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Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 27
11/04/2013 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.198 PARAÍBA
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA
ADV.(A/S) : IRAPUAN SOBRAL FILHO E OUTROS
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
EMENTA
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Federal nº 9.755/98.

Autorização para que o Tribunal de Contas da União crie sítio
eletrônico denominado Contas Públicas para a divulgação de dados
tributários e financeiros dos entes federados. Violação do princípio
federativo. Não ocorrência. Prestígio do princípio da publicidade.
Improcedência da ação.
1. O sítio eletrônico gerenciado pelo Tribunal de Contas da União
tem o escopo de reunir as informações tributárias e financeiras dos
diversos entes da federação em um único portal, a fim de facilitar o acesso
dessas informações pelo público. Os documentos elencados no art. 1º da
legislação já são de publicação obrigatória nos veículos oficiais de
imprensa dos diversos entes federados. A norma não cria nenhum ônus
novo aos entes federativos na seara das finanças públicas, bem como não
há em seu texto nenhum tipo de penalidade por descumprimento
semelhante àquelas relativas às hipóteses de intervenção federal ou
estadual previstas na Constituição Federal, ou, ainda, às sanções
estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. Ausência de inconstitucionalidade formal por ofensa ao art. 163,
inciso I, da Constituição Federal, o qual exige a edição de lei
complementar para a regulação de matéria de finanças públicas. Trata-se
de norma geral voltada à publicidade das contas públicas, inserindo-se na
esfera de abrangência do direito financeiro, sobre o qual compete à União
legislar concorrentemente, nos termos do art. 24, I, da Constituição
Federal.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 3756442.
Ementa e Acórdão
ADI 2198 / PB
3. A norma não representa desrespeito ao princípio federativo,

inspirando-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais
específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se,
portanto, no contexto do aprimoramento da necessária transparência das
atividades administrativas, reafirmando e cumprindo, assim, o princípio
constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput,
CF/88).
4. Ação julgada improcedente.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a presidência do
Senhor Ministro Joaquim Barbosa, na conformidade da ata do julgamento
e das notas taquigráficas, por maioria de votos, em julgar improcedente a
ação direta, nos termos do voto do Relator.
Brasília, 11 de abril de 2013.
MINISTRO DIAS TOFFOLI

Relator
Relatório

RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta, em 26 de
abril de 2000, pelo Governador do Estado da Paraíba, por meio da qual
questiona a Lei Federal nº 9.755/98, que dispõe sobre a criação pelo
Tribunal de Contas da União de sítio eletrônico de informações sobre
finanças públicas, com dados fornecidos por todos os entes da federação.
Eis o teor da norma:
“Art. 1º O Tribunal de Contas da União criará homepage

na rede de computadores Internet, com o título ‘contas
públicas’, para divulgação dos seguintes dados e informações:
I – os montantes de cada um dos tributos arrecadados pela
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios,
os recursos por eles recebidos, os valores de origem tributária
entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de
rateio (caput do art. 162 da Constituição Federal);
II – os relatórios resumidos da execução orçamentária da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (§ 3º
do art. 165 da Constituição Federal);
III – o balanço consolidado das contas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas autarquias e
outras entidades, bem como um quadro estruturalmente
idêntico, baseado em dados orçamentários (art. 111 da Lei no
4.320, de 17 de março de 1964);
IV – os orçamentos do exercício da União, dos Estados, do
Relatório
ADI 2198 / PB
Distrito Federal e dos Municípios e os respectivos balanços do

exercício anterior (art. 112 da Lei nº 4.320, de 1964);
V – os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus
aditivos e as comunicações ratificadas pela autoridade superior
(caput do art. 26, parágrafo único do art. 61, § 3º do art. 62, arts.
116, 117, 119, 123 e 124 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993);
VI – as relações mensais de todas as compras feitas pela
Administração direta ou indireta (art. 16 da Lei nº 8.666, de
1993).
§ 1º Os dados referidos no inciso I deverão estar
disponíveis na homepage até o último dia do segundo mês
subseqüente ao da arrecadação.
§ 2º Os relatórios mencionados no inciso II deverão estar
disponíveis na homepage até sessenta dias após o
encerramento de cada bimestre.
§ 3º O balanço consolidado previsto no inciso III deverá
estar disponível na homepage até o último dia do terceiro mês
do segundo semestre do exercício imediato àquele a que se
referir, e o quadro baseado nos orçamentos, até o último dia do
primeiro mês do segundo semestre do próprio exercício.
§ 4º Os orçamentos a que se refere o inciso IV deverão
estar disponíveis na homepage até 31 de maio, e os balanços do
exercício anterior, até 31 de julho de cada ano.
§ 5º Os resumos de que trata o inciso V deverão estar
disponíveis na homepage até o quinto dia útil do segundo mês
seguinte ao da assinatura do contrato ou de seu aditivo, e as
comunicações, até o trigésimo dia de sua ocorrência.
§ 6º As relações citadas no inciso VI deverão estar
disponíveis na homepage até o último dia do segundo mês
seguinte àquele a que se referirem.
Art. 2º O Tribunal de Contas da União fiscalizará o
cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 112 da Lei
nº 4.320, de 1964.
Art. 3º Para fiel e uniforme aplicação das presentes
normas, o Tribunal de Contas da União atenderá a consultas,
coligará elementos, promoverá o intercâmbio de dados
Relatório
ADI 2198 / PB
informativos e expedirá recomendações técnicas, quando

solicitadas.
Parágrafo único. Para os fins previstos neste artigo,
poderão ser promovidas, quando necessário, conferências e
reuniões técnicas com a participação de representantes das
entidades abrangidas por estas normas ou de suas associações.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor cento e oitenta dias após a
data de sua publicação.”
Sustenta o autor que a norma ofende o princípio federativo, na

medida em que submete os estados-membros e os municípios à
fiscalização do Tribunal de Contas da União, quando o controle externo
dos demais entes da Federação, à exceção da pessoa política central, é
realizada pelos parlamentos locais, com o auxílio dos respectivos
tribunais de contas.
Aduz que, somente por meio de lei complementar federal, tal como a
recepcionada Lei nº 4.320/64, que estabelece as regras gerais sobre direito
financeiro, seria legítimo se fazer tal exigência.
Finaliza salientando que o Estado da Paraíba está sujeito ao princípio
da publicidade e é obrigado a divulgar em veículo oficial seus dados
tributários e financeiros (art. 162 da CF/88), gozando, porém, de
autonomia político-administrativa, não podendo, assim, ser compelido a
encaminhar tais elementos ao Tribunal de Contas da União.
Em resposta à solicitação de informações prévias (fl. 31), o
Congresso Nacional (fls. 37/45) defendeu a ausência dos requisitos
necessários à concessão da medida cautelar requerida. A Presidência da
República, por seu turno (fls. 47/226), de igual modo, posicionou-se no
sentido da falta dos pressupostos da medida cautelar, destacando, ainda,
“o fato de que a inclusão na Home Page do TCU não é obrigatória, não
gerando, a sua falta, qualquer sanção” (fl. 49).
Ante o decurso do tempo, renovou-se a oportunidade de
apresentação de informações pelos requeridos (fl. 236), ocasião em que a
Presidência da República (fls. 244/324) e o Congresso Nacional (fls.
338/346) se posicionaram pela improcedência da ação.
Relatório
ADI 2198 / PB
A Advocacia-Geral da União, em peça de fls. 326/336, opinou pela

constitucionalidade da norma atacada.
Por fim, a Procuradoria-Geral da República ofereceu parecer pela
improcedência do pedido, assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.755/98, que

‘Dispõe sobre a criação de ‘homepage’ na ‘internet’, pelo
Tribunal de Contas da União, para a divulgação dos dados e
informações que especifica, e dá outras providência’. Previsão
de divulgação de dados inerentes às contas de Estados, Distrito
Federal e Municípios. Inexistência de ofensa ao pacto
federativo. Norma que busca dar efetividade ao princípio da
publicidade dos atos administrativos. Parecer pela
improcedência do pedido” (fl. 349).
É o relatório.
Junte-se aos autos e distribuam-se cópias aos Senhores Ministros
(art. 9º da Lei n. 9.868/99 e art. 172 do RISTF).
A julgamento pelo Plenário.
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO

Como relatado, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade em
que se questiona a validade de lei federal que dispõe sobre a criação pelo
Tribunal de Contas da União de sítio eletrônico denominado “Contas
Públicas”, com o fito de veicular informações sobre finanças públicas e
dados tributários fornecidos por todos os entes da federação.
A insurgência do autor parte do pressuposto de que a legislação
questionada teria criado para os estados-membros e os municípios a
obrigação de encaminharem dados financeiros e tributários ao Tribunal
de Contas da União, em afronta ao princípio federativo.
Contudo, pela leitura da lei questionada, o sítio eletrônico
gerenciado pelo Tribunal de Contas da União tem o escopo de reunir as
informações tributárias e financeiras dos diversos entes da federação
em um único portal, a fim de facilitar o acesso dessas informações pelo
público.
De acordo com a Instrução Normativa nº 28, de 5 de maio de 1999, a
qual estabeleceu as regras para a implementação da homepage Contas
Públicas, de que trata a Lei nº 9.755/98, os dados e as informações deverão
ser colocados à disposição do público, para acesso via internet, pelos
próprios órgãos e entidades responsáveis, em páginas específicas de seus
sites (art. 2º).
Em verdade, os entes federativos não encaminharão os dados ao
Tribunal de Contas da União para que ele divulgue esses dados no seu
sítio eletrônico, uma vez que a Corte de Contas federal apenas viabilizará,
por meio da homepage Contas Públicas, o acesso aos sítios eletrônicos
mantidos pelos próprios órgãos e entes federativos. Nesse sentido,
esclarece o Aviso nº 317-GP/TCU:
“Ora, tal como definido o funcionamento da homepage

Contas Públicas pela IN TCU nº 28/99, não há que se falar em
ADI 2198 / PB
‘encaminhamento’ de dados e informações ao TCU. Esses

elementos deverão ser mantidos em site mantido pelo próprio
órgão, Estado ou Município responsável, sendo que o TCU
limitar-se-á a prover o acesso organizado, via página Contas
Públicas, àquele site.
(…)
Decorrente desse entendimento, quando o TCU executa as
atribuições da Lei nº 9.755/98, não fiscaliza, não julga e não
condena, apenas presta serviço” (fl. 72).
No mesmo sentido, esclarece o Ministério da Justiça:
“Cumpre ressaltar que a norma atacada em nenhum

momento obriga o Estado da Paraíba, ou qualquer outro, a
utilizar-se da homepage criada pelo Tribunal de Contas da União
para dar publicidade do montante dos tributos por ele
arrecadados, ou seu balanço de contas consolidado, ou
quaisquer das informações nela elencadas, e nem comina
qualquer sanção caso os mesmos não sejam tornados
disponíveis naquele site.
O fato de não ser obrigatória a inclusão de tais na página
do TCU, seja pelo Estado do Requerente, seja por qualquer
outro, é facilmente comprovado por intermédio de seu acesso:
ao acessarmos a homepage www.contaspublicas.gov.br,
encontramos diversos links, entre os quais os dados e
informações de que tratam a lei atacada (tributos arrecadados,
recursos repassados, transferências constitucionais etc.) (doc. 1).
Quando acionamos o link TRIBUTOS ARRECADADOS,
podemos visualizar outros endereços, dentre eles o do
ESTADO DE RONDÔNIA e MUNICÍPIOS BRASILEIROS
(doc. 2).
No link do ESTADO DE RONDÔNIA pode-se ter acesso
a outros endereços, como o de seu Tribunal de Contas, onde
estão disponíveis os elementos constantes da mencionada lei
(docs. 3 e 4)” (fl. 53).
ADI 2198 / PB
Com efeito, não se trata de legislação que prevê mecanismo de

fiscalização ou de controle a ser desenvolvido pelo Tribunal de Contas da
União em face dos entes federativos. Dispõe a lei em comento apenas
acerca de mais um meio eletrônico de divulgação de dados e informações
públicas.
O Tribunal de Contas da União cria a homepage e os órgãos
responsáveis pela divulgação das informações e dos dados as tornam
acessíveis via internet, por intermédio de links contidos no referido site,
os quais remetem aos sítios eletrônicos dos próprios órgãos ou entidades,
o que é facilmente constatado ao se acessar a página
www.contaspublicas.gov.br.
Por outro lado, não se verifica efeito vinculante na norma
questionada, pois não há, no caso, sinalização de possíveis sanções
aplicáveis aos estados e aos municípios por descumprimento da
legislação em comento, restando ausente em seu texto qualquer tipo de
penalidade semelhante àquelas relativas às hipóteses de intervenção
federal ou estadual previstas na Constituição Federal, ou, ainda, às
sanções estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Observe-se, ainda, que os documentos elencados no art. 1º da
legislação, os quais seriam objeto de divulgação, já são de publicação
obrigatória nos veículos oficiais de imprensa dos diversos entes
federados, a teor do que reconhece o próprio autor, e estão previstos em
diplomas normativos diversos, como a própria Constituição Federal, as
Leis Federais nº 4.320/64 e nº 8.666/93, e a Lei Complementar nº 101/01.
Portanto, a norma não cria qualquer ônus novo aos entes federativos na
seara das finanças públicas.
Com efeito, na espécie, a Carta da República determina, in verbis:
“Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios divulgarão, até o último dia do mês subseqüente ao
da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos
arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem
tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos
critérios de rateio.
ADI 2198 / PB
Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão

discriminados por Estado e por Município; os dos Estados, por
Município.”
“Art. 165. (…)

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o
encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução
orçamentária.”
No mesmo sentido são as regras contidas na Lei Federal nº 4.320/64:
“Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do

Ministério da Fazenda, além de outras apurações, para fins
estatísticos, de interêsse nacional, organizará e publicará o
balanço consolidado das contas da União, Estados,
Municípios e Distrito Federal, suas autarquias e outras
entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico,
baseado em dados orçamentários.
§ 1º Os quadros referidos neste artigo terão a estrutura do
Anexo n. 1.
§ 2º O quadro baseado nos orçamentos será publicado até
o último dia do primeiro semestre do próprio exercício e o
baseado nos balanços, até o último dia do segundo semestre do
exercício imediato àquele a que se referirem.
Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo

precedente, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito
Federal remeterão ao mencionado órgão, até 30 de abril, os
orçamentos do exercício, e até 30 de junho, os balanços do
exercício anterior.
Parágrafo único. O pagamento, pela União, de auxílio ou
contribuição a Estados, Municípios ou Distrito Federal, cuja
concessão não decorra de imperativo constitucional, dependerá
de prova do atendimento ao que se determina neste artigo.”
Verifica-se, por fim, que a Lei nº 9.755/98 está em consonância com as
ADI 2198 / PB
determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, especificamente com o

que dispõem os seus arts. 48 e 64, caput e § 1º, in verbis:
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão

fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e
leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.”
“Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação

financeira aos Municípios para a modernização das respectivas
administrações tributária, financeira, patrimonial e
previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta
Lei Complementar.
§ 1º A assistência técnica consistirá no treinamento e
desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de
tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos
de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso
público.”
Como se vê, a Lei Complementar nº 101/01 determina a necessária

conjugação de esforços entre os entes federativos na divulgação dos
dados de gestão pública, incumbindo, inclusive, à União a assistência
técnica e o apoio à divulgação desses dados.
Ressalte-se, inclusive, que esta Suprema Corte já reconheceu, em
sede de cautelar em ação direta de inconstitucionalidade (ADI nº
2.250/DF-MC), a não violação do princípio federativo pelo art. 51 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, o qual contém determinação legal para que
os entes da Federação encaminhem, ao Poder Executivo da União, suas
contas anuais, para consolidação e divulgação, com a imposição de
sanção por descumprimento. Vide o mencionado dispositivo:
“Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia
ADI 2198 / PB
trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de

governo, das contas dos entes da Federação relativas ao
exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio
eletrônico de acesso público.
§ 1º Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas
ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do
respectivo Estado, até trinta de abril;
II - Estados, até trinta e um de maio.
§ 2º O descumprimento dos prazos previstos neste artigo
impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da
Federação receba transferências voluntárias e contrate
operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento
do principal atualizado da dívida mobiliária.”
Como asseverado pelo Ministro Ilmar Galvão em seu voto,
“[o] art. 51, por sua vez, provê, ao que tudo indica,
simplesmente a criação de uma consolidação das contas dos
entes da Federação, para posterior divulgação de tais dados,
inclusive por meio eletrônico, o que não parece atentar contra o
princípio federativo” (ADI nº 2.250DF-MC, Rel. Min. Ilmar
Galvão, DJ de 1º/8/03).
O Ministro Valmir Campelo, em parecer como relator do grupo de

trabalho instituído pelo Tribunal de Contas da União para a criação da
homepage Contas Públicas, presta os seguintes esclarecimentos:
“Parece-me que a questão não é entender a Lei nº 9.755/98

como inconstitucional, mas aceitá-la como um reforço a um
conjunto de normas já existentes, dando cunho prático ao
disposto nos arts. 37, caput, 162, caput, e 165, § 3º, da
Constituição Federal. Entendo que a operacionalização desse
novo sistema não revela intromissão do TCU nas contas dos
Estados e Municípios, pois trata-se de mera coordenação para
disponibilizar informações já existentes nesses níveis de
ADI 2198 / PB
governo, sem qualquer característica de fiscalização sobre os

mesmos” (fl. 72).
Daí se vê que não há que se falar em inconstitucionalidade formal do

diploma por ofensa ao art. 163, inciso I, da Constituição Federal, o qual
exige a edição de lei complementar para a regulação de matéria de
finanças públicas. A Lei nº 9.755/98 não disciplina nenhuma questão
específica sobre orçamento, finanças ou tributação, mas, tão somente,
prevê a criação de portal eletrônico pelo Tribunal de Contas da União
mediante o qual os demais entes federados podem disponibilizar os
referidos dados, a fim de ampliar a publicidade da gestão dos recursos
públicos.
A legislação impugnada, portanto, está de acordo com o princípio da
transparência, uma vez que visa facilitar o acesso pela sociedade a
informações sobre todos os entes da federação, permitindo, assim, o seu
maior controle por parte dos cidadãos. Segundo anota Gilmar Ferreira
Mendes, em obra doutrinária:
“O princípio da transparência ou clareza foi estabelecido

pela Constituição de 1988 como pedra de toque do Direito
Financeiro. Poderia ser considerado mesmo um princípio
constitucional vinculado à ideia de segurança orçamentária.
Nesse sentido, a ideia de transparência possui a importante
função de fornecer subsídios para o debate acerca das finanças
públicas, o que permite uma maior fiscalização das contas
públicas por parte dos órgãos competentes e, mas amplamente,
da própria sociedade. A busca pela transparência é também a
busca pela legitimidade” (NASCIMENTO, Carlos Valder do e
MARTINS, Ives Gandra (org.). Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 334-335).
Trata-se, portanto, de norma geral, voltada, por seu turno, à

publicidade das contas públicas, inserindo-se na esfera de abrangência do
direito financeiro, sobre o qual compete à União legislar
concorrentemente, nos termos do art. 24, I, da Constituição Federal. Nesse
ADI 2198 / PB
plano, por se tratar de matéria de competência concorrente, compete à

União editar normas gerais, cabendo aos estados-membros legislar
supletivamente, para atender a peculiaridades regionais (art. 24, §§ 1º a
4º, CF/88).
Conforme conclui a Advocacia-Geral da União:
“Afasta-se, assim, o argumento de que lei federal não

poderia cuidar da matéria em exame. Isso porque a legislação
hostilizada contém disciplina geral (eis que aplicável
indistintamente a todo o país, sem considerar peculiaridades de
qualquer de suas regiões) sobre um dos aspectos mais
essenciais do direito financeiro, qual seja, o dos mecanismos
que conferem transparência à gestão fiscal. Incide, no ponto, a
permissão contida no art. 24, I, c/c § 1º, da Carta Maior.” (fls.
331/332).
De igual teor é a conclusão da Procuradoria-Geral da República, a

qual assevera que
“a determinação legal de que Estados e Municípios

encaminhem informações acerca de suas contas a determinado
órgão, de outra esfera da federação, não significa violação ao
pacto federativo, mas, sim, mecanismo apto a dar efetividade
ao princípio da publicidade, previsto no art. 37 da Carta
Magna” (fl. 354).
Do ponto de vista material, da mesma forma, a edição da norma não

representa qualquer desrespeito ao Texto Magno, em especial ao
princípio federativo. Ela deixa de impor qualquer obrigação ao Estado
autor – tanto quanto às demais pessoas políticas –, o qual somente
remeterá os dados se assim lhe aprouver, respeitada, por conseguinte, a
sua autonomia política e administrativa.
Em última análise, a legislação federal inspira-se no princípio da
publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos
atos do Poder Público, dando a ele concretude.
ADI 2198 / PB
A publicidade é princípio informador da República democrática

constitucionalizado pela Carta de 1988, e a ela se submetem todos os
comportamentos estatais. Isso porque o caráter republicano do governo
(res publica) e a cláusula segundo a qual “todo o poder emana do povo” (art.
1º, parágrafo único, CF/88) pressupõem que haja transparência nos atos
estatais, a qual, por sua vez, se obtém mediante a mais ampla publicidade
desses atos, possibilitando-se, assim, a todos os cidadãos que deles
tomem conhecimento e, desse modo, os legitimem.
Com efeito, Jacques Chevallier, ao tratar do princípio democrático
sob a óptica da lógica representativa, assevera:
“(...) a lógica democrática pesa ainda sobre o exercício do

poder: se os governantes dispõem de uma margem de
independência relativamente aos eleitores (margem garantida
pela ausência de mandato imperativo e de revogabilidade), eles
não deixam de ser submetidos ao controle permanente dos
cidadãos; esses têm o direito de formar livremente sua opinião
e de a expressar sob modalidades diversas (manifestações,
petições), fora dos momentos eleitorais. Os governantes são
obrigados a submeter permanentemente as suas condutas e
gestos relativamente à 'opinião pública' e suas decisões são
necessariamente submetidas ao teste do debate” (O Estado
Pós-Moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 185).
Assim sendo, mostram-se elementares a exigência de transparência

por parte do Estado e a possibilidade de controle dos atos estatais, não
devendo os governos se furtarem à vigília do povo e da opinião pública,
nem dos órgãos fiscalizadores.
Nas exatas palavras de Norberto Bobbio, a democracia como
“regime do poder visível” é o “modelo ideal do governo público em
público”. Confira-se a lição do autor:
“Um dos lugares-comuns de todos os velhos e novos

discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela é o
governo do 'poder visível'. Que pertença à 'natureza da
ADI 2198 / PB
democracia' o fato de que 'nada pode permanecer confinado no

espaço do mistério' é uma frase que nos ocorre ler, com poucas
variantes, todos os dias. Com um aparente jogo de palavras
pode-se definir o governo da democracia como o governo do
poder público em público (...).
(...)
Que todas as decisões e mais em geral os atos dos
governantes devam ser conhecidos pelo povo soberano sempre
foi considerado um dos eixos do regime democrático, definido
como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e
como poderia ser controlado se estivesse escondido?). Mesmo
quando o ideal da democracia direta foi abandonado como
anacrônico, (...) e foi substituído pelo ideal da democracia
representativa (...) o caráter público do poder, entendido como
não-secreto, como aberto ao 'público', permaneceu como um
dos critérios fundamentais para distinguir o Estado
constitucional do Estado absoluto se, assim, para assinalar o
nascimento ou o renascimento do poder público em público”
(O Futuro da Democracia. 11. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2009.
p. 98/101).
Ademais, o texto constitucional, explicitando a preocupação com a

publicidade da atuação administrativa, consignou-a, expressamente, em
seu art. 37, caput, como princípio da administração pública, consagrando
constitucionalmente “o dever administrativo de manter plena
transparência em seus comportamentos” (MELLO, Celso Antônio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo:
Malheiros, 2010. p. 114.)
Com efeito, esta Suprema Corte reconhece o status maior do
princípio da publicidade como decorrência direta do Estado Democrático
de Direito. Vide a ementa do julgamento da medida cautelar da ADPF
130/DF:
“Princípio constitucional de maior densidade axiológica e
mais elevada estatura sistêmica, a Democracia avulta como
síntese dos fundamentos da República Federativa brasileira.
10
ADI 2198 / PB
Democracia que, segundo a Constituição Federal, se apóia em

dois dos mais vistosos pilares: a) o da informação em plenitude
e de máxima qualidade; b) o da transparência ou visibilidade
do Poder, seja ele político, seja econômico, seja religioso (art.
220 da CF/88). (...)” (ADPF 130/DF-MC, Rel. Min. Ayres Britto,
DJ de 7/11/08, grifos nossos).
É o que, também, já consignou a Ministra Cármen Lúcia, no âmbito

acadêmico, e, igualmente, no âmbito desta Suprema Corte:
“[...] o princípio que informa o sistema constitucional

vigente – democrático e republicano – é o da publicidade dos
atos do Poder Público e dos comportamentos daqueles que
compõem os seus órgãos. Como afirmei em escrito sobre
aquele princípio, ‘não basta, pois, que o interesse buscado pelo
Estado seja público para se ter por cumprido o princípio em
foco. Por ele se exige a não obscuridade dos comportamentos,
causas e efeitos dos atos da Administração Pública, a não
clandestinidade do Estado, a se esconder do povo em sua
atuação. [...]. A publicidade resulta, no Estado Contemporâneo,
do princípio democrático. O poder é do povo (art. 1º, parágrafo
único, da Constituição Brasileira), nele reside, logo, não se
cogita de o titular do poder desconhecer-lhe a dinâmica. O
princípio da publicidade reforça-se mais ainda em casos como o
brasileiro. Tendo sido a República a opção da sociedade
brasileira sobre a sua forma de governo, a publicidade passa a
fundamentar a institucionalização do Poder segundo aquele
modelo. Por isso a publicidade nomeia o Estado brasileiro, que
é uma ‘República Federativa’. (...). Considerando-se que a
Democracia que se põe à prática contemporânea conta com a
participação direta dos cidadãos, especialmente para efeito de
fiscalização e controle da juridicidade e da moralidade
administrativa, há que se concluir que o princípio da
publicidade adquire, então, valor superior ao quanto antes
constatado na história, pois não se pode cuidar de exercerem os
direitos políticos sem o conhecimento do que se passa no
11
ADI 2198 / PB
Estado. Não se exige que se fiscalize, se impugne o que não se

conhece’ (Princípios Constitucionais da Administração
Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. p. 240).” (MS nº
26.920/DF, DJ de 2/10/07).
Nesse sentido, a publicidade é exigível para viabilizar o controle dos

atos públicos. Como assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
“será pela transparência dos seus atos, ou, como mais

adequadamente ainda pode se expressar – por sua visibilidade
– que se tornará possível constatar a sua conformidade ou
desconformidade com a ordem jurídica, daí sua aplicação sobre
as várias modalidades de controle nela previstas” (Curso de
Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p.
90).
A lei questionada enquadra-se, portanto, nesse contexto de

aprimoramento da necessária transparência das atividades
administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da
publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88).
Ante o exposto, julgo improcedente o pedido de declaração de
inconstitucionalidade.
É como voto.
12
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente,

observamos a existência da Federação e sabemos que o Tribunal de
Contas da União tem competência delimitada. A própria nomenclatura
revela que atua como órgão auxiliar do Legislativo, do Congresso
Nacional, e o faz no campo federal.
Indago: é possível, sem o envolvimento de verba federal, ter-se
controle em relação às finanças dos Estados e dos Municípios por parte
do Tribunal de Contas da União? Para mim, a resposta é negativa. Há de
imaginar-se que as contas dos Municípios e as dos Estados, no que não
envolvido convênio com a União, no que não haja aporte de recursos
federais, são apreciadas pelo Tribunal de Contas local.
O que temos nessa lei? Há abrangência maior, no que o artigo 1º
encerra que até mesmo tributos arrecadados pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municípios serão objeto de lançamento na página do
Tribunal de Contas da União na internet. Também exige que os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios remetam relatórios resumidos da
execução orçamentária.
Onde fica a autonomia dos entes da Federação, Presidente? Costumo
dizer que toda concentração é perniciosa, é negativa.
Mas prossegue o artigo:
"III - o balanço consolidado das contas da União" – muito

bem –, "dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas
autarquias e outras entidades devem ser encaminhados ao
Tribunal de Contas.”
Houve até menosprezo ao princípio da utilidade: para quê? Para a

divulgação? Não! A divulgação há de fazer-se no âmbito do ente da
Federação, no âmbito do Estado, do Município.
E continua:
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 2198 / PB
"Os orçamentos do exercício (...)" – vou pular a União

porque, evidentemente, quanto à União não há qualquer
dúvida sobre a atuação do Tribunal de Contas da União – "dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e os respectivos
balanços do exercício anterior (...) devem ser encaminhados ao
Tribunal de Contas da União.
Vejo que surge um órgão superpoderoso a solapar, a ferir de morte, a

Federação Brasileira.
Mais ainda:
"os resumos dos instrumentos de contratos ou de seus

aditivos formalizados pelos Estados e Municípios” – também
devem ser informados ao TCU.
Presidente, a meu ver, a lei conflita com a Carta da República, no que

impõe esses deveres a Estados e a Municípios, afastando a respectiva
autonomia. Repito, o fornecimento desses dados ao Tribunal de Contas
da União não repousa na existência de convênio em que se tenha o aporte
de recursos federais, presentes Estados e Municípios, mas na própria
organização econômico-financeira de Estados e Municípios.
Peço vênia para julgar procedente o pedido – não sei se está limitado
a expungir-se a ingerência, sob minha ótica, condenável do Tribunal de
Contas nos Estados e Municípios – e afastar a incidência da lei no que não
haja, repito, o envolvimento de verbas federais aportadas decorrentes de
convênios, quanto a esses entes da Federação.
É como voto.
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO

Senhor Presidente, diante da divergência aberta, eu só queria
assinalar, na medida em que eu só li a ementa, que o art. 51 da Lei de
Responsabilidade Fiscal prevê esse tipo de normativo, e ela foi declarada
constitucional pelo Tribunal na ADI nº 2.250.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro, já ouvi de

Vossa Excelência, muito embora em Sessão Administrativa no Tribunal
Superior Eleitoral, que estaria compelido a observar a lei, mesmo que
conflitante com Carta da República.

Vossa Excelência entendeu mal meu voto lá. É que eu não via
chapada a inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Na oportunidade,

lembrei de um precedente de Victor Nunes Leal sobre a submissão de
administrados à Constituição Federal.

Vossa Excelência está interpretando mal o meu voto.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ainda bem que Vossa

Excelência está presente e pode julgar os “embargos declaratórios”!

Porque, diferentemente de Vossa Excelência e da Ministra Cármen,
eu não via chapada a inconstitucionalidade, para deixar de aplicar a lei.
Esclarecimento
ADI 2198 / PB
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mas isso não vem ao

caso, Presidente.
Penso que, no ápice – vou repetir o que disse no referido processo
administrativo – da pirâmide das normas jurídicas, está a Carta da
República, a que todos, indistintamente, se submetem, inclusive o
Supremo, embora seja ele o guarda maior desse Documento da Nação,
desse Documento da Cidadania.

E o Supremo pode rever em Plenário. O Plenário é soberano, sempre.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não tenho como

potencializar um diploma de natureza ordinária – em bom sentido – para
colocar em segundo plano a Constituição Federal. Ou se tem autonomia
dos Estados e Municípios, ou não. Lembro-me de que, pela Carta de 1988,
estes últimos, os Municípios, passaram a formar, em união indissolúvel, a
própria República.
Não creio que possamos, potencializando também o objetivo a ser
alcançado, cogitar de um superórgão, que passaria a ser o Tribunal de
Contas da União.
Voto - MIN. GILMAR MENDES
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, eu

também compartilho da preocupação, da posição aqui desenvolvida pelo
Ministro Toffoli. Não vejo, na disposição, qualquer interferência na
autonomia de Estados e Municípios; ao revés, a mim me parece que o que
se busca aqui é um mecanismo de consolidação das contas.
Previsto no art. 51 da Lei Complementar nº 101/2000, que foi
declarado constitucional pelo Tribunal.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É, exatamente. Ali
até há previsão de sanção para o caso de não fornecimento por razões de
controle das contas. Se nós olharmos no artigo 51, fala-se que:
"Art. 51.
§ 2º. O descumprimento dos prazos previstos" - isso no §
2º - "neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada,
que o ente da Federação receba transferências voluntárias e
contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao
refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária".
Mas, nessa disposição, o que existe é a determinação de que se

encaminhe para os fins de que o cidadão tenha acesso às contas públicas
de todos os Poderes e também de todos os entes federados, na linha do
que já vem sendo amplamente, também, defendido com a Lei de Acesso à
Informação e dentro do, talvez, mais preciso, espírito republicano.
Acho que é importante preocupar-se com a invasão da competência
dos Estados-membros e também dos Municípios, mas ela não se dá, a
meu ver, nesse caso, porque se trata apenas de uma exigência de caráter
instrumental, permitindo que haja acesso controlado. A obrigatoriedade
de que haja a divulgação já está, de alguma forma, contemplada
amplamente na legislação, e decorre do Texto Constitucional, tanto a
Voto - MIN. GILMAR MENDES
ADI 2198 / PB
questão orçamentária, que tem que estar prevista em lei, quanto também
a sua execução. A Lei de Responsabilidade Fiscal também já estabelece.
O que se quer aqui é que haja um site que permita esse conhecimento
amplo, portanto, de maneira mais fácil, de maneira mais adequada e que
possa, eventualmente, permitir ao cidadão fazer eventuais comparações
quanto a própria execução orçamentária no caso.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Gilmar, se Vossa
Excelência me permite.
Na realidade, aqui há um princípio da concentração das
informações, da publicidade. Quando se fala em exigência, na verdade, é
uma expressão coloquial, não é nem obrigatória.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É, não. É o próprio
Tribunal de Contas diz. Na verdade, é colocar à disposição um
instrumento importantíssimo na linha de um e-government, da a ideia de
que as pessoas disponham de informações que permitam tirar as suas
próprias conclusões, e que os vários setores envolvidos na discussão
sobre contas públicas etc. possam ter um instrumento de
acompanhamento, podendo fazer a comparação. São dados que, em
princípio, teriam que estar disponíveis em todos os sites desses entes. O
que se coloca aqui, tendo em vista a própria visibilidade, é a possibilidade
de se ter isso num sistema especial à disposição, colocado, consolidado do
Tribunal de Contas da União.
Consolidado, que é o que o art. 51 diz.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - De modo que, a
meu ver, a norma é digna, na verdade, de encômios.
Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
VOTO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -

Eu peço vênia aos que acompanharam o eminente Relator. Eu vou seguir
o voto do Ministro Marco Aurélio. Eu não vejo o caráter nacional nessa
Lei, muito pelo contrário, trata-se, a meu ver, claramente, de uma lei que
deveria se aplicar, única e exclusivamente, aos órgãos da Administração
Federal e não à organização estatal dos Estados e, muito menos, dos
Municípios.
Eu vejo aí, nos dispositivos impugnados dessa Lei, uma
determinação muito clara no sentido de que os Estados façam algo que
eles podem não querer fazer, ou podem querer fazer de outra maneira. A
meu ver, isso fere a autonomia do Estado-membro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Senhor Presidente,

Vossa Excelência me permite?
Não somos contrários à publicidade.

Não, de forma alguma.
Aqui, na verdade, o que se quer é que o Tribunal de Contas crie um
portal que, necessariamente, os Estados-membros ingressem nesse portal,
coloquem todas as suas informações nesse portal, inclusive as suas
informações de natureza tributária.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Para quê? Para a

glosa, para o crivo do Tribunal de Contas da União? Não! A menos que
haja envolvimento de verba federal.
Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
ADI 2198 / PB
Não há nenhuma utilidade, só haveria no caso de repasse de verba

federal.
Extrato de Ata - 11/04/2013
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.198

PROCED. : PARAÍBA
Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do

Relator, julgou improcedente a ação direta, vencidos os Ministros
Marco Aurélio e Presidente, Ministro Joaquim Barbosa. Plenário,
11.04.2013.
Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar
Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux,
Rosa Weber e Teori Zavascki.
Procurador-Geral da República, Dr. Roberto Monteiro Gurgel

Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 3684302

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 27

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.198 PARAÍBA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Federal nº 9.755/98.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 27

3. A norma não representa desrespeito ao princípio federativo,

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Brasília, 11 de abril de 2013.

MINISTRO DIAS TOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 27

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.198 PARAÍBA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

“Art. 1º O Tribunal de Contas da União criará homepage

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 27

Distrito Federal e dos Municípios e os respectivos balanços do

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 27

informativos e expedirá recomendações técnicas, quando

Sustenta o autor que a norma ofende o princípio federativo, na

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 27

A Advocacia-Geral da União, em peça de fls. 326/336, opinou pela

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.755/98, que

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 27

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.198 PARAÍBA

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

“Ora, tal como definido o funcionamento da homepage

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 27

‘encaminhamento’ de dados e informações ao TCU. Esses

No mesmo sentido, esclarece o Ministério da Justiça:

“Cumpre ressaltar que a norma atacada em nenhum

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 27

Com efeito, não se trata de legislação que prevê mecanismo de

“Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 27

Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão

“Art. 165. (…)

No mesmo sentido são as regras contidas na Lei Federal nº 4.320/64:

“Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do

Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo

Verifica-se, por fim, que a Lei nº 9.755/98 está em consonância com as

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 27

determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, especificamente com o

“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão

“Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação

Como se vê, a Lei Complementar nº 101/01 determina a necessária

“Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 27

trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de

Como asseverado pelo Ministro Ilmar Galvão em seu voto,

O Ministro Valmir Campelo, em parecer como relator do grupo de

“Parece-me que a questão não é entender a Lei nº 9.755/98

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 27

governo, sem qualquer característica de fiscalização sobre os

Daí se vê que não há que se falar em inconstitucionalidade formal do

“O princípio da transparência ou clareza foi estabelecido

Trata-se, portanto, de norma geral, voltada, por seu turno, à

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 27

plano, por se tratar de matéria de competência concorrente, compete à