Curso 244297 Aula 01 4a1b Simplificado

Aula 01
BNDES (Profissional Básico -

Administração) Direito Administrativo
Autor:
Herbert Almeida, Equipe Direito
Administrativo
20 de Fevereiro de 2024
00879784237 - ELVIS RABELO BASTOS

Herbert Almeida, Equipe Direito Administrativo
Aula 01
Índice
1) Noções Iniciais de Direito Administrativo
..............................................................................................................................................................................................3
2) Administração Pública
..............................................................................................................................................................................................
13
3) Questões Comentadas - Noções Iniciais de Direito Administrativo - FCC e Multibancas

..............................................................................................................................................................................................
26
4) Lista de Questões - Noções Iniciais de Direito Administrativo - FCC e Multibancas

..............................................................................................................................................................................................
31
BNDES (Profissional Básico - Administração) Direito Administrativo 2

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Aula 01
DIREITO ADMINISTRATIVO
Introdução
Primeiramente, vamos compreender o que é o direito. Em qualquer lugar que você tiver mais de uma
pessoa, teremos que ter normas para reger as relações entre elas. Porém, à medida que essas
aglomerações de pessoas ficam mais complexas, formando verdadeiras sociedades, vamos necessitar de
mais normas, cada vez mais elaboradas. Assim, esse conjunto de normas que rege a vida em sociedade é
denominado, genericamente, de direito.
Essas normas, ademais, se subdividem em duas espécies: as regras e os princípios. As primeiras são mais
objetivas e rígidas. Por exemplo: o Código Penal contém uma regra expressa ao dispor que "matar alguém"
é um crime.
Por outro lado, os princípios são mais abstratos, e dependem de um processo de interpretação e aplicação
caso a caso. Por exemplo: o princípio da legalidade prevê que a administração se submete às leis, mas o
princípio da segurança jurídica poderá flexibilizá-lo quando uma ilegalidade for cometida há tanto tempo
que o seu desfazimento (anulação) se torna inviável. Nesse caso, ora deverá prevalecer a legalidade, ora a
segurança jurídica.
Agora que já sabemos para que serve o direito, precisamos saber que os teóricos o dividem em dois grandes
ramos, conhecidos como direito público e direito privado.
Direito público e direito privado
O direito privado é o conjunto de normas jurídicas que regem a vida dos indivíduos entre si, como o
direito de família, relações de comerciantes e seus clientes, contratos de locação de imóveis (locatário e
inquilino) e outras relações jurídicas entre "particulares". Baseia-se nas ideias de autonomia da vontade,
em que os particulares são livres para firmar relações jurídicas entre si, e de horizontalidade, ou seja, uma
relação de igualdade. São exemplos de disciplinas do direito privado o direito civil e o comercial.
Por outro lado, o direito público trata do conjunto de normas que regulam as relações entre o Estado e
os indivíduos. Como exemplos temos os contratos administrativos, a aplicação de multas, a
desapropriação, os atos administrativos típicos, entre outros. Caracteriza-se por uma relação de
verticalidade entre o Estado e os indivíduos. Isso permite que o Estado imponha obrigações aos
particulares, ainda que estes não concordem. São exemplos de disciplinas do direito público o direito
constitucional, administrativo e tributário.


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Enquanto os particulares gozam da autonomia da vontade (podem fazer tudo o que a lei não proibir), a
administração pública se submete ao princípio da estrita legalidade, de tal forma que somente poderá
fazer algo que estiver previsto em lei.
Cumpre observar que a divisão de direito público e de direito privado serve mais para fins didáticos do que
para fins práticos. Na verdade, basicamente inexiste aplicação "pura" de um regime jurídico dentro do
direito administrativo.
Isso porque, na atuação estatal, há situações em que o direito privado deve aplicar-se subsidiariamente
(por exemplo: nos contratos administrativos) ou, ainda, predominantemente (por exemplo: na atuação das
empresas estatais exploradoras de atividade econômica, como a Petrobrás e o Banco do Brasil). Porém, em
nenhum caso, o Estado irá atuar com exclusividade de direito privado. Ou seja, não há situação de
afastamento total das regras de direito público. Cito como exemplo o Bando do Brasil, que segue regras de
direito privado, pois explora atividade econômica, mas ainda assim se submete a algumas regras de direito
público, como o dever de realizar concurso público.
Por fim, podemos concluir que o direito administrativo se enquadra no ramo de direito público, pois regula,
organiza e desenvolve as atividades do Estado voltadas para a consecução de interesses públicos. Com base
nisso, vamos então conceituar o direito administrativo.
Direito Público Direito privado

▪ Estado vs. indivíduos ▪ Relação entre indivíduos
▪ Verticalidade ▪ Horizontalidade
▪ Estrita legalidade ▪ Autonomia da vontade
▪ Ex.: constitucional, tributário, administrativo ▪ Ex.: direito civil, direito comercial
Conceito de Direito Administrativo
Resumidamente, o direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina o exercício da função
administrativa e a atividade das pessoas e órgãos que a desempenham.
Na verdade, existem inúmeros critérios para conceituar o direito administrativo. Por ora, basta entender
alguns pontos em comum dos conceitos apresentados pela doutrina.
Primeiro, o direito administrativo é um conjunto de normas. As normas se subdividem em regras (leis e

outros atos normativos) e princípios. Tome cuidado, pois o direito administrativo não é codificado,1 ou
seja, não existe o "Código de Direito Administrativo". Existem inúmeras leis e outros atos normativos que
possuem normas de direito administrativo, mas não temos um código centralizado dessa disciplina.
Além disso, o direito administrativo trata das pessoas jurídicas, órgãos públicos e agentes públicos que
compõem a administração pública. Esse é o conceito "orgânico" de administração, que trata das "pessoas"
formam o sentido do termo "administração pública". Quando falamos de pessoas, estamos falando da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (pessoas políticas) e das autarquias, fundações
1
Para esclarecer: no direito penal, temos o “Código Penal”; no direito civil, temos o “Código Civil”; no
direito processual, temos o “Código Processual Civil” e o “Código Processual Penal”. Todavia, no direito
administrativo, não existe o “Código Administrativo”, mas um conjunto de leis “espalhadas”.


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públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (entidades administrativas). Quando falamos
em "órgãos públicos" estamos falando das unidades de atuação da administração. Por exemplo: uma
secretaria de saúde é um órgão público. Por fim, quando falamos de agentes públicos estamos falando das
pessoas físicas que exercem a atividade pública, como os servidores e empregados públicos.
A função administrativa, por sua vez, é a atividade desempenhada pela administração pública, consistindo
basicamente na prestação de serviços públicos, no exercício do poder de polícia, na atividade de fomento
e na intervenção estatal. Vamos falar logo mais sobre o conceito dessas atividades.
Com efeito, alguns autores mencionam que a função administrativa é a atividade não contenciosa do
Estado, que significa dizer que a administração não exerce função jurisdicional, ou seja, para dizer que todo
ato administrativo poderá ser revisto pelo Poder Judiciário. No Brasil, prevalece a chamada "unidade de
jurisdição", que, com raras exceções, significa que somente o Poder Judiciário adota decisões com força
definitiva, formando o que chamamos de trânsito em julgado.
Por fim, toda essa atividade é direcionada ao cumprimento dos fins do Estado, que de forma bastante
genérica, é o atendimento do interesse público.
regras
Conjunto de normas
princípios
pessoas jurídicas
Direito
administrativo Rege as relações da administração pública órgãos públicos
No exercício da função administrativa agentes públicos
Para cumprir os fins estatais
Após o conceito, vamos compreender o objeto do Direito Administrativo.
Objeto do Direito Administrativo
O Direito Administrativo possui um objeto amplo. Nesse contexto, devemos inicialmente dizer que o objeto
não se resume às relações jurídicas sobre o direito público. Isso porque, mesmo em relações tipicamente
de direito privado, ocorrerá, em algum grau, a aplicação de princípios inerentes ao Direito Administrativo,
como os princípios da indisponibilidade do interesse público, da publicidade, da probidade, etc.


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Nesse contexto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo destacam que o objeto do Direito Administrativo
abrange:2
[...] todas as relações internas à administração pública – entre os órgãos e entidades

administrativas, uns com os outros, e entre a administração e seus agentes, estatutários e
celetistas –, todas as relações entre a administração e os administrados, regidas
predominantemente pelo direito público ou pelo direito privado, bem como atividades de
administração pública em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito
público, a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de
permissão.
Ademais, vale destacar que mesmo que a atividade administrativa seja atribuição típica do Poder Executivo,
ela não se resume a ele. Dessa forma, também está dentro do objeto do Direito Administrativo o exercício
da função administrativa nos Poderes Legislativo e Judiciário.
Por fim, devemos excluir do objeto do Direito Administrativo a função política ou de governo e o
desempenho das competências típicas dos Poderes Legislativo e Judiciário (função normativa e função
jurisdicional).
Fontes do Direito Administrativo
As fontes do direito administrativo representam as suas origens, as suas bases.
As fontes são classificadas em dois grandes grupos, vejamos:

a) fontes primárias, formais, organizadas ou escritas: leis;
b) fontes secundárias, materiais, não organizadas ou não escritas: jurisprudência; doutrina e
costumes.
Primárias Leis (sentido amplo)
Fontes do direito
Jurisprudência
administrativo
Secundárias Doutrina
Costumes
Fontes primárias, formais, organizadas ou escritas
A lei é a fonte principal do direito administrativo brasileiro, uma vez que a administração se submete ao
princípio da legalidade. Nessa linha, os agentes públicos e a administração pública como um todo somente
2
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 4.


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podem agir quando houver lei determinando a sua aplicação. Por esse motivo, é a lei que dá origem ao
direito administrativo, justificando a denominação fonte primária ou principal.
Ademais, a lei é considerada fonte formal, organizada e escrita, uma vez que depende de um solene
processo para a sua elaboração. Finalmente, a lei é fonte obrigatória, uma vez que a administração não
pode descumprir as normas elaboradas pelo próprio Estado.
Quando se fala em lei, como fonte do direito administrativo, estamos falando em lei em sentido amplo.
Assim, lei designa qualquer "ato normativo", ou seja, qualquer ato que se caracterize por três aspectos:
a) impessoalidade;
b) generalidade; e
c) abstração.
A impessoalidade decorre do fato de a lei instituir normas sem se preocupar com "nomes". A lei institui
regra homogêneas para todas as pessoas, buscando atender à isonomia.
Além disso, uma lei é geral e abstrata, no sentido de que ela disciplina situações futuras, elaborando uma
"tese" aplicável a situações indeterminadas.
Pois bem, quando falamos em lei em sentido amplo, podemos falar nas seguintes espécies principais:
a) a Constituição Federal (e outras "constituições");
b) as leis (em sentido estrito);
c) os atos normativos administrativos.


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Colocando as normas em uma pirâmide, encontramos a

Constituição Federal no topo do nosso ordenamento
jurídico.
Abaixo da Constituição Federal, encontram-se os CF

denominados atos normativo primários, como as leis em
sentido estrito (leis ordinárias e complementares), que
possuem a capacidade de inovar no ordenamento jurídico,
ou seja, podem criar direitos e obrigações. Os atos
Leis
primários estão imediatamente abaixo da Constituição e
(sentido
recebem legitimidade desta. estrito)
Na sequência, temos os atos normativos administrativos,
de caráter secundário, ou seja, não podem inovar na
ordem jurídica. Os atos normativos administrativos estão Atos normativos
abaixo das leis em sentido estrito. Os principais exemplos administrativos
são os decretos executivos, as resoluções e as instruções
normativas.
Por fim, já saindo da categoria de "normas", encontramos

os atos administrativos. Estes não são "lei", não são Atos administrativos
"fontes", mas atos concretos exercidos pela administração.
Um ato administrativo deverá observar os atos normativos
(CF, leis, atos normativos administrativos), sob pena de
serem considerados ilegais.
Quando falamos em Constituição Federal, devemos nos lembrar também das emendas constitucionais dos
tratados internacionais sobre direitos humanos, que são incorporados ao nosso ordenamento com status
de emenda constitucional quando aprovados pelo mesmo rito de aprovação das emendas constitucionais
(CF, art. 5º, § 3º).
Além disso, também podemos falar em "constituições" (no plural), uma vez que o nosso ordenamento
jurídico também admite as constituições estaduais e as leis orgânicas do DF e dos municípios.
Fontes secundárias, materiais, não organizadas ou não escritas
As fontes secundárias são a jurisprudência, a doutrina e os costumes. Elas são chamadas assim porque,
em regra, não são obrigatórias para a administração, mas constituem apenas "uma indicação", um "ajuda",
para melhor interpretação das leis.
Elas são conhecidas como fontes materiais porque surgem da "vida real". Ademais, são ditas como fontes
não organizadas ou não escritas no sentido de que não possuem a mesma organização, padronização e
publicidade das leis. Essas fontes também são chamadas de fontes mediatas ou subsidiárias, uma vez que,
apesar de não constituírem fontes primárias, servem de fundamento para que o legislador edite leis.


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Jurisprudência
A jurisprudência pode ser compreendida como o conjunto de decisões de mesmo teor em relação à
determinada matéria exaradas pelos tribunais. São decisões reiteradas, repetitivas, sobre determinado
assunto. Não é apenas uma decisão, mas um conjunto de decisões no mesmo sentido e sobre o mesmo
assunto, seja no âmbito do Poder Judiciário, seja no âmbito dos tribunais administrativos, como os tribunais
de contas, que também podem sistematizar os seus entendimentos.
Um importante instrumento de formalização da jurisprudência é chamado de súmula. Na prática, a súmula

serve apenas para dar publicidade e para organizar a jurisprudência.
Emtretanto, é bom lembrar que, em geral, a jurisprudência não tem força vinculante nem para a
administração pública nem para o próprio Poder Judiciário. Isso acontece porque, em regra, as decisões
judiciais produzem efeitos inter partes, ou seja, entre as partes do processo.
Dessa forma, a jurisprudência representa apenas uma fonte secundária ou subsidiária do direito
administrativo.
Atualmente, no entanto, existem alguns entendimentos judiciais com efeitos vinculantes para todos, ou
seja, que obrigam a administração a decidir nos termos do entendimento judicial. Nesses casos
excepcionais, a jurisprudência será fonte primária ou principal do direito administrativo. Estamos falando
de dois casos:
a) decisões em controle concentrado de constitucionalidade (CF, art. 102, § 2º);3
b) súmulas vinculantes (CF, art. 103-A).4
A diferença para as "demais jurisprudências" é que estas possuem efeitos erga omnes, ou seja, para todos.
Esses processos analisam a situação "em tese", ou seja, analisam a situação de forma abstrata, pensando
em "situações futuras hipotéticas". Assim, no final das contas, a decisão terá efeitos iguais ao de uma lei.
O controle concentrado de constitucionalidade ocorre, por exemplo, em ações diretas de

inconstitucionalidade - ADI ou ações diretas de constitucionalidade - ADC. Por exemplo: imagine que seja
editada uma lei determinando a cobrança de matrícula nas universidades públicas; a partir daí a
administração passa a cobrar a taxa de matrícula. Porém, o tema é levado ao STF que acaba considerando
a lei inconstitucional, sob o argumento de que tal ensino deveria ser totalmente gratuito. Nesse tipo de
decisão, todas as universidades, para todos os casos, serão obrigadas a seguir a decisão. Não será uma
decisão "para o João ou para a Maria", mas para todas as pessoas, de forma genérica, impessoal.
No mesmo contexto, temos as súmulas vinculantes. A diferença delas para as "súmulas normais" é que as
súmulas vinculantes são de cumprimento obrigatório e somente podem ser editadas pelo Supremo
3
CF, art. 102 [...] § 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de
inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante,
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
municipal.
4
CF, art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus
membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa
oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.


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Tribunal Federal - STF. Quando uma súmula vinculante é publicada, ela passa a ser obrigatória para toda a
administração direta e indireta e para os demais órgãos do Poder Judiciário.
Com base no que vimos acima, podemos adotar as seguintes conclusões:

(i) em regra, a jurisprudência constitui fonte secundária, uma vez que não costuma ter caráter
vinculante, mas serve apenas de referência. Se a questão perguntar genericamente, a jurisprudência
é fonte secundária;
(ii) exceção: as decisões judiciais com efeitos vinculantes e eficácia erga omnes, que constituem fonte
primária: (a) decisões em controle concentrado de constitucionalidade (ADI, ACO); (b) súmulas
vinculantes.
Regra: fonte secundária

Jurisprudência Súmulas vinculantes
Exceções (fonte primária) -
eficácia erga omnes
Controle concentrado de
constitucionalidade
Doutrina
A doutrina constitui os trabalhos dos estudiosos do direito, apresentando-se por meio de livros,
publicações, trabalhos de pesquisa, etc.
Com efeito, doutrina não gera efeito vinculante, mas serve de orientação, fundamentação ou referência
para a tomada de decisão, seja no âmbito administrativo ou judicial.
Existem diversos temas do direito administrativo cujo estudo decorre predominantemente da doutrina,
como a teoria dos atos administrativos, os poderes administrativos e as teorias sobre responsabilidade civil
do Estado, a classificação de agentes públicos, entre outros. Além disso, alguns assuntos são desenvolvidos
pela doutrina e pela jurisprudência, como os princípios administrativos.
Logo, ainda que não seja uma fonte primária e vinculante, a doutrina é fonte material, secundária, que
apoia a tomada de decisão e auxilia a "positivação" (criação de leis) do direito administrativo.


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Costume
O costume é o conjunto de regras informais observadas de forma uniforme e constante pela consciência
de sua obrigatoriedade.
Apesar de ainda constar no rol das fontes do direito administrativo, os costumes perderam
consideravelmente a sua influência, principalmente em consequência do princípio da legalidade. Ainda
assim, em questões de prova, os costumes são indicados como fontes do direito administrativo.
Dessa forma, o costume só é aplicável como fonte do direito administrativo se:

(i) for aplicado durante longo período de tempo;
(ii) não for contrário à lei; e
(iii) existir uma consciência de sua obrigatoriedade.
==2f6eaa==
Assim como a jurisprudência e a doutrina, os costumes podem influenciar o legislador no momento da

elaboração das leis administrativas.
(Questão de prova) Os costumes, a jurisprudência, a doutrina e a lei constituem as principais fontes do

direito administrativo.
Comentários:
Isso mesmo, a assertiva está correta, as principais fontes do direito administrativo são a lei, os costumes,
a doutrina e a jurisprudência.
Em regra, a lei é a fonte primária, juntando-se a ela as decisões judiciais com efeitos vinculantes ou eficácia
erga omnes. As demais são fontes secundárias.
Sistemas administrativos
Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle, são “o conjunto de instrumentos contemplados no

ordenamento jurídico que têm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da administração”.5
A doutrina menciona dois sistemas de controle:
a) sistema inglês ou de jurisdição única; e

b) sistema francês – também chamado de contencioso administrativo ou sistema da dualidade de
jurisdição.
5
Carvalho Filho, 2014, p. 1031.


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O sistema francês – ou de contencioso administrativo ou sistema de dualidade de jurisdição – caracteriza-

se pela existência do Poder Judiciário e da Justiça Administrativa. Dessa forma, os atos da Administração
Pública não são julgados pelo Poder Judiciário, mas sim pelos tribunais administrativos. Vale mencionar
que os tribunais administrativos também decidem com força de definitividade, fazendo com que suas
decisões não possam ser revistas pelo Poder Judiciário.
Por outro lado, no sistema inglês ou de jurisdição única – também chamado de unidade de jurisdição,
jurisdição una ou monopólio de jurisdição – todos os litígios, administrativos ou de caráter privado, serão
solucionados com força de definitividade na justiça comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder
Judiciário. Assim, somente o Poder Judiciário possui jurisdição em sentido próprio.
Vale acrescentar que isso não significa que todos os litígios serão resolvidos no Poder Judiciário, uma vez
que é possível a solução de litígios no âmbito administrativo. No entanto, essas matérias sempre poderão
ser levadas aos órgãos judiciais se uma das partes não concordar com a decisão administrativa.
Além disso, o sistema não impede que a administração pública realize o controle de legalidade sobre os
seus próprios atos, sendo possível, mesmo neste sistema, que os órgãos administrativos anulem os atos
considerados ilegais ou ilegítimos por meio de seu poder-dever de autotutela.
No Brasil, é adotado o sistema inglês – de jurisdição única –, por força do art. 5º, XXXV, da Constituição
Federal, nos seguintes termos: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito”. Assim, vigora no Brasil o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que determina que
toda matéria poderá ser levada ao Poder Judiciário para resolução dos conflitos, seja de conteúdo
administrativo ou de caráter exclusivamente privado.
Acrescenta-se, por oportuno, que a Constituição Federal apresenta casos restritos em que a decisão
definitiva será dada pelo Poder Legislativo e não pelo Poder Judiciário. Cita-se, como exemplo, a
competência do Senado Federal para julgar o processo de impeachment contra o Presidente da República
(CF, art. 52, I), cuja conteúdo da decisão (mérito) não poderá ser revisto pelos órgãos judiciais.
Além disso, também não podem ser revistas pelo Poder Judiciário os chamados atos políticos do Poder
Executivo, como o estabelecimento das políticas públicas ou a sanção ou veto de leis. 6
Essas situações são excepcionais e, portanto, não descaracterizam os a existência do sistema de jurisdição
única adotado no Brasil.
6


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Para que possamos entender o que é administração pública, temos que estudar uma série de conceitos
relacionados. Assim, nesta aula, vamos analisar o conceito de Estado, de governo e, por fim, de
administração pública.
Vale acrescentar que estes assuntos são diretamente relacionados ao direito constitucional. Não obstante,
há uma forte correlação entre o direito administrativo e o direito constitucional. Justamente por isso,
vamos dar uma analisada nesses temas!
Inicialmente, vale destacar que o que caracteriza o Estado é a sua organização, ou seja, “o Estado apresenta
como traço essencial da sua existência a capacidade de atender a determinados fins por meio de unidades
administrativas organizadas e dotadas de competência para o exercício dessas atividades”.
Enquanto nos regimes absolutistas o Estado era a única e legítima fonte de poder; nos movimentos liberais
dos séculos XVIII e XIX, a exemplo da Revolução Francesa e da independência norte-americana, os cidadãos
passam a ser o centro do poder e os titulares de todos os direitos, sendo que o Estado passa a constituir o
instrumento para regular o exercício dos direitos individuais.
Após essa apresentação inicial, vamos discutir o conceito de Estado.
O Estado é um ente personalizado, que se apresenta exteriormente, nas relações internacionais com
outros Estados soberanos, e, internamente, como pessoa jurídica de direito público, capaz de adquirir
direitos e contrair obrigações na ordem pública.
Nessa linha, como pessoa jurídica de direito público, na forma prevista nos arts. 40 e 41 do novo Código
Civil, o Estado pode contrair direitos e obrigações, relacionando-se tanto internamente – com seus
servidores, com os cidadãos e com outras pessoas de direito público ou privado – quanto externamente –
com os outros Estados soberanos.
Nesse contexto, o Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis:
▪ Povo: é o seu componente humano, demográfico;

▪ Território: a sua base física, geográfica;
▪ Governo soberano: o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de
autodeterminação e auto-organização emanado do Povo.
Dessa forma, o Estado é formado pelo povo, em determinado território e organizado sob sua livre vontade
soberana.


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A soberania é o poder absoluto, indivisível e incontrastável que o Estado possui para organizar-se e
conduzir-se segundo a livre vontade de seu Povo e, se necessário, de fazer cumprir suas decisões inclusive
com o uso legítimo da força.
Além disso, a evolução institucional, a partir das correntes liberais, substituiu o poder quase ilimitado dos
reis e monarcas (absolutismo) para dar lugar ao que chamamos de Estado de Direito, que, segundo José
dos Santos Carvalho Filho, se baseia na regra de que, ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito,
deve sujeitar-se a ele.
Com efeito, a ideia de Estado de Direito se traduziu, originalmente, na relação de três postulados
fundamentais:1 a generalização do princípio da legalidade; a universalidade de jurisdição e a tripartição dos
poderes.
Segundo o princípio da legalidade, a atuação estatal exige autorização legislativa para as suas ações ou
omissões. Em outras palavras, a atividade do Estado deve se realizar em estrita observância ao que
estabelece a lei.
A universalização de jurisdição, por sua vez, significa que todos os atos estatais devem submeter-se a
controles que permitam a responsabilização dos sujeitos que atuarem de modo inadequado.
Por fim, a tripartição dos poderes consiste na dissociação da atuação estatal, gerando a diferenciação de
competências (funções), atribuídas a órgãos diversos. Dessa forma, nenhum órgão estatal possui poder
ilimitado, estando sujeito ao sistema de freios e contrapesos que gera o equilíbrio aos chamados três
poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário. É justamente por meio desses três poderes que o Estado
manifesta a sua vontade.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, são poderes da União, independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 2º).
A função legislativa (normativa, legiferante) pode ser entendida como aquela em que o Estado edita atos
jurídicos primários, de caráter geral (aplicável a sujeitos indeterminados) e abstrato (possuem uma
previsão hipotética, aplicando-se a todos os casos concretos que se enquadrarem na situação nela
prevista), que inovam na ordem jurídica, com fundamento na própria Constituição.
A função jurisdicional, por sua vez, consiste na resolução de controvérsias com a força jurídica da
definitividade. Trata-se de ato subsidiário dos atos primários, em que o Estado é chamado a decidir litígios
decorrentes de conflitos na aplicação da lei. Nesse caso, Di Pietro também considera que o Estado
permanece acima e além, pois ele apenas é chamado a decidir o conflito, continuando fora da relação
jurídica.
Finalmente, a função administrativa consiste na execução das leis. De forma mais técnica, ocorre quando
o Estado, no interior de uma estrutura hierárquica, desenvolve atos complementares à lei, ou,
excepcionalmente, à Constituição, com a finalidade de lhes dar aplicação. Nos ensinamentos de Di Pietro,
no desempenho da função administrativa, o Estado atua como parte das relações a que os atos se referem,
pois é responsável por aplicar, no caso concreto, as determinações legais.
1
Justen Filho, 2014, p. 100.


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▪ Função legislativa (normativa): editar atos normativas primários – criar leis;

▪ Função Jurisdicional: resolver conflitos entre os litigantes, aplicando à lei com
força de definitividade;
▪ Função administrativa: executar a lei.
Contudo, é importante destacar que nenhum Poder exerce sozinho cada uma dessas funções. Eles a
desempenham com preponderância as suas funções normais (funções típicas), mas também
desempenham funções que materialmente caberiam a outro Poder (funções atípicas), nos termos previstos
na Constituição.
Dessa forma, ao Poder Legislativo incumbe, tipicamente, a função normativa. Porém, ele também exerce a
função administrativa quando, por exemplo, realiza licitações, faz concurso público, nomeia os aprovados,
etc. Além disso, o Legislativo exerce a função jurisdicional quando, por exemplo, o Senado processa e julga
o Presidente e o Vice-Presidente da República por crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF/88).
O Poder Judiciário, por outro lado, pode exercer a função administrativa nos mesmos casos previstos para
o Legislativo (concurso, licitações, firmar contratos, nomear pessoal, etc.); e executa a função legislativa
quando, por exemplo, os tribunais editam seus regimentos internos (conforme art. 96, I, “a”, da CF).
Finalmente, o Poder Executivo, além da função típica de administrar, pode exercer a função legislativa em
alguns casos, como na edição de medidas provisórias (art. 62, CF), leis delegadas (art. 68, CF) ou decretos
autônomos (CF, art. 84, VI, “a” e “b”).
Todavia, o nosso ordenamento jurídico não admite o exercício da função jurisdicional em sentido próprio
pelo Poder Executivo. Isso porque a Constituição Federal estabelece, em seu art. 5º, que a lei não excluirá
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Trata-se, portanto, do princípio da
inafastabilidade da tutela jurisdicional, que permite que qualquer interessado busque o Judiciário quando
se sentir lesionado. Dessa forma, podemos perceber que a Constituição Federal de 1988 não outorgou ao
Poder Executivo a função jurisdicional. Isso porque os litígios resolvidos na esfera administrativa podem
possuir caráter de definitividade somente para a administração, mas não impedem que terceiros busquem
revisão judicial do ato.
Porém, é importante deixar uma ressalva: algumas correntes informam que o Poder Executivo "julga"
quando decide processos administrativos, como os processos disciplinares e tributários. Esse "julgamento"
poderia constituir a denominada "coisa julgada administrativa", que é o esgotamento da discussão na via
administrativa. Logo, é possível que uma questão informe que o Poder Executivo "julga" processos
administrativos, mas nesse caso o "julgamento" não fará coisa julgada, mas apenas "coisa julgada
administrativa".
O desempenho das funções típicas e atípicas, na forma prevista na Constituição, permite que os Poderes
atuem de maneira independente e harmônica. Ademais, a Constituição Federal possui situações de
interferência legítima de um Poder sobre o outro, os chamados controles recíprocos ou sistema de freios
e contrapesos (checks and balances).
Assim, a tabela abaixo demonstra as funções típicas e atípicas desenvolvidas pelos três poderes:


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Da tabela acima, podemos concluir que todos exercem a função administrativa. Isso é muito importante,
pois o estudo do direito administrativo envolve justamente essa função, conforme veremos mais adiante.
Além dos três poderes mencionados acima, a Constituição Federal possui outras duas estruturas
orgânicas com autonomia e funções específicas. Estamos falando do Tribunal de Contas e do Ministério
Público, que são titulares de competências próprias e insuprimíveis, desempenhando-as com autonomia
em relação aos demais poderes.
Assim, a doutrina majoritária não enquadra essas duas estruturas em nenhum dos três poderes clássicos,
pois não se subordinam a eles. Não são “poderes” propriamente ditos, mas apenas estruturas
independentes.
Após entendermos o conceito de Estado, podemos estudar sua organização e estrutura que, conforme
ensinamentos de Pedro Lenza, podem ser analisadas sobre três aspectos: forma de governo, sistema de
governo e forma de Estado:
✓ forma de governo: república ou monarquia;

✓ sistema de governo: presidencialismo ou parlamentarismo;
✓ forma de Estado: Estado unitário ou Federação.
Vamos, neste momento, estudar a forma de Estado, deixando os outros dois aspectos para estudarmos
depois do conceito de governo.
A partir da organização política do território, podemos falar em Estado unitário e Estado federado
(complexo ou composto).


Aula 01
A característica do Estado unitário é a centralização política, pois existe um único poder político central
sobre todo o território nacional e sobre toda a população o qual controla todas as coletividades regionais
e locais.2 O exemplo clássico é o Uruguai, que possui um único poder político central.
O Estado federado, por outro lado, é marcado pela descentralização política, em que ocorre a convivência
de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente, em um mesmo território. Ou
seja, no Estado federado existem diferentes entidades políticas distribuídas nos níveis nacional, regional e
local.
Assim, segundo a Constituição Federal de 1988, o Brasil é adotou a forma federativa de Estado, pois possui
diferentes centros de poder político. Dessa forma, possuímos um poder político central – a União –, um
poder político regional – os estados – e um poder político local – os municípios. Além desses, temos ainda
o Distrito Federal, que não pode se subdividir em municípios e, portanto, acumula as competências
regionais e locais (CF, art. 32, §1º).
A despeito de cada federação possuir características próprias, inerentes às suas realidades locais, Pedro
Lenza apresentou alguns pontos em comum que podem ser assim sistematizados:3
✓ descentralização política: a constituição estabelece núcleos de poder político, concedendo

autonomia aos referidos entes;
✓ repartição de competências: garante autonomia entre os entes federativos, garantindo o equilíbrio
da federação;
✓ constituição rígida como base jurídica: é fundamental a existência de uma constituição rígida,
buscando garantir a distribuição de competências entre os entes autônomos, formando uma
verdadeira estabilidade institucional – por exemplo, no Brasil, a alteração da CF depende de um
processo legislativo mais árduo, solene, dificultoso do que o processo de alteração das normas não
constitucionais (CF, art. 60);
✓ inexistência do direito de secessão: uma vez criado o pacto federativo, não se permite que um
estado membro tente se separar. Isso é chamado de princípio da indissolubilidade do vínculo
federativo. Além disso, no Brasil, a forma federativa de Estado é cláusula pétrea, insuscetível de
abolição por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, §4º, I). Assim, não se pode deliberar sobre
emenda constitucional tendente a abolir o sistema federativo;
✓ soberania do Estado federal: a soberania é característica apenas da Federação, enquanto os
membros possuem apenas autonomia. Assim, os entes federativos são autônomos entre si, de
acordo com as regras constitucionais e nos limites de suas competências; enquanto a soberania é
característica do todo, do “país”, do Estado federal. Exemplificando, a República Federativa do Brasil
possui soberania, enquanto os entes federados possuem autonomia;
✓ intervenção: em situações de crise, é possível a intervenção em algum dos entes federativos para
assegurar o equilíbrio federativo e, assim, a manutenção da Federação;
✓ auto-organização dos Estados-membros: por meio da elaboração das constituições estaduais (CF,
art. 25);
2
Alexandrino e Paulo, 2011, pp. 13-14.
3
Lenza, 2010, pp. 344-345.


Aula 01
✓ órgão representativo dos Estados-membros: no Brasil, por exemplo, a representação se dá por

meio do Senado Federal (CF, art. 46);
✓ guardião da Constituição: no Brasil, é o Supremo Tribunal Federal – STF (CF, art. 102);
✓ repartição de receitas: assegura o equilíbrio entre os entes federativos (CF, arts. 157 a 159).
O Brasil adota a forma federativa de Estado. Todas as características demonstradas por Pedro Lenza estão
presentes na Federação brasileira.
Vale destacar que não existe subordinação ou hierarquia entre os entes federados. Assim, não se pode, por
exemplo, afirmar que a União encontra-se hierarquicamente acima dos estados. O que ocorre é
coordenação, sendo que cada ente possui autonomia política, financeira e administrativa4.
Para finalizar, devemos saber que a organização político-administrativa da República Federativa Brasil, nos
termos do art. 18 da CF, compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos.
Os Territórios Federais, que são descentralizações administrativo-territoriais da União, não possuem

autonomia política nem tampouco integram a Federação. Ou seja, os Territórios são apenas autarquias
territoriais com capacidade administrativa ampla, mas não fazem parte da Federação. Não se preocupe
com o conceito de Território agora, pois isso será abordado ao longo do nosso curso.
Finalmente, vale transcrever o conteúdo do art. 1º da Constituição Federal, que não inclui a União como
integrante da República Federativa do Brasil, mas tão somente os estados, municípios e o Distrito Federal,
vejamos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [...].
Apesar da impropriedade do conteúdo do art. 1º, uma vez que a União também integra a Federação,
devemos memorizá-lo, pois muitas questões reproduzem o conteúdo literal desse artigo.
Prosseguindo, vamos estudar os outros dois conceitos importantes: governo e administração pública.
Para Hely Lopes Meirelles5, o conceito de governo pode se apresentar em três sentidos: (i) em sentido
formal: “é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais”; (ii) em sentido material: “é o complexo de
funções estatais básicas”; e (iii) em sentido operacional: “é a condução política dos negócios públicos”.
Percebe-se, pois, uma relação entre o conceito de governo e os órgãos e Poderes constitucionais,
responsáveis pela função política ou de governo. Assim, Meirelles conclui que governo “é a sua expressão
política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica
4
5
Meirelles, 2013, p. 66.


Aula 01
vigente”. Dessa forma, o governo atua por meio de atos de soberania ou autonomia política na condução
dos negócios públicos.
Dessa forma, o governo se relaciona com a função política de comando, de coordenação, de direção e de
fixação de planos e diretrizes para a atuação estatal (as chamadas políticas públicas).6
Enquanto o governo é formado pelos órgãos governamentais superiores, com funções eminentemente
políticas, de fixação de diretrizes e elaboração de planos de ação; a administração pública, em sentido
estrito, é formada pelos órgãos e entidades administrativas, subalternos, que desempenham funções de
execução das decisões e dos planos governamentais.7
O sistema de governo representa o modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Poder
Executivo no exercício das funções governamentais, sendo classificado em dois tipos: presidencialismo e
parlamentarismo.
No sistema presidencialista, as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo encontram-se nas mãos de
uma única pessoa, chamada de Presidente da República. Por exemplo, no Brasil, que adota o sistema
presidencialista, o Presidente possui dupla função:
✓ Chefe de Estado: representa a República Federativa do Brasil nas suas relações internacionais. Por
exemplo, é o Presidente da República que mantém relações com os estados estrangeiros, que assina
os tratados internacionais, que declara guerra, etc. (CF, art. 84, VII, VIII e XIX);
✓ Chefe de Governo: é o responsável por praticar atos de administração e de natureza política – estes
últimos quando participa do processo legislativo. De forma mais simples, o Chefe de Governo é
quem dirige a administração pública. Dessa forma, o Chefe de Governo exerce, com o auxílio dos
Ministros de Estado, a direção superior da administração; inicia o processo legislativo, nos casos
previstos na Constituição; sanciona, promulga e faz publicar as leis, bem como expede decretos e
regulamentos para sua fiel execução, etc.
O que difere o Chefe de Estado do Chefe de Governo é que o primeiro é o representante da unidade e
soberania do Estado nas suas relações externas, enquanto o segundo é responsável por dirigir a
administração pública.
Assim, a característica do presidencialismo é o predomínio da divisão dos Poderes, que devem ser
independentes e harmônicos entre si. O Presidente da República é eleito pelo povo, para mandato fixo,
com ampla liberdade para escolher os Ministros de Estado, que os auxiliam e podem ser demitidos ad
nutum, a qualquer tempo.
Por outro lado, o sistema parlamentarista é marcado pela colaboração entre os Poderes Executivo e
Legislativo. Nesse caso, as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo são exercidas por pessoas
distintas. A chefia de Estado cabe ao Presidente da República ou monarca, enquanto a chefia de Governo
é exercida pelo Primeiro Ministro ou Conselho de Ministros.
6
7
Barchet, 2008, p. 7.


Aula 01
A forma de governo representa a maneira como se dá a instituição e a transmissão do poder na sociedade

e como se dá a relação entre governantes e governados8. Podemos caracterizar duas formas de governo
distintas: república e monarquia.
São características da forma republicana de governo: eletividade, temporalidade no exercício do poder,

representatividade popular e responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
As características da monarquia, por outro lado, são: hereditariedade, vitaliciedade, inexistência de

representação popular, irresponsabilidade do governante (ausência do dever de prestar contas).
O Brasil adota o sistema presidencialista.
(DPU - 2016) A repartição do poder estatal em funções – legislativa, executiva e judicial – não
descaracteriza a sua unicidade e indivisibilidade.
Comentários:
A assertiva está correta. De acordo com a Constituição Federal, são Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 2º). Tais Poderes representam a forma
como são divididas as funções estatais. Todavia, essa divisão serve apenas para distribuir as funções do
Estado de forma que não exista um ser único soberano, como ocorria na época dos imperadores. Dessa
forma, mesmo com a divisão, o poder estatal continua uno e indivisível.
Em sentido amplo, a administração pública abrange (a) os órgãos governamentais, ou simplesmente

Governo, superiores, que exercem suas funções eminentemente políticas, isto é, de comando, direção,
fixação de diretrizes e elaboração de planos de ação; e (b) os órgãos e pessoas jurídicas que exercem a
8


Aula 01
função meramente administrativa, ou seja, são encarregados da execução das decisões e dos planos
governamentais.
Para Maria Di Pietro, a administração pública em sentido amplo possui um aspecto subjetivo e outro
objetivo:9
✓ subjetivamente e em sentido amplo a administração pública abrange os órgãos governamentais,

supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar planos de ação, dirigir e comandar;
assim como os órgãos administrativos, subordinados, dependentes, aos quais cabe executar os
planos governamentais;
✓ objetivamente e em sentido amplo a Administração Pública compreende a função política, que
estabelece as políticas governamentais, e a função administrativa.
Por outro lado, em sentido estrito, a expressão abrange somente os órgãos e entidades administrativas
que exercem a função administrativa. Ou seja, no sentido estrito, só encontramos os órgãos e pessoas
jurídicas responsáveis pela execução dos planos de governo, isto é, os responsáveis por desenvolver a
função administrativa. Exclui-se, portanto, os órgãos de governo, que desenvolvem a função política.
Dessa forma, podemos perceber que, em sentido amplo, o termo “administração pública” envolve tanto a
função administrativa quanto a função política ou de governo, assim como os órgãos e entidades
responsáveis por seu desempenho (órgãos governamentais superiores, órgãos administrativos e entidades
administrativas). Porém, em sentido estrito, a expressão abrange somente os órgãos e entidades
administrativos encarregados do desempenho da função administrativa.
Para o estudo do direito administrativo, interessa o sentido estrito de administração pública, que
compreende:
✓ em sentido subjetivo, formal ou orgânico: é o conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes

públicos que exercem a função administrativa, ou seja, “quem” exerce tal função;
✓ em sentido objetivo, material ou funcional: a atividade administrativa em si, ou o conjunto de
atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa, ou seja, “o que” é
realizado.
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, a administração pública abrange os sujeitos que desempenham
a função administrativa. Assim, esse critério considera “quem” realiza a atividade administrativa, ou seja,
o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas aos quais é atribuído o exercício da função administrativa.
Em que pese a função administrativa seja realizada preponderantemente pelos órgãos do Poder Executivo,
precisamos saber que há órgãos responsáveis por essa função nos demais poderes. Assim, as “secretarias”
ou “mesas” encarregadas da função administrativa nos Poderes Legislativo e Judiciário também se
enquadram no conceito subjetivo.
9
Di Pietro, 2014, p. 50.


Aula 01
Esses órgãos integrantes dos Poderes e responsáveis pela função administrativa fazem parte da
Administração direta ou centralizada, pois estão subordinados diretamente às pessoas jurídicas políticas
(União, estados, municípios e Distrito Federal).
Contudo, devemos saber que a função administrativa não é realizada somente de forma centralizada. As
entidades políticas podem criar entes descentralizados, as chamadas entidades administrativas, que são
entes com personalidade jurídica própria e que formam a Administração indireta ou descentralizada. No
Brasil, os entes administrativos são: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista.
Portanto, podemos dizer que a expressão “Administração Pública”, em sentido formal, subjetivo ou
orgânico, compreende os agentes públicos, os órgãos da Administração direta e as entidades integrantes
da Administração indireta.
O que vimos acima é o entendimento da doutrina majoritária, ou seja, a Administração Pública em sentido
subjetivo considera os agentes, órgãos e pessoas jurídicas encarregadas da função administrativa. Porém,
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo abordam o tema de maneira um pouco distinta.
Para os autores, a Administração Pública, em sentido subjetivo, formal ou orgânico, é representada pelo
“conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como
administração pública, não importa a atividade que exerçam”. Assim, eles consideram que a natureza da
atividade é irrelevante, pois o Brasil adota o critério formal, segundo o qual é administração pública aquilo
que o nosso direito assim considera.
A preocupação dos autores ocorre porque, em tese, há certa imprecisão nas considerações da doutrina
majoritária. Isso porque existem pessoas jurídicas privadas, não integrantes da Administração Pública, mas
que desempenham a função administrativa. São exemplos as concessionárias de serviço público, que são
empresas que prestam serviço público por delegação do Estado.
Ao mesmo tempo, existem entidades administrativas que não prestam serviço público, como as empresas
públicas e sociedades de economia mista que atuam na exploração da atividade econômica. Assim, por não
exercerem a função administrativa, essas entidades estariam excluídas do conceito de “Administração
Pública” segundo o critério subjetivo.
Dessa forma, Alexandrino e Paulo afirmam que a Administração Pública, em nosso ordenamento jurídico,
é integrada exclusivamente: (a) pelos órgãos integrantes da denominada administração direta (são os
órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que exercem função administrativa; e (b) pelas
entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia
mista).
Consideramos que a observação dos autores é pertinente. Todavia, percebam que a conclusão deles sobre
os integrantes da Administração Pública é muito semelhante ao que apresentamos acima, sendo que a
diferença encontra-se somente na parte conceitual, pois eles desconsideram a natureza da atividade
desempenhada.
Com isso, apesar das observações dos ilustres professores, devemos memorizar que a doutrina majoritária
considera, pelo aspecto subjetivo, formal ou orgânico, que a Administração Pública é formada “pelo


Aula 01
conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas aos quais é atribuído o exercício da função
administrativa”.
==2f6eaa==
A administração pública em sentido objetivo, material ou funcional corresponde às diversas atividades

finalísticas compreendidas na função administrativa. Ou seja, trata-se do conjunto de atividades
consideradas próprias da função administrativa. Nesse contexto, considera-se o objeto ou “o que” é
realizado, e não “quem”.
Existem quatro atividades dessa natureza, todas disciplinadas por regras e princípios administrativos:
fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção administrativa:
a) fomento: abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de interesse ou

utilidade pública, ocorrendo por meio de auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos sob
condições especiais, favores fiscais, repasses de recursos, benefícios, etc.
b) polícia administrativa ou poder de polícia: corresponde à atividade pela qual a Administração impõe
restrições, limitações ou condicionamentos ao exercício das atividades privadas em prol do interesse
coletivo. São exemplos as atividades de fiscalização, expedição de licenças, sanções, autorizações,
etc.
c) serviço público: toda atividade concreta e imediata que a Administração Pública executa, direta ou
indiretamente, para satisfazer a necessidades coletivas, com regime jurídico predominantemente
público. São exemplos a prestação de serviços de telecomunicação ou de instalação e fornecimento
de energia elétrica.
d) intervenção administrativa: em sentido amplo, a intervenção compreende três espécies de
atividades: (i) a regulamentação e a fiscalização da atividade econômica de natureza privada
(intervenção indireta); (ii) a atuação direta do Estado no domínio econômico (intervenção direta), o
que ocorre normalmente por meio das empresas estatais; e (iii) as atividades de intervenção na
propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre destinatários específicos
(desapropriação, servidão administrativa, tombamento, ocupação temporária, etc.).
Segundo Di Pietro, a atividade ou função administrativa corresponde somente àquela sujeita, total ou
predominantemente, ao regime de direito público. Acontece que a atuação direta do Estado no domínio
econômico é realizada com predomínio das regras de direito privado, ou seja, não pode ser considerada


Aula 01
uma função administrativa. Dessa forma, somente a primeira e a última seriam, propriamente, formas de
intervenção administrativa.
Para concluir a matéria, trazemos os ensinamentos finais de Maria Di Pietro, que define administração
pública em sentido material ou objetivo como “a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve,
sob regime jurídico total ou parcialmente público, para a consecução dos interesses coletivos”.
(Questão de prova) Administração pública em sentido orgânico designa os entes que exercem as funções
administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções.
Comentários:
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública é representada pelos sujeitos que
exercem a função administrativa, ou seja, o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas encarregadas
dessa função. Desta forma, a assertiva está correta.
(Questão de prova) Na sua acepção formal, entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos
constitucionais.
Comentários:
Segundo Hely Lopes Meirelles, o conceito de governo possui três sentidos:
* em sentido formal: “é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais”;


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* em sentido material: “é o complexo de funções estatais básicas”; e

* em sentido operacional: “é a condução política dos negócios públicos”.
Desta forma, a assertiva está correta.


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QUESTÕES PARA FIXAÇÃO
1. (FCC – MANAUSPREV/2021) A discussão teórica sobre o conceito de Direito Administrativo se

estabeleceu, a partir do debate acadêmico europeu do Século XIX, em torno de determinados traços
distintivos da disciplina. Dentre as escolas que então se formaram, aquela que enfatizava a importância
da distinção entre “atos de império” e “atos de gestão”, para fins de definição do campo científico jus
administrativo, é a escola
a) da gestão pública.
b) imperialista ou da supremacia administrativa.
c) do serviço público.
d) teleológica ou finalista.
e) da puissance publique ou potestade pública.
Comentário: essa questão trata das escolas ou critérios para conceituar o direito administrativo. Vamos
analisar cada alternativa:
a e b) os termos “escola da gestão pública” e “imperialista” normalmente não são adotados para descrever
as teorias sobre o direito administrativo – ERRADAS;
c) para essa escola, o direito administrativo é a matéria que estuda a prestação do serviço público –
ERRADA;
d) o critério teleológico, também conhecido como critério finalista ou finalístico, define o direito
administrativo como o sistema de normas jurídicos que regula a atividade do Estado para o cumprimento
dos seus fins – ERRADA;
e) a escola da puissance publique (também conhecida como escola das prerrogativas públicas) define o
direito administrativo a partir da distinção entre atos de autoridade e atos de gestão, justamente como fala
o enunciado. Segundo Di Pietro, “nas primeiras, o Estado atua com autoridade sobre os particulares,
tomando decisões unilaterais, regidas por um direito exorbitante do direito comum, enquanto nas
segundas atua em posição de igualdade com os cidadãos, regendo-se pelo direito privado" - CORRETA.
Gabarito: alternativa E.
2. (FCC – SPPREV/2019) Dentre as fontes do Direito Administrativo, é possível deduzir que


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a) somente a lei formal pode ser considerada fonte do Direito Administrativo, considerando a primazia do
princípio da legalidade.
b) o princípio da supremacia do interesse público é a principal fonte do Direito Administrativo, pois
fundamenta todas as ações e decisões da Administração pública.
c) a jurisprudência não pode ser considerada fonte do Direito Administrativo, pois não emana do Poder
Executivo nem do Poder Judiciário.
d) as lacunas legais se consubstanciam em fontes concretas do Direito Administrativo, considerando que
ao Poder Executivo é dado suprir a ausência de lei por meio da edição de decreto.
e) não se mostra necessária a codificação das leis e atos normativos para que se consubstanciem em fonte
do Direito Administrativo.
Comentário:
a) as leis em sentido formal seriam aquelas produzidas de acordo com o processo legislativo previsto na
Constituição. Quando falamos em lei, como fonte do direito administrativo, estamos falando em lei em
sentido amplo, que abrange a Constituição Federal (e outras "constituições"); as leis (em sentido estrito) e
os atos normativos administrativos – ERRADA;
b) esse princípio não é considerado a principal fonte do Direito Administrativo. A lei é considerada a fonte
principal, entendida em seu sentido amplo (não se restringindo, então, a apenas um princípio
administrativo). Cabe destacar, porém, que há autores que consideram que somente a lei em sentido
estrito seria fonte primária, enquanto os atos normativos administrativos seriam fonte secundária. Essa
corrente, porém, basicamente não é adotada em provas – ERRADA;
c) a jurisprudência pode ser compreendida como o conjunto de decisões de mesmo teor em relação à
determinada matéria exaradas pelos tribunais. São decisões reiteradas, repetitivas, do Poder Judiciário
sobre determinado assunto, e que são sim consideradas fontes secundárias do Direito Administrativo –
ERRADA;
d) as lacunas são os assuntos não abordados na legislação. Por exemplo: se a Constituição outorgar aos
cidadãos dois direitos (Direito A e Direito B) e uma lei regulamentar somente o Direito A, teremos uma
lacuna na norma (a falta da regulamentação do Direito B). As lacunas não são fontes de Direito
Administrativo, e, em regra, não podem ser supridas por meio de decreto do Poder Executivo – ERRADA;
e) o Direito Administrativo não se encontra “codificado”. Ou seja, não temos o “Código Administrativo”
como ocorre em outras disciplinas do direito. Temos ainda alguns decretos regulamentares e outras normas
infralegais. Enfim, há diversas normas que podem ser utilizadas no Direito Administrativo, mas não há um
“código”, o que não impede que essas normas sejam consideradas fontes (primárias) do Direito
Administrativo – CORRETA.
Gabarito: alternativa E.
3. (Herbert Almeida – Inédita) O Direito Administrativo brasileiro foi significativamente influenciado

por direito estrangeiro. Nesse sentido, pode-se afirmar que:


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a) A noção de responsabilidade civil foi importada do sistema do common law, em especial porque o Estado
deverá ser responsabilizado por suas ações.
b) O Brasil adotou o sistema da unicidade de jurisdição, a partir da aplicação do modelo francês do

contencioso administrativo.
c) Do sistema do common law importamos o mandado de segurança e o mandado de injunção.
d) O direito alemão influenciou os conceitos de autarquias e de entidades paraestatais.
e) Do direito italiano importamos o sentido de razoabilidade e sua influência na discricionariedade.
Comentário:
a) Errado: as teorias de responsabilidade civil do Estado foram importadas do direito francês.

==2f6eaa==
b) Errado: na verdade, o sistema francês é o da dualidade de jurisdição, quando encontramos o contencioso

administrativo e a jurisdição comum. Este não é o modelo adotado no Brasil.
c) Certo: lembre-se que aprendemos muito do sistema jurisdicional com o modelo do commom law,
incluindo os conceitos de unicidade de jurisdição; mandado de segurança; mandado de injunção; e devido
processo legal.
d) e e) Erradas: as duas opções inverteram os aprendizados. A razoabilidade vem do direito alemão e os

conceitos de autarquias e de paraestatais do direito italiano.
Gabarito: alternativa C.
4. (FCC – MPU/2007) A reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influenciando a construção
do Direito, sendo também fonte do Direito Administrativo, diz respeito à
a) jurisprudência.
b) doutrina.
c) prática costumeira.
d) analogia.
e) lei.
Comentário:
Vamos analisar o que significa cada um dos termos apresentados na assertiva:
→ jurisprudência: pode ser compreendida como o conjunto de decisões reiteradas, repetitivas, sobre
determinado assunto;
→ doutrina: representa as construções e reflexões dos teóricos do Direito, constituindo fonte
secundária ou subsidiária do Direito Administrativo;


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→ prática costumeira: trata-se de um conjunto de regras informais observadas de forma uniforme e

constante pela consciência de sua obrigatoriedade;
→ lei: principal fonte do Direito Administrativo brasileiro. Possui abrangência desde a Constituição até
os regulamentos executivos.
Por fim, temos a analogia que não foi abordada diretamente em nossa aula. Contudo, a analogia trata da
utilização de uma norma, utilizada anteriormente, e que se assemelha com o caso analisado – quando da
existência de uma lacuna na lei. Trata-se de uma forma de integração do Direito, ou seja, de preenchimento
de lacunas deixadas pela legislação. Assim, a analogia não é uma fonte do direito administrativo.
Dessa forma, após uma breve análise, podemos perceber que a alternativa correta é a letra A.
Gabarito: alternativa A.
5. (FCC – TRE RO/2013) Considere as seguintes afirmações a respeito do conceito, abrangência ou

possíveis classificações da expressão Administração pública:
I. Em sentido orgânico ou formal, designa os entes que exercem a atividade administrativa e compreende
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos.
II. Em sentido funcional ou material, designa a natureza da atividade exercida e corresponde à própria
função administrativa.
III. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito ao aspecto subjetivo, engloba os órgãos
governamentais aos quais incumbe a função política.
Está correto o que consta APENAS em
a) I e II.
b) III.
c) I.
d) II.
e) II e III.
Comentário:
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos.
Perfeito. A administração em sentido subjetivo, formal ou orgânico considera “quem” realiza a atividade
administrativa, ou seja, o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas aos quais é atribuído o exercício
da função administrativa – CORRETO;


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Nesse aspecto – administração no sentido objetivo, material ou funcional –, trata-se do conjunto de

atividades consideradas próprias da função administrativa. Nesse contexto, considera-se o objeto ou “o
que” é realizado, e não “quem” – CORRETO;
Em sentido estrito, o aspecto subjetivo é englobado apenas pelo conjunto de órgãos administrativos. Os
órgãos governamentais são os responsáveis pelo desempenho da chamada função política ou
governamental e integram a administração pública formal em sentido amplo – ERRADO.
Assim, estão corretas as afirmações I e II.
Gabarito: alternativa A.
Concluímos por hoje.
Bons estudos.
HERBERT ALMEIDA.
http://www.estrategiaconcursos.com.br/cursosPorProfessor/herbert-almeida-3314/
@profherbertalmeida
/profherbertalmeida
/profherbertalmeida
/profherbertalmeida e /controleexterno
Se preferir, basta escanear as figuras abaixo:


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QUESTÕES COMENTADAS NA AULA

1. (FCC – MANAUSPREV/2021) A discussão teórica sobre o conceito de Direito Administrativo se
estabeleceu, a partir do debate acadêmico europeu do Século XIX, em torno de determinados traços
distintivos da disciplina. Dentre as escolas que então se formaram, aquela que enfatizava a importância
da distinção entre “atos de império” e “atos de gestão”, para fins de definição do campo científico jus
administrativo, é a escola
a) da gestão pública.
b) imperialista ou da supremacia administrativa.
c) do serviço público.
d) teleológica ou finalista.
e) da puissance publique ou potestade pública.
2. (FCC – SPPREV/2019) Dentre as fontes do Direito Administrativo, é possível deduzir que

a) somente a lei formal pode ser considerada fonte do Direito Administrativo, considerando a primazia do
princípio da legalidade.
b) o princípio da supremacia do interesse público é a principal fonte do Direito Administrativo, pois
fundamenta todas as ações e decisões da Administração pública.
c) a jurisprudência não pode ser considerada fonte do Direito Administrativo, pois não emana do Poder
Executivo nem do Poder Judiciário.
d) as lacunas legais se consubstanciam em fontes concretas do Direito Administrativo, considerando que
ao Poder Executivo é dado suprir a ausência de lei por meio da edição de decreto.
e) não se mostra necessária a codificação das leis e atos normativos para que se consubstanciem em fonte
do Direito Administrativo.
3. (Herbert Almeida – Inédita) O Direito Administrativo brasileiro foi significativamente influenciado
por direito estrangeiro. Nesse sentido, pode-se afirmar que:
a) A noção de responsabilidade civil foi importada do sistema do common law, em especial porque o Estado
deverá ser responsabilizado por suas ações.
b) O Brasil adotou o sistema da unicidade de jurisdição, a partir da aplicação do modelo francês do

contencioso administrativo.
c) Do sistema do common law importamos o mandado de segurança e o mandado de injunção.
d) O direito alemão influenciou os conceitos de autarquias e de entidades paraestatais.
e) Do direito italiano importamos o sentido de razoabilidade e sua influência na discricionariedade.


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4. (FCC – MPU/2007) A reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influenciando a construção
do Direito, sendo também fonte do Direito Administrativo, diz respeito à
a) jurisprudência.
b) doutrina.
c) prática costumeira.
d) analogia.
e) lei.
5. (FCC – TRE RO/2013) Considere as seguintes afirmações a respeito do conceito, abrangência ou

possíveis classificações da expressão Administração pública:
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos. ==2f6eaa==
Está correto o que consta APENAS em
a) I e II.
b) III.
c) I.
d) II.
e) II e III.


Aula 01
GABARITO
1. E
2. E
3. C
4. A
5. A
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19ª Ed. Rio de Janeiro:
Método, 2011.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 31ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 10ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
MEIRELLES, H.L.; ALEIXO, D.B.; BURLE FILHO, J.E. Direito administrativo brasileiro. 39ª Ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2013.


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3) Questões Comentadas - Noções Iniciais de Direito Administrativo - FCC e Multibancas

4) Lista de Questões - Noções Iniciais de Direito Administrativo - FCC e Multibancas

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Direito público e direito privado

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Direito Público Direito privado

Conceito de Direito Administrativo

Primeiro, o direito administrativo é um conjunto de normas. As normas se subdividem em regras (leis e

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No exercício da função administrativa agentes públicos

Para cumprir os fins estatais

Após o conceito, vamos compreender o objeto do Direito Administrativo.

Objeto do Direito Administrativo

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[...] todas as relações internas à administração pública – entre os órgãos e entidades

Fontes do Direito Administrativo

As fontes do direito administrativo representam as suas origens, as suas bases.

As fontes são classificadas em dois grandes grupos, vejamos:

Primárias Leis (sentido amplo)

Fontes primárias, formais, organizadas ou escritas

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Colocando as normas em uma pirâmide, encontramos a

Abaixo da Constituição Federal, encontram-se os CF

Por fim, já saindo da categoria de "normas", encontramos

Fontes secundárias, materiais, não organizadas ou não escritas

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Um importante instrumento de formalização da jurisprudência é chamado de súmula. Na prática, a súmula

O controle concentrado de constitucionalidade ocorre, por exemplo, em ações diretas de

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Com base no que vimos acima, podemos adotar as seguintes conclusões:

Regra: fonte secundária

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Dessa forma, o costume só é aplicável como fonte do direito administrativo se:

Assim como a jurisprudência e a doutrina, os costumes podem influenciar o legislador no momento da

(Questão de prova) Os costumes, a jurisprudência, a doutrina e a lei constituem as principais fontes do

Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle, são “o conjunto de instrumentos contemplados no

A doutrina menciona dois sistemas de controle:

a) sistema inglês ou de jurisdição única; e

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O sistema francês – ou de contencioso administrativo ou sistema de dualidade de jurisdição – caracteriza-

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Após essa apresentação inicial, vamos discutir o conceito de Estado.

Nesse contexto, o Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis:

▪ Povo: é o seu componente humano, demográfico;

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