A POLÍTICA FISCAL NO BRASIL ENTRE 2003 e 2018: UMA INTERPRETAÇÃO PÓS-KEYNESIANA – Chaib; Ventura; Rosa;

Resende. A Economia em Revista janeiro/abril 2021, v. 29, n. 2, p. 1-15

RESUMO: Na perspectiva pós-Keynesiana, a política fiscal é um importante instrumento de política econômica,

responsável pelo dinamismo da economia através, sobretudo, da coordenação de expectativas privadas,
contribuindo para a criação de convenções otimistas que, por sua vez, são essenciais para o estímulo do
investimento privado. O objetivo principal deste trabalho é avaliar a política fiscal adotada no Brasil no período
recente, entre os anos de 2003 a 2018. Além disso, o artigo discute se a agenda fiscal adotada no país durante o
período de análise converge ou diverge das prescrições de política fiscal na perspectiva pósKeynesiana. Após a
análise, foi possível verificar diversos momentos de divergência da política fiscal em relação à agenda pós-
Keynesiana.

3. POLÍTICA FISCAL NO BRASIL DE 2003 A 2018

Esta seção tem como objetivo apresentar uma análise descritiva da agenda fiscal adotada no Brasil durante
o período 2003-2018, a fim de caracterizar melhor o ciclo brasileiro de contração e expansão fiscal.

O ciclo da política fiscal pode ser dividido em três fases:

 uma contracionista, associada ao Lula I (2003- 2006),

 expansionista durante os governos Lula II (2007-2010) e Dilma I (2011-2014) e
 contracionista durante Dilma II (2015-2016) e Temer (2017-2018).

3.1 A ERA LULA (2003-2010)

Para entender a evolução da política fiscal a partir de 2003 é imprescindível considerar o cenário existente
naquele ano e o histórico anterior de declarações dos futuros governantes do Partido dos Trabalhadores
(PT) sobre as políticas adotadas nos anos anteriores.

O segundo governo de Fernando Henrique Cardoso foi alvo de Lula na ocasião de diversas críticas sobre as
políticas monetária e fiscal adotadas, sobretudo desde o ajuste no ano de 1999.

Essas manifestações individuais foram formalizadas quando, em meados de 2001, o PT elaborou um

documento que servia de base para o programa de governo do então candidato Lula.

O programa tinha como principais propostas a renegociação da dívida externa e adoção de um teto para o
pagamento de juros da dívida pública (GIAMBIAGI, 2009).

Uma vez definido o resultado eleitoral, no ano seguinte, o governo se viu diante de três circunstâncias: a
pressão do dólar, atingindo uma cotação de quase R$4,00; o salto da expectativa da inflação para 2003, de
5,5% para 11% em menos de dois meses; e o aumento da dívida pública para 56% do PIB.
Os dois primeiros elementos requeriam, segundo Giambiagi (2009), uma forte elevação da taxa de juros
real. O terceiro elemento, na contramão, faria com que essa taxa de juros mais elevada viesse a incidir
sobre um estoque de dívida maior do que a do passado.

Isso significaria que a carga de juros traria consigo a exigência de um superávit primário elevado
(GIAMBIAGI, 2009). Segundo Giambiagi (2009), além da indicação do ministro Palocci para a pasta da
Fazenda, as principais medidas tomadas em caráter de urgência com objetivo de superar a situação de
emergência do início de 2003 podem ser divididas em cinco: anúncio de uma revisão das metas de
inflação, de 8,5% em 2003 e de 5,5% em 2004, representando uma forte redução se comparado com os
12,5% em 2002; aumento da taxa de juros nominal SELIC para 26,5%, com objetivo de mitigar a ameaça
inflacionária; aumento da meta de superávit primário em 2003, de 3,75% para 4,25% do PIB;
comprometimento, por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), em manter a meta de 4,25% do PIB
de superávit primário durante os demais anos do governo e elaboração de duas propostas referentes à
previdência social e ao sistema tributário.

No plano fiscal, a prometida reforma tributária não saiu do papel, permanecendo uma arcaica estrutura
tributária.

Por outro lado, ocorreram avanços significativos, principalmente no que diz respeito à evolução da dívida
pública (CURADO, 2011).

O governo Lula aprofundou medidas de acordo com o receituário ortodoxo, recorrendo à controversa
“contração fiscal expansionista” (GIAVAZZI; PAGANO, 1990). Segundo essa ideia, a contração fiscal não
implicaria necessariamente em recessão, uma vez que as ações do governo poderiam incentivar o
investimento privado, levando à expansão econômica.

Baseado nessa visão, o governo orientou as ações fiscais visando a redução da relação dívida/PIB, pois
assumiu que, somada ao cumprimento das regras fiscais, seria gerada confiança no mercado frente à
política macroeconômica e, assim, abrir-se-ia espaço ao crescimento (ARANTES; LOPREATO, 2017).

Em janeiro de 2003, a dívida pública mobiliária total (líquida) representava 60,3% do PIB, se reduzindo a
54,3% do PIB em dezembro do mesmo ano (CURADO, 2011).

Uma redução mais significativa não aconteceu em função do maior custo financeiro que incidiu sobre a
dívida, tendo em vista a austeridade da política monetária adotada em 2003 (ARANTES; LOPREATO, 2017).

Ao final do governo Lula II, especificamente em novembro de 2010, o montante da dívida pública iria
representar 41,3% do PIB. Além disso, ocorreu também uma melhora no perfil da dívida, sobretudo nos
seus indexadores.
A diminuição da dívida indexada à Selic e ao câmbio reduziu os impactos da política monetária e das
flutuações cambiais sobre o passivo mobiliário interno do governo federal (CURADO, 2011). Em relação à
política de geração de superávits primários, Palocci manteve as medidas adotadas pelo governo anterior,
elaborando ainda um plano de ajuste fiscal no longo prazo, tendo em vista zerar o déficit nominal e na
expectativa de, assim, promover o crescimento.

A ideia do governo era de que uma menor necessidade de financiamento iria reduzir o prêmio de risco dos
títulos públicos e da taxa de juros, gerando reflexos na disponibilidade de recursos públicos e nos
investimentos do setor privado (ARANTES; LOPREATO, 2017).

Dessa forma, entre 2003 e 2006, houve uma melhora expressiva no superávit primário.

O superávit aumentou de 2,4% do PIB em 2002 para 2,5% do PIB em 2003, chegando a valores próximos de
3,0% do PIB nos dois anos posteriores.

Este resultado, todavia, decorreu em parte do aumento da arrecadação pública associada ao crescimento
do PIB que se acentuou a partir de 2004. O resultado primário dos estados e municípios também
apresentou a mesma tendência, aumentando em proporção do PIB.

Este aumento pode ser atribuído, entre outros fatores, pelo aumento na receita de ICMS e pelas
transferências do governo central para os estados e municípios (GIAMBIAGI, 2009).

A partir de 2006, é verificada uma inflexão de política macroeconômica, porque o crescimento econômico
em 2005, de 3,2%, não se mostrou satisfatório, apesar da resposta significativa no que se refere à
estabilidade e melhora no endividamento público. Assim, observa-se uma postura por parte do governo de
maior ativismo fiscal (MORAIS E SAAD-FILHO, 2011).

Nesse período, foram implementadas as políticas que mais marcaram a “Era Lula”, as quais tinham como
objetivo a melhoria na distribuição da renda e aumento dos investimentos públicos. Houve a expansão do
Programa Bolsa Família e o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) que previa forte
investimento por parte do Estado.

A frente de maior atuação do PAC estava voltada para investimentos de empresas estatais e privadas nos
setores de infraestrutura, especialmente em energia e transporte.

O financiamento do programa foi feito por meio de expansão do crédito para investimentos de longo
prazo, sobretudo através dos bancos públicos (BARBOSA E SOUZA, 2010).

O maior esforço por parte do Estado e o cenário internacional proporcionaram aumento do crescimento
econômico e das receitas públicas, e, portanto, observou-se melhorias no endividamento público.
O crescimento econômico durante Lula I decorreu da conjunção de estímulos advindos de um cenário
externo altamente benigno e da expansão do consumo doméstico.

No plano externo, o comércio internacional cresceu sobremaneira e os termos de troca aumentaram

12,4% entre 2004 e 2008.

No plano interno, políticas sociais tais como o aumento real do salário-mínimo e a ampliação do bolsa
família, além do aumento significativo do crédito, resultaram em crescimento do consumo (RESENDE e
TERRA, 2020).

No ano de 2008, a crise financeira internacional emergiu afetando as economias em escala internacional.
Neste ano, a economia brasileira, de forma contrária à dinâmica internacional, apresentou movimento de
crescimento do produto e do emprego. A explicação para tal fenômeno encontra-se no crescimento
export-led e nos resultados dos programas de transferência de renda (ARESTIS E TERRA, 2015).

Inicialmente, o governo brasileiro se mostrou resistente à adoção de medidas contracíclicas, uma vez que
os efeitos da crise ainda não haviam atingido a economia. Contudo, a partir de 2009 a economia sentiu os
efeitos da crise de forma mais intensa e políticas visando contrabalançar os impactos negativos foram
implementadas (ARESTIS E TERRA, 2015). Nesse período, seguindo as principais economias mundiais, o
Brasil adotou política fiscal expansionista.

Naquela época, a política fiscal foi vista como um instrumento macroeconômico fundamental para a
recuperação da crise econômica (ARESTIS, 2012; LAVOIE, 2017). Um conjunto de políticas de caráter
anticíclico foi adotado, sobretudo com o intuito de manter a demanda agregada via consumo, verificando-
se um afrouxamento da política fiscal.

O governo aumentou o valor das transferências às famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família,
reduziu impostos indiretos, em especial para os bens ligados à setores dinâmicos como o de construção, o
automotivo e o de bens duráveis, além de alterações no imposto diretos sobre a renda, para aumentar a
renda disponível das famílias (ARESTIS; TERRA, 2015).

A Petrobras aumentou os seus investimentos de 2008 para 2009 em 22% em dólares. A taxa de juros
básica foi reduzida de 13,75% no final de 2008 para 8,75% no final de 2009. Portanto, foi adotado um tripé
fiscal: redução da meta de superávit primário, queda dos gastos com juros e aumento do déficit público
nominal - a dívida líquida do setor público aumentou de 38,5% do PIB para 42,1%. (SICSÚ, 2016). Chaib et
al.

Nesse sentido, as políticas mantiveram o caráter de crescimento liderado pelo consumo. Portanto, o
padrão de crescimento da economia manteve-se, até certo ponto, o mesmo.
Não obstante, o investimento também teve seu papel no que se refere à mitigação dos efeitos da crise
externa. A taxa de investimento passou de 18% em 2007 para 20,5% em 2010 - o investimento público
(estados, municípios, União e estatais federais) subiu de 3,7% do PIB em 2008 para 4,2% em 2009. (SICSÚ,
2016). Adicionalmente, nesta mesma linha, o Banco Central ofertou dólares - disponíveis tanto pela
formação de reservas nos anos anteriores, quanto pelos acordos de swap de divisas firmados entre o
Banco Central e o FED, ao final de 2009 (MESQUITA, TORÓS, 2010, p. 116) - para a continuidade das
exportações, visto que o crédito internacional se tornara escasso. No que se refere as políticas econômicas
adotadas durante a crise, Morais e Saad Filho (2011) ressaltam que elas não substituíram o padrão de
políticas até então vigentes, lhes sendo complementar. Dessa forma, a política fiscal deu continuidade às
metas de superávit primário, embora menores.

Contudo, foi adotado um novo entendimento para o resultado primário que passou a ser considerado
como o resultado em despesas correntes, não considerando os investimentos públicos e as despesas das
empresas estatais. Em consequência, gerou-se maior disponibilidade de recursos para o Estado investir,
atenuando os efeitos recessivos da crise externa (MORAIS E SAAD-FILHO, 2011). Foi nesse contexto que o
governo lançou o Programa “Minha Casa Minha Vida” em 2009, o qual previa a construção de casas para a
população de baixa renda, financiadas pela Caixa Econômica Federal. O programa dinamizou o setor de
construção civil, gerando milhares de novos empregos. Considerando a restrição externa decorrente da
crise, o país observou redução das exportações e suavização do período do boom das commodities, o qual
havia sido liderado, sobretudo, pelo aumento da demanda das economias asiáticas, em especial a chinesa.
O programa foi uma tentativa de contrapor os efeitos da queda da demanda externa (ARESTIS; TERRA,
2015).

A resposta da economia brasileira às políticas anticíclicas foi positiva. Além de recuperar-se dos efeitos
estagnacionistas de 2009, elas permitiram que a economia lograsse maior crescimento no ano de 2010, de
7,5%. Adicionalmente, o governo aprovou, em 2010, uma medida que tornou obrigatório o reajuste do
salário mínimo no início de cada ano, usando como base a inflação do ano anterior e a média de
crescimento do PIB dos últimos dois anos (ARESTIS; TERRA, 2015).

Portanto, o período do governo Lula foi encerrado com um cenário favorável e com bons resultados de
política econômica.

Assim, em 2011, o cenário econômico no qual a Presidente Dilma Rousseff assumiu era promissor.

A próxima seção apresenta as principais políticas fiscais adotadas durante o governo Dilma.
A tabela 1 sintetiza alguns dos principais indicadores da política fiscal brasileira comentados na seção, no
período de 2003 a 2010.

3.2 O GOVERNO DILMA (2011-2016) E TEMER (2016-2018)

Apesar dos bons resultados alcançados pelo governo anterior, o primeiro governo Dilma iniciou-se em
situação adversa:

i) cenário macroeconômico desfavorável no plano externo, decorrente da crise internacional deflagrada

em 2008;

ii) importante mecanismo de estímulo ao consumo, o crédito doméstico, esgotara-se em 2010 devido ao
elevado nível de endividamento das famílias (SERRANO e SUMA, 2015); e,

iii) o crescimento durante os dois governos Lula só foi viável, ao ser puxado principalmente pelo consumo
e exportações, e secundariamente pelo investimento, que partiu de base muito baixa, porque havia
capacidade ociosa elevada, fator que deixou de existir a partir de 2011 (RESENDE e TERRA, 2020).

Além de ter se comprometido em manter as políticas sociais, no plano fiscal o Governo Dilma reduziu as
metas de superávit primário. Formalmente, as “metas cheias” foram fixadas em 3,3% do PIB para 2011 e
3,1% para os 3 anos posteriores.

Além disso, foi autorizado o abatimento do superávit de alguns investimentos que compunham o PAC, em
curso no país desde 2007. Desse modo, a política fiscal seria, a princípio, mais expansiva que a dos anos
anteriores (GENTIL; HERMANN, 2017).
Contudo, diante do compromisso com o tripé macroeconômico, o governo se esforçou para conter a
expansão do gasto público, sobretudo os investimentos. Isso evidencia que nem todos os agregados do
gasto público tiveram expansão (GENTIL; HERMANN, 2017).

A partir do final do ano de 2011 e início de 2012, as condições internacionais começaram a se tornar ainda
mais adversas, o que gerou uma nova inflexão na condução da política fiscal, com reversão de algumas
propostas e a retomada de uma atuação expansionista mais intensa. Nesse período, o aumento na taxa de
crescimento das despesas, ainda que em ritmo inferior ao de anos anteriores, torna evidente a orientação
da agenda fiscal (DWECK; TEIXEIRA, 2017).

Os anos entre 2011 e 2013 foram marcados por uma contração pelo lado da receita. Pelo lado da despesa,
apenas o ano de 2011 foi de contração, que se concentrou principalmente nos investimentos.

Entre 2012 e 2014, ocorreu uma recuperação parcial dos investimentos públicos e uma expansão das
despesas liderada pelas contas de despesas correntes, tais como, pessoal, benefícios sociais, subsídio e
custeio (GOBETTI; ORAIR, 2015).

Para Gentil e Hermann (2017), esse comportamento do investimento público, com retração e expansão em
anos alternados, foi responsável por uma queda brutal da taxa média de crescimento, para 0,7% a.a. entre
2011 e 2014.

Ademais, o superávit primário apresentou uma redução de 2,89% do PIB para 1,74%, entre 2011 e 2013.
Adotando medidas contracíclicas, o governo desonerou a folha de salários, isentou impostos de vários
setores, tais como construção civil, automotivo e bens de capital, reduziu a tarifa da energia elétrica e
mudou as regras do plano de concessões de rodovias e ferrovias.

Posteriormente, essas medidas foram se difundindo para mais setores, de forma não organizada. A difusão
das medidas fiscais, sem um planejamento de ações coordenadas, e somada a outros fatores, acabou
inibindo a formação de convenções otimistas, que são importantes para o estímulo do investimento
privado (RESENDE; TERRA, 2020).

Em 2011, o governo lançou a segunda fase do PAC (PAC 2) em uma tentativa de promover o investimento.
O PAC 2 consistia em um plano de quatro anos de investimento público, focado principalmente em
infraestrutura.

Esperava-se que o novo PAC criasse uma onda de expectativas otimistas, estimulando os investimentos
privados. Contudo, simultaneamente ao plano e, de forma contraditória, o governo havia iniciado o ano
com medidas de contração fiscal.

Ao mesmo tempo em que necessitava de recursos para financiar o PAC 2, o governo adotava medidas de
isenção tributária (gasto tributário) e gastava cerca de 5% do PIB com juros da sua dívida. Este conjunto de
fatores evidenciava sinais contraditórios emitidos pelo governo, que não se atentava, mais uma vez, às
convenções, mitigando uma possível convenção otimista decorrente do PAC 2 (RESENDE; TERRA, 2020).

Ademais, o programa teve falhas ligadas ao orçamento público engessado e a institucionalidade e

legislação do país, que dificultavam sua execução (RESENDE e TERRA, 2020). Esses fatores, dentre outros,
culminaram em um nível de investimento público estagnado em torno de 2,5% do PIB. De forma geral, a
política fiscal emitiu, naquela época, sinais contraditórios, o que colocou em questão a credibilidade da
política econômica que estava sendo adotada e inspirou convenções pessimistas dos agentes, com efeito
deletério sobre o investimento privado.

Em 2014 a economia desacelerou-se fortemente, em parte devido aos efeitos depressivos da Operação
Lava-Jato sobre a cadeia de petróleo e gás e sobre a construção civil pesada, em parte devido aos
equívocos da política econômica dos anos anteriores e à queda dos preços internacionais das commodities
(RESENDE e TERRA, 2020).

Diante da ausência de respostas dos investimentos privados e um resultado negativo nas contas públicas
que correspondeu a 0,6% do PIB (R$ 32,5 bilhões), o segundo governo Dilma, iniciado em 2015, decidiu
implementar um corte nos gastos de 70 bilhões de reais, visando uma meta de superávit primário de 1,2%
do PIB.

Sinalizava-se que essa medida viabilizaria a retomada do crescimento, em condições mais sólidas
(CARLEIAL, 2015). Paralelamente, foram dados simultaneamente choques de juros (a Selic alcançou
14,25%) e de realinhamento abrupto de tarifas de eletricidade e combustível, em meio a desvalorização da
taxa de câmbio de 48%, em 2015. Em consequência, a economia colapsou. A inflação foi de 10,67%, o
investimento agregado teve queda real de 13,9%, o PIB caiu 3,5% e o déficit público primário foi de 1,88%
do PIB, naquele ano (RESENDE e TERRA, 2020).

A crise econômica, a queda na arrecadação e o aumento dos gastos com juros tornaram inviável a
recuperação do resultado fiscal. Para Dweck e Teixeira (2017), a economia brasileira entrou em um "círculo
vicioso” em que a redução dos gastos públicos tiveram como resultado a piora no desempenho econômico
e, por consequência, reduções mais significativas na receita do governo.

O esforço de ajuste fiscal foi praticamente ineficaz diante da forte queda das receitas tributárias em 2015,
o que exigiu uma revisão das metas fiscais pelo Ministério da Fazenda. Como resultado da recessão e do
aumento dos gastos com juros, o déficit nominal aumentou ainda mais. A dívida pública líquida relativa ao
PIB, que havia registrado seu patamar mais baixo no ano de 2013 (30,5%) voltou a crescer
vertiginosamente, alcançando 46% do PIB em 2016.
No ano de 2016, a intensificação da crise política paralisou as ações do governo, impossibilitando a adoção
de qualquer medida econômica até o impeachment de Dilma Rousseff da Presidência, que teve início em
abril daquele ano e foi finalizado no mês de agosto (PRATES; FRITZ; DE PAULA, 2019).

Agravada pela instabilidade política, a crise econômica brasileira acelerou medidas de austeridade fiscal,
implementadas pela agenda neoliberal dos setores econômico-financeiros do país (SANTANA; NETO,
2018). Desde então, quando Temer assumiu a presidência, uma das primeiras medidas do seu governo foi
a adoção de uma agenda de ajuste fiscal estrutural.

Um dos principais mecanismos de ajuste foi a chamada PEC 55 (Teto dos Gastos), cuja lógica era
basicamente estabelecer uma limitação ao crescimento real das despesas do governo brasileiro por 20
anos.

Para Oreiro e Paula (2019), essa política econômica de cunho ortodoxo-liberal era pautada em dois
principais aspectos: realização de uma forte contração fiscal, principalmente nos gastos correntes, e um
conjunto de políticas liberais que, por meio da desregulamentação do mercado, visava possibilitar que a
iniciativa privada comandasse o processo econômico, inclusive o que se refere aos investimentos. Prates,
Fritz e De Paula (2019) destacam que, no curto prazo, essa Emenda Constitucional não teve impacto, na
medida em que, ainda em sua fase provisória, a equipe econômica ampliou significativamente a meta de
déficit primário - de R$ 97 bilhões para R$ 170,5 bilhões.

No longo prazo, o principal objetivo era reduzir o papel do Estado na provisão dos direitos sociais
garantidos pela Constituição de 1988. Entre 2017 e 2019, o Teto dos Gastos e a busca do ajuste fiscal por
meio do corte de gastos permaneceram presentes, mas sem o efeito esperado sobre o equilíbrio das
contas públicas e a reação expansionista do setor privado.

A economia permaneceu estagnada até ser atingida pela crise do COVID-19, em 2020.

A tabela 2 sintetiza alguns dos principais indicadores da política fiscal brasileira comentados na seção, no
período de 2011 a 2018.