IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Introducere

Noţiunea de izvor al dreptului desemnează originea dreptului, modurile de

creare şi de expresie a dreptului, fiind susceptibilă de două importante accepţiuni.
Izvoarele materiale reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea unor
norme juridice, iar cele formale desemnează formele juridice de exprimare a acestor
norme, respectiv a voinţei guvernanţilor.
Ştiinţa dreptului investighează izvoarele formale ale dreptului, clasificate in
izvoare scrise (materializate in norme scrise, elaborate de autorităţile publice) şi
nescrise (cutuma, jurisprudenţa, doctrina, principiile generale de drept).
Izvoarele dreptului administrativ reprezintă formele in care se exprimă
normele dreptului administrativ care nasc, modifică sau sting raporturi de drept
administrativ.33 Izvoarele scrise sunt ierarhizate in cadrul sistemului naţional de
drept, in funcţie de forţa juridică a actelor normative in care se regăsesc. Forţa juridică
a unui izvor scris de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestuia determinate,
randul lor, de natura şi poziţia (nivelul) autorităţii publice de la care emană. Izvoarele
scrise au o determinare constituţională, Constituţia fiind primul dintre acestea.
In raport de autoritatea publică de la care provin şi, in consecinţă, de forţa lor
juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt : Constituţia, legile
(constituţionale, organice sau ordinare), decretele-legi adoptate pană in mai 1990,
ordonanţele Guvernului, actele administraţiei ministeriale şi extraministeriale, actele
administraţiei centrale autonome, ordinele prefecţilor, hotărarile consiliilor judeţene şi
locale, dispoziţiile preşedinţilor consiliilor judeţene şi ale primarilor. Tratatele şi
convenţiile internaţionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, in anumite condiţii.

Constituţia Romaniei este izvorul de drept administrativ cu cea mai mare

forţă juridică, avand in vedere supremaţia acesteia in ierarhia actelor normative
interne, avand aceeaşi valoare normativă şi pentru alte ramuri de drept. Aceste norme
aparţin, in principal, dreptului constituţional şi , in subsidiar, dreptului administrativ
(teoria dublei naturi juridice a normelor constituţionale).
Multe dintre textele Constituţiei Romaniei vizează, direct sau indirect, regimul
administraţiei publice : limitele şi exigenţele generale ale activităţii acesteia ( art. 1
alin. (3)-(5); sarcini şi obligaţii, corelative drepturilor fundamentale ale cetăţenilor
( Titlul II ) ; organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice ( Cap. II,
III şi V din Titlul III); responsabilităţile administraţiei publice in domeniul
economicofinanciar public(Titlul IV) etc.

Legea este izvor de drept administrativ, in măsura in care conţine norme

juridice cu aplicabilitate in domeniile de reglementare ce alcătuiesc această ramură de
drept.
Legile reprezintă forma de manifestare a puterii legislative a statului, fiind
adoptate de Parlament, „organul reprezentativ suprem al poporului roman şi unica
autoritate legiuitoare a ţării” (art. 61 alin. (1) din Constituţia Romaniei). Parlamentul
poate adopta legi constituţionale, organice sau ordinare.

Legile constituţionale, avand ca obiect revizuirea Constituţiei Romaniei, se

inscriu in această categorie de izvoare dacă insumează dispoziţii referitoare la sfera
administraţiei publice. Legea nr. 429/2003, prin care a fost revizuită Constituţia din
1991, cuprinde norme ce vizează acest domeniu : regimul unor autorităţi ale
administraţiei publice precum Preşedintele ţi Guvernul, regimul contenciosului
administrativ etc, ceea ce face să se constituie in izvor al dreptului administrativ.

Legile organice, ce intervin in domeniile cele mai importante, vizează, in

majoritatea lor covarşitoare, fie structural , fie funcţional, administraţia publică, fiind
izvoare ale dreptului administrativ. Legile ordinare nu sunt reglementate explicit sub
aspectul domeniilor in care pot fi adoptate, ceea ce impune, pe cale de interpretare,
concluzia că acestea reprezintă regula in materia legiferării, intervenind in orice
domeniu, cu excepţia celor rezervate de art. 73 alin. (3) legii organice. Sunt izvoare de
drept administrativ numai in măsura in care reglementează relaţii sociale ce fac
obiectul administraţiei publice.
 Ordonanţele Guvernului simple sau de urgenţă sunt acte normative cu forţă
juridică egală cu cea a legii, emise ca urmare a unei delegări legislative ( de ordin
constituţional, in cazul ordonanţelor de urgenţă şi prin lege de abilitare, in cazul celor
simple) ( art. 108 şi art. 115 din Constituţia Romaniei). Sunt izvoare ale dreptului
administrativ, avand in vedere natura de autoritate a administraţiei publice a
emitentului (Guvernul), cat şi domeniile in care au aplicabilitate, prin obiectul de
reglementare.
Hotărarile Guvernului, ordinele şi instrucţiunilor administraţiei
ministeriale şi ale conducătorilor celorlalte organe centrale ale administraţiei
publice subordonate sau autonome, actele conducătorilor serviciilor publice
deconcentrate, ale prefecţilor şi ale administraţiei publice locale sunt izvoare ale
dreptului administrativ sub condiţia de a avea caracter normativ. Criteriul de 36
distincţie intre actele administrative cu caracter normativ şi individual este sfera de
cuprindere a acestora, respectiv determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică.
Actele normative sunt acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act
de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi, în timp ce actele
individuale sunt acea categorie de acte care urmăresc reglementarea unei situaţii
juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de
drept.
O categorie de acte administrative asupra căreia există controverse in privinţa
calificării drept izvoare ale dreptului administrativ o constituie decretele Preşedintelui
Romaniei. Intr-o opinie, acestea, putand avea atat caracter individual , cat şi normativ,
pot fi izvoare ale dreptului administrativ numai in măsura in care au caracter normativ
şi reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice.In opinia contrară,
decretele Preşedintelui nu pot fi decat acte administrative individuale, intrucat acestea,
prevăzute de art. 92 şi 93 din Constituţia Romaniei, au rolul de a face incidente
hotărarile adoptate in mod colectiv de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, al cărui
Preşedinte este.

Tratatele şi convenţiile internaţionale au aplicabilitate in ordinea juridică

internă in conformitate cu următoarele dispoziţii constituţionale :
- art.11 : „(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu
bunăcredinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte. (2) Tratatele
ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. (3) În cazul în care
un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare
Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei.”
- art. 20 alin. (2) : “Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele
privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile
interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care
Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.”
- art. 148 alin. (2) : „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu,
au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor
actului de aderare.” Aşadar, pentru a se constitui in izvoare ale dreptului administrativ,
tratatele şi convenţiile internaţionale trebuie să răspundă următoarelor condiţii :
- se aplică in mod direct, nemijlocit in ordinea juridică internă;
- sunt ratificate de Statul roman, prin Parlament, conform dispoziţiilor
constituţionale. Ratificarea se realizează prin lege, iar tratatele la nivel guvernamental
pot fi ratificate şi prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului, in situaţii extraordinare,
cand reglementarea lor nu poate fi amanată, sub condiţia justificării temeinice a
urgenţei ratificării. Tratatele la nivel de stat, indiferent de domeniul in care intervin, se
ratifică doar prin lege;
- reglementează relaţii sociale specifice dreptului administrativ.

Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ sunt cele invocate in mod

tradiţional , respectiv cutuma (obiceiul), jurisprudenţa şi doctrina.

Cutuma este definită ca sentimentul general admis al caracterului juridic

obligatoriu al unui anumit comportament social, iar apartenenţa sa la izvoarele de
drept, iniţial contestată, este recunoscută in prezent , in mod limitat şi cu indeplinirea
unor condiţii.
Este necesar că regula de conduită nescrisă să aibă o practică veche (condiţie
obiectivă), ca in conştiinţa celor cărora li se aplică, să existe convingerea
obligativităţii sale (condiţie subiectivă) şi să aibă un caracter precis. Aceasta nu poate,
insă, incălca regulile scrise de drept.
Caracterul de izvor de drept administrativ la cutumei este recunoscut in multe
dintre statele Uniunii Europene ( Belgia, Franţa, Germania, Italia etc).
 In cadrul sistemului romanesc de drept, cutuma este considerată izvor de drept
de rang constituţional, avand in vedere dispoziţiile constituţionale care fac referire la
aceasta, in mod explicit.
Jurisprudenţa, desemnand modul de interpretare a legii de către judecător,
nu poate constitui in mod formal izvor de drept. Judecătorul se supune legii (art. 124
alin. (3) din Constituţia Romaniei) şi este chemat să o aplice, in litera şi spiritul ei, la
situaţii concrete.
In sistemul de drept anglo-saxon jurisprudenţa (precedentul judiciar) reprezintă
veritabil izvor de drept, soluţiile pronunţate anterior, in aceeaşi materie, fiind
obligatorii.
Sistemul romano-germanic, căruia ii aparţinem, acordă, in mod tradiţional,
practicii judiciare un rol limitat. Cu toate acestea, jurisprudenţa are, insă, rolul de a
găsi cele mai bune modalităţi de adecvare a dispoziţiilor legale la multitudinea şi
diversitatea cazurilor concrete aduse in faţa instanţei. In acest scop, judecătorul
interpretează şi adaptează legea la realităţile concrete, remediază golurile normative şi
descoperă remedii care pot să-l inspire pe legiuitor.
Practica judiciară, in special a instanţelor ierarhic superioare, constituie un
argument din ce in ce mai important in tranşarea litigiilor judiciare, fapt ce se inscrie
intr-un fenomen constatat şi la nivelul altor state, de consolidare a statutului său de
izvor nescris al dreptului, in general, şi al dreptului administrativ, in special.
In afara tradiţiei sistemului romanesc de drept in această privinţă, sunt
importante două argumente legale :
- rolul Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie in cadrul sistemului judiciar romanesc
de a asigura „interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe
judecătoreşti, potrivit competenţei sale” ( art.126 alin.(3) din Constituţia Romaniei).
Deciziile pronunţate in acest scop de instanţa supremă se publică in Monitorul Oficial
al Romaniei, Partea I, iar dezlegarea dată problemelor de drept, in cuprinsul acestora,
este obligatorie pentru instanţe (art. 521 Cod procedură civilă şi art.477 Cod
procedură penală).
- efectele deciziilor judecătoreşti prin care se anulează acte administrative cu
caracter normativ. „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a
anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general
obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după
motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau,
după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind
scutite de plata taxelor de publicare.” (art. 23 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004);
- caracterul obligatoriu orga omnes al deciziilor Curţii Constituţionale şi
efectele acestora in privinţa dispoziţiilor din legi sau ordonanţe declarate
neconstituţionale. “Deciziile, hotărârile şi avizele Curţii Constituţionale se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I. Deciziile şi hotărârile Curţii Constituţionale
sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor” (art.11 alin. (3) din Legea nr.
471992), iar “Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind
neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei
Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu
pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata
acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de
drept.” ( art. 31 alin. (3).
O situaţie specială o are jurisprudenţa, ca izvor de drept, in sistemele de drept
in care există un sistem de justiţie distinct in domeniul administrativ. Este cazul celui
francez , in care practica instanţei administrative supreme-Consilul de Stat, este
obligatorie, ceea ce face din dreptul administrativ unul jurisprudenţial.

Doctrina , reprezentand opiniile şi interpretările date de specialişti in legătură

cu instituţiile şi normele juridice, formal nu constituie un izvor al dreptului
administrativ. Are insă, un rol important in cadrul fenomenului juridic, intrucat
influenţează in mod semnificativ atat jurisprudenţa, cat şi acţiunea legislativă, in
special prin propunerile de lege ferenda exprimate in doctrină.

Concluzii

Noţiunea de izvor al dreptului desemnează originea dreptului, modurile de

creare şi de expresie a dreptului, fiind susceptibilă de două importante accepţiuni.
 Izvoarele materiale reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea unor
norme juridice, iar cele formale desemnează formele juridice de exprimare a acestor
norme, respectiv a voinţei guvernanţilor.

Sursa de inspiratie
1. https://www.ueb.ro/drept/ebiblioteca/files/CURS%20IFR%20Drept%20administrativ
%20%20%202018-2019.pdf