Los procesos de toma

Los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas: una aproximación desde la Ciencia Política 14 junio, 2011 de Manuel Luis Rodríguez U. 2 comentarios PRESENTACIÓN El problema que nos planteamos en este ensayo, desde la perspectiva de la Ciencia Política y de la Ciencia de las Políticas, es el de describir y determinar los rasgos esenciales y la secuencia de pasos políticos, administrativos e institucionales del proceso de decisión de las políticas públicas en el Estado moderno. Se trata por cierto, de una amplia generalización teórica, desde la perspectiva de la escuela del realismo político.  Este enfoque argumenta -entre otras premisas- que los hechos y los procesos políticos e institucionales deben ser considerados y analizados como hechos, es decir, como fenómenos y acontecimientos fácticos, independientes de la condición y la posición del observador o investigador. Punta Arenas, Magallanes, otońo de 2010. RESUMEN La dimensión decisional de las políticas públicas, es un aspecto que ha sido puesto en el debate académico por la escuela teórica del “public choise” dentro de la Ciencia de las Políticas.  El propósito de este ensayo es abordar el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas desde un punto de vista teórico.  La secuencia de pasos o de eventos que constituyen el proceso de toma de decisiones, involucra a un conjunto siempre complejo y diverso de servicios e instituciones estatales y paraestatales, adopta distintos ritmos temporales y genera distintas redes organizacionales. CONCEPTOS CLAVES: Ciencia de las Políticas, Ciencia Política, Políticas Públicas, Paradigma de las Políticas Públicas, Proceso de toma de decisiones, Procesos decisionales. I.-  PLANTEAMIENTO GENERAL DEL PROBLEMA: EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN EL APARATO DEL ESTADO. Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema político y en la administración constituyen una de las “cajas negras” de las políticas públicas y de la ciencia de las Políticas, toda vez que la casuística podría llevarnos a establecer que cada política pública, sea esta global o sectorial, obedece a un proceso específico y prácticamente único de toma de decisiones, que atraviesa la totalidad de la estructura institucional de un servicio o ministerio, o de varios servicios e instituciones, desde los niveles estratégicos o decisionales hasta los niveles operativos y de ejecución. El interés por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno de los tópicos característicos de la Ciencia de las Políticas, donde la preocupación -iniciada ya en los ańos 40 del siglo xx- proviene del hecho que cada política pública compromete desde su diseńo e implementación -y a lo largo de todo su proceso o “ciclo de vida”- a un conjunto de instituciones, servicios y agencias, de manera que las decisiones que allí se adoptan van modificando más o menos sensiblemente los resultados de su aplicación. Las preguntas de investigación son aquí entonces de una extraodinaria importancia y su respuesta nos arroja -o nos debiera arrojar- información suficiente como para comprender la lógica sistémica que preside a un sistema administrativo y político determinado, a la vez que nos pueden ilustrar a la hora de intervenir para mejorar y modernizar el aparato público. żQuién o quienes toman las decisiones en las distintas etapas de puesta en marcha de una política pública?  żQué servicios o instituciones intervienen en el diagnóstico,  diseńo, implementación, ejecución y evaluación de una política?  żEn base a qué criterios se hizo el diagnóstico conducente a la formulación de una política?  żEs un solo individuo, un servicio, un ministerio, el que decide una determinada política pública, o se trata de procesos institucionales sistematizados? żQué son y cómo podríamos definir un proceso de toma de decisiones en la esfera pública? La diversidad de modos de decisión o de mecanismos de decisión, pudiera conducirnos incluso a constatar que no ocurre un proceso de toma de decisiones (eso explica el plural que ocupamos en el título), sino que en realidad sucede que se superponen, entrecruzan y yuxtaponen distintos procesos decisionales sometidos y resultantes a diferentes dinámicas institucionales, inercias organizacionales y a diversos ritmos de resolución. Definimos preliminarmente los procesos de toma de decisiones de políticas públicas alconjunto más o menos sistemático e institucionalizado de operaciones (o actuaciones) políticas y administrativas a través de las cuales una política pública es decidida, legitimada y puesta en marcha. El análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elaboración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas desde una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas. Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada. Así pues, el proceso de políticas públicas puede descomponerse en cinco partes analíticamente separables: identificación de un problema que requiera acción pública, formulación de posibles soluciones, adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, ejecución de la política pública y evaluación de los resultados. Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero además, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, consideran más importante los costes y los beneficios que le atańen de manera personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad. Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos; temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecánica, ya que el efecto puede ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura. Todo análisis de los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, puede realizarse desde la perspectiva de la intervención del Estado y la administración en un aspecto específico de la realidad, a fin de modificarla. Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda intervención pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos reales, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban siendo contrarias a los efectos inicialmente deseados. Ello puede ser debido a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del momento no eran las previstas. En este sentido, las políticas públicas constituyen una metodología que permite un mejor control sobre la función de producción de las autoridades públicas, tratando de que los productos generen los efectos esperados o al menos previniendo y reduciendo las desviaciones, errores e insuficiencias. DOS ENFOQUES DEL PROCESO DECISIONAL La dimensión de “proceso” es sin lugar a duda el punto de partida conceptual y teórica para analizar las decisiones en torno a la política pública.  Un proceso puede describirse como una secuencia encadenada de eventos, de actos.  El diseńo y la implementación de una política pública en los Estados modernos, supone efectivamente una secuencia concatenada de eventos, de actos políticos, administrativos, jurídicos, financieros y organizacionales. De esta manera, el concepto de proceso conduce a relacionar la formulación y aplicación de una política pública, con la institucionalidad estatal y administrativa encargada de aplicarla, es decir, se puede afirmar que la calidad, racionalidad y eficiencia del proceso de toma de decisiones en el aparato del Estado está relacionado con el grado de institucionalización que tenga ese proceso al interior del sistema estatal. Pero hay que subrayar dos aspectos del proceso: primero, que instalado en el tiempo, se trata de una secuencia no siempre lineal de acciones, de eventos, y segundo, que cada “momento” del proceso opera a distintos ritmos, a distintas velocidades de realización. Y además, de estas dos dimensiones temporales, resulta que a medida que una determinada política pública va “descendiendo” en la escala institucional u organizacional, desde el nivel decisorio o estratégico hacia los niveles de supervisión y operacionales, los respectivos programas se van aplicando y deben introducirse modificaciones parciales al diseńo originalmente realizado. Se manifiesta entonces una suerte de espiral organizacional y decisoria, en que la política en sí misma definida conforme a ciertos parámetros, va deformandose y va adquiriendo nuevos rasgos y se le van incorporando adaptaciones, agregados, rectificaciones que cambian en cierto modo la política pública originalmente definida. El enfoque que se puede dar a análisis de los procesos decisorios varía según el interés del investigador: a)  habría un enfoque organizacional que intenta comprender cómo y bajo qué condiciones una política pública pasa a través de distintos órganos del Estado e involucra a un conjunto de instituciones y servicios, desde su definición hasta su aplicación, en lo que llamaríamos un proceso circular de contínua implementación y redefinición: sería ésta la “espiral fáctica de una política”; b) y habría un enfoque procesual que pone el acento en el comportamiento de las distintas agencias, servicios, instituciones y reparticiones públicas a la hora de  poner en marcha y aplicar el proceso de diseńo e implementación. Aquí el análisis se torna hacia las dimensiones de comportamiento organizacional frente a las exigencias de cambio y continuidad que pone de manifiesto una nueva política. INSTITUCIONES Y DECISIONES. Según que intentemos desde la Ciencia Política, una mirada microscópica o un enfoque macroscópico, el resultado que tendremos será diferente.   El enfoque tradicional de la Ciencia Política -prevaleciente en las escuelas anglosajona y funcionalista y hasta en el estructuralismo- ha sido el de abordar las instituciones desde una perspectiva macroscópica en cuanto organos del Estado y por tanto, como estructuras de poder.  N. Poulantzas -desde el neomarxismo de los ańos setenta- habla de los “aparatos del Estado” para referirse a esas estructuras complejas y semicerradas desde las cuales se ejerce el poder, mientras Robert Dahl y Nolberto Bobbio enfatizan la complejidad de las instituciones, al interior de un Estado que es cada vez más una “institución de instituciones”. La escuela de las “public policy”, en cambio, ausculta a las instituciones desde una perspectiva microscópica para introducirse en el “interior organizacional”, y comprender su funcionamiento. Es a partir de esta doble combinación de miradas que abordamos aquí nuestro problema de estudio, incorporando el paradigma realista de la Ciencia Política: las instituciones deben ser analizadas y comprendidas como hechos objetivos, tal como funcionan en la realidad, como hechos organizacionales, como formas complejas que operan de un modo cambiante dentro de un contexto cambiante.  El realismo nos impone la perspectiva que las instituciones son lo que son y no lo que quisieramos que fueran: aparatos complejos de poder, de reglas y de rutinas, pero no lo que la teoría quisiera que fueran. Solo entonces, solo una vez que hemos despojado al análisis institucional de los prejuicios políticos y describimos a nuestras instituciones tal como funcionan en la realidad, solo entonces podremos preguntarnos si el cambio organizacional es posible, dónde, cómo, a qué ritmo y cuando. Las instituciones han sido reconocidas por las ciencias sociales modernas como que son el cemento organizacional que hace posible la vigencia del Estado moderno, en la medida en que su existencia permite organizar las tareas y funciones del aparato estatal y de dar coherencia al proceso de toma de decisiones, a través de un conjunto de organos jurisdiccionales los que denominamos instituciones. En la perspectiva weberiana, las instituciones se diferencian de las organizaciones tanto por su permanencia en el tiempo como por la compejidad organizacional que suponen, pero sobre todo porque las instituciones son portadoras de culturas e identidades corporativas de mayor arraigo, persistencia y permanencia. Veamos algunas definiciones que nos pueden ayudar a responder esta cuestión. Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sistemas complejos y estructurantes de normas, estilos, políticas y de rutinas culturalmente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lógica de la continuidad, la estabilidad y la permanencia. También resulta sugestiva la definición que nos propone que una institución es un arreglo colectivo, permanente y estructurado de reglas y sistemas de comportamiento. Conforme a estas definiciones, en cuanto sistema complejo de normas, las instituciones aseguran su continuidad en la medida en que las normas y reglas se disponen para estructurar conductas y para generar modos de comportamiento colectivo cuyo resultado habrá de ser la resolución de determinadas necesidades y el cumplimiento de determinados roles del Estado. Otras definiciones de poder podrían sernos útiles para comprender las instituciones. TH. HOBBES: El poder es la disponibilidad de recursos para obtener un bien o unos objetivos y está en manos del Estado. M. WEBER: El poder es la capacidad o probabilidad de conseguir obediencia dentro de un grupo. K. MARX: Capacidad de una clase (social) de imponer su interés sobre el conjunto de la sociedad. H. LASSWEL: El poder es la capacidad para intervenir en los procesos de toma de decisiones. R. DAHL: El poder es la relación en la que A es capaz de que B haga algo que de otra manera no haría. Subyace en varias definiciones la idea que toda institución es una mezcla más o menos equilibrada de coerción y de consenso, de autoridad y de influencia.   Se pone el énfasis también en el estudio de las instituciones en el hecho de que suponen rutinas culturalmente implantadas a través de las cuales las reglas se cumplen, los procedimientos se ejecutan, las tareas se realizan y los resultados se obtienen. Tampoco puede desconocerse que además de su rol articulador, las instituciones estructuran, disciplinan y ordenan el tiempo y los espacios de los individuos y los equipos.  Una institución puede ser analizada como una estructura -generalmente piramidal- que obtiene su “exito organizacional” por su poderosa y casi siempre invisible capacidad de ordenar casi rigurosamente el tiempo de los individuos que la integran, además de poder organizar los espacios (laborales, sociales, grupales) donde estos interactúan y se desempeńan. Desde la Ciencia Política podemos definir a una institución (entendiendo que se trata de instituciones estatales), como un conjunto estructurado de normas, habitos organizacionales y procedimientos con el propósito de cumplir determinados propósitos permanentes. Una institución también puede ser analizada como una estructura compleja de procesos de decisión, o también como un sistema operacional y organizado de estrategias,  recursos y tareas orientados a permanecer y funcionar de acuerdo a propósitos preestablecidos. La lógica de las decisiones dentro de las instituciones está articulada en torno a la noción de continuidad y de secuencialidad de los actos, en funcion de los límites que imponen las normas vigentes y los recursos disponibles.  Toda institución produce en la realidad, una secuencia racionalizada y estructurada de actos administrativos y de prácticas operacionales que resultan de procesos de toma de decisiones. La toma de decisiones como proceso, supone instituciones que las ponen en marcha. El propio concepto de “proceso” en las decisiones de política pública, implica la existencia de una organización estructurada que tiene la capacidad humana, financiera y material para diseńar, implementar y evaluar una determinada política pública. Pore lo tanto, los problemas institucionales requieren de soluciones institucionales. LOS NIVELES DECISIONALES. La toma de decisiones ocurre en diferentes ambitos y niveles institucionales.  La noción de proceso decisional hace referencia a una secuencia compleja de decisiones parciales y específicas que intervienen en el conjunto del proceso de decisión de una política. Existen a lo menos 3 ó 4 niveles organizacionales involucrados en una política pública: 1ş el nivel estratégico decisional, donde se decide la política como un todo; 2ş el nivel direccional que comanda u ordena la implementación; 3ş el nivel logístico, que articula los recursos de puesta en marcha e implementación; 4ş el nivel operacional, que tiene a su cargo aplicar “en terreno” los programas que resultan de cada política. Aspectos generales del proceso decisional. Entendemos que todo proceso de toma de decisiones que culminará en una política pública, supone un análisis de la realidad y del problema, incluyendo un examen del hecho que dicho problema ha llegado o está instalado en la agenda pública. Dunn (1994: 84) define la evaluación como un “policy-analytic procedure used to produce information about the value or worth of past and/or future courses of action”. Lo interesante de esta definición es que establece de manera explícita el carácter valorativo, en el sentido de valores éticos, de la evaluación. Por su parte, Weiss (1998: 4) considera la evaluación como “the systematic assessment of the operation and/or the outcomes of a program or policy, compared to a set of explicit or implicit standards, as a means of contributing to the improvement of the program or policy”. Para ella, la evaluación se enfoca no solo en los resultados, sino que también estudia los procesos. La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o programas, e intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos. El objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un problema social, definido éste como “un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada” (MacRae 1985: 21). Por ello MacRae propone el uso de valores finales, o valores intrínsecos, tales como el bienestar económico, la equidad o la calidad de vida, en la definición de los problemas sociales. Esto permite establecer prioridades en la atención de los problemas y facilita la formulación de políticas para resolverlos. En palabras de Dery (1984: 9), “proposals for action should assume that certain values are to be served”. La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del desempeńo de las políticas públicas, es decir, “the extent to which needs, values, and opportunities have been realized through public action” (Dunn 1994: 405). Dicho de otra manera, permite detectar las discrepancias entre el desempeńo real de las políticas públicas y el esperado, así como su contribución al alivio de los problemas públicos detectados. Weiss (1998) divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la planificación de programas y la asignación de presupuesto. “The expectation has been programs that yield good results will be expanded; those that make poor showings will be abandoned or drastically modified” (Weiss 1998: 10). En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación al personal que implementa el programa, suministrando información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en el programa. Por otro lado, los directores del programa pueden aprovechar la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo. Además, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin. También la evaluación sirve para la rendición de cuentas, es decir, para que el público se entere de lo que están logrando los organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente, la evaluación permite registrar la historia del programa para que otros puedan derivar lecciones del mismo. Los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: efectividad en el logro del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecuación del objetivo logrado para la solución del problema público, equidad en la distribución de los beneficios y los costos, y satisfacción de los beneficiarios. Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, entender cuáles son las “teorías de cambio” del programa. Estas teorías no son otra cosa que “a set of hypotheses upon which people build their program plans. It is an explanation of the causal links that tie program inputs to expected program outputs (Weiss 1998: 55). De modo que la teoría del programa no es otra cosa que los mecanismos que median entre la implementación del programa y la obtención de los resultados deseados. Comprender las teorías de cambio del programa es la base para su evaluación. El evaluador puede diseńar la evaluación para seguir la pista a la realización de los supuestos implícitos en la teoría. Weiss (1998) seńala dos grandes ventajas de realizar la evaluación basándose en la teoría: una es que el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que esperar a los resultados de largo plazo; la otra que le ayuda a explicar cómo y por qué ocurrieron los efectos del programa. Pero no sólo el evaluador se beneficia con la elaboración de teorías de cambio del programa. Los diseńadores de programas, así como los funcionarios que los implementan, se ven obligados a explicar de manera explícita sus supuestos y examinar la lógica de sus ideas. Por otro lado, las bases teóricas del programa pueden ser de gran utilidad para implementar programas similares. El proceso decisional desde un punto de vista organizacional. Todo proceso de toma de decisiones implica un conjunto de operaciones intelectuales y materiales, cuya secuencia es aproximadamente la siguiente: 1ş la evaluación de la pertinencia, urgencia e implicancias sociales y políticas que tiene un determinado problema, como para ser objeto de una política explícita. 2ş la determinación de los parámetros de aplicabilidad de la política: objetivos, recursos disponibles (financieros, humanos y organizacionales), impacto y efectos multiplicadores. 3ş la fijación de los objetivos de la política pública, generales o estratégicos y operacionales. 4ş la fijación de los medios o recursos que serán necesarios para su implementación. 5ş  la fijación de los mecanismos y/o procedimientos a través de los cuales se pondrá en marcha la política. 6ş el establecimiento de la estructura o servicio o unidad que tendrá a su cargo y atribuciones, la implementación de la política. 7ş la fijación de los criterios de evaluación de los resultados de la política. Veamos ahora en detalle ese proceso. II.  ANALISIS DEL PROBLEMA:  EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA PÚBLICA Al interior del aparato público, la decisión de una política pública puede ser objeto de distintas secuencias y responder a conjuntos más o menos complejos de intereses sectoriales y presiones de orden político, ideológico, social, económico, corporativo… Lo que se presenta a continuación -con un propósito indicativo y no normativo o prescriptivo-  es una síntesis del conjunto de operaciones políticas y administrativas que toda política pública debe atravesar en su ciclo de vida. 1.  El contexto del problema planteado. 1.1.  Tiempo disponible para analizar el problema. 1.2.  Implicancias políticas y sociales actuales y anteriores del problema. 1.3.  Posición de los distintos actores involucrados en el problema. 1.4.  Visibilidad del problema. 1.5.  Sentido de urgencia que presenta el problema para los afectados. 1.6.  Tentativas anteriores de solución. 2. Caracterización del problema. 2.1.  Identificación y validación de los diagnósticos existentes del problema. 2.2.  Causas principales y secundarias; efectos. 2.3.  Tiempo que el problema lleva manifestándose. 2.4.  Grupos afectados. 2.5.  Actores sociales, políticos implicados. 2.6.  Marco normativo existente. 3.  Análisis de implicancias. 3.1.  Costos estimados de las distintas alternativas de solución. 3.2.  Tiempo durante el cual dichos recursos financieros serán necesarios. 3.3.  Recursos humanos requeridos. 3.4.  Recursos organizacionales requeridos. 4.  Alternativas de actuación. 4.1.  Arbol de alternativas de solución, priorizadas por costos económicos y costos políticos que implican. 4.2.  Efectos multiplicadores (sociales, económicos, políticos, humanos) de cada alternativa de solución. 4.3.  Beneficiarios directos e indirectos. 4.4.  Tiempos de puesta en marcha de cada alternativa.  Evaluación del tiempo entre la decisión y la provisión concreta de la solución a los afectados. 5.  Decisión. 5.1.  Priorización de las medidas de solución. 5.2. Atribución de objetivos a cumplir. 5.3.  Provisión de recursos financieros, humanos y organizacionales. 5.4.  Servicio o repartición que será la unidad ejecutora. 5.5.  Provisión de recursos y atribuciones para la unidad ejecutora. 5.6.  Modo de comunicar públicamente la decisión. 5.7.  Calendarización del proceso de puesta en marcha e implementación de la política pública. 5.8.  Adopción, información y validación de los criterios y procedimientos de seguimiento y de evaluación de resultados. III. CONCLUSIONES GENERALES El estudio de los procesos de toma de decisiones, es decir, el modo cómo los servicios y agencias del Estado adoptan la decisión de una determinada política pública, nos ilustra acerca de cómo funciona la administración pública y cómo la institucionalidad estatal aborda la solución de los problemas de la agenda pública. żEs posible avanzar hacia formas más institucionalizadas de toma de decisiones en el aparato público? żEs posible trasladar lo indeterminado y azaroso de la política como práctica de poder, hacia lo determinado y racional de la política pública? żTodos los problemas públicos son abordados del mismo modo -conforme al esquema anteriormente propuesto- o finalmente, en cada ministerio, en cada servicio, las políticas públicas siguen una trayectoria única e irrepetible? REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Bańón y Martinez, R.: La evaluación de la acción y de las políticas públicas. Madrid, 2003.  Ed. Dias de Santos. 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