6º Encontro da ABCP
29/07 a 01/08/2007, Unicamp, Campinas, SP
Área Temática: - Cultura Política e Democracia
Articulações entre Estado e sociedade civil na Nova República: um estudo
comparativo entre Organizações Sociais e Conselhos
José Veríssimo Romão Netto
Universidade de São Paulo
Olívia Perez
Universidade de São Paulo
1
Resumo: De acordo com a Constituição de 1988, diversas práticas de gestão
compartilhada de políticas públicas entre Estado e sociedade civil estão em pleno
desenvolvimento no Brasil. Duas dessas práticas estão garantidas em leis que
regulamentam a Carta Magna de 1988: os Conselhos Gestores e as instituições
chamadas de Organizações Sociais. Ambas são percepções conceituais da
mesma sociedade civil, compreendida como o lócus da civilidade. Apenas esta
sociedade civil teria o poder, para estas teorias, de orientar as ações do Estado
(Cohen e Arato, 2000; Bresser Pereira e Grau, 1999). Enquanto tais práticas de
gestão democrática são teoricamente consideradas de forma quase análoga,
nosso principal objetivo é compará-las, ou seja: como se apresentam, hoje em dia,
as relações entre governo e sociedade civil nessas instituições de gestão e
participação democráticas no Brasil?
Introdução
Na década de 1970, durante o regime militar, as reivindicações sociais por
necessidades básicas e por direito à participação dos cidadãos nas formulações
das políticas públicas intensificaram-se no Brasil. A enorme diversidade desses
movimentos que agiam sob diferentes perspectivas e objetivos foram reunidas sob
o conceito de novos movimentos sociais, os quais se intensificaram no final da
década de 1970 e ao longo da década de 1980, e estavam no bojo do processo da
reabertura democrática (Sader, 1988). Concomitantemente, o Estado que se
erigia na década de 80 entrou em profunda crise fiscal (Bresser Pereira, 1995).
Para atender parte destas reivindicações, bem como amenizar as conseqüências
de sua crise fiscal, o Estado estabeleceu novas formas de inserção de
organizações populares em sua estrutura, tanto nos processos de decisões sobre
políticas públicas quanto no processo de execução destas.
Fruto do complexo processo de reabertura democrática no Brasil, em 1988
o Congresso Nacional consagrou uma nova Constituição. De acordo com esta
Carta, o Brasil é uma democracia representativa, com instrumentos de gestão
direta e participativa, o que definiu e possibilitou a experimentação de novos
2
procedimentos de gestão das políticas sociais, como os Conselhos Gestores de
Políticas Públicas e as Organizações Sociais (OSs), por exemplo.
1
Os conselhos gestores, chamados também de conselhos deliberativos,
conselhos de direitos, conselho de políticas públicas, ou espaços públicos de cogestão são previstos em legislação nacional, tendo caráter obrigatório e sua
existência é condição sine qua non para a transferência de recursos públicos da
União para Estados e Municípios. Tais conselhos têm a função de propor e
fiscalizar políticas públicas em áreas específicas junto ao poder público.
Já as Organizações Sociais (OS) são associações civis sem fins lucrativos
ou fundações que recebem título de OS do poder público para absorver
competências, patrimônio e servidores de entes públicos extintos, além de
poderem exercer atividades socialmente relevantes não exclusivas do Estado,
mas por esse incentivadas mediante repasses de recursos previstos em contrato
de gestão.
Ambas as práticas de associação entre Estado e sociedade civil - seja
como forma de controle e planejamento de políticas públicas, seja como setor
público não estatal na reforma do aparato do Estado – encontram-se no mesmo
arcabouço histórico-normativo: aquele que fundamentou as grandes alianças
democráticas na América Latina a partir dos anos 1970.
Apresentadas, brevemente, algumas formas que tomaram as relações entre
Estado e sociedade civil na Nova República, pode-se perguntar: como se
apresentam, hoje em dia, os contornos legais das relações entre Estado e
sociedade civil no Brasil, especialmente na atuação das Organizações Sociais e
do Conselho Municipal de Saúde do município de São Paulo?
2
1 O Parágrafo Único do Título Primeiro da Constituição Federal brasileira de 1988 sanciona: “Todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição”
2
A área de saúde foi a escolhida para este artigo devido ao longo e contundente histórico dos movimentos
sociais ligados a esta política pública.
3
A proposta deste artigo é que se analisem, a partir de estudos referenciais,
legislações e estatutos pertinentes a cada uma das instituições acima descritas,
suas respectivas concepções de sociedade civil e suas relações com o Estado.
Sociedade civil e Estado
A democracia,contemporaneamente, tem sido associada ao republicanismo
(Cardoso, 2004; Janine Ribeiro, 2001a, 2001b; Bresser Pereira, 1999). A partir
dessa perspectiva normativa abre-se a possibilidade de que a democracia não se
esgote em um processo de mediação entre Estado, indivíduos privados e
mercado, sendo elemento constitutivo de todo o processo de formação da
sociedade; processo no qual a sociedade civil tem papel relevante.
Diversos pensadores, ao longo de séculos, vêm refletindo acerca do que
seja esta sociedade civil. Entre os filósofos contratualistas, o termo surge em
Hobbes como sinônimo de Estado, ou de sociedade política, em contraposição ao
“estado de natureza”. Adam Smith se esforçou em distinguir com clareza a
separação entre Estado e sociedade civil, e colocou o primeiro a serviço da
sociedade organizada pelo mercado. Hegel, contudo, é quem de maneira mais
clara fez a separação conceitual entre os dois conceitos, e fundou o termo
moderno de sociedade civil, no qual o estado de natureza se transforma em
sociedade civil ou em “sociedade burguesa”, que deve ser operada pela
racionalidade do Estado. Karl Marx deu grande importância para o conceito na
medida em que o Estado deixa de ser a racionalidade em si, e a burguesia passa
a deter todo o poder político e a determinar o Estado. Bobbio afirma que a
sociedade civil pode ser conceituada negativamente como a “esfera das relações
sociais não reguladas pelo Estado”, o lugar de onde surgem e se desenvolvem os
conflitos econômicos, sociais, ideológicos e religiosos, e as instituições
econômicas têm a função de resolvê-los ou media-los (Bresser Pereira, 1999).
A partir da década de 70 do século passado as discussões sobre o papel
histórico e a conceituação normativa de sociedade civil recuperam importância
quando as lutas na América Latina passam a utilizar-se do conceito para
compreender e fortalecer as alianças entre movimentos sociais, organizações não
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governamentais, clero, associações de trabalhadores, profissionais liberais,
empresários e intelectuais em pro da democratização desses países.
Assim, seguem-se discussões acerca de como deva ser percebida,
contemporaneamente, a sociedade civil. Taylor (1991, apud Costa, 1997) define
sociedade civil como uma rede de associações autônomas e independentes do
Estado, que agrupam cidadãos em torno de interesses comuns e podem ter efeito
sobre a política. Sérgio Costa (1997) propõe um “conceito operacional”, no qual a
sociedade civil seria um conjunto de associações e formas organizativas, afora
sindicatos e associações de interesses, constituídas por voluntários e destinadas a
proteger o “mundo da vida” 3 habermasiano.
Este último autor, Jürgen Habermas, foi quem, de maneira mais
contundente, influiu nas reflexões dos demais a partir da década de 1970, e
contribuiu para o debate da conceituação do uso normativo do termo sociedade
civil, tratando, de maneira mais específica, do conceito de esfera pública. Para ele,
a infra-estrutura dos espaços públicos, políticos e da sociedade civil assumem o
papel estratégico de garantir a força integradora e a autonomia da prática de
entendimento entre os cidadãos (Habermas, 1995).
Habermas marcou o conceito de esfera pública com a idéia de um espaço
para interação face-a-face diferenciado do Estado, onde os indivíduos possam
interatuar uns com os outros, debatendo as decisões tomadas pelas autoridades
políticas. Nestes espaços também se debate o conteúdo moral das diferentes
relações existentes no âmbito social e são apresentadas demandas ao Estado.
No interior de uma esfera pública democrática, as pessoas discutem e
deliberam acerca de questões políticas, adotando estratégias para tornar as
autoridades políticas sensíveis às suas deliberações. Nesta dinâmica está
3
O “mundo da vida” é um termo utilizado por Habermas para se referir às práticas comunicativas e
argumentativas da vida privada e da cultura, sendo considerado o “habitat” natural dos espaços
societários das instituições sociais como a família, associações de bairro, comunidades de base,
sindicatos e das organizações culturais, artísticas e científicas. Este “mundo da vida” está em
oposição ao “mundo sistêmico”, o qual se orienta pela ação instrumental ou estratégica, sob a
forma de ação técnica que aplica, racionalmente, meios para a obtenção de fins, através do uso do
poder econômico e político. O objetivo central do “mundo sistêmico” é o êxito, o sucesso, a
dominação (Habermas, 1987).
5
presente a idéia de que o uso público da razão estabelece uma relação entre
participação e argumentação públicas, processos que se realizam na forma
institucionalizada das deliberações nas instituições parlamentares ou na rede de
comunicação dos espaços públicos políticos (Habermas, 1987).
Nesta seara de reflexões - que definiu publicidade como fluxo comunicativo
– Cohen e Arato (2000) enfatizam a questão dos atores sociais e suas instituições,
sob nova teorização do que chamaram de “moderna sociedade civil”. A novidade
na reflexão desses autores é que ao conceito habermasiano de esfera pública –
que trata de uma esfera normativa estritamente discursiva – se acresceu uma
dimensão institucional. Esta esfera seria a possibilitadora da integração entre as
instituições do aparelho do Estado, historicamente forjadas, a um conceito
normativo de sociedade civil.
Assim, dizem Cohen e Arato:
Aceptamos el argumento de que diferentes modelos de organización
democrática son compatibles con el principio ético del discurso de la
legitimidad democrática. Esta compatibilidad no necessita
considerarse solo en términos de una oposición entre la democracia
representativa y la directa. Los requisitos de lo principio de la
legitimidad democrática pueden cumplirse, en principio por lo menos,
mediante una democracia directa de consejos organizada
piramidalmente, así como por um tipo representativo de democracia
cuyas autoridades delegadas son controladas por esferas públicas
viables con acceso general e poder real. Pero, en outro eje, el
principio es compatible con una forma de organización política
federalista, así como con una organizada, siguiendo lineamientos
centralistas. Finalmente, incluso puede ser compatible con esferas de
vida que no están organizadas discursiva o democráticamente,
siempre que la necessidade de principios organiacionales no
discursivos e los limites entre ellos y las organizaciones democráticas
sean estabelecidos y conformados en processos discursivos (Cohen e
Arato, 2000, p 457).
Esta concepção permitiu que se equacionassem os campos normativo e
histórico de reflexões acerca das principais práticas e tendências de associação
civil, uma vez que se somou uma ética da razão pública do discurso às estruturas
do Estado através de instituições intermediárias, como os conselhos, por exemplo.
6
No Brasil, a esta perspectiva normativo-institucional filiou-se toda uma
geração de analistas da sociedade, principalmente aqueles que viveram e se
dedicaram ao estudo e avaliação do período de transição do regime autoritário
para o democrático (1964-1985) (Sader, 1988; Dagnino, 2004; Avritzer e Costa,
2004).
Durante a ditadura militar no Brasil (1964-1985) os canais de participação
política eram parcialmente fechados, levando setores da população a organizarse paralelamente ao aparato estatal. Nos escritos de intelectuais engajados e no
discurso ativista, Estado e sociedade civil passaram a ser consideradas esferas
dissociadas. De acordo com Lahuerta (2001), o conceito de sociedade civil, da
forma como foi concebido nos anos 70, ganhou uma enorme autonomia da idéia
de Estado. A sociedade civil passou a ser considerada um “outro” em relação ao
poder público. O país parecia estar polarizado entre o Estado e a sociedade civil.
O imaginário que despreza o público como esfera de consolidação de direitos
teve como conseqüência a idéia de que somente a sociedade civil poderia
conseguir atender as necessidades dos cidadãos. Segundo Lahuerta:
O paradoxo é que a perspectiva de negar o autoritarismo do Estado
engendrou
uma
recusa
a
qualquer
autoridade.
Uma
das
conseqüências desse caldo de cultura foi que a aversão ao público, ao
estatal e ao político, como se fossem sinônimos de autoritarismo...
(Lahuerta, 2001, pp 87e 88).
Contribuindo para a separação entre as concepções de Estado e sociedade
civil no trato com as questões sociais, podemos citar a ineficácia do Estado na
melhora efetiva dos padrões de pobreza e desigualdade presentes no Brasil.
Segundo Oliveira (1993), após o período do “milagre” econômico (década de
1970), a exclusão social intensificou-se, levando a participação da sociedade
civil a tornar-se sinônimo de civilidade e eficiência distributiva.
7
Estes setores da população, que vinham se organizando e fortalecendo,
buscaram canais mais visíveis de expressão para suas reivindicações. Isto
ocorreu, inicialmente, através das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), dos
clubes de mães, das Pastorais da Igreja Católica, das associações de bairros, dos
grupos de educação popular, dos movimentos de carestia, sindicatos, partidos
políticos, entre outros (Sader, 1988). Estes movimentos sociais apropriaram-se,
então, de referenciais normativos comuns como cidadania, democracia,
participação e sociedade civil para justificar sua atuação. (Dagnino, 2004).
A partir da década de 1990, com a Carta Magna já consagrada nos termos
desta perspectiva ora discutida, novos experimentos de gestão compartilhada
entre a sociedade civil e o Estado tiveram início no Brasil. Primeiramente
experiências como os conselhos gestores de políticas públicas, iniciadas já com a
criação e início da implementação do Sistema Único de Saúde (SUS). Em um
segundo momento, surgem experimentos como as Organizações Sociais (OSs) e
as Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIPs), nos quais à tese da nova
sociedade civil somou-se a da reforma do Estado.
Conselho Gestor de Saúde e suas interfaces com o Estado
Historicamente, com a regulamentação da Constituição de 1988, a
descentralização
e
a
participação
são
assumidas
como
princípios
na
Regulamentação do Sistema Único e Descentralizado de Saúde (SUS, sobretudo
na lei 8.142 de 28 de dezembro de 1990).
Assim, os debates ganharam seus contornos institucionais, estabelecendose a descentralização com direção única (conceito básico do Sistema Único de
Saúde – SUS), o atendimento integral, universal e a participação da comunidade,
exercida principalmente por meio dos conselhos gestores. De acordo com o artigo
198: “As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes: (...) inciso III- participação da comunidade”. Legalmente, a lei
8.142, de 28 de dezembro de 1990 estabelece que o SUS contará em cada esfera
8
de governo (federal, estadual e municipal) com as seguintes instâncias colegiadas:
as conferências de saúde e os conselhos de saúde.
O Conselho de Saúde é um órgão colegiado, deliberativo e permanente
do Sistema Único de Saúde (SUS) e concretiza a participação e controle social
pela sociedade organizada na administração da Saúde. Devem ser o lócus onde
se manifestam os interesses dos diferentes segmentos sociais, visando a
possibilitar a negociação entre propostas que pretendem direcionar os recursos
da saúde para objetivos diferentes. É um dos conselhos mais estudados (cf.
Labra, 2005; e Romão Netto, 2006) e referência quanto se trata do tema.
A concepção de que a criação dos conselhos gestores possibilita o
compartilhamento de decisões entre a população e o governo, e, dessa forma, a
democracia representativa é transformada e aprimorada, perpassa os estudos
sobre o tema, no Brasil (Gohn, 2003). Segundo a autora: “Eles constituem, no
início deste novo milênio, a principal novidade em termos de políticas públicas”
(ibid, p07).
A defesa desse instrumento é clara nas reflexões de Santos e Avritzer
(2002), apoiados na democracia deliberativa. Pensando especialmente no
Orçamento Participativo (OP), os autores demonstram como essas experiências
estão contribuindo para a ampliação da discussão e o alargamento da
possibilidade de influência dos cidadãos nas políticas públicas. Todas essas
experiências, incluindo os conselhos gestores, são consideradas capazes de
romper com a cultura e a política autoritária e clientelista do Brasil (Santos, 2002).
Os autores acreditam que os espaços públicos de co-gestão são um dos campos
em que está sendo reinventada a emancipação social.
Numa perspectiva mais ampla, Telles (1994), baseada nos escritos de
Arendt, entende os espaços públicos como conquistas em que homens e
mulheres constroem um sentido de pertencimento e podem se identificar como
cidadãos. A autora também considera que:
9
Nos movimentos sociais, nos grupos organizados, nas associações civis
(...) será preciso enxergar mais do que um potencial defensivo contra o
conservadorismo excludente da sociedade brasileira. Mas, sobretudo,
ver neles, ou através deles, as possibilidades de se definir as relações
entre modernidade e cidadania. (ibid, p45).
Segundo a pesquisa realizada pelo IBGE (2001) existem 5 426 conselhos de
saúde num total de 5 560 municípios do Brasil, e 635 entre 645 municípios do
Estado de São Paulo. Entre os municípios do Estado de São Paulo, 379 relataram
que as reuniões ocorrem com muita freqüência; em 159 as reuniões são
freqüentes; 18 ocorrem com pouca freqüência; 68 irregularmente; e 11 não
realizaram reuniões no ano de 2001. E ainda, 567 são paritários, enquanto 57 não
são.
O Conselho de Saúde Municipal de São Paulo
O Conselho de Saúde do Município de São Paulo (CMS/SP) surgiu, segundo
a página do Conselho na Internet, em 1989 no governo da Prefeita Luiza Erundina
de Souza (1989-1992) através da Portaria SMS nº 1.166 de 29 de junho de 1989,
mas sem formalidade legal. Só adquirindo conformação legal no governo do
Prefeito Celso Pitta (1997-2000) através da Lei nº 12.546 de 7 de janeiro de 1998,
e decretos posteriores. Contudo, após longo período de divergências, a retomada
do CMS/SP aconteceu no ano de 1999 com a realização da IX Conferência
Municipal de Saúde.
Conflitos entre membros da sociedade civil e governo são constantes,
especialmente pelo fato do Secretário Municipal da Saúde participar Conselho na
condição de membro nato e presidente, com direito a voz e apenas ao voto de
qualidade, exercido em caso de empate. Além disso, a última eleição para
conselheiro de saúde no município de São Paulo (período 2008/2009) foi anulada
pela Secretaria Municipal da Saúde sob a alegação de problemas na condução do
processo eleitoral. Mais de 20 recursos administrativos foram impetrados por
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munícipes e entidades que participaram do pleito. Todos questionaram aspectos
legais, como falta de transparência, descumprimento de prazos, ausência de
clareza nas regras gerais, entre outros.
Mas frente a todas estas tentativas de normatização das atividades dos
Conselhos de Saúde, resta uma questão premente: de qual parcela da sociedade
civil se trata quando se fala em eleições no CMS?
Reforma do Estado e Sociedade Civil: a experiência das
Organizações Sociais
Hoje em dia é lugar comum entre os pesquisadores da América Latina o
consenso de que a partir da década de 1980 se estabeleceu uma crise fiscal
nessa região. Estas análises se originaram no campo da pesquisa econômica e a
associaram a diversas causas, como à abrupta queda da renda per capita da
população, à disparada das taxas de inflação, à queda dos salários reais e dos
padrões de consumo, e à queda dos investimentos e das poupanças nacionais
(Bresser Pereira, 1993).
O Brasil não foi exceção à regra na região. Bresser Pereira diagnosticou
uma crise no Brasil na segunda metade da década de 1980. Diferentemente,
porém, o pesquisador não limitou sua percepção a uma crise econômica, mas
submeteu a crise fiscal nacional como variável dependente àquela que alcunhou
de crise do Estado (Bresser Pereira, 1995).
Esta crise do Estado ter-se-ia iniciado em 1979 com o segundo choque do
petróleo, e pode ser definida fundamentalmente pelas: 1) crise fiscal do Estado perda do crédito público e poupança pública negativa; 2) crise do modo de
intervenção da economia e do social - o esgotamento do modelo protecionista de
substituição de importações; 3) crise do aparelho do Estado - clientelismo,
profissionalização incompleta e enrijecimento burocrático extremo; e 4) pela crise
sócio-política, que foi o colapso da coalizão política entre militares, empresariado e
sociedade, a qual sustentou o regime autoritário (ibid, ibidem).
11
Em suas análises sobre a crise do Estado e a necessidades de reformas
que ela trazia, Bresser Pereira argumenta a necessidade de que a sociedade civil
brasileira teria potencial único para auxiliar na resolução dos problemas. Isto
porque, em sua perspectiva histórica do conceito, a sociedade civil é vista como
estando “fora do Estado”, e sendo
“um complexo campo de lutas ideológicas em que classes,
grupos de interesses e indivíduos isoladamente buscam
alcançar hegemonia, reformar o Estado e influenciar suas
políticas. [E completa que] Este conceito histórico ao invés
de normativo de sociedade civil não lhe retira o caráter ético.
É na sociedade civil e através dela que os valores éticos e
civilizatórios se afirmam, na medida em que grupos que se
pretendem portadores desses valores (e possivelmente o
são) dela fazem parte e sobre ela buscam exercer sua
influência ... [assim] A democratização será, precisamente, o
processo através do qual a sociedade se organiza, se
estrutura, ganha forças e, gradualmente, passa a se impor
ao Estado” (ibid, pp 100,101).
Desta maneira, uma sociedade politicamente organizada seria composta
de, além da esfera do mercado, de uma esfera estatal e outra da sociedade civil;
todas se interpenetrando, mas esta última portando o sistema de valores e
crenças, de princípios éticos e valores morais da sociedade, único sistema capaz
de reformar o Estado.
Assim foi justificada teoricamente a possibilidade de uma nova forma de
gerenciamento da coisa pública (Bresser Pereira, 1995; Bresser Pereira e Grau,
1999, Bresser Pereira, 1999), e deste projeto consolida-se, na década de 1990, a
figura jurídica das Organizações Sociais (OSs, Lei 9.637/98): fundações ou
associações civis sem fins lucrativos que se prestam a absorver competências,
patrimônios e servidores de entes públicos extintos, como também podem exercer
atividades socialmente relevantes, que não sejam competência exclusiva do Poder
12
Público, mas por este incentivada mediante repasse de recursos em instrumento
próprio a este tipo de acordo entre sociedade civil e Estado, denominado Contrato
de Gestão. As OSs estão aptas a absorver competências de políticas públicas nas
áreas de saúde, cultura, ciência e tecnologia, ensino e preservação do meio
ambiente (Oliveira e Romão, 2006; Ferrari e Ferrari, 2007).
As OSs, de acordo com a Lei federal que as regula (9.637/98), devem ser
pessoas jurídicas privadas, sem fins lucrativos, que não distribuam benefícios
entre seus associados, invistam seus excedentes financeiros no desenvolvimentos
de suas próprias atividades, garantam a existência de órgãos superiores de
deliberação e coordenação de acordo com a composição descrita em Lei,
publiquem anualmente seus relatórios financeiros, prevejam aceitação de novos
associados (no caso de associações civis), e reinvistam seu patrimônio em outra
OS em caso de falência.
Os controles das organizações sociais se dão de diversas maneiras:
endógenos, exógenos, de resultados e social. O controle externo das contas
dessas entidades é feito pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de
Contas; pelo titular da pasta da política pública na qual a entidade está pleiteando
o título de OS; e pelo poder Judiciário, através da possibilidade de ações
populares movidas por cidadãos contra ações executadas pelas OS.
Já o controle interno é previsto na Lei 9.637/98 quando determina, no inciso
I, alínea d do art. 2¹: a “previsão de participação, no órgão colegiado de
deliberação superior, de representantes do poder público e de membros da
comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral”.
O contrato de gestão é o instrumento que regula o controle de resultados,
normatizando, de acordo com o primeiro artigo da referida Lei, a “ênfase no
atendimento do cidadão cliente” e a “ênfase nos resultados, qualitativos e
quantitativos nos prazos pactuados”. O controle de resultados, levado a termo pela
instituição pública responsável pela execução do contrato de gestão (usualmente
a Secretaria ou Ministério responsável) deve ocorrer mediante a apresentação, por
13
parte da OS, de relatórios periódicos, de acordo com modelos pré-estabelecidos
na Lei.
Por último, o controle social é aquele que pode ser realizado por qualquer
cidadão individualmente ou organizado em associações que representem parcelas
dos interesses da população. A Lei 9.637/98 prevê, para instauração deste
controle social, ato do Poder Executivo chamado de Programa Nacional de
Publicização (PNP) que garanta o “controle das ações [das OSs] de forma
transparente”.
4
Conclusão
Apesar da tentação de se querer, prima facie, categorizar diferentemente
estas duas qualidades de instituições híbridas entre poder Público e sociedade
civil, demonstrou-se que historicamente elas emergem de um arcabouço sóciocultural no qual se estavam formando grandes alianças nacionais entre diversos
setores da sociedade brasileira contra o regime militar que estava em voga no
país, bem como contra as conseqüências sócio-econômicas que este havia
gerado.
Para tanto, e não menos importante, foi fundamental a junção da
insatisfação destes atores políticos com projetos teórico-normativos acerca de
qual seria, tanto naquele momento quanto no futuro da nação, o papel daquela
sociedade civil que se erigia contra os desmandos autoritários dos militares.
Passadas mais de duas décadas da democratização do regime político
nacional, e com a solidificação das instituições políticas híbridas entre Estado e
sociedade civil que frutificaram das ações políticas e das reflexões normativas
daquela época, se pode traçar um quadro esquemático de como operam, hoje em
dia, estes dois grandes projetos de sociedade que ora se desenharam: o que
preconizava o controle social sobre as ações do Estado, e aquele que via na
sociedade civil um importante parceiro na regulação fiscal do aparelho do Estado.
4
O PNP nunca foi objeto de Decreto regulamentador, foi apenas estabelecido em Lei.
14
Comparação geral entre CMS e OS
Categoria
CMS
OS
Composição do Conselho/órgão
colegiado superior de
deliberação
Sociedade civil (representantes de
ONGs e universidades eleitos em
foros específicos e regionalizados),
prestadores de serviços ao Estado,
servidores públicos na área de saúde
Indivíduos de notório saber na área
da política pública específica,
membros da ONG que se qualificou
como OS, representantes do Poder
Público
Composição Diretoria Executiva
Cargo comissionado pelo chefe da
pasta da Secretaria Municipal de
Saúde
Indicada e contratada pelo órgão
colegiado superior de deliberação
Civis individualmente, ONGs,
servidores públicos
Podem-se qualificar como OS
associações civis sem fins
lucrativos ou fundações
não há
Pelo chefe da respectiva pasta de
política pública, pelo Poder
Judiciário, pelo Tribunal de Contas
Controle Civil*
Através da ação direta da associação
ou indivíduo em foro próprio para
contestação, como a Conferência
Municipal de Saúde, as Conferências
Distritais ou as reuniões das próprias
associações
Qualquer ação civil já existente
(consulta popular, denúncia,
requerimento diretamente à OS),
publicação das atividades das OS
em DO e páginas na internet
Controle Interno
Participação no órgão colegiado
superior de deliberação de
Publicação dos pareceres do CMS em
membros do Poder Público e
DO
personalidades de notório saber da
comunidade
Personalidade Jurídica dos
Participantes
Controle Estatal/Público
Controle de Resultados
Eleições/Seleção de quem
participa
não há
Através de instrumento contratual
(Contrato de Gestão) assinado
entre o Poder Público e
representante do órgão colegiado
superior de deliberação,
instrumento que prevê ênfase no
atendimento do cidadão-cliente,
bem como nos prazos e resultados
quantitativos e qualitativos das
ações da OS
A cargo da organização (divulgação e
regras eleitorais) dos próprios
cidadãos/instituições envolvidos no
processo
Solicitação de instituição sem fins
lucrativos/fundação para o chefe da
pasta da referida política pública.
Uma vez aprovada a qualificação
como OS, esta pode ser nomeada
para a execução da política pelo
chefe da pasta (Secretário/Ministro)
* Em ambos os casos não há legislações específicas que regulem esses tipos de ação civil
15
Como se pode perceber há diversas situações, tanto em uma experiência
quanto em outra, que podem justificar investigações mais aprofundadas de como
se estabelecem as relações entre a sociedade civil e o Estado nestes dois
desenhos institucionais.
Como característica marcante, pode-se observar, em ambos os casos, a
presença acentuada do Estado em esferas fundamentais de decisões e
encaminhamentos dessas organizações civis. No CMS/SP a nomeação do
Secretário Executivo é feita pelo Secretário Municipal de Saúde, que, por sua vez,
é quem preside o Conselho. Nas OSs tanto a presença de representantes do
poder público no órgão deliberativo superior das organizações quanto o fato de
que estas, após serem qualificadas como OSs, possam ser escolhidas livremente
pelo chefe da pasta da política pública para executar determinada política,
também podem fortalecer de maneira desigual a participação do Estado nas
atividades e decisões das organizações civis.
Outra propriedade notória nas duas instituições é a falta de mecanismos
legais que regulamentem a entrada dos atores civis em cena: no caso do CMS
esta entrada sendo deixada à mercê da própria organização da sociedade civil, e,
por oposição, no caso das OS a cargo da avaliação de técnicos do governo da
vez. Poder-se-ia argumentar que as duas conjunturas, em situações limite,
poderiam trabalhar em favor de interesses corporativos tanto de lobbies com mais
recursos políticos, quanto em favor do partido do governo ou de seus aliados.
Destarte, apesar do avanço dos esforços de institucionalização destes
espaços híbridos entre Estado e sociedade civil no Brasil, e passados os anos de
disputas ideológicas mais acirradas acerca dos rumos da democracia no país,
seria interessante e necessário que se restabelecesse um debate sobre essas
instituições, no qual se fizesse uma avaliação ponderada e assertiva no sentido de
se encontrar o melhor desenho possível para elas.
16
Bibliografia
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de
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