¿SON LOS CONSEJOS COMUNALES UNA INNOVACIÓN SOCIAL? Luis Antonio Sánchez Enero de 2014 Resumen El desarrollo experimentado en épocas recientes por las teorías de la innovación tecnológica les ha permitido extender su alcance hasta procesos no necesariamente empresariales. La búsqueda por aumentar el bienestar colectivo impulsada por algunos Estados Nacionales, ha hecho que reparen cada vez más en la necesidad de entender e impulsar conscientemente los resultados de la producción bajo su influencia (tanto la dirigida al mercado como la de orientación no comercial), de manera que respondan a las necesidades sociales. Es así como las políticas que asumen las instancias públicas adquieren relevancia, en la medida que facilitan u obstaculizan tal proceso. Siguiendo estas consideraciones, la propia gestión pública no escapa de la revisión. Teniendo como propósito el bienestar de la población, sus mismos procedimientos deben ser sometidos a constante evaluación de manera de garantizar el cumplimiento de sus objetivos finales. El siguiente estudio aborda la evaluación de la figura de los Consejos Comunales en Venezuela bajo la óptica de las teorías de la innovación. Se analiza la pertinencia de su adopción, a la luz de las crecientes dificultades que sufrió el sistema democrático venezolano para canalizar las demandas y preferencias de la sociedad, a la vez que se evalúa si su funcionamiento puede ayudar a la democratización de la sociedad (y pueden entonces ser consideradas una innovación social). Para la consecución de este objetivo se contrasta el marco legal que delimita su acción y la percepción que sobre su funcionamiento poseen sus integrantes, con el marco normativo democrático. Palabras claves: teorías innovación, Consejos Comunales, democratización.  Los Concejos Comunales evaluados bajo las premisas de las teorías de la Innovación En las últimas tres décadas Venezuela ha visto modificar su estructura normativa formal drásticamente. Al largo proceso de reforma del Estado que se inició en la década de los ochenta, y que vio aplicar los cambios más significativos durante la década siguiente, siguió otro proceso (definido como revolucionario por sus protagonistas) que ha pretendido “refundar” la República. Dicha refundación transcurrió por la redacción de una nueva constitución nacional (1999), una serie de intensas reformas a las leyes existentes, redacción de nuevas leyes, e incluso por el intento de reforma a la propia constitución que inicialmente impulsó (2007). El propósito expreso ha sido la consolidación de un Estado socialista (Plan de Desarrollo Económico Social Simón Bolívar 2007-2013), para lo cual las estructuras liberales de la sociedad deben dar paso a otras presentadas como socialistas. Bajo este escenario aparece la figura de los Consejos Comunales (CC) cuyo objetivo fue definiéndose progresivamente, a través de una sucesión de leyes y declaraciones oficiales sobre el papel que debían desempeñar, hasta llegar a la concepción hoy vigente, donde son entendidas como las células sociales primarias para la “construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social” (LOCC, art. 1). Las investigaciones que han abordado el análisis de los CC y su potencial democratizador, han tenido que lidiar con una realidad social y política rápidamente cambiante, lo que quizás haya ocasionado que no repararan detenidamente, desde las teorías políticas, sobre la naturaleza de la estructura del Estado que se perfilaba (y la articulación de los CC con ella). Más importante aún, si el nuevo panorama superaba las carencias que venía padeciendo el sistema democrático. La bibliografía producida hasta la fecha, escasa por demás (Puerta: 2012, 46), acusa esta carencia, centrándose algunas investigaciones en el apego o discrepancia del funcionamiento de los CC con los preceptos de la “democracia participativa” que desarrolla la nueva legalidad, sin cuestionar si tal concepto supone en efecto mayor ejercicio democrático, o bien objetando la ruptura operada sobre la institucionalidad y las figuras organizativas ya existentes, no considerando en toda su extensión si estas últimas funcionaban dentro de un marco que favoreciera o dificultaba la ciudadanía y la democracia (Goldfrank, 2011: 43-45). Creemos que es necesaria la consideración de los CC en su vinculación con los demás cambios que en materia de participación social se vienen gestando en el país, y, partiendo de allí, evaluar el desempeño del sistema sociopolítico impulsado al contrastarlo con un modelo mínimo de democracia. Este ejercicio nos permitirá conocer si nos encontramos ante reales innovaciones sociales –o favorables, si se prefiere–, o si por el contrario, los cambios producidos son formales y se mantienen los modos de relación previos. Las teorías que desarrollan el concepto de innovación propuestos desde las ciencias económicas, pueden ofrecernos una perspectiva adecuada a este fin, al brindarnos un marco conceptual sobre el cual basar nuestras observaciones. Adicionalmente, revisaremos si los cambios en el modelo socio-productivo esperados del funcionamiento de los CC –así como de las Comunas y el de las Ciudades Comunales–, cuentan con las condiciones establecidas en la teorías de los sistemas de innovación, para afrontar con éxito la producción que satisfaga las necesidades sociales. Innovación Social El término “innovación social” tiene en su haber una larga evolución, en la que puede rastrearse el interés de la ciencia económica por atender aspectos de sus fines últimos: el bienestar social. En sus inicios, el concepto refiere sólo la innovación relacionada a la actividad empresarial. Su formulador, Shumpeter, quiso designar al emprendimiento que, buscando mejor desempeño en la producción, introducían “nuevas combinaciones de los factores productivos”, con lo que lograban “una ruptura intencional en el equilibrio productivo” de manera de “dar un salto y colocar a la empresa en mejor situación de competencia” (Albornoz, 2009). De esta forma designa los cambios que pueden ser inducidos tanto en los bienes, los procesos de producción o los de comercialización, que buscan incrementar las ganancias de las empresas. Otras iniciativas similares, por su parte, no dirigieron completamente la mirada a todas las implicaciones de un concepto amplio de innovación, llamando su interés sólo luego de mantenerse largo tiempo en la convicción de que el desarrollo empresarial dependía de las innovaciones producidas por la investigación científica. Sin embargo, y de beneficio para una mejor comprensión de la innovación, esta óptica trajo consigo el inicio de la recolección de datos en diversos países, a fin de conocer la naturaleza y recurrencia de la investigación y desarrollo experimental (I+D) efectuadas por las empresas. Las primeras experiencias en este sentido fueron llevadas a cabo en la Unión Soviética hacia 1930, seguidos por Estados Unidos una década más tarde, y ya para 1950, mientras en Estados Unidos la National Science Fundation recogía de forma sistemática la información sobre I+D, la mayor parte de los países con economías liberales seguían el ejemplo y llevaban su propio sistema de medición (Sancho, 2003: 1) Con el tiempo esta óptica centrada en las empresas se mostró limitada, surgiendo con ello el interés por relacionar los resultados de la producción con el entorno que proveía los insumos utilizados y hacia el cual se dirige su producción. En este contexto las ideas de Shumpeter fueron revaloradas, asentándose una visión que entiende cómo la innovación puede provenir de variadas fuentes y no sólo de la I+D. Las naciones interesadas en promover sus procesos productivos asumieron entonces una estrategia distinta, tratando de incorporar a la investigación otros actores y procesos igualmente presentes en la producción y consumo de bienes y servicios. Surgen con ello las agendas sobre ciencia y tecnología, en las que los temas abordados intentan integrar diferentes visiones (incluso desde diversas ramas de producción o sectores tecno-científicos) para identificar las áreas o procesos sobre los que es preciso innovar a fin de mejorar la producción y las respuestas a las necesidades sociales (Ávalos, citado en Parra, 2007). La consideración de la variedad de elementos y actores que intervienen en el proceso de producción (y consumo) llevó a la proposición de modelos sistémicos de innovación, dando origen a los modelos de interacción o de conexión en cadena: “[El] concepto […] de innovación tecnológica ha cambiado radicalmente en los últimos años, siendo sustituido por un modelo interactivo o de conexión en cadena […] según el cual la actividad de innovación es el resultado de un complejo proceso de retroalimentación de fuertes interacciones continuas y repetidas entre diferentes elementos heterogéneos e interdependientes, tales como: investigación y desarrollo, ingeniería, estudio de mercados y de usuarios, planificación financiera, diseño de productos y procesos, producción industrial, canales de distribución, proveedores de equipos y materias primas, ventas, etc. En definitiva, se trata de un proceso que mantiene poderosos y eficaces enlaces entre la ciencia, la tecnología, los consumidores y el mercado”. (Sancho, 2003: 16) Siendo que tal variedad de actores se ven involucrados en el modelo de innovación a través de complejos procesos no siempre predecibles, el funcionamiento del sistema debe enfocarse en facilitar sus interacciones, promoviendo “eslabonamientos” que faciliten acceder a las capacidades de cada uno (Sutz, 2010: 12). La “arquitectura institucional” (Benavente, 2004: 1) que resulte de este propósito, conformará el Sistema Nacional de Innovación Al referir a “sistemas nacionales”, el término, no es siempre adecuado. Puede tratarse de territorios locales o supranacionales. Sin embargo, el principio opera igual. algunos autores proponen hablar de “sistemas sociales de innovación” para abarcar todos los casos. De acuerdo a Albornoz (2009) “La innovación debe ser analizada en el marco de la teoría de sistemas. […] En ciertos casos, el ámbito de estos sistemas es considerado como correlativo al de la nación, no solamente en sentido territorial, sino también como espacio normativo, político y económico; en tales casos se habla de la existencia de un ‘Sistema Nacional de Innovación’ (SNI) (Lundvall, 1992 y Nelson, 1993). En otros casos, el sistema de innovación puede desplegarse en el ámbito de distintos espacios sociales, independientemente de las fronteras nacionales. En tal caso, la bibliografía refiere al concepto de ‘sistema social de innovación’ (Amable et al., 2000). Los sistemas de innovación pueden ser considerados como conjuntos de diferentes instituciones y actores sociales que, tanto por su acción individual como por sus interrelaciones, contribuyen a la creación, desarrollo y difusión de las nuevas prácticas productivas. Este concepto concibe a las innovaciones como un proceso social e interactivo en el marco de un entorno social específico y sistémico”. (SNI). Estas consideraciones son de importancia para nuestro estudio, toda vez que el Estado Venezolano ha sido reiterativo, desde 1999, en la necesidad de impulsar el desarrollo endógeno, constituyendo la investigación y la innovación un medio estratégico para lograrlo. Con tal objetivo en el horizonte, dentro de las diez áreas programáticas que propone, pueden contarse: la “innovación para el desarrollo endógeno local”, la “innovación para la gerencia pública” y la “visibilidad y apropiación social del conocimiento” (Parra, 2007). En los siguientes capítulos veremos como los CC estarán vinculados a estas metas de acuerdo a la normativa que se les fija. No obstante los propósitos del Estado Venezolano, algunos autores creen desmedidos los objetivos fijados, considerando que en el país no se ha logrado la consolidación de modelos de investigación con alcances más modestos al sistémico (tales como los modelos de sector de la ciencia, los cuales interrelacionan procesos y actores de una misma disciplina), (Ávalos, citado en Parra, 2007), observando que incluso estos funcionan en medio de serias dificultades. Relación de la Innovación con el Bienestar Social Ahora bien, ¿por qué algunos países habrían de molestarse en impulsar investigaciones y prácticas que aumenten las ganancias sólo de unas cuantas empresas? La respuesta está en que con políticas tecnológicas y de innovación social bien concebidas, la sociedad en su conjunto puede ser la beneficiaria. Muestra de que esta consideración ha estado sobre el tapete, es el hecho de que cada vez más se ha hecho explícita la revisión del beneficio social que producen los sistemas de innovación. Es fácil ver cómo en los inicios de la actividad de reconocimiento y medición de la I+D, privó la visión modernista según la cual a mayor investigación científica debía corresponder más y mejor tecnología, y de allí, como consecuencia lógica, mayores beneficios sociales. López Cerezo y Lujan (2002) resumen dicho presupuesto en la ecuación: “+ciencia = +tecnología = +riqueza = +bienestar”. Esta óptica, compartida tanto por economías socialistas como por economías liberales, fue haciendo aguas, en la misma medida en que la propia modernidad fue tocando sus límites. De forma particular, al evidenciarse que no toda tecnología o proceso productivo son beneficiosos ni deseables para el mantenimiento de la vida en el planeta. Por tanto las consideraciones de los sistemas de innovación hacen cada vez más claro su propósito de que estos generen real bienestar, y no dejan el logro de asuntos tan trascendentes al funcionamiento espontáneo del sistema. Todo ello cobra mayor relevancia en la medida en que, por otra parte, también se ha hecho cada vez más patente que para lograr bienestar social que tengan sustentabilidad en el tiempo, es preciso definir políticas de desarrollo sujetas a constantes mejoramientos, y que por tanto hagan de la innovación una práctica habitual. Como se ve es un proceso que se retroalimenta, pero que debe contar con una dirección permanente e interesada de manera no perder el foco del bienestar social. Los temas de desarrollo, innovación y bienestar social quedan unidos por esta vía. Para algunos autores, como Amartya Sen, el desarrollo es esencial en la consecución del bienestar humano, y de manera destacada, en la superación de las desigualdades. De acuerdo a Sen, el desarrollo aporta al bienestar social en la medida en que expande el ejercicio de la libertad al incidir sobre las instituciones sociales, políticas y económicas, facilitando el acceso de la población a los servicios que operan, (Formichella, 2005:5). Otros autores como Judith Sutz, creen de hecho que son insostenibles las mejoras sociales que no tengan como base el desarrollo, y por tanto la innovación social, por lo que las políticas sociales que prescindan de ellas están destinadas a fracasar: “el desarrollo aparece esquivo si la búsqueda de equidad está divorciada de los esfuerzos de innovación. […] la disminución de la desigualdad en base exclusivamente a políticas sociales específicas no es sustentable en el largo plazo, más allá de su importancia crucial en el corto y mediano plazo. Las políticas sociales deben también fortalecer las capacidades para hacer cosas nuevas, para integrar las nuevas tecnologías a la vida cotidiana, para colaborar a resolver los problemas más apremiantes de la población haciendo el mejor uso posible del conocimiento”. (Sutz, 2010: 3, 6) Siguiendo este enfoque, la innovación social se relaciona directamente con resultados en el bienestar social, con lo que innovaciones cuyos efectos no logren impactarlo, o bien causen un impacto negativo, no deben ser consideradas tales “La innovación social […] ha de referirse a valores sociales, por ejemplo el bienestar, la calidad de vida, la inclusión social, la solidaridad, la participación ciudadana, la calidad medioambiental, la atención sanitaria, la eficiencia de los servicios públicos o el nivel educativo de una sociedad”. se entiende que una innovación social estará atenta a los cambios que produzca en aspectos como los mencionados, y “no sólo a la productividad, la competitividad empresarial, los costes de producción o las tasas de mercado” (Echeverría, 2008: 610). “El bienestar social es […] algo más que crecimiento económico. Es también justicia social, sostenibilidad ambiental, servicios públicos, etc. etc” (López y Luján, 2002).. En palabras de Javier Echeverría: “una innovación social es relevante en la medida en que se oriente a valores sociales” (2008: 610). En esta dirección apunta Sutz al hablar de la “emergencia de sistemas de innovación socialmente orientados”, en la media en que se logre la “interconexión entre políticas de innovación y políticas sociales” (2010: 13). Algunos estudios señalan que el favorecimiento de los sistemas de innovación producen mayores beneficios en las localidades (Formichella, 2005: 6-7), en razón de que permiten partir de las potencialidades de los actores que hacen vida en el territorio, aprovechándolas y fomentándolas, con lo cual aumentan sus capacidades y oportunidades, proceso que a su vez ayuda a superar las limitaciones propias del territorio. Este análisis será de interés al considerar el caso de los CC. Es importante no dejar de mencionar antes de culminar el aparte, que existe una valiosa discusión acerca de cómo medir el impacto de la innovación social. Baste a los fines de nuestro trabajo con señalar los argumentos expuestos desde las corrientes teóricas deontológicas y utilitaristas. A este respecto la primera corriente tiene su desarrollo más significativo en las teorías de la justicia de Rawls, y en concreto en el principio de la diferencia. De acuerdo a dicho principio una sociedad es más justa en la medida en que la diferencia entre los miembros más desfavorecidos y el resto de la sociedad disminuye. Por su parte la segunda corriente toma el principio de maximización de la utilidad de las teorías utilitaristas, para quienes en la medida en que la suma de las utilidades individuales sea mayor en la sociedad, existe mayor bienestar (sin hacer de la diferencia el enfoque) (ver López y Luján, 2002). Ambas teorías cuentan con argumentos a favor. Independientemente de cuál se piense más pertinente para evaluar el impacto de las innovaciones sociales, nuestro interés es resaltar la centralidad de los valores sociales en ellas. Nuevas Concepciones acerca de la Innovación: Aplicación en la Gestión Pública Teniendo como centro de interés los resultados que generan los procesos de innovación social en el bienestar de la sociedad, es de esperarse que los procesos de la gestión pública pasen a ser examinados. Si para el sector privado son pertinentes las consideraciones acerca de su aporte al bienestar colectivo, cuanto más lo serán para el funcionamiento del sector público, siendo que este es su objetivo expreso. El anterior no es sin embargo un camino largamente transitado. Si revisamos los instrumentos de medición de innovaciones aplicados por las oficinas estadísticas de los países que se han preocupado por alentar sus procesos productivos, (y que por esta vía nos señalan el centro de su atención) nos encontramos que el enfoque está casi completamente dirigido hacia los procesos empresariales. Tanto el Manual de Oslo como el Manual de Bogotá, al que los instrumentos nacionales de medición han tendido a homologarse, muestran tales características. La omisión es injustificada. Ya desde la década de los 70 autores como Richard Nelson y Sidney Winter reconocían la posibilidad de que las innovaciones fueran propuestas para los organismos públicos, o sectores de no-mercado (nonmarket sectors) (2000. Org. 1977: 213). Más recientemente, autores como María Formichella, Javier Echeverría y Judith Sutz han defendido la pertinencia de incluir al sector público, y más específicamente, a los procesos de gestión de los organismos públicos, en la mirada de los estudios de la innovación social. Para Formicella: “el cambio que represente una innovación puede ocurrir tanto en la estructura social, como en la gestión pública, [debido a que] la innovación representa un camino mediante el cual el conocimiento se traslada y se convierte en un proceso, un producto o un servicio que incorpora nuevas ventajas para el mercado o para la sociedad. (2005: 4) Por su parte Javier Echeverría asegura: “La innovación puede estar presente en cualquier sector de la economía, incluyendo los servicios públicos tales como la salud y la educación […] La innovación es también importante para el sector público. Sin embargo, se sabe menos sobre los procesos de innovación no orientados al mercado. Hay mucho trabajo por hacer en el examen de la innovación y en el desarrollo de un marco para la recogida de datos de la innovación en el sector público” (Echeverría, 2008: 609). Otros autores como Puerta señalan: “para mejorar la capacidad de gestión del Estado, la optimización de la gerencia pública es siempre una variable a considerar, por constituir su brazo ejecutor de las políticas públicas” (2012: 48) No obstante recaer la principal iniciativa en la dirección de los organismos públicos para abrirse a procesos de innovación, es preciso que los demás actores que se vinculen a ella puedan también sumarse a este proceso. Lo anterior es aún más cierto en ámbitos democráticos, en la medida en que los gobiernos se enfrentan a mayores dificultades para imponer un orden unilateralmente, por lo que requieren de la coordinación de políticas con entes privados y actores de la sociedad civil. De hecho esta práctica representa una excelente oportunidad para conformar sistemas de innovación, que en todo caso deben ser consensuados, partiendo de un “espacio legitimado de diálogo, coordinación y convocatoria” (Sutz, 2010: 30), por lo que su funcionamiento puede aportar en igual medida a fortalecer prácticas democráticas y ciudadanas, consustanciales al desarrollo social. “la sociedad debe desarrollar competencias que le permitan interactuar y asumir responsabilidades y compromisos dentro de la gestión pública, que van desde el conocimiento del marco normativo hasta el aprendizaje de nuevos comportamientos. Es entonces, a fin de cuentas, un proceso de formación y creación de capacidades, tanto para el Estado como para la sociedad, en procura de una gestión más eficiente, de responsabilidades compartidas, en lo que sería una verdadera transformación de paradigmas.” (Puerta: 2012, 49) Ante la serie de oportunidades que este camino abre al desarrollo del bienestar social, las consideraciones recién vistas resultan claves al momento de evaluar el diseño y desempeño de los CC. Importancia de la Apropiación de la Innovación: Conocimiento, Acceso y Utilidad Hemos dicho que para que un sistema de innovación funcione adecuadamente, requiere de la participación concertada de distintos actores, todos quienes están involucrados en la promoción del desarrollo social. De ello se desprende que cada actor debe desarrollar capacidades especiales para adaptarse al entorno cambiante. Capacidades que podrían ser definidas más bien como actitudes frente al cambio, tales como el aprendizaje, y quizás más importante aún, el autoaprendizaje (Tello, 2008: 5). Es esperable que un proceso como el descrito suponga un aprendizaje colectivo. Es acá donde la estructura del sistema de innovación puede ser determinante, al facilitar o entorpecer el proceso. No es suficiente con que exista información; e incluso, facilidad de acceso a la información. Es preciso que la misma pueda ser transformada en conocimiento colectivo, y para que una transformación de tal naturaleza tome lugar, se requiere que la información sea percibida como de utilidad. En otras palabras, que pueda ser aplicable en el mejoramiento de la calidad de vida: “El acceso a la información es un paso adelante; no obstante, el paso más importante es transformar la información en conocimiento […] La aspiración de llegar a la sociedad del conocimiento implica necesariamente que las personas, además del […] acceso real a la información, sepan qué hacer con ésta y tengan la capacidad de convertirla en conocimiento, y el conocimiento, en beneficios tangibles” (Tello, 2008: 4-5). Esta observación, de ninguna manera, debe restar importancia a la necesidad de garantizar el acceso a la información, especialmente en ámbitos donde las diferencias sociales que impactan negativamente sobre el desarrollo pasan por diferencias sustanciales en el acceso a los bienes sociales, siendo uno de ellos precisamente la información y el conocimiento. Por tanto, si se desea constituir verdaderos sistemas de innovación que puedan ayudar al desarrollo local de comunidades depauperadas, debe existir un esfuerzo expreso y constante por hacer accesible la información, así como los demás bienes públicos (López y Luján, 2002). De importancia para nosotros es resaltar la existencia de tres tipos de brechas que pueden suponer el entorpecimiento en la producción y aplicación del conocimiento, y tras ella, el de las innovaciones para el desarrollo social. Aunque originalmente referidas al uso de las tecnologías de la información, su principio es extensible a otras áreas. Los tres tipos de brecha aludidas son: Las brechas de acceso, referidas a las diferencias sociales que facilitan o no el acceso al bien las brechas de uso, referidas a las diferencias sociales que inciden sobre el saber usar el bien y las brechas de la calidad del uso, referidas a las diferencias sociales que inciden en el mejor aprovechamiento del bien (Kemly Camacho, 2005). Este último proceso, como ya hemos señalado, puede facilitarse si se cuenta con un sistema de innovación adecuado, que propicie el uso y el aprendizaje colectivo. Consideración de los CC como Forma de Innovación para la Gestión Comunitaria Como ya vimos en los apartes anteriores, son condiciones vitales para funcionamiento del sistema de innovación social, que cada uno de los componentes que lo integren cuenten con el incentivo para participar, bajo las condiciones de ser reconocidos en su posición y de contar con un marco regulatorio que facilite los intercambios y propicie el diálogo: “respecto al concepto de sistema local-regional de innovación, cabe destacar la importancia del entorno, el cual incluye las interrelaciones de las instituciones y las empresas, los marcos regulatorios y los sistemas de incentivos e instrumentos de apoyo, entre otros. Esta interacción genera un proceso de aprendizaje y difusión tecnológica que permite la circulación de conocimientos, creando condiciones para la generación continua de efectos positivos de retroalimentación que colaboran en la aparición de nuevas innovaciones en un determinado territorio, el cual constituye un marco para crear una red de relaciones de cooperación entre entidades y supone conocimiento y confianza entre los agentes. (Formichella, 2005: 26-27) Se constituyen las propias relaciones entre los actores como factor fundamental, al punto que la cooperación entre ellos puede ser considerada como un recurso más (Surroca y Santamaría, 2006: 23). Sobre la base de la cooperación es que operará el sistema de innovación social. Por tanto, la cuestión pasa por cómo generar el incentivo y la confianza para lograr las interacciones. En el ambiente de carencias sociales y económicas que caracterizan muchas zonas de los países más pobres, precisamente donde es más urgente la implementación de políticas de desarrollo sustentables, puede que no se den de forma sostenida las interacciones cooperativas tendentes a la innovación social, y ciertamente no tienen presencia en ellas todas las instituciones y actores que pueden impulsar el desarrollo. Siendo este el caso, es perentorio la existencia de uno o más actores sociales que movilicen e impulsen el cambio. Tales actores son agentes de desarrollo. De acuerdo a Formichella: “El actor social que promueve el desarrollo se convierte en un agente de desarrollo y a él le competen diferentes tareas. Una de ellas es la tarea de innovar, él debe escuchar y descubrir las necesidades de la población para luego poder pensar nuevas maneras de responder a las demandas sociales. Ante la realidad debe intentar buscar nuevos procesos, y sobre todo generar la búsqueda en conjunto de nuevos procesos, que le permitan avanzar a la comunidad hacia formas en las que la misma encuentre cómo mejorar su calidad de vida. Cuantos más innovadores sean los agentes de desarrollo, más factible será el desarrollo local. Porque se afrontará de una forma más eficiente la satisfacción de las necesidades locales y se darán mejores respuesta a las demandas de la comunidad” (2005: 37-38). Al considerar la figura de los CC, pareciera que ellos están llamados a convertirse en agentes de desarrollo de sus respectivas comunidades. Por una parte sirven de plataforma para lograr el diseño y la ejecución de los proyectos de desarrollo comunitario (LOCC, 2009: art 25, 44 y 45), igualmente deben integrar y coordinar las actividades tendentes a la producción social en su comunidad (LOCC, 2009: art. 25 y 46), también son el punto de enlace de varias instituciones públicas con los actores que hacen vida en la comunidad (LOCC, 2009: art. 29), sin dejar de lado que sirven de entes financieros (y contralor) para ejecutar los proyectos comunitarios (LOCC, 2009: art. 30 al 34, y 47 al 55). Aún cuando a simple vista estos objetivos lucen desmesurados para una organización de la dimensión y características de los CC, no cabría duda que de poder acometerlos contarían con los elementos para impulsar el desarrollo siguiendo la dinámica de los sistemas de innovación. En lo que sigue analizaremos con más detenimiento cuáles son sus reales potencialidades de acuerdo a la normativa que les rige, así como cual ha sido su desempeño respecto a su potencial para el desarrollo. Los Consejos Comunales Qué son De acuerdo a la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (LOCC), dichas organizaciones son definidas como sigue: “Los consejos comunales, en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social.” (LOCC, 2009: art. 2) De acuerdo a esta definición, los CC son parte de la sociedad civil, al servir como “instancias de participación, articulación e integración” entre ciudadanos, a la vez que son parte del Estado, al “ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de políticas públicas”, y también son células políticas al servir como organismos de base desde el cual se construye el “modelo de sociedad socialista”. Tan disímil gama de funciones puede hacer que entren en conflicto –como de hecho hacen– respecto a la dirección que deben tomar. Por una parte las organizaciones de la sociedad civil se diferencian de la sociedad económica y de la política, debido a que su objeto no es la acumulación de poder para lograr posiciones de ventaja respecto a sus competidores. Las formas de integración características de la sociedad civil comportan la comunicación horizontal y abierta que se encuentra en la base de la integración normativa, tales como la socialización y la cultura (Cohen y Arato, 1992: IX-X). Por su parte, el ejercicio de funciones de Estado persigue la administración imparcial de los actos de los Órganos Públicos y de Gobierno, proveyendo de las instituciones necesarias para la consideración y formación de las decisiones, tales como los parlamentos o tribunales. Por último, las organizaciones políticas se caracterizan por el uso instrumental y estratégico en el establecimiento de fines y la comunicación, con el propósito de acumular fuerzas con que incidir en el gobierno. En el impulso de su proyecto socio-político, las organizaciones políticas deben competir con otros actores sociales y sus respectivos proyectos socio-políticos, por lo que no pueden arrogarse la representación del interés colectivo –labor que corresponde a las instituciones de Estado–. La tensión que surge en el funcionamiento de los CC, no están exentas de la influencia del medio en que operan, al lidiar con formas tan dispares como las descritas: las de la sociedad civil, caracterizadas en buen grado por su informalidad, variabilidad y escaso contenido programático; la imparcialidad propia de las instituciones de Estado, para cuyo manejo hace falta la aplicación de criterios éticos y técnicos; y la dirección estratégica de las organizaciones políticas, más dadas a esquemas verticales de ejercicio del poder. Como trataremos de ver en lo que sigue, el desempeño de los CC debe necesariamente ser considerado en su vinculación con el entorno, tanto por la vía de su relación con la estructura del Estado como por la percepción que sobre los mismos tenga los actores sociales, ya que de ello dependerá el cómo se resuelva la tensión inherente a sus funciones. Hagamos pues un poco de historia para conocer el entorno. Origen de los Consejos Comunales Si algo se hace llamativo respecto a los CC, es que su antecesor inmediato no sean las Asociaciones de Vecinos (AV), siendo que su ámbito de acción y muchas de sus funciones coinciden con el de ellas. Lo anterior es aún más particular considerando que fueron precisamente las AV quienes motorizaron desde la década del 70 muchas de las demandas que en apariencia son recogidas en el ordenamiento de los CC, en especial lo referido a la lucha contra la planificación centralizada y el establecimiento de mecanismos para la participación ciudadana en las políticas locales Luego de arduas luchas contra el status quo de entonces, caracterizado por una centralidad muy marcada de los partidos políticos en la canalización de las demandas de la población bajo esquemas de democracia delegativa (O’Donnell, 1997a: 261), la Ley Orgánica de Régimen Municipal fue recogiendo algunas de las demandas del movimiento vecinal, entre las que se puede citar: la solicitud de reconsideración de ordenanzas municipales (LORM, 1989: art. 176 al 179), la posibilidad de observancia del buen funcionamiento de los servicios públicos a través de las comisiones de vecinos (LORM, 1989: art. 87 y 180), la participación consultiva en la formulación de políticas públicas (LORM, 1989: art. 79), la celebración de cabildos abiertos (LORM, 1989: art. 171), la posibilidad de iniciativas legislativas a nivel vecinal (LORM, 1989: art. 174) y la cooperación vecinal en las comisiones permanentes de los Consejos Municipales (LORM, 1989: art. 157 y 180). Como se deduce, el movimiento vecinal estaba lejos de aceptar pasivamente las condiciones de alta delegación con que eran conformadas las políticas públicas, y tuvo un papel muy activo en la demanda por lograr mayor participación en las instancias de decisión. Por tal motivo, era razonable esperar que fuesen el modelo a partir del cual se diseñasen las nuevas organizaciones vecinales –si acaso eran necesarias– que tuvieran como objeto consolidar la participación en las políticas públicas.. La clave quizás pueda estar en la naturaleza de unas y otras. Los CC están asociados al mundo popular, a los procesos de autogestión y empoderamiento que se vinieron practicando desde la década de los 90, ocasionalmente apoyados por algunos gobiernos municipales. A través de dicho proceso, las comunidades, básicamente de las zonas deprimidas de las grandes ciudades del país, se organizaban para elaborar el diagnóstico de su realidad, para luego participar junto a instituciones del Estado en la definición y puesta en práctica de las soluciones. Fueron notables en este proceso las Mesas Técnicas de Agua y lo Consorcios Sociales, los cuales trataban respectivamente la problemática del agua y de la vivienda (López: 2008, 1-2, 4-5). Es así como al tiempo que las AV se organizaron en torno a los intereses comunes de los habitantes de una determinada zona urbana, y posteriormente su propia dinámica las fue llevando a reclamar al Estado el cumplimiento de los principios sobre los que se fundamenta (básicamente a través del reclamo por derechos civiles, tales como las demandas por la apertura a la participación ciudadana, auditoría de la gestión pública, etc.) (Gómez, 1987: 341), la iniciativa de las formas organizativas previas a los CC residieron en “la necesidad política colectiva de auto-organización [de] las comunidades populares” para solventar situaciones de carencia en sus comunidades (Harnecker, 2007:4). En otras palabras, mientras las AV reclaman al Estado la adecuación de su actuación a los principios de la democracia liberal contenidos en el ordenamiento jurídico formal, sus pares de los sectores populares en cierta sentido quisieron prescindir de él e instaurar formas de gobierno independiente que actuaran más eficientemente. En el primer caso se hablaba de democracia y ciudadanía, y en el segundo de apoyo a la autogestión. Beatriz Fernández resume la diferencia entre ambas concepciones, en el intento de los primeros por instaurar una “democracia de ciudadanos, cuyo sujeto es el vecino”, y los segundos en lograr una “democracia radical, cuyo sujeto es el poder popular” (Fernandez, 2011). Es a partir de tales concepciones que al momento de hacerse del gobierno, la revolución bolivariana se decanta por las segundas formas organizativas, estableciendo una relación sui generis con ellas. El camino de los CC a convertirse en las organizaciones que hoy son, no fue lineal (como bien puede argumentarse que tampoco lo fue el de la propia revolución bolivariana que les da pie). Previo a ellos, el Gobierno Bolivariano experimenta con algunas formas de organización de base, como los Círculos Bolivarianos o los Comité de Tierras Urbanas (García-Guadilla, 2008), aunque ninguna de estas tuvo la receptividad en la población que lograran los CC (Machado, 2009). Marta Harnecker, conocedora y partícipe del proceso de formación de la figura de los CC, describe el progreso de la idea que les daría origen de la siguiente manera: “[la necesidad] de los CC […] se venía generando en las comunidades populares en otras organizaciones (comités de tierra urbana, de salud, educación, deportes, ‘Misiones’, etc.), simultáneamente con la experimentación en algunos municipios de la idea de subdividirse en territorios sociales y gobiernos comunitarios. En esa búsqueda surgieron dos ideas pioneras: los territorios sociales y los gobiernos comunitarios. La primera, se refiere a la necesidad de subdividir el territorio municipal en áreas mucho más pequeñas que las parroquias, pero no tan pequeñas como las áreas vecinales; y la segunda, a la necesidad de instalar en esos territorios estructuras de gobierno a las que la alcaldía pudiese transferir competencias y recursos” (2007: 4) Sin embargo, su primera aparición en el ordenamiento jurídico (2002) no otorga a los CC prerrogativas como las descritas, limitándolas a acompañar la gestión municipal a través de su participación en los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP). Su función en esta instancia es la de: “convertirse en el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública” (Ley Especial de los Consejos Locales de Planificación Pública, art. 8. Citado en: López: 2012) Como vemos su función es la de integrar la participación comunitaria al gobierno municipal, el cual debe acoger en su gestión las iniciativas populares. Cuatro años más adelante, al pronunciarse la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (LOCC, 2006), sus funciones varían, pasando además a relacionarse directamente con la Presidencia de la República a través de la Comisión Presidencial del Poder Popular. Este órgano se encargará en lo adelante de financiar a los CC en su funcionamiento, reducido ahora a la “gestión, supervisión y control” de las políticas públicas (se elimina la función de “formulación”) que emane la Presidencia (López, 2012). Es necesario tener en cuenta que los años que separan una y otra Ley estuvieron signados por una marcada confrontación política, la cual pasó por un prolongado paro nacional, un intento de golpe de Estado, la intervención de la OEA para encauzar el conflicto y la celebración de un referéndum revocatorio. En medio de ese devenir, los gobiernos descentralizados en manos de la oposición (tanto gobernaciones como alcaldías), así como algunos de los dirigidos por partidos oficialistas, fueron vistos como amenaza a la estabilidad del gobierno central, por lo que desde entonces se inicia un proceso de re-centralización del poder, en el que progresivamente se han ido despojando de sus competencias (y fuerza). Es precisamente en este proceso en el que debe entenderse la figura de los CC. La reforma a la LOCC (2009) no hizo sino acentuar la tendencia al debilitamiento de los gobiernos estadales y municipales. Se ratifica la regulación de los CC por el Gobierno Central (López, 2012), y se les da prioridad sobre el Municipio y el Estado para la transferencia de competencias (LOCC, 2009: art. 59). Esta medida se refuerza un año más tarde a través de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2010) y la Ley Orgánica de las Comunas (2010) en las que se desarrolla el mismo concepto.. Para Edgardo Lander, otro conocedor a fondo de la dinámica de los CC, no queda dudas sobre el propósito: “Los Consejos Comunales están claramente concebidos como un by pass de los niveles estaduales y municipales, y el establecimiento de una institucionalidad paralela que, sin la mediación de esas instancias del Estado, establece una relación directa entre la organización en el ámbito comunitario (los Consejos Comunales) y la Presidencia de la República. Se establece para ello una estructura piramidal (con comisiones presidenciales a niveles estaduales y locales)” (Lander, 2007: 77) Más llamativo aún es que el “atajo” que suponen los CC para las políticas del Ejecutivo Nacional, no excluye la estructura ministerial, bajo orden del Presidente, ni al propio partido de gobierno. El ahorro del paso por la institucionalidad de los ministerios es entendida por Lander como una respuesta Presidencial a la “resistencia por parte de la burocracia estatal a muchas de [las] nuevas políticas [del Ejecutivo]” (2007: 71), mientras que saltar la mediación de los partidos políticos oficialistas, para García-Guadilla delata un tanto la desconfianza del Ejecutivo sobre el piso que realmente estos le ofrecen, de donde surge la necesidad de buscarlo en las organizaciones de base (entre las que también se cuentan los Círculos Bolivarianos, las Mesas Técnicas de Agua, los Comité de Tierras Urbanas, etc.) (García-Guadilla ,2008). En cualquier caso, lo que nos interesa resaltar es que normativamente, los CC establecen una relación directa con la Presidencia de la República, quien encuentra de esta forma un mecanismo más libre y expedito, al margen de la institucionalidad del Estado liberal –y por tanto de los controles y debate que deben caracterizar los procesos de decisión democráticos–, de implementar sus política en la población. No deja de ser resaltante, bajo ningún concepto, el hecho de que el impulso de los CC suponga la existencia de varias institucionalidades que se solapan en sus funciones, lo que puede derivar en una “coexistencia conflictiva” (Fernández, 2011) que ocasione dificultades para ejercer la administración pública de manera eficiente. De cara a las teorías de la innovación, ello podría también suponer el relegar a actores o agentes del desarrollo (tales como instituciones innovadoras a cargo de alcaldías y gobernaciones), en la conformación de una red para el desarrollo local. Por último, y en igual orden de importancia, está la percepción de la población hacia estas formas organizativas. Coincidimos con Beatriz Fernández en que “la dinámica asociativa [observable en las organizaciones sociales] está embebida por planteamientos presentes en el debate político de los actores polarizados” (Fernández, 2011). En un escenario de fuerte confrontación política, es inevitable que una figura organizativa que dispute el lugar que antes ocupaban otras organizaciones e instituciones, sea concebida como neutra, especialmente considerado que el propio Gobierno Nacional fue enfático en señalar que los CC son una pieza esencial en la instauración del orden político que impulsa, lo cual en último término quedó recogido en la misma normativa legal que las regula. Esta “marca de origen” ha incidido claramente en la actividad de los CC. En su importante estudio acerca de las percepciones hacia los CC, Jesús Machado muestra cómo las personas que tienden a conformar y asistir regularmente a las actividades de los CC (18%) admiten su afección por el gobierno, mientras que quienes manifiestan nunca asistir a actividades de CC (33%), y aquellos que muestran abierto desinterés por las actividades que adelantan (19%), se declaran como opositores o indiferentes al gobierno (ni-ni) (Machado, 2009: 47-49). Lo anterior no implica que los CC no hayan conseguido abrirse paso en zonas donde el apoyo al gobierno es débil (Lander, 2007: 76-77), pero sí indica que parecieran ser menos vistos por una parte importante de la población como válidas “innovaciones en torno a modos de autogobierno y autogestión” (Fernández, 2011), sino más como una realidad a la que es mejor someterse en procura de un mal menor. García-Guadilla ilustra magníficamente este punto al señalar –sin pretensiones de validez muestral– el contenido de un boletín emanado por una organización vecinal no afín al gobierno, en el que llaman a conformar el CC, dejando entrever cómo acceden a esta medida sólo a falta de mejores opciones: “‘los Consejos Comunales [son la] única figura que nos ofrece el gobierno bolivariano de la Republica de Venezuela para ejercer este derecho [a la participación en el ámbito público]’ (Boletín Informativo de la Urb. Lomas de la Alameda, junio, 2007). ‘opina, incorpórate y participa, de lo contrario, la Comisión Presidencial del Poder Popular lo hará por ti’ (Convocatoria 23 de julio 2007)”. (García-Guadilla, 2008) Más adelante intentaremos dilucidar si una organización con la fuerte marca política de los CC puede convertirse en un actor que convoque o aporte en la conformación de una red de desarrollo, la cual precisa de la participación de otros actores no necesariamente identificados con la misma orientación política. Marco contextual. La Democracia Venezolana Al incorporar el análisis de modelos democráticos al estudio de los CC, creemos que hacemos un aporte valioso a su comprensión. Como dijimos al principio del trabajo, los estudios sobre el tema producidos a la fecha parten de una concepción sobre democracia que no explicitan, y menos aún sustentan sobre una base teórica, lo que ocasiona que pierdan consistencia al sostener si los CC aportan o no a la democratización y al desarrollo. Algunos estudios simplemente arguyen que a mayor participación corresponde mayor democracia, sin preguntarse si esa participación logra las mejores decisiones en cuanto a eficiencia en el gasto y representación de los diversos intereses y visiones presentes en la sociedad. Otros estudios muestran una sesgada reticencia hacia formas de representación políticas, y evalúan el desempeño de los CC en tanto logran o no actuar fuera de la influencia de éstas. Otros estudios más ven un valor en la creación de una institucionalidad que formalmente se diferencia de la anterior, sin evaluar si dicha institucionalidad sirve mejor a la formación de las decisiones públicas de acuerdo a los distintos intereses de la población, ayudando así a la convivencia democrática; etc. En lo que sigue, esbozaremos un marco formal de democracia y ciudadanía, y haremos una breve reseña sobre el sistema socio-político venezolano, evaluando su desempeño al compararlo con este. Luego, en el capítulo 5, veremos –desde el marco formal de democracia y ciudadanía ofrecido– si los CC pueden ser considerados una innovación social que facilite el desarrollo social, al ayudar o no a avanzar hacia una convivencia inclusiva y productiva. A tal fin analizaremos su marco de actuación y cómo se insertan en la institucionalidad venezolana. Ciudadanía y Modelo Mínimo de Democracia El debate sobre qué debemos entender por democracia es, por supuesto, extenso, y no pareciera que alguna vez vaya a tener fin. En la medida en que una democracia es una cualidad que se construye y no un proceso culminado, su definición siempre estará en revisión. Conscientes de esta realidad, algunos autores como Robert Dahl, han propuesto modelos de democracia que identifiquen no todo lo que debe estar referido a ellas, sino precisamente lo opuesto: los atributos mínimos con que deben contar un sistema para ser considerado democrático. A tal fin, refirieren a los procedimientos y no a los contenidos. Dichos modelos son conocidos como “modelos procedimentales o mínimos” de democracia. Se entiende que es a partir de ellos que una sociedad determinada otorga los distintos contenidos a su sistema democrático –tanto en derechos como en los valores que sustentan esos derechos (Jelín y Hersberg, 1996: 117-118) –, aún cuando tiende a haber un consenso en que dichos contenidos no excluyan derechos fundamentales, expresados en la existencia y operación de un “Estado de Derecho” (Reis, 1996: 131). Para Dahl, una democracia o poliarquía, como él la define, debe contar con los siguientes atributos: “1. Autoridades públicas electas, 2. Elecciones libres y limpias, 3. Existencia de sufragio universal, 4. Derecho a competir por cargos públicos, 5. Libertad de expresión, 6. Libertad de información alternativa, 7. Libertad de asociación” (Dahl, 1989: 221). Igualmente necesario para Dahl, es que todos los ciudadanos tengan la oportunidad de: “1. Formular sus preferencias; 2. Expresar sus preferencias a otros ciudadanos a través de acciones individuales y colectivas; 3. Que sus preferencias tengan el mismo peso que las de los demás ante el gobierno, es decir, que no sean discriminadas por el contenido o la fuente” (Dahl, 1971). Podemos resumir ambas series de preceptos como el intento de que la democracia sea un orden construido por todos quienes integran la sociedad, en el que los intereses y las preferencias de cada uno permitan ser promovidos y considerados en igualdad de condiciones, y en el que las decisiones traten de satisfacer cada una de las preferencias e intereses sin distingo. Esta definición tiene a su favor que combina los elementos liberales y republicanos, con lo que incorpora tanto las libertades que debe garantizar el sistema a cada individuo, como las obligaciones de cada miembro de la sociedad en la construcción y mantenimiento del orden social. La ciudadanía, por su parte, tiene que ver inicialmente con determinar quienes se considera pertenecientes a la comunidad; pertenencia que implica ser reconocido por los otros, ser incluido en igualdad de condiciones en las posibilidades de desarrollo individual y social (sujeto de derecho). Implica también las obligaciones de cada individuo para crear y sostener el entramado institucional a través del cual se regula la vida común (sujeto de deberes). Caridad Hernández describe esta forma de relación de la siguiente manera: “[ciudadanía] significa tres cosas al mismo tiempo: “ser parte de”, “tener parte” y “tomar parte en”. “Ser parte de” es pertenecer, es ser y sentirse parte de la comunidad; “tener parte” es tener igualdad de acceso a los recursos y bienes sociales; “tomar parte en” es contribuir a la vida pública, a la construcción de lo común, de una forma activa, es tener la capacidad, la voluntad y el poder de actuar. Así, pues, la ciudadanía parece tender hoy a definirse a través de prácticas sociales en transformación. Se concibe como un concepto dinámico y relacional, una forma colectiva de pertenencia activa a la comunidad que implica el desarrollo de identidades y sentimientos de pertenencia e implicación” (Hernández, 2012: 66-67) Por tanto, ciudadanía refiere a un tipo de pertenencia a una comunidad que “es al mismo tiempo, igualitaria y universalista” (Horrach, 2009: 14). Que permite a los individuos aportar y participar bajo las mismas condiciones que el resto de ciudadanos. Según la definición elaborada por la COPRE, ciudadanía es: “la posibilidad real, práctica, de asunción de deberes y derechos consagrados por la Constitución y las leyes de la República, y por la posibilidad adicional de moldear y construir socialmente esos derechos” (citado en Lander, 1995: 65 – 66) En este mismo orden de ideas, entenderemos que “las acciones propias de los ciudadanos son sólo aquellas que tienden a mantener, y de ser posible a incrementar, el ejercicio futuro de la ciudadanía” (Gunsteren citado en Jelín y Hershberg, 1996: 117). Por lo que la resolución de demandas individuales o corporativas efectuadas ante entes públicos que transitan por una vía distinta a la institucional, esto es, fuera del ordenamiento democrático legal, o bien hace uso de privilegios especiales para acceder a la institucionalidad, no pueden ser consideradas acciones ciudadanas. Por el contrario constituyen actos que atentan contra la ciudadanía y la democracia, al lesionar el derecho de los demás ciudadanos a ser considerados en igualdad de condiciones. Como puede apreciarse, los conceptos de ciudadanía y democracia están íntimamente relacionados, al punto que no es posible entender uno fuera del otro. La pertinencia a los fines de nuestro trabajo de contar con un modelo mínimo de democracia y una definición clara de ciudadanía, reside en que nos permitirá evaluar si las instituciones y organizaciones que dan forma a la estructura del Estado (tanto del impulsado por el gobierno bolivariano como del instituido a partir de la democracia que le precedió), permiten el mejor cumplimiento de las condiciones propias de los sistemas democráticos. Dentro del Estado “bolivariano” nos interesa ver el papel desempeñado por los CC en el favorecimiento de prácticas ciudadanas y democráticas, tendentes al desarrollo social. Características de la Democracia Venezolana El tipo de democracia instaurado en Venezuela a partir de 1958, ciertamente desafía las convenciones teóricas. Si bien por un lado adopta un esquema de gobierno altamente representativo, el cual otorga a los gobernantes una amplia libertad de acción respecto los electores (incluso considerada desde las teorías conservadoras) (Crisp, 1997: 85), por otro lado hace de la movilización popular parte de su dinámica, a la que sin embargo encauza a través de un sistema de características corporativas. Este sistema queda estructurado alrededor de organizaciones tales como los partidos políticos, los sindicatos, los gremios, y otros similares, que sirven de mediadores entre la población y el Estado, para la garantía y ejercicio de los derechos La mediación se dará sobre la base de un intercambio, en el que el demandante recibe la garantía o servicio requeridos y debe “pagar” a la instancia mediadora, por lo general en forma de afiliación a su causa política. Este tipo de relación claramente vulnera la ciudadanía y la democracia, al no darse la garantía del derecho o el acceso al servicio en razón de la vigencia de los derechos de la persona que los recibe, ni por los medios que aseguren un trato igualitario a todos los ciudadanos, sino debido al acceso privilegiado que tiene la organización mediadora en las instancias del Estado, al cual usa en beneficio propio.. El esquema implementado dio origen a lo que Juan Carlos Rey define como “sistema de conciliación populista”, el cual da prioridad a los acuerdos alcanzados entre los actores hegemónicos (efectuados fuera de los escenarios de control y debate público Es importante notar que si bien las decisiones de los actores hegemónicos eran pactadas fuera de la institucionalidad formal, las mismas son finalmente certificadas por ésta (Gómez, 1995: 148 – 149), de manera que en apariencia cubrían los procedimientos de la institucionalidad democrática.), por sobre las normas de decisión pública propiamente democráticas. De esta forma, “se desarrolla un sistema de participación y representación de carácter semicorporativo, distinto y paralelo al estrictamente democrático” (Rey, 1991: 551, 554). El esquema de representación fuertemente delegativo era además replicado en la mayoría de partidos políticos y grupos corporativos, lo que suponía un bajo control de la masa sobre sus dirigentes, y un predominio de relaciones de tipo vertical. Al mismo tiempo, las organizaciones autónomas sufrían los intentos de cooptación por parte de aquellos (especialmente los partidos políticos), sin cuya mediación se les dificultaba hacer llegar sus demandas o preferencias a la institucionalidad formal, a fin de que fuesen procesadas de acuerdo a la normativa democrática en pie (Gómez, 1986: 283). Visto este cuadro, es cuestionable hasta qué punto las decisiones producidas por el sistema lograban representar las preferencias o intereses de la población. No obstante, es indiscutible que el sistema logró alta estabilidad y apoyo popular, lo que quedaba reflejado en la masiva participación de la población en los procesos electorales hasta bien entrada la década de los 80, así como la alta filiación que obtuvieron los principales partidos de masas durante ese período. El funcionamiento del sistema se fue resintiendo de forma progresiva, sin dudas empujado por la crisis económica a que llevó los criterios de gasto distributivo propios del sistema de conciliación populista, y ya para mediados de la década de los 80 era notoria la necesidad de implementar modificaciones al sistema. Las modificaciones, sin embargo, pasaban por sujetar la actuación de los Entes del Estado a los principios de representación universal e imparcial en la base de su constitución, restar alcance a los actores hegemónicos mediadores, y otorgar mayor autonomía a las instancias de agregación de intereses respecto a los actores hegemónicos. De esta manera el procesamiento de las demandas sociales podría cumplir con los supuestos de debate público que sustenta a los sistemas democráticos. En pocas palabras, lo que se proponía es que el sistema funcionase más de acuerdo a sus principios formales, en el que las decisiones públicas debían cumplir con todos los extremos de la institucionalidad democrática, y que fuese abandonado el esquema de mediación, que conseguía el procesamiento de las demandas sociales a través de un acceso privilegiado a las instancias de decisión. Siendo que los mismos actores hegemónicos encargados de llevar adelante las reformas eran precisamente quienes se beneficiaban de esta forma de ejercicio del poder, no fue una sorpresa que las mismas se dieran en medio de un prolongado proceso lleno de avances y retrocesos, sólo empujado por la intensificación de la crisis. Es en ese contexto en el que cobra fuerza el discurso crítico de las formas centralistas de gobierno, muy influidas por las corrientes liberales en boga, que a la par de cuestionar el papel de los grupos hegemónicos mediadores en Venezuela (de forma particular los partidos políticos), revaloriza el papel de la actuación ciudadana en la formulación de las política públicas. “La idea de profundizar la democracia, en particular, de empoderar a la gente común y corriente en contraposición a los partidos, comenzó a desarrollarse en Venezuela hacia los años 80 con el proceso de reformas al Estado, que fue impulsado por la combinación de varios factores: la severa crisis económica del modelo de sustitución de importaciones, el cuestionamiento a los partidos por la extrema cooptación que habían ejercido sobre todas las formas de la sociedad civil y los programas de ajuste y reestructuración orientados por la doctrina neoliberal, que favorecían una reducción del protagonismo estatal y acentuaban el rol de los ciudadanos” (López: 2008, 1) No obstante, este proceso a su vez también tuvo sus críticos. Entre las observaciones de mayor peso se encontraban que al haber actuado el Estado venezolano más como proveedor de derechos positivos que garante de derechos civiles, un retroceso en su actuación, incluso aquella mediada por los grupos hegemónicos, supondría excluir del disfrute de tales derechos a parte importante de la población, los cuales, en condiciones de creciente miseria, difícilmente encontrarían la forma de ejercer sus derechos civiles (Lander, 1995: 187-188). Otras importantes críticas apuntaban a que las ideas de autogestión y empoderamiento que se derivaban de la demanda de mayor protagonismo de la ciudadanía, podían legitimar el traspaso de responsabilidades propias del Estado a la población, produciéndose una sobrecarga de funciones en la sociedad civil y un retroceso del Estado, en nada tendientes a fortalecer el ejercicio de la ciudadanía. Por el contrario, varios de estos procesos apuntaban más hacia la renuncia del ejercicio de derechos (por ejemplo, al asumir una comunidad labores y gastos en la provisión de servicios públicos), que a una expansión de los límites sobre los que la población incide en el espacio público. De la forma que fuera, ya para mediados de la década de los 90 se hacía patente que los cambios adoptados, en medio de sus contradicciones y procesos de idas y venidas, no habían logrado revertir el proceso de desafección de la población hacia el desempeño del sistema democrático venezolano. Esta desafección parecía centrarse más en la forma en que era ejercido el gobierno, que hacia la democracia como modelo normativo (Pereira Almao, 1998 45- 48), si bien, como veremos más adelante, la concepción predominante de democracia era –y es– más bien limitada. En este sentido “las mayores demandas estaban dirigidas hacia la inclusión social, la democratización del poder público y la creación de una nueva institucionalidad estatal al servicio de los ciudadanos” (D’Elia, Maingon, 2009: 1). Todos estos factores facilitaron el asenso del gobierno bolivariano al poder en las elecciones de 1998. Al ser recogidos en su discurso, de manera un tanto general, los elementos sobre los cuales la población dirigía su crítica, las expectativas de cambio eran tan desproporcionadas como disímiles. Mientras algunas de ellas se dirigían hacia el rescate del papel del Estado como proveedor de derechos positivos, en una suerte de nuevo pacto donde las organizaciones de intermediación respondieran de forma expedita y desinteresada a las demandas sociales, otras expectativas se centraban en la desconcentración del Estado y el fortalecimiento de la autonomía de los actores sociales. Puede de hecho observarse cómo el comienza del gobierno bolivariano se debate entre estas tendencias, quedando incluso ambas visiones recogidas en la Constitución de 1999 Lo que puede apreciarse, en un caso, en la extensa serie de derechos sociales que el Estado se compromete a garantizar y proveer, y en otro caso, en las repetidas referencias al gobierno descentralizado y a la participación ciudadana en las labores de planificación de estos Gobiernos (si bien el Estado Central se reservaba la planificación de áreas estratégicas) (CRBV, 1999).. No obstante, en la medida en que fue avanzando en su mandato, el gobierno bolivariano progresivamente ha tendido a inclinarse más por ser proveedor de derechos positivos en desmedro de los derechos civiles o liberales, y a actuar de forma centralizada, restando autonomía y funciones de planificación a los gobiernos regionales y municipales y entes descentralizados. Nos interesa resaltar aún dos aspectos a tener en cuenta sobre el funcionamiento del sistema democrático venezolano. El primero tiene que ver con la institucionalidad instaurada. Sobre este particular seguimos el planteamiento de Guillermo O’Donnell, de acuerdo al cual las instituciones son primeramente orientaciones aceptadas y seguidas para la actuación entre individuos, a fin de encauzar ciertas acciones o intereses en una sociedad determinada, más que aquellas formalmente estipuladas en la normativa legal con igual propósito, pero que no son seguidas por considerarse ineficaces o irrelevantes. De acuerdo a O`Donnell, las instituciones son: “pautas regularizadas de interacción que son conocidas, practicadas y regularmente aceptadas (aunque no necesariamente aprobadas normativamente) por agentes sociales que mantienen la expectativa de seguir interactuando conforme a las reglas y normas –formales e informales– que rigen esas pautas. A veces, aunque no necesariamente, las instituciones llegan a ser organizaciones formales, se materializan en edificios, sellos, rituales y cargos que autorizan a quienes los ocupan a hablar ‘en nombre de’ las organizaciones” (O’Donnell, 1997: 289 – 290) Las instituciones tienden a ganar aprobación al ser aceptadas y conocidas por la mayoría de los actores sociales relevantes, y estar formalmente reconocidas en la legalidad prevaleciente, o no entrar en contradicción con ella (O’Donnell, 1997: 251 – 252, 267 –268, 289 – 292), pero pueden igualmente mantener su aceptación y uso si finalmente el propio sistema legal reconoce sus resultados, sin importar que se hayan iniciado en un proceso ajeno o contrario a la legalidad, o bien si quienes transitan por ellas tienen la percepción de que no estar actuando en contra la legalidad. El segundo aspecto a resaltar es la valoración del venezolano hacia la democracia. Aún cuando los estudios sobre la materia señalan que existe una alta valoración del sistema democrático, simultáneamente muestran que la noción de lo que está referido a ella no es muy acabada. Siguiendo los resultados de estudios de campo llevados a cabo en el país a lo largo de un período de 18 años (1983 a 2000), acerca de las percepciones del venezolano sobre el sistema democrático, Pereira Almao pudo comprobar cómo para el venezolano democracia significaba básicamente tres cosas: Existencia de libertad personal, Existencia de libertad de expresión, y Celebración periódica de elecciones. (Pereira Almao, 2004: 146) Estas referencias son limitadas incluso al compararlas con los modelos mínimos de democracia. Dentro de la valoración están completamente ausentes nociones de respeto y no discriminación hacia el otro, así como aspectos relacionados con los “deberes ciudadanos”, constitutivos de la dimensión republicana de la democracia. Tales apreciaciones son consustanciales con la valoración sobre la libertad manifestada en las encuestas, la cual no corresponde a la libertad de participar en la creación de un orden social determinado, sino a la libertad de acción personal, a modo de elección de opciones individuales de vida. “el estilo de democracia que ha sido interiorizado por los venezolanos es de carácter procedimental o como método para decidir asuntos de gobierno [...] La importancia que le otorgan los entrevistados a la mayor presencia del Estado expresa una alta delegación de los asuntos públicos; es decir, delegan fuertemente en el poder político el manejo de los asuntos de gobierno. [...] Esto permite interpretar que la libertad adquiere un sentido reducido, porque ella no se extiende hacia el espacio de la toma de decisiones públicas, [adquiriendo] mayor significación en el medio privado como libre albedrío” (Pereira Almao, 1998: 58 – 59). De lo anterior podemos deducir que, previo al inicio del gobierno bolivariano, las instituciones verdaderamente actuantes en el país para la regulación de la participación y el establecimiento del orden público, fueron de forma predominante las de la mediación privada al margen del marco democrático, viabilizadas por las organizaciones hegemónicas. Conciernen al tránsito privilegiado de las demandas hacia las instancias de decisión del Estado, por provenir las mismas de actores afines a las organizaciones mediadoras, y no a la prevalencia del trato imparcial y universal con base en los derechos comunes escritos en las Leyes. Fue además esta forma de relación social la que logró asentarse más firmemente en la base de nuestra socialización política, y queda recogida en los valores de alta delegación de los asuntos públicos y una apreciación limitada (dirigida a la esfera de acción individual) de las posibilidades que ofrece la democracia. Los intentos de las organizaciones no hegemónicas (y entre ellos el movimiento vecinal) por cambiar estos patrones de relación por unos más ajustados a la formalidad democrática (García – Guadilla y Roa, 1997: 59), chocaron abiertamente con la lógica imperante, sin que pueda afirmarse concluyentemente que las reformas efectuadas al sistema de conciliación populista previo a 1998, se debieron a su actuación. Sin embargo participaron en la creación y reforzamiento de un discurso que revaloriza formas de actuación ciudadanas, las cuales conectaron con la dinámica de los cambios que tomaron lugar durante ese período, lo que les permitió adquirir cierto protagonismo. ¿En qué medida el camino señalado por ellas es seguido por los CC, los cuales condensan mejor que cualquier otra organización las nuevas formas de participación y agrupación social concebidas y auspiciadas por el Gobierno Bolivariano? Todo lo visto hasta acá, nos permite ahora asir la realidad que involucra a los CC, desde una óptica que facilite su evaluación con fundamento en la teoría política (con lo cual estaremos en condiciones de saber si estamos ante una figura que promueva o no la democratización y el desarrollo social), validos para ello de los postulados de la innovación social. Funcionamiento de los Consejos Comunales Evaluaremos los CC de acuerdo a tres líneas: Capacidad para definir de forma autónoma sus objetivos y planificación Capacidad para promover patrones de conducta ciudadanos Capacidad para promover un sistema de innovación social A través de las líneas propuestas podremos considerar a los CC, partiendo de ciertos aspectos inherentes a aquellos actores sociales que propician el desarrollo local y las prácticas innovadoras. De la misma forma, las líneas de evaluación permiten no perder el “foco” de los valores propios de la innovación social, tales como la promoción de la democracia, la convivencia, la ciudadanía y el desarrollo local. De esta manera sabremos si su funcionamiento permite apuntar hacia el logro de dichos valores. Por último, con la óptica adoptada también esperamos conocer si los CC son una figura adecuada para promover el desarrollo socio-productivo bajo formas que faciliten y propicien las innovaciones en la producción, con miras a su constante mejoramiento. En lo que sigue, combinaremos el examen de la normativa que rige a los CC, (y el de otras instancias con las cuales se relacionan: las Comunas, el Poder Popular y la Planificación Pública y Popular), con los estudios que exploran en las percepciones de sus integrantes sobre su propio papel, además de las evaluaciones efectuadas en las investigaciones previas. Capacidad para definir de forma autónoma objetivos y planificación local El argumento clásicamente expuesto al defender las instancias de decisión y planificación locales (más aún las micro-locales), es que sirven para “acercar” el gobierno a la gente, precisamente allí donde el gobierno en cuestión es ejercido. Bajo esta premisa se espera que las decisiones respondan de forma más ajustada a las necesidades reales de las personas, además de facilitar el control de la gestión gubernamental. Y es esa intención la que pareciera estar en la base de la concepción de los CC, al haber sido en principio habilitados para discutir, proyectar, planificar, ejecutar y controlar directamente los proyectos de desarrollo de su territorio, además de asumir algunas funciones para regular la producción local y la vida pública. También los mecanismos estipulados para decidir las políticas en los CC, parecieran seguir el camino de acercar las decisiones al poblador común, considerando que se establece a la Asamblea de Ciudadanos como la máxima instancia de decisión, con una participación abierta a todos los habitantes (LOCC, 2009: art. 20). La intención de que el ejercicio del gobierno sea directo, sin intermediación, es llevada todavía más lejos al abolir la figura de representantes en los órganos de gobierno del CC. En su lugar actúan los “voceros” quienes carecen de libertad de acción, limitándose a ejecutar las decisiones de la Asamblea de Ciudadanos. De hecho, no seguirlas al pie de la letra constituye una causal de revocatoria (LOCC, 2009: art. 39). Por otra parte, al tener competencia los CC para, entre otros, “[regular] la vida social y comunitaria, [y] coadyuvar con el orden público” (LOC, 2010: art. 21), a través del Parlamento Comunal donde tiene participación, parecen extender aún más los ámbitos sobre los que pueden actuar. Esto último es significativo, pues refiere no sólo a establecer normativas que regulan la vida comunitaria, sino que, como ya vimos en los capítulos previos, habilitaría para discutir y decidir sobre los valores que sustenta dicha normativa, con lo que la comunidad estaría en capacidad de escoger los principios éticos y morales que dan forma a su vida en común. Y si ello se efectúa bajo los principios de “libre debate de ideas” (LOCC, 2009: art. 3), “respeto a los DDHH [y] universalidad” (LOC, 2009: art. 2), pareciera que estamos ante instancias de verdadero poder de decisión y prácticas democráticas sustantivas. No obstante, al revisar más detenidamente la orientación y sujeciones que son impuestas a los CC en la normativa que les regula, vemos como las posibilidades recién descritas se ven severamente restringidas. Primeramente, se establece que tanto los Proyectos Comunitarios como los proyectos socio-productivos La conjunción de estos planes conforman el “Plan Comunitario de Desarrollo Integral”. Este Plan sienta las bases sociales y económicas de la comunidad, por lo que su determinación incidirá directamente en la vida sus pobladores. De allí su centralidad en el establecimiento de las normas y valores sociales que decida darse la comunidad., previstos ambos a decidirse a través del mecanismo de discusión libre y pública en Asamblea de Ciudadanos, deben elaborarse de “conformidad con las líneas generales del Proyecto Nacional Simón Bolívar” (LOCC, 2009: art. 25). Lo anterior impone límites ciertos a la capacidad real de decisión comunitaria, siendo que el Plan Nacional Simón Bolívar, o como también es designado, el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (PDESN), es formulado por el Presidente de la República (LOPPP, 2010: art. 27). Cabe preguntarse ¿Qué ocurriría si el Plan Comunitario de Desarrollo Integral no se elabora en concordancia con el PDESN, aún siendo decidido en Asamblea de Ciudadanos? Esta observación adquiere más sentido al verificar que el PDESN, mas que definir lineamientos generales, es bastante detallado, estableciendo “las políticas, objetivos, medidas, metas y acciones” para desarrollar lo que define como “el proyecto nacional plasmado en la Constitución de la República” (LOPPP, 2010: Art. 26). De nuevo, el planteamiento es inexacto por cuanto la Constitución no versa sobre un proyecto nacional. Más aún, dicha concepción no aparece en su texto, asentándose, en todo caso, los principios de un Estado Federal cuya planificación debe partir de los Estados y Municipios y de allí dar forma a la planificación Nacional (no en sentido contrario), además de estar abiertas a la participación popular La Constitución es reiterativa sobre este concepto. El ejemplo más acabado puede representarlo la creación del Consejo Federal de Gobierno, cuya función es coordinar el proceso de descentralización. El mismo está integrado por el vice-presidente de la República, los Ministros, los Gobernadores, un Alcalde por cada Estado y “representantes de la sociedad organizada” (CRBV, 1999: Art. 185). El Consejo Federal de Gobierno tendrá como finalidad “básicamente las de planificar y coordinar horizontalmente las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización” (subrayado nuestro. CRBV, 1999). Por su parte, la presidencia del Consejo Federal de Gobierno, ejercida por el Vice-Presidente de la República, se encarga de “dirigir y coordinar el proceso descentralizador; para armonizar los intereses nacionales, estadales y municipales; y, para garantizar el debido equilibrio en el desarrollo económico social de las regiones” (CRVB, 1999: Cap. II). Como se aprecia, las funciones del ejecutivo nacional son, respecto al proceso de descentralización, las de darle coherencia nacional a las competencias ejercidas desde los Estados, con participación de Municipios y la sociedad organizada, para lo cual debe coordinar en términos de igualdad con estas instancias y respetando su iniciativa. También la elaboración de medidas que conciernen al desarrollo económico se incorpora el concepto de partir de las bases para definir la planificación nacional. Así, se establece que dicho proceso debe originarse en una “planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta” (CRBV, 1999: Art. 299). (CRBV, 1999: Tít , Cap 1; Art. 166, 168, 185, 299). Ahora bien, no son estas las únicas orientaciones impuestas a los CC. En el caso de los proyectos socio-productivos, los mismos deben “impulsar la propiedad social” (LOCC, 2009: art. 46), al tiempo que la “economía comunal” debe ser promovida y desarrollada por el CC con base en la “propiedad comunal”, quedando sujeta a lo “establecido en el Sistema Centralizado de Planificación [y] el PDESN” (LOCC, 2009: art. 4). Tales indicaciones cierran la vía para decidir formas de producción distintas a las señaladas por la planificación centralizada, tornando superfluas las posibilidades de discusión libre que, de acuerdo a sus principios expresos, debe estar en la base de las decisiones del CC. Limitaciones como las anteriores no son exclusivas a los CC. Realmente estas organizaciones no son sino un eslabón más en la cadena de planificación centralizada que parte del PDESN, elaborado por el Ejecutivo Nacional, y que va determinando la planificación en cada uno de los distintos niveles territoriales, hasta llegar al más bajo: precisamente los CC Antes que a la Planificación Centralizada, los CC deben adaptarse a la planificación de las Comunas, en donde no cuentan con la participación abierta a la población característica de las Asambleas Ciudadanas. Cada CC participa con 3 voceros en el Consejo de Planificación Comunal, además de un vocero integrante del comité de trabajo cuando la materia a tratar sea de su área de competencia (LOC, 2010: Artículo 35). Por supuesto la observación no reviste de mucha relevancia, siendo que ambos niveles deben adaptarse al PDESN (LOC, 2010: Artículo 34), aunque innegablemente señala limitaciones a la capacidad real de decisión con que cuentan las instancias de deliberación abierta de los CC.. El Sistema Centralizado de Planificación se compone de los siguientes niveles: “La planificación de las políticas públicas responderá a un sistema integrado de planes, orientado bajo los lineamientos establecidos en la normativa legal vigente; dicho sistema se compone de: Planes Estratégicos: Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación. Plan de Desarrollo Regional Plan de Desarrollo Estadal Plan Municipal de Desarrollo Plan Comunal de Desarrollo Plan Comunitario” (LOPPP, 2010: Art. 19)” Cada uno de estos niveles debe actuar en “concordancia” al PDESN (LOPPP, 2010: Art. 11 al 14), mediante la elaboración de sus respectivos Planes Estratégicos de Desarrollo. A tal efecto se crea la “Comisión Central de Planificación”, la cual debe “coordinar” con cada una de ellas para “propiciar el seguimiento y evolución de lineamientos estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el PDESN” (LOPPP, 2010: Art. 16). La Comisión se encarga de “adaptar” los Planes de Desarrollo regionales y locales al PDESN, incluso ante la eventualidad de que ya habiendo recibido su visto bueno y estar ejecutándose, surjan modificaciones en este último (LOPPP, 2010: Art. 23). El establecimiento de la planificación centralizada se ve reforzado al quedar recogido, asimismo, en cada una de las leyes que norman los niveles Comunitarios, Comunales, Municipales, Estadales y Regiones, lo que deja menos dudas sobre la intención del legislador respecto al procedimiento a seguir para definir la planificación del territorio Similares conceptos se aprecian en la Ley Orgánica del Poder Popular (LOPP). En la definición de los fines de Poder Popular, dicha Ley establece: “El Poder Popular tiene como fines: Coadyuvar con las políticas de Estado en todas sus instancias, con la finalidad de actuar coordinadamente en la ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y los demás planes que se establezcan en cada uno de los niveles políticos-territoriales y las instancias político administrativas que la ley establezca” (LOPP, 2010: Artículo 7).. Pero la participación de la población en la elaboración de la planificación de los CC es todavía menor, toda vez que su incidencia en el PDESN, que determina a aquella, es incluso dudosa, así sea por la vía lejana e indirecta de los representantes en la Asamblea Nacional. Corresponde al Ejecutivo Nacional, y no al cuerpo deliberativo, ejercer la función de elaborar el PDESN, por lo que dicho Plan no nace del debate de las diversas visiones e ideas presentes en la Asamblea Nacional, donde la población agrupada y no agrupada en CC cuenta con sus representantes y canales formales de presentación de demandas e intereses. Varios elementos señalan que la tensión resultante entre la libertad de los CC para decidir el Plan de Desarrollo Comunitario, y la indicación de que deben ajustarse a los lineamientos de la planificación centralizada, se esté resolviendo en favor de las políticas centralizadas. Un indicador de esto puede ser que los CC manifiestan establecer sus relaciones con el Gobierno Central antes que con la propia comunidad. En el estudio ya citado sobre percepciones referentes a los CC, efectuado por Jesús Machado, se verifica esta apreciación. Ante la pregunta: “¿cómo es la relación de los CC con diversos sectores de la sociedad?” las respuestas fueron como sigue: 64,95 % gobierno central 51,08% la junta parroquial; 50,71% la comunidad; 50,12% la gobernación; 48,30% la alcaldía; Sobre este resultado Machado comenta: “Si la comunidad no se relaciona bien o en mejores términos con su organización [los CC], ésta girará en torno a otros intereses, en este caso concreto, de los gubernamentales […] y pierde sentido como expresión de la organización social comunitaria.” (Machado, 2009: 35-36.) Una observación como la anterior es consistente con el hecho de que, en el mismo estudio, 52% de las personas consultadas respondieron negativamente a la pregunta: “¿el CC lleva a cabo obras que respondan a las exigencias de los ciudadanos de [su] comunidad?”, de donde deduce que “las demandas de las comunidades no están siendo respondidas por los CC” (Machado, 2009: 28). Vista las orientaciones a que son sujetos los CC desde su marco normativo, y visto lo manifestado tanto por sus integrantes como por las personas de la comunidad acerca de hacia donde dirigen su atención estas organizaciones, podríamos inferir que no existen ni las condiciones normativas ni la disposición de la mayor parte de quienes se vinculan a ellos, porque actúen de forma autónoma al Gobierno Central. Estas características pondrían en duda su capacidad para producir innovaciones sociales en aspectos claves al desarrollo sustentable, tales como prácticas sustantivas de decisión pública, planificación de acuerdo a la realidad local, incentivo a la iniciativa individual o colectiva a proponer mejores prácticas sociales, y otras de similares índole. El que el Estado Nacional, a través de organismos de planificación centralizados, establezcan de antemano la forma en que deban ser abordados los temas que la comunidad desea tratar, y de hecho, los propios temas a tratar, no crea las mejores condiciones para estimular las iniciativas innovadoras de la población y de los actores que hacen vida en la comunidad. Ello podría incidir en que los CC se conviertan en receptores pasivos de soluciones ya elaboradas para la gama limitada de temas que determinan las oficinas centrales de planificación Una muestra de ello pueda quizás verse reflejado en el hecho de que, para 2011, de acuerdo a los datos aportados por el Consejo Federal de Gobierno, los proyectos impulsados por los CC se referían casi en su totalidad a trabajos de infraestructura (81%, además de un 8% de equipamiento institucional y un 11% en proyectos socio-productivos.) (Fernández, 2011), los cuales son típicamente ejecutados por una cooperativa que para los efectos se forma de entre los integrantes de la comunidad (en correspondencia al modelo socioproductivo impulsado por el Estado), recibe financiamiento público, y una vez culminado el trabajo, cesa en sus funciones, aún cuando formalmente permanece activa.. Capacidad para Promover Patrones de Conducta Ciudadanos Como ya mencionáramos al inicio del trabajo, las mayores expectativas en relación a los CC giraron en torno a su potencial democratizador. Algunas de las evaluaciones más entusiastas al respecto se centraron en la libertad de la que gozan los CC para discutir y decidir asuntos de su realidad local bajo fórmulas de democracia directa. Si bien, como recién vimos, estas posibilidades son más bien formales y constreñidas en cuanto a valores y contenido, evaluaremos ahora la calidad de sus prácticas en la relación que establecen con el Estado, en el sentido de si se ajustan o no al marco normativo democrático. Por esta vía podremos verificar en que medida el funcionamiento de los CC favorece patrones de conducta ciudadanos, lo cual, de ser cierto, sería un aporte a la democratización quizás aún mayor que el que puedan ofrecer las mismas instancias deliberativas locales con un rango más amplio de decisión. Y ello es así debido a que es propio del marco normativo de cualquier sociedad el mantenerse cambiante. El ejercicio de la ciudadanía puede –y debe– incidir en la dirección de ese cambio, de modo de hacerlo más democrático. Recordemos que la acción ciudadana es aquella tendente a incrementar su ejercicio futuro, por lo que si las prácticas reforzadas por los CC logran una mejor apropiación de formas de actuación ciudadana en la población, este proceso podría impulsar demandas democratizadoras más adelante, a través de las cuales cambiar no sólo la normativa de los CC, sino el de otras leyes nacionales. Con estas consideraciones en mente, recordemos lo observado en los capítulos previos sobre la historia venezolana reciente. El punto de partida sobre el ejercicio ciudadano en el país es más bien bajo, por lo que queda mucho camino por recorrer en el mejoramiento de nuestra democracia. Resaltan la falta de apropiación del espacio público y el pobre manejo de los principios democráticos –a los que por cierto no ayuda la planificación centralizada–. Sumado a ello, el que la tramitación de demandas sociales en Venezuela tendiera a efectuarse a través del acceso privilegiado que ofrecían algunas organizaciones mediadoras, basadas no en la prevalencia de criterios de universalidad e igualdad inherentes a la democracia, sino en prácticas clientelares, populistas o sectarias, ha ocasionado que los valores internalizados no correspondan completamente con el modelo normativo democrático. Cómo ya señaláramos, las instituciones realmente actuantes no son de forma obligatoria aquellas reconocidas en el marco jurídico formal, de donde podríamos afirmar que en Venezuela la “institucionalidad” está más asociada al acceso a las instancias del Estado por el uso del acceso privilegiado, que a la normativa recogida en la Constitución Nacional y demás Leyes. ¿Pueden los CC romper esta forma de relación sectaria y antidemocrática? Pareciera que no. Por una parte la propia institucionalidad formal sobre la que se estructuran los CC ha variado considerablemente, de acuerdo a las estrategias políticas del Ejecutivo Nacional. Ya vimos como los CC han tendido a ser instrumentalizados para ofrecer una base de apoyo tanto política como administrativa al Ejecutivo Nacional, que le permitan sortear el entramado burocrático estatal para implementar sus iniciativas gubernamentales (recordemos como de hecho los proyectos emanados de los CC deben ajustarse al PDESN dictado por el Ejecutivo). En este sentido es previsible que los CC tiendan a seguir la línea estratégica del Ejecutivo, a fin de no correr la misma suerte de las instancias de gobierno intermedias –Ministerios y gobiernos regionales y locales– que son debilitadas en sus funciones y posibilidades financieras. Este tipo de relación no se basa en el reconocimiento igualitario de los derechos que cada ciudadano posee, sino en una lógica de premios y castigos en función del apoyo a la causa política del Gobierno Nacional, por lo que seguirla no refuerza prácticas ciudadanas sino clientelares o patrimoniales. Por otra parte, una particularidad adicional de carencia institucional que rodea a los CC, es que se manejan en medio de una amplia discrecionalidad en la aprobación de recursos para los proyectos comunitarios, lo cual facilita el funcionamiento de patrones no democráticos. El único criterio que existe en la normativa legal para decidir qué proyecto comunitario financiar (además de la necesaria concordancia con las políticas del Ejecutivo Nacional contenidas en el PDESN), es el de favorecer a “las comunidades de menor desarrollo relativo” (LOC, 2010: Art. 61). En el mejor de los casos, esta es una apreciación difícil de establecer, puesto que las variables que obstaculizan el desarrollo no siempre son equiparables por ejemplo, como saber qué incide con mayor fuerza en el menor desarrollo, entre: a. un alta tasa de desempleo, b. una alta tasa de embarazos adolescentes, c. índices elevados de criminalidad, d. analfabetismo, etc. Otra consideración de importancia es que al comenzar a ejecutar el Plan de Desarrollo Comunitario en una comunidad A, esta puede alcanzar mejor desarrollo relativo que una comunidad B, cuyo financiamiento fue postergado por encontrase originalmente en mejores condiciones que la comunidad A. ¿debería parar el financiamiento a la comunidad A antes de que sea completado su Plan de Desarrollo, para financiar a la comunidad B? Estas son algunas de las dificultades con las que tropezaría la instancia encargada de asignar los recursos, para saber, desde una ética en decisiones públicas, si actúa conforme al principio señalado en la Ley.. Por tanto, no existen mecanismos ciertos en la institucionalidad formal para que una comunidad determinada sepa con certeza cuando será su proyecto financiado El estudio de Machado refleja en alguna medida esta problemática. De los CC estudiados, 62% no habían recibido financiamiento o no lo habían recibido a tiempo (35% y 26% respectivamente). Por otra parte las mayores quejas respecto al trato con el Estado se relacionaron a falta de respuesta oportuna a los CC (Machado 2008: 37-38; 51)., si alguna vez lo será, y si tendrá continuidad en el financiamiento, lo que abre las puertas a las negociaciones fuera de la formalidad democrática No existen estudios concluyentes a la fecha acerca de si un CC recibe financiamiento de forma preferencial con base en su inclinación política, situación por demás difícil de determinar en vista del extenso universo de CC existentes y las variadas fuentes de financiamiento a las que pueden recurrir (para una exposición más detallada de los estudios efectuados y sus resultados opuestos, ver Goldfrank, 2011: 49-50). Nos interesa en todo caso resaltar que a falta de una normativa más acabada sobre los criterios de asignación de recursos, y en especial sobre los lapsos de asignación, se crea una situación de incertidumbre para los CC donde pueden verse inclinados a optar por los mecanismos de intermediación ajenos a las prácticas ciudadanas. No todas las instancias a las que pueden acudir los CC para solicitar financiamiento toman sus decisiones en espacios de deliberación públicos, siendo más bien la norma que estas decisiones se realicen a puertas cerradas (como en el caso de los Ministerios, empresas estatales y órganos de decisión dependientes del Ejecutivo), por lo que no es de extrañar que los CC traten de incidir en ellos por la vía del acceso privilegiado. Por otra parte, es necesario no perder de vista que la intermediación a las instancias del Estado no se da con base exclusiva a la filiación política (lo que hace un tanto irrelevante para nuestro argumento el hecho de que exista relación entre la filiación y el financiamiento). Existen diferentes formas de “pago” a la intermediación igualmente lesivas a la ciudadanía, y que una normativa tan imprecisa puede favorecer.. De similares consecuencias es la situación de las organizaciones distintas a los CC, con presencia en la comunidad. Aún cuando la LOCC estipula que las formas preexistentes de organización social deben ser integradas a los CC (LOCC, 2010: Art. 28), no todas las ellas son susceptibles de ser sumadas a su dinámica, por tratarse de organizaciones que operan bajo otra lógica, incluso, no necesariamente ceñidas al ámbito comunitario (tales como ONG educativas, de promoción a la convivencia, que abordan temas de género, asuntos ambientales, etc.). No obstante algunas de estas organizaciones ser de larga data y exhibir a su favor resultados positivos, las mismas se encuentran en una situación de desventaja con respecto a los CC, los cuales son privilegiados de acuerdo a su normativa ante las instancias del Estado (LOCC, 2010: Art. 59). Ello crea de por sí accesos privilegiados que, aunque recogidos en la normativa legal, no cumplen con los requisitos de universalidad e igualdad democráticos. Pero para quienes resaltan las cualidades de fortalecimiento ciudadano que supone la experiencia de los CC, lo central se encuentra no en la relación de estos con el Estado, sino en que la población asuma responsabilidades sobre el espacio público, definiendo e incluso ejecutando las soluciones con base en sus “derechos”. El argumento no es del todo consistente, y pudiera por el contrario ser desfavorable a la democracia. Si bien el aporte de las organizaciones comunitarias al afianzamiento de la ciudadanía puede venir básicamente por la vía de fortalecer la responsabilidad hacia el espacio público (dimensión republicana o cívica de la ciudadanía), el asumir funciones cuyo deber es del Estado puede implicar un retroceso en cuanto al ejercicio de los derechos. La iniciativa en este sentido debe ir dirigida a la complementariedad de la acción Estatal, y no a su sustitución. El ejercicio de la ciudadanía siempre debe tener como referencia al Estado, y más específicamente, al Estado democrático. No puede ser considerada como una acción ciudadana aquella que se ejerce privadamente Una persona que da de comer a un necesitado, ejerce una acción piadosa no por ello referida a la ciudadanía. Una persona que paga un impuesto para dar de comer a los necesitados, ejerce una acción piadosa y ejerce su ciudadanía. En un caso no existe referencia al Estado, en la otra sí. La diferencia se encuentra en que la acción referida al Estado remite al acuerdo común que rige la actividad de cada persona, y que por esta vía troca en ciudadano. El acuerdo común supone obligaciones y libertades, y se hace con base en el reconocimiento mutuo, el apego a las normas comunes, etc., sin tener como referencia al marco normativo democrático. La evaluación de la participación en los CC no debe perder de vista estas consideraciones. Es en tal sentido que puede ser lesivo a la democracia el que, de acuerdo a su normativa, los CC estén habilitados para financiar los proyectos comunitarios de su comunidad a través de donaciones del sector privado o incluso por medio de recursos propios (LOCC, 2009: Art. 46 y Art. 47). Los ciudadanos pueden avanzar en la dirección correcta al definir los proyectos socio-productivos con base en sus capacidades y expectativas –lo cual, insistimos, es limitado al tener que sobreponer a ellos el apego al PDESN desarrollado por el Ejecutivo Nacional–, pero toman el camino errado al actuar de espaldas a las responsabilidades del Estado. En un caso hacen uso de sus derechos, en el otro caso renuncian a ellos. Una experiencia positiva la pueden representar las Mesas Técnicas de Agua o los Comité de Tierra Urbanas. En ellos las habitantes de la localidad participaban junto con las autoridades públicas en la elaboración del diagnóstico de la situación y en la definición de las soluciones, las cuales eran ejecutadas por los organismos públicos con vigilancia y acompañamiento de los primeros, asumiendo su responsabilidades ambas partes. López Maya, quien fue acompañante de varios de estos procesos, relata la apreciación de alguna de las personas que participaron en ellas en los siguientes términos: “Las Mesas Técnicas de Agua son una innovación en la dirección correcta. Entrevistados sus integrantes, la mayoría mujeres, dicen que les ha cambiado la vida. Se sienten como ‘empresarios(as)’ comunitarios(as). Han aprendido una serie de destrezas y asumido un conjunto de responsabilidades que les ha permitido crecer como personas y ciudadanos(as)” (López, 2008: 4). Pero veamos todavía un caso más sobre si los CC son el mejor mecanismo para promover la ciudadanía. El argumento de que el ejercicio de una democracia asamblearia, a nivel comunal, es la mejor forma de responder a los intereses de sus habitantes, pasa por alto varios aspectos de corte segregativo de las asambleas. Lejos de ser una instancia que promueva la participación, las asambleas tienden a tener una asistencia baja, produciéndose altos sólo ocasionalmente, en la ocurrencia de algún acontecimiento especial. La participación en las decisiones a través de otros mecanismos, tales como boletas de consultas o elecciones, suelen mostrar niveles de participación significativamente mayores. Considérese, a modo ilustrativo, que la asamblea para elección del comité cuyas funciones serán las gestiones para conformar el CC, precisa de una participación del 10% de la población electoral (LOCC, 2009: Art. 7); una elección con una participación semejante se consideraría como de elevada abstención. Bajo el mecanismo asambleario existe un segmento numeroso de la población que queda sistemáticamente fuera de los procesos de decisión. Pero esta particularidad no revistiera de toda su trascendencia, si la concurrencia a las asambleas se diese en proporciones semejantes a las presentes en la comunidad, respecto a las distintas visiones y opiniones que existan sobre determinados temas. Pero la práctica ha demostrado (y el caso de los CC no es la excepción) que la convocatoria suele ser atendida en mayor medida por aquellas personas que más se identifican con el tipo de organización que hace el llamado, por lo que la composición de la asamblea tiende a ser sesgada. Como ya mencionáramos en los capítulos previos, los CC son concebidos por la población como una organización pro-gubernamental, y la participación en sus actividades es proporcional a la identificación política de los asistentes (Machado, 2009: 47-49), por lo que puede observarse una “auto-selección de los chavistas y una auto-exclusión de los anti-chavistas” (Goldfrank, 2011: 50). Más allá de la atención a la convocatoria a la asamblea, su propia dinámica no se presta para que todos sus asistentes opinen sobre los temas discutidos. El exponer en una asamblea puede ser una actividad intimidante para algunos, y en el efecto de la exposición muchas veces cuenta más la calidad del expositor que la del argumento, por lo que no son los mejores espacios para decidir con base en sopesar las opciones planteadas. Muchos argumentos quedaran sin considerarse en una asamblea, lo que equivale a que muchas propuestas, intereses y preferencias no llegarán a ser consideradas en este espacio. Pero el argumento de mayor peso contra el verdadero carácter democrático de las asambleas, es que su método de decisión tiende a desconocer las minorías y a debilitar el pluralismo político (Lander, 2007: 81) (López Maya, 2008: 9). La práctica de elaborar las decisiones bajo el criterio de la mayoría simple por la cual se rigen los CC (LOCC, 2009: Art. 22), deja sin respuesta a las demandas de gran parte de la población de la comunidad –muy probablemente, la mayor parte de la comunidad–, pudiendo estar comprometidos sus derechos y bienestar. Estas observaciones son consistentes con los hallazgos de Machado, quien en su estudio encontró que el 52% de los consultados consideraba que las exigencias de la comunidad no estaban siendo atendidas (2009: 28), y el 37% desconocía los proyectos que se estaban ejecutando en la comunidad por instancia del CC (Ídem: 25). El método de la asamblea usado en los CC para la construcción de decisiones públicas contrasta con opciones presentes para espacios similares en la propia legislación venezolana, como los de la Ley de Propiedad Horizontal. De acuerdo a esta normativa las consultas se hacen por escrito y se establece un lapso de tiempo para que los consultados entreguen sus respuestas. Las decisiones se toman una vez cumplido el lapso de tiempo y con al menos dos tercios de las respuestas entregadas, en caso contrario debe repetirse la consulta y ser respondida por al menos un 50% de los consultados (LPH, 1983: Art. 23). Este tipo de iniciativa permite a los consultados documentarse bien sobre los pro y los contra de su respuesta antes de formularla, además de conversar con otros consultados en espacios más amigables para intercambiar apreciaciones sobre las opciones, lo que ayuda más a la construcción de una respuesta que recoja las distintas visiones en juego. Dada las condiciones recién vistas, es difícil considerar a los CC como organizaciones de prácticas inclusivas, aún cuando en apariencia sus mecanismos favorecen la participación de todos los habitantes de la comunidad. Estas observaciones pueden verse confirmadas en algunos de los estudios realizados sobre el funcionamiento de los CC, en los que se señala como hasta un 75% de la población no se incorpora a sus actividades (Machado, 2009: 37), mientras que cerca de una quinta parte de la comunidad muestra un abierto desinterés por este tipo de organización (Ídem: 48-49). Esto, por otra parte nos señala la incidencia relativamente baja por revertir el interés de los venezolanos por la participación en la construcción del espacio público. Más preocupante es que la incidencia que sí parece tener en ese sentido en la parte de la población que se ha motivado a participar en los CC, está signada por prácticas que no ayudan a una profundización de valores democráticos, como el reconocimiento y respeto de la diferencia, o la participación con aportes cualitativos en la discusión acerca del espacio público, donde puedan jugar un papel primordial las capacidades y voluntades de las comunidades, y no que se limiten a seguir las soluciones ya pensadas desde los niveles superiores de gobierno. En este sentido no creemos que existan elementos de soporte para pensar que los CC constituyen un ejemplo de innovación social: simplemente no modifican de manera favorable los valores sociales relacionados a la convivencia democrática. Capacidad para promover un sistema de innovación local Ubiquémonos ahora en el último escenario. Una vez observadas las limitaciones de los CC para producir decisiones autónomas, y vistas sus dificultades para reforzar patrones de conductas ciudadanos, ello no implica que estén incapacitadas para aportar al desarrollo local. Si dichas organizaciones logran articular (así sea en medio de las limitaciones mencionadas) una red entre actores que funcionen como un sistema de innovación local, podrían promover el desarrollo económico de la localidad y mejorar la provisión de los servicios públicos, lo cual no es en absoluto un aporte menor al desarrollo social de la comunidad. Comencemos por resaltar que el despliegue de la forma de organización social promovido por los CC ha sido monumental. De acuerdo a las cifras oficiales, sólo apenas a un año de su creación superaban los 28.500 CC (López, 2008: 7), y luego de un lustro llegaban a 43.451(Fernández, 2011). Si bien las cifras son más que objetables García-Guadilla pone de relieve que tal cantidad de CC no se corresponde con la población del país. En su análisis resalta : “Para definir la cobertura poblacional de los CC, se asume que aproximadamente el 90% de la población es urbana y debe regirse por la norma de 200 familias para conformar un consejo mientras que el 10% es rural y se rige por la norma de cincuenta familias; también que el promedio de habitantes por hogar es aproximadamente de cinco miembros. [Partiendo de la existencia de 26.000 CC] Ello supondría la cobertura de unos 4.680.000 de familias y de 23.400.000 de personas involucradas, dentro de una población reportada por el Censo de Población y Vivienda de 2001 de unos 24.000.000. Esta cobertura no es realista y los resultados pueden deberse a errores, sea en el número de los miembros que efectivamente componen los CC, sea en el monto total estimado de CC, sea en la relación de familias/miembros” (García-Guadilla, 2008). Si llevamos el cálculo a los 43.451 CC declarados en 2011, los mismos representarían una población de 44.102.756 personas (43.016.490 pertenecientes a zonas urbanas y 1.086.275 a zonas rurales), agrupados en 8.603.298 hogares (8.820.553 urbanas y 217.255 rurales). El censo de 2011 reportó una población de 27.227.930 habitantes (Fuente: INE), lo que hace más patentes los señalamientos de García-Guadilla. Una cifra más cercana a la realidad puede ser la ofrecida por el Latin American Public Opinion Project, a través del Barómetro de las Américas. De acuerdo a su estudio de 2007, 66% de la población entrevistada afirmó que en su comunidad contaba con un CC (Goldfrank, 2011. P 44). Ello representaría alrededor de 17.000 CC., no cabe duda de que sobrepasan con mucho la media de otros mecanismos de participación directa ensayados en Latinoamérica, los cuales no llegan a integrar el 10% de la población (Goldfrank, 2011: 47). Esto es claramente un dato a favor para lograr conformar una red de desarrollo local. Otro aspecto favorable es que está dentro de la concepción de los CC el que conformen “redes socio-productivas”, entendidas estas como: “la articulación e integración de los procesos productivos de las organizaciones socioproductivas comunitarias, para el intercambio de saberes, bienes y servicios, basados en los principios de cooperación y solidaridad; sus actividades se desarrollan mediante nuevas relaciones de producción, comercio, distribución, cambio y consumo, sustentables y sostenibles, que contribuyen al fortalecimiento del Poder Popular” (LOCC, 2009: Art. 4-12) Similar objetivo tienen las Comunas, cuyo “propósito fundamental” contempla “la construcción de un sistema de producción, distribución, intercambio y consumo de propiedad social” (LOC, 2010: Art. 6). Estos objetivos parecieran estar en la línea del establecimiento de un sistema de innovación local, por lo que podríamos encontrarnos ante mecanismos de desarrollo social con posibilidades de logro ciertas. Y siendo que los CC ya cubren una parte considerable del territorio nacional, los beneficios podrían estar al alcance de la mayor parte de la población. Ya entrando en materia, tengamos en cuenta que la construcción de un sistema de desarrollo local no se decreta. Es necesario crear las condiciones para que los distintos actores se sumen a la red de interacciones de forma voluntaria, lo cual puede ser un proceso muy variable en cuanto a su formalidad, intensidad de las interacciones, variación de los actores y generación de procesos. Más que una planificación acabada en el que el papel de cada actor está definido, de lo que se trata es de crear las condiciones para que los actores encuentren beneficios en sus relaciones, de manera que continúen practicándolas, tratando de mejorar los resultados constantemente. Es esta motivación la que permitirá la introducción de nuevas prácticas, conocimientos o procesos, que bajo la constante evaluación de sus resultados, puede aportar al desarrollo de la localidad. Parte importante en la consolidación de este proceso pasa entonces por la generación de confianza entre los actores, y la creación de espacios de negociación donde los intereses de cada actor sean reconocidos. Por tanto, pareciera ser una tarea en que las instituciones públicas tienen un papel determinante, en la medida que ofrecen el marco a través del cual dicho proceso se desarrolle con garantías y legitimidad. Y es justamente acá donde los CC desempeñan un rol importante. Las funciones de ofrecer el marco para el encuentro entre actores de la comunidad, promover las interacciones entre los agentes productivos, evaluar los resultados de los procesos productivos en cuanto a su impacto en la comunidad, recaen todos en el CC. Por tal motivo, las relaciones que él establezca con cada agente, actor social o institución pública, deben ser cooperativos, a la vez que propicie la cooperación entre ellos. ¿Están en condiciones los CC de acometer esta tarea? Repasemos una vez más su normativa. Como ya vimos, la propia ley faculta a los CC, y en un nivel territorial superior, a las Comunas, a elaborar el proyecto socio-productivo de la comunidad –si bien bajo las limitaciones de adaptarse al PDESN–. Dicho proyecto de hecho se constituye en el eje articulador de las relaciones de los actores y agentes productivos en la comunidad, en función del establecimiento de la red socio-productiva. Aunque no tome la vía de propiciar interacciones a través de la construcción de un marco regulatorio que promueva la cooperación, sino que define un plan elaborado donde los actores ya tienen sus funciones asignadas (lo cual resta estímulos a los procesos de innovación), evaluemos cuál es la participación de los actores involucrados y de aquellos potenciales, en la elaboración de este plan. De acuerdo a la LOCC, los CC elaborarán el proyecto socio-productivo “a través de los comité de economía comunal” (LOCC, 2009: Art. 46). A su vez las Comunas realizarán su plan de Desarrollo Comunal, por intermedio del Consejo de Planificación Comunal (LOC, 2010: Art. 33 y 34). Las discusiones de estas instancias no son públicas, sólo teniendo participación en ellas los integrantes de comité, en el caso de los CC, y en el caso del Consejo de Planificación Comunal, voceros de los CC y del Parlamento Comunal La composición del Consejo de Planificación Comunal es como sigue: 3 voceros de los CC de la Comuna, 2 voceros del Parlamento Comunal, un vocero por las organizaciones socio-productivas, y un vocero del comité de trabajo correspondiente por CC (LOC, 2010: Art. 35). Quedan de esta forma excluidos de las instancias de planificación los agentes económicos, no pudiendo incorporar en el proyecto socio-productivo sus propios intereses y capacidades. Pero la posibilidad de participación es aún menor, ya que la incidencia que podrían tener en él a través de los espacios de discusión pública es muy baja. La aprobación de los Proyectos socio-productivos corresponden a la Asamblea de Ciudadanos, en el nivel comunitario, y al Parlamento Comunal, en el caso de la Comuna. En el primero la participación es abierta, de modo que los agentes económicos podrían opinar sobre el proyecto en cuestión al momento de este ser presentado para su aprobación. No está previsto que el mismo sea modificado en Asamblea, por lo que tocaría al comité económico tomar nota de las observaciones y hacer las modificaciones del caso (siempre en concordancia con el PDESN) para llevarlo nuevamente a la Asamblea para su consideración. El que las observaciones de los agentes económicos queden recogidas en el proyecto son más bien bajas. Pero si a través de la Asamblea de Ciudadanos es bastante incierta la posibilidad de hacer llegar sus opiniones al Comité Económico del CC, en el Parlamento Comunal tiene características casi épicas hacer llegar su voz hasta el Consejo de Planificación Comunal (por la vía formal, claro está). En este caso el Parlamento aprueba (o desaprueba) el proyecto socio-productivo presentado por el Consejo de Planificación Comunal, pero en el Parlamento la participación no es abierta, estando reservada sólo a voceros de los CC que lo integran y de las organizaciones socio-productivas (incluidas en los proyectos socio-productivos ya aprobados previamente La composición Parlamento Comunal incluye: 1 vocero por cada CC de la Comuna, 3 voceros por las organizaciones socio-productivas de la Comuna y un vocero por el Banco Comunal (LOC, 2010: Art. 23) ). Y aún cuando los agentes económicos pudiesen hacer llegar sus observaciones hasta el proyecto socio-productivo al ser este presentado a nivel comunitario, aún dependerían de que el proyecto fuese ratificado por el Parlamento Comunal, quien tiene la potestad de modificarlo a fin de adaptarlo al PDESN, a través del Consejo de Planificación Comunal, (LOC, 2010: Art. 33). Si bien queda claro que la posibilidad de incidencia de los propios agentes económicos en la elaboración del proyecto socio-productivo de su comunidad, es bastante remota, cabría preguntarse si existen incentivos a que se sumen a la red socio-productiva en las condiciones en que esta es presentada. En este caso privarían las percepciones a recibir beneficios de su interacción con los demás agentes, y de ser reconocida en sus intereses, además de la existencia de espacios de negociación. Nuevamente, no parecieran darse las condiciones para un resultado favorable. La concepción acerca de los agentes económicos que deja entrever el legislador en la serie de leyes que regulan la actividad productiva a nivel comunal, no es la de un actor legítimo que necesita ser apoyado y promovido. Más bien es la de una economía a la que hay que devolverle el foco de su razón social. Así podemos leer en la LOCC que la economía comunal debe estar al servicio de las necesidades de la comunidad (LOCC, 2009: Art. 4), en la LOC, que el valor del trabajo debe recuperarse como “productor de bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas” (LOC, 2010: Art. 10), en la LOPP, que la producción de bienes y servicios de la economía comunal deben estar “destinados a la satisfacción de necesidades sociales” (LOPP, 2010: Art. 11) y en la LOPPP, que se deben dirigirse los esfuerzos para lograr una distribución justa de la riqueza (LOPPP, 2010: Art. 8, Art. 17). El resultado de esta visión es que la normativa hacia los agentes económicos que actúan en la comunidad es más bien de vigilancia y control para asegurar que cumplan con su cometido social, siendo que son concebidos no como una actividad privada, sino como una actividad que repercute en el interés social. En tal caso les serían aplicables las funciones de contraloría social: “El Consejo de Contraloría Comunal tiene las siguientes funciones: […] Ejercer el seguimiento, la vigilancia, supervisión y contraloría social sobre las personas y organizaciones del sector privado que realicen actividades que incidan en el interés social o colectivo, en el ámbito de la Comuna” (LOC, 2010: Art. 47). Bajo estas condiciones, es dudoso que tengan incentivos en participar en la red socio-productiva, ya que desaparecería por completo la borrosa línea que los separa de estar ejerciendo o no una actividad de interés social, pasando con ello a estar regulados bajo las leyes que norman los autogobiernos comunitarios La LOC (2010) en su artículo 3 señala: “Están sujetas a la aplicación de esta Ley, las organizaciones comunitarias, las comunidades organizadas y todas las instancias del Poder Popular debidamente constituidas, así como las personas naturales y jurídicas, tanto de derecho público como privado, que se relacionen con las comunas”. . Por último, existiría la posibilidad de que fuese el propio CC, el que a través de sus comités, distintos proyectos, y con el apoyo de las instituciones estatales y la comunidad comprometida, construyeran sobre esta base una red socio-productiva. Aunque la tarea es por definición improcedente (una red supone varios actores, no un solo actor con varias funciones), existe aún otra consideración: el modelo voluntarista en la base de la operatividad de los CC simplemente tiene un límite. Son muchas y muy complejas las funciones que toca asumir a los integrantes de los CC. Esto hace pensar que aunque lograsen constituir una red socio-productiva, no sería un modelo apropiado para generar la innovación social. La actividad de innovación requiere de una atención más dedicada, de pensar en los procesos productivos y de cómo modificar, incorporar o suprimir elementos que puedan mejorarlos. Para ello es imperioso conocer más a fondo los procesos y los actores, tanto los que están involucrados en la producción como aquellos que potencialmente podrían estarlo. Conocer igualmente de productos o servicios similares que se ofrezcan en otras sociedades y aprender de esos ejemplos. En resumen, sería preciso un tiempo del que los CC parecen no disponer ante la amplia gama de actividades que llevan sobre sí. Conclusiones De acuerdo a lo visto, podemos observar que los CC, tal como están concebidos, no logran constituirse en un agente de innovación social. Si bien la figura organizativa es novedosa en la legislación venezolana, sus formas de actuación no difieren significativamente de otras organizaciones que le precedieron. De mayor importancia, sus resultados no parecen haber logrado incidir sobre valores sociales trascendentes, como la ciudadanía y la democracia, más allá de que por su intermediación se haya mejorado la provisión de ciertos servicios públicos en algunas comunidades o completado obras de infraestructura. Lamentablemente, esto no pareciera haber sido alcanzado partiendo de las potencialidades locales, sino a través de patrones de subordinación, escogiendo de entre los planes diseñados desde el Ejecutivo Nacional, lo que resta significación a su alcance como innovación social Al revisar las respuestas a las necesidades de la comunidad materializadas a través de los CC, podemos observar como estas son básicamente implementaciones de los programas de gobierno, sin variaciones significativas en su ejecución. Si tomamos como ejemplo el caso de la construcción de viviendas, el cual ocupa la porción mayor de los trabajos de infraestructura llevados a cabo por intermediación de los CC -33% del total (Machado, 2009: 32)-, podemos observar como estos, con contadas excepciones, se basan en la construcción de una vivienda tipo, bien sea como sustitución de la vivienda ya habitada por el beneficiario, o en el desarrollo de nuevos urbanismos. En ninguno de los casos el beneficiario o lo comunidad deciden sobre las características de la vivienda, limitándose a participar en la construcción de la misma cuando así es estipulado. Otro tanto puede decirse de las respuestas a la necesidad de abastecimiento de alimentos, la cual se ejecuta a través de la red de mercal con un modelo de bodegas dentro de la comunidad; o a los requerimientos relativos a telecomunicaciones, atendidos a través del modelo de centro de comunicación comunitarios, etc.  Está claro que en la implementación de cada uno de estas respuestas pre-diseñadas existen, por fuerza, algunas variaciones por quienes la ejecutan (por ejemplo, en el caso de las viviendas, algunas personas incorporan ciertos materiales en la construcción de su propia casa. La organización para distribuir alimentos en los abastos puede variar de una bodega a otra, ordenando a las personas con la entrega de números, reservando alimentos para casos especiales, etc.), e incluso es posible que sean experiencias susceptibles de ser transmitidas de una comunidad a otra, pudiendo constituirse como innovaciones en la producción.  Nuestra observación va más al fondo de su impacto: soluciones de esta naturaleza no parecieran estar en capacidad de revertir el esquema de relación con el Estado, donde el poblador ejerce una ciudadanía restringida al no participar desde sus propias iniciativas y visiones en la conformación del espacio público, limitándose a aceptar el orden que es pensado para él desde las instancias superiores del Gobierno. Es sobre esta realidad la que deberían actuar los cambios para poder constituirse en innovación social. . Por otra parte tampoco está claro el aporte de los CC al desarrollo local, pues no existen estudios detallados acerca de la racionalidad en su planificación o en el gasto que es dirigido a ellos. Ante esta falta de información, no es descartable que de haber sido ejecutadas por los gobiernos municipales, regionales o nacionales, las obras y servicios emprendidos por los CC, las mismas hubiesen producido mejores resultados. Esta observación es tanto más cierta a la luz de las dificultades que han existido en la planificación y gasto público, al solaparse funciones entre los CC y los Entes Estatales (Lander, 2007: 78), así como a la evidente falta de criterios de efectividad en la inversión con que son traspasados recursos a los CC Es elocuente a este respecto lo observado por Benito Díaz en relación a la asignación de recursos a los CC. Díaz notó como todos los CC considerados en su estudio recibieron fondos, y todos por igual monto (citado en Goldfrank, 2011: 50). Este ejemplo muestra la inexistencia de un análisis detallado de la pertinencia de los proyectos comunitarios presentados por cada uno de los CC, refiriendo más bien a esquemas de clientelismo político. . Destacamos, en relación a la intención de incorporar al diseño de políticas públicas la participación popular, la pertinencia de figuras de complementariedad de la acción ciudadana y la actividad Estatal, de forma de responder más ajustadamente a las expectativas de la población sin arriesgar la representación del conjunto de la sociedad Compartimos las apreciaciones de Nuria Cunill Grau, quien sostiene “es importante enfatizar que para que el papel de las organizaciones ciudadanas en el proceso de decisión pública aporte a la democratización, éste no puede desplazar o sustituir los mecanismos formales de representación, sino complementarlos contribuyendo en la elaboración de decisiones. Sólo de esta forma aseguran el respeto a la representación del conjunto de la población en los órganos de decisión y no privatizan sus resultados” (Cunill Grau, 1996: 93)., y sin que el Estado abandone sus obligaciones. Tales formas de participación fueron experimentadas con suficiente éxito durante el propio gobierno bolivariano (si bien se originaron con anterioridad), lo que sugiere otros propósitos en la creación de los CC, además del de acercar el gobierno a los niveles de decisión locales. El objetivos final de los CC apunta hacia poder prescindir de formas de Gobierno representativos a nivel local y regional, y el establecimiento de una planificación centralizada dirigida desde el ejecutivo, al modo de los socialismos de la vieja escuela. La reforma a la Constitución propuesta y rechazada en 2007 desarrollaba este contenido, resumido en la instauración del Estado Comunal. (López, 2008). Los intentos del Ejecutivo por lograr la instauración del modelo centralizado, no cesaron con el rechazo a la propuesta de reforma constitucional, emprendiendo al poco tiempo una serie de reformas y desarrollo de nuevas leyes, a través de las cuales modifica las funciones y características de los CC, crea la normativa sobre las Comunas, y modifica el sentido federativo de la planificación nacional por otro centralizado y dirigido desde el Ejecutivo. Para Margarita López Maya son claros los efectos de estas medidas: “En vez de alcanzar una mayor descentralización del poder del Estado, para dar paso al fortalecimiento de la sociedad, al empoderamiento de las organizaciones populares y a la ciudadanía plena de las personas; más bien avanzamos hacia la recentralización del Petroestado, el fortalecimiento de éste frente a la sociedad y el uso direccionado desde arriba de las organizaciones comunitarias para los fines ‘socialistas’ del proyecto político del Presidente” (López: 2012) Es precisamente contra este marco que debe medirse la innovación que introducen los CC. Vistos desde tal perspectiva, es cuestionable que hayan modificado el patrón de mediación privilegiada que caracterizó al período previo al gobierno bolivariano: los CC tienen de por sí un acceso privilegiado, que es incluso asentado en la normativa legal que les regula. Los reclamos que proceden de su instancia tienen preferencia frente al de otras organizaciones de similares fines, o sobre el de ciudadanos actuando de forma individual, por lo que no puede argumentarse que su trato se sustenta en los principios de igualdad y universalidad que dan sustento al sistema democrático, y sobre el que deberían ser procesadas sus solicitudes. El acceso privilegiado en la base de la otra institucionalidad, aquella actuante pero no formalizada, sobre la que operaron los gobiernos que antecedieron a la llamada revolución bolivariana, pasó a ser la institucionalidad formalizada bajo el gobierno bolivariano. Continúa el acceso privilegiado, y como consecuencia continúa la relación mediada por el “pago” al acceso. Aún se espera que quienes participen en estos mecanismos de canalización de demandas, paguen con su filiación a la causa del gobierno (o en su defecto de otras formas) el privilegio de ser atendidos con ventaja. La amplia discrecionalidad y la falta de controles sobre los recursos aprobados y entregados a los CC, permite que las transacciones se efectúen sin mayor obstáculo. Las relaciones que se establecen con el Estado favorecen los términos clientelares, sectarios, populistas, y otros similares. En cualquier caso, el aporte no es hacia la ciudadanía o el fortalecimiento de la democracia, los cuales serían los beneficios esperados de un sistema de innovación socialmente orientado. En la medida en que la garantía de apropiación de los procesos democráticos es dudosa, no ofrecen una base sólida a las medidas sociales ejecutadas por el Estado por intermedio de los CC. Recordemos como Judith Sutz advierte sobre este riesgo, abogando por la relación permanente y retroalimentada de las políticas de innovación y las políticas sociales. De acuerdo a la autora para que un sistema de innovación con orientación social sea exitoso debe partir: “desde abajo, por la multiplicación y la interconexión de experiencias concretas que mixturan preocupaciones sociales con esfuerzos de innovación”. (Sutz, 2010: 18) Facilitando con ello la visualización de las necesidades cotidianas, proceso vital para encontrar soluciones innovadoras apropiadas (Ídem: 22-24). Pero para los CC las soluciones parten desde arriba. Más específicamente del PDESN, al que deben corresponder sus iniciativas. ¿Hasta qué punto la instancia que dirige la planificación centralizada está atenta a las posibles innovaciones que son efectuadas a sus políticas preconcebidas una vez que son implementadas a nivel local, para partiendo de allí, introducir cambios tomando de las mejores prácticas? A juzgar por la invisibilidad de las evaluaciones, no cabría esperar mucho en este sentido. Si consideramos las observaciones de Nelson y Winter, en relación a que “la función principal de una estructura institucional eficiente es la selección eficaz de innovaciones, aceptando y difundiendo las buenas y eliminando las malas”. (Nelson y Winter, 2000. Org. 1977: 192). No pareciera que las prácticas de la planificación centralizada van en el mejor camino. En definitiva podríamos concluir observando que las prácticas reforzadas por los CC no impulsa “un estilo de conducta innovadora que haga posible evitar la exclusión social y ayude a atenuar la brecha de riqueza entre países y grupos sociales” (Albornoz, 2009). La información acerca de los derechos (y deberes) de que son sujetos las personas que participan en los CC, no logra convertirse en conocimiento, puesto que, tal como son ejercidos, sugieren haber sido entendidos de forma limitada y distorsionada. La igualdad, la universalidad, la posibilidad de definir el espacio público en conjunto con los demás, el respeto a las visiones minoritarias, y la participación que acompañe a la acción del Estado, sin sustituirla, no parecieran privar en las relaciones propiciadas por los CC. En su lugar puede estar prevaleciendo la noción de que el Estado está en la obligación de dispensar un trato preferencial a algunos sectores de la sociedad, de que el Estado debe definir normativamente el modelo de sociedad, y además de que debe diseñar los servicios públicos, en cuya ejecución puede participar la población, más como garantía de que efectivamente se llevará a cabo la provisión del servicio (en los términos esperados por la comunidad) que como convencimiento cívico. Una de las consecuencias de ello, es la relativa pasividad hacia el contenido de las soluciones provistas desde el Estado, lo cual no incentiva la conducta innovadora propio de las comunidades de mayor desarrollo.  Referencias Bibliográficas ALBORNOZ, Mario (2009) Indicadores de Innovación: las dificultades de un Concepto en Evolución [artículo en línea], Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad. Buenos Aires, Vol. 5, Nº 13 (septiembre 2009) BENAVENTE, José Miguel (2004) Cooperación Tecnológica entre Universidades y Empresas. ¿Qué son, Cómo Operan y Cuál es su Impacto en Chile?, En Foco. Santiago de Chile, Nº 21 , Expansiva, pp. 20 CAMACHO, Kemly (2005) “La Brecha Digital” en: Ambrosi, Alain Valérie Peugeot y Daniel Pimienta (coord.), Enfoques Multiculturales sobre las Sociedades de la Información. C & F Editions. CRISP, Brian (1997) El Control Institucional de la Participación en la Democracia Venezolana. 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