Acerca de la vigencia de la teoría de la guerra justa en el sistema de seguridad colectiva de la Organización de las Naciones Unidas Romina E. Pezzot Peace is the goal of law, But violence must sometimes be used to maintain the peace* Son innumerables las guerras que tuvieron lugar a lo largo de la historia de la humanidad así como también las teorías que se elaboraron para analizar este hecho social desde diferentes perspectivas, tal como la teoría de la guerra justa. A través de ella se consideró que, sin perjuicio de que la paz fuera el estado normal de las relaciones internacionales, en determinadas circunstancias se encontraba moralmente justificado el recurso a la guerra (ius ad bellum), en una época en la que no obstante ser lícita, quienes se enfrentaban intentaban justificar la beligerancia. De este modo, esta teoría –en tanto doctrina– estableció parámetros que sirvieron de guía para determinar cuándo estaba moralmente permitido recurrir a ella. Asimismo, estableció pautas relativas a la manera en que una guerra debía ser conducida para ser considerada legítima (ius in bello). El recurso a la guerra (definida como la lucha armada entre dos o más Estados) fue considerado un atributo propio de los Estados como consecuencia de su condición de soberanos (y por detentar el monopolio de la fuerza), por lo que podían entablar relaciones tanto de paz como de beligerancia. Así, desde el punto de vista jurídico, durante siglos el recurso a la guerra fue lícito. No obstante ello, de manera paulatina se fue tomando conciencia de sus efectos devastadores y fue recién en el siglo XX que se logró el consenso necesario entre los Estados y se adoptaron diversos acuerdos internacionales que establecieron limitaciones al recurso a la guerra, a saber: el Pacto de la Sociedad de Naciones, el Pacto Briand-Kellogg, el Pacto Saavedra Lamas y la Carta de las Naciones Unidas. Tales tratados son evidencia de la evolución que ha existido en la materia desde la adopción del Pacto de Sociedad de Naciones hasta la fecha. En la actualidad la Carta de la Organización de las Naciones Unidas es el instrumento jurídico que regula el recurso a la fuerza (noción más amplia que “guerra”) al ser uno de los objetivos de la * M A Y , L. (2008), Aggression and crimes against peace, Cambridge: University Press, p. 52. Organización el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. De acuerdo con la Carta, los miembros, en sus relaciones internacionales, “se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas” (Art. 2.4.). En este sentido, los únicos usos de la fuerza armada expresamente contemplados en la Carta son la legítima defensa (Art. 51) y cuando el Consejo de Seguridad de la Organización lo autoriza, en ejercicio de sus atribuciones previstas en el capítulo VII. Así, dado que a partir de 1919 los mismos Estados comenzaron a establecer – objetivamente– mediante normas jurídicas internacionales, cuándo podía o no recurrirse a la fuerza armada (incluida la guerra), hubo quienes consideraron que la teoría de la guerra justa había perdido vigencia frente al Derecho Internacional Público. Sin embargo, si el uso de la fuerza armada es legal, por ejemplo, cuando es autorizado por el Consejo de Seguridad de la ONU (en los términos de los Arts. 39 y 42 de la Carta), cabe preguntarse si cada vez que ello ocurre la razón que motivó la autorización de su uso es una causa justa. En este sentido ¿puede considerarse que el sistema de seguridad colectiva instaurado en la Carta de las Naciones Unidas se estableció sobre la base de la teoría de la guerra justa? Con el propósito de dilucidar tales cuestiones se comenzará por exponer brevemente en qué consiste el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, para luego analizar ese sistema a la luz de los elementos de la teoría de la guerra justa (en lo que concierne al ius ad bellum) y, por último, se expondrán las conclusiones. 1. El sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas El retorno a una paz duradera fue un anhelo en común entre los Aliados durante la Segunda Guerra Mundial, deseo éste que se transformó en la inspiración para la fundación de una nueva organización internacional que reemplazaría a la Sociedad de Naciones. Fue así como China, Estados Unidos, el Reino Unido y la Unión Soviética firmaron en octubre de 1943 la Declaración de Moscú, en la que (reafirmando los propósitos y principios de la Carta del Atlántico de 1941 y la Declaración de las Naciones Unidas de 1942) reconocieron la necesidad de establecer una nueva organización internacional (basada en el principio de igualdad soberana de todos los Estados amantes de la paz) para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En las conferencias celebradas en Dumbarton Oaks y Yalta las grandes potencias acordaron los objetivos, estructura y funcionamiento de dicho organismo, los que sirvieron de base en las negociaciones que se llevaron adelante en la conferencia diplomática de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en la ciudad de San Francisco en 1945. Dicha organización internacional nació oficialmente el 24 de octubre de 1945 bajo el nombre de Naciones Unidas, con la finalidad de preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, estableciéndose como uno de sus objetivos el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales (Art. 1.1). A fin de lograr el cumplimiento de tal objetivo fue indispensable que los Estados miembros asumieran los siguientes dos compromisos. En primer lugar, arreglar sus controversias internacionales por medios pacíficos, de manera tal de no poner en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia (Art. 2.3). Y en segundo lugar, abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas (Art. 2.4).1 Esta disposición fue novedosa en aquel entonces toda vez que la restricción comprende cualquier uso de la fuerza (entre ellos la guerra).2 Asimismo, ha sido considerada como “la piedra fundamental de la paz en la Carta”.3 Ante la posibilidad de que tales obligaciones no fueran respetadas y de que peligraran la paz y seguridad internacionales, y siendo que el uso de la fuerza había sido centralizado en las Naciones Unidas (Art. 1.4.), era fundamental que la Organización contara con los medios necesarios para cumplir con su objetivo. Así, se acordó que la Organización tomara medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y que lograra por medios pacíficos (y de conformidad con los principios de la justicia y del Derecho Internacional) el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz (Art. 1.1). En la utilización de 1 . En cuanto al orden en que son enunciadas tales obligaciones en la Carta de las Naciones Unidas, se ha interpretado que la existencia de un sistema efectivo de solución de controversias era una precondición esencial para que la prohibición del recurso a la guerra o de la fuerza armada fuera suficientemente cumplida (Cf. RANDELZOHOFER, 2002: 56). 2 . La utilización de ese concepto puede remontarse a 1941, cuando en la Carta del Atlántico entre los principios comunes acordados por los Estados Unidos y el Reino Unido se encontraba la renuncia del uso de la fuerza. 3 . WALDOCK (1952: 492). tales herramientas es fundamental el rol de dos de sus órganos: el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. En lo que concierne a la acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión, el capítulo VII de la Carta establece las facultades que posee el Consejo de Seguridad de decidir cuándo actuar (Art. 39) y cómo actuar (Arts. 40, 41 y 42).4 Así, se contempla la posibilidad de que el Consejo de Seguridad (en su carácter de responsable primordial de mantener la paz y seguridad internacionales, Art. 24) decida o recomiende medidas colectivas eficaces, esto es: medidas provisionales (Art. 40) o medidas coercitivas que impliquen o no el uso de la fuerza armada (Arts. 41 y 42), previa determinación de que existe aquello que el Art. 2.4 precisamente prohíbe, esto es, que ha tenido lugar una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión (Art. 39).5 Tales supuestos no se encuentran definidos en la Carta, toda vez que se prefirió no hacerlo con el propósito de no coartar el funcionamiento del Consejo de Seguridad, órgano que, por ende, cuenta con cierta discrecionalidad para encuadrar una situación en una u otra categoría.6 Las decisiones que en tal sentido adopte el Consejo de Seguridad serán vinculantes para los miembros de la Organización, quienes asumieron la obligación de aceptarlas y cumplirlas (Art. 25),7 lo cual significa que las medidas decididas deberán llevarse adelante de manera colectiva y coordinada. La determinación de la existencia de alguna de las situaciones mencionadas en el Art. 39, así como la adopción de cualquiera de las medidas previstas en el capítulo VII, requiere de un acuerdo político entre los miembros del Consejo de Seguridad que, en caso de alcanzarse, tendrá consecuencias jurídicas (Art. 27).8 No obstante la posibilidad de adopción de medidas colectivas eficaces por parte de la Organización, en la misma Carta se codificó el derecho de legítima defensa –individual o colectiva– del que gozan todos los Estados. Por lo que un Miembro podrá ejercer este derecho inmanente en caso de haber sufrido un ataque armado y hasta tanto el Consejo de Seguridad no haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales (Art. 51), reforzándose así su rol de responsable primordial en 4 . DE WET (2004: 133). . Cf. FRANCK (2002: 2). 6 . Cf. CONFORTI (2005 [1995]: 172). 7 . Según DELBRÜK, la creación de un poder de toma de decisión vinculante fue considerado como el elemento central del concepto de “Naciones Unidas” en cuanto “organización”; es por ello que el Art. 25 es concebido como aquel que permite implementar ese objetivo. DELBRÜK (2002: 454). 8 . Cf. GUTIÉRREZ POSSE (1995: 321) y ZEMANEK (1997: 296). El derecho de veto del que gozan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad fue concebido y pactado por las grandes potencias en la Conferencia de Yalta, que se celebró en febrero de 1945. 5 tales cuestiones, lo cual a su vez hace que este derecho posea una naturaleza o un carácter subsidiario.9 Si bien no se encuentran expresamente previstos en la Carta, existe consenso acerca de que en el ejercicio de este derecho se debe cumplir también con los requisitos de necesidad y proporcionalidad, que poseen carácter consuetudinario.10 Por último, corresponde mencionar que a través del derecho derivado de la propia Organización se ha reconocido que “las luchas de liberación nacional configuran un supuesto legítimo del ejercicio del ius ad bellum”.11 En efecto, los pueblos que gozan del derecho de autodeterminación (Art. 1.2) pueden luchar contra cualquier medida de fuerza que intente privarlos del ejercicio de ese derecho, por lo que en tal caso pueden pedir y recibir apoyo de conformidad con los principios de la Carta.12 De esta manera, en la Carta de las Naciones Unidas, se concibe la paz como un valor universal y a fin de ampararla se instauró un sistema de seguridad colectiva que, a su vez, es el marco jurídico del recurso a la coerción al establecer en qué supuestos es o no conforme a derecho la utilización de la fuerza armada. Es por ello que se ha considerado que la Carta ha iniciado una nueva era global en la que el uso de la fuerza está prohibido como instrumento de política estatal y en la que la seguridad colectiva se ha convertido en la regla.13 Para Wolfrum, la característica que define al concepto de seguridad colectiva “es la protección de los miembros del sistema contra un posible ataque por parte de otro miembro de ese mismo sistema”.14 Esa protección se logra precisamente mediante la adopción, por las Naciones Unidas, de medidas colectivas eficaces, es decir, “medidas que reconozcan a todos y a cada uno de los Estados el derecho a su seguridad porque la seguridad es colectiva”.15 2. La teoría de la guerra justa y el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas Para la teoría de la guerra justa la paz era el estado normal de las relaciones internacionales y, si bien condenaba la guerra, su premisa fundamental fue considerar 9 . Cf. RANDELZHOFER (2002: 804). . Cf. GRAY (2004 [2000]: 121). 11 . GUTIÉRREZ POSSE (1995: 154). 12 . Ver Resoluciones de la Asamblea General N°2105 (XX), 2625 (XXV), 3103 (XXVIII) y 3314 (XXIX). 13 . Cf. FRANCK (2002: 2). 14 . WOLFRUM (2002: 42), traducción propia. Para este autor, el principal prerrequisito legal de la noción de seguridad colectiva es la prohibición general de uso de la fuerza. 15 . GUTIÉRREZ POSSE (1995: 93). 10 que en algunas ocasiones estaba moralmente justificado recurrir a ella, toda vez que los males que se querían evitar eran peores que la guerra propiamente dicha.16 Si bien los conceptos sobre los cuales se estructuró la premisa de esta teoría pueden resultar antagónicos o duales, es menester destacar que su objetivo principal fue reducir las guerras, siendo que resultó de utilidad para los Estados para determinar si – moralmente– podían o no recurrir a ella,17 en una época en la que el Derecho Internacional Público carecía de una norma específica que prohibiera la guerra en general o bien que definiera las causas admisibles de la guerra.18 Es decir que esta teoría no significaba una patente para hacer la guerra sino que resultó de utilidad para los Estados para justificar su beligerancia, ya que éstos concedían importancia legal a la existencia de una causa para la guerra, siendo que durante siglos ellos mismos –en tanto soberanos– fueron los únicos jueces de lo que constituía una causa válida y suficiente para ella.19 Los tratados que pusieron fin a la Guerra de los Treinta Años tuvieron influencia no sólo en el campo religioso sino también en el desarrollo posterior del Derecho Internacional Público y, en particular, en la teoría de la guerra justa.20 Así, se consideró que luego de la Paz de Westfalia –en 1648– el concepto de guerra justa había desaparecido como tal del Derecho Internacional Público,21 dado que al ser los Estados soberanos e iguales ninguno podía juzgar si la causa de otro Estado para ir a la guerra era o no justa.22 Asimismo, como consecuencia de las teorías positivistas y los diversos instrumentos jurídicos convencionales celebrados por los Estados relativos al recurso a la guerra se entendió que sólo cabía determinar la legalidad del recurso a la misma, mas no su legitimidad.23 Sin perjuicio de ello, hubo quienes interpretaron que la noción de guerra justa continuó siendo importante desde el punto de vista político.24 Si se tiene en cuenta la naturaleza jurídica de la teoría de la guerra justa (esto es: doctrina), puede interpretarse que su desplazamiento de la escena internacional era inevitable por parte de aquellas normas jurídicas internacionales acordadas por los Estados que regularon el recurso a la guerra y, con posterioridad, a la fuerza. Ello por 16 . Cf. BELLAMY (2009 [2006]: 24-25); quien considera que la teoría se relaciona con el mal menor. . Cf. MAY (2008: 25 y 110). 18 . Cf. SORENSEN (1995: 683). 19 . Cf. SORENSEN (1995: 683). 20 . Ver GREEN MARTÍNEZ en este volumen. 21 . BROWNLIE (1963: 14), citado por SHAW (2008: 1120). 22 . Cf. SHAW (2008: 1120). 23 . Cf. SHAW (2008: 1120). 24 . Cf. SHAW (2008: 1121). 17 cuanto tales normas jurídicas otorgaban, y en la actualidad otorgan, certeza o seguridad jurídica acerca de cuándo era, o es, legal o no recurrir a la guerra o a la fuerza, respectivamente.25 No obstante ello, es totalmente viable pensar que la teoría de la guerra justa continuó en vigor y teniendo influencia en el campo político internacional hasta el día de la fecha, sobre todo en la Organización de las Naciones Unidas y en concreto en el sistema de seguridad colectiva instaurado en ella. En este sentido, con el objeto de verificar si el sistema de seguridad colectiva creado en la Carta de las Naciones Unidas se construyó sobre la base de la teoría de la guerra justa, se tomarán como referencia los elementos o requisitos que los diversos exponentes de dicha teoría establecieron para considerar legítima a una guerra, esto es: justa causa, intención correcta, autoridad legítima, proporcionalidad, posibilidad razonable de éxito, y último recurso;26 a fin de constatar si todos ellos están presentes en el mencionado sistema de seguridad colectiva. Antes de realizar esa constatación, es menester hacer la salvedad de que no se pasa por alto que esa teoría fue pensada y elaborada en torno a la noción de “guerra”, que en la actualidad es concebida como uno de los tantos posibles usos de la fuerza, siendo que este último la comprende. Así, podría decirse que existe entre ambos conceptos una relación de “género-especie”, en donde el uso de la fuerza es el género mientras que la guerra es la especie. Es por ello que, mutatis mutandis, se entiende que la teoría de la guerra justa es perfectamente aplicable al uso de la fuerza. 2.1. Presupuesto fáctico de la teoría de la guerra justa y de la ONU 25 . Si bien es dable reconocer que la doctrina (o la opinión de los académicos) ha contribuido enormemente en el desarrollo y contenido del Derecho Internacional Público (sobre todo en los siglos XVI a XVIII), cf. GREEN MARTÍNEZ en este volumen, lo cierto es que la adopción de normas jurídicas ha sido una gran ventaja a la hora de lograr un comportamiento uniforme por parte de los Estados, frente a la diversidad de opiniones de los académicos sobre un mismo tema (como podrá observarse más adelante con los propios exponentes de la teoría de la guerra justa respecto del elemento de la “justa causa”). En este sentido, no es ocioso recordar que el Art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia contempla la posibilidad de recurrir a las doctrinas de los publicistas de mayor competencia como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho. 26 . La mera alegación de una causa justa no era suficiente para legitimar una guerra sino que, por el contrario, los exponentes de esta teoría (que fueron desarrollándola con nuevos aportes e interpretaciones) exigieron además el cumplimiento de otros requisitos, tales como: intención correcta, autoridad legítima, proporcionalidad, posibilidad yrazonable de éxito, y último recurso; los cuales están ampliamente aceptados. Cf. BROUGH, LANGO y VAN DER LINDEN (2007: 243-246) y OREND (2006: 31-65). Cabe comenzar entonces por evaluar el presupuesto fáctico o la premisa en que se basó la teoría de la guerra justa y se concibió y estructuró la Organización de las Naciones Unidas. En ambos casos dicho presupuesto coincide: el valor paz, siendo que la paz es concebida como el estado normal de las relaciones internacionales (aunque se admite el recurso a la guerra/fuerza en determinadas circunstancias). En lo que respecta a la ONU, ello se desprende de diferentes párrafos del preámbulo de la Carta en los que se hace referencia a la paz y su relación con la guerra y el uso de la fuerza armada. Por ejemplo, se menciona que “los pueblos de las Naciones Unidas están resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”, y que con tal finalidad “practicarán la tolerancia y convivirán en paz como buenos vecinos”, a la par que “unirán sus fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, y a su vez “asegurarán que no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés común”. Así, a través del objetivo que concierne al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, la Organización busca conservar y salvaguardar algo que ya se alcanzó, esto es: la paz; admitiéndose la posibilidad de utilización de la fuerza en pos del interés común, toda vez que “la paz es un valor universal […] y que la seguridad es colectiva”.27 La concepción de la utilización de la fuerza en servicio del interés común se encuentra estrechamente vinculada con los supuestos en los cuales la Carta permite recurrir a la fuerza para mantener la paz y seguridad internacionales, cuestión que a su vez se relaciona con el elemento de la justa causa de la teoría de la guerra justa. 2.2. La justa causa Este elemento hacía a la esencia de la teoría y se refería a las razones que legitimaban el recurso a la guerra para que no fuera considerada una agresión (siendo que la causa aludía a los motivos que habían llevado a un Estado a enfrentarse con otro).28 Cada uno de los exponentes de esta teoría, en función de sus creencias y valores, estableció aquellas razones que a su criterio justificaban el recurso a la guerra. Por ejemplo, para San Agustín una guerra era justa si buscaba alcanzar uno de los siguientes cuatro objetivos: si era en defensa propia, si era contra un Estado que se había negado a reparar injurias previas o a devolver una propiedad de la que se había adueñado 27 28 . GUTIÉRREZ POSSE (1995: 91 y 93). . Cf. MAY (2008: 14). ilegítimamente, si respondía a una orden directa de Dios, o si era para mantener la ortodoxia religiosa. Mientras que para Santo Tomás de Aquino, una guerra era justa si tenía por objeto vengar un mal, castigar a alguien que no había reparado un mal, o bien para recobrar algo que había sido tomado de manera ilegítima. Por su parte, De Vitoria y Suárez entendían que la guerra sólo era justificable cuando se había sufrido un daño significativo que el arbitraje no había podido reparar.29 En el caso de Gentili, consideraba que ninguna guerra era justa a menos que fuera absolutamente necesaria, lo cual tenía lugar cuando ya se habían explorado todas las posibles vías de resolución de un conflicto y no se había podido llegar a un arbitraje; en consecuencia las causas específicas que podían justificarla eran: la defensa necesaria (contra un enemigo que ya hubiera atacado), la defensa conveniente (contra un enemigo que se estuviera preparando para hacerlo) y la defensa del honor (vinculada a la defensa de los súbditos extranjeros contra su soberano). En lo que respecta a Grocio, admitía como causales de una guerra justa: la autodefensa, también aquella para castigar a quienes habían cometido un agravio, o bien la reivindicación de derechos reales, o para reparar daños sufridos, cuando no hubiera otro camino. Para Pufendorf las únicas causas justas eran: un daño sufrido, la satisfacción de derechos, la reparación de injurias y para garantizar la paz futura. Y en el caso de Vattel, eran justas cuando: se declaraban para reclamar bienes de propiedad legal, para castigar al agresor o infractor y por autodefensa.30 Para varios exponentes de esta doctrina, constituía una justa causa la defensa propia o de un tercero, la cual fue codificada en el Art. 51 de la Carta de la ONU al contemplar el derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva. Si bien ésta ha sido la única justa causa de la teoría expresamente receptada en la Carta de las Naciones Unidas, es dable señalar que en la Organización se diseñó un mecanismo para determinar cuándo una situación fáctica afecta la paz y la seguridad internacionales y ergo justificaría el uso de la fuerza. Ese mecanismo es el estipulado en el capítulo VII de la Carta y es el que permite al Consejo de Seguridad –previa determinación de que una situación constituye una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión– decidir medidas coercitivas que implican (o no) el uso de la fuerza (Arts. 39, 41 y 42). Esa determinación es un acto 29 . Ver GREEN MARTÍNEZ en este volumen. . Cf. BELLAMY (2009 [2006]: 63-89, 91-114 y 115-143), quien efectúa un seguimiento de la evolución del pensamiento de los principales exponentes de esta teoría. 30 esencialmente político que abre el camino para la acción coercitiva y colectiva (al unir a los miembros contra el supuesto agresor).31 Así, y en lo que respecta a las medidas del Art. 42 (aunque también válido para las del Art. 41), puede interpretarse que la determinación previa que efectúa el Consejo de Seguridad de la ONU acerca de que una situación constituye una amenaza o un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, implica que la Organización justifica el uso de la fuerza ante los Estados miembros y la comunidad internacional. Ello significa que aquel hecho o situación que ha sido calificado por el Consejo de Seguridad de la Organización como amenaza, quebrantamiento o agresión constituye una causa justa que origina que se autorice el uso de la fuerza para ese caso concreto. De esta manera, quienes negociaron y redactaron la Carta, en lugar de enumerar en abstracto todas aquellas posibles causas que eventualmente podían justificar el uso de la fuerza, idearon un mecanismo lo suficientemente amplio que permite comprender las diversas situaciones y desafíos que pueden presentarse a lo largo de la vida de la Organización que, al afectar la paz y seguridad internacionales, ameritan su intervención. Si bien puede considerarse que la existencia de sólo tres categorías (amenaza, quebrantamiento y agresión) son insuficientes para comprender los distintos hechos o situaciones que pueden afectar la paz y seguridad internacionales, lo cierto es que la amplitud de ese mecanismo deviene de la circunstancia de que las mencionadas tres categorías no fueron definidas expresamente con la finalidad de no restringir el accionar del Consejo de Seguridad. En consecuencia, ello implica que el Consejo de Seguridad cuenta con cierto margen de discrecionalidad y libertad al momento de encuadrar un hecho o situación bajo cualquiera de tales supuestos, lo cual dependerá de las circunstancias del caso bajo consideración y desde ya que resultará necesario alcanzar un acuerdo político entre sus miembros para efectuar esa determinación (que se reflejará en la reunión de los votos necesarios para adoptar una resolución en tal sentido). Ese margen de discrecionalidad y libertad del que dispone el Consejo de Seguridad para ejercer la facultad de determinación del Art. 39 de la Carta (a fin de justificar la adopción de medidas coercitivas), puede observarse en concreto con la categoría amenaza a la paz, que ha sido considerada como “una hipótesis vaga y elástica que, a diferencia de la agresión o del quebrantamiento de la paz, no se caracteriza necesariamente por operaciones militares u operaciones que involucren el uso de la 31 . Cf. FROWEIN y KRISCH (2002: 722). fuerza […] por lo que cubre la más amplia gama de comportamientos de los Estados”.32 A modo ilustrativo, pueden señalarse las siguientes situaciones que han sido encuadradas dentro de ese supuesto (las que originaron la adopción de medidas en los términos de los Arts. 41 y/o 42 de la Carta): la política de discriminación racial en Rhodesia del Sur (Resolución N°232/1966); las violaciones masivas a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario en un conflicto armado internacional o sin carácter internacional (Resoluciones N°713/1991, 808/1993, 955/1994, 1272/1999 y 1973/2011); la crisis humanitaria y los desplazamientos masivos de la población civil en Haití (Resolución N°841/1993); la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas y de sus sistemas vectores (Resoluciones N°1540/2004 y 1695/2006); la realización de ensayos nucleares por parte de la República Popular Democrática de Corea (Resolución N°1718/2006); los actos de terrorismo internacional (Resoluciones N°748/1992 y 1368/2001); la ausencia de cooperación internacional en materia penal – extradición– respecto de actos de terrorismo (Resoluciones N°1044/1996 y 1054/1996); la situación en Darfur (Sudán) y su posterior remisión a la Corte Penal Internacional (Resolución N°1593/2005), entre otros. Tales ejemplos demuestran que ha habido una evolución, y por ende una ampliación, en la percepción de lo que constituye una amenaza a la paz y seguridad internacionales a lo largo de la vida de la Organización,33 lo cual a su vez pone en evidencia que se trata de una categoría flexible que comprende tanto situaciones que ocurren a nivel interno de los Estados miembros (constituyendo una excepción a lo dispuesto en el Art. 2.7 de la Carta) así como también abarca las tradicionales disputas entre Estados, siendo que para éstas últimas las otras dos categorías resultarían más apropiadas.34 Al respecto, Shaw considera que la amenaza a la paz constituye un supuesto que funciona como una “red de seguridad” para la acción del Consejo de Seguridad cuando las condiciones requeridas para un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión no están presentes.35 El supuesto de quebrantamiento de la paz –al igual que la categoría amenaza a la paz– tampoco se encuentra definido, aunque se considera que “comprende aquellas situaciones en las que existen hostilidades armadas graves pero no tan serias como para constituir un acto de agresión”.36 El Consejo de Seguridad determinó que existió un 32 . CONFORTI (2005 [1995]: 172), traducción propia. . Cf. SHAW (2008: 1237). 34 . WHITE (1997: 42). 35 . SHAW (2008: 1237). 36 . DE WET (2004: 144), traducción propia. 33 quebrantamiento de la paz en el conflicto armado entre las dos Coreas (Resolución N°85/1950), el enfrentamiento por las Islas Malvinas (Resolución N°502/1982), la guerra entre Irak e Irán (Resolución N°598/1987) y el enfrentamiento armado entre Irak y Kuwait (Resolución N°660/1990). Por el contrario, y en lo que concierne a la categoría de agresión, la Organización clarificó su alcance y lo hizo a través de la Resolución N°3314 (XXIX) sobre “Definición de la agresión”, aprobada por la Asamblea General.37 Sin embargo, en la propia resolución se aclara que se trata de principios fundamentales que sirven de directrices para determinar si un acto de esa naturaleza ha tenido o no lugar, por lo que el Consejo de Seguridad puede determinar qué otros actos constituyen agresión además de aquellos enunciados en el Art. 2°, a la vez que se establece que lo dispuesto en esa resolución no afecta el alcance de las disposiciones de la Carta relativas a las funciones y poderes de los órganos de las Naciones Unidas. Ello significa que el Consejo de Seguridad continúa gozando de discrecionalidad en la materia a la hora de encuadrar una situación como agresión. Así, teniendo en cuenta tales salvedades, en el Art. 2° se establece que el primer uso de la fuerza armada por un Estado en contravención de la Carta constituirá prueba prima facie de un acto de agresión. Y en la disposición siguiente se consideran como actos de agresión las siguientes situaciones, las que se caracterizan por ser interestatales, a saber: la invasión, ocupación o anexión del territorio de un Estado; el bombardeo del territorio de un Estado o el ataque a las fuerzas armadas de otro Estado –incluida su flota mercante o aérea–; el bloqueo de los puertos de un Estado; la utilización del territorio de un tercer Estado (con el consentimiento de éste) para atacar a otro; y el envío (por un Estado o en su nombre) de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado. A modo ilustrativo, pueden citarse las Resoluciones N°387/1976, 411/1977, 573/1985 y 667/1990 relativas a situaciones en las que el Consejo de Seguridad condenó los actos de agresión que habían tenido lugar. El mecanismo previsto en el capítulo VII de la Carta, y descripto precedentemente, pone en evidencia que la facultad de determinación prevista en el Art. 39 es un elemento esencial del sistema de seguridad colectiva debido a que, al ser el paso anterior ineludible para la adopción de medidas coercitivas con carácter vinculante, es precisamente la que permite justificar las medidas colectivas eficaces que se adoptarán para restablecer la paz. En consecuencia, cada vez que la Organización autoriza el uso 37 . Al respecto, ver LUTERSTEIN en este volumen. de la fuerza, ello se debe a una finalidad o a una causa que se encuentra justificada, al menos, en los términos de la propia Carta. Al respecto, May considera que “cuando el uso de la fuerza ha recibido autorización de las Naciones Unidas, entonces cualquiera haya sido el propósito de esa guerra, éste es una justa causa”.38 En esta cuestión de evaluar si determinado hecho afecta la paz y seguridad internacionales y, por ende, si amerita o no el uso de la fuerza, es fundamental el rol del Consejo de Seguridad de la Organización, aspecto que tiene estrecha relación con el elemento de la autoridad legítima de la teoría de la guerra justa. 2.3. La autoridad legítima Para San Agustín, Santo Tomás de Aquino y Grocio, era indispensable que la decisión de recurrir a la guerra fuera adoptada por una autoridad legítima, esto es, por quien era un representante reconocido como tal y que gozaba de la capacidad suficiente para tomar esa decisión.39 Según May, este elemento “no tiene realmente aplicación en la actualidad debido a que se ha tornado prácticamente irrelevante por la exigencia internacional de que, en la mayoría de los casos, una guerra debe ser autorizada por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para que pueda ser librada justificadamente”.40 Más que irrelevante, a través de este elemento se destaca el rol decisivo de las Naciones Unidas en la materia como consecuencia del sistema de seguridad colectiva establecido en la Carta (y aceptado por los Estados miembros) caracterizado por el monopolio de la fuerza centralizado en la Organización.41 Los Estados, en su calidad de soberanos, no sólo crearon esta Organización sino que además le otorgaron y reconocieron las facultades estipuladas en el capítulo VII de la Carta. A ello se suma que los Estados miembros además convinieron en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con la Carta (Art. 25), lo cual implica que “existe una clara delegación de 38 . MAY (2008: 102), traducción propia. . Cf. BELLAMY (2009 [2006]: 59-60, 73-77, y 120-128). 40 . MAY (2008: 130), traducción propia. 41 . Para KELSEN ese monopolio de la fuerza está proclamado primeramente en el Preámbulo mediante la declaración “no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés común”, luego en el Art. 1, párrafo 1, al disponer que el primer propósito de las Naciones Unidas es “mantener la paz y seguridad internacionales y con tal fin tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz”, así como en los Arts. 2.4 y 24 de la Carta. KELSEN (1965 [1952]: 38). 39 autoridad constitucional respecto del Consejo de Seguridad para que actúe en el ámbito de la paz y seguridad en nombre de las Naciones Unidas y, dentro de los límites de la Carta, para obligar a todos los miembros con sus decisiones”.42 Por cuanto la capacidad y legitimidad de la Organización para autorizar el uso de la fuerza deriva del propio reconocimiento y aceptación que en tal sentido han hecho los Estados cuando decidieron ser miembros. Por ende, en la actualidad la Organización de las Naciones Unidas es la autoridad que cuenta legalmente con capacidad suficiente para permitir el uso de la fuerza. 2.4. La intención de actuar de manera correcta Para autores como San Agustín y Santo Tomás de Aquino, no era suficiente la exteriorización de la razón que motivaba el recurso a la guerra, sino que además exigían –desde un punto de vista subjetivo– que quien se embarcara en una guerra lo hiciera con el deseo o la intención de actuar también de manera correcta (ya sea para alcanzar un bien o para evitar un mal).43 Este elemento se denominó intención correcta y complementaba así el requisito de la justa causa. En el ámbito de las Naciones Unidas, esa intención correcta podría decirse que se encuentra implícita en toda autorización del uso de la fuerza en los términos del capítulo VII de la Carta toda vez que se supone que se usará en servicio del interés común: para mantener la paz y seguridad internacionales. No obstante dicha presunción, en los hechos puede perfectamente ocurrir lo contrario. En efecto, no debe perderse de vista que dentro de la Organización, el órgano que cuenta con la facultad de decidir medidas coercitivas que implican el uso de la fuerza –el Consejo de Seguridad– está integrado por Estados que, a través de sus votos, conforman la voluntad de ese órgano y, por lo tanto, de esa entidad internacional. Por lo que los intereses particulares de los Estados miembros del Consejo de Seguridad también estarán presentes y tendrán influencia al momento de negociar el contenido de una resolución y al votarla. La presencia inevitable de los intereses particulares de los Estados miembros del Consejo de Seguridad eventualmente puede generar un conflicto con las obligaciones asumidas por tales Estados en tanto Partes de la Organización. Así, detrás de los 42 43 . WALDOCK (1952: 488), traducción propia. . Cf. BELLAMY (2009 [2006]: 59-60 y 73-77). argumentos “políticamente correctos” que los Estados que integran ese órgano puedan esgrimir públicamente para defender y justificar el recurso a la fuerza armada, subyacen los verdaderos motivos o intereses políticos, económicos y/o estratégicos que los motiva a usar la fuerza contra otro Estado, amparándose en la Organización de las Naciones Unidas para ocultar sus verdaderos propósitos. Al respecto, el ataque a la República de Irak en el año 2003 por parte de la coalición de países liderada por los Estados Unidos es bastante ilustrativo en este sentido.44 Por lo que si bien se puede presumir que formalmente y oficialmente la Organización cuando autoriza el uso de la fuerza lo hace por una causa justa y con la intención de actuar correctamente (siempre teniendo como objetivo su uso en servicio del interés común), lo cierto es que existe el peligro de que los recursos y herramientas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas sean utilizados por alguno de los Estados miembros de la Organización para fines distintos para los que fueron concebidos (sobre todo cuando la paz y la seguridad internacionales son esgrimidas para ocultar propósitos e intereses particulares de sus miembros). Es por ello que el elemento relativo a la intención correcta, al complementar al requisito de la justa causa, puede actuar como filtro y de esta manera ser útil para los Estados miembros del Consejo de Seguridad para evaluar si corresponde o no autorizar el uso de la fuerza. 2.5. La posibilidad razonable de éxito Se consideró que la autoridad legítima además debía evaluar la viabilidad de alcanzar el objetivo propuesto, es decir, si el triunfo era factible o, por el contrario, remoto. Según Orend, si bien el éxito dependerá de las circunstancias así como de la elección de opciones razonables dentro de las limitaciones y oportunidades que se 44 . En aquel entonces, los Estados Unidos y el Reino Unido intentaron persuadir a los demás miembros del Consejo de Seguridad de la ONU para que votaran una resolución que autorizara el uso de la fuerza contra Irak ante la presunta posesión de armas de destrucción masiva. De esta manera, los Estados Unidos y el Reino Unido –sobre la base de informes de inteligencia– alegaban que Irak había violado sus obligaciones relativas a las armas de destrucción masiva pese a que los informes de Hans Blix (Director Ejecutivo de la Comisión de las Naciones Unidas de Vigilancia, Verificación e Inspección –UNMOVIC–) y Mohammed ElBaradei (Jefe de la Agencia Internacional de Energía Atómica) indicaban lo contrario. Las intensas negociaciones llevadas adelante en el seno del Consejo de Seguridad por los representantes de los Estados Unidos y el Reino Unido han demostrado cuán importante era para esos Estados estar respaldados por una resolución de la ONU ya que de esa forma su accionar hubiera estado legitimado no sólo legalmente sino también moralmente (aunque sus discursos y las pruebas presentadas parecían no condecirse con la realidad). Ver al respecto SANDS (2006), quien efectúa un interesante análisis fáctico y jurídico del ataque a Irak en el año 2003. presentan, el propósito de este elemento es evitar el recurso a la violencia cuando se presume que su uso será infructuoso.45 Este elemento también se encuentra presente en la Carta de las Naciones Unidas debido a que el Art. 1° establece que la Organización con el propósito de mantener la paz y seguridad internacionales tomará medidas colectivas eficaces. La eficacia en la adopción de determinada medida en el marco del capítulo VII de la Carta (es decir, cualquiera de las previstas en los Arts. 40, 41 y 42) será evaluada por el propio órgano que la tomará, lo cual dependerá de las circunstancias propias de cada caso. Es decir, la misma Carta obliga al Consejo de Seguridad –en tanto responsable primordial en la materia– a sopesar la posible efectividad (o éxito) de una medida a los fines de lograr restablecer la paz. 2.6. La proporcionalidad Según Santo Tomás de Aquino, De Vitoria y Pufendorf se debía analizar también la conveniencia de recurrir a la guerra teniendo en cuenta los costos de la misma (sus consecuencias negativas, tales como el sufrimiento y la muerte de inocentes) frente al objetivo o causa que se perseguía (el mal que se quería evitar o el beneficio a lograr), es decir, debía determinarse la proporcionalidad entre el costo y el beneficio de la guerra.46 Resulta interesante mencionar que para Orend este principio posee un contenido negativo debido a que en realidad no hace más que recordar que la causa en cuestión debe ser lo suficientemente grave para generar que la guerra sea una respuesta apropiada, por lo que los beneficios a alcanzar deben ser superiores a los costos y daños que la guerra de por sí acarrea.47 Al respecto, el Consejo de Seguridad no se encuentra exento de efectuar esa evaluación, ya que también debe analizar las eventuales consecuencias negativas del uso de la fuerza por parte de la Organización, frente al objetivo que se pretende alcanzar: mantener la paz y seguridad internacionales. 45 . OREND (2006: 58-59). . Cf. BELLAMY (2009 [2006]: 73-77, 92-100 y 129). 47 . Cf. OREND (2006: 60-61). 46 Para Frowein y Krisch, al existir el riesgo de que un conflicto se expanda y empeore (con los consecuentes daños potenciales que ello implicaría), el Consejo de Seguridad debe recurrir a las medidas militares sólo en circunstancias excepcionales y, en su caso, evaluar si éstas se encontrarían justificadas y además si se adecuarían al principio de proporcionalidad (tal como se encuentra reconocido en el Derecho Internacional Público).48 En este sentido, dichos autores consideran que la Carta alude a tal principio, por ejemplo, en el Art. 42 cuando se hace mención a “medidas necesarias” y también al establecer esa disposición que la acción militar sólo será tomada si las medidas del Art. 41 pueden ser inadecuadas o demostraron serlo, lo cual indicaría el deseo de minimizar –tanto como sea posible– el impacto del uso de la fuerza.49 Es por ello que el principio de proporcionalidad servirá también de guía al Consejo de Seguridad al momento de evaluar la conveniencia de autorizar o no la fuerza en relación a determinada situación frente a los posibles efectos negativos que tendría el recurso a la misma. 2.7. El último recurso De Vitoria, Gentili y Grocio exigían que el recurso a la guerra, en tanto medio, fuera la única alternativa disponible para alcanzar la finalidad propuesta ante el fracaso de los medios diplomáticos empleados previamente.50 Es dable señalar que las medidas coercitivas previstas en los Arts. 41 y 42 de la Carta se encuentran estrechamente vinculadas entre sí. Ello por cuanto –y tal como se mencionó con anterioridad– la posibilidad de autorizar el uso de la fuerza dependerá de que las medidas del Art. 41: a) sean inadecuadas, o b) en caso de haber sido dispuestas hayan demostrado ser inadecuadas para mantener la paz y seguridad internacionales. En el primer supuesto, si bien la autorización del uso de la fuerza por parte de la Organización está prevista como una primera y única opción, ello será así a condición de que las medidas del Art. 41 no sean adecuadas para restablecer la paz y seguridad internacionales, lo cual significa que el Consejo de Seguridad necesariamente debe evaluar la posibilidad de adopción de otras medidas coercitivas previo a recurrir al uso de la fuerza. Ello demuestra que en ambas situaciones (haya habido o no adopción 48 . FROWEIN y KRISCH (2002: 753). . FROWEIN y KRISCH (2002: 711). 50 . Cf. BELLAMY (2009 [2006]: 95, 100, 106 y 122-127). 49 previa de medidas coercitivas del Art. 41) el uso de la fuerza es el último recurso al que puede acudir la Organización para mantener la paz y seguridad internacionales. 3. Conclusiones El análisis efectuado precedentemente del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas a la luz de los elementos de la teoría de la guerra justa permite concluir que dicho sistema se estableció y edificó sobre la base de la mencionada teoría.51 Según Neff, después de 1945 hubo una reconceptualización de la noción de guerra, pues en la Carta de la ONU se retornó a la concepción de la guerra justa en las relaciones internacionales al establecer las circunstancias excepcionales en las que se permite recurrir a la fuerza armada: en defensa propia y en los casos de acción decididos por la propia Organización.52 Resulta interesante mencionar que para Orend los conceptos y valores que se originaron en la filosofía moral de la teoría de la guerra justa, a lo largo de los siglos se fueron abriendo paso y se encuentran presentes en tratados vinculantes que regulan las conductas de los Estados.53 En consecuencia, puede concluirse que los elementos de la teoría de la guerra justa fueron receptados en la Carta de las Naciones Unidas aunque adaptados para ser aplicables al uso de la fuerza. De esta manera, cuando el recurso a la fuerza, que ha sido autorizado por el Consejo de Seguridad de la ONU (previa determinación de que la situación constituye una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión), cumple con los seis elementos o estándares enunciados y explicados ut supra, cabe concluir que dicha autorización, además de ser legal, obedece a una causa justa. 4. A modo de colofón Los diferentes exponentes de la teoría de la guerra justa establecieron aquellas situaciones que –a su criterio– moralmente justificaban el recurso a la guerra, en una época en la que los Estados soberanos gozaban del derecho de recurrir a ella (ius ad 51 . Al respecto, ver MAISLEY en este volumen, quien arriba a una conclusión opuesta al analizar la Carta de la ONU desde la dialéctica del realismo y del pacifismo. 52 . NEFF (2005: 314-316). 53 . Cf. OREND (2006: 9-10). bellum), intentando así limitar las razones que podían argüirse para la beligerancia. En tanto y en cuanto se cumpliera con los requisitos de justa causa, intención correcta, autoridad legítima, último recurso, posibilidad razonable de éxito y proporcionalidad, se consideraba que una guerra era justa. Sin embargo, esos parámetros morales de la teoría de la guerra justa no fueron suficientes para evitar un laissez faire de la guerra, y recién con el advenimiento del positivismo y la celebración de tratados internacionales, los propios Estados soberanos fueron limitando esa facultad de la que gozaban mediante normas jurídicas, lo cual originó que se llegara a considerar que la mencionada teoría había perdido vigencia y utilidad en la materia. No obstante ello, el contenido de la Carta de las Naciones Unidas permite inferir que el sistema de seguridad colectiva instaurado a través de ese instrumento jurídico ha sido edificado sobre la base de la teoría de la guerra justa, habiéndose adaptado los elementos de dicha teoría a la noción de “uso de la fuerza”. Así, quienes redactaron la Carta (teniendo en cuenta el carácter universal de la Organización), en lugar de enumerar –expresamente y en abstracto– las causas que justificarían el uso de la fuerza, idearon el mecanismo de acción previsto en el capítulo VII de dicho tratado. Dentro de dicho mecanismo, la facultad de determinación de la que goza el Consejo de Seguridad para calificar un hecho como amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión es la manera a través de la cual la Organización justificará la autorización del uso de la fuerza que decidirá frente a los Estados miembros y la comunidad internacional (al ser el paso anterior ineludible para conceder tal autorización). Esa facultad de determinación es lo suficientemente amplia para comprender el caleidoscopio de situaciones que pueden afectar la paz y seguridad internacionales a lo largo de la vida de la Organización y que, en consecuencia, justificarán la acción armada de la entidad. Bibliografía BELLAMY, A. 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