Instytucja granic zewnętrznych Unii Europejskiej
a zapewnienie bezpieczeństwa państw członkowskich
w warunkach współczesnego kryzysu migracyjnego
Grzegorz Balawajder1
Streszczenie:
Unia Europejska to przestrzeń w obrębie której realizowana jest swoboda
przemieszczania się obywateli. Realizacja tej swobody nastąpiła w wyniku zniesienia
kontroli na wewnętrznych granicach Unii. Jednak dla państwa unijnego ceną tej wolności
jest zapewnienie bezpieczeństwa narodowego co czyni szczególnym ochronę granic
zewnętrznych. Unia Europejska, głównie poprzez Układ z Schengen stworzyła instytucje
dla ochrony granic zewnętrznych pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego
państw członkowskich i ich obywateli. Obecny kryzys migracyjny stanowi poważną
weryfikację dla oceny skuteczności działania tych instytucji. Celem niniejszego artykułu
jest analiza problemu funkcjonowania zewnętrznych granic Unii Europejskiej pod
kątem zapewnienia bezpieczeństwa jej państw i obywateli w kontekście wyzwań jakie
stawia kryzys migracyjny. Do momentu bowiem zaistnienia bieżącego kryzysu istniało
przekonanie, że Unia Europejska stworzyła instytucjonalne warunki dla skutecznego
zapewnienia bezpieczeństwa swoich granic.
Słowa kluczowe:
Układ z Schengen, Kodeks Graniczny Schengen, Europejska Agencja Straży
Granicznej i Przybrzeżnej( nowy Frontex), Europejska Sieć Patroli (EPN),
Zespoły szybkiej interwencji na granicy (Rabit), Europejski System Nadzoru
Granicznego (Eurosur), Konwencja z Prüm
Link do artykułu:
http://www.pogranicze.uni.opole.pl/biblioteka/docs/tom5/balawajder_t5n3.pdf
Standard cytowania (APA):
Balawajder, G. (2017). Instytucja granic zewnętrznych Unii Europejskiej
a zapewnienie bezpieczeństwa państw członkowskich w warunkach współczesnego
kryzysu migracyjnego. Pogranicze. Polish Borderlands Studies, t. 5, nr 3, s. 201-223.
Unia Europejska to organizacja, która z jednej strony stanowi najwyższy
poziom w zakresie integracji ekonomicznej (unia ekonomiczna i walutowa),
z drugiej strony jest wyrazem stworzenia instytucjonalnych warunków dla realizacji
przez obywateli państw członkowskich prawa do swobodnego podróżowania,
1
Dr Grzegorz Balawajder – adiunkt w Katedrze Stosunków Międzynarodowych Instytutu
Politologii w Uniwersytecie Opolskim (bogrze23@gmail.com).
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
podejmowania pracy, studiowania czy też zamieszkiwania w wybranym
państwie tego obszaru. Ta swoboda przemieszczania się związana jest z zanikiem
wewnętrznych funkcji granic, postrzeganych, jako bariery.
Gwarancją tej swobody są traktaty unijne oraz Układ z Schengen.
Wprowadziły one regulacje, które spowodowały, że wraz ze zniesieniem kontroli
na wewnętrznych granicach, obywatele państw Unii Europejskiej a także
obywatele innych państw, legalnie przebywający na terenie państwa unijnego,
uzyskali szczególny wymiar wolności. Jednak ceną tej wolności jest zapewnienie
przez państwo unijne bezpieczeństwa, zarówno wewnętrznego jak i zewnętrznego,
co oznacza szczególne zadania dla służb takich jak policja czy straż graniczna
(Balawajder 2015: 27). Instytucje te mają bowiem za zadanie zapewnienie bezpieczeństwa obywateli swoich państw, zarówno ze względu na odstąpienie od
kontroli granic wewnętrznych jak również zapewnić szczególny wymiar bezpieczeństwa w odniesieniu do granic zewnętrznych, pozostających jako urzeczywistnienie granicy, jako bariery. A zatem, warunkiem utrzymania wolności obywatela
w obszarze Unii Europejskiej jest w dużym stopniu ograniczenie napływu osób
spoza tego obszaru, szczególnie osób o statusie imigranta.
Celem niniejszego artykułu jest analiza problemu zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznych granic Unii Europejskiej w kontekście obecnego kryzysu
migracyjnego. Autor stawia tezę, że w przypadku, jeśli ochrona zewnętrznych
granic Unii Europejskiej nie zatrzyma tej ogromnej fali migracyjnej, to państwa
Unii Europejskiej będą musiały podjąć działania ochronne w obrębie swoich
granic, co w sytuacji, gdy te granice są w dużej części wewnętrznymi granicami Unii
Europejskiej, może doprowadzić do realnego ograniczenia swobody w zakresie
przemieszczania jej obywateli.
Do momentu zaistnienia bieżącego kryzysu migracyjnego istniało
przekonanie, że Unia Europejska stworzyła instytucjonalne warunki dla
skutecznego zapewnienia bezpieczeństwa swoich granic. Gwarancje w tym
względzie stanowiły regulacje wynikające z Układu z Schengen a także powiązana
z tym polityka zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi, Agencja
Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw
Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex), Europejski System Nadzorowania
Granic (Eurosur) czy Konwencja Dublińska.
Układ z Schengen i Strefa Schengen
Strefa Schengen obejmuje złożony z 26 państw (w tym 22 państw UE)
obszar, do którego dostęp jest ograniczony szczególnym rygorem w zakresie
202
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
przekraczania granic zewnętrznych. Taki stan rzeczy wynika przede wszystkim
z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego
wewnątrz każdego państwa tego obszaru (Balawajder 2014: 306). Wraz z przekroczeniem granicy zewnętrznej urzeczywistniona zostaje zasada swobodnego przemieszczania się w przestrzeni państw członkowskich tych wszystkich osób, które
na tym obszarze przebywają. Zatem, wraz ze zniesieniem kontroli na granicach
wewnętrznych, osoby wjeżdżające do jednego z państw Strefy Schengen, po
przekroczeniu jego granicy, mogą bez przeszkód poruszać się po prawie całym
terytorium Unii Europejskiej. Ta swoboda przemieszczania się osób wewnątrz
Strefy Schengen dotyczy nie tylko obywateli państw członkowskich, ale również
osób z państw trzecich, które przekraczają granice wewnętrzne w dowolnym
miejscu2. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych spowodowało zatem
odejście od kontroli granicznej na granicach pomiędzy państwami Strefy
Schengen. Nie oznaczało to jednak w praktyce pełnej swobody przemieszczania
się, ponieważ zniesienie kontroli granicznej przeprowadzonej bezpośrednio na
danych przejściach granicznych nie powodowało całkowitego braku kontroli
w strefie (Lis 2010: 202).
Wraz z zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych, uprawnienia
policyjne w poszczególnych państwach członkowskich nie ulegają zmianie,
o ile nie będą miały charakteru kontroli granicznej (Tamże). Tym samym organy
stojące w tych państwach na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego nadal
mogą sprawdzać dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium
Strefy Schengen, z czym wiąże się obowiązek posiadania przez osoby poddane
kontroli dokumentów tożsamości (paszportu lub dowodu osobistego). Należy
w tym miejscu zaznaczyć, że osoby niemające statusu obywatela z któregoś
z państw członkowskich Unii Europejskiej, są poddawane obligatoryjnej kontroli,
zarówno przy wjeździe jak i wyjeździe z obszaru Schengen, w ramach której
mają obowiązek okazania zarówno dokumentów podstawowych dla przekroczenia granicy (paszport), jak również wizy, dokumentów uzasadniających cel
podróży i warunki zamierzonego pobytu. Powinny one również udowodnić, że
posiadają odpowiednie środki finansowe na czas pobytu i powrót. Wprowadzenie
tych rygorów ma na celu doprowadzenie do sytuacji, w której przekroczenie
granicy zewnętrznej stanowi poważną barierę na drodze przemieszczania się osób
i państw trzecich i w tym względzie jest istotnym wzmocnieniem bezpieczeństwa narodowego państw Schengen. Nasuwa się w tym miejscu konstatacja, że
2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 2016/399 z dnia 9.03.2016 r.
w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks
graniczny Schengen). Dz. U. [UE] z 2016, Nr L. 77 z dnia 23.03.2016 r.
203
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
nie wszystkie osoby, które spełniają formalne warunki, mogą przekraczać granice
zewnętrzne. Mogą one spotkać się na przykład z odmową wjazdu lub pobytu
w Strefie Schengen, ponieważ stanowią zagrożenie dla porządku publicznego
lub bezpieczeństwa narodowego. Takie sytuacje mogą wynikać z faktu, że Układ
z Schengen może być postrzegany w dwóch aspektach (Balawajder 2008: 181). Po
pierwsze, ze względu na likwidację kontroli na granicach wewnętrznych, może on
generować zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego krajów członkowskich. Po
drugie, istotne znaczenie ma fakt, że został on stworzony z myślą o powstaniu
wspólnotowej, a więc ponadwymiarowej sieci bezpieczeństwa. W tym miejscu
nasuwa się spostrzeżenie, że zaistnienie różnych problemów związanych z bezpieczeństwem narodowym państw może mieć miejsce bez względu na to, czy istnieją
granice wewnętrzne państw, czy też nie. Według opinii wyrażonej jeszcze w latach
dziewięćdziesiątych prze przedstawicieli policji państw Schengen, kontrole
graniczne, jakkolwiek skuteczne i przydatne w walce z nielegalną imigracją, są
bezskuteczne wobec terroryzmu (Den Boer 1998: 51).
Powstanie i rozwój Strefy Schengen doprowadziło zatem do przekształcenia roli granic państw członkowskich. Nastąpiło istotne rozróżnienie granic
w Strefie Schengen oraz w Unii Europejskiej na granice wewnętrzne i zewnętrzne,
co z kolei umożliwiło dostosowanie odpowiednich działań do specyfiki poszczególnych granic. Kwestie te reguluje zawarta jeszcze 19 czerwca 1990 r. Konwencja
Wykonawcza do Układu z Schengen, określana jako Konwencja lub Schengen II3.
Artykuł 1 Konwencji definiuje m.in. pojęcie granic wewnętrznych i zewnętrznych.
Granice wewnętrzne, to wspólne granice lądowe umawiających się stron, ich porty
lotnicze przeznaczone do rejsów krajowych oraz ich porty morskie przeznaczone
do regularnych połączeń promowych, wyłącznie z lub do innego portu na
terytoriach Umawiających się Stron, bez zatrzymywania się jakichkolwiek portach
znajdujących się poza powyższymi terytoriami4.
Rozróżnienie granic na wewnętrzne i zewnętrzne granice Unii Europejskiej
oraz Strefy Schengen miało kluczowe znaczenie w zakresie ich ochrony i zasad
przekraczania. Państwa, wchodząc do strefy, zaprzestały fizycznej ochrony swoich
granic wewnętrznych realizowanej bezpośrednio na linii granicy państwowej
i jednocześnie przyjmują na siebie zobowiązania, że granice wewnętrzne mogą być
przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób5.
3
Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami
Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki
Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach. Dz. Urz.
[WE] 2001, Nr 239, s. 19.
4
Tamże.
5
Szczegółowe kwestie reguluje art. 22 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [UE]
204
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
Zgodnie z regulaminami Kodeksu Granicznego Schengen, przywrócenie
kontroli granicznych może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach tzn.
w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa
wewnętrznego kraju. Zgodnie z Rozdziałem II Kodeksu, kontrolę taką wprowadza
w trybie rozporządzenia właściwy dla danego państwa minister, określając
wówczas odcinki granicy państwowej, na której kontrola graniczna osób zostaje
przywrócona czasowo, przedłużona lub zniesiona6.
Z punktu widzenia bezpieczeństwa granic Unii Europejskiej, najważniejsze znaczenie ma państwowa ochrona granic zewnętrznych. To zadanie
jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy w warunkach znoszenia kontroli na
granicach wewnętrznych, granice zewnętrzne stanowią najważniejszą barierę
ochronną i gwarancję bezpieczeństwa i ochrony całej Unii Europejskiej. Granice
te podlegają szczególnej fizycznej ochronie a ich przekroczenie odbywa się
na podstawie dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Wszelkie
odstępstwa od tych zasad muszą być uzgodnione w umowach zewnętrznych
pomiędzy danym państwem Schengen a jego sąsiadem7. Głównym celem
i zadaniem służb granicznych państw posiadających zewnętrzną granicę jest
ochrona terytorium Unii Europejskiej przed napływem nowych imigrantów,
a także przed zagrożeniami, wynikającymi z funkcjonowania międzynarodowych grup przestępczych i organizacji terrorystycznych. Stąd też dla zapewnienia
skutecznego zabezpieczenia granic zewnętrznych konieczne stało się stworzenie
warunków, zapewniających ich efektywną kontrolę i ochronę przez wprowadzenie
nowych rozwiązań w ruchu granicznym oraz pogłębienie współpracy w zakresie
polityki wizowej, migracyjnej i azylowej. W efekcie tych działań nastąpił rozwój
polityki zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi (Integrated Border
Management Policy - IBM Policy).
Polityka zintegrowanego zarządzania granicami została zawarta
w Traktacie Lizbońskim. Jej podstawę prawną stanowią art. 67 i 77 zawarte
w artykule V Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zatytułowanym
Przestrzeń, wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. (‘Traktat’ 2008: 139-141).
Artykuł 67 ust 2 stanowi, że wspólna polityka w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli
zewnętrznych oparta jest na solidarności pomiędzy państwami członkowskimi.
2016/399 z dnia 9.03.2016 r., op. cit.
6
W Polsce tę kwestię reguluje art. 17 a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie
granicy państwowej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 76).
7
Np. w przypadku polskiej wschodniej granicy ma to odzwierciedlenie w umowach o małym
ruchu granicznym pomiędzy Polską i Rosją w odniesieniu do Obwodu Kaliningradzkiego,
czy Polską i Ukrainą.
205
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
Oznacza to, że wszystkie państwa członkowskie, w tym również nieposiadające
granicy zewnętrznej w równym stopniu, solidarnie, ponoszą odpowiedzialność za
ochronę granic zewnętrznych (Tamże: 139). Z kolei w artykule 77 podkreślono, że
Unia Europejska rozwija politykę mającą na celu zapewnienie braku jakiejkolwiek
kontroli osób, niezależnie od ich przynależności państwowej, przy przekraczaniu
przez nie granic wewnętrznych oraz zapewnienie kontroli osób i skutecznego
nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych (Tamże: 142).
Polityka zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii
Europejskiej opiera się na założeniach dorobku Schengen, co oznacza, ze
można ją uznać za pochodną funkcjonowania Strefy Schengen. Należy również
podkreślić, że stanowi ona współcześnie jeden z najważniejszych filarów działań
Unii Europejskiej w zakresie zachowania właściwego poziomu kontroli i ochrony
granic zewnętrznych. Należy w tym miejscu zauważyć, że polityka w dziedzinie
granic zewnętrznych Unii Europejskiej stanowi jeden z podstawowych składników
przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (Szachoń-Pszenny 2011:
197). Funkcjonowanie tego obszaru wymagało ustanowienia wspólnych zasad
dotyczących standardów i procedur kontroli granic zewnętrznych. Głównym
narzędziem spajającym ten obszar współpracy jest Kodeks Graniczny Schengen,
regulujący zasady przekraczania granic, ich kontroli i ochrony. Przestrzeń
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości dotyczy stworzenia w ramach Unii
Europejskiej obszaru „Europy bez granic”, którego istotnym filarem jest właśnie
Strefa Schengen. W ten sposób przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości rozszerza się poza granice Unii Europejskiej i obejmuje Norwegię, Irlandię,
Szwajcarię i Lichtenstein. W ten sposób zasięg tego obszaru obejmuje praktycznie
całą zjednoczoną Europę (Tamże: 169). Jest to zatem terytorium, w obrębie którego
zagwarantowany jest swobodny przepływ osób w warunkach zapewnienia przez
państwa bezpieczeństwa w granicach wewnętrznych i zewnętrznych, równego
dostępu do wymiaru sprawiedliwości, praworządności i przestrzegania praw
człowieka (Czapliński 2005: 14).
Polityka zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi,
stanowiąc istotny składnik przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, to obecnie jedno z najważniejszych działań Unii Europejskiej w zakresie
zapewnienia bezpieczeństwa na jej zewnętrznych granicach. Realizacja tej polityki
polega na wykorzystaniu działań i form współpracy w ramach takich instytucji, jak
Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, Europejska sieć patroli (EPN), Rabit
czy Eurosur. Współczesny kryzys migracyjny stanowi niewątpliwie wyzwanie dla
efektywności działań tych instytucji i realizacji celów polityki zintegrowanego
zarządzania granicami.
206
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna
Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna została powołana do
życia 6 października 2016 r. na podstawie Rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 14 września 2016 r., w celu zapewnienia zintegrowanego
zarządzania granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej, służącemu skutecznym
zarządzaniem migracjami i zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa
w Unii, przy jednoczesnym zagwarantowaniu swobodnego przepływu osób8.
Rozporządzenie określa reguły europejskiego zintegrowanego
zarządzania granicami i w tym celu ustanawia Europejską Straż Graniczną
i Przybrzeżną utworzoną z Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej
(nowy Frontex), która powstała na bazie Europejskiej Agencji Zarządzania
Współpracy Operacyjnej na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich
Unii Europejskiej (Frontex), ustanowionej na mocy Rozporządzenia Rady (WE)
Nr 2007/20049. Agencja Frontex prowadziła działania mające na celu koordynację
współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi w dziedzinie
zarządzania granicami zewnętrznymi, wspomagała państwa członkowskie
w szkoleniu funkcjonariuszy straży granicznej, przeprowadzała analizy ryzyka,
monitorowała rozwój badań mających znaczenie dla kontroli techniczno-operacyjnej na granicach zewnętrznych oraz udzielała państwom członkowskim
niezbędnego wsparcia w organizowaniu wspólnych działań dotyczących powrotów.
Europejska Agencja Straży Granicznej, jako kontynuatorka misji starego
Frontexu jest odpowiedzialna za zarządzanie granicami zewnętrznymi, szczególnie
w przypadkach nie przyjmowania przez państwa członkowskie szczególnej presji
migracyjnej, powodującej, że kontrola granic zewnętrznych staje się nieskuteczna
i tym samym przyczynia się do powstania zagrożeń bezpieczeństwa w obszarze
strefy Schengen.
Rozporządzenie określa Agencję, jako organ Unii Europejskiej,
posiadający osobowość prawną oraz samodzielność administracyjną i finansową.
Agencja jest niezależna w podejmowaniu działań operacyjnych i technicznych.
Może samodzielnie nabywać i zbywać składniki majątkowe. Takiego uprawnienia
nie posiadała agencja Frontex.
8
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 2016/1624 z dnia 14.09.2016 r.
w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniające Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 2016/399 i uchylające Rozporządzenie [WE]
Nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, Rozporządzenie Rady [WE] Nr
2007/2004 i Decyzja Rady 2005/267/WE. Dz. U. [UE] Nr L. 251 z dnia 16.09.2016 r.
9
Rozporządzenie Rady [WE] 2007/2004 z dnia 26.10.2004 r., ustanawiające Europejską
Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw
Członkowskich Unii Europejskiej. Dz. U. Nr L.349 z 25.11.2004 r.
207
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
Do głównych zadań Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej
(nowego Frontexu) należy:
- monitorowanie ruchów migracyjnych, zaradzanie granicami zewnętrznymi,
przeprowadzanie analizy ryzyka o oceny narażenia,
- wspomaganie państw członkowskich w sytuacjach wymagających zwiększonej
pomocy technicznej i operacyjnej na granicach zewnętrznych,
zapewnienie
pomocy
technicznej
i
operacyjnej
państwom
członkowskim i państwom trzecim w akcjach poszukiwania i ratowania osób,
- tworzenie rezerwy szybkiego reagowania i rezerwy wyposażenia technicznego,
- w ramach zespołów wspierających zarządzanie migracjami w obszarach
hotspotów („obszar hotspotu” to obszar, na którym przyjmujące państwo Unii
Europejskiej, Komisja Europejska, właściwe agencje Unii i uczestniczące państwa
członkowskie współpracują w celu zarządzania istniejącym lub potencjalne
trudnym problemem związanym z migracją, która charakteryzuje się znacznym
wzrostem liczby migrantów przybywających na granice zewnętrzne),
- rozmieszczenie niezbędnego wyposażenia oraz funkcjonariuszy straży granicznej
i innych właściwych członków personelu z rezerwy szybkiego reagowania,
- współpraca z Europolem i Eurojustem,
- współpraca z Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa i Europejską Agencją
bezpieczeństwa Morskiego,
- wspomaganie państw członkowskich i państw trzecich w zakresie współpracy
technicznej i operacyjnej,
- zapewnienie niezbędnej pomocy przy opracowywaniu i korzystaniu z Eurosuru,
a w stosownych przypadkach, przy opracowywaniu wspólnego środowiska
wymiany informacji w tym współdziałania systemów, w szczególności poprzez,
utworzenie, utrzymywanie i koordynowanie ram Eurosuru10.
Powstanie Agencji ma ścisły związek z zaostrzeniem kryzysu uchodźczego
w 2015 r., kiedy okazało się, że rozmieszczenie funkcjonariuszy i sprzętu starego
Frontexu zależało od woli ich wysłania przez państwa członkowskie na granicę
zewnętrzną, a także od złożenia w tej sprawie formalnego wniosku przez państwa
członkowskie. Słabość tego rozwiązania uwidoczniła się w odniesieniu do Grecji,
kiedy stary Frontex zwrócił się do państw członkowskich o oddelegowanie 743
funkcjonariuszy do pracy na granicy zewnętrznej w Grecji. Oddelegowanie tylko
10 Rozporządzenie PE i Rady [UE] 2016/1624, op. cit.
208
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
447 funkcjonariuszy a także fakt, że niektóre państwa członkowskie nie uruchomiły
odpowiednich procedur w zakresie interwencji na granicach spowodowały, że
Frontex nie był w stanie podjąć właściwej interwencji11.
Powstanie Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej
(nowego Frontexu) miało zatem na celu usprawnienie działań związanych
z ochroną i kontrolą granic zewnętrznych. W momencie, gdy dane państwo
członkowskie Unii Europejskiej zobowiązane do kontroli granic zewnętrznych
znajduje się w trudnej sytuacji granicznej, może zwrócić się do Agencji o pomoc
w tym zakresie. Pomoc Agencji dotyczy organizacji odpowiedniej pomocy
technicznej i organizacyjnej obejmującej:
- koordynację wspólnych operacji oraz rozmieszczenia zespołów Europejskiej
Straży Granicznej i Przybrzeżnej,
- organizację szybkich interwencji na granicy oraz rozmieszczeniu zespołów
Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej z rezerwy rządowego reagowania,
a także dodatkowych zespołów Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej,
- koordynację działań państwa członkowskiego i państwa trzeciego na granicach
zewnętrznych, w tym wspólnych operacji z sąsiadującymi państwami trzecimi,
- rozmieszczenie zespołów Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w ramach
zespołów wspierających zarządzanie migracjami w obszarach hotspotów,
- udzielenia pomocy technicznej i operacyjnej państwom unijnym i państwom
trzecim w zakresie wspierania akcji poszukiwawczej i ratowania osób na morzu,
- rozmieszczenia swoich ekspertów oraz członków zespołów oddelegowanych
przez państwa członkowskie do Agencji,
- rozmieszczenie wyposażenia technicznego.
Należy podkreślić, że w ramach zarządzania granicami zewnętrznymi
każde państwo Unii Europejskiej może zwrócić się do Agencji o uruchomienie
wspólnych operacji na granicach zewnętrznych albo może wystosować wniosek
o podjęcie na ograniczony czas szczególnej interwencji na granicy, zwłaszcza
w sytuacji masowego napływu w obszar granic zewnętrznych imigrantów,
usiłujących nielegalnie przedostać się na terytorium wnioskującego o pomoc
państwa członkowskiego.
11 Komisja Europejska, Strasburg, 15.12.2015 r., Com (2015) 673.
209
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
Europejska Sieć Patroli (EPN) i Zespoły Szybkiej Interwencji na
Granicy (Rabit)
Powstanie starego Frontexu stało się czynnikiem stymulującym rozwój
nowych form współpracy wykorzystujących dorobek Schengen. Do nich należą:
Europejska Sieć Patroli (European Patrols Network - EPN) oraz Zespoły Szybkiej
Interwencji na Granicy (Rapid Border Intervention Teams - Rabit).
Europejska Sieć Patroli rozpoczęła funkcjonowanie 25 maja 2007 r.
Jej działalność dotyczy wspólnych operacji w wybranych obszarach Oceanu
Atlantyckiego i Morza Śródziemnego, koordynowanych w tym czasie przez
Frontex, w których uczestniczyli przedstawiciele straży granicznych z Cypru,
Francji, Grecji, Włoch, Malty, Portugalii, Słowenii i Hiszpanii12. Patrole
ograniczają się do wód przybrzeżnych zainteresowanych państw członkowskich. EPN ma za zadanie przede wszystkim przeciwdziałać i udaremniać
wszelkie próby przekroczenia przez nielegalnych imigrantów zewnętrznych
granic Unii Europejskiej wzdłuż Morza Śródziemnego, zwłaszcza z państwami
Afryki Północnej oraz Oceanu Atlantyckiego. Należy w tym miejscu zauważyć,
że w zderzeniu z obecnym kryzysem migracyjnym, Europejska Sieć Patroli, mimo
bardzo dobrego wyposażenia (ponad 100 jednostek pływających, 20 samolotów,
21 śmigłowców, ponadto różnego rodzaju urządzenia elektroniczne przydatne
do kontroli granic) nie zapobiegła jego eskalacji. Obecność patroli na wodach
Morza Śródziemnego czy Oceanu Atlantyckiego pozwoliła, co prawda na sprawne
monitorowanie szlaków migracyjnych przez te akweny, to jednak w konfrontacji
z przepełnionymi łodziami istniało ogromne ryzyko, że podjęcie jakichkolwiek
radykalnych działań może doprowadzić do ich zatopienia i ludzkich tragedii. Stąd
też nie podejmowano akcji mających na celu niedopuszczenie łodzi z nielegalnymi
imigrantami do linii brzegowej wymienionych państw.
Zespoły Szybkiej Interwencji na granicy (Rabit) zostały powołane
na mocy Rozporządzenia (WE) Nr 863/2007 w sierpniu 2007 r. Ich utworzenie
związane było z wprowadzeniem mechanizmu służącego wsparciu państw
członkowskich Unii Europejskiej w przypadku nagłych i wyjątkowych ruchów
migracyjnych, pod kątem szybkiej mobilizacji służb granicznych na granicach
zewnętrznych. W skład zespołów Rabit wchodzą przeszkoleni funkcjonariusze
organów odpowiedzialnych za zarządzanie granicami (straż graniczna, funkcjonariusze policji, czy też urzędnicy służb imigracyjnych) w państwach członkowskich.
Zespoły Rabit, zgodnie z założeniami, mają zapewnić wnioskującym o to państwom
12 Konkluzje Rady Unii Europejskiej, „Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne” z dnia
18.09.2007 r., Nr 12604/07, s. 10.
210
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
pomoc operacyjną w sytuacji, gdy znajdują się one pod nagłą i wyjątkową presją.
Ma to odniesienie przede wszystkim do sytuacji związanych z masowym napływem
imigrantów z państw trzecich, usiłujących nielegalnie przekroczyć zewnętrzną
granicę Unii Europejskiej i przedostać się na terytorium państwa członkowskiego.
Zespoły Rabit rozpoczęły działalność w ramach agencji Frontex, a ich głównym
zadaniem jest utrzymanie wysokiego stanu gotowości w zakresie szybkiej kontroli
granicznej, zgodnie z zasadami Kodeksu Granicznego Schengen.
W obliczu obecnego kryzysu migracyjnego zastosowanie zespołów
Rabit, mimo wysokiego poziomu wyszkolenia funkcjonariuszy i przygotowania do nagłej, niespodziewanej szybkiej reakcji na granicach zewnętrznych,
nie przyniosło spodziewanych rezultatów, ponieważ nie przewidziano tak dużej
skali tego zjawiska a także nie uwzględniono faktu, że istotne znaczenie w obrębie
głównych szlaków migracyjnych będą miały trasy morskie.
A zatem, powołana jeszcze w ramach starego Frontex-u Europejska
Sieć Patroli oraz Zespoły Szybkiej Interwencji na Granicy to instytucje, którym
powierzono konkretne działania związane z ochroną zewnętrznych granic Unii
Europejskiej. Można sądzić, że w momencie, gdy utworzono te podmioty, istniała
świadomość zagrożeń dla granic zewnętrznych Unii Europejskiej ze strony
nielegalnych imigrantów przybywających z obszaru Afryki czy też z Azji. Jednak
przed obecnym kryzysem imigracyjnym skala tych migracji była na tyle możliwa do
objęcia ich ze strony tych instytucji efektywną kontrolą, że problem ochrony granic
zewnętrznych był na bieżąco rozwiązywany. Jednak w obliczu migracji sięgającej
w krótkim czasie setek tysięcy ludzi, napływających na obszar Unii Europejskiej,
instytucje te okazały się mało efektywne. Ponadto należy podkreślić, że obecne funkcjonowanie Europejskiej Agencji Straży Granicznej opiera się na dotychczasowym
dorobku starego Frontexu.
Utworzenie Frontexu stanowiło bowiem wyraz oparcia europejskiego
modelu zintegrowanego zarządzania granicami zarówno na kontroli granicznej, jak
również na innych ważnych elementach, takich jak odpowiednia analiza ryzyka,
wywiad kryminalny, działania mające na celu wykrywanie i ściganie przestępców
transgranicznych, czteropoziomowy model kontroli dostępu (środki w państwach
trzecich, współpraca z sąsiednimi państwami, kontrola graniczna, działania kontrolne
na obszarze, na którym obowiązują zasady swobody przepływu osób, w tym tzw.
„powroty”), współpraca między organizacjami odpowiedzialnymi za zarządzanie
granicami (straż graniczna, służba celna, policja, krajowe służby bezpieczeństwa),
współpraca międzynarodowa, koordynacja i zapewnienie spójności działań
prowadzonych przez państwa członkowskie i ich instytucje, a także inne organy
wspólnotowe Unii Europejskiej (Latinen 2010: 175-176).
211
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
Pierwszym istotnym wyzwaniem dla starego Frontexu było przeciwdziałanie fali migracyjnej z Afryki Północnej w 2011 r., jaka w wyniku wydarzeń
tzw. arabskiej wiosny oraz zaostrzających się konfliktów w Libii i Syrii dotarła
do południowych wybrzeży Europy. Tym samym Frontex zaczął koncentrować
swoje działania na najbardziej newralgicznych punktach granic Unii Europejskiej.
Już w 2012 r. działania Agencji dotyczyły przeciwdziałania nielegalnej
imigracji w ośmiu obszarach granicy zewnętrznej Unii Europejskiej. Były to:
- wschodnia granica Unii (Polska, Słowacja, Węgry), gdzie zanotowano 1 600
przypadków nielegalnego przekraczania granicy (imigranci z Gruzji, Somalii
i Afganistanu),
- południowo-wschodnia granica Unii – 37 200 przypadków przekroczenia grecko-tureckiej granicy lądowej, a także prób przedostania się na wyspy greckie na
Morzu Egejskim (imigranci głównie z Afganistanu, Syrii i Pakistanu),
- morska granica Włoch (Apulia, Kalabria) – 4 770 przypadków (imigranci głównie
z Afganistanu, Pakistanu i Bangladeszu),
- Lampedusa (morska granica włosko-tunezyjska i włosko-libijska) – 10 370
przypadków (imigranci głównie z Somalii, Turcji i Erytrei),
- morska granica Hiszpanii, w tym Ceuta i Gibraltar (granica hiszpańsko-marokańska) – 6 400 przypadków (imigranci głównie z Algierii i Maroka),
- Wyspy Kanaryjskie – 170 przypadków (imigranci głównie z Maroka, Gambii
i Senegalu; Balawajder 2013: 68-69).
Z kolei w okresie pierwszego kwartału 2016 r. działania Agencji koncentrowały się nadal w obrębie tych ośmiu obszarów, przy czym wielkość i narodowość
nielegalnych imigrantów charakteryzowała następująca specyfika:
- wschodnia granica Unii – 127 przypadków (przed wszystkim imigranci z Turcji,
Rosji i Ukrainy),
- południowo-wschodnia granica Unii – 153.082 przypadki (przede wszystkim
imigranci z Syrii, Afganistanu i Iranu),
- granica grecko-albańska – 826 przypadków (głównie sami Albańczycy),
- granica Unii w obrębie Bałkanów Zachodnich – 108.548 przypadków (w ponad
90% trudna do określenia przynależność państwowa),
- morska granica Włoch (Apulia, Kalabria) – brak danych, Frontex podkreśla,
że od 2015 r. znaczenie tej granicy spadło na rzecz południowo-wschodniej
granicy Unii,
212
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
- Lampedusa – 18.694 przypadki (głównie z Nigerii, Gambii i Senegalu),
- morska granica Hiszpanii, w tym Ceuta i Gibraltar (granica hiszpańsko-marokańska) – 694 przypadki, (głównie Gwinea, Kamerun, Wybrzeże Kości Słoniowej),
- Wyspy Kanaryjskie – 87 przypadków (Gwinea, Wybrzeże Kości Słoniowej
i Kamerun)13.
Powyższe dane pokazują, że główne kierunki nielegalnej migracji, to
przede wszystkim południowo-wschodnia granica Unii (Grecja) oraz obszar
Bałkanów Zachodnich, gdzie w 2015 r. największą falę nielegalnej migracji
zanotowano na granicy węgierskiej i greckiej. W 2015 r. granica węgierskochorwacka stała się jedną z głównych tras pokonywanych przez nielegalnych
imigrantów, przedostających się na terytorium Unii Europejskiej14. Granicę
węgierską przekroczyło 763 958 imigrantów, z kolei granicę Grecji przekroczyło
880 820 imigrantów – obywateli pochodzących głównie z Syrii i Afganistanu15.
Kryzys migracyjny 2015/2016 pokazał, że założenie dotyczące roli starego
Frontexu w zarządzaniu granicami zewnętrznymi napotkało na wiele ograniczeń,
związanych m.in. z niemożnością udzielenia pomocy państwom członkowskim
Unii, zarówno w ochronie ich granic, jak również w organizowaniu wspólnych
operacji, tzw. „powrotów”, czyli wydalania obywateli państw trzecich, którzy
nielegalnie przebywają na terenie Unii. Dotychczasowe rozwiązania opierające
się głównie na współpracy z państwami pochodzenia i tranzytu nielegalnych
migrantów w zakresie ich wydalania okazały się niemożliwe do realizacji ze
względu na sytuację polityczną tych państw, z których przybywa największa
liczba nielegalnych migrantów. Stąd też już w maju 2015 r. Komisja Europejska
podjęła działania w kierunku przyjęcia programu walki z nielegalną migracją.
Przyjęły one postać Europejskiego Programu w Zakresie Migracji16. Dokument
ten zawierał zbiór przedsięwzięć, które powinny być zrealizowane niezwłocznie
– przede wszystkim dotyczy to zwiększenia budżetu operacji morskich starego
Frontexu „Tryton” i „Posejdon”, służących ratowaniu życia nielegalnych migrantów
próbujących przedostać się do Unii Europejskiej drogą morską. Ponadto,
program postuluje zwiększenie działań wobec przestępczych grup przemytniczych, wykorzystanie mechanizmu tymczasowej relokacji osób ubiegających się
13 www.frontex-europa.eu /trends-and routes/ migratory-routes-map. Dostęp: 1.05.2016 r.
14 Tamże.
15 Tamże.
16 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów i Europejski Program w Zakresie Migracji.
Komisja Europejska, Bruksela 13 maja 2015 r., KOM (20150 240).
213
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
o azyl oraz opracowanie programu przesiedleń obejmującego wszystkie państwa
członkowskie Unii Europejskiej. W programie wykazano również konieczność
udzielenia pomocy państwom tzw. pierwszej linii, czyli tym krajom Unii, które
ze względu na swoje położenie wzięły na siebie największy ciężar związany
z nielegalną imigracją a także na rozwój współpracy z państwami trzecimi w celu
opanowania migracji w państwach pochodzenia i tranzytu17. Dlatego też ważne
miejsce w tym dokumencie zajęło wyszczególnienie czterech poziomów przedsięwzięć, mających na celu realizację polityki migracyjnej w dłuższej perspektywie
czasowej. Dotyczą one:
1/ Ograniczenia zachęt dla nielegalnych imigrantów poprzez analizę przyczyn ich
motywacji oraz współpracy na rzecz rozwoju i pomoc humanitarną. Powołanie
europejskich urzędników ds. migracji w kluczowych państwach trzecich. Podjęcie
działań, dzięki którym państwa trzecie wypełnią swoje zobowiązania w zakresie
przyjęcia z powrotem swoich obywateli. Opracowanie „Podręcznika powrotów”
i monitorowanie wdrażania dyrektywy w sprawie powrotów. Wzmocnienie
i zmiana podstawy prawnej agencji Frontex pod kątem zwiększenia jej roli dla
realizacji powrotów.
2/ Zarządzania granicami pod kątem ratowania życia i zabezpieczenia granic
zewnętrznych. W tym względzie: wzmocnienie roli i zdolności Frontexu,
wprowadzenie normy unijnej dotyczącej zarządzania granicami, wzmocnienie
koordynacji Unii Europejskiej w odniesieniu do zadań straży przybrzeżnej,
wzmocnienie zdolności państw trzecich do zarządzania własnymi granicami.
3/ Zdecydowanej wspólnej polityki azylowej, w tym ustanowienie nowego
systemu monitorowania i oceny wspólnego europejskiego systemu azylowego
oraz wytycznych w celu poprawienia norm dotyczących warunków przyjmowania
i procedur azylowych. Wprowadzenie wytycznych w kwestii przeciwdziałania
nadużywaniu systemu azylowego.
4/ Nowej polityki dotyczącej migracji18.
Europejski Program w Zakresie Migracji był realizowany poprzez
działania, określone w kolejnych pakietach implementacyjnych (Morozowski
2016). Pierwszy pakiet został przedstawiony przez Komisję Europejską 27 maja
2015 r. Zawierał on sugestie dotyczące relokacji 40.000 imigrantów z terenu Grecji
i Włoch oraz przesiedlenia 20.000 osób spoza Unii Europejskiej, plan działań
w odniesieniu do przeciwdziałania przemytnikom ludzi oraz postanowienia
17 Tamże.
18 Tamże.
214
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
dotyczące potrojenia budżetu na rzecz operacji ratowniczych na morzu. Ponadto,
w pakiecie tym znalazły się również instrukcje w sprawie pobierania odcisków
palców w ramach procedury rejestracji imigrantów19. W drugim pakiecie implementacyjnym z 9.09.2015 r. zawarte zostały z jednej strony propozycje relokacji
kolejnych 120.000 imigrantów z obszaru państw szczególnie mocno doświadczonych ich masowym napływem i utworzenia stałego mechanizmu relokacji, z drugiej
zaś kwestie związane z listą państw bezpiecznych, plan działań dotyczących
odsyłania imigrantów nieuprawnionych do otrzymania azylu oraz propozycje
utworzenia Funduszu Zaufania dla Afryki (Tamże). W trzecim pakiecie implementacyjnym, przedstawionym 15 grudnia 2015 r. skupiono się na utworzeniu
Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (European Border and Coast Guard)
– instytucji, która ostatecznie zastąpiła dotychczasową formułę starego Frontexu.
Europejski System Nadzoru Granicznego (Eurosur)
Europejski System Nadzoru Granicznego (Eurosur) został utworzony
na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22.10.2013
r20. Rozporządzenie to weszło w życie 2 grudnia 2013 r. i w pierwszej kolejności
objęło państwa Unii Europejskiej i Strefy Schengen, posiadające zewnętrzne
granice lądowe lub morskie (Bułgaria, Cypr, Chorwacja, Estonia, Finlandia,
Francja, Grecja, Hiszpania, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Portugalia, Rumunia,
Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy i Norwegia). Pozostałe państwa członkowskie
przystąpiły do systemu 1 grudnia 2014 r. Rozporządzenie ustanowiło wspólne
ramy dla wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi
a agencją Frontex, służące poprawie znajomości sytuacji i zwiększaniu zdolności
reagowania na granicach zewnętrznych państw członkowskich Unii pod kątem
wykrywania i zwalczania nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej oraz
zapobiegania im, a także przyczyniła się do ochrony i ratowania życia imigrantów.
Głównym zadaniem systemu jest zatem koordynowanie działań mających
na celu wykrywanie, zapobieganie oraz zwalczanie nieuregulowanej migracji
oraz przestępstw transgranicznych. Eurosur od początku ściśle współpracuje
z agencją Frontex, co umożliwia pełne monitorowanie aktywności migrantów
na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej. Zgodnie z Rozporządzeniem,
w poszczególnych państwach utworzono podstawowe centra koordynujące
i zbierające dane wewnątrz poszczególnych państw przy pomocy nowoczesnych
19 Tamże.
20 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] Nr 1052/2013 z 22.10.2013 r.
ustanawiające Europejski System Nadzoru Granicznego (EUROSUR). Dz. U. [UE] Nr L.
2013.295.11.
215
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
środków przekazu, takich jak satelity czy programy raportowania jednostek
morskich, przekazywane następnie do centrali Eurosuru i Frontexu. Należy w tym
miejscu podkreślić, że głównym zadaniem Eurosuru jest, z jednej strony ochrona
zewnętrznych granic Unii poprzez zredukowanie liczby nielegalnych imigrantów,
z drugiej strony, istotne znaczenie ma tutaj również aspekt humanitarny dotyczący
przeciwdziałania ich śmiertelności. W sytuacji, kiedy główne szlaki migracyjne
przebiegają przez wybrzeże Morza Śródziemnego, Morza Czarnego czy Oceanu
Atlantyckiego, ratowanie życia imigrantów podróżujących na przeludnionych
i niezdatnych do żeglugi statkach, staje się szczególnym wyzwaniem. Warto w tym
miejscu podkreślić, że wynikająca z założeń Eurosuru kwestia kontroli migracji
i rejestru azylantów stała się szczególnie istotna, kiedy w październiku 2013 r.
u wybrzeży włoskiej wyspy Lampedusa przy próbie nielegalnego przekraczania
granicy zginęło ponad 350 osób.
Powstanie Eurosuru to niewątpliwie wynik narastania problemu
migracyjnego, szczególnie od czasu arabskiej wiosny. Jednak to wydarzenie
może być traktowane jako katalizator współczesnego kryzysu migracyjnego,
który spowodował, że Unia Europejska musiała instytucjonalnie sprostać temu
wyzwaniu. Świadomość tych zmian była widoczna w momencie przyjęcia jeszcze
w 2010 r. Programu Sztokholmskiego, gdzie po raz pierwszy pojawiła się koncepcja
powstania Europejskiego systemu nadzoru granicznego21. Można zatem sądzić, że
powołując do życia Eurosur, Unia Europejska przygotowała się instytucjonalnie
do przeciwdziałania nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej. Jednak
w obliczu narastania fali migracyjnej będące w dyspozycji narzędzia okazały się
nieskuteczne i nie zapobiegały skutecznej ochronie granic Unii Europejskiej.
Zagadnienie zapewnienia bezpieczeństwa granic Unii Europejskiej
w kontekście obecnego kryzysu migracyjnego winno uwzględnić również
rozwiązania instytucjonalne, znane, jako Konwencja Dublińska i Konwencja
z Prüm.
Konwencja Dublińska
Konwencja Dublińska z 1990 r. jest drugim, obok Konwencji
Wykonawczej Schengen z 1990 r., dokumentem, regulującym politykę migracyjną
w Unii Europejskiej. Określa ona, które państwo członkowskie Unii odpowie-
21 Program Sztokholmski określał priorytety Unii Europejskiej w obszarze sprawiedliwości,
wolności i bezpieczeństwa na lata 2010-2014. Program Sztokholmski: otwarta i bezpieczna
Europa dla dobra i ochrony obywateli. Dz. U. [UE] C 115 z 4 maja 2010 r.
216
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
dzialne jest za rozpatrywanie wniosku o nadanie statusu uchodźcy22. Konwencja
stanowi podstawę europejskiej polityki azylowej. Zakłada ona, że osoba
poszukująca schronienia przed prześladowaniem może to robić tylko w jednym
państwie członkowskim, wskazanym na podstawie obiektywnych kryteriów
zapisanych w Konwencji. Właściwe dla rozpatrzenia wniosku jest państwo
ponoszące „największą odpowiedzialność” za znalezienie się danej osoby na
terytorium Unii Europejskiej (na przykład poprzez wydanie jej wizy lub zezwolenia
na pobyt; Hadzińska-Wyrobek 2011:173). Te ustalenia zostały następnie uściślone
w kolejnym porozumieniu Unii Europejskiej, znanym, jako Rozporządzenie
Dublin II z 18 lutego 2003 r23. W dokumencie tym ustalono zasadę, że tylko jedno
państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o azyl.
Takie stanowisko uzasadniano zapobieganiem odsyłania osób ubiegających się
o azyl z jednego kraju do drugiego a także zapobieganiem nadużyciom systemu
przez składanie kilku wniosków o udzielenie azylu przez jedną osobę. Regulacja ta
ustanowiła kryteria i mechanizmy wskazywania państwa członkowskiego, odpowiadającego za rozpatrywanie wniosku azylowego złożonego w jednym z krajów
Unii Europejskiej przez obywatela państwa trzeciego.
Wypełnienie zapisów Komisji Dublińskiej II ułatwia system identyfikacji osób wnioskujących o przyznanie azylu – Eurodac, czyli Europejski
Zautomatyzowany System Identyfikacji Odcisków Palców. Pierwszą podstawą
prawną było Rozporządzenie Rady Nr 2725/2000 z 11 grudnia 2000 r., dotyczące
ustanowienia systemu Eurodac do porównania odcisków palców w celu skutecznego
stosowania Konwencji Dublińskiej24. Obecnie obowiązującym dokumentem jest
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 603/2013 z 26 czerwca
2013 r.25.
Celem systemu Eurodac jest pomoc w ustalaniu państwa członkowskiego,
które odpowiada za rozpatrzenie wniosków o ochronę międzynarodową złożonych
w państwie członkowskim przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca.
Rozporządzenie ustanawia również warunki, na jakich wyznaczone organy
państw członkowskich oraz Europejski Urząd Policji (Europol) mogą występować
z wnioskiem o porównanie danych daktyloskopijnych z danymi przechowywanymi w systemie centralnym na potrzeby ochrony porządku publicznego.
22 Konwencja Dublińska z dnia 15 czerwca 1990 r. Dz. U. 2005 Nr 24, poz. 194.
23 Rozporządzenie Rady [WE] 343/2003. Dz. U. [UE] Nr L. 50/1 z 25.02.2003 r.
24 Rozporządzenie Rady [WE] 2725/2000 z 11.12.2000 r. Dz. U. Nr L 316 z 15.12.2000 r.
25 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 603/2013 z 26 czerwca 2013 r., Dz. U.
[UE] Nr L. 180 z 29.06.2013.
217
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
Konsekwencją powyższego dokumentu a zarazem dokumentem
rozwijającym ustalenia Konwencji Dublińskiej jest Rozporządzenie Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) Nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie
ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku i udzielenie azylu, zwane Rozporządzeniem
Dublin III26.
Rozporządzenie ustanawia zasady ustalania państwa członkowskiego
odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu. Zapewnia ono
wnioskodawcom lepszą ochronę do czasu określenia ich statusu. Uregulowanie
tej kwestii stało się szczególnie istotne w kontekście narastania kryzysu
migracyjnego, kiedy wielu migrantów po nielegalnym przekroczeniu zewnętrznej
granicy Unii Europejskiej dość szybko przemieściło się w jej obrębie na terytoria
kolejnych państw. Ponadto, istotne znaczenie zaczęły mieć takie kryteria, jak
względy rodzinne, niedawne posiadanie wizy lub zezwolenia na pobyt w kraju
UE, czy też fakt, czy wnioskodawca przekroczył granicę Unii legalnie czy też
nielegalnie.
Konwencja Dublińska (Dublin I, II i III) stanowi istotną regulację
dla ochrony zarówno zewnętrznej granicy, jak i wewnętrznych granic Unii
Europejskiej w kontekście napływu imigrantów. Jej ramy prawne dotyczą jednak
rozpatrywania tego napływu w kontekście uzyskania azylu, a więc obejmuje
tych uchodźców, których emigracja ma charakter stricte polityczny. Zgodnie
z założeniami Konwencji, każdy kraj Unii, który stał się dla migranta jego
pierwszym krajem po przekroczeniu granicy, powinien ustalić jego status pod
kątem odpowiedzi na pytanie, czy jest to imigrant polityczny, a więc mający
prawo do azylu, czy też imigrant ekonomiczny, a więc potencjalny kandydat do
readmisji. Można sądzić, że jeśli w obliczu narastającego kryzysu migracyjnego
kraje „pierwszego kontaktu”, takie jak Włochy czy Grecja stosowałyby konsekwentnie zapisy konwencji, skuteczność jej stosowania byłaby wysoka. Niestety
praktyka pokazała, że kraje te, w dużej mierze zdane same na siebie, bez wydatnej
pomocy ze strony Frontexu, nie były w stanie konsekwentnie stosować zapisów
tej Konwencji i doprowadziły do sytuacji, w której utracono kontrolę nad
migrantami. Te błędy spowodowały, że Konwencja Dublińska pomimo swoich
właściwych założeń przestała być skutecznym narzędziem ochrony granic
w Unii Europejskiej.
26 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 604/2013 z dnia 26.06.2013 r. Dz. U.
[UE] Nr L. 180 z 29.06.2013 r.
218
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
Konwencja z Prüm
Konwencja z Prüm to traktat zawarty 27 maja 2005 r. przez siedem
państw członkowskich Unii Europejskiej (Belgię, Holandię, Luksemburg,
Francję, Niemcy, Hiszpanię i Austrię) w celu pogłębienia współpracy transgranicznej w zwalczaniu terroryzmu, przestępczości transgranicznej i nielegalnej
imigracji27. Konwencja z Prüm zwana jest „Schengen III” lub potocznie „Schengen
plus”, co wynika z jej podobieństwa i analogii do układu z Schengen i Konwencji
Wykonawczej Schengen.
Konwencja z Prüm dotyczy przede wszystkim pogłębienia współpracy
w odniesieniu do swobodnego przepływu osób w oparciu o wykorzystanie
instrumentów służących wymianie informacji, szczególnie w odniesieniu do
zwalczania terroryzmu, przekraczania granic, nielegalnej imigracji. W tym
celu przewidziano utworzenie w każdym państwie centrów informacyjnych,
połączonych następnie w sieć w celu wzajemnego dostępu do krajowych baz danych
oraz wymiany danych personalnych osób podejrzanych o działalność terrorystyczną lub zakłócenie imprez masowych, w szczególności zawodów sportowych
i posiedzeń Rady Europejskiej a także organizowanie wspólnych lotów deportacyjnych oraz wykorzystanie uzbrojonych funkcjonariuszy ochrony na pokładach
samolotów cywilnych (zob. Grochalski 2009: 274-275).
Konwencja z Prüm bardzo wyraźnie wpisuje się w obecny czas, kiedy
kryzys migracyjny i kwestia zróżnicowanego podejścia państw Unii do jego
rozwiązania spowodowały dyskusje na temat reformy systemu Schengen. Dowodzi
ona, że w sytuacji, kiedy wszystkim państwom Unii Europejskiej jest trudno
uzgodnić zwiększenie współdziałania w wymiarze współpracy transgranicznej, to
trzeba podjąć działania w mniejszej grupie, tak, aby szybko podjąć odpowiednie
środki działania adekwatne do zagrożeń bezpieczeństwa. Warto w tym miejscu
podkreślić, że Konwencja z Prüm została podpisana m.in. w związku z zamachem
terrorystycznym w Madrycie w 2004 r. Obecny kryzys migracyjny, spowodowany
m.in. destabilizacją sytuacji politycznej w Syrii i Iraku na tle działań tzw. państwa
islamskiego zrodził obawy, że wraz z niekontrolowanym napływem imigrantów
z tego obszaru na obszar Unii Europejskiej, istnieje realne zagrożenie przenikania
grup ekstremistycznych. Ostatnie zamachy w Paryżu czy Brukseli potwierdzają
te obawy.
27 Traktat zawarty pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem
Hiszpanii, Republika Francuską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem
Niderlandów i Republiki Austrii o pogłębieniu współpracy transgranicznej i nielegalnej
imigracji, sporządzony w Prüm 27 maja 2005 r. Dokument nr 16382/06 z 6.12.2006 r.
219
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
Przystąpienie państw do Konwencji jest dobrowolne i nie jest ograniczane
cezurą czasową. Konwencja z Prüm, będąc umowa międzynarodową, została
zawarta poza systemem instytucjonalnym Wspólnot Europejskich (Tamże: 276).
W 2008 r. Rada Unii Europejskiej podjęła decyzję o wzmocnieniu współpracy
transgranicznej, w szczególności w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej28. Dzięki tej decyzji wdrożono znaczną część przepisów Konwencji
z Prüm do ram prawnych Unii Europejskiej. Decyzja umożliwiła bezpośrednią
wymianę DNA, odcisków palców i danych rejestracyjnych pomiędzy państwami
Unii Europejskiej. Dzięki przyjętym regulacjom możliwe stało się bezpośrednie
porównywanie indywidualnych profili DNA z profilami znajdującymi się
w bazach danych innych państw członkowskich, zwłaszcza w celu identyfikacji
osób i prowadzenia postępowań karnych (Szachoń-Pszenny 2011: 296).
Konwencja z Prüm wyznacza nowe standardy współpracy
w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa na granicach
zewnętrznych i wewnętrznych Unii Europejskiej, pod kątem bezpieczeństwa
obywateli i przeciwdziałania takim zagrożeniom, jak terroryzm, zorganizowana przestępczość i nielegalna imigracja. Pomimo, że Konwencja jest otwarta
dla innych państw Unii Europejskiej i Strefy Schengen, zachodzi obawa, że przy
obecnym kryzysie migracyjnym i braku zgodności (szczególnie państw Europy
Środkowo-Wschodniej), co do relokacji imigrantów, sygnatariusze Konwencji
mogą wykorzystać jej znaczenie dla takiego pogłębienia współpracy, które
może przyczynić się do istotnego przeobrażenia Strefy Schengen dla wymiaru
„dwóch prędkości”.
Podsumowanie
Funkcjonowanie terytorium Unii Europejskiej jest w dużej mierze
zdeterminowane istnieniem Strefy Schengen, która spowodowała zmianę
koncepcji granic. Nastąpiło rozróżnienie na granice wewnętrzne i zewnętrzne Unii
Europejskiej, przy jednoczesnym przeniesieniu klasycznych funkcji granicy, jako
bariery na granice zewnętrzne. Ta sytuacja zobligowała państwa członkowskie do
wzmocnienia i ochrony granic zewnętrznych w taki sposób, aby mogły stanowić
gwarancję bezpieczeństwa dla całego obszaru Unii i zamieszkujących go obywateli.
W warunkach ochrony zewnętrznych granic Unii Europejskiej pojawił się problem
ich szczelności w kontekście napływu nielegalnej imigracji. Unia Europejska,
28 Decyzja Rady 2008/615/ WSiSW z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie intensyfikacji współpracy
transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej. Dz.
U. [UE] Nr L 210/1 z 6.08.2008 r.
220
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
tworząc ramy prawne dla funkcjonowania Strefy Schengen stworzyła instytucje,
które w sposób skuteczny zapewnią ochronę granic zewnętrznych. Powołanie do
życia Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, jako kontynuacji
dorobku starego Frontexu, stworzenie Europejskiej Sieci Patroli (EPN) i zespołów
szybkiej interwencji na granicy (Rabit), powstanie Europejskiego Systemu Nadzoru
Granicznego czy polityka zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi,
służyły stworzeniu prawnych instrumentów Schengen, których główną funkcją
jest zapewnienie skutecznego reagowania na zagrożenia na zewnętrznych
granicach Unii Europejskiej. To zadanie stało się po raz pierwszy poważnym
wyzwaniem w momencie, kiedy arabska wiosna w 2011 r. spowodowała masowy
napływ nielegalnych imigrantów na terytorium Unii Europejskiej. Wtedy po raz
pierwszy uwidoczniła się słabość stworzonego systemu w zakresie ochrony granic
zewnętrznych, szczególnie w odniesieniu do granicy morskiej. Współczesny
kryzys migracyjny uświadomił dwa poważne problemy. Po pierwsze, pokazał, że
stworzony system ochrony granic, mimo instytucjonalnego rozwinięcia nie jest
w stanie skutecznie chronić terytorium Unii Europejskiej. Można się w tym miejscu
spierać, czy winna jest tutaj niedoskonałość systemu ochrony czy też bardziej
zawinili decydenci, w tym politycy odpowiedzialni za skuteczne funkcjonowanie
systemu. Można w tym względzie sądzić, że być może, gdyby jeszcze stary Frontex
wsparł efektywnie służby graniczne Włoch i Grecji a także, gdyby konsekwentnie
wdrażano zapisy Konwencji Dublińskiej, to ten mechanizm ochrony granic Unii
Europejskiej w pełni zrealizowałby swoje zadania. Po drugie, kryzys migracyjny
uwidocznił brak solidarności pośród państw członkowskich ze względu na zróżnicowanie postrzegania tego problemu przez ich rządy i społeczeństwa. Największym
zwolennikiem przyjęcia nielegalnych imigrantów w obszarze Unii Europejskiej
są Niemcy. Zupełnie inne stanowisko wyrażają państwa Europy ŚrodkowoWschodniej. Napływ migrantów spowodował przymusowe przywrócenie kontroli
na wewnętrznych granicach państw Unii Europejskiej. Dotyczyło to granicy
austriacko-słoweńskiej, austriacko-niemieckiej, niemiecko-duńskiej, ponadto
w portach promowych Norwegii i Szwecji pojawiły się kontrole. Na początku
2016 r. w państwach strefy Unii pojawiły się głosy o potrzebie stworzenia „miniSchengen” - tylko dla krajów gotowych ponosić ciężar migracji.
Kryzys migracyjny spowodował zatem, że poważne zagrożenie pojawiło
się dla dalszego istnienia Strefy Schengen. Niezbędne zatem stało się wypracowanie
rozwiązań i mechanizmów, które umożliwiłyby opanowanie kryzysowej sytuacji
i zażegnanie jej negatywnych skutków. Przedstawiając w maju 2015 r. Europejski
Program w Zakresie Migracji, Unia Europejska nakreśliła generalny plan,
kierunek działań oraz wskazała środki na ich realizację (Morozowski 2016).
Pierwszym krokiem stała się pełna implementacja i realizacja przyjętych założeń,
221
POGR ANICZE. POLISH BORDERLANDS STUDIES TOM 5 nr 3
w tym tworzenie i rozwijanie „hot spotów” (wraz z odpowiednio funkcjonującym
systemem rejestracji przybywających migrantów oraz pobierania ich odcisków
palców), pełne uruchomienie i dalsze rozwijanie systemu relokacji (przy założeniu
konsensusu ze strony państw członkowskich), nadanie pełnej operatywności
mechanizmowi odsyłania osób nieuprawnionych do uzyskania azylu w Europie
oraz zapewnienie możliwości ich ponownego przyjęcia przez państwa pochodzenia.
Komisja Europejska uznała, że w 2016 r. priorytety dotyczyły przywrócenia
normalnego funkcjonowania Strefy Schengen (co jednocześnie oznacza zniesienie
kontroli granicznych przez państwa, które tymczasowo je przywróciły), utworzenia
Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej a także, w dalszej perspektywie,
rewizja systemu dublińskiego. Kluczowa dla rozwiązań rozwiązania kryzysu
migracyjnego i tym samym dla problemu ochrony zewnętrznych granic Unii
stała się od 2016 r. realizacja porozumienia Unia Europejska – Turcja, w sprawie
rozwiązania kryzysu migracyjnego.
Literatura
Balawajder, G. (2015). Bezpieczne granice – wolny obywatel. W: S.M. Grochalski
(red.), Wolność – bezpieczeństwo - obywatel. Studium administracyjno-prawne.
Dąbrowa Górnicza.
Balawajder, G. (2008). Przystąpienie Polski do Układu z Schengen jako wyzwanie
dla demokracji w kontekście debaty politycznej w Polsce. W: S. Wróbel (red.),
Wybrane zagadnienia polskiej i europejskiej demokracji. Toruń.
Balawajder, G. (2014). Wpływ członkostwa w Strefie Schengen na bezpieczeństwo
Polski w wymiarze narodowym i ponadnarodowym. W: K. Czornik, M. Lakomy,
M. Stolarczyk (red.), Dylematy polityki bezpieczeństwa Polski na początku drugiej
dekady XXI wieku. Katowice.
Balawajder, G. (2013). Układ z Schengen w kontekście zewnętrznej granicy Unii
Europejskiej. W: S. M. Grochalski (red.), Kategoria bezpieczeństwa w prawnym
wymiarze Unii Europejskiej. Dąbrowa Górnicza.
Czapliński, W. (2005). Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Warszawa.
Den Boer, M. (1998). Międzynarodowe uprawnienia operacyjne przyznane
policji przez Układ z Schengen. W: J. Beczała (red.), Układ z Schengen.
Współpraca policji i organów sprawiedliwości po Maastricht. Łódź.
Grochalski, S.M. (2009). Konwencja z Prüm – selektywna współpraca
transgraniczna. W: Silesia – de te fabula narrator. Teksty ofiarowane profesorowi
Michałowi Lisowi. Opole.
Hadzińska-Wyrobek, A. (2011). Stosowanie procedury dublińskiej w Polsce
wobec osób niebędących obywatelami Unii Europejskiej.W: S. M. Grochalski
(red.), Status prawny obywatela Unii Europejskiej. Dąbrowa Górnicza.
222
Balawajder: Instytucja gr anic zewnętrznych...
Latinen, I. (2010). Funkcje i zadania Agencji FRONTEX. W: W. Bednaruk, M.
Bielecki, G. Kowalski (red.), Polska w Strefie Schengen. Konsekwencje dla stosunków
społecznych i gospodarczych Polski i państw ościennych. Próba oceny. Lublin.
Lis, W. (2010). Współpraca policyjna w ramach systemu Schengen. W: W. Bednaruk,
M. Bielecki, G. Kowalski (red.), Polska w Strefie Schengen. Konsekwencje dla
stosunków społecznych i gospodarczych Polski i państw ościennych. Próba oceny. Lublin.
Morozowski, T. (2016). Działania Komisji Europejskiej wobec kryzysu
migracyjnego. Biuletyn Instytutu Zachodniego, nr 224.
Szachoń-Pszenny, A. (2011). Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne
w Unii Europejskiej. Poznań.
‘Traktat’ (2008). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W: R. Bugajski,
P. Błędzki (red.), Traktat z Lizbony. Ujednolicone teksty Aktów Podstawowych Unii
Europejskiej. Wybór. Warszawa.
External borders of the European Union and
the national security of Member States in the
context of contemporary migration crisis
Abstract:
The European Union is a space within which the freedom of movement of citizens,
expressed through freedom to travel, work, study or live in a chosen EU country, is realized.
The implementation of this freedom was a result of the abolition of controls at internal
borders of the Union. However, for a Member of the EU, the price of this freedom is the
necessity to ensure national security, which makes the protection of external borders a
special task. The European Union, through the Schengen Agreement, created institutions
for the protection of external borders in terms of ensuring the national security of
Member States. The current migration crisis is a serious verification of the effectiveness
of these institutions.
Keywords:
Schengen Agreement, the Schengen Convention, Schengen Borders Code,
European Border and Coast Guard, Policy of integrated border management,
European Patrols Network (EPN), Rapid Border Intervention Teams (RABIT),
European Border Surveillance System (EUROSUR), Prüm Convention, Dublin
Convention.
223