http://dx.doi.org/10.18593/r.v43i1.13091
Efeitos das políticas internacionais e a emergência do
PNAIC – PACTO no Brasil
Efectos de las politicas internacionais y la emergencia del PNAIC – PACTO
en Brasil
The international policies effects and the emergency of the PNAIC – PACT in
Brazil
Leandra Bôer Possa1
Universidade Federal de Santa Maria, Docente no Programa de Pós-Graduação em Educação
e no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Gestão Educacional, Coordenadora
do Grupo de Estudo e Pesquisa em Educação Especial e Inclusão
Patrícia Luciene de Albuquerque Bragamonte2
Universidade Federal de Santa Maria, Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e
Gestão Educacional, Pesquisadora do Grupo de Estudo e Pesquisa em Educação Especial e
Inclusão
Resumo: No artigo busca-se mostrar alguns fios que tramam o Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Não apresentamos nem dizemos uma verdade sobre ele, buscamos identificá-lo como efeito. Metodologicamente este estudo
se utiliza da análise do discurso foucaultiano como meio de produzir argumentações
a partir do procedimento de apropriação dos enunciados, que são tomados em suas
condições de funcionamento, produzindo um sistema para os rituais da palavra e para
os planos de apropriação social do discurso. Apresentamos, a partir da análise, uma
síntese argumentativa: o PNAIC como um programa-efeito das políticas neoliberais
em educação, movimentadas para desenvolvimento econômico e social do neoliberalismo projetado pelos organismos internacionais na educação.
Palavras-chave: Políticas de educação. Organismos internacionais. Pacto Nacional
pela Alfabetização na Idade Certa.
1
Pós-Doutora em Políticas Públicas Educação Comparada pela Universidade de Valencia; Doutora em
Educação pela Universidade Federal de Santa Maria.
2
Mestre em Políticas Públicas e Gestão Educacional pela Universidade Federal de Santa Maria; Pós-graduanda em Gestão Pública pela Universidade Federal de Santa Maria.
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Leandra Bôer Possa, Patrícia Luciene de Albuquerque Bragamonte
Abstract: The intention of this paper is to show some threads that plot of the National
Pact for Literacy in the Right Age (PNAIC). It is not in our intention to present or
tell the truth about it, but to stress its effects. Methodologically the text consists of an
essay of thought that uses the analysis of discourses as a mean of arguing. With the
foucaultino appropriation procedure, we analyze the conditions in which discourse
occurs in the production of a system, as they appear in the rituals of the word and in
the plans of social appropriation of the discourse. The synthesis of argumentation: the
PNAIC is a program-effect of neoliberal policies in education, which are the exten‑
sion of the economic and social development of neoliberalism designed by interna‑
tional organizations in education.
Keywords: Education policies. International organizations. National Pact for Lite‑
racy in the Right Age.
Resumen: La intención del texto es mostrar algunas líneas con las cuales se cosen el
Pacto Nacional para la Educación en la Edad Cierta (PNAIC). No es nuestra inten‑
sión presentar o decir la verdad sobre ello, más entenderlo como efecto. Metodológi‑
camente este ensayo pone en uso el análisis de los discursos foucaultianos para la
construcción argumentativa. Con el procedimiento de apropiación hacemos las an‑
alices de las condiciones del discurso en la producción de un sistema en los rituales
de la palabra y en los planes de apropiación social. La síntesis de la argumentación:
el PNAIC es un programa-efecto de las políticas neoliberales en la educación, que
son la extensión de lo desarrollo económico y social del neoliberalismo diseñado por
organizaciones internacionales en la educación.
Palabras clave: Políticas de educación. Organizaciones internacionales. Pacto Na‑
cional para la Educación en la Edad Cierta.
1 DAS INQUIETAÇÕES E DAS TRAMAS: UMA INTRODUÇÃO
A produção da necessidade da alfabetização transformou-a em uma
verdade universal, naturalizada e obrigatória. Reivindicamos a alfabetização como
direito, buscamos constantemente sua definição, a determinação de critérios certos –
como idade, método – para sua aquisição, e desenvolvemos os meios para alfabetizar
aqueles que, de alguma forma, ainda não estão alfabetizados. De algum modo, no
século XXI, tornou-se inquestionável a alfabetização de todos com a ampliação da
rede de captura da escola. Cada vez mais cedo as crianças são colocadas na escola
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para serem transformadas em estudantes, o que nos diz que, ao garantir a frequência
na escola, é necessário garantir uma escola de qualidade em que todas as crianças
sejam alfabetizadas para que possam continuar aprendendo ao longo da vida.
No Brasil, uma produção mais específica sobre a alfabetização das crianças
começou nos anos de 1960 (SOARES; MACIEL, 2000). Desde então, as pesquisas
foram se intensificando e se rearticulando com outros temas: os estudos sobre a
democratização da escola e o fracasso da escola brasileira em alfabetizar a todos; os
estudos sobre processos psicológicos (fisiológicos, neurológicos, psicolinguísticos)
e pedagógicos (pré-requisitos, métodos, procedimentos, princípios de organização,
formação de professores) na aprendizagem; e as investigações em torno dos
condicionantes sociais e culturais na alfabetização, a partir de análises sociológicas,
antropológicas, econômicas e políticas. Mesmo com distintos enfoques, todas as
pesquisas convergem a um lugar comum: aprender a ler e a escrever como “porta” de
acesso para uma nova compreensão de mundo.
Imersos nas leituras desses estudos sobre alfabetização, fomos
percebendo-a como um desafio para as reformas educacionais. Por um lado, políticas
de alfabetização compensatórias para os analfabetos adolescentes, jovens e adultos,
por outro lado, políticas capazes de identificar e determinar uma idade certa – uma
faixa etária na população –, para ocorrer a alfabetização.
Reformas educacionais em torno da alfabetização se tramam a outros fios,
outras políticas e legislações. Isso tem relação com a emergência de uma preocupação
legal-jurídica de tornar a criança um sujeito de direito, um sujeito que necessita de
proteção integral. Identificamos isso a partir da Constituição Federal (BRASIL, 1988)
e do Estatuto de Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990). Essa consolidação legaljurídica e também política desencadeará uma série de práticas de cuidados que abarcam
desde a primeira infância até a adolescência e pode ser verificada, por exemplo:
a)
na área da saúde e assistência social com o acompanhamento da
gestação, por meio de ações de saúde e assistência ao pré-natal, com
iniciativas de transferência direta de renda – Programa Bolsa Família
(PBF), Benefício Variável à Gestante, Benefício Variável Nutri e
Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) – que
diminuíram a taxa de mortalidade infantil, como também melhoraram
a nutrição da criança pequena;
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b) na área educacional com a transformação da Educação Infantil na
primeira etapa da Educação Básica (Lei n. 9394/96), a obrigatoriedade
da matrícula aos 6 anos no Ensino Fundamental (Lei n. 11.274/2006) e
a ampliação da faixa de escolaridade obrigatória para 4 a 17 anos (Lei
n. 12.796/2013).
Com isso, identificamos que essas reformas do sistema público brasileiro
– na educação ou na saúde – emergem da necessidade de garantia dos direitos da
criança. Em meio a essas reformas, temos acompanhado, em relação à alfabetização,
uma “enxurrada” de movimentos envolvendo a sociedade como sócia dos programas
educacionais do Governo Federal. De forma direta ou indireta as Organizações não
governamentais (ONGs), fundações e institutos, com o foco exclusivo na melhoria do
desempenho dos estudantes no processo de alfabetização, têm estabelecido parcerias que,
de modo geral, focam a docência em alfabetização, tanto na Educação Infantil quanto
nos anos iniciais do Ensino Fundamental. A equação parece ser docentes bem formados
igual a estudantes com melhor desempenho e, como resultado da equação, professores
estão sendo atravessados constantemente com os discursos de protagonismo, eficiência,
novas competências, comprometimento, transformação, mediação, intervenção,
diagnóstico, correção, engajamento, responsabilização, entre outros.
Diante disso, temos como intenção neste texto mostrar alguns fios que
tramam um dos programas de formação de professores mais “badalados” no Brasil:
o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC ou PACTO).3 Nossa
intenção não é dizer se esse programa é bom ou ruim, mas tentar mostrar como ele se
trama com políticas internacionais. Não queremos apresentar ou dizer uma verdade
sobre o PNAIC, queremos reconhecê-lo como efeito, ou seja, produzir uma análise
que, talvez, nos seja útil para pensarmos sobre aquilo que somos, sobre o que fazem
conosco e o que nós fazemos com o que fazem conosco (VEIGA-NETO, 2011a).
3
Ao longo do texto poderemos nos referir a esse programa como PNAIC ou como Pacto, pois tanto a
sigla PNAIC quanto a palavra Pacto são correntemente utilizadas para se referir ao Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa. As ações do Pacto são um conjunto integrado de programas, materiais e
referências curriculares e pedagógicas, por meio das quais, o MEC, em parceria com as IES, apoiará os
sistemas públicos de ensino dos estados, Distrito Federal e municípios na alfabetização e no letramento dos
estudantes até o final do 3º ano do ensino fundamental, em escolas rurais e urbanas. Essas ações apoiam-se
em quatro eixos de atuação: a formação continuada de professores alfabetizadores; os materiais didáticos,
literatura e tecnologias educacionais; a avaliação; e a gestão, controle e mobilização social.
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Com essa intenção, consideramos importante destacar que as recentes
reformulações das políticas educacionais brasileiras, voltadas para a alfabetização
das crianças, inserem-se em mobilizações mundiais. Por meio de pactos e alianças
com organismos internacionais – Organização das Nações Unidas para a Educação,
a Ciência e a Cultura (Unesco), Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef),
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Banco Mundial
(BM), Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entre
outros –,4 com o setor privado e com as ONGs – como o caso do Todos Pela Educação
–,5 o Brasil vem produzindo políticas educacionais que enaltecem a distribuição de
responsabilidades e tarefas entre os diferentes contextos de gestão: público, privado
e da sociedade civil.
Um exemplo disso é dado por Popkewitz (1998) que, ao analisar reformas
educacionais de quatro países – Estados Unidos, Suécia, Rússia e África do Sul –,
constatou que o governo das crianças e dos professores se tornou o ponto central dessas
reformas. Também identificou a presença constante de organismos internacionais,
ONGs e instituições privadas – às vezes mais explicitamente, outras vezes de forma
quase invisível –, mas sempre atuantes.
Dessas constatações, podemos considerar que a alfabetização de todas as
crianças não é uma especificidade de uma cidade, de um estado ou de um país: é uma
preocupação mundial. A alfabetização, na atual conjuntura, em que todos precisam
aprender ao longo da vida, é considerada uma etapa essencial da educação.
Metodologicamente, este texto se constitui em um ensaio do pensar. Um
texto que se utiliza do discurso sobre a naturalização da necessidade de alfabetizar a
todos como um percurso teórico-metodológico para analisar e problematizar o contexto
de sua produção. Discursos que, mais que nomear ou posicionar a alfabetização, vêm
4
Atualmente há 18 agências, fundos, programas e comissões no Brasil, além de 13 organismos que,
apesar de não terem escritório no País, estão presentes por meio de seus programas e projetos (NEVES;
PRONKO, 2008).
5
Todos Pela Educação é um movimento fundado em 2006 e de forte expressão, especialmente nas atuais
mudanças da legislação brasileira – Plano de Desenvolvimento da Educação (2007), no Plano de Metas
Compromisso Todos Pela Educação (2007), no Plano Nacional de Educação, (2014) e no Sistema de Avaliação da Educação Básica (2013). O movimento Todos pela Educação tem como representante máximo o
Grupo Gerdau, uma das maiores empresas siderúrgicas em atuação no mercado global. Autodescreve-se
como um “movimento da sociedade brasileira que tem como missão engajar o poder público e a sociedade
brasileira no compromisso pela efetivação do direito das crianças e jovens a uma Educação Básica de
qualidade.” Seu objetivo é “ajudar a propiciar as condições de acesso, de alfabetização e de sucesso escolar,
a ampliação de recursos investidos na Educação Básica e a melhora da gestão desses recursos.” (TODOS
PELA EDUCAÇÃO, 2009).
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produzindo um modo verdadeiro de se constituir nos sistemas educativos, na formação
de professores, nas práticas pedagógicas e, como um modo de normatização da conduta
daquele que pode ser considerado alfabetizado, a produção de um sujeito alfabetizado.
Na famosa conferência do Collège de France, em 1970 – A Ordem do Discurso
–, o foco da discussão de Foucault foram os procedimentos que selecionam, organizam,
regulam, controlam e distribuem o que pode ou não ser dito em um determinado tempo e
espaço (VEIGA-NETO, 2011b). Como os discursos em si não são nem verdadeiros nem
falsos (FOUCAULT, 1996), esses procedimentos – entre as coisas que são ditas – irão
fazer essa separação, estabelecendo o que é verdadeiro e o que não é.
Ao apoiarem-se naquilo que Foucault chamou de sistemas de exclusão, eles
operam no sentido de interditar, separar e rejeitar e na vontade de verdade da produção
dos discursos. Ao tematizar sobre a vontade da verdade, o autor vai dizer que ela é
reforçada e reconduzida mais profundamente “pelo modo como o saber é aplicado
numa sociedade, como é valorizado, distribuído, repartido e, de certo modo, atribuído”
(FOUCAULT, 1996, p. 17) e, por efeito, produz um processo de naturalização onde
“só aparece aos nossos olhos uma verdade que seria riqueza, fecundidade, força doce
e insidiosamente universal. E ignoramos [...] como prodigiosa maquinaria destinada a
excluir.” (FOUCAULT, 1996, p. 20).
A partir desses entendimentos, o que se busca, portanto, é mostrar – a partir
da análise do Caderno de Apresentação do Pacto Nacional de Alfabetização na Idade
Certa – a relação de conceitos por um procedimento de apropriação (FOUCAULT,
1996), buscando verificar a relação destes com outros conceitos e/ou princípios
sobre a alfabetização, registrados em documentos internacionais, que vão possibilitar
as condições de funcionamento para que a alfabetização se torne tema central nas
políticas educacionais, como um sistema que passa a ser representado pela palavra
nos contextos de apropriação social do discurso.
Em um primeiro momento do ensaio, identificamos a superficialidade (no
sentido de sua caraterística rizomática) da palavra e do discurso sobre alfabetização,
bem como os efeitos esperados desse discurso, pois o que nos interessa são os
“contatos de superfície que ele mantém com aquilo que o cerca” (VEIGA-NETO,
2001, p. 57); e, no segundo momento, a apropriação social do discurso, os saberes e os
poderes que ele traz consigo (FOUCAULT, 1996) – quando este passa a ser elemento
central da formação de professores a partir do Pacto.
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Para isso, elegemos como material de análise documentos (declarações,
textos, esquemas que registram discursos das organizações internacionais e nacionais)
com o poder de ordenar, em um tempo histórico, um modo de dizer e fazer a verdade
em educação; e documentos onde estão registrados enunciados que consideramos
importantes para identificar o contexto mais amplo de governamentalidade do
PNAIC. A eleição dos materiais ocorreu pelo vasculhamento aleatório de diferentes
documentos editados onde podíamos identificar a educação e a alfabetização em
situação de governamentalidade, ou seja, onde apareciam como governamento6 da
população – a partir do uso da tecnologia política da estatística – e como determinante
do desenvolvimento econômico.
Alfabetização na infância; alfabetização como condição inquestionável da
habilidade humana de viver na contemporaneidade; infância como um conjunto de
saberes para estabelecer condução da conduta infantil até a maioridade; alfabetização
narrada como etapa educacional primordial do desenvolvimento do indivíduo; como
etapa de preparação para aprendizagem ao longo da vida. Estes enunciados que se
constituem em fator político, em referência para elaborar, desenvolver e monitorar
(avaliar) políticas públicas de educação para um grupo populacional. Alfabetização
na idade certa como um indicador do desenvolvimento econômico, uma necessidade
que potencializa o desenvolvimento de habilidades individuais que podem ser
quantificadas e qualificadas como meio de ascensão a outros tipos de bens como o
mercado laboral, a produtividade laboral econômica, bem como bens psicossociais
como satisfação pessoal e participação cidadã.
Diante disso, vale confessar, metodologicamente, que gostamos dos
discursos, não porque eles dizem alguma verdade, mas porque eles a inventam. Mas,
além de gostar dos discursos, queremos mostrá-los em atuação, como práticas. O que
nos parece é que somos atraídos pelos perigos dos discursos, buscando neles entender
os modos de vida projetados fora e dentro de nós mesmos, porque trabalhar com a
análise dos discursos, nessa perspectiva, não tem a função de classificá-los como bons
ou ruis, certos ou errados, mas entendê-los como perigosos, como sempre tendo algo
para fazer com eles (FOUCAULT, 1999).
6
Neste texto, o uso da palavra governamento tem a mesma função da palavra governança que, seguindo a
proposta de Veiga-Neto (2002), faz referência à ação ou ato de governar(-se), como ato que se exerce sobre
uma pessoa ou que ela exerce sobre si mesma para controlar suas ações.
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Por isso, assumimos aqui a tentativa de análise do discurso sabendo que “o
método não é o caminho seguro [...] até porque nada mais é seguro, previsível: nem os
pontos de saída, nem o percurso, nem os pontos de chegada” (VEIGA-NETO, 1996,
p. 184), mas que o método, como uma caixa de ferramentas, oferece instrumentos que
orientam uma análise e fazem da crítica um martelo,7 permitindo ver algumas tramas
que engendram os discursos sobre políticas educacionais de alfabetização de crianças
no Brasil.
Apresentamos, então, com base na análise de documentos, uma síntese
argumentativa que busca mostrar e compreender o PNAIC como um programaefeito das políticas neoliberais em educação, que tem movimentado a perspectiva de
desenvolvimento econômico e social dado pelos organismos internacionais para a
alfabetização de crianças no Brasil.
2 “ORIENTAÇÕES” INTERNACIONAIS E EFEITOS: O PNAICPACTO
O que significa pactuar quando nos referimos a pensar sobre o PNAIC
– PACTO? A partir de conversas trocadas por e-mail com as autoras, Veiga-Neto,
interessado em investigar como um programa de alfabetização é nomeado com esse
nome, nos ajuda a pensar etimologicamente na palavra “pacto”. O referido autor traz
uma etimologia interessante: do latim pactum, pacti, que significa ajuste, convenção,
ligação entre diferentes. Em uma raiz indo-europeia é pak, fixar, atar, juntar, ligar. Para
ele, várias palavras pertencem ao mesmo campo semântico: paz (vínculo, acordo
entre pessoas); pauta (conjunto de regras para governar); compacto e impacto; pago
(distrito agrícola onde as pessoas se juntavam); pagão (aqueles que, na Alta Idade
Média, viviam no campo ou pago e resistiam à vida nas cidades, onde se começava
a praticar o cristianismo); país (território rural); paisagem (imagem rural); paisano
(habitante rural); poste e palanque (fixado em terra); trabalhar, pelo latim vulgar
tripalio (tri + palio), o cepo em forma triangular, feito com três tábuas cruzadas, no
qual se amarravam os réus para torturá-los (o trabalho era associado à tortura).
A Filosofia do Martelo pode ser mais bem entendida a partir de Nietzsche no livro Crepúsculo dos Ídolos
(NIETZSCHE, 1988).
7
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A ajuda e o alerta de Veiga-Neto em relação às diversas semelhanças
etimológicas da palavra “pacto” com outras como: acordo, cooperação, práticas
coletivas, territórios, fixação, trabalho e tortura e, mais especificamente, seu alerta
sobre a relação dela com uma gramática neoliberal, nos remete a compreender a
governamentalidade neoliberal que tem como princípio a globalização econômica e
do mercado, mas também um modelo de relações sociais e culturais. Como aponta
Saura (2016, p. 15):
Estas formas de gobierno neoliberal o «conducción de las
conductas» son los nuevos modos de gubernamentalidad del
gobierno de las almas (Foucault, 1991) que van confeccionándose desde mediados del siglo XX. La visión de análisis del
neoliberalismo como gubernamentalidad o mentalidad de go‑
bierno centra el foco de atención en las formas de ejercer una
gubernamentalización de Estado (Lemke, 2001) o guberna‑
mentalización de lo social (Dean, 1999). Para ello se requieren
tecnologías políticas y «racionalidades de gobierno» mediante
una gubernamentalidad activa (Foucault, 2007: 154) que go‑
bierna para el mercado y se erige para producir la competen‑
cia. Las tecnologías políticas coexisten con diversas racionali‑
dades políticas donde el «modo de conducta se rige a través de
la libertad», en relaciones interconectadas entre «gobierno, los
autos‑gobernados y el espacio de administración» (Ong, 2007:
4). La gubernamentalidad neoliberal se sostiene como políticas
de Estado que se fundamentan en dirigir la conducta de las
conductas a través de estrategias de libertad que responsabili‑
zan a los sujetos de sus aciertos y errores. (BURCHELL; GORDON; MILLER, 1991; DEAN, 1999; ROSE; MILLER, 1992).
Pactuar nesse contexto e, aqui ainda de forma aligeirada, pois estamos
a pensar sobre isso em outro trabalho, tem se constituído em um tipo de protocolo
contemporâneo de governança dos Estados, das instituições (públicas e privadas) e
da população, que como direção de conduta atinge a todos e a cada um. Isso podemos
identificar em alguns fragmentos nos documentos vasculhados, quando esses
disseminam princípios que mobilizam a inclusão de todos na tomada de decisões
sobre a educação, e quando responsabilizam a todos pelos processos educativos.
O movimento Todos Pela Educação faz um chamamento para
um pacto entre a sociedade, os gestores públicos e privados
e, de uma forma especial, para que eu e você realizemos um
esforço de nação republicana: fazer com que a Educação seja
assumida como urgência – portanto, muito mais do que uma
prioridade –, sem a qual nosso País não terá futuro. (TODOS
PELA EDUCAÇÃO, 2009, p. 23).
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Diante do diagnóstico apontado pelos resultados da Prova Brasil, da Provinha Brasil e do PISA, que identificaram os desafios
na alfabetização das crianças até os oito anos de idade, e em
atendimento à Portaria nº 867, de 4 de julho de 2012, este Ministério implementou o Pacto Nacional pela Alfabetização na
Idade Certa em parceria com Estados e Municípios e Distrito
Federal. (BRASIL, 2015a, p. 19).
[...] trabalho coletivo na escola, incluindo a inserção da/na comunidade em que a escola está inserida, exige momentos especialmente dedicados aos encontros entre professores, equipe
pedagógica, pais de alunos e membros da comunidade. (BRASIL, 2015a, p. 21).
[...] desenvolvimento de parcerias, redes e alianças de valor estratégico para o fortalecimento das Secretarias Municipais de
Educação. (UNDIME, 2012, p. 120).
Sob a perspectiva do monitoramento estatístico do desempenho e resultados,
como aponta o segundo fragmento, até nos sinônimos (outros fragmentos) utilizados
para a palavra “pacto” – rede e aliança – vemos os efeitos da governança neoliberal
na educação. Governança que se constitui em uma doutrina transformada em política
educacional, que aparece como tecnologia de governo e de neoliberalização dos
setores públicos de educação e de suas instituições (BALL, 2014). Trabalhar juntos
para produzir novas práticas, subjetividades e oportunidades se constitui em um efeito
produzido pela tática de que todos devem prestar contas (avaliação em larga escala) e,
com isso, se possa identificar e qualificar os produtos que os sistemas e as instituições
estão a produzir, ou seja, qual capital humano estão a produzir.
Nesse sentido, pactuar a educação é inseri-la na ordem dos negócios em
que se pode medir satisfação dos clientes via investidores das melhores práticas, das
mais eficientes e eficazes, que – como diz em outro documento da ODCE – permita “el
control de calidad general en el sistema educativo, y [...] el desarrollo y supervisión
de programas y políticas específicos dirigidos a las mejoras escolares” (OCDE, 2011,
p. 161), porque:
El interés actual en el desempeño escolar en muchos países
gira en torno a temas sobre la eficacia de inversiones en las
escuelas, junto con la preocupación extendida sobre la compe‑
titividad económica nacional. Dado el papel central del capital
humano en la economía moderna (Friedman, 2005; OCDE,
1994, 1996, 2001, 2010), las escuelas de una nación se ven
como fuente potencial de ventaja competitiva. (OCDE, 2011,
p. 20).
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Uma vantagem competitiva que está sendo nomeada a partir de três
elementos integrados: os “procesos de mejora escolar, la rendición de cuentas de
las escuelas y la posibilidad de elección de escuela.” (OCDE, 2011, p. 20). Isso nos
leva a identificar que a dimensão curricular e pedagógica dos processos de ensino e
de aprendizagem é o resultado de um tipo de reforma geral do sistema educacional,
de suas políticas, legislação, financiamento, uma dimensão que passa a ser entendida
como prestação de serviços, mais um produto a ser consumido como bom produto,
como boa prática, entre a boa governança do sistema.
Tornar a educação de todos e de cada um, porque trabalhar por e para
educação é, também, tornar todos e cada um juízes da prestação de contas da escola
pública e de sua melhoria ou não. Isso significa investir em mobilização social, recursos
humanos, novos instrumentos técnicos, sistemas de informação, administração
participativa e fortalecimento de parcerias entre agentes públicos, privados e atores
sociais. Com isso, produzir a sensação do acesso sem restrições, propagar a igualdade
de oportunidades para que todos e cada um se sintam estimulados a aproveitar a
oportunidade, a participar, a investir e autoinvestir para o aumento do capital humano,
pelo desenvolvimento de habilidades e competências que estão colocadas a serviço da
inovação, de novos saberes e aprendizagens; uma preparação para aprendizagens ao
longo da vida, o que, de alguma forma, recompensaria tanto o Estado pelo investimento
em educação quanto qualquer outro investidor.
Essa governança, entendida a partir da noção de governamentalidade,8
indica um governo sobre todos, um governo sobre cada um e um governo sobre
si mesmo, como afirma Foucault (2008), uma lógica de empreendedorismo via
pactos (redes e alianças) que se projeta para a programação calculada de reformas
educacionais de forma mais ampla e para uma programação de estratégias9 para que
a atividade dos indivíduos e seus modos de agir se constituam em capital humano.
Nessa perspectiva, o PNAIC – Pacto – no Brasil vem pactuar com o
desenvolvimento do capital humano na medida em que investe em uma formação
“Conjunto constituído pelas instituições, procedimentos, análises e reflexões, cálculos e táticas que
permitem exercer essa forma bem específica, bem complexa de poder, que tem como alvo principal a população, como forma mais importante de saber, a economia política como instrumento técnico essencial, os
dispositivos de segurança.” (FOUCAULT, 2012, p. 303).
9
“Somos a-sujeitados por redes contínuas de vigilância e controle, subjetivando-nos a encontrar, nos
espaços formativos e de atuação, meios para constituir em si e para si competências e habilidades para que
possamos ser reconhecidos, adequados, produtores, consumidores e, principalmente, politicamente corretos em relação aos outros e em relação à nossa atuação.” (POSSA; NAUJORKS, 2014, p. 326).
8
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continuada de professores pautada no direito à aprendizagem, que se dá a partir de
determinadas características específicas – para garantir esse direito há que se delimitar
o que aprender e como aprender para que se possa averiguar e monitorar se esse
direito está sendo garantido – e pela inclusão – pois só será possível o investimento
no capital humano (na aprendizagem) de todos que estiverem dentro dessas práticas.
Por isso, o programa busca o engajamento de todos e de cada um na aprendizagem
que delineia um processo potente de individualização dos indivíduos, aumentando o
controle sobre cada sujeito, uns sobre os outros e sobre si:
Com certeza foi um momento de grande aprendizado para todos
os participantes: gestores, coordenadores, supervisores, orientadores e professores. Dada a dimensão do programa e a universalidade de seu alcance, os aprendizados foram distribuídos
pelas instâncias pedagógicas, administrativas e técnicas, mobilizando variada gama de saberes. [...] para além da socialização,
trata-se de um elemento fundamental no processo de formação
[...] através da colaboração, busca-se a formação de uma rede
[...] (BRASIL, 2015a, p. 28).
No caso do PNAIC, a partir dos direitos de aprendizagem [...]
cada professor tem autonomia e liberdade [...] Cada docente
tem liberdade e autonomia para selecionar os instrumentos de
diagnóstico e avaliação, tanto para acompanhar a apropriação
do SEA, como para diagnosticar os avanços no âmbito do letramento [...] o PNAIC vê o professor como um especialista,
com saberes próprios de sua profissão, o ensinar, e porque concebe o ensino como uma atividade que só pode ser inclusiva e
respeitosa se o sujeito que a conduz tem uma intencionalidade
em seus gestos e tomadas de decisão. (BRASIL, 2015b, p. 63).
Entendemos que o que o PNAIC propõe é que não se pode
avançar na democratização da alfabetização plena, para todos
os cidadãos, sem assumir um norte: os direitos de aprendizagem dos educandos. Tampouco avançaríamos, se não lutássemos para assegurar uma perspectiva inclusiva, em que os
professores buscarão, sempre, ajustar o ensino a todos os seus
alunos que precisam ser ajudados, sejam pessoas com deficiência ou apenas crianças que ainda não construíram certos conhecimentos de que a maioria da turma já se apropriou. (BRASIL,
2015b, p. 65).
Esse pacto em torno de um processo de alfabetização de todos está
caracterizado fortemente no discurso das políticas globais de investimento na
equidade e na qualidade, e no compromisso dos governos de garantia de uma
educação que satisfaça as necessidades básicas de aprendizagem de todas as crianças,
jovens e adultos, especialmente a partir da Declaração Mundial sobre a Educação
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Efeitos das políticas internacionais...
para Todos (1990) e a Declaração de Dakar – Educação para Todos (2001). Com uma
grande ênfase no direito à aprendizagem, vários movimentos são elaborados para a
instauração de uma política nacional de alfabetização de todas as crianças. Todos estes
movimentos tomam como referência os índices das avaliações de larga escala que
aparecem, no Brasil, com criação do Sistema Avaliação da Educação Básica10 (SAEB)
no ano 1990 e, consequentemente, com o refinamento11 do sistema, os modelos
específicos de avaliação produzem práticas de responsabilização do professor por
meio dos resultados de rendimento da aprendizagem dos estudantes cada vez mais
individualizados.
A preocupação em monitorar constante e estatisticamente a população
infantil e seus processos de alfabetização, a nível local e global, é um dos objetivos
de diferentes organismos internacionais. A ONU, por meio da Unesco como agência
especializada, e da Unicef como união de programas e fundos, desde a década de
1970 (entre 1976 e 1989) ocupou um papel importante para dizer em dimensão global
da necessidade de todos os países se preocuparem com o processo de preparação
(de aprendizagem ao longo da vida) de todos os indivíduos (WERTHEIN; CUNHA,
2010, 2000). Um alerta, ainda mais específico, coloca como desafio o enfrentamento
dos problemas de acesso e qualificação dos processos de ensino e aprendizagem no
que se refere a políticas que possam preparar as novas gerações.
De 1990 até 1995 o Sistema chamava-se Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Público (SAEP) de
1º grau.
11
Ainda na década de 1990 importantes reformulações do Sistema de Avaliação da Educação Básica foram
garantindo uma precisão maior nos resultados das avaliações em larga escala, como: a introdução da metodologia da Teoria da Reposta ao Item (1995); a inclusão do Ensino Médio (1997); e a criação da Escala
de Desempenho que compara os diferentes anos avaliados por meio da relação proficiência x habilidade
(1997). Em 2005, com a instituição da Rede Nacional de Avaliação, o sistema passa a ser composto por
dois distintos, porém complementares, processos de avaliação: a Avaliação Nacional da Educação Básica
(ANEB), que consiste em uma avaliação em que os alunos e as escolas, públicas e privadas, são amostrados; e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), que é criada com o objetivo de avaliar o ensino ministrado em todas as escolas públicas urbanas do território nacional, sendo uma avaliação censitária e
obrigatória. Em 2007 e 2009 temos a inclusão das escolas rurais na Anresc. Em 2008 a Provinha Brasil foi
aplicada pela primeira vez, sendo uma avaliação censitária, mas não obrigatória. A partir de 2013 tivemos a
inclusão da Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) prevista no Pacto Nacional pela Alfabetização na
Idade Certa (PNAIC), destinada aos alunos do 3º ano do Ensino Fundamental. A ANA permite que se avalie
o sistema escolar para pautar a definição de políticas públicas que busquem a melhoria da alfabetização.
Neste processo, a criação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), em 2007, reúne, em
um só indicador, os resultados de dois conceitos igualmente importantes para a qualidade da educação: o
fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações. É uma ferramenta que acompanha as metas de
qualidade para a educação básica, que tem estabelecida, como meta principal, alcançar a média 6,0, que
corresponde a um sistema educacional de qualidade comparável ao dos países desenvolvidos participantes
da OCDE.
10
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Leandra Bôer Possa, Patrícia Luciene de Albuquerque Bragamonte
A infância e a criança, como foco de preocupação e de estabelecimento de
políticas específicas, geram uma atenção especial considerando a formação e preparo
delas nas primeiras etapas de escolarização: a educação infantil e os processos de
alfabetização. Essa preocupação está expressa na Declaração Mundial de Educação
para Todos de 1990, quando em seu preâmbulo expressa a realidade a ser modificada:
mais de 100 milhões de crianças, das quais pelo menos 60 milhões são meninas, não têm acesso ao ensino primário; [...] mais
de 100 milhões de crianças [...] não conseguem concluir o ciclo
básico, e outros milhões, apesar de concluí-lo, não conseguem
adquirir conhecimentos e habilidades essenciais. (UNESCO,
1990, p. 2).
Essa Declaração Mundial, além de estabelecer metas a serem consolidadas
e ratificadas por todos os Estados-Nações, identifica a educação básica como “a base
para a aprendizagem e o desenvolvimento humano permanentes, sobre a qual os
países podem construir, sistematicamente, níveis e tipos mais adiantados de educação
e capacitação.” (UNESCO, 1990, p. 3). Ainda define, como podemos ver na própria
Declaração, quais serão as necessidades individuais de educação para todos, o que
sugere as características das necessidades de cada um e de todos: “Cada pessoa –
criança, jovem ou adulto – deve estar em condições de aproveitar as oportunidades
educativas voltadas para satisfazer suas necessidades básicas de aprendizagem.”
(UNESCO, 1990, p. 3, grifo nosso).
Ao definir as necessidades de todos e de cada um, diz quais seriam elas:
Essas necessidades compreendem tanto os instrumentos es‑
senciais para a aprendizagem (como a leitura e a escrita, a
expressão oral, o cálculo, a solução de problemas), quanto os
conteúdos básicos da aprendizagem (como conhecimentos,
habilidades, valores e atitudes), necessários para que os seres
humanos possam sobreviver, desenvolver plenamente suas
potencialidades, viver e trabalhar com dignidade, participar
plenamente do desenvolvimento, melhorar a qualidade de
vida, tomar decisões fundamentadas e continuar aprendendo.
(UNESCO, 1990, p. 3, grifo nosso).
Essa preocupação com a aquisição de competências no período de
alfabetização gera a necessidade de monitoramento do analfabetismo, dos níveis,
resultados e qualidade dos processos de alfabetização. Isso é expresso nos dados
numéricos da população, que passam a ocupar um espaço relevante entre os
indicadores de desenvolvimento social.
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Efeitos das políticas internacionais...
No modelo de monitoramento da alfabetização, a partir de indicador de
desenvolvimento social, outra organização internacional tem exercido um importante
papel a partir dos anos 2000. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) vem produzindo indicadores cada vez mais difundidos para
que todos os países possam se utilizar de um modelo de avaliação de larga escala,
o Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) – da OCDE – que
globalmente vem produzindo medidas e comparações de séries estatísticas históricas
de indicadores educativos, dos níveis e rendimentos educacionais da população e,
com isso, avaliando os sistemas educativos no mundo.
O monitoramento dessas organizações internacionais, como a OCDE
e o Instituto de Estatística da Unesco, tem mobilizado no Brasil uma importante
prática de pesquisa estatística e formulação de indicadores espelhados em práticas
consolidadas globalmente. Em específico, para os processos de escolarização, no
nível da alfabetização, além de dados gerais da população e de suas características
econômicas, sociais, laborais, habitacionais, vêm se especializando os indicadores
para o desenvolvimento de medidas e índices quantitativos sobre a população em
idade escolar, seu acesso e processo de escolarização, bem como de alfabetização.12
Por outro lado, o Brasil tem fornecido os números para que a OCDE
monitore o financiamento, possa avaliar o nível de investimento e de gastos em
educação, bem como os resultados destes. Oferece os dados para que a OCDE observe,
por meio de indicadores, o rendimento dos estudantes com a aplicação da avaliação de
larga escala elaborada pelo PISA e, ainda, o nível de formação dos professores e seus
salários, o modelo de gestão do sistema educativo brasileiro, que pode ser comparado
com qualquer outro país.
No Brasil, as políticas de avaliação têm se ocupado de seguir o exemplo da
OCDE nas avaliações de larga escala, pois o
aprimoramento e ampliação, o SAEB abriu caminho para introduzir uma cultura de avaliação de larga escala, seguindo o
exemplo dos países vinculados à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). O monitoramento
de resultados permitiu que fossem instituídos alguns mecanismos de avaliação do desempenho escolar. Ao criar um Índice de
Desenvolvimento da Educação (IDEB), em 2007, o Brasil pôde
estabelecer metas, avaliar e comparar resultados. Tudo isso ge-
12
Para mais informações ver nota 9.
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Leandra Bôer Possa, Patrícia Luciene de Albuquerque Bragamonte
rou forte impacto sobre os indicadores de resultados. (BRASIL,
2014, p. 17).
Em relação aos efeitos das determinações dos organismos internacionais.
de modo mais efetivo nas reformas educativas, podemos identificar a década de 199013
como um indício para a consolidação das práticas de testes, inquéritos e avaliações
estatísticas de larga escala, sendo esses espelhados em modelos e indicadores
oferecidos pelos organismos internacionais:
Esse tipo de avaliação ganhou relevo no país nos anos 90, tendo
predominado [...] o esclarecimento das características e finalidades dos sistemas de avaliação e busca as justificativas para
adotá-los. Esse discurso servirá, de certo modo, como substrato
à fala oficial. Vários dos textos arrolados constituíram apresentações feitas em seminários promovidos por órgãos de governo,
como o Encontro sobre Qualidade da Educação, realizado por
iniciativa da Coordenação de Planejamento Setorial do MEC,
da Secretaria de Ciência e Tecnologia do Paraná e da Oficina
Regional de Educação para a América Latina e o Caribe Orealc/
Unesco , em Brasília, em 1990, e o Seminário Nacional sobre
Medidas Educacionais, realizado pelo MEC/Inep e Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUD , em 1992.
Ambos visavam oferecer subsídios ao desenvolvimento de
ações relacionadas ao delineamento e implementação de sistemas de avaliação da educação básica no país. (BARRETO et
al., 2001, p. 65).
Parece-nos que existe uma coincidência entre novas e outras práticas de
avaliação educacional em larga escala e a Declaração Mundial de Educação para
Barreto et al. (2001) vasculham trabalhos científicos em torno do tema avaliação do sistema educacional
no Brasil (avaliação da escola, dos alunos e das políticas e programas) e nos oferecem, com essa amostra
e análise dos trabalhos, a década de 1990 como uma estimativa sobre um movimento mais sistemático de
monitoramento, via avaliação de desemprenho ou de análise de resultados dos investimentos, dirigidos às
políticas, programas e ações em educação. Apontam, ainda, que a avaliação em larga escala começa no
início dos anos 1990 e que durante essa década se expandiu, tendo como foco a “avaliação de sistema, entendida como avaliação externa e padronizada do rendimento dos alunos das redes escolares.” (BARRETO
et al., 2001, p. 57). Apontam as autoras que os modelos de avaliação de larga escala no Brasil tomavam, à
“guisa de ilustração [...] modelos adotados nos Estados Unidos: o de avaliação de insumos, o de processo
de ensino-aprendizagem e o de rendimento escola.” (BARRETO et al., 2001, p. 58). Os autores já apontam,
a partir dos estudos analisados, o perigo que esses processos de avaliação engendram, estando “associado
à ideia da accountability, ou seja, de que a produção e divulgação de informações sobre os conhecimentos
que os alunos adquirem na escola.” (BARRETO et al., 2001, p. 59) e a crescente relação disso com as
formas e usos dos resultados no sentido de desgastar os serviços públicos de educação para reavivar o princípio da liberdade de mercado e consumo no âmbito educacional. Um perigo hoje confirmado nos estudos
de Ball (2014).
13
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Efeitos das políticas internacionais...
Todos (UNESCO, 1990).14 Na Declaração, no art. 4º, encontramos o indício para a
ampliação desse tipo de avaliação com foco nos resultados de aprendizagem:
[...] a educação básica deve estar centrada na aquisição e nos
resultados efetivos da aprendizagem, e não mais exclusivamente na matrícula, frequência aos programas estabelecidos e
preenchimento dos requisitos para a obtenção do diploma [...].
Daí a necessidade de definir, nos programas educacionais, os
níveis desejáveis de aquisição de conhecimentos e implementar
sistemas de avaliação de desempenho. (UNESCO, 1990, p. 4).
Ao fim e ao cabo, a Declaração de Educação para Todos, que tinha em seu bojo
uma proposta de educação de visão ampliada, como aponta Botega (2005), encontrou
um equivalente para gerenciar um modelo de educação global que se sistematizou
no termo Educação Básica.15 Na análise de alguns autores brasileiros (FRIGOTTO;
CIAVATTA, 2003; GADOTI, 2000; LIBÂNEO, 2012), o impacto desse equivalente
se constituiu em um enxugamento/encolhimento das políticas educacionais por parte
do Estado, que resultou nos anos 1990 no cumprimento da expansão e avaliação de
resultados sobre a escolaridade primária, ou seja, a alfabetização.16
Vale ressaltar o jogo de interesses que configurou as condições de produção dessa Declaração: para a
Unesco foi a diversidade, as minorias e a preocupação com o analfabetismo (principalmente da população
feminina), tendo papel importante para a invenção de uma nova categoria “no discurso pedagógico: a
equidade. Até 90, falava-se muito na igualdade de oportunidades. A partir daí, passa-se a trabalhar com a
categoria de equidade. O contrário de igualdade é desigualdade e de equidade é iniquidade.” (GADOTTI,
2000, p. 28). “O Unicef enfatizou a educação integral e suas necessidades básicas. O novo enfoque da Conferência de Jomtien passou a ser a educação não mais identificada como escolaridade [...] a Unicef tentou
dar uma conotação mais qualitativa, abordando qualidade de vida, de nutrição e de saúde das crianças.
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) realçou a ideia de que a melhoria dos
índices de educação acabaria produzindo melhor crescimento econômico. O Banco Mundial esteve mais
preocupado com o gerenciamento dos recursos, batendo na tecla de que há recursos para a educação, mas
são mal aproveitados.” (GADOTTI, 2000, p. 28-29).
15
“Educação básica foi, então, um termo de consenso no qual se mesclaram as visões, prioridades e agendas de cada um dos sócios internacionais, de Jomtien, dos países e dos inúmeros especialistas nacionais
e internacionais por cujas mãos passaram as sucessivas versões dos documentos. Como tal, é um termo
atravessado por incoerências e contradições, segundo revelam os próprios documentos de Jomtien e aqueles
produzidos posteriormente pelas diversas agências sobre a Educação para Todos. Um termo que já tinha
vida e usos próprios (e diversos) nos diferentes países antes de Jomtien e ao qual, como vimos, não era fácil
atribuir um novo significado somente acrescentando a ele o nome de visão ampliada.” (TORRES, 2001, p.
15).
16
“A uniformização da política educativa em escala global está vinculada ao crescente peso dos organismos internacionais no projeto e na execução da política educativa nos países em desenvolvimento” (TORRES, 2001, 79). “Este crescimento está, sobretudo, associado ao fato de em especial de o Banco Mundial,
o sócio mais forte da Educação para Todos, ter atingido a condição de uma liderança no cenário educativo
dos anos 90. Esta condição foi assumida a partir do momento em que o BIRD começa a impor, através
da proposta de um programa de reformas estruturais neoliberais, condicionantes aos países que recorrem
aos seus financiamentos, um forte pacote de reforma educativa, principalmente na educação primária [...]
Prioridade depositada sobre a educação básica, entendida como educação primária; Melhoria da qualidade
14
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Podemos identificar nessa Declaração cinco fios condutores e um tipo de
racionalidade que mobiliza as reformas e políticas educacionais como meta global,
são eles:
a)
a universalização do acesso à educação básica para todos e de
forma equânime, concentrando-se no investimento, avaliação e
monitoramento de desempenho dos processos de aprendizagem e, por
isso, a importância de fixar padrões de aprendizagem essenciais como
necessidades educacionais de todos e de cada um para poderem ser
medidas, avaliadas e comparadas em larga escala;
b) políticas de financiamento da educação fixando e flexibilizando insumos
que, a partir de indicadores, tenham efeito no rendimento escolar.
Para um destes, os professores, sua carreira e formação, passando
a ser avaliadas a eficiência e a competência pedagógica, bem como
incrementando a formação continuada para que se responsabilizem
pelos resultados;
c)
ampliação dos raios da educação básica, o que imprimiu nas
legislações e políticas educacionais a ampliação do tempo de
escolaridade obrigatória em anos, bem como para em tempo cotidiano,
com discussões sobre educação integral, tendo esta uma função de
gerenciamento do risco para grupos específicos que são declarados
como
[...] os pobres: os meninos e meninas de rua ou trabalhadores;
as populações das periferias urbanas e zonas rurais os nômades e os trabalhadores migrantes; os povos indígenas; as minorias étnicas, raciais e linguísticas: os refugiados; os deslocados
pela guerra; e os povos submetidos a um regime de ocupação.
(UNESCO, 1990, p. 4).
(e da eficácia) da educação como eixo da reforma educativa. A qualidade da educação localiza-se nos resultados e esses se verificam no rendimento escolar. Os fatores determinantes de um aprendizado efetivo são,
em ordem de prioridade: bibliotecas, tempo de instrução, tarefas de casa, livros didáticos, conhecimentos
e experiência do professor, laboratórios, salários do professor, tamanho da classe. Levando-se em conta
os custos e benefícios desses investimentos, o BIRD recomenda investir prioritariamente no aumento do
tempo de instrução, na oferta de livros didáticos (os quais são vistos como expressão operativa do currículo
e cuja produção e distribuição deve ser deixada ao setor privado) e no melhoramento do conhecimento dos
professores (privilegiando a formação em serviço em detrimento da formação inicial).” (BOTEGA, 2005).
172
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Efeitos das políticas internacionais...
d) gestão de ambientes de aprendizagem que sejam a escola como
instituição, mas ampliando para uma sociedade de aprendizagem
que coloque: “Todos os instrumentos disponíveis [...] na transmissão
de conhecimentos essenciais, bem como na informação e educação
dos indivíduos quanto a questões sociais.” (UNESCO, 1990, p. 5).
Esses instrumentos caracterizados como tradicionais e os canais de
informação, comunicação e ação social. Esses instrumentos, “as
bibliotecas, a televisão, o rádio e outros meios de comunicação de massa
podem ser mobilizados em todo o seu potencial, a fim de satisfazer as
necessidades de educação básica para todos”. (UNESCO,1990, p. 05).
Colocar o espaço da sociedade como um todo, envolvida no sentido
do empreendimento educacional e cada um em todo o seu tempo e ao
longo da vida conectado com a possibilidade de educar-se;
e)
investimento e o fortalecimento de alianças (os pactos que apontamos
no início desta sessão) com a convocação de toda a sociedade para
conhecer e participar dos assuntos educacionais, mas, mais que isso,
para serem corresponsáveis. A perspectiva de “Fortalecer as alianças”
(UNESCO, 1990, p. 5) implica reconhecer o papel especial dos
professores, administradores e do pessoal que trabalha em educação,
como, também, estabelecer alianças com organizações governamentais
e não governamentais, com o setor privado, com as comunidades
locais, com grupos religiosos e com as famílias. Nesse sentido, a
intervenção cada vez mais frequente dos organismos internacionais na
educação, bem como as instituições não governamentais e privadas
que lhes respaldam, se constitui em um terreno fértil para germinar
movimentos que acreditam que as ações governamentais não são
suficientes para que o País atinja a qualidade educacional, pressionam
os Estados, a partir das avaliações de larga escala, com a prestação
de contas dos avanços, mas sobretudo, dar conhecimento mais amplo
dos problemas e desafios no sentido de pactuar e mobilizar “novos
recursos financeiros e humanos, públicos, privados ou voluntários”
(UNESCO, 1990, p. 6) para a educação. Ou seja, um “impulso para o
setor privado e organismos não-governamentais como agentes ativos
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Leandra Bôer Possa, Patrícia Luciene de Albuquerque Bragamonte
no terreno educativo, tanto nas decisões como na implementação.”
(BOTEGA, 2005).
Esses cinco fios condutores para as reformas educacionais podem ser
extensamente justificados na racionalidade econômica neoliberal, pois os esforços
realizados em escala global por qualidade na educação têm como referência a
preocupação dos países desenvolvidos de que os subdesenvolvidos coloquem em risco
a sua economia na globalização dos mercados, do comércio, dos investimentos, do
consumo; que coloquem em risco, sobretudo, suas soberanias como nação (KLAUS,
2011). Delors (2001, p. 74) nessa lógica coloca que
os investimentos em matéria de educação e de pesquisa constituem uma necessidade, e uma das preocupações prioritárias
da comunidade internacional deve ser o risco de marginalização total dos excluídos do progresso, numa economia mundial
em rápida transformação. Se não se fizer um grande esforço
para afastar este risco, alguns países, incapazes de participar na
competição tecnológica internacional, estarão prestes a constituir bolsas de miséria, de desespero e de violência impossíveis
de reabsorver através da assistência e de ações humanitárias.
Ainda, a força mobilizadora das relações no Planeta e, com isso, das
políticas e estratégias educacionais se reforçam pela Comissão Econômica para a
América Latina e o Caribe (CEPAL/ONU), evidenciando o papel da educação e da
preparação de capital humano para a racionalidade econômica:
necesidad de establecer nuevos tipos de relaciones entre la
educación, la sociedad y la producción. Éstas implican modifi‑
caciones cualitativas de los sistemas educativos, apoyadas en
evaluaciones permanentes de desempeño, y vínculos más estre‑
chos con las empresas y el mercado laboral. Para ello es con‑
veniente crear un sistema de incentivos adecuados, entre otros
los exámenes nacionales de rendimiento escolar, el apoyo a las
iniciativas innovadoras en las escuelas, los concursos que pre‑
mien los aportes al mejoramiento de la calidad y los incentivos
financieros a las escuelas y a los docentes que logren mejorar
el rendimiento de sus estudiantes. (CEPAL, 1997, p. 18).
As palavras que passam a constituir a política educacional desenhada pelos
organismos internacionais se constituem com algumas características-chave: equidade
(que assume o lugar de desigualdade, dando ênfase ao respeito à diversidade cultural,
uma forma de pensar a diversidade como diferença e relacionar formas alternativas
para que cada um chegue ao que se toma como valor universal em educação); eficácia
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Efeitos das políticas internacionais...
(traduzida pela capacidade dos países de cumprir metas estabelecidas); eficiência
(projetando a ideia de conseguir maiores rendimentos com menor dispêndio); e
efetividade (considerando a capacidade do Estado e do sistema educacional de
produzir e comprovar efeitos reais e legítimos dos investimentos em educação).
Com esse conjunto de palavras, a Declaração de Educação para Todos vai
especificar que: “Os programas de alfabetização são indispensáveis, dado que saber
ler e escrever constitui-se uma capacidade necessária em si mesma, sendo ainda o
fundamento de outras habilidades vitais.” (UNESCO, 1990, p. 5). Ou seja, com esta
referência a alfabetização, além de ser considerada indispensável como referência
cultural aos indivíduos de uma nação, também movimenta a ideia de preparo para a
vida produtiva, considerando que dela se tem acesso a: “Outras necessidades [que]
podem ser satisfeitas mediante a capacitação técnica, a aprendizagem de ofícios e os
programas de educação formal e não formal.” (UNESCO, 1990, p. 5).
Mais que direito, a educação, educar e educar-se, alfabetizar e alfabetizarse, passa a configurar efetivamente e, por efeito, a legitimidade de cada ser, uma
necessidade para se inserir em uma atividade produtiva, social e econômica e, por isso,
a educação e a alfabetização serem monitoradas globalmente como “uma dimensão
fundamental de todo projeto social, cultural e econômico” (UNESCO, 1990, p. 06) de
um país. Isso também, é referenciado pelo Banco Mundial:
Las economías cada vez más globalizadas y las nuevas tec‑
nologías de la información han transformado ― y continúan
transformando ― la forma de vivir y comunicarse de las per‑
sonas, la forma de operar de las empresas, la clase de empleos
disponibles y la clase de capacidades que tienen mayor o me‑
nor demanda. Estos cambios económicos y tecnológicos están
redefiniendo el desafío del crecimiento para todos los países.
También enfatizan la necesidad de que las oportunidades de
aprendizaje sean pertinentes a los nuevos empleos y las tareas,
y, por lo tanto, de que la presión sobre los sistemas educativos
se adapte a esos cambios. Cuando todos los factores perma‑
necen constantes, aquellos países que cuentan con una fuerza
de trabajo altamente capacitada y más ágil tienen una clara
ventaja. (BANCO MUNDIAL, 2005a, p. 2).
Las competencias básicas como leer y realizar operaciones
matemáticas, además de ser capaz de comunicarse, trabajar en
equipo y resolver problemas, son necesarias para que las per‑
sonas se desenvuelvan bien en sus hogares, sus comunidades
y sus trabajos. En el mercado laboral también se valoran los
conocimientos técnicos específicos de una ocupación. A medida
que cambian los mercados y las tecnologías, se vuelve impres‑
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Leandra Bôer Possa, Patrícia Luciene de Albuquerque Bragamonte
cindible contar con la capacidad de adaptarse a esos cambios.
(BANCO MUNDIAL, 2005b, p. 7-8).
Ler, escrever, resolver problemas e aritmética básica como competência
cognitiva individual, e comunicar, trabalhar em equipe como competência social
são necessidades que geram reformas educativas que implicam: o desencadeamento
de políticas de alfabetização que, no Brasil, se desenvolvem a partir da década de
1990,17 a nível federal, até o atual PNAIC. Também, mudanças legais que vêm como
efeito da Declaração de Dakar – Educação para Todos (UNESCO, 2001), que elegeu
o investimento educacional na escola primária – lê-se alfabetização – de qualidade
e na “educação infantil devido à sua importância para todo o desempenho escolar
subsequente.” (UNESCO, 2001, p. 5). Foram esses pactos assumidos pelo Brasil
que levaram à mudança da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional com
a ampliação do Ensino Fundamental de oito para nove anos (Lei n. 11.274/2006),
ressaltando um espaço, dos seis aos oito anos, constituído como idade certa, para o
processo de alfabetização de todas as crianças brasileiras.
Esses marcos, que não tratamos como origem, pois como tentamos
demostrar são construídos por muitos fios e não por datas originais, têm efeito na
reestruturação do período inicial de escolarização, o ensino fundamental que, pelo
acesso universal, “passou de 95,8% para 98,2%, entre 2001 e 2012” (BRASIL, 2014,
p. 27), mas que, no entanto, tem muito o que avançar em termos de resultados nas
avaliações de aprendizagem em larga escala. Sabemos que a meta de alfabetizar todas
as crianças, no máximo, até o final do 3º ano do Ensino Fundamental, registrada no
Observatório do Plano Nacional de Educação (OBSERVATÓRIO DO PNE, 2017),
apresenta índices nada agradáveis, como demonstram os índices da Avaliação
Nacional de Alfabetização, sendo que somente 77,8%, em 2014, das crianças são
capazes de uma aprendizagem adequada em leitura no 3º ano; 65,5% no mesmo ano
têm aprendizagem adequada em escrita; e 42,9% têm aprendizagem adequada em
matemática. Esses resultados, apurados e comparados com outros países, desde a
Desde 1990 até dos dias atuais já foram desenvolvidos, em nível federal, os seguintes programas de
formação continuada em serviço para os professores: Jornal da Educação – Um Salto para o Futuro (1991),
PCN em Ação (1999), GESTAR – Programa Gestão da Aprendizagem Escolar (2000), Programa de Formação de Professores Alfabetizadores – PROFA (2001), PRALER – Programa de Apoio à Leitura e à
Escrita (2003), PRÓ-LETRAMENTO – Programa de Formação Continuada de Professores dos Anos/Séries Iniciais do Ensino Fundamental – Alfabetização e Linguagem (2005) e PNAIC – Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa (2012).
17
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Efeitos das políticas internacionais...
década de 1990, levam a algumas conclusões que, de um conjunto, ressaltamos uma
que interessa: a responsabilização dos professores e de sua formação. Não vamos ter o
espaço necessário para nos deter detalhadamente e para mostrar esta relação, por isso,
vamos apenas anunciá-la.
Ao compactuar com os dados levantados internacionalmente diante dos
resultados negativos do desempenho escolar dos estudantes, o Brasil também identifica
a formação de professores que trabalham com os processos de alfabetização como
foco do problema, o que dá a justificativa para a existência do PNAIC. Ou seja, na
onda da (co)responsabilidade, uma evidência que surpreende em muitos documentos
e se replica: a necessária “inversión en acciones, en formación y la acreditación en el
profesor de la responsabilidad por la cualidad de los sistemas, instituciones escolares
y procesos de aprendizaje del alumnado.” (POSSA, 2016, p. 77).
Sobre a (co)responsabilidade, recorremos a um fragmento de texto de um
dos documentos do PNAIC – Pacto: “a finalidade de qualquer programa de formação
deve ser proporcionar ao professor saberes que lhe permitam buscar, por meios
próprios, caminhos que auxiliem o seu desenvolvimento profissional.” (BRASIL,
2015a, p. 7). A formação é uma oportunidade, uma possibilidade e um mecanismo
produtivo na perspectiva de formar professores alfabetizadores em uma lógica
performática. Ou seja, uma lógica em que eles próprios possam incorporar para si
a avaliação de larga escala (como resultado de seu trabalho), como se constituírem
consumidores de modelos e práticas narrados como melhores. Essa lógica parece ser
a garantia para que os professores alfabetizadores estejam atuando como indicadores
de desenvolvimento econômico e social.
As estatísticas educacionais são usadas politicamente para a implementação
do PNAIC. Elas são produzidas no conjunto de uma tecnologia política de
governamentalidade que é projetada por uma cultura performativa para os modos de
vida contemporâneos que são detalhados nos indicadores de desenvolvimento social
e econômico em nível global. Mais que isso: os indicadores são mecanismos-chave
para que se transformem e (re)formulem políticas públicas, sistemas educacionais,
instituições escolares e processos de ensino e de aprendizagem a partir de um
conhecimento estatístico que, ao receber tratamento interpretativo, passa a ordenar e
regular metas e estratégias que devem ser atingidas por cada país, cada cidade, cada
população e cada indivíduo, sobretudo, sendo mediados e validados pelos resultados
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do trabalho do professor. Este, então, passa a se constituir centralidade nas políticas
educacionais.
Para Ball (2014), a cultura da performatividade é um mecanismochave porque desenvolve uma tecnologia política como forma e meio de governar.
Processos de medidas e comparação que organizam as condições para governar. A
performatividade, segundo o autor, é uma forma de se referir ao sistema de desempenho,
mas, sobretudo, uma atuação que os resultados da medição do desempenho passam a
ter nas subjetividades, nas práticas institucionais, na economia e no governo, por meio
de políticas globais que se desdobram localmente e nos indivíduos.
A cultura da performatividade para Ball é “uma tecnologia, uma cultura
y uma modalidade de reglamentación que utiliza evaluaciones, comparaciones e
indicadores como medios para controlar, desgastar y producir cambio.” (BALL,
2003, p. 89). Uma cultura em que se busca tornar os países, as cidades, as populações
e os indivíduos legíveis (lidos e analisáveis) por um conhecimento que tem como base
um regime de números estatísticos calculáveis, o que torna, por conseguinte, possível
sua vigilância.
Os índices e taxas, as avaliações que geram dados sobre o estado da
alfabetização e do desempenho das crianças, bem como a avaliação dos professores
alfabetizadores fazem parte desse sistema de desempenho em que os indicadores são
utilizados como dispositivos de classificação. Os indicadores são o modelo daquilo
que dá certo em outros lugares do mundo em que o alto desempenho está comprovado,
e eles criam os caminhos para a formação de pessoas que possam aplicar as soluções
que já garantem comprovadamente bons resultados.
Por isso, a formulação e a intervenção a partir de programas como o
PNAIC vêm legitimar por dentro, com a (co)responsabilidade dos professores, as
reformas educacionais. Ratificar a eficácia das parcerias público-privadas e ONGs
que inventam e apoiam o programa e, por fim, legitimar boas práticas de alfabetização
com o aval dos professores alfabetizadores, responsabilizando-os pelos resultados de
aprendizagem dos estudantes nas avaliações de larga escala.
O PNAIC, com a devida proporção entre todas as políticas e programas
implementados, tem se constituído um dos modos de produção de subjetividades
docentes para que estejam performaticamente emparelhadas com as metas indicadas,
buscando resolver, nos contextos de sua atuação docente e com eficiência, a aplicação
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de soluções para os baixos índices e resultados que produzem riscos, já classificados
pelos indicadores de desenvolvimento social e econômico.
Para finalizar a argumentação pretendida, compreendemos que os
organismos internacionais pactuados com a avaliação de desempenho em larga escala
oferecem hoje, na educação, um conjunto de direções que na governamentalidade
neoliberal se produzem pela performatividade. É medindo de forma objetiva sucessos
e fracassos que se pode respaldar ações, porque na gramática a performatividade se
constitui um léxico que está espelhado com a gestão dos negócios e do mercado,
ou seja, este léxico está formado pela urgência, velocidade, rapidez, flexibilidade,
agilidade, foco e gerenciamento, em um sistema aberto que possa ser auditado,
reformado, reconfigurado. Isso associa-se com outras temáticas em moda na educação,
e uma delas é a das boas práticas que se descolam para a (co)responsabilidade dos
professores.
3 (DES)CONSIDERAÇÕES FINAIS... OUTROS FIOS A SEREM
TRAMADOS
Vivemos um tempo em que as análises produzidas pelos que intitulamos
pesquisadores precisariam ficar suspensas. É um tempo em que quaisquer análises
parecem perigosas, considerando os usos que se fazem delas. Por isso, a ideia de
finalizar dizendo de uma possível (des)consideração tem o sentido de dizer que o
que fizemos neste texto, provavelmente, é mais uma análise entre outras; é mais uma
pretensão de verdade entre outras. Mas, é uma análise que entendemos pertinente e
produtiva para esse momento.
Na perspectiva de mostrar e compreender o PNAIC como um programaefeito das políticas neoliberais em educação, vasculhamos documentos das
organizações internacionais, entre eles o mais referenciado, a Declaração de Educação
para Todos, que edita em seus enunciados a preocupação e o desafio mundial com a
Educação Básica. Nesse ínterim, a Declaração de Dakar, que lança a prioridade de
acesso universal de crianças à educação primária, de forma que a alfabetização passa
a ser uma vitrine para as reformas políticas no Brasil.
O PNAIC, como programa-efeito, precisa ser analisado de forma
mais detalhada no que diz respeito ao seu conteúdo discursivo. Aqui o tomamos
de forma ampla, no sentido de entender sua emergência diante das orientações
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internacionais, como identificação da alfabetização das crianças como um ganho
para o desenvolvimento econômico e social. Identificamos, ainda, diante da
governamentalidade neoliberal, o papel das avaliações de larga escala como
modelo de vigilância e de gerenciamento das reformas dos sistemas educacionais,
instituições e práticas pedagógicas que assumem como princípio a eficiência e a
eficácia que, como gramática econômica e do mercado, vêm produzindo outras e
novas alianças capazes de, se não tivermos cuidado, tornar a escola pública como
desnecessária.
Neste estudo, procuramos desnaturalizar o PNAIC como bom ou mau
programa. Estabelecemos uma linha argumentativa para compreender como ele se
engendra nas práticas de governamento por meio do discurso do direito à aprendizagem
que, transmutado em desempenho, pode ser medido e monitorado constantemente
pelas avaliações de larga escala. Também mostramos algumas das relações de
poder por meio das quais as novas práticas estão sendo constituídas para subsidiar o
desenvolvimento econômico e social, a partir de ações voltadas para a aprendizagem
dos estudantes, tomando, como referência, a da formação continuada em serviço dos
professores por meio do PNAIC.
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Recebido em: 07 de março de 2017
Aceito em: 26 de junho de 2017
Endereço para correspondência: Avenida Roraima, 1000, Cidade Universitária, Camobi, 97105-900, Santa Maria, Rio Grande do Sul, Brasil; leandrabp@gmail.com
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