Reflexiones para una revisión de la clasificación de actores en el Sistema de
Cooperación Internacional: de los Países Receptores a los Bloques
Supranacionales.
Autor: Giovanny Cardona Montoya
Introducción:
La Cooperación Internacional para el desarrollo germinó con la racionalidad de la
segunda mitad del siglo XX (RACI, 2011, p.1). La desaparición del Sistema
Mundial Colonial generó un nuevo escenario mundial, ya sea que se le mire desde
lo geopolítico, lo económico o lo social: decenas de estados soberanos
emergieron de África y Asia principalmente, cambiando totalmente el ajedrez de
las relaciones internacionales (Sanahuja, 2002, p. 2). Ya sea desde la perspectiva
que se le mire1, la Cooperación Internacional ha sido una respuesta lógica del
sistema a las nuevas realidades que surgieron, después de la masiva
descolonización que se vino con el fin de la segunda guerra mundial.
Sin embargo, la experiencia no ha estado libre de cuestionamientos. Después de
décadas de fortalecerse el sistema, de desarrollarse y de transformase;
perfeccionando sus técnicas y procedimientos, evolucionando hacia nuevas
dimensiones (Alonso, 2010, p.1) -como la Cooperación Sur- Sur, por ejemplo- y
11
Desde una perspectiva marxista, la Cooperación Internacional debe facilitar la creación y consolidación de
un mercado mundial, al coadyuvar a la viabilidad de los mercados de materias primas en el Sur, conectados
a los bienes manufacturados en el Norte. Para el funcionalismo probablemente, incluso para los realistas, los
recursos de Cooperación Internacional juegan un papel clave para contener las migraciones y sus
consecuentes efectos negativos en las naciones más desarrolladas. Pero, incluso, desde una perspectiva
idealista, la Cooperación Internacional se consolida a partir de esta época por la necesidad de subsanar las
insuficiencias que en los países más pobres no permiten tomar la senda del crecimiento y el desarrollo.
sistematizando viejas experiencias para construir nuevas, apalancadas en el
aprendizaje del pasado, la Cooperación Internacional es juzgada con la rudeza de
críticos diversos que miden la relación entre recursos utilizados y resultados
obtenidos y se preguntan sobre el balance del pasado y las perspectivas futuras
del Sistema (Sanahuja, 2002, p.3).
El presente trabajo no ahondará en dichos cuestionamientos, sin embargo serán
tenidos en cuenta como base de la reflexión para justificar la propuesta que del
presente estudio surge. Si bien, esta propuesta es sólo el resultado de un estudio
preliminar, bien vale la pena acotar que su formulación responde, en parte, al
reconocimiento de que el Sistema de Cooperación Internacional adolece de
insuficiencias que debilitan su capacidad de incidir en el desarrollo social y
económico de Estados y Regiones.
En el contexto de esta reflexión surge como un elemento central del debate la
existencia del grupo de países denominados “de Renta Media”. Este grupo que
reúne cerca de una centena de países es tan amplio como complejo. Hablar de un
grupo de Países de Renta Media (PRM) es equivalente a reconocer, por ejemplo,
la existencia de una identidad étnica, lingüística o cultural del continente europeo.
La clasificación de países por niveles de renta y la organización de aquellos en
tres grupos, responde a una perspectiva que amerita ser analizada y que, en el
presente trabajo, se pretende cuestionar con rigor académico.
Pero, reflexionar la Cooperación Internacional hacia el futuro no sólo se deriva de
un ejercicio de historia crítica. De hecho, el cuestionamiento a la existencia del
denominado Grupo de Países de Renta Media es el resultado del reconocimiento
de que el sistema económico global es abierto y dinámico y que, en consecuencia,
ha cambiado a través de los años (Gómez, p. 2). Así, por ejemplo, la evolución
económica de países como China o India se ha convertido en un referente de
muchos cambios en la estructura del sistema mundial capitalista. La Cooperación
Internacional no es ajena a esta realidad, ya que las estructuras de poder
económico han cambiado sustancialmente en el ajedrez económico global
(Gómez, p. 3).
Sin embargo, precisamente en este contexto de cambios es que se sustenta la
propuesta de una reflexión sobre la consolidación de los bloques regionales como
posibles receptores de Cooperación Internacional. Los bloques se vienen
posicionando, al menos como proyectos y determinantes de políticas públicas.
Particularmente, la creación de Uniones Aduaneras y Mercados Comunes
encabeza la agenda de gobernantes y tecnócratas, haciendo parte de sus folios
de proyectos normativos en muchos países del llamado tercer mundo. Incluso, es
necesario reconocer que algunas experiencias de integración, especialmente en
Suramérica y Sureste Asiático, muestran importantes avances en esta dirección.
Por lo anterior, las bases de esta propuesta van encaminadas a reflexionar sobre
el papel de los Estados Nacionales existentes y los Entes Supranacionales en
construcción, como receptores de Cooperación Internacional.
Ya sea que se entienda la Cooperación Internacional para superar las inequidades
o para construir un gran mercado global, hay razones de peso para repensar el
papel de los Estados Nacionales como receptores y para incluir a los bloques que
avanzan hacia la supranacionalidad como actores del Sistema (Gómez, p. 7).
Incluso, la Cooperación Sur - Sur debe ser observada no sólo desde la perspectiva
del desarrollo del Sistema Mundial de Cooperación Internacional sino también
desde la del regionalismo que caracteriza a los procesos de integración en la
actualidad, esto es, cooperación entre economías que se integran tanto en el
plano intrarregional como en el inter-regional.
1. Los objetivos de la Cooperación Internacional; una perspectiva teórica
e ideológica.
La Cooperación Internacional como sistema es relativamente nueva y su origen,
tal y como lo explica Hettne, es una contingencia frente a fenómenos posteriores a
la segunda guerra mundial: la reconstrucción de Europa, el bipolarismo derivado
de la guerra fría y la confrontación Norte – Sur acaecida en el marco del proceso
de descolonización mundial (Sahanuja, 2002, p.2).
La Cooperación Internacional tiene que ver con las diferentes actividades que se
realizan entre dos o más actores de las Relaciones Internacionales para fomentar
el desarrollo económico y social de algunos países. En la literatura especializada
se puede hallar que la Cooperación puede ser en cualquier escenario geográfico,
mientras que la Ayuda para el Desarrollo si se delimita a una relación Norte – Sur
(RACI, 2010, p.3).
A través de los años, las prioridades de la Cooperación Internacional han
cambiado de acuerdo a las realidades de contexto. Los choques petroleros
marcaron la pauta en la década de 1970, mientras la crisis de la deuda externa lo
hizo para la siguiente. El consenso de Washington señaló la ruta de la última
década del siglo XX (RACI, 2010, p.2), por lo que las dinámicas de la globalización
y su consecuente proceso de integración de las economías nacionales también
han motivado una Cooperación que facilite la inserción de las economías menos
desarrolladas en el circuito económico mundial.
Sin embargo, a pesar del carácter ideológico que puedan tener las diferentes
interpretaciones del Sistema, la Cooperación Internacional se ha consolidado
como un ámbito tan útil como el comercio o las migraciones para resolver
problemas de poblaciones vulnerables en el planeta; pero con la diferencia que la
Cooperación se puede entender como una estrategia que tiene como objetivo
consciente el desarrollo del Sur (Gómez, p. 14).
Para hablar de los objetivos de la Cooperación Internacional, es necesario aceptar
que éstos son una categoría histórica que tienen, además, una perspectiva diversa
acorde con las necesidades del socio receptor de la ayuda. El carácter histórico se
refleja en el hecho que las necesidades de mediados del siglo XX han cambiado
con respecto a las actuales; para ello podemos esgrimir argumentos tecnológicos,
económicos, jurídicos o sociales, sólo por nombrar los más evidentes. De ahí que
los Objetivos de Desarrollo del Milenio o las Metas Internacionales de Desarrollo
para el año 2015 (Sanahuja, 2002, p. 17) son una respuesta a la lectura que los
“actores” hacen de las necesidades presentes de los grupos sociales más
vulnerables y de los países más débiles del sistema de relaciones internacionales
actual.2
Teniendo en cuenta que el presente trabajo pretende reflexionar y proponer
cambios a la estructura de funcionamiento del Sistema de Cooperación
Internacional, se hace necesario precisar la forma como, desde nuestra
perspectiva, se entienden los fines del Sistema. O sea, no se puede proponer
reformar una estructura si se tiene confusión o divergencia sobre los objetivos que
llevaron a la construcción de la misma.
Ahora, si bien se pueden encontrar objetivos declarados en los organismos
rectores del Sistema (ONU, OCDE, etc.), también es necesario entender que la
Cooperación Internacional, como cualquier proceso de relaciones sociales, es
observada desde perspectivas teóricas concebidas ideológicamente.3
En este orden de ideas, si se analiza la Cooperación desde las dos vertientes
clásicas de las Relaciones Internacionales, Idealismo y Realismo, podemos
entender que la estructura del actual Sistema de Cooperación Internacional, o es
adecuada para que las potencias mantengan el control geopolítico
(Vieira
Posada, 2005: p. 237), sobre las economías menos desarrolladas (Realismo)
coadyuvando a las élites locales para que reduzcan las tensiones locales en sus
países; o sirve de instrumento de apoyo para que los países del Sur salgan del
subdesarrollo (Idealismo). En este último caso, la finalidad de la Cooperación
tendría que ver con la creación de bienes públicos y/o capacidades instaladas que
2
Sin embargo, esta lectura puede ser, tanto en función de los intereses de los países receptores de
cooperación, como de los mismos donantes.
3
Se podría decir que, en general, hay un debate acerca de si la Cooperación Internacional está más
condicionada por las aspiraciones de los receptores o por las necesidades de los donantes en materia
geopolítica y económica, principalmente (Sanahuja, 2002, p. 5). De hecho, según este autor, se percibe una
tendencia pos-guerra fría y en el marco de la globalización: un sistema de cooperación liberal enfocado a la
conexión de las naciones receptoras al circuito económico global, o un esquema definido por la política
exterior de los países donantes (Sanahuja, 2002, p.6)
permitan reducir la brecha entre el Norte y el Sur. Es esta perspectiva Idealista la
que frecuentemente explica la postura de los diferentes autores que defienden a la
Cooperación Internacional para el Desarrollo como un instrumento de colaboración
entre los grupos sociales (Vieira Posada, 2005: p. 238) para construir unas
relaciones internacionales más armoniosas (Gomez, p. 10).
Si nos apoyamos en el funcionalismo, podemos ver que la Cooperación que tiene
una dirección Norte – Sur puede jugar diversos roles que podrían ser compartidos
por otras vertientes ideológicas. Así, la Cooperación Internacional puede buscar
reducir los flujos migratorios que afectan a grupos sociales e inciden sobre la
opinión de electores en países industrializados. Tal objetivo puede ser compartido
por la Realpolitik. De igual manera, si la reducción de las migraciones tiene que
ver con el mejoramiento de la calidad de vida y la apertura de oportunidades para
la población de países menos desarrollados, entonces, el Idealismo también
puede explicar muchos de los proyectos de Cooperación Internacional.
Por último, desde la perspectiva de los países receptores, tal vez las corrientes de
pensamiento más arraigadas son aquellas que se integran en la llamada Teoría de
la Dependencia. Apoyados en los supuestos teóricos de ésta corriente, se puede
decir que la Cooperación Internacional ha jugado un rol de enlace para mantener
la dependencia de los países subdesarrollados con respecto a las finanzas,
tecnología, comercio e incluso, armamento de los países del primer mundo. Sin
embargo, hay que diferenciar la perspectiva de los primeros autores, más de corte
estructuralista (Prebisch, Ruy Mauro Marini, Gunder Frank), de la de Cardoso y
Faletto, fundamentados en argumentos marxistas.
Para los primeros, el tema es de relaciones de explotación entre países, de ahí
que la Cooperación Sur – Sur pueda entenderse como un avance en la dirección
correcta: reducción de los niveles de dependencia, con respecto al Norte
Industrializado (Pino, 2009, P.1) . En
cambio, para Cardoso y Faletto la
explicación de la dependencia la da la alianza entre las clases sociales
dominantes de los países del Centro y las burguesías de la Periferia. El tema no
es de países sino de clases sociales.
Sin embargo, a pesar de las diferentes interpretaciones sobre los fines de la
Cooperación Internacional, se podría decir que todas las corrientes entienden que,
de algún modo, ésta dota a los países receptores de bienes públicos e
infraestructura que eleva su capacidad productiva y, a la vez, mejora su conexión
con los circuitos económicos globales (Gómez, p. 14). Sea para aminorar el dolor
o reducir las desigualdades, sirva para un objetivo de clases sociales o para frenar
las migraciones, es un hecho que las inversiones en educación, salud, estructuras
del sector público, infraestructura vial o programas ambientales, aumentan los
bienes públicos y las capacidades instaladas de los países receptores.
En la perspectiva de que los objetivos de la Cooperación Internacional para el
Desarrollo se adecuan a los retos del momento histórico, hay que destacar que la
desaparición del bloque socialista y, por ende, del conflicto Este – Oeste a la par
del fortalecimiento de ciertas economías que, otrora eran países en vía de
desarrollo y que hoy se consolidan como sólidos mercados emergentes, denotan
cambios en las motivaciones y dirección de los recursos de Cooperación
Internacional. Algunos países que hicieron parte de la órbita soviética de influencia
han pasado a ser receptores de donaciones, mientras otras naciones,
especialmente del Este y Sureste Asiático pasaron a ser donantes en el Sistema.
Pero, tal vez, el cambio más relevante es el surgimiento de la globalización como
determinante de objetivos de Cooperación. Importantes recursos se destinan al
enfrentamiento de problemas que se derivan de la dinámica globalizadora
(Sanahuja, 2002, p.5): medio ambiente, pandemias, migraciones, pérdida de
empleos a consecuencia de las aperturas económicas, son sólo algunas
manifestaciones de esta importante y creciente dinámica.
2. Los actores de la Cooperación Internacional
Hechas las aclaraciones acerca de la forma como se pueden interpretar los
objetivos del Sistema Mundial de Cooperación para el Desarrollo y, teniendo en
cuenta que éste es dinámico y cambiante, a continuación se realizará una revisión
de los diferentes actores del Sistema. El reconocimiento de los actores es
fundamental para entender la relación entre ellos y los objetivos de la
Cooperación. Especial interés se dará a los Receptores, ya que es en esta
dimensión donde, fundamentalmente, se pretende justificar la propuesta de
cambio.
Para hablar de actores se debe incursionar en la Arquitectura Internacional de la
Ayuda (AIA) que, aunque no es un término que se haya definido “oficialmente” si
se puede entender como aquellas instituciones y sistemas que gobiernan la
provisión, ejecución y gestión de la ayuda (Freres, 2010, p. 23). Esta estructura es
dinámica y compleja, por ello, el esquema tradicional que incluía sólo por donantes
bilaterales miembros de la OCDE y organismos multilaterales donantes se ha ido
enriqueciendo con la participación de donantes emergentes y otros actores,
públicos, privados y mixtos (Freres, 2010, p.23).
Esta arquitectura no es formal y no posee políticas vinculantes. Así, las directrices
del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), como órgano de donantes afiliados a la
OCDE, puede promover buenas prácticas pero no imponer criterios, además de
tener un marco de influencia estrecho pues no involucra a países receptores,
ONGs y otras instituciones multilaterales (Freres, 2010, p. 24). En la misma
dirección ha surgido el Foro de Cooperación para el Desarrollo (FCD), adscrito al
ECOSOC de la ONU, pero es un órgano modesto que sólo sirve para estimular la
discusión y el enriquecimiento de propuestas que fortalezcan al Sistema.
En esta arquitectura adquiere cada vez una mayor preponderancia la dinámica de
la Cooperación Sur – Sur que reúne a países en vía de desarrollo en condición
tanto de donantes como de receptores de la ayuda.
De hecho, tanto CAD como
FCD han abierto espacios importantes para analizar la experiencia de la
Cooperación Sur – Sur, particularmente en los ejercicios relacionados con el
estudio de la eficacia de la ayuda, hecho altamente relevante después del Foro de
Alto Nivel de Accra, (Ghana) llevado a cabo en 2008 (Freres, 2010, p.25).
La actual AIA ha sido relevante especialmente para los países de renta baja, ello
debido a que aunque no hay directrices sobre focos prioritarios, la experiencia ha
mostrado que países con un mayor nivel de influencia, por ejemplo los que tienen
un peso elevado en la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) por el volumen
(Estados Unidos y Japón) o calidad de su ayuda (Nordic Plus)4, han tratado de
privilegiar la ayuda focalizada hacia países de renta baja (Freres, 2010, p. 26).
En este contexto, Rogerson plantea que hay cuatro tensiones relacionadas con el
funcionamiento de la actual AIA. La primera tensión se percibe entre los objetivos
de política exterior y seguridad y los que se pudieran denominar de desarrollo, ya
que no es evidente una compatibilidad entre los dos tipos de objetivos. El segundo
tipo de tensiones tiene que ver con las debilidades de las instituciones frente a las
limitaciones presupuestales y las presiones políticas.
En tercer lugar tenemos organizaciones privadas y ONG, financiadas por la AOD
pero que, a la vez, compiten con las agencias oficiales. Por último, tenemos la
tensión que más interesa para el presente estudio: unos países de Renta Media
que rechazan el intervencionismo extranjero de los donantes y otros de Renta
Baja que no poseen capacidades para utilizar la ayuda (Freres, 2010, p.26)
En aras de centrar el análisis en el objetivo propuesto, vamos a tomar la
clasificación de países receptores que se hace para la gestión de la Ayuda Oficial
para el Desarrollo (AOD)5. En esta lista aparecen (RACI, 2010, p. 10 – 12):
-
Países Menos Avanzados: son las naciones que muestran los indicadores
socioeconómicos más bajos, reflejados en baja renta per cápita, debilidad
de recurso humano y vulnerabilidad económica6
4
Se trata de los 4 países nórdicos, además de Holanda, Gran Bretaña e Irlanda.
Según la OCDE, la AOD comprende donaciones, préstamos blandos realizados a países o territorios –
generalmente en vías de desarrollo- que figuran en la lista de países que pueden recibir ayuda oficial de
gobiernos extranjeros, agencias multilaterales que buscan promover el desarrollo económico y el bienestar
de las poblaciones afectadas. Además de recursos financieros, la AOD comprende también cooperación
técnica, científica y administrativa que apunten como objetivo principal a generar un mejoramiento de las
condiciones de vida de un determinado grupo damnificado.
6
Esta clasificación se especifica en documentos de la ONU, para ello se recomienda consultar The Criteria
for the Identification of the LDCs, en: http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/ldc%20criteria.htm
5
-
Países de Renta Baja: naciones con un ingreso per cápita inferior a 935
dólares de 2007. Este grupo se compone de países africanos, de Asia y por
Latinoamérica sólo se encuentra Haití.
-
Países de Renta Media. Se subdividen en Renta Media Alta (RMA) con un
ingreso per cápita que oscila entre 936 y 3705 dólares y Renta Media Baja
(RMB) cuyo ingreso supera los 3706 dólares y puede ascender hasta 11465
dólares.
Ahora, por razones del objetivo del presente trabajo vamos a centrar el análisis en
el tema de los países de Renta Media, ya que parte de los argumentos para una
redefinición de actores tiene que ver precisamente con las características de este
grupo.
3. La Renta como indicador para clasificar a los países receptores:
¿instrumento pertinente?
La clasificación de países receptores por el nivel de renta es lo que podríamos
denominar “paradigma aceptado” pero cuestionable desde diversas perspectivas.
Sólo esgrimiendo un argumento netamente económico podemos denotar que el
ingreso per cápita como indicador no muestra los verdaderos problemas que
enfrenta una nación en materia de distribución de la riqueza.7
Así, por ejemplo, si en los Objetivos Del Milenio (ODM) aparecen retos como la
erradicación de la pobreza y el hambre, mejoras en la salud materna o
universalización de la educación primaria, entonces, su abordaje eficiente requiere
de un reconocimiento de los países y regiones donde se enfrentan mayores
niveles de inequidad, ya que las evidencias empíricas muestran una clara relación
entre esta categoría y los tres retos planteados.
7
El ingreso per cápita es un ejercicio matemático que divide la renta total de un país entre todos sus
habitantes; en ningún caso explica el grado efectivo de distribución de la riqueza, ni de la redistribución que
el Estado puede generar.
Por lo anterior, si bien es pertinente una clasificación de países receptores,
fundamentada en la renta y su distribución, no es claro que el ingreso per cápita
sea el instrumento de medición más adecuado. Sólo para mencionar algunos
ejemplos, podemos señalar que el Coeficiente de GINI8 o los instrumentos
desarrollados por Amartya Senn9 dan una mejor idea de la magnitud de estos
problemas en los diferentes países.
De otro lado, dentro de los ODM aparecen también retos que son un derivado de
la globalización como, por ejemplo, erradicar el SIDA o garantizar la
sustentabilidad del medio ambiente. Por su carácter “supranacional”, estos
problemas deben ser abordados desde proyectos y programas de dimensión
“supranacional”, asumiendo que, en la práctica, las fronteras nacionales no dividen
la integralidad del problema.
Sin embargo, ante el hecho que la renta per cápita sigue siendo uno de los
principales indicadores para clasificar a los receptores de Ayuda para el
Desarrollo, entonces, se hace necesario analizar el caso del Grupo de los PRM.
Los países de Renta Media son un grupo altamente heterogéneo de
países,10compuesto por cerca de cien países donde vive el 40% de la población
mundial, de los cuales 600 millones son pobres (80% de los pobres del planeta)
(RACI, 2011, p.27). El grupo se divide en dos subgrupos, el de Renta Media Baja
(RMB) y el de Renta Media Alta (RMA).
Los países de Renta Media son un grupo complejo incluso para justificar su
condición de receptores de la cooperación. Para quienes es importante que estos
países sigan contando con la ayuda, los argumentos van desde la existencia de
8
Indicador que mide la desigualdad en la distribución de la riqueza.
Según la Organización No el His o tri utio s ra ge fro a io
defi itio s of elfare a d po ert i de es, to e piri al studies of fa i
de los argumentos para la concesión del Premio Nobel
www.nobel.se/economics/lauereates/1998/press.html.
10
Son países de Renta Media aquellos que tienen un ingreso per
US$11905.
9
atic theory of social choice over
e. Este reconocimiento hace parte
de Economía. Consultado en:
cápita que oscila entre US$976 y
altos niveles de pobreza e inequidad social hasta la aprobación de sus esfuerzos
en el manejo de los recursos. O sea, mientras para algunos, las necesidades
sociales son la razón para que los países de Renta Media sigan recibiendo apoyo,
para otros son los logros en materia de cumplimiento de los ODM lo que los hace
merecedores a continuar recibiendo la ayuda.
Incluso, una tercera perspectiva plantea que aunque en estos países hay avances
en materia de crecimiento económico y desarrollo social, los entes públicos aún no
logran sostener una política fiscal apropiada que genere los recursos que
reemplacen a los de la ayuda internacional (RACI, 2011, p. 29).
Durante la primera década de este siglo, la AOD destinada a los países de Renta
Media se ha estancado en aproximadamente 25% del total de la ayuda, y sólo, en
este grupo, los de Renta Media Baja han recuperado parcialmente su
participación, llegando a ser equivalente a la de los Países Menos Avanzados
(PMA)11.
Pero, para cuestionar la existencia de un “grupo” de países de Renta Media, es
fundamental centrarse en la inmensa heterogeneidad que le caracteriza. Por
ejemplo, en el subgrupo de RMB aparecen naciones con estructuras productivas
muy ineficientes y dificultades para permanecer en el circuito económico global
como Cabo Verde o Congo; igualmente les acompañan naciones sin una
verdadera consolidación estatal como Iraq, Kosovo o Palestina. Igualmente, en
este grupo aparecen destacados representantes de los llamados Mercados
Emergentes: China, India, Egipto o Colombia.
En el caso de los países de RMA sucede algo similar (Brasil, Líbano, Gabón,
Bielorrusia). En consecuencia, la situación es mucho más dramática en el gran
grupo de RM sin la subdivisión.
En esta clasificación no sólo es notorio que hay diferencias en la distribución de la
renta, sino, especialmente en el potencial que posee cada país para crear
11
Los PMA son 52 naciones, o sea que casi el mismo número que los de Renta Media Baja, pero la población
de estos últimos es muy superior.
capacidades y bienes públicos para solventar de manera autónoma sus problemas
más relevantes. Así, mientras China e India han consolidado un aparato
productivo capaz de insertarse eficientemente en la economía global, Kosovo o
Palestina aún no logran crear un Estado legítimo en el plano interno y en la
escena internacional.
O sea que estamos hablando de naciones altamente diversas que tienen pesos
muy heterogéneos a la hora de medir los problemas que se coadyuva a resolver a
través de la Cooperación Internacional y que no poseen las mismas capacidades
instaladas para enfrentarlos en el plano nacional con recursos domésticos.
En consecuencia, si se considera que la renta puede seguir siendo un indicador
aceptable para clasificar a los países receptores de cooperación, los argumentos
expuestos muestran que ni el ingreso per cápita es el instrumento pertinente, ni la
existencia de un grupo de países de Renta Media es un resultado adecuado.
Por lo tanto, el actual sistema de clasificación de países receptores no ofrece una
distribución adecuada de los territorios, ni cuando nos referimos a la magnitud de
sus dificultades, ni de su capacidad para resolverlos de modo autónomo. Esto, sin
hablar de los problemas de origen y trascendencia transnacional que superan los
límites de las fronteras nacionales de cualquier país.
4. Los Bloques regionales como posibles receptores de la Cooperación
Internacional
Una tendencia de las Relaciones Internacionales de la segunda posguerra mundial
es la creación de bloques regionales. Lo que inició como la “aventura europea” se
ha ido expandiendo por el mundo como una estrategia de utilidad global (Baldwin
y Low, 2009, p. 17). En la década de 1960, América Latina emprendió sus
primeros proyectos de regionalización con la ALALC (Ffrench-Davis, 1988),
posteriormente transformada en ALADI y complementada con proyectos como el
Pacto Amazónico o el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) –más
enfocados a la cooperación regional (Surasky, 2009, p.166). Asia y África no son
ajenas a esta tendencia.12
A finales del siglo XX, Latinoamérica experimentó un momento trascendental al
iniciar un proceso de cooperación política dirigido a la eliminación de los focos de
guerra que vivía Centroamérica y que amenazaban con extenderse hacia México y
el Norte de Suramérica. La experiencia del Grupo de Contadora y posteriormente
su Grupo de Apoyo, fue fundamental para resolver las crisis de Nicaragua y
Salvador principalmente (Garay, 1993), pero, con el tiempo, se convirtió en la base
del Grupo de Río, el cual dio un nuevo impulso a la decadente integración
regional.
El surgimiento del G-3 y sus proyectos de conexión energética con Centroamérica,
el nacimiento del Mercosur y el relanzamiento de la integración andina, responden
a un proceso que tuvo sus orígenes en la cooperación política. Actualmente la
Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur son dos ambiciosos proyectos que,
aunque no han logrado cumplir plenamente sus cronogramas originales, se
consolidan gradualmente como Uniones Aduaneras, a la vez que dan pasos para
estandarizar las políticas relacionadas con
los movimientos de personas y la
migración laboral, los flujos de capitales y las concertaciones de algunas políticas
sectoriales: seguridad social, homologación de títulos de educación superior, doble
tributación, etc. .
Jacob Viner estudió las características de las Uniones Aduaneras, lo que ha
servido de base para explicar cómo éstas reemplazan a los Estados-nación en su
condición de actores de las relaciones comerciales internacionales. Sin embargo,
el aporte de Viner va más allá de una perspectiva económica. Las Uniones
Aduaneras son el resultado de acuerdos que aceptan eliminar los territorios
aduaneros nacionales y, en su lugar, permiten la creación de territorios aduaneros
regionales. Los Estados renuncian a funciones soberanas y las delegan en
12
En estos continentes se destacan diferentes bloques como la ASEAN o la Unión Aduanera de África del
Sur, entre otros. De hecho, la OMC reconoce cerca de 400 acuerdos regionales registrados y amparados bajo
el artículo XXIV del GATT o la Cláusula de Habilitación (Baldwin y Low, 2009, p. 31)
instituciones regionales (supranacionales). Esto tiene un significativo peso en el
análisis de las Relaciones Internacionales y de los actores que las dinamizan,
puesto que, a partir de este momento, no sólo se consolida un bloque regional
sino que se delega al ente supranacional la tarea de negociar y materializar las
relaciones comerciales de los países del bloque con otras naciones, con otros
grupos regionales e, incluso, en el marco de la OMC.
Además, el aporte de Viner tiene un mayor peso en la comprensión de la
integración como un fenómeno que va más allá de lo económico: hoy, en el
contexto de las negociaciones comerciales regionales (Acuerdos Regionales de
Comercio) y globales (OMC) se discuten también temas ambientales, sanitarios,
técnicos, culturales o de políticas laborales. En consecuencia, la creación de una
Unión Aduanera conlleva la cesión de funciones soberanas en todos estos
ámbitos, no sólo en los aduaneros.
De igual manera, Bela Balassa hace un aporte relevante a la teoría de la
integración al diagramar los tipos o etapas de los procesos de integración.13 La
lectura detallada de los mismos, complementa los desarrollos del canadiense
Viner y, en la misma perspectiva de los funcionalistas y neo-funcionalistas,
permite, desde la dimensión económica, reconocer como los Estados-nacionales
van cediendo gradualmente sus funciones soberanas a favor de los entes
regionales. Así, los Mercados Comunes se hacen responsables de las temas de la
migración laboral y de inversión intrarregional. En este nivel, los Estados reducen
sus responsabilidades sobre los inmigrantes e inversionistas regionales para
delegar la función en estas temáticas al ente supranacional.
Tema aparte son las Comunidades Económicas, en las cuales no sólo se da la
consolidación del mercado ampliado (de mercancías, servicios, capitales y mano
de obra) sino que surgen procesos de estandarización y homogeneización de
políticas
macroeconómicas
y
sectoriales.
En
este
caso,
las
relaciones
interestatales fortalecen al ente regional (supranacional) al reducir los riesgos de
13
La obra cumbre de Balassa sobre las etapas de la integración económica es Teoría de la Integración
Económica, UTEHA México 1964.
confrontaciones entre Estados, derivadas de las contradicciones entre las políticas
nacionales.
En este contexto también es necesario resaltar que la aparición de nuevos actores
en el Sistema de Cooperación está afectando su eficiencia. Si bien cada país
cuenta con organismos de planeación (Prada y Sagasti, 2009, p.5) la
supranacionalidad de los acuerdos en los que incursionan, les restan autonomía
en la gestión. Pero, esto no tiene que ser visto como una debilidad, sino, todo lo
contrario, como una oportunidad.
En síntesis, la consolidación de la integración económica, especialmente a partir
de proyectos que buscan crear al menos una Unión Aduanera, genera nuevos
actores que se hacen responsables de retos regionales como los ambientales,
sanitarios, técnicos de producción, aduaneros, etc. Por lo tanto, ya sea que se
entienda la Cooperación Internacional como mecanismo para reducir la brecha
social, económica o tecnológica entre países industrializados y naciones en vía de
desarrollo, o como instrumento para reducir las desigualdades al interior de estos
países, o simplemente como medio para apoyar la conexión de las economías
más rezagadas a los circuitos económicos globales; hace sentido dirigir los
recursos de cooperación al bloque supranacional y no a los diferentes estados que
lo conforman.
O sea, no sólo se trata del hecho que algunos de los grandes objetivos de la
Cooperación Internacional son de carácter transnacional -como el deterioro del
medio ambiente o la expansión del narcotráfico, por ejemplo-, sino que, además,
los Estados-nación han comenzado a ceder responsabilidades a los entes
supranacionales, que interesan a la Cooperación Internacional. Por ello, aparece
como pertinente que comience a verse a los organismos supranacionales y no a
los Estados-nación, como los principales receptores de los recursos que entregan
los donantes.
Conclusiones:
La Cooperación Internacional tiene objetivos cambiantes, resultado de las
transformaciones que sufre el sistema de Relaciones Internacionales; y, aunque
aquella puede ser explicada desde diferentes concepciones teóricas e ideológicas,
ha servido para crear capacidades instaladas y bienes públicos que coadyuvan al
desarrollo.
En el afán de alcanzar los objetivos propuestos, el Sistema ha creado una
Arquitectura que privilegia a los Estados como receptores de los recursos de
Cooperación y recurre a la Renta como instrumento para clasificarlos. Para
diferenciar a los países receptores según su estado de Renta, se utiliza el PIB per
cápita como indicador para caracterizarlos. En esta caracterización se destaca el
grupo de los PRM, que recoge a una centena de naciones beneficiarias de los
recursos.
Luego de analizar la relación entre objetivos de la Cooperación Internacional y el
mecanismo de clasificación de países receptores del Sistema, se concluye que si
la Renta va a ser el instrumento de medición, no es el PIB per cápita el indicador
adecuado por ser ajeno a la valoración de la distribución real de la riqueza. De
igual manera, la heterogeneidad del grupo de PRM hace de ésta una clasificación
poco adecuada para los objetivos del Sistema de Cooperación Internacional.
Por último, la formulación de objetivos que tienen origen y consecuencias
globales, o sea más allá de las fronteras nacionales, -particularmente en la lista de
los ODM-; y el fortalecimiento de los acuerdos de integración –particularmente las
Uniones Aduaneras y los Mercados Comunes- revelan un nuevo contexto en el
cual no se vislumbra ni pertinencia ni eficiencia si los recursos se siguen
distribuyendo entre países y no entre los bloques y organismos supranacionales,
particularmente los de carácter regional, que han heredado funciones, otrora
responsabilidad exclusiva de los Estados .
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