Estado y burocracias

INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP – GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA EL ESTADO COMO ORGANIZACIÓN BURÓCRATA Materia: Gobierno y Sociedad civil Profesor: Dr. Freddy Mariñez Navarro Alumno: Alfonso Martínez Pabello Matricula: A00801374 San Pedro, Garza García. 17 de Febrero de 2014 SUMARIO: I.- INTRODUCCIÓN. II.-ESTADO, GOBIERNO, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA. SUS DIFERENCIAS. III.-ESTADO JURÍDICO VS ESTADO SOCIOLÓGICO. IV.- LA DEMOCRACIA COMO ALIMENTO DEL ESTADO. V.- EVOLUCIÓN DE LA BUROCRACIA. VII.-CONCLUSIONES I.- INTRODUCCIÓN El presente trabajo pretende abordar El Estado, así como la manera en que opera, encontrándonos con la burocracia y formas que esta ha tomado a lo largo de la historia, analizando por separado: La Burocracia Weberiana La Nueva Administración Pública El Nuevo Servicio Público/Valor público Para esto es indispensable analizar el concepto de Estado, desde un punto de vista tanto Sociológico como Jurídico y situar a la burocracia dentro de este “ente” identificando las funciones que cumple y denotar su importancia. II.- ESTADO, GOBIERNO, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA. SUS DIFERENCIAS. Es común que los conceptos de Estado, Administración Pública o Gobierno e incluso el de Burocracia se confundan o mezclen debido a las clasificaciones y sub-clasificaciones que se hacen de sus propias concepciones. Aunado a esto, las funciones del Estado, del Gobierno y de la Administración Pública convergen entre ellas, siendo necesario, para efectos del presente trabajo, separar de manera tajante las figuras aludidas. En primer lugar, el Estado, de manera genérica, puede identificarse como una forma de organización, cuyo origen busca satisfacer necesidades de una determinada agrupación de personas, por ejemplo, mantener el orden necesario o asegurar la convivencia social. En específico y desde el punto de vista jurídico, el Estado es la unidad especifica de una multiplicidad de individuos o de actos individuales, una persona jurídica formada por una comunidad política, asentada en un territorio determinado y organizada soberanamente en un gobierno propio con decisión y acción. Para Miguel Acosta Romero, jurista especializado en Derecho Administrativo, el concepto jurídico de Estado es el de la organización política soberana de una sociedad humana, establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas. Romero Acosta, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial Porrúa. México, 1995. Páginas. 48-49. Función Legislativa Por otro lado, Ignacio Burgoa Orihuela supone que el estado no es únicamente poder ni orden de derecho como lo asegura Acosta Romero, sino que el Estado es un ente con personalidad, es decir, con capacidad jurídica, que desempeña por una energía de poder, y que se otorga por la norma jurídica, el derecho, pero siempre imputable a un sujeto, en este caso el Estado. Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 95. Como se mencionó párrafos arriba, el Estado, desde el punto de vista jurídico tiene tres elementos esenciales, Población, Territorio y Gobierno, en este sentido, el Gobierno es uno de los integrantes del Estado que abarca únicamente a la organización específica del poder constituido al servicio del Estado, siendo esta la diferencia primordial entre Gobierno y Estado. Ahora bien, esta parte del Estado, el Gobierno, se subdivide en al menos tres funciones principales para poder cumplir con los fines del estado: Función Legislativa: Se encarga de crear las leyes que van a regir dentro del Estado. Función Administrativa: Se encarga de proporcionar los medios necesarios para que las leyes se cumplan dentro del estado. Función Jurisdiccional: Se encarga de resolver los conflictos que se susciten dentro del estado. Para efectos del presente análisis nos concentraremos en la función administrativa, también llamada Administración Pública, que es una forma de administración del gobierno, para cumplir una de sus funciones, la de proporcionar los medios necesarios para que las leyes se cumplan, como se menciona líneas arriba. Surge con la aparición del estado moderno, y su desarrollo está vinculado a los cambios políticos y socioeconómicos que se producen en la sociedad y que requieren el fortalecimiento del estado. Su origen responde a una necesidad de centralización, dado que constituye un instrumento de dominación utilizado por el poder. Muro Robles, María Guadalupe. Burocracia y Administración Pública. El sol de Zacatecas. 19 de mayo de 2011 Para finalizar este análisis diferenciado, haremos referencia a la Burocracia, definida por Max Weber como un sistema para el desarrollo de los asuntos de gobierno por medio de ministerios y órganos, dirigidos por un titular capaz de dar particular énfasis a la práctica y al procedimiento de carácter administrativo; de lo anterior es posible desprender que la Burocracia se trata simplemente de la forma en que se organiza la Función Administrativa o la Administración Pública del gobierno del estado. Nota: Es posible que las funciones Legislativa y Jurisdiccional cuenten con sistemas burocráticos dentro de su organización, ya que materialmente pueden realizar funciones administrativas. Enrique Pérez de León indica que es inútil lograr una definición universal del derecho administrativo, por lo que propone definir el derecho administrativo como “la rama del derecho público que se encarga del estudio de normas y principios que regulan la actividad formal del poder ejecutivo, la actividad materialmente ejecutiva de los poderes Legislativo y judicial, y las relaciones de los particulares con el Estado en dichas actividades.” José Bejar, Luis. Curso de derecho Administrativo. Universidad panamericana. Ed. Novum. México 2012. A continuación se resume lo anterior por medio de un diagrama: Población Estado Territorio Gobierno Función Legislativa Función Jurisdiccional Administración Pública o Función Administrativa Burocracia ESTADO JURÍDICO VS ESTADO SOCIOLÓGICO Como se analizó en la sección anterior, la definición de Estado desde el punto de vista jurídico atiende a aspectos relacionados con el derecho, como lo mencionó Acosta Romero, el Estado Jurídico es el de la organización política soberana de una sociedad humana, establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas. De lo anterior se colige que el Estado analizado por estudiosos del derecho debe entenderse como una forma de organización compuesta por una población que habita un territorio y que está controlada por un gobierno. Esta forma de organización tiene dos aspectos fundamentales para su correcto funcionamiento, la existencia de un orden jurídico que le dará legitimación al gobierno así como las “reglas de juego” de la población y la característica de ser soberano, que le permitirá ser independiente de los demás estados y autogobernarse. En contraste tenemos la definición de Estado con un enfoque Sociológico por referencia a un medio específico que toda asociación política posee: la violencia física. Todo estado está fundado en la violencia. Objetivamente esto es cierto. Si solamente existieran configuraciones sociales que ignorasen el medio de la violencia “habría desaparecido el concepto de Estado” y se habría instaurado lo que, en este sentido especifico, llamaríamos “anarquía”. La violencia no es, naturalmente ni el medio normal ni el único medio de que el estado se vale, pero sí es, su medio especifico. Hoy, precisamente es especialmente intima la relación del estado con la violencia. En el pasado las más diversas asociaciones, comenzando con la asociación familiar, han utilizado la violencia como un medio enteramente normal. Hoy, por el contrario, tendremos que decir que el Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el “territorio” es elemento distintivo), reclama con éxito para si el monopolio de la violencia física legitima. Schmill Ordoñes, Ulises. La teoría de la identidad del Derecho y del Estado de Hans Kelsen. De continuidad con esto, el Estado es una unidad de hombres, producida solo mediante interacciones asociativas: importa este lazo por sobre todas las cosas, y su particularidad permite evidentemente al Estado diferenciarse respecto de todas las otras formaciones sociales como la nación, la clase, la comunidad religiosa, etcétera. Si no se dispone de otro criterio que el de la interacción asociativa, es sencillamente imposible reconocer, entre los innumerables grupos en lo que la humanidad se divide, este lazo particular denominado Estado. Hans Kelsen. El concepto de estado y la Psicología social. Se hace notar entonces que el punto de vista sociológico identifica al estado como una agrupación de hombres interconectados entre sí, sin establecer una forma de organización especifica dentro del estado. Es decir el estado lo es todo y no es nada a la vez, el estado son las leyes, los edificios y las calles, así como también lo conforman las personas que habitan el estado. La característica más importante del estado sociológico es el monopolio de la fuerza pública y de la coacción sobre sus habitantes con el fin de hacerlos obedecer. Por lo tanto, se identifican como las diferencias esenciales del punto de vista jurídico y le sociológico que en el primero se establecen de manera puntual los elementos del estado, así como sus sub-clasificaciones hasta llegar a la burocracia; mientras que la segunda estima que el Estado es una organización “amorfa” amorfo, fa. (Del gr. ἄμορφος). 1. adj. Sin forma regular o bien determinada. cuyos elementos son difíciles de localizar pero que posee la característica principal de ser el único ente con poder coactivo dentro del propio estado. LA DEMOCRACIA COMO ALIMENTO DEL ESTADO Habiendo comprendido el concepto de Estado y sus diferentes puntos de vista, así como su clasificación, es importante entender también como se forma el estado. Hemos visto que el tanto el Estado Jurídico como el Sociológico tienen autoridad de mando y poder sobre su población, sin embargo no se ha definido ¿cómo es que el Estado ha obtenido dicha fuerza? Para responder la interrogante anterior es indispensable estudiar el “nacimiento del Estado”, que como conformación organizacional, se origina cuando una serie de individuos sociales que habita un territorio decide reunirse de forma permanente para llevar a cabo finalidades comunes; sin embargo, esta naciente organización no puede regirse por sí misma, reconociendo sus habitantes que necesitan representantes-líderes con autoridad que tomen las decisiones de los demás, originándose así el principio democrático. En este tenor, Aristóteles comenta lo siguiente: “La primera forma de democracia es la que se funda principalmente en la igualdad. Y la ley de tal democracia entiende por igualdad que no sean más en nada los pobres que los ricos, que ni dominen los unos sobre los otros, sino que ambas clases sean semejantes. Pues si la libertad, como suponen algunos, se da principalmente en la democracia, y la igualdad también, esto podrá realizarse mejor si todos participan del gobierno por igual y en la mayor medida posible. Y como el pueblo constituye el mayor número y prevalece la decisión del pueblo, este régimen es forzosamente una democracia.” Aplicado a estados modernos, la Democracia es el mecanismo por medio del cual los habitantes del Estado pueden llegar a ocupar cargos en la Burocracia y así darle vida a la Administración Pública; al respecto el Dr. Jorge Carpizo nos proporciona el siguiente concepto: Se puede definir a la democracia como el método y la técnica que permite a los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran controlados y responsabilizados en los marcos que señala el orden jurídico del país, con la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos. …democracia es el sistema en el cual los gobernantes son electos periódicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios órganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, así como las responsabilidades señaladas en la Constitución con el objetivo de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitución reconoce directa o indirectamente. Carpizo McGregor, Jorge. Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas. U.N.A.M. http://www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex119/BMD000011903.pdf De lo anterior es posible desprender que la democracia, además de constituir el mecanismo de creación y origen de la burocracia, consiste también en el aparato de control de los actos burocráticos y asegura su constante renovación; así si como también es posible comprender que el ejercicio democrático y los actos burocráticos deberán estar siempre regulados por las normas del estado, la Constitución. La democracia es ejercida por medio del voto de los ciudadanos por aquellos que se considera aptos para desempeñar el puesto burocrático que se encuentre vacante, es importante hacer notar que no todos los puestos burocráticos se eligen por medio del ejercicio democrático. Comúnmente son elegidos mediante voto aquellos puestos que encabezan una función Burocrática (Burócrata puro), quienes a su vez tienen la capacidad de elegir aquellos burócratas que estarán lo auxiliaran a llevar a cabo los objetivos de su función. Otra finalidad de la Democracia es la legitimación de aquellos que ocupan los puestos de mando dentro del Estado, habiendo sido elegidos por los habitantes tienen legitimidad sobre sus actos. Por lo anterior se considera, en forma metafórica, que “la Democracia es el alimento del Estado” pues una vez que este comienza su existencia, solo puede continuar a través del ejercicio democrático que va alargando la vida del estado, así como también lo controla, pues la democracia es un ingrediente importante en la elaboración de leyes que impiden que el estado se colapse. Para concluir es importante señalar que la Democracia, además de dar origen a la Burocracia, da origen al Sistema Político dentro de un país. Lo anterior se ejemplifica por medio del siguiente diagrama: Se encarga de diseñar las políticas públicas Sistema Político Democracia Existe una brecha entre el sistema político y la burocracia, ya que no siempre es posible diseñar una política pública congruente con la realidad de los problemas existentes, así como tampoco suele ser fácil implementar una política que difiera de las necesidades materiales. Por este motivo, la burocracia tiene que darse a la tarea de adaptar la política pública a fin de resolver de la manera más eficiente posible los problemas de la comunidad. Se encarga de aplicar las políticas públicas Burocracia EVOLUCIÓN DE LA BUROCRACIA Según lo visto en clase, a lo largo de la historia y en diferentes estados, hasta ahora han existido res modelos de burocracia: La Burocracia Weberiana La Nueva Administración Pública El Nuevo Servicio Público/Valor público El primero de ellos, modelo Weberiano, surge como un modelo centralizado de la burocracia, que se considera cerrado, ya que se enfoca en los procesos internos y no en los externos. Para el modelo Weberiano existen tres prioridades: Tener reglas claras Mantener un fuerte sistema jerárquico Tener eficiencia en sus procesos. En este modelo el ciudadano es pasivo, su participación con el estado se restringe a votar, considerándose que es soberano al momento de las elecciones y deja de serlo al día siguiente. Con el desarrollo de la sociedad, este modelo quedo en desuso y fue reemplazado por la Nueva Gestión Pública: En este modelo la administración pública se ve como empresa, teniendo las siguientes cualidades: Gobierno abierto Existe jerarquía pero los burócratas mantienen sistemas para la toma de decisiones que no tienen que pasar por todo el escalafón para solucionar el problema. Se fomenta la competencia El ciudadano es visto como un cliente Se enfoca en resultados Se le da importancia a la creación de indicadores. La organizaciones producen bienes y servicios A medida que la sociedad siguió su evolución, este modelo se consideró obsoleto y surgió el Nuevo Servicio Público: Su objetivo principal es generar valor público, definido como el bienestar común para la sociedad, siempre y cuanto ese bienestar tenga el impacto que se busca; por ejemplo, se tiene la política pública contra la desnutrición de colonias conflictivas y de escasos recursos, por medio de la repartición de 500 despensas. Los resultados indican que 470 de las 500 despensas fueron efectivamente entregadas (esta medición es de valor privado, pues mide el número de despensas entregadas), sin embargo 80 de esas despensas fueron vendidas por los ciudadanos quienes usaron el dinero para fines diversos de los de una adecuada nutrición. En conclusión el valor público mide el impacto de la política pública, en este caso 390 despensas que cumplieron su función. El Nuevo servicio público se fundamenta en tres aspectos esenciales: la sociedad civil, por medio de la cual el estado se ve “presionado” a resolver los problemas de sus gobernados, la teoría democrática de la ciudadanía que proporciona a los ciudadanos no solo e derecho a votar, sino también el derecho a participar en las decisiones de sus gobernantes y por último, es una organización humanista, que tiene por prioridad el interés superior de sus gobernados. Aunado a esto, el nuevo servicio público tiene las siguientes características: Se enfoca en resultados Eficiente Eficaz Efectivo Se enfoca en sus gobernados, a quienes ve como clientes A pesar de que los modelos burocráticos han cambiado, se estima que aún está presente el modelo Weberiano como núcleo duro de la burocracia. Se considera que estos modelos tuvieron que encontrar su actualización ya que la tendencia de la sociedad, al ser parte del estado, fue la de participar en la toma de decisiones de este. Como se mencionó al describir el modelo, la democracia Weberiana reconocía solo derechos electorales, luego la sociedad reclamo más derechos y la burocracia se transformó en la nueva gestión pública para reconocer también derechos civiles, actualmente movimientos como el de derechos humanos tienden a darle cada vez más derechos a los ciudadanos, traduciéndose esto en nuevas obligaciones para la burocracia; en este sentido, el Nuevo Servicio Público reconoce los siguientes derechos: Derechos electorales Derechos civiles Derechos sociales Derechos culturales CONCLUSIONES Considero que el Estado es una organización que está en constante evolución y que no es enteramente burocrático, sino que se considera a la burocracia como a la parte “viva” del estado fungiendo su papel de monopolio de la violencia o autoridad, si bien el estado no se puede ver ni tocar la burocracia proveniente de la administración pública es lo más cercano a ser un estado tangible. Otro aspecto importante a considerar es el de la evolución de la sociedad que ha traído consigo dos resultados importantes: la demanda por parte de los gobernados del reconocimiento de más derechos, que a su vez trajo consigo la necesidad de adaptación de la burocracia para poder satisfacer la nueva gama de derechos. Para efectos de esta clase se distinguen los derechos sociales que han hecho posible el comienzo de una amalgama entre la sociedad civil y la burocracia en busca de una mejor administración pública. Si bien es cierto, las funciones gubernamentales deben ser llevadas a cabo solo por aquellos que ocupan los puestos burocráticos, aquellas deben ser alimentadas por las necesidades de la sociedad, quienes las expresaran al ejercer sus derechos. “LA DEMOCRACIA NOS DA DERECHO A ELEGIR Y A CORREGIR” ZENAIR BRITO CABALLERO Bibliografía: Romero Acosta, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial Porrúa. México, 1995. Páginas. 48-49. Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 95. Muro Robles, María Guadalupe. Burocracia y Administración Pública. El sol de Zacatecas. 19 de mayo de 2011 José Bejar, Luis. Curso de derecho Administrativo. Universidad panamericana. Ed. Novum. México 2012. Schmill Ordoñes, Ulises. La teoría de la identidad del Derecho y del Estado de Hans Kelsen. Hans Kelsen. El concepto de estado y la Psicología social. Carpizo McGregor, Jorge. Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas. U.N.A.M. http://www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex119/BMD000011903.pdf EL ESTADO COMO UNA ORGANIZACIÓN BURÓCRATA Alfonso Christian Martínez Pabello A00801374 13 13