Constitucional

UNIVERSIDAD DEL PEDREGAL “PER SCIENTIAM ET FIDEM AN EXCELLENTIAM” ESCUELA DE DERECHO CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN PÚBLICA, SEGÚN ACUERDO NÚMERO 00922441 DE FECHA 30 DE MARZO DE 1992. “LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN MÉXICO” TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TITULO DE : LICENCIADO EN DERECHO PRESENTA: VIANNEY RAMOS ROSALES ASESORA DE TESIS: MAESTRA. MONICA CAMPOS LOZADA. MÉXICO, D.F. FEBRERO, 2007. INDICE INTRODUCCIÓN IV CAPÍTULO PRIMERO LA CONSTITUCIÓN 1.1. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN. 1.1.1. Concepto de Constitución según 1.1.2. Concepto de Constitución según 1.1.3. Concepto de Constitución según 1.1.4. Concepto de Constitución según 1.1.5. Postura Personal. Hans Kelsen. Ferdinand Lassalle. Carl Schmitt. Hermann Heller. 1 2 6 8 13 16 1.2. CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES. 1.2.1. Constituciones Escritas y Consuetudinarias. 1.2.2. Constituciones Rígidas y Flexibles. 17 17 18 1.3. 19 ESTADO DE DERECHO Y CONSTITUCIONALIDAD. CAPÍTULO SEGUNDO EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD 2.1. SUPREMACÍA Y RIGIDEZ CONSTITUCIONAL. 2.1.1. Supremacía Constitucional 2.1.2. Rigidez Constitucional 29 30 33 2.2. 35 2.3. 2.4. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD SISTEMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD 2.3.1. Control de la Constitucionalidad por Órgano Político. 2.3.2. Control de la Constitucionalidad por Órgano Jurisdiccional. 2.3.3. Control de la Constitucionalidad por Órgano Mixto. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA MEXICANO. 36 38 40 45 46 2.5. MEDIOS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO. 2.5.1. El Juicio de Amparo. 2.5.2. Las Controversias Constitucionales. 2.5.3. Las Acciones de Inconstitucionalidad. 2.5.4. Los Procesos Jurisdiccionales en Materia Electoral. 2.5.5. El Juicio Político. 2.5.6. Facultad de Investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2.5.7. La Protección de los Derechos Humanos. 49 50 51 52 54 54 55 56 CAPÍTULO TERCERO LAS CONTROVERIAS CONSTITUCIONALES 3.1. ANTECEDENTES. 3.1.1. Constitución de los Estados Unidos de América de 1787. 3.1.2. Constitución de 1824. 3.1.3. Leyes Constitucionales de 1836. 3.1.4. Proyecto de Reformas de 1840. 3.1.5. Proyectos Constitucionales de 1842. 3.1.6. Bases Orgánicas de 1843. 3.1.7. Acta de Reforma de 1847. 3.1.8. Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana. 3.1.9. La Constitución de 1857. 3.1.10. La Constitución de 1917. 3.2. 3.3. 58 59 62 62 64 65 66 67 68 69 69 REFORMA CONSTITUCIONAL DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1994. 73 REFORMA CONSTITUCIONAL DEL 8 DE DICIEMBRE DE 2005. 79 3.4. LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 81 CAPÍTULO CUARTO. PROCEDIMIENTO DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES 4.1. PARTES 84 4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.1.4. Actor. Demandado. Tercero interesado. El Procurador General de la República. 88 90 90 91 4.2. REPRESENTACIÓN 92 4.3. OBJETO. 94 4.4. PROCEDIMIENTO. 4.4.1. Disposiciones Generales. 4.4.2. Incidentes. 4.4.3. Suspensión. 4.4.4. Improcedencia. 4.4.5. Sobreseimiento. 4.4.6. Demanda. 4.4.7. Instrucción. 4.4.8. Sentencia. 4.4.9. Recursos. DEFICIENCIAS EN LA REGULACIÓN DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. 4.5.1. Exclusión de la materia electoral. 132 4.5.2. Participación del Procurador General de la República. 136 4.5.3. Efectos y votación de las resoluciones. 139 98 98 101 102 106 110 111 113 121 127 4.5. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA 132 144 147 INTRODUCCIÓN En el Sistema Jurídico Mexicano, las autoridades sólo pueden hacer lo que la Constitución les permite y faculta. Tomando en cuenta que el principio de Supremacía Constitucional nos señala que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es la norma de mayor jerarquía en nuestro país, tenemos que los actos de autoridad que de ella emanen, deben apegarse a sus mandatos y no contravenirla, de lo contrario estos actos serán susceptibles de ser anulados por violar a la Constitución. Para garantizar el principio de Supremacía Constitucional, es necesaria la regulación jurídica de medios de defensa de la Constitución, para así poder anular los actos de autoridad contrarios a la Ley Fundamental y restablecer el orden constitucional. Es por lo anterior que considero de suma importancia el estudio de los medios de control de la constitucionalidad, enfocándome en este trabajo de investigación en las controversias constitucionales, que son procesos promovidos en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se plantea la posible inconstitucionalidad de normas generales o actos concretos, solicitándose su invalidación por contravenir a la Constitución, con el fin de garantizar y fortalecer al Estado de Derecho, la división de poderes, la Supremacía Constitucional y el Sistema Federal. Para tener un conocimiento más amplio de lo que son las controversias constitucionales y la trascendencia que tienen en la vida jurídica de nuestro país, he dividido esta investigación en cuatro capítulos. En el primer capítulo analizo algunos conceptos del término Constitución, que la doctrina ha establecido, además señalo cual es su clasificación tradicional y por último hago una breve referencia de la evolución que el constitucionalismo ha tenido y, así mismo su importancia en el Estado de Derecho. En el capítulo segundo denominado el control de la constitucionalidad, hago un análisis de la importancia de los principios de Supremacía Constitucional y Rigidez Constitucional, para posteriormente exponer los sistemas de control de la constitucionalidad por órgano político, por órgano jurisdiccional y por órgano mixto. Termino este capítulo estudiando los medios de control de la constitucionalidad previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el capítulo tercero entro al estudio de las controversias constitucionales, empezando por sus antecedentes en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787, hasta llegar a las últimas reformas constitucionales, destacando la reforma del 31 de diciembre de 1994, pues implicó un importante avance en la estructura, funciones y desarrollo del Poder Judicial de la Federación, principalmente en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como órgano facultado para dirimir las controversias constitucionales. Concluyo mi investigación con el capítulo cuarto, en el que hago un análisis del procedimiento de las controversias constitucionales, atendiendo a lo que ordena la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su respectiva Ley Reglamentaria, por último señalo las deficiencias en la regulación de este medio de control, así mismo presento algunas propuestas que considero pueden subsanar las fallas en la reglamentación de las controversias constitucionales. Las controversias constitucionales a partir de la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, tienen una renovación como medio de control de la constitucionalidad, permitiendo una mejor defensa del federalismo y la división de poderes como elementos esenciales de la democracia en México. La finalidad de este trabajo de investigación es demostrar, que a pesar de las reformas constitucionales que ha habido en torno a las controversias constitucionales, en México no tenemos una adecuada regulación, debido al escaso conocimiento que tenemos respecto al control de la constitucionalidad, por lo tanto pretendo que este trabajo sea una propuesta, que sirva para mejorar la defensa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. CAPÍTULO PRIMERO LA CONSTITUCIÓN 1.1. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN En este capítulo empezare analizando algunos conceptos del término Constitución, ya que es usado con una multiplicidad de significados, donde cada uno de los cuales presenta diversos matices, esto obedece a los diferentes puntos de vista, desde los cuales se ha tratado de definir. Riccardo Guastini1 señala que es suficiente distinguir cuatro significados principales, que son los siguientes: a) En una primera acepción, Constitución denota todo ordenamiento político de tipo liberal.2 b) En una segunda acepción, Constitución denota un cierto conjunto de normas jurídicas fundamentales. c) En una tercera acepción, Constitución denota un documento normativo. d) En una cuarta acepción, Constitución denota un particular texto normativo dotado de características formales (un régimen jurídico). 1 Guastini, Riccardo, “Sobre el Concepto de Constitución”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 1, julio – diciembre de 1999, p. 164. 2 El concepto liberal de Constitución fue puesto en claro por el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y Ciudadano (1789), que estableció “Una sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos ni reconocida la división de poderes, no tiene Constitución”. 1. 1.1.1. Concepto de Constitución según Hans Kelsen. Hans Kelsen define el término de Constitución, planteando la existencia de una norma hipotética fundamental o básica, la cual por su esencia es supuesta y valida, por lo tanto es el fundamento último de validez de todo orden jurídico. Robert Alexy3 en su obra “El concepto y validez del derecho”, define a la norma fundamental como aquella norma que fundamenta la validez de todas las normas de un sistema jurídico. La validez de una norma jurídica se halla en una norma de jerarquía superior. Todas las disposiciones jurídicas derivan de la Constitución convirtiéndose así en su fundamento último de validez. “La derivación de las normas de un orden jurídico de la norma fundamental del propio orden, se realiza mostrando cómo las normas particulares han sido creadas de acuerdo con la norma básica. A la pregunta de por que tiene carácter jurídico un cierto acto de coacción, por ejemplo: el hecho de que un individuo prive a otro de su libertad metiéndolo en la cárcel, hay que contestar: porque tal acto ha sido prescrito por una norma individualizada, la sentencia judicial. A la pregunta de por qué está norma individualizada vale como parte de un determinado orden jurídico, se contesta diciendo: porque ha sido creada de conformidad con una ley penal. Esta ley, por último deriva su validez de la Constitución, en cuanto ha sido establecida por un 3 Alexy, Robert, El concepto y validez del derecho, Barcelona, España, Gedisa Editorial, 2004, p. 96. órgano competente, en la forma prescrita por la misma Constitución.”4 Kelsen fundamenta la validez de todo acto jurídico en el Derecho positivo vigente del Estado de que se trate, en cuya cúspide se encuentra una norma suprema. De esta manera, el término validez, en palabras de Kelsen, significa que: “Un orden jurídico como un todo, y las normas jurídicas particulares que constituyen este orden jurídico, se consideran validas si son, en todos los ámbitos observadas y aplicadas, o sea, si tienen eficacia. Pero su validez no debe confundirse con su eficacia. La validez significa que la ley debe ser obedecida y aplicada, la eficacia quiere decir que la ley es en verdad, obedecida y aplicada. La eficacia es solamente una condición de la validez, no es igual a ella.”5 La función de la norma básica consiste en conferir el poder creador de Derecho al acto del primer legislador y a todos los demás actos en él basados. Kelsen señala que la norma básica no es formulada mediante un procedimiento jurídico, por un órgano creador de Derecho. A diferencia de la norma jurídica positiva, la norma básica no es válida porque sea creada de cierto modo por un acto jurídico, sino porque se supone que es válida; y tal suposición se hace porque, sin ella, ningún acto humano podría ser interpretado como acto creador de normas jurídicas. 4 Kelsen Hans, Teoría general del Derecho y del Estado, México, UNAM,1988, p.135. 5 Kelsen, Hans, Introducción a la Teoría Pura del Derecho, México, UNAM, 2002, p.2001 Por lo tanto la norma básica es hipotética, no real, entonces para Kelsen la Constitución es la norma supuesta o hipotética fundamental de la que deriva la validez de todo el orden jurídico. Refiriéndose a la norma suprema del orden jurídico vigente, Kelsen6 distingue entre los conceptos tradicionales, material y formal, señalando que: “La estructura jerárquica del orden jurídico de un Estado puede expresarse toscamente en los siguientes términos: supuesta la existencia de la norma fundamental, la Constitución representa el nivel más alto dentro del derecho nacional. El término Constitución es entendido aquí no en sentido formal, sino material. Constitución, La en sentido formal, es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo pueden ser prescripciones modificadas especiales, mediante cuyo objeto la observancia es dificultar de la modificación de tales normas. La Constitución en sentido material está constituida por los preceptos que regulan la creación de normas jurídicas generales y, especialmente, la creación de leyes. La Constitución en sentido formal, el documento solemne que lleva este nombre a menudo encierra también otras normas que no forman parte de la Constitución en sentido material. El hecho de que se redacte un documento especial y solemne, y la circunstancia de que el cambio de las normas constitucionales se haga particularmente difícil, tiene por objeto salvaguardar las normas que señalan a los órganos legislativos y regulan el procedimiento de la legislación. La existencia de una forma especial para las leyes constitucionales, 6 Ibid. pp. 146,147 y 148. o forma constitucional, se debe a la Constitución en sentido material. Si existe una forma constitucional, entonces las leyes constitucionales tendrán que distinguirse de las ordinarias. La diferencia consiste promulgación, la en la reforma creación, y la y esto abrogación significa de las la leyes constitucionales, es más difícil que la de las ordinarias. Existe un procedimiento especial, una forma determinada para la creación de las constitucionales, diferente del procedimiento de creación de las ordinarias. Esa forma especial relativa a las constitucionales, forma constitucional o Constitución en el sentido formal de la palabra, no es indispensable, mientras que la Constitución material, es decir, las normas que regulan la creación de preceptos generales y –en el derecho moderno- las que determinan a los órganos y el proceso de la legislación, constituyen un elemento esencial de cada orden jurídico… La Constitución, en sentido material, puede determinar no solamente los órganos del proceso legislativo, sino también en cierto grado, el contenido de leyes futuras.” Kelsen señala que el término Constitución, puede ser entendido en dos sentidos : el lógico-jurídico y el jurídico-positivo. La Constitución en el sentido lógico-jurídico, es la norma hipotética fundamental, es una hipótesis básica. Esta norma no fue creada conforme a un procedimiento jurídico, luego no es una norma de Derecho positivo, ya que esta norma no es puesta, sino supuesta. En este sentido se considera al Derecho como un conjunto, un sistema de normas válidas. La Constitución en sentido jurídico-positivo, es una norma puesta, es la norma de la cual derivan los procesos de creación de todas las demás normas jurídicas. En este sentido la Constitución puede ser contemplada en dos sentidos: material y formal. La Constitución en sentido material significa que ella contiene: a)el procedimiento de creación de las normas jurídicas generales como las leyes; b)las normas referentes a los órganos superiores, lo que éstos pueden realizar, como se divide su competencia; y c)las relaciones de los hombres con el poder estatal. La Constitución en sentido formal, es definida como cierto documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo pueden ser modificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificación de tales normas. Por lo tanto la Constitución en sentido formal existe cuando hay la distinción entre leyes ordinarias y leyes constitucionales; cuando estas últimas para su creación y modificación siguen un procedimiento diferente y más complejo que el que se necesita para las leyes ordinarias, y además se necesita un órgano especial. Esto no significa que para Kelsen haya dos constituciones o dos maneras de definir la Constitución. La Constitución lógico – jurídica y la Constitución jurídico – positivo son dos ideas que deben captarse y analizarse simultáneamente para que ambas tengan sentido. 2. 1.1.2. Concepto de Constitución según Ferdinand Lassalle. Ferdinand Lassalle en su conferencia ¿Qué es una Constitución?, hace un análisis de lo que considera la esencia de una Constitución. Establece que en esencia, la Constitución de un país es la suma de los factores reales del poder que rigen en ese país, los cuales constituyen la fuerza activa y eficaz que informan todas las leyes e instituciones jurídicas de la sociedad en cuestión, haciendo que no puedan ser, en sustancia, más que tal y como son.7 Al hablar de la suma de los factores de poder, no debe entenderse como la adición de los intereses y aspiraciones de unos y otros, pues se estaría definiendo a la Constitución como la suma de los intereses del rey, más los de la aristocracia, más los de los banqueros, más los de la burguesía, siendo esto incorrecto. Miguel Covián Andrade, nos dice que la idea de Lassalle debe entenderse en forma dinámica y dialéctica. A la palabra “Suma” no le da el significado de adición, sino el de resultado o resultante. Es decir, los intereses de los empresarios y de los obreros, en términos contemporáneos, son por definición antagónica. Uno y otros factores de poder tratan de hacerlos prevalecer en su beneficio y por ende, en perjuicio del otro. Al chocar estas fuerzas que no pueden aniquilarse, ni anular recíprocamente todo su poder, logran obtener la una de la otra, lo que su poder real en cada caso les permite y hasta donde la otra fuerza o el otro sector se los permite. De este choque de fuerzas surge la Constitución, que interpretando la idea de Lassalle ahora si puede entenderse como el resultado de la combinación de los intereses que cada factor real de poder logró hacer prevalecer.8 Los factores reales del poder se convierten en factores jurídicos, cuando observados ciertos procedimientos, son transportados para “una hoja de papel”, reciben expresión escrita; entonces, desde ese momento, incorporados a un papel, ya no son simples factores reales del poder, sino que se convierten en Derecho, instituciones jurídicas, y quien atente contra ellas atentará contra la ley, y será castigado. 7 Lassalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Colofón, 1999, pp. 11 y 19 8 Covián Andrade, Miguel, Teoría Constitucional, 2da edición, México, CEDIPC, 2000, p.58. Lassalle se pregunta: “¿Cuándo puede decirse que una Constitución escrita es buena y duradera?” “La respuesta, señores, es clara, y se deriva lógicamente de cuanto dejamos expuesto: cuando esa Constitución corresponda a la Constitución Real, a la que tiene sus raíces en los factores de poder que rigen en el país. Allí donde la Constitución escrita no corresponde a la real, estalla inevitablemente un conflicto que no hay manera de eludir y en el que a la larga, tarde o temprano, la Constitución escrita, la hoja de papel, bien tiene necesariamente que sucumbir ante el empuje de la Constitución Real, de las verdaderas fuerzas vigentes en el país.”9 Para Lassalle los factores reales de poder son una realidad política que constituye el ser del Estado y por ende, es su Constitución. No hay una realidad social, así ambigua y genéricamente concebida por los positivistas, como un ser frente al deber ser que la considera y recoge voluntariamente para incorporarla a la norma jurídica. Lo que existe es una realidad política (factores reales de poder) que es la Constitución misma y que no está sujeta a la consideración voluntaria o no, aproximada o no, de nadie, sino que es así e impide que las normas sean de otro modo. Podemos concluir que para Lassalle, la Constitución no es un acto de voluntad del legislador, sino una realidad política personificada y representada por los factores reales de poder, es decir, la Constitución es una realidad (que no debe confundirse con la hoja de papel) y no una norma, esto es, algo político y no algo jurídico. 3. 1.1.3. Concepto de Constitución según Carl Schmitt. 9 Lassalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Colofón, 1999, p. 37 Carl Schmitt identifica cuatro conceptos al referirse al término de Constitución. a) Concepto Ideal de Constitución. Sólo existirá Constitución cuando un documento escrito se corresponde con acierto ideal de organización política, adoptando determinadas ideologías y soluciones, consideradas como las únicas legítimas. Para el constitucionalismo del siglo pasado, ese ideal era el de la Constitución liberal – democrática: escrita, rígida, que asegurase un sistema de garantía de la libertad burguesa y la separación de los poderes, conforme declaraba el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789: “Toda sociedad donde no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, no tiene Constitución”. Este concepto que se identifica con el concepto material, tiene el defecto de idealizar el tipo de Constitución del Estado burgués de Derecho, tomando esta forma concreta de Constitución como si fuera el género. Es decir confunde el género con la especie. b) Concepto Relativo de Constitución. El concepto de Constitución se fija, aquí, según características externas y accesorias, correspondiendo al concepto de ley constitucional concreto. En ese caso, se entiende a la Constitución en sentido formal, Constitución escrita, igual a una serie de leyes constitucionales, identificada con el concepto de Constitución rígida. La deficiencia de este concepto radica en que toma a la parte por el todo, es decir, se refiere a la ley constitucional, en lugar de definir a la Constitución del Estado. No interesa la importancia de las normas que contenga esa Norma Suprema, sino por el hecho de estar esas reglas en la Constitución, esos preceptos tienen la categoría de constitucionales. c) Concepto Absoluto de Constitución. En este sentido la Constitución se examina desde dos puntos de vista: como ser y como deber ser. Desde es punto de vista del ser, la Constitución en sentido absoluto nos representa a determinada comunidad como un todo, como el conjunto de relaciones que se desarrollan en esa comunidad, como el resultado de su existencia real; este enfoque se subdivide en tres acepciones: - Como unidad, es el punto de convergencia del orden social. Aquí la Constitución no es un sistema de normas jurídicas, sino el ser de la comunidad, es su concreta existencia política, aquí el Estado es la Constitución, es un estatus de ordenación y unidad. - Como forma de gobierno, la Constitución es una forma que afecta a toda la comunidad y determina su manera de ser por constituirse ella en monarquía, aristocracia o democracia. - Como fuerza y energía, la Constitución no es estática, sino dinámica, por ser el resultado de intereses contrapuestos que día a día conforman la unidad política. Para Schmitt esta visión totalizadora de la Constitución es incorrecta, en virtud de que establece un sistema estrictamente normativo, cerrado y unitario que llega al extremo de identificarla con el Estado. Desde el punto de vista del deber ser, la Constitución en sentido absoluto es la Norma de Normas, es decir, la normación total de la vida del Estado, no es la ejecución del ser, no es un devenir sino que es un simple deber ser, es la ordenación normada de toda la existencia estatal. La Constitución como ordenación jurídica significa que hasta el acto jurídico más concreto de ese orden de reglas puede su validez ser referida a esa Norma de Normas. “Aquí, Constitución no es una actuación del ser, ni tampoco un devenir dinámico, sino algo normativo, un simple deber ser”. Pero con esto no se trata de leyes o normas particulares, si bien quizá muy importantes y producidas con determinadas características externas, sino de una normación total de la vida del Estado, de la ley fundamental en el sentido de una unidad cerrada, de la ley de las leyes.” 10 Con este concepto, todas las normas se refieren a la Ley Suprema que es la norma fundamental del orden jurídico. Consecuentemente, la Constitución es un deber ser y al hacerla coincidir con el Estado, éste se concibe también en sentido jurídico, es decir, como un deber ser normativo. Como se puede percibir esta es la concepción kelseniana. d) Concepto Positivo de Constitución. La Constitución es considerada como decisión política fundamental, decisión concreta de conjunto, sobre el modo y forma de existencia de la unidad política. 10 Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, México, Editora Nacional, 1981, p. 8. Sólo es posible un concepto de Constitución cuando se distinguen Constitución o ley constitucional. No es admisible disolver primero la Constitución en una pluralidad de leyes concretas y después determinar la ley constitucional por algunas características externas o acaso por el procedimiento de su reforma. De este modo se pierden un concepto esencial de la Teoría del Estado y el concepto central de la Teoría de la Constitución.11 Carl Schmitt al igual que Ferdinand Lassalle, sostiene acertadamente que la Ley Suprema es antes que norma, realidad y antes que algo identificable con un deber ser, algo esencialmente relativo al ser del Estado. Esta decisión o conjunto de decisiones a las que Schmitt denomina políticas fundamentales, son las que no deben confundirse con las normas jurídicas, cuyo conjunto es lo que frecuentemente se considera la Constitución. Schmitt analiza con profundidad el concepto de poder constituyente, en tanto fuerza capaz de adoptar las decisiones políticas fundamentales, las cuales definen lo que es la Constitución del Estado y no lo que debe ser. Por lo tanto las decisiones no son esencialmente normas, sino determinaciones sobre modo y forma del Estado que el titular de la soberanía adopta por decisión propia, originaria, ilimitada e incondicional. No son algo jurídico, en tanto no provienen de procesos, no atribuciones normativos, sino de fuerzas políticas, de poderes reales que toman una alternativa entre varias posibles. No son cualquier tipo de decisiones, sino nada menos que las que determinan y sientan los cimientos de la organización política de la sociedad. Las decisiones políticas fundamentales son previas a las leyes constitucionales y por ende, condicionan su contenido. Entre Constitución y las leyes constitucionales hay una dependencia ontológica y de validez. Las 11 Ibid., pp. 23 y 24. leyes presuponen la existencia de una Constitución de la que derivan, mientras que ésta es un acto de soberanía. Ellas tienen naturaleza jurídica, a diferencia de la Constitución, cuya naturaleza es esencialmente política. Las leyes constitucionales son creadas con base en una o varias decisiones políticas fundamentales, las cuales, en cambio, son el resultado de la voluntad política de quien las adopta. Por lo tanto para este autor, la Constitución no es una norma o conjunto de normas, no debe confundírsele con las leyes constitucionales, ni debe considerársele inspirada en los principios jurídicos generales o en los más elevados ideales de una Nación. La Constitución es el conjunto de decisiones políticas fundamentales que adopta el titular de la soberanía y que definen el ser o modo de ser del Estado. 4. 1.1.4. Concepto de Constitución propuesto por Hermann Heller. Hermann Heller hace un estudio del concepto de Constitución, entendiéndolo en tres sentidos. a) La Constitución Política como realidad social. Heller parte de las ideas de Lassalle y establece que la Constitución del Estado, no es una hoja de papel, sino las relaciones de poder que se dan en un país. Sin embargo agrega que esas relaciones no son estáticas, sino se hallan en permanente movimiento, a pesar de lo cual no generan un caos y mantienen en cambio, una ordenación y unidad del Estado. No obstante el carácter dinámico de la Constitución entendida como esa relación de factores de poder, ella permanece como forma de organización política, en virtud de que su realidad potencial se expresa en la probabilidad de que los acuerdos tomados por esos factores de poder se respeten y se observen en el futuro. “La configuración actual de la cooperación, que se espera se mantenga de modo análogo en el futuro, por la que se produce de modo constantemente renovado la unidad y ordenación de la organización, es lo que nosotros llamamos Constitución… La Constitución permanece a través del cambio de tiempos y personas gracias a la probabilidad de que se repita en lo futuro la conducta humana que concuerda con ella. Esta posibilidad se asienta, de una parte, en una mera normalidad de hecho, conforme a la Constitución, de la conducta de los miembros, pero además en una normalidad normada de los mismos y en el mismo sentido. Cabe, por eso distinguir en toda Constitución Estatal, y como contenidos parciales de la Constitución Política Total, la Constitución no normada y la normada, y dentro de ésta, la normada extrajurídicamente y la que lo es jurídicamente. La Constitución normada por el derecho conscientemente establecido y asegurado es la Constitución organizada.”12 Herman Heller13 sostiene como conclusión que: “Siempre veremos confirmarse la tesis de que la Constitución real consiste en las relaciones reales de poder.” b) La Constitución Jurídica destacada. 12 13 Heller, Herman, Teoría del Estado, México, Fondo de la Cultura Económica, 1998, pp. 317 y 318. Ibid., p. 328. Herman Heller, en este sentido considera a la Constitución como una formación normativa, relativamente separada y emancipada de la realidad social. Se trata de la dogmática jurídica, que en términos de este autor, tiene existencia propia reflejada en los procesos de creación y aplicación de las normas que no necesariamente en todos los casos, según él, deben captarse en relación con la realidad de la que provienen o en la que se originan directa o indirectamente. Para Heller es necesario separar dos planos en el proceso de conocimiento de la Constitución del Estado: z La Constitución en tanto realización social, reflejada en las relaciones de poder, recogidas, organizadas y descritas por normas que refuerzan las probabilidades de su repetición continua. z La Constitución jurídica que es conexión de sentido, formación ideal normativa representada por los procesos de creación, aplicación y observancia coactiva de las reglas de Derecho, objetivadas y existentes separadamente de la realidad social. Por último respecto a éste tema, el autor en cita menciona que: “No sólo según una acepción vulgar, sino también el lenguaje jurídico suele entenderse por Constitución del Estado no la estructura de un status político total, antes descrita, sino únicamente el contenido normativo jurídico destacado de esta realidad; no una estructura social conformada por normas, sino una estructura normativa de sentido; no un ser, sino un deber ser.”14 c) La Constitución Escrita: Coincide con el concepto formal de Constitución, documento en el que se incluyen las normas supremas del Estado. Tratándose de la Constitución escrita, Herman Heller15 dice que: “Las entidades políticas siempre han tenido una Constitución en cuanto a su estructura de poder característica y como mínimo de normas jurídicas referentes a esa estructura. Pero en los dos últimos siglos se ha empleado la palabra Constitución en un sentido muy restringido; se entendió en general entonces por constitución sólo la Constitución jurídica y aun ésta en un forma determinada y con un contenido típico determinado. Considerábase como Constitución tan sólo a la ley fundamental del Estado que aparece en forma de documento escrito.” La Constitución escrita comprende y establece todas las instituciones y principios de gobierno del país, pero Herman Heller señala que en este tipo de documentos no pueden figurar todos los preceptos jurídicos de la organización estatal, sino solo algunos fundamentales y supremos de la estructura básica del Estado, respecto a los cuales todas las demás normas jurídicas deberán tener tan solo una importancia subordinada y jurídicamente derivada. 1.1.5. Postura Personal. 14 15 Ibid., p. 329. Ibid., p. 342. El término Constitución tiene diversos significados, que varían dependiendo el punto de vista desde el cual se analice, después de haber realizado el anterior estudio, considero oportuno señalar el concepto que más se adecua a nuestra investigación. Estoy de acuerdo con el concepto establecido por Carl Schmitt, al señalar que la Constitución es un conjunto de decisiones políticas fundamentales que definen el ser o modo de ser del Estado, es decir determinan su estructura real y describen o reflejan cómo está constituido. Los factores reales de poder16, en los que radica la soberanía en ese momento, como fuerza capaz de tomar esas decisiones, son quienes adoptan y determinan una Constitución. Basándome en las ideas de Carl Schmitt, considero que la Constitución es el conjunto de normas, como expresión jurídica de las decisiones políticas fundamentales y derivan de ellas directa o indirectamente. Por lo tanto la Constitución es un conjunto de normas que establecen la organización del Estado, las relaciones de sus órganos entre sí y con los particulares, además consagra los Derechos Fundamentales de los gobernados, estableciendo sistemas de control de la constitucionalidad. 1.2. CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES. A partir de la diferenciación que se hizo de la Constitución que rige el orden normativo de un sistema de Derecho escrito y de la que lo hace en uno consuetudinario, surgieron las tradicionales clasificaciones que las catalogan 16 Idea tomada del pensamiento de Ferdinand Lassalle. como escritas y consuetudinarias, y rígidas y flexibles. Enrique Sánchez Bringas17 nos dice que ésta clasificación debe su celebridad a James Bryce. 1. 1.2.1. Constituciones Escritas y Consuetudinarias. Está clasificación deriva de la manera en que se manifiestan los principios fundamentales de un Estado. Son escritas las contenidas en un documento formal y solemne que se reconoce como ley suprema, por ejemplo la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Son consuetudinarias aquellas que se contienen en diversos documentos, costumbres y precedentes judiciales que determinan las bases de la producción normativa del sistema jurídico y contienen expresiones ideológicas definitorias de la organización del Estado y de los fenómenos políticos fundamentales de la sociedad. La Constitución Inglesa es un ejemplo típico de este tipo de Constitución. 2. 1.2.2. Constituciones Rígidas y Flexibles. Esta clasificación parte de los criterios que operan en las reformas, enmiendas y adiciones que se le hacen a la Constitución. Una Constitución es rígida cuando para ser modificada, enmendada o adicionada, se desarrolla un procedimiento que contiene un mayor grado de dificultad que el procedimiento legislativo ordinario. 17 Sánchez Bringas, Enrique, Derecho Constitucional, México, Porrúa, 1995, p.143. José Alfonso Da Silva nos dice que la rigidez constitucional significa inmutabilidad a la Constitución por procesos ordinarios de elaboración legislativa.18 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 135 establece el procedimiento que hay que seguir para reformarla. “Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que estas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el computo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.” Se considera Flexible cuando el procedimiento para la modificación de la Constitución representa el mismo grado de dificultad que el legislativo. No señala diferencia alguna entre las leyes ordinarias y la Constitución y, por ende, la reforma de estas últimas puede hacerse del mismo modo que la de aquellas. 1.3. ESTADO DE DERECHO Y CONSTITUCIONALIDAD. El concepto del Estado de Derecho se desarrolló durante el liberalismo,19 con la idea principal de que la acción estatal tiene como límite la salvaguarda de la libertad del individuo. El concepto de 18 Estado de Derecho es una Da Silva, José Alfonso, Aplicabilidad de las Normas Constitucionales, México, UNAM, 2003, p. 26. El liberalismo es una corriente filosófica, social, económica y política, que promueve las libertades civiles y el límite al poder coactivo de los gobiernos sobre los seres humanos. Su objetivo es: 1. El desarrollo de las libertades individuales y, a partir de ésta, por el progreso de la sociedad; y, 2. El establecimiento de un Estado de Derecho, en el que todos los seres humanos –incluyendo aquellos que en cada momento formen parte del Gobierno– estén sometidos al mismo marco mínimo de leyes. 19 respuesta al Estado absolutista que se caracterizaba por la ausencia de los titulares de los órganos del poder. Norberto Bobbio, nos dice que el Estado de Derecho no sólo significa subordinación de los poderes públicos de cualquier grado a las leyes generales del país que es un límite puramente formal, sino también subordinación de las leyes al límite material del reconocimiento de algunos derechos fundamentales considerados constitucionalmente, y por tanto en principio inviolable. Luigi Ferrajoli20 señala que el Estado de Derecho consiste en la sujeción de los poderes públicos a ley. El Estado de Derecho se caracterizaba por la primacía de la ley y de la democracia en la omnipotencia del poder legislativo, la función de los jueces era únicamente la de aplicar la ley, sin importar cual fuere su contenido. Había una disociación entre la vigencia (existencia) y la validez de la ley. Considero que la sujeción del poder público a las leyes, es una característica importante del Estado de Derecho, pero no primordial, pues no basta la certidumbre de ser gobernado por leyes, sino que, además se requiere que dichas leyes respeten los derechos fundamentales. Luigi Ferrajoli21define a los derechos fundamentales como: “...Todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar.” 20 Ferrajoli, Luigi y Manuel Atieza, Jurisdicción y argumentación en el Estado Constitucional de Derecho, México, UNAM, 2005, pp. 88 y 89. 21 Ferrajoli, Luigi, “Sobre los Derechos Fundamentales”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 15, julio – diciembre de 2006, p. 117. Este autor nos dice que por derecho subjetivo debemos entender cualquier expectativa positiva (prestación) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica, mientras que por status debemos entender la condición de un sujeto, prevista así mismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas. Es preciso señalar, que los conceptos de derechos fundamentales, garantías individuales y derechos humanos no pueden ser utilizados como sinónimos. Al respecto Luigi Ferrajoli22 parte de la idea de que no es lo mismo una garantía que un derecho. Para él las garantías en una primera acepción son las obligaciones que derivan de los derecho; de esta forma puede haber garantías negativas y garantías positivas; las primeras obligarían a abstenciones por parte del Estado y de los particulares con el respeto de algún derecho fundamental, mientras que las segundas generarían obligaciones de actuar positivamente para cumplir con la expectativa que derive de algún derecho. Estos dos tipos de garantías, el mismo autor las denomina garantías primarias o sustanciales y garantías secundarias o jurisdiccionales. Las garantías primarias son precisamente las obligaciones o prohibiciones que corresponden a los derechos subjetivos establecidos en algún texto normativo y las garantías secundarias son obligaciones que tienen los órganos judiciales de aplicar la sanción o declarar la nulidad de actos ilícitos y actos no validos que violan los derechos subjetivos. Por otra parte los derechos humanos no deben de ser confundidos con los derechos fundamentales. 22 Ferrajoli, Luigi, “Garantías”, Jueces para la democracia, Madrid, núm. 38, julio de 2002, pp. 39 y 40. Antonio E. Pérez Luño23 al respecto nos dice que los derechos humanos se entienden como un conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento de la historia, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humana, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional; y por lo tanto los derechos fundamentales son aquellos que están garantizados por el orden jurídico positivo en la normatividad constitucional y que suelen gozar de una tutela reforzada. No obstante lo anterior, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denomina al primer capítulo de su título primero, como: “De las garantías individuales”, siendo que este capítulo no sólo incluye garantías individuales, sino también derechos fundamentales, mismos que también podemos encontrar en la parte orgánica de la Constitución. El desarrollo del Estado de Derecho, está relacionado con la expansión del papel del Derecho como técnica de regulación de poderes públicos, esto debido al cambio de la estructura del sistema jurídico ocurrido en la segunda mitad del siglo XX; evolucionando así el Estado Legislativo de Derecho en el Estado Constitucional de Derecho. Este cambio se reflejó en Europa después de la segunda guerra mundial, con la intervención e introducción de Constituciones Rígidas, las cuales se caracterizaron por incorporar principios y derechos fundamentales como límites al poder ejecutivo, judicial y legislativo. Por lo tanto en el Estado Constitucional de Derecho se puede decir que no existen poderes soberanos, ya que todos están sujetos a la Constitución. 23 Pérez Luño, Antonio E., Los derechos fundamentales, Madrid, Tecnos, 1991, pp. 46 y 47. El legislador pierde su omnipotencia en el Estado Constitucional de Derecho, en el sentido de que las leyes que el produce no son validas sólo porque sean vigentes, es decir producidas en las formas establecidas por las normas, sino que lo son si además son coherentes con los principios constitucionales. La sujeción a ley y, ante todo, a la Constitución, transforma al juez en garante de los derechos fundamentales, incluso contra el legislador, a través de la invalidez de las leyes que violan esos derechos. El Estado Constitucional de Derecho se consolida después de la segunda guerra mundial, con el establecimiento de Tribunales Constitucionales, primero en Austria y, más tarde, en Checoslovaquia y España. El Estado Constitucional de Derecho adquiere distinta estructura según las órdenes constitucionales en cada país y según el haz de las competencias de las que disponen sus Tribunales constitucionales. El jurista alemán Peter Hâberle24 establece que el Estado de Derecho se caracteriza por la dignidad humana como premisa antropológico – cultural, por la soberanía popular y la división de poderes, por los derechos fundamentales y tolerancia, por la pluralidad de los partidos políticos y la independencia de los tribunales. Es preciso citar textualmente lo que Peter Hâberle25 entiende por dignidad humana: “...Hay que partir de la tesis de que el conjunto de los derechos de tipo personal, por un lado, y los deberes por el otro, deben permitir al ser humano ser persona, serlo y seguir siéndolo. En esta garantía jurídica especifica de los ámbitos vitales, del ser persona, de la identidad, encuentra la dignidad humana su 24 25 Hâberle, Peter, El Estado Constitucional, trad. de Hector Fix Fierro, México, UNAM, 2003, p.169 Ibid.,p. 170 central: el cómo es que el ser humano llega a ser persona, nos ofrece indicios de lo que sea la dignidad humana.” Diego Valadés 26 en su artículo “La no aplicación de las normas y el Estado de Derecho”, señala que el Estado de Derecho consiste en la sujeción de la actividad estatal a la Constitución y a las normas aprobadas conforme a los procedimientos que establezca, que garantizan el funcionamiento responsable y controlado de los órganos del poder; el ejercicio de la autoridad conforme a disposiciones conocidas y no retroactivas en términos prejudiciales, y la observancia de los derechos individuales, sociales, culturales y políticos. Considero que esta definición de Estado de Derecho, corresponde a la de Estado Constitucional de Derecho, por lo anteriormente expuesto. Así el Estado Constitucional de Derecho está organizado bajo los siguientes supuestos:27 a) El poder político está limitado por el Derecho. b) La Constitución es la Ley Suprema del Estado. c) Todas las leyes derivan de la Constitución, en una sucesión piramidal en cuya cúspide está la Ley Fundamental. El valor jurídico de superioridad o Supremacía Constitucional crea y determina la jerarquía de las normas jurídicas, las cuales están subordinadas las unas de las otras. 26 Valadés, Diego, “La no aplicación de las normas y el Estado de Derecho”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, nueva serie, año XXXV, número. 103, enero – abril de 2002, p. 226. 27 Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC, 2004, p. 19 Carlos Sánchez Viamonte.28, establece que el constitucionalismo es el procedimiento de institucionalización del poder mediante una Constitución, cuya supremacía significa la subordinación a sus disposiciones de todos los actos emanados de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario Luigi Ferrajoli29al referirse al constitucionalismo nos dice que: “...Podemos concebir el constitucionalismo como un sistema de vínculos sustanciales, o sea de prohibiciones y de obligaciones impuestas por las cartas constitucionales, y precisamente por los principios y los derechos fundamentales en ellas establecidos, a todos los poderes públicos, incluso al legislativo.” La garantía jurídica de efectividad del constitucionalismo reside en la rigidez de las constituciones y en la creación del control jurisdiccional de constitucionalidad de las leyes. La existencia de una Constitución como texto único que reúne las reglas concernientes a la atribución y al ejercicio del poder político en determinada sociedad, es un fenómeno relativamente reciente; en la forma que lo conocemos actualmente. El origen del constitucionalismo moderno puede ubicarse al inicio del siglo XVIII, en que se inicia el proceso de unificación nacional, es decir, en la transición de la Edad Media al Renacimiento, en donde se formaron las naciones sobre bases eminentemente seculares.30 28 Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Político, Argentina, Ed. Bibliográfica, 1993, p. 115. Ferrajoli, Luigi, “Sobre los Derechos Fundamentales”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 15, julio – diciembre de 2006, p. 114. 29 30 González González, María de Luz, Lineamientos de Teoría Política, México, Mc Graw-Hill, 2000, p.81. Esto no significa que antes de está época las sociedades no hayan tenido una organización política, simplemente, no habían tenido necesidad de una Constitución. Esta técnica jurídica resultó necesaria en el momento que la burguesía, buscó el medio de limitar el poder real en el cual, teóricamente, no participaba. La Teoría del Contrato Social, ya presente en la Edad Media, fue retomada por los filósofos de las Luces y encontró una encarnación precisa: el texto de la Constitución no es otra cosa que el resumen de las afirmaciones de los derechos de los ciudadanos y de las modalidades de ejercicio del poder por ellos mismo o por sus representantes. Entre los documentos del Medievo que se consideran como precedentes encontramos la Carta Magna de 1215 impuesta al monarca inglés Juan sin Tierra por los barones ingleses, estimada como origen de las modernas Constituciones y los fueros de Aragón de 1283, cuya validez provenía de considerandos por encima de la voluntad real, obligatoria para los jueces y funcionarios entre los que se distinguía por su función jurisdiccional el de Justicia de Aragón.31 La Constitución representa por lo tanto, la Ley Suprema en las organizaciones de la sociedad que confiere al Estado sus fundamentos y sus limites. Los elementos fundamentales del constitucionalismo moderno y la relación que establece en la teoría y debe reflejarse en la práctica, entre la Constitución y el Estado de Derecho son: 32 a) La titularidad de la soberanía recae en el pueblo. 31 Ibid., p. 82 Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC, 2004, p.8. 32 b) El origen del poder coactivo del Estado no es divino ni hereditario, sino popular. c) Los órganos del Estado están integrados por representantes populares. d) El hombre y el ciudadano poseen derechos fundamentales que la ley tutela y garantiza. e) El ejercicio del poder se distribuye entre órganos jurídicamente estructurados y dotados de competencias limitadas. f) El poder del Estado se ejerce de manera limitada. g) El Derecho es el que fija los límites del poder, esencialmente por medio de dos instituciones: z Los Derechos del hombre y del ciudadano; y z La División de Poderes. h) Toda estructura se consagra en una Constitución, Ley Fundamental del Estado y marco de referencia de la validez y de la legalidad del orden jurídico y del ejercicio del poder público. i) La Constitución determina la génesis, el ejercicio y los límites del poder del Estado. j) Los órganos del poder público y los ciudadanos están sometidos a la Constitución. k) Todos los actos de autoridad deben respetar los términos constitucionales de forma (estructura de los poderes), de fondo (competencia de cada órgano) y de legalidad (respecto del contenido de las normas). l) Las transformaciones del orden constitucional son reguladas por la propia Constitución. Si se plasman tanto los derechos del hombre como la distribución del poder en una Constitución, se va a definir la estructura general del Estado de Derecho dentro del cual los principios de Supremacía Constitucional y Legalidad norman toda la dinámica del ejercicio del poder. Ahora bien, en el ámbito de la producción, reproducción y aplicación del Derecho, rige la regla del respeto irrestricto de las normas, que se puede resumir en dos vertientes: a) Creación o modificación, de la ley, de conformidad con los procedimientos constitucionalmente previstos al efecto (incluido el de reforma a la constitución) y en su función de una jerarquía jurídica que condiciona los contenidos y los alcances normativos de cada conjunto de normas; y b) Aplicación de la ley por los distintos órganos en el ámbito exclusivo de sus competencias, fundamentando invariablemente sus actos de autoridad en normas cuyo mandato obligatorio corresponda al caso de que se trate. Por lo tanto el apego de las funciones del Estado, en las vertientes antes señaladas, al marco normativo traerá consigo que los actos de autoridad, sean constitucionalmente válidos. En otros términos, cuando exista plena coincidencia entre la descripción constitucional de la organización del Estado y la actuación de los poderes organizados, nos hallaremos en un estado de constitucionalidad. CAPÍTULO SEGUNDO EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD 2.1. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y RIGIDEZ CONSTITUCIONAL. El respeto al orden constitucional y la vigencia del Estado de Derecho están garantizados fundamentalmente por los siguientes principios: 1) Supremacía Constitucional. 2) Rigidez Constitucional. 3) Límites al ejercicio del poder político mediante la distribución de competencias y los derechos del hombre, plasmados en la Constitución. En la Constitución mexicana, los titulares de los poderes constituidos adquieren el compromiso personal con el Estado de realizar sus funciones dentro del marco constitucional al protestar y hacer guardar la Ley Fundamental, como lo indica el artículo 128 Constitucional. “Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestara la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.” Aparentemente sólo se requiere de que los poderes constituidos actúen dentro de las competencias que les asigna la Ley Fundamental, que sus titulares cumplan su juramento de guardar la Constitución, que se observe plenamente el principio de Rigidez Constitucional y consecuentemente que se respete el principio de Supremacía Constitucional, para que la vigencia y la sobrevivencia del Estado de Derecho estén plenamente aseguradas; pero la realidad nos indica que esto no es suficiente ya que en muchas ocasiones los órganos de gobierno vulneran los derechos fundamentales, ya que actúan fuera del ámbito que les asignó la Constitución, invadiendo la esfera de competencia de otro u otros órganos o de plano cambian todo el orden constitucional. 2.1.1. Supremacía Constitucional. El principio de Supremacía Constitucional significa que la Constitución es la norma jurídica de mayor jerarquía, que es la base del orden jurídico y que de ella derivan todos los actos de autoridad, con la garantía de que ninguna autoridad tenga la potestad de actuar contrariamente a la Constitución, pues de no ser así sus actos serán susceptibles de ser anulados. A través del principio de Supremacía Constitucional, se pretende imponer el Estado Constitucional de Derecho y hacer realidad la vigencia plena del texto constitucional frente la autoridades estatales, prohibiéndoseles que realicen actividades que no sean de su competencia y no contempladas en la Constitución. Siguiendo las ideas de Alberto del Castillo del Valle,33 el principio de Supremacía Constitucional se encuentra inscrito en los artículos 15, 41 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preceptos que prevén que todos los actos de autoridad deben estar supeditados y emitidos de acuerdo con lo que dispone la Constitución. “Articulo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano.” “Articulo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal...” 33 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p.27. “Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.” Los artículos antes transcritos consagran este principio por lo siguiente: El artículo 15 Constitucional prohíbe la celebración de tratados internacionales que contravengan o reduzcan las garantías y derechos que la Constitución Federal consagra o reconoce a favor del hombre y el ciudadano, ya que en caso de que se celebre un tratado que sea contrario a tales garantías y derechos, el mismo será nulo, previa declaratoria que al respecto haga el Poder Judicial de la Federación. El artículo 41 establece que las Constituciones locales, incluyendo el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, deben respetar y acatar las bases descritas en la propia Constitución Federal. Finalmente el artículo 133 establece que la Constitución de la República es la Norma Suprema de toda la Unión. Y aun cuando se dice que las leyes federales que emanen del Congreso de la Unión y los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la República con aprobación del senado, adquieren la calidad de Ley Suprema, tales cuerpos normativos no tienen tal condición, debido a que están condicionados a no contravenir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que así puedan tener validez. Esta postura es reforzada por la siguiente jurisprudencia:34 34 Seminario judicial de la Federación, 9a época, México, tomo XX, octubre 2004, p. 264, tesis: 1a./J. 80/2004. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTICULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE. En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso Local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto. Tesis de jurisprudencia 80/2004. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de veintidós de septiembre de dos mil cuatro. 2.1.2. Rigidez Constitucional La Rigidez Constitucional tiene como objetivo central el salvaguardar la permanencia de la Constitución y su carácter de norma superior de la que deriva el resto del orden jurídico positivo. Miguel Carbonell35 señala que la rigidez de una Constitución se produce siempre que en determinado texto constitucional existan procedimientos diferenciados para la aprobación de leyes y para la aprobación de reformas constitucionales. El grado de rigidez de los textos constitucionales depende de la mayor o menor dificultad que dispone ese mismo texto para su propia reforma. Las Constituciones que tienen un grado máximo de rigidez , son aquellas que no permiten cambiar ninguna de sus disposiciones; en esos casos, se habla entonces de Constituciones Petrificadas, más que de Constituciones Rígidas. La Constitución Mexicana puede ser calificada como una Constitución Rígida, ya que en su artículo 135 establece un procedimiento de reforma diferente del que se utiliza para la legislación ordinaria. El procedimiento de reforma es realizado por un órgano diferente al que se encarga de expedir y reformar las leyes. El órgano reformador de la Constitución se integra por el Congreso de la Unión y por las Legislaturas de los Estados. “Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las 35 Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, México, UNAM, 2004, p.77 reformas o adiciones, y que estas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el computo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.” Por lo anterior institucionalizadas es idóneas necesario y establecer eficaces para formas asegurar y jurídicamente preservar la preeminencia de la ley fundamental y del Estado de Derecho, esto por dos razones fundamentales: 1) Es indispensable contar con medios de defensa constitucionalmente previstos que garanticen la vigencia del Estado de Derecho y la consecución de su núcleo esencial que es la limitación del ejercicio del poder político. 2) En casos de irregularidad parcial del orden jurídico, entendiendo por tal su inobservancia momentánea y fragmentaria por actos de gobierno, los sistemas de defensa y de control de constitucionalidad se traducen en el más importante medio de preservación del Estado de Derecho para impedir los efectos del acto anticonstitucional. 2.2. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD. Miguel Covián Andrade36 señala que el Control de la constitucionalidad es una abreviación del nombre completo de esta área del Derecho Constitucional, el cual es “control de la constitucionalidad del poder político en cuanto a su origen, su ejercicio y sus fines.” 36 Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p. 8. Por lo tanto para poder entender el significado es necesario basarse en dos de los términos que integran esta denominación: constitucionalidad y poder político. El término constitucionalidad significa conformidad o correspondencia con la Constitución.37 Por lo tanto la constitucionalidad es la conformidad con algo y lo que establece la constitución, de tal manera que ese algo puede ser considerado como constitucional. Ese algo es el poder político, cuyas manifestaciones toman la forma de decisiones de los detentadores del poder autorizados jurídicamente para actuar, las cuales para ser válidas deben corresponder a lo que establece la Constitución. El control de la constitucionalidad es entonces, un proceso en virtud del cual se verifica, si las decisiones (actos u omisiones) de quienes ejercen el poder político por disposición de las normas jurídicas, corresponden formal y materialmente a la Constitución, con el propósito de que si se determina que esa correspondencia no existe, sean anulados los efectos de esas decisiones. 2.3. SISTEMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD. Una vez que se tiene por comprendido el contenido del principio de Supremacía Constitucional, es oportuno determinar que para hacer vigente dicho principio y su fundamento, se requiere de la regulación de medios de tutela del mismo, a fin de que de esa manera se puedan anular o invalidar las normas que contravengan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 37 Ibid., p. 9. Miguel Covián Andrade.38 nos dice que los medios de defensa de la Constitución, estructurados normativamente por ella, cuya finalidad es la anulación o la abrogación de los actos de gobierno contrarios a la Ley Fundamental y la destrucción de los efectos jurídicos, constituyen los sistemas de control de constitucionalidad Por lo tanto los medios de control de la constitucionalidad son los procesos previstos en la Constitución y regulados en una ley secundaria, por virtud de los cuales un órgano de gobierno del Estado estudia un acto de autoridad para que, previo el trámite respectivo, realice una declaratoria sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ese acto y para el caso de declarar que ese acto esta en contra del texto constitucional, el mismo quede anulado o invalidado, restituyéndose el orden constitucional respectivo. El objetivo principal de los medios de control de la constitucionalidad es anular o invalidar los actos que sean materia de impugnación y que contradigan el texto de nuestra Carta Magna, haciendo de esa manera, mantener vigente el Estado de Derecho y que rija e impere el principio de Supremacía Constitucional previsto en el artículo 133 de la Constitución. Al contar con sistemas de defensa constitucional, se garantiza que la Carta Magna mantenga su vigencia y que todos los actos de autoridad estén apegados a ella, para que de esa forma se asegure la estabilidad del orden jurídico. 38 Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC, 2004, p.26 Los sistemas de control de la constitucionalidad son clasificados atendiendo a su estructura y a las características propias del órgano que lleva adelante la tarea de protección de la Ley Suprema, por lo tanto, doctrinariamente se señalan los siguientes sistemas de control.39 1. Control por órgano político. 2. Control por órgano jurisdiccional. 3. Control por órgano mixto. No obstante en el transcurso de la historia jurídico – política, dentro de los diversos regímenes que han estado vigentes en México, destacan dos sistemas de control de la constitucionalidad: el ejercido por órgano político y el realizado por órgano jurisdiccional.40 II. 2.3.1. CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO POLÍTICO. Felipe Tena Ramírez nos dice que en este sistema se confía la guarda de la Constitución a un órgano político, que puede ser alguno de los ya existentes dentro de la división de poderes o bien, que puede ser creado especialmente para que sirva de protector de la constitucionalidad.41 39 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p. 62. 40 Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p. 154. 41 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 2001, p.492. El control de la constitucionalidad se asigna a un organismo distinto de los poderes constituidos que necesariamente se coloca por encima de ellos. A diferencia de un juez que juzga conforme a las leyes, el órgano político juzga a las leyes mismas. Dentro de este sistema podemos catalogar al Supremo Poder Conservador como órgano político creado ad hoc en la Constitución de 1836, la que le asignaba entre otras, las siguientes funciones relativas al control de la constitucionalidad: “ Ley Segunda (Organización de un supremo poder conservador) Artículo 12. Las atribuciones de este supremo poder, son las siguientes: I. Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos meses después de su sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la Constitución, y le exijan dicha declaración, o el supremo poder Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de los miembros del poder Legislativo, en representación que firmen dieciocho por lo menos. II. Declarar, excitado por el poder legislativo o por la Suprema Corte de Justicia, la nulidad de los actos del poder Ejecutivo, cuando sean contrarios a la Constitución o a las leyes, haciendo esta declaración dentro de cuatro meses contados desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas. III. Declarar en el mismo término la nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes, y sólo en el caso de usurpación de funciones. Si la declaración fuere afirmativa, se mandarán los datos al tribunal respectivo para que sin necesidad de otro requisito, proceda a la formación de causa y fallo que hubiere lugar. …. Suspender a la alta Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes supremos, cuando desconozca alguno de ellos, o trate de trastornar el orden público. …. X. Dar o negar la sanción a las reformas de la constitución que acorde el congreso, previas las iniciativas, y de modo y forma que establece la ley constitucional respectiva.” 42 Las principales características de este sistema de control son las siguientes: 1. La preservación de la Ley Fundamental se encomienda, bien a un órgano distinto de aquellos en quienes se depositan los tres poderes del Estado, o se confía a alguno de estos; 2. La petición de inconstitucionalidad corresponde a un órgano estatal o a un grupo de funcionarios públicos, en el sentido que el órgano de control declare la oposición de un acto de autoridad o una ley con la Constitución. 3. Ante el órgano de control no se ventila ningún procedimiento contencioso (juicio) entre el órgano peticionario y aquel a quien se atribuye el acto o la ley atacados; 4. Las declaraciones sobre inconstitucionalidad tienen efectos erga omnes o absolutos. Las consecuencias prácticas que se derivan de un régimen jurídico en donde impere el sistema de control de la constitucionalidad por órgano político, 42 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808 –1999, México, Porrúa, 1999, pp. 210 y 211. consisten precisamente, en provocar, dada la forma en que procede éste, una serie de pugnas y conflictos entre las distintas autoridades, originando así del desquiciamiento del orden legal y el desequilibrio entre los poderes del Estado. 2.3.2. CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO JURISDICCIONAL. La tarea de velar por la Constitución se confiere al órgano judicial, el cual tiene generalmente, aparte de su misión ordinaria de decir el derecho en una contienda entre partes, el cometido especial de declarar si los actos de los poderes constituidos están de acuerdo con la ley suprema.43 El control jurisdiccional de la constitucionalidad se aplica mediante dos sistemas diferentes, los cuales se denominan difuso o americano y concentrado o europeo. Ambos sistemas son jurisdiccionales por su organización y por sus procedimientos, diferenciándose entre sí esencialmente por sus estructuras. a) Sistema Difuso. Se denomina así, porque el control de la constitucionalidad está a cargo de cualquier juez, es decir, es una atribución que está dispersa en todo tipo de tribunales y juzgados. Está a cargo de tribunales ordinarios.44 Este sistema se estableció por primera vez en Estados Unidos, por lo que también se le conoce como sistema americano. El fundamento de este sistema es la idea de que la conformidad de los actos de autoridad y la constitución es un asunto que se puede resolver 43 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 2001, p. 193. 44 Cappelletti, Mauro, La Justicia Constitucional (Estudios de Derecho Comparado), México, UNAM, 1987, p. 60 mediante la aplicación de los mismos principios en lo que se basa la verificación de la correspondencia entre el ejercicio del poder político y las leyes, por ejemplo, analizará el problema de su constitucionalidad, de cuyo resultado dependerá si la aplica o no. Es decir el juez antes de aplicar una ley al caso concreto, va a interpretarla con fundamento en las siguientes reglas:45 a) La ley superior prevalece sobre la ley inferior; b) La ley específica prevalece sobre la ley general; c) La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. El punto de vista sobre la constitucionalidad de una ley o de cualquier tipo de acto de autoridad, puede variar de tribunal a otro, tanto de una misma jerarquía, como de diversas jerarquías, pero esta situación se resuelve en las instancias superiores a la que puede acudir un sujeto particular de Derecho que no esté conforme con la decisión de un juez, hasta llegar a una Corte Suprema, la cual determina en última instancia, qué es y qué no es constitucionalmente válido. Las decisiones de los tribunales tienen efectos particulares, ya que sólo afectan a las partes del juicio, ya que tiene que ser un gobernado el que plantea el problema de la constitucionalidad. Miguel Covián Andrade establece que este sistema se diseña concretamente para preservar las garantías individuales establecidas en la Constitución y no para proteger a ésta en su totalidad, y efectivamente esto se comprueba si se analiza su estructura y objetivo, principalmente, el principio de la petición de la parte afectada, con base en su interés jurídico y el de los efectos particulares de la sentencia del tribunal superior. 45 Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC, 2004, p.43 Por ultimo podemos resumir que las características principales de este sistema son: a) El sistema es difuso porque cualquier juez puede controlar la constitucionalidad. b) Ésta se plantea por vía incidental, de excepción o indirecta. 46 c) Se emplea un solo medio de control el amparo, para combatir la anticonstitucionalidad de todo tipo de decisiones infractoras de derechos individuales. d) Los alcances de la resolución se limitan al caso concreto. e) Rige el principio de stare decisis.47 f) Una Corte Suprema se pronuncia en última instancia sobre la constitucionalidad, emitiendo jurisprudencia obligatoria para los demás jueces. 1. b) Sistema Concentrado. El sistema de control de la constitucionalidad concentrado fue diseñado por el jurista austríaco Hans Kelsen, apareciendo por primera vez en la Constitución austríaca, razón por la cual algunos teóricos lo denominan “sistema austríaco”.48 46 En la vía de excepción, el planteamiento de anticonstitucionalidad se presenta como un incidente dentro del mismo proceso en el que no se realiza un nuevo juicio o juicio especial, sino se desahoga la cuestión dentro del proceso, ante la misma autoridad que conoce del caso, o ante su superior jerárquico, de conformidad con los recursos procesales establecidos. 47 Este término es una versión abreviada de la expresión completa, “stare decisis et non quieta movere”, la cual significa “estar a lo decidido y no mover lo que está establecido”. 48 Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC, 2004, p.45 La base de este sistema es la consideración de que la cuestión de la constitucionalidad de las leyes requiere, por su importancia, de jueces dotados de un conocimiento jurídico, de un prestigio y de una independencia superiores a los de los jueces ordinarios. Un número importante de Estados europeos ha adoptado este sistema. Tal es el caso de España, que tiene un tribunal constitucional, Italia con su Corte Constitucional, Alemania que cuenta con un Tribunal Constitucional Federal, Francia con un Consejo Constitucional.49 Este sistema se fundamenta en la diferenciación entre el control de la legalidad y el control de la constitucionalidad. Kelsen estableció al respecto que, la verificación de la conformidad entre las decisiones de los órganos del Estado y las leyes es un asunto que no necesita de un conocimiento, ni de una preparación especializados y que por lo tanto, puede ser atendido por los diversos jueces ordinarios, dependiendo de la competencia territorial y material de cada uno de ellos. En cambio, la verificación de la constitucionalidad del ejercicio del poder político, en otras palabras, de la conformidad de las decisiones de quienes detentan formal o institucionalmente el poder político y la Constitución, requieren de una alta especialización en materia constitucional y política, y debe ser realizada por magistrados preparados para desarrollar una actividad que esta fuera del alcance de los jueces ordinarios. Consecuentemente, es necesario diseñar por separado un sistema de control de legalidad y uno de control de la constitucionalidad, a los que corresponderán respectivamente, una jurisdicción ordinaria y una jurisdicción constitucional. La protección de la Constitución se pone en manos de un solo tribunal o de una sola Corte Constitucional, cuyos magistrados no resuelven asuntos de la legalidad como regla general, concentrando su atención en el Control de la Constitucionalidad. La jurisdicción de este tribunal es excluyente, aunque no exclusiva, lo que significa que sólo él es competente en la materia, pudiendo 49 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al Derecho Constitucional Comparado, México, F.C.E., 2000, pp. 256, 273, 290 y 299. conocer también casos no relativos al control de la constitucionalidad, por ejemplo la responsabilidad de los altos servidores públicos del Estado, situación que no se presenta tratándose de los tribunales de legalidad, los cuales están excluidos de la jurisdicción constitucional. A esto obedece que a este sistema se le conozca como sistema concentrado de control de la constitucionalidad, en tanto esta competencia se asigna a un solo tribunal. En resumen las características del sistema concentrado son las siguientes: a) El sistema es concentrado, pues la cuestión de constitucionalidad la pronuncia un solo tribunal. b) Normalmente se presenta la impugnación sobre la constitucionalidad por vía directa o de acción, sin excluir algunos caos de vía de excepción. 50 c) Se diseñan diversos medios o recursos de control, para eliminar los efectos de las determinaciones anticonstitucionales, dependiendo de la naturaleza de cada una de ellas. d) Los alcances del pronunciamiento tienen efectos erga omnes. e) No rige el principio del stare decisis. f) Debe ser un solo tribunal el que emita la resolución obligatoria para todos los casos. 50 La vía de acción, es promovida por el sujeto de derecho afectado por el acto de autoridad, el cual inicia un proceso judicial distinto a aquel en el que se produjo la violación de sus derechos, ante una autoridad dotada de jurisdicción especial. 2.3.3. CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO MIXTO. Esta forma de defensa de la Constitución admite características tanto del control por órgano jurisdiccional como del control por órgano político. Siendo sus características principales las siguientes: La defensa de la Constitución se encomienda a un órgano que desarrolla funciones jurisdiccionales, como es el caso en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve el juicio de controversia constitucional, actuando no sólo como órgano de revisión de leyes sino como órgano judicial. Ese órgano judicial no es instado por el gobernado lesionado con motivo del acto que es materia de impugnación, sino por un ente público (sistema político). Ante el órgano de defensa de la Constitución, se substancia un juicio en toda la expresión de la palabra (sistema judicial). Cabe mencionar que en México, el sistema de control constitucional por órgano mixto, lo representa el juicio de controversia constitucional, como se analizará más adelante. 2. 2.4. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA MEXICANO. El sistema mexicano de control de la constitucionalidad hasta 1995, corresponde en términos generales, al modelo americano. La función de control se encomienda en México a un órgano jurisdiccional no especializado, sino integrante de la división de poderes tripartita clásica, que es el Poder Judicial Federal. “En el Derecho Mexicano la garantía de la Constitución es de carácter jurisdiccional, en virtud de que la actuación de los mandatos fundamentales se realiza a través de la composición del litigio sobre el contenido o forma de una norma constitucional, para el caso concreto y a través del agravio personal, por lo que no existe en nuestro sistema jurídico el problema que se plantea en los ordenamientos constitucionales europeos que, siguiendo las enseñanzas de Kelsen, han instituido un Tribunal Constitucional especial, que con independencia del poder judicial, tiene la función especifica de proteger la ley fundamental, y que algunos tratadistas llegan a considerar como un poder constitucional autónomo, al lado de los otros poderes tradicionales.” 51 El sistema mexicano hasta 1995 era indiscutiblemente difuso y correspondía tanto por sus orígenes, como por su estructura, al caso típico de los sistemas protectores de los derechos individuales, diseñado conforme al modelo norteamericano, el cual no es un sistema protector de la Constitución, sino de las personas jurídicas de Derecho Privado. Uno de los elementos estructurales propios de los sistemas difusos, consiste en la existencia de un solo medio de control de la constitucionalidad, el cual es utilizado para impugnar cualquier tipo de acto que lesione los derechos individuales, sin importar si éste es general o particular, porque la resolución que lo anule tendrá siempre efectos limitados a las partes que intervienen en el juicio. En tales condiciones, está claro que en nuestro país existía un sistema de control de la constitucionalidad caracterizado por dos de los elementos estructurales del sistema difuso: a) Diversos órganos encargados del control de la constitucionalidad; y 51 Fix Zamudio, Héctor, El juicio de Amparo, México, Porrúa, 1964, p. 200. b) Un solo medio o recurso de control diseñado para proteger los derechos individuales en contra de normas generales y de actos particulares . Después de la reforma Constitucional del 31 de diciembre de 1994 y al ser reorganizada la Suprema Corte de Justicia de la Nación integrada ahora por 11 ministros, en cuya competencia se han incluido dos medios de control (las Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad), ha provocado que muchos estudiosos consideren que nuestro sistema es ahora concentrado y que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un Tribunal Constitucional.. No obstante, yo considero que actualmente nuestro sistema sigue siendo difuso, ya que la competencia en relación con el control de la constitucionalidad sigue estando distribuida entre los diversos órganos del Poder Judicial y por lo tanto, no está concentrada en un solo, razón suficiente para entender por qué en México no existe un Tribunal Constitucional, aunque algunos consideran a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional. Miguel Covián Andrade, al respecto establece que: “ El sistema mexicano de control de la constitucionalidad es un sistema estructuralmente difuso, al que se han agregado algunos elementos del sistema concentrado de manera desordenada, cuyo funcionamiento corresponde al de un sistema de control por órgano político, en el que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está controlada por el Presidente de la República y por lo tanto resuelve invariablemente a su favor los asuntos en los que éste tiene interés.”52 52 Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p.204. Para reforzar mi postura, es necesario hacer mención que en algunas entidades federativas de nuestro país, tales como Tlaxcala, Veracruz, Estado de México, Coahuila, Chiapas, Morelos, Oaxaca, Querétaro, Tamaulipas y Zacatecas, hay una regulación del control de la constitucionalidad, para hacer imperar su “constitución local”, a través de medios de control, con el fin de proteger esa norma frente a actos de autoridad que la contravengan. Dentro de la estructura del Poder Judicial del Estado de México, hay una sala constitucional. “Artículo 88 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. Corresponde a la Sala Constitucional: I. Garantizar la supremacía y control de esta Constitución...” Lo anterior es un claro ejemplo de que tenemos un sistema difuso de control de la constitucionalidad y de que aún nos falta mucho por saber respecto al tema del control de la constitucionalidad, ya que el control de la constitucionalidad del poder político es una competencia federal, porque sólo existe una Constitución que es la del Estado nacional, siendo que las entidades federativas tienen estatutos de autonomía cuyo objetivo es el desarrollo de las normas constitucionales federales y no constituciones locales como incorrectamente se les ha denominado. I. 2.5. MEDIOS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO. Miguel Covián constitucionalidad Andrade como los define recursos a los medios jurídicamente de control establecidos de la cuyo propósito es la verificación de la correspondencia entre las decisiones de los detentadores formales del poder y la Constitución para que en caso de que ésta no exista, se anulen esas determinaciones al ser consideradas anticonstitucionales.53 La Suprema Corte de Justicia de la Nación define a los medios de control de la constitucionalidad como los instrumentos a través de los cuales se busca mantener o defender el orden creado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 54 Los medios de control de la constitucionalidad previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son: 1. El Juicio de Amparo. 2. Las Controversias Constitucionales. 3. Las Acciones de Inconstitucionalidad. 4. Los Procesos Jurisdiccionales en Materia Electoral. 5. El Juicio Político. 6. La Facultad de Investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 7. La Protección de los Derechos Humanos. 1. 2.5.1. El Juicio de Amparo. Ignacio Burgoa establece que el amparo es un juicio o proceso que se inicia por la acción que ejercita cualquier gobernado ante los órganos jurisdiccionales federales contra todo acto de autoridad que le causa un agravio en su esfera jurídica y que considere contrario a la Constitución, teniendo por objeto invalidar dicho acto o despojarlo de su eficacia por su inconstitucionalidad o legalidad en el caso concreto que lo origine.55 53 Ibid., p.21. 54 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Los Medios de Control de la Constitucionalidad, México, SCJN, 2004, p. 3 55 Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p..173. Es el medio protector por excelencia de las garantías individuales establecido en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y reglamentada por La Ley de Amparo. La Suprema Corte ha sostenido que el juicio de amparo no es un recurso, sino un procedimiento autónomo de la secuela procesal en la que se originó el acto reclamado. EL artículo 1 de la Ley de Amparo, establece específicamente cual es su el objetivo de este medio de control. “Articulo 1.- El Juicio de Amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite: I) Por leyes o actos de las autoridades que violen garantías individuales. a) II) Por leyes o actos de la autoridad federal que restrinjan o vulneren la soberanía de los Estados o del Distrito Federal. b) III) Por leyes o actos de estos últimos que afecten la competencia federal. “ 2. 2.5.2. Las Controversias Constitucionales. Para el Maestro Juventino V. Castro y Castro, 56 las Controversias Constitucionales son procedimientos de única instancia planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los Estados, el Distrito Federal o los cuerpos de carácter municipal, o por sus respectivos órganos legitimados, y que tienen por objeto solicitar la invalidación de las normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado; o bien reclamándose la resolución de diferencias contenciosas sobre límites de los Estados; con el objeto de que se decrete la legal vigencia o la invalidez de las normas o actos impugnados, o el arreglo de límites de Estados que disienten; todo ello para preservar, el sistema y la estructura de la Constitución Política.” Cabe hacer mención que después de la reforma constitucional del 8 de diciembre de 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya no está facultada para conocer sobre 56 Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p.59 controversias constitucionales que versen sobre conflictos por limites territoriales entre las Entidades Federativas.57 Para que proceda la controversia, es necesario que el ámbito de competencia de quien promueva el juicio, se vea afectado por un acto concreto o una disposición de carácter general (por ejemplo, una ley, un reglamento o un decreto, excepto las de materia electoral), que sea contrario a lo que dispone la Constitución. Por un error legislativo, a este medio de control de la constitucionalidad se le ha denominado como controversia constitucional, siendo que este término es todo lo que sea un problema con motivo de la Constitución; por tanto, este medio está denominado, debiendo llamársele, por ejemplo, juicio de competencia constitucional. 3. 2.5.3. Las Acciones de Inconstitucionalidad. Este medio de control de la constitucionalidad surge por primera vez en nuestro país, con la reforma constitucional publicada el 31 de diciembre de 1994, en el Diario Oficial de la Federación. Juventino V. Castro y Castro,58 define a las acciones de inconstitucionalidad como: “procedimientos de única instancia planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por órganos legislativos minoritarios, por los partidos políticos con registro federal o estadual, o por el Procurador General de la República, en los cuales se controvierte la posible contradicción entre una norma de carácter general o un tratado internacional por una parte, y la Constitución, por la otra exigiéndose en el juicio respectivo la invalidación de la norma o tratado impugnados, para así hacer prevalecer los mandatos constitucionales. 57 58 Diario Oficial de la Federación, México, 8 de diciembre de 2005. Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p. 123. Igualmente José Ramón Cossio Díaz,59 define a las Acciones de Inconstitucionalidad, como procesos en los cuales determinados órganos o fragmentos de órganos, o los órganos directivos de determinadas personas morales (partidos políticos) reconocidos constitucionalmente de interés para la sociedad, plantean ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el control abstracto de la regularidad constitucional de determinadas normas generales. Con la reforma constitucional publicada el 14 de septiembre de 2006,60 en la que se adiciona el inciso g) a la fracción II de artículo 105 Constitucional, se otorga a la Comisión Nacional de Derechos Humanos la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos que consagra la Constitución. Así también, la misma facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad, se otorga a los organismos de protección de los derechos humanos de las Entidades Federativas, en contra de las leyes emitidas por las legislaturas locales. Mientras que el objetivo principal de las controversias constitucionales es mantener la distribución de competencias en los sistemas federal y de división de poderes, el de las acciones de inconstitucionalidad es, darle racionalidad y ponerle límites al principio de las mayorías. 4. 2.5.4. Los Procesos Jurisdiccionales en Materia Electoral. 59 Cossío Díaz, José Ramón, Artículo 105 Constitucional, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa – Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2003, p.991. 60 Diario Oficial de la Federación, México, 14 de septiembre de 2006. Son juicios a través de los cuales se busca el apego a los actos y resoluciones de las autoridades electorales a la Constitución Federal. Corresponde en el ámbito federal, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como órgano jurisdiccional especializado en materia electoral, resolver en forma definitiva e inatacable, conflictos e impugnaciones contra actos de autoridades electorales (federales o locales) que lesionen los principios de constitucionalidad o legalidad; con excepción de las acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales federales y locales, las cuales son competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.61 Este medio de control se regula a partir de la reforma constitucional publicada el 22 de agosto de 1996, en el Diario Oficial de la Federación. 5. 2.5.5. El Juicio Político. Manuel González Oropeza define al juicio político como, el procedimiento para fincar responsabilidad política u oficial a un servidor público. El juicio político implica el ejercicio de una función jurisdiccional llevada a cabo por un órgano de funciones políticas, pero respetando las formalidades esenciales de un procedimiento jurisdiccional.62 Es una facultad del Congreso de la Unión para resolver los casos en que funcionarios de alto nivel son acusados por haber incurrido, durante sus labores, en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los interese públicos fundamentales o de su buen despacho y que, por tanto, contravengan la Constitución Federal. 61 Artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 62 Diccionario Jurídico Mexicano, 4 ed., México, Porrúa, 1991. En este tipo de juicio, la Cámara de Diputados actúa como instructora (realiza todos los tramites del proceso, anteriores a la resolución final) y acusadora, mientras que la Cámara de Senadores actúa como jurado de sentencia y el inculpado tiene los derechos procesales básicos de audiencia, pruebas y alegatos, por lo que se trata de un procedimiento materialmente jurisdiccional, pero seguido ante un órgano político, teniendo por objeto sancionar a quien viole la Constitución.63 6. 2.5.6. La Facultad de Investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para averiguar algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de garantías individuales. Para llevar a cabo dicha averiguación, puede nombrar alguno o algunos de sus ministros o algún juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno varios comisionados especiales. La Corte puede efectuar estas investigaciones cuando así lo juzgue conveniente, o bien, cuando lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el gobernador de algún Estado. Además la Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para practicar de oficio la averiguación de algún hecho que constituya la violación del voto público, cuando a su juicio, pueda ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de algún Poder de la Unión.64 63 64 Artículos 109, 110 y 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ambas situaciones, después de analizar el caso en particular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emite una opinión autorizada que remite a los órganos competentes (Ejecutivo Federal, las Cámaras del Congreso de la Unión o el Ministerio Público), para que, en el supuesto de existir alguna responsabilidad, se inicie la acción correspondiente. En la regulación de este medio de control hay una gran deficiencia, pues aún no se ha expedido la Ley Reglamentaria correspondiente. 7. 2.5.7. La Protección de los Derechos Humanos. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 102, apartado B, que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas deben establecer organismos de protección de los derechos humanos. De esta manera, en el ámbito federal, existe una Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mientras que en cada uno de los Estados y el Distrito Federal, existen otros organismos llamados comisiones o procuradurías de derechos humanos. Todos reciben quejas en contra de conductas de índole administrativa de cualquier autoridad o servidor público, excepto del Poder Judicial de la Federación. Cabe señalar que no pueden atender quejas sobre asuntos electorales, resoluciones judiciales, consultas sobre la interpretación de leyes y conflictos laborales o entre particulares. Estos organismos promotores no llevan a cabo juicios y, por tanto, no emiten sentencias. Para lograr la restitución de los derechos violados, busca la conciliación, para que la autoridad se comprometa a restituir al gobernado en el goce del derecho violado. Si se acreditan las violaciones a los derechos humanos y no es posible restituirlos mediante la conciliación o el procedimiento que se lleve a cabo, los organismos formulan recomendaciones públicas y, en su caso, denuncias ante las autoridades correspondientes. Es importante señalar que esto no impide al afectado el ejercicio de otros medios de defensa. Por lo tanto, el objetivo principal de los medios de control de la constitucionalidad, es el de anular los actos de autoridad que contravengan a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de proteger a la Ley Fundamental y hacer imperante el principio de supremacía constitucional, previsto en el artículo 133 Constitucional. CAPÍTULO TERCERO LAS CONTROVERIAS CONSTITUCIONALES 3.1. ANTECEDENTES. Para comprender adecuadamente a las controversias constitucionales, es necesario tratar previamente algunas cuestiones relacionadas con la estructura federal de nuestro orden jurídico, así como con el sistema de división de poderes, pues es precisamente a través de las controversias constitucionales como pueden garantizarse ambas formas de organización estatal. En el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se define al Estado mexicano como federal, lo cual significa, que se postula un orden compuesto por normas que son válidas en todo el territorio nacional y por normas cuyo ámbito espacial se reduce a ciertas porciones de ese territorio. Al primer tipo de orden se le denomina federal, y a los segundos locales. El segundo de los principios que se pretende resguardar mediante las controversias constitucionales, la división de poderes, se encuentra regulado en los artículos 49, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los órdenes federal, estatal y del Distrito Federal respectivamente. El contenido de estas disposiciones constitucionales se reduce a establecer que las funciones legislativa, ejecutiva y judicial habrán de ser realizadas por distintos órganos de un mismo orden jurídico, y a prescribir que tales órganos ejecuten sólo las funciones que les están expresamente conferidas. Así el principio de división de poderes es una forma de asignación de atribuciones entre órganos pertenecientes a un mismo orden normativo. Atendiendo a los contenidos del sistema federal y del principio de división de poderes, en el orden jurídico mexicano la creación normativa se encuentra descentralizada entre órganos pertenecientes a los órdenes federal, estatal, del Distrito Federal y municipal. En cada caso, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o las normas de cada uno de los órdenes de que se trate, obligan, prohiben o facultan a los titulares de los órganos a realizar una determinada conducta, lo cual les exige identificar e interpretar la norma en la cual pretendan fundamentar su actuación, así como crear aquellas en las cuales plasmen su acto de autoridad. Debido a la descentralización que conllevan el sistema federal y la división de poderes, es previsible que lleguen a darse conflictos por la identificación, la interpretación o la creación normativa entre los distintos órganos jurídicos. Las controversias constitucionales, que hasta antes de la reforma constitucional de 1994 habían carecido de aplicación práctica, cuentan con antecedentes dentro y fuera de nuestro sistema jurídico. El primer antecedente que analizaremos se remonta a la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, y posteriormente estudiaremos el desarrollo que tuvieron en nuestro país. 3.1.1. Constitución de los Estados Unidos de América de 1787. El primer antecedente de las controversias constitucionales previstas en la fracción I del Artículo 105 constitucional, se encuentra en la sección segunda del Artículo III de la Constitución de los Estados Unidos de América aprobada el 17 de septiembre de 1787, esto es debido a que cuando México inicia una vida independiente, se inspira principalmente en el sistema imperante en los Estados Unidos de Norte América. “Artículo III … Segunda Sección 1. El Poder Judicial entenderá en todas las controversias, tanto de derecho escrito como de equidad, que surjan como consecuencia de esta Constitución, de las leyes de los Estados Unidos y de los tratados celebrados o que se celebren bajo su autoridad; en todas las controversias que se relacionen con embajadores, otros ministros públicos y cónsules; en todas las controversias de la jurisdicción de almirantazgo y marítima; en las controversias en que sean parte los Estados Unidos; en las controversias entre dos o mas Estados, entre un Estado y los ciudadanos de otro, entre ciudadanos de Estados diferentes, entre ciudadanos del mismo Estado que reclamen tierras en virtud de concesiones de diferentes Estados y entre un Estado o los ciudadanos del mismo y Estados, ciudadanos o súbditos extranjeros. 2. En todos los casos relativos a embajadores, otros ministros públicos y cónsules, así como en aquellos en que sea parte un Estado, el Tribunal Supremo poseerá jurisdicción en única instancia. En todos los demás casos que antes se mencionaron el Tribunal Supremo conocerá en apelación, tanto del derecho como de los hechos, con las excepciones y con arreglo a la reglamentación que formule el Congreso.” Los antecedentes de este precepto de la Constitución estadounidense se encuentran en los procedimientos a través de los cuáles eran resueltas las controversias, por cuestiones de límites, entre las colonias inglesas en Norteamérica, José Ramón Cossío Díaz señala que “en ese entonces las disputas de este tipo eran conocidas por el Comité del Privy Counsil denominado Lord Commissioners of Trade and Plantations, o ante comisarios designados por tal órgano de entre personas residentes cerca de las colonias en disputa”.65 Las colonias al lograr su independencia de Inglaterra se constituyeron en una Confederación con base en los Artículos de la Confederación de 1777. Debido a que en los Artículos no se establecieron ni el órgano ejecutivo ni el judicial, la resolución de las disputas que pudieran surgir entre dos o más Estados con motivo de problemas de límites, jurisdicción o cualquier otra causa, eran resueltos por el Congreso, según el artículo 17 de los Artículos de la Confederación, a través de un tribunal establecido para el caso concreto formado por trece jueces designados de común acuerdo por las partes, o en su defecto por el propio Congreso.66 En 1787 se reunió en la ciudad de Filadelfia un Congreso Constituyente, dando así origen a la Constitución de los Estados Unidos de 17 de septiembre de 1787. En el Congreso de Filadelfia las discusiones respecto a las 65 Cossio Díaz, José Ramón, Las controversias entre Estados en el Derecho Estadounidense, El Foro, México, novena época, tomo X, primer semestre de 1997, p. 26. 66 Ibid., pp. 27 – 29. controversias entre dos o más Estados y la forma de resolverlas giraron en torno a dos posiciones contrapuestas: por un lado los federalistas estaban a favor de que fuera competencia de la Suprema Corte resolver tales controversias, mientras que los antifederalistas se inclinaban por mantener tal competencia dentro de la esfera de atribuciones del Congreso. La posición federalista triunfó.67 Actualmente la resolución de las controversias entre dos o más Estados es parte de la competencia originaria de la Suprema Corte, de acuerdo con el Artículo III, Sección Segunda, y de conformidad con el Judicial Code de 1948. El procedimiento de resolución de estas controversias se encuentra previsto en las Rules of the Supreme Court of the United States. El procedimiento prevé la existencia de una demanda, una contestación de demanda, la representación de los Estados a cargo del Gobernador y del Procurador General, la designación de una special master, para el caso de que sea necesario determinar hechos dentro de la controversia, quien desahoga las pruebas y pone el asunto en estado de resolución.68 1. 3.1.2. Constitución de 1824. El primer antecedente de las controversias constitucionales en México se encuentra en la fracción I del artículo 137 de la Constitución de 1824, que en su parte conducente, señala como atribución exclusiva de la Suprema Corte de Justicia:69 “Artículo 137. Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: 67 Ibid., pp. 29 – 32. Ibid., pp. 39 – 42. 69 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 2001, p. 188. 68 I. Conocer de las diferencias que pueden haber de uno a otro Estado de la federación siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesión a la autoridad que la otorgó.” 3.1.3. Leyes Constitucionales de 1836. Las leyes orgánicas de 1836 estructuraron un modelo de república centralista gobernada por un Supremo Poder Conservador. Estas leyes son una reacción al federalismo instaurado en 1824. En estas leyes no hay un artículo que se refiera a las controversias constitucionales, pero sí había disposiciones para la solución de conflictos entre órganos de poder. La ley Segunda que establece la organización del Supremo Poder Conservador, en su artículo 12 se enumeran las atribuciones otorgadas a este órgano. “ Ley Segunda (Organización de un supremo poder conservador) Artículo 12. Las atribuciones de este supremo poder, son las siguientes: I. Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos meses después de su sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la Constitución, y le exijan dicha declaración, o el supremo poder Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de los miembros del poder Legislativo, en representación que firmen dieciocho por lo menos. II. Declarar, excitado por el poder legislativo o por la Suprema Corte de Justicia, la nulidad de los actos del poder Ejecutivo, cuando sean contrarios a la Constitución o a las leyes, haciendo esta declaración dentro de cuatro meses contados desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas. III. Declarar en el mismo término la nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes, y sólo en el caso de usurpación de funciones. Si la declaración fuere afirmativa, se mandarán los datos al tribunal respectivo para que sin necesidad de otro requisito, proceda a la formación de causa y fallo que hubiere lugar. …. Suspender a la alta Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes supremos, cuando desconozca alguno de ellos, o trate de trastornar el orden público. …. X. Dar o negar la sanción a las reformas de la constitución que acorde el congreso, previas las iniciativas, y de modo y forma que establece la ley constitucional respectiva. Héctor Fix Zamudio y Salvador Valencia y Carmona afirman que ante la abrumadora concentración de poder de este organismo central, estaba el consuelo de que en realidad la norma que lo creaba fue prácticamente letra muerta. “Las facultades aparentemente desorbitadas del Supremo Poder Conservador pecaban en realidad de inocentes, pues si bien dicho organismo pronunció algunas resoluciones importantes declarando la nulidad de leyes y actos que consideró inconstitucionales, dichos fallos no fueron obedecidos por las autoridades afectadas, las que alegaron pretextos y evasivas, o simplemente los ignoraron, ya que la realidad política no permitía la subsistencia de un órgano de esta naturaleza.70 2. 70 3.1.4. Proyecto de Reformas de 1840. Fix Zamunio, Héctor y Valencia Carmona Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa, 1999, p. 796. El 9 de noviembre de 1939 el Supremo Poder Conservador declara que es voluntad de la nación que se reformen las siete leyes constitucionales, para lo cual se elaboró un proyecto de reforma que se terminó el 30 de junio de 1940.71 En este proyecto se suprime al Poder Conservador, pero no se contempla alguna forma de preservar la Constitución o dirimir controversias onstitucionales. Pero José Fernando Ramírez, miembro de la Comisión redactora del proyecto emitió un voto particular, en donde por primera vez se propuso el control de la constitucionalidad de las leyes a cargo de la Suprema Corte de Justicia. “Yo (José Fernando Ramírez) como he dicho antes, no estoy por la existencia del Supremo Poder Conservador: ninguna otra medida podía, en mi concepto, reemplazar su falta, que conceder a la Suprema Corte de Justicia una nueva atribución por la que cuando cierto número de Diputados, de Senadores, de Juntas Departamentales reclaman alguna ley o acto del Ejecutivo, como opuesto a la Constitución, se diese a ese reclamo el carácter de contencioso y se sometiese al fallo de la Corte de Justicia.” 3. 72 3.1.5. Proyectos Constitucionales de 1842. En estos años, se formularon dos proyectos constitucionales. La comisión encargada de su elaboración se integraba por los señores Antonio Díaz Guzmán, José Fernando Ramírez, Pedro Ramírez, Juan Espinosa de los Montero, Mariano Otero y Octaviano Muñoz Ledo.73 El primer proyecto se aprueba por mayoría el día 25 de agosto de 1842, y en la fracción IV de su artículo 112 propone como atribución de la Corte: 71 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1999, México, Porrúa, 1999,p. 251. Ibid., p. 298. 73 Ibid., p. 305. 72 “Conocer, de la misma manera, de las atribuciones judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento cuando se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso”.74 La minoría de la comisión, integrada por Mariano Otero, Octaviano Muñoz Ledo y Juan Espinosa de los Monteros, formuló un voto particular; de donde se desprende que en ocasión de este proyecto se debatió el retorno al federalismo pugnado por esta minoría. En el artículo 73. Las atribuciones de la Suprema Corte son las siguientes: II. Conocer: 1. Las diferencias de los Estados entre sí y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, siempre que la reduzcan a un punto contencioso, en el que deba recaer formal sentencia.75 El segundo proyecto fue leído en el congreso el día 3 de noviembre de 1843.76 En la fracción IV de su artículo 94 se atribuye a la Suprema Corte: “Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento, cuando se reduzca a un juicio verdaderamente contencioso”.77 74 Ibid., p. 252. Ibid., p. 365. 76 Ibid., p. 368. 77 Ibid., p. 390. 75 También en este proyecto se previa la solución definitiva de los conflictos de su competencia por parte los tribunales estatales. 4. 3.1.6. Bases Orgánicas de 1843. El 14 de junio de 1843, se publicaron las llamadas Bases Orgánicas de la República Mexicana, que en realidad eran una nueva Constitución. En su artículo 118, fracción V, se establece como facultad de la Corte Suprema de Justicia: “Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento, cuando se reduzca a un juicio verdaderamente contencioso.”78 5. 3.1.7. Acta de Reformas de 1847. En este año se convoca al Congreso para reorganizar al país. La comisión constituida para tal efecto estaba integrada por Crecencio Rejón y Mariano Otero, la cual dictaminó el 5 de abril de 1847 y declaró en un solo resolutivo que la única Constitución legítima y obligatoria era la de 1824. Junto con ese dictamen se presentó en el Congreso el voto particular de Mariano Otero, el cual en su artículo 19 nace la idea del Juicio de Amparo.79 El Congreso aprobó el acta, recogiendo los artículos 16, 17 y 18 del voto antes mencionado que pasaron a ser los artículos 22, 23 y 24 del acta.80 78 Ibid., p.390. Ibid., pp.442 – 447. 80 Ibid., pp. 472 – 475. 79 “Artículo 22. Toda ley que ataque a la Constitución o las leyes generales será declarada nula por el congreso; pero esta declaración sólo podrá ser iniciada por la Cámara de Senadores.” “Artículo 23. Si dentro de un mes de publicada una ley del congreso general, fuera reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente, de acuerdo con un ministerio, o por diez Diputados, o seis Senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte, ante las que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto. Las declaraciones se remitirán a la Suprema Corte y ésta publicará el resultado, quedando anulada la ley, si así lo resolviere la mayoría de las legislaturas.” “Artículo 24. En el caso de los dos artículos anteriores, el congreso general y las legislaturas a su vez, se contraerán a decir únicamente si la ley de cuya invalidez se trate es o no anticonstitucional; y en toda declaración afirmativa se insertaran la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución o ley general a que se oponga.” De los artículos transcritos se desprende que este procedimiento de anulación no es un proceso jurisdiccional; no existe una relación entre parte; no es exactamente la Suprema Corte la que resuelve el conflicto constitucional. Esta acta de reformas es un antecedente de la controversia constitucional ya que, aunque el órgano encargado de declarar la inconstitucionalidad no sea la Suprema Corte, no hay duda de que se trata de un mecanismo de control, independientemente de que, como apuntamos anteriormente, el propósito fundamental del Acta de Reformas era restablecer la Constitución de 1824, es válida la reflexión de que junto a este control por órgano político, los conflictos entre estados seguían siendo de la competencia de la Suprema Corte de Justicia, como lo regulaba la Constitución de 1824. 6. 3.1.8. Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana. El Estatuto Provisional promulgado el 23 de mayo de 1856 por el Presidente Ignacio Comonfort, también fue antecedente de la controversia constitucional. En su artículo 98 se estableció: “La Suprema Corte de Justicia desempeñará las atribuciones que le concede la expresada ley, y además las siguientes: Primera. Conocer de las diferencias que pueda haber de uno a otro Estado de la Nación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso, en que deba recaer formal sentencia…”81 7. 3.1.9. La Constitución de 1857. Los artículos 97 y 98 de esta Constitución regulaban la materia de las controversias.82 “Artículo 97. Corresponde a los Tribunales de la Federación conocer: I. De todas las controversias que susciten cumplimiento y aplicación de las leyes federales.” 81 82 Ibid., p. 511. Ibid., p. 623. sobre el “Artículo 98. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde primera instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión forme parte.” Hay quienes aseguran que las controversias constitucionales, no tuvieron eficacias práctica, bajo la vigencia de ésta Constitución, por lo que el único instrumento que se utilizó para impugnar las violaciones de la Carta federal de 1857 fue el Juicio de Amparo.83 I. 3.1.10. La Constitución de 1917. Venustiano Carranza como primer jefe ante el Congreso Constituyente emitió un mensaje el primero de diciembre de 1916, en el cual hace un énfasis en la necesidad de fortalecer la independencia del Poder Judicial y conservar el juicio de amparo, pero no hace mención sobre las controversias constitucionales.84 “El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al amparo en los juicios civiles, para librarse de las arbitrariedades de los jueces, que el Gobierno de mi cargo ha creído que sería no sólo injusto, sino impolítico, privarlo ahora de tal recurso, estimando que bastará limitarlo únicamente a los casos de verdadera y positiva necesidad, dándole un procedimiento fácil y expedito para que sea efectivo, como se servirá ver la Cámara en las bases que se proponen para su reglamentación.” No obstante lo anterior, en el Proyecto de Constitución que él presentó, el artículo 104 se estableció que: 83 Fix Zamunio, Héctor y Valencia Carmona Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa, 1999, p. 802. 84 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808 –1999, México, Porrúa, 1999, pp. 210 y 211. pp. 745 – 764. “Artículo 104.Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado con motivo de sus respectivas atribuciones o sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como aquellas en que la Federación fuere parte.”85 El artículo antes mencionado no se aprobó íntegramente, ya que se suprimió la frase “con motivo de sus respectivas atribuciones”. El resultado de lo anterior fue el artículo 10586 que señalaba: “Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación fuese parte.” En esta Constitución se amplía el contenido del artículo 98 de la Constitución 1857, para regular ahora los conflictos entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y los conflictos entre la Federación y uno o más estados. Pese a la nueva regulación, las normas relativas a las controversias constitucionales fueron letra muerta, pues la doctrina señala que era imposible que la Corte resolviera conflictos entre la Federación y los Estados u otros entes públicos, y en el caso de conflictos entre entidades federativas éstos se limitaban a cuestiones limítrofes. Como podemos observar el nuevo artículo se aparta del texto que había prevalecido durante el siglo XIX en nuestras constituciones, pues ahora no sólo se le da competencia a la Corte para conocer de las controversias entre dos o más Estados sino también para conocer de los conflictos entre los poderes de un mismo Estados y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados. 85 86 Ibid., p. 793. Ibid., p.860. Hasta antes del 31 de diciembre de 1994 el artículo 105 constitucional había tenido dos importantes reformas. La primera de estas tuvo lugar el 19 de junio de 1967 y fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre del mismo año, en tal reforma se ordenó que el Congreso de la Unión establecería mediante una ley cuáles serían los casos en los que la Federación fuera parte de una controversia, los cuales deberían ser conocidos por la Suprema Corte. La segunda reforma se llevó a cabo el 20 de octubre de 1993 y fue publicada el 25 de octubre del mismo año, en el Diario Oficial de la Federación y entro en vigor 30 días después de la publicación. Mediante esta reforma se adicionó el texto del artículo 105 a fin de que tanto el Distrito Federal, como sus órganos de gobierno pudieran ser actores en las controversias constitucionales. El texto de este artículo quedó redactado de la siguiente forma: “Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la Ley.87 Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1917 hasta la reforma de 1994 se promovieron 55 controversias constitucionales, de las cuáles 14 enfrentaron a la Federación con un Estado, 22 enfrentaron a dos poderes de un Estado, 1 enfrentó Estados, 13 enfrentaron municipios y Estados y una enfrentó a un municipio con un Estado. Mediante la resolución de estas controversias, la Suprema Corte fijó los criterios sustantivos y procedimentales que permitieron aplicar el derogado Artículo 105, ello debido a que nunca se promulgó la correspondiente ley reglamentaria. 88 87 Diario Oficial de la Federación, México, 25 de octubre de 1993. Cossío Díaz, José Ramón, Artículo 105 Constitucional, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa – Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2003, p.978. 88 II. 3.2. Reforma Constitucional del 31 de diciembre 1994. El escaso desarrollo que tuvieron las controversias constituciones hasta ante de la reforma constitucional de 1994, fue debido a la situación política en que el país vivía. Los principales factores que contribuyeron a que el artículo 105 constitucional quedará en el olvido, fueron los siguientes: a) La existencia de un poder central encarnado la figura del Presidente de la República que permitía que cualquier controversia entre la Federación y los Estados fuera resuelta por un órgano político sometido a aquél (el Senado) mediante un procedimiento político a disposición de la Federación (la desaparición de poderes); b) La consolidación de un partido político único que logró disminuir las controversias a través de la sujeción que obtuvo de los poderes locales al resolver sus controversias por métodos políticos; c) El hecho de que el Poder Judicial fuera el más débil de los poderes. Sin embargo a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta, el surgimiento de nuevas opciones política y el inicio del debilitamiento del partido único, trajeron como consecuencia una pluralidad política, la cual demandaba instrumentos jurídicos adecuados para la regulación de las relaciones entre los nuevos actores políticos. Así las cosas en 1994 el entonces Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León, presenta una iniciativa de reformas a la Constitución, debido a la cual las controversias constitucionales asumen un papel primordial dentro de los medios de control de la constitucionalidad en nuestro sistema jurídico. El 5 de diciembre de 1994 el Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León, presentó su iniciativa ante el Senado, a través de su Secretario de Gobernación, con la que pretendía fortalecer al Poder Judicial, mediante una modificación a la estructura de la Suprema Corte; un aumento en las competencias de la misma a fin de consolidarla como un verdadero Tribunal Constitucional; la creación del Consejo de la Judicatura, tanto a nivel federal como local, para la administración de dicho Poder Judicial; modificaciones en los procesos de ejecución de las sentencias de amparo; establecimiento de procedimientos para impugnar el no ejercicio de la acción penal por el Ministerio Público; y la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Como parte del aumento de las competencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la iniciativa proponía la modificación del artículo 105 en lo referente a las controversias constitucionales, que serían reguladas por la Fracción I del nuevo artículo 105, a fin de ampliar los supuestos de sujetos legitimados para promoverla, establecer claramente los casos en los que procedía y señalar las líneas generales del procedimiento que debía regularlas. En la exposición de motivos de la mencionada iniciativa, el Ejecutivo manifestaba: “En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre los Poderes de Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la unión de la República, dirimiendo las controversias entre estados, municipios, el Distrito Federal y la Federación.89 El Ejecutivo reconocía que el Juicio de Amparo era insuficiente para resolver tales controversias y llevar hasta sus últimas consecuencias el principio de supremacía constitucional y de plena vigencia de la Constitución que en todo Estado de derecho debía regir, así como que 89 La exposición de motivos puede consultarse en la página: www.senado.gob.mx el texto original del artículo 105 no regulaba muchos de los conflictos que en realidad se planteaban entre la Federación, los Estados y los Municipios, y decía: “Debemos reconocer que, incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez, permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes. El Artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre uno o más estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del Artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteado.” Además de tener como finalidad garantizar el principio de división de poderes, la modificación del artículo 105 en lo referente a las controversias constitucionales buscaba fortalecer el sistema federal: “Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar vías adecuadas para solucionar las controversias que su pleno ejercicio puede suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del Artículo 105, a fin de prever en su fracción I las bases generales de un nuevo modelo de constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal; la Federación y un municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal; dos estados; un Estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un municipio; dos municipios de diversos estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos municipios de un mismo Estado.” “Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.” Finalmente, destacaba el Ejecutivo que con la modificación de las controversias constitucionales se lograba finalizar el proyecto de convertir a la Suprema Corte en un Tribunal Constitucional. Pero el otorgar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación mayor competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno, no justifica darle el calificativo de Tribunal Constitucional, ya que como apuntamos en el segundo capítulo de esta investigación, nuestro sistema de control de la constitucionalidad es difuso y no concentrado en donde en éste último existe un Tribunal Constitucional que ejerce las atribuciones de control de la constitucionalidad, mientras que el sistema difuso cualquier juez puede verificar la constitucionalidad de las decisiones de los detentadores formales del poder. La iniciativa de reformas fue turnada a las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos a fin de que prepararan el dictamen correspondiente, el cual fue presentado el día 16 de diciembre de 1994 para su primera lectura. Las Comisiones Unidas reconocían el valor de la iniciativa del Ejecutivo, pues a su entender ésta respondía al reclamo ciudadano de que la Constitución fuese un documento plenamente eficaz y reconocía los cambios económicos y sociales que habían transformado al país. La Comisión en su Dictamen señala: “Hoy, más que nunca, los mexicanos estamos comprometidos con la vigencia de la división de poderes y con la ampliación de los cauces para la participación de los ciudadanos en todas las esferas del poder. La iniciativa de reforma tiene su principal soporte en abrir nuevos espacios de participación y en la legitimación de nuevas instancias; pero, sobre todo, en el propósito total de que la ley sea cumplida y que todo acto de autoridad se ciña a la Constitución. La autonomía, por sí sola, no garantiza un Poder Judicial fuerte, sino que, ante todo, éste deber ser una instancia construida por la sociedad para hacer valer la ley fundamental. Reforzar la competencia del Poder Judicial en México y con ello de nuestra Constitución, de más certidumbre a cada mexicano y permite que la diversidad social de nuestro país tenga nuevos causes legales. Muchos de los conflictos sociales que hemos padecido a lo largo de nuestra historia, se generaron porque no existieron los mecanismos adecuados para revertir leyes y decisiones injustas. Debemos recordar que nuestros movimientos sociales siempre han tenido con instrumento de lucha fundamental a la ley.” En conclusión el artículo 105 constitucional, en su fracción primera, relativa a las controversias quedó aprobado como sigue: “Articulo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la Ley Reglamentaria, de los asuntos siguientes: I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: A).- La Federación y un Estado o el Distrito Federal; B).- La Federación y un Municipio; C).- El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquel y cualquiera de las cámaras de este o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del distrito federal; D).- Un Estado y otro; E).- Un Estado y el Distrito Federal; F).- El Distrito Federal y un Municipio; G).- Dos Municipios de diversos Estados; H).- Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; I).- Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; J).- Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y K).- Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare invalidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la suprema corte de justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia….” 90 90 Diario Oficial de la Federación, México, 31 de diciembre de 1994. Como se aprecia, en comparación con su primitiva concepción, la controversia constitucional se amplió de tal manera que se dio legitimación activa y pasiva para comparecer en dicho juicio a órganos y autoridades que antes de la reforma quedaban excluidas, esto es, se abrió la posibilidad tanto para los órganos de gobierno del Distrito Federal como para los municipios de acudir a este medio de control de la constitucionalidad. 3.3. Reforma Constitucional del 8 de diciembre de 2005. El 8 de diciembre de 2005 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformó el único párrafo y se adicionan un segundo y tercer párrafo al artículo 46; se deroga la fracción IV del artículo 73; se adicionan las fracciones X y XI, pasando la actual fracción X a ser la fracción XII del artículo 76; y se reforma la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. “Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores. A falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante la Cámara de Senadores, quien actuará en términos del artículo 76, fracción XI, de esta Constitución. Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas en inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá conocer a través de controversias constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores.” “Artículo 73. El Congreso tiene facultad: I a III. … IV. Derogada. 91 V. a XXX…” “Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado: I a XI. … X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos limites celebren las entidades federativas. XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.” “Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieren a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: a) al k) … … 91 Antes de la reforma la fracción IV del artículo 73 establecía: “Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, determinando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso. … II al III …”92 Con esta reforma, la cual entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, se suprime la facultad que tenía la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para resolver los conflictos de límites territoriales entre las entidades federativas a través de controversias constitucionales. La Suprema Corte únicamente podrá conocer a través de controversias constitucionales los conflictos que se deriven de la ejecución del decreto que apruebe el Senado, respecto a los convenios sobre límites territoriales de las entidades federativas. Antes de esta reforma constitucional José de Jesús Gudiño Pelayo, ya había establecido su postura respecto a este tema, señalando que, cuando el Congreso de un Estado define el territorio de un municipio, no restringe las atribuciones de su ayuntamiento, pues éste seguirá ejerciendo su autonomía política en el territorio del municipio, ya que lo único que hace el Congreso es decirle cuál es ese territorio. Considera que este tipo de actos no pueden ser revisados por el Poder Judicial de la Federación, pues incide única y exclusivamente en el régimen interno de los Estados y por lo tanto no constituyen un problema de invasión o restricción de ámbitos de competencia, único al que se circunscribe la materia de las controversias constitucionales.93 III. 3.4. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 92 93 Diario Oficial de la Federación, México, 8 de diciembre de 2005. Gudiño Pelayo, José de Jesús, Controversia sobre Controversia, México, Porrúa, 2004, p.33. De acuerdo con el primer párrafo del artículo 105 constitucional, antes transcrito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de los asuntos encomendados “en los términos que señale la Ley Reglamentaria”. La iniciativa de ésta Ley Reglamentaria, fue presentada el 6 de abril de 1995 por el Presidente de la República ante la Cámara de Senadores. En ella se trataba la reglamentación de las fracciones I y II del citado artículo 105. En término generales, la iniciativa reitera los argumentos manejados en la propuesta de reformas al artículo 105 constitucional. De entre ellos menciono los siguientes: “Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución.” “Los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna.” 94 El 10 de abril de 1995 las Comisiones Unidas de Gobernación Primera Sección, Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos Tercera Sección, de la Cámara de Senadores, presentaron su dictamen, aprobando íntegramente la iniciativa de la Ley Reglamentaria. De igual forma la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de Ley Reglamentaria. La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, se publicó el 11 de mayo de 1995 en el Diario Oficial de la Federación, y el 11 de junio del mismo año, entró en vigor atendiendo a lo establecido en el artículo primero transitorio.95 94 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, Tematizada y Concordada, Colección Investigaciones, México, Instituto de la Judicatura Federal, 1998, pp. 273-289. 95 Diario Oficial de la Federación, México, 11 de mayo de 1995. Entonces fue ese mismo 11 de junio el día en que inició la vigencia de la reforma del artículo 105 constitucional, tal y como lo había establecido el artículo octavo transitorio del decreto de reforma del 31 de diciembre de 1994. Ésta Ley regula todo lo relativo al trámite y resolución de las controversias constitucionales. Está compuesta por setenta y tres artículos, divididos en tres títulos, el primero regula las disposiciones generales, el segundo los aspectos adjetivos de las controversias constitucionales y el tercero se refiere a las acciones de inconstitucionalidad. CAPÍTULO CUARTO. PROCEDIMIENTO DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Las controversias constitucionales actualmente están reguladas por el Artículo 105 fracción I Constitucional, por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y supletoriamente por el Código Federal de Procedimientos Civiles. En el Título Segundo de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, integrado por cuarenta y nueve artículos, se establece la normatividad específica respecto al procedimiento de la controversia constitucional. 4.1. PARTES. Ignacio Burgoa nos dice que al intentarse una acción, y una vez que el órgano jurisdiccional respectivo ha dictado un acuerdo admitiéndola y emplazando al sujeto pasivo de la misma a contestarla para que se defienda, se excepcione o se allane a ella, surge automáticamente una relación jurídico procesal, autónoma e independiente de la situación jurídica sustantiva, entre actor y demandado y que, por el juego de diversas causas, da origen al juicio. La relación jurídico procesal, que es por esencia adjetiva, generalmente consta de tres sujetos (órgano jurisdiccional, actor y demandado), cuyo número puede aumentarse, según la índole especial del juicio de que se trate o de la intervención de terceros que tengan derechos propios y distintos que ejercitar. 96 96 Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p. 327. Parte es el sujeto a favor de quien o contra del cual se dice el Derecho en un juicio; la parte es la persona que tiene un interés en juego dentro de un juicio, por lo que defiende ese interés, participando activamente en él, a través de diversos escritos en que reclama la pronunciación del Derecho, contesta la demanda, ofrece pruebas, interpone recursos, solicita el dictado de la sentencia, motiva el actuar del órgano jurisdiccional, etcétera.97 Las controversias constitucionales son un medio de control de la constitucionalidad, en la que las partes son entes públicos. El artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, señala en forma restrictiva quienes son los sujetos que se encuentran legitimados para promover una controversia constitucional. “Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I.Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II.Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III.Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y IV.El Procurador General de la República.” Por lo tanto como se desprende del artículo antes transcrito, las partes en la controversia constitucional son: 97 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p. 186. a) Actor. b) Demandado. c) El tercero interesado. d) El Procurador General de la República. El artículo 10 dice cuáles son las partes en las controversias constitucionales, pero en realidad se refiere a las partes abstractamente consideradas, y simplemente expresa que podrán ser actora, demandada o tercero perjudicado, las entidades, poderes u órganos involucrados en este litigio constitucional, dejando la duda respecto a qué entidades u órganos de carácter público pueden ser considerados como partes. La Ley Reglamentaria no señala qué entidades, poderes u órganos podrán figurar como partes en las controversias constitucionales, pero es obvio que este aspecto se relaciona con la cuestión fundamental de los casos de procedencia, porque el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, nos remite a la fracción I del artículo 105 Constitucional, que enumera limitativamente los casos de procedencia y menciona las entidades, poderes u órganos que pueden demandar, ser demandados, o citados como terceros interesados. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en la siguiente jurisprudencia quienes están legitimados activa y pasivamente para presentar controversias constitucionales: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federativa, un Municipio y el Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federativa (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que en cada caso particular debe analizarse ello, atendiendo el principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. Gabriel Hinojosa Rivero y Marcial Benigno Felipe Campos y Diez, en su carácter de Presidente Municipal y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de 10 votos.98 98 Seminario judicial de la Federación, 9a época, México, tomo VIII, diciembre de 1998, p.790, tesis P/J, LXXIII/98. 1) 4.1.1. Actor. Es el titular del derecho de acción y en materia de la controversia constitucional, es el ente que la ley faculta poner en movimiento a la Suprema Corte de Justicia, para que dirima el problema de constitucionalidad de un acto de un ente público.99 Ese ente público alegará, que otro ente público emitió y/o ejecutó un acto fuera del ámbito de su competencia o contrariando las normas constitucionales aplicables al caso concreto, por lo que reclama que se declaré nulo ese acto, al considerarlo contrario al texto constitucional. Tales entes públicos son: la Federación, las Entidades Federativas, el Distrito Federal, los Municipios, los Poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel Federal, los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial a nivel Local, y los órganos de gobierno del Distrito Federal. El objetivo principal de las controversias constitucionales es el de preservar el sistema federal y el principio de división de poderes, en el orden jurídico mexicano, por lo tanto se justifica la legitimación como actores en las controversias constitucionales a los entes públicos, señalados en la fracción I de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución. 99 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p..187. Lo anterior resulta un tanto incongruente, ya que si bien a nivel local cada uno de los poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), están facultados para promover una controversia constitucional, a nivel federal no sucede lo mismo, en virtud de que únicamente los facultados para promover son el Poder Ejecutivo y el Legislativo, excluyendo al Poder Judicial, lo cual deviene del hecho de que la Suprema Corte de Justicia, cabeza de ese poder, es quien dirime la controversia que emana del juicio de mérito, por lo que en su momento, pudiera ser considerada como juez y parte a la vez, violando con ello un principio básico de derecho procesal. Considero que el problema anterior es el resultado de pretender constituir a la Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional, situación que aún no se ha logrado, no obstante de las reformas constitucionales que al respecto se han hecho. Una posible solución a éste problema sería la creación de un Tribunal Constitucional fuera de la esfera del Poder Judicial, es decir un órgano autónomo, con lo cual así se podría legitimar al Poder Judicial para promover controversias constitucionales. Por otro lado también sería conveniente reformar la Constitución y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objetivo de que se le dé la calidad de parte en las controversias constitucionales a los órganos constitucionales autónomos, para que estén en la aptitud de hacer entrar en funcionamiento a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a efecto de que ésta estudie si un determinado acto de gobierno, es constitucional o contrario al texto de la Constitución. Actualmente los órganos constitucionales autónomos (La Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Banco de México, el Instituto Federal Electoral) carecen de legitimación activa, por lo que se les ha dejado en estado de indefensión en torno a los actos que emanen de otros entes públicos, lo que da lugar a que se les reconozca la calidad de parte actora y puedan impugnar aquellos actos o normas generales que consideran contraventores del texto de la Norma Suprema del País. 4.1.2. Demandado. El demandado es el sujeto contra el cual se entabla la demanda, es decir, es el sujeto de quien se reclama algo, al considerarse que con su poder violó o desconoció el derecho del actor o las disposiciones legales. Así pues, el demandado es la parte o sujeto de Derecho que, al decir del actor, actuó fuera del orden jurídico, por lo que el actor demanda la declaratorio de nulidad de su proceder. 100 En el caso de las controversias constitucionales, la parte demandada es la entidad pública, el poder público o el órgano de gobierno a quien se imputa haber emitido el acto cuya declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad, se reclama. Tal como lo señalamos anteriormente, es conveniente pensarse en que los órganos constitucionalmente autónomos también sean considerados como parte demandada, así se tendría la posibilidad de que sus actos sean materia de impugnación en esta vía, en el entendido de que con ello, se pretende mantener a salvo el texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano. 4.1.3. Tercero Interesado. 100 Ibid., p. 189. El tercero interesado es el ente público que tiene el interés en la subsistencia del acto, o sea, el ente público a quien se puede afectar con motivo de una sentencia en la que se declare la inconstitucionalidad del acto que impugna en cuanto a su constitucionalidad, el actor, por lo que participa en el juicio sosteniendo causas de validez del acto impugnado e incluso, propone que se decrete el sobreseimiento por alguna de las causas de improcedencia del juicio promovido, ya que su interés es distinto y contrario al actor, al pretender se declare la validez y subsistencia del acto que afecta al actor, pero que beneficia a ese ente.101 El tercero interesado está legitimado para interponer los recursos que contempla la ley, por lo tanto, si se dicta una resolución de trámite que le sea desfavorable y consideré que la misma viola las disposiciones de la Ley Reglamentaria aplicable a las controversias constitucionales, podrá recurrirla, a través de la interposición del recurso de reclamación respectivo. La Ley Reglamentaria restringe los sujetos que pueden participar en el procedimiento como terceros interesados, pues sólo puede ser cualquiera de los sujetos señalados en la fracción primera del artículo 105 Constitucional que además no tengan el carácter de actor o demandado. 2) 4.1.4. El Procurador General de la República. La doctrina ha considerado de muy diversas formas al Procurador General de la República, ya sea como defensor de los intereses abstractos de la Constitución, como vigilante del cumplimiento de la ley y representante de la sociedad, coadyuvante del juzgador, entre otras. 101 Idem. Arturo González Cosío, señala que el verdadero carácter del Procurador, consiste en que constituye la salvaguarda de la sociedad, debiendo actuar siempre de buena fe y con la intención de que sea esclarecido el derecho en controversia y defendida la Constitución que estructura la vida de la comunidad.102 El Procurador General de la República, es la persona que preside al Ministerio Público de la Federación. Es designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado. El artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Procurador intervendrá personalmente en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad y la fracción IV del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nos señala que la participación del Procurador será la de parte. I. 4.2. REPRESENTACIÓN En virtud de que las partes en las controversias constitucionales son entes públicos, que carecen de capacidad para actuar por sí mismos, actúan por medio de sus representantes. El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional señala la forma en como las partes en las controversias constitucionales deben comparecer, es decir, a través de las personas que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas. 102 González Cosío, Arturo, El Juicio de Amparo, México, Porrúa, 2004, p.68. “Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio Presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.” La representación debe estar basada en la ley, ya que debido a la importancia de este medio de control de la constitucionalidad, no sería posible que cualquier servidor publico 103 pueda participar en el juicio, no obstante en el texto del artículo antes mencionado, se hace referencia a la presunción de la representación por parte de quien la ostente. 103 Artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este titulo se reputaran como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido un límite respecto a la presunción de la representación, esto de desprende de la siguiente jurisprudencia: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA EVIDENTE DE FACULTADES DE REPRESENTACIÓN CONFORME A LA LEGISLACIÓN ORDINARIA IMPIDE PRESUMIRLA (ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL), Al no existir duda en cuanto a la falta de representación de la fracción parlamentaria para promover a nombre del Congreso de Estatal, cuando así se desprenda de las disposiciones de la legislación ordinaria que rige a las partes, no ha lugar a presumir dicha representación en términos de lo dispuesto por la segunda parte del primer párrafo del artículo 11 citado.104 Por lo tanto cuando algún servidor público que diga que representa a un ente público y no tenga facultades para tal fin, traerá como consecuencia que la representación no se presuma y no se admita la demanda a trámite. Como se desprende del segundo párrafo del artículo 11, se faculta a los servidores públicos que representen a las partes, para designar delegados que participen en el juicio, con la posibilidad de desarrollar diversas conductas para conseguir una resolución favorable a los intereses del ente que representa, en otras palabras, se puede decir que el delegado es una especie de representante legal de la parte procesal. 104 Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo VI, agosto de 1997, p.466, tesis P/J, XVIII/97. 4.3. OBJETO. El artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción primera establece que puede ser objeto de una controversia constitucional cualquier disposición general o acto que provoque una controversia entre los sujetos señalados en tal fracción. María Amparo Hernández Chong Chuy y Juan José Olvera López, dicen que la referencia al término disposición general, es de manera genérica quedando en ella incluido cualquier acto, administrativo o legislativo, que sea materialmente legislativo, es decir cualquier acto, llámese como se llame, que contenga disposiciones generales, abstractas e intemporales podrá ser motivo de impugnaciones por esta vía.105 La Constitución hace una limitación, respecto de las disposiciones generales o actos contra los que no puede promoverse una controversia constitucional, señalando que todo lo relacionado a la materia electoral no puede ser objeto de una controversia constitucional., esto es debido a la existencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual es la máxima autoridad y órgano especializado en materia electoral.106 A partir de la reforma constitucional del 8 de diciembre del 1995, se estableció que tampoco puede ser objeto de controversia constitución, los conflictos que versen sobre límites territoriales entre las entidades federativas. Además de las anteriores limitaciones, el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución 105 Hernández Chong Chuy, María Amparo y Juan José Olvera López, Artículo 105 Constitucional, en Ferrer MacGregor, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa – Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2003, p.1017. 106 Artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Política de los Estados Unidos Mexicanos, enumera las causales de improcedencia de las controversias constitucionales, interpretando este artículo a contrario sensu, tenemos que se están señalando los supuestos que no pueden ser objeto de una controversia constitucional La fracción I del artículo en mención llama la atención al establecer que: “Artículo19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;...” Considero que el motivo de esta causa de improcedencia está en que debe existir limites dentro del sistema judicial un órgano límite cuyas resoluciones sean inatacables, ya que de lo contrario las impugnaciones en contra de las resoluciones nunca terminarían, y así se estaría atentando a la seguridad jurídica de nuestro ordenamiento. En caso de que pudieran promoverse controversias en contra de las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ésta se convertiría en juez y parte, lo que traería como consecuencia la violación de un principio fundamental del Derecho Procesal, ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta en forma exclusiva a la Suprema Corte para la resolución de las controversias constitucionales. Sin embargo la fracción I del artículo 19 antes mencionado presenta un problema, ya que se tiene que determinar lo que debemos entender por decisiones. Del análisis de la controversia constitucional 82/2001, promovida por el Ayuntamiento de San Pedro Quiatoní, del Estado de Oaxaca, en contra del procedimiento de reforma constitucional, concluimos no puede ser objeto de una controversia constitucional el procedimiento de reforma constitucional. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de las diversas exposiciones de motivos y dictámenes relativos a las reformas a este precepto constitucional, se desprende que la tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección del ámbito de atribuciones de los órganos del Estado que derivan del sistema federal (Federación, Estados, Municipio y Distrito Federal) y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, 49, 115, 116 y 122 de la propia Constitución, con motivo de sus actos o disposiciones generales que estén en conflicto o contraríen a la Norma Fundamental, lo cual se encuentra referido a los actos en estricto sentido y a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional no contempla dentro de los órganos, poderes o entidades que pueden ser parte dentro de una controversia constitucional, al Órgano Reformador de la Constitución previsto en el artículo 135 del mismo ordenamiento, pues no se trata de un órgano de igual naturaleza que aquellos en quienes se confían las funciones de gobierno; además de que se integra por órganos de carácter federal y locales, es a quien corresponde, en forma exclusiva, por así disponerlo la Constitución Federal, acordar las reformas y adiciones a ésta, y de ahí establecer las atribuciones y competencias de los órganos de gobierno, sin que tampoco, al referirse el citado artículo 105, fracción I, a disposiciones generales comprenda las normas constitucionales. Controversia constitucional 82/2001. Ayuntamiento de San Pedro Quiatoní, del Estado de Oaxaca, 6 de septiembre de 2002. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Guitrón y Juan N. Silva Meza. Ponente Olga Sánchez Cordero de García Villegas.107 II. 107 4.4. PROCEDIMIENTO. Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XVI, septiembre de 2002, p.997, tesis P/J, 40/2002. El procedimiento entendido como la forma o modo como va desarrollarse el proceso de las controversias constitucionales, está regulado principalmente por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y supletoriamente por el Código Federal de Procedimientos Civiles. 4.4.1. Disposiciones Generales. Los primeros nueve artículos que comprenden el primer título de la Ley Reglamentaria en mención, establecen las disposiciones generales que debemos de seguir al presentar una controversia constitucional. El artículo 1 de esta Ley Reglamentaria, señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es la competente para conocer y resolver las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia funciona en Pleno (se reúnen los once ministros que la integra) o en Salas (hay dos salas, cada una compuesta por cinco ministros). La Ley Reglamentaria no señala como funcionará la Suprema Corte para dirimir las controversias constitucionales que se planteen, pero la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establece en su artículo 10 lo siguiente: “Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos...” El artículo 2 de la Ley Reglamentaria sostiene que se consideran días hábiles todos los día que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la cual en su artículo 163 indica: “Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se consideran como días inhábiles los sábados y domingos, el 1º de eneros, el 5 de febrero, 21 de marzo, 1º de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo los casos expresamente consignados en la Ley.” Por lo tanto hay que interpretar a contrario sensu éste precepto, para así concluir que son días hábiles todos los del años, con excepción de los mencionados en el artículo antes citado. Es necesario precisar que el artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, hace mención a los dos periodos vacacionales a que tienen derecho los ministros, que comprenden la segunda quincena de los meses de julio y diciembre. Por lo tanto en estos periodos no hay actividades, y se consideran días inhábiles. El cómputo de los términos judiciales de las partes, lo regula el artículo 3 de la Ley Reglamentaria. “Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes: I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento; II. Se contarán sólo los días hábiles, y III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.” Estos son los parámetros, que deben ser tomados en cuenta para contar los días que legalmente tienen las partes para desahogar determinada actuación judicial y, determinar si fueron observados o no. La notificación es el acto jurídico procesal, ordenado por la ley o por el órgano jurisdiccional, que debe satisfacer los requisitos legales, para hacer saber oficialmente a las partes o terceros un acto procesal.108 El artículo 4 de la Ley Reglamentaria establece que las resoluciones deberán notificarse al día siguiente al en que se hubiesen pronunciado, mediante publicación de lista y por oficio entregado en el domicilio de las partes, por conducto del actuario o mediante correo en pieza certificada con acuse de recibo, y que en casos urgentes, podrá ordenarse que la notificación se haga por vía telegráfica, además indica que las notificaciones que se le realicen al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se entenderá con el secretario de estado o jefe de departamento administrativo a quien corresponda el asunto, o con el Consejero Jurídico del Gobierno, considerando las competencias establecidas en la ley. Por último se faculta a las partes para designar a una o varias personas para oír notificaciones, imponerse de los autos y recibir copias de traslado. Las notificaciones que se realicen por medio de oficio son entiende que son personales y se efectúan con la persona que representa a la entidad que tiene la calidad de parte en el juicio o con aquellas personas que han sido autorizadas para el efecto de recibir notificaciones, imponerse de autos y recibir copias de traslado. Tales notificaciones se practican en el domicilio de la parte con quien debe entenderse la diligencia; la partes están obligadas a recibir los oficios de notificaciones que se les remitan y el actuario de la Suprema Corte de Justicia asentará en la razón actuarial respectiva el nombre 108 Arellano García, Carlos, Teoría General del Proceso, México, Porrúa, 2001, p. 384. de la persona con quien entendió la diligencia, sin que sea impedimento para tener por practicada la notificación el hecho de que esa persona se niegue a firmar el acta correspondiente, esto en términos del artículo 5 de la Ley Reglamentaria. Si la notificación es practicada en forma distinta a los establecido por los artículo 4 y 5 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, dicha notificación será nula, con fundamento en el artículo 6 de la Ley Reglamentaria. La nulidad se solicita por medio de un incidente de nulidad de notificaciones, que se substanciará ante el ministro instructor en términos de los artículo 12 y 13 de la Ley Reglamentaria. 1) 4.4.2. Incidentes. El incidente es toda cuestión controvertida que surge dentro del proceso como accesoria de la controversia principal.109 El artículo 12 de la Ley Reglamentaria, señala la posibilidad de que se substancien incidentes dentro del proceso de la controversia constitucional, distinguiendo dos tipos: a) los incidentes de especial pronunciamiento; y b) los incidentes que se resuelven en la sentencia definitiva conjuntamente con la controversia principal. En este mismo precepto se menciona otro incidente, el de suspensión, el cual tiene una regulación distinta, que más adelante precisaremos. Los incidentes de especial pronunciamiento110 que pueden interpuestos en las controversias constitucionales son: a) El de nulidad de notificaciones; b) El de reposición de autos; y 109 110 Ibid., p.129 Son los que resuelven el conflicto incidental pronunciándose el juez exclusivamente sobre ese aspecto. ser c) El de falsedad de documentos. Estos incidentes son promovidos por las partes, ante el ministro instructor, hasta antes de que se dicte sentencia en el juicio. Los incidentes se sustanciarán en una audiencia, en la cual las partes aportarán pruebas, presentarán sus alegatos y el ministro instructor dictará la resolución que corresponda, esto en términos de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Reglamentaria. 4.4.3. Suspensión. Alberto del Castillo del Valle nos dice que la suspensión es una medida cautelar, por virtud de la cual se paraliza o detiene el actuar de la autoridad durante el tiempo que dure el juicio, a efecto de evitar que el acto impugnado se materialice de modo irreparable.111 El artículo 14 de la Ley Reglamentaria establece que hay dos clases de suspensión, la de oficio y la suspensión a petición de parte, la cual se substancia por cuerda separada, en vía incidental, pudiéndose demandar su concesión en cualquier tiempo, hasta antes de dictarse sentencia definitiva. La suspensión de oficio, es la medida cautelar que se concede para detener el actuar de la parte demandada, evitando así la consumación del acto impugnado, se otorga aún sin que el actor la solicite, ya que se confiere por mandato de ley por la sola presentación de la demanda. 111 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p.239. La regulación de esta figura procesal está incompleta, debido a que no se señalan los casos en que se otorga, los efectos que causa y los requisitos que deben reunirse para su concesión. La suspensión a petición de parte es la medida cautelar que ordena detener la ejecución de un acto, previa solicitud que al respecto haga la parte actora. Por lo tanto el ministro instructor no puede pronunciarse de oficio sobre el particular, sino a instancia de la parte actora. El artículo 15 de la Ley Reglamentaria indica, que la suspensión a petición de parte no puede concederse en los casos en que se ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o puede afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante. El problema que presenta este artículo es que los conceptos jurídicos que se incluyen son indeterminados y por lo tanto su valoración puede variar dependiendo el ministro instructor que los estudie La Corte define de forma imprecisa el concepto de economía nacional en la siguiente jurisprudencia. SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONCEPTO DE "ECONOMÍA NACIONAL" PARA EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL). El artículo 15 de la citada ley establece que: "La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.". Ahora bien, el concepto de "economía nacional", en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados, se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo económico estatuido en la Ley Fundamental en beneficio de todos sus gobernados, que es el fin último del Estado. Por tanto, sólo se podrá considerar actualizado el supuesto establecido en el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensión, se lesionaran intereses de la sociedad en general y no en forma particularizada de un determinado número de sus miembros. Recurso de reclamación 62/98, en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 35/97. Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora. 11 de junio de 1998. Mayoría de ocho votos. Ausente: Olga María del Carmen Sánchez Cordero. Disidentes: Mariano Azuela Güitrón y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Luz Cueto Martínez.112 No se podrá otorgar la suspensión en los casos en que la controversia constitucional sea en contra de normas generales, esto debido a su importancia ya que las normas generales se caracterizan por ser abstractas e impersonales. Gustavo Zagrebelsky,113 señala que la generalidad es la esencia de la ley en el Estado de Derecho, representa la garantía de la imparcialidad del Estado 112 Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo IX, junio de 1999, p.660, tesis P/J, 45/99. 113 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia, Madrid, Trotta, 1999, P.29. respecto a los componentes sociales, así como de la igualdad jurídica. La generalidad vinculada con la abstracción de las leyes se define como generalidad en el tiempo y que consiste en prescripciones destinadas a valer indefinidamente y, por tanto, formuladas mediante supuestos abstractos. No obstante la Suprema Corte de Justicia ha establecido que si se puede otorgar la suspensión en contra de la promulgación y publicación de una norma general y esta postura se aprecia en la controversia constitucional 8/2000, promovida por el Gobernador del Estado de México en contra de la Legislatura Local. SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES FACTIBLE SU OTORGAMIENTO CONTRA LA PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE UNA NORMA ELECTORAL, CUANDO ESTOS ACTOS NO SE HAN EJECUTADO Y SE ALEGA, POR EL PODER EJECUTIVO, VIOLACIÓN AL DERECHO DE VETO. En materia de controversia constitucional es factible conceder la suspensión en contra de la promulgación y publicación de una norma electoral, cuando estos actos no se han llevado a cabo y el Poder Ejecutivo aduce en su demanda que el Congreso no le respetó su derecho de veto, ya que con su otorgamiento no se contravienen las disposiciones contenidas en los artículos 14, último párrafo y 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues por un lado, la prohibición contenida en el primero de los numerales mencionados de conceder la suspensión respecto de normas generales, se refiere a la s que por razón de su promulgación y publicación ya han adquirido los atributos propios de la ley, como lo son a generalidad, la obligatoriedad y el inicio de su vigencia, prohibición que no opera cuando los citados actos no se han realizado; y, por el otro, en cuanto a los supuestos de improcedencia de la medida cautelar previstos en el artículo 15 de la ley de la materia, tampoco se actualizan, ya que no se pone en peligro la seguridad y economía nacionales, ni las instituciones del orden jurídico mexicano, pues si bien es verdad que el procedimiento legislativo de creación y modificación de leyes encuadra en ese concepto, también lo es que se pretende con la paralización del procedimiento es, precisamente, salvaguardar el orden constitucional, evitando la promulgación y publicación de un decreto legislativo en cuyo proceso de formación pudieran no haberse observado las prescripciones constitucionales correspondientes; además de que en la concesión de la suspensión no se afecta gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, en tanto que existe un interés general en que el procedimiento legislativo se apegue a las prescripciones constitucionales, como es la facultad del Ejecutivo de vetar una ley o decreto aprobado por la legislatura; y, por otro lado, de no otorgarse la suspensión, el Ejecutivo tendrá la obligación de promulgar y ordenar que se publique la ley, con lo que quedaría sin materia la controversia constitucional. Recurso de reclamación 37/2000, relativo al incidente de suspensión de la controversia constitucional 8/2000 promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de México. 31 de octubre de 2000. Unanimidad de votos. Ausentes: José de Jesús Gudiño Pelayo y Humberto Román Palacios. Ponente: Juan Díaz Romero.114 4.4.4. Improcedencia En el artículo 19 de la Ley Reglamentaria, se encuentran previstas las causales de improcedencia de las controversias constitucionales, las cuales deben ser estudiadas por la Suprema Corte de Justicia oficiosamente, es decir, no se necesita que las partes las invoque, para que sean analizadas. Cuando las causales de improcedencia nos son manifiestas e indudables, es decir, que de su naturaleza de autoriza a desechar de plano la demanda, serán analizadas por el Pleno de la Suprema Corte. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE 114 Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XII, diciembre de 2000, p.1118, tesis P/J, 160/2000. CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES.- Al Ministro instructor, de acuerdo a lo que preceptúan los artículos 24, 25 y 36 de la ley reglamentaria, le corresponde examinar, ante todo, el escrito respectivo de la demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos manifiestos e indudables de improcedencia que generarían el rehusamiento categórico de la demanda; le compete también llevar a cabo el trámite de la instrucción del juicio hasta ponerlo en estado de resolución; le concierne, asimismo, elaborar el proyecto de resolución que deberá someter a la consideración del Tribunal en Pleno. Sin embargo, por ser las controversias constitucionales juicios con características y peculiaridades propias, si frente al motivo de improcedencia hubiere alguna duda para el Ministro instructor, entonces no podría decretarse el desechamiento de la demanda y, en consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los demandados sólo podrían ser analizadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia al pronunciar la sentencia definitiva. La característica de los motivos manifiestos e indudables de improcedencia de la demanda sobre controversia constitucional, estriba en que su naturaleza ostensible y contundente autoriza al desechamiento de plano de la demanda; en cambio, las causas diversas de improcedencia que las partes interesadas puedan invocar durante la secuela del procedimiento, o que de oficio se adviertan, sólo significa que se decretan después de haberse abierto el juicio y con apoyo en las pruebas allegadas por las partes durante la etapa respectiva. Controversia constitucional 11/95.-Roberto Madrazo Pintado, Pedro Jiménez León y Andrés Madrigal Sánchez, en su carácter de gobernador, presidente del Congreso y procurador general de Justicia del Estado de Tabasco, respectivamente, contra el presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el procurador general de la República.-26 de marzo de 1996.-Once votos.Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán.-Secretario: Jesús Casarrubias Ortega.115 Las controversias constitucionales son improcedente contra las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es debido a que 115 Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo III, junio de 1996, p.386, tesis P/J, 32/96. éste órgano se convertiría en juez y parte, ya que él es el único competente para conocer de las controversias constitucionales. No son procedentes las controversias constitucionales contra normas generales o actos en materia electoral. El juicio de controversia constitucional es improcedente cuando se encuentre pendiente de resolución final otro juicio de controversia constitucional que se haya promovido para impugnar el mismo acto, por el mismo actor, contra e mismo ente público y en los que exista identidad de conceptos de invalidez; es decir no procede por litispendencia. En la fracción IV del artículo en mención, se señala que la controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales o actos que hubieran sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, es decir por cosa juzgada. Son improcedentes las controversias constitucionales contra actos que hayan dejado de surtir sus efectos. Esta causal obedece a la inutilidad de substanciarse una controversia constitucional, cuando el acto motivo de la misma deja de existir, ya que el objetivo final de esta figura ha dejado de tener actualidad, debido a que con la cesación de efectos del acto cuya invalidez se demandó, ya no será factible obtener una resolución de invalidez del mismo, pues indirectamente la invalidación ya se había actualizado. La fracción VI establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. Es decir por violación al principio de definitividad. Este principio exige a la persona que pretenda promover una determinada acción que representas la última instancia, la presencia de un recurso extraordinario, que previamente a que la misma se haga valer, se promuevan y tramiten en todas sus partes las vías legales que existan. La fracción VII señala que las controversias son improcedentes si la demanda se presentare fuera de los plazos señalados en el artículo 21, esto es porque se entiende que hubo un consentimiento tácito del acto, pues no se impugno a través de la vía legal procedente dentro del plazo que prevé la ley. Por último la fracción VIII señala que son improcedentes en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley. El sobreseimiento es la figura jurídica consistente en la resolución en virtud de la cual se da por terminado el juicio sin resolver el fondo; esto es, por virtud de esta resolución, el juicio concluye sin dirimir la controversia de fondo, lo que deriva del hecho de que la acción intentada no es la adecuada o no se han cumplido las condiciones legales para que proceda.116 4.4.5. Sobreseimiento. El sobreseimiento en las controversias constitucionales, no decide el problema planteado en la demanda, que en el caso sería la inconstitucionalidad del acto o de la norma general impugnados. 116 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p. 205. El artículo 20 de la Ley Reglamentaria, establece cuatro causales de sobreseimiento: a) La primera se da por desistimiento expreso del actor de la demanda interpuesta en contra de actos. Tratándose de normas generales, no se admite el desistimiento de la acción intentada, por lo que debe dirimirse en su integridad la controversia que haya sido planteada. b) La segunda es cuando aparece o sobreviene una causal de improcedencia. La aparición de la improcedencia implican que ésta existía desde la presentación de la demanda, pero no fue notaria para desecharla, por lo tanto el juicio tiene que terminar sin entrar al estudio del fondo del negocio. Durante la substanciación del juicio puede surgir o crearse una causal de improcedencia que da lugar al sobreseimiento, por ejemplo, que desaparezca el acto impugnado. c) La tercera se presenta cuando de las constancias de autos se demostrará que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de este último. En este supuesto, la demandada demostró que no emitió y/o ejecutó el acto cuya inconstitucionalidad se reclama, por lo tanto no puede estudiarse al no haber materia del juicio. d) La última causal se da cuando las partes celebraron un convenio. Es decir, las partes al acuerdan sus diferencias y ya no es necesario que la Suprema Corte de Justicia se pronuncie sobre el particular. Tratándose de normas generales no opera esta causal, pues no puede celebrarse un convenio para que termine el juicio, sin que se dirima si la ley es o no contraria a la Constitución. 4.4.6. Demanda Carlos Arellano García nos dice que la demanda es “el acto jurídico procesal, verbal o escrito, por el cual una persona física o moral, denominada actor, acude ante un órgano jurisdiccional a ejercitar su derecho de acción en contra de otra persona física o moral denominada demandado o reo, con el objeto de reclamar las prestaciones que se enuncian.”117 Previamente hay que mencionar que el artículo 21 de la Ley Reglamentaria señala los plazos para la interposición de la demanda: I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine. Es preciso constitucional del mencionar, 8 de que nuestros diciembre de legisladores 2005, olvidaron en la reforma reformar Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo tal reforma necesaria, pues la fracción III del artículo 21 antes transcrito, regula el plazo para interponer la 117 Arellano García, Carlos, Derecho Procesal Civil, México, Porrúa, 2000, p. 130 demanda de controversia constitucional que verse sobre limites territoriales, siendo que ahora este supuesto debería estar derogado, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación no está facultada para dirimir este tipo de controversias y además esta fracción nos remite a la fracción IV del artículo 73 constitucional, la cual está derogada desde la reforma del 8 de diciembre de 2005. Hay que acatar adecuadamente los plazos señalados para presentar la demanda, ya que de lo contrario, ésta se desechará por extemporánea. El artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, señala los requisitos necesarios y esenciales que debe contener el escrito inicial de demanda del juicio de controversia constitucional. Por lo tanto el escrito de demanda debe reunir los siguientes requisitos: a) La identificación del actor, ya sea la entidad, poder u órgano promovente que reclama la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del acto de otro ente público, debiendo señalar su domicilio para recibir notificaciones y el nombre y cargo del funcionario que los represente; b) El ente demandado, ya sea la entidad pública, poder público u órgano de gobierno al que se atribuye la emisión o ejecución del acto cuya invalidez es reclamada, y su domicilio; c) Las entidades, poderes u órganos, en calidad de terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios; d) La norma general o acto cuya invalidez se demande, siendo éste la materia misma de estudio de la controversia constitucional, así como el medio oficial en que se hubieran publicado; e) Los preceptos constitucionales que se consideren violados con motivo de la emisión de la norma general o acto impugnados. f) Los antecedentes ya sean los hechos o abstenciones de la norma general o acto cuya invalidez se demande, que le consten al actor, los s cuales servirán a la Suprema Corte de Justicia, para enterarse de los pormenores de la litis; y g) Los conceptos de invalidez, que son la parte medular de la demanda, en que el actor inserta su criterio jurídico acerca de la inconstitucionalidad de la norma general o acto cuya validez se reclama. 5. 4.4.6. Instrucción. La instrucción inicia en el momento de la recepción de la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, designará, según el turno que corresponda, a un ministro instructor a fin de que ponga el proceso en estado de resolución. “Articulo 24. Recibida la demanda, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación designara, según el turno que corresponda, a un ministro instructor a fin de que ponga el proceso en estado de resolución.” Al escrito de demanda debe recaerle un acuerdo, en el cual el ministro instructor decidirá si el asunto ha de ser substanciado o, en su defecto, se desechará la demanda o, se mandará a aclarar la misma, por carecer de algún requisito o ser obscura. En consecuencia hay tres tipos de resoluciones que le pueden recaer al escrito inicial de demanda. a) Auto de desechamiento. Se dicta cuando la demanda es notoriamente improcedente, es decir, cuando el ministro instructor examina el escrito inicial de demanda y encuentra un motivo manifiesto de improcedencia, la desechará de plano.118 La improcedencia debe ser absoluta, no debe derivarse ni desprenderse de un estudio exhaustivo. Contra este auto, procede el recurso de reclamación, en términos del artículo 51, fracción I, de la Ley Reglamentaria. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en la siguiente jurisprudencia, que debemos entender por expresión manifiesto e indudable procedencia. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA" PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este contexto, por "manifiesto" debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo "indudable" resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa. Recurso de reclamación 209/2001, deducido de la controversia constitucional 28/2001. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 11 de octubre de 2001. Mayoría de ocho votos. Ausentes: Juan Díaz Romero y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.119 b) Auto de aclaración. Le recae al escrito de demanda, cuando no reúne los requisitos que exige la Ley. En relación con este auto, la Ley Reglamentaria en su artículo 28 sostiene el siguiente trámite y regulación: 118 Artículo 25. Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 119 Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XIV, octubre de 2001, p.803, Tesis: P./J. 128/2001. - Cuando sea obscura o irregular la demanda, se prevendrá al promovente para que subsane las irregularidades; - En ese auto se concede al actor un término de cinco días para que desahogue la prevención; y - En caso de no desahogar la prevención y a juicio del ministro instructor la importancia y trascendencia del asunto lo amerita, correrá traslado al Procurador General de la República por cinco días, y con vista en su pedimento si lo hiciere, admitirá o desechará la demanda dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes. Considero que la regulación de este auto no es correcta, debido a que no se prevé lo que debe resolver el ministro instructor para el caso de que el actor no desahogue la prevención y a juicio del ministro instructor, el asunto carezca de importancia y trascendencia y, por consiguiente, no sea posible darle vista al Procurador General de la República. c) Auto Admisorio. Se emite cuando la demanda es procedente y reúne todos los requisitos legales, así como cuando no es obscura, o habiéndolo sido, el actor desahogó la prevención que se le formuló por el ministro instructor. El artículo 26 de la Ley Reglamentaria establece que una vez admitida la demanda, el ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga. En el escrito de contestación de la demanda se hacen ver los pormenores en torno al acto o norma general cuya validez se reclama, defendiéndose su constitucionalidad, a través de la exposición de las causas y fundamento legal por los cuales se emitió y que le dan sustento constitucional, pidiendo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que niegue la razón a la parte actora. El artículo 23 de la Ley Reglamentaria establece los requisitos que deberá contener el escrito de contestación de demanda: a) La relación precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte actora, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron; y b) Las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate. En el segundo párrafo del artículo 26 de la Ley Reglamentaria, se regula la figura de la reconvención, que implica el derecho de acción que ejerce el demandado en contra de la parte actora, cuando ésta planteó en forma primaria la demanda de controversia constitucional; así pues, a través de la reconvención, la parte demandada (en el principal) se inconforma respecto a otro acto de gobierno que califica de inconstitucionalidad y que se imputa a la contraparte (a la actora en el principal). La reconvención va implícita en el escrito de contestación de la demanda, por lo que debe presentarse dentro del término de treinta día siguientes en que se notifique la demanda al demandado. El artículo 27 de la Ley Reglamentaria prevé la posibilidad de ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la demanda si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Este artículo señala que hay dos momentos para ampliar la demanda: 1) quince días después de la contestación de demanda, si en ésta se aprecia un hecho nuevo; y 2) hasta antes del cierre de la instrucción, si apareciere un hecho superveniente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación hace una distinción entre un hecho nuevo y un hecho superveniente. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA LOS EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de los siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de a fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar. Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. Gabriel Hinojosa Rivero y Marcial Benigno Felipe Campos y Diez, en su carácter de Presidente Municipal y Sindico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal de Mariano Azuela Guitrón). Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.120 En el artículo 30 de la Ley Reglamentaria, se establece que cuando el demandado no de contestación a la demanda dentro del término legal para ello, se considerarán contestados en sentido afirmativo los hechos expuestos en la demanda, salvo prueba en contrario, siempre y cuando se trate de hechos directamente imputados a la parte actora o demandada, según corresponda. La partes podrán ofrecer todo tipo de pruebas, excepto la de posiciones y las que sena contrarias a derecho, esto en términos del artículo 31 de la Ley Reglamentaria. Una vez transcurrido el plazo para contestar la demanda y, en su caso, su ampliación o la reconvención, el ministro instructor atendiendo al artículo 29 de la Ley Reglamentaria, señalará fecha para que tenga verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, que deberá realizarse dentro de los treinta días siguientes, sin embargo, el ministro instructor tomando en consideración la importancia y trascendencia del asunto podrá ampliar el término para la celebración de la audiencia. En este precepto ni en el resto de la legislación, no se hace mención al plazo máximo de ampliación del término para la celebración de la audiencia. Las audiencias serán públicas121 y tendrán verificativo independientemente de que asistan o no las partes a su desarrollo, según lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Reglamentaria, el que sostiene que ésta 120 Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XII, diciembre de 2000, p.994, Tesis: P./J. 139/2000. 121 Artículo 6 . Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. diligencia debe desarrollarse recibiendo las pruebas aportadas por las partes, recepción que se hace por su orden, y posteriormente se pasa al periodo de alegatos, los que se formulan por escrito. El artículo 32 de la Ley Reglamentaria, establece que en la audiencia deben ofrecerse y rendirse todas las pruebas, excepto la documental que podrá presentarse con anterioridad. La prueba testimonial, pericial y de inspección ocular deberán anunciarse diez días antes de la fecha de audiencia, exhibiendo copia de los interrogatorios para los testigos y el cuestionario para los peritos, a fin de que las partes puedan repreguntar en la audiencia. En ningún caso se admitirán más de tres testigos por cada hecho. Se desprende de este precepto, que hay dos momentos para ofrecer la prueba documental, siendo el primero en el escrito de demanda o contestación de demanda y el segundo en la audiencia, ya que se está señalando que la prueba documental podrá presentarse con anterioridad, lo cual significa una posibilidad y no una obligación de presentarlas con anterioridad. El artículo 35 de la Ley Reglamentaria, faculta al ministro instructor par que en todo tiempo pueda decretar pruebas para mejor proveer, fijando al efecto fecha para su desahogo, así como para requerir a las partes para que proporcionen los informes o aclaraciones que estime necesarios para la mejor resolución de la controversia constitucional. Finalmente, una vez que se ha celebrado la audiencia, el ministro instructor declara cerrada la instrucción, para dar lugar a que los juzgadores debatan sobre la controversia y la den por terminada, dictando la sentencia respectiva. Posteriormente el ministro formulará el proyecto de sentencia, el cual será sometido a la consideración los demás ministros y lo discutan, esto en términos del artículo 36 de la ley Reglamentaria. 4.4.8. Sentencia Carlos Arellano García define a la sentencia como: “acto jurídico del órgano jurisdiccional en el que se resuelve la controversia principal y las cuestiones incidentales que se han reservado para ese momento, con apego al Derecho vigente.”122 La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula lo referente a las sentencias a partir del artículo 39 al 45. El artículo 39 de la Ley Reglamentaria dispone que al dictar sentencia la Suprema Corte de Justicia de la Nación, corregirá los errores que advierta en los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planeada. En relación con la sentencia de una controversia constitucional, impera la figura de la suplencia de las deficiencias de la demanda, de la contestación, alegatos o agravios, artículo 40 de la Ley Reglamentaria. Las sentencias se integran por cuatro elementos, que son: 1) Preámbulo (datos de identificación del juicio); 2)Resultados (descripción del desarrollo concreto del proceso); 3)Considerandos (valoración de las pruebas, fijación de 122 Arellano García, Carlos, Derecho Procesal Civil, México, Porrúa, 2000, p.443. los hechos y razonamientos jurídicos); y 4)Resolutivos (expresión concreta del sentido de la decisión). Las partes de la sentencia del juicio de controversia constitucional están previstas por el artículo 41 de la Ley Reglamentaria, que es del tenor siguiente: “Artículo 41.. Las sentencias deberán contener: I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; II. Los preceptos que la fundamenten; III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados; IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen; VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación.” El procedimiento para dictar una sentencia en el juicio de controversia constitucional, en forma resumida es el siguiente: a) Una vez que se haya concluido la audiencia, el ministro instructor elabora un proyecto de sentencia. b) Ese proyecto se somete a la consideración del Pleno para ser discutido en audiencia o sesión pública, a la cual puede asistir cualquier persona. c) Discutido el proyecto, se vota el mismo. d) El proyecto puede ser aprobado por unanimidad o mayoría de votos. El artículo 42 de la Ley Reglamentaria señala los efectos que tendrán las sentencias, ya sean generales o entre las partes. Si las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente. En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. Independientemente de los alcances particulares o generales, las sentencias aprobadas por, cuando menos, ocho votos del Peno pueden tener la categoría de Jurisprudencia en cuanto a que, de manera indirecta, serán obligatorias para todos los órganos jurisdiccionales del país, del orden común o del federal, en los términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria, que a la letra dice: “Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales.” El precepto crea el caso extraordinario en que una sola sentencia tiene efectos de jurisprudencia, en cuanto a que las razones contenidas en sus considerandos obligan a los órganos jurisdiccionales, con la misma extensión de la jurisprudencia regulada por el artículo 192 de la Ley de Amparo, pero con la singularidad de que la obligatoriedad establecida en la hipótesis del artículo 43 de la Ley Reglamentaria se genera con una sola ejecutoria y no con las cinco no interrumpidas por otra en contrario. No obstante que el artículo 43 de la Ley Reglamentaria no dice expresamente que la sentencia a que se refiere constituirá jurisprudencia, pero no cabe duda que esa es su naturaleza. En el artículo 44 se señala la forma en como se dará publicidad a la resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Todas las resoluciones de la Corte deben publicarse en el Semanario Judicial de la Federación, pero además las resoluciones que declaren la invalidez de normas generales deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y el periódico oficial en el que se publicó originalmente. Al publicarse las sentencias deberán publicarse los votos particulares de los ministros que hayan discrepado de la opinión mayoritaria. Las sentencia deben especificar en qué día debe ser obedecida por las partes en el juicio. La regulación de la ejecución de las sentencia inicia en el artículo 46, estableciendo que las partes condenadas informarán en el plazo otorgado por la sentencia, del cumplimiento de la misma al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien resolverá si aquella ha quedado debidamente cumplida. Una vez transcurrido el plazo fijado en la sentencia para el cumplimiento de alguna actuación sin que ésta se hubiere producido, las partes podrán solicitar a Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que requiera a la obligada para que de inmediato informe sobre su cumplimiento. Si dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de dicho requerimiento la ejecutoria no estuviere cumplida, cuando la naturaleza del acto así lo permita, o no se encontrase en vía de ejecución o se tratare de eludir su cumplimiento, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación turnará el asunto al ministro ponente para que someta al Pleno el proyecto por el cual se aplique el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. “Artículo 105. ... En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicaran, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del articulo 107 de esta Constitución.” “Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetaran a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: ...XVI. Si concedido el amparo la autoridad responsable insistiere en la repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que es inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente separada de su cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda. Si fuere excusable, previa declaración de incumplimiento o repetición, la Suprema Corte requerirá a la responsable y le otorgara un plazo prudente para que ejecute la sentencia. Si la autoridad no ejecuta la sentencia en el termino concedido, la Suprema Corte de Justicia procederá en los términos primeramente señalados. Cuando la naturaleza del acto lo permita, la Suprema Corte de Justicia, una vez que hubiera determinado el incumplimiento o repetición del acto reclamado, podrá disponer de oficio el cumplimiento substituto de las sentencias de amparo, cuando su ejecución afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso. Igualmente, el quejoso podrá solicitar ante el órgano que corresponda, el cumplimiento substituto de la sentencia de amparo, siempre que la naturaleza del acto lo permita. La inactividad procesal o la falta de promoción de parte interesada, en los procedimientos tendientes al cumplimiento de las sentencias de amparo, producirá su caducidad en los términos de la ley reglamentaria. ...” El artículo 47 de la Ley Reglamentaria establece que cuando cualquier autoridad aplique una norma general o acto declarado inválido, cualquiera de las partes podrá denunciar el hecho ante el Presidente de la Corte, quien dará vista a la autoridad señalada como responsable, para que en plazo de quince días deje sin efecto al acto que se le reclame, o para que alegue o lo que conforme a derecho corresponda. Los lineamientos relativos a la ejecución y cumplimiento de las sentencias dictadas en una controversia constitucional, tales como la actuación del Juez de Distrito que reciba la consignación de una autoridad que incumpla o aplique en forma indebida una sentencia, o repita el acto declarado invalidado, así como las facultades que tiene el Presidente de la Suprema Corte para lograr el cumplimiento de la sentencia y el momento en que se podrá archivar el expediente de las controversias; se encuentran establecidos en los artículo 48, 49 y 50 de la Ley Reglamentaria. 6. 4.4.9. Recursos Ignacio Burgoa define al recurso como “medio jurídico de defensa que surge dentro de un procedimiento judicial o administrativo para impugnar un acto del mismo y que tiene como finalidad revocarlo, confirmarlo o modificarlo, mediante un nuevo análisis que genera la prolongación de la instancia en la cual se interpone, conservando o manteniendo ésta, en su substanciación, los mismo elementos teleológicos motivadores del acto atacado.” 123 En las controversias constitucionales, los recursos son instancias procesales a través de las cuales el Pleno de la Suprema Corte de Justicia revisa una resolución dictada por el ministro instructor durante el trámite del juicio, así como las resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplida la sentencia dictada por el Pleno, y de encontrarse contraria a Derecho, la revocará o modificará, pero sí se considera que se ha actuado dentro del marco legal, confirmará la resolución. 123 Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p. 578. La Ley Reglamentaria del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su capítulo VII regula los recursos de reclamación y de queja. El primero se promueve contra las resoluciones de trámite tomadas por el ministro instructor, y el de queja da origen a un procedimiento para ejecutar correctamente los autos o resoluciones en que se haya concedido la suspensión, o por exceso o defecto en la ejecución de la sentencia. Estos recursos deben hacerse valer por escrito, en el que se identificará la resolución que se combate, señalando los agravios que se producen en contra de la parte que interpone el recurso, asimismo se ofrecerán las pruebas que en Derecho correspondan. Juventino V. Castro nos dice que no existe recurso de apelación , como sucede en los juicios ordinarios; o de revisión, según las regulaciones del juicio de amparo, porque estos juicios (las controversias constitucionales) son uniinstanciales, y siempre se resuelven por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Como la sentencia es inapelable y no puede haber reconsideración, igualmente se concluye que no existe recurso para impugnar a las sentencias.124 El recurso de reclamación procede en los casos previstos por el artículo 51 de la Ley Reglamentaria, que en síntesis son las resoluciones de trámite emitidas por el ministro instructor, debiéndose interponer dentro de los cinco días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación de la resolución recurrida, expresando agravios y acompañando pruebas, como está establecido en el artículo 52 de la Ley Reglamentaria. “Artículo 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: 124 Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p. 230 I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones; II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la controversia o que por su naturaleza trascendental y grave puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva; III. Contra las resoluciones dictadas por el ministro instructor al resolver cualquiera de los incidentes previstos en el artículo 12; IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión; V. Contra los autos o resoluciones del ministro instructor que admitan o desechen pruebas; VI. Contra los autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y VII. En los demás casos que señale esta ley.” El artículo 53 de la Ley Reglamentaria describe el trámite del recurso de reclamación, señalando que el escrito del recurso deberá promoverse ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El recurrente deberá anexar las copias suficientes de su escrito. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia ordenará que se corra traslado a las demás partes para que expongan lo que a su derecho convenga. Las partes pueden alegar lo que consideren oportuno, dentro del término de cinco días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación de la resolución en que se les hace saber de la promoción y substanciación del recurso. Una vez concluido ese término, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación turna el expediente al ministro que deba formular el proyecto de sentencia. El ministro a quien se turne el expediente formulará un proyecto de sentencia, el cual somete a la consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, a fin de que éste proceda a la votación del proyecto y se dirima la cuestión materia del recurso. Alberto del Castillo del Valle no dice que el recurso de queja, lejos de ser un autentico recurso en sentido estricto, es más bien un incidente de cumplimiento de la resolución en que se otorga la suspensión del acto impugnado o un incidente de cumplimiento de la sentencia dictada en ese juicio.125 El artículo 55 de la Ley Reglamentaria señala cuales son los supuestos contra los que procede el recurso de queja. “Artículo 55. El Recurso de queja es procedente: I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y II. Contra la parte condenada, por exceso o defecto en la ejecución de una sentencia.” Los artículos 57 y 58 de la Ley reglamentaria señalan el trámite del recurso, según se trate de violaciones a la suspensión, o por exceso o defecto en la ejecución de la sentencia definitiva. a) Tratándose del supuesto señalado en la fracción I del artículo 55 de la Ley Reglamentaria, el escrito del recurso debe interponerse ante el ministro instructor, hasta antes de que se dicte sentencia en el fondo del negocio. 125 Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah, A.C., 2004, p. 276. El ministro instructor corre traslado a la autoridad contra quien se hace valer el recurso, para que suspenda el acto y rinda un informe sobre la materia del recurso. El ministro instructor fija la fecha para que tenga verificativo la audiencia, debiendo de realizarse dentro de los diez día hábiles siguientes al dictado de ese auto. En la audiencia se desahogan las pruebas y las partes alegarán por escrito, lo que a su derecho corresponda. El ministro instructor formulará el proyecto de sentencia respectivo, mismo que someterá a la consideración del Pleno de la Corte. En la sentencia se determinará que la autoridad responsable sea sancionada por el delito de abuso de autoridad, en cuanto a la desobediencia en que incurrió, sin perjuicio de que se le sancione por alguna otra conducta delictiva en que haya incurrido. b) En el supuesto de la fracción II del artículo 55 de la Ley Reglamentaria, el escrito del recurso se interpone ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se tiene un año como término para promover. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admite el recurso y requiere a la autoridad contra quien se hace valer, para que en el término de quince días: - Deje sin efectos la ley impugnada o el acto declarado inconstitucional; o - Rinda un informe y ofrezca pruebas. Transcurridos los quince días, se puede determinar que la contienda ha dejado de existir, sí la autoridad contra quien se interpuso el recurso dejó insubsistente el acto, pero en caso de que subsista la materia del recurso planteado, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia turnará el expediente a un ministro que fungirá como instructor, ante quien se desahoga la substanciación del recurso. El ministro instructor elabora un proyecto de sentencia que somete a la consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, para que sea discutido y posteriormente se proceda a la votación, dictándose la sentencia respectiva. De ser procedente la vía, se determinará que debe sancionarse a la autoridad que no cumplió cabalmente con la sentencia, aplicándose las sanciones que determina el último párrafo del artículo 105 constitucional: - Destitución del servidor público responsable; y - Consignación de esa persona ante el juez de Distrito por el desacato a un mandato judicial. 4.5. DEFICIENCIAS EN LA REGULACIÓN DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. Después de haber analizado las diferentes etapas procesales de las controversias constitucionales, en esta última parte del capítulo hago un estudio de una forma más detallada, de los aspectos que consideró tienen deficiencias en su regulación. 4.5.1. Exclusión de la Materia Electoral. En virtud con lo establecido en las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la materia electoral no puede ser materia en las controversias constitucionales ni de las acciones de inconstitucionalidad, esto hasta antes de la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996126. El motivo se basaba en sostener que ni la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni ninguna otra instancia jurisdiccional, debían involucrarse en cuestiones políticas electorales que pusieran en entredicho su imparcialidad. Al ir desapareciendo el sistema de autocalificación de la legalidad de las elecciones en nuestro país, surgió la necesidad de establecer un procedimiento contencioso electoral, y de un tribunal competente para desahogarlo. Con la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, se crea el Tribunal Electoral y se incorpora dentro del Poder Judicial, como la máxima autoridad en materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la federal. Así mismo se adicionó un párrafo a la fracción II del artículo 105 constitucional, estableciendo que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución, es por medio de las acciones de inconstitucionalidad. Sin embargo esta adición es deficiente ya que sólo se legitima a los partidos políticos para interponer este medio de control de la constitucionalidad, debiéndose legitimar de igual forma a los órganos constituidos. Desafortunadamente esta reforma no se hizo correlativamente con la fracción I del artículo 105 constitucional, ya que se sigue excluyendo la materia constitucional de las controversias constitucionales. 126 Diario Oficial de la Federación, México, 22 de agosto de 1996. Por lo tanto los conflictos entre órganos no pueden ser resueltos por la Corte cuando su materia sea electoral, pero la Suprema Corte sí puede controlar la constitucionalidad de leyes electorales (vía acción de inconstitucionalidad), pero no puede intervenir en el caso de conflictos entre órganos, si éstos tienen sustento en la materia electoral. El control de constitucionalidad en materia electoral deriva de la reforma constitucional de 1996. La estructura de los medios de control en esta materia, parten de la distinción ya señalada entre las controversias constitucionales de contenido electoral y las acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales, por una parte y los recursos previstos en el artículo 99 constitucional. Los principios en los que se basa esta diferenciación son los siguientes: a) No se puede impugnar un acto de autoridad con contenido electoral, por medio de las controversias constitucionales. b) Las leyes electorales únicamente son impugnables en cuanto a su constitucionalidad, por los partidos políticos, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. c) Los otros medios de control en esta materia son aplicados por el Tribunal Electoral, según lo establecido en el artículo 99 Constitucional. “Artículo 99. ...Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores; II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los estados unidos mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior. La Sala Superior realizara el computo final de la elección de presidente de los estados unidos mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor numero de votos; III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales; IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos; V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacifica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes; VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores; VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores; VIII. La determinación e imposición de sanciones en la materia; y IX. Las demás que señale la ley...” Esto significa que con relación a los actos de autoridad de contenido electoral sujetos a control de constitucionalidad se presenta una mezcla de instancias, competencias y normas aplicables. Concluimos que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede conocer de la anticonstitucionalidad de leyes electorales, pero no de controversias entre órganos suscitadas por actos de naturaleza electoral. Y que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resuelve los recursos que no puede conocer la Corte. 4.5.2. Participación del Procurador General de la República. Como mencione anteriormente el Procurador General de la República, es la persona que preside al Ministerio Público de la Federación y es designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado. El Procurador General de la República intervendrá como parte en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad, según lo establecido en el artículo 102 constitucional y en la fracción IV del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Procurador no puede ser parte ni en las controversias constitucionales ni en las acciones de inconstitucionalidad, ya que atendiendo a lo establecido por el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, no es ni entidad, ni poder, ni órgano, sino que forma parte del Poder Ejecutivo Federal. Además no se requiere su intervención en estos medios de control de la constitucionalidad, para velar por la legalidad, el interés público o los derechos del ciudadano. La intervención del Procurador en el Juicio de Amparo, es debido a que es una persona la que promueve en contra de una autoridad la constitucionalidad de sus actos, y por lo tanto él vigilará el desahogo del procedimiento. Sin embargo tratándose de controversias constitucionales, sucede algo totalmente distinto, pues son los propios órganos constituidos los que promueven este medio de control de la constitucionalidad en contra de otros órganos constituidos, y es la Suprema Corte de Justicia quien resolverá la controversia planteada. Por lo tanto el Procurador no tiene porque intervenir, porque aquí nada tiene que vigilar, pues no es representante de los intereses de las partes (órganos constituidos), porque lo que se pretende proteger es la Constitución y no los derechos de los particulares. Cabe señalar que en las acciones de inconstitucionalidad, no se legitima al Procurador como parte, para plantear una posible contradicción entre una norma de carácter general en materia electoral y la Constitución, ya que erróneamente los únicos facultados para ello son los partidos políticos. Juventino V. Castro127 considera que la legitimación del Procurador General de la República para ser parte en las controversias constitucionales, no puede justificarse con la función que desempeña el Procurador como jefe del Ministerio Público Federal y persecutor de los delitos federales, ni en función de defensor del patrimonio de la federación, pues en tal caso podría participar como tercero interesado, y tampoco por su función antigua de Consejero Jurídico de Gobierno, pues dicha función desde 1994 corresponde al Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal. 127 Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p. 71. Para Juventino V. Castro “El Procurador General de la República ha sido señalado como parte permanente en las controversias que examinamos, al entenderse que es una especie de supervigilante de lo constitucionalmente reglamentado; Procurador del pacto federal; destacado opinante social del ordenamiento jurídico nacional.”128 Miguel Covián Andrade, al respecto señala que en realidad la inclusión del Procurador General de la República como parte, es debido a la influencia que se tiene del amparo, esto porque los autores del proyecto de revisión constitucional de 1994 sólo conocían el juicio de Amparo, por lo que pensaron que los nuevos medios de control eran similares a este recurso. Consecuentemente, consideraron que si el Procurador interviene en todos los juicios de Amparo, lo cual es correcto, entonces debía participar también en los casos de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad, lo cual es absurdo. El Procurador General no es representante de los interese de nadie tratándose de estos medios de control, porque lo que se trata de proteger al aplicarlos es la Constitución y no los derechos de los particulares, o de los órganos constituidos, razón suficiente para entender que su presencia por lo que se refiere a los recursos previstos en el artículo 105 de la Constitución, carece de justificación.129 Consideró acertado el análisis hecho por el Miguel Covián Andrade y comparto su opinión al señalar que el Procurador General de la República no tiene cabida dentro de las controversias constitucionales, ya que como se indicó, lo que se pretende proteger es la Constitución y no los derechos de los particulares, además que no tiene razón de ser su participación, ya que el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la 128 129 Ibid., p. 72 Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p. 231. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no le da la categoría ni de parte ni de tercero perjudicado. 4.5.3. Efectos y votación de las resoluciones. Los dos últimos párrafos del la fracción I del artículo 105 constitucional, establecen que siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de esta fracción, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare invalidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. Por lo tanto esta fracción establece que en algunas ocasiones los efectos de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación serán de alcances generales y que en otras, sólo tendrá alcances entre las partes, en otras palabras, los efectos de las resoluciones dependen de los actores en conflicto, siendo esto incorrecto, ya que lo adecuado es que los efectos dependan de la naturaleza del acto que se impugna. Miguel Covián Andrade nos dice que en materia de control de la constitucionalidad, no son ni las partes que intervienen en el procedimiento correspondiente a cada medio de control, ni las características del órgano al que compete aplicarlo, las que determinan los efectos de las resoluciones que se emiten en cada caso, sino exclusivamente la naturaleza del acto sujeto a control.130 En consecuencia para que efectos debe asignarse a cada resolución, hay que tomar en cuenta lo siguiente: si el acto que se impugna es concreto y de alcances particulares, los efectos de la resolución que lo anule, serán también particulares, mientras que si el acto cuya constitucionalidad se impugna es de aplicación general como las leyes, reglamentos, la resolución que lo invalide tendrá por lo tanto efectos generales. Como se puede ver el artículo 105 establece de forma anticipada los casos (incisos c, h y k) en los cuales los alcances de la sentencia serán generales y cuando serán particulares. El legislador cometió un error en este artículo ya que no es posible saber de manera anticipada cuál será la naturaleza del acto que originará alguna de las controversias previstas, de la cual dependerán los efectos de la resolución. En la regulación de la votación requerida para que la Suprema Corte de Justicia emita sus resoluciones, encontramos algunas deficiencias, las cuales a continuación precisaremos. El artículo 105 constitucional en su fracción I, se establece que las resoluciones que tome la Corte, deberán ser tomadas por ocho de los once ministros que la integran, sin duda se trata de una votación excesiva, pues ésta representa las tres cuartas partes de los miembros. A todo cuerpo colegiado para su funcionamiento se le ha establecido un quórum (número mínimo de asistentes para tomar una decisión) de votación, 130 Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p. 37. antes de fijar los distintos tipos de votación que se requieren para aprobar los diversos asuntos de su competencia. Por ejemplo, tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores, deben reunir por lo menos la mitad mas uno de sus miembros para tomar sus decisiones, tal y como lo ha establecido el artículo 63 constitucional al señalar que: “Las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de mas de la mitad del número total de sus miembros...” Al alcanzarse el quórum, las Cámaras ya pueden adoptar sus resoluciones mediante la votación que para cada caso se haya establecidos, pudiendo ser mayoría simple o relativa, mayoría absoluta o mayoría calificada. La deficiencia en la regulación de la votación radica en que no se señala el cual es el quórum necesario para que la Suprema Corte de Justicia pueda resolver las controversias constitucionales, en cambio se determina que la votación que se requiere para emitir una resolución será de ochos votos de los once ministros que integran el Pleno. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en su artículo 94, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de once ministros y que funcionará en Pleno o en Salas, y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en el artículo 4 señala las bases del funcionamiento de la Corte: En el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación estable que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia se compone de once ministros y que bastará con la presencia de 7 ministros para que pueda funcionar, con excepción los casos previstos en la fracción I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los que se requerirá de la presencia de al menos ocho ministros. De este artículo se desprende que se establece un quórum de siete ministros para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia pueda funcionar, pero que tratándose de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad se puede interpretar que el quórum es de ocho ministros. El artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, señala que las resoluciones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia se tomarán por unanimidad o mayoría de votos, salvo los casos previstos en el artículo 105 constitucional fracción I, penúltimo párrafo y fracción II, en los que se requerirá una mayoría de ocho votos de los ministros presente. En los casos previstos en el penúltimo párrafo de la fracción I, del artículo 105 constitucional, las decisiones podrán ser tomadas por mayoría simple de los miembros presentes, pero para que tengan efectos generales, deberán ser aprobados por una mayoría de cuando menos ocho votos. Por lo tanto si tomamos en cuenta que se establece que Pleno de la Suprema Corte tiene como quórum ocho ministros de los once para funcionar tratándose de controversias constitucionales, y que sus resoluciones tienen que ser votadas por una mayoría de ocho votos, podemos concluir que las resoluciones de la Corte en esta materia se toman por una votación unánime. Con esta votación unánime se dificulta la función del control de la constitucionalidad y se aseguran las violaciones a la Constitución, por ejemplo sería suficiente con que cuatro ministros no asistieran a una sesión, para que no sea sometido a control el acto o norma general que se impugnan por una probable anticonstitucionalidad y por lo tanto seguir teniendo efectos, o bien en el supuesto que sólo asistieran ocho ministros y que en el momento de la votación uno de ellos no votaré a favor de la anulación, el acto que se esta impugnando sólo sería nulo con efectos particulares y no con generales porque para ello falto un voto. Los efectos de la sentencia que pronuncie la Suprema Corte de Justicia en esta materia, también dependen según lo establecido en al Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Orgánica del Poder Judicial, del número de votos con base al cual se resuelve una controversia constitucional. Lo anterior es debido a que si se obtiene el voto de ocho ministros la sentencia tendrá efectos generales; en cambio si la votación es de la mayoría simple de los miembros presentes, los efectos serán particulares. En otras palabras, de la mayoría simple o de la mayoría calificada, depende que un acto sea anticonstitucional para el caso determinado o anticonstitucionalmente en definitiva. Concluyo reiterando que los efectos de las resoluciones, no derivan de las partes que intervienen en la controversia, ni de la naturaleza jurídica del órgano que ejerce las funciones de control de la constitucionalidad, ni de la votación emitida para anularlo, sino que dependen únicamente de la naturaleza del acto que se impugna. Si se trata de un acto cuyos efectos son generales, generales serán los alcances de su anulación, y si el acto es de efectos particulares, su anulación tendrá alcances particulares. } CONCLUSIONES PRIMERA. La Constitución es un conjunto de normas que establecen la organización del Estado, las relaciones de sus órganos entre sí y con los particulares, además consagra los Derechos Fundamentales de los gobernados, estableciendo los sistemas de control de la constitucionalidad. SEGUNDA. El Estado Constitucional de Derecho consiste en la sujeción de la actividad estatal a la Constitución y a las normas aprobadas conforme a los procedimientos que establezca, que garantizan el funcionamiento responsable y controlado de los órganos del poder; el ejercicio de la autoridad conforme a disposiciones conocidas y no retroactivas en términos prejudiciales, y el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales. TERCERA. El respeto al orden constitucional y la vigencia del Estado de Derecho están garantizados fundamentalmente por los principios de Supremacía Constitucional y Rigidez Constitucional. CUARTA. El control de la constitucionalidad es un proceso previsto en la Constitución, en virtud del cual se verifican las decisiones (actos u omisiones) de quienes ejercen el poder político por disposición de las normas jurídicas, corresponde formal y materialmente a la Constitución, con el propósito de que si se determina que esa correspondencia no existe, sean anulados los efectos de esas decisiones, para restituir el orden constitucional. QUINTA. Con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, el sistema de control de la constitucionalidad en México, logro un avance importante, al otorgarle a la Suprema Corte de Justicia, facultades de control de la constitucionalidad, con el objetivo de convertirla en un Tribunal Constitucional, aunque aún no se ha logrado este objetivo, debido a que nuestro sistema de control sigue siendo difuso. SEXTA. Los medios de control de la constitucionalidad previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son: el juicio de amparo, las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, los procesos jurisdiccionales en materia electoral, el juicio de político, la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la protección de los derechos humanos. SÉPTIMA. La controversias constitucionales son un medio de control de la constitucionalidad, promovido ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se plantea la posible inconstitucionalidad de normas generales o actos concretos, solicitándose su invalidación por contravenir a la Constitución, con el fin de garantizar y fortalecer al Estado de Derecho. OCTAVA. La actual regulación de las controversias constitucionales presenta deficiencias de gran importancia, por lo que sería conveniente modificar los siguientes aspectos: incluir a la materia electoral dentro del objeto de este medio de control; incluir a los órganos constitucionales autónomos como sujetos legitimados para promover controversias; precisar los casos en los que no debe proceder la suspensión del acto impugnado; disminuir el número de votos para emitir una sentencia; y legitimar pasiva y activamente al Poder Judicial de la Federación, para lo cual es indispensable la creación de un Tribunal Constitucional, pues actualmente al legitimarse a dicho Poder, éste, estaría siendo juez y parte. NOVENA. Debe establecerse que los efectos de las resoluciones dependen únicamente de la naturaleza del acto que se impugna y no de la votación, con base al cual se resuelve una controversia constitucional. DÉCIMA. Sería conveniente excluir la intervención del Procurador General de la República en las controversias constitucionales, pues no tiene sentido, ya que este funcionario forma parte de la estructura del Poder Ejecutivo y además porque lo que se pretende proteger es la Constitución y no los derechos de los particulares. DÉCIMA PRIMERA. Es necesaria la creación de un Tribunal Constitucional, como órgano competente para controlar la constitucionalidad de las decisiones de quienes ejercen el poder político. Este órgano tiene que ser independiente del Poder Judicial de la Federación, siendo el único facultado para interpretar la Constitución y las normas constitucionales. Para la creación de este Tribunal se requiere de una cuidadosa reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a las Leyes que de ella emanan. BIBLIOGRAFÍA ALEXY, Robert, El concepto y validez del derecho, Barcelona, España, Gedisa Editorial, 2004. 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CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. SEMINARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.