Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum

Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

Research Article

Penerapan Upaya Administratif Dalam Sengketa Tata Usaha Negara

Erna Dwi Safitri1*, Nabitatus Sa’adah2

1Pengadilan Tata Usaha Semarang
2Fakultas Hukum, Universitas Diponegoro
*ernasafitrie80@gmail.com

ABSTRACT

The enactment of the Regulation of the Supreme Court of the Republic of Indonesia (PERMA) Number: 6 of 2018,
December 4, 2018 concerning Guidelines for Government Administration Dispute Resolution after taking
administrative efforts, which are further provisions in Articles 75, 76 and Article 77 of Law Number 30 Years 2014
concerning Government Administration, bringing changes in the state administrative justice system in Indonesia,
namely related to administrative efforts. Furthermore, the problem arises regarding first, whether administrative
efforts are an obligation that must be taken before submitting a state administrative dispute lawsuit to the State
Administrative Court; and second, how is the legal procedure for making objections to disputes over the Civil
Service Officials (ASN); and third, how the legal consequences of administrative efforts were not carried out by the
Plaintiff. The purpose of this study is to analyze and describe the application of administrative efforts to state
administrative disputes. The normative juridical research method to answer this problem. The results show that
administrative efforts must be carried out as legal protection for the people in State administrative disputes, and
legal procedures for objections to ASN disputes are regulated in Article 129 of Law Number 5 of 2014 concerning
State Civil Apparatus, and the Judge will reject the Plaintiff if it has not taken the available administrative measures.

Keywords: Application; Administrative Efforts; State Administrative Disputes.

ABSTRAK
Diberlakukannya Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia (PERMA) Nomor: 6 Tahun 2018, tanggal 4
Desember 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan setelah menempuh upaya
administratif, yang merupakan pengaturan lebih lanjut ketentuan dalam Pasal 75, 76 dan Pasal 77
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, membawa perubahan dalam sistem
peradilan tata usaha negara di Indonesia yaitu berkaitan dengan upaya administratif. Selanjutnya memunculkan
permasalahan mengenai pertama, apakah upaya administratif menjadi kewajiban yang harus ditempuh terlebih
dahulu sebelum mengajukan gugatan sengketa tata usaha negara ke PTUN; dan kedua bagaimanakah prosedur
hukum melakukan upaya keberatan pada sengketa Kepegawaian Aparatur Sipil Negara (ASN); dan ketiga
bagaimana akibat hukum terhadap tidak dilaksanakan upaya administratif oleh pihak Penggugat. Tujuan
penelitian ini untuk menganalisis dan mendeskripsikan penerapan upaya administrasi terhadap sengketa tata
usaha negara. Metode penelitian yuridis normatif digunakan untuk menjawab permasalahan ini. Hasil penelitian
menunjukkan bahwa upaya administratif wajib dilakukan sebagai perlindungan hukum bagi rakyat dalam
sengketa tata usaha Negara, dan prosedur hukum melakukan upaya keberatan pada sengketa ASN diatur dalam
Pasal 129 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, serta Hakim akan menolak pihak
Penggugat jika belum menempuh upaya administratif yang sudah tersedia.

Kata Kunci: Penerapan; Upaya Administratif; Sengketa Tata Usaha Negara.

34
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

A. PENDAHULUAN antara pemerintah dengan rakyat adalah prinsip

Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa penyelesaian sengketa dengan musyawarah,
yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara diantaranya melalui sarana upaya administratif,
orang atau Badan Hukum perdata dengan Badan atau sehingga diharapkan dapat memulihkan kerukunan
Pejabat Tata Usaha Negara, baik di pusat maupun di dan keserasian hubungan antara pemerintah dan
daerah (Susrama, & Sukma, 2019). rakyat. Apabila melalui upaya administratif, rakyat tidak
Perlindungan hukum terhadap penyelesaian puas dengan keputusan upaya administratif tersebut,
permasalahan-permasalahan yang berkaitan dengan maka sarana dan upaya terakhir dalam menyelesaikan
sengketa tata usaha negara tersebut sebagai akibat sengketa antara rakyat dengan pemerintah tersebut
dikeluarkannya keputusan tata usaha negara adalah melalui Peradilan Tata Usaha Negara
(beschikking) menurut F.H van der Burg dapat (Sugiharto, & Abrianto, 2018).
ditempuh melalui dua kemungkinan, pertama melalui Sesuai dengan ketentuan pada Pasal 48
peradilan tata usaha Negara/peradilan administrasi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang
(administratief rechtspraak) dan kedua melalui banding Peradilan Tata Usaha Negara yang menyatakan
administrasi (administratief beroep) (Burg, 1985). bahwa tidak setiap Keputusan Tata Usaha Negara
Indonesia sebagai negara hukum (Nuna dkk, (beschikking) sebagai obyek sengketa Tata Usaha
2020) mendasarkan pada falsafah Negara Pancasila, Negara dapat langsung digugat melalui Peradilan Tata
Philipus M. Hadjon merumuskan elemen-elemen atau Usaha Negara, karena apabila tersedia upaya
unsur-unsur negara hukum Pancasila sebagai berikut: administratif, maka sengketa tata usaha negara
1.keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat tersebut harus diselesaikan terlebih dahulu melalui
berdasarkan asas kerukunan; 2.hubungan fungsional upaya administratif sebelum diselesaikan melalui
yang proporsional antara kekuasaan negara; 3.prinsip Peradilan Tata Usaha Negara. Peradilan Tata Usaha
penyelesaian sengketa secara musyawarah dan Negara adalah pengadilan yang mempunyai
peradilan merupakan sarana terakhir; 4.keseimbangan wewenang untuk memeriksa, mengadili dan memutus
antara hak dan kewajiban (Hadjon, 2007). sengketa tata usaha negara (Riza, 2019).
Adanya keseimbangan antara hak dan Pada Penjelasan Pasal 48 Undang-Undang
kewajiban tersebut dalam Negara Hukum Indonesia, Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha
diharapkan akan melahirkan asas kerukunan. Asas Negara menyatakan bahwa upaya administratif adalah
kerukunan akan menciptakan keserasian hubungan suatu prosedur yang dapat ditempuh oleh seorang
antara pemerintah dengan rakyat (Marbun, 1997). atau badan hukum perdata apabila ia tidak puas
Dalam negara hukum Pancasila, prinsip utama terhadap suatu Keputusan Tata Usaha Negara.
yang dikedepankan dalam penyelesaian sengketa Prosedur tersebut dilaksanakan di lingkungan
35
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

pemerintahan sendiri dan terdiri atas dua bentuk, yaitu dalam hukum materil maupun hukum formil dalam
Keberatan dan Banding Administratif. Dalam hal proses beracara di Peradilan Tata Usaha Negara.
penyelesaiannya itu harus dilakukan oleh instansi Perubahan tersebut antara lain, revitalisasi makna
atasan atau instansi lain dari yang mengeluarkan keputusan tata usaha negara, adanya pengujian
keputusan yang bersangkutan, dimana prosedur tentang penyalahgunaan wewenang yang bertitik
tersebut dinamakan "banding administratif”. singgung dengan hukum pidana, terbukanya peluang
Sebelum adanya penegasan dengan terbitnya pengujian terhadap perbuatan melawan hukum
Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia pemerintah (onrechtmatigeoverheisdad), termasuk
(PERMA) Nomor 6 Tahun 2018, tanggal 4 Desember lahirnya paradigma baru terhadap Upaya Administratif
2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa yang konsep awalnya sudah diatur dalam UU Peratun.
Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986,
Administratif, dahulu terdapat dua jalur atau dua alur upaya administratif hanya berlaku bagi
berperkara di Peradilan Tata Usaha Negara. Bagi sengketa-sengketa Tata Usaha Negara (TUN) tertentu
Keputusan Tata Usaha Negara yang tidak mengenal saja yang memang oleh peraturan
adanya upaya administratif, gugatan ditujukan kepada perundang-undangan disediakan upaya
Pengadilan Tata Usaha Negara sebagai peradilan administratifnya. Sementara di luar itu, yakni sengketa
tingkat pertama, sedangkan bagi Keputusan Tata Tata Usaha Negara (TUN) yang tidak tersedia upaya
Usaha Negara yang mengenal adanya upaya administratifnya, dapat langsung diajukan kepada
administratif, gugatan langsung ditujukan kepada Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (Hadjon, 2002). Kelebihan dan kelemahan dalam Penyelesaian
Maka Peradilan Tata Usaha Negara beserta Sengketa melalui Upaya Banding Administratif di
hukum acaranya yang tertuang dalam Undang-Undang Indonesia adalah; (1) Penilaian upaya administrasi
Nomor 5 Tahun 1986 (dan perubahannya), saat ini dilakukan secara lengkap terhadap suatu Keputusan
tengah dihadapkan pada sejumlah dinamika di dalam Tata Usaha Negara baik dari segi Legalitas
pelaksanaannya sehubungan dengan lahirnya (Rechtmatigheid) maupun aspek Opportunitas
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang (Doelmatigheid) (2) Para pihak tidak dihadapkan pada
Administrasi Pemerintahan tersebut. hasil keputusan menang atau kalah (Winor Loose)
Kehadiran Undang-Undang Nomor 30 Tahun seperti halnya di lembaga peradilan; (3) Pendekatan
2014 tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya penyelesaian sengketa dilakukan dengan
disingkat UUAP) merupakan hukum materiil dalam musyawarah; (4) Persidangan yang sederhana dan
sistem peradilan tata usaha negara (Wahyunadi, cepat tidak formalitas seperti di PTUN; (5) Tidak perlu
2016). Dan memberi perubahan yang cukup signifikan membayar uang perkara; (6) Diselesaikan di internal
36
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

yang bersangkutan lembaga; (7) Pengajuan banding tidak juga terdapat penyelesaian, barulah gugatan ke
administrasi tidak terikat memakai prosedural beracara pengadilan dapat dilakukan (Jiwantara, 2019).
seperti di PTUN; (8) Tidak membutuhkan pengacara; Berdasarkan uraian tersebut, isu hukum yang
(9) Keputusan sesuai keinginan pemohon; (10) akan dibahas lebih mendalam dalam tulisan ini yakni
Langsung dapat dieksekusi (strong eksekutorial). pertama, apakah upaya administratif wajib (mandatory)
Kelemahan Penyelesaian Sengketa melalui Upaya ditempuh terlebih dahulu sebelum mengajukan
Banding Administratif adalah; (1) Pada tingkat gugatan sengketa tata usaha negara ke Peradilan Tata
obyektivitas penilaian karena Badan/Pejabat tata Usaha Negara? kedua, bagaimanakah prosedur
Usaha Negara yang menerbitkan Surat Keputusan hukum melakukan upaya keberatan pada sengketa
kadang-kadang terkait kepentingannya secara Kepegawaian Aparatur Sipil Negara (ASN); dan ketiga
langsung ataupun tidak langsung sehingga apakah akibat hukum terhadap tidak dilaksanakan
mengurangi penilaian maksimal yang seharusnya upaya administratif oleh pihak Penggugat?
ditempuh; (2) Belum ada aturan yang pasti khususnya State of the art penelitian mengenai upaya
waktu kadaluarsa penilaian atau sidang; (3) Ada administratif sengketa TUN, penulis jumpai beberapa
peluang mengabaikan laporan atau permohonan penelitian sebelumnya dalam jurnal yakni Jurnal
banding administratif seseorang (Khair, 2016). dengan judul Upaya Administratif Dan Penerapannya
Banding Administratif, yaitu penyelesaian upaya Dalam Penyelesaian Sengketa Administrasi
administrasi yang dilakukan oleh instansi atasan atau (Jiwantara, 2019) yang berfokus kepada analisis
instansi lain dari yang mengeluarkan Keputusan yang konsep mengenai upaya administratif sedangkan pada
bersangkutan. Keberatan, yaitu penyelesaian upaya penelitian ini penulis berfokus pada penerapannya,
administrasi yang dilakukan sendiri oleh Badan atau prosedur, hingga akibat apabila tidak menempuh
Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan upaya administratif terlebih dahulu.
Keputusan itu (Rumokoy, 2012). Jurnal dengan judul Rekonstruksi Pergeseran
Sementara upaya administratif dalam Paradigma Upaya Administratif Dalam Penyelesaian
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Sengketa Prapemilihan Kepala Daerah (Hermanto, &
Administrasi Pemerintahan bersifat wajib dan berlaku Sudiarawan, 2019) yang berfokus pada paradigma
terhadap semua sengketa Tata Usaha Negara. baru upaya administratif terkait sengketa prapemilihan
Artinya, penyelesaian setiap sengketa Tata Usaha kepada daerah sedangkan pada penelitian ini penulis
Negara harus terlebih dahulu diupayakan melalui berfokus pada penerapannya, prosedur, hingga akibat
lembaga upaya administratif yang terdiri dari upaya apabila tidak menempuh upaya administratif terlebih
keberatan dan banding administratif. Setelah seluruh dahulu.
upaya administratif itu ditempuh (exhausted) namun
37
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

Jurnal dengan judul Wewenang dan Kendala dan das sein yaitu antara teori yang ada dengan realita
Pengadilan Tata Usaha Negara Dalam Menyelesaikan yang terjadi di lapangan maka metode pendekatan
Sengketa Kepegawaian Setelah Upaya Administratif yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode
(Azzahrawi, & Idami, 2019) yang berfokus pada pendekatan yuridis normatif mengingat permasalahan
wewenang pengadilan tata usaha negara dalam yang diteliti dan dikaji disamping berpegangan pada
menyelesaikan sengketa kepegawaian setelah upaya aspek yuridis yaitu berdasarkan pada norma - norma,
administratif sedangkan pada penelitian ini penulis peraturan - peraturan, teori - teori hukum (Sonata,
berfokus pada penerapannya upaya administratif 2014). Dengan kata lain penelitian ini tidak hanya
terhadap sengketa TUN. mengacu pada produk hukum yang berlaku namun
Jurnal dengan judul Judicial review in the juga berdasar pada kenyataan yang terjadi di
Republic of Korea: an introduction (Quintero, 2010) lapangan. Spesifikasi yang digunakan dalam penelitian
yang berfokus pada perbandingan konsep pembuktian ini adalah deskriptif analitis karena penelitian ini
dalam peradilan administrasi Korea Selatan dengan diharapkan dapat diperoleh gambaran yang jelas, rinci
peradilan tat usaha negara Indonesia sedangkan pada dan sistematis, sedangkan dikatakan analitis karena
penelitian ini penulis berfokus pada prosedur dalam data yang diperoleh akan dianalisis untuk pemecahan
menempuh upaya administratif terhadap sengketa terhadap permasalahan sesuai dengan ketentuan
TUN. hukum yang berlaku, tujuan dari penelitian
Jurnal dengan judul The structures and roles in menggunakan spesifikasi deskriptif analitis untuk
judicial review of administrative litigation in korea (Lee, memberikan gambaran tentang realitas pada obyek
2006) yang berfokus pada struktur dasar sistem litigasi yang di teliti secara obyektif.
administratif Korea dan perannya dalam sengketa
C. HASIL DAN PEMBAHASAN
administratif sedangkan pada penelitian ini penulis
1. Upaya Administratif Wajib Ditempuh Terlebih
berfokus pada penerapannya, prosedur, hingga akibat
Dahulu Sebelum Mengajukan Gugatan Sengketa
apabila tidak menempuh upaya administratif terlebih
Tata Usaha Negara ke Peradilan Tata Usaha
dahulu terhadap sengketa TUN.
Negara
Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014
B. METODE PENELITIAN
tentang Administrasi Pemerintahan mengatur upaya
Kegiatan penelitian ini merupakan suatu
administrasi dalam bab tersendiri yaitu Bab X mulai
kegiatan yang dilakukan sebagai upaya untuk
dari Pasal 75 sampai dengan Pasal 78. Pasal 75 ayat
memahami dan memecahkan masalah secara ilmiah,
(1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang
sistematis dan logis (masuk akal). Suatu penelitian
Administrasi Pemerintahan bahwa “Warga masyarakat
diawali karena adanya kesenjangan antara das sollen
38
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

yang dirugikan terhadap Keputusan dan/atau Tindakan adanya persyaratan bahwa proses final Upaya
dapat mengajukan Upaya Administratif kepada Pejabat Administratif yakni gugatan ke Peradilan Administrasi.
yang menetapkan dan/atau melakukan Keputusan Artinya, proses upaya administratif yakni baik prosedur
dan/atau Tindakan, ayat (2) menyatakan upaya keberatan maupun banding administratif merupakan
administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) upaya yang bersifat premium remedium (pilihan
terdiri atas : a. keberatan; dan b. banding. Berdasarkan utama) yang tersirat dalam Pasal 75 Undang-undang
ketentuan yang tertuang dalam Pasal 75 ayat (1) dan Administrasi Pemerintahan. Hal tersebut berbeda
(2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang paradigma dengan Undang-undang PTUN yang
Administrasi Pemerintahan maka telah sesuai dengan mensyaratkan bahwa upaya administratif terhadap
ketentuan yang ada dalam Pasal 48 ayat (1) dan Keputusan tata usaha negara yang proses
penjelasan Pasal 48 Undang-Undang Nomor 5 Tahun penyelesaiannya sudah diatur oleh Undang-undang
1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara”. Maka tertentu melalui Mekanisme internal. Kedua, adanya
Peradilan Tata Usaha Negara memperoleh persyaratan semua perkara yang mempersoalkan
kewenangan baru yakni sengketa TUN dengan objek keputusan tata usaha negara yang diterbitkan pejabat
sengketa berupa tindakan administrasi pemerintahan tata usaha negara yang harus melewati mekanisme
(Heriyanto, 2018). prosedur keberatan dan banding administratif atau
Upaya administratif merupakan suatu prosedur singkatnya melalui mekanisme internal, sehingga
yang dapat di ambil dalam menyelesaikan suatu mendorong adanya upaya-upaya penyelesaian
masalah yang berkaitan dengan suatu Badan Hukum sengketa melalui mekanisme non-peradilan namun
Perdata, hal ini dilakukan apabila orang atau individu demikian tidak semua pejabat tata usaha negara atau
tersebut merasa kurang/tidak puas dengan suatu badan tata usaha negara yang sudah memiliki
keputusan tata usaha negara (KTUN) yang ada dalam mekanisme keberatan dan banding administratif
ruang lingkup administrasi atau pemerintahan yang ada secara internal (Hermanto, & Sudiarawan, 2019).
itu sendiri (Prahastapa, Leonard, & Putriyanti, 2017). Bahwa dengan adanya Pasal 2 ayat (1) dan (2)
Merujuk pada Ketentuan Pasal 1 angka (16). dalam Peraturan Mahkamah Agung RI (PERMA RI)
Pasal 75, Pasal 76, Pasal 77 dan Pasal 78 dalam Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pedoman Penyelesaian
Undang-undang Administrasi Pemerintahan, terdapat Sengketa Administrasi Setelah Menempuh Upaya
sejumlah perubahan mendasar terkait dengan proses Administrasi tersebut diatas bersifat wajib (mandatory)
upaya administratif dalam Undang-undang dan berlaku terhadap semua sengketa Tata Usaha
Administrasi Pemerintahan, yakni pertama, adanya Negara. Artinya, penyelesaian sengketa Tata Usaha
penghendakan untuk menyatukan sistem Peradilan Negara terlebih dahulu menempuh upaya administratif
Administrasi dengan upaya administratif, dengan yang terdiri dari upaya keberatan dan banding
39
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

administratif. Bahwa setelah menempuh (exhausted) Di dalamnya menyatakan penyelesaian

upaya administratif namun tidak juga terdapat sengketa di bidang kepegawaian dilakukan melalui
penyelesaian, barulah sengketa tersebut dapat peradilan untuk itu, sebagai bagian dari Peradilan Tata
diajukan kepada Peradilan Tata Usaha Negara. Usaha Negara, Undang-Undang Nomor 51 Tahun
Peradilan Tata Usaha Negara sesuai dengan tujuan 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang
pembentukannya, berfungsi menyelesaikan sengketa Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha
antara pemerintah dengan warga masyarakat atau Negara, Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010
badan hukum yakni berupa sengketa yang timbul dari tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil. Sengketa
akibat tindakan pemerintah selaku Pejabat Tata Usaha Kepegawaian merupakan salah satu bagian dari
Negara yang dianggap melanggar hak dan sengketa Tata Usaha Negara (TUN) dan
kepentingan warga Negara atau badan hukum itu keputusan/penetapan di bidang kepegawaian
sendiri (Hasibuan, & Suranta, 2013). Hal tersebut merupakan objek dari Peradilan Tata Usaha Negara
merupakan sebagian dari syarat formal yang harus (PERATUN).
dipenuhi untuk mengajukan gugatan di Peradilan Tata Salah satu konsep penyelesaian sengketa
Usaha Negara sebelum dilakukan pengujian mengenai melalui Upaya Administratif adalah penyelesaian
substansi pokok sengketanya. sengketa kepegawaian. Sengketa Kepegawaian
2. Prosedur Hukum Melakukan Upaya Keberatan adalah sengketa/perselisihan yang timbul sebagai
Pada Sengketa Kepegawaian Aparatur Sipil akibat ditetapkannya Keputusan Tata Usaha Negara di
Negara (ASN) bidang kepegawaian oleh Badan atau Pejabat yang
Dalam penjelasan Pasal 129 Undang-Undang berwenang mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan
Nomor 5 Tahun 2014 disebutkan juga dalam ayat (1) pembinaan Pegawai Negeri Sipil.
bahwa yang dimaksud “Sengketa Pegawai ASN” Dalam UU AP, dengan menempatkan PTUN
adalah sengketa yang diajukan oleh Pegawai ASN sebagai pengadilan yang memiliki kewenangan
terhadap keputusan yang dilakukan oleh Pejabat mengadili banding Upaya Administratif maka hal itu
Pembina Kepegawaian terhadap seorang pegawai. merupakan langkah strategis dalam rangka
Sejarahnya permasalahan Sengketa Kepegawaian melengkapi atau memenuhi kebutuhan pencari
sebelum diaturnya undang-undang yang baru Nomor 5 keadilan seiiring dengan dipersyaratkan seluruh
Tahun 2014, maka status quo dari ketentuan sengketa perkara yang akan ke PTUN harus menempuh Upaya
kepegawaian diatur dalam Pasal 35 Undang-Undang Administratif terlebih dahulu (Azzahrawi, & Idami,
Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok 2019).
Kepegawaian. Keberadaan upaya administratif dewasa ini baik
secara keberatan atau bidang administrasi secara
40
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

yuridis sejatinya telah diatur dalam beberapa tertulis kepada atasan pejabat yang berwenang
ketentuan peraturan perundang-undangan, ketentuan menghukum dengan memuat alasan keberatan dan
yang berlaku tentang penegakan disiplin kepada tembusannya disampaikan kepada pejabat yang
Pegawai Negeri Sipil masih banyak ditemukan berwenang menghukum; (4).Banding administratif
beberapa kendala dan problematik tersendiri, sehingga sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diajukan kepada
apabila upaya administratif tersebut dilaksanakan Badan Pertimbangan ASN; (5).Ketentuan lebih lanjut
secara ketentuan yang ada, maka dirasakan belum mengenai upaya administratif dan badan pertimbangan
maksimal dalam pelaksanaannya upaya administrasi ASN sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (4)
merupakan prosedur yang ditentukan dalam suatu diatur dengan Peraturan Pemerintah.
peraturan perundang-undangan untuk menyelesaikan Bahwa berdasarkan ketentuan tersebut di atas
sengketa Tata Usaha Negara (TUN) yang khususnya pada ayat (3) terlihat adanya persoalan
dilaksanakan di lingkungan pemerintahan sendiri tentang tahapan penyelesaian sengketa yaitu
(bukan oleh peradilan yang bebas) yang terdiri dari “keberatan diajukan kepada atasan pejabat yang
prosedur keberatan dan prosedur banding berwenang menghukum dengan memuat alasan
administrative (Indroharto, 2003). keberatan dan tembusannya disampaikan kepada
Dalam prakteknya pada sisi lain secara yuridis pejabat yang berwenang menghukum”.
terkait Upaya Administratif telah diatur pula Bahwa kekaburan ketentuan norma diatas yaitu
berdasarkan Pasal 48 ayat (1) Undang-Undang Nomor kendati ketentuan tersebut di atas mensyaratkan
5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara adanya upaya keberatan sebagaimana dimaksud,
menentukan yang bahwa: “dalam hal suatu Badan namun yang menjadi persoalan yaitu “Siapa yang
atau Pejabat Tata Usaha Negara diberi kewenangan dimaksud atasan Tergugat selaku Pejabat Pembina
oleh atau berdasarkan peraturan perundang-undangan Kepegawaian yang berwenang?,” semuanya adalah
untuk menyelesaikan secara administratif sengketa tidak jelas. Bahwa jika dikaji secara lebih mendalam
Tata Usaha Negara tersebut harus diselesaikan pada bagian Penjelasan Pasal 129 ayat (3) di atas
melalui upaya administratif yang tersedia”; Bahwa menyebutkan kalimat “cukup jelas” sedangkan
berdasarkan ketentuan Pasal 129 Undang-Undang praktiknya dilapangan sama sekali tidak ada suatu
Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara kejelasan hukum yang dapat menjelaskan secara pasti
menentukan : (1).Sengketa Pegawai ASN diselesaikan siapakah Pejabat yang berwenang menghukum
melalui upaya administratif; (2).Upaya administratif tersebut, sehingga kendatipun dipaksakan untuk
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri dari dilakukan tindakan sebagaimana disebutkan di atas,
keberatan dan banding administratif; (3).Keberatan maka yang akan terjadi adalah “kesesatan hukum”
sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diajukan secara yang akan membuat bingung para pejabat yang akan
41
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

dituju dengan ketentuan tersebut, karena tugas dan tentang upaya administratif dan badan pertimbangan
kewenangan masing-masing jabatan dan lembaga ASN belum dibentuk.
telah diatur sedemikian rupa sehingga mengira-ngira 3. Akibat Hukum Terhadap Tidak Dilaksanakannya
menunjukkan atau melaksanakan ketentuan tersebut Upaya Administrasitif Oleh Pihak Penggugat
diatas, maka yang akan diperoleh hanyalah Pengadilan Tata Usaha Negara pada waktu
ketidakpastian hukum sehingga Penulis kemudian memeriksa dan memutus sengketa Tata Usaha
mendasarinya kewenangan Pengadilan Tata Usaha Negara yang hanya melakukan pengujian terhadap
Negara berdasarkan ketentuan Pasal 47 Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang hanya dari segi hukumnya saja. Tersedia atau tidaknya
Peradilan Tata Usaha Negara Jo. Pasal 2 upaya administratif terhadap suatu Keputusan Tata
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Usaha Negara ditentukan oleh suatu
Perubahan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 perundang-undangan maka terhadap keberatan yang
tentang Peradilan Tata Usaha Negara Jo. Pasal 1 hanya bersifat suatu protes atau pengaduan yang tidak
angka 10 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 ada dasarnya dalam peraturan perundang-undangan
tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 5 bukanlah suatu upaya administratif menurut pengertian
Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. undang-undang, sehingga pengaduan tersebut tidak
Bahwa analisa Penulis memunculkan ada pengaruhnya pada cara mengajukan gugatan ke
permasalahan lain, yaitu “bagaimanakah prosedur Pengadilan, berhasil atau tidak atas keberatan tersebut
hukum melakukan upaya keberatan atau dalam apabila Penggugat hendak menggugat keputusan
kalimat lainnya bagaimana hukum acara atau tata cara yang bersangkutan tetap harus mengajukan gugatan
yang spesifik dalam melakukan upaya keberatan ke Pengadilan tingkat pertama.
sebagaimana tersebut di atas, sehingga masih banyak Bertitik tolak ketentuan dalam hukum positif,
persoalan tentang kekosongan hukum yang harus dalam hal peraturan dasarnya menyediakan upaya
diatur lebih lanjut sehingga dikarenakan belum adanya administratif, Pengadilan Tata Usaha Negara
aturan yang spesifik menjelaskan tentang itu. Bahwa berwenang untuk memeriksa, memutus dan
lagi pula bilamana dihubungkan dengan Pasal 129 menyelesaikan sengketa tata usaha negara apabila
ayat (5) yang menyatakan : “Ketentuan lebih lanjut upaya administratif yang tersedia telah digunakan
mengenai upaya administratif dan badan pertimbangan seluruhnya dan pengadilan tidak berwenang
ASN sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (4) memeriksa sengketa Tata Usaha Negara tersebut
diatur dengan Peraturan Pemerintah”; telah apabila upaya administratif yang tersedia belum
diketemukan suatu realita bahwa sampai saat ini sama digunakan secara keseluruhan.
sekali Peraturan Pemerintah yang khusus mengatur
42
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

Dalam praktek, apabila orang atau badan DAFTAR PUSTAKA

hukum perdata (Penggugat) mengajukan gugatan di JURNAL
Pengadilan Tata Usaha Negara yang belum Hermanto, Bagus., & Sudiarawan, Kadek Agus.
menempuh upaya administratif yang tersedia (2019). Rekonstruksi Pergeseran Paradigma
berdasarkan peraturan perundang-undangan maka Upaya Administratif Dalam Penyelesaian
dengan mendasarkan ketentuan Pasal 48 Sengketa PraPemilihan Kepala Daerah. Journal
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang LEGISLASI INDONESIA, Vol.16, (No.3,
Peradilan Tata Usaha Negara, Hakim akan September), p.338.
menyatakan gugatan tidak diterima karena upaya Azzahrawi., Djalil, Husni., & Idami, Zahratul.(2019).
administratif yang tersedia belum dipergunakan oleh Wewenang Dan Kendala Pengadilan Tata
yang bersangkutan. Usaha Negara Dalam Menyelesaikan Sengketa
Kepegawaian Setelah Upaya Administratif.
D. SIMPULAN Syiah Kuala Law Journal, Vol.33,(No.2,
Sebagai negara hukum Pancasila yang Agustus), pp. 219-220.
menempatkan Pancasila sebagai ideologi dan cara Jiwantara, Firzhal A. (2019). Upaya Administratif Dan
berpikir serta bersikap dalam segala tindakan maka Penerapannya Dalam Penyelesaian Sengketa
sudah seharusnya upaya administratif wajib dilakukan Administrasi. JATISWARA, Vol.34, (No.2, Juli),
sebagai perlindungan hukum bagi rakyat dalam p.132.
sengketa tata usaha negara, upaya administratif wajib Nuna, Muten., Moonti, Roy Marthen., Tumuhulawa,
ditempuh oleh orang perseorangan atau badan Arifin., Kodai, Dince Aisa. (2020). Kewenangan
hukum perdata terlebih dahulu sebelum penyelesaian Penyelesaian Sengketa Tata Usaha Negara
melalui Peradilan Tata Usaha Negara. Terhadap Putusan Pemberhentian Tidak
Prosedur hukum melakukan upaya keberatan Dengan Hormat. University of Bengkulu Law
pada sengketa Kepegawaian Aparatur Sipil Negara Journal, Vol. 5,(No. 2) , pp.106-118.
(ASN) dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 129 Sugiharto, Hari., & Abrianto, Bagus Oktafian.(2018).
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Upaya Administratif Sebagai Perlindungan
Aparatur Sipil Negara. Hukum Bagi Rakyat Dalam Sengketa Tata
Apabila orang atau badan hukum perdata Usaha Negara. Arena Hukum, Vol.11, (No.1),
(Penggugat) mengajukan gugatan di Pengadilan Tata p.153.
Usaha Negara yang belum menempuh upaya Khair, A. (2016). Penyelesaian Sengketa Keputusan
administratif yang tersedia, hakim akan menyatakan Tata Usaha Negara Melalui Upaya Banding
gugatan tidak diterima.
43
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

Administratif. JATISAWARA, Vol.31, (No.3, No:17/G/2000/PTUN-MDN). Jurnal Mercatoria,

November), p.417. Vol.6 (No.2, Desember), p. 134.
Marbun, R. (2017). Transformasi Upaya Administratif Susrama, I Nengah., & Sukma, Putu Angga Pratama.
Dalam Penyelesaian Sengketa Kepegawaian. (2019). Keputusan Fiktif Dalam Upaya
Jurnal Yuridis, Vol.4, (No.2,Desember), p. 209. Administratif Terhadap Keputusan Aparatur Sipil
Rumokoy, Nike K. (2012). Peran PTUN Dalam Negara). Jurnal Hukum Saraswati, Vol.1, (No.1,
Penyelesaian Sengketa Tata Usaha Negara. Maret), pp. 33-47
Jurnal Ilmu Hukum, Vol.XX, (No.2, Januari - Prahastapa, Anita Marlin Restu., Leonard, Lapon
Maret), p.134. Tukan., & Putriyanti, Ayu. (2017). Friksi
Riza, D. (2019). Hakikat KTUN Menurut Kewenangan PTUN Dalam Berlakunya
Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Dan
Vs Undang - Undang Administrasi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Berkaitan
Pemerintahan. Soumatera Law Review, Vol.2, Dengan Objek Sengketa Tata Usaha Negara
(No.2), pp.207-220. (TUN). Diponegoro Law Jurnal, Vol.6, (No.2),
Wahyunadi. (2016). Kompetensi Absolut Pengadilan pp. 1-18.
Tata Usaha Negara Dalam Konteks Heriyanto, Bambang. (2018). Kompetensi Absolut
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara Berdasarkan
Administrasi Pemerintahan. Jurnal Hukum dan Paradigma UU No. 30 Tahun 2014 Tentang
Peradilan, Vol. 5, (No.1), p. 137 Administrasi Pemerintahan. Pakuan Law
Quintero, Rodrigo González. (2010). Judicial review in Review, Vol.4, (No.1, Januari-Juni), pp.75-90.
the Republic of Korea: an introduction. Revista Sonata, Depri L. (2014). Metode Penelitian Hukum
de derecho: División de Ciencias Jurídicas de la Normatif dan Empiris: Karakteristik Khas Dari
Universidad del Norte, Vol.34, p.3. Metode Meneliti Hukum. FIAT JUSTITIA, Vol. 8,
Lee, Hee-Jung. (2006). The structures and roles in (No.1), pp.15-35
judicial review of administrative litigation in
Korea. Journal of Korean Law, Vol.6, (No.1), pp. BUKU :
44-68. Burg, F.H van Der. (1985). Rechtsbescherming tegen
Hasibuan, Ahmad Dahlan., & Suranta, Ferry Aries. de Overheid. Nederland: Nijmegen.
(2013). Faktor Penyebab Tidak Hadjon, Philipus M. (2002). Pengantar Hukum
Dilaksanakannya Putusan Pengadilan Tata Administrasi di Indonesia. Yogyakarta: Gadjah
Usaha Negara Dan Upaya Penanggulangannya Mada University Press.
(Analisis Kasus Putusan PTUN Medan
44
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

Indroharto. (2003). Usaha Memahami Undang-Undang

Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku II.
Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
Hadjon, Philipus M. (2007). Perlindungan bagi Rakyat
di Indonesia, Peradaban. Jakarta: Penerbit
Universitas Trisakti.

45