TEMA 9: DEMOCRACIA, DESARROLLO, ESTADO DE BIENESTAR Y

GOBERNANZA

Si la base de la democracia es la igualdad política, los principales desafíos son los factores que crean
desigualdad de oportunidades. El primero sería económico, discutiendo la relación entre desarrollo y
democracia y el futuro del estado del bienestar. Otro factor es la gobernabilidad y eficacia del Estado para
garantizar orden, justicia y bienestar. Un tercer factor es la diversidad cultural, con equilibrio entre la
regla democrática de la mayoría y el reconocimiento de derechos de minorías.

1. Democracia y desarrollo

1.1 La relación entre desarrollo económico y democracias

El desarrollo económico no es necesario para la democracia, pero sí decisivo en su consolidación,
aumentando las probabilidades de no retroceder hacia el autoritarismo. En las democracias entre 1950 y
1990, las de renta per cápita anual inferior a 1.000 dólares eran muy frágiles con una media de vida de 8,5
años, frente a la media de 100 años para las superiores a 4.000 dólares La mayoría de países
democratizados desde entonces tiene un PIB per cápita medio, con los más ricos siguiendo como
democráticos pero muy pocos de los pobres acabando su transición.
Un Gobierno democrático, para ser estable, necesita moderar la conflictividad que provocan las
tensiones internas. Cuando la desigualdad económica y la exclusión social son muy intensas pueden
provocar una polarización política que dificulte la supervivencia del Gobierno a menos que éste afronte
reformas y políticas demandadas por los ciudadanos aún a riesgo de la resistencia de las élites. La fórmula
menos dañina para la estabilidad son políticas prudentes con constancia y pragmatismo, sin alternancia
radical entre redistribuciones populistas y austeridad extrema.
El problema es que solo con crecimiento económico se puede reducir la desigualdad con un recorte
duradero de la pobreza. Cuando la economía crece la democracia tiene más posibilidades de sobrevivir,
mientras que las crisis son una amenaza para las democracias, sobre todo en países de escasos recursos.
Incluso en los ricos, las crisis paro o austeridad generan descontento y minan la legitimidad del Gobierno,
disminuyen la participación política y erosionan el control democrático.
Un ejemplo es 2008 en Europa, donde crece el voto a partidos populistas y de extrema derecha como
protesta por la ineficaz gestión de la crisis. Amanecer Dorado en Grecia, el Frente Nacional francés, y
partidos de Finlandia, Suiza o Dinamarca, formaciones algunas presentes en parlamentos pero que apenas
eran minorías. Aunque han entrado en algunos gobiernos, sólo en países de poca trayectoria democrática
(Europa oriental) se ha producido deterioro institucional.
Algunos defienden que los regímenes no democráticos son más eficaces en el desarrollo económico
apoyándose en resultados de estados autoritarios como Singapur o China. Incluso dice que las
democracias nacen por el desarrollo promovido antes por dictaduras que asumen duras reformas
económicas con menos oposición. Pero no hay pruebas que lo demuestren. El crecimiento depende de
muchos factores, algunos por la acción del Estado como facilitar la apertura de mercados y
competitividad, incentivos a inversión, invertir en capital humano e infraestructuras, políticas sociales,
sistema impositivo justo, clima socioeconómico amigable… No hay pruebas de que los autoritarios sean
más eficaces en todo ello.
Donde no hay duda es que democracia y desarrollo humano se retroalimentan. La democracia
propicia el desarrollo humano al facilitar que los ciudadanos presionen a su favor en educación, salud o
seguridad social. A la vez el desarrollo económico provoca cambios socioculturales que ayudan a la
cultura democrática. Para comprobarlo vemos una correlación positiva entre el índice de desarrollo
humano y ciertas calificaciones sobre derechos políticos. Los países de alto desarrollo humano tienen un
elevado índice de libertades; en desarrollo medio hay respeto variado a las libertades y en desarrollo bajo,
suelen encontrarse en países semilibres o no libres.

1.2 El estado del bienestar: nacimiento y modelos

 En países democráticos un debate es el papel del Estado en el ámbito social. Hasta qué punto debe
actuar para asegurar unas condiciones mínimas de vida a todos los ciudadanos, salvaguardando el
principio de dignidad de toda vida y en qué grado favorecer la redistribución de riqueza con un sistema
impositivo y la provisión de servicios sociales que garanticen la igualdad de oportunidades. Cuando un
Estado dedica la mayoría de sus recursos a estos fines y servicios existe un estado del bienestar, un logro
del Estado contemporáneo.
El modelo del siglo XIX de Estado liberal que se limitaba a garantizar orden y libertades y apenas
intervenía en economía y sociedad entra en crisis a finales del XIX. Los Estados incrementan sus
competencias y el gasto público, creando los primeros programas asistenciales que se amplían tras la
Gran Depresión. Pero la extensión general de derechos sociales en occidente no se da hasta después de la
IIGM. Para paliar la crítica situación, intentar una paz social y legitimar la democracia frente al
comunismo se ponen en marcha sistemas de protección social. En occidente las principales fuerzas
políticas pactan su mantenimiento, ligado a una política económica keynesiana de pleno empleo e
intervención estatal para corregir desigualdades y atajar el atractivo del comunismo. En EE.UU. el
procedimiento que inicia Roosevelt en los treinta lo completa Johnson en los sesenta. Muchas
constituciones incorporan derechos sociales y los Gobiernos extienden sus servicios incrementando el
gasto público.
Pero la plasmación no es homogénea, con tres modelos. El modelo socialdemócrata es de
universalidad igualitaria, con beneficios para todos los ciudadanos como un derecho más. Se financia con
altos impuestos y es el más generoso y eficaz para reducir la pobreza y desigualdad.
En el modelo europeo continental se dispensan muchos servicios con carácter general pero el grueso
de las prestaciones es con principio contributivo, dando más a quienes trabajan y pagan impuestos a modo
de cotizaciones sociales. El problema es la dualización entre trabajadores con carrera laboral larga y los
que no. Aquí los países mediterráneos tienen dos cuestiones, sus décadas de retraso al desarrollar un
estado del bienestar más limitado, y el mayor papel de la familia como colchón social.
El modelo liberal es del mundo anglosajón, que reserva buena parte de las ayudas a los que acrediten
ser pobres o tener necesidad. Se concentran en cubrir riesgos y para objetivos redistributivos prefieren un
sistema impositivo y la gestión del mercado laboral. Mientras el Estado es proveedor por excelencia de
servicios en los dos primeros modelos, en el liberal hay mayor participación privada En este modelo
liberal hay menor parte de PIB en gasto social (18%) mientras los otros dos modelos están por encima del
24%. El gasto medio de la OCDE es superior al 20% y la mayor partida son pensiones. En cuanto al gasto
social privado, la media es del 3,6% del PIB, pero mucho mayor en Holanda, Suiza o EE.UU.

1.3 Las críticas liberales al estado del bienestar

En países de desarrollo medio o emergentes como México, Turquía y Chile, hay una precariedad de
servicios sociales, muy lejos del estado del bienestar. En países desarrollados el presupuesto estatal en
gasto social subió en los ochenta y noventa para estabilizarse hasta 2008, cuando vuelve a subir para
paliar las consecuencias de la crisis. En los últimos cinco años se modera pero no parece retroceder.
El debate sobre la reforma del estado del bienestar está abierto. En los setenta y ochenta, el
pensamiento liberal conservador defendía que un excesivo gasto público era un obstáculo para la
iniciativa privada y la economía al desviar recursos que podrían usarse en actividades productivas y
porque la intervención del Gobierno alteraba el mercado. Las recetas de los organismos internacionales
iban en la línea de recortarlo y reducir el tamaño del sector económico estatal. Muchas críticas liberales
apuntaban contra el estado del bienestar, demasiado caro o ineficaz. Además su uso con fines populistas
fomentaba el clientelismo y sociedades dependientes que no se esforzaban. En cambio, los defensores del
estado del bienestar lo hacen por su contribución a incrementar la esperanza de vida, emancipación
femenina y reducción de desigualdad y conflictividad social. Incluso los escandinavos muestran que un
gasto social alto no es, por sí mismo incompatible con el crecimiento económico.
Han surgido procesos socioeconómicos que perjudican la financiación del estado del bienestar y
creado nuevas necesidades sociales. La globalización acelera el tránsito hacia las sociedades modernas
posindustriales, con mayor peso de los servicios, trabajadores de mayor cualificación y desempleo o
empleo precario para el resto. La movilidad del capital, competencia de economías menos protegidas
socialmente y la deslocalización industrial han forzado medidas para mejorar la competitividad. La caída
de la natalidad y mayor población de edad avanzada suponen cargas añadidas no previstas. La
emancipación de la mujer, que abandona su rol de cuidadora familiar, supone un incremento del gasto
social no compensado con su incorporación al mercado laboral y el problema de la conciliación. Hay
mayor preocupación en los países en crisis o estancamiento, con alto paro gasto público disparado y
pérdida de los inmigrantes que hacían que la natalidad y las cotizaciones repuntaran.

1.4 Intento de reforma del estado del bienestar y adaptación

Los primeros retoques en programas sociales en los ochenta son de los liberales Thatcher y Reagan.
Desde 1995, Clinton, Blair y gobierno socialdemócratas también hacen reformas para garantizar la
máxima eficiencia de costes sin pone en cuestión ni el alcance ni los fines del estado del bienestar. En
general tratan de racionalizar y contener el gasto de los programas públicos tradicionales modificando las
prestaciones, con requisitos más estrictos, recorte de dotaciones y personal, traspasando la gestión al
sector privado o dejando al Estado sólo competencias reguladoras para estimular la competitividad.
Los ciudadanos han visto con recelo estas medidas al creerlas un recorte de derechos sociales. Aparte
de la incertidumbre por los mercados de pensiones privadas, hay un riesgo de deterioro de la calidad de
los servicios públicos, que podrían acabar sólo para los que no pudieran complementarlos con seguros
privados. La consecuencia, una sociedad más dual, insegura para precarios o dependientes y con
dificultades para reducir la pobreza y desigualdades.
La estrategia para paliar estos nuevos riesgos sociales es un estado del bienestar orientado a la
inversión en capital humano con educación, formación permanente y programas de activación laboral. La
premisa es que las prestaciones para personas en edad de trabajar tienen mayor efecto redistributivo que
las de jubilados y que, para eliminar pobreza, lo más eficaz es trabajo estable y bien pagado. Se debe dar
trabajo al que pueda trabajar y seguridad al que no pueda, con programas de lucha contra pobreza infantil,
apoyo a familias y hogares monoparentales, integración de inmigrantes y subsidios para pobres y
dependientes. La seguridad ya no es protección contra los vaivenes del mercado, sino capacidad para
adaptarse a ellos. El problema vuelve a ser la financiación de las nuevas políticas. Así, el estado del
bienestar se está transformando y a los principios de igualdad y solidaridad originales se añade la libertad
de elección y mayor correlación con el mercado laboral.

2. Democracia y eficacia de gobierno (gobernanza)

2.1 La importancia de la gobernanza en la acción de gobierno

En la acción del Estado hay dos aspectos, su alcance (funciones que desarrolla) y su fuerza para
elaborar y hacer aplicar leyes y políticas. En el primer aspecto hay países donde el Estado tiene funciones
mínimas (defensa, orden, justicia, salud pública, gestión económica, protección a los pobres, libre
comercio y derecho de propiedad) mientras otros tienen labores más complejas (sistema universal de
sanidad y seguridad social o políticas de redistribución) incluso algunos llegando a la gestión económica
de un gran sector público. Pero es más importante la eficiencia, ya que el Estado debe ser capaz de
promulgar leyes, hacerlas cumplir y tener un alto nivel de transparencia y rendición de cuentas. Esa
eficacia estatal se conoce como gobernanza.
Hay cuatro grupos de Estados: los de instituciones de alcance pequeño y eficacia grande (modelo de
economistas liberales como EE.UU. o Australia con mayor iniciativa privada); alcance grande y eficacia
elevada (amplio estado del bienestar como Europa occidental); alcance pequeño y eficacia pequeña
(países menos desarrollados); y alcance grande y eficacia pequeña (países de desarrollo medio).
Para mantener su legitimidad todo Gobierno debe tener un mínimo de eficacia con los problemas
sociales y económicos de los ciudadanos y mantener un orden y justicia básicos. No sólo debe representar
a los grupos de la sociedad que representa, sino también resistir a sus presiones sin dejarse determinar. Si
los partidos políticos son débiles o controlados por grupos o si la Administración está cautiva de esos
partidos o sus intereses, los Gobiernos serán incapaces de hacer políticas por el bien común.
El impacto de la gobernanza para el desarrollo económico es fundamental. Además de acertar en la
gestión y distribución del gasto público, un Gobierno debe conseguir que sus instituciones funcionen para
crear un clima económico estable y seguridad jurídica. En los noventa se vio que en muchos países no
tuvieron éxito las recetas liberales de adelgazamiento del sector público por el déficit de calidad de la
Administración y la falta de respeto a la ley.

2.2 Las malas prácticas de gobierno: corrupción y estados fallidos

La corrupción es un enemigo del desarrollo y la democracia. Sólo beneficia al sector con conexiones
oficiales que se enriquece y distorsiona la competencia económica. Además de minar la legitimidad del
sistema democrático, convierte el proceso político en una mera lucha por el poder, con un premio
demasiado jugoso por la victoria, por lo que las fuerzas políticas hacen cualquier cosa por ganar y
desvirtúan la democracia. A mayor grado de estatismo, mayor corrupción al haber más oportunidades de
beneficiarse. El único antídoto es un control más estricto, prensa libre y ciudadanía organizada que vigile
el proceso político, así como un sistema legal independiente que persiga la corrupción.
En la calidad de las instituciones estatales influye el diseño de las mismas, sus recursos, educación,
valores socioculturales y legitimidad. Lo ideal es una Administración basada en la ética del servicio a los
ciudadanos y no en el intercambio de favores, tradición que es muy difícil de improvisar. Se da en
regiones de burocracias meritocráticas históricas como Asia oriental o países protestantes. Mientras, otras
herencias son el favoritismo y clientelismo, con apoyo a un sector político a cambio de beneficios como
en América Latina o África. Las instituciones democráticas pueden ayudar a mejorar esta situación al
obligar a rendir cuentas ante los ciudadanos.
En resumen, las democracias son mera fachada si no hay una mínima gobernanza. El caso extremo
son los estados fallidos, con conflictos étnicos, guerras civiles, emergencias humanitarias o violencia
máxima donde el Estado no puede garantizar servicios mínimos a sus ciudadanos, e incluso a veces no
tiene el monopolio del uso del a fuerza, control sobre su territorio ni puede hacer cumplir las leyes. Los
principales estados fallidos son Yemen, Somalia, Sudán del Sur, Congo, Rep. Centroafricana, Chad o
Afganistán. Pero también hay otros estados fallidos semilibres y formalmente democráticos como Guinea,
Haití, Costa de Marfil, Irak o Nigeria.
Vemos la estrecha vinculación entre gobernanza, democracia y desarrollo, reforzándose los tres
procesos entre sí. El índice de gobernanza del Banco Mundial está compuesto por seis indicadores:
imperio de la ley, control de la corrupción, estabilidad política, eficacia del Gobierno, regulación del
sector privado, y libertad de expresión y de elección de gobernantes. Según esto los países más
desarrollados de América del Norte, Europa occidental y Asia oriental son aquellos donde más se respeta
la ley y el Estado funciona razonablemente bien. En el mínimo de esos indicadores se encuentran países
de África subsahariana y estados fallidos.