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Ewigkeitsklausel

Bestandsgarantie für verfassungspolitische Grundsatzentscheidungen, in Deutschland geregelt in Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes

Die Ewigkeitsklausel oder Ewigkeitsgarantie (auch Ewigkeitsentscheidung) ist im Rahmen der Bundesgesetzgebung Deutschlands eine Regelung in Art. 79 Abs. 3 Grundgesetz (GG), die eine Bestandsgarantie für verfassungspolitische Grundsatzentscheidungen enthält. Der Kern der Grundrechte, die demokratischen und sozialstaatlichen Grundgedanken, sowie die republikanisch-parlamentarische Staatsform dürfen auch im Wege einer Verfassungsänderung nicht angetastet werden. Ebenso wenig dürfen die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung berührt werden. Auf dieselbe Weise sind auch die Menschenwürde und die Gesamtstruktur der Bundesrepublik Deutschland als die eines demokratischen und sozialen Rechtsstaats geschützt.

Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland aus der ersten Ausgabe des Bundesgesetzblatts vom 23. Mai 1949

Artikel 79 Absatz 3 GG lautet:

Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.

Mit dieser Regelung wollte der Parlamentarische Rat den Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus, namentlich dem Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933, begegnen[1] und naturrechtliche Grundsätze in Form der Menschenwürde (vgl. Artikel 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland) sowie der Strukturprinzipien in Artikel 20 GG (Republik, Demokratie, Bundesstaat, Rechtsstaat und Sozialstaat) mit einer zusätzlichen Sicherung versehen.

Für den Bestand und die Wirksamkeit der Ewigkeitsklausel ist zu unterscheiden zwischen dem Verfassungsgeber als dem pouvoir constituant und dem verfassungsändernden Gesetzgeber als verfasster Staatsgewalt, der zu den pouvoirs constitués gehört. Zwischen beiden besteht ein Rangverhältnis: Als verfasstes Staatsorgan ist der verfassungsändernde Gesetzgeber der Verfassung untergeordnet. Er hat seine Kompetenz aufgrund der Verfassung und nur im Rahmen der Verfassung.[2] Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist die Gesetzgebung daher an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Daraus ergibt sich eine Normenhierarchie zwischen dem Verfassungsrecht und einem die Verfassung ändernden Parlamentsgesetz.

Nach heute herrschender Meinung kann die Ewigkeitsklausel durch den verfassungsändernden Gesetzgeber nicht aufgehoben werden. Mit der Normierung einer Unabänderbarkeitsklausel wird implizit vorausgesetzt, dass diese Klausel selbst ebenfalls unabänderbar ist.[3] Wenn man die Ewigkeitsklausel ändern oder streichen könnte, wäre sie sinnlos.[4]

Die in der Ewigkeitsklausel geschützten Regelungen gehen über die Definition der freiheitlichen demokratischen Grundordnung hinaus, die nur die Menschenwürde, das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip beinhaltet.

Umfang

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Nach dem Bundesverfassungsgericht „ist Art. 79 Abs. 3 GG nicht auf einen umfassenden Bestandsschutz aller konkret verwirklichten Ausprägungen der genannten Prinzipien, sondern nur auf die Wahrung der Kernelemente der dadurch etablierten verfassungsmäßigen Ordnung gerichtet“.[5]

Betroffen hiervon sind

Diese Grundprinzipien sind dem Zugriff parlamentarischer Mehrheiten entzogen. Weil über Streitfälle das Bundesverfassungsgericht entscheidet, steht dieses insoweit über dem Gesetzgeber.

Nach dem Wortlaut von Artikel 79 Absatz 3 GG können nur die in den Artikeln 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze nicht geändert werden. Der Schutz der Ewigkeitsklausel erstreckt sich grundsätzlich auch über Art. 1 GG in elementare Grundrechte, soweit es sich dabei um Konkretisierungen des Achtungsanspruchs der Menschenwürde handelt.[7] In quantitativer Hinsicht ist dies im Detail strittig. So können zwar die Grundrechte durch den verfassungsändernden Gesetzgeber geändert werden, während einfache Gesetze den Anforderungen von Art. 19 Abs. 1 und 2 GG (sogenannte Wesensgehaltsgarantie) genügen müssen; jedoch ist strittig, ob der Kern eines Grundrechts mit dem ihm ebenfalls innewohnenden Menschenwürdegehalt deckungsgleich ist. Das Bundesverfassungsgericht hatte schon 1971 im Abhörurteil entschieden: „Art. 79 Abs. 3 GG verbietet eine prinzipielle Preisgabe der dort genannten Grundsätze, hindert jedoch nicht, durch verfassungsänderndes Gesetz auch elementare Verfassungsgrundsätze systemimmanent zu modifizieren.“[8] Im Urteil zum Großen Lauschangriff äußert sich das Bundesverfassungsgericht 2004 zu dem von der Ewigkeitsgarantie geschützten Kernbereich der Grundrechte: „In Verbindung mit der in Art. 1 Abs. 3 GG enthaltenen Verweisung auf die nachfolgenden Grundrechte sind deren Verbürgungen insoweit der Einschränkung durch den Gesetzgeber grundsätzlich entzogen, als sie zur Aufrechterhaltung einer dem Art. 1 Abs. 1 und 2 GG entsprechenden Ordnung unverzichtbar sind“.[9] „Das Bundesverfassungsgericht hat das Recht des verfassungsändernden Gesetzgebers zu respektieren, einzelne Grundrechte zu ändern, einzuschränken oder sogar aufzuheben, sofern er die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze nicht berührt.“[10] Bereits 1996 begründete das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung, dass die im Rahmen des Asylkompromisses getroffene Verfassungsänderung in Bezug auf sichere Drittstaaten nicht gegen die Ewigkeitsgarantie verstoße, damit, dass der deutsche Verfassungsgesetzgeber das Grundrecht auf Asyl sogar ganz abschaffen dürfe, da dieses Grundrecht nicht zum Gewährleistungsinhalt von Art. 1 Abs. 1 GG gehöre.[11]

Rechtsstaatlichkeit

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Nicht eine einzelne Norm, sondern mehrere Bestimmungen des Grundgesetzes sollen garantieren, dass die Ausübung aller staatlichen Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland umfassend an das Recht gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG). In ihrer Gesamtheit machen diese Grundsätze die Rechtsstaatlichkeit Deutschlands aus. Es finden sich – mittelbar auch für seine Geltung in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG – zwar an verschiedenen Stellen weitere Merkmale des Rechtsstaatsprinzips, zum Beispiel Art. 19 Abs. 4 GG, diese stehen jedoch nicht unter dem Schutz der Ewigkeitsklausel.[12] Das ist allerdings strittig.[13]

Widerstandsrecht

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Das in Art. 20 Abs. 4 Grundgesetz garantierte Widerstandsrecht der Staatsbürger fällt nicht unter diesen Schutz, da es erst später in Art. 20 GG eingefügt wurde.[14] Diese Ansicht ist unter Verfassungsrechtlern heute kaum umstritten. Argumentiert wird im Wesentlichen, dass die Ewigkeitsklausel auch umgekehrt gelte und es nicht zulasse, eine Entscheidung des verfassungsändernden Gesetzgebers künftigen Änderungen zu entziehen, mag dies durch systematisches Hinzufügen zu Art. 20 GG oder durch ausdrückliche Unabänderlichkeitserklärung geschehen. Denn der verfassungsändernde Gesetzgeber dürfe nicht entscheiden, wo die Grenzen seiner Änderungsmacht liegen. Diese Festlegung des Verfassungsgebers sei einmalig und nachhaltig durch Art. 79 GG getroffen worden.[15] Jedoch kann das Widerstandsrecht als Ausfluss der Volkssouveränität in Art. 20 Abs. 2 GG und der Menschenwürde angesehen werden.[16]

Rechtsfolgen

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Kommt es doch zu einer solchen unzulässigen Verfassungsänderung, so entsteht verfassungswidriges Verfassungsrecht, das damit unwirksam ist.

Selbstschutz der Ewigkeitsklausel

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Dass Art. 79 Abs. 3 Grundgesetz ebenfalls den Schutz der Unabänderlichkeit genießt, wird allgemein angenommen, obwohl es nicht dem Wortlaut zu entnehmen ist. Die funktionale Interpretation spricht jedoch dafür, denn andernfalls würde die Schutzwirkung sinnlos werden, was nicht dem Zweck der Norm und der Zielsetzung des Verfassungsgebers entspräche. Neben einer immanenten Begründung werden für die Unabänderlichkeit der Ewigkeitsklausel auch überpositive Gründe vertreten.

Schon in einem Aufsatz aus dem Jahre 1952 hat der Verfassungsrechtler Theodor Maunz erkannt, was er als Gebot der „Normlogik“ bezeichnet hat: dass Art. 79 Abs. 3 GG seine Schutzwirkung nur erreichen kann, wenn die Unantastbarkeit, die er für bestimmte Verfassungsgrundsätze ausspricht, auch für ihn selbst gilt. Das bedeutet, dass auch die Begründung der Unantastbarkeit in Art. 79 Abs. 3 GG selbst der Ewigkeitsklausel unterliegt. Wenngleich Art. 79 Absatz 3 GG den Charakter einer prinzipiell abschließenden,[17] zudem eng auszulegenden,[18] Ausnahmevorschrift aufweist, wird mit dieser Interpretation über den Wortlaut hinaus sichergestellt, dass der Schutz des Absatz 3 beseitigt und dann einer der Schutzgegenstände angetastet wird.[19]

Neue Verfassung

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Beispielhaft herausgegriffen, verhindert die Ewigkeitsklausel eine nicht am Föderalismus orientierte Staatskonzeption. Zentralistisch oder parlamentarisch-monarchistisch organisierte Strukturen nach den Vorbildern Frankreichs oder Englands sind nicht möglich. Hierzu wäre eine neue Verfassung nötig, das Grundgesetz müsste rechtswirksam außer Kraft gesetzt werden.[20] Die Ewigkeitsklausel verhindert damit nicht, dass sich das deutsche Volk eine das Grundgesetz ablösende Verfassung schaffen könnte, wenngleich diese Veränderungen mit sich brächte, die von ihr – dem Leitbild nach – verhindert werden sollten.

Die Möglichkeit, eine neue Verfassung zu schaffen, sieht Art. 146 Grundgesetz in der alten wie in der neuen Fassung – hiernach äußerstenfalls als Totalrevision des Grundgesetzes[21] – vor. Einige Verfassungsrechtler haben allerdings angenommen, dass Art. 146 GG a. F. mit der deutschen Wiedervereinigung außer Kraft getreten sei und dass die neue Fassung unwirksam sei, soweit sie Änderungen betreffe, die nach Art. 79 Abs. 3 GG unzulässig sind. Horst Dreier stellte hierzu fest, dass die herrschende Meinung Art. 146 GG „zur absoluten Wirkungslosigkeit“ verurteilte, „indem ihm jeglicher eigenständiger Regelungsgehalt abgesprochen und Art. 79 Abs. 3 GG als in alle weitere Verfassungszukunft unantastbar angesehen wurde“.[22] Dreier selbst widersprach dieser Annahme: „Das Grundgesetz treibt die Selbstverewigung des Art. 79 Abs. 3 GG nicht auf die Spitze, sondern kennt nach wie vor eine Alternative zu sich selbst und lässt den Weg zu einer neuen Verfassung offen.“[22] Das sei weder die „Zeitbombe im Verfassungsgehäuse“, wie Josef Isensee es nannte,[23] noch ein bedrohlicher „Sprung ins Dunkle“, wie Peter Lerche es formulierte,[24] sondern „kluge Selbstbeschneidung“[22] gewesen. Das Bundesverfassungsgericht sieht Art. 146 GG als wirksam an, hat aber ausdrücklich offengelassen, ob sogar die verfassungsgebende Gewalt an die in der Ewigkeitsklausel geschützten Grundsätze „schon wegen der Universalität von Würde, Freiheit und Gleichheit“ gebunden ist.[25]

Europäische Einigung

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Die europäische Integration, die mit einer zunehmenden Verlagerung von Kompetenzen auf die Unionsebene einhergeht, tangiert die Bundes-, Rechts- und Sozialstaatlichkeit sowie die nationale Demokratie als Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes.[26] Den Inhalt der unantastbaren Verfassungsprinzipien hat das Bundesverfassungsgericht im Maastricht- und im Lissabon-Urteil näher definiert. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, verweist Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG auch auf die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG.

Die Grundsätze des Demokratiegebots nach Art. 20 Abs. 1 und 2 und Art. 79 Abs. 3 GG, die das Budgetrecht des Parlaments als zentrales Element der demokratischen Willensbildung garantieren, wurden mit den deutschen Zustimmungsgesetzen zum Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKSV) und dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESMV) in Frage gestellt; das Bundesverfassungsgericht hat sie jedoch als verfassungsgemäß gebilligt.[27][28]

Siehe auch

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Literatur

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  • Martin Kment, Stefan Fimpel: Der (beinahe) unabänderliche Kern des Grundgesetzes – Inhalt und Reichweite des Art. 79 Abs. 3 GG. JURA 2021, S. 1288–1296.
  • Hauke Möller: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes und die Schranken der Verfassungsrevision: Eine Untersuchung zu Art. 79 Abs. 3 GG und zur verfassungsgebenden Gewalt nach dem Grundgesetz. Diss., Universität Hamburg, 2004 (PDF; 831 kB).
  • Otto Ernst Kempen: Historische und aktuelle Bedeutung der „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 Abs. 3 GG. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen 21.1990, S. 354–366.
  • Carl Schmitt: Verfassungslehre. 1928, 4. Auflage 1968. (Insbesondere S. 11 ff., 25 f., 102 ff.)
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Einzelnachweise

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  1. ↑ Bundeszentrale für politische Bildung: Vor 85 Jahren: Reichstag verabschiedet Ermächtigungsgesetz, 23. März 2018. Abgerufen am 23. Juni 2018.
  2. ↑ Dietrich Murswiek: Ungeschriebene Ewigkeitsgarantien in Verfassungen, Universität Freiburg 2008, S. 4.
  3. ↑ Theodor Maunz: Starke und schwache Normen in der Verfassung, in: Festschrift für Wilhelm Laforet, 1952, S. 141 (145); Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 115 f.
  4. ↑ Bundeszentrale für politische Bildung: Ewigkeitsklausel. Abgerufen am 14. September 2024.
  5. ↑ BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 23. Januar 2024, Az. 2 BvB 1/19 – Finanzierungsausschluss NPD/Die Heimat, Rn. 207.
  6. ↑ a b BVerfG, Urteil vom 3. März 2004, Az. 1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99 – Großer Lauschangriff.
  7. ↑ BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, Az. 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09 – Vertrag von Lissabon, Rn. 217: „die für die Achtung der Menschwürde unentbehrliche Substanz elementarer Grundrechte“.
  8. ↑ BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1970, Az. 2 BvF 1/69, 2 BvR 629/68, 308/69, BVerfGE 30, 1 = NJW 1971, 275 – Abhörurteil.
  9. ↑ BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 3. März 2004, Az. 1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99, Rn. 109.
  10. ↑ BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 3. März 2004, Az. 1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99, Rn. 111.
  11. ↑ BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996, Az. 2 BvR 1938/93, 2 BvR 2315/93, Rn. 201–202.
  12. ↑ Vgl. Mangoldt/Klein, GG-Kommentar; v. Münch, GG-Kommentar.
  13. ↑ Nachweise bei Hauke Möller: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes und die Schranken der Verfassungsrevision. S. 163 ff.
  14. ↑ BeckOK GG/Dietlein, 57. Ed. 15.1.2024, GG Art. 79 Rn. 53.
  15. ↑ Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 761.
  16. ↑ BeckOK GG/Dietlein, 57. Ed. 15.1.2024, GG Art. 79 Rn. 53 (mit weiteren Nachweisen).
  17. ↑ Bodo Pieroth, in: Jarass/Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar, 15. Auflage, München 2018. Rnr. 8.
  18. ↑ BVerfGE 30, 1 [25]
  19. ↑ Das Bundesverfassungsgericht hat das Verbot einer dahingehenden „Selbstbefreiung“ des verfassungsändernden Gesetzgebers in BVerfGE 84, 90 [120] deutlich gemacht.
  20. ↑ Dazu Horst Dreier: Idee und Gestalt des freiheitlichen Verfassungsstaates, Mohr Siebeck, Tübingen 2014, S. 273–275.
  21. ↑ So Christian Starck: Verfassungen: Entstehung, Auslegung, Wirkungen und Sicherung, Mohr Siebeck, Tübingen 2009, ISBN 978-3-16-149916-6, S. 49.
  22. ↑ a b c Dreier Horst: Das Grundgesetz – eine Verfassung auf Abruf? 20. April 2009, abgerufen am 21. Dezember 2023.
  23. ↑ Josef Isensee: Selbstpreisgabe des Grundgesetzes? In: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 28. August 1990.
  24. ↑ Peter Lerche: Art. 146 GG: Auftrag zur Neuverfassung Deutschlands? In: Karl Graf Ballestrem, Henning Ottmann (Hrsg.): Theorie und Praxis. Festschrift für Nikolaus Lobkowicz zum 65. Geburtstag. Berlin 1996, S. 301.
  25. ↑ BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30. Juni 2009, Abs.-Nr. 217.
  26. ↑ Carmen Thiele: Stabilität und Dynamik der Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland, 2013.
  27. ↑ BVerfG, Urteil vom 18. März 2014 – 2 BvR 1390/12
  28. ↑ Hannes Rathke: Aktueller Begriff Europa: Das ESM-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. März 2014, Deutscher Bundestag/Fachbereich Europa, 7. April 2014.
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