Política económica estructural

Capítulo I

Las políticas sectoriales

Carlos Ochando Claramunt

1. El marco teórico de las políticas sectoriales

Tradicionalmente, estructuramos las actividades económicas en tres sectores con dinámicas propias: el sector agrario, la industria y los servicios.

1) El sector primario o agrario produce productos materiales procedentes de la naturaleza y suele ser intensivo en mano de obra, con poca mecanización, poco uso de inputs intermedios, limitada producción y baja productividad (aunque, como veremos a lo largo del capítulo, estas características están cambiando en los últimos años).

2) El sector industrial crea productos materiales elaborados con un mayor dinamismo económico, ya que suele ser un sector que aprovecha economías de escala, series largas de producción, mecanización masiva (incorporación de tecnología) y elevada productividad.

3) Por último, el sector servicios provee de productos no materiales e intangibles y suele comportarse como intensivo en mano de obra y bajo crecimiento de la productividad; está muy vinculado a la dinámica industrial y a la población.

Las políticas económicas aplicadas en estos tres sectores económicos han estado condicionadas históricamente tanto por el contexto económico (grado de desarrollo del país, importancia del sector público, política respecto al exterior, estrategia de desarrollo, grado de libertad de las inversiones extranjeras, definición de las prioridades sectoriales, etc.) como por el marco ideológico de la política económica en general. En ese último aspecto, y como es lógico, debemos tener presente que las políticas sectoriales siempre se integran dentro de un marco más general de política económica (por lo cual esta integración ha de ser lo más coherente posible).

En un principio, los problemas económicos que inspiraban las políticas sectoriales eran la insuficiencia de demanda y la falta de actividad económica del sector privado. Las actuaciones del sector público –en un marco de referencia que era el Estado-nación– pasaban por potenciar el poder adquisitivo de la demanda. Se presuponía que, en caso de conseguir aumentar la actividad económica, la demanda aumentaría y la oferta también aumentaría produciendo más cantidad de bienes.

Así, las políticas de ajuste industrial keynesianas se basaban en políticas de estabilización, por el lado de la demanda, que generaban estabilidad macroeconómica con un aumento sostenible de la renta disponible. Este aumento de la demanda (mayores inversiones públicas, aumento del gasto público social, etc.) se complementaba con políticas de redistribución de la renta que permitían un rápido crecimiento de las clases medias, lo cual reforzaba el aumento de la demanda interna (figura 1). El objetivo principal de las políticas sectoriales, en este contexto keynesiano, se concretaba en el aumento de la productividad.

Sin embargo, en las últimas décadas se han producido cambios estructurales importantes en las economías desarrolladas. Cuatro son los cambios fundamentales que han influido en la orientación de los objetivos e instrumentos de las políticas sectoriales:

1) cambios en las condiciones de la demanda;

2) cambios sectoriales estructurales;

3) cambios en la organización empresarial y

4) nuevas formas de competencia.

Figura 1.  La lógica de la política económica keynesiana

El extraordinario aumento en el nivel de vida de los países desarrollados ha provocado alteraciones y cambios en la demanda muy importantes (con una mayor diversificación, pero, a su vez, con un comportamiento mucho más inestable). Inevitablemente, este proceso ha conllevado una mayor heterogeneidad e interrelación entre las actividades económicas. Los límites entre los sectores económicos son ahora más difusos y complejos que lo eran en el pasado (figura 2).

Simultáneamente a los cambios en la demanda, se producen cambios estructurales en el tipo de competencia al que están sometidas las empresas. La globalización implica una creciente internacionalización de las actividades (explicada, en parte, por la reducción de los costes de transporte y la caída de los costes de las comunicaciones) y un importante aumento de la competencia internacional.

Figura 2.  Cambios estructurales sectoriales: heterogeneidad e interrelación entre actividades económicas

A su vez, las formas de organización empresarial también se ven afectadas por cambios estructurales importantes. Se produce una mayor descentralización productiva empresarial y una creciente importancia de la tecnología y de aquellos componentes ligados a la Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Todos estos cambios estructurales modifican la estructura de costes de las empresas y obligan a una permanente adaptación a las nuevas exigencias de la competencia internacional.

Estas nuevas condiciones estructurales de las economías representan nuevos retos para las políticas económicas sectoriales. El principal cambio es que el objetivo de las políticas sectoriales no será tanto el aumento de la productividad como la competitividad. La figura 3 trata de describir la relevancia del nuevo objetivo de competitividad en el diseño de las políticas económicas sectoriales.

Figura 3.  El objetivo de la nueva política sectorial: de la productividad a la competitividad

2. El cambio de modelo productivo: del fordismo a la especialización flexible

Como decimos, en las últimas décadas se ha producido un cambio de modelo productivo: del paradigma productivo de producción en masa (basado en las economías de escala) hemos pasado a estrategias de especialización basadas en la flexibilidad, la innovación continua y otro tipo de economías (diferentes a las economías de escala). Si las empresas quieren sobrevivir en este nuevo paradigma productivo, necesitan adaptarse de una manera flexible y permanente a estos cambios en el entorno (figura 4).

Solo la especialización flexible de las empresas y la innovación permanente permitirán una adecuada adaptación a las exigencias de la competencia internacional.

Figura 4.  Cambio en el modelo productivo: del fordismo a la especialización flexible

Por especialización flexible entendemos la «capacidad de las empresas para producir una amplia gama de productos relacionados entre sí para clientes con necesidades específicas» (García Reche, A.; Such, J., 2003, pág. 55).

Para adaptarse activamente a las nuevas condiciones del entorno, las empresas tienen que hacer permanentes cambios en la organización de la producción, en la organización del desarrollo de los productos y en la organización y relaciones de suministro.

El nuevo marco económico internacional en el que deben actuar las empresas determina, en cierta manera, sus estrategias de competitividad. Entre los cambios de entorno podemos destacar los siguientes:

a) una intensa internacionalización de las economías y un contexto de creciente globalización de la competencia a escala internacional (reducción de barreras arancelarias a la importación de bienes y servicios, mejora en telecomunicaciones, mejora en el acceso a la información, disminución en los costes de transporte, liberalización de los mercados financieros, homogeneización de gustos por los medios de comunicación de masas, etc.);

b) una demanda final más inestable y diversificada (exigencia de mayor personalización de los productos industriales, mayor importancia del factor «moda» que reduce el ciclo de vida de los productos, crecientes requerimientos de innovación en bienes y servicios, exigencia de rápida adaptación de la producción a las variaciones de la demanda, necesidad de introducción de nuevos productos, mayor atención al precio en relación con el valor percibido, etc.);

c) la revolución técnico-organizativa (mayor peso específico del componente tecnológico, aceleración de la introducción de las innovaciones tecnológicas, aumento de la información disponible, generalización de la aplicación de las tecnologías microelectrónicas, etc.) y

d) una creciente importancia del sector servicios especializados en la industria (aumento del peso del sector terciario avanzado como asesorías informáticas, fiscales, laborales, ingeniería, diseño, consultoría, etc.).

Ante estos cambios del entorno, las empresas han tenido, básicamente, dos formas de adaptación:

1) una adaptación activa (reducción de los costes, diversificación de los productos, aumentos en la calidad, mejor adaptación a las necesidades del cliente, etc.) y

2) una adaptación pasiva (mantenimiento de la situación vigente, economía sumergida, etc.).

En la tabla 1 se muestran las implicaciones de los cambios de entorno para las empresas industriales.

Tabla 1. Implicaciones sobre la empresa industrial

3. La competitividad como nuevo objetivo de las políticas sectoriales

El cambio de modelo productivo descrito anteriormente ha implicado la supremacía del objetivo de competitividad en el diseño y ejecución de las políticas económicas (figura 5). A su vez, el objetivo de competitividad también ha sometido a las políticas sectoriales a nuevos retos y enfoques teóricos.

Figura 5.  El objetivo en la nueva política industrial: la competitividad

El concepto de competitividad es muy amplio y, en ocasiones, confuso.

Entendemos por competitividad la capacidad que tienen las empresas de mantener e incrementar sus cuotas de mercado, bien por la vía de quitarle mercado a otras empresas, bien por la vía de la creación de nuevos mercados. La competitividad es, por tanto, un concepto dinámico (no estático).

Existen dos enfoques o dimensiones para abordar la competitividad (tabla 2 y figura 6):

a) la dimensión comercial (o «enfoque tradicional») y

b) dimensión económica (o «enfoque estructural»).

Tabla 2. Indicadores de competitividad

Figura 6.  Tipos de competitividad: exterior y agregada

Partiendo de un «enfoque tradicional», entendemos por dimensión comercial-empresarial de la competitividad la capacidad de una economía o de las empresas de la misma para incrementar su cuota de mercado en los mercados nacionales e internacionales.

En cuanto al segundo enfoque o dimensión económica, entendemos por competitividad la capacidad de la economía para mantener una tasa de crecimiento económico elevada (generar más renta y riqueza, aumentar la productividad, el empleo y el nivel y calidad de vida), sin un deterioro del saldo por cuenta corriente que ponga en cuestión la sostenibilidad futura de ese crecimiento económico.

En la actualidad prevalece esta segunda dimensión de la competitividad.

La competitividad es entendida en la actualidad como la capacidad de una economía para generar una producción rentable compatible con una mejora generalizada del nivel de vida de la población, lo cual implica la necesidad de innovación permanente (organizativa, social y técnica).

Sobre el objetivo de competitividad interactúan, al nivel que nos interesa en este capítulo, cuatro tipos de factores determinantes:

1) factores extrasectoriales;

2) factores sectoriales;

3) factores de eficiencia económica y

4) factores empresariales.

Respecto a los primeros (factores extrasectoriales), podemos analizar las variables que influyen sobre la competitividad de la siguiente forma:

a) factores no económicos (culturales, geográficos, salud, educación, etc.);

b) factores económicos (situación macroeconómica, estrategia global de la política económica, relaciones económicas exteriores, nivel de desarrollo del país, instituciones, etc.);

c) factores locales-regionales (infraestructuras materiales, infraestructuras sociales, oferta de servicios a las empresas, espíritu empresarial, oferta de trabajo, factores administrativos, etc.).

En relación con los factores sectoriales, influyen los tipos de sectores, el tamaño de las empresas, la composición tecnológica, la estructura organizativa (asociaciones, cooperativas), el tipo de dirección (tipos de gerencia), etc.

Los factores de eficiencia económica de los factores productivos incluyen a su vez multitud de variables como la educación y la capacitación, la eficiencia de los mercados de bienes, la eficiencia del mercado de trabajo, el desarrollo del sistema financiero, el tamaño del mercado, la disponibilidad de nuevas tecnologías, etc.

Y, finalmente, en cuanto a los factores empresariales, también son muchas las variables que hay que tener en consideración:

los costes (economías de escala, experiencia en la realización de actividades, grado de utilización de la capacidad productiva, integración organizativa interna, estandarización en la producción, etc.);

los productos (calidad, variedad, ergonomía, componente tecnológico, etc.) y

la innovación (componentes tecnológicos, sofisticación de los negocios, etc.).

En la tabla 3 se estructuran los factores que influyen en la competitividad en tres niveles: macro, meso y microeconómico.

Tabla 3. Niveles de análisis en los factores de competitividad de un país