Amrica Latina Puntogob Casos y tendencias en Gobierno Electrnico

COEDICIN FLACSO / AICD-OEA

 2004, Rodrigo Araya Dujisin, Miguel Porra Vign, editores.

Inscripcin N 138.876, Santiago de Chile. Derechos de edicin reservados para todos los pases por: FLACSO-Chile Av. Dag Hammarskjld 3269. Vitacura, Santiago de Chile. Telfono: 290 02 00 Fax: 290 02 63 www.flacso.cl AICD-OEA 1889 F Street N.W 7th Floor Washington DC 20006. USA Telfono: 1 202 458 3510 Fax: 1 202 458 3904 www.iacd.oas.org 350 A663 Araya Dujisin, Rodrigo; Porra Vign, Miguel A., eds. FLACSO-Chile; AICD-OEA. Amrica Latina pontogob: casos y tendencias en gobierno electrnico. Santiago, Chile, FLACSOChile, 2004. 256 p. Coedicin FLACSO-Chile/AICD-OEA. ISBN: 956-8358-00-5 ISBN: 0-8270-4646-4

GOBIERNO ELECTRNICO / MODERNIZACIN DEL ESTADO / INTERNET / TECNOLOGA DE LA INFORMACIN / SOCIEDAD DE LA INFORMACIN / ADMINISTRACIN PBLICA / AMRICA LATINA Ninguna parte de este libro, incluido el diseo de la portada, puede ser reproducida, transmitida o almacenada, sea por procedimientos mecnicos, pticos, qumicos o electrnicos, incluidas las fotocopias, sin permiso escrito del editor. Texto compuesto en tipografa Palatino 11/13 Diagramacin interior: Marcela Contreras, FLACSO-Chile. Produccin editorial: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile. Diseo de portada: Claudia Winter. Se termin de imprimir esta PRIMERA EDICIN de 1000 ejemplares, en los talleres de LOM Ediciones, Maturana 9, Santiago de Chile, en abril de 2004.
IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

Amrica Latina Puntogob

CASOS Y TENDENCIAS EN GOBIERNO ELECTRNICO

Rodrigo Araya Dujisin Miguel A. Porra Vign Editores Susana Finquelievich Mila Gasc Ester Kaufman Claudio Orrego Larran Ana Mara Raad Katherine Reilly Ral Pacheco Vega Francisco J. Proenza

FLACSO-Chile

Organizacin de los Estados Americanos AICD

NDICE

Presentacin Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo L. Ronald Scheman Presentacin Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile Francisco Rojas Aravena Presentacin del Departamento de Gobierno de la Universidad de Chile Eduardo Araya Moreno Introduccin: gobierno electrnico en Amrica Latina Rodrigo Araya Dujisin / Miguel A. Porra Vign PRIMERA PARTE

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MARCO GENERAL PARA OBSERVAR EL E-GOBIERNO

Tres perspectivas para observar el gobierno electrnico Rodrigo Araya Dujisin Los caminos hacia el e-gobierno: estrategias y recomendaciones Claudio Orrego Larran Alianzas pblico-privadas para el desarrollo del e-gobierno en Amrica Latina Miguel A. Porra Vign 23

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SEGUNDA PARTE

CASOS Y TENDENCIAS EN AMRICA LATINA

Estrategias de e-gobierno en ocho pases de Amrica Latina Katherine Reilly Mercosur.gov: e-gobierno en Argentina, Uruguay y Brasil Susana Finquelievich E-gobierno en Bolivia y Paraguay Mila Gasc E-gobierno en Argentina: crisis, burocracia y redes Ester Kaufman E-gobierno en la difusin de informacin ambiental en Mxico Ral Pacheco Vega TERCERA PARTE 71 111 125 151 189

ACCESO PBLICO E INCLUSIN DIGITAL

Reflexiones sobre la participacin en una cultura digital Ana Mara Raad Telecentros: mitos y oportunidades sobre la sustentabilidad Francisco J. Proenza AUTORES 209 225 255

RESUMEN

Amrica Latina Puntogob: casos y tendencias en gobierno electrnico

La entrada de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en el mbito de la administracin pblica ha despertado el inters general por encontrar mecanismos para que el gobierno electrnico impacte positivamente en su que hacer diario. Los gobiernos tienen urgencia por hacerse ms eficientes, los ciudadanos reclaman que se hagan tambin ms transparentes, las empresas demandan un entorno operativo que facilite su competitividad y todos los actores sociales estn expectantes de mayor informacin y participacin en la vida pblica. Amrica Latina Puntogob presenta una fotografa de los procesos de modernizacin de la gestin pblica en Amrica Latina, as como una reflexin respecto a las transformaciones que el ejercicio de la poltica est experimentando a partir de la incorporacin de Internet. Los trabajos incluidos en este libro revisan los procesos que se estn llevando a cabo en Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Los avances registrados en esta materia en los ltimos aos justifican una instancia de anlisis y reflexin sobre el camino recorrido. A travs de perspectivas y nfasis particulares, este libro nos ofrece una mirada panormica respecto a la insercin de Amrica Latina en la Sociedad de la Informacin, en este caso a travs del gobierno electrnico. Amrica Latina Puntogob nos propone observar los procesos de manera amplia y comparada, de modo de aprender de las experiencias exitosas y fallidas, planteando una sntesis sobre las estrategias y principales recomendaciones para avanzar en esta materia.

SUMMARY

America Latina Puntogob: cases and trends in e-government

The Internet explosion has created great expectations around impacts on politics and the excercise of democracy. From the governments points of view, the use of the Internet brings the promise of increasing efficiency, public savings, transparency, and closer contact with citizens. From the citizens point of view, expectations tend towards more and better information, greater control over authorities, larger spheres of influence, and in general, an increase in time and resource efficiency. America Latina Puntogob presents a picture of public management modernization processes in Latin America, as well as a new understanding of the transformations that the advent of the Internet has effected on the exercise of politics. The chapters included in this book document the developments that are taking place in Argentina, Bolivia, Brazil, Costa Rica, Chile, Mexico, Paraguay, Peru, the Dominican Republic, Uruguay, and Venezuela. Through the lenses of several perspectives and emphasing different aspects, this book offers an overview of Latin Americas integration into the Information Society, with a particular focus on electronic government. America Latina Puntogob asks us to look at these processes through a wide, comparative approach in order to learn from both successful and failed experiences. It summarizes strategies and key recommendations on how to move forward.

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PRESENTACIN

Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo

Cuando la Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo de la OEA comenzaba su andadura a principios del ao 2000, la aplicacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin al funcionamiento de la administracin pblica y al manejo de la relacin entre los gobiernos y sus gobernados, lo que se ha dado en denominar gobierno electrnico, era relativamente escasa en los pases ms avanzados e incipientes en los pases en desarrollo. Desde la AICD hemos percibido siempre al gobierno electrnico como el nico camino para cumplir con nuestra tarea de contribuir al fomento de la transparencia y la eficiencia en el sector pblico, facilitar el acceso de los ciudadanos a servicios pblicos, promover la actividad econmica y, en definitiva, impulsar el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el Caribe. Este documento culmina una etapa de aportes de la AICD al gobierno electrnico en la regin que incluye numerosas actividades de formacin tanto en lnea como presencial, misiones de asesoramiento tcnico, documentacin y diseminacin de mejores prcticas, creacin de redes de expertos, etc. Los artculos incluidos en este documento no dejan lugar a muchas dudas acerca de la consolidacin del gobierno electrnico en la regin. Como se muestra ms adelante, muchos pases de Latinoamrica cuentan con planes slidos de gobierno electrnico y varios han desarrollado avanzadas soluciones de e-gobierno que se han convertido en referencia internacional. La ilustracin ms clara del papel trascendente que el gobierno electrnico comienza a jugar en la transformacin de Amrica Latina y el Caribe es la recientemente celebrada Cumbre de Presidentes de Monterrey, cuya Declaracin de Nuevo Len dedica un prrafo al gobierno electrnico y a su importancia para el progreso de la regin. Por otra parte, Amrica Latina Puntogob ha permitido a la AICD coloborar con una institucin del prestigio de FLACSO, cuyas contri11

buciones a la agenda econmica y social de Amrica Latina son tan importantes en nmero como valiosas en contenido. Esto documento fruto del esfuerzo conjunto de FLACSO y de la AICD, quiere ser un herramienta de apoyo a los esfuerzos de modernizacin y transparencia que los gobiernos de la regin estn llevando a cabo y reafirma el compromiso de la AICD con un tema como el gobierno electrnico, que se est convirtiendo en elemento clave del desarrollo de Amrica Latina y El Caribe. L. Ronald Scheman Director General Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo, OEA

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PRESENTACIN

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile

Desde la irrupcin de Internet se han generado altas expectativas respecto a su impacto en el ejercicio de la poltica y la democracia. Desde el punto de vista del Gobierno la utilizacin de Internet porta la promesa del aumento de la eficiencia y la generacin de ahorros, mayor transparencia en la gestin y mayor cercana a la ciudadana. Desde el punto de vista de la ciudadana las expectativas apuntan a que se puede acceder a ms y mejor informacin, se puede ejercer control a las autoridades, aumentar los espacios de influencia y, en general, aumentar la eficiencia en el uso del tiempo y los recursos. En forma paulatina, las instituciones pblicas y polticas estn siendo presionadas por una ciudadana que ya ha comenzado a cuestionar la forma tradicional de hacer las cosas. Antes que Internet lo permitiera, nadie habra imaginado acceder a todos los archivos con la votacin de cada parlamentario, o hacer trmites en lnea, reclamar por un mal servicio desde la casa u oficina. Esta creciente comunicacin entre Estado y ciudadana por medios electrnicos ha sido un componente novedoso del proceso de Modernizacin del Estado. Lo nuevo, sin embargo, no es el uso de la tecnologa en s, sino la posibilidad de abrir canales de comunicacin cada da ms directos para acercar a autoridades y ciudadanos. Es una nueva forma de mediacin que afecta, sin duda alguna, los esquemas tradicionales de representacin. Otra arista de ste mbito de observacin se relaciona con la posibilidad futura del voto por Internet, como uno de los grandes avances que ayudarn a resolver problemas prcticos en la realizacin de elecciones. No obstante las diversas promesas y expectativas asignadas al rol de la tecnologa en la poltica y el desarrollo, Amrica Latina posee bajos ndices de acceso a las nuevas tecnologas. En Amrica Latina el promedio de acceso es de un 5% de la poblacin total, mientras que en
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pases como Korea, Finlandia, Canad y Estados Unidos ms del 60% de la poblacin accede a Internet. La brecha digital entra al reducido grupo de temas de prioridad para el desarrollo. Probablemente la Brecha Digital y el control del VIH son hoy en da los temas ms relevados en las agendas de los organismos internacionales. Ha aumentado significativamente la demanda por informacin y conocimiento en esta materia y se multiplican los estudios de buenas prcticas, los rankings de pases y se enciende la luz amarilla respecto a las amenazas que implica tener un mundo fisurado, esta vez por el acceso a la informacin. Este proceso de institucionalizacin se consolida con la convocatoria de Naciones Unidas para la primera Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin que se realizar en dos etapas. La primera sesin se realiz en diciembre del 2003 en Ginebra y la segunda parte en Estambul el ao 2005. Amrica Latina Puntogob nos propone mirar los procesos de modernizacin del Estado y de insercin en la Sociedad de la Informacin de manera amplia y comparada, destacando aquellos factores crticos en la implementacin de proyectos de gobierno electrnico. Al presentar este libro me permito destacar la pertinencia que tiene para Amrica Latina los trabajos que conforman este libro. Destaco adems la confluencia en esta publicacin de destacados profesionales de Amrica Latina, Espaa y Canad quienes, desde distintas posiciones, han estado involucrados en los procesos de toma de decisiones, as como en la reflexin acadmica sobre la insercin de Amrica Latina en la Sociedad de la Informacin. Expreso el agradecimiento de FLACSO-Chile a Susana Finquelievich, Mila Gasc, Ester Kaufman, Claudio Orrego, Ana Mara Raad, Katherine Reilly, Ral Pacheco y Francisco Proenza, as como a Rodrigo Araya y a Miguel A. Porra, quienes coordinaron este trabajo. Quiero manifestar asimismo, mi especial gratitud a la Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo de la OEA y a su Director General, Ronald Scheman, por esta fructfera colaboracin. Este libro es parte de las iniciativas acadmicas de FLACSO-Chile y ha sido posible por el apoyo de gobiernos, organismos y agencias de cooperacin. Expreso un agradecimiento especial a la Fundacin Ford y The Hewlett Foundation por el apoyo institucional que otorgan a FLACSO-Chile. Francisco Rojas Aravena Director FLACSO-Chile
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PRESENTACIN

Departamento de Gobierno de la Universidad de Chile

A pesar de que la palabra modernizacin se origina en la expresin moda, lo efmero, la modernizacin del estado constituye hoy un tema permanente. Eso, porque la adecuacin de la organizacin poltica de la sociedad se hace imprescindible, ante la velocidad, cantidad, e impacto de las transformaciones tecnolgicas, econmicas y sociales en el mundo de hoy. Progresivamente y de manera sostenida, aunque no necesariamente bulliciosa, nos hemos aproximado a la llamada sociedad de la informacin, queriendo significar con aquello un proceso, que teniendo diferentes pticas en su tratamiento quizs la tecnologa de las comunicaciones, es la ms conocida tiene un impacto social, cultural y poltico de gran magnitud y de singular significacin histrica. Efectivamente, estamos, en el caso de las Tecnologas de la informacin y de la comunicacin hablando de una Revolucin: Se han derribado antiguas maneras de ordenar, procesar, distribuir y utilizar la informacin, a partir de los desarrollos en microelectrnica y en el subsecuente desarrollo de hardware y software. Se ha avanzado de manera dramtica en el mbito de las telecomunicaciones. La Ingeniera Gentica nos tiene a las puertas del mapeo integral del ser humano. Claramente esta irrupcin ha provocado la obsolescencia de muchos y la obligacin a otros de seguir la huella de la transformacin a como d lugar. Es decir, se ha remodelado la forma de vivir. El impacto de la sociedad de la informacin -sin desconocer los efectos de la transformacin provenientes de las adecuaciones de la economa- en los Estados de Bienestar es global y completa. Se transforma el paradigma de Estado, en trminos de su rol, sus funciones, sus estructuras, su tamao, su relacin con la sociedad civil, y con las empresas y con los otros Estados y con las trasnacionales y con las multinacionales. En suma cambian las formas de accin poltica y de movilizacin, se pierde soberana por parte de los estados y se incorporan nuevos actores. Pero
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el cambio no solo tiene impacto en la manera de hacer poltica, sino que tiene profundas implicancias en la forma en que es posible llevar a cabo la accin pblica y particularmente la gestin pblica en democracia. Un usuario solicita un trmite y eso se traduce, a modo de ejemplo en un acto de autorizacin. El directivo pblico firma (electrnicamente) la formalizacin del acto una vez. Esa firma trasmite simultneamente una orden para todos los departamentos de su servicio y se archiva simultneamente en las carpetas de todos los entes involucrados. Resultado: xito gigantesco. Avanzamos en la Modernizacin de la Gestin Pblica, o quizs mejor an en la Reforma del Estado, en trminos de eficiencia, efectividad, rapidez, seguridad, probidad, en suma se le entrega un mejor servicio a ese ciudadano. Lo anterior supone un gigantesco esfuerzo para poner al alcance de todos los habitantes las facilidades que otorga la red y las posibilidades que ofrece el gobierno electrnico. Es decir es una oportunidad para avanzar en equidad. En ese marco el desafo que se le presenta a la educacin es enorme: Preparar personas con capacidad para internarse de manera til en los laberintos de la red, es decir acceder al sueo de la biblioteca universal, utilizar la formacin virtual en todos los niveles, dialogar y aprender con otros a travs de las comunidades virtuales. Preparar personas con una actitud de aprendizaje permanente, lo que significa que la formacin continua es una de las claves de la formacin en el presente. La Universidad ha jugado un papel relevante en investigacin y desarrollo durante las dcadas que han dado forma al proceso de innovacin que nos ocupa. Como parte del sistema educativo y de investigacin, formando profesionales capacitados para desentraar y resolver las problemticas de distinto orden que se nos presentan y llevando a cabo los estudios que permiten comprender e intervenir en las dinmicas y complejas realidades del mundo que estamos construyendo. Es por ello que los temas que aborda este actualizado trabajo aparecen de la mas alta importancia. La conjuncin de la sistematizacin conceptual y de experiencias de diferentes pases latinoamericanos, as como las orientaciones que de l surgen muestran una realidad sugerente y provocadora y constituyen un estmulo para la generacin de nuevos aportes. Para el Departamento de Gobierno y Gestin Publica de la Universidad de Chile constituye un honor ser parte de este proceso reflexivo y propositivo, que se materializa a travs de esta publicacin. Eduardo Araya Moreno Director Departamento de Gobierno y Gestin Pblica, Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile
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INTRODUCCIN

Gobierno electrnico en Amrica Latina

R ODRIGO A RAYA D UJISIN / M IGUEL A. P ORRA V IGN

El gobierno electrnico como tema y como prctica ha ido ocupando un importante espacio en el mbito de la modernizacin de los estados latinoamericanos, ya sea en la gestin pblica, en la relacin Estado-ciudadana o en la labor parlamentaria. Como concepto comenz a ser utilizado desde la segunda mitad de los noventa para dar cuenta de las transformaciones que produce la incorporacin de tecnologas de informacin y la comunicacin (TIC) en el quehacer de las instituciones pblicas. La instalacin de la temtica del gobierno electrnico no es casual ni espontnea, cuenta con importantes antecedentes y es parte de una tendencia internacional. El debate sobre el gobierno electrnico est vinculado a las inercias globales y a las reflexiones sobre el rol del Estado. A partir de los aos ochenta comienza a ser conocida una nueva tendencia en la administracin pblica. Se comienzan a incorporar conceptos y nociones desde el mundo de las empresas. La llamada nueva gestin pblica surge como una tecnologa gerencial y el caso paradigmtico es Nueva Zelanda, donde se ha visto una aplicacin ms radical. La nueva gestin pblica establece un cambio de nfasis desde lo poltico a lo gerencial, propone la descentralizacin, la reduccin de costos y la flexibilidad laboral introduce la nocin de competencia interna y externa, la externalizacin de servicios y, quizs la ms importante de todas, postula un cambio de nfasis desde los procesos a los resultados, lo que implica incorporar medicin de desempeo y orientacin a los ciudadanos (clientes del Estado, desde esta perspectiva). Por otro lado, en 1990 John Williamson1 bautiz con el nombre de Consenso de Washington a un conjunto de instrumentos de poltica
Williamson, John (editor). Latin American Adjustment: How much has happened? Institute for International Economics. Washington D.C. 1990.
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sobre los cuales exista acuerdo en los crculos de la capital norteamericana respecto de las reformas estructurales que los pases de Amrica Latina deban implementar. Los diez puntos del consenso se agrupan en tres reas principales: prudencia macroeconmica, orientacin al exterior y liberalizacin domstica. Al declogo original que plante Williamson se fueron agregando nuevos puntos, como el incremento del control y de la participacin ciudadana, la rendicin de cuentas y la descentralizacin. Este declogo formulaba un llamado a los pases en desarrollo a impulsar una segunda generacin de reformas estructurales para el crecimiento econmico y la equidad social. La mayora de estas reformas se pueden incluir en lo que hoy conocemos por modernizacin del Estado. Esta agenda es amplia, de largo plazo y compleja en lo tcnico y poltico como se ver en el trabajo de Claudio Orrego en este libro. Incluye temas como los marcos regulatorios, la reforma a la justicia, las nuevas formas de participacin de privados en la provisin de servicios pblicos, la reforma de la carrera civil y el mejoramiento de la gestin, entre otros. En la segunda mitad de los noventa, el gobierno electrnico toma fuerza como una evolucin de las tendencias mencionadas anteriormente o, si se quiere, como una tercera generacin de reformas. En este contexto el tema del gobierno electrnico se ha instalado en los debates y en las agendas polticas con mucha fuerza. El Gobierno electrnico es entendido como una de las formas de expresin de la sociedad de la informacin, as como un mbito en el proceso de modernizacin del Estado. Establece el uso estratgico e intensivo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, tanto en las relaciones del propio sector pblico entre s, como en las relaciones de los rganos del Estado con los ciudadanos, usuarios y empresas del sector privado. Amrica Latina Puntogob es un esfuerzo por documentar las experiencias de implementacin de estrategias y polticas de gobierno electrnico en los pases de la regin. Si bien se trata de una fotografa de un proceso en curso, resulta relevante hacer una pausa y proponer una reflexin en medio de la acelerada transformacin de las formas de hacer gobierno a partir de la incorporacin de las TICen el funcionamiento del Estado. Este libro est organizado en tres secciones y diez captulos. En una primera seccin se presentan tres trabajos que tocan aspectos generales del gobierno electrnico. El captulo inicial propone un esquema para observar el gobierno electrnico desde tres perspectivas: detrs de la pantalla, la pantalla y frente a la pantalla, aludiendo a los procesos internos, la dimensin web y la perspectiva de los usuarios respectivamente. En el segundo captulo Los ca18

minos hacia el e-gobierno Claudio Orrego plantea una sntesis sobre las estrategias y principales recomendaciones para avanzar en esta materia. Algunas ideas de este trabajo han sido publicadas en ingls en influyentes publicaciones como Roadmap for e-government y Building an Information Society del Pacific Council on International Policy y CEPAL respectivamente. La presentacin de este trabajo en espaol representa una contribucin concreta a la difusin de los principales debates que se estn dando en la actualidad. El tercer captulo plantea una propuesta innovadora para que el gobierno electrnico acelere su ritmo de desarrollo en la regin. Dadas las limitaciones de recursos tcnicos y financieros con que operan los gobiernos de la regin, la bsqueda de esquemas novedosos de relacionamiento con el sector privado puede convertirse en elemento clave de las estrategias de e-gobierno en Amrica Latina. La segunda seccin de este libro Casos y Tendencias en Amrica Latina presenta cinco trabajos que conforman una amplia perspectiva sobre los procesos que se estn llevando a cabo en los pases de la regin. Los trabajos de Katherine Reilly, Susana Finquelievich, Mila Gasc, Ester Kaufman y Ral Pacheco documentan los procesos que se estn llevando a cabo en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. A travs de visiones y nfasis particulares, esta seccin nos ofrece una mirada panormica respecto a la insercin de Amrica Latina en la Sociedad de la Informacin, en este caso a travs del gobierno electrnico. La tercera seccin de este libro, Acceso pblico e inclusin digital, presenta dos trabajos de especial significacin para la realidad latinoamericana. Ana Mara Raad propone una reflexin sobre la participacin en una cultura digital desde la perspectiva de la inclusin social. Por su parte, Francisco J. Proenza presenta un trabajo sistemtico y contundente respecto a los mitos y oportunidades de las iniciativas de acceso pblico, a partir de una amplia revisin de modelos de sustentabilidad de iniciativas de acceso a Internet, quizs uno de los desafos centrales para la implementacin de estrategias y polticas de gobierno electrnico desde una perspectiva inclusiva. Mirado en conjunto Amrica Latina Puntogob nos propone un repaso de los procesos relacionados con el e-gobierno, de manera amplia y comparada, con el objeto de aprender tanto de las experiencias exitosas, como de aquellas que no han logrado sus objetivos. El anlisis regional que propone este libro forma parte en que FLACSO, como institucin educativa, y la AICD/OEA, como organismo hemisfrico de cooperacin para el desarrollo, asumen su misin de contribuir a la reflexin sobre los procesos polticos y sociales en Amrica Latina y de facilitar a los gobiernos de la regin herramientas que contribuyan a su desarrollo.
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PRIMERA PARTE Marco general para observar el E-Gobierno

Tres perspectivas para observar el Gobierno Electrnico 1

R ODRIGO A RAYA D UJISIN 2

Conocer las lecciones aprendidas en el diseo e implementacin de polticas de gobierno electrnico es una efectiva alternativa para tener opinin e iniciativa en estas materias. El nivel conceptual es importante, de hecho condiciona de alguna manera la forma en que se conciben e implementan las polticas pblicas. Sin embargo, tan importante como los diseos conceptuales son las experiencias concretas que hay documentadas en los distintos pases donde se estn desarrollando reformas al Estado a travs de la incorporacin de tecnologas de informacin. Este trabajo ha considerado la revisin de experiencias de gobierno electrnico en los pases lderes en la materia, as como en de los pases en desarrollo, especialmente, en la regin Latinoamericana. Hay experiencias ms exitosas y efectivas que otras. Hay experiencias de fracasos que tambin contribuyen con el objetivo de aproximarnos reflexivamente a la temtica del gobierno electrnico. Todas tienen en comn que se vienen desarrollando intensamente en los ltimos 10 aos. La perspectiva evolutiva del e-gov se puede explicar a travs de la metfora de la pantalla. Frente a la pantalla estn los ciudadanos y usuarios de servicios de gobierno. Detrs de la pantalla estn los procesos que hacen posible ofrecer un servicio pblico por medios digitales. Esto es, el diseo organizacional que sostiene los procesos de transformacin, los recursos humanos requeridos o la administracin integrada de las finanzas del Estado.
1 Algunas ideas de este captulo forman parte de un documento preparado para actividades de docencia que desarrolla la IACD/OEA en la regin. Agradezco el valioso aporte de Federico Sobisch de la AICD/OEA tanto en lo que respecta a este captulo como a la coordinacin general de este libro. 2 Antroplogo Social, Magster Ciencia Poltica. Investigador FLACSO-Chile, Director Ekhos, Profesor Escuela de Gobierno, U. de Chile.

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La pantalla propiamente tal es la interfase entre gobierno y ciudadana. Es la dimensin web del gobierno electrnico que, por cierto, va ms all de un problema tcnico. Se trata de la manera en que el Estado se muestra, se vincula con la ciudadana y ofrece servicios a travs de medios digitales. Las primeras etapas del e-gov se han focalizado en tener presencia en la pantalla. Las etapas ms intensivas (transaccin, integracin) ponen el foco no slo en la pantalla, sino en los procesos que hay detrs de ella como en los usuarios a quienes se procura llegar. 1. EL PUNTO DE PARTIDA: VISIN ESTRATGICA, METAS Y MARCO INSTITUCIONAL Los casos ms destacados de gobierno electrnico coinciden en un punto. Han partido de visiones de largo plazo sobre el desarrollo y competitividad de los respectivos pases. Los casos de Finlandia, Singapur, Korea y Canad comparten este punto de partida. Singapur, por ejemplo, se propuso en la dcada de los ochenta ser un pas competitivo por la va de la educacin y la innovacin tecnolgica. Partieron de un diagnstico duro y realista: pas pequeo, lejos de los grandes mercados y sin recursos naturales. A partir de eso identificaron en el capital humano y la innovacin tecnolgica su apuesta para el desarrollo en el largo plazo, y todo indica que ha tenido xito la estrategia, ya que en todos los ndices de competitividad mundial se disputa alguno de los tres primeros lugares. Korea, del mismo modo, ha trabajado a partir de planes a cinco y diez aos plazo. De hecho actualmente esta implementando su tercer plan maestro en la materia. Esta visin generalmente ha ido acompaada de metas claras, ambiciosas y medibles. Singapur se ha planteado como meta al 2006 implementar 12 servicios integrados Inter.-agencias (ms de los ya existentes), que el 90% de los usuarios de gobierno estn usando los servicios de e-gov al menos una vez al ao y tener al menos a un 80% de esos usuarios satisfechos con la calidad del servicio.Canad, por su parte, se propuso a mitad de los aos noventas tener a todos sus ciudadanos conectados para el ao 2002, ya sea por la va de acceso en hogares o por la va de acceso en escuelas y telecentros. Los proyectos ms exitosos en gobierno electrnico tambin han coincidido en que han tenido un fuerte liderazgo gubernamental al ms alto nivel, en algunos casos los propios presidentes o primer ministro como principales promotores (Kin Dae-Jung en Korea, Goh Chok Tong en Singapur, Ricardo Lagos en Chile). As mismo la experiencia demues24

tra que ha sido fundamental que los compromisos institucionales adquiridos sean de largo plazo, es decir, que no dependan de cambios de ministros o funcionarios intermedios. Del mismo modo los planes de operacin tambin deben ser sustentables a largo plazo. Otra leccin que nos dejan los pases con mayores logros en esta materia se refiere al liderazgo dentro del gobierno. Hay coincidencia en que debe haber una instancia que lidere las transformaciones, ya sea un ministerio o un consejo de ministros y vice-ministros. Dado que el gobierno electrnico afecta a toda la administracin pblica y es un mbito esencialmente transversal, se requiere de una institucionalidad que le de respaldo, poder y visibilidad a las iniciativas en esta materia. Cuando depende de comits de coordinacin de mltiples servicios pblicos, tienden a debilitarse los esfuerzos. Las comisiones asesoras han demostrado ser una buena prctica para el desarrollo de planes estratgicos o para el seguimiento de la implementacin de iniciativas de gobierno electrnico. Estas comisiones generalmente estn compuestas por altos funcionarios de gobiernos, ejecutivos del sector privado, universidades y organizaciones de la sociedad civil. Respecto al marco legal muchas veces se sostiene que es un freno al gobierno electrnico. Sin embargo, la experiencia nos demuestra que es factible aprovechar el marco legal vigente y usarlo con creatividad y flexibilidad. Si se espera transformar el marco legal para avanzar, se llega tarde a todos lados. Otra leccin interesante en materia de gobierno electrnico se refiere al establecimiento de prioridades. Si bien sealbamos que es fundamental contar con planes estratgicos de largo plazo, es igualmente importante tener hitos intermedios que vayan motivando a los actores involucrados. Es decir, considerar proyectos de alto impacto, en el corto plazo. Las prioridades, por supuesto, se establecen de acuerdo a los contextos particulares. Lo fundamental es tener en consideracin un plan con acciones graduales. Esta leccin se puede sintetizar en pensar en grande, partir en chico, paso a paso y escalable. Por ltimo, no est dems sealar que es recomendable aprender de la experiencia y lecciones de otros pases y as no inventar la rueda cada vez que se quiera impulsar un proceso innovador.

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2. DETRS DE LA PANTALLA: EL DISEO ORGANIZACIONAL ES CLAVE La perspectiva detrs de la pantalla hace referencia a todos aquellos procesos y procedimientos al interior del gobierno involucrados en el desarrollo de un proyecto de gobierno electrnico. Dentro de las principales componentes de esta dimensin estn el diseo organizacional, la gestin de las compras pblicas, la administracin financiera del Estado y los recursos humanos dentro del gobierno. 2.1. DISEO ORGANIZACIONAL Un elemento central para comprender la dimensin detrs de la pantalla requiere hacer el esfuerzo de no pensar en tecnologa. Recordemos que el gobierno electrnico antes que nada es una estrategia para lograr fines pblicos. En este sentido, un primer elemento que sobresale se refiere al diseo organizacional de los procesos internos al gobierno. Si un ministerio ha tomado la decisin de ofrecer un servicio pblico por medios digitales, debe antes que nada revisar sus procesos internos, puesto que cambian algunas funciones, se requiere probablemente de nuevas competencias y habilidades y, fundamentalmente, se deben readecuar los procedimientos involucrados en la prestacin de un servicio. En la breve historia del gobierno electrnico hemos visto muchos casos de iniciativas que comienzan por la dimensin web y tecnolgica para posteriormente readecuar sus procesos internos. No mirar los diseos organizacionales previamente no significa que la iniciativa est destinada al fracaso, pero s es casi seguro que har un camino ms largo (y probablemente ms caro) para adecuar su organizacin a la nueva manera de prestar un servicio. Un caso interesante en esta lnea ha sido el Servicio de Impuestos Internos de Chile que, antes de dar a conocer a la ciudadana sobre la incorporacin de herramientas tecnolgicas en la prestacin de servicios, realiz una profunda reingeniera de los procesos internos involucrados en la transformacin del servicio. Entre los principales proyectos concretados en el rediseo interno del servicio estn la implementacin de una Intranet, un sistema operativo para el control del abastecimiento, aplicaciones para fiscalizadores, sistema de compras internas por Intranet, sueldos y remuneraciones, sistema de manejo de licencias mdicas y horas extras, sistema de contabilidad, sistema de gestin de personal y una escuela virtual. Todo esto es tanto o
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ms importante que la prestacin del servcio respectivo, puesto que prepara a la organizacin para la nueva modalidad de trabajo y as se evita improvisaciones o decisiones clave sobre la marcha de un proyecto. 2.2. ADMINISTRACIN FINANCIERA INTEGRADA Un mbito de especial inters que plantea el gobierno electrnico al interior de la gestin pblica se refiere a los sistemas de administracin financiera. Este tipo de iniciativas vienen siendo apoyadas y co-financiadas de manera importante en la regin por organismos internacionales tales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y las Naciones Unidas. El impulso masivo de la reforma de la administracin financiera tiene lugar a principios de los aos 90, con el inicio del proceso en Argentina y, casi simultneamente, en Paraguay. En la actualidad estn iniciando este tipo de reforma en Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Chile, Mxico, Nicaragua, Panam y Venezuela. Es decir, prcticamente todos los pases latinoamericanos se encuentran implementando, en forma total o parcial, procesos de reforma de su administracin financiera. Los sistemas de administracin financiera del Estado se orientan a desarrollar un sistema de informacin nico, integral y uniforme para todo el Estado a objeto de modernizar las reas administrativo financieras y de recursos humanos de las instituciones del sector pblico, favoreciendo una mejor y mayor transparencia en la gestin financiera. Le ofrece a los tomadores de decisiones una visin global, institucional y sectorial del Estado. Adems es una herramienta que favorece una gestin transparente del Estado. La implementacin de sistemas integrados de administracin de las finanzas pblicas representa uno de los niveles ms profundos de transformaciones del gobierno. En primer lugar porque se trata de sistemas de todo aparato gubernamental, por lo tanto implica importantes dificultades que van desde la homogeneizacin de informacin, hasta la cultura organizacional del Estado. Integrar las bases de datos de las distintas instituciones pblicas no slo es un problema tcnico, sino poltico adems. Muchas instituciones se sienten dueas de sus datos, por lo que la implementacin de este tipo de sistemas implica tambin cambios en la cultura de las organizaciones. La gran mayora de los sistemas de administracin financiera que se encuentran en implementacin en Amrica Latina han tomado varios aos en las distintas etapas de diagnstico y diseo, as como en la implementacin.
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2.3. RECURSOS HUMANOS EN EL ESTADO Nada de lo anteriormente expuesto se puede lograr sin funcionarios pblicos entrenados en gestin pblica moderna. No se trata de que el Estado deba reclutar a expertos fuera de su personal. Ms bien se trata de visualizar polticas de capacitacin permanentes en distintas reas que se requieren para llevar a cabo estas transformaciones. Dentro de las reas que especialmente requieren de polticas de recursos humanos est lo referido a las tecnologas de informacin (TI). Todos los procesos de cambio en el gobierno en la dimensin detrs de la pantalla requieren de nuevas competencias y habilidades y, lo que es ms importante, se trata de procesos de aprendizaje permanentes. Este mbito de la poltica tiene como objetivo central complementar los distintos esfuerzos de modernizacin de la gestin pblica, mediante el mejoramiento de competencias en tecnologas de informacin de los funcionarios del sector. Dentro de las buenas prcticas identificadas en este mbito estn:

Plan masivo de habilitacin TI para funcionarios pblicos. Masificar el acceso de los funcionarios pblicos a una certificacin de competencias bsicas validada en el mercado del trabajo y en el sistema educacional. Masificar acceso de altos ejecutivos de servicios pblicos a formacin en gestin estratgica de la informacin. Impulsar el acceso de Jefes de Informtica a una formacin ajustada a mayores requerimientos. Promover la certificacin de competencias en TI a todo nivel segn estndares del sector privado. Proveer los servicios pblicos de un sistema de apoyo a las decisiones de contratacin de capacitacin en TI. Impulsar la masificacin del uso de TI en los procesos de formacin a distancia (e-learning).

2.4. E-PROCUREMENT (COMPRAS ESTATALES ELECTRNICAS) El e-procurement (tambin conocido como e-purchasing) es un modelo que funciona tratando de establecer una nueva forma de gestionar las compras en una organizacin, en el intento de generar una fuente de ventajas comparativas a travs del ahorro de recursos, mejor nivel de informacin y una mayor integracin con proveedores y clientes. El e-procurement nace como resultado de la aplicacin de tecnologas de comercio electrnico al rea de
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compras de las organizaciones, con el objeto de facilitar el flujo de los procesos de abastecimiento estratgico. Los modelos ms conocidos y exitosos son los implementados por la NASA, IBM y el Gobierno de Australia, y representan cambios dramticos en los procesos de abastecimiento y relacin con los proveedores. En Amrica Latina, Mxico es uno de los casos ms destacados en materia de compras del sector pblico. E-procurement es la compra y venta (business to business) de suministros y servicios a travs de plataformas electrnicas. Internet ha logrado eliminar casi por completo las barreras tradicionales existentes en los mtodos de adquisicin, facilitando un acceso instantneo a millares de compradores, proveedores y mercados de todo el mundo. Es por esto que a travs de las soluciones de e-procurement una empresa o institucin pblica actualmente pueden satisfacer sus necesidades de compra, facilitando notablemente sus procesos tradicionales de compra, adems de aumentar sustancialmente la transparencia de estos procesos. 3. LA PANTALLA: CMO MIRAR LA WEB DESDE LA PERSPECTIVA DEL E-GOV? Hay tres dimensiones fundamentales a la hora de evaluar los contenidos ofrecidos a los ciudadanos: informacin, comunicaciones y servicios. Adems de ser dimensiones para analizar los sitios, cada una de ellas corresponde a tres etapas por las que han pasado la gran mayora de las iniciativas de e-gov. Un primer nivel se refiere a la informacin o los contenidos propiamente. Esta dimensin corresponde a la primera generacin de sitios. Por mucho tiempo se entendi que la informacin corporativa era suficiente para satisfacer las expectativas ciudadanas y las posibilidades que ofrece la plataforma electrnica. En esta etapa era habitual ver el sitio de una institucin donde explicita su misin, una clida bienvenida de la respectiva autoridad con su foto, su estructura organizacional y, en el mejor de los casos, los programas y acciones que lleva a cabo la institucin. Una segunda generacin de contenidos enfatiz en las herramientas interactivas. Se refiere al desarrollo de herramientas para la comunicacin con los usuarios del respectivo sitio. Estas pueden ir desde una direccin de contacto, hasta herramientas ms sofisticadas de comunicacin en tiempo real. La dimensin de servicios, finalmente, apunta a que la plataforma permita que el usuario obtenga algn beneficio del sitio, que puede ir desde orientacin general hasta un servicio en lnea.
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El nivel deseable considera las tres dimensiones. Sin embargo, como se seala anteriormente, estas dimensiones coinciden con el proceso de evolucin de la oferta de contenidos. La gran mayora comenz por la dimensin informacin y ha ido incorporando herramientas interactivas y servicios con el tiempo. Otras dimensiones importantes son la pertinencia regional o local de los contenidos, puesto que muchos sitios privilegian informaciones y servicios para las grandes ciudades solamente. Igualmente importante es la frecuencia de actualizacin. Un sitio puede ser excelente desde el punto de vista de la calidad de la informacin, pero actualiza cada tres meses. Otra importante dimensin se refiere a la usabilidad de los sitios. Esto se refiere al grado de facilidades tcnicas, grficas y de lenguaje que se dispone. Por ejemplo, la jerarquizacin de contenidos, lenguaje, formato amistoso o si permite que el sitio sea navegable con cualquier tipo de programa y tipo de conexin. Si un sitio es navegable slo con programas sofisticados y con una conexin de alta velocidad, no esta siendo usable. Es importante sealar adems la dimensin de accesibilidad de los sitios. Esto se refiere a si el sitio posee herramientas para discapacitados visuales, por ejemplo. Actualmente existen las herramientas que lo permiten por lo que es un imperativo tico avanzar en esa direccin, as como hacia la integracin de otros sectores y grupos excluidos. El propsito de estar en lnea es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, organizaciones y empresas permitiendo la tramitacin de manera remota, es decir, ahorrar traslados, tiempo y recursos. En este sentido se deben desplegar los mayores esfuerzos en la transformacin de la mayor parte de los sitios en prestadores de servicios y plataformas participativas, adems de poseer informacin relevante y pertinente para sus respectivos pblicos y usuarios. 4. FRENTE A LA PANTALLA: CONOCER Y ESCUCHAR A LOS CIUDADANOS Es imprescindible insistir en que los proyectos e iniciativas de gobierno electrnico son fundamentalmente prestaciones de servicios pblicos. Por lo tanto, todas las iniciativas en esta direccin deben considerar la dimensin de los usuarios de tales servicios. Frente a la pantalla hay ciudadanos y empresas que tienen expectativas respecto a la prestacin de servicios por medios digitales.
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En este sentido es importante considerar que un objetivo indirecto del gobierno electrnico es masificar el acceso a las tecnologas de informacin, ya sea a travs de la oferta, es decir, entregando servicio tiles que incentiven el uso de Internet para relacionarse con el gobierno, o a travs de polticas pblicas que lleguen donde los incentivos del mercado no lo hacen. En el primer caso (fomentar el acceso a travs de la oferta) el incentivo funciona a travs de la entrega de un servicio de alta calidad y, por lo tanto, resulta ms conveniente realizarlo en lnea que haciendo fila. Un caso exitoso en esta lnea es el Servicio de Impuestos Internos de Chile (www.sii.cl), que adems de entregar un servicio de excelencia, premia a quienes realizan sus declaraciones de impuesto a travs de Internet. Tienen un plazo mayor para realizarla y reciben sus devoluciones de impuestos antes que los contribuyentes que realizan el trmite presencialmente. Este es el tipo de incentivos que favorecen el acceso a las tecnologas de informacin. Sin embargo, esta opcin es limitada. En Amrica Latina slo el 5% de la poblacin tiene acceso a Internet, por lo que por muy atractivos que sean los incentivos hay amplios sectores de la poblacin que requerirn de mayor apoyo por parte del Estado. Aqu entran en juego las polticas pblicas de acceso a Internet que deben apuntar en al menos dos direcciones: ser una puerta de entrada a las TICs y, por otro, habilitar a la ciudadana para su utilizacin. Las polticas de acceso son un complemento fundamental para el desarrollo del gobierno electrnico. Una tercera consideracin para analizar el gobierno electrnico desde la perspectiva de quienes estn frente a la pantalla se refiere a consultar y retroalimentar los proyectos con las opiniones y preferencias de los usuarios. Si bien este es un aspecto relevante para todo tipo de polticas pblicas, en el caso del gobierno electrnico es particularmente importante dado de que existen las facilidades y herramientas para tener feedback permanente de los usuarios. ste ha demostrado ser un elemento fundamental para generar fidelidad con los servicios de gobierno electrnico. 4.1. POLTICAS DE ACCESO Las polticas de acceso tienen como objetivo corregir las desigualdades existentes en el acceso a las nuevas tecnologas, tanto a nivel de personas como de empresas. Para tener un punto de comparacin respecto a la penetracin de Internet resulta oportuno sealar que a nivel mundial el porcentaje de
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usuarios es de aproximadamente un 12%, mientras que en Amrica Latina el promedio es de un 5%. Las referencias a nivel de pases nos sealan una gran disparidad. Mientras que en pases como Korea, Finlandia, Singapur, Canad, Estados Unidos y Suecia ms del el 60% de la poblacin accede a Internet, en pases de la regin como Colombia, Venezuela, Brasil y Mxico lo hace aproximadamente un 5%. En Argentina, Per y Uruguay el porcentaje de usuarios no supera el 12%. En Chile la penetracin llega al 20%3. Para fomentar el acceso los distintos gobiernos han definido polticas conducidas por dos lneas de accin: Garantizar la disponibilidad de redes de telecomunicaciones que provean la conectividad bsica para el intercambio de la informacin. Estimular la disponibilidad de soluciones comunitarias, de modo que las personas puedan interactuar en las redes de informacin.

Las soluciones comunitarias ms frecuentes en los pases de Amrica Latina son los Telecentros, as como el acceso en las escuelas y bibliotecas pblicas. Se trata de espacios pblicos que cuentan con tecnologas de informacin para acceder y generar contenidos y servicios pertinentes a la comunidad en la que se inserta. Se trata de salas equipadas con computadores conectados a Internet que se instalan en diferentes reas o espacios pblicos. Se ofrece el servicio de navegacin, directa o asistida y, en algunos casos, capacitacin para usuarios. Pueden ser utilizados para requerimientos de informacin, educacin, entretencin y comunicacin de la comunidad. 4.2. SERVICIOS Y TRMITES EN LNEA La expresin ms clara del gobierno electrnico es la disposicin de trmites en plataformas electrnicas. Desde la perspectiva del gobierno significa incrementar la eficacia en la gestin administrativa. Desde el punto de vista de los ciudadanos y empresas significa la simplificacin de trmites. Se fomentan los intercambios y disminuyen los costos de transaccin.

International Telecomunication Union.

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Los trmites actualmente disponibles en Internet son muy variados en trminos de la intensidad de la interaccin que permiten. Estos pueden ir desde la obtencin de una informacin que antes implicaba ir a una oficina, hasta transacciones ms complejas donde se presta un servicio completo a travs de Internet. Se trata de operaciones en lnea que reemplazan una accin presencial, desde llamados telefnicos hasta desplazamientos a oficinas pblicas. Los servicios se pueden clasificar en tres tipos, de acuerdo a la intensidad en la incorporacin de herramientas tecnolgicas. Trmite informativo: Se trata de aquellos servicios informativos que facilitan y simplifican la realizacin de un determinado trmite o que la sola obtencin de determinada informacin implica un grado bsico de interaccin con una institucin. Este es el caso de aquellos servicios que ofrecen informacin bsica y atienden consultas. Es un primer nivel para la interaccin entre usuario e institucin. Transaccin simple: Son aquellos trmites en los cuales la intensidad de la interaccin va ms all de la obtencin de informacin dado que permiten un grado bsico de transaccin. Este es el caso de aquellos trmites que hacen posible obtener un cupn de pago, un formulario, realizar la inscripcin en un registro o enviar una declaracin. Transaccional complejo: Se refiere a la prestacin de un servicio completo a travs de medios electrnicos. Son aquellos trmites que involucran la realizacin de algn pago, obtencin de certificado o la realizacin de una postulacin. 4.3. MATRIZ USUARIO-CNTRICA: CONSULTA Y RETROALIMENTACIN Pensar los proyectos desde los ciudadanos no es un ejercicio sencillo. Implica acoger ideas, propuestas, crticas para retroalimentar la accin del gobierno. Darle importancia a las opiniones de los ciudadanos no slo fortalece la democracia y aumenta significativamente la legitimidad de las autoridades, sino que adems hace ms efectiva la accin del gobierno, puesto que el feedback permite sintonizar lo que el gobierno hace con lo que los ciudadanos necesitan. En las empresas privadas esta es la regla nmero uno. El Estado, como prestador de servicios, ver sustantivos beneficios si escucha a sus usuarios. Esto puede llegar a ser muy importante, ya que si una empresa no es sensible a la voz de su cliente, es muy probable que lo pierda. Si una organizacin de la sociedad civil no toma en cuenta a quienes representa, pierde credibilidad y si una institucin de gobierno no pone atencin a sus usuarios, se debilita la confianza en ella.
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En las iniciativas de gobierno electrnico la participacin ciudadana se puede dar en las distintas etapas de un proyecto, puesto que el propio medio facilita la apertura de canales de consulta que pueden ir desde el diseo mismo de una poltica, hasta aspectos ms especficos como la organizacin de la informacin en un portal web. Antes que Internet lo permitiera, nadie habra imaginado acceder a todos los archivos con la votacin de cada parlamentario, o hacer trmites en lnea, reclamar por un mal servicio desde la casa u oficina. Otra arista de ste mbito se relaciona con la posibilidad cada vez ms cierta del voto por Internet, como uno de los grandes avances que ayudarn a resolver problemas prcticos en la realizacin de elecciones o consultas ciudadanas. Algunos incluso postulan una democracia deliberativa al ms puro estilo griego (Coleman, 2001; Cebrin, 1998). Las herramientas para la retroalimentacin son diversas. Pueden ir desde las tradicionales encuestas y focus group, modalidades ms deliberativas, como los foros electrnicos hasta modalidades ms personalizadas, como responder a los e-mails que los ciudadanos eventualmente envan a una institucin, ya sea para preguntar, dar una idea, hacer un reclamo o fiscalizar la labor pblica. En el mbito web tambin es importante relevar informacin de los usuarios ciudadanos. Es importante abrir canales de consulta como encuestas electrnicas y foros sobre distintas temticas, as como testear los sitios con usuarios reales y producir estadsticas de trfico y hbitos de navegacin para de esta manera ir ajustando la arquitectura de la informacin con las preferencias de las personas. Nivel de intensidad de la participacin a travs de medios electrnicos: Nivel consultivo: democracia electrnica de opinin pblica, donde se somete a consultas a la poblacin a travs de testeos de opinin, sin ningn compromiso resolutivo. Es utilizar Internet para escuchar a la gente. Nivel resolutivo: democracia directa o plesbicitaria, donde se procede a consultar por diversas materias de inters pblico a travs de Internet pero, a diferencia de los levantamientos de opinin, tiene un carcter resolutivo. Nivel deliberativo: democracia electrnica de compromiso cvico online en la deliberacin poltica. Este es el modelo que presentan como ms complejo y el ms democrtico. El nfasis esta en los elementos deliberativos de la democracia.

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5. CONCLUSIONES 5.1. EL DISEO ORGANIZACIONAL ES CLAVE La dimensin que hemos denominado detrs de la pantalla nos ha sealado varias lecciones relacionadas con la transformacin de los procesos al interior de los organismos pblicos. Principalmente las experiencias revisadas nos indican que es importante enfatizar en la simplificacin y estandarizacin de los procesos administrativos. Tambin hemos visto que es fundamental poner ms atencin a la gestin que a la tecnologa. Cuando el diseo organizacional es claro y simple la tecnologa viene a apoyar y a hacer ms efectiva la gestin. La tecnologa no hace magia. Tambin es importante considerar la integracin de los distintos sistemas de informacin y administracin que utiliza el Estado. Un ciudadano no tiene porqu ser experto en administracin pblica, por lo tanto hay que facilitarle la entrada a los servicios de gobierno electrnico. Integrar es uno de los procesos ms complejos en la implementacin del gobierno electrnico, puesto que adems de las dificultades tecnolgicas, hay que vencer los celos institucionales y la oposicin de intereses que puede producir un proceso de transformacin de esta naturaleza. Muchas veces las instituciones se sienten dueas de la informacin que manejan y obstaculizan los procesos de integracin. De all la importancia de instalar visiones usuario-cntricas en vez de visiones administrativo-cntricas. Finalmente el componente humano es un factor central en estos procesos de transformacin. Los recursos humanos al interior del gobierno deben estar sintonizados con los estndares del sector privado en trminos de prestacin de servicios. Esto implica una poltica sistemtica de capacitacin, entrenamiento y difusin de tcnicas modernas de gestin pblica, as como de tecnologas de informacin. Una modalidad que ha resultado exitosa en aquellos pases que han implementado reformas administrativas profundas (Nueva Zelanda y Australia) es promover la iniciativa y esfuerzos de funcionarios y servicios pblicos, premiando la creatividad y el logro de resultados. Por ltimo, hay que insistir que la finalidad ltima es dar un servicio de calidad. 5.2. EL CONTENIDO ES EL REY La expresin pblica de los proyectos de gobierno electrnico es una interfaz web. Las experiencias revisadas en esta lnea nos indican que los sistemas simples y amistosos logran mayor fidelidad en las comuni35

dades de usuarios, adems de que evitan frustraciones en los usuarios de un determinado servicio. Una leccin importante en esta materia nos indica que informar no es promocionar. El contenido debe ser efectivo y pensado en quienes lo utilizan. Los servicios de gobierno tienen mltiples usuarios pblicos, por lo tanto esta diversidad debe ser tomada en consideracin en trminos grficos, como de lenguaje y pertinencia de la informacin. Segmentar es un aporte, pero se debe velar porque la segmentacin no signifique fragmentacin. Los portales de entrada han demostrado ser una herramienta muy valorada por los ciudadanos. La segmentacin es recomendable como paso siguiente. Los casos revisados nos sealan que las modalidades ms efectivas de segmentacin de pblicos se realizan a partir de variables sociodemogrficas (edad, ocupacin, etnia, etc.) o sectoriales (educacin, salud, deporte, etc.). Para tener ciudadanos contentos con los contenidos las lecciones aprendidas nos indican que hay que velar por polticas de gestin de la informacin que regulen aspectos como la frecuencia de actualizacin, fuentes de informacin y lnea editorial. En este sentido, el desarrollo de manuales de estilo ha resultado ser una buena prctica. El estilo no es slo la grfica, sino tambin la lnea editorial y la arquitectura de la informacin. Finalmente, es ineludible tener en consideracin aspectos como la accesibilidad y usabilidad. La primera hace referencia a que los sitios puedan ser vistos desde distintos navegadores y que no establezcan requerimientos sofisticados de equipamiento y conectividad. Una presentacin en flash de un sitio puede ser muy linda, pero no todos los usuarios podrn verla. Hay que pensar en estndares mnimos de equipamiento, software y conectividad. Tambin es importante aprender de aquellos casos que han ido ms all y estn desarrollando versiones para discapacitados visuales de sus sitios web (USA, Chile, Mxico). La usabilidad se refiere a facilitarle la tarea al visitante desarrollando sitios intuitivos y amistosos para la navegacin. Por muy obvio que parezca decirlo, los sitios se hacen para que las personas los utilicen, lo que implica contemplar un buen despliegue y organizacin de la informacin. Todas las facilidades en esta materia contribuyen a hacer de las sesiones de navegacin experiencias agradables y efectivas.

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5.3. ESCUCHAR A LOS CIUDADANOS Polticas de Acceso Para tener la posibilidad de escuchar a los ciudadanos, antes que nada, hay que garantizar la incorporacin de stos en el uso de las tecnologas de informacin. Las bajas tasas de penetracin de Internet en Amrica Latina hacen ineludible desplegar importantes esfuerzos en esta lnea. De lo contrario, no tiene sentido generar servicios de gobierno por medios electrnicos para un sector reducido de la poblacin. La prctica internacional indica que la alternativa para avanzar en esta materia es la implementacin de infraestructura pblica para el acceso a Internet o telecentros comunitarios. Las lecciones aprendidas en trminos de acceso comunitario nos sealan que tanto o ms importante como el equipamiento y conectividad de los telecentros, es la capacitacin y generacin de contenidos locales. Se trata de un proceso de infoalfabetizacin de la poblacin a travs de los centros de acceso pblico. Igualmente importante, de acuerdo a la experiencia internacional, es privilegiar aquellos lugares donde pre-existe capital social (redes sociales, organizaciones, clubs) para la implementacin de telecentros, debido a que potencia y empodera a las redes sociales. Los gobiernos se benefician cuando tienen una ciudadana activa que pueda ser una contraparte organizada para el cumplimiento de las tareas de gobierno. Participacin de actores Los proyectos participativos tienen ms posibilidades de xito que aquellos que se disean entre cuatro paredes y slo entre expertos. Esta leccin es vlida para todas las polticas pblicas, aunque cobra importancia especial cuando estamos hablando de canales tecnolgicamente determinados para la interactividad de las comunicaciones. La experiencia nos indica que los proyectos participativos cobran mayor legitimidad democrtica, puesto que incorpora visiones complementarias en las distintas etapas, ya sea en el diseo, ejecucin, evaluacin y difusin del mismo. Adems de que la participacin ciudadana se pueda dar en las distintas etapas, sta se puede dar con diferentes grados de intensidad. Puede haber una participacin consultiva, resolutiva o deliberativa. Las posibilidades de su aplicacin dependern del tipo de iniciativa en cuestin y del contexto especfico del pas o institucin. No obstante lo anterior, el nivel consultivo (al menos) es inexcusable de ser aplicado en cualquier sistema democrtico. A mayor amplitud de actores
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involucrados, mayores dificultades habrn para lograr consensos, pero mayores tambin sern las posibilidades de apropiacin del proyecto o poltica pblica en cuestin. Disear proyectos participativos tambin debe contemplar los puntos de vista de los proveedores que el gobierno utiliza en su gestin. Las empresas proveedoras, especialmente en tecnologa, pueden tener mayor expertisse en ciertas materias que el gobierno no tiene. En algunos casos no slo es conveniente escuchar a los proveedores, sino que adems es aliarse con ellos. Medir para evaluar Es muy importante adems contemplar sistemas de medicin para luego tener la posibilidad de evaluar. La evaluacin no se puede pensar en la mitad de la implementacin de un proyecto. Se trata de una prctica que debe ser considerada desde el diseo de un proyecto o poltica pblica, definiendo resultados esperados y medibles en el corto, mediano y largo plazo. Los proyectos que miden, monitorean y evalan tienen la posibilidad de ir realizando ajustes en el proceso. Si se deja la evaluacin slo para el final, se corre el riesgo de no tener la posibilidad de evitar un fracaso. En el caso de las iniciativas de gobierno electrnico en particular el testeo de sitios con usuarios reales y el conocimiento de sus hbitos de navegacin son herramientas que posibilitan ajustar los desarrollos de acuerdo a las necesidades de las personas. e-servicios De la revisin de los casos ms exitosos de prestacin de servicios por Internet surgen dos lecciones importantes. Es muy til segmentar los servicios por dos grandes tipos de usuarios que poseen los gobiernos: personas y empresas (Finlandia). Cada uno de estos usuarios-tipo requiere de informacin organizada y segmentada por pblicos ms especficos. Como revisamos en esta gua, un e-servicio puede variar desde el nivel informativo solamente a un nivel transaccional complejo. Generalmente se comienza con guas de trmites para ir avanzando a niveles ms sofisticados de prestacin. Lo importante es partir y no detenerse. Para llegar a tener 1.600 trmites en lnea, como en Singapur, no se logra de la noche a la maana y tampoco basta con una acertada visin estratgica. Son procesos muchas veces lentos y complejos. En Chile hubo
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que comenzar haciendo un estudio de los trmites y servicios, puesto que ni el propio Estado conoca la totalidad de los servicios que prestaba. Luego es ms fcil desarrollar las guas de trmites y ventanillas nicas, idealmente para ciudadanos y empresas por separado. Expectativas falsas y mitos Una leccin que nos dej el crush de las puntocom o de la llamada nueva economa, es que hay que ser cuidadosos de las expectativas que se generan con la incorporacin de tecnologas modernas, en este caso a la gestin pblica. Evitar mitos y falsas expectativas es una clara leccin que nos dejaron el centenar de empresas que duraron tanto como dur el mito. Esto es muy importante a la hora de comunicar los proyectos, puesto que las falsas expectativas terminan por daar la legitimidad de las instituciones. En trminos especficos del gobierno electrnico esto se expresa, por ejemplo, en evitar ofrecer canales de participacin y dejarlos botados. Es mucho mejor usar la estrategia inversa, es decir, partir con modestia e ir sorprendiendo a los ciudadanos en el camino. Portales de referencia Argentina, www.info.gov.ar Australia, www.australia.gov.au Brasil, www.governoeletronico.gov.br Canada, www.canada.gc.ca Chile, www.estado.cl Colombia, www.gobiernoenlinea.gov.co Estados Unidos, www.firstgov.gov Finlandia, www.vn.fi Korea, www.korea.net Mxico, www.gob.mx Reino Unido, www.ukonline.gov.uk Singapur, www.gov.sg Irlanda, www.basis.ie Nueva Zelandia, www.govt.nz/en/home

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Los caminos hacia el E-Gobierno: estrategias y recomendaciones

C LAUDIO O RREGO L ARRAN 1

1. CONTEXTO En el debate sobre el impacto de la revolucin tecnolgica en el mundo en desarrollo en general, y en Amrica Latina en particular, el tema del rol del Estado no puede estar ausente. Ello, no slo porqu el Estado sigue siendo (para bien o para mal) un actor fundamental de la vida poltica, econmica y social de los pueblos, sino porqu al igual que todas las organizaciones de la sociedad ste esta siendo profundamente transformado por el cambio tecnolgico. En efecto, la relacin entre el Estado y la sociedad de la informacin es multifactica y multidimensional. As frente a los tremendos cambios tecnolgicos que est experimentando la humanidad el Estado es (y puede ser) actor y espectador, alfarero y greda, promotor y crtico, activista y guardin, lder y masa. En el contexto de estas mltiples relaciones, por cierto inciertas y en constante cambio, ha surgido durante los ltimos aos una discusin sobre el Estado Virtual2 o gobierno electrnico. Este debate ha comprendido tanto las dimensiones operativas y de gestin que el uso masivo de tecnologas de informacin y comunicaciones (TICs) est trayendo a los gobiernos, como tambin el rol que ha este le cabe en la promocin de la sociedad de la informacin, los riesgos en su implementacin, la brecha
1 Abogado, Universidad Catlica de Chile, Master Public Policy, Harvard University. Ex Director Comit de Modernizacin del Estado y ex bi Ministro de Vivienda y Bienes Nacionales. Actualmente es Presidente de la Corporacin Encuentro. 2 Building the Virtual State es precisamente el nombre de uno de los mejores libros que se ha escrito sobre el tema. Esta obra, que ha estado en el centro del debate sobre e-government y e-democracy en EEUU, fue escrita por Jane Fountain el 2001 y publicado por Brookings Instution Press.

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digital, su impacto en el sistema democrtico, etc. Quizs la nica debilidad de este rico e interesante debate, ha sido la sistemtica omisin del contexto en que este fenmeno se est desenvolviendo. En efecto, estos cambios no ocurren en el vaco. Hay otros fenmenos que lo condicionan y afectan. A continuacin veremos algunos. El primero y ms importante es la Modernizacin del Estado. En efecto, durante la segunda mitad de los 90 se gest lo que se ha denominado el consenso de Washington, donde se formulaba un llamado a los pases en desarrollo (y tambin desarrollados) a impulsar una segunda generacin de reformas estructurales para el crecimiento econmico y la equidad social. La mayora de estas reformas se pueden incluir en lo que hoy conocemos por reforma o modernizacin del Estado. Esta agenda es amplia, difcil (tcnica y polticamente) y de largo plazo. Incluye temas como los marcos regulatorios, la reforma a la justicia, las nuevas formas de participacin de privados en la provisin de servicios pblicos, la reforma de la carrera civil, el mejoramiento de la gestin, etc. 3. Cmo se ver, una agenda amplia y rica. Es en el marco de estas reformas que el tema tecnolgico, y en particular el e-government, ha irrumpido con fuerza. La pregunta, entonces, es una y clara: Cmo usar Internet y las TICs para potenciar la modernizacin del Estado? Junto al movimiento de modernizacin del Estado, que ya se encuentra consolidado y ha alcanzado una escala mundial, co-existe otro fenmeno que impacta al gobierno electrnico: la Globalizacin Econmica y la presin por Competitividad. En un mundo donde la competencia es global y donde los mercados financieros fluyen por Internet, los pases (y sus gobiernos) que no son capaces de usar masiva y estratgicamente tecnologas que le otorguen ventajas competitivas estn condenados a ser perdedores. En ese sentido, la idea o los programas de reforma del Estado muchas veces no son slo promovidos por polticos visionarios que quieren mejorar la calidad de vida de la poblacin, sino tambin por un sector privado sediento y necesitado de rentabilidad donde cualquier aumento de eficiencia puede significar supervivencia. Otro factor ya universal, es la presin ciudadana e internacional por Gobiernos done impere la transparencia y la probidad. Los escndalos de corrupcin que con demasiada frecuencia sacuden a las an dbiles democracias de Amrica Latina, han contribuido en forma dra-

Crisis como por las que atraviesa actualmente Argentina, nos recuerdan cuan estratgica puede ser esta agenda para los pases que buscan salir del sub-desarrollo.
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mtica a una prdida de confianza ciudadana en las instituciones polticas y el Estado, y a la huida de inversionistas extranjeros. En esta campaa mundial por el fortalecimiento de la probidad, donde instituciones como Transparencia Internacional han tenido un rol fundamental, se ha planteado con vigor la importancia de usar las nuevas TICs para conseguir lo que se busca. Como se ve, el debate y la accin sobre gobierno electrnico se realiza en un escenario donde el teln de fondo son un conjunto de temas crticos para el desarrollo econmico y poltico de los pueblos. Eso nos obliga a poner atencin sobre las relaciones entre uno y otro, para evitar as la tentacin de transformar ste en un debate sobre Internet y computacin, ms que una reflexin sobre nueva gestin pblica, gobernabilidad e impacto de tecnologas. Teniendo presente lo anterior, este paper buscar compartir algunas ideas de PARA QU puede ser til el gobierno electrnico (y para qu no), y de CMO puede llevarse a cabo maximizando sus posibilidades y minimizando sus obstculos. Finalmente, se sugieren una serie de recomendaciones prcticas. 2. PARA QU? Uno de los principales riesgos de todo proyecto (grande o pequeo) en materia de gobierno electrnico, es la falta de claridad sobre los objetivos buscados. La receta del fracaso de iniciativas informticas es generalmente escrita por optimistas que, enceguecidos por las maravillas tecnolgicas, sobredimensionan sus potencialidades y subestiman sus limitaciones y obstculos. En ese sentido, lo primero que debe hacer un pas antes de apresurarse a aprobar generosos presupuestos para este tipo de iniciativas, es responder a la nada de trivial pregunta de PARA QU se quiere el e-government? O en otras palabras, qu objetivos de poltica pblica suelen buscarse a travs del mismo? Esto, que es de la esencia de cualquier poltica pblica seria, lo es an ms en proyectos con componentes tecnolgicos. Estos, adems de caros, son generalmente muy difciles de implantar. Los siguientes son algunos de los objetivos ms esgrimidos. a) Mejorar la rapidez y calidad de los servicios pblicos al ciudadano: Sabemos que en nuestros pases el cono de la burocracia pblica es la lentitud de los servicios del Estado. Si bien las razo43

nes de esta lentitud son variadas, una de las ms recurrentes es el exceso de papeleos (y consecuentes trmites) que existe dentro de la administracin y entre sta y los ciudadanos. Si bien la mera incorporacin de tecnologas no es suficiente para cambiar esta realidad (tambin se puede hacer eficiente lo intil), sta s ha demostrado ser un elemento necesario4 . La incorporacin incipiente de la firma digital en la gestin pblica facilitar an ms este objetivo. b) Generar ahorros y mayor eficiencia: Si bien este es uno de los objetivos ms buscados, entre otras razones porque es un argumento fcil y bueno para usar con autoridades y la opinin pblica en general, el e-government no debiera ser presentado slo como una estrategia para reducir costos. Esto, porque con raras excepciones, soluciones de e-government no significan ahorros inmediatos para el Gobierno. Con todo, estos ahorros existen y pueden llegar a ser muy considerables. Adems de los ahorros para ciudadanos y empresas, un estudio reciente realizado en EEUU ha estimado ahorros organizacionales cercanos al 15% por concepto de uso de correo electrnico5. En el plano de la eficiencia, cuando por esta entendemos mejor y ms oportuna comunicacin, coordinacin y trabajo colectivo entre instituciones del Estado, el e-government genera potencialidades no conocidas hasta la fecha. A la eliminacin de duplicaciones en recoleccin, actualizacin y almacenamiento de informacin, hay que agregar distribucin de correo, uso del papel y ahorro en tiempo. c) Masificacin de Internet: Uno de los objetivos del e-government es sin duda contribuir a la preparacin de los pases para la sociedad de la informacin. Esto, no slo porque la informatizacin del Estado es muy importante en la sociedad, sino porque sus acciones en este campo tienen un efecto multiplicador inigualable por ninguna otra poltica o actor. En pases en que la tasa de penetracin de Internet es baja (como es el caso de toda Amrica Latina), no es la demanda de servicios on-line la que genera una buena oferta, sino que exactamente al revs. Esto es, slo una oferta de buenos y necesarios servi-

4 En el caso de Chile, la totalidad de los servicios pblicos que han recibido premios por la calidad o innovacin en su gestin, han contado con un fuerte plan de desarrollo tecnolgico. 5 Ver Public Sector: Early Stage of a Deep Transformation, por Jane E. Fountain y Carlos Osorio, en The Economic Payoff from the Internet Revolution, Brookings Internet Institute, 2001.

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cios y contenidos por Internet es capaz de acelerar sustancialmente las tasas de crecimiento vegetativas en el uso de Internet6. d) Acortamiento de brecha digital: Tal como lo ha sealado el informe de desarrollo humano del PNUD del 2001, la brecha digital es uno de los temas importantes de la agenda del desarrollo de principios de este siglo. Esta brecha, que da cuenta de la desigual distribucin de las oportunidades de acceso y uso de las TICs entre y dentro de los pases, puede y debe ser superada por una accin decidida del Estado por crear contenidos, puntos de acceso y capacitacin de los ciudadanos en Internet. Esto, por cierto, supone que el Estado en s mismo sea un lder en la materia, y que la implementacin del e-government tenga en el beneficio de la comunidad uno de sus centros. e) Aumento de la transparencia y lucha contra la corrupcin : Si bien este puede ser un objetivo que no siempre se quiera o deba publicitar (para no levantar ms resistencias), es sin duda uno de los mbitos donde el e-government puede traer grandes beneficios. Tanto por la posibilidad de usar inteligentemente la informacin desagregada de cientos de bases de datos (detectando fraudes, ineficiencias, irregularidades), como por la gran posibilidad que tiene este para traer la luz del escrutinio pblico a reas llenas de sombras, dudas e irregularidades como las compras pblicas7. f) Mayor participacin ciudadana: Una de las posibilidades, todava no suficientemente explotadas por los gobiernos, son las enormes y nuevas posibilidades de participacin que Internet y el e-government presenta para el ciudadano medio. Desde la capacidad de dar acceso a TODA la informacin pblica, hasta la posibilidad de participar en discusiones sobre nuevas polticas pblicas, Internet permite insospechadas formas en que el ciudadano medio puede romper el aislamiento frente a la poltica y el Estado y volver a participar en los asuntos pblicos que le interesan.
6 Luego de cuatro aos de operaciones, el sistema de declaracin de impuestos on-line de Chile se ha transformado en uno de los best-practice mundiales en este mbito. El ao 2001, 790.000 declaraciones llegaron por Internet, lo que representa el 95% de la informacin tributaria y el 67% de las declaraciones. Sin embargo, lo que no se destaca es que los ejecutivos chilenos reconocen en un alto porcentaje que la decisin de conectar su empresa a Internet estuvo influenciada en un grado significativo por esta posibilidad de declarar impuestos on-line. 7 Las dos experiencias ms significativas en este campo en Amrica Latina son compranet y chilecompra.cl, de Mxico y Chile respectivamente. Ambas experiencias han provocado gran transparencia en todo el proceso de compras y licitaciones pblicas, por la va de crear portales en Internet donde cualquier persona o proveedor puede conocer y hacer seguimiento a cualquier compra pblica.

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3. CONDICIONES DE XITO El hecho de que un gobierno tenga objetivos claros y realistas, no es garanta de que l o los programas de e-government sern un xito. Muy por el contrario. Para garantizar el xito de un proyecto informtico en el gobierno se requiere cumplir con una serie de condiciones que han demostrado ser fundamentales. No hay nunca que olvidar el famoso informe de Todd Ramsey, el encargado mundial del rea de gobierno de IBM, que demostraba como el 85% de los proyectos informticos gubernamentales demuestra algn grado de fracaso, medido como no cumplimiento de plazos de implementacin, mayores costos de los presupuestados y menos valor del esperado. Por todo esto, es importante identificar estas condiciones de xito. Infraestructura mnima: Si bien es cierto que una mera red de computadores no constituyen un gobierno electrnico, un mnimo de estos es necesario para siquiera pensar en que es posible. En efecto, uno de los factores crticos de xito es la existencia de un mnimo de infraestructura de sofware, hardware y conectividad. Capacidad Tecnolgica: Las mquinas no son ms que instrumentos en manos de personas que pueden o no ocuparlos en la forma que maximice su potencial. Si esas personas se sienten atemorizadas por los sistemas, carecen de la visin de que se quiere hacer con ello y porqu, no tienen las competencias mnimas para ocuparlos, no logran ver el beneficio que trae la tecnologa a la vida cotidiana de ellos y los usuarios, entonces es un dato que no habr e-government aunque la gente viva rodeada de todo el instrumental tecnolgico que exista. Liderazgo: El factor ms crtico de xito de cualquier proceso de modernizacin y transformacin organizacional que involucre tecnologa (y los que no tambin) supone y demanda un liderazgo claro y fuerte. En el caso del sector pblico, este liderazgo no puede ser slo tcnico o a nivel intermedio. Tambin se requiere liderazgo poltico y la mxima autoridad. Sin ellos la transformacin al e-government es posible, pero demasiado difcil. Polticas Pblicas: El e-government no puede surgir aisladamente o en un vaco. Debe responder a una poltica de modernizacin y transformacin tecnolgica. Pero an eso es insuficiente. Para que un programa nacional de e-government tenga xito se requiere de una autoridad con capacidad de coordinacin interministerial y de san

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cin poltica, que a su vez tenga equipos tcnicos que vayan generando las polticas pblicas de apoyo. Por ejemplo, desde el momento que el Estado salta a la era de Internet se requiere una poltica de seguridad informtica, otra de inviolabilidad de la comunicacin, otra de privacidad de la informacin, otra de outsourcing y licitaciones, otra de financiamiento, etc. Sin ellas, lo avanzado puede perderse y la credibilidad del e-government debilitarse. Penetracin de Internet y sector de telecomunicaciones competitivo: Esta condicin es fundamental, ya que tener un Estado virtual al cual nadie pueda conectarse no slo constituye despilfarro, sino que frena todo el desarrollo del pas. No es de extraarse que los pases que han generado mercados de telecomunicaciones modernos y niveles de penetracin de Internet altos (como Singapur, Finlandia, Suecia, etc.), no slo han aumentado su competitividad pas y han tenido un buen desempeo econmico, sino que tambin son lderes en gobierno electrnico. Proyectos emblemticos, alto impacto y corto plazo: Cmo no puede hacerse todo a la misma vez, es importante priorizar adecuadamente cuales sern aquellos proyectos ms emblemticos o bien caballo de Troya. Estos ltimos son aquellos que una vez instalados dentro del Estado permiten generar la legitimidad y el posicionamiento para masificar el gobierno electrnico. Cuales sern este tipo de proyectos? Pues bien, aquellos con resultados visibles para el ciudadano y los principales stakeholders y que adems sean de corto plazo. Luchar contra el escepticismo ambiente en este campo, supone tener victorias rpidas que animen y fortalezcan la confianza de gestores y lderes. Alianzas con privados: Todos los gobiernos que han pretendido reinventar la rueda, ser autosuficientes o crear su propia tecnologa, han terminado gastando muchsimo dinero, sin los resultados esperados y con gran frustracin por el tiempo perdido. Pastelero a tus pasteles!!. El gobierno es especialista en gobernar, mientras las empresas tecnolgicas son las llamadas a desarrollar sistemas y operar la tecnologa. Lo anterior no supone que la relacin sea fcil. Con frecuencia cuesta que el Estado tenga alianzas con el sector privado. A veces la barrera surge por las enormes diferencias en el plano de la legislacin, o de la cultura, o de asimetras de informacin, etc. Con todo, para tener un gobierno electrnico exitoso se requiere desarrollar la capacidad de tener una relacin provechosa, productiva y transparente con verdaderos aliados en el sector privado.
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4. ETAPAS DEL GOBIERNO ELECTRNICO Si bien no existen recetas, lo cierto es que un anlisis de las experiencias de varios pases nos presenta con al menos cinco etapas de desarrollo del gobierno electrnico. Estas no tienen porqu seguir el mismo orden, pero ciertamente van de menor a mayor grado de complejidad. Informatizacin:La primera etapa del gobierno electrnico, incluso previo a la conexin a Internet, es el establecimiento de una amplia base de computacin en las instituciones pblicas. Esto supone, no slo la existencia de computadores para tareas secretariales o incluso profesionales, sino tambin la automatizacin de las tareas de clculo, finanzas, oficina de correspondencia, etc. Siendo sta la etapa la ms fcil de implementar, est lejos de agotar todas las potencialidades del e-gov. Presencia: Es el uso de Internet el que agrega un enorme potencial de acceso al uso de la computacin en el gobierno. En efecto, a travs del establecimiento de una pgina web o de un portal en la web, los servicios pblicos pueden entregar una enorme cantidad de informacin til para ciudadanos, grupos comunitarios o empresarios. As, sin incurrir en mayores costos (incluso disminuyndolos) la administracin del Estado puede ampliar sus horarios de atencin (24x7), lugares de acceso (cualquier computador conectado) y el nmero de personas que se pueden atender con el mismo personal. Interaccin: El tercer nivel de gobierno electrnico busca aprovechar la creciente comunicacin unidireccional del ciudadano con el gobierno, y de ste con el ciudadano, para transformarla en un verdadero dilogo virtual. Se trata de superar la idea de Internet como una gran vitrina en la cual el ciudadano se acerca slo a buscar informacin esttica, para crear un espacio de verdadera comunicacin interactiva. Esto se traduce en la posibilidad de comunicacin va correo electrnico, en bsqueda de informacin que puede existir en bases de datos remotas, en formular reclamos y/o enviar sugerencias, y, quizs lo ms desafiante desde el punto de vista democrtico, la posibilidad de participar en la discusin de definiciones de poltica pblica sean legislativas, municipales o del gobierno central. Transaccin: Un cuarto nivel de e-gov consiste en pasar de la comunicacin (participativa o no) y del mero acceso a la informa

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cin, a una situacin en donde el ciudadano pueda realizar sus trmites en lnea. Esto significa que muchas de las operaciones que el ciudadano deba realizar personalmente y en papel en las oficias pblicas, hoy pueden ser realizadas completamente va Internet, sin trasladarse a ningn lugar. Estas operaciones pueden ir desde presentar una excusa, solicitar un certificado, pagar una multa, declarar los impuestos o postular a un subsidio. Es precisamente en este nivel de e-gov, donde se empiezan a percibir los principales ahorros, tanto directos para el Gobierno como indirectos para quienes interactan con el mismo. Integracin y transformacin: Finalmente, tenemos la ltima y ms compleja fase del gobierno electrnico. Aqu ya no basta con tener una gestin informatizada, conectada y presente en Internet, con comunicacin bidireccional con el gobierno y con trmites on-line. Todo eso es bueno, pero no es suficiente para romper con los diversos silos autrquicos que tiene todo gobierno. En efecto, uno de los peores dramas de la burocracia estatal es la necesidad que tienen los ciudadanos de recorrer diversas instituciones pblicas para recibir una respuestaa o autorizacin, la cual no siempre coincide entre institucin e institucin. Por eso, uno de los mayores aportes que puede aportar el e-gov es la interconexin de las agencias pblicas, lo cual supone redisear procesos y cambiar normas que permitan tener verdaderas ventanillas nicas en el Estado (one stop shops). Este nivel, que supone una delicada pero posible integracin burocrtica e informtica es posible y genera los mayores beneficios del e-gov. 5. RECOMENDACIONES PARA AVANZAR EN EL E-GOV Hemos hablado bastante sobre los beneficios, condiciones de xito y etapas del gobierno electrnico. Ahora, para quienes tienen inters en avanzar en la implementacin de iniciativas o planes globales de e-government, la siguiente lista de recomendaciones puede ser de alguna utilidad8.

8 Algunas de estas recomendaciones han sido tambin formuladas en un estudio (en edicin) denominado The Roadmap for E-government, donde un conjunto variado de expertos de diversos pases (incluyendo al autor) han participado bajo el liderazgo del Council for Foreing Relations y el Pacific Council for International Relations.

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5.1. ESTUDIO DE E-READINESS Antes de partir, muchas veces aceleradamente y bajo la presin de tener que presentar resultados en el cortsimo plazo, es importante llevar a cabo algn estudio que nos muestre donde estamos y el nivel de preparacin o e-readiness del pas (o la institucin) donde se llevar a cabo un plan de e-government. Las siguientes son algunas de las dimensiones que un estudio de dicha naturaleza debiera contener: a) Telecomunicaciones. Esta dimensin es crtica para la posibilidad de que un Estado entregue servicios on-line a la poblacin y su capacidad de enfrentar temas complejos e importantes como la brecha digital. La mayora de los proyectos vnculados al e-government requieren un mnimo de infraestructura de telecomunaciones como elemento crtico para su xito. b) Infraestructura fsica. Equipos de computacin y de telecomunicaciones, si bien no son el foco ni el fin de e-gov, son elementos bsicos a hacer abordados por cualquier plan. c) Niveles y tipo de uso de las tecnologas de informacin en el gobierno actualmente. Esto es muy importante cuando de lo que se trata es de evaluar la habilidad de cualquier gobierno de administrar informacin y proyectos de e-gov. De igual forma, ello ser indicativo de la capacidad del gobierno de asegurar los niveles y estndares adecuados en el uso de las tecnologas de informacin. Esto tambin sirve para identificar buenas prcticas dentro del gobierno. d) Recursos Humanos para TI. Todo gobierno requiere de un nivel mnimo de personal experto y usuario en TI. An en gobiernos donde la poltica es externalizar estos servicios, se requiere un management interno capaz y competente. e) Recursos financieros existentes y esperados. Esto es bsico, no solo para saber si los objetivos y proyectos contarn con el dinero necesario para que sean exitosos, sino tambin para probar la voluntad poltica de los lderes que quieren avanzar en esta lnea. 5.2. BUSCAR MEJORES PRCTICAS Y HACER BENCHMARK Una de las prcticas ms recomendadas para gobiernos o instituciones que recin estn partiendo en proyetos de e-government es la de hacer shopping, identificar las mejores prcticas (nacionales y extranjeras) y luego generar exigentes benchmarks para que los servidores pblicos se esfuercen en alcanzar estndares ms all de lo antes conocido. No tie50

ne mucho sentido querer re-inventar la rueda, salvo cuando poderosas razones as lo justifiquen. 5.3. HACER PLAN AMBICIOSO PERO DE EJECUCIN GRADUAL Pensar en grande,partir pequeo y escalar rpido (think big, start small, scale fast) dice el refrn de la industria. Pues bien, esto tiene mucha validez para el mundo del e-gov. Se require un plan con una visin ambiciosa y soadora, de manera que capture la imaginacin de la gente. Sin embargo, si dicha visin y plan no van acompaados de metas de corto plazo y alto impacto, no se podr construir una coalicin pro-cambio y las posibilidades de xito del mismo caern. 5.4. DESCUBRIR, APOYAR Y FORMAR LDERES DE E-GOV Tal como ya lo hemos dicho, una de las condiciones de xito para el egov es la existencia de lderes en los mandos medios y altos del sector pblico. Sin ellos no podramos llevar a cabo cambios con el nivel de profundidad que necesitamos para hacer del gobierno electrnico algo de gran beneficio para los pases. Esto puede adquirir varias formas. Primero, descubrir a estos nuevos lderes. Si estn fuera del Estado, contratarlos. Si estn ya dentro, apoyarlos y protegerlos. Finalmente, y ms en el mediano plazo, se requiere generar una forma sistemtica de promover y formar dichas habilidades de liderazgo en los actuales mandos medios. 5.5. SIEMPRE PREGUNTAR A CLIENTES (INTERNOS Y EXTERNOS) Si uno quiere evitar equipos de informtica absolutamente autrquicos, se requiere un ejercicio metdico de consulta a los diversos clientes (tanto internos como externos) sobre la calidad del servicio, sus necesidades todava no cubiertas y sobre posibles formas de mejorar. Slo esta prctica puede asegurar una cultura de la calidad, para el gobierno en general, como para el e-gov. En particular. 5.6. PROYECTO INTEGRAL Para producir un impacto profundo y de largo plazo, el plan proyecto de E-government debe ser integral. Los siguientes son algunas de las reas que debiera incluir:
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Desarrollo de contenidos: As se trata de hacerse cargo de la necesidad de desarrollar pginas web, incluirles contenidos y trmites relevantes para la poblacin, desarrollar nuevas aplicaciones (como la firma digital), etc. Formacin de RRHH : El e-government demanda un alto nivel tnico del personal, tanto experto como del usuario en general. Esto supone abordar en serio el tema de la formacin y la capacitacin (probablemente on-line). Conectividad: Se requiere una conexin (a Internet e interagencias) de buena calidad y accessible a todas las agencias relevantes. Marco legal: En algunos casos se requerir un mnimo de marco jurdico para hacer lo que se pretende (ejemplo: firma digital). Polticas, proyectos e institucionalidad de E-government: Para que realmente se trate de un plan serio, se requiere sealar el contenido bsico de las polticas sobre el tema TI (seguridad, conectividad, brecha digital, outsourcing, etc.), los principales proyectos y, por supuesto, quien ser el responsable. Si esto no est claro, no hay plan de e-government. Internet accessible a TODOS: Se trata de tener una poltica y una meta en cuanto a acceso de la poblacin general a Internet, y consecuentemente, al gobierno electrnico. En este campo se incluyen las polticas regulatorias de precios, polticas de centros comunitarios o telecentros, apertura de la infraestructura pblica (ejemplo bibliotecas pblicas, etc.). Capital: Un plan de E-government debe ser cada da ms capaz de incluir un completo presupuesto sobre cuanto cuesta hacer lo declarado, una estimacin realista sobre los fondos pblicos (locales e internacionales) actualmente disponsibles para esto, y un listado de fuentes alternativas para conseguir mayores recursos, incluyendo un nuevo tipo de concesiones pblicas.

5.7. COMUNICACIN Y LIDERAZGO Sin un esfuerzo inteligente y perseverante sobre las preguntas cmo y para qu nos sirve el gobierno electrnico?, los principales actores llamados a implementar el gobierno electrnico (los funcionarios pblicos) pueden ser un gran obstculo y una fuerte oposicin. Por lo mismo, como en ningn otro tipo de proyecto de modernizacin de la gestin pblica, aqu hay que hacer una GRAN ESFUERZO en comunicar los sentidos, alcances y beneficios de este tipo de proyectos. Esto
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nos lleva a focalizarnos en una serie de acciones, todas las cuales apuntan al mismo fin: Explicar, entrenar, evaluar, obligar, recibir retroalimentar, premiar, estimular, comunicar y compartir las buenas experiencias. 5.8. E-DEMOCRACY Si bien este es un plano relativamente nuevo del gobierno electrnico, es aquel donde pueden ocurrir las transformaciones ms radicales y desde el cual se puede incorporar a la clase poltica para un tema que en general puede parecer como un poco tcnico. Si se trata de participacin, consulta, involucramiento en las decisiones de poltica pblica, registros, informacin, etc., Internet nos est abriendo una gigantesca posibilidad de usos de tecnologa con impacto poltico. Los ejemplos del tipo de impacto y beneficios que se podran obtener mediante una aplicacin inteligente de Internet y las TICs a la poltica y al sistema democrtico son infinitos. Sin embargo, y slo con el objeto de graficar esta novel y potente relacin, estn los siguientes:

Campaas: obviamente se puede ocupar Internet para potenciar la relacin entre partidos y candidatos con la ciudadana y el electorado. Tambin se pueden recibir ideas, denuncias y hasta colaboradores. Financiamiento: Generar mecanismos que faciliten los aportes de ciertos individuos que prefieren obviarse el trmite personal. Inscripcin electoral: Esto supone hacerse cargo de la potencial sinergia existente entre la altsima tasa de uso de Internet por parte de los jvenes, y su bajsima tasa de inscripcin electoral. Esto sin duda aumentara el nmero de inscritos para votar. Encuestas: Encuestas de ciertas categoras de usuarios es muy til como mecanismo de retroalimentacin pero tambin como un cable a tierra. Comunicacin entre representantes y votantes: En teora esto debiera ocurrir sencillamente, pero la verdad dicha interaccin rara vez ocurre. Las principales razones son, el bajsimo conocimiento y nivel de uso que tienen los parlamentarios y autoridades de Internet, como as tambin la brecha digital que dificulta el acceso de los indigentes a estas posibilidades. Acceso a informacin de congresos y gobiernos: En general los pases estn a aos luz de usar las potencialidades de Internet para transparentar la informacin de los gobiernos (presupuesto, indicadores
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de gestin, declaraciones de inters de ministros y subsecretarios) y del Congreso (votaciones por comisin y tema, asistencia, participaciones, etc.). Participacin en la agenda legislativa y de polticas pblicas: Si bien hoy en general nadie lo hace, es fcil y barato el abrir espacios para que la ciudadana participe virtualmente en el curso de la aprobacin de polticas y leyes. Votaciones: Ms all de los riesgos (que ms bien son polticos y no tecnolgicos) que una especie de democracia directa trae consigo, se deberan explorar otros servicios en materia de consulta va Internet a la ciudadana. 6. CONCLUSIN El gobierno electrnico constituye una nueva manera de mirar la relacin entre tecnologas de informacin, gestin pblica y accin poltica. Su implementacin puede traer grandes beneficios, pero tambin puede generar mucha frustracin si no se ponen en pie las condiciones de xito para este tipo de proyectos. Con todo, proyectos de e-gov estn ayudando a cambiar la cara de los gobiernos en todo el mundo, y muy especial en pases en desarrollo como los latinoamericanos. Es de esperar que el presente estudio ayude a los lectores a tener un mejor entendimiento de la importancia del gobierno electrnico, de su compleja pero posible implementacin, y de la necesidad de desarrollar un plan pas para llevarlo a cabo en forma efectiva y rpida.

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Alianzas pblico-privadas para el desarrollo del E-Gobierno en Amrica Latina *

M IGUEL A. PORRA V IGN 1

La historia de las relaciones entre los gobiernos y las empresas est cuenta, tanto en Amrica Latina como en el resto del mundo, con la comprensible dosis de amor/odio que suele darse entre dos socios que se necesitan, que dependen uno del otro y en cuya relacin, ambos intentan sacar el mayor provecho de su respectiva pareja. Las ideas mostradas a lo largo de este documento no pretenden reflejar ningn posicionamiento ideolgico dado que el fomento del trabajo en sociedad entre el sector pblico y el privado no es patrimonio de ningn partido o movimiento ideolgico en el mundo. Ms bien al contrario, los ejemplos a los que se aludir ponen de manifiesto que el uso de mecanismos de colaboracin con el sector privado se ha venido dando en gobiernos de casi todos los mbitos del espectro poltico y responden ms bien a la agudizacin de la creatividad que genera la escasez de recursos financieros, que a la plasmacin de un programa poltico. Como ya se ha mencionado, el sector pblico y el sector privado no slo se necesitan mutuamente sino que estn llamados a entenderse para beneficio de ambos. En numerosos casos a lo largo de Amrica Latina, grandes obras de infraestructura vitales para el desarrollo de un pas han sido construidas mediante el esfuerzo inversor del sector privado a cambio de concesiones por un periodo determinado de aos. Gran cantidad de represas, autopistas, redes de telecomunicaciones o de electricidad, no existiran hoy si hubieran tenido que ser financiadas mediante la capacidad inversora de los gobiernos.
* Este artculo y la contribucin de la AICD/OEA a este libro, no habran sido posibles sin el valioso apoyo del equipo de la Divisin de Innovaciones y Alianzas para el Desarrollo de la AICD/OEA, mi sincera gratitud para todo el equipo, en especial para Lina Marmolejo, Beatriz Gonzlez y John Pacheco. 1 Coordinador Programa de Gobierno Electrnico, Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo de la Organizacin de Estados Americanos, AICD/OEA.

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En todo caso, la trayectoria de colaboracin entre el sector pblico y el privado en Amrica Latina, puede definirse cuando menos como desigual y el sabor de boca dejado un tanto agridulce. Historias de escndalos, de prevaricacin, de obras inacabadas y de calidades inferiores a las contratadas han dejado un signo de interrogacin en las relaciones maritales entre el gobierno y la empresa privada. Sin nimo de acuar acrnimos que compliquen la superpoblada jungla de abreviaturas y definiciones, sino ms bien con objetivo de facilitar la lectura de este documento, llamaremos a las alianzas pblicoprivadas (APP). En ingls, la definicin Public-Private Partnership (PPP) ha ganado general aceptacin, lo cual facilita el dilogo entre aquellos que tienen la responsabilidad de poner el concepto en prctica. Con el fin de definir con cierta claridad a que nos referimos con APPs, podemos tomar la definicin de la Comisin sobre Alianzas Pblico-Privadas del gobierno del Reino Unido que establece que: Las APPs son relaciones de riesgo compartido basadas en una aspiracin comn del sector pblico y el privado (incluido el voluntariado) para lograr un determinado resultado relacionado con la vida pblica. La definicin se extiende un poco ms para indicar que, generalmente, est regulada mediante un contrato formal y que suele tomar la forma de una relacin duradera y flexible que incluye algn tipo de compensacin por parte del gobierno. Ms adelante entraremos en las razones que empujan a gobiernos y empresas a entrar en este tipo de relacin, pero lo que parece evidente en una rpida observacin de las declaraciones y documentos emitidos por gobiernos y organismos internacionales de prestigio, es que la tendencia a fomentar las APPs es creciente e imparable. Slo por mencionar lo que opinan al respecto algunos reconocidos lderes, se muestran a continuacin algunas opiniones pblicamente manifestadas: El Estado y la sociedad civil no deberan verse como respectivos enemigos sino como aliados cuando hablo de la sociedad civil no me refiero slo a las ONGs, tambin me refiero a universidades, fundaciones, sindicatos y, s, empresas privadas (Koffi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas)2 .
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Asamblea General de las Naciones Unidas, 2000. Sesin especial vigsimocuarta.

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El propio Presidente del Banco Mundial, James Wolfenson, declar refirindose a la colaboracin entre el sector pblico y el sector privado, todos deben cooperar, es necesario capitalizar en lo que cada parte puede contribuir. La cultura de falsa competencia debe ser reemplazada por una poltica que favorezca el uso de lo mejor de cada uno y busque las complementariedades (James Wolfenson, ao 2000). Un organismo con enorme credibilidad y probado conocimiento de Amrica Latina y el Caribe como la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas), en uno de sus documentos publicados bajo la Serie Desarrollo Productivo, bajo el epgrafe de pasos a tomar en relacin con la digitalizacin del gobierno: Establecer un equipo de trabajo interministerial, que provea un fuerte liderazgo en estrecha cooperacin con el sector privado 3 . Por otra parte, uno de los documentos ms ledos desde su publicacin tanto por expertos como por nefitos interesados en el tema de gobierno electrnico el Roadmap for e-Government in the Developing World4, deja igualmente clara la importancia de las alianzas entre gobierno y sector privado. Este documento, al prestigio de la institucin que lo publica, Council on Foreign Relations, une la dilatada experiencia de los profesionales que lo elaboraron y la orientacin prctica con la que ha sido concebido el trabajo. Este grupo de expertos, que incluye miembros de diversos continentes tanto del sector pblico como del privado, en la pregunta 9. de sus 10 preguntas que los gobiernos se deben hacer antes de acometer proyectos de gobierno electrnico, asevera que: Las empresas pueden ofrecer valiosas lecciones en servicio al cliente, capacidad de respuesta y adaptacin a las necesidades del cliente. No miren al sector privado como un mecanismo nicamente para realizar outsourcing. Conviertan al sector privado en un socio genuino para sus proyectos de gobierno electrnico.

3 Toward a conceptual Framework and Public Policy agenda for the Information Society in Latin America and the Caribbean. Martin R. Hilbert y Jorge Katz. CEPAL/ECLAC Serie Desarrollo Productivo. Santiago de Chile. Octubre 2002. 4 Roadmap for e-Government in the Developing World. Pacific Council on International Policy. Los Angeles, CA (USA). Abril 2002.

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En el mismo prrafo, ms adelante, el documento dice: Cambien la desconfianza entre gobierno y empresas por slidas relaciones de trabajo. Y un poco ms adelante transmite otro mensaje importante: La alianza, entre sector pblico y privado, ser ms fuerte si hay personas en el gobierno que entienden el modo de operar de las empresas y personas en el sector privado que entienden las necesidades de los gobiernos. Igualmente indicativo acerca de la fortaleza y la importancia del concepto para la modernizacin gubernamental resulta el hecho de los propios lderes de los gobiernos de la regin y extraregionales han manifestado su apoyo a la idea en repetidas ocasiones. Una de las ms relevantes es, sin duda, la Declaracin Conectando las Amricas, adoptada durante la Cumbre de las Amricas celebrada en Qubec (Canad) del 20 al 22 de Abril de 2001 que subraya la importancia de aumentar y apoyar iniciativas conjuntas con el sector privado con el fin de ampliar y modernizar los sectores de las telecomunicaciones de la regin. La propia Unin Europea, en la Declaracin de Sevilla (25 y 26 de Abril de 2002), surgida de la cumbre ministerial UE/LAC sobre la Sociedad de la Informacin, reconoce de forma explcita el papel clave del sector privado, y particularmente de las PYMES, en los progresos tecnolgicos de redes y las aplicaciones. La Declaracin va incluso ms all, para manifestar que: Gobiernos, sector privado y sociedad civil deberan asociarse en la elaboracin y aplicacin de las e-estrategias. Dado que el modesto objetivo de este documento es ilustrar y no aburrir, no procede abundar en citar documentos y declaraciones que dan un empujn definitivo a la filosofa de alianza entre el sector pblico y el sector privado. En cualquier caso, manifestaciones como las expuestas pueden ser encontradas en estudios de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos), el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el WSIS (Cumbre Mundial para la Sociedad de la Informacin) o el Programa para la Sociedad de la Informacin de la Unin Europea.
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La propia Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo (AICD) de la OEA, siguiendo el mandato dado por la Cumbre de las Amricas de Qubec 2001, en la cual, los Presidentes presentes manifestaron: Instruimos a nuestros Ministros, trabajando con el SIRG (Grupo de Seguimiento de Implementacin de la Cumbre), a explorar con instituciones socias, el apoyo financiero de diferentes iniciativas y animamos a la AICD a asegurar financiacin de fuentes tanto tradicionales como alternativas, incluyendo alianzas con el sector privado. Desde que la AICD recibi este mandato por parte de todos los Presidentes del hemisferio no ha cejado en su empeo de vincular al sector privado en el desarrollo del gobierno electrnico en la regin y ha firmado acuerdos de cooperacin con varias empresas lderes del sector, que facilitan el acceso de los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe a soluciones avanzadas de gobierno electrnico en condiciones extraordinariamente ventajosas. POR QU ESTABLECER APPS En casi todos los rankings que se llevan a cabo hoy sobre los avances modernizadores de los gobiernos aplicando las posibilidades que ofrecen las tecnologas de la informacin y la comunicacin, Canad, aparece sistemticamente en los primeros lugares. Cuando el gobierno de Canad anunci su Agenda for Change (Agenda para el Cambio) que da el impulso y la consolidacin definitivos al gobierno electrnico en este pas, entre los planes y compromisos incluidos en el documento figuraba el siguiente: Compromiso No. 1: El gobierno debe mejorar los servicios y expandir las alianzas con otros gobiernos, el sector privado y las organizaciones de voluntarios. Cules son, entonces, las ventajas de trabajar en alianza con el sector privado que llevan a lderes polticos y gobiernos a insistir en la necesidad de los gobiernos de cooperar con el sector privado para avanzar en sus procesos de modernizacin? Estas ventajas estn relacionadas con las principales dificultades que enfrentan los gobiernos cuando acometen proyectos de cierta envergadura:
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Escasez de recursos financieros Las APPs ofrecen la posibilidad de llevar a cabo proyectos de modernizacin sin que el gobierno tenga que llevar a cabo ningn desembolso inicial o mediante mnimos desembolsos que generan un extraordinario apalancamiento financiero a travs de la contribucin de la empresa al proyecto. El profesor Craig L. Johnson lo refleja as: la forma tradicional de financiar y desarrollar proyectos en el gobierno ha dejado de ser suficientemente robusta para generar los recursos de capital necesarios de forma regular y en el momento oportuno5. Falta de conocimiento tcnico Esta falta de conocimiento tcnico se traduce tanto en dificultades para definir las caractersticas tcnicas de las soluciones a implementar como para desarrollar el adecuado monitoreo durante la implementacin de las mismas. Las APPs permiten a los gobiernos trasladar la responsabilidad tcnica del proyecto a la empresa aliada, pudiendo el gobierno mantener su enfoque en la gestin de su relacin con los ciudadanos y no en los insumos necesarios para manejar esta relacin que pasan a ser responsabilidad de la empresa que los provee. Por otra parte, cuando la empresa es socia del proyecto, tiene mayor inters en poner toda su experiencia y su talento, aquel del que adolece el sector pblico, al servicio del xito del proyecto. Riesgo de fracaso tcnico de los proyectos Las tasas de fracaso de los proyectos relacionados con las tecnologas de la informacin y la comunicacin, 60%6 , son demasiado altas como para que los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe las puedan asumir sin buscar algn tipo de respaldo. Al convertir a la empresa en socio del proyecto, la totalidad del riesgo del mismo o, cuando menos, una gran parte, puede ser trasladado a la empresa.

5 Financing and Pricing e-Service. Craig L. Johnson (Profesor asociado de Finanzas Pblicas y Anlisis Poltico, School of Public and Environmental Affairs, Indiana University-Boloomington). Captulo del documento State Web Portals: delivering and financing e-Service. 6 Segn French Caldwell, Gartner Research Director en Federal Computer Week. Mayo 6, 2002.

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Burocracia y falta de capacidad innovadora Una de las ventajas ms importantes de las APPs es que acercan el sector pblico a la metodologa de trabajo, la disciplina, la eficiencia y la creatividad del sector privado, el cual, a lo largo del perodo de alianza contaminar en mayor o menor magnitud, dependiendo de la fortaleza de la alianza, a su agencia pblica socia. En general, las APPs permiten a cada socio especializarse en lo que sabe y promueve un mayor inters de ambos socios por lograr un resultado final exitoso, puesto que la recompensa de ambas partes de la alianza depende del xito de ese resultado que siempre va estar estrechamente relacionado con el logro de un gobierno eficiente, transparente y participativo. El experto Ljubomir Trajkovski7 expresa con absoluta claridad la idea de la especializacin diciendo que las APPs permiten al gobierno enfocarse en los servicios que tiene que proveer al ciudadano o el QUE y no en los activos que precisa para prestar esos servicios o el COMO, tarea sta que recae en el socio del sector privado. ALGUNOS CASOS QUE MUESTRAN EL POTENCIAL DE LAS APPS Estado Unidos, tal y como ha venido siendo la tnica en muchos aspectos relacionados con la aplicacin de las TICs al funcionamiento del gobierno, ha sido uno de los pases ms madrugadores en la creacin de un marco legal que de confianza a los funcionarios pblicos y seguridad a las empresas. En 1996, durante la Administracin Clinton, el Clinger Cohen Act8 concede a las Agencias del gobierno autoridad para llevar a cabo relaciones contractuales bajo la frmula denominada Share-in-savings (ganancias compartidas). En 1999, el Congreso encomend al GSA (Administracin de Servicios Generales) el liderazgo en esta nueva forma de relacionamiento con el sector privado, incluyendo la realizacin de

7 Public-Private Partnerships as a realistic option for delivering e-services in South East Europe Local Governments. Ljubomir Trajkovski, M. Sc. Skopje (Macedonia). 2001. 8 Sec. 5311 del Clinger Cohen Act: SHARE-IN-SAVINGS PILOT PROGRAM. .(2) Pagar al sector privado una cantidad igual a un porcentaje de los ahorros derivados de las mejoras que hayan resultado de la solucin.

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estudios de casos y la elaboracin de un mapa gua para llevar a cabo alianzas con el sector privado. Ambos documentos pueden ser extrados de la pgina del GSA (www.gsa.gov). Si bien, la frmula no ha sido utilizada de forma masiva, en general, en las ocasiones en las que se ha hecho el gobierno ha ahorrado significativas cantidades de escasos recursos, lo cual ha llevado a la Administracin Bush el ao pasado a renovar y ampliar las facultades otorgadas por el Clinger Cohen Act. El e-Government Act, aprobado en el 2002, extiende temporalmente la aplicacin de la frmula Share-in-savings, hasta el 2005 y establece incentivos para las Agencias que la utilicen. Una de las reas en las que la frmula de la alianza pblico-privado ha irrumpido con ms fuerza ha sido la de la recaudacin de deuda tributaria en mora. En este mbito, no slo Estados Unidos se ha situado en la vanguardia, varios pases de Amrica Latina han comenzado a adjudicar contratos basados en el pago de un porcentaje de la recaudacin lograda, entre otros Argentina, Brasil y Venezuela estn haciendo uso de este mecanismo. Quizs el elemento diferenciador en los Estados Unidos es que el contrato incluye la revisin y modernizacin de los procedimientos de recaudacin, y la aplicacin de tecnologa que facilite estos procesos. Desde 1994, American Management Systems (AMS), una de las grandes compaas proveedoras del gobierno en temas relacionados con tecnologas de la informacin, ha venido trabajando bajo esta frmula con los estados de California, Hawai, Kansas y Virginia. De los $914 millones en los que la recaudacin de estos cuatro Estados ha mejorado, AMS se ha llevado $194 millones. Por si hubiera alguna duda respecto al procedimiento de adjudicacin de estos contratos, es importante resaltar que en todos los casos fueron adjudicados a travs un procedimiento de licitacin pblica. SUPERNET IN ALBERTA (CANAD) El gobierno de la provincia de Alberta (Canad) era consciente de la importancia de llevar servicios de internet banda ancha a 422 comunidades de la provincia que an no contaba con acceso al mismo en un pas situado en la vanguardia de la aplicacin de las TICs a los servicios pblicos. Los 300 millones de US$ eran una inversin prohibitiva para las arcas provinciales en el ao 2000, as es que la provincia decidi aliarse con el sector privado en el proyecto y logr que Bell Intrigna, Axia Net Media, Microsoft y Cisco Systems aportaran 102 millones de US$. A cambio seran socios del proyecto.
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La explicacin del CIO (Chief Information Officer) de Alberta al rgano de gobierno provincial ilustra claramente las motivaciones que movieron a Alberta y mueven a muchos gobiernos a entrar en este tipo de alianzas: El Gobierno de Alberta no es una empresa de telecomunicaciones y no quiere serlo, pero si no actuamos como catalizador poniendo capital semilla en este proyecto habra tomado dcadas que las comunidades rurales de Alberta accedieran a banda ancha 9 . El proyecto, aunque no se ha terminado, ya ha comenzado a generar ingresos. Durante el primer trimestre de operacin, 2.9 millones de dlares, que se espera que lleguen a 250 millones en los primeros tres aos y 500 millones durante los 10 aos de duracin del contrato. MERX (CANAD) El sistema de informacin en lnea relacionado con las compras del gobierno federal y de los gobiernos provinciales de Canad, MERX, es otro ejemplo madrugador de exitosa alianza entre el sector pblico y el privado. La compaa CEBRA, posteriormente adquirida por el Banco de Montreal, desarroll la solucin para el gobierno a cambio de la posibilidad de cobrar una tarifa por los servicios prestados en el portal. El gobierno de Canad no ha tenido que pagar por la solucin y el xito que la misma ha tenido hasta el momento le ha permitido no slo ganar prestigio internacional sino ofrecer la misma a otros gobiernos del mundo, como es el caso de Filipinas. Anualmente, se publican en MERX licitaciones por 5 billones de dlares y cada da se pueden encontrar ms de 1.500 oportunidades de negocio en el website. Cada semana se aaden 1.000 nuevas licitaciones al sistema. Uno de los datos ms relevantes acerca del impacto de MERX es que permiti a las pequeas y medianas empresas un acceso ms fcil a las posibilidades de negocio que ofrece el gobierno. Ms del 80% de los usuarios de MERX son empresas con menos de 50 empleados. FLORIDA DEPARTMENT OF BUSINESS AND PROFESSIONAL REGULATION, DBPR (USA) El DBPR en el estado de Florida es una agencia estatal que regula un milln de empresas y profesionales clasificados en 198 licencias dife-

Technology in Government. December 2001. Plessman Publications Ltd.

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rentes. Esta agencia se encarga de manejar todo lo relacionado con el registro, la renovacin y el pago de las licencias para las diferentes actividades empresariales y profesionales del estado de Florida. El servicio al cliente era manejado por ms de 680 personas en 226 oficinas diferentes que manejan informacin desigual y desactualizada. El responsable de esta oficina aade incluso que la probabilidad de que un ciudadano no recibiera respuesta a su pregunta era del 75%. Resulta fcil imaginar que un proyecto para mejorar esta situacin implicara una inversin importante. Al final, el proyecto requiri una inversin de US$30 millones de dlares y el contrato fue adjudicado a Accenture, una firma consultora con reconocida experiencia en la modernizacin del sector pblico, que estaba dispuesta a ser remunerada mediante la frmula de beneficios compartidos. El proyecto incluy reingeniera de procesos, instalacin de software CRM (Customer Relationship Management) e integracin con herramientas ya existentes como LicenseEase de Versa Systems. Accenture espera que el proyecto entre en pleno funcionamiento en Febrero de 200410 y los ahorros esperados en los prximos 9 aos, entre 70 y 90 millones de dlares, sern ms que suficientes para pagar el trabajo de Accenture y generar un positivo impacto en las finanzas del gobierno del estado de Florida. VIRGINIA DEPARTMENT OF TAXATION (USA)11 En 1994, la Comisin de Impuestos del estado de Virginia elabor un informe sobre la necesidad de modernizar la agencia responsable de la recaudacin impositiva en el Estado. Se elabor un plan y se dividi en mdulos que permitieran un acceso ms fcil a financiamiento. A pesar de este esfuerzo, la respuesta de las autoridades fue negativa, argumentando que el proyecto era demasiado costoso y no estaba entre las prioridades del Gobernador. En cualquier caso, el proyecto era demasiado importante para el Departamento de Impuestos del estado de Virgina, as es que decidieron copiar el modelo de ganancias compartidas del estado de California. Virginia convirti a California en su mejor prctica y, siGovernment Technology, May 2003. Article by Merrill Douglas. Informacin tomada del Share in Savings Report preparado por Acquisitions Solutions Inc. and Mary Beaulieu para el Council for Excellence in Government y el Federal Technology Service .
10 11

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guiendo una metodologa de trabajo similar a la que propone la Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo de la OEA, un equipo de gente de Virgina de desplaz a California para aprender de su experiencia y preparar un proyecto slido, con garantas de recibir la aprobacin de la Asamblea General del estado de Virginia. En 1996, el plan es aprobado, y se crea el Technology Partnership Fund donde el Director del Departamento de Impuestos del estado de Virginia, depositar parte de los recursos financieros que generen las mejoras introducidas por el proyecto, para pagar a la empresa responable de la implementacin del mismo, American Management Systems. El Sub-director del Departamento de Impuestos, Robert Shultze, ilustra claramente la ventaja de este tipo de acuerdos cuando dice lo bueno de este tipo de acuerdos es que las empresas asumen la mayor parte del riesgo, despus de todo, no reciben ni un dlar si no se generan ahorros demostrables. El proyecto requiere una inversin de 123 millones de US$ que ser realizada por AMS. Para ello, se firm un contrato de implementacin de 5 aos y un perodo de pago de 10 aos. Durante los dos primeros aos se ha generado ya una recaudacin extra de 19 millones de US$. COMPRASNET (BRASIL) Cuando el gobierno federal brasileo lanz su licitacin para la provisin de una solucin electrnica para el manejo de las compras gubernamentales, el pliego de licitacin tena una innovacin importante para lo que haba sido hasta entonces la compra de tecnologa dentro del gobierno carioca, el gobierno estaba buscando ms un socio que un proveedor. El pliego de licitacin estableca que el gobierno federal, a travs de SERPRO (Servicio de Procesamiento de Datos), quera establecer una alianza con el proveedor de la solucin, en lugar de pagar por la misma, para explotarla a travs de un consorcio en el que el gobierno era dueo del 60% de las acciones y el proveedor de la solucin del 40%. El contrato se adjudic al consorcio Vesta-Unisys que desarroll una avanzada solucin valorada en ms de 2 millones de dlares sin que el gobierno tuviera que realizar desembolso alguno. Aunque el actual gobierno del Presidente Lula, como parte de su poltica de promocin del software de fuente libre, tiene en proyecto revisar la actual plataforma de Comprasnet, los resultados obtenidos hasta el momento permiten calificar ya como xito la alianza. La herra65

mienta tiene registrados 181.000 proveedores, procesa el 40 % de los contratos de compras pblicas del gobierno federal y ha ahorrado al gobierno unos 150 millones de dlares. REGISTRO CIVIL (GUATEMALA CIUDAD, GUATEMALA) En la misma lnea que se describe anteriormente para el caso del gobierno brasileo, los responsables de la Corporacin Municipal de la ciudad de Guatemala, lanzaron su licitacin para el suministro de una solucin de registro civil municipal con un espritu de apertura a propuestas innovadoras por parte del sector privado que buscaran algo ms que la tpica relacin proveedor-comprador. La invitacin a innovar encontr eco en una empresa que no tiene como actividad comercial principal ni el suministro de soluciones relacionadas con las tecnologas de la informacin y la comunicacin, ni de soluciones relacionadas con el registro civil. Sin embargo, para los servicios que Transunion provee al sector bancario, la existencia de un registro civil seguro, preciso y confiable es clave, por eso se decidi a proponer a la Alcalda de Guatemala una relacin con ms visos de alianza que de proveedor-cliente. Una solucin que en condiciones normales habra costado ms de 750.000 dlares a la ciudad de Guatemala, lo cual la habra hecho probablemente inasumible para la capital centroamericana, termin por costar un tercio de esa cantidad a cambio de la firma de un acuerdo que permite a Transunion vender servicios a los bancos basados en la informacin contenida en el registro civil por un determinado nmero de aos. RECOMENDACIONES BSICAS PARA EL USO DE ACUERDOS DE GANANCIAS COMPARTIDAS EN GOBIERNO ELECTRNICO Una de las formas ms populares en las que se concretan las alianzas pblico-privadas son los acuerdos de ganancias compartidas o Share-in-savings, como se denomina en el mbito legal y comercial de los Estados Unidos. El Federal Technology Service (Servicio Federal de Tecnologa) del gobierno norteamericano ha realizado un completo estudio12 sobre el potencial de este
12 Share in Savings: Summary of Interviews and Comparison to Federal Agencies. Acquisitions Solutions Inc. and Mary Beaulieu. Council for Excellence in Government y el Federal Technology Service . Washington, DC. December, 2000.

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tipo de acuerdos y los beneficios que ha reportado ya a diferentes Agencias gubernamentales. Entre estas agencias estn los Departamentos de Energa y Educacin, la oficina de Servicios relacionados con Edificios Pblicos, los gobiernos estatales de Virginia y Massachusetts, etc. Como parte de este estudio, las diferentes personas responsables de las distintas oficinas pblicas que se han beneficiado de este tipo de acuerdos, ofrecen una serie de recomendaciones que surgen de sus propias experiencias y que pueden ser de gran utilidad para aquellas que estn contemplando la posibilidad de establecer alianzas pblicoprivadas basadas en ganacias compartidas. A continuacin se muestra un sumario de estas recomendaciones, que aunque estn referidas a acuerdos de ganancias compartidas, son, en su mayora, aplicables a cualquier tipo de APPs:

Es preciso que exista un campen del acuerdo dentro de la administracin pblica, que lo respalde y que tome un rol de lder en relacin con el mismo. La disposicin al cambio por parte de la oficina pblica es clave, as como capacidad de adaptacin a nuevas ideas y formas de operar. Disposicin del responsable de la oficina para lograr autoridad especial o legislacin particular para el caso, si fuera necesario. Disposicin de la oficina pblica a permitir a su socio del sector privado realizar su trabajo sin realizar interferencias. Disposicin a aceptar innovaciones y a intentar formas y mtodos desconocidos para el sector pblico. Disposicin a aceptar y capacidad para gestionar cierto riesgo. Procedimientos ejecutivos de decisin. Disposicin a descubrir y reconocer errores en los estudios de mejora. Desarrollo de una lnea base que defina la situacin de partida con el fin de poder medir el progreso y el xito. Desarrollo de un espritu de equipo, cooperacin, confianza y slida relacin entre todos los socios participantes en el proyecto. Establecimiento de un sistema de incentivos para todas las partes. Mantenimiento de la confianza en el xito final del proyecto. Apoyo de los responsables de la oficina pblica al ms alto nivel.

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CONCLUSIN En los tiempos de escasez financiera que viven los gobiernos de Amrica Latina y, a la vez, de urgente necesidad de revisin de sus procedimientos con el fin de hacer el funcionamiento de la administracin menos costoso, la tentacin de asociarse con el sector privado es demasiado grande. Los representantes del sector privado en la regin comienzan a tener la disposicin a conversar sobre formas alternativas de relacin contractual, por tanto, los gobiernos de la regin deberan comenzar a considerar las alianzas pblico-privadas entre sus opciones para el avance del gobierno electrnico. Existen ya experiencias intra y extra-regionales que muestran el potencial del modelo y la combinacin de la inversin pblica con la privada, puede dar un empujn significativo a la modernizacin del Estado en Amrica Latina. Cualquier momento es bueno para comenzar a ahorrar recursos al erario pblico.

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SEGUNDA PARTE Casos y tendencias en Amrica Latina

Estrategias de E-Gobierno en ocho pases de Amrica Latina

K ATHERINE R EILLY 1

1. INTRODUCCIN2 Existen escasas dudas sobre la importancia creciente del uso de Internet por parte de los gobiernos, en Amrica Latina y el Caribe. En los ltimos aos se ha observado la aparicin de portales gubernamentales en la mayora de los pases de la regin, y actualmente, la mayora de las dependencias gubernamentales tienen una cara pblica en lnea. As mismo, los gobiernos nacionales han empezado a producir agendas nacionales de e-gobierno. Las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs) constituyen hoy una agenda de gobierno; son un mecanismo para el cambio, forman parte de las iniciativas de modernizacin estatal y constituyen un medio para comunicarse con otros actores sociales, as como una herramienta para facilitar procesos. Este documento constituye un anlisis de las estrategias de e-gobierno de ocho pases de Amrica Latina y el Caribe realizado entre noviembre del 2002 y marzo del 2003 con base en documentos oficiales as como entrevistas con funcionarios pblicos, acadmicos y especialistas trabajando sobre el tema.
1 Investigadora y consultora independiente que trabaja en los aspectos sociales y polticos de las nuevas tecnologas, en Canad y Amrica Latina. Posee una licenciatura en Medio Ambiente y Economa de la Universidad de York, y una Maestra en Polticas Pblicas y Administracin de la Universidad de Carleton, en Ottawa. Katherine ha trabajado extensamente con el programa de TICs para el desarrollo del Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo (CIID) de Canad y con la Fundacin Acceso, de Costa Rica. 2 Este trabajo cont con la colaboracin de Ral Echeberra, Coordinador del Proyecto Monitor de Polticas de Internet en Amrica Latina y el Caribe de APC. Este documento es una versin corta y actualizada de El Papel del Ciudadano y de las OSC en el e-Gobierno: Un estudio de gobierno electrnico en ocho pases de Amrica Latina y el Caribe encomendado por la Asociacin para el Progreso de las Comunicaciones (APC) en el marco de su proyecto

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Las agendas de gobierno electrnico son un aspecto importante a ser considerado por los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil (OSCs), ya que el e-gobierno es un factor que contribuye a generar cambios en la forma de gobernar y en la manera en que los ciudadanos y las OSCs se relacionan con sus gobiernos. El valor que la tecnologa de la informacin tiene para los ciudadanos depende, en gran medida, del tipo y calidad de la informacin pblica y los mecanismos de comunicacin pblicos accesibles en lnea. De este modo, el papel de la ciudadana y las OSCs en las agendas y los programas de e-gobierno tiene fuertes implicaciones sobre los impactos sociales del Internet. En lo que sigue, se analiza las emergentes estrategias de e-gobierno en Mxico, Costa Rica, Republica Dominicana, Venezuela, Per, Brasil, Uruguay y Chile en trminos de la estructura institucional de programas digitales, la evolucin de esta agenda, el impulso detrs del programa de e-gobierno, los objetivos de los programas, el financiamiento, y los procesos de definicin y validacin de las agendas. Luego, en la tercera seccin se presenta un repaso de la definicin de e-gobierno, y en la ultima seccin, se discuten las implicaciones de estos resultados por organizaciones de la sociedad civil. El e-gobierno es un tema amplio y transversal, que agrupa ideas tales como la construccin de la democracia, gestin pblica, polticas pblicas, polticas nacionales, sociedad de la informacin y tecnologa de la informacin. Por este motivo el documento asume una serie de parmetros. El enfoque principal apunta a la estrategia nacional de e-gobierno de cada pas, razn por la cual la investigacin no explor ms all del mbito nacional. Esto puede considerarse como una limitacin del trabajo, especialmente en los casos de Brasil y Mxico, donde muchas actividades de egobierno se llevan a cabo en el mbito de los estados federados. Un supuesto utilizado es que las estrategias de e-gobierno en el mbito nacional dan el tono o tienen, cuanto menos, una fuerte influencia sobre las actividades de e-gobierno a otros niveles del estado. Adems, el documento se

de Monitoreo de Polticas TIC en Amrica. APC es una red internacional de OSCs cuya misin es fortalecer y apoyar organizaciones, movimientos sociales e individuos en, y a travs de, el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, para construir comunidades estratgicas e iniciativas con el propsito de realizar contribuciones significativas al desarrollo humano equitativo, la justicia social, los procesos polticos participativos y la sostenibilidad ambiental. El proyecto de Monitoreo de Polticas Pblicas TIC utiliza un sitio web, foros de correo electrnico y actividades de investigacin para reunir informacin sobre legislacin, polticas y documentacin para la defensa de polticas y prcticas en Internet que apoyen el cambio social y el desarrollo. La parte latinoamericana del proyecto est financiada por el Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo (CIID) de Canad.

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enfoca principalmente en las actividades del poder ejecutivo, dejando a un lado las de la asamblea legislativa y el poder judicial. Un segundo parmetro es el que hace referencia a las diferencias entre las iniciativas de e-gobierno y las relativas a la sociedad de la informacin. Este ensayo no explora iniciativas de acceso o conectividad, aunque estas tienen una estrecha relacin con e-gobierno3. Una lnea divisoria que se emplea comnmente en temas de e-gobierno es la que distingue el uso de TICs dentro de la propia administracin de gobierno y el uso de TICs por parte del gobierno para comunicarse con otros actores ubicados fuera del mismo. Esta ltima rea est claramente vinculada a las agendas y programas de sociedad de la informacin, ya que, sin acceso, uso y apropiacin de las TICs, no podra llevarse a cabo mucha programacin en e-gobierno4. Es decir, a menos que los actores externos al gobierno tengan conectividad y acceso a Internet, la puedan usar y la puedan aplicar a su propia realidad, estarn limitados para comunicarse con el gobierno por estos medios, por lo que la efectividad de los programas en lnea del gobierno estar seriamente minada. Las iniciativas de conectividad ms relevantes de cada pas se revisan someramente, si bien no constituyen el centro de atencin de este estudio. 2. UNA CARACTERIZACIN DE LAS ESTRATEGIAS NACIONALES DE E-GOBIERNO 2.1. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL La Tabla 1 presenta un resumen de las principales instituciones que actan en e-gobierno y sociedad de la informacin en los ocho pases estudiados. A partir de este resumen se pueden identificar algunas tendencias interesantes:

En la totalidad de los ocho pases se puede identificar una agencia gubernamental que ha tomado responsabilidad por la agenda nacional de e-gobierno.

3 Por ms informacin sobre aspectos de conectividad en Amrica Latina ver Bonilla Soria, P. Polticas, Legislacin y Nuevas Iniciativas de Acceso a las TICs en Mxico, Costa Rica, Cuba, Colombia, Brasil, Uruguay y Argentina. APC, noviembre 2001, http://www.apc.org/ apps/img_upload/5ba65079e0c45cd29dfdb3e618dda731/Informe_Telecentros.doc 4 El volumen de acceso (o ancho de banda) determina la calidad de servicio y hasta cierto grado, el tipo de servicio (por ej. los videos demandan un mayor ancho de banda). Si los gobiernos deciden digitalizar servicios, se vern obligados a establecer algn nivel de servicio universal. Una pregunta clave en cuanto las polticas en los prximos aos, ser cmo determinar dicho nivel dentro de un contexto de constante cambio tecnolgico (OLooney, 2002).

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El e-gobierno se localiza tpicamente en una dependencia directa de la Presidencia o en una institucin cercana a la misma, como ser el Ministerio de Planeamiento. El e-gobierno est tpicamente asociado a una oficina de modernizacin del estado o gestin del sector pblico.

Tabla 1 PRINCIPALES INSTITUCIONES EN E-GOBIERNO Y SOCIEDAD DE LA INFORMACIN

I NSTITUCIN C LAVE EN E- GO - INICIATIVA EN SOCIEDAD DE LA INFORBIERNO (localizacin) MACIN (localizacin) BRASIL Secretaria de Logstica e Tec- Programa Sociedade da Informao, nologa da Informao (SLTI), Ministerio da Ciencia e Tecnologa Ministerio de Planejamento Proyecto de Reforma y Moder- Comit Intergubernamental de Nuenizacin del Estado (PRYME), vas Tecnologas de Informacin y CoMinisterio Secretaria General municacin (Comit NTIC) de la Presidencia

CHILE

COSTA RICA Presidencia de la Repblica Ministerio de Ciencia y Tecnologa Ministerio de Ciencia y Tecnologa MXICO Oficina de la Presidencia para la Programa e-Mxico, Secretara de CoInnovacin Gubernamental municaciones y Transportes (OPIG) Proyecto de Gobierno Electr- Plan de Sociedad de la Informacin, Connico de la Secretara de Ges- sejo de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC), tin Pblica, Presidencia del Ministerio de Educacin Consejo de Ministros (PCM)

P ER

REPBLICA Comisin e-gobierno, Comisin Comisin Nacional de la Sociedad de DOMINICANA Nacional de la Sociedad de la la Informacin / Unidad Dominicana Informacin / Unidad Domini- Digital (UDD), Presencia cana Digital (UDD), Presidencia U RUGUAY Comit Ejecutivo para la Re- Uruguay en Red, Comit Nacional forma del Estado (CEPRE) Ofi- para la Sociedad de la Informacin cina de Plantacin y Presu- (CNSI), Presidencia de la Repblica puesto, Presidencia de la Repblica

V ENEZUELA Comisin Presidencial para la Centro Nacional de Tecnologas de Transformacin y Consolida- Informacin (CNTI), Ministerio de Ciencin del Estado, Ministerio de cia y Tecnologa Planificacin y Desarrollo

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A efectos de introducir cada programa, seguidamente se presentan algunas breves anotaciones sobre la relacin entre las iniciativas en cada pas y otros aspectos relevantes del contexto, como son la permanencia de dichas iniciativas. Brasil: La estrategia nacional en e-gobierno es actualmente un captulo de la estrategia nacional en sociedad de la informacin, referida comnmente como el Libro Verde. La SLTI, como secretara ejecutiva del Comit Ejecutivo en Gobierno Electrnico5, tom el liderazgo en la elaboracin del captulo de e-gobierno en consulta con el Programa Sociedad de la Informacin y ambos grupos trabajan juntos, tanto en forma bilateral como a travs de una compleja red de comits tcnicos y temticos6 que involucran a representantes de las dependencias gubernamentales, as como otros especialistas. La Inclusin Digital es un tema importante en Brasil y el Libro Verde incluye un captulo sobre el tema. No obstante, el gobierno saliente recibi muchas crticas por no brindar un mayor apoyo a esta agenda. El Libro Verde debera haberse convertido en un Libro Blanco de lineamientos especficos pero esto no pudo completarse durante la administracin Cardoso. El gobierno de Brasil cambi a fines de 2002, pero la agenda de e-gobierno parece estar establecida e inclusive, el Ministerio de Planeacin anunci en enero de 2003 que el Comit Ejecutivo en Gobierno Electrnico tendr un mayor peso poltico bajo la nueva administracin7. Chile: El gobierno de la anterior administracin chilena estableci una comisin sobre sociedad de la informacin en 1998, el cual present un informe final en 1999 llamado Chile: Haca la Sociedad de la Informacin . Este trabajo parece haber sido la base del Comit Intergubernamental de Nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin (Comit NTIC) el cual tiene como su responsabilidad la coor5 Este grupo tiene, dentro de sus responsabilidades, estabelecer diretrizes e estratgias para o planejamento da oferta de servios e de informaes por meio eletrnico, pelos rgos e pelas entidades da Administrao Pblica Federal; definir padres de qualidade para as formas eletrnicas de interao. MCT, 2000, http://www.mct.gov.br/legis/decretos/18102000.htm#Art._3 6 El programa de e-gobierno interacta con las otras seis lneas de accin de la Iniciativa en sociedad de la Informacin: trabajo y oportunidades laborales; universalizacon de los servicios para la ciudadana; educacin en la sociedad de la informacin; contenidos e identidad cultural; I&D, tecnologas y aplicaciones llave en mano; infraestructura avanzada y nuevos servicios. 7 De acuerdo a un entrevistado, el ltimo reporte bianual del programa hizo recomendaciones al nuevo gobierno, realiz reuniones con los comits de transicin y la administracin Lula tiene la intencin de continuar implementando el programa. Ver: MPD, 2003, http:// www.planejamento.gov.br/tecnologia_informacao/conteudo/noticias/noticias_2003/comite_exec_egov.htm.

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dinacin de iniciativas de e-gobierno. El miembro del Comit responsable para el gobierno electrnico, el PRYME, existe desde 1995 y parece tener un lugar relativamente permanente en el gobierno chileno8. La mayor iniciativa gubernamental en conectividad en Chile es el Programa Nacional Infocentros, el cual se encuentra en la rbita de la Subsecretara de Telecomunicaciones (SUBTEL). La Oficina del Presidente, donde se localiza PRYME, participa en el proyecto Infocentros y la actual agenda de e-gobierno, Agenda Gobierno Electrnico 2002-2005, contempla esta iniciativa. Costa Rica : Dos administraciones consecutivas en Costa Rica enfatizaron iniciativas relacionadas con Internet y la Oficina del Presidente desarroll una Agenda Digital como parte de su agenda econmica durante la administracin pasada. Pese a ello, el nuevo gobierno de Costa Rica, el cual asumi en el ao 2002, ha enlentecido la agenda Internet. Hasta recientemente, la Oficina del Presidente se encontr trabajando en forma bilateral con algunas dependencias gubernamentales, incluyendo el Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MICIT)9, en proyectos especficos que fueron emprendidos durante las administraciones pasadas. Uno de estos es el Programa Comunicaciones Sin Fronteras, el cual est instalando puntos de acceso en oficinas municipales, bibliotecas y oficinas del correo nacional. El programa se encuentra estrechamente vinculado con el proyecto de portal nacional y el proyecto de infraestructura de alta velocidad de Internet. El contenido de e-gobierno presentado en el portal es visto como una herramienta importante para promover el uso de puntos de acceso comunitarios y como corolario, Internet de alta velocidad. En enero del 2003, el Plan Costarricense de Polticas Pblicas en Gobierno Digital 2002-2006 apareci, lo cual establece una poltica hands off de grandes lineamientos en que cada institucin definir la estrategia a seguir en coordinacin a partir de estructuras existentes (Plan, 2002). Mxico: La estrategia mexicana de e-gobierno est conducida por OPIG. Este grupo preside adems una comisin de e-gobierno dentro

8 Otros miembros importantes del Comit NTIC incluyen el Subtel (fomento de acceso a Internet), el Ministerio de Economa (e-comercio), y el SENCE del Ministerio de Educacin y Trabajo (recursos humanos). 9 En efecto, una reciente suelto de prensa sugiere que el MICIT puede asumir el liderazgo de la planificacin en e-gobierno en Costa Rica. Sin embargo, lo que esto puede significar realmente y en trminos concretos no parece estar claro: Presidencia, 2002, http:// www.casapres.go.cr/Informacion/Boletines/setiembre%202002/16092002Banco%20Central.doc

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del programa e-Mxico de la Secretara de Comunicaciones y Transportes10 y los dos grupos trabajan estrechamente juntos por definicin. No obstante, dentro del marco de e-Mxico, el programa de e-gobierno apunta principalmente a aspectos de contenido, mientras que el mandato de la OPIG es en s mismo un poco ms amplio. Una parte sustancial de la coordinacin de e-gobierno, liderazgo y actividades de establecimiento de agenda que realiza la OPIG tiene lugar a travs de la Oficina del Presidente, tal vez parcialmente debido a las propias limitaciones financieras del programa e-Mxico. El principal proyecto que viene siendo implementado por el programa e-Mxico es una iniciativa de conectividad llamada Centros Comunitarios Digitales (CCD); en el complejo escenario poltico e institucional del gobierno mexicano, OPIG ayuda a establecer relaciones y convenios que permitirn establecer dichos centros. Per: El panorama del e-gobierno en Per es complicado pero se estn haciendo esfuerzos para coordinar el ambiente institucional. El gobierno de transicin de Per, bajo Toledo, ha estado trabajando en reformas estatales ambiciosas, incluyendo la modernizacin de la administracin pblica. Como resultado, los avances en el rea de e-gobierno se han visto complicados debido a varios obstculos. Per ha contado con dos iniciativas de e-gobierno, ambas dentro del PCM. El INEI, como resultado de un antiguo mandato de trabajar en temas de tecnologa de la informacin en el sector pblico, cre un portal nacional y estableci directivas para e-gobierno dentro de la Poltica Nacional de Informtica (Abril 2002). Sin embargo, el INEI no obtuvo legitimidad como lder en esta rea11. Por otro lado, el Proyecto de Gobierno Electrnico de la PCM inici un proceso participativo para elaborar una estrategia de e-gobierno a inicios de 2002, pero este se vio interrumpido por varios rompimientos polticos. Los partidos polticos firmaron un Acuerdo Nacional

10 El programa e-Mxico se encuentra estrechamente vinculado al sector de telecomunicaciones en Mxico, en tanto el director de la SCT y el director de e-Mxico estuvieron previamente involucrados en emprendimientos pblicos. Este ha sido objeto de mucha crtica sobre el programa, especialmente desde que su iniciativa ms prominente es justamente el tema de conectividad y acceso. 11 Se estima que el INEI carece de la capacidad necesaria para implementar un programa de e-gobierno. En un contexto ms genrico, una persona entrevistada coment que este pas es un pas sin planes, ni chicos, ni a corto plazo, ni menos an grandes y a largo plazo, pero tampoco es un pas laissez-fair sino ms bien (es un pas) muy controlista cuando menos de palabra con muchas leyes y reglamentos por cumplir. Suma ambas cosas y tienes un desastre!, el caos saliendo por los huecos que le deja una madeja de leyes inconsistentes...

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en torno a la reforma del gobierno, en julio de 2002, luego de realizar consultas con la sociedad civil. Esto coincidi con un Estado de Emergencia de 30 das, en junio de 2002, debido a protestas en Arequipa sobre privatizaciones propuestas, as como cambios en el gabinete presidencial a principios de julio de 2002. De acuerdo a las entrevistas, durante la segunda mitad de 2002 hubo una falta de claridad con respecto a las iniciativas sobre sociedad de la informacin y e-gobierno. Pero en enero de 2003, el BID public los detalles de un prstamo de US$40 millones, a ser administrado por el PCM, para un nuevo programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado. El proyecto incluye un programa de e-gobierno de US$4millones12. A principios de 2003, la PCM hizo disponible una nueva Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico. El CONCYTEC del Ministerio de Educacin comenz a trabajar en un programa de sociedad de la informacin, pero an aguarda la venia oficial de la PCM para proseguir adelante y comenzar las consultas pblicas y el desarrollo de un plan. No queda claro todava cmo ser el relacionamiento (incluyendo la relacin de jerarqua) entre el programa de e-gobierno y el programa de sociedad de la informacin, por ms que algunos entrevistados sealaron que estn en contacto entre ellos. Finalmente, las principales iniciativas de conectividad del gobierno del Per son el programa Huascaran, tambin del Ministerio de Educacin13 , el cual busca instalar puntos de acceso comunitarios en las escuelas pblicas, y el FITEL, el Fondo de Inversin Telefnica de OSIPTEL, que tambin trabaja sobre puntos de acceso comunitarios. Repblica Dominicana: La UDD recin est comenzando a trabajar en la elaboracin de una estrategia en sociedad de la informacin. Existe un comit para e-gobierno en la UDD, de modo que es dable a esperar que este tema ser encarado dentro de los planes de sociedad de la informacin. De todos modos, no es de esperar que haya coordinacin alguna entre esta iniciativa y los muchos otros programas relacionados con Internet que existen en el pas, incluyendo varias iniciativas
Debe sealarse que la administracin anterior convoc a una Comisin Multisectorial para Masificar el uso de Internet que produjo el documento e-Per: Propuestas para un Plan de Accin para el Acceso Democrtico a la Sociedad Global de la Informacin y el Conocimiento (2001) Este documento incluy tambin un captulo sobre e-gobierno; sin embargo este documento fue archivado con la asuncin de Toledo. 13 El Proyecto Huascarn se conoce como el beb del Presidente. Ya que el programa de Sociedad de Informacin tambin est ubicado en el Ministerio de Educacin, varias personas especularon sobre que tipo de relacin puede haber entre este y el Programa de e-gobierno.
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descoordinadas sobre conectividad, establecidas durante la administracin del gobierno anterior (Lincos, INDOTEL, etc.). Como fuera sealado por uno de los entrevistados la Repblica Dominicana es un pas de islas. Si uno intenta construir puentes, se corre el riesgo de caer al agua. Tornando las cosas an complicadas, la UDD estar en breve introduciendo su propia iniciativa de acceso comunitario, referido como NODOTIC. Tambin, es interesante anotar que la UDD es un proyecto auto-contenido, financiado con un prstamo del BID, lo que sugiere que puede no agotar su mandato actual y llegar a sobrepasar la actual administracin presidencial. Uruguay: Batlle, el presidente actual, cre en el ao 2000 el CNSI y su cara pblica, Uruguay en Red, para desarrollar y administrar una iniciativa sobre sociedad de la informacin en el pas. El grupo nunca finaliz su estrategia para la sociedad de la informacin, iniciada en el 2000, aunque aparentemente estableci algunas guas bsicas sobre el tema, incluyendo e-gobierno (dichas guas nunca han sido publicadas). Al CEPRE (creado en 1996) se le encomend llevar a cabo sus actividades de e-gobierno en coordinacin con el CNSI. Sin embargo, con la actual crisis econmica de Uruguay, el CNSI ha visto restringidas sus actividades en tanto los presupuestos gubernamentales han sido reducidos y la atencin se ha centrado en temas ms acuciantes. En efecto, el CNSI parece haberse enfocado en iniciativas especficas, en detrimento de la formacin de redes gubernamentales y la realizacin de actividades de promocin del e-gobierno14. Como resultado el CEPRE, que adems cuenta con sustancial apoyo financiero internacional, ha sido dejado a cargo, tal vez y en cierta forma sin intencin, de la agenda nacional de e-gobierno, la cual est implementada a travs de un nmero reducido de proyectos especficos de coordinacin bilateral con otras dependencias del gobierno. Venezuela: El e-gobierno es responsabilidad del Ministerio de Planificacin y Desarrollo, a travs de la Comisin Presidencial para la Transformacin y Consolidacin del Estado, como parte de la agenda de Chvez para transformar el estado venezolano e implementar las reformas contenidas en la nueva constitucin. El comit gubernamental de tecnologa (la Subcomisin de Tecnologa de la Comisin Presidencial, la cual es dirigida por el MPD) fue creado en Septiembre de 2002 y los entrevista14 Esto no resulta sorprendente dado el enfoque tradicional de Uruguay en tecnologa de telecomunicaciones y tecnologa de la informacin, en vez de en polticas en informacin de la sociedad.

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dos gubernamentales reportaron que, durante la segunda mitad del 2002, el trabajo prosigui a pesar del paro nacional en Venezuela. Sin embargo se estima que las iniciativas relacionadas con Internet se vern afectadas, en la medida que los presupuestos gubernamentales debern ser recortados como consecuencia del impacto econmico del mismo paro. Adems, con el paro, se ha acotado el uso de los medios oficiales para promover la agenda de Chvez, lo cual puede socavar los objetivos democratizadores de los mismos. De acuerdo a la opinin de los entrevistados, la implementacin del e-gobierno es en realidad coordinada por el CNTI del Ministerio de Ciencia y Tecnologa. Esta institucin elabor una estrategia de sociedad de la informacin que hace mencin a elementos propios de un e-gobierno y est a cargo, adems, de la iniciativa nacional de conectividad: Infocentros. En sntesis, los resultados obtenidos con relacin a los marcos institucionales revelan que: Los casos de Brasil y Chile exhibieron marcos institucionales fuertes. Los casos de Mxico y Venezuela exhibieron fuertes marcos institucionales, aunque se encuentran an en estado emergente. En ambos casos la concretizacin de los mismos est en suspenso. Los casos de Costa Rica, Per, Repblica Dominicana y Uruguay exhibieron marcos institucionales comparativamente dbiles.

Estos resultados se discuten con mayor amplitud mas adelante. 2.2. HISTORIAL Y ANTIGEDAD Establecer una fecha para la emergencia del e-gobierno resulta un desafo, dado que el uso de computadoras por parte de los gobiernos en Amrica Latina se remonta varias dcadas atrs. Los factores siguientes diferencian el e-gobierno de iniciativas previas de los gobiernos en materia de TI: La aplicacin de redes y en particular de la Internet a la realizacin de actividades gubernamentales. La importancia que se da a la informacin y las comunicaciones en la administracin pblica. La emergencia de discusiones de gobierno en la materia, incluyendo la emergencia de estrategias de e-gobierno de alto nivel.

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Tabla 2 EMERGENCIA DEL E-GOBIERNO EN AMRICA LATINA

PER COSTA MXICO RICA Datos no E1997 1995 1995 1997 encontraGOBIERNO dos EMERGE 2001: 2001: ePRIMERA 2000: 1999: 2001: AGENDA E- Libro Hacia la Agenda Sistema Per Nacional Captulo GOV Verde Sociedad Digital e-Mxico, 3/ Captulo de la seccin 2002: 6 Informae-gov Poltica cin Nacional Captulo de 4 Informtica BRASIL CHILE ESTRATEGIA Idem
ACTUAL DE EGOBIERNO

REPBLICA Uruguay DOMINICANA Datos no Datos no encontra- encontrados dos 2000: Programa Modernizacin de la Gestin Pblica (2000Actual)

Venezuela Datos no encontrados 2001: Plan Nacional de Tecnologas de Informacin

2002: Agenda Gobierno Electrnico 20022005

2002: e- 2003: 2003: gobierno: Estrategia Plan Nacional Costarri- una cense de estrategia de GobierPolticas para la Pblicas innova- no cin Electrnien Gobierno guberna- c o mental Digital 20022006

Idem

La Tabla 2 brinda una idea estimada de la emergencia del e-gobierno en los ocho pases en estudio. En los pases ms avanzados, Brasil y Chile, el uso de Internet en el gobierno surgi como un tema serio de discusin gubernamental hacia 1995. La primera estrategia de e-gobierno apareci en Chile en 1999, con el captulo 4 del documento Hacia la Sociedad de la Informacin. Estos resultados apoyan las observaciones que, sobre las estructuras institucionales, fueran presentadas a finales de la seccin 2.1. Esto es, Chile y Brasil tienen las iniciativas ms duraderas y tambin las ms consolidadas. Mxico y Venezuela, cuyas estructuras fueran caracterizadas como fuertes pero emergentes, presentan estrategias de e-gobierno como parte integral de sus respectivas estrategias globales de sociedad de la informacin. En los casos de Costa Rica y Per, los procesos de cambio gubernamental han impedido el progreso en la agen81

da de e-gobierno. Repblica Dominicana y Uruguay an no poseen estrategias claras de e-gobierno, lo que corresponde con sus relativamente dbiles estructuras. 2.3. CMO SE FINANCIAN LOS PROGRAMAS? La siguiente tabla resume la informacin disponible sobre las principales fuentes de financiamiento de los 8 programas. Esta fue una de las informaciones ms difciles de reunir en el curso de la investigacin debido a tres motivos 1) los programas no hacen fcilmente disponible esta informacin, 2) los programas de e-gobierno se implementan a travs de un variado rango de oficinas gubernamentales y 3) los programas de e-gobierno muchas veces se financian a travs de los programas de varios organismos internacionales. En general, los programas tienen el apoyo del presupuesto nacional para financiar un reducido nmero de cargos dedicados al desarrollo de planes, diseo y administracin de proyectos. El apoyo a la implementacin de los programas proviene generalmente de prstamos internacionales o cooperacin tcnica, donde en varios pases aparece el BID como figura predominante. FINANCIAMIENTO DE LOS PROGRAMAS NACIONALES DE E-GOBIERNO
BRASIL El programa Sociedad de la Informacin recibi una partida de US$965 millones provenientes del presupuesto nacional para 2000-200315. Aparte de esto, mucha de la programacin est implementada a travs de los presupuestos regulares de las dependencias gubernamentales involucradas. No queda claro cual ser el presupuesto para el proyecto Sociedad de la Informacin y para el SLTI bajo la nueva administracin. Hasta que pudo establecerse, el PRYME se financia a travs del presupuesto nacional. El gobierno chileno tiene actualmente un proyecto de US$25 millones con el BID (de ese monto US$15 millones son aportados por el BID) para Modernizacin de la Oficina de Contralor General de la Repblica. Este proyecto incluye US$9,2 millones para la mejora de los procesos y tecnologas de informacin.

Tabla 3

CHILE

COSTA RICA La Oficina del Presidente tiene un cargo dedicado al e-gobierno. Para la implementacin de programas especficos es comn el apoyo de donantes y la cooperacin con el sector privado. La estrategia recin de gobierno electrnico fue elaborada con el apoyo del PNUD.

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Por mayores detalles, se puede consultar http://www.socinfo.org.br/sobre/programa.htm

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MXICO

El presupuesto nacional financia aproximadamente 5 cargos en la Oficina del Presidente para el programa de la OPIG. En septiembre de 2002 se asignaron US$63 millones para la implementacin de los Centros Digitales Comunitarios del programa e-Mxico. Para conseguir apoyo adicional, e-Mxico ha creado una fiduciaria para obtener apoyo internacional y del sector privado. Un prstamo del BID por US$40 millones, recientemente aprobado, incluye un componente US$13,9 para la modernizacin del estado. Este subprograma incluye US$4 millones para e-gobierno, US$4,2 millones para aprovisionamiento del gobierno y US$1 milln para la modernizacin de la PCM.

P ER

R EPBLICA La UDD tiene un prstamo del BID por US$7 millones (US$5,6 millones DOMINICANA de aporte BID y el resto como aporte local). De esa cifra, US$1,2 millones es para el Portal de la Empresa, US$300.000 es para la creacin de una Agenda para la Sociedad de la Informacin y US$800.000 es para el establecimiento y operacin de la UDD. U RUGUAY El CEPRE tiene tres instancias de apoyo del BID por un valor de US$150.000 (prstamo) US$3:600.000 (prstamo para un programa de cooperacin tcnica por US$5:947.000) y US$1:300.000 (cooperacin tcnica).

V ENEZUELA El trabajo del MPD y CNTI cuenta con apoyo del presupuesto nacional.

2.4. PROCESOS DE DEFINICIN Y VALIDACIN Otros aspectos importantes a contemplar son el proceso utilizado para definir cada estrategia de e-gobierno, los participantes de dicho proceso y el costo incurrido. En los casos de Costa Rica y Chile, los documentos fueron escritos enteramente desde dentro del gobierno. En Uruguay, Per y Mxico, hubo procesos participativos detrs de la confeccin de agendas de egobierno, no obstante el sector privado fue el grupo primariamente invitado a participar. Adems, en estos casos parece haber existido una discontinuidad entre el proceso participativo y la elaboracin de una estrategia. El captulo sobre e-gobierno del Livro Verde de Brasil fue elaborado a travs de un proceso participativo, aunque los participantes de la sociedad civil centraron sus energas en el captulo sobre conectividad. Finalmente, Venezuela y Repblica Dominicana se encuentran en el proceso de creacin de sus estrategias de e-gobierno; la primera a travs de un proceso altamente participativo, en tanto la ltima lo est haciendo a travs de un comit cerrado, pero multisectorial. A partir de este resumen emergen los siguientes puntos:
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A menudo no resulta muy claro quin exactamente est involucrado en la generacin de las estrategias de e-gobierno. La mayora de las estrategias se hacen pblicas una vez completadas, pero el acceso a la informacin se encuentra generalmente vedado durante el proceso de produccin de las mismas. Las estrategias son a veces enteramente generadas desde dentro del gobierno, aunque posiblemente en consulta con actores externos con frecuencia provenientes del sector privado. Sin embargo, el proceso carece, por lo general, de participacin y transparencia. Se han detectado algunas iniciativas innovadoras para dar apertura al proceso de desarrollo de una agenda de e-gobierno (consulta Brasilea / foro nacional en lnea en Venezuela). Las OSCs, sin embargo, han tendido a poner su atencin en la agenda de conectividad.

2.5. IMPULSOS Qu hace que los gobiernos se decidan a tratar como agenda al egobierno? Probablemente el factor ms importante ha sido la tendencia global de la sociedad de la informacin. Ms especficamente en Amrica Latina, los impulsos pueden ser el resultado de motivaciones tpicas, presiones internacionales y factores nacionales. Como motivaciones tpicas detrs del e-gobierno pueden citarse: Polticas: tal como promesas de una campaa electoral o prestigio poltico. Econmicas: incluyendo competitividad econmica al nivel internacional, globalizacin, mostrarse moderno o abierto a las inversiones, as como presiones provenientes de emprendimientos privados, incluyendo al sector de TI. Sociedad de la Informacin: como enfrentar la brecha digital, o la promocin de una sociedad basada en el conocimiento. Un individuo mencion incluso el concepto de responsabilidad histrica a su pas de impulsar la participacin del mismo en la revolucin informtica. Gestin de la Administracin Pblica: incluyendo la modernizacin del estado, transformacin gubernamental, coordinacin de la infraestructura de TI, eficiencia gubernamental, gestin de la relacin con los clientes (CRM customer relations management), economas de escala (EDE) en gobiernos extensos, estandarizacin de las operaciones de gobierno, e implementacin de controles administrativos.

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Promesas: que incluyen ideas como buen gobierno, anticorrupcin, gobierno centrado en el ciudadano; uso de TICs para promover o facilitar agendas tales como descentralizacin; uso de TICs para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos o facilitar el crecimiento y la distribucin equitativa; cambio en la cultura de gobierno o valores nuevos en el servicio pblico y hacer que los ciudadanos tengan ms confianza en sus gobiernos.

Las presiones tambin provienen de las propias relaciones internacionales. Dichos impulsos aparecen en la forma de eventos internacionales (los cuales ponen a los distintos pases en comparacin unos con otros), estudios de referencia (benchmarking) y las agendas de las agencias internacionales. Entre los ejemplos que han sido particularmente relevantes en Amrica Latina, se puede mencionar:

Los programas de e-gobierno de varias organizaciones internacionales influyentes que trabajan en Amrica Latina, incluyendo los programas de e-gobierno del BID (http://www.iadb.org/ict4dev/gov.htm), del Banco Mundial (http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/), el Global Development Gateway (http://www.developmentgateway.org/ node/130619/?) y la AICD/OEA (http://www.aicd.oea.org). Estudios internacionales como el Benchmarking e-gobierno: Una Perspectiva Global. Evaluando el Progreso de los Estados Miembros de las NU. de la Red Online sobre Administracin Pblica y Finanzas de las Naciones Unidas (UNPAN)16, el cual incluye un ndice de pases ordenado de acuerdo a sus progresos en esta rea (http://www.unpan.org/egovernment2.asp). La iniciativa Mesa de Trabajo para la Oportunidad Digital de las Naciones Unidas17 (http://www.dotforce.org/) y la resultante Iniciativa de e-gobierno para el Desarrollo (como parte de la iniciativa e-Sociedad) dirigida por el gobierno de Italia (http://www.palermoconference2002.org/). Por ejemplo, dicho grupo llev a cabo recientemente una reunin regional sobre e-gobierno en Amrica Central que result en la creacin de un grupo de trabajo regional en e-gobierno que tendr, como una de sus metas, la creacin de un Plan de Accin Estratgico Regional sobre el Gobierno Electrnico en Centroamrica

16 E-government: A Global Perspective. Assessing the Progress of the UN Member States United National Public Administration and Finance Network (UNPAN). 17 United Nations Digital Opportunity Task Force Initiative.

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Eventos tales como el Curso-Taller Sobre Formulacin de Estrategias de Gobierno Electrnico realizado por la AICD de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral en diciembre de 2002 (http:// www.iacd.oas.org/template-spanish/news_Dec5_02.htm ). Estudios internacionales tales como el Mapa para e-gobierno en el Mundo en Desarrollo: 10 preguntas que los Lderes en e-gobierno deberan Hacerse a s mismos producido por el Consejo del Pacfico sobre Poltica Internacional el socio del rea occidental del Consejo de Relaciones Exteriores18, con el apoyo de Microsoft, Oracle y la Carnegie Corporation (http://www.pacificcouncil.org/pdfs/e-gov.paper.f.pdf). Apoyo bilateral. Por ejemplo, los programas de e-gobierno de Brasil, Chile y Mxico con frecuencia asisten a eventos nacionales y regionales de e-gobierno a lo largo de las Amricas. Asimismo, los gobiernos de Canad y los Estados Unidos brindan adems asistencia tcnica y comparten conocimientos con gobiernos de la regin.

La Tabla 4 seala los impulsos claves detrs de cada programa de egobierno. Esta tabla no es excluyente, ni implica afirmar que otros factores no puedan ser importantes. Por el contrario, los elementos presentados son aquellos que se destacaron fuertemente durante el anlisis de cada caso. IMPULSOS DETRS DEL E-GOBIERNO
BRASIL Competitividad internacional / economas de escala en un pas grande CHILE Modernizacin del estado / Competitividad internacional COSTA RICA MXICO PER Apertura postFujimori / fuerte influencia del sector privado REPBLICA URUGUAY DOMINICANA Campaa Apoyo financiero electoral (prstamo de Batlle / ModerniBID) / zacin del prestigio poltico Estado y Competitividad internacional VENEZUELA Nueva constitucin de Chvez / transformacin del Estado

Tabla 4

Tradicional- Ruptura de la tradicin mente la competiti- con el PRI vidad en la internacio- transicin de nal y el crecimiento gobierno/ econmico. anticorrupAdicional- cin / mente en lo relaciones del actual, la agenda NAFTA. populista de Pacheco.

Roadmap for E-government in the Developing World: 10 Questions E-Government Leaders Should Ask Themselves, Pacific Council on International Policy & Council of Foreign Relations.
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A nivel nacional, en los pases estudiados, los siguientes factores surgieron como motivadores particularmente significativos para el egobierno. El primero es la competitividad internacional, la cual se relaciona con la idea de parecer moderno, atraer inversores y negociar tratados de libre comercio. El segundo factor es de ndole poltica y tiene que ver con el deseo de incrementar la confianza de los ciudadanos en el gobierno. Por ejemplo, en los casos de Mxico, Per y Venezuela, el e-gobierno ha sido usado como medio de demostrar un afn de ruptura con regmenes anteriores. Otro factor tiene que ver con las economas de escala en los pases de gran tamao debido a que gobiernos que son responsables por la provisin de servicios en distritos de gran tamao geogrfico pueden usar la tecnologa de la informacin para proveer dichos servicios con un nmero relativamente reducido de personal (OLooney, 2002). Esto puede ser un factor explicativo de la avanzada agenda de e-gobierno en el caso de Brasil, por ejemplo. Por otro lado, en pases pequeos la conectividad informal entre los ciudadanos, oficiales de gobierno, negocios y organizaciones sin fines de lucro es ms que suficiente para llenar todas las necesidades involucradas (Ibid 2002) lo cual se condice con la lnea populista del presidente Pacheco en Costa Rica, por ejemplo. 2.6. CARACTERIZACIN GENERAL DE LAS ESTRATEGIAS El anlisis presentado ilustra algunas de las diferencias existentes entre los distintos programas de e-gobierno. Una forma de resumir estos resultados y comparar dichos programas es mirarlos en trminos de un proceso de evolucin en tres etapas: 1)Los proyectos emergen orgnicamente desde abajo. En esta etapa, las oficinas de las dependencias gubernamentales ms innovadoras comienzan a experimentar con aplicaciones de Internet a travs de proyectos aislados. 2)Se reconoce la necesidad de contar con una agenda coordinada. a) Como resultado de algunos de los impulsos listados en la seccin 2.3, se reconoce la necesidad de una agenda coordinada de e-gobierno. Se instala una oficina que en esta etapa se dedica fundamentalmente a identificar los actores principales, creando comits, estableciendo una agenda bsica, poniendo a todos en lnea y promoviendo el e-gobierno. b) Si los esfuerzos de liderazgo y para formar redes son infructuosos, la oficina de e-gobierno recurre a la accin bilateral con
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otras dependencias de gobierno para lograr algunos avances concretos en tanto se promueve una agenda oficina por oficina. Este enfoque no es probablemente el medio ms efectivo de promover una amplia estandarizacin e integracin del egobierno. 3)Agenda Coordinada. Si se logra un cierto nivel de coherencia institucional en la etapa 2, entonces la oficina de e-gobierno y su red emprenden esfuerzos ms concretos en reas avanzadas de integracin, coordinacin y estandarizacin. En esta etapa, las dependencias gubernamentales comienzan a apropiarse de la agenda y el liderazgo se torna menos importante que la coordinacin, excepto en el establecimiento de los direccionamientos generales. Brasil y Chile han logrado avanzar a la tercera etapa, quizs debido a su ligeramente mayor historial de trabajo en e-gobierno. En forma adicional, Chile cuenta con el beneficio de una burocracia altamente regimentada y centralizada, dentro de una nacin pequea. Las agendas de estos dos pases reflejan el estado avanzado de los programas. El programa brasileo, por ejemplo, se ha desarrollado mucho en la parte tcnica, en tanto el programa chileno ha avanzado con iniciativas concretas sobre firma digital y transferencia de dinero en lnea. Mxico y Venezuela se encuentran ambos en la segunda etapa. En el caso de Mxico, los esfuerzos quizs se han orientado ms a encaminar las redes (humanas) actuales hacia la agenda de transicin gubernamental del Presidente Fox. En este caso, en tanto el gobierno federal debe usar una buena dosis de equilibrio poltico para convencer a los estados, la implementacin de la agenda de e-gobierno depender en gran medida de su agudeza poltica; la OPIG trabaja para convencer a los actores, en tres niveles del gobierno, para caminar en direcciones similares. En tanto, la agenda de e-gobierno esta enfocada hacia 1) actividades especficas que solamente pueden ser ejecutadas a un nivel nacional, 2) actividades de liderazgo como proyectos pilotos e intercambio de prcticas adecuadas y 3) actividades de persuasin que buscan promover la agenda de e-gobierno. En el caso de Venezuela, Chvez hizo borrn y cuenta nueva, comenzando desde cero con la puesta en vigencia de una nueva constitucin y la transformacin de la estructura del Estado. Esto, sumado a su liderazgo fuertemente popular, permiti que las instituciones de e-gobierno se establecieran rpidamente. El CNTI ha concretado algunas lneas bsicas sobre la sociedad de la informacin mientras el MPD estableci un esbozo para la modernizacin del estado. El CNTI
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constituy tambin un Comit sobre nuevas tecnologas. Uno de los entrevistados coment al respecto que, mientras cada ministerio trabaja en forma independiente en la implementacin de las guas del MPD, el Comit est trabajando con miras al establecimiento de una agenda de e-gobierno ms concreta. Lamentablemente, debido al actual paro nacional que est sufriendo el pas, esta transformacin radical puede haber socavado los rpidos avances que permiti. Costa Rica, Per y Uruguay han todos intentado establecer instituciones de e-gobierno y han enfrentando obstculos. En el caso de Costa Rica, se hicieron esfuerzos por establecer una Agencia de Digitalizacin Nacional (ADN) que continuar coordinando las muchas iniciativas en curso, justo antes de las recientes elecciones presidenciales, pero la iniciativa no logr despegar. La nueva administracin populista de Pacheco ha puesto menos peso en la agenda digital, mientras tanto, varios grupos han hecho lobby para situar la agenda en el nuevo campo poltico. Como tal, el Plan Costarricense de Polticas Pblicas en Gobierno Digital sugiere que cada institucin definir la estrategia a seguir y su implementacin ser realizada con arreglo a las especificidades de las diversas entidades involucradas. Per, como se estableci en la seccin 2.1, se encuentra estableciendo una coordinacin nacional para el programa de e-gobierno, pero hasta la fecha este esfuerzo no ha logrado superar una serie de obstculos. Sin embargo, con el nuevo proyecto del BID, el esfuerzo se ve renovado. Tanto en el caso de Costa Rica, como en el de Per, es como si la agenda de e-gobierno estuviera alternando entre la fase 2a y la fase 2b, buscando pistas para llegar a la fase 3. Mientras tanto, en el caso de Uruguay en Red no se ha establecido una agenda de e-gobierno y ni siquiera dicha iniciativa ha promovido suficientemente el e-gobierno al nivel nacional. La agenda parece haber recado en el CEPRE, que ha apuntado a la implementacin de proyectos especficos, dentro de su agenda de modernizacin del estado, a travs de relacionamientos bilaterales (ver seccin 2.1. por ms detalles). Finalmente, la Repblica Dominicana representa un caso ligeramente diferente, al encontrarse en la etapa 1 debido a una decisin propia de coordinacin de la sociedad de la informacin. La UDD ha escogido por s misma trabajar en proyectos aislados. Se considera que se pueden obtener mayores avances a travs de iniciativas dirigidas en forma especfica que a travs de la formacin de instituciones amplias, debido a que en dicho pas el ambiente est demasiado politizado. En Costa Rica, Uruguay, Per y Repblica Dominicana los proyectos especficos han eclipsado el desarrollo de una agenda de e-gobierno concreta.
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3. LA DEFINICIN DE E-GOBIERNO La seccin dos analiz las caractersticas de los programas de gobierno electrnico en los ocho pases bajo consideracin. Esta seccin examina los contenidos de las estrategias con miras a entender como los gobiernos definan el concepto de gobierno electrnico. Como punto de partida, la Tabla 5 provee un resumen de las definiciones principales de este concepto, tal como aparecen en documentos oficiales de los distintos gobiernos. Tabla 5 DEFINICIONES OFICIALES DE E-GOBIERNO19
DEFINICIONES OFICIALES DE GOBIERNO e-Governo aborda o uso de tecnologas de informao e comunicao interno ao governo, para: informatizar suas operaoes e servios; aproximar-se ao cidado (Libro Verde). CHILE El Gobierno Electrnico se define como el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TICs) para mejorar los servicios e informacin ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica e incrementar sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin ciudadana (Sitio web del PRYME, http://www.modernizacion.cl). COSTA RICA Las tecnologas para la sociedad de la informacin presentan al Gobierno nuevas oportunidades para el rediseo en la entrega de informacin y servicios, alrededor de las necesidades de los usuarios. Adems puede producir una ventaja competitiva a travs de la reduccin de costos, mayores niveles de eficiencia, mejores servicios y oportunidades para permitir el desarrollo de nuevas aplicaciones para los sectores productivos alrededor de los servicios electrnicos del Gobierno. El desarrollo del Gobierno Digital es un punto medular, para construir la evolucin de una Sociedad de la Informacin en esta perspectiva se apostar por un modelo sostenible abierto y escalable con integralidad de la informacin (Plan Costarricense de Polticas Pblicas en Gobierno Electrnico 2002-2006). MXICO Innovacin contnua en la entrega de servicios, la participacin de los ciudadanos y la forma de gobernar mediante la transformacin de las relaciones externas e internas a travs de la tecnologa, la Internet y los nuevos medios de comunicacin (Sitio web de OPIG http:// www.innova.presidencia.gob.mx). BRASIL
19 Las definiciones oficiales no siempre resultaron obvias, pero como regla general se seleccion la declaracin ms notoria, como en el caso de Chile. En otros casos, la declaracin fue tomada de la estrategia nacional de e-gobierno o sociedad de la informacin que ms se asemejaba a una definicin.

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P ER

Gobierno Electrnico implica el uso de TICs (y particularmente Internet) para proveer servicios pblicos de forma ms eficiente, conveniente, rentable y orientada al ciudadano. En nuestro pas se deben adems usar otros canales como la Telefona y el Correo Postal para llegar a aquellos rincones donde no llega Internet (Sitio web de egobierno del PCM). Para fines de la Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico, se define al Gobierno Electrnico como el proceso de uso intensivo de las tecnologas de informacin y comunicaciones por parte de la Administracin Pblica. El proceso conlleva una transformacin integral de la gestin pblica, al consolidar una administracin moderna que brinda informacin y servicios a la poblacin y las empresas de forma ms eficiente, proactiva, participativa y transparente (Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico, 2003). U RUGUAY ... Desarrollo de Servicios Telemticos al Ciudadano y las Empresas, que establece como uno de sus objetivos centrales el dotar al Estado de la capacidad para mejorar la gestin, la transparencia, la eficiencia, la participacin del ciudadano a travs de la introduccin de las TICs. CNSI, 2000. V ENEZUELA La Administracin Publica debe estar al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica. Se crea la Comisin Presidencial para la Transformacin de la Administracin Publica Nacional Corresponde a la Comisin Presidencial Impulsar el desarrollo y utilizacin de tecnologa de informacin basadas en estndares abiertos, que den soporte al proceso de transformacin institucional. Proponer una estrategia comunicacional en coordinacin con los rganos competentes en la materia, que informe oportunamente a la ciudadana sobre los avances el proceso de transformacin institucional (Decreto Presidencial No. 1980, Septiembre 2002).

Existen algunos elementos interesantes que pueden ser resaltados a partir de las distintas definiciones: Todas ellas mencionan, directa o indirectamente, el uso de las TICs para brindar servicios a los ciudadanos. Algunas definiciones mencionan el concepto de gobierno orientado a los ciudadanos. Todas las definiciones aluden al cambio en la forma en que se gestiona la administracin pblica: nuevos sistemas, eficiencia, mejoras en la gestin, etc. La mayora de las definiciones mencionan, directa o indirectamente, el uso de las TICs para informar a la ciudadana, hacer la informacin ms disponible o hacer al estado ms transparente.

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Varias de las definiciones mencionan la participacin ciudadana, o acercarse a los ciudadanos. Algunas van incluso ms lejos al mencionar cambios en la forma en que el estado se comunica con los ciudadanos o cambios en la forma de gobernar.

A estudiar estas definiciones, queda claro que los servicios en lnea son preocupacin central del e-gobierno. Otras metas clave son la informacin y la transparencia, en tanto que, la participacin ciudadana recibe un nfasis menor. La definicin de Venezuela es la que pone el mayor nfasis en los aspectos socialmente relevantes del e-gobierno, en tanto Chile y Mxico tambin hacen mencin a la participacin ciudadana. Sin embargo, la definicin de e-gobierno no se agota en estos 7 prrafos. En los documentos oficiales de los 8 pases aparecen ideas asociadas con los cuatro puntos que se enumeran a continuacin: Mejoras en la gestin de la administracin pblica, lo cual incluye la automatizacin de procesos administrativos como ser coordinacin, planificacin, ejecucin y control; mejor comunicacin dentro del gobierno; digitalizacin e integracin de sistemas de informacin; inteligencia, entendindose por ello informacin acerca de las necesidades y deseos de los ciudadanos; eficiencia y eficacia a travs del uso estratgico de las TICs para simplificar procesos; e innovacin y flexibilidad en la administracin pblica. Participacin ciudadana la cual incluye un mayor acceso de los ciudadanos a los oficiales pblicos, participacin en la toma de decisiones, expresando las opiniones a travs de medios electrnicos; y la reduccin de costos de transaccin entre el sector pblico y los ciudadanos, tornando la comunicacin ms factible. Provisin de servicios lo que incluye conceptos como ser un servicio universal y justo al cliente; servicios mejorados y efectivamente brindados; facilitando el cumplimiento de las obligaciones de los ciudadanos con el estado; servicios convenientes y fciles de entender; creacin de mecanismos alternativos de acceso al gobierno (e integracin de las variadas modalidades de servicio); reduccin de costo y tiempo de atencin para el cumplimiento de obligaciones con el estado; pagos digitales tanto del como al estado; seguridad y privacidad en la provisin de servicios.
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Transparencia, lo cual implica el uso de TICs para facilitar el escrutinio ciudadano de la informacin, actividades y operaciones pblicas; procedimientos transparentes (como en el caso de licitaciones pblicas de compras y contrataciones con el gobierno, o proyectos de ley en lnea); acceso a la informacin pblica en un formato simple y claro; mejor comunicacin entre los gobiernos y los ciudadanos; acceso a la informacin sobre servicios pblicos; comunicacin directa con los ciudadanos y reduccin de la intermediacin de la burocracia; comunicacin que sea abierta, fluida, honesta y productiva y rendicin de cuentas a la ciudadana. Entonces, hay cuatro enfoques principales de gobierno-e: mejoras en la gestin de la administracin pblica, provisin de servicios, transparencia, y facilitacin de participacin ciudadana. Tambin se solicit a los entrevistados que definieran lo que entendan por e-gobierno. Ms all de las ideas que ya han sido presentadas ms arriba, surgieron algunas ideas interesantes de la discusin. Una idea tuvo que ver con los cambios en la manera en que se lleva a cabo la administracin pblica, en la cual el e-gobierno se defini como volcar el estado hacia el ciudadano. Otras ideas adicionales incluyeron: Gobierno accesible a los ciudadanos, dondequiera que se encuentren y a travs del medio que deseen, 24x7. Extender la accin del gobierno hacia reas donde su presencia fsica es dificultosa. Revisin de los conceptos y el papel de las instituciones pblicas Cambio en las relaciones entre el gobierno federal y otros niveles del gobierno.

En sntesis, los entrevistados expresaron que el e-gobierno forma parte de un proceso de apertura del gobierno, hacindolo brindar mayor atencin a los ciudadanos y expandiendo su alcance. Otra rea de discusin se situ alrededor de las relaciones entre gobierno y ciudadana y en el significado del e-gobierno en un contexto social ms amplio. Una persona defini e-gobierno como la forma de relacionamiento a futuro que la ciudadana va a tener con las administraciones del gobierno. Otra persona enfatiz que el Estado al servicio de los ciudadanos debera suponer que el Estado es algo que los ciudadanos pueden cuestionar. Otras contribuciones fueron:

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El enfoque [actual de e-gobierno] es ms en trmites que en gobierno o representacin y negociacin de posiciones. El e-gobierno tiene un enfoque (basado) en construir industrias en vez de accesos, pero comunicaciones no es una industria, es un eje transversal de la sociedad. El e-gobierno podra generar transparencia en la forma en que el gobierno formula e implementa polticas, con la posibilidad de participacin y control social. La parte de ciudadana requiere atencin si el e-gobierno va a funcionar. Si las TICs van a incrementar la participacin, entonces el gobierno tiene que apoyar el desarrollo de redes en la sociedad. E-gobierno se define como: fines pblicos por medios digitales donde los fines pblicos son la meta y los medios digitales son la herramienta. Por lo general, el enfoque ha sido puesto en los medios y no los fines. El e-gobierno es excesivamente tributario. Tiene una lgica empresarial. El usuario es como un cliente y el Estado el proveedor. El e-gobierno debera ser el Aumento de la participacin de los ciudadanos en el diseo, seguimiento, evaluacin y apropiacin de polticas pblicas, de acuerdo al marco jurdico vigente. Internet provee la posibilidad de integrar a la gente, pero la gente tiene que integrarse en la vida poltica del pas. ... que la gente sepa que puede encontrar respuestas a sus problemas... para esto se necesita capacitacin de comunicacin y fe y confianza. Me preocupa el enfoque en el ciudadano como cliente. La validacin de la democracia requiere ms participacin y una cultura poltica. Ms que el acceso, tiene que haber un hilo conductor y un planteamiento bastante serio para que el ciudadano se involucre de una manera positiva. Que no quede en la eficientizacin. Que haya desarrollo del ciudadano y de las instituciones del pas.

Varios de los entrevistados comentaron sobre el tipo de relacionamiento entre gobierno y ciudadano que implica el e-gobierno. Estos comentarios apuntan a dos enfoques diferentes: por un lado, basado en brindar un producto o servicio, as como los medios tecnolgicos requeridos para hacerlo y por el otro lado, basado en los conceptos de comunicacin, gobernabilidad, negociacin, ciudadana e interaccin. Varios de los entrevistados expresaron su preocupacin de que el e-gobierno est siendo enfocado casi exclusivamente a servicios y clientes, con la consiguiente exclusin de aspectos como comunicacin y ciudadanos.
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Qu es un Servicio? La idea de e-servicios es un aspecto tan importante en las agendas de e-gobierno, que amerita un poco ms de investigacin. Los siguientes puntos resultaron de la pregunta qu quiere decir servicio en el contexto de e-gobierno? Los servicios (en lnea) no son meramente trmites tambin incluyen participacin, quejas todo acto en el cual el estado mantiene una relacin con los ciudadanos. El e-gobierno es un instrumento que permite la renovacin de las instituciones as como mejores servicios, como la obtencin de la licencia de conducir, certificado de nacimiento, cdula de identidad, saber a donde acudir, saber como ser escuchado por el gobierno. Los servicios pblicos pueden ser de toda clase, relaciones de todo tipo entre el gobierno y las empresas, OSCs y ciudadanos, para realizar trmites, modos de participacin institucional, conectar a los gobiernos con las OSCs.

Resulta claro entonces que los servicios no se definen meramente como trmites. En efecto, estas definiciones caracterizan a los servicios de una manera tan amplia que incluye la participacin ciudadana en forma un tanto ambigua. Esto resulta preocupante ya que de acuerdo a esta definicin, el sufragio en lnea, por ejemplo, podra ser un servicio, lo cual disminuira su status como un derecho democrtico20. Este tema se relaciona estrechamente con la provisin de servicios. Mucha de la literatura sobre e-gobierno hace referencia al gobierno centrado en el ciudadano y al manejo de la relacin con el cliente (Customer Relations Management - CRM). En lo que tiene que ver con los ciudadanos, el CRM se traduce en una forma diferente de relacionarse con el gobierno. Como seal uno de los entrevistados, Lo importante es que cuando alguien necesita un servicio, tenga el derecho de accederlo y que haya un estado del arte [en comunicaciones] cordial. Adems, no pueden existir clientes preferidos. Otro individuo

20 El autor particip recientemente en un evento sobre e-gobierno en Toronto, donde un empresario sugiri que los ciudadanos podran estar dispuestos a pagar por la conveniencia de sufragar en lnea, frente a tener que acudir a un local de votacin. La audiencia reaccion inmediatamente frente al comentario de esta persona, pero este incidente ilustra cuan lejos puede llegarse con la lgica de negocio en los e-servicios!

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manifest que, el desafo consiste en simplificar los servicios al ciudadano, de manera que puedan acceder a ellos por s mismos autoservicio. Para conseguirlo, debemos organizar el gobierno de la forma en que los ciudadanos entienden al gobierno. Nadie osara argumentar en contra de los beneficios provenientes de un mejor manejo de la provisin de servicios, por parte del gobierno. Sin embargo, este enfoque plantea una interrogante acerca del tipo de ciudadano conceptualizado por un e-gobierno que se relaciona con sus ciudadanos meramente a travs de la provisin de servicios. Tal como lo seal uno de los entrevistados: Nos parece prioritario problematizar los modelos de desarrollo de la infraestructura ciudadana actualmente imperantes en nuestro pas, donde la generacin de contenidos y servicios, social y culturalmente relevantes, ha estado marcada por una lgica vertical centrada principalmente en la accin del Estado y del mercado como oferentes; lo que ha conducido a la institucionalizacin de un concepto de usuario que enfatiza sus roles como receptor, consumidor, cliente o beneficiario, relegando a un segundo plano sus potencialidades como emisores, productores, oferentes y actores sociales, reduciendo con ello en gran medida el carcter interactivo de la Internet ciudadana el acceso a paquetes de servicios disponibles en lnea. Esta discusin sugiere la siguiente conclusin: Existe una diferencia entre la necesidad de, por un lado, crear mercados de usuarios para los servicios de e-gobierno y por el otro, crear sociedades habitadas por ciudadanos. Adicionalmente, esta discusin apunta a la diferencia entre un e-gobierno que se comunica con los ciudadanos como usuarios de servicios individuales y un e-gobierno que se comunica con ellos como actores sociales o grupos. EL PAPEL DE LOS DISTINTOS ACTORES EN EL E-GOBIERNO Sobre la base de esta discusin, surge la interrogante de cmo los distintos actores son percibidos por las estrategias de e-gobierno. Esta seccin trata de visualizar como las distintas estrategias de e-gobierno conceptualizan el papel del gobierno, la ciudadana, el sector privado y los actores de la sociedad civil, en la implementacin de sus agendas. Estos prrafos fueron complementados con algunas respuestas de las entrevistas.
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Gobierno: De acuerdo a documentos oficiales, el papel del gobierno es regular y establecer estndares, incluyendo marcos legales (con la implicancia asociada de que no debera reemplazar las funciones del mercado); liderar o mostrar el camino; autenticar personas, documentos y transacciones; proteger la privacidad y la seguridad; y facilitar la participacin ciudadana, la transparencia y la rendicin de cuentas. El Estado es adems, y por lo general, el mayor contratista, comprador y usuario de TIC en cualquier pas. Finalmente, el gobierno es visto como un comunicador. Los entrevistados agregaron que el gobierno necesita ser ms imparcial y menos paternalista. Ciudadano: Un individuo sostuvo que aqu es donde existe ms dudas mientras otro dijo que el ciudadano es el doliente o beneficiario del e-gobierno. Los documentos visualizan al ciudadano como usuario de las TICs, as como receptor y objeto de la informacin y servicios del gobierno. En ese papel, el ciudadano es concebido como un cliente del Estado, un contribuyente, alguien que lleva a cabo transacciones de dinero con el gobierno y una entidad legal con obligaciones hacia el estado, incluyendo el deber de ser un usuario tico y responsable de la informacin en lnea. Por otro lado, el ciudadano es concebido como un auditor de la informacin, las actividades y la calidad de las operaciones pblicas, un participante en la toma de decisiones y un identificador de problemas, objetivos y soluciones. En este papel, el ciudadano es concebido a menudo como una persona que muestra desconfianza hacia el gobierno. Uno de los entrevistados agreg que los ciudadanos son la materia prima principal en la nueva economa. Sector Privado: El sector privado es visualizado de diferentes maneras, como un proveedor de bienes en TIC, un comprador, contratista y abastecedor que interacta con el gobierno, un inversor, un innovador y un participante en la provisin de servicios de gobierno. Se lo concibe a menudo como poseedor de informacin y experiencia de valor para el gobierno. Aparte de esto, al sector privado se le asignan varias de las mismas atribuciones que poseen los ciudadanos, incluyendo el de ser una entidad legal con obligaciones hacia el estado, un objeto de la provisin de servicios, usuario de informacin, contribuyente, beneficiario, etc. Organizaciones de la Sociedad Civil: Esta entidad ha sido totalmente subdimensionada en la documentacin referida al e-gobierno. Algunas referencias a las OSCs aparecen en documentos oficiales sobre la sociedad de la informacin, pero las OSCs y las ONGs no aparecen en ningn lado en las estrategias de e-gobierno.

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Los entrevistados dieron una variedad de respuestas sobre el papel de la sociedad civil en el e-gobierno. Algunas de stas incluyen los trabajos sociales, la representatividad de los ciudadanos y la participacin en su diseo, ejecucin y evaluacin de polticas y programas pblicos, elevando demandas, haciendo lobby, transmitiendo las opiniones y propuestas de los ciudadanos, haciendo el vnculo entre la vida diaria de las personas y el gobierno, as como diseminando tecnologas en sus reas temticas. Algunos sostuvieron que la sociedad civil debera promover el uso de TICs por parte de los ciudadanos y crear redes sociales en las comunidades locales. Algunos sugirieron que no cualquier persona puede participar y que en poltica, si se invita a mucha gente, no se acaba nunca. Finalmente, una persona seal que las OSCs se han concentrado en temas ms acuciantes como por ejemplo acceso y desarrollo de capacidades y no en el establecimiento de un e-gobierno. En sntesis, tanto los gobiernos como los entrevistados visualizan al gobierno como un lder en materia de e-gobierno, como la entidad que establece la agenda y, en ltima instancia, responsable por su puesta en marcha. Los ciudadanos son concebidos meramente como el objeto de las actividades de e-gobierno. Los ciudadanos pueden monitorear actividades, identificar problemas, sugerir soluciones y participar en la toma de decisiones. Sin embargo, no son concebidos como establecedores de la agenda, el gobierno mantiene para s activamente ese derecho. El sector privado tiene asignado un papel claro en el e-gobierno y es un actor reconocido. Se lo concibe con los mismos atributos que un ciudadano, no obstante se lo visualiza como un experto valioso y fuente de asesoramiento al gobierno. Pero ni las OSCs ni las organizaciones no gubernamentales son reconocidas por las iniciativas de e-gobierno, como actores tanto con derechos como responsabilidades o experiencia que ofrecer. CUL ES LA DEFINICIN DE E-GOBIERNO? Reuniendo todos los contenidos analizados en la seccin 2, probablemente la mejor definicin de e-gobierno sea la que lo describe como fines pblicos por medios digitales ya que comprende todo lo que el e-gobierno podra ser. Resumiendo esta seccin tras toda la informacin presentada, existe una interrogante implcita acerca del papel del gobierno, donde predominan dos ideas bsicas. e-servicios: Por un lado, el gobierno provee servicios a los ciudadanos, que bien no son ofrecidos por el mercado, o ste no los ofrece en forma equitativa (en una amplia acepcin, se incluye aqu las actividades de asis98

tencia social y el fomento de la produccin). En ese sentido, el e-gobierno enfatiza los mecanismos de entrega de dichos servicios, oferta y calidad de los servicios gubernamentales y la provisin de medios alternativos de acceder a dichos servicios. Esta modalidad de e-gobierno orientada a los servicios requiere transparencia, de tal forma que la informacin sobre oferta de servicios sea pareja, como forma de reducir la corrupcin. El acceso a la informacin es importante, de manera que los ciudadanos sepan qu servicios hay disponibles, tanto en lnea como fuera, y cmo acceder a los mismos. La mejora de servicios requiere adems contar con la participacin ciudadana, para guiar el diseo de los servicios y dar retroalimentacin que permita mejorarlos. La mayor preocupacin de los grupos de e-gobierno en ese sentido es la creacin de un mercado de usuarios individuales para los servicios que estn desarrollando, especialmente como consecuencia de las bajas tasas de penetracin de Internet en la regin. Se cree que la oferta de servicios de e-gobierno en lnea puede contribuir a estimular la adopcin de Internet y consecuentemente, aumentar su penetracin. e-democracia: Por el otro lado, el gobierno constituye un espacio donde los ciudadanos se renen en igualdad de condiciones para debatir sobre temas que sean significativos para la comunidad y para tomar decisiones que dan forma a la sociedad. En este sentido, e-gobierno significa el empleo de TICs para facilitar participacin amplia en el debate y la toma de decisiones. Este concepto de e-gobierno tambin requiere transparencia, pero en este caso tiene que ver con el acceso a la informacin acerca de las reglas de juego, informacin sobre el desempeo de la sociedad y el gobierno, transparencia en la manera en que se toman las decisiones y en la apertura de lneas de comunicacin entre todos los miembros de la sociedad. Y por supuesto, la participacin de los ciudadanos resulta clave para llevar a cabo el debate de la sociedad y el establecimiento de una agenda en forma participativa, as como en un proceso de toma de decisiones tambin participativo. En este punto la mayor preocupacin del e-gobierno es con el ejercicio de la ciudadana y con las redes comunitarias, especialmente debido al historial de autoritarismo de muchos de los pases de la regin, y en lo que se conoce como el dficit democrtico y la crisis de los gobiernos representativos. Estos resultados apoyan los argumentos de politlogos como Gimmler (2001) quien sostiene que: El sujeto poltico es ms que simplemente un sujeto pasible de derechos individuales [pero] es adems el sujeto que alcanza una identidad personal y colectiva como parte de un complejo de relacio99

nes con otros individuos. Es esta identidad social fundamental la que el sujeto constituye y expresa en su incesante lucha por reconocimiento en el mbito pblico. La esfera pblica, por tanto, es una arena de relaciones polticas y sociales, un campo donde ambas identidades, individual y colectiva, se expresan y se integran. 4. IMPLICACIONES PARA LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL 4.1. CIUDADANOS VERSUS CLIENTES El enfoque en e-servicios y la definicin de otros objetivos sociales, como por ejemplo participacin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas, dentro de un marco de provisin de servicios constituye un riesgo para la consolidacin de una sociedad democrtica y equitativa. Estos elementos son importantes para una meta muy deseable como es la provisin de servicios mejores y ms equitativos pero esto no debera confundirse con la participacin, transparencia y rendicin de cuentas que tiene lugar dentro de un marco de e-democracia. Es importante distinguir entre la creacin de mercados para usuarios individuales y la creacin de comunidades de ciudadanos en red. A grandes rasgos, el e-gobierno en Amrica Latina se asemeja a lo que Christensen y Laegreid (2002) describen como el modelo de supermercado del control poltico-administrativo: Este modelo presume que, en general, el gobierno y el estado tienen un papel como proveedor de servicios, con un nfasis en eficiencia y calidad adecuada, concibiendo a las personas como consumidores, usuarios o clientes. En este modelo, en cierta manera, la jerarqua se ha invertido, es decir, en vez de que el estado controle a la sociedad, sobre la base de un mandato democrtico proveniente de le gente, la sociedad controla en una forma ms directa al estado a travs de los mecanismos de mercado. A primera vista, esto parece un avance positivo, especialmente en pases donde la ciudadana ha sido tpicamente excluida del gobierno. Los sistemas orientados al cliente puede que parezcan altamente participativos y democrticos. Pero como Christensen y Laegreid agregan: De lo que se carece [en este modelo] es de una perspectiva sobre la relacin entre, por un lado, la influencia de los votantes o ciudadanos
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sobre los polticos a travs de los canales electorales y, por el otro, una mayor influencia directa de stos sobre los organismos pblicos, como clientes y consumidores esto no responde a la pregunta de, cmo un montn de actores atomizados tomando decisiones en un mercado, puede contribuir a crear un sistema democrtico estable y responsable. Y en tanto el e-gobierno debera alcanzar ambas metas, podra estar favoreciendo la primera. Esto constituye un riesgo, ya que como lo explica OLooney, cuando los sistemas de informacin son implementados en una sola direccin, pueden minar la obtencin de otros objetivos: El problema con la vasta mayora de los sistemas es que an cuando estos realicen correctamente una determinada tarea, puede que esto haga ms difcil identificar cul es la tarea correcta los sistemas por naturaleza ponen su atencin en una determinada direccin. Cuando se construye un sistema con un propsito hay menos tiempo para considerar, estudiar y planear otra cosa. De igual manera, las rutinas cuidadosamente diseadas para hacer algo en particular, o la pericia o tecnologa necesaria para hacerlo, pueden impedir el intento de hacer correctamente otra cosa (OLooney, 2002). Existe un riesgo potencial de que un enfoque excesivo en servicios para usuarios individuales implique una menor atencin en el uso de las TICs como una herramienta para fortalecer a los ciudadanos para que resuelvan sus propios problemas o como un medio de deliberacin con otros ciudadanos y participacin en la confeccin de agendas. Este enfoque o sesgo puede conducir a la eleccin de polticas pblicas que tengan impactos sociales negativos. Por ejemplo, los gobiernos en Amrica Latina estn comenzando a utilizar la Internet como mecanismo de control pblico que permita a los ciudadanos custodiar las actividades de los dems. En Canad, dichos sistemas han tomado la forma de lneas telefnicas para la recepcin de denuncias de fraude al sistema de salud o al de asistencia social, las cuales permiten que los ciudadanos suministren datos en forma annima. Estos han sido criticados por los actores sociales con el argumento de que son proyectos caros, de mantenimiento de imagen pblica, que hacen poco y nada para atender las causas de fondo de la pobreza, criminalizan a los pobres y tienen una cuestionable capacidad de retorno de la inversin. Una inquietud relacionada es la posibilidad de que grupos establecidos y poderosos se apropien de la tecnologa mucho ms rpidamente que los grupos marginalizados e instituyan
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sistemas que entronicen an ms las desigualdades sistmicas. En miras de esa posibilidad, los ciudadanos y las OSCs necesitan apoyo medidas que no solo provean opciones sino que tambin afirmen la capacidad de ejercer derechos para la apropiacin de la tecnologa, de modo que puedan emplearla para transformarse y construir una ciudadana ms capacitada y con una mayor conciencia poltica. De cualquier manera, si a los gobiernos les interesan la innovacin y la creacin de una sociedad basada en el conocimiento, entonces este es el tipo de medidas que son necesarias. Una aproximacin al e-gobierno al estilo Ford, de proveer acceso a los efectos de crear un mercado para los servicios gubernamentales, no es un medio adecuado para facilitar la creacin y sostenimiento de una ciudadana creativa, curiosa, innovadora e interesada. Ms bien, si ese es el objetivo, entonces la programacin en Internet debe poner atencin en suministrar contenido en lnea, adems de ambientes en lnea que faciliten el acceso al qu y al cmo del gobierno; complemente las soluciones inmediatas con estructuras que construyan las capacidades de las personas de satisfacer sus necesidades particulares, permita la experiencia autodidacta y privilegie la comunicacin abierta o en redes por sobre la comunicacin cerrada individuogobierno. A medida que los gobiernos progresen en trminos de la trayectoria de la informacin, interaccin, transaccin y transformacin, estos aspectos adquirirn un significado cada vez mayor. Pero a la vez, permanece la preocupacin de que los sistemas que se estn estableciendo actualmente van delimitando las posibilidades a futuro. 4.2. ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES Mucha de la literatura sobre e-gobierno menciona la importancia del liderazgo en la implementacin de una agenda coordinada. Por ejemplo, el Mapa de ruta para e-gobierno en el Mundo en Desarrollo instruye a los que actan en e-gobierno: Nada ser ms crtico para el xito del e-gobierno que la voluntad poltica. Detrs de cada proyecto exitoso de e-gobierno hay un lder o lderes visionarios que empujan por cambios an en los momentos difciles. El verdadero lder tiene autoridad, est dispuesto a asumir riesgos, est dispuesto a asegurar fondos al programa, va a dedicar tiempo de acuerdo a las necesidades del momento y va a apoyar y defender pblicamente el e-gobierno. Lo que ese documento no seala es qu tan difcil puede ser esto, en especial en una sociedad altamente politizada. Lo que se conoce
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como liderazgo fuerte en iniciativas en e-gobierno est sujeto a una serie de problemas: Presenta la tentacin, por parte de la Presidencia, de elegir metas sencillas para obtener dividendos polticos de corto plazo, en vez de un cambio fundamental para obtener beneficios sociales de largo plazo21. Cuando cambia el gobierno, el programa desaparece o enfrenta retos serios para mantener su continuidad. El liderazgo en e-gobierno puede hallarse demasiado lejos de los equipos que trabajan en su implementacin, como para brindar una gua y un apoyo efectivo. Existe una disyuntiva entre una agenda centralizada y una implementacin descentralizada. A menudo se visualiza el liderazgo fuerte como necesario para poner orden en situaciones donde hay una pluralidad de lderes. En situaciones similares, sin embargo, un liderazgo fuerte puede enfrentarse a grandes retos y ser polticamente riesgoso.

Todas estas situaciones pueden ir en detrimento de los objetivos de las OSCs, en tanto pueden resultar en desarticulacin, equivocada programacin, falta de transparencia y agendas ocultas. Esto no solamente torna difcil entender y participar en las agendas de e-gobierno, sino que mina el deseo de dar apoyo por parte de los agentes externos. Esto puede significar adems que tan pronto como las OSCs (ni hablar de los ciudadanos, el gobierno y el sector privado), aprenden a conocer las estructuras y descubren instituciones beneficiosas, pueden cambiar. Esto llevara, sin dudas, a una situacin en la que uno est siempre corriendo para poder mantenerse a rueda. Y all donde el liderazgo falla en establecer agendas e instituciones que conduzcan al gobierno en una direccin nica, se pueden desperdiciar recursos debido a oportunidades que se pierden por falta de coordinacin. Con relacin a esto, existe tambin una tendencia en algunos pases de poner nfasis en la implementacin de estructuras institucionales para el e-gobierno, por sobre la capacidad de hacer poltica pblica en el rea de la sociedad de la informacin y e-gobierno. La UDD en Repblica Dominicana y el CNSI en Uruguay, son ejemplos de organiza21 Una cuestin que merece un examen ms detenido es si el contar con la participacin del Presidente facilita el acceso a prstamos internacionales sin una planificacin adecuada o sin mecanismos nacionales de auditoria adecuados.

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ciones que se establecieron para hacer frente a la problemtica del egobierno, las cuales se ocupan ms de las estructuras organizacionales correctas y del contingente de actores correcto, pero ponen comparativamente menos nfasis en las capacidades para la administracin y la conduccin de polticas pblicas efectivas. Otro aspecto es la contratacin de empresarios provenientes del sector de alta tecnologa (high tech) para liderar la programacin en e-gobierno. Mientras estos individuos ciertamente poseen una excelente capacidad tcnica y de manejo empresarial, pueden carecer de la perspicacia poltica que se requiere para unir gente en torno a un tema, as como los antecedentes necesarios en administracin y polticas pblicas como para anticipar los problemas especficos del sector pblico. Y finalmente, mientras las organizaciones internacionales tienen el compromiso de no interferir con las polticas nacionales, en los hechos inciden en el diseo de las estructuras organizacionales de e-gobierno. Cuando se implementan estructuras imparciales en esferas altamente polticas, el resultado puede ser una reafirmacin de las relaciones de poder establecidas. Este es un fuerte argumento para la necesidad de mayor cantidad de medidas en defensa de las minoras, que apoyen la participacin efectiva de grupos marginalizados en las agendas de e-gobierno. En sntesis y a grandes rasgos, el liderazgo no debera significar el contar con el respaldo poltico del Presidente. Significa poseer la sabidura poltica para generar una agenda comn y una direccin unificada mediante procesos claros y la facilitacin de relacionamientos. Tambin significa el tener la voluntad poltica para concertar las distintas visiones en la agenda de e-gobierno, en vez de crear una agenda en torno a la gente que apoya una determinada visin. Mientras este puede ser un punto de controversia para algunos, en gobiernos donde el egobierno cuenta con el beneficio de un marco institucional fuerte y estrategias claras y explcitas, existen tambin oportunidades ms claras y sostenibles de participacin, as como mayor apertura hacia los actores sociales, aunque sea por el solo hecho de que el ambiente para la implementacin de los programas es de mayor claridad y seguridad.

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4.3. PARTICIPACIN Este documento ha demostrado que existe una brecha en la participacin de las OSCs en el e-gobierno, la que puede ser atribuida a varias causas potenciales: Las OSCs no son contempladas en el e-gobierno y/o no son invitadas a participar. En el mbito de las TICs, las OSCs se enfocan en agendas ms inmediatas, como conectividad/acceso, en tanto en otros campos, privilegian las agendas sociales frente a los mecanismos que las ejecutan (por ejemplo, SIDA frente al Ministerio de Salud). Las OSCs no desean participar en e-gobierno porque perciben que trabajar junto al gobierno puede resultar difcil o perjudicial.

El hecho que las OSCs no estn contempladas en los esquemas de e-gobierno es un riesgo que enfrentan las organizaciones sociales en varios niveles. Primero, sugiere que los sistemas del estado (ambos, macro y micro) pueden ser desarrollados sin tomar en consideracin a dichas organizaciones. Particularmente, hay quienes argumentan que la Internet se convertir en un intermediario entre ciudadanos y autoridades. Sin embargo, ignorar a las OSCs en la planificacin puede ser un error, no solo porque subestima su papel como monitor y fiscalizador de las actividades de gobierno (incluyendo actividades de e-gobierno) sino porque adems, el ciudadano promedio generalmente no va a tener tiempo de participar al grado que la red hara posible... Como resultado, es probable que la mayora de los ciudadanos deba, de todas maneras, depender de asociaciones e instituciones mediticas, para disear prcticas y polticas pblicas a su gusto (OLooney, 2002). Segundo, esto implica que la pericia desarrollada en el tema por las OSCs, no llega a los oficiales de gobierno, ni tampoco se integran los avances alcanzados en este campo por las OSCs, en la planificacin de e-gobierno. As, por ejemplo, muchos operadores de telecentros sin fines de lucro, en Amrica Latina, se han visto enormemente frustrados al ser prescindidos completamente por los proyectos gubernamentales de conectividad para la comunidad. Como resultado de ello, los gobiernos han perdido la oportunidad de incrementar la eficiencia de sus programas y han ignorado una fuente de experiencia en el mbito nacional sobre implementacin de telecentros. Tercero, resulta preocupante que los oficiales de gobierno no entiendan los beneficios que las OSCs puedan aportar a los procesos de delibe105

racin, planificacin e implementacin. Es como si las OSCs tuvieran un problema de imagen que ellas mismas deben resolver frente a los funcionarios pblicos; hablando con los empleados de gobierno se tiene la sensacin que muchos honestamente desconocen como, trabajando junto a las OSCs, podran beneficiarse a s mismos y a sus proyectos o tienen una visin sesgada del papel y habilidades del gobierno. La cuestin de tener un enfoque hacia la conectividad es talvez otro aspecto del problema de imagen de las OSCs. Las OSCs que trabajan en temas de Internet, hacen por lejos mucho ms que defender el acceso a Internet. Pero por otro lado, es justo sealar que entre las iniciativas de los telecentros y la defensa en torno a acceso/conectividad, se ha canalizado mucha energa en esta agenda. Sin embargo, se ha documentado que esta rea es donde los gobiernos, comunidades y proveedores de tecnologa han colaborado ms estrechamente entre s: En su mayora [estas alianzas] no embarcan a ciudadanos y proveedores de tecnologa en negocios u operaciones del gobierno. Por el contrario, estos grupos tienden a mantener una existencia como redes bastante fluidas, que se coligan en torno a cuestiones de inters para los actores dominantes o patrocinadores. Estos intereses tienden a ser de naturaleza econmica. Desgraciadamente, otros intereses, como aquellos de grupos de base o de grupos que tienen intereses en privacidad, participacin ciudadana, provisin de servicios gubernamentales o la forma futura de las instituciones democrticas, estn subrepresentados y a menudo son invisibles para quienes toman decisiones claves (OLooney 2002 citando a Cawood y Simpson 2000). La posibilidad de que, a los ojos de los gobiernos, las cuestiones de acceso y conectividad vayan en desmedro de otras reas de las TICs en las que trabajan las OSCs, podra considerarse contraproducente a los objetivos sociales de esos grupos. Al mismo tiempo, la agenda sobre acceso y conectividad es fundamental para la consecucin de los objetivos sociales de desarrollo en el rea de las TICs. Algunos grupos han intentado superar esta dificultad, situando la cuestin de los accesos a Internet dentro de una agenda ms amplia de uso y apropiacin de Internet22. De esta misma manera, el acceso a Internet para e-gobierno y acceso a informacin del gobierno para la participacin ciudadana,
22 Particularmente, el trabajo de la Fundacin Acceso de Costa Rica: ver por ejemplo Camacho, K. Internet, Una herramienta para el cambio social? Elementos para una discusin necesaria, Fundacin Acceso, 2001, http://www.acceso.or.cr/publica/telecom/conocimiento22.shtml

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transparencia y rendicin de cuentas, necesitan ser entendidos dentro de un marco ms amplio del uso de Internet, para la construccin de capacidades y la apropiacin del mismo por los ciudadanos para la creacin de redes ciudadanas y su propia conciencia poltica. Finalmente, existen oportunidades para la colaboracin entre gobierno y sociedad civil? Un rea donde existe una clara necesidad de colaboracin es entre las OSCs dedicadas a las agendas sociales en reas especficas, como salud y educacin, y aquellas que trabajan en temas de TIC. En tanto existen ms oportunidades de participacin a travs de las agencias sociales, esta puede ser la ruta ms expeditiva para que los actores de las TICs alcancen algunas de sus metas. Esto dara, adems, oportunidad a los grupos de accin social a considerar cmo las TICs impactaran en sus agendas. De la misma forma, se ha visto alguna evidencia de que los actores de e-gobierno de los ministerios de accin social estaran abiertos a la posibilidad de trabajar en forma ms estrecha con las OSCs. Si a este nivel se logran avances ms concretos, en trminos de e-democracia, se establecera un estndar para otras actividades de e-democracia, brindando un ejemplo para la coordinacin y elaboracin de polticas de e-gobierno al nivel nacional.

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Mercosur.gov: E-Gobierno en Argentina, Uruguay y Brasil 1

S USANA F INQUELIEVICH 2

1. APOCALPTICOS O INTEGRADOS? Existen polticas y estrategias latinoamericanas (es decir, en tanto macro regin organizada, no como una sumatoria de pases), dirigidas a la construccin de la Sociedad de la Informacin (SI)? O bien, tomando una porcin ms pequea del mapa, Pueden percibirse indicios de polticas del Mercosur con respecto a aspectos fundamentales de la SI, como el gobierno electrnico? La respuesta es, por el momento, negativa. Sin embargo, esta falta de integracin no muestra un panorama apocalptico. En tanto que macro-regin, el MERCOSUR integrado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, y que cuenta como pases asociados a Chile y Bolivia no ha formulado hasta el presente polticas oficiales con respecto a la Sociedad de la Informacin, aunque algunos de sus pases miembros (con Brasil a la cabeza) estn desarrollando polticas y estrategias sobre este importante tema. Estas polticas y estrategias se mantienen puntuales, al menos por el momento, de modo que el panorama provisto por la Regin es fragmentado y dispar, aunque nuestras investigaciones3 han identificado algunas similitudes entre los tres pases que se presentan en este estudio de caso, sobre todo entre Argentina y Uruguay.
1 Este articulo es una vance del libro .gov, de proxima publicacin, escrito por Susana Finquelievich, Rainer Randolph, Silvia Lago Martnez, Ester Limonad, Pablo Baumann, Aln Prez Casas, Alejandra Jara Mariano Fressoli, Raquel Turrubiates, Martn Zamalvide. 2 Directora, Programa de Investigaciones sobre la Sociedad de la Informacin, Instituto de investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires 3 Estas investigaciones han sido publicadas como libro por Quaderns Digitals: Susana Finquelievich, coordinadora, 2002, .GOV, de autoria de: Susana Finquelievich, Silvia Lago Martnez, Alejandra Jara, Pablo Baumann, Rainer Randolph, Ester Limonad, Alen Perez Casas y Martin Zamalvide. El mismo puede ser descargado gratuitamente de la siguiente URL: http:// www.quadernsdigitals.net/bibliotecaquaderns.asp?IdBiblioteca=814

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E-gobierno, gobierno electrnico o digital es el conjunto de procesos o mtodos de administracin basados en sistemas electrnicos fundamentalmente en Internet, para mejorar la manera en que un gobierno realiza sus operaciones a nivel interno, con otros niveles de gobierno, y para que los ciudadanos puedan efectuar trmites en lnea. Su fin es proporcionar la informacin rendicin de cuentas, informes de actividades, programas, planes, proyectos, etc. que los ciudadanos necesitan para evaluar el desempeo de sus funcionarios y para participar en diversos grados y maneras en decisiones que los ataen. Los gobiernos de los pases miembros del MERCOSUR estn promoviendo el e-gobierno en la Regin, fundamentalmente a nivel de los gobiernos locales. Un alto nmero de estos gobiernos locales han implementado, en distintos grados y de diversas maneras, un nmero elevado de pginas web con informacin sobre sus servicios, las cuales poseen diversos tipos de mecanismos para facilitar la participacin ciudadana (haciendo denuncias, preguntas, etc.). Sin embargo, es raro encontrar uno que rinda cuentas o en el caso de denuncias, que ofrezca informacin sobre cuntos fueron recibidos, cuales fueron los resultados de las investigaciones, las identidades de los implicados, las sanciones que recibieron, etc. Cmo, entonces, es percibido el gobierno electrnico por los funcionarios y por los propios ciudadanos? Una breve investigacin en Internet permite percibir el incremento exponencial de los sitios web gubernamentales en el mundo. Segn expresan Limonad y Randolph en el libro .gov (2002), puede decirse que esto contribuy a: disminuir la burocracia en la relacin entre los poderes pblicos y la sociedad; reducir los costos gubernamentales respecto de empleados e insumos, adems de ahorrar y reducir trmites; tornar ms transparentes las acciones del Estado; proporcionar los servicios de una manera ms eficaz; volver las ciudades ms competitivas, en lo que se refiere a atraccin de empresas, turismo, etc; combatir la corrupcin; y democratizar el acceso a la informacin. Estas razones son utilizadas por los entusiastas del e-gobierno para profetizar una nueva era de transparencia y democratizacin en el acceso a los servicios pblicos, principalmente en los llamados pases en vas de desarrollo, o emergentes. Surge en este punto un nuevo interrogante: Hasta qu punto estn ligadas la transparencia municipal y la disminucin de la corrupcin, al uso de soportes electrnicos? Cules son los lazos entre participacin democrtica y tecnologa? Cmo perciben los ciudadanos y los funcionarios municipales esta nueva posibilidad de transparencia e intercambios?
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Despus de todo, las transformaciones en las formas de administrar la red publica son tambin y ante todo cambios culturales, y no existe una correspondencia simple ni inmediata entre la emergencia de nuevas tecnologas y la emergencia de nuevas formas culturales. El historiador Stephen Kern (1983) sugiere que algunos cambios culturales pueden ser vistos como inspirados directamente por la tecnologa, mientras que otros ocurren de formas relativamente independientes de la tecnologa, y otros an emergen de las nuevas metforas y analogas que slo alteran indirectamente las estructuras de pensamiento y vida perceptiva. Ms an, como constata Vivian Sobchack (1996), nuestra insercin como ciudadanos, en un mundo crecientemente tecnologizado y digitalizado ocurre dentro de modalidades que son a la vez tecnolgicamente transparentes (la tecnologa se incorpora a nuestras formas de hacer y hasta de ser, de una manera relativamente fcil y rpida, sobre todo si se compara la velocidad de incorporacin social de la tecnologa informtica con otras tecnologas previas) y hermenuticas (la tecnologa es vista como algo externo a nosotros, y por lo tanto, necesitada de interpretacin). En tanto en que la tecnologa informtica sea habilitadora4 es decir, que el ciudadano posea acceso a una computadora y sepa cmo utilizarla permite un acceso relativamente fcil a la informacin y a los otros, y puede usarse como una extensin del individuo, incorporndola. Sin embargo, si la tecnologa no es habilitadora el ciudadano no posee acceso a una computadora ni sabe cmo utilizarla, o si no le proporciona la informacin que desea o necesita entonces obstaculiza el acceso a la informacin y a los otros, y el ciudadano percibe a la tecnologa como un problema, en vez de como una solucin. Sin embargo, an una relacin de incorporacin transparente de la tecnologa, para usar el trmino de Sobchack, no conduce per se un menor pensamiento o accin poltica por parte de los usuarios, ni por el contrario, una incorporacin hermenutica no necesariamente garantiza acciones y reflexiones polticas ms progresistas. En general, tanto los gobiernos locales como los ciudadanos tienden a oscilar entre ambas formas de relacin con la tecnologa, cualquiera sea su agenda poltica. La tendencia general es percibir a las nuevas tecnologas de manera hermenutica, (no se han incorporado todava), y a verlas en diversos grados, ms como un problema que como una fuente de soluciones.

Habilitadora es nuestra traduccin para el trmino enabling utilizado por Sobchack.

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2. CIUDADANOS MEDIATIZADOS La tecnologa simplifica la relacin entre los gobiernos y la ciudadana? Tericamente, no existen obstculos para que as sea, pero esto no es evidente en la realidad. La relacin entre los ciudadanos y la tecnologa, que mediatiza y por lo tanto transforma instrumentalmente las formas de comunicacin, se complejiza an ms, en tanto nuestras percepciones y expresiones, simultneamente se amplan y se reducen. Un buen ejemplo a causa de su evidente paradoja es la publicidad que AT&T difundi en los Estados Unidos en los 1990s: Somos los que hacemos desaparecer las distancias. Estire la mano y toque a alguien5. En otras palabras: las capacidades sensoriales se reducen, pero las comunicacionales se amplan. Esto influye sobre la percepcin de la espacialidad, fundamentalmente, la espacialidad urbana. Esto conduce a otro interrogante: en la Sociedad de la Informacin, qu es el territorio urbano? Por lo pronto, excede los lmites de lo que hasta ahora se conoca como lo local. Rainer Randolph (2000) plantea: Transformaciones y representaciones reflejan (...) una nueva cualidad de circulacin de bienes (y mercaderas), servicios (informaciones) y personas tanto en la ciudad, como entre ciudades, donde el movimiento se torna cada vez ms virtual (informacional o inmaterial), y los equipamientos urbanos necesarios de telemtica poco alteran tendencialmente el propio ambiente construido (como fue el caso de los equipamientos pesados de la circulacin tradicional. En consecuencia, las transformaciones no se restringen slo a la escala intraurbana (de estructuracin y segregacin de la ciudad), sino que se expresan tambin, en nuevas entre ciudades (sistema urbano, red de ciudades) y nuevas formas de cooperacin / competencia inter-urbana. Cambia la representacin de los lmites de accin de los habitantes. No se ampla el espacio fsico, pero se extiende el espacio de las relaciones sociales hasta conformar redes globales. Y qu es una ciudad, sino un conjunto de redes sociales y fsicas? Actualmente, la mera nocin de esfera pblica, como opuesta a esfera privada, es problemtica, en esta era de soportes electrnicos, en la que el televisor por cable, la computadora conectada a Internet, las transmisiones satelitales, los multimedia, empujan a una visin en tnel que re-localiza a sus usuarios en el espacio social de una comunidad

Literalmente: We are the people who make the distance disappear. Reach out and touch someone .

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global. Al mismo tiempo, nuestra privacidad se reduce: los cdigos de barras que se activan cada vez que pagamos un objeto en el supermercado, el uso de tarjetas de plstico, o de cajeros electrnicos, codifican y sealan nuestros pasos y actividades. Dedicados a la contemplacin de pantallas, que tornan innecesarios cierto nmero de desplazamientos por la ciudad, los actuales habitantes urbanos han ganado en superficie y en exterioridad, pero probablemente se han reducido las sensaciones de profundidad e interioridad del espacio urbano, ms asociadas a movimientos corporales y a desplazamientos fsicos. Sin embargo, como propone Sobchack, a pesar de que los modos de percepcin y expresin, las sensaciones individuales y sociales de espacio y tiempo, estn siendo transformadas por la mediatizacin electrnica, los contextos econmicos, sociales y polticos en los que transcurren estos cambios limitan y afectan su naturaleza y los colocan al servicio de los ya conocidos fines econmicos y polticos. Las TIC, por s mismas, y a pesar de sus evidentes potenciales y ventajas, no facilitarn una mejor democracia, menor corrupcin, o mayor participacin ciudadana. Estos progresos tal como se demuestra en este trabajo, en los estudios de las sociedades argentina, brasilea y uruguaya dependern de factores como la actitud poltica de los gobiernos locales, la voluntad de participacin de los ciudadanos, y la familiarizacin de ambos con las ventajas que pueden obtener de las tecnologas de informacin y comunicacin para mejorar su vida en cuanto ciudadanos, y habitantes urbanos. 3. LA EVOLUCIN DEL E-GOBIERNO EN LAS CIUDADES DEL MERCOSUR Argentina, Uruguay y Brasil son pases activos en la implementacin del e-gobierno, que se ha desarrollado significativamente desde la segunda mitad de la dcada de los 1990s. Brasil posea en el ao 2002 ms de 3500 sitios gubernamentales. El Gobierno Federal dispone de por lo menos setecientos sitios, con ms de un milln de pginas-web, setecientos servicios en lnea y ms de 4.100 pginas-web de informaciones catalogadas. Los 27 gobiernos de los diferentes Estados que componen el pas poseen pginas-web; la mitad de stas poseen servicios en lnea para la emisin de guas de pago e impuestos, tasas y multas. Dos tercios de las capitales provinciales y el 7% de las municipalidades brasileas presentan servicios en lnea. Si la multiplicacin de sitios gubernamentales ha contribuido a ampliar la interfase
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de relaciones de servicios del Estado con los ciudadanos an no est investigado en profundidad. Tampoco lo est el interrogante de hasta qu punto ha contribuido el e-gobierno a la democratizacin de la sociedad brasilea. Sin duda la exclusin social todava perdura, aadiendo una nueva forma: la digital, que se monta sobre la segregacin socio econmica preexistente. An son una minora los que tienen acceso a la Red, saben como usarla, producir e incluir sus propios contenidos, aunque su nmero aumenta en forma constante. Recordemos que en Brasil slo 14% de la poblacin disfruta de este acceso, lo que no incluye a los grupos sociales desfavorecidos o marginales, precisamente aqullos que ms necesitan de la accin del gobierno: los de ingresos reducidos, los sin techo, los ancianos, los que poseen poca o ninguna instruccin. A pesar de numerosas iniciativas provenientes de diversos actores sociales para socializar el acceso fsico y cultural a Internet (como el Programa Viva Rio, http://www.vivario.org.br), existe an un digital divide social y espacial, que impone la urgencia de democratizar la integracin a la Sociedad de la Informacin (Randolph/Lima 2000). Tal urgencia es diagnosticada principalmente por el gobierno y empresarios, interesados en aumentar la competitividad e insertar el pas en la globalizacin, aunque en nmero creciente, algunas ONGs, como RITS (Rede de Informaes para o Terceiro Setor), http://www.rits.org.br/ , estn realizando un valioso trabajo dirigido a la socializacin general de Internet. Por otra parte la exclusin digital se incrementa debido al nmero creciente de analfabetos digitales y de locales excluidos. 4. E-GOBIERNO EN EL RIO DE LA PLATA: BUENOS AIRES Y MONTEVIDEO Argentina y Uruguay poseen caractersticas histricas y polticas diferentes en lo que respecta al proceso de informatizacin de sus gobiernos locales, relacionados con las diferentes estrategias econmicas y polticas de cada pas. Sin embargo, un anlisis permite percibir rasgos comunes: en Buenos Aires y Montevideo (ver http://www.buenosaires.gov.ar y http:/ /www.montevideo.gub.uy/), la incorporacin de TIC en la gestin local fue planeada por pequeos grupos de funcionarios, sin consultas previas a la poblacin de funcionarios municipales ni estudios de impacto, ni de monitoreos y evaluaciones posteriores a la implementacin, que permitieran rectificar errores u optimizar los recursos tecnolgicos y operacionales empleados. Existe an el temor, en muchos funcionarios
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de ambos gobiernos municipales, de que estos medios sustituyan a los medios tradicionales de participacin cara a cara, considerados como insustituibles para negociacin con los ciudadanos y la re-creacin de espacios comunitarios. Es notable el hecho de que la incorporacin de TIC en la gestin local, en ambas ciudades, no estuvo precedida de campaas de concientizacin de los funcionarios con respecto a utilidades y potencialidades de las herramientas tecnolgicas, ni de formacin masiva en stas, salvo algunos cursos breves percibidos como insuficientes por los funcionarios entrevistados. Esto resulta en escepticismos, temores y resistencias de dichos funcionarios, causados fundamentalmente por el desconocimiento y la desinformacin. Como no fueron consultados con respecto a sus necesidades laborales, los volmenes de informacin manejados en sus puestos de trabajo, los usos que hacan de la informacin, sus prioridades, ni la manera en que sus tareas podran ser optimizadas por medio del uso de TIC, no se sienten representados en las soluciones aportadas por los gobiernos, lo que se traduce en la falta de apropiacin o en una apropiacin relativamente tarda de estas tecnologas. Esto contrasta duramente con experiencias realizadas en otras ciudades del mundo. Experiencias extranjeras ya probadas como exitosas, relativamente poco costosas y tcnicamente accesibles, no parecen haberse tomado como posibles lecciones a aprovechar. Los impactos positivos de la informatizacin son la generacin de mayores compromisos, nuevos tipos de cooperacin y organizacin que resultan en una mayor eficiencia en el cumplimiento de la misin institucional, y la mayor disponibilidad de informacin , accesible tanto a los funcionarios de la institucin, como a los ciudadanos. Sin embargo se han generado resistencias y conflictos en los funcionarios, y se ha retrasado la puesta a disposicin de instrumentos que potencien una efectiva participacin ciudadana. Al prometer herramientas que no existen puede transformarse en un aporte ms al escepticismo de los ciudadanos, y transformarse en un obstculo, antes que un estmulo a la participacin. Tampoco se han realizado campaas de informacin o publicidad a travs de los medios tradicionales (diarios, radio, TV, afiches en la va pblica, etc.) para dar a conocer a los ciudadanos los nuevos servicios informatizados. Se encuentra informacin sobre ambos gobiernos municipales en sus respectivas pginas de Internet, pero para ello es preciso ingresar a dichas pginas. Salvo por algunas noticias en los diarios locales, o de afiches callejeros en casos puntuales (por ejemplo, cuando la inauguracin de los tres primeros Centros de Tecnologa 2000
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en Buenos Aires, en el ao 1999), los ciudadanos que no son internautas habituales o que desconocen estos nuevos servicios no reciben informacin que les estimule a utilizarlos. La informacin circula de boca en boca, pero no por canales institucionalizados. En la concepcin de sus estrategias de integracin de TIC en la gestin local, al menos en las primeras etapas las ms definitorias ambos gobiernos han omitido la consulta con los expertos nacionales en gestin gubernamental y/o polticas para la sociedad informacional, que sin embargo, trabajan activamente sobre el tema tanto en Argentina como en Uruguay. A excepcin de una consulta tcnica de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) a la Universidad de la Repblica (Montevideo), ninguno de los dos gobiernos ha acudido al know how ni las experticias de las Universidades situadas en las respectivas ciudades. En ambas ciudades, el proceso de descentralizacin municipal se acompaa simultneamente de implementacin de tecnologa, pero en forma no completamente articulada, lentamente y con escasa relacin con experiencias de participacin ciudadana a travs de TIC. Las iniciativas dirigidas a la comunidad no responden tanto a estrategias institucionales, sino a iniciativas individuales y grupales. Uruguay y Argentina difieren en sus estrategias nacionales con respecto a las TIC. Uruguay apuesta a la industria del software como una de las vas de desarrollo econmico, llegando a atraer a su territorio al menos hasta fines del 2001 a empresas argentinas en esta rea, por medio de beneficios fiscales. Argentina no tiene una poltica explcita sobre este tema, a pesar de que a partir de la crisis iniciada en diciembre del 2001 se est percibiendo a los bienes y servicios de la Sociedad de la Informacin como reas de produccin y exportacin6, y se est debatiendo la Ley del Software (http://www.lugcos.org.ar/serv/mirrors/proposicion/proyecto/). No obstante estas diferencias, la percepcin de las potencialidades de estas tecnologas para la gestin gubernamental, entre el gobierno nacional y el municipal de ambos pases son similares. 5. E-GOBIERNO EN EL MERCOSUR: DEL SI AL CMO Pueden los gobiernos locales del Mercosur implementar el e-gobierno? Pregunta equivocada. El problema: en los pases que se han estu-

Argentina ha exportado software por valor de U$ 100 millones en el 2002.

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diado, no se trata de si pueden desarrollar gobiernos locales con eficiencia y equilibrio, a travs de desarrollos digitales, sino de cmo pueden lograrlo. Esta cuestin concierne tanto a los adelantos tecnolgicos que puedan producir, o a los que puedan replicar y acceder, como a los desarrollos y transformaciones sociales, culturales, institucionales, necesarios para llevarlos a cabo. La tecnologa, por s misma, no har que estos pases desplieguen todo su potencial: son las decisiones que tomen estos pases con respecto a las formas de integracin de estas tecnologas en sus estrategias econmicas, polticas y sociales. Ms que nunca, se hace necesario construir mltiples articulaciones entre los diferentes actores sociales (gobiernos, empresas, universidades, sector asociativo) para crear las condiciones favorables a la integracin plena de estos pases a la llamada Sociedad Informacional. Tambin se hace urgente producir, en forma integrada en la Regin, estudiosos de la Sociedad de la Informacin, ingenieros y tecnlogos en el MERCOSUR: sin ellos, sin investigadores, sin ingenieros, sin redes de Universidades, de institutos de formacin superior, de parques de Ciencia y Tecnologa, no habr tecnologa, y sin tecnologa, no habr Sociedad de la Informacin. Existen condiciones positivas para esta integracin: en general, en el tema que nos concierne en este paper, los gobiernos de los pases miembros del MERCOSUR, en general se han mostrado muy favorables hacia la Sociedad de la Informacin, el e-gobierno, y el e-comercio. Por lo dems, diferentes niveles de gobiernos en los tres pases estudiados han implementado -o estn en el proceso de hacerlo- equipamientos urbanos para el acceso del pblico a Internet, a bajo costo, o gratuitamente. Programas como Viva Ro, en Rio de Janeiro, o el programa Sociedade da Informaao (http://www.socinfo.gov.br), a nivel nacional, el Programa Sociedad de la Informacin (PSI) http://www.nacion.ar/PSI/info/objetivo.asp, en Argentina, que ha implementado 1300 telecentros de acceso pblico y gratuito de los cuales funcionan efectivamente alrededor de 800, el programa Mercurio en Uruguay que data de agosto de 2001, y que instalar 25 grandes centros de acceso pblico en otras tantas ciudades, http:// www.mercurio.com.uy o la Bibliored, un proyecto que se desarrolla en las Bibliotecas Pblicas Municipales para unirlas en red, mejorar sus servicios y facilitar a todos los vecinos montevideanos el acceso a Internet (http:// www.bibliored.edu.uy/Informaci%C3%B3n.htm) son ejemplos que ilustran esta actitud.

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6. TRES CASOS, UNA MISMA LNEA Las formas de aplicacin y usos de las tecnologas estn ligadas a pesar de la globalizacin a la historia y cultura de las sociedades en las que se insertan. Si bien no puede hablarse an de tendencias del MERCOSUR con respecto al e-gobierno, sino de tres pases tomados como casos de estudio, puede afirmarse que Argentina, Brasil y Uruguay poseen, en lo que concierne a los procesos de informatizacin de sus gobiernos locales, diversas historias y procesos, que determinan los diversos grados de compromiso con la apropiacin, el uso y la difusin de las tecnologas, relacionados con las diferentes estrategias econmicas y polticas de cada pas. Sin embargo, surgen rasgos comunes: Como se ha mencionado ms arriba, las estrategias de incorporacin de TIC en la gestin local fueron elaboradas por pequeos grupos de funcionarios, por fuera de planes municipales ms integradores, sin consultas previas a la poblacin de funcionarios municipales ni estudios de impacto, ni de monitoreos y evaluaciones posteriores a la implementacin. Tampoco se anticip la incorporacin de TIC en la gestin local, tanto en Buenos Aires como en Montevideo, por medio de campaas de sensibilizacin de los funcionarios con respecto a las herramientas tecnolgicas, ni de formacin masiva y continua en stas. Esta carencia de una estrategia integradora ha causado resistencias y conflictos en los funcionarios de diversas categoras. A pesar de estos defectos, los impactos positivos registrados hacen inclinar la balanza poltica del lado de la evolucin del gobierno electrnico. Es por lo menos curioso tambin que, en la concepcin de sus estrategias de integracin de TIC en la gestin local, ambos gobiernos hayan omitido la consulta con los expertos nacionales en gestin gubernamental y/o polticas para la sociedad informacional, que sin embargo, trabajan sobre el tema tanto en Argentina como en Uruguay. A excepcin de una consulta tcnica de la IMM a la Universidad de la Repblica, ninguno de los dos gobiernos ha acudido al know how ni las experticias de las Universidades situadas en las respectivas ciudades. En ambas ciudades, el proceso de descentralizacin municipal se acompaa de implementacin de tecnologa, peridicamente renovada, pero en forma no completamente articulada, lentamente y con escasa relacin con experiencias de participacin ciudadana a travs de TIC. Las iniciativas dirigidas a la comunidad no responden tanto a estrategias institucionales, sino a iniciativas individuales y grupales.

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En Brasil, el pas ms aventajado en Amrica Latina en el uso de TIC, ya que implementa una poltica estatal integral con respecto al desarrollo de la Sociedad de la Informacin, el rasgo comn con Uruguay y Argentina es la todava escasa disponibilidad de servicios en lnea para los ciudadanos aunque el uso del voto electrnico en las elecciones presidenciales del ao 2002 ha marcado un hito considerable, as como la baja tasa de conectividad de la poblacin, lo que dificulta el ejercicio completo del e-gobierno. En los tres pases se da un recorrido histrico similar en el uso de TICs para fines gubernamentales, desde el uso de la informtica en los propios departamentos gubernamentales, de racionalizacin interna de las tareas y operaciones gubernamentales, pasando por una segunda fase, que intenta enfocar la relacin entre el gobierno y el ciudadano, hasta la tercera fase, en el que el gobierno, a travs de una red telemtica de computadoras, sostendra una nueva plataforma para las articulaciones entre los ciudadanos y fortalecera, de esta manera, la democracia participativa. 7. PONER LA INFORMACIN A CARGO DE LOS CIUDADANOS Las investigaciones y reflexiones expresadas en este trabajo demuestran entre otras cosas las dificultades para asociar polticas sociales, administrativas y tecnolgicas en la Regin. Estos obstculos no son exclusivos del MERCOSUR; ni siquiera, de Amrica Latina: Tsagariousianou et.al (1998) se refieren a un estudio estadounidense de un grupo de expertos, First Reflexions Report, que plantea: La Sociedad de la Informacin debera tratarse de gente. Debemos poner a la gente a cargo de la informacin, en vez de usar sta para controlarlos7. En general, en muchos de los pases en los cuales se ha implementado la democracia electrnica lo que incluye tanto el e-gobierno como la participacin de los ciudadanos, individualmente o en organizaciones, por medios electrnicos los resultados no han sido fieles a estos conceptos. Existen varias razones para esto: 1. El rea de la toma de decisiones en el campo de la ciencia y tecnologa ha sido histricamente, y an es, menos democrtica que otros tipos de

La traduccin es nuestra.

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decisiones de polticas (Sclove, 1995). La misma naturaleza tcnica en la formulacin de polticas en esta rea excluye a muchos legos en la materia y les impide comprometerse en estas cuestiones. Mientras que las reas de transporte, economa, ambiente, salud, seguridad, educacin, etc., son a menudo objeto de criticas e intervenciones de grupos sociales u organizaciones comunitarias, que pueden eventualmente modificar decisiones por medio de la presin que ejercen, hasta pocas recientes no ha habido similares intervenciones por cuestiones cientficas y tcnicas. 2. Estas iniciativas gubernamentales, que en general utilizan el lenguaje de la democracia, no se basan en un corpus de investigacin acadmica a partir del cual pueden emerger y desarrollarse teoras sobre la ciberdemocracia. La escasez de crticas intelectuales sobre las supuestas cualidades democratizantes de las TIC surge en parte de la falta de investigaciones empricas sobre las cuales fundar este debate, as como de la resistencia de la comunidad acadmica a reconocer que los impactos sociales de las TIC son un tema que merece su atencin sostenida. Por otro lado, tambin se basa en las resistencias de los funcionarios gubernamentales a consultar, no slo a los acadmicos, sino tambin a los tecnlogos, que trabajan sobre estos temas. 3. A pesar del descenso de los costos de las herramientas tecnolgicas en el mundo, en los pases del Mercosur las inversiones necesarias para mantenerse a la par de los desarrollos tecnolgicos no estn al alcance de muchos presupuestos gubernamentales, sobre todo a nivel de las ciudades pequeas. Resulta tanto ms necesario establecer articulaciones positivas entre gobiernos, empresas, Universidades y organizaciones comunitarias, para producir herramientas tecnolgicas adaptadas a las necesidades y posibilidades de los gobiernos locales. La emergencia de diferentes tipos de movimientos ciudadanos, tanto locales como globales, sustentados por redes informticas, sugiere que sera necesario desarrollar ms y mejores investigaciones en profundidad sobre las bases empricas del gobierno electrnico y de la democracia electrnica. En general, se confunden peligrosamente los conceptos de gobierno electrnico y administracin en lnea, generando ineficiencias e incumplimientos. El gobierno electrnico en los pases del MERCOSUR no se desarrollar plenamente si no se basa en estudios previos sobre las necesidades

de la poblacin en materia de acceso a las herramientas de la Sociedad de la Informacin, de comunicacin y participacin, en la transformacin profunda de sus culturas, en la formacin de tcnicos e ingenieros que puedan producir tecnologas que respondan a las necesidades sociales. Las herramientas tecnolgicas contribuyen a acelerar un proceso de estructuracin en redes que depender en gran parte (pero no nicamente) de los valores compartidos, la cultura de participacin, las capacidades para actuar sinrgicamente y re-generar redes, el fortalecimiento de la comunicacin horizontal, la habilidad para asociar diferentes actores sociales en pos de objetivos comunes, y la capacidad de lograr concertaciones hacia el interior de las sociedades. Para terminar, citaremos a Borja y Castells (1998), quienes plantean: ... la articulacin entre sociedad y economa, tecnologa y cultura con el nuevo sistema puede realizarse ms eficaz y equitativamente a partir del reforzamiento de la sociedad local y de sus instituciones polticas. Lo global y lo local son complementarios, creadores conjuntos de sinergia social y econmica, como lo fueron en los albores de la economa mundial en los siglos XIV XVI, momento en que las ciudades-estado se constituyeron en centros de innovacin y de comercio a escala mundial.

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BIBLIOGRAFA BORJA, JORDI Y MANUEL CASTELLS. Local y global: la gestin de las ciduades en la era de la informacin. Taurus, Madrid, 1998. FINQUELIEVICH, SUSANA. De los hippies al e-commerce: Los actores sociales en la Sociedad de la Informacin, en: En.Red.ando, nmero 64, 14/03/2000, http://www.enredando.com. FINQUELIEVICH SUSANA, SILVIA LAGO MARTNEZ, ALEJANDRA JARA, PABLO BAUMANN, RAINER RANDOLPH, ESTER LIMONAD, ALEN PEREZ CASAS Y MARTIN ZAMALVIDE. .GOV, libro electrnico, Quaderns Digitals, 2002, http://www.quadernsdigitals.net/bibliotecaquaderns.asp?IdBiblioteca=814 HILBERT, MARTIN R. Latin America on its path into the digital age: where are we? (Division of Production, Productivity and Management of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean of the United Nations, ECLAC), June 2001. K ERN , S TEPHEN . The Culture of Time and Space: 1880-1918, Cambridge Harvard University Press, 1983. RHEINGOLD, HOWARD. The virtual Community: Homesteading on the Electronic Frontier, Harper Perennial, Reading, Massachussets, 1994. SCLOVE, R. Democracy and Technology, The Guildford Press, Londres, 1995. RANDOLPH, RAINER. Las mutaciones de lo urbano: de las redes de ciudades a la ciudad-red, en: Susana Finquelievich, Coord.: Ciudadanos, a la Red!, Ed. La Cruja, Buenos Asires, 2000. SOBCHACK, VIVIAN. Democratic Franchise and the Electronic Frontier, en: Cyberfutures, Ziauddin Sardar y Jerome Ravetz, Editores, New York University Press, New York, 1996. TSAGAROUSIANOU, R.; TAMBINI, B, Y BRYAN, C., (Editores). Cyberdemocracy. Technology, cities, and civic netwoks, Routledge, New York, 1998.

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E-Gobierno en Bolivia y Paraguay 1

M ILA G ASC 2

1. INTRODUCCIN Aunque muchos gobiernos ya han empezado a actuar llevando a cabo diferentes tipos de actuaciones, constituye una realidad el hecho de que los procesos de insercin por parte de las administraciones pblicas en el nuevo contexto son intensos pero parciales, heterogneos y desequilibrados. El impacto sobre la transparencia y la accountability, sobre la eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios o sobre la modernizacin administrativa, por hacer referencia slo a algunos importantes aspectos, es diferente segn la regin del mundo considerada. Por ello, es menester abordar especficamente en qu trminos se est produciendo la transicin hacia la nueva economa en los pases de Amrica Latina y el Caribe para detectar, as, los desafos que esta integracin plantea en cuanto a su desarrollo. A efectos de este captulo, se realizar el anlisis de las iniciativas de gobierno electrnico de dos de los pases ms pobres de la regin: Bolivia y Paraguay. Si bien ya se han constatado xitos importantes en otras zonas, nos interesa estudiar en qu medida los proyectos de gobierno digital que se estn llevando a cabo en la actualidad en los pases mencionados estn contribuyendo a solucionar los graves problemas estructurales a los que se enfrentan y que son los que impiden su desa1 Este captulo es el resultado de la participacin de la autora en diversos estudios sobre Desarrollo Humano e Institucional en Bolivia y Paraguay llevados a cabo por el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua (IIGC) en el contexto del proyecto LAGNIKS (Latin America Governance Network Information and Knowledge System), esponsorizado por el Gobierno Autnomo de Catalua (Generalitat de Catalunya) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. 2 Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, Barcelona, Espaa.

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rrollo econmico pero tambin humano (entendido ste desde la perspectiva de Sen 2000; es decir, como la capacidad de una persona para llevar la vida que considere digna vivir). Para ello, el texto se dividir en tres grandes apartados. En el primero, se har referencia al concepto de gobierno electrnico como herramienta de los movimientos de reforma del Estado. En el segundo, se abordar el estado de las acciones de gobierno digital en los pases mencionados. Finalmente, en el tercero, y a partir de lo expuesto, se extraern conclusiones que nos permitan determinar, desde una perspectiva comparada, algunos factores crticos de xito de la implantacin de este tipo de acciones en trminos de disminucin de la brecha digital y, por ende, de mejora del desarrollo. 2. TENDENCIAS REFORMISTAS Y MODERNIZACIN DEL ESTADO No siempre se ha utilizado el trmino de gestin al hablar de la actividad de las administraciones pblicas. Ha sido slo en los ltimos aos que se ha constatado que las estructuras implantadas y las tcnicas empleadas en el sector pblico no han sido capaces de hacer frente al cambio de lgica producido. Ello ha llevado a que las administraciones pblicas sintieran la necesidad de plantearse una modificacin sustancial de sus actuaciones, ms coherente con el concepto de gestin. Anteriormente a este reconocimiento de la necesidad del cambio, tal y como afirma Prats (1989), eran el derecho pblico y el administrativo los entronizados como los propios de la Ciencia de la Administracin por excelencia, porque el predominio de sus tcnicas es el que proporciona ms seguridad para moverse en el mundo de las organizaciones burocrticas, que eran las que prevalecan en el mbito de lo pblico. Durante un tiempo, este modelo burocrtico tuvo sus xitos debido a su focalizacin en la jerarqua, predictibilidad, especfica divisin del trabajo y desempeo basado en los mritos. Sin embargo, las exigencias de una sociedad de creciente complejidad y en cambio constante han convertido en inadecuado al modelo burocrtico. La supervivencia de la burocracia en contextos para los cuales no fue pensada, como los actuales, ha generado disfunciones por varios motivos: 1) limita la legitimidad de la decisin poltica al ejercicio de la potestad normativa, 2) su capacidad organizativa acenta el cumplimiento estricto de la legalidad en detrimento de otros valores, 3) sus procesos
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extremadamente predecibles y racionales, su obsesin por la cantidad (y no por la calidad) y sus estructuras fuertemente jerrquicas eran nicamente competencia de aquellos que se encontraban en las esferas ms altas de la organizacin, 4) su lenta naturaleza ha hecho imposible la adaptacin a los nuevos tiempos y 5) por su falta de orientacin a la calidad de los bienes y servicios proporcionados y de los procesos desarrollados (Siegel, 1996; Obregn y Vilalta, 1994). En definitiva, la evidencia de todos estos errores ha estimulado el inters de los responsables polticos y de los directivos pblicos en todas las democracias avanzadas (Prats, 1989) por la creacin de un marco terico innovador que supere el campo limitado de la Ciencia de la Administracin y del paradigma burocrtico. Si la administracin pblica tradicional se basaba en dos doctrinas bsicas para el diseo organizativo (primero, el sector pblico deba ser distinto del sector privado en trminos de continuidad, tica, mtodos operativos, diseo organizativo, tipo de personal reclutado y estructura retributiva y de promocin; segundo, los polticos y los altos cargos pblicos deban ceirse a unos procedimientos estrictos para limitar el dao que pudieran hacer), el nuevo modelo de direccin y gestin pblica hace suya la responsabilidad del sistema institucional en el proceso de disear y producir los bienes pblicos deseados (Obregon y Vilalta, 1994). Y es que, como afirma Subirats (1993), las administraciones pblicas se han ido convirtiendo en grandes empresas de servicios cuyo nuevo enfoque se basa en la correcta y eficiente prestacin de los mismos. De esta manera, las nuevas funciones que la gestin de la administracin pblica asume son recogidas por Allison (1983), quien las resume en las siguientes: 1) La gestin estratgica (establecer objetivos y prioridades, lo suficientemente flexibles como para adaptarse a las exigencias del entorno, y disear planes operativos para alcanzarlos), 2) la gestin de los componentes internos (organizar, gestionar los recursos humanos y los financieros y controlar los resultados obtenidos) y 3) la gestin de los componentes externos (tratar con las unidades externas de la propia administracin pblica, con otras organizaciones independientes, con la prensa y con los ciudadanos). En fin, surge un nuevo trmino, el de gestin pblica que representa un enfoque de gestin distintivo. La gestin pblica (Albi et al., 1997) es sustantivamente gestin (es decir, un conjunto de reglas y decisiones dirigidas a incentivar y a coordinar acciones) y es pblica (porque persigue metas colectivas y se desenvuelve en el marco de unas restricciones jurdico-polticas peculiares), pero pone especial n127

fasis en responder a la especificidad y a la complejidad de las administraciones pblicas y del entorno en que stas operan. As, quedan establecidos nuevos marcos de actuacin y responsabilidad (nuevas reglas del juego) que comportarn nuevas implicaciones para la administracin pblica, entre las que se encuentran (Mendoza, 1993): 1) Un cambio de la cultura organizativa, 2) el reconocimiento de la legitimidad de la funcin gerencial, 3) un nuevo concepto de control y 4) la utilizacin de nuevos instrumentos de gestin. En definitiva, como se desprende de los prrafos anteriores, el enfoque renovado de la gestin pblica representa un nuevo paradigma global y la transicin a este nuevo paradigma es inevitable de la misma manera que la transicin al modelo progresista de administracin pblica fue inevitable (Osborne y Gaebler, 1993). 3. INICIATIVAS DE GOBIERNO ELECTRNICO Los programas de reforma que se desprenden del contexto que acabamos de describir cuentan en la actualidad con nuevas herramientas de implantacin: las TICs. As lo explican Lpez y Leal (2002): En los ltimos aos los ciudadanos, las empresas y la sociedad en general, estn presionando para tener unos gobiernos ms transparentes y responsables, y unas Administraciones Pblicas ms receptivas. Motivados por este inters, varios gobiernos estn explorando las posibilidades que ofrecen las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones para construir una democracia de mayor calidad, transformar profundamente la Administracin y hacer la sociedad civil ms responsable con sus compromisos pblicos. Estas tecnologas, y muy particularmente Internet, se apuntan como buenos instrumentos para lograr una mejor gobernacin, combatir la exclusin social y mejorar la vida pblica. Las tecnologas abren nuevas oportunidades y crean numerosas expectativas. Pero, cmo puede el sector pblico hacer uso de las innovaciones a las que nos referimos en el marco de las transformaciones de la administracin? HACIA UN CONCEPTO DE GOBIERNO ELECTRNICO El gobierno y la administracin son sujeto y objeto de la adaptacin de las tecnologas de la informacin y el conocimiento (TICs) y de la calidad de una infraestructura de informacin y de conocimiento (IIC). Como
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sujeto, el papel del gobierno y de la administracin es clave en cuanto a su influencia en la creacin de un marco regulador de las telecomunicaciones que fomente la competencia y haga ms asequible el acceso a los ciudadanos, en la formulacin de medidas que fomenten la seguridad y que generen la confianza necesaria para las transacciones electrnicas o en el establecimiento de la garanta de unos servicios de comunicacin mnimos a disposicin de la poblacin y, en especial, de los grupos con fuertes dificultades econmicas, geogrficas y sociales 3. Como objeto, el gobierno y la administracin participan de las oportunidades que brindan las nuevas tecnologas integrndolas en sus procedimientos y objetivos con la finalidad de incrementar su eficiencia, eficacia y legitimidad poltica. Esta integracin, a su vez, puede responder a procedimientos y objetivos internos a la administracin y al gobierno o a la conexin entre ambos o a las relaciones entre gobierno y administracin y gobernados o administrados. Es precisamente en este segundo contexto donde tienen lugar las acciones de gobierno electrnico, gobierno en red o gobierno digital que son las que nos conciernen a efectos de este captulo. Debemos, en este sentido, empezar haciendo referencia al significado del trmino objeto de nuestro anlisis. A pesar de que son varias las definiciones que han ayudado a clarificar el concepto de gobierno electrnico, para nosotros, este trmino incluye todas aquellas actividades basadas en las modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin (en particular, Internet) que el Estado desarrolla para aumentar la eficiencia de la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y proveer las acciones de gobierno en un marco mucho ms transparente que el actual. Como se deduce, digitalizar el gobierno no es sinnimo de instalar unos cuantos ordenadores o de disear una pgina web que ofrezca informacin sino que supone transformar la relacin fundamental que existe entre el gobierno y el pblico. En este sentido, queremos hacer nuestra la definicin proporcionada por el grupo Gartner en 20004 y que especifca que el gobierno electrnico se refiere a the continuons optimisation of government service delivery, citizen participation and governance by transforming internal and external relationships through technology, the Internet and new media.
3 Ello es, lgicamente, consecuencia del cambio de rol del Estado que ha pasado de intervenir en la economa de manera directa, como productor, a hacerlo de forma indirecta, como regulador con el objetivo de salvaguardar el inters pblico. 4 GARTNER GROUP. Singapores e-government initiative. Standford, Connecticut (Estados Unidos): Gartner First Take, 2000.

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Diversas iniciativas pueden tener cabida cuando se llevan a cabo acciones de gobierno electrnico. En realidad, en trminos generales, podramos distinguir dos grandes grupos de iniciativas que responden a los distintos papeles que asumen el gobierno y la administracin5 como objetos de las nuevas tecnologas. As, por un lado, encontramos todos aquellos programas relacionados con la aplicacin de las TICs a la organizacin y los procedimientos internos al gobierno y la administracin en red e, incluso, a las relaciones entre ambos. Es lo que llamaramos administracin electrnica o digital. Por otro lado, el gobierno y la administracin tambin actan como objetos de la implantacin y de la adaptacin de las nuevas tecnologas cuando aplican las TICs a su relacin con otros actores (ciudadanos, organizaciones civiles y empresas) para los cuales adquieren un papel de suministradores de servicios de muy diversa ndole. En este caso, nos estaramos refiriendo propiamente al gobierno electrnico, digital o en lnea. ANALICEMOS MS EN PROFUNDIDAD LOS DIFERENTES PROGRAMAS: La administracin electrnica Como hemos adelantado, con este concepto nos referimos a la utilizacin de las nuevas tecnologas en la gestin interna de las administraciones pblicas. Efectivamente, existe todo un conjunto de acciones que se refieren a las distintas maneras en que las tecnologas de la informacin y el conocimiento pueden apoyar las operaciones internas del gobierno. Algunos ejemplos significativos pueden constituirlos las conexiones privadas a ordenadores y redes externas (Extranets), la creacin de una Intranet corporativa o red telemtica, la digitalizacin de la correspondencia, la implantacin de un sistema de seguimiento de expedientes, la utilizacin de ordenadores y de sistemas de informacin de apoyo a la toma de decisiones gubernamentales y a la formulacin de polticas pblicas, el fortalecimiento de la infraestructura de firma digital y de los sistemas de seguridad informtica o la capacitacin de los recursos humanos de los diversos organismos de la administracin pblica.
5 Para poder entender la siguiente exposicin, es necesario distinguir entre los conceptos de gobierno y administracin. As, para nuestros propsitos, entendemos por gobierno el equipo de individuos escogido por aquella persona elegida por la soberana popular y que, por tanto, representa unos intereses o una voluntad pblica y lleva indisolublemente asociado un carcter de decisor en un gran nmero de materias. Por su parte, cuando aludimos a la administracin, nos estamos refiriendo a aquellos rganos que tambin toman decisiones pblicas pero que no han sido escogidos por la soberana popular.

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Todo este conjunto de acciones, al realizarse en la trastienda de las administraciones, recibe con frecuencia el nombre de back office adjustments. Estos ajustes no slo constituyen programas especficos en s mismos sino que son un instrumento indispensable para poder implantar otras acciones dentro del grupo que hemos denominado gobierno electrnico. Especialmente son importantes a la hora de dotar de coherencia a las iniciativas que tienen lugar en distintos niveles de la administracin. Y es que, aunque somos de la opinin de que lo importante de este conjunto de actuaciones es que, en mayor o menor medida, son reflejo de la mayor sensibilidad que tienen los poderes pblicos en cuanto a estas cuestiones, tambin creemos en la necesidad de formular una poltica integral de transicin a la sociedad del conocimiento (de la que las acciones en el interior de las administraciones formaran parte) que evite la segmentacin y atomizacin de los distintos programas y subprogramas y que potencie la coherencia e integracin de los mismos. El gobierno electrnico Son varias las acciones que pueden implantarse al considerar cmo administraciones y gobierno pueden aplicar las nuevas tecnologas en sus relaciones externas con terceros (front office adjustments). As, debemos hacer referencia a: 1) Acceso ciudadano a diferentes tipos de informacin: El gobierno es, probablemente, el mayor recolector, procesador y custodio de toda clase de informacin. Adems de utilizarla para sus propios fines, los ciudadanos y las distintas organizaciones que conforman la sociedad tambin tienen inters en ella. As pues, cuando nos referimos a la iniciativa de proveer informacin, debemos destacar tres tipos de acciones: a) Informacin que el gobierno quiere diseminar (por ejemplo, noticias, regulaciones, polticas o textos de consulta), b) informacin que el gobierno recopila para su uso pero que puede poner a disposicin de otros usuarios (por ejemplo, datos geogrficos, demogrficos o econmicos) y c) informacin que el gobierno se ve obligado a proporcionar como consecuencia de demandas o requisitos pblicos (por ejemplo, indicadores de desempeo, datos personales, documentos internos acerca de polticas, informes de gestin o cuentas auditadas). Ofrecer informacin a travs de mecanismos digitales tiene numerosos beneficios tales como la reduccin de costos de distribucin, la garanta
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de ofrecer un servicio 24 horas al da durante siete das por semana al que se puede acceder desde cualquier parte del pas, la disminucin de la dilacin entre la produccin y la oferta de la informacin o la mejora de las posibilidades del gobierno para ser ms transparentes para con sus ciudadanos y organizaciones sociales y empresariales. 2) Transacciones con el gobierno: Quizs ms importante que la provisin de informacin es la posibilidad de llevar a cabo transacciones electrnicas entre el gobierno y los diferentes usuarios de servicios (ciudadanos pero, tambin, empresas); es decir, la posibilidad de efectuar trmites las 24 horas del da de los 365 das del ao, accediendo a los mismos desde cualquier parte del pas a travs de un ordenador que puede estar instalado en un hogar, una escuela o un quiosco, por poner algunos ejemplos. Nos estamos refiriendo a gestiones tales como la renovacin del carn de conducir o de otras licencias (caza o pesca), la notificacin de cambios de domicilio, la solicitud de los permisos necesarios al poner en marcha un negocio o el pago de los impuestos por Internet. 3) Prestacin de servicios pblicos : Ofrecer servicios pblicos a travs de la red y de otras herramientas es una de las posibilidades ms interesantes que se pueden llevar a cabo. Cuando los requisitos mnimos de acceso y conectividad estn presentes, los llamados servicios en lnea se adaptan mejor a los usuarios y, en este sentido, cumplen con sus expectativas pues eliminan distancias, desigualdades (zonas rurales versus zonas urbanas, individuos con capacidad econmica versus individuos sin dicha capacidad) y obstculos fsicos (por ejemplo, por lo que respecta a la poblacin ms anciana o a los discapacitados). Algunas de las iniciativas que ya se han llevado a cabo en este mbito han tenido que ver con la medicina (lo que ha puesto de moda el trmino de telemedicina) o con la educacin. 4) Proceso democrtico y participacin ciudadana: Indudablemente, la adopcin de nuevas tcnicas da lugar a importantes cambios entre el ciudadano y el Estado, y entre los mismos Estados, que tienen implicaciones en el proceso democrtico y en las estructuras de gobierno. En concreto, el potencial de herramientas como Internet estriba en su carcter no jerrquico y ciberntico que favorece la interactividad. En este sentido, las iniciativas de gobierno electrnico tambin incluyen actuaciones en el campo de la democracia digital. Para definir este concepto, vamos a hacer nuestra la definicin proporcionada por Hacker y Van Dijk (2000) y que establece que la democracia digital es a collection of attempts to practise democracy without the
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limits of time, space and other physical conditions using ICT or CMC instead, as an addition, not a replacement for traditional analogue practices. Son varias las acciones llevadas a cabo en este mbito, entre las que cabe destacar la votacin electrnica, la interaccin electrnica con el Parlamento y los referendos online. 4. EL GOBIERNO ELECTRNICO EN EL MUNDO A pesar de que los programas de gobierno electrnico a nivel nacional, y en el marco de las reformas del Estado, estn avanzando a grandes pasos, la mayora de iniciativas todava se encuentran en una fase preliminar de provisin de informacin que, segn el pas considerado, es ms o menos dinmica. Las cifras proporcionadas por el informe Benchmarking e-government: A global perspective as lo muestran. De este modo, en 2001, de los 190 gobiernos nacionales de los pases miembros de las Naciones Unidas, 169 (88,9%) utilizaban Internet para proporcionar informacin a los ciudadanos y prestar servicios. De stos, el 16,8% se encontraba en una etapa inicial, con un nmero limitado de pginas web y un contenido esttico; el 34,2% proporcionaba informacin dinmica a travs de una importante cantidad de websites de carcter oficial; aproximadamente, el 30% ofreca servicios en lnea interactivos donde los usuarios podan acceder a contenido actualizado regularmente as como a los documentos y a las direcciones de correo electrnico de polticos y funcionarios; y slo el 9% tena capacidad para llevar a cabo transacciones electrnicas (Ronaghan, 2002). En trminos generales, debemos admitir que la situacin social, poltica y econmica de un pas coincide con el nivel de desarrollo de sus programas de gobierno electrnico. Es por ello que los pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran por detrs de los norteamericanos y europeos en cuanto al diseo e implantacin de proyectos de gobierno electrnico se refiere. Incluso, dentro de la misma regin, las disparidades entre unos pases y otros son elevadas. As, el estudio realizado por Ronaghan (2002) indica que Brasil, Mxico, Argentina, Uruguay y Chile son los pases que tienen la capacidad ms elevada para poner en marcha programas de gobierno electrnico6 (pues registran puntuaciones
6 El ndice que el informe presenta seala que existen cuatro tipos de pases: aquellos en los que las condiciones ambientales que aseguran el xito en la implantacin de programas de gobierno electrnico estn muy presentes (high e-gov capacity countries ; puntan entre 2.00 y

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de 2.24, 2.16, 2.09, 2.03 y 2.03, respectivamente). Por su parte, pases como Venezuela (1.92), Colombia (1.88), Bolivia (1.73), Ecuador (1.63) y Per (1.60) disponen de una capacidad media mientras que Paraguay (1.50) y aquellos pertenecientes a Amrica Central y el Caribe (puntuacin promedio de 1.28) cuentan con una capacidad mnima. Estos resultados quedan complementados con los obtenidos por la investigacin llevada a cabo por Darrell West (2002) de la Universidad Brown en Providence (Rhode Island) que, aplicando una metodologa diferente7, tambin llega a la conclusin de que Norteamrica y Europa son las regiones ms avanzadas en cuanto al desarrollo de programas de gobierno electrnico. Por lo que se refiere al xito en la implantacin dentro de la regin latinoamericana, el estudio, al igual que el anterior, hace referencia a la enorme variedad de situaciones. De este modo, encontramos pases como Chile y Mxico, en el extremo superior de la escala, y pases como Paraguay, Bolivia y Honduras en el extremo inferior. En definitiva, como ya anuncibamos en la introduccin a este captulo, los esfuerzos a nivel mundial son intensos pero parciales, heterogneos y desequilibrados. Esta diversidad, adems, se reproduce al interior de cada regin. Precisamente, por la relacin anteriormente sealada entre nivel de desarrollo general del pas y grado de xito en el diseo e implantacin de programas de gobierno electrnico es que nos interesa, a continuacin, analizar en profundidad qu oportunidades tienen en este mbito dos de los pases de Amrica Latina ms pobres y, segn los informes considerados, menos preparados para llevar a cabo iniciativas de gobierno digital. 5. GOBIERNO ELECTRNICO EN BOLIVIA Y PARAGUAY Tal y como se desprende de la definicin de gobierno electrnico proporcionada con anterioridad, en este apartado pretendemos hacer referencia a aquellos programas que tanto el gobierno como la administracin estn realizando a efectos de; 1) optimizar la eficiencia interna y la conexin informtica de los distintos ministerios o departamentos, 2) mejorar la
3.25), aquellos en los que estn medianamente presentes (medium e-gov capacity countries ; puntan entre 1.60 y 1.99), aquellos en los que estn mnimamente presentes (minimal e-gov capacity countries; puntan entre 1.00 y 1.59) y aquellos en los que apenas estn presentes (deficient e-gov capacity countries; registran puntuaciones por debajo de 1.00). 7 A West Darrell no le interesa tanto la capacidad del gobierno a la hora de implantar acciones de gobierno electrnico sino el Estado, en el momento de la investigacin, de los proyectos ya iniciados. Es por ello, que su estudio est focalizado en el anlisis de las pginas web gubernamentales.

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prestacin de los servicios pblicos (mejor informacin, mayores facilidades en los trmites y nuevos servicios on-line) y 3) potenciar la calidad de la democracia a travs de iniciativas que incrementen la participacin de los ciudadanos, la transparencia o la responsabilidad poltica. No podemos ser ajenos al hecho de que la adopcin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones por parte de los gobiernos est, normalmente, limitada por el elevado costo de los soportes fsicos y lgicos. Del mismo modo, el uso ciudadano de los servicios ofrecidos en lnea por dichos gobiernos queda obstaculizado por las posibilidades de acceso y conectividad. Bolivia y Paraguay no son una excepcin a esta regla. Es por ello que, cuando se realice la interpretacin de la situacin del gobierno electrnico en estos pases, debern tenerse particularmente en cuenta estas limitaciones8. EL CASO BOLIVIANO A diferencia de otros pases latinoamericanos, Bolivia no cuenta en la actualidad con un plan estratgico de transicin a la sociedad de la informacin si bien en el ao 2002 dise y present el documento denominado Lineamientos para la Estrategia de Bolivia en la Era Digital que, brevemente, establece que para fortalecer el uso, beneficios y servicios activos a la comunidad, la Vicepresidencia de la Repblica estar a cargo del proyecto Bolivia en Lnea cuyo fin es integrar los portales del sector pblico, ayudar a crear nuevos portales a las instituciones pblicas que an no los tengan, integrar en lo posible los portales de instituciones bolivianas, plantear normas de estandarizacin de las hojas web bolivianas y fortalecer informticamente a los gobiernos locales (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, 2002). Este objetivo se materializa en una serie de acciones entre las que, por ejemplo, se encuentran la elaboracin de una ley de gobierno electrnico, la realizacin de un plan general de sistemas de informacin para los gobiernos locales o la sistematizacin de aulas y bibliotecas nacionales. La falta de un plan de desarrollo de la sociedad de la informacin en el pas as como la poca concrecin de las acciones que se enumeran en el anterior documento, nos permiten ya intuir que las iniciativas en materia de gobierno en lnea son desiguales, estn descoordinadas y no diferencian exactamente entre acciones de administracin electrnica y acciones de gobierno electrnico propiamente dicho. Profundicemos un poco ms en esta idea atendiendo a esta ltima clasificacin propuesta.
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Para un anlisis detallado sobre este aspecto puede consultarse Gasc y Del lamo (2002).

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Con respecto a la llamada administracin electrnica, se han llevado a cabo varios proyectos con el objetivo de crear o mejorar sistemas de informacin integrados que permitan captar, procesar y difundir informacin automticamente con el fin de hacer ms eficiente la gestin interna de las administraciones pblicas bolivianas. Entre ellos, se puede mencionar el sistema integrado de gestin y registro automtico que se est desarrollando en el seno del proyecto ILACO II de Descentralizacin Financiera y Responsabilidad que debe permitir la digitalizacin y automatizacin de las operaciones citadas en la ley 1.178 de Administracin y Control Gubernamental. Su misin es enmarcar la programacin, la ejecucin y el control de la gestin del sector pblico y hacer responsable de ello al Ministerio de Hacienda. De esta forma, dicho Ministerio tendr bajo su responsabilidad integrar la cuenta nica de Tesorera de la nacin bajo un Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIGMA) (http://www.sigma.gov.bo/) que, aparte de integrar los principios de centralizacin normativa, descentralizacin operativa e integracin de sistemas, permita la gestin del presupuesto, la contabilidad nacional, la tesorera, el crdito pblico, las compras y las contrataciones pblicas as como el manejo y disposicin de bienes y administracin de personal. El SIGMA se ha implantado en dos fases que separan la sistematizacin de la administracin central (completada durante el ao 2001 parcialmente) de la del resto de entidades del sector pblico (que se empez a llevar a cabo a partir de junio de 2001). Entre los aspectos positivos de este plan se encuentra el de incrementar la transparencia y reducir los mrgenes de discrecionalidad de la gestin presupuestaria, lo que puede revertir muy positivamente en la propensin a la corrupcin de los funcionarios pblicos. En el mismo sentido que el proyecto SIGMA, el Servicio Nacional de Aduanas ha establecido un nuevo sistema de gestin integrada de la informacin denominado Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA). ste tiene la finalidad de integrar los sistemas de los puestos fronterizos donde se recoge informacin a modo de documentacin, trmites y envos para despus mandarlos a un sistema central donde dicha informacin se procesa y, en su caso, se reenva hacia los puestos fronterizos que estn intercomunicados entre s. Quiz un caso que resulta especialmente interesante es el de la implantacin de los sistemas de gestin y procesamiento de la informacin en el sistema judicial. Estos sistemas informticos aplicados a los poderes judiciales implican la automatizacin de labores recurrentes
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(como los trmites de actuacin, el registro de los expedientes o las consultas sobre los procedimientos que se estn realizando), as como mejoras en la eficiencia de la gestin va la mayor disponibilidad de informes estadsticos (pues, por ejemplo, se dispone del ingreso peridico de las causas, de los expedientes y de las audiencias). No obstante, hasta el momento, dada la envergadura y la complejidad que supone la instalacin de un sistema informtico nico en el conjunto del sistema judicial, se est computarizando gradualmente la gestin de las diversas actividades del poder judicial9. A pesar de las mejoras en eficiencia y gestin de recursos a las que pueden dar lugar, estos diferentes sistemas utilizan tecnologas distintas lo que, en un futuro, puede provocar dificultades de integracin. Por lo que se refiere a las acciones de gobierno electrnico, debemos empezar haciendo nfasis en el hecho de que Bolivia cuenta con ms de 60 pginas web gubernamentales a las que, slo desde muy recientemente (mayo de 2002), se puede acceder desde un mismo sitio: el Portal del Gobierno de Bolivia (http://www.bolivia.gov.bo/), una entrada virtual a informacin especializada accesible desde Internet. Como Bonadona (2002) explica, este Portal ofrece el ndice y los vnculos a las distintas instituciones gubernamentales del pas. Presenta, adems, acceso a algunos documentos elaborados por el componente organizado para este propsito, as como una gua de trmites con ms de 30 explicaciones de lo que cualquier ciudadano puede necesitar para enfrentar a la burocracia estatal. El Portal de Gobierno, as como las iniciativas que integra, persigue mejorar el acceso ciudadano a la informacin. De hecho, y como afirma la UIT (2001), pese al creciente nmero de pginas web gubernamentales, la mayora de stas tiene todava un carcter meramente informativo y estn, por ello, diseadas como vehculos de radiodifusin. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (2002) corrobora esta afirmacin cuando expone que de los sitios web disponibles, ms del 85% son slo portales de presencia que no cuentan con un buen mantenimiento y que no brindan un verdadero servicio a los clientes.
9 Es el caso del Tribunal Constitucional que ha desarrollado el Sistema de Gestin Procesal (lo que supone el seguimiento del ingreso, el control y los trmites de todas las causas que ingresan a diario en el Tribunal as como la emisin y elaboracin instantnea de documentos, informes y estadsticas por todo aquel con acceso a la red local), las Oficinas Departamentales de Derechos Reales que han llevado a cabo la implantacin del sistema de registro TIMIS que evita las dobles inscripciones de los inmuebles, las Cortes Superiores de Distrito que cuentan con un sistema de seguimiento de las causas penales con el nombre de IANUS que ha recibido apoyo financiero de USAID y el Tribunal Supremo que ha puesto en marcha el Sistema Computerizado de Gestin Judicial del rea Civil (SIJAC) en las dos salas de lo civil con la ayuda del Banco Mundial.

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El hecho de que Bolivia se encuentre todava en una etapa inicial en cuanto al desarrollo de su gobierno en lnea no debe confundirnos. Efectivamente, en un pas en el que los ciudadanos deben a menudo viajar horas e, incluso, das para obtener informacin pblica, el contar con ella a travs de Internet es un considerable paso adelante en trminos de transparencia. De este modo, las pginas de algunos organismos, tales como la del Instituto Nacional de Estadstica ( http:// www.ine.gov.bo), la de la Corte Nacional Electoral (http://www.cne.org.bo/ index.html)10 o la de la Cmara Nacional de Despachantes de Aduana (http://www.cnda.net.bo/)11, constituyen una importante ventana para el ciudadano boliviano dado el acervo de informacin que contienen. Si la posibilidad de llevar a cabo transacciones electrnicas entre el gobierno y los diferentes usuarios no es todava una caracterstica de las acciones de gobierno electrnico en Bolivia, tampoco lo es la prestacin de servicios en lnea. Quiz, es el mbito sanitario el que, tmidamente, est empezando a poner en prctica algunas acciones cuyo impacto no se conoce an. As, en Cochabamba, el Instituto de Investigacin en Informtica Aplicada (IIIA) ha llevado a cabo determinadas iniciativas en materia de salud electrnica, como los proyectos MELANIE (un sistema de apoyo a la elaboracin de diagnsticos a travs de fotografas) y EXPASY (un servidor europeo de pginas web en cuestiones de biologa molecular que tiene un gemelo en Cochabamba para la regin latinoamericana). Tambin en el marco de la IIIA, se est desarrollando un proyecto especialmente importante si se tiene presente la configuracin actual del servicio mdico en Bolivia. El programa OSIRIS tiene por objeto ayudar a los entes locales, usuarios diferente al ciudadano, a desempear las tareas que en materia de salud tienen encomendadas y que involucran a los diferentes centros de servicios mdicos (hospitales, consultoras o centros de atencin). Finalmente, y a pesar de que varias pginas web abren sus puertas a los ciudadanos para que expresen su opinin y enven propuestas y quejas a las instituciones gubernamentales bolivianas, hasta el momento, no se conocen experiencias de participacin digital. Desde nuestro punto de vista, la denominada democracia electrnica en Bolivia se encuentra muy limitada, como ya sealbamos en prrafos precedentes, dada la
Pueden encontrarse ms detalles al respecto de esta pgina web y su despliegue de informacin en la noticia aparecida en el peridico La Prensa el 25 de septiembre de 2002, y que se halla disponible en http://www.ticbolivia.net/html/popup2.asp?dsubject=2&id=333. 11 Con respecto al potencial informativo de este organismo pblico, puede leerse la noticia aparecida en el diario La Razn el 5 de mayo de 2002 (http://www.ticbolivia.net/html/ popup2.asp?dsubject=2&id=255 ).
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situacin socioeconmica del pas lo que da lugar a bajos niveles de acceso y conectividad y, por tanto, de promocin del proceso democrtico en lnea. Por otro lado, el proceso de consolidacin de las instituciones bolivianas en el que se encuentra el pas nos permite concluir que, hoy en da, la prioridad es todava conseguir la participacin social como un medio para avanzar en el proceso democrtico utilizando aquellos instrumentos ms cercanos y que, como se desprende, no son los medios electrnicos. De hecho, a pesar de que el documento Lineamientos para la Estrategia de Bolivia en la Era Digital contempla una serie de acciones destinadas a potenciar la prestacin de servicios en lnea, no menciona iniciativas especficas en el marco de la democracia electrnica. La situacin descrita nos permite estar de acuerdo con el informe realizado por Ronaghan (2002) que califica a Bolivia como un pas con presencia interactiva en la red; es decir, con acceso a un amplio abanico de instituciones gubernamentales que ofrecen una importante capacidad para la bsqueda en bases de datos especializadas, actualizadas regularmente, y que permiten la obtencin de formularios e impresos a pesar de que, posteriormente, no puedan tramitarse informticamente. EL CASO PARAGUAYO Paraguay, consciente de su necesidad de incorporarse sin ms dilacin a la sociedad de la informacin y el conocimiento cuenta, desde el 13 de junio de 2002, con un plan estratgico a tres aos denominado Plan Nacional de Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en el Paraguay (ALADI, 2002). Dicho documento propone la adopcin de un conjunto integral de acciones en cuatro reas fundamentales: el acceso a la infraestructura, la modernizacin de la educacin, la modernizacin electrnica del Estado y la promocin del comercio electrnico y el fomento de las industrias nacionales de tecnologas de la informacin. A pesar de que el desarrollo del gobierno electrnico es el programa que menos proyectos contempla (ver Tabla 1), su inclusin en el plan estratgico es indicativa de la prioridad que se le otorga y, consecuentemente, de algunas de las principales carencias en la administracin pblica paraguaya12.
12 ALADI (2002) especifca que las caractersticas actuales del Paraguay que han llevado al diseo de un programa de gobierno electrnico son: 1) Una gestin excesivamente vertical y fragmentada de la informacin y 2) la ausencia de planificacin de creacin y utilizacin de la informacin en las organizaciones pblicas, lo que ha conducido a una dispersin de esfuerzos, gasto innecesario de recursos y resultados con un coeficiente bajo de inversin/resultados.

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Tabla 1 PROPUESTAS CONTEMPLADAS EN EL PROGRAMA

PROYECTO INVENTARIO
DEL ESTADO DE LAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN EN EL

ESTADO

PARAGUAYO

OBJETIVOS GENERALES Lograr un conocimiento pleno del estado de las tecnologas de las comunicaciones y de la informacin en las entidades del sector pblico como paso previo a la implementacin de un modelo de gobierno electrnico.

OBJETIVOS ESPECFICOS Elaborar un cuerpo de conocimiento acabado del parque informtico disponible en el Estado. Lograr un conocimiento de las aplicaciones y de su uso en el Estado y sus dependencias, as como de los recursos de informacin de que se dispone.

ACCIONES Desarrollar un inventario del equipamiento informtico y de software en el nivel del gobierno central y los gobiernos locales. Realizar un anlisis de los recursos de informacin de inters pblico disponibles en el gobierno.

GESTIN DEL ESTADO EN

LNEA

Identificar y desarrollar acciones prioritarias a realizarse por la Administracin para elaborar un Plan Rector de Informtica para el sector pblico, definiendo plataformas, estndares (abiertos) y directivas para las inversiones futuras. Mejorar la gestin Dar mayor transparencia Construir los Portales pblica a travs de en la gestin econmica y del Gobierno e introduservicios en lnea. fiscal. cir la Intranet y la Extranet del Estado que Desarrollar las Lograr una mayor conecte instituciones compras pblicas en competitividad, ayudando gubernamentales. lnea para reducir a la reduccin de los costos, ampliar la elementos componentes Desarrollar mecanismos participacin de del costo pas. de promocin del uso de proveedores y sistemas colaborativos, aumentar transparencia Mejorar la gestin de la de gestin administrativa en la gestin pblica. efectividad social. y de gestin de conocimiento. Lograr un incremento en el proceso de democratiCapacitar a funcionarios zacin poltica. pblicos y usuarios. Crear mecanismos que promueven la seguridad electrnica para el Estado.

Contina en pg.siguiente

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PROYECTO GESTIN DEL ESTADO EN

LNEA

OBJETIVOS

GENERALES

OBJETIVOS

ESPECFICOS

ACCIONES Armonizar el marco jurdico para el desarrollo de compras pblicas en lnea. Desarrollar estndares para productos usualmente adquiridos por rganos del gobierno.

CIUDADANO
EN LNEA

Disear un cronograma de implementacin de un modelo de compras estatales que no se limite a las compras de menos cuanta. Ofrecer al ciudadano y Acercar la Administracin Promover el acceso a a la empresa local un General del Estado a la Internet en los Centros canal para participar y empresa y al ciudadano. Digitales para que los beneficiarse de las ciudadanos utilicen las ventajas del Estado en Contribuir a mejorar la plataformas electrnicas cohesin social y la lnea. de informacin y de gobernabilidad. interaccin con el Estado. Crear un sistema de servicios pblicos interactivos, dinmico y actualizado, para los sitios gubernamentales, con informacin y prestacin de servicios pblicos (informacin, documentos, citas, impuestos, etc.) a travs de Internet. Reforzar el sistema de gestin de informacin departamental y municipal.

Fuente: ALADI (2002).

Como se desprende de la tabla expuesta, en su estrategia, el gobierno paraguayo contempla acciones tanto en la esfera de la administracin digital como en la del gobierno en lnea propiamente dicho. Aunque la formulacin de un plan de estas caractersticas no garantiza la
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coordinacin perfecta de iniciativas, la facilita y la impulsa. Por ello, y aunque, a continuacin, presentemos proyectos que se originaron independientemente y fuera del marco de este reciente plan estratgico, la existencia del mismo ha pretendido dotar de coherencia a las acciones aisladas ya puestas en marcha as como ha intentado integrarlas en el contexto de las nuevas iniciativas propuestas. En el mbito de la administracin electrnica, el Gobierno de la Repblica del Paraguay se encuentra abocado en un proceso de modernizacin del Estado en el rea de la administracin financiera del sector pblico. En este sentido, la Subsecretara de Estado de Administracin Financiera del Ministerio de Hacienda ha venido trabajando en diversos proyectos y sistemas informticos, englobados bajo el nombre de Sistema Integrado de Administracin de Recursos del Estado (SIARE), cuya funcin principal es el transporte rpido y confiable de todos los datos requeridos para lograr la consistencia de las bases de datos y el acceso transparente y oportuno a los mismos. Del SIARE forman parte, a su vez, los siguientes sistemas: El Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), el Sistema Nacional de Recursos Humanos (SINARH), el Sistema de Administracin de Bienes y Servicios (SABYS), el Sistema de Jubilaciones y Pensiones (JUPE) y el Sistema de Gestin y Administracin de la Deuda (SIGADE). As mismo, se ha incorporado a esta iniciativa el pago de la nmina de funcionarios pblicos a travs de la red bancaria. Todos estos sistemas se han desarrollado e implantado sobre la base de una filosofa de centralizacin normativa y descentralizacin operativa, para lo cual se requiere que el ente responsable de la administracin financiera, en este caso el Ministerio de Hacienda, posea una base de datos central con datos totalmente consistentes a la cual accedan las diversas dependencias del Estado a travs de una Red de rea Metropolitana (RAM). Una vez creada la capacidad fsica y tecnolgica en cada una de las dependencias del Estado, las bases de datos se irn distribuyendo en los diversos servidores de cada una de las dependencias pblicas, quedando a cargo de cada entidad la administracin y el mantenimiento de los datos de su competencia, con posibilidad de acceder a la informacin disponible en otras dependencias interconectadas a la red. Por su parte, el Ministerio de Hacienda, en su calidad de ente normalizador, tendr disponible el acceso inmediato a la informacin que requiere para el cumplimiento de sus fines especficos y quedar encargado del monitoreo, control y administracin de toda la red. En la actualidad, el proyecto se encuentra finalizado pero en periodo de prueba. Se ha planificado una segunda etapa en la que se proyecta
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ampliar la Red Metropolitana al resto del sector pblico, de forma que se cubra todo el territorio nacional, interconectando computadoras distantes distribuidas por todo el pas, llegando a formar una Red Nacional del Sector Pblico que integrar todos los recursos informticos del sector en un armnico Sistema Informtico Nacional logrando, as, un gil y flexible recurso tecnolgico al servicio del pas. En el mbito del poder judicial, las nuevas tecnologas (y, en concreto, las herramientas y soportes informticos de ltima generacin, como las redes de conectividad satelital inalmbricas) tienen un importante rol a jugar en el proyecto de fortalecimiento institucional de las capacidades de gestin en dicha esfera. As, se ha empezado a implantar un sistema de trabajo que fortalece de manera central la gestin jurisdiccional, involucrando aspectos de la gestin administrativa y de la programacin y gestin del gobierno de la rama. En esencia, se pretende dar respuesta a una cobertura institucional que abarca la gestin de las oficinas judiciales, la gestin poltica de la institucin y la gerencia de los recursos necesarios para la adecuada provisin de medios materiales para el ejercicio de la judicatura. De este modo, se trata, por un lado, de apoyar las situaciones cotidianas de jueces, ministros de la Corte Suprema de Justicia y administradores para que se desarrollen en las mejores condiciones de eficiencia y eficacia judicial y, por el otro, de desarrollar mecanismos que permitan, de manera permanente y regular, contar con los insumos necesarios para el desarrollo de la organizacin, adecundola frente a la cambiante demanda de los servicios judiciales, sin perder la visin de la administracin de justicia, en trminos de calidad, agilidad y transparencia. En cuanto a las iniciativas de gobierno electrnico, la ms importante es la construccin y puesta en funcionamiento del Portal Paraguay Gobierno (http://www.paraguaygobierno.gov.py/ ). Consiste en un portal informativo, realizado y administrado por la Secretara de Planificacin de la Presidencia de la Repblica con el apoyo de la Red de Informacin para el Desarrollo Sostenible (RIDS) y que ha sido financiado por el Proyecto Par 96/026 de las Naciones Unidas. Efectivamente, el objetivo prioritario de este sitio web, as como de las casi 50 pginas adicionales a las que permite ingresar, es ofrecer diferentes tipos de informacin al ciudadano. De hecho, no se encuentra ni una sola posibilidad de realizar una gestin en lnea a pesar de que est claramente disponible el acceso a la legislacin, a los rganos de gobierno o a noticias de actualidad paraguaya. No existe una gran cantidad de informacin o datos pero, sin duda alguna, el esfuerzo
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realizado en este sentido por el pas ms pobre de Amrica Latina y con los peores indicadores en cuanto a conectividad constituye un importante avance que tiene visos de consolidarse cuando algunas de las acciones del reciente plan estratgico empiecen a implantarse. En el mbito de la prestacin de servicios pblicos a travs de las nuevas tecnologas, el desarrollo experimentado por el pas tambin puede tildarse de escaso. Conocemos slo, y a travs de entrevistas13, dos iniciativas muy concretas. La primera consiste en la existencia de un portal a travs del que se pueden obtener informaciones concernientes a la salud y que opera como una base de datos a escala nacional (incluyendo datos de sanatorios, hospitales nacionales, regionales, farmacias o laboratorios clnicos y farmacuticos). La segunda supone la realizacin del primer chat mdico del pas que ha consistido en la habilitacin de un canal en el que mdicos y ciudadanos dialogan sobre las enfermedades de distintas especialidades. En realidad, y a pesar de que el pblico en general puede acceder a este tipo de recursos, en principio, han sido slo planteados como una nueva herramienta de trabajo para los especialistas mdicos. En referencia a los procesos democrticos y de participacin ciudadana, no se ha producido hasta el momento ninguna experiencia que involucre la utilizacin de nuevas tecnologas y que, por tanto, pueda enmarcarse en la categora de democracia electrnica. No obstante, se ha apostado en el pas por el desarrollo de la urna electrnica. Aunque, tal y como hemos definido las iniciativas de proceso democrtico y participacin ciudadana, esta accin no se enmarcara en dicho contexto, creemos que, por perseguir la transparencia y garantizar la exactitud y fiabilidad del cmputo de votos, proporciona una mayor legitimidad a los mecanismos de voto y, consecuentemente, redunda en una mayor calidad del proceso democrtico paraguayo. Por ello, nos parece importante destacar la implantacin de este proyecto que se llev a cabo en noviembre de 2001 en cinco locales electorales de la Repblica de Paraguay (San Antonio, Atyr, Maciel, Pedro Juan Caballero y Asuncin)14, con el apoyo de la Organizacin de Estados Americanos. Como conclusin a partir de lo descrito, creemos que, a pesar de que Ronaghan (2002) especifica que Paraguay es un pas con presencia

Ver la nota a pie de pgina nmero 1. En Asuncin, slo los electores del distrito de la Recoleta tuvieron la oportunidad de contar con este sistema. En Pedro Juan Caballero, se utiliz la urna electrnica en un solo local.
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interactiva en la red, en realidad, lo que encontramos al revisar las distintas iniciativas que se han puesto en marcha es una cantidad, todava pequea, de pginas web con informacin relevante, pero no abundante, que apenas permiten la obtencin de formularios con el objeto de realizar trmites (aunque sean offline) y que no impulsan la interactividad ni siquiera a travs del correo electrnico. Por ello, somos de la opinin de que, siguiendo la clasificacin propuesta por dicho informe, Paraguay es un pas con presencia reforzada. No obstante, como exponamos al inicio de este subapartado, la existencia del Plan Nacional de Desarrollo de la Sociedad de la Informacin constituye un potencial de futuro para que la nacin evolucione a una fase ms avanzada de presencia en la red. 6. HACIA UN GOBIERNO ELECTRNICO PARA EL DESARROLLO Somos de la opinin de que los beneficios proporcionados por el aumento de la informacin y el conocimiento deben evaluarse en funcin de sus consecuencias sobre la capacidad de las personas para vivir de aquella forma que tienen razones para valorar (Sen, 2000). As, para nosotros, el aumento de la informacin y el conocimiento puede expandir las capacidades y la libertad de las personas de una comunidad creando nuevas y mayores oportunidades sociales, facilidades econmicas y libertades polticas. Efectivamente, las oportunidades sociales pueden aumentar a medida que el acceso generalizado a las tecnologas de la informacin y el conocimiento se traduce en nuevas alternativas educativas, consumidores ms responsables informados o un acceso ms rpido y sencillo a consultas en materia de salud e higiene, por nombrar algunos ejemplos. Del mismo modo, las facilidades econmicas se amplan fruto de los incrementos en la eficiencia derivados de la mejora en la captacin, procesamiento y difusin de la informacin y el conocimiento. Por ltimo, las libertades polticas tambin se ven reforzadas en el nuevo contexto que permite un mayor conocimiento de las polticas y los procesos pblicos de toma de decisiones, mayor eficiencia y eficacia administrativa, ms oportunidades para fomentar la transparencia o la libre y plural expresin de las preferencias ciudadanas. Todava tendremos que esperar unos cuantos aos para comprobar el impacto que las acciones descritas anteriormente, y que slo se estn llevando a cabo desde el ao 2000 y en el mbito concreto del
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gobierno electrnico, estn teniendo en el desarrollo humano de los pases considerados. Sin embargo, a la vista de lo expuesto, podemos ya intuir algunas importantes conclusiones y sealar variables que pueden conducir al xito en un futuro prximo. Para Heeks (2001), la sociedad de la informacin implica la transicin de un modelo basado en las tecnologas de la informacin (TIs) a uno fundamentado en las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs). Segn esta visin, en el anterior contexto, las administraciones pblicas utilizaban las tecnologas de la informacin para automatizar los procesos gubernamentales internos a partir del procesamiento de datos mientras que, en el nuevo, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones apoyan y transforman los procesos externos de la gobernanza de las sociedades a travs del procesamiento y comunicacin de los datos. Segn esta perspectiva, nuestra primera conclusin afirma que ni Bolivia ni Paraguay han dado todava el salto cualitativo que se requiere en la actualidad entre los dos modelos descritos. Efectivamente, tal y como hemos mostrado, el mbito ms desarrollado por los gobiernos de ambos pases es el de la administracin electrnica, en el que no slo se han diseado y ejecutado mltiples acciones sino en el que, tambin, las iniciativas puestas en marcha han estado interrelacionadas y coordinadas. Nuestra segunda conclusin se refiere a la observada descoordinacin de los proyectos de gobierno electrnico, lo que debilita su impacto en el desarrollo de los pases considerados. Desde nuestra perspectiva, ello es consecuencia, por un lado, de nuestro anterior argumento pero, por el otro, el hecho de que ni polticos ni administradores pblicos han asumido que las acciones de estas caractersticas no deben responder a una moda o a la necesidad de hacer algo sino que tienen que formar parte de programas ms amplios de reforma y modernizacin de los Estados, tal y como afirmbamos al inicio de este captulo. The Working Group on E-Government in the Developing World (2002) lo explica muy acertadamente: if e-government is not part of a larger program for reform reforming how government works, manages information, manages internal functions, serves citizens and business then it may not produce all the benefits expected from the time and money invested. Use e-government to rethink the role of government. Adoptar esta visin es particularmente adecuado en pases como Bolivia y Paraguay cuyos procesos de modernizacin de lo pblico todava no se encuentran consolidados y que, consecuentemente, deben
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an enfrentarse a ciertos obstculos en su desarrollo humano tales como la falta de infraestructura, la baja participacin poltica, la corrupcin generalizada o la debilidad de sus sistemas educativos. La accin fundamental en este proceso es, para nosotros, la elaboracin e implantacin de un plan estratgico de gobierno electrnico que responda a una poltica comprometida de insercin del pas en el nuevo contexto y que, por tanto, est liderada por las altas esferas y contemple iniciativas en las reas clave. Tanto Bolivia como Paraguay han detectado esta necesidad y han empezado a actuar consecuentemente. No obstante, y puesto que el cambio de mentalidad todava no est resuelto, la tercera conclusin nos lleva a sostener que la existencia de dichos planes, siendo el de Paraguay de carcter ms completo y formal que el de Bolivia, no garantiza el xito de las acciones all contempladas. Todava hay que dotar de mayor coherencia a dichos documentos lo que, para nosotros, implica la elaboracin de diagnsticos de situacin previos (es requisito indispensable examinar cmo est funcionando el gobierno en la actualidad; es decir, evaluar los marcos institucionales, los recursos humanos y financieros disponibles, las infraestructuras fsicas o las iniciativas del sector privado y la sociedad civil, por sealar algunos ejemplos) y de polticas de informacin internas (entre administraciones, agencias o departamentos; entre polticos y funcionarios) y externas (polticas cuyo pblico objetivo sea la ciudadana que, al fin y al cabo, debe ser el beneficiario ltimo de cualquier accin de gobierno electrnico). Un plan de gobierno electrnico debe, lgicamente, estar en consonancia con otras estrategias que faciliten el acceso a la sociedad del conocimiento. Cuestiones como la conectividad devienen, entonces, aspectos clave en este sentido porque pueden limitar o potenciar el xito de las acciones relacionadas con el gobierno digital. En los pases analizados, estas variables condicionan, sin duda alguna, el impacto de los proyectos descritos (cuarta conclusin). Por ello, hemos encontrado un importante desarrollo en cuanto al acceso ciudadano a diferentes tipos de informacin pero, sin embargo, no hemos podido recoger iniciativas clave de carcter transaccional, de prestacin de servicios pblicos o de participacin en lnea. Desde nuestra perspectiva, si no se llevan a cabo acciones paralelas (por ejemplo, en mejora del estado de las telecomunicaciones o formacin digital), las acciones consideradas pueden acabar provocando frustracin y malgastando recursos. As, y de cara a seguir avanzando, es necesario tener en cuenta otros mbitos que puedan asegurar el xito de las iniciativas de gobierno electrni147

co15, que slo podrn producir ganancias radicales de desarrollo si van acompaadas de las transformaciones sociales, econmicas, educativas, regulatorias y hasta polticas que posibiliten el acceso y uso efectivo de dichas tecnologas. Sin lugar a dudas, el gobierno electrnico ha llegado a Bolivia y a Paraguay que, a pesar de ser dos de los pases ms pobres de Amrica Latina, y precisamente por ello, deben tambin tomar parte de los procesos de transicin a la llamada sociedad de la informacin y el conocimiento. Efectivamente, existen diferentes proyectos tanto a nivel de administracin en lnea como de gobierno digital e, incluso, hay una cartera de importantes iniciativas que todava deben ser implantadas. Sin embargo, la adaptacin de las administraciones pblicas de los pases estudiados no est exenta de retos. En este captulo, ha sido nuestra intencin analizar en qu estado se encuentran las acciones de gobierno electrnico y, por tanto, detectar cules son las variables que representan una oportunidad de futuro para dichos pases en trminos de la disminucin de la brecha digital y, por ende, de mejora del desarrollo.

15 Con ello no estamos insinuando que Bolivia y Paraguay no estn impulsando otros campos que faciliten la transicin de dichos pases a la sociedad de la informacin. Efectivamente, lo estn haciendo. Sin embargo, creemos que todava no existe la necesaria integracin entre las acciones propuestas en los distintos mbitos y ello, como comentbamos, est condicionando el impacto en el desarrollo econmico, poltico y social.

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E-Gobierno en Argentina: crisis, burocracia y redes

E STER K AUFMAN 1

RESUMEN La crisis ha facilitado la formacin de redes burocrticas inditas en el gobierno, como el Foro Informtico, que destraban horizontalmente el modelo jerrquico, para consensuar los pasos bsicos hacia el gobierno electrnico y el desarrollo de las NTICs, en una actitud no delegativa que lo une a otras sociales motivadas por el deterioro poltico. Pretende debatirse los cambios institucionales necesarios para crear esa plataforma inicial, y cmo estos han sido facilitados por la crisis provocada por la deuda, la reduccin del gasto y la retraccin del nivel poltico (en franca disminucin en sus manejos clientelsticos y corrupcin). 1. INTRODUCCIN Este artculo intenta dar cuenta de una nueva forma institucional surgida al comps y como respuesta a la crisis desatada en diciembre del 2001 en la Repblica Argentina. Se la conoce como Foro Transversal de Responsables Informticos y es uno de los foros creados al amparo de la Jefatura de Gabinete de Ministros del gobierno argentino, bajo la morfologa de red institucional. Convoca, por primera vez, transversalmente, a los niveles burocrticos gerenciales ligados a las nuevas tecnologas de

1 Abogada UBA. Master en Ciencias Sociales FLACSO Argentina, Coordinadora del Proyecto de Gobierno Electrnico y Sociedad de la Informacin FLACSO Argentina. Integrante del Grupo Promotor, del de Interoperabilidad y del Grupo de Gestin del Conocimiento del Foro Transversal de Responsables Informticos (ONTI-INAP Jefatura de Gabinete, Presidencia de la Nacin. Argentina).E mails: ester_kaufman@ciudad.com.ar y egov@flacso.org.ar

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la informacin y la comunicacin (NTICs) del Estado nacional, para resolver los problemas ligados a ese campo, desde el saber hacer que da cada puesto de trabajo y la formacin profesional. Por la incipiente pero fecunda labor ya desarrollada, el Foro se constituye en un actor clave para desplegar las primeras fases de formas de gobierno electrnico, a travs de la creacin de la plataforma bsica que resuelven temas como interoperabilidad, aplicaciones transversales, determinacin de softwares pertinentes, entre otras. Adems, por ser sus integrantes, en su mayora, personal permanente y coincidir en los mismos actores las iniciativas y su implementacin, el Foro gana una legitimidad y estabilidad desconocida en las acciones emprendidas en procesos anteriores2. La crisis, la indisponibilidad de recursos y el fracaso crnico de las polticas especficas habilitaron este espacio inusual, que permite abrir interrogantes acerca de cules son las condiciones bsicas iniciales que garantizaran la implantacin de un gobierno electrnico mnimo pero suficiente para asentar sobre l desarrollos posteriores. El relato de la experiencia del Foro permitir imaginar dichas condiciones. Se entiende por un gobierno electrnico mnimo aqul que conjuga NTICs, reingenieras de estructuras y cambios de culturas organizacionales para facilitar el acceso en lnea de los ciudadanos a la informacin y los servicios. Su desarrollo posterior debera apuntar a la instauracin de formas asociativas sobre modelos de redes donde el gobierno se incorpora slo como un punto de coordinacin importante y no de direccin, siguiendo las tendencias crecientes en ese sentido3. En estos casos los servicios ofrecidos electrnicamente son tanto pblicos como privados y los ciudadanos estn incluidos como socios del sistema4.
2 Cuando se habla del personal permanente, o del estamento burocrtico, no slo se incluye a quienes gozan de estabilidad sino a los contratados histricos que son los que, an estando bajo un contrato a corto plazo, el mismo es renovado a travs de los aos. Su mantenimiento no depende del favoritismo poltico (aunque los cados en desgracia han cesado) sino de una suerte de estabilidad impropia que los va asimilando, desde lo identitario, a la planta estable. 3 Citizen as Partners. OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy Making (Coleccin Governance) 2001. Versin preliminar elaborada por Marc Gramberger. 4 Su implementacin incluye el planeamiento estratgico que adecua las administraciones pblicas para su puesta en red con los asociados. Sus beneficios se registran en la accesibilidad a la informacin y servicios por parte del pblico en general y en una participacin ms intensa de los partners, quienes estn incluidos en los procesos de toma de decisiones de polticas sectoriales ligadas a los servicios prestados y a la informacin en lnea. La entrada al mismo se da a travs de un portal compartido por gobierno y grupos asociados (econmicos, educativos, culturales, etc). Este modelo transforma el contenido del portal y sus redes de sustento en un bien pblico de la comunidad, evitando la disrupciones causadas por los cambios administrativos y polticos.

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Para entender la relevancia del Foro como posible creador de la plataforma inicial, debe precisarse el proceso histrico vinculado al gobierno electrnico en la Argentina. Como se ver, dicho proceso se circunscribe a un conjunto de acciones cosmtico/tecnolgicas, que obstaculizaron y obstaculizan la oportunidad de incorporar seriamente a las NTICs e impulsar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin5. Esas acciones estn organizadas desde una concepcin que: Asume un modelo puramente tecnolgico; Considera que el gobierno electrnico, en tanto modelo tecnolgico, es cuestin de informticos, no de formulacin de polticas pblicas y, por lo tanto, no incorpora la diversidad de actores que el modelo requiere; Omite toda consideracin acerca de los cambios culturales e institucionales que un gobierno electrnico supone a fin de brindar en lnea servicios que la misma comunidad define; Entiende que la instauracin de un gobierno electrnico consiste en la construccin de algunos portales con alguna informacin oficial, ms algo de tecnologa, ms algunos procesos electrnicos internos en el gobierno, todo superpuesto al mismo andamiaje burocrtico existente6 .

Con el objeto de mostrar contextualizadamente la experiencia del Foro, y despejar los interrogantes formulados, se han elegido los siguientes ejes temticos:

La crisis y sus causas. Polticas pblicas y gobierno electrnico. El Foro como posible creador de la plataforma bsica. Potencialidades y limitaciones de este tipo de formas institucionales.

5 El trmino Sociedad de la Informacin se utiliza por la popularizacin que el mismo ha tenido. En realidad, debera llamarse Sociedad Informacional porque todas las sociedades tuvieron sus sistemas de informacin. En tanto informacional, ese trmino indica el atributo de una forma especfica de organizacin social en que la generacin, el procesamiento y la transmisin se convierten en las fuentes fundamentales de la productividad y el poder, debido a las nuevas condiciones tecnolgicas que surgen en este perodo histrico (Castells, 1997:47). 6 Digitalizar el gobierno no es sinnimo de instalar unos cuantos ordenadores o de disear una pgina web que ofrezca informacin sino que supone transformar la relacin fundamental que existe entre el gobierno y el pblico (Gasc, Mila y Equiza, 2002).

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Las actividades del Foro han sido relevadas a travs de la observacin participante etnogrfica, y a travs de la consulta de documentos producidos por el Foro y por el INAP. En primer lugar, la observacin participante fue encarada desde el lugar de representante del rgano rector de capacitacin (INAP) para velar por la inclusin de la variable formativa en cualquier decisin del Foro, tambin desde el lugar de experta en contenidos de gobierno electrnico. En segundo lugar se ha trabajado con las desgrabaciones de los encuentros plenarios, las actas y los documentos de produccin de aplicaciones y sistemas que se van creando. Finalmente, se ha tenido acceso a los documentos internos del INAP donde se explica la gnesis de este Foro y de otros creados en la misma poca. 2. LA CRISIS Y SUS CAUSAS Los procesos incluidos en el concepto globalizacin han significado, sobre todo para los pases con menor poder en el concierto internacional, una perdida creciente de su capacidad de regirse autnomamente. El modelo que acompa estas prdidas de autonoma fueron versiones reducidas del New Public Management (NPM)7 que, en el caso argentino, se aplicaron de lleno a las privatizaciones y al achicamiento de los organismos gubernamentales; y en mucho menor grado a la profesionalizacin de sus funcionarios (el clientelismo poltico predomin) y a la disciplina en la utilizacin de recursos (dado el fuerte impacto de la corrupcin en el manejo de los mismos). Hasta mediados de la dcada del 90 ese modelo recortado de NPM pareca funcionar alimentado por la abundancia del financiamiento externo y la despreocupacin poltica respecto a la deuda que iba generndose. En medio del frenes del gasto pblico se instal una concepcin de gobierno electrnico basada exclusivamente en lo tecnolgico, y sostenida en una emulacin burda de la poltica de reinvencin del gobierno nor7 En su versin completa el NPM consiste en: 1) privatizaciones de empresas pblicas; 2) el achicamiento de los organismos gubernamentales y tendencia a un incremento en sus capacidades gerenciales mediante una profesionalizacin de sus cuadros; 3) produccin de standares de desempeo; 4) nfasis en los resultados; 5) desagregacin de las reas de competencia de las agencias gubernamentales; 6) promocin de la competencia y la rivalidad entre actores; 7) mayor disciplina en la utilizacin de recursos. 8 David Osborne(1996) sintetiz las actividades de reinvencin llevadas adelante fundamentalmente por Al Gore, con estas palabras: Son diez principios que organizaban esta reinvencin, y que permitiran la circulacin eficiente de las TICs: gobierno descentralizado; cataltico, de la comunidad, orientado a los resultados, empresario, orientado a los clientes, orientado al mercado, dirigido por empresarios previsores.

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teamericano8. El modelo se termin cerrando con la creencia, an existente, de que la incorporacin de tecnologa era un asunto de informticos y no de polticas pblicas9. Este descansar del sistema en lo tecnolgico gener beneficios a empresas y a funcionarios y slo alguna mayor eficiencia en sectores muy puntuales de la administracin pblica nacional (APN). LAS CONDICIONES BSICAS IRRESUELTAS DEL MODELO TECNOLGICO Cules son las primeras dificultades a resolver a fin de instaurar un gobierno electrnico mnimo? Para responder a la pregunta es legtimo buscar qu problemas tuvieron en el mismo corazn del modelo de reinvencin (los Estados Unidos). Burce Rocheleau (1997) seala que la asuncin mgica del valor de la tecnologa termin siendo cuestionada ante el fracaso derivado del exceso de optimismo basado ms en esperanzas que en pruebas concretas. El autor elabora un cuadro de problemas, causas, ejemplos y soluciones. Aqu se tradujo parte del mismo, la que hace al inters de este artculo. Dentro de l se podrn identificar algunos temas que hacen a la plataforma inicial.
P ROBLEMAS / C AUSAS E JEMPLOS S OLUCIONES? LIMITACIONES P ROCESOS DE Problemas tcnicos, mal Denver Airport, California. Casos, involucramiento DESARROLLO gerenciamiento del pro- DMV, Florida welfare, del ms alto nivel direcyecto, excesiva compleji- Proyecto FAA-AAS, caso tivo, revisin tecnolgidad DoID. Sistemas integrados ca de la agencia responmunicipales HUD sable CAPACITACIN Falta de inversiones, baja Estudios sobre municipa- Mayores recursos, estmuINADECUADA prioridad, baja calidad de lidades y pases, encues- los al autoaprendizaje y al la capacitacin tas en el sector privado y aprendizaje formal en el gobierno federal SOBRECARGA DE e-mails, BBS, Internet y Administracin de la Sistemas de filtro elecINFORMACIN otras redes de acceso Seguridad Social, cuen- trnicos tas individuales BAJA CALIDAD Falta de control tcnico, JOBS, Medicaid, baja Chequeos tcnicos, EN LOS DATOS resistencias organizaciona- aplicacin de la ley, vigilancia de los descuiles, falta de estmulos que FAA-SPAS, Banco de dos, uso y provisin de modifiquen la indiferencia datos de salud, historias feedbacks clnicas O BSTCULOS Problemas de interopera- Police-Fire, VeteransCambios legales, PARA COMPAR- bilidad, bases de datos DoD, Justicia standares tcnicos TIR INFORMA- incompatibles, obstculos CIN organizacionales
9 Ms adelante se comentar cmo la crisis ha puesto en movimiento a los informticos a travs del Foro. Su competencia exclusiva resulta natural ya que es asunto de ellos el implementar redes que garanticen la interoperabilidad de todo el sistema, constituyndose en seores de un campo donde el contenido de lo que debe informarse est lejos de ser definido.

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Estos problemas ni siquiera resuenan en los odos del nivel poltico argentino. El modo superficial en que se ha descansado en un sistema slo sostenido por la compra de tecnologa es una manera de no ocuparse de l excepto en lo que hace a las adquisiciones. Este modus operandi no poda ser eterno. A medida que se entraba al nuevo milenio, los efectos provocados por estas polticas comenzaron a hacerse evidentes y el gobierno de turno no pudo evitar la crisis que hizo eclosin el 20 de diciembre de 2001. 3. LA REACCIN SOCIAL10 La crisis ha generado tres situaciones polticas extraordinarias e inditas que tienen como uno de sus actores relevantes a la clase media. 1. La deslegitimacin de la democracia delegativa sustentada en la separacin del ciudadano votante respecto al mundo poltico (posedo por sus representantes). 2. El desarrollo acelerado de la voz horizontal (Echegaray, 2002:131-4). 3. La conformacin de formas autnomas de organizacin social, que constituyen modelos para armar, con perspectivas intrigantes y abiertas de participacin en un mundo social que empieza a percibirse dentro de una realidad compartida (Perez, 2002). Como resultado han aparecido formas de asociacin de morfologa an difcil de catalogar que intentan dar respuestas propias fuera de los mbitos polticos e institucionales11. Entre tanto los polticos, altos funcionarios y legisladores parecieran vivir en otra parte. La rebelin popular iniciada el 20 de diciembre no ha podido an conmover la rgida estructura de este poder corporativo (Pucciarelli, 2002). La sociedad y la economa se van escindiendo en procesos alternativos tan vertiginosos que no dan tiempo para hacer un relato conceptual de ellos. Esta vertiginosidad tiene, a su vez, su propia historia en el gobierno y en la burocracia.
Para una lectura pormenorizada de los sucesos que provocaron la renuncia de De la Ra, el breve gobierno de Rodrguez Sa y la designacin de Duhalde como presidente, se recomienda Cosechars tu siembra de Ral Fradkin (ver bibliografa). 11 Muchas de ellas tambin constituyen un por afuera del universo econmico y social reconocido, y se mantienen a pulmn de la creatividad colectiva (trueque, huertas para autoconsumo, redes de prestaciones solidarias, etc.)
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EL GOBIERNO Y LA BUROCRACIA EN CRSIS La crisis delegativa, la voz horizontal y los modelos para armar, sealados como situaciones extraordinarias en la sociedad civil, tambin estn operando en el estamento burocrtico, aunque bajo el amparo de las autoridades polticas, siendo las redes institucionales, entre ellas el Foro, un ejemplo. Algo en lo que no se reflexiona es que los integrantes de la burocracia forman parte del universo que vive los procesos sociales anteriormente descriptos. El gobierno interacta con la sociedad y la integra. Esta doble esfera de pertenencia puede explicar comportamientos distintos pero es difcil que la osmosis entre el afuera y el adentro no se intensifique en pocas de crisis. Adems, los distintos segmentos de la burocracia han vivido en forma directa el desinters, el desprecio y la ineficiencia de los polticos devenidos en altos funcionarios, que rompieron las conexiones entre ambos mundos (el poltico y el burocrtico) bajo la sospecha del carcter clientelstico corrupto de las designaciones anteriores. Cada cambio gubernamental trajo consigo un destierro simblico, ms o menos acentuado, de la burocracia existente, destierro que, como se ver ms adelante, adquiri caractersticas dramticas en los dos aos que precedieron a la crisis. Ahora el gobierno parece no encontrar otra alternativa que confiar en su plantel estable. Las causas responden a su imposibilidad de renovar el propio ciclo clientelistico, tanto por razones polticas (escasez de tiempo, eclosin social, prdida de liderazgo, presin de los organismos internacionales) como presupuestarias (inexistencia real de recursos). Este espacio de confianza es el que se da en este Foro y en otros existentes. Vale aclarar que, si bien los foros son creaciones gubernamentales, en el caso del Foro Informtico (nico sujeto a investigacin) su desarrollo ha excedido las expectativas oficiales. Puede suponerse que ese exceso es precisamente lo que est marcado por la respuesta general de la sociedad a la crisis. Debe quedar en claro, sin embargo, que no existe una homogeneidad en la respuesta. Los foros han reaccionado de manera diversa12. Debera analizarse por qu el universo burocrtico contenido en cada uno de ellos no se ha sentido igualmente motivado, pero esa pregunta excede los objetivos de este trabajo. Caben aventurarse algunas conjeturas que, no agotadas en una investigacin, tienen slo el valor de tales. En ese nivel, podra decirse que la reaccin diversa podra deberse al gerenciamiento
Tal informacin surge de conversaciones informales mantenidas con algunos de sus integrantes, quienes circulan por espacios institucionales comunes a los del propio Foro.
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de cada red. Quiz, la tecnologa haya devenido, sorpresivamente, en algo importante en este ciclo de la historia, por razones tan elementales como la falta del papel o los cartuchos para impresoras. Todava quedan muchas computadoras que pueden resolver informalmente estas carestas y es preciso tenerlas funcionando, competencia ligada al propio sector informtico. Adems, la imposibilidad de pagar nuevas licencias de software genera interrogantes complicados acerca de las aplicaciones disponibles o de las que debern crearse. Estos temas comprometen casi toda la informacin que circula en el gobierno y, por tanto, hacen el corazn mismo de su funcionamiento (lo que puede dar importancia a la actividad de los responsables informticos, aumentar su autoestima y el compromiso de la respuesta frente al vaco de polticas al respecto). Quiz, otro componente distintivo de ese exceso sea el perfil especializado que convoca el Foro, entrenado en resolver desafos a partir de innovaciones que ponen en juego la propia profesionalidad. Esta es una caracterstica tambin de otras profesiones que integran otros foros. Sera pertinente preguntarse si los profesionales con menor vinculacin con las rutinas burocrticas estaran mejor dispuestos a desarrollar redes innovadoras como la que se ha constituido en este caso en particular. Es difcil cumplir con las reglas burocrticas sin los recursos para hacerlo. Las soluciones terminan siendo, en estos casos, soluciones prcticas. La comunicacin est abandonando sus apapeladas formas jurdicas para tomar el lenguaje del e mail, de Intranet, y, otros ms sofisticados como los foros de discusin o el registro y transferencia de buenas prcticas, lo que supone sistemas ms seguros, implementacin extensiva de la firma digital, estndares comunes; y tambin tareas de aprendizaje. El desafo es aprender haciendo, sobre el resultado de la experiencia conjunta, tan devaluada en perodos de abundancia y tan vital cuando no hay otro recurso disponible que el saber acumulado por aos. Ahora la crisis les abre el juego de la voz horizontal13. Algunos lo juegan. Otros no. Entre los jugadores estn los integrantes del Foro, que van movilizando su memoria e inventiva para dar pequeas y grandes respuestas ligadas a las necesidades prcticas, respuestas que sern tratadas puntualmente, luego de completar algunos detalles histricos sobre las polticas ligadas al desarrollo del gobierno electrnico.

13 La voz horizontal es la que se genera en la interaccin comunicativa frecuente, deliberativa y de consecuencias identitarias entre personas percibidas como iguales y con intereses comunes (Echegaray, 2002: 139)

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4. LAS POLTICAS PBLICAS Y EL GOBIERNO ELECTRNICO Durante la segunda etapa menemista (gobierno que representaba en esa poca a la fuerza dominante del Partido Justicialista) la poltica en relacin a las NTICs estuvo signada por los montos excesivos de las adquisiciones (piedra continua de escndalos) y por una asignacin clientelstica de la tecnologa adquirida (asignacin que no se modific en el gobierno siguiente excepto por el color poltico de los destinatarios). Si se relevan los anuncios y programas, esa poca pareci estar guiada por ideas de mayor claridad respecto a la importancia de la tecnologa para el gobierno y para la economa. Esta claridad, con las limitaciones de concepcin del modelo tecnolgico ya tratado, qued presa de las ambiciones personales de sus funcionarios que devoraron una a una sus propias iniciativas. El programa ms importante fue Argentina Internet para todos desarrollado en el mbito de la Secretara de Comunicaciones de Presidencia de la Nacin durante el ao 199814. Desde el inicio fue administrado por una Fundacin del mismo nombre, cuyo manejo estaba concentrado en el mismo Secretario del rea que impuls el proyecto. Tal situacin irregular tard en ser desmontada por el gobierno posterior. Dentro de ese programa se desarrollaron varias iniciativas, como las de los Centros Tecnolgicos Comunitarios (CTCs) e Internet II (red de banda ancha concebida para usos cientficos y proyectos ligados a Telemedicina y Tele-educacin). Los CTCs tenan como objetivo acortar la brecha digital y contribuir al desarrollo socioeconmico de las localidades alejadas de los grandes centros urbanos. Fueron creados para brindar acceso gratuito a las NTICs, ser agentes alfabetizadores y posibilitar el uso de herramientas informticas a microemprendimientos y PyMEs. Surgieron inspirados en el modelo cana-

14 Respecto a la obtencin de los recursos necesarios para el Programa, la estrategia fue hacer que las telefnicas proveyeran los fondos a travs del dinero que deban pagarle al Estado en concepto de multas, aportes patronales y otras causas. Consecuentemente, en vez de desembolsar el efectivo, las telefnicas reemplazaron a ste por equipos, lneas de telfono y abonos, entre otras cosas. En cuanto a la provisin de dichos elementos, se desliz de parte de las autoridades gubernamentales una decisin que se prest a la sospecha: la de eximir a las empresas de respetar el rgimen de compras; es decir, de la licitacin. El Estado enajen tambin parte de la participacin argentina en las sociedades satelitales Inmarsat e Intelsat a fin de proveer fondos para la creacin de los CTC. Hoy, la Sindicatura General de la Nacin investiga ese procedimiento para establecer si implic una privatizacin encubierta de esa fraccin accionaria publicado en el diario argentino La Voz del Interior on line el 9 de agosto de 2002. http://www.lavozdelinterior.com/2002/0809/portada/nota112417_1.htm

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diense que adems habilitaba a los ciudadanos a utilizar estos CTCs para recopilar la memoria individual y social. Los centros deban estar equipados con cinco computadoras en red, conexin a Internet, una impresora lser y otra a chorro de tinta, un scanner, una webcam, una cmara digital y software (de oficina y educativo) destinados al uso comunitario. Durante el desarrollo del Programa, que sigue durante el gobierno de la Alianza, y an se mantiene, se crearon oficialmente 3.000 centros en todo el pas y fueron entregados principalmente a O.N.G.s, sindicatos e intendentes. Su distribucin geogrfica respondi al mapa clientelstico imperante. La falta de gestin y control llevaron al programa a ser otro fracaso ms. La implementacin de los CTCs en forma correcta hubiera sido esencial para articular acciones dirigidas a la Sociedad de la Informacin. Mientras tanto, el pas ingresaba en su etapa de mayor deterioro y el gobierno cambi de signo poltico. La perspectiva de la abundancia fue declinando con el fin del gobierno menemista. La crisis econmica y la corrupcin permitieron a la Alianza, fruto de la coalicin del radicalismo y del FREPASO, encabezados por la formula De la Ra-Alvarez, acceder al poder en 1999 mediante un acuerdo slo sustentado en el objetivo de derrotar al menenismo, lo que era evidentemente muy poco porque las definiciones de polticas y la planificacin de la gestin fueron errticas o brillaron por su ausencia. Para definir, desde los objetivos de este artculo, este perodo que termina haciendo eclosin el 20 de diciembre de 2001, es til trabajar con el modelo incrementalista que menciona Evans (1996:549) y aplicarlo al clientelismo en la Argentina. Si bien ste es un modelo en el que se pueden reflejar todos los gobiernos argentinos, durante la gestin mencionada se hizo mucho ms notorio. El modelo consiste en la formacin de una burocracia de capas geolgicas (valga la metfora) que van quedando instaladas sucesivamente ante cada cambio de gobierno, en estado de quasi abandono. Toda nueva administracin inaugura su ciclo ingresando de la mano de su propia elite (o reducto de eficiencia), el que finalmente queda (en su mayora) adosado a la burocracia como la ltima capa una vez que se retir el poder que los protega. Para habilitar los nuevos ingresos y producir los traslados de los que se han convertido en burocracia, deben crear nuevos organismos y hacer desaparecer otros tantos, al igual que las funciones. Estos movimientos van transformando al aparato estatal en una regin de pequeas luces e inmensas sombras. A diferencia de lo acontecido en Brasil (inspiracin del modelo de Evans) donde las elites son realmente eficientes, los nuevos reductos de eficien160

cia incorporados por el gobierno de la Alianza lo eran slo en el imaginario de ellos, ya que dieron muestras de su incapacidad de gestin (cuyo efecto ms significativo es el estallido de la crisis). La misma incapacidad los llev a descartar cualquier cooperacin de la planta estable desde actitudes estigmatizantes que paralizaron a gran parte de la APN y que tuvieron su fuente discursiva en la idea de que era absolutamente imposible transformar a la burocracia, por ser masivamente ineficiente y corrupta. Parte de esta paralizacin invalid las acciones programadas para desarrollar el gobierno electrnico. Si la situacin descrita destrua las bases cooperativas imprescindibles para el funcionamiento de este tipo de gobiernos, cunto ms aportaran a su devastacin los arreglos entre las fracciones de la alianza gobernante consistentes en adjudicarles organismos a cada fraccin como quien reparte fichas en un casino, lo que termin transformando a las instituciones en rehenes de la poltica y en feudos neutralizados por el enfrentamiento de unos contra otros por motivos extraos a la dinmica de la APN. En lo especficamente referido a gobierno electrnico, se siguieron desarrollando ms programas cosmtico/tecnolgicos generados sin un gerenciamiento efectivo. En ese tono se dio continuidad a las iniciativas del gobierno anterior, ahora bajo el mbito del Programa para la Sociedad de la Informacin (PSI), tambin dependiente de la Secretara de Comunicaciones de la Nacin. En este perodo, los CTCs se siguieron completando sin instrumentos de control por parte del organismo responsable, lo que llev a que slo quedan en funcionamiento un poco ms de un cuarto de la capacidad instalada (lo que no es poco como posibilidad de ser utilizados en una poltica ms consistente). Muchos carecen de conexin a Internet y de capacitadores. El resto fue objeto de una apropiacin indebida sin sanciones15. La experiencia transitada por la PSI confirma varios errores, primero suponer que la sola presencia de la tecnologa genera la innovacin deseada, segundo, una falta de criterio en la eleccin de organismos y coordinadores de los CTCs, falta de definiciones sobre el uso y los alcances de estos centros,
Adems de esas causas existen otras ms absurdas que engloban a parte del equipamiento (el artculo que sigue menciona a la mitad) Sorprende la desprolijidad, por no decir otra cosa, de todo este procedimiento. Pero la sospecha se torna en grotesco cuando se observa la forma en que ha rematado parte del ambicioso plan de modernizacin comunicacional. La mitad de los CTC no funciona, pues los lugares donde estn emplazados no tienen lnea telefnica o carecen de energa elctrica o su mantenimiento exige recursos que los beneficiarios del programa no disponen......, publicado en el diario argentino La Voz del Interior on line 9 de agosto de 2002. http://www.lavozdelinterior.com/ 2002/0809/portada/nota112417_1.htm
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ausencia de monitoreo y evaluacin, falta de conexin del 50% a Internet, ausencia de soportes tcnicos, entre otros (Bassi, 2002:10). Hubo otros proyectos del mismo origen (Ibez, Gasc, Equiza), como Teleeducacin, Telemedicina, Pequea y Mediana Empresa, Internet II, que tampoco lograron trascender. Internet II traa su propia historia (junto a sus desarrollos de Telemedicina y Tele-educacin). Al tiempo de la instauracin del gobierno de la Alianza, la supercomputadora (Clementina II) segua esperando destino fsico en el edificio Clnicas de Telecom (su dador), desaprovechada a tal punto que careca de conectividad. Mientras tanto, ochenta cientficos fueron habilitados para utilizarla. Finalmente la mudaron a la Facultad de Ciencias Exactas de la UBA (Universidad Nacional de Buenos Aires) para darle conectividad, mayor acceso y espacio oficial. An as, por falta de polticas no se pudo cumplir con ninguno de sus objetivos sucesivos (el PSI haba firmado un convenio para crear el Backbone del MERCOSUR a fin de garantizar el trfico de comunicaciones entre este centro de cmputos y los otros de los pases miembros). Los nuevos programas de la PSI fueron: PyMEs, consistente en la elaboracin de standares para la incorporacin de las NTICs en ese sector, con apoyo crediticio del Banco Nacin. Civitas(www.civitas.gov.ar). Se trata de una plataforma bsica mnima para construir sitios web destinados a municipios, CTCs, bibliotecas populares y hospitales. Muchos de los sitios creados en consecuencia no existen ms. Creacin del marco de Educ.ar, luego desarrollado por el Ministerio de Educacin. Creacin del marco de Ahorr.ar, con base posterior en el Ministerio de Economa.

Las iniciativas iniciadas o seguidas por el PSI fueron debilitndose debido a la creciente falta de fondos y a la incapacidad y parlisis en la gestin de polticas. A su vez, la Secretara de la Funcin Pblica (luego de la Gestin Pblica) y Modernizacin del Estado mbito donde se encuentra la Oficina Nacional de Tecnologa Informtica (ONTI)16. se debi hacer cargo de la generacin de estndares tecnolgicos para la APN, el desarrollo de la firma digital y mecanismos de seguridad informtica, pero sin capacidad de desarrollo de esas innovaciones en la APN. Tambin cambio
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el contenido del portal del estado: www.gobiernoelectrnico.ar (un portal carente de los elementos bsicos que caracterizan a la mayora de los portales gubernamentales) ; y, a caballo de una poltica cargada de mensajes sobre la transparencia, se cre Cristal. Tal como se mencion en primer trmino, todos estos programas fueron intentos aislados que terminaron siendo ms promocionales que efectivos. Para los polticos y altos funcionarios los problemas relacionados con las NTICs significaron trminos de moda. El gobierno electrnico nunca lleg a constituirse como problema genuino para los decisores polticos. Tamayo (1997) menciona que una poltica pblica se pone en marcha cuando se detecta la existencia de un problema. Cabe agregar que una poltica se puede poner en marcha no como respuesta a un problema genuino sino por otros motivos. Tales medidas no forman parte de lo que sera la decisin estratgica (Mintzberg, 1977) para dar una respuesta requerida como relevante por el gobierno y la sociedad sino que es producto de la satisfaccin de intereses especficos difcilmente aceptables como legtimos. La corrupcin, una mala gestin econmica y una instrumentalizacin poltica son las caractersticas en las que se inscribe la expansin de las NTICs en la Argentina. En este sentido se puede hablar de una competencia negativa... Cada partido y agrupacin estableci su propio proyecto de NTICs. Prcticamente no se dieron esfuerzos mancomunados que se construyeron uno encima de otro. Se puede temer que los grandes proyectos de los aos 90 hayan ocasionado ms daos que posibles usos de avance posterior. Chatarra electrnica, expectativas defraudadas, desmovilizacin de la sociedad y una puesta en descrdito poltico parecen ser efectos negativos causados a largo plazo. Las NTICs fueron y son presentadas como un juguete, y son, hoy en da, vistos como tales por gran parte de la poblacin (Herzog, 2002: 101-2). Esto es grave. Los desarrollos serios de gobiernos electrnicos son de suma importancia para que la globalizacin no victimice a sectores y pases ms dbiles. Debera ser funcin de los gobiernos permitir el posicionamiento de su sociedad en estos procesos brindndole la informacin y servicios que ayuden a su logro. El Informe GEAN17, encargado por la Comisin Europea, reconoce claramente que los servi-

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Que hoy coordina el Foro.

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cios pblicos de informacin deben funcionar como motor de crecimiento de la naciente Sociedad de la Informacin. Al mismo tiempo, el sector pblico puede contribuir a garantizar una informacin completa y fiable que sea muy accesible, fcil de usar y asequible para todas las secciones de la sociedad (30). Esas deberan ser las metas. Sin embargo, tanto Argentina como el resto de Amrica Latina (en mayor o menor medida) no han resuelto problemas bsicos que son previos a cuestiones tambin centrales como quin es el destinatario del servicio, de qu modo se llega a l, con qu informacin y cmo se alienta y articula la formacin de la Sociedad de la Informacin. Todas estas cuestiones son esenciales: pero como proceso posterior, por las mismas razones que, para que una estructura exista, se necesitan los cimientos. Y aunque los mismos deben contener los clculos de la estructura que se pretende crear, hay cuestiones que son ms bsicas an: debe comenzarse a concebir el trabajo en red y, por tanto, los gobiernos tienen que abandonar sus compartimientos y abrir su informacin pblica para que comience a circular internamente, vigilando su calidad y conformndola a estndares. En la discusin de qu y para quines circula comienzan a incluirse los clculos de la estructura18. Esto supone comenzar a gestionar el conocimiento. El Foro ya lo ha empezado a hacer, a su modo. 5. EL FORO COMO POSIBLE CREADOR DE LA PLATAFORMA BSICA Hacia fines del ao 2001 el gobierno tena su portal cada vez ms devaluado, los organismos conservaban sitios con informacin mnima e interactividad casi nula, la mayora fieles ejemplos de una subutilizacin

17 Entre los miembros del grupo GEAN (Grupo de Expertos de Alto Nivel) se encuentran: Blankert, Hans; Bosch, Gerhard; Castells, Manuel; Connellan, Liam; Carlson, Birgitta, y muchos otros ms. El grupo est presidido por el Prof. Luc Soete 18 Si el gobierno es entendido como motor de crecimiento, debe tambin aprender a realizar su proceso embrionario generador de la Sociedad de la Informacin. El Libro Blanco para la mejora de los servicios pblicos de Espaa puede marcar algunas pistas sobre esos procesos. Al referirse a una Administracin inteligente para un contexto complejo la identifica como aquella que .....sabe gestionar el conocimiento; captarlo, generarlo, almacenarlo, organizarlo, transferirlo, compartirlo, reutilizarlo y ponerlo, en fin, al servicio de la definicin de su visin y de un mejor cumplimiento de su misin, de conformidad con sus valores.

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de las posibilidades comunicativas que da Internet, meras tarjetas de presentacin institucionales19 . Luego sobrevino la crisis y con ella el fin de los recursos de contratacin e innovacin tecnolgica, dejando a las agencias gubernamentales libradas a sus propias fuerzas. Tal como se dijo, esto signific que slo quedaba el personal estable, el mismo que haba sido despreciado por los asesores de distintos gobiernos y que, en realidad, conservaban la memoria de los problemas y la imaginacin de cmo podran ser resueltos. La sensacin generalizada era que se haba tocado fondo y los supuestos Mesas agonizaban en el imaginario colectivo. Era previsible que muchos quisieran tomar el toro por las astas. Pero como se trata del mbito laboral, y conservarlo en la crisis no era poca cosa, las iniciativas nacieron al amparo y por impulso institucional. As fue como se form, entre otros, el Foro Permanente de Responsables Informticos de la Administracin Pblica Nacional. La cobertura fue dada por la Oficina Nacional de Tecnologas Informticas (la misma ONTI ya mencionada) y el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) de la Subsecretara de la Gestin Pblica, ambos dependientes de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno Argentino. Sus actividades comenzaron el octubre de 2002 y, hasta la fecha, ha desarrollado un camino sugerente. Todo este trayecto fue realizado con apoyo del grupo dedicado a la planificacin participativa y la gestin asociada de FLACSO Argentina, dato no menor, porque dicho grupo se basa en una metodologa que alienta la participacin de otros actores, no pertenecientes al sector informtico, lo que encierra la posibilidad de dar origen a un entendimiento y colaboracin hasta ahora muy precario. Enfocando las cosas en esa direccin, en un documento interno se indica que el primer objetivo especfico consiste en el intercambio de experiencias entre los diferentes organismos de la APN, tanto en relacin a los temas informticos como a los dems temas de gestin de las reas que utilizan como herramienta clave la informtica. Esto supone mbitos de actuaciones transversales con otros actores. Para entender cmo fue posible su creacin, debe rastrearse en las facultades de la ONTI su categora de rgano rector de las polticas

19 El desarrollo de las TICs tenan, al finalizar el 2001, una importancia marginal reducida a un nicho de medios, entre los que se encontraban los derivados del financiamiento internacional donde se poda encontrar buena informacin. Acerca de la situacin general de la Argentina, un investigador alemn afirma: Exagerando, se podra caracterizar a la Argentina como un No-Access-Land (Pas sin acceso) (Herzog, 2002: 101).

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relacionadas con las tecnologas de la informacin. Por lo ya relatado acerca de la etapa de la abundancia en el modelo de NPM, o por la inactividad y la feudalizacin subsiguiente, la ONTI, al igual que muchos sectores pblicos, no haba podido cumplir con sus roles, especialmente aquellos que significaban coordinar polticas que efectivizaran las bases, el desarrollo y la continuidad de la aplicacin de las NTICs y la generacin de un mnimo de gobierno electrnico eficiente. Pero fue esa atribucin la que luego de la crisis permiti que se cobijaran proyectos transformadores en el rea. LOS OTROS FOROS El Foro informtico no es el nico existente en la actualidad. El contexto institucional est marcado por varios foros transversales20 que trabajan paralelamente. Para explicar esas formaciones es preciso identificar algunas causas facilitadoras. Una de las primeras fue la Mesa del Dilogo, integrada por el gobierno, Naciones Unidas y el Episcopado y dirigida a convocar a distintas organizaciones sociales y sectores de la dirigencia nacional. El objetivo era llegar a acuerdos sobre temas y soluciones frente a una crisis que gener el alejamiento del pas del concierto internacional por incumplimiento de sus deudas y un extremo empobrecimiento de su poblacin. En lo que hace a lo especficamente pblico surgieron algunas recomendaciones. En ese marco, el director nacional del INAP (con competencias especficas ligadas a la formacin y capacitacin del sector pblico) estableci reglas de funcionamiento que marcaban los cimientos institucionales a la posterior relacin de transversalidad de algunos foros. Uno de las ms importantes fue la incorporacin de la informalidad (como mecanismo contra burocrtico) al diseo de polticas pblicas. Se agreg a este marco la decisin del INAP de operar como potencial articulador. Con este impulso y a travs de acuerdos institucionales se lleg a la formacin de los foros sectoriales y a los transversales que nacieron bajo el objetivo general de articular y desarrollar redes; estos ltimos surgidos de la identificacin de macroprocesos: Deban servir a la capacitacin; intercambio y reflexin; al fortalecimiento de la gestin cotidiana a travs de la informacin actualizada sobre los temas de su
http://www.sgp.gov.ar/sitio/foros/rt/main_ri.html http://www.sgp.gov.ar/sitio/foros/rt/docs/ foros_de_RRII.pdf
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competencia; a la capacitacin especfica; al intercambio de conocimientos y experiencias adquiridos; y a la elaboracin de diagnstico de situacin y de propuestas de accin futuras21. Los macro procesos identificados (que recorren transversalmente a toda la APN) tienen sus distintos puntos focales (rganos rectores) a quienes les corresponde, conjuntamente con el INAP la conduccin de los distintos foros. Slo a ttulo de ejemplo se puede mencionar el de Recursos Humanos con su punto focal u rgano rector encabezado por la Oficina Nacional de Empleo Pblico, el de Estadsticas Pblicas regidas por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC), el de Gestin de Documentacin e Informacin, dirigido por los Centros de Documentacin del Ministerio de Economa e INAP y el de Tecnologa Informtica, cuyo punto focal es la Oficina Nacional de Tecnologa Informtica (ONTI) foro sobre el que se centra este artculo22. En este momento existen dos foros que comenzaron a interactuar, el de Recursos Humanos y el Informtico, como se ver en el punto siguiente. DESARROLLOS DEL FORO El Foro Permanente de Responsables Informticos es un espacio creado para dar lugar a las interacciones entre los sectores de organismos ligados a las NTICs. Constituye una red surgida por la determinacin de la autoridad gubernamental (ONTI e INAP) ya que no ha sido autoconvocada. Sin embargo, en su desarrollo va tomando una dinmica que la termina asemejando a las redes constituidas de manera voluntaria23. Tal caracterstica da a sus producciones varios beneficios:

Documento interno del INAP. Los foros fueron organizados en base a modelos de redes institucionales. No es casualidad que una de sus promotoras ms activas fuera la Arq. Falivene (Coordinadora del Programa de Alta Gerencia del INAP) quien tena en su haber la participacin en la II Ctedra Virtual UNESCO-CLAD (2000) SOBRE Redes Interorganizacionales y su gerencia en la Administracin Pblica, curso preparado por Jos Sulbrandt y Amrico Ibarra, acadmicos de la Universidad de Santiago de Chile. Sus trabajos para la ctedra fueron entregados gentilmente para su utilizacin en el presente artculo. Los mismos tuvieron como base bibliogrfica a autores tales como Lawrence J. OToole, Jr., Hans Gnter Krsseberg (Markets and Hierarchies), Donald Chisholm (Coordination without hierarchy: Informal structures in multiorganizational systems), Berger, PL y Uckmann, T. (La construccin social de la realidad), entre otros. 23 Esta diferencia ha sido aportada por la Arq. Graciela Falivene en sus trabajos inditos referidos en la nota anterior.
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La continuidad de sus integrantes: ya que sus iniciativas estn generadas por el personal estable o quasi estable; La garanta de implementacin de lo producido: pues coinciden los actores que presentan las innovaciones y que las implementan; La legitimidad de sus producciones: por el consenso general respecto a su pertinencia; La transparencia y responsabilidad: debido al control colectivo peridico y permanente de las iniciativas, procesos y productos (a travs de las reuniones plenarias mensuales).

La propuesta de la ONTI llena un espacio vaco, que es el de responder a la crisis a travs de un foro (red) entendido como un instrumento de gestin potente frente a problemas complejos y amplios (Falivene, 2000). Parafraseando a su mismo coordinador, el Ing. Carllinni (2002): ... La complejidad de los problemas pblicos exige la participacin simultnea de diversos actores sociales tanto pblicos como privados en el proceso de las polticas pblicos. El foro surge como el espacio adecuado para dar lugar a dicha participacin... [y]... brinda la posibilidad de intercambiar recursos e informacin. La pertenencia al mismo ofrece la oportunidad de conocer problemas que ya estn afectando a otros y chequear el impacto de las medidas que se han implementado para dar cuenta de ellos. De esta manera, el foro se presenta como una alternativa a la manera en que tradicionalmente se han llevado a cabo la formulacin de polticas pblicas dentro de la APN.... Para la formacin de este Foro, se convocaron a los representantes de setenta organismos de la APN. La asistencia promedio a los plenarios ha llegado a ciento veinte personas, con alto grado de participacin, circunstancia que no se haba registrado hasta el presente en el nivel informtico24. Tal como se dijo, su viabilidad actual debe buscarse tanto en la ausencia de recursos como en la necesidad participativa del sector. Respecto al primer punto, la otrora falta de transparencia entre sectores informticos tambin tena su causa en la abundancia de recursos que habilitaba los ilcitos. Adems, el fetichismo colocado en la tecnologa,
24 Es importante remarcar que tanto el coordinador del foro (Jos Mara Carllinni) como el director nacional de la ONT (Ramn Fernndez Acua) fueron designados durante el 2002. Se supone que sus apariciones estuvieron fuertemente relacionadas con la crisis y las respuestas posibles a la misma.

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garante de la modernizacin por su sola presencia, hizo que los responsables informticos consideraran que las condiciones de cumplimiento de sus funciones especficas se daban conservando a sus sectores en compartimientos aislados. Y de surgir alguna cuestin que requera permeabilidad entre sectores, esta sera resuelta por terceras partes, como las consultoras. Por tanto, no formaba parte de los hbitos burocrticos la cooperacin cuando, amn de la estructura de supuestos reductos de eficiencia, haba que agregarle el plantel de organismos multilaterales y, finalmente, las consultoras. Todo este conjunto tena mejores sueldos y condiciones de trabajo que el plantel estable. Adems, eran los nicos realmente odos. La crisis ya no posibilit ese escenario. Quedaba la bsqueda de soluciones conjuntas a problemas comunes dentro del mismo staff permanente. La presencia de la ONTI, por sus funciones rectoras respecto a la relacin NTICs con APN, habilit el espacio legtimo para estas bsquedas. Tambin la nueva modalidad de capacitacin instaurada desde INAP (aprendizaje de las mejores prcticas como forma de capacitacin) gener un camino sumamente til en estos sentidos. La viabilidad se registra, adems, en el aporte desinteresado de las ms grandes fortalezas informticas de la APN. Tambin la actitud cada vez ms extendida de tomar el toro por las astas ya mencionada al inicio. Las primeras preocupaciones y propuestas fueron las siguientes: 1.Disponibilidad de sistemas informticos de aplicacin tales como: seguimiento de expedientes, gestin de recursos humanos, control de ingresos y egresos, monitoreo de gestin, patrimonio, capacitacin. 2.Utilizacin de estndares en la especificacin de bienes y servicios. 3.Definicin de lineamientos bsicos para el desarrollo de los portales gubernamentales. 4.Tcnicas para la mejora de interoperabilidad: definicin de estndares, definicin de esquemas de metadatos. 5.Mejora y optimizacin de la conectividad entre organismos y del uso de Internet, de mecanismos de seguridad, de adquisiciones de tecnologas. 6.Recopilacin de temas crticos para la generacin de capacitacin especfica. 7.Estructura: tipo de funciones de reas de tecnologa Informtica. En este corto perodo se registraron tres plenarios (su convocatoria es mensual), la constitucin del Grupo Promotor y varios grupos ad
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hoc estn trabajando a pleno en temas que son bsicos e iniciales para un gobierno electrnico. Quizs son muy elementales an, pero el no haberse encarado hasta el presente hizo poco serio el tramo anterior. Quedan muchas cuestiones pendientes, entre ellas, la inclusin de los otros actores. Un ejercicio realmente importante del Foro es la definicin sistemtica de qu otros actores se encuentran involucrados en los problemas y propuestas tratados, a fin de ir confeccionando una lista para ampliar su composicin y grupos. La concrecin de esta etapa es vital para transformar la tecnologa en una herramienta y desmoronar los mitos y apropiaciones que ponen en cabeza del sector informtico el gerenciamiento de la informacin a travs de las NTICs. Se sabe que este puede ser un proceso penoso pero inevitable. Su logro est an en paales aunque exista un cruce incipiente para dar soluciones informticas a las reas de recursos humanos y tambin para elaborar una tabla nica de organismos conjuntamente con la Oficina Nacional de Innovacin de la Gestin. Para que el mpetu puesto fructifique, debern tomar conciencia de su profesin como servicio para contemplar, en todo diseo e implementacin, las posibilidades y necesidades de los usuarios de los sistemas. Por ahora defienden el mbito como un lugar consolidado donde entenderse entre iguales. Conforme a la evaluacin desarrollada por el equipo del INAP, sobre las opiniones de algunos de sus integrantes (informe interno del 15/1/03), se rescata el alto grado de autosatisfaccin por los trabajos emprendidos y por entusiasmo generalizado. Sus objetivos, en cambio, siguen girando en torno a su disciplina profesional ya que requieren una mayor participacin de los asistentes e involucrar a ms organismos. En las sugerencias para la mejora de la calidad del Foro, una de las ms notables es la legitimacin del espacio frente a los funcionarios polticos para dar viabilidad a las propuestas surgidas en el mismo. Han concluido que Si bien se registraron algunas dudas en los talleres, sobre la viabilidad de las propuestas de soluciones surgidas del Foro, ya que se visualiza como lmite a las mismas la voluntad del funcionario poltico de turno, la lectura de las demandas de los participantes torna necesario propender a afianzar el espacio logrado por medio de acciones efectivas y recomendaciones a dichos funcionarios, de modo de sentar las bases para la adquisicin de una legitimidad que en el mediano plazo difcilmente deje de ser observada por el poder poltico. Los otros actores, fuera de los polticos, estn todava lejos de su campo de percepcin excepto en el Grupo Promotor y en el de Aplicaciones Transversales.
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Respecto a los Grupos de Trabajo25, los mismos se autotitularon conforme a sus temas centrales. Entre ellos se destacan Software Libre; Aplicaciones Transversales e Interoperabilidad. Las actividades desarrolladas son las siguientes: GRUPO DE SOFTWARE LIBRE26 Su importancia se ha visto resaltada por la discusin de los proyectos de leyes de Software Libre. Existen, en la actualidad, tres proyectos que tienen como mbito de aplicacin a la administracin pblica local, provincial y nacional. En ese orden se est discutiendo por la legislatura del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de la Provincia de Buenos Aires y por el Legislativo Nacional. Este grupo est generando un documento de recomendacin a los poderes legislativos con el objeto de que atiendan la complejidad de la problemtica que esos proyectos encaran ya que cada servicio brindado por la APN, y su soporte informtico, es singular y requiere, por tanto, una solucin especfica. Frente a este panorama que representa un cambio tecnolgico (que adems forma parte minscula de lo que constituye un cambio global27) los expertos del grupo, como los que se encuentran en todo el Foro, estn intentando identificar las mejores respuestas y aprovechar las buenas prcticas generadas en la utilizacin del Software Libre a fin de experimentar sobre la pertinencia en cada caso. Identificada una solucin correcta, queda pendiente toda la ta-

Estos grupos funcionan, en trminos operacionales, como subconjuntos (Falivene,: 2000). Predominantemente el gobierno ha utilizado productos Microsoft en sus aplicaciones. Segn el Wall Street Jornal (10/12/2002 en www.elmundo.es/navegante) en su artculo Microsof presiona a EEUU y al Tercer Mundo para frenar la difusin de Linux ...Los programas de software libre son aquellos que utilizan cdigo abierto. Pueden ser copiados y modificados libremente sin tener que pagar copyright o patentes, al contrario que la mayor parte del software propietario (como por ejemplo, las aplicaciones de Microsoft como Windows). En los ltimos aos su popularidad ha ido aumentando y se ha comenzado a convertir en una alternativa barata, segura y fiable...El ms conocido de estos programas es el Linux... que poco a poco se hace hueco en la competitiva industria del software. Grandes multinacionales del sector como IBM, Dell y Hewlett-Packard ya han recurrido a Linux para vender ms hardware y servicios. Asimismo, segn un informe reciente de la UNCTAD, organismo dedicado al comercio y el desarrollo, dependiente de la ONU, el futuro de las aplicaciones informticas de los pases en va de desarrollo debera pasar por este tipo de programas, muy asequibles para sus administraciones.... 27 En IBLNEWS, Agencias, el 10/12/2002 lanzaron la siguiente noticia (Predicen que Microsoft ofrecer software en entorno Linux) ...META Group predijo que Linux se utilizara en cerca de la mitad de los nuevos servidores hacia 2007, subiendo su actual cuota de mercado del 15 al 20%, haciendo difcil que Microsoft pueda ignorar a Linux como plataforma para sus bases de datos, sus servidores de Internet, y sus aplicaciones para los programas de correos electrnicos... http://iblnews.com/ news/noticia.php3?id=56931
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rea de capacitacin para el sector donde se aplique. Para conocer el universo de situaciones sus miembros estn finalizando una encuesta respecto al software utilizado en todos los organismos de la APN. Es importante hacer notar que lo que resulta innovador es, por un lado, esta actitud colaborativa y proactiva con los poderes legislativos y, por otro, la iniciativa de relevar el universo tecnolgico como insumo para su propia labor. Grupo de Aplicaciones Transversales: Se ocupa del: Desarrollo e implementacin de un sistema de consulta universal de expedientes que consiste en la creacin de un motor de meta bsquedas que permita el seguimiento de expedientes que circulan entre organismos de la APN. El concepto utilizado es el de ventanilla nica. Estn en etapa de prueba. Identificacin de soluciones informticas para la gestin de expedientes y trmites y tambin para la gestin de recursos humanos: - En el caso de expedientes han sido identificados cuatro organismos con soluciones adecuadas, siendo la demanda relevada superior a los treinta organismos. - En el caso de recursos humanos han sido detectadas y ofrecidas soluciones informticas correspondientes al Ministerio de Justicia, la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) y el Sistema Interuniversitario (SIU). Elaboracin de una tabla nica de organismos y desarrollo e implementacin de un sistema de actualizacin (elemento bsico para la interoperabilidad entre los sistemas). En esta iniciativa est colaborando la Oficina Nacional de Innovacin de la Gestin (tambin perteneciente a la Subsecretara de la Gestin Pblica).

En el tratamiento de la temtica vinculada a recursos humanos est prevista la incorporacin de otros actores como la Oficina Nacional de Empleo Pblico y las reas de recursos humanos nucleadas en el Foro Transversal de Responsables de Recursos Humanos, cuyo rgano rector es aquella Oficina.

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Grupo de Interoperabilidad: En este grupo estn tratando de salvar la incomunicacin existente entre los sistemas ms importantes de la APN desarrollando un proyecto piloto de accesibilidad de datos que apunta a la generacin de un registro de sistema de informacin, esto es, una carpeta o repositorio accesible a los interesados que permita registrar los parmetros de acceso y consulta de las bases de datos cuya informacin se requiera y est disponible. Tambin estn trabajando en nomencladores nicos de provincias, municipios y organismos28. Algunos de los problemas definidos por el grupo consisten en la falta de normativa que pueda respaldar la circulacin de datos y de acuerdos de protocolos entre autoridades de organismos (no hay marco normativo de transferencia de la informacin). Si no se resuelven los problemas de claridad, consistencia y estructura, y disponibilidad de datos es imposible hablar seriamente de interoperabilidad. Existen adems problemas de seguridad informtica que afectan la calidad de datos y no estn consolidados los procedimientos administrativos; falta de informacin sobre quin tiene los datos y con qu datos cuenta cada organismo. Estas dificultades con las que se enfrenta el grupo no son menores y hacen a la preparacin bsica del gobierno electrnico. Muchas de ellas son comunes a otras transformaciones y ya han sido mencionados por Rocheleau (1997) respecto a la experiencia norteamericana; como ser: datos incorrectos, falta organizacional de control sobre los datos, sabotaje, falta de dedicacin de tiempo, escasa motivacin para cargar los da-

28 Construccin de un modelo de trabajo de promocin de un estndar tcnico de interoperabilidad, en funcin de los siguientes problemas detectados (que se reproducen textualmente) : Datos generados por otros organismos o terceras partes: No todos los organismos tienen sus propios sistemas integrados No existen procesos de validacin de carga No existe un registro que identifique unvocamente qu datos son producidos por cada organismo No es conocido por todos la visibilidad/publicidad/disponibilidad de cierto tipo de datos; claramente, aquellos datos de tipo personal se identifican como problemticos, no as los de tipo Propuestas generales: Aplicar un estndar tcnico de interoperabilidad a una implementacin piloto incremental y documentar resultados Promover un acuerdo para facilitar la utilizacin de datos entre organismos de la APN en base a una clara difusin del trmino INTEROPERABILIDAD. Consensuar una definicin comn de INTEROPERABILIDAD .

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tos, etc.. Este tipo de fallas hace que el sistema se sostenga con pies de barro. Otra cuestin es la dificultad de compartir informacin simple. Este es un enorme problema. Tambin en los Estados Unidos muchas organizaciones son reticentes a compartir informacin porque tienen mayores incentivos para retenerla que para darla, ya que la informacin es poder. Adems, existen miedos legtimos de que la informacin sea mal usada o presentada fuera de contexto si la utilizan outsiders y que el grado de exposicin a la crtica sea mucho mayor. Como respuesta, la retencin de la informacin termina siendo su propio escudo. Frente a ello, Rocheleau recomienda producir una reingeniera de procesos en todo el conjunto para lograr la mejor utilizacin de las NTICs, lo que obviamente involucra a un universo de actores y cambios culturales importantes, no slo modernizacin a nivel tecnolgico. Adems, apunta al contenido de la informacin sealando que, ante su exceso, se requieren capacidades para procesarlo separando lo trivial de lo que no lo es. 6. POTENCIALIDADES Y LIMITACIONES DE ESTE TIPO DE FORMAS INSTITUCIONALES LAS TRABAS INSTITUCIONALES Debe reconocerse que, a pesar de su corta existencia, el Foro parece estar venciendo una de las trabas mayores para la implantacin exitosa de las NTICs, que es la estructura burocrtica jerrquica; o por lo menos, tiende a ello a travs de una morfologa de redes por ahora sui generis, habilitada por la insostenible situacin institucional previa. Sin embargo, les falta la colaboracin poltica en lo que hace a la disposicin para crear medidas coherentes como resultado de las propuestas que se elaboran. No es poco estar superando este obstculo, en su forma ms antigua, la que reconoce Weber como el honor del funcionario que existe cuando pese a sus representaciones el superior jerrquico persiste en una orden que a aqul le parece errnea y la ejecuta bajo la responsabilidad del mandante con la misma escrupulosidad que si correspondiera a su propia conviccin (Girard, 2002). Precisamente, este es el ambiente en el que ninguna forma de gobierno electrnico puede prosperar. Ni que hablar si estas estructuras sirven, en partes importantes, para legitimar corruptelas y el modelo weberiano termina siendo un entramado formal para que funcione lo informal (Kaufman,
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1992). Siguiendo la metfora de Eric Wolf (1980:20), lo formal vendra a ser un barco herrumbroso donde los moluscos (lo informal) se adhieren creando contornos desordenados, difciles de descifrar y desarticular. Nada ms alejado de la transparencia horizontal que requieren las NTICs para hacer un buen uso de ellas. Su correcta inclusin no debe responder a meras modas tecnolgicas. Las formas sinrgicas de los gobiernos electrnicos, montadas sobre redes institucionales, son las maneras ms aptas encontradas para dar respuesta a la incertidumbre y cambio continuo que signa la poca y que amenaza transformar a todo aparato estatal en un conjunto de funciones desarticuladas e inservibles, incapaces de adaptarse al medio (Klisksberg, 1994: 34). El modelo jerrquico no es el nico obstculo a la implantacin de buenas prcticas de gobiernos electrnicos. Algo similar sucede con el New Public Management (NPM). Aunque uno de sus objetivos sea la incorporacin de las NTICs y otro la mejor atencin al cliente, excluyen toda intervencin de stos en cmo se hacen las cosas interesndose slo por el control de resultado. Los mejores gobiernos electrnicos, en cambio, asocian a los actores destinatarios desde las etapas ms tempranas del diseo de polticas, manteniendo su participacin en todo el proceso decisorio, en el de implementacin y en el de evaluacin29. Lo hacen desde lo que Pal (2001) identifica como modelo sociociberntico de gobernabilidad donde se reconoce la distribucin extensa de la inteligencia (que implica el derrumbe de los monopolios de conocimiento, distribucin y acceso a la informacin para todos los actores), la estructura horizontal (que sustituye las jerarquas por la conectividad) y la posibilidad de accin simultnea de los asociados (Fleury, 2002). El Foro est a mitad de camino entre el modelo jerrquico y el NPM, rompiendo trabas de modelos anteriores, como el weberiano. Le falta an cierto impulso para atravesar el NPM y tomar una forma ms adecuada a los requerimientos del mundo presente. Cabra preguntarse si
29 Puede decirse que en el modelo jerrquico el rol del Estado es de monopolio sobre las polticas, el NPM reduce ese rol a un mero control de resultados, y en el modelo de redes el estado es ms bien un coordinador entre partes (Girard, 2002). Por otra parte, mientras el NPM representa un intento de trasladar ideas gerenciales del sector privado al pblico, como orientacin al cliente y la introduccin a mecanismos de mercados, el modelo de gerenciamiento de redes se centra ms en la mediacin y coordinacin interorganizacional en la formulacin de polticas (Klijn; EricHans, 200: 136). Es posible ver las redes como un modelo de intermediacin de intereses o como una nueva forma de governance en la cual el Estado, si bien es un actor relevante (quiz el ms importante), ya no ocupa un papel central (Girard, 2002). El modelo se corresponde con el de gobiernos electrnicos asociativos mencionados en la Introduccin.

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en este proceso podr asumir la mejor atencin al cliente interno y externo aunque ya existe un avance con el Foro de Recursos Humanos y la Oficina Nacional de Innovacin de la Gestin. En todo caso, lo que en este estadio parece ms difcil es incluir al usuario externo en cmo se hacen las cosas, base del modelo de policy networks y de governance. Tales modelos resultaran ms que difciles en gobiernos como los de la Argentina que se han desentendido de muchas de sus funciones esenciales y que ni siquiera controlan los servicios privatizados, como lo requiere el NPM. SISTEMA COMPLEJO Y REDES Estos foros, en definitiva, son redes transversales de macro procesos formadas por decisin gubernamental, y estas caractersticas abren cuestiones a tratarse, como la gestin del conocimiento en redes, la especificidad de las redes ligadas a la funcin, sus grados de profundidad, las dificultades de su gerenciamiento, el tipo de aval que requieren de los polticos y las acciones que podran legitimar su accionar. Por ltimo, cmo integrarlas a sus propias organizaciones. El conocimiento basado en redes no es slo el adquirido mediante creacin sino tambin por transferencia de un conocimiento que existe en otra parte. Es una manera de acelerar el acercamiento al estado del arte y de un modo muy econmico (Vikas Nath, 2000). El mundo privado hace mucho que ha descubierto este aprendizaje en sus propias empresas. El trabajo informacional consiste, precisamente, en aprender. Esta funcin ha venido a situarse en el corazn de la estrategia de las organizaciones (Maturana, 2002). Esto por el lado del conocimiento y experimentacin (como los sistemas y aplicaciones que el Foro est creando en este momento). Respecto a qu tipo de redes conforma, habra que tomar el concepto de redes institucionales de gobierno. Las redes son estructuras de interdependencia que involucran a mltiples organizaciones o partes de ellas y en las cuales cada unidad no es una subordinada formal de las otras en arreglos de tipo jerrquicos. Estas redes exhiben algn grado de estabilidad estructural y se extienden ms all de los vnculos formalmente establecidos y de los lazos legtimos de las polticas. La nocin de redes excluye las jerarquas profesionales y los mercados perfectos, pero incluye un amplio rango de estructuras intermedias. En ellas, los administradores no pue176

den esperar ejercer una influencia decisiva en virtud de su posicin formal(Falivene, 2000). En los foros organizados por el gobierno argentino los canales y comunicaciones informales estn claramente ligados a la funcin. Los gerentes generales hablan con gerentes generales. Estos canales informales basados en la relacin entre pares de individuos son los ms frecuentes y, en general, responden a la pregunta de a quin recurrir cuando ocurre un problema interorganizacional o con quin hablar cuando se necesita informacin confiable para resolver un problema (Falivene, 2000). Pero adems, como bien apunta Rovere (1998:30) desde la psicologa social, las redes son redes de personas, se conectan o vinculan a personas, aunque esta persona sea el director de la institucin y se relacione con su cargo incluido, pero no se conectan cargos entre s, no se conectan instituciones entre s.... Por esto se dice que redes es el lenguaje de los vnculos, es fundamentalmente un concepto vincular. Las redes pueden, a su vez, tener distintos grados de profundidad. Para analizarlos, Rovere propone un esquema ascendente de clasificacin de los vnculos en relacin con el nivel, las acciones y los valores que intervienen. Los niveles comienzan con el reconocimiento, luego el conocimiento, la colaboracin y la cooperacin y, por ltimo, la asociacin (Fleury, 2002).
NIVEL 5. Asociarse 4. Cooperar 3. Colaborar 2. Conocer 1. Reconocer ACCIONES Compartir objetivos y proyectos Compartir actividades y recursos Prestar ayuda espordica Conocimiento de lo que es o hace el otro Destinadas a reconocer que el otro existe V ALOR Confianza Solidaridad Reciprocidad Inters Aceptacin

Fuente: Rovere (1998:35).

El gerenciamiento de las redes constituye uno de sus mayores problemas, ya que su subsistencia depender de que los procesos diseados puedan establecerse en forma continua, estable y duradera30. Como ya no es posible sostener la coordinacin jerrquica, los actores tienen
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Tema no desarrollado an por la literatura en la extensin necesaria.

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que confiar en la auto-coordinacin horizontal..., lo que puede servir como un equivalente funcional de la jerarqua (Brzel,1997). La confianza y el consenso estaran ocupando el lugar de vrtice jerrquico. Estos procesos requieren ser gerenciados de maneras especiales como para que la conduccin de los mismos no tenga caractersticas jerrquicas sino que consista en acuerdos fruto tambin de pequeas incentivaciones (como las actividades del Grupo Promotor quien recoge las iniciativas lanzadas en los plenarios del Foro y las vuelve a presentar en forma gerenciada para su concrecin). Es cierto que existen dificultades para poder determinar ex ante las metas y, por ende, establecer criterios de evaluacin, pero operar en forma contraria, predeterminando los procesos y resultados esperables, supondra un estilo de conduccin que destruira la confianza y el consenso basado, precisamente, en su horizontalidad. Cul es el aval que podra legitimar estas iniciativas y darle permanencia? El aval de los polticos para dar legitimidad general a las acciones de gobierno, y enfrentar el descrdito creciente, debera consistir en abrir el juego de las polticas de Estado en el sentido de la governance, como inicialmente pareca haber sido la intencin de la Mesa del Dilogo. Las polticas ya no (deberan ser) ms un producto tecnocrtico singular, por ejemplo, producto de administrativos, polticos y expertos (Edelenbos, 1999: 570). Y sta posicin abre numerosas preguntas que tiene que ver con los otros actores, cuando involucrarlos y de qu modo. El gobierno sigue creyendo posible transitar por una democracia delegativa que ya no est en la voluntad de los ciudadanos. Retacear la participacin para evitar conflictos y mantener el control no es un procedimiento que genere beneficios sino an ms conflictos en estas pocas. Tendrn que entender los polticos, y ser incitados a ello tambin por sus estamentos burocrticos que, para lograr puntos de vista integrales sobre problemas de polticas especficas y obtener logros ricos, es mejor impulsar una alta participacin de los otros actores involucrados desde los inicios. Para ello deber pensarse ms en trminos de variacin y divergencia que en la seleccin y convergencia. Queda tambin por verse cmo una red transversal puede interactuar e integrar a sus propias organizaciones, ya que debe comprometerse a todo el sistema para que funcione lo que cada subsistema realiza. La conciencia de la interdependencia es esencial para estas formas de funcionamiento. Seguramente, las organizaciones individuales vern esta transversalidad como amenaza ya que implica la prdida de independencia y del control sobre sus asuntos e indeterminacin de los resultados cuando se les demanda una inversin en recursos colaborativos (Hudson, 1999). Les queda por entender que nadie pierde el poder de
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veto en estas instancias y que pueden bloquear el proceso de interaccin y retirar sus recursos. Sin embargo, en la Argentina de hoy esto no es tan fcil debido a que la crisis est presentando oportunidades de interaccin que son vistas como puntas salvadoras a problemas a los que no se les identifica otra solucin, amn de la vigilancia que sobre el gobierno ejerce la comunidad para que d alguna muestra de eficiencia y eficacia. BURCRATAS CREATIVOS Y POLTICOS DESINTERESADOS Si bien Argentina y muchos otros pases de Amrica Latina han generado situaciones de desinters poltico en medio de algunas iniciativas internas de la burocracia, este no es un fenmeno particular. De un modo mucho ms leve se ha registrado en pases del primer mundo. Es muy interesante un reporte realizado por Roberto Gualtieri para la OCDE (Impact of the Emerging Information Society on the Policy Development Process and Democratic Quality, 1998) con el fin de explorar cmo las NTICs y la emergencia de la Sociedad de la Informacin estn cambiando la forma en que los gobiernos manejan la informacin y los procesos de decisin poltica. Si bien Gualtieri detecta diferencias entre los gobiernos miembros relevados, pudo establecer ncleos comunes: as como en los polticos el impacto y la adhesin a las NTICs era menor, lo contrario suceda en las burocracias, que asuman su nuevo rol de sintetizadores de la informacin circulante para proveer de insumos y asesoramiento a funcionarios y polticos. Entonces, es en la burocracia que se estaban planteando problemas que ya son tradicionales en el gerenciamiento de la informacin: como qu se recolecta, qu se revela, qu se guarda. Gualtieri tambin advierte que la burocracia, en su inters, no representa un frente comn. El nivel alto no est involucrado con esta problemtica. Slo requiere ser informado y que otros verifiquen la informacin. Para quienes toman las decisiones, la burocracia es su primera fuente informativa y la necesitan, pero as como los altos funcionarios y polticos son requirentes de informacin, se muestran muy reacios a darla y abrir el juego, transparentando su gestin. Es probable que los procesos de incorporacin de actores pblicos a estas temticas sean vertiginosos, sobre todo en el primer mundo, y que hoy, en el 2003, la situacin haya variado positivamente mientras que, en los pases como Argentina, suceda todo lo contrario.

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7. DILEMAS Y PERSPECTIVAS MS ALL DE LAS TECNOLOGAS La capacidad de aprendizaje de una sociedad depende de las personas, en este caso compartiendo una cantidad enorme de saberes que estn asociados a diferentes tipos de agentes econmicos y sociales que ser preciso integrar. Si hablamos de personas en la Sociedad de la Informacin debemos preocuparnos por analizar las normas, reglas y mecanismos que integran a los individuos en un grupo que acta colectivamente. El factor de integracin es el conocimiento que comparten...Consideramos que los cambios institucionales, particularmente en los pases de Amrica Latina y el Caribe, estn siendo analizados en mucho menor grado que la tecnologa como elemento determinante de la Sociedad de la Informacin...Excluir del debate y de la accin los necesarios cambios institucionales que supone la revolucin digital es hacerse una trampa al solitario, es perder de vista la magnitud de la transformacin que estamos viviendo. El principal problema de los pases de Amrica Latina y el Caribe sigue siendo su incapacidad institucional para acompaar y adaptarse a los cambios, particularmente ... para considerar un nuevo y complejo marco institucional que permita gestionar un conocimiento distribuido que es preciso integrar (Valenti Lpez, 2002). Estas son algunas de las razones por las que el Foro ha sido tomado como centro de debate en cuanto a sus potencialidades. Es probable que esos cambios institucionales no puedan ser desarrollados por la clase poltica y ella, en plena crisis, termine habilitando a la burocracia para resolver lo que por si misma no puede. Se sabe, sin embargo, que un proceso de estas caractersticas est lleno de lmitaciones. La tecnologa no puede resolver barreras y obstculos que son del campo de las polticas. El desarrollo de las NTICs y de la Sociedad de la Informacin debe estar enmarcada en una poltica general delineada en un plan estratgico a mediano y largo plazo el que ronde, entre muchas otras cuestiones, temas tales como el para quines, con quines, con qu, cmo, con cules contenidos, con qu resultados, con qu tipo de normas. Este sera el mbito propicio, an inexistente, para insertar al Foro. Quedan por volcar algunos prrafos sobre otras cuestiones, a modo de cierre: Qu puede organizar este nivel burocrtico por s mismo y cules son sus propios obstculos; qu es esperable de un sector seleccionado clientelsticamente, qu capacidad de gestin social pueden
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desarrollar respecto a sus propias iniciativas; en fin, y cun aptos son para impulsar la creacin de la plataforma bsica. AUTONOMA Y OBSTCULOS INTERNOS Existen algunos emprendimientos que el nivel burocrtico podra hacerse cargo para superar otros obstculos de ndole organizativa, gestional y comunicacional si, por ejemplo, a travs de estos foros conforma redes altamente integradas con los otros actores internos aunque sea para garantizar la interaccin de los procesos intra e interorganizacionales, ya que este estamento no tiene poder ni cobertura legal para disear y construir procesos participativos con otros actores sociales31. Para estas integraciones domsticas, los grados ascendentes de profundidad de Rovere ya mencionados podran ser aplicables a la expansin de la red, a su interaccin con otras redes y a la inclusin de lo que aqu se identifica como los otros actores internos. En el caso del Foro, es posible que entre pares informticos la profundidad de la red est alcanzando niveles mximos, pero en su expansin hacia los otros actores internos recin estn aproximndose a un primer nivel de reconocimiento, sin alcance certero hasta el presente. Esta apertura supone resolver complejos problemas de lenguaje y de percepcin. El lenguaje con el que opera el Foro es un elemento bsico para restringir o ampliar el espacio participativo. Por ahora, el usado es slo entendible entre pares. Retomando a Rovere (1998) el reconocimiento del otro/s distinto/s expresara su aceptacin. En casos extremos, la dificultad de la interaccin es que no se ha hecho conciente esas otras existencias. Y an admitindolas, ese otro/s todava debe ser percibido como un par e incluirse de ese modo en el lenguaje propio,
Bucarelli, Filippo (2001), refirindose a los obstculos organizacionales, gestionales y comunicativos detectados en Italia, dice que: En el nivel organizativo y gestional, calcula que en ms del 40% de los proyectos, los factores crticos residen en la difcil coordinacin de los recursos internos y en la escasa disponibilidad de competencias que permitan monitorear la evolucin del proyecto. Sin embargo, para que el cambio tecnolgico opere es necesaria la interaccin de los procesos internos, que involucran a las unidades que forman la organizacin. Tal configuracin desplaza la centralidad de las intervenciones desde la atencin a las tecnologas y su uso hacia el componente organizativo: a la descentralizacin y a la difusin de las responsabilidades. En el nivel comunicativo, debe desarrollarse la capacidad institucional de comunicar, tanto interna como externamente. Mientras las administraciones manifiestan la voluntad de dar visibilidad externa cuando existen cambios en curso utilizando Internet como ventanilla informativa, el 50% de los proyectos no son conocidos internamente y las unidades organizativas involucradas no estn informadas sobre los desarrollos futuros de las iniciativas.
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lo que significa transformar el lenguaje para que sea entendido en forma comn. Esto se da cuando el conocimiento que pueden aportar los otros comienza a ser necesario desde un mundo que se define como una realidad compartida para estos actores en conjunto. El Foro an se muestra reticente en este sentido, salvo el Grupo Promotor y el de Aplicaciones Transversales. Embarcados en una produccin frentica y entusiasta de aplicaciones y sistemas, se encuentran frente al riesgo de excluir a los destinatarios no informticos que debern utilizar de esas aplicaciones. Al no incluir los otros lenguajes carecen de informacin sobre la pertinencia de lo que estn haciendo en trminos de necesidades organizacionales y su usabilidad (lo que puede condenar a sus sistemas a ser aptos slo para entendidos con brechas imposibles de salvar desde la capacitacin). Cunto de esto perciben? Cunto de esto percibirn? Cul es el esfuerzo no jerrquico pertinente del Grupo Promotor para generar esta percepcin? Estos son algunos de los interrogantes a agregar a los muchos otros que aparecen en el texto. Clientelismo: A pesar de que muchas de las designaciones de los integrantes del Foro han obedecido, seguramente, a favoritismos, este sector integra, por propia voluntad, un cuerpo comprometido con los problemas de un gobierno que est lejos de ser el que los eligi. Puede que la misma especializacin de tareas genere reglas de seleccin donde la profesionalidad sea determinante. Entonces, puede decirse que este tipo de burocracia (inserta en una planificacin estratgica situacional y adaptativa) tiene la potencialidad para crear las condiciones bsicas del gobierno electrnico y que, como formacin institucional en red, puede lograr un mejor gerenciamiento de recursos y una mayor eficiencia e impacto que los expertos ocasionalmente contratados a travs de consultoras o los grupos de elites que trabajan aisladamente y cuyo poder es visto como transitorio para el conjunto de la APN. Una buena estrategia al respecto sera integrarlos al diseo e implementacin de polticas pese a su historia clientelstica ya que no parece que el tiempo la desarrolle sino que la va borrando. Gestin social de sus propias iniciativas: Respecto a la continuidad del Foro y su desarrollo, queda pendiente saber si esa burocracia tiene un grado de autonoma suficiente para mantener esta red y, especialmente, si dichos profesionales (con tantas dificultades para constituir un campo interdisciplinario) pueden madurar esa posibilidad y abrir el juego. Por lo visto, en algunas situaciones el Foro se est transforman182

do en un gestor social de sus propias iniciativas, construyendo la viabilidad de sus proyectos. Tal es el caso del grupo de Software Libre que pretende legitimar su voz frente a los poderes legislativos ya que parte de los proyectos en curso mencionados comprometen al sector informtico pblico en su implementacin. Para ello estn generando sus propias propuestas y tambin su informacin pormenorizada del software utilizado en las rea de gobierno. Aptitud para impulsar la creacin de la plataforma bsica: La misma estar condicionada al diseo de sus estrategias para: Establecer una base de relaciones que permita formular y reformular consensos que sostengan la plataforma bsica en elaboracin y legitimen sus productos; Planificar y mantener vnculos con representantes de organismos de todos los poderes del estado y con el mbito privado para legitimar sus acciones; Establecer puntos de consulta permanentes con los usuarios para el diseo de diversos indicadores de resultados como, por ejemplo, ndices de calidad, de satisfaccin, etc. de sus propuestas, aplicaciones y sistemas; Implementar estrategias para superar situaciones de inercia institucional o de resistencia al cambio en sus propias organizaciones.

Deber verse cules de estos procesos son capaces de desarrollar y la medida de sus propios tiempos. De ello depender su xito o su fracaso.

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E-Gobierno en la difusin de informacin ambiental en Mxico

R AL P ACHECO V EGA 1

RESUMEN En aos recientes, el creciente acceso al Internet ha permitido que la sociedad civil se involucre ms en los procesos decisorios gubernamentales. Los registros de emisiones y transferencia de contaminantes son un ejemplo de instrumento de poltica en que la diseminacin de informacin hacia el pblico se hace por medios electrnicos. Mientras que en EEUU y Canad, estos instrumentos son fcilmente accesibles via Internet, el RETC en Mxico an no permite esto. El presente trabajo describe las experiencias de diseminacin de informacin de materiales txicos en algunos pases, resaltando las cualidades que el RETC mexicano debera de cubrir como mnimo, as como el papel que la diseminacin electrnica tendr en la participacin de la sociedad civil en los procesos de gobernabilidad y el adecuado manejo de txicos. 1. INTRODUCCIN2 En aos recientes, el concepto de gobierno electrnico ha comenzado a tener un mayor impacto en los procesos de diseo e implementacin de polticas pblicas. Las instancias gubernamentales han cado en cuenta que utilizar el Internet para proveer servicios pblicos a sus ciudadanos les
1 Doctor en Manejo de Recursos y Estudios Ambientales. Institute for Resources, Environment and Sustainability, The University of British Columbia. 2 Agradezco los valiosos comentarios editoriales de Obdulia Vega Lpez y Sigfrido Pacheco Vega en borradores previos del captulo. As mismo, agradezco el financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa en Mxico (1999-2003) y de la Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte para participar en las reuniones del Grupo Consultivo sobre Registros de Emisiones y Transferencia de Contaminantes en Marzo del 2001

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permite tomar ventaja de un sistema de distribucin de amplio espectro y con un gran potencial para minimizar el tiempo de entrega de un servicio al ciudadano. Por ejemplo, en los Estados Unidos, hay estimados de que para el 2005, el gobierno habr gastado $6,200 millones de dlares en soluciones electrnicas para la provisin de servicios pblicos. La utilizacin de Internet ha invadido un gran nmero de mbitos de poltica pblica, inclusive la poltica ambiental. Especficamente, los instrumentos de poltica ambiental de tercera generacin (Vega-Lpez y Pacheco-Vega 2000), basados en la diseminacin de informacin, son particularmente conducentes para su implementacin a travs de estrategias de gobierno electrnico (e-government). El presente trabajo examina las principales caractersticas de los instrumentos de poltica ambiental basados en la diseminacin de informacin, prestando particular atencin a los inventarios de emisiones de txicos (denominados oficialmente registros de emisiones y transferencia de contaminantes, RETC). Estos instrumentos representan la nueva generacin de estrategias gubernamentales para incrementar la transparencia y participacin ciudadana en la toma de decisiones sobre asuntos ambientales (Pacheco y Nemetz 2001, Pacheco Vega y Vega Lpez 2001). El captulo est organizado como sigue: En primer lugar, despus de una breve introduccin a la nocin de gobierno electrnico, hago una revisin breve de los fundamentos tericos de los RETCs, con una pequea introduccin a la teora de instrumentos de poltica ambiental. Posteriormente, establezco un anlisis de los niveles de desarrollo de los RETCs en diversos pases, poniendo especial nfasis en el Toxics Release Inventory (TRI) de EEUU y en el National Pollutant Release Inventory (NPRI) de Canad. Estos instrumentos se encuentran implementados en forma totalmente electrnica (a diferencia del mexicano). En la tercera seccin, describo las caractersticas del RETC mexicano desde 1994 hasta el 2001, as como algunas estrategias de la sociedad civil mexicana para diseminar informacin sobre txicos via Internet. En la ltima seccin delineo una estrategia para su implementacin bajo la modalidad de gobierno electrnico en Mxico y analizo el futuro del RETC mexicano del 2001 en adelante.

y Octubre del 2002. Tengo una gran deuda con los participantes en dichas reuniones (primordialmente ONGs ambientalistas) a quienes entrevist, los cuales estn mencionados en el texto del captulo. Obviamente, todos los errores y omisiones del presente trabajo son responsabilidad ma, y ninguna de las organizaciones o personas mencionadas debe ser considerada responsable de la forma en la cual he interpretado sus enunciados o ideas.

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2. EL CONCEPTO DE GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO En la ltima dcada (1990-2000), la nocin de gobierno electrnico (egovernment) empez a emerger en los pases desarrollados, particularmente en los Estados Unidos de Norteamrica. Durante la campaa electoral para la Presidencia de los EEUU, una de las promesas de campaa de ambos candidatos fue la implantacin de e-government como una prioridad. Este boom del e-gov ha tenido tambin un impacto significativo en otros pases, como lo son Argentina, Brasil, Canad y Mxico. En Mxico, la Declaratoria de Conectividad para el Sistema E-Mxico (firmada el 15 de Julio del 2002 en la Residencia Oficial de Los Pinos) estableci las lneas directrices para el desarrollo de un programa de implementacin de tecnologas de la informacin en todo el territorio mexicano. Este proyecto tiene, entre otros objetivos, incrementar el acceso a recursos informticos, fortalecer la adopcin de tecnologa digital en comunidades tradicionalmente marginadas de este tipo de herramientas, y enlazar a los usuarios de los servicios gubernamentales con el aparato burocrtico de una manera ms efectiva y rpida. El Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006) para Mxico establece en su captulo 6, apartado 6.3, nmero 2, inciso b, que uno de los objetivos rectores de las acciones del gobierno Federal incluye la adopcin de tecnologas digitales en el pas 3. Esta implementacin se har con una estrategia basada en tres ejes nucleares: Conectividad, Contenidos y Sistemas. Conectividad se refiere a la oferta de servicio de Internet pblico de alta velocidad a todos los municipios mexicanos. Existen cuatro Contenidos bsicos en E-Mxico: e-aprendizaje, e-salud, e-economa y e-gobierno. Estos programas estn dirigidos a brindar sistemas integrados de desarrollo en las cuatro reas sustantivas que involucren la utilizacin de tecnologas de la informacin. Finalmente, el aspecto de sistemas se refiere especficamente al diseo y ejecucin de las plataformas tecnolgicas en las cuales se encuentra soportado el sistema. Los 3 puntos ms importantes del eje Sistmico incluyen el Portal del Sistema Nacional EMxico, el Punto Neutral de Acceso a la Red y el Data Center e-Mxico, que actuar como centro de cmputo del gobierno. Todos los aspectos del eje de Sistemas estn directamente relacionados con el aspecto de hardware, en cuanto a infraestructura de cmputo, y de software, en lo relativo a la interfaz con el usuario.
Para ms informacin, el comunicado de prensa oficial de la Presidencia de la Repblica Mexicana se encuentra en: http://www.presidencia.gob.mx/?Art=3392&Orden=Leer.
3

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Es interesante notar que la estrategia de E-Mxico est enfocada en el suministro de servicios tales como educacin, salud, apoyo a la competitividad de las empresas e innovacin gubernamental. Sin embargo, el aspecto medio-ambiental parece estar completamente ausente de la estrategia, lo cual viene a reforzar la vaguedad que el concepto de desarrollo sustentable sigue teniendo en la creacin, diseo e implementacin de polticas pblicas en la esfera gubernamental. Si, como la literatura indica, el desarrollo sustentable de una Nacin implica tomar en cuenta aspectos sociales, econmicos, polticos y ambientales en todos los procesos de toma de decisiones (Pacheco-Vega, et al. 2001), entonces la estrategia E-Mxico no cumple cabalmente un objetivo de transicin hacia la sustentabilidad. El presente trabajo pretende contribuir a la reflexin sobre la necesidad de utilizar el Internet para promover uno de los objetivos primordiales establecidos por la Comisin para el Desarrollo Sustentable en Agenda 21, la participacin ciudadana en la construccin, diseo e implementacin de nuevos instrumentos de poltica ambiental. 3. UNA BREVE INTRODUCCIN A LA TEORA DE INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL En la literatura anglosajona sobre poltica ambiental, los mecanismos para poder implementar acciones de proteccin al medio ambiente son los instrumentos de poltica (policy instruments). En contraste, en la literatura hispana el trmino de poltica tiende a traer a la memoria ideas sobre el proceso poltico, la influencia de grupos de presin, el cabildeo y la burocracia. En general, el adjetivo pblico siempre es aadido a la palabra poltica para distinguirla. En esa tesitura, lo que para la literatura anglosajona es policy, es poltica pblica para la literatura hispana. En la literatura sobre poltica ambiental (domstica), existen tres modalidades tpicas de instrumentos de poltica (Pacheco y Nemetz 2001): 1)Instrumentos regulatorios o de primera generacin, los cuales buscan modificar la conducta de la empresa o individuo a travs de mecanismos coercitivos, obligando al regulado a cumplir con ciertos requisitos (generalmente, niveles de contaminacin, estndares tecnolgicos, etc.). Este tipo de instrumentos han sido tradicionalmente utilizados en poltica ambiental y en aos recientes han sido criticados ampliamente como ineficientes.
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2)Instrumentos econmicos, o de segunda generacin, los cuales buscan modificar la conducta de la empresa o individuo a travs de mecanismos monetarios, induciendo un cambio en su comportamiento cuando una decisin de emitir ms contaminantes no resulta econmicamente viable (ya sea porque se impone un impuesto, o porque se intercambian permisos de emisin). 3)Instrumentos volitivos, o de tercera generacin, en los cuales la conducta de la empresa o individuo objetivo se ve influida a travs de mecanismos de persuasin y diseminacin de informacin. El cambio en el comportamiento proviene de la aplicacin de normas y estndares morales (no contaminars). Por definicin, los instrumentos no-regulatorios no tienen carcter coercitivo, esto es, su cumplimiento no puede ser demandado ni por las agencias regulatorias ni por los ciudadanos. Esto quiere decir que el gobierno no toma una posicin adversarial contra la industria. Con este tipo de iniciativas, los gobiernos buscan distanciarse de las percepciones tradicionales de inflexibilidad, poca participacin social y autoritarismo. Los instrumentos de tercera generacin permiten reinventar la relacin gobierno-industria-sociedad. Para ser efectivos en su objetivo de minimizar emisiones contaminantes, estos programas requieren que el agente objetivo (la empresa o establecimiento industrial) se vea persuadido de cumplir con los requerimientos del instrumento no-regulatorio (siendo el uso de la persuasin una de las caractersticas que ha recibido ms crticas, ya que la responsabilidad de cumplir con minimizar las descargas contaminantes recae en la industria y no existe forma de monitorear su cumplimiento). Sin dicho proceso de convencimiento, la efectividad del instrumento disminuye, entre otras razones, porque la posicin de la empresa se puede tornar adversarial, bloqueando todo esfuerzo de conciliacin de intereses en conflicto. Existen una gran diversidad de instrumentos informacionales. Entre ellos se encuentran las eco-etiquetas, las tarjetas de puntuacin ambiental (scorecards) y los registros de emisiones y transferencia de contaminantes. Todos ellos se encuentran fundamentados en la misma idea (diseminacin de informacin), pero hacen uso de diferentes estrategias para lograr el mismo objetivo. En los instrumentos informativos, la funcin regulatoria pasa del gobierno a la sociedad civil o al mercado de consumo. La industria contaminante responde a las reacciones de los clientes en el mercado meta (en el caso de las eco-etiquetas) o a las reacciones de la sociedad civil organizada (en el caso de las
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scorecards y los RETCs). En ambos casos, la respuesta de la industria proviene de la diseminacin de informacin. 4. FUNDAMENTOS TERICOS DE LOS REGISTROS DE EMISIONES Y TRANSFERENCIA DE CONTAMINANTES (RETCS) Los registros de emisiones y transferencia de contaminantes son listados que registran la cantidad de sustancias txicas que una empresa genera. Las empresas manufactureras reportan anualmente sus estimados internos de produccin, emisin y transferencia de txicos a una agencia gubernamental ambiental. Esta agencia se encarga de compilar los resultados de todas las industrias y posteriormente hacerlo pblico. Generalmente, la diseminacin de estos resultados concentrados se hace por Internet. El diseo robusto de los programas de consulta de informacin le permiten a un usuario especificar el tipo de planta a consultar, la localizacin geogrfica, la cantidad de emisiones de una sustancia txica en particular, y obtener informacin sobre tendencias de emisiones a travs del tiempo. Una de las caractersticas ms importantes de los RETCs es que el mecanismo de influencia sobre el agente objetivo es de tipo indirecto. El agente que recibe la informacin de la toxicidad de una substancia, la cantidad emitida y la localizacin geogrfica del contaminante es, en este caso, el pblico (o los miembros de las organizaciones civiles). Este tipo de mecanismo de influencia es lo que Harrison y Antweiler (Harrison y Antweiler 2001) y Pacheco-Vega (Pacheco-Vega 2002) denominan mecanismos de segundo orden. La segunda caracterstica de los RETCs, que es de importancia preponderante, es la necesidad de una amplia cobertura para la diseminacin de la informacin. Para que el pblico participe y conozca qu tipo de residuos txicos estn siendo emitidos en su localidad, es pre-requisito que la diseminacin de datos sea de amplio espectro. Por ejemplo, en Estados Unidos, el TRI emite un reporte anual impreso, pero no se queda solamente ah, sino que tambin publica los resultados en Internet para que sean accesibles en tiempo real4. Cualquier ciudadano con acceso a una computadora y a Internet puede explorar el TRI y determinar la cantidad de sustancias consideradas txicas que estn siendo emitidas por:

Para acceder al TRI, utilizar la siguiente direccin electrnica: http://www.epa.gov/triexplorer/ chemical.htm

4

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Regin geogrfica Compuesto qumico emitido Industria Ao

As mismo, pueden hacerse clculos de emisiones:

Totales o Por medio - Emisiones al agua - Emisiones al aire - Inyecciones subterrneas - Transferencias fuera del sitio o - Transferencias dentro del sitio

La tercera caracterstica que hace a los RETCs instrumentos de poltica ambiental bastante atractivos es que permiten modificar las relaciones gobierno-ciudadano mediante mecanismos no-tradicionales. La amplia diseminacin de informacin sobre sustancias txicas hace que el ciudadano perciba una mayor apertura por parte del gobierno en relacin con la forma en la cual se llevan a cabo las actividades de manejo, control y minimizacin de la contaminacin ambiental. Por ende, dicha relacin gobierno-sociedad civil se v fortalecida y deja de ser una relacin de tipo adversarial, ya que publicando los resultados de emisiones en forma abierta y ampliamente difundida, el gobierno est cumpliendo con su mandato de ser transparente, equitativo y eficiente. 5. NIVELES DE DESARROLLO DE LOS RETCS En esta seccin, har un exmen histrico del desarrollo de los instrumentos informacionales con un nfasis primario en los RETCs. Ya desde 1987 con la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Humano, y la publicacin del reporte Bruntland se hablaba de desarrollo sustentable. El desarrollo sustentable como tal es: [desarrollo que]... le permite a la humanidad satisfacer sus necesidades actuales sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. El concepto de desarrollo sustentable implica lmites, no lmites absolutos, sino lmites
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impuestos por el estado actual de la tecnologa y la organizacin social sobre los recursos ambientales y la capacidad de la biosfera de absorber el efecto de las actividades humanas (WCED 1987). El documento que result de la Cumbre de la Tierra en 1992 en Rio de Janeiro (Brasil), Agenda 21, establece en su Principio # 10 que la participacin ciudadana en el diseo, construccin e implementacin de poltica pblica ambiental es un prerrequisito para la sustentabilidad. Desde entonces (1992), los gobiernos han puesto especial nfasis en abrir espacios y canales para la participacin de la ciudadana en sus procesos de poltica pblica. Tambin como resultado de las directrices de Agenda 21 en las que se marca el derecho a saber (right-to-know, o RTK) de las comunidades y los trabajadores de las empresas industriales, desde 1992 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) ha fomentado la creacin de registros de emisiones y transferencia de contaminantes a nivel nacional entre aquellos Estados-Nacin que son miembros5. En teora, todos los RETCs deberan de cumplir como mnimo con las siguientes caractersticas: 1. 2. 3. 4. Reportes sobre substancias qumicas (individuales). Reportes por planta industrial individual. Reportes de todas las emisiones y transferencias. Reportes de o sobre las emisiones a cualquier medio (aire, agua, tierra). 5. Periodicidad de los reportes. 6. Estructura consistente de los datos. 7. Computarizacin de la base de datos. 8. Diseminacin activa al pblico de los resultados concentrados. 9. Limitacin de datos que se manejan como secretos industriales. 10. Mejoramiento de la calidad ambiental y promocin de tecnologas ms limpias como objetivo primordial. Hay RETCs que han existido incluso desde antes de 1992 (tal es el caso del TRI en Estados Unidos), an cuando la normativa de la OCDE y de Agenda 21 empez a tener efecto nicamente hasta 1992. Tal es el
Mxico se adhiri a la OCDE en 1994, mientras que EEUU y Canad forman parte de la OCDE desde mucho antes.
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caso del TRI en Estados Unidos. El TRI se estableci en 1986 bajo la Emergency Planning and Community Right to Know Act6 (ECPRA). El TRI es una base de datos sobre compuestos qumicos txicos pblicamente accesible. Su objetivo primario es proporcionar informacin al pblico acerca de qu cantidad de materiales txicos se genera por actividad manufacturera. Especficamente, la seccin 313 de ECPRA requiere de manera obligatoria que las compaas que tengan ms de un cierto nmero de empleados y que emitan ciertas substancias qumicas (ms de 6000) cuantifiquen sus descargas al ambiente y las reporten a la Agencia de Proteccin Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA) y a los gobiernos estatales. Posteriormente, la EPA compila todos los reportes y los publica, tanto en medios impresos como en Internet. El caso del NPRI en Canad es muy similar al del TRI, an cuando el origen es un tanto distinto. Es posible inferir que el NPRI surgi como seguidor del TRI, an cuando debe haber existido cierta influencia de la OCDE7. Inicialmente creado en 1992 y puesto en marcha en 1993, el NPRI tiene como objetivo proveer a los ciudadanos canadienses informacin oportuna sobre los contaminantes emitidos en su medio ambiente8. De la misma manera que lo es el TRI, el NPRI es una base de datos electrnica, compilada por Environment Canada. El mecanismo de reporte es el mismo que en el TRI, donde las compaas reportan obligatoriamente y de manera anual sus emisiones y las transferencias de contaminantes. Entre las ventajas de los RETCs se encuentran: La gran disponibilidad de informacin sobre las emisiones txicas, misma que puede ser utilizada para el diseo de estrategias de minimizacin de la contaminacin. La amplia diseminacin de este tipo de informacin (debido a que sta se publica por medios electrnicos). El incremento en el nivel educativo del pblico, que ahora puede aprender sobre los niveles de contaminacin que las industrias generan a su alrededor y sus impactos potenciales en el medio ambiente.

Acta de Planeacin de Emergencias y Derecho a Saber de la Comunidad, 1986. La Cumbre de Ro de Janeiro en 1992 estaba apenas en proceso, y la Agenda 21 todava no era publicada. 8 Para consultar la base de datos del NPRI, acceder a la direccin electrnica: http:// www3.ec.gc.ca/npri-inrp/queryform.cfm
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Entre las desventajas de los RETCs podemos citar: Los usuarios finales (ciudadanos y pblico en general) pueden tener dificultades en accesar los datos (en casos en los cuales el acceso a Internet no sea fcil y directo). An si los datos son accedidos, hay una gran posibilidad que se requieran conocimientos expertos para interpretar los datos toxicolgicos y epidemiolgicos relativos a cada compuesto qumico. Existe la posibilidad de que existan emisiones ilegales de residuos peligrosos, lo que hace que estos instrumentos sean potencialmente ms costosos debido a los costos de monitoreo y verificacin del cumplimiento. Los reportes de los RETCs reflejan las emisiones de contaminantes, pero no los niveles de exposicin humana a stas sustancias. Por tanto, es difcil en ocasiones hacer uso efectivo de la informacin.

La creciente tendencia de los gobiernos (tanto pertenecientes a la OCDE como aquellos que no son miembros) es implementar registros de emisiones txicas, por diversas razones. La primera de ellas es que dichos pases se encuentran obligados a cumplir con el Artculo 5, Prrafo 9 de la Convencin de Aarhus9 sobre Acceso a la Informacin, Participacin Pblica en la Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en Materias Ambientales. El caso ms tpico es la Repblica Checa, quien ha conformado y dirigido un grupo de trabajo para la implementacin de RETCs en Europa. La Convencin de Aarhus es un tratado que liga tanto el derecho a un medio ambiente sano como los derechos humanos. Entre los elementos ms importantes que establece Aarhus es que existe una obligacin de la generacin actual con las generaciones futuras. As mismo, establece que el desarrollo sustentable solamente puede alcanzarse a travs del involucramiento de todos los participantes e interesados en los asuntos ambientales. As mismo, y como aspecto ms relevante en el contexto de gobierno electrnico, Aarhus establece una liga fundamental entre la responsabilidad del gobierno y la proteccin ambiental. Se enfoca primordialmente en las interacciones entre las autoridades pblicas y la sociedad civil en un contexto democrtico, y de esa manera est consEl texto oficial de la Convencin de Aarhus est en http://www.unece.org/env/pp/documents/ cep43s.pdf. (Texto en espaol).
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truyendo un nuevo proceso de participacin pblica en la negociacin e implementacin de tratados ambientales. Particularmente, la Convencin de Aarhus hace especial nfasis en la rendicin de cuentas, transparencia y rapidez de respuesta. Entre otras cosas, Aarhus garantiza al pblico el acceso a la informacin y a mecanismos de imparticin de justicia. Una de las vas de acceso a la informacin rpida y efectiva es la utilizacin de medios electrnicos de diseminacin (Internet). Si bien existen guas de diseo de los RETCs, establecidas tanto por el Grupo de Trabajo sobre RETCs as como por la OCDE, no todos los RETCs son idnticos ni comparables. Desde el ao 2001, la Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (CCAAN) ha estado trabajando en el proyecto de Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes de Amrica del Norte (North American PRTR Project) para incrementar la comparabilidad de los sistemas RETC10. El proyecto del RETC de Norte Amrica de la CCA tiene como objetivo incrementar el acceso y la comprensin de informacin sobre las fuentes y el manejo de qumicos txicos que provienen de las actividades industriales en Norte Amrica. Entre las actividades que el proyecto RETCAN desarrolla se encuentran:
La publicacin de un reporte anual sobre las emisiones y transferen La provisin de acceso a datos comparativos sobre emisiones y trans-

cias de contaminantes en Norte Amrica (En Balance Taking Stock);

ferencias de Norte Amrica mediante el Website Taking Stock; la comparabilidad entre los sistemas nacionales de RETC, y Explorar maneras en las cuales el acceso y comprensin de datos publicados en los RETCs, en colaboracin con otros grupos de inters.
Promover

Este proyecto tambin contribuye a las actividades globales y regionales relacionadas con los RETCs de la OECD y otras organizaciones internacionales (tales como el Foro Intergubernamental Sobre Seguridad de Substancias Qumicas). Una de las capacidades instaladas ms importantes del Proyecto RETCAN es su sitio Taking Stock, mismo que tiene la funcin de diseminar informacin de forma comparativa. Utilizando una herra-

La resolucin 02-05 de la CCAAN se puede leer en lnea en la direccin http://www.cec.org/ pubs_docs/documents/index.cfm?varlan=english&ID=857.

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mienta de bsqueda de tipo consulta (SQL), es posible consultar las cantidades de emisiones en forma comparada y por estado o provincia (desafortunadamente los datos de Mxico todava no estn disponibles)11. 6. EL RETC EN MXICO (1994-2001) El RETC en Mxico inici en Mxico en 1994 como un proyecto piloto financiado por el Instituto de las Naciones Unidas para la Formacin y la Investigacin (UNITAR, por sus siglas en ingls), y promovido por la OCDE como parte de sus programas piloto de implementacin de RETCs a nivel internacional. El objetivo del programa era crear un grupo de trabajo que estableciera una propuesta nacional para el establecimiento del RETC mexicano. El Instituto Nacional de Ecologa (INE), un rgano gubernamental desconcentrado que formaba parte de la entonces Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP, ahora SEMARNAT) fue designado como el eje focal para la organizacin del proyecto piloto, convocando a las organizaciones civiles, acadmicas, industriales y otros grupos de inters a participar en un Grupo Coordinador Nacional (GCN) que diseara la propuesta ejecutiva del proyecto. Tres organizaciones no gubernamentales de la frontera norte (Proyecto Fronterizo de Educacin Ambiental A.C., Comit Cvico de Divulgacin Ecolgica A.C y Enlace Ecolgico A.C.) aceptaron participar en el GCN, como representantes de la sociedad civil, para garantizar la transparencia y representacin de la ciudadana. Al final del proceso organizativo, el GCN obtuvo la representacin de 38 organizaciones, y se constituy como un foro de consulta y toma de decisiones por consenso entre todos los participantes, de manera que se definieran todos los elementos necesarios de la propuesta mexicana del RETC. En un primer paso, el GNC desarroll los Trminos de Referencia que definiran los objetivos preliminares del estudio piloto, el proceso de toma de decisiones y la agenda de trabajo del grupo. Posteriormente, se crearon grupos de trabajo y un secretariado, adicionales al punto focal (INE) y al GCN12. Estos seran responsables de disear el RETC, an cuando,
11 Para acceder al QueryBuilder de Taking Stock, ver la direccin http://www.cec.org/ takingstock/index.cfm?varlan=english. 12 Para una excelente descripcin histrica del desarrollo del RETC y los papeles de los distintos actores en dicho proceso, ver http://www.laneta.apc.org/emis/carpeta/tarjeta_emisiones.htm. Agradezco a Gildardo Acosta su tiempo para entrevistarnos en Octubre del 2002, as como por hacerme notar sta pgina web.

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como lo comentaron algunas ONGs en Marzo del 2001, el proceso pudo haber sido mucho ms eficiente y el RETC pudo haber entrado en operacin de manera efectiva mucho antes de 199913. Un elemento del RETC (hasta Diciembre del 2001) que fue ampliamente criticado y discutido por las ONGs ambientalistas (Pacheco-Vega 2002) fue que el modo de reporte de emisiones de substancias txicas en Mxico era enteramente voluntario (a partir de 1996 cuando el proyecto piloto se convirti en un proyecto de tipo implementable), mientras que TRI en EEUU y NPRI en Canad (as como todos los RETCs en Europa) son obligatorios. Al ser voluntario el modo de reporte, la transparencia del proceso se vea opacada ya que el nmero de participantes en los reportes fue de apenas cerca de 50 empresas. La Tabla 1 describe los elementos constitutivos de los RETCs en Amrica del Norte en el ao de reporte 1999. Ntese la diferencia en la cobertura en el nmero de qumicos, la cobertura, y la obligatoriedad del reportaje14. Tabla 1 COMPARATIVO DE ELEMENTOS DISTINTIVOS DE LOS RETCS EN AMRICA DEL NORTE
E LEMENTO TRI (EEUU) NMERO DE SUSTANCIAS 634 sustancias
QUMICAS REPORTADAS

NPRI (CANAD) 245 sustancias S Anual Reporte anual resumido Base de datos pblicamente accesible S S

RETC (MXICO) 104 sustancias No Anual Reporte anual resumido (no incluye datos por planta), base de datos no disponible al pblico No No

OBLIGATORIEDAD DE
REPORTE

S Anual

PERIODICIDAD DEL
REPORTE

ACCESO PBLICO A LOS Reporte anual DATOS resumido. Base de datos pblicamente accesible DISEMINACIN POR S I NTERNET LEGISLACIN S
IMPLEMENTADA

Fuente: Elaboracin propia; adaptada en parte con datos del resumen ejecutivo del reporte Taking Stock 99, p. 5.

13 Notas del autor participacin en la reunin del Grupo Consultivo sobre Registros de Emisiones y Transferencia de Contaminantes en Norte Amrica, Marzo 5, 2001. 14 Una tabla similar puede encontrarse en Pacheco-Vega (2002).

201

El ao 2001 fue crucial en el desarrollo del RETC en Mxico, por diversas razones. En primer lugar, en Marzo del 2001, la Reunin Anual del Grupo Consultivo del Proyecto de Registros de Emisiones y Transferencia de Contaminantes en Amrica del Norte (llevada a cabo en la Ciudad de Mxico) ofreci un espacio de discusin para hacer el RETC en Mxico un mejor instrumento, que respondiera a las necesidades de la ciudadana y que fuera comparable con TRI y NPRI. Especficamente, en dicha reunin se diseminaron los elementos bsicos que la CCAAN considera constituyen un RETC efectivo (provenientes de la Resolucin 00-07 del Consejo de la CCAAN). La Tabla 2 describe los elementos de un RETC efectivo, y permite comparar el estado actual de NPRI, TRI y RETC en su desarrollo de los mismos 15. Tabla 2 COMPARATIVO DE ELEMENTOS DE UN RETC EFICAZ EN AMRICA DEL NORTE (segn la Resolucin 00-07 de la CCAAN).
E LEMENTO Reporte de sustancias individuales Reporte de plantas individuales Cobertura de todos los medios Acceso pblico a los datos Reporte obligatorio TRI (EEUU) S S S S S NPRI (CANAD) S S S S S S S S S RETC (MXICO) S An no S An no S (a partir de Diciembre del 2001) An no En proceso de implementacin y desarrollo En proceso de desarrollo En proceso

Diseminacin de la informacin de los S datos reportados de manera especfica, por qumico y por planta Reporte estandarizado utilizando ma- S nejo de datos por computadora Cobertura amplia S Mecanismo de retroalimentacin pblica para mejorar el sistema S

Fuente: Elaboracin propia; adaptada en parte con datos del resumen ejecutivo del reporte Taking Stock 99, p. 78.

15 Cabe hacer notar que la administracin del RETC ha cambiado de manos tres veces en el periodo 2001-2002, pasando desde el M. en C. Luis Snchez-Catao (quien inici el proyecto RETC en Mxico por parte del INE), el Ing. Sergio Snchez hasta la ahora Directora del RETC, M. en C. Maricruz Rodrguez Gallegos, a quien agradezco especialmente su tiempo para entrevistarnos en Octubre del 2002. Como lo hice notar en el texto, el RETC todava se encuentra en sus etapas tempranas de desarrollo (en parte, parece ser tambin, por la falta de memoria institucional sobre el proyecto).

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Como puede apreciarse en la Tabla 2, todava hay algunos elementos requeridos por la Resolucin 00-07 que deben implantarse para hacer que el RETC en Mxico sea comparable con el TRI y el NPRI. Sin embargo, todo parece indicar que dichos esfuerzos estn ya echndose a andar con buenos resultados. 7. ORGANIZACIONES CIVILES E INTERNET PARA DIFUSIN DE INFORMACIN AMBIENTAL EN MXICO La utilizacin de Internet para la diseminacin de informacin sobre residuos txicos no solamente ha sido una estrategia utilizada por los gobiernos, sino tambin por las organizaciones civiles (o no-gubernamentales, ONGs). Un claro ejemplo es la ONG Programa La Neta, que bajo los auspicios y financiamiento de la Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte, gener un proyecto denominado Emisiones: Espacio Virtual16. El objetivo de Emisiones era proveer un espacio para la difusin amplia de informacin sobre el estado del RETC mexicano, as como informar a la ciudadana y miembros de las organizaciones civiles de los ltimos acontecimientos que se haban generado en los procesos de negociacin y diseo del RETC. Es innegable que Emisiones tuvo una influencia positiva en la participacin de las organizaciones civiles en los procesos de diseo del RETC en Mxico. En primer lugar, el sitio web de Emisiones aloj varios documentos relativos al derecho a la informacin, el RETC y la participacin ciudadana en poltica ambiental. Dichos documentos provenan de la sociedad civil as como de acadmicos y gobiernos. En segundo lugar, las coordinadoras de Emisiones se encargaban de mantener una lista de correos electrnicos y grupo de discusin que contena mensajes (principalmente de miembros de ONGs ambientalistas y acadmicos, an cuando hubo participacin de algunos empleados de gobierno). Esta lista permiti (entre otras cosas) coordinar esfuerzos de presin para forzar al gobierno mexicano a convertir el RETC en un instrumento de reporte obligatorio de emisiones (de la misma manera

16 La pgina de Internet del Proyecto Emisiones se encuentra en http://www.laneta.apc.org/ emisiones/ . Agradezco la valiosa colaboracin de Azucena Franco, Marisa Jacott y Olinca Marino, todas de Fronteras Comunes A.C., quienes llevaron a cabo el proyecto Emisiones: Espacio Virtual por su valioso tiempo en entrevistas individuales en Marzo del 2001 y Octubre del 2002.

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que lo son el TRI y el NPRI). En tercer lugar, Emisiones tambin publicaba y enviaba peridicamente resmenes via correo electrnico, que hacan nfasis sobre emisiones de residuos txicos. stos reportes lograron galvanizar a las organizaciones de la sociedad civil, logrando especiales avances en la movilizacin para atacar algunos problemas de emisiones de txicos (entre ellos la construccin de un confinamiento de residuos peligrosos, Cytrar). Para la sociedad civil, la utilizacin de Internet para la diseminacin de informacin es una de varias estrategias que coadyuvan a la formacin de coaliciones transnacionales (Pacheco-Vega y Vega-Lopez 2003). La coordinacin necesaria para establecer campaas conjuntas y diseminar informacin tanto sobre los asuntos ambientales que les ataen como sobre las diversas estrategias a utilizar como parte de esas campaas (por ejemplo, en el caso de Emisiones y las ONGs involucradas en el cambio de modo de reporte del RETC en Mxico de voluntario a obligatorio, la organizacin de los envos de cartas a senadores, diputados y el Ejecutivo fue totalmente a travs de correos electrnicos y listas de discusin). 8. EL RETC EN MXICO A FUTURO (2001-) Y EL E-GOVERNMENT Cules son las perspectivas del nuevo RETC? Una de las primeras preguntas que viene a la mente con respecto al acceso a la informacin por va electrnica es, existe la infraestructura legal para soportar una base de datos sobre emisiones de txicos que sea pblica, desagregada por substancia y por planta individual? La nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin en Mxico ha comenzado a sentar las bases para incorporar la rendicin de cuentas y la transparencia en las operaciones gubernamentales en Mxico. Promulgada en Octubre del 2001, esta Ley ha sido lentamente implementada en diversas dependencias de gobierno mexicanas. Una de las pioneras en ello ha sido precisamente la SEMARNAT, que bajo el mando de Victor Lichtinger ha creado una Unidad Coordinadora de Transparencia y Participacin Social, misma que ha propugnado por hacer del RETC un instrumento de participacin ciudadana efectivo y transparente17. Ahora bien, faltar ver si la infraestructura legal y administrativa en SEMARNAT permite

Sin embargo, la responsabilidad operativa del RETC no recae en la UCTPS sino en la Direccin del RETC.
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diseminar la informacin de una manera tan accesible como lo hacen el NPRI o el TRI. Con el proyecto E-Mxico el gobierno pretende poner en lnea a 100 millones de ciudadanos. Sin embargo, en un pas en el cual solamente el 8% de la poblacin tiene computadoras y solo el 4% tiene acceso a Internet18, es difcil predecir si la diseminacin de la informacin sobre residuos txicos alcanzar a un gran porcentaje de la poblacin. Se requerir de una infraestructura legal y computacional suficientemente robusta como para soportar el acceso a la informacin mediante Query-Builders, y para permitir que la informacin sea de fcil acceso y utilizacin por la ciudadana en general. No es un reto pequeo, pero no se antoja inalcanzable. Es un reto hacia el desarrollo sustentable en el nuevo milenio.

Segn cifras publicadas por analistas. Ver la direccin http://www.infoworld.com/articles/ hn/xml/02/06/12/020612hnemexico.xml

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BIBLIOGRAFA HARRISON, KATHRYN Y WERNER ANTWEILER. Environmental Regulation vs. Environmental Information: A View from Canadas National Pollution Release Inventory. Annual Meeting of the Association for Public Policy Analysis and Management, Washington, D.C., APPAM, 2001. P ACHECO , RAUL Y P ETER N. N EMETZ . Business-Not-As-Usual: Alternative Policy Instruments for Environmental Management. Presentado en: 5th IRE Annual Workshop: Addressing the Knowledge Crisis in Water and Energy: Linking Local and Global Communities, Vancouver, B.C., Institute for Resources and Environment, UBC, 2001. PACHECO VEGA, RAUL Y OBDULIA VEGA LPEZ. Dos Modalidades de Participacin Ciudadana en Poltica Ambiental, Economa, Sociedad y Territorio, vol. III, nm. 9, pp. 25-62, 2001. PACHECO-VEGA, RAUL. Non-State Actors and Environmental Policy Change in North America: A Case Study of the Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) in Mexico, en Biermann, Frank, et al. (Ed.) Global Environmental Change and the Nation State . Proceedings of the 2001 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change, Potsdam, Germany, Potsdam Institute of Climate Research, 2002. PACHECO-VEGA, R AUL, MARA DEL CARMEN CARMONA-LARA Y OBDULIA VEGA -L PEZ . The Challenge of Sustainable Development in Mexico, en Nemetz, Peter N. (Ed.) Bringing Business on Board: Sustainable Development and the B-School Curriculum , Vancouver, BC, JBA Press, pp. 715-719, 2001. PACHECO, RAUL Y OBDULIA VEGA. Cooperacin Internacional para la Proteccin Ambiental: La Formacin de Coaliciones en Perspectiva. Foro Internacional 43(2): 403-428, 2003. VEGA-LPEZ, OBDULIA Y HECTOR RAUL PACHECO-VEGA. Zanahorias, Palos y Sermones: Una Revisin de la Teora de Instrumentos de Poltica Ambiental, Revista Mexicana de Legislacin Ambiental, Ao 2, nm. 4, pp. 25-33, 2000. WCED. Our Common Future, Oxford UK, Oxford University Press, 1987.

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TERCERA PARTE Acceso pblico e inclusin social

Reflexiones sobre la participacin en una cultura digital

A NA M ARA R AAD 1

El siguiente artculo es una reflexin en torno a la denominada cultura digital y a la relacin que existe entre, el aceso y uso de la tecnologa y las apropiaciones o valoraciones que las personas configuran a partir de sus usos. Para ello, se considera el anlisis de la brecha digital, mas all de las carencias tecnolgicas, y se propone una perspectiva desde la inclusin-exclusin, para poder dar cuenta de los componentes, tanto materiales como simblicos de este complejo proceso. Finalmente, a partir de estudios y experiencias empricas recientes, se analizan los distintos matices y particularidades de la inclusin digital, especialmente en Chile, y como esto se relaciona a la manera como las personas se integran y participan socialmente. 1. DESDE DNDE PENSAR LA CULTURA DIGITAL? La preocupacin por una cultura digital tiene sus races en la denominada sociedad de la informacin, en donde debido a la demanda por acelerar procesos de innovacin, las tecnologas se presentan con un protagonismo singular y aparecen como fenmenos transversales, contribuyendo de esta forma a la llamada mediatizacin de la sociedad. De ello, se desprenden cambios en la configuracin de las relaciones sociales que demandaran nuevas formas de entender los procesos culturales, as como los modelos de intercambio de conocimientos e informacin. Algunos de los rasgos de esa nueva configuracin, atribuida a la transversalidad que tienen los nuevos medios o tecnologas de informacin2 en la sociedad, son entre otros:
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Comit para la Democratizacin de la Informtica, CDI-Chile El trmino nuevos medios o nuevas tecnologas de la informacin se entender como la

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- El desplazamiento de los escenarios de socializacin: escenarios tradicionales como eran la familia, la escuela, la plaza, han dado paso a la TV o Internet, como espacios a travs de los cuales, nos reconocemos y relacionamos. - El tiempo como experiencia: en donde lo que vivimos es el presentismo a travs de la interaccin-conexin, constante e inmediata. - El fin del espacio como territorio por medio del cual los espacios ya no son compartidos o asumidos como locales, sino interconectados entre s, por lo que el sentido del aqu y ahora tambin adquieren nuevos significados. - La paradoja entre atomizacin del tejido social y la visibilidad de las micro realidades. Es decir, el resurgimiento de los grupos particulares, los mismos que se evidencian a partir de su interaccin en espacios como Internet. - El desdibujamiento de las fronteras y los lmites culturales: en donde lo trans, lo meta, aparecen con ms fuerza y sincretismo, marcados por la hibridez, lo que de cierta manera causa malestar, ambigedad y en muchos casos riesgo e incertidumbre, por no poder visualizar sus contornos. De cierta forma, todos estos cambios han ido mapeando el nuevo espacio sobre el que nuestras relaciones, formas de consumir, sistemas de produccin o traspaso de conocimientos, se van configurando y ponen en evidencia la presin general por dilucidar, en un mar de incertidumbres, cules son los mecanismos a desarrollar, para poder interactuar dentro de estas nuevas coordenadas. Es en esta vorgine de cambios en donde las nuevas tecnologas de informacin, se han instalado, reproduciendo y acentuando dichos procesos. Es tambin en este continuo acceso-inacceso tecnolgico, en donde la cultura digital se ha ido configurando, hasta llegar a ser un gran mestizaje (propio de los procesos culturales en Amrica Latina), caracterizado por el cruce de la masificacin e instalacin de tecnologas del ms alto nivel, con las practicas culturales locales, lo que se traducira en formas particulares de apropiacin, uso y valoracin de las tecnologas, marcadas por la hibridez y sincretismo.

red integrada de tecnologas de comunicacin digital, cuya principal singularidad es su capacidad de integracin e interconexin. Russell Neuman.

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Se torna peligroso pretender que las nueva tecnologas forzarn necesariamente un cambio social-cultural por s solas, ya que como lo reafirma Russell Neuman3, stas no operan automticamente, sino que ofrecen oportunidades o potencialidades, que en el proceso de interaccin con la cultura van adquiriendo formas y resultados particulares. Potencialidades como la democratizacin, la descentralizacin de poderes, la capacidad de abrir la discusin e imponer nuevos temas en las agendas sociales, la inclusin de las minoras, entre otros, se vern fortalecidas al aumentar la infraestructura tcnica, el acceso a Internet o al disminuir los costos de conexin. Sin embargo, el gran desafo est en poder concretar dichos potenciales de integracin y participacin, y para ello se debe tener en cuenta a las personas y su cultura. Este nuevo enfoque, que busca abandonar la tendencia fetichista a explicar los efectos de la tecnologa sobre la cultura, reafirma el hecho de que Internet y las nuevas tecnologas en general slo proporciona potencialidades, tenerlo no implica necesariamente acceder a la vertiginosa cybercultura, a todos los conocimientos y a la multiplicacin de los intercambios entre las personas4. Y es que como lo plantea el experto en estudio medios de comunicacin y cultura, Jess Martn Barbero, las tecnologas no son meras herramientas dciles y transparentes, y no se dejan usar de cualquier modo, son en ltimas la instancia de realizacin de una cultura, y el dominio en las relaciones culturales5. Por todo lo anterior, la cultura digital no sera un cmulo de acciones que promueven la masificacin de las nuevas tecnologas, sino aquella telaraa de sentidos y significados que las personas han construido socialmente, en torno al uso y apropiacin de estas6. Es decir, aquellos significados y visiones que las personas construyen a partir de su interaccin con la tecnologa y que se manifiestan en los actos, los smbolos y visiones en general. Por otro lado, cabe sealar que la especificidad del trmino cybercultura por lo general, se refiere a dimensiones ms especficas y que tienen que ver con la experiencia que se desarrolla en el espacio
NEUMAN, Russell. El Futuro de la Audiencia Masiva. Fondo de Cultura Econmico, Chile. 2002. DAGNAUD, Monique. Hombre Digital: Construccin o destruccin de la identidad?, en Desafos de la sociedad de la informacin en Amrica Latina y Europa. Ediciones LOM. Santiago 2000 5 MARTIN-BARBERO, Jess. Oficio de Cartgrafo: travesas latinoamericanas de la comunicacin y cultura . Fondo de Cultura econmico, Chile. 2002 6 Definicin de cultura que se basa en la que el antroplogo Clifford Geertz utiliza para conceptualizar el trmino cultura, en general, desde la tradicin simblica.
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virtual o mediado por Internet. David Silver, uno de los primeros en definir la cybercultura, propone que sta es una coleccin de cultura y productos culturales que existen en Internet y/o son accesibles a travs de ella, as como las historias contadas acerca de las mismas7. Otros la definen como los modos de vida, las formas de construccin del yo y el otro, as como las formas en que fluyen transversalmente las dimensiones polticas y econmicas en la espiral de dominacin/resistencia dentro del nuevo y escurridizo tambin llamado cyberespacio Por lo tanto, lo que entenderemos por cultura digital no slo se limitar al espacio virtual o al uso de Internet, sino que incluir todos aquellos espacios mediados por las denominadas nuevas tecnologas de la informacin, tanto dentro como fuera del espacio virtual. 2. LA CULTURA DIGITAL Y EL FANTASMA DE LA BRECHA TECNOLGICA La discusin acerca de una cultura digital, ha empezado a inundar el discurso socio-poltico de la mayora de los pases en Amrica Latina (especialmente aquellos con mayores inversiones en infraestructura tecnolgica). Junto con los sueos de modernizacin, apertura global o estabilidad econmica, el acceso tecnolgico, y el desafo de una cultura digital, capaz de responder a dichos avances, han adquirido una relevancia singular en cada pas. Desde la propuesta de una agenda de inclusin digital promovida por organizaciones en Brasil, pasando por la conectividad a Internet en los colegios pblicos de Chile, considerando las distintas iniciativas de reciclaje tecnolgico en Ecuador o la implementacin de una planta de alta tecnologa en Costa Rica; todas estas acciones, realizadas desde los gobiernos y privados, han empezado a evidenciar, no slo la prioridad que tiene el tema para las organizaciones involucradas, sino las ideas relacionadas al desarrollo, crecimiento, actualizacin, que le atribuyen a las tecnologas en cada una de nuestras sociedades, generando una sensibilidad y preocupacin particular en torno al tema. Movidos por la intensificacin de la brecha digital8, varios han sido los esfuerzos que la regin ha concentrado para aliviar en algo esta
7 BONDER, Gloria. Las nuevas tecnologas de la informacin y las mujeres: reflexiones necesarias. Serie Mujer y Desarrollo 39, Cepal Chile. 2002 8 La que tradicionalmente se entiende como: diferencia entre aquellos que pueden acceder a la tecnologa, y los que no.

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marcada tendencia. De esto quisiera rescatar tres ideas principales para el anlisis, relacionadas a los limitados ndices de acceso en la regin, los desajustes entre los grupos vulnerables y las estructuras culturales que se reproducen. Por un lado, est el hecho de que el vertiginoso y constante crecimiento y cambio de las tecnologas, revela una vez ms, el efecto ajuste/ desajuste que caracteriza el desarrollo en la regin, tornndose en una carrera por el tiempo, que a ms de uno dejar descontento, a pesar de las cifras que se presentan ao a ao. Segn una estadstica de la empresa Jupiter.com en Amrica Latina habrn 30 millones de Internautas en el ao 2003. Esta cifra sin duda es significativa cuando vemos que, a su vez representa un crecimiento anual de 41%. Sin embargo, significa que apenas un 6,8% de la poblacin total de la regin tendr acceso. Paralelamente, los ndices de conectividad vuelven a evidenciar algunos de los desajustes estructurales que tiene la sociedad y por lo tanto, la incorporacin de las tecnologas no estara ms que perpetundolos. De ah, que se insista en generar medidas o proyectos focalizados a los grupos vulnerables. En una estadstica del Ministerio de planificacin de Chile, se muestra el porcentaje de acceso a nuevas tecnologas de acuerdo a las comunas de la Ciudad de Santiago. Segn dichos datos, la comuna de Las Condes (considerada como una de las mas ricas) posee un 85.4% de personas con acceso a computadores, mientras que la comuna de la Pintana (con una poblacin significativa de personas bajo el ndice de la pobreza) a penas llega a un 20.1% de personas con acceso a computadores. Estos datos comparados con el nivel de ingreso de las mismas comunas, as como el nivel de escolaridad, evidencian un proceso de exclusin constante entre la comunidades de menores ingresos, que debido al aceleramiento y vertiginoso avance de las tecnologas podra perpetuarse.
COMUNA INGRESO % DE PERSONAS % DE PERSONAS % DE PERSONAS AOS DE PROMEDIO CONSIDERADAS CON ACCESO A CON ACCESO A ESCOLARIDAD MENSUAL DE LA POBRES INTERNET* UNA COMPUTAPROMEDIO FAMILIA^^ DORA 0,2% 8,5% 31,1% 71,7% 58,8% 48% 85,4% 56,5% 20,1% 14,3% 11,3% 8,7%

LAS C ONDES 2,414,990 LA FLORIDA 597,780 LA PINTANA 275,661

Fuente: Encuesta CASEN 2000 (MIDEPLAN) ^^ incluidos subsidios *sobre la poblacin con acceso al computador

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La brecha tecnolgica entre los pases tambin marca dicha diferencia. El informe sobre Desarrollo Humano presentado por las Naciones Unidas en el ao 20019, presenta el Indice de Adelanto Tecnolgico (IAT), con el que se trata de reflejar en qu medida un pas est creando y difundiendo la tecnologa y construyendo una base de conocimientos humanos y por ende, su capacidad por tomar parte en las innovaciones tecnolgicas. Este ndice de adelanto tecnolgico, ubica a los distintos pases de Amrica Latina, en una pendiente bastante inclinada por escalar. Para clasificarlos considera cuatro aspectos principales: La creacin de nuevas tecnologas (capacidad de innovar o darle un uso novedoso a las tecnologas) Difusin de innovaciones recientes (medida por la difusin que tiene Internet al interior del pas) Difusin de viejas invenciones (como una forma de evidenciar el dilogo entre antiguas y nuevas tecnologas. En este caso se considera el acceso a telfonos y electricidad) Conocimientos especializados: contar con una masa crtica de conocimiento para garantizar el dinamismo tecnolgico. Medida principalmente por la educacin bsica, la misma que debe desarrollar habilidades cognitivas y aptitudes en las ciencias y matemticas.

Algunos de los pases de nuestra regin se ubican as:

CATEGORAS LDERES LDERES POTENCIALES DESCRIPCIN GENERAL Poseen grandes logros en materia de creacin, difusin y conocimiento. Han invertido un alto nivel de conocimiento y divulgado el uso de las tecnologas, pero realizan pocas innovaciones. Hacen usos dinmicos de las tecnologas y posee conocimientos superiores al grupo de marginados. NDICE DE ADELANTO TECNOLGICO No hay pases de Amrica Latina en este rango Mxico 0.391 Argentina 0.381 Costa Rica 0.358 Chile 0.357 Uruguay 0.343 Panam 0.321 Brasil 0.311 Colombia 0.274 Ecuador 0.253 Queda mucho por hacer ya que grandes Nicaragua 0.185 sectores no se han beneficiado de las tecnologas

SEGUIDORES
DINMICOS

MARGINADOS

Fuente: PNUD Informe Desarrollo Humano 2001.

PNUD. Informe de desarrollo humano: poner el adelanto tecnolgico al servicio del desarrollo Humano . PNUD 2001
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Un tercer factor a considerar acerca de la brecha digital, es que el desfase producido por el limitado acceso a las nuevas tecnologas, genera adicionalmente un proceso de exclusin cultural, el mismo que se manifiesta en las imgenes en torno a cmo las personas se ven a s mismas y a los otros, desde la limitacin tecnolgica. Hoy en da, el no tener acceso a la computadora, implicara de cierta forma el incumplimiento de promesas bsicas. En una encuesta aplicada durante el ao 200210, a distintas personas de escasos recursos en las comunas mas necesitadas de la ciudad de Santiago, (antes de inscribirse en un curso de informtica) se les pregunto si consideraban que el conocer ms sobre la computacin y acercarse a la tecnologa, mejorara su calidad de vida en general, las respuestas fueron contundentes:
PREGUNTA Considera que el conocer ms sobre la computacin y acercarse a la tecnologa, mejorar su calidad de vida en general Considera que la tecnologa podra ayudar a resolver algunos problemas comunales El conocer ms de computacin o acercarse a la tecnologa ayudar a mejorar sus ingresos Fuente: Encuesta CDI Chile 2002. R ESPONDE SI 94,8% 92,4% 79,3%

Si bien la brecha digital es un fenmeno cada vez mas complejo, en Amrica Latina su discusin ha contribuido a la sensibilizacin y preocupacin por temas tales, como la apropiacin tecnolgica, la habilitacin digital o la inclusin digital. Con relacin a esta ltima (inclusin digital), puedo decir que ha empezado a adquirir mayor relevancia, ya que responde a un fenmeno multidimensional (no dicotmico) e incorpora elementos, tanto materiales como simblicos. Me parece que en la medida en que se reduzcan los obstculos materiales (infraestructura bsica, conexin a Internet, acceso a banda ancha, etc.) junto con los de tipo subjetivo como (la exclusin cultural, a partir del genero, la etnia, las edades, entre otros factores), podremos ir cimentando una cultura digital, capaz de sustentar las demandas por gobiernos electrnicos, educacin a distancia a travs de plataformas electrnicas, acceso a redes comerciales globales, etc.
10 Encuesta diseada por CDI CHILE en colaboracin con el Departamento de Polticas Pblicas de la Universidad Carnegie Mellon. Perodo Octubre-Diciembre 2002. Universo de personas encuestadas 1000.

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LA INCLUSIN DIGITAL COMO MECANISMO DE INTEGRACIN SOCIAL A manera de prembulo quisiera mencionar que, el trmino exclusin social ha adquirido relevancia en las ciencias sociales durante los ltimos aos, esto debido a su carcter multidimensional, y no dualista, que integra las explicaciones, tanto materiales como simblicas, de un proceso social. As pues, la exclusin social alude especialmente a una mala calidad en la vinculacin, o vinculacin parcial de las personas, a los medios que una sociedad posee para asegurar una adecuada calidad de vida11. Es decir, que desde la exclusin, una persona podra estar integrada econmicamente a la sociedad (manteniendo sus necesidades bsicas cubiertas), mientras que culturalmente podra estar excluida (ya sea por su gnero, por su etnia o por su edad), lo que nos alejara de la idea tradicional de observar a quienes quedan fuera slo desde las variables econmicas y conjugar dichas variables, con otras mas de tipo socio poltico o cultural. En el concepto de exclusin, lo que subyace es la idea de que en una sociedad debe existir una cohesin, es decir las capacidades y oportunidades igualitarias de las personas para participar, material y simblicamente, de los distintos mbitos (sociales, econmicos, culturales). A este concepto se le agrega la distincin de exclusin cultural definido como la marginalizacion de ciertos sectores sociales que no participan de los cdigos bsicos para comunicarse e interactuar con la comunidad (lenguaje, alfabetizacin, adherencia a valores), as como la discriminacin en contra de ciertas personas consideradas de inferior categora12. Es en este contexto en donde el concepto de inclusin digital, aparece justamente como una anttesis a la exclusin generada por el acceso desigual y fragmentado a las tecnologas y a los cdigos de comunicacin digital, que limitan una participacin activa y el ejercicio ciudadano de las personas. Tambin aparece como una forma de explicar como existen personas que, a pesar de no vivir en la extrema pobreza y de tener una educacin bsica, han quedado fuera de los beneficios que la tecnologa ofrece. La gnesis de la inclusin es la integracin a una ciudadana activa y por lo tanto, una inclusin digital, buscara contribuir al fortalecimiento de una ciudadana activa desde el escenario digital o tecnolgico.

11 Este concepto de exclusin social es ampliamente discutido por Carlos Sojo en el libro Exclusin social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina. Ediciones FLACSO-BANCO MUNDIAL 2000. 12 Idem. Figueroa, Altamirano y Sulmont (1996)

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A partir de la perspectiva multidimensional de la exclusin y/o inclusin digital, durante los ltimos seis aos, el Comit para la Democratizacin de la Informtica13 ha trabajado esta temtica, contribuyendo a algunas reflexiones en torno al trabajo que realiza en comunidades de escasos recursos, a las que provee de acceso tecnolgico, as como acompaamiento y capacitacin en el uso con sentido de las tecnologas. El proceso de inclusin digital es el conjunto de esfuerzos que se realizan para aumentar, las oportunidades de integracin de las personas a los procesos sociales que se generan, producto de la relacin con las nuevas tecnologas. El sentido objetivo de la inclusin digital, es que cada persona conozca y maneje las herramientas o aplicaciones tecnolgicas y accedan a estas, de manera que puedan aprovechar las oportunidades de consumo e intercambio de bienes (simblicos o materiales) para lograr su integracin. El sentido subjetivo se refiere a la evaluacin y valoracin que las personas tienen de las tecnologas como un mecanismo real y prctico del cual disponen para su desarrollo personal o social14. En este sentido, la inclusin digital no es slo el resultado del acceso a la tecnologa, sino tambin producto del desarrollo de capacidades que permiten a las personas consumir, as como producir e intercambiar bienes (materiales o simblicos) que contribuyen a su desarrollo personal y comunitario. Para ello, se contempla tambin la necesidad de que las tecnologas sean valorados y reconocidas por las personas, como mecanismos reales, de los cuales disponen para su integracin. Es importante sealar que la inclusin digital no es una situacin o caracterstica especfica y absoluta que las personas adquieren, sino mas bien un proceso que les permite integrarse mejor o no a la sociedad de la informacin. Por ello, no se trata de comprobar o no si alguien est incluido o excluido, sino mas bien, observar los procesos que se generan para aumentar las posibilidades de las personas de integrarse digitalmente y participar de los beneficios de ello.

13 Organizacin sin fines de lucro, fundada en Brasil y que hoy est activa en ms de 11 pases del mundo, con un total de 702 Escuelas de Informtica y Ciudadana. 14 Concepto desarrollado por el Comit para la Democratizacin de la Informtica en Chile ( www.cdichile.org ).

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3. MATICES DE LA INCLUSIN EN LA CULTURA DIGITAL Como se menciona anteriormente, el proceso mediante el cual se va configurando la cultura digital no es aislado ni unidireccional, sino que es producto de un mestizaje constante. De ah que no se trate de una sola cultura, de un tipo correcto de cultura, ni mucho menos de una cultura digital caracterstica. Por ello, me parece interesante describir, a continuacin, los distintos matices o particularidades que se dan en el proceso de inclusin digital, producto principalmente de estudios empricos realizados en torno a este tema y que refuerzan algunas ideas mencionadas, pero desde datos empricos. EL ACCESO CON SENTIDO Uno de los desafos importantes para la integracin de las personas a una cultura digital (adems de incorporar los usos de la tecnologa a ms aspectos de la vida cotidiana o garantizar el acceso) es que las tecnologas adquieran la relevancia necesaria para las personas, de acuerdo a sus propias realidades culturales. Me parece que en la medida en que las personas incorporen y filtren el uso de las tecnologas en ms aspectos de su vida, se podran acelerar los procesos de apropiacin de estas. Sin embargo, la intensidad de los usos, debe buscar su contrapeso en lo que algunos denominan como el uso con sentido, en donde las tecnologas ms que fines en si mismo, son un puente o medio para lograr objetivos ms amplios. Desde esta perspectiva, uno de los matices que sobresalen en el proceso de integracin a la cultura digital, se relaciona con el uso social que le dan a las tecnologas. Esta distincin de uso social, que se desprende del mero uso, pone el acento, en el hecho de que las personas son capaces de enfrentarse a las tecnologas con una actitud crtica y capaz de darle significado a dicho proceso, porque no son meros consumidores (pasivos), sino productores (activos) de sentidos. En ese uso social y con sentido, las tecnologas empiezan a tener una centralidad caracterstica y las funciones que se le atribuyen, van adquiriendo nuevas formas o sentidos (una apropiacin real). Al igual que la TV, cuyas funcionalidades ya no son slo las de informar y entretener, sino que, como lo seala un estudio acerca de cmo ven los jvenes la TV15, se
ZARZURI, Raul. Hijos de la TV: jvenes, televisin y cultura . Centro de estudios socioculturales y OCIC. Chile. 2003
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identifican nuevas funciones como la de mediadora de relaciones, espacio para recrear el poder de las personas, acompaamiento, cuidado de los hijos, entre otras ms. De igual forma a la tecnologa se le irn atribuyendo nuevas funciones y usos, producto del sentido que tienen estas para las personas. En una entrevista realizada a uno de los beneficiarios de las Escuelas de Informtica y Ciudadana en Chile16, observamos el caso de un padre, jefe de familia, quien estando cesante, opt por tomar un curso de informtica y ciudadana. La apropiacin de la tecnologa le permiti, no slo generar una serie de volantes y publicidad para ofrecer sus servicios puerta a puerta y organizar las cuentas de su negocio en la computadora, sino que adems, dentro de los usos y funciones que le otorg la tecnologa, est el que para l ha significado no estar ms en la calle tomando con sus amigos (tecnologa-compaera); as como tambin un nuevo escenario de dilogo con su hijo (tecnologa-puente de comunicacin), incluso un nuevo estatus social frente a los dems cesantes de su comunidad (tecnologa-movilizadora). El caso de Don Marcelino nos pone en evidencia cmo el uso de la tecnologa no genera en s mismo cambios fundamentales en la integracin de las personas a una cultura digital, sino slo en la medida en que las personas pueden apropiarse de estas y darles el sentido particular que tiene para ellos. LOS SOSPECHOSOS DE SIEMPRE: DINMICAS QUE SE REPITEN Las promesas atribuidas a las tecnologas tienden, por un lado a sentenciar los posibles efectos negativos que podrn tener, pero por otro lado, idealizan situaciones de cmo se supone que van a cambiar las sociedades. Ideas que se contraponen, como la capacidad de democratizar y descentralizar el poder, o la masificacin e imposicin de las ideas de los pases desarrollados, la capacidad de superar las barreras educativas, o el fin de la escuela formal, son slo una muestra de lo que pueden llegar a ser las percepciones en torno a las tecnologas. Ms all de decidir sobre cul de las dos caras de una misma moneda, es la correcta, creo que debemos considerar el hecho de que, en el uso y apropiacin de las tecnologas de la informacin, se evidencian, incluso potencian, fenmenos estructurales y tendencias generales de la sociedad.

Escuelas de informtica y Ciudadana (EIC) es el proyecto que implementa el Comit para la Democratizacin de la Informtica en varios pases, incluido Chile.
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En palabras de Garca Canclini lo que hace la eficacia del espacio virtual, no es el poder de las tecnologas de la informacin, sino su capacidad de acelerar, amplificar y profundizar tendencias o estructuras de la sociedad17. Ante la idea de Canclini, me gustara sealar que en un estudio realizado acerca de las comunidades virtuales18, se pudo observar algunos rasgos particulares que representaban tendencias de cmo la tecnologa ejerce un efecto amplificador. Algunas de las tendencias observadas, en el uso que le dan Internet y la tecnologa, un grupo de jvenes fanticos de la serie televisiva Los Archivos Secretos X son: - El desvanecimiento de un orden racional, que sirva como aglutinante para todas las personas del grupo, bajo un solo y gran proyecto comn. El hecho de compartir la fascinacin por la serie de los archivos secretos, pronto empieza a desvanecerse y lo que sirve de amalgama son las emociones, el sentido de estar y pertenecer, aunque sea a travs del mail, una conversacin del chat, o la simple navegacin por la pgina. Esta tendencia a participar espordicamente y sin mayores compromisos, al interior de una comunidad medida por el uso de Internet y los computadores, es similar a las que han sido sealadas en estudios de tribus urbanas19, cuyo eje catalizador es las emociones. Sin embargo, en la dinmica virtual se visualizan con ms facilidad aquellas formas de relacionarse desde vnculos frgiles, como los desarrollados en un chat. - Otra tendencia observada, es la constitucin de microcomunidades especializadas, o el resurgimiento de las voces minoritarias, las que se constituyen desde mltiples y particulares sensibilidades, que ponen en jaque la idea tradicional de una participacin comunitaria homognea y centralizada. A partir del uso de las tecnologas y su participacin en el espacio virtual, se evidencian, incluso potencian, dinmicas de subgrupos y micro intereses. Casos como el mencionado de la comunidad de Archivos Secretos X, en donde simultneamente aparecen los micro grupos interesados en el tema de fenmenos extraterrestres, o los que simplemente buscan amigos, incluso los que

17 GARCIA CANCLINI, NESTOR. Culturas Hbridas: estrategias para entrar y salir de la modernidad . Mxico: Grijalbo.1998. 18 RAAD, Ana Mara. Cultura e Internet: relaciones al interior de una comunidad virtual. Congreso Virtual de Antropologa. Grupo Naya. 2002. 19 ZARZURI, RAUL; GANSTER, Rodrigo. Tribus Urbanas: por el devenir cultural de nuevas sociabilidades juveniles . Santiago de Chile, ARCIS. 1999.

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se interesan por la cultura del FBI (propio de la serie), visibilizan las especializaciones y sub divisiones que atomizan al grupo. Esta situacin, si bien no es exclusiva del proceso de incorporacin de las tecnologas en la manera de relacionarse, al menos puede considerarse como un agente que los evidencia y amplifica. De ah el explosivo surgimiento de comunidades virtuales en torno a temas, tradicionalmente considerados como de las minoras. Por otro lado, en el uso y apropiacin de las tecnologas, no slo se reflejan tendencias generales, sino que tambin se perpetan estructuras sociales, que en ciertos casos llegan incluso a exagerarse o estereotiparse. Y en esto quisiera detenerme brevemente para entregar algunos alcances relacionados a las dimensiones de gnero, a partir de la cual se observan cmo las formas de incorporacin y uso de las tecnologas tienden a perpetuar roles, imaginarios, entre otros. En un estudio sobre la perspectiva de gnero y nuevas tecnologas se menciona lo siguiente: la visin utpica de la comunicacin mediada por la tecnologa como espacio inherentemente democrtico, experimental y liberador de las desigualdades padecidas por las diferencias de gnero, se justificaba por la desaparicin del cuerpo fsico y por la imposibilidad de juzgar a las personas por su apariencia. Sin embargo, se han levantado muchas voces que sostienen que las jerarquas y desigualdades se siguen reproduciendo en el cyberespacio, o incluso las identidades de gnero se exageran o estereotipan20. La idea que plantea Agnes Vayreda, se refiere especficamente a la realidad que se construye desde el espacio virtual, en cuyo proceso de edificacin se vuelven a reproducir estereotipos y diferencias. Sin embargo, por otro lado, durante la encuesta aplicada por CDI nos encontramos con que en el uso y adopcin de la tecnologa, tambin se evidencian los mundos asumidos como propios del hombre y la mujer. Antes de iniciar un curso de informtica y ciudadana se pregunt a todos los alumnos qu era lo que los motivaba a tomar un curso de informtica, si bien en ambos casos, la motivacin por lo laboral o la necesidad de actualizacin fueron las principales razones, es en el caso de las mujeres en donde el apoyo a los hijos, el acompaamiento a otras personas, empieza a adquirir mayor relevancia; mientras que para los hombres no. El imaginario detrs de los hombre y mujeres, sobre cmo se ven a si mismo en su relacin con las tecnoloVAYREDA, Agnes. Una propuesta de revisin crtica de una seleccin de investigaciones empricas acerca de gnero y CMO. Universidad Abierta de Barcelona (UOC) 2002.
20

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gas vuelve a marcar la separacin entre los mbitos domsticos atribuidos a las mujeres, y los productivos atribuidos a los hombres. As mismo la demanda por obtener una computadora, es menor entre las mujeres, quizs, no slo porque entre la mayora de las encuestadas se encontraban amas de casa (que no perciben ingresos), sino tambin porque el consumo de la tecnologa se ha asociado tradicionalmente a los hombres, como lo indica el siguiente cuadro:
Fuente: Encuesta CDI CHILE 2002. TIENES INTENCIONES DE COMPRARTE O QUE TE
COMPREN UNA COMPUTADORA

% MUJERES % HOMBRES % TOTAL 30,8 31,6 48,7 69,2 68,4 51,3 100 100 100

S, tengo planeado comprrmela en menos de 6 meses S, pero no tengo plata para pagarla No, no tengo pensado en comprarme una computadora

Siguiendo con esta idea, en una encuesta realizada a varios telecentros de Chile21, el grupo de hombres participantes de estos centros, fue considerablemente mayor (60,6%) al de las mujeres (39,4%), lo que evidencia una tendencia a asumir el mundo de las tecnologas como principalmente de hombres (al igual que el de los vdeo juegos), perpetuando de cierta forma ciertas estructuras tradicionales22.

SEDUCIDOS POR LA TECNOLOGA Si hay algo que caracteriza a la tecnologa, es su capacidad de ser reconocida como un catalizador o acelerador del desarrollo. Hoy la tecnologa seduce, es justamente ese carcter mgico el que mejor juega a favor de quienes trabajan por acercar estas herramientas a las personas. En la encuesta aplicada por CDI, adems se pudo observar cmo las valoraciones que se hacen acerca de la computacin o el acercamiento a las tecnologas en particular, no pasan nicamente por el hecho de que estas ayudarn a mejorar sus ingresos, sino que permitiran mejorar el acceso a la informacin y seran unas herramientas para superarse e integrarse.
Primera encuesta Usuarios de telecentros de Chile. 2002 http://encuesta.atach.cl/ Tendencia repetida al menos en las experiencias de acceso a la tecnologa en comunidades de escasos recursos y con escolaridad baja, como el caso de los Telecentros o las Escuelas de Informtica y Ciudadana.
21 22

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PERCEPCIN DE LA TECNOLOGA Mejorar tu calidad de vida Te ayudar a mejorar tus ingresos Te permitir acceder a la informacin Podrs mejorar tus estudios Ser una herramienta para superarte en general Fuente: Encuesta CDI 2002.

R ESPONDIERON SI 94,6% 78,5% 98,0% 91,3% 96,2%

Como efecto inversamente contrario, lo que se produce tambin es una brecha de expectativas en torno al acceso tecnolgico. De cierta forma, detrs del sueo tecnolgico aparecen paralelamente imaginarios y valoraciones que se han ido construyendo y dan paso a una exclusin cultural (el no participar por no manejar cdigos bsicos para comunicarse e interactuar). Este efecto se debera principalmente a que la tecnologa se ha constituido en una dimensin transversal, y por lo tanto afecta a distintos mbitos (tanto productivos como simblicos) y al no cumplirse las promesas inherentes a estas, las personas sienten y perciben que han quedado fuera de muchos otros procesos, como lo indica el siguiente testimonio: Con la computacin, si uno no sabe, pasa a ser parte de ignorancia, porque ahora todo est en la computacin y despus de los aos si uno se atrasa queda totalmente fuera, es decir, fuera de lgica. En el sentido de que si yo no aprendo computacin, me quedo totalmente atrasada... Pamela, 33 aos 23 . 4. CONCLUSIONES: LA CIUDADANA CONECTADA Teniendo en cuenta la integracin digital como base para el fortalecimiento de una ciudadana activa, la discusin acerca de la ciudadana y las nuevas tecnologas, puede ser abordada desde distintos focos. Por un lado, se encuentra la perspectiva que focaliza el ejercicio ciudadano, desde el uso de la tecnologa como una forma de relacionarse con el mbito de lo pblico. Es en esta perspectiva en donde aparece la preocupacin por dar ms acceso a informaciones pblicas, incorporar contenidos que hagan visible el inters y la participacin en escenarios comunes, transparentar procesos y acciones gubernamentales, entre otros importantes factores. Esta
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CDI. Estudio de Impacto de las Escuelas de Informtica y Ciudadana. Santiago, Chile. 2002.

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mirada, justifica el auge por los sitios de e-government, a travs de los cuales los ciudadanos pueden consultar y acceder equitativamente a los beneficios del estado, as como el hacer visible su participacin en aspectos comunitarios o pblicos en general. Por otro lado, est la discusin de la ciudadana que se alimenta de aquel sueo, de que las nuevas tecnologas (en especial Internet) permiten democratizar los discursos, ideas o visiones de la sociedad. De ah que, en medio de una sociedad atomizada, donde los intereses individuales adquieren importancia, Internet estara facilitando el auge de comunidades (grupo de ciudadanos) con relevancia suficiente para imponer sus ideas. Desde la defensa de las ballenas en Alaska, pasando por la conservacin de los ritos mapuches en Chile, hasta los grupos de fanticos de los archivos secretos X, todas estas iniciativas refuerzan el hecho, de que las personas pueden participar accediendo a la tecnologa, no solo como meros receptores de mensajes, sino tambin con capacidades para elevar sus discursos. Finalmente, otro de los matices que adquiere la discusin sobre tecnologas y el ejercicio de la ciudadana, tiene que ver con la preocupacin de cmo integrar a las personas, sin generar un efecto subordinante. Segn explica Martin Hopenhayn24, por un lado est la necesidad y el inters de generar mayores igualdades, es decir, incluir a todos los excluidos, pero corremos el peligro de intentar homogeneizar a todos o centralizar los poderes. Por otro lado, existe una promesa de diferenciacin, de impulsar los pluralismo y las decisiones individuales, el gran desafo est cmo balancear el eje entre el acceso material y el simblico, promoviendo una integracin tecnolgica, sin anular el capital cultural que tienen las sociedades. Los procesos de inclusin digital, estn promovidos por el inters generalizado por acortar la diferencia entre quienes tienen acceso a la tecnologa y quienes no, as como por el vertiginoso escenario de innovacin tecnolgica, que a ms de uno abruma por su rapidez. En medio de este torbellino, la reflexin en torno a la dialctica que se produce entre la tecnologa y la cultura, nos permite analizar los distintos usos sociales y valoraciones que le dan las personas a este proceso, as como comprender los matices y particularidades que tiene la participacin de las personas, en la que hemos denominado cultura digital. Si bien aun queda mucho camino por recorrer y analizar, al menos estas reflexiones permitirn desmitificar la idea de que el acceso y la conectividad son los nicos factores relevantes en la configuracin de una cultura digital.

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HOPENHAYN, Martin. Viejas y Nuevas formas de ciudadana. Revista Cepal 73. Santiago. 2001.

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Telecentros: mitos y oportunidades sobre la sustentabilidad 1

F RANCISCO J. P ROENZA 2

1. INTRODUCCIN Los Telecentros son locales compartidos en los que el pblico puede acceder a las tecnologas de la informacin y la comunicacin (Colle y Romn 1999: 1). Un centro que ofrece nicamente servicios de computacin o telefnicos se encuadra dentro de esta definicin, pero aqu nos concentramos en aquellos que proveen acceso a Internet. Internet brinda oportunidades para trabajar en red y acceder a informacin y servicios nunca antes disponibles a personas de bajos recursos, por motivos de distancia y costos. La transmisin de voz a travs de Internet (VoIP) crece cada vez ms en importancia, an cuando todava hay obstculos y limitaciones de tipo regulatorio y tecnolgico (latency) (Minges y Kelly, 2001). La Red tambin puede utilizarse en combinacin con tecnologas tradicionales como la radio o la televisin, para difundir informacin ampliamente y a bajo costo. El predominio que tiene el acceso a Internet a travs de la computadora, como configuracin de servicio estndar de los telecentros, podr cambiar en el futuro con la convergencia tecnolgica (por ejemplo, a medida que la telefona celular de tercera generacin se haga omnipresente), pero el acceso a la Red es la caracters1 Las opiniones expresadas en este documento pertenecen al autor y no reflejan necesariamente las de la FAO. El autor agradece la traduccin del documento hecha por la Asociacin Argentina de Teletrabajo (www.aat-ar.org), y la excelente labor del Nodo Traducciones de la ATT integrado por Horacio R. Dal Dosso (http://webs.uolsinectis.com.ar/dosso), A. Marcelo Daz Perrault (marcelodp@angela.com.ar ) y Liliana E. Prenassi (leplep@tutopia.com ). Esta versin en espaol ha sido actualizada y ampliada por el autor en marzo-abril de 2003 con informaciones que no figuran en el documento original en ingls. 2 Economista, Centro de Inversiones, Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).

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tica comn de los telecentros en la actualidad. Hay muchos otros servicios prestados por telecentros, pero el ms corriente y el que constituye la principal fuente de ingresos es el uso de computadoras y la navegacin por Internet por parte de los usuarios. Para que la administracin de un telecentro sea una experiencia satisfactoria se requiere habilidad en el manejo de las computadoras. No se trata de una barrera insuperable, pero los nios y los jvenes se adaptan ms rpidamente a la tecnologa que los adultos maduros. Esto es importante tanto desde el punto vista del mercado como del impacto de los telecentros sobre el desarrollo. El mercado de servicios de telecentros en pases con poblaciones jvenes es potencialmente grande. Adems, la inversin en telecentros como una forma de presentar la tecnologa a adultos jvenes y nios con propsitos educativos y productivos tiene sentido desde una perspectiva econmica y social, ya que estas personas cuentan con ms aos por delante para sacar provecho de esas habilidades3. Visto como negocio, un telecentro no es complicado, pero est sujeto a reglas implacables. Si el flujo de ingresos no cubre los costos y no genera un excedente que permita reemplazar los equipos (es decir, si no puede alcanzar la viabilidad financiera total), las inevitables fallas mecnicas y la obsolescencia tecnolgica finalmente no dejar otra opcin que cerrar el telecentro. Si los ingresos del telecentro no cubren los gastos operativos y de mantenimiento (viabilidad operativa), el cierre ocurre an ms rpido. En los pases desarrollados, es una prctica comn que el Estado cubra una parte importante de los costos de los telecentros. En EE. UU., Canad, Japn, Finlandia o Australia, las bibliotecas ofrecen acceso a Internet en forma gratuita, generalmente con restricciones en la cantidad de tiempo por usuario. El gobierno de Australia, un pas con una renta per cpita de US$20.500 (en el ao 2000), apoya financieramente a la mayora de sus telecentros, estimados en 150 (en 2001), en forma habitual. Aquellos pases pobres que intentan promover el desarrollo de telecentros bajo esquemas altamente subvencionados, pronto se enfrentan a dficits presupuestarios insostenibles que los obligan a terminar o limitar el alcance de sus programas.
3 Reflejando en parte esta afirmacin, la presencia de nios y adolescentes en edad escolar (de 6 a 17 aos de edad) en las familias estadounidenses est asociada (agosto de 2000) con un porcentaje mayor de computadoras en las casas, 67% comparado con 45%, y de uso de Internet, 53% comparado con 37% (Oficina de Censos de EE. UU., 2000: 3).

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Interesan telecentros sustentables, ya sea en trminos de viabilidad operativa o total. Es adems deseable que los telecentros tengan un impacto social positivo. Para ello, deben: i) Mejorar el bienestar y las condiciones de una gran cantidad de usuarios pobres, y ii) Beneficiar a los segmentos ms pobres de la poblacin. El impacto social de un telecentro es un aspecto sumamente importante, pero es menester reconocer que se trata de una dimensin diferente a la de la sustentabilidad. La sustentabilidad en s misma depende de diversos aspectos. Las condiciones estructurales, como por ejemplo la infraestructura de telecomunicaciones, inciden decisivamente sobre la sustentabilidad. En cada telecentro, su estructura de gestin, o sea, las reglas con las que se organizan la administracin y gerencia del centro, determinan la toma de decisiones, cmo se compran, contratan y utilizan los recursos, qu servicios se ofrecen y cunto se cobra por cada servicio. La poltica y el marco regulatorio de cada pas tambin influye en el desarrollo de los telecentros de muchas maneras, no siempre en forma favorable para su desarrollo y sustento. La Tabla 1 presenta un resumen de costos de telecentros en Per, Hungra y Jamaica4. Los costos anuales se asemejan o inclusive superan los costos de inversin: instalar un telecentro es fcil, lo difcil es mantenerlo.

4 Al concentrarnos en telecentros que llegan a ser sustentables con el servicio que prestan a las comunidades de bajos ingresos, descartamos las iniciativas de investigaciones ms costosas de las que, en general, no se espera que generen supervit debido a los costos excesivos.

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Tabla 1 COSTOS DE LOS TELECENTROS. EJEMPLOS DE CLCULOS PARA PER, HUNGRA Y JAMAICA (2002)
Nmero de computadoras Tipo de conectividad Ubicacin PER 14 DSL (64 Kbps) Urbana HUNGRA 4-5 Conexin telefnica JAMAICA 5 Conexin telefnica

Pequeos pueblos Pequeos pueblos buenas buenas telecomunicaciones telecomunicaciones Administracin Comercial ONG ONG Costos de Inversin [US$] (a) 17.200 7.800-10.100 8.500 Gastos operativos [US$] 17.500 12.400-1700 20.500 (a) No se consideran varios aspectos como, por ejemplo, elestudio de factibilidad, la construccin de edificios o su amueblado. Fuentes: - Los clculos correspondientes a Humgra se basan en los datos de una encuesta presentados en Las telecabaas de Hungra, manuscrito indito elaborado en el ao 2001 por la Asociacin Hngara de Telecentros. - Datos correspondientes a un proyecto privado en Per, facilitados por Carlos Linares (asesor informtico de la Universidad de Arequipa) y recopilados a principios de 2001. - Los datos de los proyectos de Jamaica son cortesa de la Red para el Desarrollo Sustentable de Jamaica y de la Sociedad Informtica de ese pas.

Tanto los costos de inversin como operativos son ms altos en ambientes rurales que en urbanos. En ambientes rurales carentes de infraestructura de telecomunicaciones, los costos de inversin pueden ser prohibitivos. Los diferentes rubros pueden variar sensiblemente en su incidencia en el costo total, dependiendo del pas y de la localidad (Tabla 2). Tabla 2 COSTOS OPERATIVOS DE LOS EJEMPLOS DE TELECENTROS EN PER Y JAMAICA (2002)
Alquiler Conectividad Personal (2 personas - 1 por turno) Otros gastos Reposicin de equipos Electricidad, agua, aseo JAMAICA US$ 3.000 2.000 12.000 1.500 500 1.000 18.500 P ER % 16,2 10,8 64,9 8,1 2.700 2.050 100,000 15.850 100,00 US$ 3.000 5.700 2.400 4.750 % 18,9 36,0 15,1 30,0

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2. MITOS 2.1. UN CIBERCAF NO ES UN TELECENTRO Es un error desafortunado pero frecuente, el no considerar a los cibercafs como telecentros, por el mero hecho de que stos no tienen impacto social. Los cibercafs no son sino pequeas empresas que se han expandido rpidamente a travs de todo el mundo, ofrecen un servicio singular a las poblaciones de bajos recursos, forman parte de un sistema sustentable y hay mucho que aprender de su experiencia. Cuando se descartan a los cibercafs, se est en esencia desechando la estructura organizativa y de gestin ms sustentable y reproducible que se conoce; es decir, las empresas privadas5. Los telecentros operados por instituciones que emplean la que tal vez sea la segunda estructura de conduccin ms conocida, es decir, las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro (ONGs), dependen fundamentalmente de las donaciones, por tradicin y por su propia constitucin, para cubrir una parte importante de sus gastos ya sean operativos o de inversin. Por qu nos sorprende entonces que nos resulte difcil encontrar modelos de telecentros sustentables? Los cibercafs por lo general proporcionan tantos servicios como otros tipos de telecentros. Capacitan a sus clientes (por ejemplo, en el manejo bsico de una PC y de las aplicaciones que se utilizan en una oficina), ya sea en respuesta a la demanda local o como estrategia de marketing de sus servicios. En cambio, muchos telecentros manejados por ONGs son en la prctica cibercafs disfrazados. No ofrecen ningn servicio de valor adicional comparado con los de un cibercaf tpi-

5 La tendencia a separar los cibercafs de los telecentros trae a la memoria las discusiones que se suscitaban varios hace algunos aos sobre microfinanciamiento. Los minimalistas enfatizaban la necesidad de concentrarse en servicios financieros para apuntalar el desarrollo de instituciones financieras slidas que operen como cualquier otra empresa que deba ser sustentable. Otros se manifestaban a favor de vincular el crdito a otros servicios, especialmente a la capacitacin. A la larga, los minimalistas prevalecieron. Hoy en da las instituciones de mayor importancia y alcance que actualmente brindan microcrditos (por ejemplo, Banco Sol y PRODEM en Bolivia, Financiera Calpia en El Salvador) son aquellas que han desarrollado tcnicas bancarias especializadas con las que alcanzan a una gran cantidad de personas de bajos recursos, siguiendo el enfoque minimalista. Los microemprendedores necesitan de otros servicios, adems del microcrdito o los servicios de depsito, incluyendo la capacitacin. Pero es indispensable poder contar con instituciones sustentables, para poder acceder a servicios confiables de una institucin financiera especializada slida y segura.

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co, y cualquier excedente en las operaciones en lugar de figurar como ganancia, es distribuido entre los operadores en la forma de salario. Al no tomar en consideracin a los cibercafs, se pierde la oportunidad de aprender lecciones importantes sobre enfoques de gestin y polticas que contribuyen a la sustentabilidad. Por ejemplo, por qu se han difundido tan rpida y ampliamente los cibercafs a travs de toda Lima, en Per, en donde se los conocen como cabinas pblicas, mientras que no sucede lo mismo en otros pases como, por ejemplo, Brasil y Jamaica? Fundamentalmente, porque Lima ofrece una combinacin de caractersticas importantes, no siempre presentes en otros lugares, que facilitaron el desarrollo de los telecentros y que pueden servir a otros pases como gua en el diseo de sus polticas. Dentro de estas caractersticas se destacan: La gran demanda, densamente concentrada, representada por gente joven de bajos ingresos con acceso limitado a servicios de telecomunicaciones de valor razonable; El gran nmero de ingenieros bien capacitados y con posibilidades de empleo limitadas, que facilit el desarrollo de una industria de produccin y reparacin a bajo costo de equipos y accesorios, basada en clones de PCs y software barato o pirata; La apertura de la competencia en el sector de las telecomunicaciones, y que ha producido una cada rpida en el costo de la conectividad; Una importante campaa de concienciacin, lanzada por la ONG, Red Cientfica Peruana, cuando Internet comenzaba a desarrollarse, permiti que muchos jvenes empresarios conocieran los beneficios potenciales de las TICs.

Tambin hay mucho que aprender de los operadores de cibercafs. Los telecentros que se sostienen basndose en donaciones no tienen motivacin para generar ingresos. Pueden invertir y gastar ms de lo necesario en servicios superfluos, por ejemplo, elegantes locales, ms de un empleado por turno, operadores altamente capacitados y con excelentes sueldos, y productos que los clientes no pueden o no desean comprar (pero que satisfacen algn inters o teora particular de los gerentes, respecto a lo que la comunidad necesita). En contraste, un cibercaf bien administrado presenta las siguientes caractersticas:
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La demanda del mercado local determina la cantidad y calidad de los servicios prestados. Generalmente, el servicio que se provee es el ms bsico, o sea, de acceso a Internet o la computadora. Otros servicios que comnmente se ofrecen son: bebidas, revistas, disquetes e insumos informticos afines y VoIP (transmisin de voz por Internet). A pesar de que existen algunas excepciones6, los servicios complementarios raramente representan ms del 20% del total de los ingresos. La capacitacin brindada a los empleados de los telecentros es muy bsica. Quien entra en este negocio necesita tener conocimientos de PC y saber cmo instalar una red local, o estar en condiciones de contratar a alguien para que lo haga. Pero los empleados que atienden al pblico a diario son pocos (por ejemplo, una persona por turno para atender hasta 30 computadoras), y generalmente son personas a las que se les paga un sueldo bajo y tienen un adecuado, aunque limitado, nivel de educacin. El software provisto es mnimo, dependiendo de la demanda de aplicaciones por parte del cliente. Se emplean programas pirateados o gratuitos, o en el mejor de los casos con licencias adquiridas a bajo costo como las que se consiguen en sitios de remates en lnea. A medida que la competencia aumenta, se produce una evolucin muy interesante: los operadores que sobreviven son aquellos que encuentran una manera (mediante la ubicacin, la calidad o la variedad de los servicios) de hacer que el cibercaf siempre est lleno de gente (con una tasa de ocupacin del 65% o superior), y estn en la bsqueda constante de alternativas que les permitan mantener bajos sus costos, recurriendo a ideas como, por ejemplo, instalar el negocio en su propio hogar o compartir los gastos fijos con actividades comerciales diferentes (por ejemplo, combinando sus cibercafs con otros emprendimientos tales como la venta de insumos y accesorios para computadoras). Donde la competencia entre operadores de telecentros es frrea, como en Lima, los precios caen a niveles muy bajos, a por ejemplo US$0.50 por hora de servicio.

6 Guyana, por ejemplo, cuenta con una poblacin de aproximadamente 800.000 habitantes y hay tantos guyaneses viviendo en el exterior como en su patria. Un operador privado monopoliza el sector de las telecomunicaciones y las llamadas internacionales son muy caras. Consecuentemente, el principal servicio proporcionado por los cibercafs de Georgetown est constituido por las comunicaciones con parientes y amigos que viven en el exterior. Las comunicaciones de voz a travs de protocolos de Internet son comunes, no obstante su cuestionamiento por parte de la empresa de telecomunicaciones.

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A los cibercafs frecuentemente se los asocia con negocios para gente rica, que ofrecen servicios al turista. Aunque estos tipos de telecentros satisfacen una necesidad manifestada a travs del mercado, su impacto social es limitado. En la prctica, en lugares donde la densidad de cibercafs es alta y la competencia intensa, los pequeos empresarios encuentran formas econmicas de instalar sus locales en comunidades de bajos ingresos. A un costo de US$0,50 la hora de servicio en Lima, 20 horas de Internet por mes se pueden comprar por US$10 mensuales o US$120 anuales; una cifra llevadera por el residente limeo promedio. En junio de 2001, el 33% de la poblacin de Lima estaba utilizando Internet por lo menos una vez al mes (Apoyo 2001). Esta cifra constituye un aumento contundente respecto al 18% registrado un ao antes, y es sensiblemente superior al 11,5% que figura en los datos de la UIT para ese ao y que nicamente comprende usuarios conectados en forma directa a la red. En el estrato de ms bajos recursos (categora E), nicamente el 5% de la poblacin urbana del Per utiliz Internet al menos una vez al mes; y solo el 21% en la categora D. Dentro de este grupo pequeo de usuarios pobres (D/E), el 91% se conecta a la Red utilizando cabinas pblicas. Del total de mujeres que se conectaron a Internet en el 2001, el 90% utilizan las cabinas. Aunque no tan bien documentada, la experiencia con telecentros comerciales se est replicando rpidamente en reas urbanas de muchos otros pases. En Venezuela, el 35% por ciento de los usuarios se conectan a Internet a travs de un cibercaf, superando la segunda forma ms comn que es el acceso individual en los hogares (30,8%). Al igual que en Per, los estratos socioeconmicos ms carentes figuran entre los ms asiduos concurrentes a los cibercafs (Datanalisis 2002). 2.2. LA PARTICIPACIN COMUNITARIA ES LA CLAVE DEL XITO La nocin de participacin comunitaria es vaga, a pesar de que se esgrime con frecuencia como la fuerza motor que impulsa el establecimiento y la sustentabilidad de los telecentros. El concepto afn de apropiacin comunitaria del telecentro es ms potente porque implcitamente reconoce la importancia de propiedad y valoracin, pero desde un punto de vista prctico no es suficiente. En cualquier comunidad, inclusive en aquellas donde pudiera decirse que predomina la voluntad colectiva, puede que hayan, o que no hayan, personas que estn dispuestas a comprometerse y a llevar a cabo en forma sostenida las diferentes tareas que son indispensables para lograr viabilidad finan232

ciera de un telecentro. Ello requiere una arquitectura organizacional y de incentivos conducente a la sustentabilidad. Aquellos donantes bien intencionados que aportan capital, pero que dejan que sus proyectos comiencen a funcionar sin antes especificar condiciones elementales respecto al control y uso de los bienes donados y la administracin y el manejo de los recursos, exponen sus iniciativas al fracaso y a la desilusin. Como cualquier otra organizacin, un telecentro necesita reglas de trabajo y una estructura organizativa y de gestin claramente delineada, que estimulen la dedicacin sostenida del operador y del ncleo de personas que trabajan en el mbito local y que sea compatible con los objetivos del centro y su sustentabilidad. Se necesita una persona o una clara distribucin de responsabilidades entre varias personas, que se ocupen de dar cuenta de las reparaciones en caso de roturas, de la contratacin y despido del personal, del pago de salarios y de otras cuentas, de la incorporacin y supervisin de voluntarios, de fijar precios por los servicios del centro as como de un horario de atencin al pblico, de abrir y cerrar las puertas del centro, de la proteccin de los equipos y las instalaciones y de prestar asistencia y asegurarse que el centro cubra las necesidades y expectativas de los usuarios. El motivo por el cual los telecentros comerciales constituyen un sistema tan pertinaz es que si el dueo de un telecentro no est comprometido con su trabajo, seguramente fracasar y otros ocuparn su lugar en el mercado. El incentivo del dueo de un pequeo cibercaf para mantener un servicio apreciado por la comunidad es sustancial, precisamente porque de lo contrario va a perder sus ahorros y su principal fuente de ingreso. Por el contrario, los telecentros cuyos propietarios son los organismos gubernamentales o que estn sujetos a la interferencia poltica, son un dolor de cabeza. La mayor preocupacin de un intendente es quedar bien con el electorado, y el sostenimiento econmico constituye una preocupacin secundaria. Esto no tiene tanta importancia en pases de ingresos altos, pero es significativo en aquellos en los que el valor poltico de un telecentro es marcado. Las organizaciones de base y las ONG son vehculos formidables para llegar a los grupos ms carentes. Como dependen en gran parte del apoyo econmico externo, algunas pueden ofrecer servicios especializados, por ejemplo, dirigidos a discapacitados, a personas desocupadas, o a mujeres y nios desamparados. Las personas que se encuentran en una situacin de grave desventaja pueden beneficiarse de los servicios especiales de un telecentro y, en general, las empresas con
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fines de lucro no prestan este tipo de servicios. Adems, la interaccin social, que tiene lugar a travs de la accin conjunta para lograr un objetivo comn, ofrece el potencial para contribuir en forma significativa al desarrollo social y econmico, adems de los beneficios directos relacionados con el uso de las nuevas tecnologas. Estos beneficios adicionales aumentarn en importancia a medida que las comunidades de grupos carentes que han sido tradicionalmente marginados, reconocen su afinidad en cuanto a los problemas que confrontan y buscan soluciones comunes, expandiendo su capacidad de accin, a medida que aprenden a confiar entre s y a trabajar conjuntamente mediante una combinacin de encuentros presenciales y la interaccin virtual. Las organizaciones sin fines de lucro tienden a ser ms efectivas en relacin con acciones de corta duracin y que responden a una causa nica bien definida; menos cuando se requiere un esfuerzo concertado y prolongado. Como las necesidades financieras y gerenciales de los telecentros no son complejas, estas deficiencias pueden ser superadas a travs de la capacitacin y de mejoras de orden institucional, principalmente dirigidas a delinear una divisin clara de funciones, y a aumentar la capacidad de administracin y gestin del personal, incluyendo el control de cuentas y registros, manejo de los recursos, y hacer que la sustentabilidad sea, desde el comienzo, un objetivo central de las operaciones del telecentro. 2.3. BASTA CON ESTABLECER UN MARCO REGULATORIO EFECTIVO, Y EL
MERCADO PROVEER

Un entorno macroeconmico estable, sumado a un rgimen de intensa competencia en el sector de las telecomunicaciones y un marco regulatorio adecuado son necesarios para que el pblico en general logre acceso a las TIC, pero otros factores pueden inhibir el desarrollo comercial de la conectividad y los telecentros. La existencia de un mercado suficientemente amplio para estimular la participacin de empresas en el negocio de los cibercafs es clave. Sin embargo, los mercados de telecentros, son muy localizados y altamente sensibles a la distancia. En Per, los usuarios utilizan en promedio 2,3 cabinas y el 44% de las veces utilizan cabinas ubicadas a menos de un kilmetro de su hogar, y el 70%, a menos de 5 km de su hogar (Proenza, Bastidas-Buch y Montero 2001: 23). Si una ciudad no posee reas con una alta concentracin de jvenes con bajos ingresos que no tengan otra forma de conectarse a Internet a un costo bajo, no surgirn telecentros comerciales autosustentables.
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El establecimiento de telecentros en reas rurales es un enorme desafo, en especial en donde el paisaje es irregular y la poblacin est muy dispersa. Ambas caractersticas encarecen los costos del establecimiento de infraestructura de telecomunicaciones. La baja densidad demogrfica, tpica en zonas rurales de frica y de Latinoamrica, desafa la premisa bsica de compartir los equipos en un nico centro. Es mucho ms sencillo mantener ocupado un telecentro de 10 a 30 computadoras en una ciudad, que en un pueblo pequeo donde los usuarios son pobres y tienen medios de transporte limitados. An los telecentros comerciales ubicados en vecindarios urbanos marginales, tienen un alcance limitado: su principal clientela son jvenes con buen nivel educativo. Para llegar a la gran masa de personas de bajos recursos, la mayora de los cuales tienen escasa formacin, se necesita implementar medidas especiales como: campaas de promocin, capital de inversin inicial, programas de capacitacin, y soporte para la demanda durante las etapas iniciales en las que los usuarios se familiarizan con la tecnologa. Estas medidas son costosas. Su retorno social es alto, pero como su rentabilidad privada es baja, las empresas privadas no pueden asumir estos costos. 2.4. LOS TELECENTROS EN CADENA (FRANQUICIAS) REPRESENTAN UNA
FRMULA VIABLE Y EFECTIVA

Las franquicias comerciales de los telecentros son en teora atractivas como una forma de aprovechar economas de escala, y para prestar servicios a muchas personas mediante un modelo reproducible. En la prctica, la implementacin de franquicias de telecentros ha sido muy dificultosa, sobre todo en pases en va de desarrollo. Las franquicias han sido comunes en la industria telefnica. Se establecieron en muchos pases mediante los tradicionales operadores monoplicos, pero tambin a travs de operadores de telefona celular innovadores como Grameen Telecom (http://www.citechco.net/grameen/ telecom/). Ms recientemente, algunos pases han establecido esquemas de subsidios mnimos para alentar el desarrollo de las telecomunicaciones y de los telecentros en pequeos pueblos (Colombia). Se trata de esquemas que gozan de subsidios: las grandes empresas desarrollan la infraestructura y organizan la franquicia, mientras que pequeos empresarios locales se ocupan del manejo local de cada telecentro. Pero hasta ahora no hay evidencia en pases en va de desarrollo de experiencias exitosas de telecentros en cadenas comerciales (servicio
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de Internet) en una localidad abierta a la competencia (por ejemplo, urbana), no subsidiada, dirigida a prestar servicios a personas de bajos ingresos. Durante varios aos la Red Cientfica Peruana mantuvo publicado un proyecto de franquicias para telecentros en sus pginas Web, pero en la prctica nunca logr armar un plan rentable de servicios o asistencia. Es decir, nunca logr ofrecerle a potenciales afiliados a la franquicia un paquete de beneficios ms atractivo que los que se pueden lograr por cuenta propia como operador independiente de un telecentro. Las dificultades asociadas con la implementacin de un esquema viable de franquicia no estn circunscritos a Amrica Latina. Un intento por parte de una poderosa empresa en India, S. Kumars, en asociacin con la empresa Hughes, ha encontrado serios tropiezos para establecer lo que originalmente tena previsto como franquicia de 50,000 kioscos de Internet. La empresa norteamericana TeltecGlobal, no obstante cuenta con la asociacin a empresas poderosas como Hewlett Packard, no parece haber alcanzado el xito con sus superfranquicias que van de US$350.000 a US$700.000 por unidad, cada una prevista para constituirse en una combinacin de Super Tienda que ofrece servicios de cibercaf, clases virtuales, ISP y saln de exposicin de electrodomsticos, todo contenido en un solo espacio. A qu se debe la dificultad observada en lograr sustentabilidad en un sistema de telecentros en cadenas? A que en los pases en va de desarrollo la gran mayora de los cibercafs y las cabinas pblicas operan como micronegocios informales, con una estructura mnima de costos, mayormente con software pirateado, equipos clones, desde la propia casa, bajo administracin propia y usando como empleados a personas con poco conocimiento tcnico o a miembros de la familia. Las ganancias son mnimas por que los ingresos, en zonas de intensa competencia entre telecentros, generalmente son inferiores a US$1/ hora. Competir en ese mercado es muy difcil. En un pas pobre, es poco lo que le puede ofrecer una casa matriz de franquicias a uno de estos microempresarios, que no pueda l mismo adquirir por cuenta propia a muy bajo costo. Y es poco lo que una franquicia le pueda ofrecer al pblico, ya sea en calidad o cantidad de servicio, que compita favorablemente con ese microempresario. Difcilmente podr una empresa vender su franquicia a un precio de inversin o renta que le remunere adecuadamente el capital de inversin, a no ser que reciba un fuerte subsidio Estatal. Excepto en casos muy excepcionales, el flujo de caja no lo admite!
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La experiencia de los Infocentros en El Salvador es ilustrativa. La Asociacin Infocentros fue creada bajo el auspicio del gobierno como organizacin privada sin fines de lucro. Ha recibido un prstamo substancial, libre de intereses y pagadero a diez aos, del gobierno salvadoreo, y mantiene importantes vnculos con diferentes agencias del gobierno. A partir del ao 2000 la Asociacin comenz a establecer lo que seran unos 100 telecentros, con la intencin de vender la mayora a empresarios que pasaran a ser socios franquiciados, receptores de apoyo y asistencia de unos 10 telecentros que quedaran bajo la administracin de la casa matriz. El precio de venta de la franquicia fue fijado en US$80.000. A fines del ao 2002, la Asociacin haba establecido 40 Infocentros, de los cuales solo dos de ellos, los ms rentables, se han vendido bajo el esquema original. La Asociacin se ha mostrado flexible y ha reorientado su modelo de franquicia ofreciendo ahora dos nuevas variantes: una que en esencia coloca los telecentros en manos de microempresarios en arrendamiento y otra que requiere del microempresario un capital de inversin equivalente a US$ 5.000 y una partida adicional mensual, dependiendo de sus ventas. La experiencia de la empresa italiana Internet Train ilustra algunos elementos clave para el xito de una franquicia comercial. Los avisos en la Web (www.internettrain.it) plantean tres formas de afiliarse a Internet Train: i) como parte de la cadena desde el inicio con apoyo en la instalacin del centro y los equipos (IT Shop), ii) como complemento en un local donde ya opera previamente un negocio en otra rama de actividad (por ejemplo, en un restaurante o mercado IT Corner), o iii) como telecentro establecido por cuenta propia, que se afilia al esquema de Internet Train (IT Partner). Comenzando con un local en 1995, en abril de 2003 la empresa lleg a tener 43 afiliados tipo IT Shop, 40 del tipo IT Corner, 5 IT Partners y 37 puntos de acceso a Internet en barracas de la NATO (en Europa). Internet Train ofrece servicios adicionales al de conectividad-computadora (despachos, revelado de fotografas, alquiler o venta de telfonos celulares, alquiler de bicicletas, preparacin de CDs), pero como ocurre en la mayora de los telecentros, el servicio que genera la mayor parte de los ingresos es la hora de uso de computadora y de conexin a Internet y telefona sobre IP. Internet Train tiene como clientes destinatarios a turistas y estudiantes. La empresa matriz tiene su sede y 12 de sus afiliados tipo IT Shop y 2 tipo IT Corner en Florencia, una de las ciudades de mayor afluencia de turistas en el mundo. Uno de los aspectos valorados por el operador franquiciado de Internet Train es el esquema
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propio de tarjetas de prepago. Estas tarjetas ofrecen descuentos segn la cantidad adquirida: el costo nominal de una hora es de US$4,50, pero con una tarjeta de 4 horas el costo por hora baja a US$3,75 y a US$2,06 con una de 46 horas. Al empresario afiliado a este sistema le significa facilidad y seguridad en el control financiero, as como acceso a una red de clientes a quienes el sistema de tarjetas tambin le resulta conveniente. Le puede representar ahorros sustanciales en gastos de personal, un factor importante en un pas donde un operario puede representar un costo equivalente a US$9.000 y ms al ao, comparado, por ejemplo, con US$1.200 en Per y US$6.000 en Jamaica (Tabla 2). Los recargos de la franquicia Internet Train son, al parecer, consecuentes con lo que admite el mercado. Un telecentro de 14 computadoras requiere una inversin de unos US$20.000 en instalaciones y equipos, ms un recargo de unos US$5.000 (en el caso de un IT Shop) para la casa matriz como compensacin por la instalacin de los equipos y el entrenamiento de los operadores. La comisin por el esquema de tarjetas es del orden del 10% del volumen de ventas. Un IT Shop visitado por el autor, prximo a la Terza Universit Di Roma, es espacioso, tiene una decoracin atractiva y buenos muebles, equipos con pantalla plana, conexin de banda ancha. Los clientes son en su mayora estudiantes universitarios. A unos 800-1000 metros de distancia hay otro telecentro, propiedad de un operador independiente. Las computadoras son viejas y los teclados estn gastados, el local es pequeo y los clientes deben soportar el amontonamiento en terminales cada una con muy poco espacio y muy prximas una de la otra y a pequeas e incmodas cabinas telefnicas. El costo bsico de computacin-navegacin es de US$1,55/hora pero tambin se ofrecen descuentos. La clientela consiste fundamentalmente en extranjeros, pero no turistas, sino los que en Italia se les conoce como extracomunitarios, emigrantes pobres de Europa del Este, Oriente Medio, Asia y frica. En comparacin al IC Shop de Internet Train, el operador independiente ofrece un servicio limitado. No obstante, se trata de un servicio de enorme valor para sus clientes. Es probable que a la larga tambin surjan en pases en va de desarrollo esquemas de franquicia comercial de telecentros o kioscos que logren un retorno econmico satisfactorio. Lo ms probable es que esa franquicia se establezca, o bien en combinacin con otras empresas aprovechando infraestructuras y clientelas existentes, por ejemplo, en supermercados o en cadenas como McDonalds, o que se dediquen a

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prestar servicios de alta calidad al estrato social alto y medio (por ejemplo, servicios al turista o en aeropuertos, al comerciante viajero). Como estrategia de atencin y servicio comercial al usuario procedente de estratos pobres, el modelo de franquicia no es prometedor. 3. OPORTUNIDADES 3.1. SISTEMAS EFECTIVOS DE APOYO ESTATAL En reas rurales escasamente pobladas la sustentabilidad es difcil de alcanzar, porque la infraestructura es con frecuencia carente y los costos de manutencin de equipos son altos, mientras que la demanda local es espordica y su poder adquisitivo limitado. Los telecentros comerciales son sustentables, sino individualmente como conjunto o sistema, en muchas reas urbanas donde se dan una serie de condiciones especficas. Pero inclusive en las reas urbanas los telecentros comerciales no pueden permitirse el lujo de brindar servicios de carcter pblico por cuenta propia, como es el caso de la educacin informal para adultos o cursos acelerados destinados a satisfacer las necesidades especiales de grupos tradicionalmente marginados. Para que los telecentros puedan brindar beneficios tangibles a personas de bajos recursos, ya sea en ambientes rurales o urbanos, se requieren subsidios del Estado durante la etapa de arranque, y financiamientos posteriores si es que se desean auspiciar servicios de carcter pblico. Los mecanismos de subsidio empleados en las etapas de inicio e inversin debern ser transparentes, prudentes y conducentes a la sustentabilidad. En esencia hay dos sistemas que han sido aplicados con bastante xito en el continente americano. Fondos para el desarrollo de las telecomunicaciones. Este sistema ha resultado eficaz en alentar la inversin privada en telefona rural en reas de baja rentabilidad, y ha tambin comenzado a aplicarse para promover el desarrollo de telecentros en Colombia, Chile y Per e inclusive en Uganda. Estos programas otorgan una concesin y un subsidio mnimo a un operador centralizador, o a un consorcio, que est dispuesto a establecer un nmero dado de telecentros en sitios especficos y que cumpla
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adems con especificaciones de calidad y servicio predeterminados (relativas principalmente al ancho de banda, el desarrollo de contenidos y la capacitacin). El contrato se adjudica a la firma o al consorcio que proponga cumplir con los requisitos del servicio por el menor subsidio. El concursante puede proponer cualquier modelo de negocios, pero por lo general las empresas adjudicatarias optan por un sistema de franquicia comercial. Los subsidios concedidos han variado en la prctica, por ejemplo de un promedio de US$29.000 por centro, en la Etapa III del programa COMPARTEL de Colombia, que permiti el establecimiento de un total de 270 telecentros, cada uno con 3, 6 12 computadoras, a US$9.000 por centro, en la Etapa I del mismo programa que abri 670 telecentros de una sola computadora. El importe del subsidio otorgado no depende solamente del tamao del centro, sino tambin del terreno y de la dificultad para proveer conectividad, as como tambin del tamao del mercado. Los telecentros ms grandes estn pensados para ciudades relativamente grandes con varios miles de personas, mientras que los centros de una sola computadora apuntan a las ciudades pequeas con menos de 250 habitantes. Fondos comunitarios de inversin. El segundo tipo de concurso consiste en Fondos de inversin, donde son instituciones locales las que compiten por los subsidios del gobierno. Una consecuencia de esa modalidad es que las propuestas suscritas tienden a reflejar ms de cerca las aspiraciones, capacidades y necesidades de las localidades postulantes. El lado negativo es que el proceso de seleccin de propuestas puede ser politizado, en perjuicio del desempeo e impacto del programa. Este esquema ha sido poco usado en Amrica del Sur, apenas por los programas de: i) Chile auspiciado por Sercotec Ministerio de Economa y el Fondo Solidario de Inversin Social (110 centros), y ii) Brasil, auspiciado por el SEBRAE CDI - Ministerio de Industria y Comercio (MDIC; 108 centros). Ambos programas recin comienzan y tienen como misin central el establecimiento de telecentros, contenidos y servicios dirigidos a fortalecer la labor de pequeos y medianos microempresarios.
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El pas con mayor experiencia con este tipo mecanismo de seleccin es Canad (CAP), con su programa de acceso comunitario (Community Access Program. www.connect.gc.ca/en/240-e.htm ). El CAP promovi el establecimiento de unos 8.800 telecentros a lo largo de todo el pas, concediendo, hasta mediados del 2001, un financiamiento no reembolsable que cubra hasta el 50% de los costos de inversin y operacin de un centro de acceso, y hasta un mximo de US$13.470 (US$11.450 en reas urbanas), a grupos comunitarios que tuvieran amplio apoyo del pblico. El aporte de la comunidad poda ser en especie y los recursos del CAP podan aplicarse a la compra de equipos, salarios de personal y apoyo tcnico. Al cabo de 18 meses de ejecucin, cada sitio auspiciado por el CAP deba estar operando de una forma autosustentable, ya fuera con recursos de la comunidad (por ejemplo, mediante voluntarios) o cobrando por servicios prestados. Los CAP dejaron de recibir subsidios directos por parte del Estado a mediados de 2001. Desafortunadamente, no hay evaluaciones que permitan analizar los aspectos centrales de los CAP, tales como el grado de sustentabilidad alcanzado, la identificacin de factores de xito y sustentabilidad, el impacto socioeconmico de los telecentros y las comunidades, sobre todo en relacin con grupos de bajos recursos. La nica evaluacin disponible ha sido un ejercicio parcial, realizado por Pfiester y Colle (2000), que destaca que los centros financieramente ms exitosos son aquellos que se convierten en pequeos negocios sin fines de lucro, donde se imparten clases, se alquila el local a organizaciones para sesiones de capacitacin, se disean pginas Web para las empresas locales, se producen e imprimen documentos a pedido del cliente y, en definitiva, se cobra por todo tipo de servicios. Una forma de mantener distancia entre las iniciativas locales y los criterios polticos, es encomendar el proceso de seleccin a instituciones privadas. Por ejemplo, el proyecto de Tecnologas de Informacin y Comunicacin de Jamaica (US$23 millones), recientemente aprobado por el BID (www.iadb.org/EXR/doc98/apr/ja1438e.pdf), auspiciar el establecimiento de un total de 60 telecentros en zonas rurales y urbano-marginales, encomendando la seleccin de entre las propuestas a un consorcio particular (ONGs o empresas) seleccionado a su vez por concurso pblico. Comparacin entre sistemas Ambos sistemas alientan la iniciativa y la gestin local: el gerente del telecentro controla localmente los recursos de los que dispone. Admi241

nistra el dinero recaudado y lo utiliza para cubrir los gastos en el momento y de la forma ms adecuada segn surjan las necesidades. Y es este gerente local el que est en la mejor posicin para identificar las necesidades de los clientes y para responder a esas necesidades con servicios nuevos o mejorados, o para evitar el malgasto de recursos donde se pueda. Dado que las economas de escala y de red podrn lograrse manteniendo numerosos puntos de acceso, el mtodo del Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones tiene principal aplicacin en las zonas rurales que carecen de infraestructura de telecomunicaciones. Los Fondos Comunitarios de Inversin son ms propicios para desarrollar el capital social comunitario y resolver las necesidades de las personas de bajos ingresos. Son adecuados en pases con una infraestructura bien desarrollada y organizaciones de la sociedad civil slidas. En la Tabla 3 se presenta un resumen comparativo de los dos esquemas. Tabla 3 VENTAJAS Y DEBILIDADES DE DOS MECANISMOS ESTATALES RECOMENDABLES PARA LA PROMOCIN Y ESTABLECIMIENTO DE TELECENTROS
FONDO DE DESARROLLO DE TELECOMUNICACIONES ARREGLO INSTITUCIONAL Generalmente, franquicia comercial, INCENTIVADO hecha posible por el subsidio estatal. Gran empresa privada (usualmente operadora telefnica); administra, en asociacin con pequeos empresarios ubicados en las localidades que abarca. CAPACIDAD PARA APRO- Muy apropiado. VECHAR ECONOMAS DE Requiere buen diseo para evitar ESCALA REQUERIDAS gasto excesivo en un mercado dominado por pocas empresas. PARA ESTABLECER LA INFRAESTRUCTURA. CAPACIDAD Y SENSIBILI- Limitado. DAD PARA ATENDER LAS Lo ms apropiado puede ser el NECESIDADES DE LAS establecimiento de un esquema COMUNIDADES DE ESCA- paralelo de atencin a comunidades carentes. SOS RECURSOS ATRIBUTO FONDO DE INVERSIN COMUNITARIA ONG, agencia o institucin local en sociedad con otras organizaciones (por ejemplo, universidades, escuelas, pequeos negocios y gobiernos municipales)

Factible en principio, pero requiere concertacin de varias solicitudes para justificar y coordinar inversin en infraestructura. Muy apropiado. Requiere cuidado en el diseo para disminuir politizacin del proceso de seleccin.

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3.2. ASISTENCIA TCNICA Ms all del apoyo financiero, para lograr la sustentabilidad los programas estatales de promocin de telecentros haran bien en brindar asistencia tcnica durante las etapas de inversin y arranque a fin de: i) ii) iii) iv) v) Fortalecer la constitucin y la estructura de gestin de los telecentros en forma individual, de modo que se asegure la responsabilidad, el compromiso y la sensibilidad por las necesidades locales; Cultivar y ayudar a desarrollar el mercado para los servicios de las TIC entre las personas de bajos ingresos; Mantener los costos operativos al mnimo nivel (no invertir ms de la cuenta, mantener los salarios del personal bajo control, no agregar servicios que por su costo Ud. no pueda brindar); Promover asociaciones que ayuden a cubrir parte de los costos o aporten ingresos adicionales; y Ayudar a desarrollar redes que compartan experiencias y los mejores mtodos de trabajo entre telecentros, tanto en lnea como mediante encuentros presenciales peridicos.

3.3. CONSTRUCCIN DE CAPITAL SOCIAL POSITIVO Los telecentros que contribuyen a la formacin de capital social positivo en una comunidad crean riqueza y beneficios superiores a los que el mercado valora. Las comunidades de personas que se enfrentan a problemas comunes y que realizan una accin mancomunada generan externalidades que una persona o empresa no pueden reproducir o capturar (Collier, 1998; Knack y Keefer, 1997). Las empresas que operan exclusivamente con fines de lucro no se involucran en actividades de este tipo. Para ser efectivo y atender las necesidades de los indgenas, de las mujeres y de otras minoras en desventaja, es necesario llevar a cabo una accin explcita dirigida a atender estos grupos y sus necesidades. Tanto los fondos como una distribucin ms equitativa del poder econmico y poltico son indispensables para superar la pobreza. El riesgo, especialmente en sociedades altamente fragmentadas, es que el fortalecimiento (empowerment) del individuo y de los grupos comunitarios que se produce al aumentar el acceso a las TIC, d lugar a un aumento en las disputas dentro de una comunidad, respecto al uso y control de recursos tanto locales como nacionales.
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En este sentido las TIC le presentan a los gobiernos un desafo singular. Son los propios gobiernos los que deben patrocinar las redes comunitarias que ayudarn a las minoras y a los grupos de personas tradicionalmente excluidas de decisiones que los afectan en forma trascendental, a comenzar a utilizar las TIC para fortalecer sus organizaciones, mejorar su condicin econmica y hacer valer sus derechos ciudadanos. Los gobiernos que prevalezcan, aumentarn la confianza de la poblacin en la sociedad y contribuirn a forjar instituciones verdaderamente democrticas con la participacin de toda la ciudadana. En ltima instancia, se trata de que sea toda la sociedad y no solo una parte la que prospere, y de que todos sus miembros remen hacia una misma direccin. 3.4. SERVICIOS El acceso a Internet por intermedio de las computadoras, en su mayor medida por el correo electrnico, la navegacin y el chat, es un generador de ganancias clave prcticamente en cualquier parte del mundo. En determinadas localidades, la capacitacin en el uso de las computadoras, el procesamiento de textos y el uso de planillas de clculo es por lejos de segunda, aunque principal, importancia. Al contenido formal se lo considera en gran medida necesario para captar el inters de las comunidades locales, pero mantenerlo actualizado sigue siendo un desafo. Los portales que contribuyen a construir las redes comunitarias han sido los ms exitosos econmicamente hablando, y su potencial importancia para desarrollar capital social a travs de la Red es inmensa. Dado que ellos confan en la iniciativa de las partes interesadas, tambin debieran demostrar que son fciles de mantener. El suministro de servicios mltiples a travs de un solo sitio, para atraer a una gran clientela rural y aumentar la viabilidad financiera, ha sido la piedra angular de los Telecentros Comunitarios Multipropsito del ITU, International Telecommunication Union , Sindicato Internacional de Telecomunicaciones (Ernberg, 1998). En la prctica, se comprob que la viabilidad financiera era difcil de lograr. Las cabinas del actual telecentro de la ITU en Honduras son ms promisorias que los primeros experimentos. La orientacin multipropsito contina presente, pero la idea es que sean servicios que se paguen solos, es decir, que produzcan ms ganancias que los costos necesarios para brindarlos.

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3.5. CONECTIVIDAD RURAL DE BAJO COSTO La tecnologa inalmbrica en general y las tecnologas VSAT en particular han contribuido en gran medida a la expansin de la conectividad de las zonas rurales. La mayora de las licitaciones de subsidio para expandir los servicios de telecomunicaciones a las zonas rurales de Latinoamrica (Brasil, Chile, Colombia, Per) ha sido adjudicada a empresas que utilizan la tecnologa VSAT . Los telecentros de la ITU, en Honduras, estn utilizando tecnologa inalmbrica para solucionar directamente el problema de la poblacin dispersa, un caso comn en muchos contextos rurales. Los dos centros de las oficinas centrales (una en Valle de ngeles y la otra en Santa Luca) retransmiten las seales de Internet, actuando como un PSI para los residentes de la vecindad, y datos, a una tarifa ms baja (utilizando un amplio espectro y paquetes de radio) a los minicentros de una sola computadora, que son de bajo costo y necesitan poco mantenimiento, ubicados en las poblaciones vecinas. El servicio PSI en especial se ha convertido en una fuente de ganancias que ayuda a cubrir los costos del centro madre, a la vez que mantiene el costo de servicio de los minicentros satlites a niveles razonables. Estos experimentos e iniciativas similares llevados a cabo en Brasil, India y otras partes prometen aumentar las perspectivas de viabilidad de los telecentros rurales y merecen una mayor atencin por parte del gobierno y el apoyo de marketing del sector privado. 3.6. ALIANZAS Dado el carcter pblico de muchos de los servicios carentes en zonas rurales, y como en principio los telecentros pueden brindar estos servicios a bajo costo, la asociacin de telecentros con instituciones pblicas o semipblicas (nacionales, pero en su mayor parte locales) representa una combinacin lgica para mejorar las condiciones de vida en reas rurales y a la vez facilitar la sustentabilidad de los telecentros. Para que tengan xito, esas asociaciones deben satisfacer dos condiciones indispensables: i) Independencia de la interferencia poltica; y ii) que la toma de decisiones tenga lugar en el mbito local.

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Telecabaas en Hungra Las asociaciones interinstitucionales para la administracin de telecentros son frecuentes. La experiencia mejor documentada es la de las telecabaas de Hungra (US$4.740 per cpita), donde el propietario de cada telecabaa es una organizacin sin fines de lucro bien estructurada. Un total de 600 telecabaas (marzo 2003), ubicadas en pequeas comunidades rurales del pas, ofrecen un sorprendente despliegue de servicios.

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Tabla 4 SERVICIOS BRINDADOS POR MS DEL 50% DE LAS TELECABAAS HNGARAS

TELECABAAS HNGARAS SERVICIOS BRINDADOS POR MS DEL 50% DE LAS TELECABAAS ENCUESTADAS (La encuesta cubri 78 telecabaas y se realiz en el ao 2001) A. Servicios de Internet y de uso computadora (pagados por los usuarios por hora) Juegos de computadora Realizacin de trabajos en computadora Acceso a Internet Correo electrnico para uso pblico Equipo multimedia B. Otros servicios por los cuales las telecabaas reciben una retribucin directa Servicios de oficina (transmisin de faxes, fotocopiado, utilizacin de las computadoras) Avisos locales, centros de informacin Asesoramiento tcnico sobre computadoras Servicios de Informacin: bsqueda y ofertas Seleccin de las noticias ms importantes del diario local Quin hace qu en el pueblo? Mapa de beneficios (1) Asistencia en asuntos administrativos, operaciones administrativas (1) Enseanza, capacitacin Informacin sobre actividades agropecuarias y asesoras (para organismos gubernamentales) Servicios de empleo. Ayuda para los que buscan trabajo Volantes y folletos con informacin. Produccin y difusin Edicin de la pgina Web local (2) Almanaques, catlogos y lexicones (incluso CDs); produccin y biblioteca de materiales Lista local de programas y otras publicaciones; produccin y difusin Asesoramiento, por lo menos en un campo profesional (2) Mediacin de servicios comerciales y para empresas (por ejemplo, inmobiliarias, productos bsicos) Organizacin y obtencin de fondos - programas de capacitacin a distancia Organizacin, obtencin de fondos y provisin de alojamiento para posibilitar el teletrabajo Venta local (libros, postales, regalos, etc.) Produccin y mantenimiento de una base de datos con informacin para el uso de la comunidad (3) Oficina de informacin sobre turismo (4) Administracin a distancia y apoyo a distancia (3) Servicios de traduccin Gestin de programas de desarrollo regional (3) Servicio de bar: caf, t (3) Tutoras Alquiler de CDs Centro de asociados para pequeos desarrollos regionales (3) Telecentro del poblado (3) Publicacin del directorio telefnico local PORCENTAJE DE
TELECABAAS QUE BRINDAN EL SERVICIO

99% 97% 96% 95% 83%

99% 97% 91% 90% 88% 87% 87% 86% 83% 83% 81% 79% 78% 78% 78% 77% 77% 72% 68% 68% 68% 67% 65% 64% 62% 65% 58% 58% 56% 53%

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C. Servicios gratuitos prestados por las telecabaas Informacin de uso pblico Centro para las organizaciones de la sociedad civil Organizacin de programas y acontecimientos comunitarios Sala de lectura de peridicos Predio permanente para las ferias realizadas por las organizaciones comunitarias D. Servicios prestados por organismos gubernamentales que utilizan las telecabaas (5) Centro de informacin para asuntos locales Organizacin y prestacin de servicios sociales

96% 95% 92% 86% 69%

82% 69%

(1) Este es un servicio que las telecabaas presta a terceros contra pago directo, pero a veces tambin lo prestan los organismos gubernamentales utilizando las instalaciones de las telecabaas (sin abono alguno a las telecabaas). (2) A las telecabaas se les paga por este servicio un 50% de las veces; las dems veces, se presta en forma gratuita. (3) Estos servicios son prestados por las telecabaas a terceros (por ejemplo, organismos gubernamentales, ONGs, empresas o personas) y obtienen retribucin directa de terceros. El servicio a usuarios finales lo presta el tercero que utiliza las instalaciones de las telecabaas. (4) En un 70% de las veces, las telecabaas reciben una retribucin directa por el servicio. El 30% restante es prestado por los organismos gubernamentales en forma directa, utilizando las instalaciones de las telecabaas pero sin pagar ninguna retribucin directa. (5) Las telecabaas no cobran ninguna tarifa en forma directa, pero generalmente hay un acuerdo quid pro quo (de apoyo mutuo) entre la telecabaa y el organismo gubernamental.

El gobierno nacional financia la instalacin y el equipamiento inicial de las telecabaas, pero las ONGs a cargo de los centros deben cubrir los costos operativos. A esos efectos las ONGs conciertan contratos, por ejemplo, con las agencias de empleo para brindar asesoramiento laboral, o con los gobiernos nacionales o locales para prestar servicios pblicos tales como suministrar informacin y formularios, ayudar a los postulantes a presentar propuestas de proyectos, etc.7. La principal fuente de ingresos es el acceso a Internet y el uso de las computadoras (que figuran en el punto A de las Tablas 4 y 5), que generan cerca del 50% de todos los ingresos recaudados. El 50% restante proviene de una gama muy amplia de servicios por los que las telecabaas son retribuidas en forma directa. En la prctica, los ingresos por servicios cubren nicamente el 30% de los costos operativos. Obtener el resto es un desafo continuo, hasta ahora resuelto por ayudas econmicas de fuentes privadas, pero principalmente por financiamiento pblico (60%).
Informacin obtenida a travs de correspondencia personal con Peter Palvolgyi, de la Oficina del Programa de la Asociacin Hngara de Telecabaas, y Charles Jkay.
7

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Tabla 5 TELECABAAS HNGARAS: FUENTES DE FONDOS COMO PORCENTAJE DE

GASTOS OPERATIVOS Servicios que generan ganancias A. Servicios que utilizan computadora - Internet B. Otros servicios Ayudas econmicas obtenidas por concurso provenientes de fuentes privadas 30% 15% 15% 10%

Provisin de fondos por parte del Estado 60% Ayudas econmicas obtenidas por concurso; fuentes pblicas 20% Apoyo del gobierno local (no relacionado directamente con 25% los servicios) Apoyo dek gobierno nacional (no relacionado directamente 15% con los servicios) Estos porcentajes no se basan en estadsticas, sino en estimaciones hechas sobre la base de la experiencia. Cortesa de Mtys Gspr, Presidente de la Asociacin Hngara de Telecabaas.

3.7 ESTABLECIMIENTOS ESCOLARES, BIBLIOTECAS Y AGENCIAS DE CORREO Entre las instituciones pblicas ms promisorias para establecer asociaciones con las iniciativas de los telecentros rurales, se destacan las escuelas, las bibliotecas y las agencias de correo. En todas partes del mundo los telecentros comerciales tienen poca actividad y generan ingresos limitados en las horas de la maana. Consecuentemente, el uso compartido de un telecentro, al servicio de un colegio en la maana y de la comunidad en general por la tarde, es una frmula ideal para compartir la conectividad y una propuesta sensata para servir reas de pocos recursos y productividad limitada. En la prctica, establecer un telecentro en una escuela ha resultado muy difcil, sobre todo en los sistemas pblicos escolares sujetos a sistemas administrativos jerrquicos reticentes a compartir los equipos y la conectividad de sus escuelas. Las universidades pblicas de Per han sido exitosas, sobre todo porque las normas nacionales permiten que los laboratorios informticos retengan los ingresos por la prestacin de servicios y utilicen lo recaudado para cubrir los costos operativos. En el mbito escolar bsico, Chile es uno de los pocos pases de la regin, quizs el nico, que ha puesto la conectividad e infraestructura existentes en el sistema escolar apoyado por la Red Enlaces a dispo249

sicin y servicio de la comunidad en general fuera del horario de atencin curricular. El programa prev una cobertura total de 5.000 escuelas y una capacitacin en el uso de las TIC a cerca de un milln de personas entre 2002 y 2005. A cambio de un compromiso de atencin y de un plan de operacin sustentable consecuente, el programa ofrece apoyo y recursos para, por ejemplo, financiar el costo del profesor a cargo de operar y administrar el programa. Una alternativa al telecentro escolar, quizs ms acorde con el contexto institucional regional, podra revertir el concepto; o sea, establecer telecentros en la proximidad de las escuelas, pero operados por un empresario o una ONG local, de manera que se atiendan las necesidades escolares por la maana (por ejemplo, mediante un bono financiado en parte por el Estado) y las necesidades de la comunidad como emprendimiento comercial durante el resto del da. Ese es un aspecto central del programa de telecentros de Guyana (www.iadb.org/EXR/ doc98/pro/uGY0066.pdf). Las bibliotecas han funcionado bien como telecentros en muchos pases y hay quienes destacan su importancia para conseguir sustentabilidad: Si estos telecentros se hubieran establecido en bibliotecas pblicas,... cada una de ellas seguira funcionando hoy, facilitando por lo tanto el acceso continuo de los residentes remotos, rurales y regionales a la tecnologa. Robert Knight, Director de la Biblioteca Regional Riverina, New South West, Australia, citado en Bundy 2000: 5. En Jamaica, cada una de las 14 bibliotecas de las parroquias del pas tienen un pequeo pero activo laboratorio de sistemas con 9 a 10 computadoras cada uno. El nuevo proyecto jamaiquino apoyado por el BID admite el establecimiento de telecentros en bibliotecas, preservando siempre el control administrativo y la gestin del centro en el mbito local. A medida que la demanda por los servicios de correo tradicionales ha ido disminuyendo, las sucursales de correo han venido promocionando la prestacin de servicios de conectividad en sus locales. Para lograr xito financiero, una cobertura amplia y prestar servicios y capacitacin pblicos dirigidos a las comunidades carentes, necesitarn prestar una gran variedad de servicios, tal vez asocindose con otras organizaciones locales.

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4. HACIA UNA ESTRATEGIA DE APOYO ESTATAL Hay dos grandes fases en la evolucin de los telecentros en las que el Estado puede y debe apoyar, siempre en busca de la sustentabilidad y del impacto social. La primera, se refiere al perodo inicial de establecimiento, y la segunda, a la de consolidacin de los centros y la ampliacin de su impacto social. En reas urbanas con buena infraestructura, donde ya hay o existen buenas perspectivas de que se surjan telecentros comerciales, no tiene sentido promover telecentros subsidiados por el Estado. Una pujante campaa educativa y de difusin de las posibilidades que ofrece Internet puede ser muy efectiva para estimular la instalacin de telecentros por iniciativa privada. En reas periurbanas marginales puede ser conveniente que el Estado promueva el desarrollo de telecentros como estmulo inicial, pero ese apoyo debe estar condicionado a que los telecentros asistidos se ubiquen donde no existan telecentros ya instalados en un radio de al menos un par de kilmetros de distancia. Es en las reas rurales y en los pueblos pequeos donde el apoyo Estatal adquiere mayor importancia durante la fase de establecimiento. La distancia y la baja densidad de poblacin son factores determinantes del costo del programa, del impacto social del servicio y de las perspectivas de sustentabilidad de los centros. Los telecentros que se establecern sern por lo general pequeos y se auspiciarn por concurso de mrito, ya sea mediante un subsidio mnimo o siguiendo el esquema de los fondos de inversin. En el mbito local, las instituciones responsables de la administracin de estos telecentros pueden ser pequeos negocios, ONGs, o instituciones educativas. En algunos casos los gobiernos locales tambin pueden funcionar como administradores, pero en la prctica tienden a la politizacin de aspectos operativos en detrimento de la sustentabilidad, sobre todo en comunidades pobres donde un telecentro tiene un alto perfil. Lo importante es que los administradores locales tengan una reconocida trayectoria de trabajo en la comunidad en la que se insertan, que guarden distancia operacional de consideracin de orden poltico, y que cuenten con un plan de atencin social consecuente y un plan de negocios viable y creble. Los programas de instalacin de telecentros rurales deben adems contemplar el fomento de alianzas interinstitucionales que permitan:

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i) Compartir los recursos de conectividad para maximizar su aprovechamiento e impacto y distribuir los costos de conectividad, y ii) Aumentar la afluencia de usuarios relacionados con diferentes instituciones, ampliar su impacto social, y compartir los costos de atencin y mantenimiento del centro. Estas alianzas interinstitucionales no pueden ser forzadas. Podrn ser alentadas y auspiciadas por el Estado, pero en ltima instancia necesitan surgir y formarse voluntariamente en el mbito local por las propias entidades que operen all. La segunda fase, de consolidacin, puede ser lanzada a la par o poco despus de la instalacin de los telecentros. Algunas de las acciones que pueden ser apoyadas por los gobiernos para mejorar las perspectivas de sustentabilidad de los telecentros y aumentar su impacto social son: Promocin del acercamiento a la comunidad y a grupos de escasos recursos:

Becas de capacitacin (a nuevos usuarios, lderes comunitarios) Becas de prctica (maestros, organizaciones de desarrollo y servicio) Financiamiento de proyectos y contenidos locales y redes de alto impacto socioeconmico.

Contenidos y servicios de gobierno: Apoyo a microempresarios (consultas, articulacin de redes, capacitacin empresarial a distancia) Trmites en lnea para atender las necesidades de los usuarios de telecentros Esfuerzos por aumentar compras estatales de pequeas empresas y microempresas Informacin de proyectos locales - mesas de concertacin regional

El apoyo estatal en la etapa de consolidacin no depende directamente de la situacin de infraestructura o de si los centros se ubican en un medio rural o urbano. En cambio, su diseo debe tomar en cuenta: i) Las condiciones locales que afectan al grupo al que est dirigido y sus necesidades especficas; y ii) El nivel de desarrollo de las organizaciones locales pblicas y de la sociedad civil del medio en el que se est actuando.
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BIBLIOGRAFA APOYO OPININ Y MERCADO. Uso y Actitudes hacia Internet, 2001. BIHARI, GBOR Y C HARLES JKAY. Telecottages in Hungary: The Experience and the Opportunities. Budapest, I. G. E. Ltd, 1999. BUNDY, ALAN. Libraries: a living force, Ponencia presentada en la Tercera Conferencia Bienal de los Amigos de Bibliotecas, Australia, Canberra [en lnea] octubre, 2000. 22 http://www.library.unisa.edu.au/ papers/living.htm CHATTERJEE, SAIKAT. Skumars flip-flop e-com venture. India Times, julio 14, 2001. C OLLE , ROYAL D. Y R AUL ROMN. Communication Centers and Developing Nations: A State of the Art Report. [en lnea] 1999. www.devmedia.org/documents/Banga.htm COLLIER, PAUL. Social Capital and Poverty, Social Capital Initiative. Documento de trabajo N 4, Washington: Banco Mundial, 1998. [en lnea] www.worldbank.org/poverty/scapital/wkrppr/sciwp4.pdf COLOMBIA, MINISTERIO DE COMUNICACIONES. COMPARTEL: Programa de Telecomunicaciones Sociales [en lnea], 2000. www.compartel.gov.co DATANALISIS . Indicadores de Penetracin y Uso de Internet en Venezuela, 2002. (http://www.cavecom-e.org.ve/common/noticia/Penetracin_Internet _Octubre_02_web.pdf) ERNBERG, JOHAN. Universal Access for Rural Development: From Action to Strategies, Primera Conferencia Internacional sobre Telecomunicaciones Rurales, Washington. 30 de noviembre al 2 de diciembre, 1998. KNACK, STEPHEN Y PHILLIP KEEFER. Does Social Capital Have an Economic Payoff? A Cross-Country Investigation, Diario trimestral de economa 112: 1251-88, 1997. MINGES, MICHAEL Y TIM KELLY. IP Telephony, ITU News, N 2 [en lnea], 2001. www.itu.int/ITU-D/ict/cs/material/IPTelephony.pdf P ROENZA , FRANCISCO J., R OBERTO B ASTIDAS-B UCH Y G UILLERMO MONTERO. Telecenters for socioeconomic and rural Development. [en lnea], 2001. mayo www.iadb.org/regions/itdev/telecenters DIRECCIN DE CENSO DE LOS EE. UU. Home Computers and Internet use in the United States. [en lnea] agosto 2000. www.census.gov/ prod/2001pubs/p23-207.pdf B ANCO M UNDIAL . World Development Report 2002: Building Institutions for Markets. Washington: Banco Mundial, 2001.

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Autores
Rodrigo Araya Dujisin Antroplogo Social, Magster Ciencia Poltica. Investigador FLACSOChile, Director Ekhos, Profesor Escuela de Gobierno, U. de Chile. Claudio Orrego Abogado, Universidad Catlica de Chile, Master Public Policy, Harvard University. Ex Director Comit de Modernizacin del Estado y ex bi Ministro de Vivienda y Bienes Nacionales. Actualmente es Presidente de la Corporacin Encuentro. Miguel A. Porra Vign Coordinador Programa de Gobierno Electrnico, Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo de la Organizacin de Estados Americanos, AICD/OEA. Katherine Reilly Licenciatura en Medio Ambiente y Economa de la Universidad de York, y una Maestra en Polticas Pblicas y Administracin de la Universidad de Carleton, en Ottawa. Katherine ha trabajado extensamente con el programa de TICs para el desarrollo del Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo (CIID) de Canad y con la Fundacin Acceso, de Costa Rica. Susana Finquelievich Directora, Programa de Investigaciones sobre la Sociedad de la Informacin, Instituto de investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires Mila Gasc Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, Barcelona, Espaa. Ester Kaufman Abogada UBA. Master en Ciencias Sociales FLACSO Argentina, Coordinadora del Proyecto de Gobierno Electrnico y Sociedad de la Informacin FLACSO Argentina. Integrante del Grupo Promotor, del de Interoperabilidad y del Grupo de Gestin del Conocimiento del Foro Transversal
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de Responsables Informticos (ONTI-INAP Jefatura de Gabinete, Presidencia de la Nacin. Argentina).E mails: ester_kaufman@ciudad.com.ar y egov@flacso.org.ar Ral Pacheco Vega Doctor en Manejo de Recursos y Estudios Ambientales. Institute for Resources, Environment and Sustainability, The University of British Columbia. Ana Mara Raad Comit para la Democratizaci de la Informtica, CDI-Chile. Francisco J. Proenza Economista, Centro de Inversiones, Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).

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