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07/ 08/ 2004

Citar Lexis N 0003/001520

Gnero: Doctrina Ttulo: Algunos apuntes sobre la ley de administracin financiera y de los sistemas de control del Sector Pblico Nacional (ley 24156). Autor: Romero Villanueva, Horacio J. Fuente: JA 1996-I-897

ADMINISTRACIN PBLICA - 06) Asesoramiento, fiscalizacin y control - a) Generalidades

SUMARIO: I. Introduccin.- II. Principios generales de los sistemas.- III. Del sistema presupuestario.- IV. Del sistema de crdito pblico.- V. Del sistema de tesorera.- VI. Sistema de contabilidad gubernamental.- VII. Del sistema de control: a) Del control interno: Sindicatura general de la Nacin; b) Del control externo: la Auditora general de la Nacin.- VIII. Eplogo

I. INTRODUCCIN

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En el siglo XVIII Montesquieu observ que "...las rentas del Estado estn constituidas por la porcin que cada ciudadano cede de sus bienes, para tener el resto seguro y para poder disfrutar de ello en paz... Nada necesita de tanta sabidura y de tanta prudencia como el regular la porcin que se quita y de la que se deja a los sbditos" (1) y en concordancia con ello, Juan Bautista Alberdi expres que "...el poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro Pblico, es el resumen de todos los poderes, la funcin ms ardua de la soberana nacional. En la formacin del Tesoro puede ser saqueado el pas, desconocida la propiedad y hollada la seguridad personal; en la eleccin y cantidad de los gastos pueden ser dilapidada la riqueza pblica..." (2); por lo tanto en una primera aproximacin al tema convocante, debemos decir sin temor a equivocarnos que es una constante histrica desde la organizacin del Estado, el control del erario pblico, como ese elemento configurativo de la riqueza comn que permite la materializacin de la actividad de la Administracin y la ejecucin del programa poltico de gobierno.

La ley 24156 , sancionada el 30/9/92 y promulgada el 26 de octubre del mismo ao, denominada "Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional", derog parcialmente la Ley de Contabilidad (decreto ley 23354/56 ratificada por la ley 14467 ), disolviendo la Sindicatura General de Empresas Pblicas y el Tribunal de Cuentas de la Nacin (decreto 2660/92 ), siendo una funcin de este ltimo el ejercicio de la facultad de control y jurisdiccional, entre las que se contaba la de determinar eventualmente las responsabilidades administrativo-patrimoniales del obrar de los agentes de la Administracin Nacional.

Aplicndose -por primera vez- para el "primer ejercicio financiero que se iniciase con posterioridad a la misma", su implementacin se difiri para el ejercicio 1993. Sin embargo, habida cuenta de la transicin de un sistema a otro (Ley de Contabilidad Pblica a la Ley de Administracin Financiera) recin comenz a funcionar en plenitud para 1994.

Esta normativa fija los principios, rganos, normas y procedimientos que rigen el sistema presupuestario, cuyo objetivo bsico es estatuir un sistema de control interno y externo del sector pblico de la Administracin Nacional, no slo econmico-contable, sino a la vez, administrativo y legal de su obrar. Teniendo por objetivo esencial la estructura innovativa en cuestin la bsqueda de prioridades esenciales tales como regular, unificar y adoptar un sistema uniforme, interconectado y dinmico de rganos supervisadores, a los efectos de evitar superposiciones e interferencia de controles, que muchas veces son ms paralizantes, por la propia burocracia que generan, y conducentes a impedir la ejecutibilidad de las decisiones del sector que estructuran "la administracin activa".

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Como bien seala Marienhoff "...si bien en principio al derecho no le interesa cmo acta el individuo particular, el administrado, en cumplimiento de sus propios fines, no ocurre lo mismo tratndose de cmo acta la Administracin, lato sensu Estado, en el desenvolvimiento de sus actividades, pues la actividad administrativa, y la estatal en general, deben cumplirse y desarrollarse en forma que satisfaga las necesidades e intereses pblicos, por ser ste el fin de la actividad del Estado" (3); en consecuencia es una pretensin del legislador, revestir de la mxima garanta de control y constatacin al obrar financiero de la organizacin estatal.

Ello merece algunas aclaraciones para ubicarnos en el plano orientativo en qu consiste esta peculiar actividad administrativa de control?, que es siempre jurdica; dicho de otro modo, comporta el derecho de la Administracin de actuar sobre s misma a fin de verificar el cumplimiento formal y material de los objetivos y polticas prefijadas a cada rgano, dentro de las tareas que le son asignadas por las normas y vigilando el respeto del orden jurdico vigente (4). Pero por supuesto no debemos considerar solamente el ejercicio de la actividad de control como un derecho potestativo de la Administracin, sino como un deber propio derivado de la obligatoriedad del principio de legalidad que deviene en el presupuesto de la responsabilidad estatal y en la obligatoriedad de rendicin de cuentas y balances de gestin que tiene la Administracin con el ciudadano y la comunidad, y ello, por cuanto sean cuales fueren las funciones y competencias asignadas al Estado, el control pblico es un principio esencial de la estructura misma del poder estatal, pues no puede haber poder sin control, siendo ste una cualidad intrnseca del sistema republicano de gobierno (5).

Como inferencia lgica podemos definir bsicamente, que el control es un instrumento tcnico para comprobar, fiscalizar y cerciorar el cumplimiento de los fines asignados (objetivos) y los medios de realizacin (procedimientos y medios) utilizados, verificando el momento u oportunidad de la decisin en relacin a la legitimidad que la misma posee y chequeando su relacin a la finalidad que persigue.

Es por ello que la Administracin despliega necesariamente un relevamiento activo y permanente de su obrar con el objeto de vigilar la utilizacin correcta de su patrimonio y recursos, que no son otra cosa que el patrimonio comn de la Nacin, destinado al cumplimiento de los cometidos superiores y esencial por los cuales la organizacin sustenta y justifica su existencia.

Por otro lado, debe considerarse el control administrativo como parte esencial e inescindible del sistema del sector pblico, surgido de los intereses generales de la comunidad, en lo tocante a las cuestiones del control de gestin y de la legalidad en la Administracin Pblica debe estudiarse desde una dimensin activa, y partiendo el estudio

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del desempeo de la competencia en funcin a los objetivos prefijados y teniendo en cuenta la maximizacin de los resultados de gestin y minimizando las erogaciones para lograrlos. Y en este sentido, las funciones tpicas de los organismos de control implican la consideracin de las actividades que ejecutan los tres poderes del Estado; desde su estructura funcional, al igual que el del resto de las instituciones de derecho pblico basan su funcionamiento en los niveles de conduccin o direccin de asesora, de apoyo y de operaciones, supervisando la preparacin, ejecucin y consecuencia, de la decisin administrativa traducida en los actos que insume el ejercicio legtimo de sus atribuciones legales. Por lo tanto, los sujetos sometidos al control por esta normativa es la Administracin Pblica en sentido amplio y no restrictivo, y ello es as por cuanto siguiendo a Garca Enterra y Fernndez -hablar del trmino Administracin Pblica, implica una sinonimia al empleo de la expresin al nivel en que se mueve la Administracin del Estado, que es la Administracin del Estado por excelencia, pero este concepto conlleva a un reduccionismo, por cuanto existe una pluralidad de Administraciones Pblicas, todas ellas titulares de relaciones jurdicas- administrativas (6).

En este alcance, se puede apreciar cmo la ley 24156 en su art. 9 diferencia "entidad" como toda organizacin pblica con personalidad jurdica y patrimonio propio; y por "jurisdiccin" a cada una de las siguientes unidades institucionales: a) Poder Legislativo; b) Poder Judicial; c) Presidencia de la Nacin, los Ministerios y Secretaras del PEN.

Pero el trmino control presupuestario, que es el eje centralizado de los servicios que desarrollan las distintas administraciones, es un tanto desorientativo, ya que los presupuestos son tanto un medio de planificacin y coordinacin, como de control, y por eso, se impone un somero raconto de sus posibles alcances.

El control presupuestario puede ser clarificado en cuanto a la ubicacin del organismo que lo ejerce: a) en control interno, cuando la propia Administracin Pblica investiga, comprueba y, en su caso, sanciona la legalidad y eficiencia de la actuacin de sus rganos; b) en control externo, cuando el examen, juicio y, en su caso, exigencia de responsabilidades corresponde a rganos ajenos a la Administracin Pblica (7).

Por su objeto en: a) control financiero, debiendo interpretarse como la actividad de seguimiento de la ejecucin de fondos presupuestarios; b) el control patrimonial que se refiere a la evolucin del pasivo y activo que compone el patrimonio estatal.

Por la poca o momento que se ejercen se categoriza en: a) control preventivo que son los que revisan el acto antes de su emisin y/o a ejecucin, puede consistir en la aprobacin previa, visto bueno o autorizacin; b) control simultneo es el que supervisa el acto durante

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su ejecucin y c) control posterior, generalmente a cargo de rganos especializados en auditar la regularidad y legalidad de los elementos constitutivos de la decisin.

Por alcance se clasifica: control de legalidad, control de mrito y gestin. 1) El control de legalidad implica la fiscalizacin de que los actos fueron realizados con las atribuciones, objetivos y procedimientos preestablecidos por la norma jurdica. 2) Y el control de mrito y gestin implica la apreciacin valorativa de la poltica instrumentada o la conveniencia del acto en relacin al momento de la decisin y su implementacin.

Por cuanto al procedimiento, puede ser: 1) Control administrativo es el que implica el propio control que ejerce la Administracin sobre s misma en ejercicio de la funcin administrativa (autotutela de oficio) o a instancia de parte cuando se afecta un status jurdico del particular que implica la nocin de vas defensivas (recursos, reclamaciones, denuncias) que tiene el fin de ajustar jurdicamente los actos administrativos emanados de los rganos; 2) El control legislativo es la verificacin poltica por medio del juicio poltico (art. 53 CN.) por el carcter democrtico de nuestro sistema poltico es participativo (art. 38 CN.), jugando un rol fundamental las minoras polticas (vgr. en el art. 85 CN. se fija que el presidente de la Auditora Gral. de la Nacin designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso) (8); 3) El control judicial dentro del esquema de divisin de funciones en que se asienta el estado de derecho, implica el sometimiento de la Administracin a las normas jurdicas; esto conlleva la necesaria verificacin judicial de la congruencia de su actuar, de modo tal que es una conquista del estado de derecho llevar al ajusticiamiento los actos emanados del poder administrador a los estrados judiciales. Vale la aclaracin de que toda actividad que emana de ella debe realizarse dentro del mbito jurdico vigente, y aun en caso de actividad catalogada como discrecional, la misma no puede ser arbitraria. Fundamento ste que autoriza la revisin judicial aun de la parte discrecional del acto administrativo, si bien dicho control comprende slo la legitimidad del mismo en sus lmites elsticos de razonabilidad, desviacin de poder, buena fe, principios generales del derecho y equidad; y en esta inteligencia la Corte Sup. ha expresado que el control judicial de esta actividad "...encuentra su mbito de actuacin en los elementos reglados de la decisin, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisin judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce as en un tpico control de legitimidad -imperativo para los rganos judiciales en sistemas justicialistas como el argentino, ajeno a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto" (conf. Corte Sup., 23/6/92, LL 1992-E-101).

II. PRINCIPIOS GENERALES DE LOS SISTEMAS

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La administracin financiera y los sistemas de control comprenden el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado (9). Teniendo por objetivos bsicos prioritarios -entre otros- garantizar la aplicacin de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtencin y aplicacin de los recursos pblicos, sistematizar las operaciones de programacin y evaluacin de los recursos del sector pblico nacional; desarrollar sistemas que proporcionen informacin sobre el comportamiento financiero del sector pblico nacional y para evaluar la gestin de los responsables de cada una de las reas administrativas. De modo tal que el sistema, como veremos, se desarrolla en la centralizacin normativa por parte de los rganos superiores encargados de su manejo, pero caracterizndose en la desconcentracin de las unidades de control y ejecucin del sistema, ejerciendo los rganos superiores de direccin de los sub-sistemas, la funcin normativa de coordinacin.

Para ejemplificarlo, es preferible graficarlo a efecto de visualizar su estructura -la administracin financiera estatal- integrada por los siguientes sistemas que deben estar integrados e interrelacionados entre s segn el siguiente grfico:

Cada uno de los sistemas est a cargo de un rgano rector, que depende directamente del rgano coordinador, quien tiene a su cargo la supervisacin de resultados y la actividad directiva del sistema, integrando la actividad de los cuatro pilares del organigrama. Dicha funcin de coordinacin de los sistemas est a cargo actualmente de la Secretara de Hacienda (10).

III. DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO

En la Secc. 2 del Tt. II se delimita el alcance de la oficina nacional de presupuesto como rgano rector del sistema presupuestario nacional, atribuyndole, entre otras, las siguientes competencias: a) participar en la formulacin de los actos presupuestarios de la poltica financiera que elabore el rgano coordinador del sistema; b) formular y proponer al rgano integrador del sistema los lineamientos para la elaboracin del presupuesto; c) dictar las normas tcnicas para la formulacin, programacin y evaluacin de los presupuestos de la Administracin Nacional y de las empresas y sociedades del Estado; d) preparar el proyecto de presupuesto general y fundamentar su contenido; e) aprobar, juntamente con la Tesorera Gral., la programacin de ejecucin; f) tiene facultades normativas tcnicas con todas las unidades administrativas que cumplen funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del sector pblico nacional; g) evaluacin peridica de la ejecucin presupuestaria, realizar un anlisis crtico de los resultados fsicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretando las variaciones

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operadas con respecto al presupuesto programado, debiendo determinar las causas y elevar informes de recomendacin a las autoridades y responsables de los organismos afectados (11).

E inmediatamente en el Cap. III, Secc. 1 se refiere a la estructura de la Ley de Presupuesto General, el art. 19 divide en 3 ttulos a saber:

- Tt. I: Disposiciones Generales

- Tt. II: Presupuesto de recursos y gastos de la Administracin Central.

- Tt. III: Presupuesto de recursos y gastos de los organismos descentralizados.

Dentro de las funciones asignadas al rgano rector del sistema nacional de presupuesto (Oficina Nac. de Presupuesto) se establece que, sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, este organismo competente confeccionar el proyecto de ley que debe contener: a) Presupuesto de recursos de la Administracin Central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados en rubros; b) Presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado, los que identificarn la produccin y los crditos presupuestarios; c) Resultados de las cuentas corrientes y de capital para la Administracin Central, para cada organismo descentralizado y para el total de la Administracin Nacional.

Esta normativa engloba al presupuesto, que es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos ltimos para un futuro determinado, que generalmente es de un ao (12), y por lo tanto, constituye un plan de gobierno que expresa las prioridades de un programa poltico en marcha que requieren necesariamente una verificacin del seguimiento en las erogaciones y en la obtencin de los recursos, por medio de mecanismos econmicos, eficientes y eficaces que constituyen los sistemas de control de la administracin financiera y control del sector pblico nacional.

Desde la perspectiva del derecho administrativo, el presupuesto representa una norma habilitante de competencia administrativa, por medio del cual el rgano acta en la vida econmica, autorizndoselo al ejercicio de derechos u obligaciones derivados de su

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competencia (13) durante un perodo anual (perodo administrativo-financiero); y desde la perspectiva econmica, el presupuesto muestra los gastos e ingresos planeados en un ao dado que generaran el gasto pblico y los programas de impuestos (14).

Como caracteres tipificantes del presupuesto tenemos que son: la unidad, la universalidad, la especialidad y la anualidad (conforme se deduce del art. 75 inc. 8 CN.) y teniendo por objetivo prioritario, desde su perspectiva planificadora de la economa, su distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; siendo equitativo, solidario y dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2 prr. 3 CN.).

De tal manera se cumple con las caractersticas informantes del presupuesto: 1) constituir un acto de previsin, dado que se trata de una estimacin de lo que han de ser los gastos e ingresos proyectados; 2) supone una idea de equilibrio entre gastos e ingresos, dado que el presupuesto est siempre formalmente equilibrado, en el sentido de que los ingresos deben necesariamente cubrir los gastos de un ejercicio; 3) adopta una forma determinada tcnica, pues se expresa en un lenguaje contable; 4) es regular en su confeccin (principio de periodicidad); 5) Es un plan financiero, toda vez que obliga al Sector Pblico Nacional no slo desde el punto de vista poltico sino tambin desde el jurdico (15).

La ley 24156 en su art. 29 define los elementos constitutivos del presupuesto tales como son las nociones bsicas y esenciales del recurso y gasto, definiendo a la primera como "... todo lo que se pretende recaudar durante el perodo..." excluyendo de este concepto los montos que correspondan de la coparticipacin nacional y conceptualizando el gasto del "ejercicio" como todos aquellos que se devenguen en el perodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo de la tesorera, y desde el punto de vista administrativo, toda erogacin estatal destinada a satisfacer las necesidades pblicas tradicionales (justicia, educacin, etc.) y modernas (actividad de fomento, etc.) que permiten la concrecin material del poder administrador, traducido en la funcin desplegada por el rgano.

El principio de anualidad es receptado en el art. 12 ley 24156 cuando se refiere al ejercicio, que descansa sobre el concepto del ao financiero, entendiendo por tal al perodo administrativo financiero que comprende la actividad administrativa contable desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre (arts. 41 y 42) donde se cierran las cuentas, imposibilitando asumir compromisos de no devengar gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha.

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Dentro de la nueva norma queda expresamente consagrado el principio de la universalidad, cuando en el art. 12 se estipula que los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarn por separado y por sus montos, ntegros, sin compensaciones entre s; debiendo mostrar el resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese perodo, en sus cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y servicios que generan las acciones previstas.

Considerase como elementos esenciales y bsicos para iniciar su formulacin, el programa monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que ser objeto de programacin, as como la cuenta de inversiones del ltimo ejercicio ejecutado (16), son los pilares para analizar el proyecto de la ley, por parte del Poder Legislativo quien estudia su viabilidad a travs de la comisin presupuestaria; siendo obligatorio por parte del PE. el presentar el presupuesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin antes del 15 de septiembre del ao anterior a aqul para el cual regir o, en su defecto, si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir el que tuvo vigencia el ao anterior, con el consiguiente ajuste que deber introducir el PEN. en los presupuestos de la Administracin Nacional y de los organismos descentralizados (17).

Es la Cmara de Diputados, por su carcter representativo, quien tiene prioridad en el estudio y aprobacin; deviniendo ello de la propia Constitucin en su art. 52 (reforma de 1994), atento a la exclusividad que tiene esta Cmara en la iniciativa sobre leyes en materia de contribuciones y reclutamiento de tropas, al tener la prerrogativa implcita de su estudio por el poder de fijar uno de los elementos constitutivos tal cual son las contribuciones fiscales, ya que ellos representan cuantitativamente la mayor fuente de ingresos del erario pblico (18).

Se sustituye la idea de la doctrina presupuestaria de una visin centrada en el principio de la "aprobacin previa del gasto pblico por parte del Congreso" pasndose a una tesis ms administrativa, en la cual es el PE., una vez promulgada la Ley de Presupuesto correspondiente, quien decretar la distribucin administrativa del presupuesto de gastos. Dicha distribucin consiste en la presentacin desagregada hasta el ltimo nivel de los clasificadores y programas utilizados, de los crditos y las realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto General. El dictado de este instrumento normativo implicara el ejercicio de una nueva atribucin, por parte del PE., para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para el financiamiento (19).

Esta facultad implica la aplicacin de un criterio nuevo en la materia, ya que tradicionalmente se aplic el principio de especialidad de gastos, que implica que la autorizacin parlamentaria de gastos no se da en forma global, sino que se concede en

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forma detallada por cada crdito (20) y ello es porque siempre que el Poder Legislador aprobaba el presupuesto se lo consideraba como una "autorizacin para gastar" al PE., condicionada por lineamientos generales sobre el destino y monto de los gastos. A partir de ahora el PE., una vez obtenido el consenso del gasto pblico en trminos globales, est habilitado por el art. 30 a decretar la distribucin administrativa, siendo l, en definitiva, quien determine la poltica presupuestaria y no solamente el ejecutor de la poltica aprobada por la voluntad general.

El art. 29 de la ley determina que los crditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregacin que haya aprobado el Congreso Nacional, constituyen el lmite mximo de las autorizaciones disponibles para gastar, fijando un lmite objetivo y cierto de antemano para las erogaciones; pero, a pesar de ello, el art. 39 de la misma norma dispone, contradiciendo este principio, que el PEN. podr disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de Presupuesto General para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemia, inundaciones, terremotos u otros casos de fuerza mayor. Amn de comunicar al Congreso en el mismo acto que las disponga, debe el PEN. acompaar los elementos de juicio que permiten apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con los saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables.

Entonces se da -en este supuesto- el concepto de la comunicacin al rgano legislativo, teniendo como limitacin la inmediatez de la emergencia y la urgencia de la catstrofe, aunque en la tcnica legislativa es dable observar cierta deficiencia en su redaccin, pues es evidente que si el legislador quiso ejemplificar las calamidades de la naturaleza que impliquen una erogacin extraordinaria, bastaba con sealar la nocin de "fuerza mayor", interpretndose como tal todo ese evento o hecho impredecible e inevitable, ajeno a la planificacin presupuestaria, que en consecuencia no contaba con crditos presupuestarios de gastos.

IV. DEL SISTEMA DEL CRDITO PBLICO

El Tt. III de la ley se refiere al sistema de crdito pblico, definiendo por tal a la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organizacin o para refinanciar sus pasivos, incluyendo sus intereses respectivos y se prohbe realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos operativos (21).

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La propia normativa -en cuestin- clasifica los tipos de deuda pblica, que es el endeudamiento que resulta de las operaciones de pblico, en interna o externa, directa o indirecta, a saber: a) Deuda interna: considerndose por tal a la contrada con personas fsicas o jurdicas, residentes o domiciliadas en la Repblica Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio; b) Deuda externa: es aqulla contrada con otro Estado u organismo internacional o cualquier otra persona fsica o jurdica sin residencia o domicilio en la Repblica y cuyo pago puede ser exigible fuera del territorio, que previo a su contratacin o emisin requiere dictamen del BCRA. sobre el impacto de la operacin en la balanza de pagos (ver art. 61); c) Deuda directa: es aquella en que la Administracin asume por s misma la calidad de deudor principal; d) Deuda indirecta: es la constituida por cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, distinta de la persona de la Administracin, pero que cuenta con su aval, fianza o garanta.

Paradojalmente a este medio de financiamiento que haba sido un mecanismo para solventar el dficit estructural estatal, se lo reformula, recubrindose al mismo de exigencias jurdicas. Y, en consecuencia, las estructuras administrativas que pretendan recurrir a este mecanismo para solventarse, requieren antes de iniciar trmites tendientes a realizar operaciones de crdito pblico, contar previamente con la autorizacin del rgano coordinador del sistema (Secretara de Hacienda), y se limita prohibitivamente la formalizacin de operaciones de endeudamiento sin habilitacin en la Ley de Presupuesto. Y en el supuesto de que no contaran con la autorizacin en el presupuesto general del ao vigente, se requiere de una ley que lo autorice expresamente (22).

Sumndose a ello, para tales supuestos, la exigencia de que previamente a la constitucin de deuda pblica externa y antes de formalizarse el acto de instrumentacin del crdito, se debe contar con dictamen del Banco Central a los efectos de informar sobre el impacto en la balanza de pagos, cualquiera sea el ente emisor o contratante del sector pblico, so pena de que cualquiera de las operaciones crediticias realizadas en contravencin a la normativa impuesta por esta ley sean nulas y sin efectos, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen.

Desde esta ptica, parece criticable la prerrogativa excepcionante del cumplimiento de los requisitos precitados al PE. para la formalizacin de operaciones de crdito pblico con los organismos financieros internacionales de los que la Nacin sea parte (23), soslayando el art. 60 in fine una facultad exclusiva del Congreso contenida en el art. 75 inc. 7 CN., porque como bien deca Bielsa "El contralor del presupuesto debe terminar en el Congreso. Se comprende que el Poder que fija los gastos y recursos deba por eso conocer la regularidad en la observancia de sus propias decisiones, es decir, verificar cmo el Poder administrador ha realizado la gestin legalmente autorizada" (24), y ello no debe regularizar una vieja prctica de contraer emprstitos externos, sin autorizacin del rgano parlamentario como ocurre en nuestro pas.

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V. DEL SISTEMA DE TESORERA

Este sistema est basado por el conjunto de rganos, normas y procedimiento que intervienen en la recaudacin de los ingresos y pagos, que configura el flujo de fondos del sector pblico nacional, as como en la custodia de las disponibilidades que se generen.

Siendo el rgano rector del sistema la Tesorera General que coordina el funcionamiento de todas las unidades o servicios de tesorera que operen en el sector pblico nacional; estando a cargo de un tesorero y sub-tesorero generales designados por el PEN., teniendo como requisitos para acceder a dichos cargos, la experiencia no menor de cinco aos en el rea financiera o de control, debiendo adems contar con ttulo universitario con ramas afines de las ciencias econmicas (25).

La competencia del rgano est comprendida en el art. 74 de la ley y entre otras atribuciones posee las de: a) participar en los aspectos monetarios de la poltica financiera que elabore el rgano coordinador; b) centralizar la recaudacin de recursos de la Administracin Central y distribuirlos en las tesoreras jurisdiccionales; c) administrar el sistema de caja nica o de fondo unificado de la Administracin Nacional; d) emitir letras del Tesoro; e) ejercer la supervisin tcnica de todas las tesoreras que operen en el mbito del sector pblico nacional.

El art. 80 estipula un sistema de caja nica o de fondo unificado que permite disponer de la existencia de caja de todas las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional, manteniendo en vigencia el Sistema de Fondo Unificado establecido por el decreto 8586/47 y sus modificatorias (26).

VI. SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

El sistema de contabilidad gubernamental est integrado por el conjunto de principios, rganos, normas y procedimientos utilizados para recopilar, evaluar, procesar y exponer los hechos econmicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de las entidades pblicas, estando organizado institucionalmente de la siguiente forma: a) unidades de registro primario de la Administracin, que operan como centros perifricos del sistema; b) centro de contabilidad de los organismos descentralizados; c) Contadura Gral. de la Nacin (27). Este sistema ser nico y uniforme para todos los organismos del sector pblico,

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permitiendo la integracin de las informaciones presupuestarias, informando con la documentacin contable-patrimonial, a fin de determinar los costos de las operaciones pblicas.

Tiene a su cargo: la registracin sistemtica de las transacciones, el procesamiento de la informacin financiera para la toma de decisiones, la presentacin de la informacin contable y la consolidacin; la informacin necesaria para generar los estados de ejecucin presupuestaria y el esquema de Ahorro, Inversin y Financiamiento de la Administracin Nacional.

El rgano rector del sistema se denomina Contadura Gral. de la Nacin, estando a cargo de un contador general y asistido por un subcontador general, siendo ambos designados por el PEN. y debiendo contar como requisitos habilitantes de idoneidad con el ttulo universitario de contador pblico y una experiencia anterior en materia financiero-contable en el sector pblico, no inferior a cinco (5) aos.

El cmulo de atribuciones habilitantes se encuentra contenido en el art. 91 de la ley; siendo de mencionar a ttulo ejemplificativo: a) dictar las normas de contabilidad gubernamental, b) asesorar y asistir tcnicamente; b) llevar la contabilidad general de la Administracin Central; d) administrar un sistema de informacin financiera que permanentemente permita conocer la gestin presupuestaria, de caja y patrimonial, as como los resultados operativos, econmicos y financieros de la Administracin; e) preparar anualmente la cuenta de inversin contemplada en el art. 75 inc. 8 CN. (28).

VII. DEL SISTEMA DE CONTROL

El art. 7 ley 14156 establece que la Sindicatura Gral. de la Nacin y la Auditora General de la Nacin constituyen los rganos de control interno y externo de la Administracin.

A efectos de una mayor ilustracin hemos decidido graficar las estructuras de ambas para una mejor exposicin posterior:

Ver JA 1996-I-907.

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a) Del Control Interno: Sindicatura Gral. de la Nacin

La Sindicatura Gral. de la Nacin (S.G.N.), se constituye como el organismo de control interno del PEN., con la calidad de entidad con personera jurdica propia y autarqua administrativa y financiera, dependiente del presidente de la Nacin, a cuyo cargo se encuentra el control interno de las jurisdicciones que componen el PEN. y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependen del mismo, para lo cual, debe dictar y aplicar las normas de control interno (en coordinacin con la A.G.N.); emitir y supervisar la aplicacin de las normas de auditora internas; vigilar el cumplimiento de las normas contables, dictadas por la Contadura Gral. de la Nacin; supervisar el funcionamiento del control interno y establecer requisitos de calidad en el personal destinado al control interno (29).

Puede definirse el control interno como el conjunto de elementos, normas y procedimientos destinados a lograr, a travs de una efectiva planificacin, ejecucin y control, el ejercicio eficiente de la gestin para el logro de los fines de la organizacin (30).

Se caracteriza como un servicio hacia la organizacin de la Administracin, que consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas que ejecuta analgicamente abrindose como un rbol hacia todas las jurisdicciones y entidades de la Administracin que dependen del PEN. (31). La S.G.N. es el rgano rector del sistema de control interno, con potestades normativas, coordinadoras y de supervisin del mismo (32). Est a cargo de un sndico general de Estado (art. 108 ley 24156) que es asistido por tres (3) sndicos generales adjuntos, con rango de subsecretarios de Estado (decreto 1413/94 del 22/8/94), siendo requisitos comunes para ser designado en la funcin: poseer ttulo universitario en ciencias econmicas y una experiencia en administracin financiera y auditora no inferior a los ocho (8) aos.

El art. 104 de la ley asigna a la S.G.N., dotndola de las siguientes competencias, entre otras, a saber: a) dictar y aplicar normas de control interno, las que deber coordinar con la A.G.N.; b) emitir y supervisar la aplicacin, por parte de las unidades correspondientes, de las normas de auditora interna; c) llevar adelante o coordinar ejecucin por parte de estudios profesionales de auditores independientes, de auditoras financieras, de legalidad y gestin, investigaciones especiales, pericias de carcter financiero o de otro tipo, as como orientar la evaluacin de programas, proyectos y operaciones; d) vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contadura Gral. de la Nacin; e) supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, facilitando el desarrollo de la Auditora Gral. de la Nacin; f) establecer requisitos de calidad tcnica para el personal de las unidades de auditora interna; g) aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditora interna, orientar y supervisar su ejecucin y resultados; h) comprobar la puesta

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en prctica, por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las U.A.I.: l) atender los pedidos de asesora que le formule el PEN. y las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditora; j) formular directamente a los rganos comprendidos en el mbito de su competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicacin de las reglas de auditora interna y los criterios de economa, eficiencia y eficacia; k) poner en conocimiento del presidente de la Nacin los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio pblico; l) mantener un registro central de auditores y consultores a efectos de la utilizacin de sus servicios y m) ejercer las funciones del art. 20 ley 23696 en materia de privatizaciones (33).

Siendo obligatorio para el rgano rector que el modelo de control aplicado y coordinado debe ser integrado e integral, abarcar los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, procurando la evaluacin de proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economa, eficiencia y eficacia (34).

La auditora interna es el servicio que presta a las unidades controlantes de los rganos a toda organizacin, consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades. La autoridad superior de cada jurisdiccin y entidad ser responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno que comprenda los instrumentos previos y posteriores incorporados en el plan de organizacin y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditora interna (35).

Este sistema de control interno se completa con la U.A.I. -Unidades de Auditora Internacreadas en la rbita de cada jurisdiccin y dems entidades dependientes del PEN., teniendo por funcin todos los exmenes integrales e integrados de la actividad, procesos y resultados de la jurisdiccin o entidad a la cual pertenezcan, en todos sus aspectos: presupuestario, econmico, financiero, patrimonial y de gestin.

La U.A.I. depende jerrquicamente de la autoridad superior del rgano o dependencia donde despliega su cometido (36), y es una estructura al servicio de la organizacin, mientras que las relaciones entre esta y la S.G.N. son de tipo funcional, con la ltima deber actuar coordinadamente. Para ello, la U.A.I. encara su trabajo de acuerdo con el modelo de control a que se refiere la ley, integral e integrado (37). Por lo tanto, abarcar no solo la tradicional auditora contable o financiera (con nfasis en la verificacin del cumplimiento de normas legales y de control interno contable); sino que tambin lleva a cabo la llamada auditora operacional (con nfasis en la determinacin de la solidez del control sobre las operaciones) encaminada a evaluar la eficacia, eficiencia y economa de la gestin, es decir, lo que hace al objetivo institucional.

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Asimismo, la U.A.I. debe asesorar a la autoridad superior en la determinacin de las normas y procedimientos inherentes al sistema de control interno y evaluar el cumplimiento posterior de dicha normativa por parte de las jurisdicciones o entidades.

En este sentido -Garca y Otheguy- manifiestan que no es posible apreciar aisladamente la inspeccin o supervisin de legitimidad, de gestin e interna. El control de gestin y el control interno dispuesto en la ley 24156 lleva a un ms amplio control de legitimidad y ste lleva a un mejor control de gestin y control interno (38).

Es por ello que la autoridad superior de cada jurisdiccin o entidad dependiente del PEN. es responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno; que abarca los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organizacin, en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditora interna (art. 101 de la ley); deviniendo clave del xito para el diseo y mantenimiento del control interno, la coparticipacin del superior, dado que nadie mejor que l que conoce dnde estn los puntos claves de la organizacin y dnde deben estar los controles, para lo cual deber tener en cuenta al desarrollar la estructura de control los siguientes puntos: 1) el nfasis relativo que desee otorgar a los diferentes aspectos de las operaciones; 2) dnde se efectuar mejor el trabajo de control dentro de la organizacin; 3) rapidez y sencillez de los controles; 4) efectos de la estructura de control y 5) produccin de informacin veraz orientada a la planificacin (39). Los auditores internos titulares sern nombrados, en el caso de las jurisdicciones, por resolucin ministerial y, en el caso de las entidades, por disposicin de la mxima autoridad ejecutiva de la misma, siendo una responsabilidad de la autoridad superior de cada jurisdiccin y entidad dependiente del PEN. que las Unidades de Auditora Interna y sus integrantes se ajusten a sus actividades especficas en forma exclusiva (40).

La S.G.N. se halla dotada de facultades para exigir la colaboracin en el ejercicio de sus competencias de vigilancia y cumplimiento de cometidos, habilitndola a requerir de la Contadura Gral. de la Nacin y de los organismos comprendidos en el mbito de su competencia, la informacin que le sea necesaria, para el cumplimiento de sus funciones; para ello, todas las autoridades y/o agentes del sector pblico tienen la imposicin legal de colaboracin con el organismo, bajo apercibimiento de considerar la conducta adversa como falta grave.

Por otra parte, la S.G.N. dict la res. 67/94 de fecha 23/5/94 mediante la cual, tambin, establece los criterios y procedimientos que esas mismas jurisdicciones deben adoptar en caso de verificarse actos ilegtimos de los que puedan resultar daos patrimoniales para el

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Estado Nacional. En tal sentido el art. 1 del aludido reglamento define "acto ilegtimo" como aqul que resulte violatorio de facultades regladas o de los lmites jurdicos de las facultades discrecionales, del que pudiera resultar un dao econmico para el Estado; debe ser comunicado a la autoridad superior de la jurisdiccin o entidad en un plazo que no exceda las cuarenta y ocho horas, siendo la autoridad superior de cada rgano que tenga conocimiento, por medio de un hecho, acto, omisin o procedimiento de que se hubiere causado un perjuicio patrimonial, deber solicitar un dictamen del Servicio Jurdico permanente donde debe constar: a) la determinacin de la existencia de la responsabilidad por parte del personal interviniente; b) la existencia del dao econmico y una estimacin del monto; c) recomendacin del procedimiento a seguir y d) informe sobre la fecha de prescripcin de la accin para lograr el resarcimiento (41). Dichos servicios jurdicos permanentes deben informar en un plazo de cuarenta y ocho horas a las Unidades de Auditoras Internas y a la S.G.N. de todos los casos en que hayan intervenido en dichas investigaciones que hubiesen detectado un perjuicio superior a $ 500.

La Sindicatura Gral. de la Nacin informa trimestralmente al presidente de la Nacin de los perjuicios patrimoniales registrados y los procedimientos adoptados en cada caso para obtener adecuado resarcimiento.

Dentro de las obligaciones derivadas del ejercicio de la competencia de contralor el organismo tiene la obligacin de informar, con el objeto de mantener una Administracin transparente y dinamizar la actividad de las polticas sectoriales y globales, a la Presidencia de la Nacin sobre la gestin y cooperativa de los organismos comprendidos en su competencia, en su interrelacin con el control externo a la Auditora Gral. de la Nacin y la opinin pblica.

Amerita un prrafo aclaratorio la derogacin de los mecanismos previos de control "la observacin", que implica "la facultad del Tribunal de Cuentas de la Nacin de analizar todos los actos administrativos que se refieren a la hacienda pblica...". A tales efectos dichos actos, juntamente con los antecedentes que los determinen, debern serles comunicados antes de entrar en ejecucin (art. 85 inc. c) de la derogada Ley de Contabilidad; y que produca un efecto suspensivo en la ejecutividad del acto, transformndose en una manifestacin del ejercicio de la funcin de control, por cuanto, implicaba la denuncia o exteriorizacin de la ilegitimidad de acto controlado (42).

b) Del control externo: la Auditora Gral. de la Nacin

La Auditora Gral. de la Nacin est creada y bsicamente organizada en el tt. VII cap. I de la ley 24156 , cumpliendo una funcin de ente de control externo del sector pblico

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nacional, con personera propia, e independencia funcional (independencia financiera) dependiente del Congreso Nacional.

Es un organismo de asistencia tcnica del Congreso con autonoma, aunque delegadas a la ley las reglas del funcionamiento (43), que tiene jerarqua constitucional desde la reforma de 1994. Convirtiendo al control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, en una atribucin propia del Poder Legislativo, cuyo examen y opinin sobre el desempeo y situacin general de la Administracin Pblica se sustenta en los dictmenes, informes e investigaciones del organismo de contralor parlamentario.

Su estructura orgnica, sus normas bsicas internas, la distribucin de funciones y sus reglas bsicas de funcionamiento son establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentarias Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cmaras del Congreso, por primera vez.

Su competencia ser el control externo posterior de la gestin presupuestaria, econmica, financiera, patrimonial, legal, como tambin el dictamen sobre los estados contables financieros de la Administracin Central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios pblicos, Municip. de Bs. As. y entes privatizados adjudicatarios de los procesos de privatizacin (44).

El art. 117 de la ley 24156 extiende el mbito de la competencia fiscalizadora de la Auditora a las empresas concesionarias de servicios pblicos, en cuanto a las obligaciones y derechos emergentes de los respectivos contratos, siendo sus normas de inters general no slo para la propia Administracin, sino que su cumplimiento interesa al orden pblico y el bienestar general de la Nacin en concordancia con la atribucin propia del Congreso Nacional, por lo dispuesto por el art. 75 inc. 19 de la Carta Magna; por lo tanto se infiere la extensin de las facultades de verificacin de cumplimiento de los contratos de concesin, a un organismo como el descripto.

Carece el mismo de competencia para el control de gestin poltica, por medio del juicio poltico al que se refiere el art. 53 CN. (reforma de 1994), que pertenece a la esfera de exclusividad del Congreso Nacional.

En cuanto a las funciones principales que asigna la ley a este organismo de contralor externo, se hallan las siguientes: a) realizar auditoras: financieras de legalidad de gestin y

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exmenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades, as como la evaluacin de programas y proyectos y operaciones, cuya realizacin puede hacerse directamente por el mismo organismo, o mediante la contratacin de profesionales auditores independientes; b) auditar las unidades de programas y proyectos financiados por organismos internacionales de crdito por s o mediante profesionales independientes especializados en auditora; c) dictaminar sobre los estados contables financieros de los organismos de la Administracin Pblica Nacional al cierre del ejercicio; d) controlar la aplicacin de los recursos provenientes de las operaciones de crdito pblico; e) dictaminar los estados financieros del BCRA.; f) realizar los exmenes especiales de actos o contratos de significacin econmica, por s o a pedido del Congreso o de la Comisin Parlamentaria Revisora de Cuentas; g) opinar sobre la memoria y los estados contables financieros, as como sobre el grado de cumplimiento de los planes de accin de las empresas y sociedades del Estado; h) fijar los requisitos de idoneidad que deben reunir los auditores independientes; i) promover investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda informando a la Comisin Mixta Revisora de Cuentas (45). En el cumplimiento de dichas atribuciones legales tiene facultades de requerir la colaboracin de todas las entidades del sector pblico, las que estarn obligadas a suministrar datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con las funciones de contralor del organismo.

Estas funciones que le reconoce el art. 118 de la ley, incluyen la obligacin del mantenimiento, verificacin y actualizacin de un registro patrimonial de los funcionarios pblicos por la Administracin; a esos efectos, el inc. j dispone que todo funcionario pblico con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional, mxima autoridad de organismos descentralizados e integrante del Directorio de Empresas y Sociedades del Estado, estn obligados a presentar dentro de las cuarenta y ocho horas de asumir su cargo desde la sancin de la ley, una declaracin jurada patrimonial con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, el que debe ser actualizado anualmente y al cese de las funciones. La Auditora General est a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como auditor general, los que deben ser de nacionalidad argentina, con ttulo universitario en la carrera de Ciencias Econmicas o Derecho y con probada especializacin en administracin financiera y control.

Su dependencia vinculante es la comisin mixta revisora de cuentas, que est integrada por seis (6) senadores y seis (6) diputados, quien debe: a) aprobar anualmente y conjuntamente con las comisiones de presupuesto y hacienda de ambas cmaras el programa de accin anual de control externo de la A.G.N.; encomendar los estudios, investigaciones y dictmenes especiales sobre la materia de su compentencia, analizar la memoria y balance del organismo, y la marcha de los planes anuales de trabajo.

El art. 85 CN. lo caracteriza como organismo de asistencia tcnica del Congreso con autonoma funcional, sin personalidad jurdica, replanteando la reforma de 1994 la

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constitucionalizacin del control del obrar administrativo, contable, patrimonial, operativo y financiero de la Administracin estatal.

Comentario aparte merece, por ltimo, el proyecto de ley complementario a la ley bajo anlisis, conocido como "Sistema de administracin de bienes del Estado" (del 13/10/94. Mensaje n. 1815) elaborado por el Ministerio de Justicia de la Nacin.

En su mensaje de elevacin propulsa como motivacin la necesidad de contar con un sistema de administracin de bienes integral e integrado, inexistente en la actualidad, ya que las pocas normas vigentes se encuentran dispersas y aisladas, lo que redunda en la falta de coherencia y unidad lgica. Por lo cual se establece como objetivo el establecimiento del Sistema de Administracin de Bienes del Estado Nacional (46) que tiene por objetivo ingresar, registrar, asignar, conservar, proteger y eventualmente reasignar, dar de baja o disponer de los bienes muebles o inmuebles que integran su patrimonio (art. 1). Dentro del sistema propuesto existe una unidad central del sistema y las unidades perifricas que funcionan en cada jurisdiccin o entidad (47) las que tienen a su cargo la administracin de los bienes y a los responsables patrimoniales de la guarda o custodia de los bienes.

Son pilares de la organizacin del sistema los siguientes principios metodolgicos: a) la centralizacin de las polticas y de las normas y el cumplimiento de ambas; b) la descentralizacin operativa.

El mbito de aplicacin de la ley comprende al Sector Pblico que est integrado por la Administracin Centralizada (P.E.N.) y sus entes descentralizados, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, hacindose extensiva al mbito de la Municip. de Bs. As.

Quedan comprendidos los bienes del dominio pblico o privado que lo sean por disposicin expresa de la ley o por haber sido adquiridos, a ttulo oneroso o gratuito, clasificando en un rgimen diferenciado a los bienes de dominio privado en bienes de uso, de cambio y de consumo (art. 5).

El propio proyecto de ley establece un mecanismo gil y rpido de desalojo fiscal en caso de ocupacin sin ttulo o cuando el ttulo en virtud del cual se ocupa el inmueble se encuentre vencido o revocado (ver art. 27).

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Y por ltimo propicia la sustitucin de la actual redaccin de los arts. 3951 y 3152 CC. en referencia a la usucapin de inmuebles (48).

VIII. EPLOGO

Como corolario del presente comentario, se impone terminar estos sintticos apuntes con esta breve reflexin de Benoit que hago propia "... que para comprender el fenmeno de la Administracin es necesario partir de la base que ella no puede ser una institucin perfecta y si se parte de esta premisa bsica del vicio de los controles financieros es perseguir el mito de la perfeccin del funcionamiento financiero de los servicios administrativos imposibles evidentemente de obtener y, por lo tanto, acarrear una multiplicacin constante de los controles, que resultan siempre imperfectos como la Administracin que pretenden controlar (49).

Sin embargo, refinar los mecanismos y rganos de control implica mejorar la calidad de la prestacin estatal, que debe traducirse en la agilidad de las estructuras de organizacin eficientes y eficaces, ahorro de recursos humanos y materiales, responsabilidad sobre el patrimonio comn y por consiguiente la optimizacin de los resultados al implementar polticas.

Por lo tanto la ley 24156 implica un paso ms hacia un restablecimiento del equilibrio de poderes y perfecciona mecanismos participativos de la vida democrtica de la Repblica destinados a engrosar la participacin activa, equilibrada y plena, procurando restablecer la cultura del control responsable en el Estado y distintas dependencias.

NOTAS: (1) Montesquieu, "El espritu de las leyes", Bs. As., Ed. Orbis, 1984, p. 185.

(2) Alberdi, Juan B., "Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina segn la Constitucin de 1853", Bs. As., Escuela de Ed. Econmica, 1977, p. 260.

(3) Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1978, p. 73.

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(4) Otto Mayer, que sostiene que el poder de control surge del poder de vigilancia como el derecho de actuar sobre el cuerpo de administracin propia a fin de que se mantenga dentro del cumplimiento de las tareas que le incumben. Este poder de vigilancia es ejercido por la autoridad de vigilancia que forma parte de los rganos superiores (conf. aut. cit. "Derecho Administrativo alemn", t. IV, ed. Depalma, p. 305). Bartolom Fiorini afirma que en el Estado moderno, la actividad de la Administracin Pblica es siempre jurdica con lo cual conlleva nsitos en todos sus actos los valores de justicia, equidad, moralidad; y para cumplir con estos principios ha creado una funcin especfica de su juridicidad: la actividad de control (conf. auto cit., "Manual de Derecho Administrativo", t. II, LL, p. 1006).

(5) Dromi, Roberto (en su obra "Derecho Administrativo", Bs. As., Ed. Cdad. Bs. As., 1994, p. 542) sostiene "que existe una profunda razn jurdica y poltica justificativa del control en todas las instancias del quehacer pblico. El control se impone como deber irreversible, irrenunciable e intransferible para asegurar la legalidad de la actividad estatal. Sin control no hay responsabilidad. No puede haber responsabilidad pblica sin fiscalizacin eficaz de los actos del Estado". Ver asimismo el excelente trabajo de Postiglioni; Salvador Julio sobre "Publicidad y control de los actos de gobierno", publicado en el diario LL del 3/8/95 donde afirma con certeza que todos los actos que realicen quienes ejercen actos de gobierno de la Nacin deben ser pblicos, y de gestin transparente, transformndose la publicidad en un instrumento absolutamente eficaz de control. Ver asimismo la declaracin de los derechos del hombre de 1789, art. 14, cuando proclamaba como derecho de los ciudadanos el de "comprobar", por s mismos o por medio de sus representantes, la necesidad de la contribucin pblica, de consentirla libremente y de vigilar su empleo.

(6) Conf. aut. cit., "Curso de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, Ed. Civitas, p. 35.

(7) Conf. Martnez Cachero, L. A., "Diccionario de Hacienda y Derecho Fiscal", Madrid, Espaa, Ed. Pirmide S.A., 1976, p. 44.

(8) Como seala Haurio, Andr y otros en su obra "Derecho Constitucional e instituciones polticas", Espaa, Barcelona, Ed. Ariel, 1980, p. 773 en las perspectiva de la democracia occidental, el Parlamento es un organismo irremplazable. Constituye, al menos en la mayor parte de los problemas, un censor competente de gobierno y garantiza tambin, por la libertad de tribuna, el respeto a los derechos fundamentales del hombre.

(9) Conf. art. 2 ley 24156.

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(10) Ver ley 24156 ap. 6 y decreto 2666/92 art. 6 pto. 1.

(11) Ver arts. 18 , 44 y 45 ley 24156; y su decreto reglamentario n. 1361/94 .

(12) Villegas, Hctor, "Curso de finanzas, derecho financiero y tributario", Bs. As., Ed. Depalma, 1992, p. 789. El art. 12 de la nueva ley 24156 estipula que los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previos para el ejercicio, los cuales figuran por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s.

(13) Conf. Mertehikian, Eduardo, "Comentarios al Rgimen jurdico instaurado por la ley 24156 y sus disposiciones reglamentarias y complementarias", Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica (RAP), Ed. Ciencias de la Administracin, 1993, Ed. especial, p. 10). Ver asimismo Dromi, Roberto, quien lo analiza definindolo desde una triple dimensin: A) desde la perspectiva poltica como un programa u ordenacin racional de la actividad financiera del Estado, contiene una autorizacin legislativa limitativa del Ejecutivo, que se traduce en una expresin cuantitativa de ingresos y egresos pblicos, operando como instrumento; B) desde la perspectiva econmica, un instrumento contable de previsin, y ex-post, es slo un balance de resultados; C) y desde la perspectiva jurdica, como institucin fundamental del Derecho Pblico, tiene carcter normativo, es una "expresin jurdica", de los derechos, de las potestades y de los deberes que competen a la Administracin en materia de ingresos y gastos pblicos (conf. aut. cit. "Constitucin, Gobierno y Control", Ed. Ciudad Argentina, 1983, p. 213).

(14) Conf. Samuelson, Paul A. y Nordhaus, William D., "Economa", 20 ed., Mexico, Mcgraw-Hill, 1987, p. 416. Estos economistas clasifican bajo el punto de vista econmico en: a) presupuesto efectivo que registra los gastos, los ingresos y el dficit monetario observado en un perodo dado, b) el presupuesto estructural, como aquel que calcula cules seran los ingresos, los gastos y los dficits del Estado si la economa funcionara en el nivel de produccin potencial, c) el presupuesto cclico, que es el que calcula el efecto del ciclo econmico en el presupuesto: mide los cambios de los ingresos, los gastos y el dficit que se deben al hecho de que la economa no se encuentra en el nivel de produccin potencial sino en una expansin o una recesin. El presupuesto cclico es la diferencia entre el efectivo y el estructural.

(15) Conf. Martnez Cachero, L. A., ob. cit., p. 143.

(16) Ver art. 24 ley 24156; y decreto 2666/92 .

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(17) Ver arts. 26 ley 24156.

(18) Conf. en igual sentido Bielsa, Rafael, "Tratado de Derecho Administrativo", t. II, 1964, LL, p. 512; idem Giuliani Fonrouge, Carlos M., "Derecho Financiero", V.I., Ed. Depalma, 1990, p. 263; asimismo, art. 12, Ley de Contabilidad derogada - decreto ley 23354/56.

(19) Ver arts. 24 y 27 ley 24156.

(20) Ver art. 56 ley 24156 y decreto 1361/94 .

(21) Ver arts. 59 y 60 ley 24156.

(22) Ver art. 60 ltimo prrafo, dado que la clusula del art. 75 inc. 7 conlleva expresamente una habilitacin para fiscalizar el manejo de un recurso tan caro a las generaciones futuras, ello implica desconocer la primaca que tiene el rgano legislativo como representante de la voluntad popular.

(23) Ver art. 60 in fine ley 24156.

(24) Aut. cit. "Derecho Administrativo", t. II, Bs. As., LL 1964-546.

(25) Ver arts. 72 , 73 y 75 ley 24156.

(26) Ver Reglamento parcial n. 3 ley 24156 . decreto 1361/94, art. 80 .

(27) Ver art. 85 y decreto reglamentario 1361/94.

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(28) Ver el trabajo de Schafrik, Fabiana H. y Barraza, Javier I., " Algunas reflexiones relativas a la atribucin del Congreso de la Nacin de aprobar o desechar la cuenta de inversin. Su naturaleza jurdica y evolucin legislativa en la materia", publ. en ED del 14/6/95, p. 3.

(29) Ver art. 96 y ss. ley cit.; decreto 253/93 .

(30) Esta definicin del Dr. Enrique Fowler Newton es citada por Rodrguez, Hctor y Vetulle, Rubn en su artculo: "El control pblico moderno (2 parte)", Boletn Informativo del Secretariado permanente de Tribunales de Cuentas, ao XXI, agosto 1995 - n. 82, ps. 9 y ss.

(31) Boscolo, Ana M. y Roncoroni, Marta S., "Fortalecimiento de la capacidad gerencial en el gobierno central. Mecanismos de control del sector pblico (una interpretacin de la ley 24156 )", JA 1994-I-893.

(32) Ver RAP. n. 187, abril 1994, p. 8; asimismo, Shchafrik, Fabina H. y Barraza, Javier I., "Sistema de control en la ley 24156 (anlisis comparativo con el rgimen anterior)", LL 1995-C-1259.

(33) Por decreto 253/93 del 18/2/93, establece en el art. 104 inc. n el ejercicio por parte de la S.G.N.: de todas las funciones de control derivadas de las leyes ns. 23696 y 23982 y sus reglamentaciones.

(34) Ver art. 103 ley 24156.

(35) Bruno, Norberto, "La administracin financiera y control a la luz de la nueva legislacin en la Argentina", Boletn informativo del Secretariado permanente de Tribunales de Cuentas, ao XX, ns. 77-78, 1994, p. 15.

(36) Apestequia, Carlos critica esta dependencia sosteniendo "que surge aqu una objecin fundamental puesto que debe repararse en que no puede haber control efectivo, en tanto resulta ser un juicio apodctico que nunca un organismo de control puede depender del controlado si se quiere ser realmente eficaz" (conf. aut. cit., "Los mecanismos de control en

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la ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional", LL 1994-B, secc. doctrina, p. 728).

(37) Quijano, Rubn E.; Pighin, Jos M. y Jenefes, Hugo R. definen los trminos integral como abarcativo de todos los aspectos de un ente: legales, presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales, administrativos, operativos y de gestin; e integrados a los distintos tipos de control que forman parte del sistema, al cual estn subordinados en funcin de los objetivos y metas institucionales; armnicamente relacionados a travs de un conjunto de reglas o normas y respondiendo a una estrategia de control (ver aut. cit., "Los Tribunales de Cuentas de Cara al siglo XXI: "Sistemas de Control Integrado e Integral", Boletn Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas", ao XXI, 1995, n. 82, Salta, Argentina, p. 26).

(38) Ver Garca, Cndido E. y Otheguy, Osvaldo O., "Control de Legitimidad, de Gestin e Interno en la ley 24156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico", suplemento actualidad de LL Actualidad del 30/8/94.

(39) Newman, William H., "Programacin, Organizacin y Control", Bilbao, Ed. Deusto, 1974, p. 597.

(40) Ver Reglamento parcial n. 2 ley 24156 . decreto 253/93 del 18/2/93, art. 102 .

(41) Cuando para determinar la responsabilidad se exija una investigacin previa, sta se sustancia como informacin sumaria o sumario, de acuerdo al reglamento de Investigaciones aprobado por decreto n. 178/80. Esto sirve de antecedente para el rgano llamado a resolver acerca de iniciar o no la demanda judicial por responsabilidad patrimonial de los agentes implicados.

(42) Ver en este sentido el profundo estudio de Prez Colman, Luis J., "El control de legitimidad a cargo del Tribunal de Cuentas", Revista Argentina de Derecho Administrativo, enero-marzo 1975, ao 7, ed. Plus Ultra, ps. 67 y ss.

(43) Scharfrik, Fabiana H. y Barraza, Javier artculo precitado.

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(44) Dromi, R. y Menem, E. sostienen que "esta funcin de control a cargo de la Auditora General se puede cumplir en cualquier momento del acto que se trate, atendiendo la amplitud de la expresin utilizada por el texto constitucional al sealar que abarca "toda la actividad de la Administracin", "cualquiera fuera su modalidad de su organizacin". De ah que, dada la variedad de situaciones y en orden a la eficacia del control, ste puede requerir que se produzca en forma anterior, concomitantemente, simultnea o posterior" (conf. auts. cits., "La Constitucin Reformada", Ed. Cdad. Argentina, 1994, p. 298).

(45) Ver art. 118 funciones genricas de la A.G.N.

(46) Dentro de las responsabilidades de la Unidad Central, se cuentan: a) elaborar y proponer las polticas y las normas del sistema; b) coordinar con las unidades perifricas las acciones conducentes al cumplimiento de las polticas y normas; c) establecer los procedimientos bsicos destinados a administrar los bienes del Estado Nacional; d) intervenir en la adquisicin y enajenacin de los bienes inmuebles; e) proponer a la autoridad que corresponda o el PE. que sean declarados innecesarios para la gestin de los bienes que carezcan de uso permanente, que no produzcan renta o que por otra causa merezcan tal declaracin (ver art. 8).

(47) Ver art. 9 del proyecto, que cuando la ley habla de jurisdicciones o entidades se lo hace con el alcance asignado a dichos trminos por el art. 9 ley 24156.

(48) Se sustituye la actual redaccin del art. 3951 CC. por: "El Estado Nacional o las provincias y sus entes autrquicos u organismos descentralizados, que tengan personalidad jurdica propia, estn sometidos a las mismas prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada. Sin embargo, no estn sujetos a la prdida del derecho sus bienes inmuebles por prescripcin adquisitiva" y el art. 3951 de ese mismo cuerpo es modificado por: "Puede prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesin pueden ser objeto de una adquisicin, con excepcin de los bienes inmuebles pertenecientes..." a los aludidos en el artculo anterior.

(49) Benoit, Francis P., "El Derecho Administrativo francs", Madrid, Espaa, Ed. Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 133.

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1996