PLANIFICACIN Y ESCENARIO TERRITORIAL1.

2.1 La planificacin
2.1.1 El debate de la planificacin en Amrica Latina

La coyuntura internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial que impuls la

creacin de los organismos controladores de Bretton Woods (Fondo Monetario
Internacional y Banco Mundial), la instalacin de la CEPAL2 en Santiago de Chile (1948),
y, ms tarde, en la lnea del promulgado desarrollo y al impulso de los entes financieros
internacionales, las directrices de la Carta de Punta del Este en 1961 (partida de nacimiento
de la Alianza para el progreso), dan paso a la oleada planificadora latinoamericana 3,
cuando en dicha Carta los gobiernos latinoamericanos se comprometieron a realizar los
esfuerzos necesarios para contar en un plazo de 18 meses, con Planes Nacionales de
Desarrollo en los cuales se identificaran las prioridades de proyectos susceptibles de ser
financiados por la banca multilateral (Banco Mundial, BID), desatndose la espiral de
endeudamiento externo a nombre del mentado desarrollo (Alianza para el progreso,
1961) .
La CEPAL (ILPES) tom la batuta para otorgar orientacin tcnica y metodolgica
a los gobiernos latinoamericanos para la formulacin de sus planes de desarrollo, en el
marco del proyecto poltico de sustitucin de importaciones, sta fue la denominada
Planificacin Tradicional.
Sus grandes y extensos diagnsticos, repetitivos hasta la saciedad, fueron el inicio
(y casi fin) del proceso planificador, tornndose en enciclopdicos datos reafirmados, que a
la postre se denominaron despectivamente los planes libro de los estados planificadores
del sur, que luego de gastar meses y aos de trabajo en las nuevas y bien pobladas oficinas
de planificacin, daban a luz varios tomos escritos de su esfuerzo, los mismos que
1

El presente documento corresponde al Captulo 2 de la Tesis de Maestra de Milton Rojas Mosquera,

Participacin Ciudadana y Planificacin Municipal en Playas. 2011 2012. UPS Quito, 2015.
2
Comisin Econmica para Amrica Latina, una de las cinco comisiones regionales creadas por la ONU a
nivel mundial.
3
Para ello, la CEPAL en 1962 crea el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social
(ILPES), para apoyar a los gobiernos de la regin en planificacin y gestin pblica. www.eclac.org

desembocaban en la conclusin inevitable: necesidad de prstamos externos para

desarrollarnos, pero que estn en la planificacin nacional y comprometan la garanta del
estado para su pago.
Al decir de Lira, En general se puede afirmar que el accionar de las oficinas
nacionales de planificacin en el perodo comprendido entre las dcadas de los sesenta y
ochenta se centr ms en la elaboracin de planes de desarrollo que en aplicar el
conocimiento contenido en stos al proceso decisorio (Lira, 2006, pg. 10).
Indudablemente que la denominada Planificacin Situacional se identifica
directamente con Carlos Matus, quien, luego de haber estado directamente involucrado en
los quehaceres tericos y prcticos de la planificacin tradicional impulsada en los aos
sesenta desde la CEPAL y el ILPES, realiz una crtica y una autocrtica a tales procesos y
ejecutorias, las mismas que desembocaron en el desarrollo de la denominada Planificacin
Estratgica Situacional (PES) y del Mtodo ALTADIR de planificacin popular, es decir,
planteando cmo actuar en lo macro y en lo micro.
Matus plantea la superacin de la planificacin normativa por un modelo de
planificacin situacional, que concibe a la norma el deber ser como la orientacin
direccional en torno a la cual es necesario construir las condiciones de su viabilidad el
puede ser -, As, el mtodo de planificacin es un proceso sistemtico de discusiones que
realiza un actor para tomar decisiones fundadas que preceden y presiden su accin esta
definicin de la planificacin, que Matus denomina situacional pero que es la base terica
de lo que hoy se llama estratgica, da cuenta de la riqueza metodolgica de este nuevo
modelo (Rofman, 2001, pg. 3).
Surge entonces la necesidad de trabajar con un sistema de planificacin pblica que
est dispuesto a adoptar diversos mtodos de planificacin, segn niveles jerrquicos de la
misma y hacer de la rendicin de cuentas una prctica comn del proceso tecno poltico:
hay que modernizar el estado y orientarlo como ente coordinador hacia la profundizacin
de la democracia.
Modernamente, la planificacin estratgica proviene del mundo privado o de
negocios, en ese sentido se vincula la planificacin del desarrollo con la administracin del
desarrollo. La aplicacin de la misma en mbitos pblicos latinoamericanos se da al influjo
de lo acontecido entre los aos setentas y ochentas en pases del norte desarrollado.
2

La planificacin estratgica consiste en un complejo proceso que

combina aspectos sociopolticos con componentes tcnico cientficos, e
intenta apoyarse en una metodologa de intervencin que articule
mecanismos propios de ambas lgicas. Ello permitira construir una
dinmica de trabajo que se aleje del peligro de someter a la planificacin
a una sola de estas lgicas; es decir, que la elaboracin de un plan de
desarrollo no se restrinja a un formato tecnocrtico pero que tampoco
quede librado a una competencia poltica cada da ms aguda y menos
constructiva (Rofman, 2001, pg. 4).
En ese sentido, la Planificacin Estratgica debe entenderse como una herramienta
de gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al
quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y
a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad
en los bienes y servicios que se provee (Armijo, 2011, pg. 15).
Al respecto cabe anotar que Las mejores prcticas de planificacin estratgica en
el mbito pblico da cuenta que los pases utilizan esta herramienta como apoyo para el
establecimiento de prioridades de poltica pblica y para el establecimiento de las
definiciones estratgicas (misin, objetivos estratgicos, estrategias) que guan el proceso
presupuestario (Armijo, 2011, pg. 101).
En el contexto de la aplicacin de las polticas de ajuste estructural en Amrica
Latina entre las dcadas de 1980 y 1990 y sus evidentes fracasos y contradicciones,
Latinoamrica realiz variedad de esfuerzos encaminados a lograr cierta estabilidad
econmica, social y tambin poltica; por lo tanto, la capacidad de gobernar en los
diferentes niveles de gobierno (nacional o local) pasaba a ser un punto fundamental, e
inmerso en ello, la planificacin del estado cobra vigencia y los anlisis prospectivos se
vuelven convidados importantes de varios planes formulados.
En esta modalidad de anlisis se parte de la premisa de que el nico espacio sobre
el cual los seres humanos pueden tener impacto es el futuro: voluntad e imaginacin son
fundamentales para proseguir ese derrotero (Lira, 2006).
No hay un solo futuro sino varios. La prospectiva se relaciona directamente con el
pensamiento estratgico, que supera el pensamiento cientfico, no excluyndolo sino
integrndolo: construir un futuro y no slo anticiparlo es la esencia de la prospectiva. Se

rescata la necesidad de pensar en el largo plazo, lo cual aumenta la complejidad y la

indeterminacin. (Lira, 2006).
La prospectiva involucra un conjunto de conceptos, teoras, metodologas y
tcnicas para analizar, prever, explicar y, especialmente, construir anticipadamente futuros
posibles y deseables de la accin humana. (Lira, 2006, pg. 42).
Conceptualmente vinculada a la planificacin y a la estrategia, la buena
prospectiva no es la que se realiza, sino la que conduce a la accin en situaciones de alta
indeterminacin y complejidad (Lira, 2006, pg. 42).

2.1.2 La planificacin en el Ecuador

La planificacin en el Ecuador se haba instaurado por Decreto en mayo de 1954,

con la creacin de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, en una
coyuntura econmica favorable (boom bananero) y polticamente estable, donde empieza a
tomar cuerpo un tibio proceso de industrializacin sustitutiva (Moncada Snchez J. , 1974).
A raz de las recomendaciones de Punta del Este, la Junta Nacional de
Planificacin (JUNAPLA) inicia un segundo momento del proceso con el Plan General de
Desarrollo Econmico y Social del Ecuador 1964 1973, sealando Deler que La Junta
Militar de 1963 fue uno de los gobiernos sudamericanos ms claramente alineados sobre
los principios de la Alianza para el Progreso (Deler, 2007, pg. 354) y, ms adelante, el
Gobierno Nacionalista Revolucionario de las Fuerzas Armadas en el perodo 1973 1975
apareca como una continuacin del de 1963 1966 pero algo radicalizado, sealando que
las Fuerzas Armadas desarrollaron un importante capitalismo de Estado, con la
implementacin del Plan Integral de Transformacin y Desarrollo 1973 1977 (Deler,
2007, pg. 355).

El siguiente intento planificador se da a inicios de los ochenta con el restreno

democrtico y los 21 puntos programticos de Rolds Hurtado que dieron forma al Plan
Nacional de Desarrollo generado por el novsimo Consejo Nacional de Desarrollo

(CONADE), sin embargo, la muerte del Presidente Rolds baj notablemente el impulso
que pretenda adoptarse con los lineamientos estratgicos de dicho Plan.

Cronolgicamente, los planes de desarrollo, volubles con cada recambio

democrtico presidencial, mantuvieron la tnica de los antiguos Planes Libro a la usanza
de las orientaciones cepalinas y prontamente caan en desuso por su inadaptacin a las
fluctuaciones constantes de las situaciones socioeconmicas y polticas del pas.
En el perodo presidencial de Sixto Durn Balln (1992 1996) se realiz el
intento de aplicar nuevas tcnicas de planificacin estratgica4 al mbito nacional,
surgiendo la Agenda para el Desarrollo, que con la identificacin de los problemas
bsicos del Ecuador plante los mecanismos operativos para enfrentarlos con los recursos
y en los tiempos escasos del perodo presidencial. Pero, lo que pareca ser un intento serio
y novedoso, no lleg mucho ms de sus predecesores, ya que una planificacin estratgica
situacional como la planteada, no sirvi de mucho por la falta de involucramiento de las
diferentes esferas e instituciones del estado y la falta de seguimiento del proceso, con lo
cual, tambin le lleg la obsolescencia prematura sin dejar mayor huella en el quehacer
planificador. Adems, hay que tener presente que tal Agenda se produce como un ensayo
de reducir la injerencia estatal y consolidar el estado neoliberal. Es la reduccin del estado5
y la conversin del ente planificador CONADE, en mero productor de indicadores.
Luego del Bucaramato y el interinazgo del Alarconato y con la estrenada
Constitucin de 1998, Mahuad redujo el monstruo de la planificacin (lase CONADE)
y estrena la ODEPLAN (Oficina de Planificacin), entidad encargada de estructurar el
Sistema Nacional de Planificacin Descentralizado y Participativo, en el marco de los
intentos de aplicar la descentralizacin decretada por ley, con el apoyo de la banca
multilateral de crdito (Banco Mundial y BID). Con la crisis econmica del fin del siglo, la
dolarizacin y su salida del poder, correspondi al Vicepresidente Noboa continuar algunas
de las lneas expuestas. Cabe destacar que gracias al avance y concienciacin de los
4

Contando para ello con la asesora del Profesor Carlos Matus, creador de la Planificacin Estratgica
Situacional quien prepar y capacit al equipo inicial de gobierno en las tcnicas de este tipo de
planificacin (PES). Entrevista realizada por el autor de esta Tesis a Carlos Matus el 24 de junio de 1992, en
Quito.
5
Disfrazada de modernizacin llevada adelante por el CONAM (Consejo Nacional de Modernizacin) y
las denominadas despectivamente Leyes Trole.

movimientos sociales de diferentes matices6, se logr aprovechar esta coyuntura para

fortalecer procesos de participacin ciudadana en el marco del desarrollo local.
En 2003, Lucio Gutirrez anunciaba su Programa de Reordenamiento Econmico
y de Desarrollo Humano que la SEGEPLAN no lleg a definir en su paso raudo por la
planificacin del perodo, pero el Gobierno pretendi consolidarlo con la firma de un
Acuerdo con el FMI. A pesar de ello, no se apreciaron resultados positivos de su intento de
aplicacin.

El perodo actual, inaugurado en 2007, arranc con un marco legal estancado que
limitaba completa y continuamente cualquier intento planificador que afectara al territorio
Nacional en cuanto a sus usos, destinos, organizacin del territorio, etc.

En el tiempo transcurrido, se ha avanzado en varias acciones fundamentales para

poner en marcha el mandato popular de bienestar para todos, de las cuales, la ms
importante y que fuera aceptada por la mayora de los ecuatorianos, ha sido la Constitucin
que nos rige desde 2008 (Repblica del Ecuador, 2008).

Con base en ella, se ha avanzado tambin en la definicin de un cuerpo legal que

apoye las transformaciones requeridas, de esta manera, y luego de extensos perodos de
socializacin y debates, han sido puestas en vigencia varias leyes de amplia repercusin
para el futuro inmediato y de largo alcance, como el Cdigo Orgnico de Ordenamiento
Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD), que remplaz una serie de leyes
obsoletas que tenan injerencia en los entes seccionales y en la forma de asignacin de
recursos a ellos.

La Nueva Constitucin de 2008, ha establecido nuevos derechos ciudadanos y

nuevas formas de apoyarlos, fortaleciendo la participacin de la poblacin en los procesos
de decisin, cuestin que si bien, es un proceso con altibajos y dificultades, constituye un
gran paso para afirmar la democracia en el pas.

Sobre todo el movimiento indgena ecuatoriano que marc un camino importante para el devenir poltico y
la adopcin de nuevas estrategias de accin posterior.

Coherentemente con esta directriz, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009
2013, que fue base de la planificacin nacional en este perodo, apunt a un proceso de
transformacin estructural del Ecuador a largo plazo. Se organizaba por objetivos
orientados a la garanta de derechos. En ese sentido, la planificacin tiene por objeto
propiciar la equidad social y territorial y promover la concertacin. Tiene como prioridades
erradicar la pobreza, el desarrollo sustentable y la redistribucin de la riqueza, como
condiciones para alcanzar el Buen Vivir.

Para intentar clarificar el enfoque del Plan se debe considerar la variedad de

vertientes y lineamientos metodolgicos brevemente reseados, con lo cual no se llega a
encasillar a este Plan, sino tal vez definir los ejes bsicos de planificacin situacional y
estratgica sobre los cuales se apoya.

De esta manera, el Plan Nacional para el Buen Vivir podra enmarcarse en la

tendencia que ha adoptado la planificacin en general en varios pases y mbitos, as como
tambin las polticas de desarrollo (entendidas como polticas pblicas), es decir, en
procesos eclcticos que apoyan la finalidad esperada, enfatizando ciertas concepciones
tericas, metodolgicas y/o polticas, utilizando algunos instrumentos y descartando otros,
lo que invita a aplicarla de diversas maneras, lo cual es realmente positivo para liberarnos
de viejos atavismos y concepciones estriles (Lira, 2006).

Indudablemente, en el centro del debate se encuentra la descentralizacin y su

aplicacin, as como la regionalizacin posible, el rgimen metropolitano, la planificacin
y la participacin, cuestiones que tienen una larga data de presencia en los escenarios
polticos.
A ms del COOTAD, se han aprobado otras leyes que son relacionadas e intentan
abrir caminos del proceso de apropiacin ciudadana, como el Cdigo de la Democracia, la
Ley Orgnica de Participacin Ciudadana y Control Social, el Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas y la Ley Orgnica del Servicio Pblico, entre las
principales.

Como vemos, se ha producido una suerte de red legal y reglamentaria para permitir
que el estado pueda avanzar en procesos de planificacin y, a su vez, que la ciudadana
7

tenga la posibilidad real de intervenir en estos procesos, ya no solamente como un

convidado de ltima hora a ciertos talleres, sino como sujeto activo en el proceso de toma
de decisiones y en control social que se implemente para su puesta en ejecucin.
En el remozado Plan Nacional del Buen Vivir 2013 2017 (SENPLADES, PNBV
2013 - 2017, 2013, pg. 32), su captulo 3 trata de La planificacin nacional y se enfatiza
como fundamental la Planificacin descentralizada y participativa, lo cual se representa
en un grfico que expone la Articulacin del Sistema Nacional de Planificacin
Participativa, donde la participacin ciudadana cobra espacio y vigor en el andamiaje
constitucional.
GRFICO N 1

En este marco se establece el carcter participativo de la planificacin como

condicin para el logro del Buen Vivir (arts. 275, 276, 278 y 279) se seala que:
corresponde a todas las personas, colectividades y diversas formas organizativas
participar en las fases y los espacios de la gestin pblica, as como en la planificacin
del desarrollo nacional y local y en la ejecucin y el control del cumplimiento de planes de
desarrollo, que fomenten la participacin y el control social (SENPLADES, PNBV 2013
- 2017, 2013)
8

Con ello, la participacin ciudadana tiene un efecto expansivo en todos los niveles
del Estado. En el mbito local, la participacin ciudadana adquiere la forma de consejos
ciudadanos de planificacin en municipios y prefecturas y de asambleas locales, para
realizar ejercicios de diagnstico y programacin participativa (SENPLADES, PNBV
2013 - 2017, 2013, pg. 37).

La aprobacin del plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial es

una obligacin de los GAD, y estos deben ser formulados participativamente en su mbito
jurisdiccional, siendo una de las competencias exclusivas determinadas en el artculo 264
de la Constitucin vigente. Esto que puede constituir un aporte importante para consolidar
mecanismos de participacin ciudadana, en la mayora de los casos ha tomado
desprevenidos a los GADs cantonales y parroquiales, que recurriendo a consultoras
especializadas han intentado suplir las carencias internas para implementar variados
mecanismos de participacin y sistematizacin de tal proceso, de manera de cumplir
oportunamente con sus obligaciones, y poder acceder a los recursos que el estado est
obligado a transferirles.

El caso del Cantn Playas se ubica en los lineamientos esbozados en el prrafo

anterior, es decir, ante la obligacin legal existente, promovi y realiz un proceso de
planificacin local, con diversos apoyos tcnicos7, que involucr a varios de los estamentos
sociales del cantn y obtuvo los productos requeridos para ser considerados aptos para ser
sujetos de transferencias gubernamentales. Sin embargo, existe la preocupacin de cmo
mantener mecanismos participativos que logren articular una constante de actuacin de
ida y vuelta entre la sociedad civil y las instancias del gobierno local para ir
consolidando una democracia no solamente formal, sino con visos de real participacin,
para lo cual se hace necesario clarificar las circunstancias de su proceso y determinar
lineamientos que orienten la definicin de una(s) poltica(s) pblica(s) que apoye (n)
nuevas formas de actuacin mutua y determinacin de acciones y recursos necesarios.

Como apoyo de la AME Regional 5, Programa ART del PNUD, Contratacin de consultores privados,
colaboracin de empresa privada con la Fundacin NOBIS, lo cual se analiza en el Captulo 3 de esta Tesis.

2.1.3 La planificacin local y la participacin ciudadana.

Toda planificacin municipal acta sobre un territorio determinado, pero,

histricamente en nuestro pas, el nfasis se orienta hacia los centros urbanos con mayor
poblacin antes que a los mbitos rurales que ocupan la mayor cantidad de territorio
cantonal, ello demuestra que La poltica pblica es una construccin ideolgica
hegemnica de los grupos de poder (Hernndez Cortez, 2011, pg. 6), radicados en las
ciudades, dado el inminente proceso de urbanizacin en todo el planeta.

En el caso ecuatoriano, la Nueva Constitucin aprobada mayoritariamente por la

poblacin en 2008, ha establecido nuevos derechos ciudadanos y nuevas formas de
apoyarlos, fortaleciendo la participacin de la poblacin en los procesos de decisin,
cuestin que si bien, es un proceso con altibajos y dificultades, constituye un gran paso
para afirmar la democracia en el pas. As mismo, los nuevos derechos urbanos que se
promueven en diversos colectivos y estamentos sociales, contribuyen a una renovacin de
la cultura poltica en el mbito de la ciudad y el gobierno local, como dira Borja, la
participacin como desafo, oportunidad y una cuestin poltica (Borja, Gobiernos locales,
polticas pblicas y participacin ciudadana, 2001).
Sin embargo, debe siempre tenerse en cuenta que La descentralizacin se puede
crear por decreto o por ley en sus aspectos formales, pero no se puede sacar de la cabeza de
la gente el centralismo mediante idntico mecanismo (Boisier, 2004, pg. 31).
Se puede afirmar que en el actual perodo democrtico constitucional ecuatoriano,
por primera vez, se intenta articular de un modo coherente el cuerpo poltico constitucional
con los instrumentos operativos (leyes y naciente institucionalidad de los procesos) y de
planificacin nacional y local, pero an dista mucho la anhelada unidad de las diversidades
existentes.
En el Ecuador de hoy, corresponde a los GADs cantonales una serie de
responsabilidades fundamentales que, en buena medida, pretenden apoyar la consolidacin
de los procesos democrticos, que como competencias exclusivas estn definidas en el
artculo 264 de la Constitucin, y que para el caso que nos atae se circunscriben a las
siguientes (conservando la numeracin existente en la Constitucin):
10

1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de

ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional,
provincial y parroquial
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado,
6. Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte pblico
8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural del
cantn y construir los espacios pblicos para estos fines.
10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar,
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar.

Coherentemente con el Mandato Constitucional, en 2010 se expidi el Cdigo

Orgnico de Ordenamiento Territorial, Autonomas y Descentralizacin, que para efectos
de aplicacin en el presente trabajo (sobre GAD Municipal) debe ser considerado lo
sealado en el artculo 54 Funciones, en los tems pertinentes (Repblica del Ecuador,
2010-a, pgs. 31-33):
e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento
territorial y las polticas pblicas en el mbito de sus competencias y en su
circunscripcin territorial, de manera coordinada con la planificacin
nacional, regional, provincial y parroquial, y realizar en forma permanente,
el seguimiento y la rendicin de cuentas sobre el cumplimiento de las metas
establecidas;
g) Regular, controlar y promover el desarrollo de la actividad turstica
cantonal, en coordinacin con los dems gobiernos autnomos
descentralizados, promoviendo especialmente la creacin y funcionamiento
de organizaciones asociativas y empresas comunitarias de turismo;
q) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
recreativas en beneficio de la colectividad del cantn;
Sumado a ello, es concluyente tambin el artculo 55 relacionado a las
Competencias exclusivas del GAD Municipal, en los tems siguientes:
f) Planificar, regular y controlar el trnsito terrestre dentro de su
circunscripcin cantonal;
g) Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica y los
equipamientos de salud y educacin, as como los espacios pblicos
destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley;
h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y
natural del cantn y construir los espacios pblicos para estos fines;
k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las
playas de mar, riberas de ros, lagos y lagunas;

11

El mismo ao 2010, se expidi el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas

Pblicas, del cual deben tomarse las siguientes consideraciones, en cuanto a los contenidos
mnimos de los planes de desarrollo, sealados en el artculo 42:
a) Diagnstico
b) Propuesta
c) Modelo de Gestin
Para la elaboracin del modelo de gestin, los gobiernos autnomos
descentralizados debern precisar, por lo menos, los datos especficos de
los programas y proyectos, cronogramas estimados y presupuestos,
instancias responsables de la ejecucin, sistema de monitoreo, evaluacin y
retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas y el control social.
Los planes de desarrollo de los gobiernos autnomos descentralizados
considerarn los objetivos de los planes de los niveles superiores e
inferiores de gobierno. (Repblica del Ecuador, 2010-b, pg. 10)

Apoyando este proceso, la SENPLADES ha emprendido esfuerzos orientados a

dotar de elementos metodolgicos y prcticos a los GADs y otras instituciones del estado,
para avanzar en la articulacin de los contenidos que involucra un proceso de Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (SENPLADES, 2011).

Los nuevos instrumentos de planificacin diseados por la SENPLADES buscan

correspondencia con tales retos y promueven en diversos colectivos y estamentos sociales,
las posibilidades de implementarlos promoviendo la participacin como desafo,
oportunidad y una cuestin poltica8.
GRFICO N 2
CONTENIDO DEL PDOT

Fuente y elaboracin: SENPLADES, 2011

8

Todo este nuevo esquema de planificacin nacional tambin implica la construccin de la planificacin de
manera fuertemente participativa. La formulacin de este plan responde a un proceso sostenido de consulta
que inici con la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diversidad de
actores que formaron parte del mismo, y se concibe en varios momentos. (Repblica del Ecuador. Plan
Nacional de Desarrollo, 2009, p. 8).

12

Al observar las actuaciones de los gobiernos locales en la costa ecuatoriana en el

perodo reciente9, se puede identificar que la mayora no se encuentran enmarcadas en el
momento de deliberacin previo que involucra a la planificacin local, sino que son
producto de atencin directa o interesada para fines inmediatos y, en ocasiones, polticos.
De esta manera, es evidente la existencia de vacos reales en el mbito de la planificacin
local, a pesar de que formalmente, debido a las exigencias de los instrumentos legales
existentes a partir de la Constitucin de 2008, todos los GAD estn obligados a elaborar
sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT).

Esta realidad evidente para el ciudadano comn, ha sido objeto de una

investigacin importante promovida entre 2010 y 2011 por el Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social (CPCCS)10, donde, a travs del anlisis de las polticas
pblicas y de la aplicacin de los instrumentos de planificacin existentes, se proponen
elementos conceptuales y metodolgicos tiles para el examen de las polticas pblicas en
funcin de las respuestas a las demandas sociales existentes (COMUNIDEC, Fundacin de
Desarrollo, 2011).

El Informe Final de la Consultora realizada por COMUNIDEC parte del

reconocimiento de que a partir de los aos noventa del siglo anterior, en el Ecuador se
pueden identificar

experiencias sobre participacin ciudadana en la esfera pblica

orientadas al desarrollo local y en menor grado vinculadas a las municipalidades o

gobiernos autnomos descentralizados (COMUNIDEC, Fundacin de Desarrollo, 2011,
pg. 5).

El proceso vivido ha sido producto del encuentro de antiguos y tradicionales

mecanismos de participacin, los mismos que, a partir del retorno democrtico
ecuatoriano de 1979, fueron formalizando instancias organizativas de diferente tipo y
multiplicidad de sectores sociales y polticos, los mismos que ya desde la dcada de 1990
tuvieron incidencia e intervencin en algunas acciones participativas del universo
comunitario local e incluso en varios casos vinculadas al mbito municipal, con mayor

Y ello se puede encontrar tanto en el mayor GAD Cantonal del pas, como es Guayaquil, o en GAD
Cantonales medianos (Durn, Milagro, La Libertad, etc.) o pequeos, como lo es el GAD Cantonal de Playas.
10
Como Quinto Poder del Estado Ecuatoriano.

13

nfasis en la sierra ecuatoriana y bastante menor en la costa (COMUNIDEC, Fundacin de

Desarrollo, 2011, pgs. 7-10).

En ese proceso confluyeron varias situaciones cuyo factor comn se sustentaba en

una acumulacin previa de capital social, liderazgos con amplia base democrtica y,
adems, apoyos tcnicos y financieros de ONGs y Agencias de Cooperacin (VH Torres,
2004), debiendo destacarse que la mayor cantidad de experiencias, de alguna manera
exitosas, se identificaban en el mbito de la planificacin local participativa.

Los anlisis realizados sobre estas realidades destacan como fundamental la

capacidad de concertar diferentes actores pblicos y privados, el nivel poltico alcanzado
por entes locales clave, elementos metodolgicos sencillos y claros para los procesos de
planeacin participativa, claridad de estrategias y objetivos comunes, sistemas de medicin
y seguimiento de los procesos (p. 16 y 27).

Definitivamente, el camino desde la vigencia de la Constitucin de 2008, est

marcado por el reconocimiento institucional de la participacin ciudadana en la esfera
pblica nacional, tanto por la incorporacin del Quinto Poder del Estado Funcin de
Transparencia y Control Social, como en los siguientes aos con las leyes orgnicas y
cdigos que aportan para su concrecin, adems de encontrarse de una manera transversal
en los principios y orientaciones y en los objetivos nacionales definidos en el Plan
Nacional del Buen Vivir 2013 2017.

Con base en el diagnstico de la participacin ciudadana identificada en el Ecuador

hasta el ao 2010, el documento de COMUNIDEC plantea siete tipologas marcadas por su
pertenencia territorial, siendo una de ellas La participacin en la Costa Centro Sur
(COMUNIDEC, Fundacin de Desarrollo, 2011, pgs. 29-31), que, dentro de las 4
provincias que engloba, comprende la ubicacin del cantn Playas, objeto de este trabajo.
En este universo de 55 cantones11, apenas se identificaron tres cantones y unas
pocas juntas parroquiales con cierta intervencin en procesos participativos conservando

11

Los Ros con 13 cantones, Guayas con 25, Santa Elena con 3 y El Oro con 14, poseen 55 cantones.

14

formas de actuacin tradicionales, habindose detectado muy poca coordinacin entre

GADs y mal uso de los mecanismos existentes para la participacin ciudadana.

Bajo estas consideraciones, se puede interpretar como obstculo principal para la

participacin ciudadana a la existencia de una cultura poltica signada por falta de
organizacin y motivacin, desconocimiento de la legislacin aplicable, manipulacin y
discriminacin de autoridades seccionales, escasez de recursos y, adems, se identifica la
presencia de contradicciones en las normativas que promueven la participacin (p. 31).
En los espacios subnacionales, la participacin ciudadana, de acuerdo a la
Constitucin juega un papel importante en la toma de decisiones de los GAD, en tanto, en
el nivel sectorial, la participacin juega un papel consultivo, es decir, no es vinculante, los
ciudadanos no tienen la posibilidad de generar mandatos, sino de sugerir polticas
pblicas (COMUNIDEC, Fundacin de Desarrollo, 2011, pg. 35).

A todas luces, el papel de la sociedad civil en la definicin de polticas nacionales

es muy escaso, casi inexistente, lo cual demanda la bsqueda de mecanismos que propicien
el encuentro de lo territorial y lo sectorial, y en ello, los GADs podran adquirir el
protagonismo reclamado por sus mandantes12.

En la bsqueda de consensos y propuestas que viabilicen la participacin ciudadana

para la definicin de polticas pblicas, COMUNIDEC resumi las principales lneas
planteadas en los mbitos geogrficos identificados en el pas, de la siguiente manera
(COMUNIDEC, Fundacin de Desarrollo, 2011, pg. 37):

12

Cfr. documento analizado, p. 35.

15

De esta forma, en la Costa Sur se ubican, principalmente, demandas sobre

organizacin social y formacin/capacitacin ciudadana y de los GADs, es decir, se
reconoce su mayor debilidad y se propone un mecanismo para su superacin; tambin se
reclama mayor informacin y coordinacin en diferentes niveles de actuacin, as como
fortalecer el seguimiento y control social ya instituidos legalmente, pero sin contar con los
instrumentos operativos idneos en el nivel ciudadano o comunitario (COMUNIDEC,
Fundacin de Desarrollo, 2011, pg. 39).

La necesidad de articular las polticas sectoriales de carcter nacional con las

proposiciones de los planes locales es una constante en las seis regiones identificadas para
el estudio realizado en 2011 por COMUNIDEC. As mismo, la escasa participacin real en
los procesos determinados normativamente con base al cuerpo legal existente, que ha
generado confusin en cuanto a los alcances de la participacin, los actores involucrados y
los grados de corresponsabilidad social exigidos a la ciudadana (COMUNIDEC,
Fundacin de Desarrollo, 2011, pg. 43).

Hay que reconocer que a travs de procesos de concertacin, la comunidad puede

influir positivamente en la determinacin de las polticas pblicas de una manera ms
16

efectiva que en los momentos eleccionarios o a travs de partidos polticos. Los procesos
de concertacin suponen la participacin de los agentes sociales en la elaboracin y toma
de decisiones de polticas pblicas, su responsabilidad en las negociaciones y su
compromiso de cooperacin (Lahera, 2004). Los acuerdos de concertacin deben ser
institucionalmente procesados, evitando reducir a las instituciones democrticas al papel de
instancias de mera ratificacin de lo acordado (Lahera, 2004, pg. 17).

En ese sentido, es importante realizar el anlisis y sistematizacin de la experiencia

del GAD Cantonal de Playas, tomando en cuenta que las polticas pblicas definen los
parmetros y las modalidades de interaccin entre lo pblico y lo privado....., definen
cules son los asuntos que alcanzan el rango de inters pblico..... revelan la particular
dinmica conflictiva en que se desenvuelve la accin pblica ...... se constituyen en un
poderoso instrumento de comunicacin ... y en el dispositivo crucial a travs del cual los
gobernantes logran imponer un rumbo definido a los Estados y a las sociedades que
gobiernan (Medelln Torres, 2004, pg. 17).
Para el anlisis de los procesos de elaboracin y aplicacin del Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial del GAD Cantonal de Playas, se han considerado los enfoques
sobre la planificacin estratgica participativa que es la forma de encarar los
planteamientos desarrollados en el Plan Nacional del Buen Vivir, principalmente a travs
de las tcnicas de la PES13 desarrolladas por Carlos Matus y de Sistemas de
Administracin Estratgica que involucran herramientas del enfoque del Marco Lgico
(Ortegn, Pacheco, & Prieto, 2005)14.

Estos enfoques tericos permiten evaluar los procesos tcnicos y metodolgicos

desarrollados en Playas, principalmente referidos a los involucrados que participaron en las
definiciones operativas sobre las posibilidades de impulsar determinados procesos; la
forma de analizar y estructurar los problemas identificados y cmo se definieron las
acciones estratgicas a implementarse, la prioridad en los programas y proyectos; los
mecanismos de seguimiento planteados, etc.

13

Planificacin Estratgica Situacional y Mtodo ALTADIR de Planificacin Popular.

Hay varios documentos tiles para la finalidad analtica planteada, as, Camacho y otros autores: El
enfoque del marco lgico: 10 casos prcticos; Grupo de Trabajo NORAD, Enfoque del Marco Lgico como
herramienta para planificacin y gestin de proyectos orientados por objetivos; etc.
14

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