PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

(EL CASO DE ECATEPEC DE MORELOS, ESTADO DE MXICO)*

Xitlali GMEZ TERN
Al doctor Jorge Fernndez Ruiz
SUMARIO: I. Nota preliminar. II. Marco conceptual. III. Marco jurdico de la planeacin. IV. Marco programtico. V. Sistema de planeacin democrtica en el municipio de Ecatepec. VI. Conclusin
VII. Bibliografa.

I. NOTA PRELIMINAR
Tuvimos la oportunidad de conocer al doctor Jorge Fernndez Ruiz a travs de la ctedra de Rgimen Jurdico Municipal que imparte en la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM.
Debemos decir que el maestro Fernndez Ruiz transmite a sus alumnos el
sentido de responsabilidad y compromiso con la academia y la investigacin jurdica, caractersticas propias de l; por lo mismo, el presente trabajo
anhela ser el resultado de eso que Vittorio Scialoja llama un sublime contagio intelectual1 entre el maestro y el discpulo. Al recibir la invitacin
para participar en esta obra colectiva, pensamos pertinente exponer parte
de la investigacin que realizamos bajo la instruccin del maestro a manera de modesto homenaje.

* Agradezco al ayuntamiento del municipio de Ecatepec de Morelos y de manera

particular al licenciado Arturo Ros por el apoyo proporcionado.
1
Citado por Gmez Lara, Cipriano, en sus clases de Teora general del proceso, UNAM
(citado, a su vez, por Cappelletti, Mauro, Estudio del derecho y tirocinio profesional [en
Italia y Alemania], trad. Santiago Sents Melendo y Mariano Ayerra Redn, Buenos Aires, Ediciones Jurdicas Europa-Amrica, 1959, p. 136).
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II. MARCO CONCEPTUAL

La planeacin es importante para cualquier organizacin social, puesto
que se deben fijar las directrices que tendrn que seguirse para lograr su
desarrollo o progreso, pues es necesaria en cualquier grupo social, tanto en
una familia, como en una empresa, organizacin, pas, entidad federativa,
municipio, etctera. La planeacin municipal es el objeto de nuestro trabajo y especficamente el de uno de los municipios ms poblados de la Repblica Mexicana: el de Ecatepec de Morelos, Estado de Mxico.
Una de las tareas bsicas de todo orden de gobierno gira en torno al
desarrollo de los pueblos, es decir, buscar los medios idneos para conseguir sus objetivos y, finalmente, realizarlos. Cmo culminar con buen
xito estos propsitos? En la actualidad la respuesta es ms sencilla ya que
la mayora de los gobiernos cuenta con planes, programas y proyectos
que tienen como meta precisamente el desarrollo. Para que prospere una
nacin, entidad federativa o municipio, es importante formular planes que
cumplan con los requisitos indispensables que, desde nuestro punto de vista, consideren diversos planteamientos, tales como: qu tenemos o con qu
contamos (recursos); qu queremos (objetivos); hacia dnde vamos (punto
de destino); cundo llegaremos (tiempo de realizacin); a quin beneficiaremos (el bien comn).
En el mbito municipal hay quienes conciben a la planeacin como un
instrumento indispensable2 para desarrollar las tareas de una manera organizada, eficiente, eficaz y responsable. Algn ordenamiento seala que
sta deber llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeo de las
responsabilidades de los gobiernos municipales.3 En nuestra opinin, la
planeacin debe considerarse como una de las funciones fundamentales de
todo orden de gobierno, no solamente instrumento indispensable. Esta
caracterstica, en todo caso, y de acuerdo con algunas legislaciones,4 corresponde al plan de desarrollo municipal. La planeacin es una de las
tareas imprescindibles para los ayuntamientos, sin la cual sera imposible

2
Cfr. Carlos Basurto, Mara Concepcin, La planeacin y desarrollo del municipio,
en Fernndez Ruiz, Jorge (coord.), Rgimen jurdico municipal en Mxico, Mxico, Porra,
2003, p. 217.
3
Cfr. artculo 2o. de la Ley de Planeacin para el Estado de Guerrero.
4
Cfr. artculo 50 del Reglamento de la Ley de Planeacin del Estado de Mxico y
Municipios.

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lograr un mejor y adecuado cumplimiento de otras de sus funciones, las

cuales, en el caso de nuestro pas, deben estar apegadas a la legalidad, para
elaborar planes y programas que estn ubicados dentro de los mrgenes
del sistema nacional de planeacin democrtica para el desarrollo.
1. Concepto de planeacin
Empezaremos por explicar el significado de la palabra planeacin, no
sin antes precisar que en la doctrina, la legislacin, la jurisprudencia y, en
general, en la cotidianidad, se toman como sinnimos las palabras planeacin, planificacin y planeamiento, cuando segn nuestro parecer existen
diferencias significativas, las cuales son determinantes para que haya una
definicin especial de cada una de ellas.
A. En la doctrina
En la doctrina encontramos una diversidad de definiciones, las cuales
conllevan a la utilizacin de los vocablos planeacin, planificacin y
planeamiento como si fuesen sinnimos, lo que se puede justificar por
razones del lugar o del idioma donde son empleados los trminos. Un ejemplo de ello es la siguiente definicin:
La planificacin (planeamiento o planeacin) econmica puede definirse
como la intervencin y direccin de la economa mediante el establecimiento de objetivos determinados que deben conseguirse en fechas fijadas
dentro del periodo de realizacin del plan, as como la determinacin de
las medidas y cuantificacin de los medios necesarios para su logro por
parte de los sujetos poltico-econmicos.5

Rendell, investigador de origen ingls, habla de un planeamiento, y nos

dice:
A los efectos legales y estatutarios del planeamiento urbano, en Inglaterra
y Gales, el trmino development posee un significado muy amplio. Se utiliza primordialmente para hacer referencia a todos aquellos proyectos de

5
Enciclopedia Hispnica, por Encyclopedia Britannica Publishers, Kentucky, Rand
McNally and Company, t. V, 1990, p. 99, voz: planificacin.

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obras y construcciones que requieren de una autorizacin previa por parte

de los organismos urbansticos o planificadores.6

El autor citado menciona un planeamiento,7 en este caso urbano, sin

duda un concepto ingls que probablemente no sea igual pero s equiparable
a lo que nosotros entendemos por planeacin. Slo que luego habla de organismos urbansticos o planificadores, esto nos lleva a la deduccin de que
en Inglaterra el planeamiento es el medio, y la planificacin se refiere a las
tareas de los rganos de autoridad encargados de dicho planeamiento.
Guillermo Cabanellas, doctrinario argentino, alude a una planificacin
y seala que en el plano gubernamental la planificacin es el establecimiento de una estructura coherente al servicio del progreso nacional o
del bienestar pblico mediante la ejecucin de obras, la intensificacin
productora, la creacin o activacin de instituciones []. 8
Al parecer las definiciones citadas hacen referencia a los mismos objetivos, sin embargo, varios estudiosos de la materia han tratado de establecer diferencias entre algunos de los vocablos considerados como sinnimos. Chapoy Bonifaz seala que existe una importante diferencia entre
la planificacin y la planeacin, lo cual no significa que se trate de dos
cuestiones independientes o que acten de manera separada, alejada una
de la otra, sino por el contrario se encuentran correlacionadas estrechamente. De las caractersticas expuestas por esta autora, las cuales diferencian a la planificacin de la planeacin, encontramos una que nos parece
ms clara y precisa, en la que considera a la planificacin como un proceso
destinado al desarrollo econmico y social de un pas, mientras que define
a la planeacin como el instrumento de la poltica que hace posible concretar acciones coherentes de crecimiento.9
6
Rendell, L. W., Planeamiento urbano, Enciclopedia de la Planificacin Urbana,
trad. Joaqun Hernndez Orozco, Madrid, Instituto de Estudios de Administracin Local,
1975, p. 410.
7
Es importante recordar que en el sistema anglosajn en el estudio o tratado de determinado tema la teora deriva de la realidad, es decir, se toman como base las circunstancias del entorno para estudiarlo y buscar posibles soluciones, en cambio en nuestro sistema
se inicia con la teora o conceptos y se concluye con las realidades o con las circunstancias de un determinado tema.
8
Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, 21a. ed., Argentina, Heliasta, t. VI, 1989, p. 259.
9
Cfr. Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Planeacin, programacin y presupuesto,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 1-3.

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As como se ha tratado de precisar la planeacin de manera general, en

el mbito municipal ha sido definida como una actividad de racionalidad
administrativa, encaminada a prever y adaptar armnicamente las actividades econmicas con las necesidades bsicas de la comunidad, como son,
entre otras: educacin, salud, asistencia social, vivienda, servicios pblicos, mejoramiento de las comunidades rurales.10 Como en todo orden de
gobierno, el municipal debe contar con un plan que le permita lograr el
desarrollo o mejora de las condiciones econmicas y sociales de la poblacin. Los ayuntamientos, dentro de sus principales tareas, en nuestra opinin, tienen que priorizar la elaboracin de un plan de desarrollo municipal, ya que basndose en ste se conducirn sus actividades.
B. En el orden jurdico
La Ley Nacional de Planeacin en su artculo 3o., primer prrafo, establece la definicin de Planeacin Nacional de Desarrollo, y nos dice:
[] se entiende por Planeacin Nacional de Desarrollo la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, sobre la base del ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la
actividad econmica, social, poltica y cultural, tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la Ley establecen.

En lo que corresponde al aspecto local, citaremos la definicin de planeacin que proporcionan algunas legislaciones, como la Ley de Planeacin del Estado de Mxico y Municipios y la Ley de Planeacin para el
Estado de Guerrero. La primera de ellas, en el primer prrafo de su exposicin de motivos nos dice que: La planeacin para el desarrollo es un
mandato constitucional que se asume como una poltica de Estado, en la
cual se fortalece la democracia con la participacin ciudadana y la unidad
estatal en un marco de Estado de derecho.
El artculo 3o., primer prrafo, de la Ley de Planeacin para el Estado
de Guerrero, seala que se entiende por planeacin nacional de desarrollo:
10

Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Instituto Nacional de Administracin

Pblica, La planeacin del desarrollo municipal, 3a. ed., Mxico, Ediciones del Instituto
Nacional de Administracin Pblica, 1995, p. 13.

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[] la ordenacin racional y sistemtica de acciones que tienen como propsito la transformacin de la realidad econmica y social del estado de Guerrero, para mejorar los niveles de vida de la poblacin, as como el bienestar
social, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la Constitucin General de la Repblica, la del estado y esta Ley establecen.

III. MARCO JURDICO DE LA PLANEACIN

En Mxico la regulacin del sistema de planeacin se encuentra prevista en orden de jerarqua normativa, fundamentalmente por las siguientes
leyes:

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

La Ley Nacional de Planeacin y su Reglamento.
Las Constituciones polticas de las entidades federativas.
Las leyes de planeacin de los entidades federativas y sus respectivos reglamentos.
As como todas las leyes o normas aplicables en el mbito municipal
en materia de planeacin.

Al igual que Cienfuegos Salgado,11 creemos pertinente que los municipios emitan instrumentos jurdico-administrativos que definan los lineamientos y las directrices de su desarrollo, con la finalidad de que realicen
un mejor proceso de planeacin en el mbito de sus competencias.
1. La planeacin en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos
De acuerdo con el del texto del artculo 133 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, la interpretacin jurisprudencial12 del
11

Cfr. Cienfuegos Salgado, David, Ley orgnica del municipio libre del Estado de
Guerrero nm. 364. Comentada, 4a. ed., Mxico, Centro de investigacin, Consultora y
Docencia en Guerrero, A. C., 1999, p. 67.
12
Cfr. Entre otras tesis las siguientes: tesis P. C/92 Leyes federales y tratados internacionales. Tienen la misma jerarqua normativa, publicada en el Semanario Judicial de
la Federacin y su Gaceta, octava poca, t. 60, diciembre de 1992, p. 27; tesis P. LXXVII/
99. Tratados internacionales. Se ubican jerrquicamente por encima de las leyes federa-

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mismo y los criterios doctrinarios,13 en nuestro sistema federal la Constitucin ocupa el ms alto rango en el orden jerrquico normativo. Por ello,
dentro del marco legal de la planeacin, nos resulta imperativo hacer referencia en primer trmino a los preceptos de nuestra carta magna que establecen el sistema de planeacin en Mxico.
En los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica federal encontramos
la base de nuestro sistema nacional de planeacin y desarrollo. El primer
precepto establece como atribucin del Estado la rectora del desarrollo
nacional, el cual tender a fortalecer la soberana de la nacin y su rgimen
democrtico; este artculo 25, en su segundo prrafo, seala que el Estado
planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional Por su parte, el artculo 26 constitucional, al cual consideramos el
eje central de todo el sistema de planeacin en nuestro pas, indica las
bases sobre las cuales debern conducirse el Estado y los sectores que
intervienen en el desarrollo nacional; se sealan los objetivos de dicho
sistema y se hace referencia tambin a un plan nacional de desarrollo, al
que debern sujetarse obligatoriamente los programas de la administracin pblica federal. En todo momento se habla de una planeacin democrtica y en este sentido resulta sumamente importante la participacin
ciudadana, no slo a travs de los representantes populares sino de manera
directa mediante foros de consulta, donde se escuchen nuestras opiniones
y propuestas.
El artculo 26 seala en su primer prrafo: El Estado organizar un
sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima
solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa
para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la
nacin. De acuerdo con este artculo el sistema de planeacin, adems de
contar con la caracterstica de ser democrtica, deber imprimir al crecimiento de la economa las caractersticas de solidez, dinamismo, permanencia y equidad, mismas que interpretamos de la siguiente manera:

les y en segundo plano de la Constitucin federal, publicada en el Semanario Judicial de

la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, noviembre de 1999, p. 46; tesis 1a. xvi/
2001 Supremaca constitucional y orden jerrquico normativo, principios de. Interpretacin del artculo 133 constitucional que los contiene, publicada en el Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XIII, marzo de 2001, p. 113.
13
Garca Mynez, Eduardo, Introduccin al estudio del derecho, 48a. ed., Mxico,
Porra, 1998, pp. 86-88.

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Solidez. Que sea firme y resistente para enfrentar los embates de

cualquier naturaleza.
Dinamismo. Que el crecimiento econmico de nuestra nacin sea
fuerte, lo suficiente como para lograr su permanencia y trascendencia, tanto interna como internacional.
Equidad. A efecto de que todos los habitantes del pas se vean beneficiados o perjudicados, en su caso, de manera igualitaria, dentro del
crecimiento o decrecimiento econmico, respectivamente.

Adems de las caractersticas que exponemos, Ramos Ros y Cienfuegos

Terrn sealan que la planeacin deber seguir una serie de propsitos:

Buscar en el conjunto de sus acciones una racionalidad entre los

medios con los que dispone y los fines que persigue.
Conformar una organizacin y control de las tareas que realiza la
administracin pblica con el objetivo de eficientar sus funciones y
legitimar su actuacin.
Racionalizar el uso de recursos.
Procurar la participacin de los diferentes sectores sociales a efecto
de incorporar sus aspiraciones y demandas a un plan de desarrollo.14

En el mbito municipal se establece en el artculo 115, fraccin V, inciso a), que los municipios estn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; en su inciso c) seala tambin que los municipios pueden participar en la formulacin
de planes de desarrollo regional, los cuales deben estar en concordancia
con los planes generales de la materia, y cuando la federacin o los estados
elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios.
En la actualidad es necesario insertar en la legislacin un procedimiento
ms estricto respecto de la constitucin de municipios, pues en la prctica
dicha creacin se llega a prestar a intereses de carcter poltico, sin atender
requisitos o elementos de ms importancia como de carcter econmico y
financiero, es decir, la conveniencia social de dicha creacin o el beneficio
14

Ramos Ros, Vctor Manuel y Cienfuegos Terrn, Marco Aurelio, La programacin sectorial y la planeacin del desarrollo estatal, Mxico, Instituto de Administracin
Pblica del Estado de Mxico, 1995, pp. 45-47.

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que se traer al pueblo con esa constitucin. El resultado puede originar

graves problemas al municipio en el futuro sobre todo en materia de planeacin, ya que sin recursos financieros suficientes no puede en este caso
elaborar verdaderos planes, es ms aunque los elabore no podr llevarlos
a cabo. Recordemos que por ello resulta importante la autonoma financiera del municipio establecida en la Constitucin federal, en ello coincidimos con Jaime Crdenas Gracia y Mauricio Farra Gebara, quienes adems
proponen la creacin de programas para el desarrollo municipal a nivel
constitucional.15
2. Ley Nacional de Planeacin
El 5 de enero de 1983 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de Planeacin reglamentaria del artculo 26 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y era presidente de la Repblica Miguel de la Madrid Hurtado.
Esta ley, despus de la Constitucin, es el fundamento del marco legal
de la planeacin en nuestro pas. De acuerdo con su artculo 1o., entre
otros objetivos, se encuentran establecer las bases conforme a las cuales se
realizar la planeacin nacional para el desarrollo y encauzar las actividades de la administracin pblica federal a dicha finalidad; que el Ejecutivo
federal coordine sus actividades de planeacin con las entidades federativas; promover y garantizar la participacin democrtica de los diversos
grupos sociales; que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.
En su artculo 2o. seala que la planeacin estar basada en principios,
tales como el fortalecimiento de la soberana, la independencia y autodeterminacin nacionales; la preservacin y perfeccionamiento del rgimen
democrtico, republicano, federal y representativo, as como la consolidacin de la democracia como sistema de vida; la igualdad de derechos, la
atencin de las necesidades bsicas de la poblacin y la mejora en todos
los aspectos de la calidad de vida; el respeto irrestricto de las garantas individuales, de las libertades, derechos sociales y polticos; el fortalecimiento
15
Crdenas Gracia, Jaime y Farra Gebara, Mauricio, Comentario al artculo 115 constitucional, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos (comentada y concordada), 18a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, t. IV, 2004, pp. 223-246.

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del pacto federal y del municipio libre, para el logro de un desarrollo equilibrado del pas.
Los aspectos de la Planeacin Nacional del Desarrollo que correspondan a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal se
llevarn a cabo, en los trminos de la ley, mediante el Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica.
Nuestro sistema se caracteriza por ser democrtico, donde la ciudadana
participa y conduce los asuntos polticos, sociales y econmicos. En este
entendido, encontramos que la planeacin que se lleva a cabo debe ser
democrtica, es decir, que no haya imposicin ni autoritarismo por parte
de los actores que tengan a su cargo la conduccin de dicha planeacin, en
todo caso el Estado juega un papel de gua u orientador, pero en dicha
conduccin debe incluir y atender los reclamos, sugerencias y decisiones
de los ciudadanos.
La Ley de Planeacin Nacional habla tambin del Plan Nacional de
Desarrollo y los programas que deriven del mismo. Los artculos 21, segundo prrafo, y 22, respectivamente, indican que el Plan Nacional de
Desarrollo precisar los objetivos nacionales, estrategia y prioridades
del desarrollo integral del pas, contendr previsiones sobre los recursos que sern asignados a tales fines; determinar los instrumentos y responsabilidades de su ejecucin, establecer los lineamientos de poltica de
carcter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirn al conjunto de la actividad econmica y social, y regir el contenido de los programas que se generen en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. El
Plan indicar los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados; estos programas observarn congruencia
con el Plan, y su vigencia no exceder del periodo constitucional de la
gestin gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor.
Como ya se dijo, el plan es el instrumento del sistema nacional de planeacin, mediante el cual se busca la realizacin de los objetivos y principios planteados por la ley. No es concebible que en un sistema de planeacin los gobiernos, en sus tres rdenes: federal, estatal y municipal, no
cuenten con un plan para el funcionamiento de su gestin. En consecuencia existe un plan nacional al cual debern ajustarse todos los planes y
programas de estos diferentes rdenes de gobierno, obviamente con apego
al Sistema Nacional de Planeacin.

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Para el logro de un mejor sistema nacional de planeacin, los gobiernos

debern coordinarse, esto para que no existan contradicciones entre lo que
se realice por unos y otros, sobre todo para que ninguno quede excluido y
participe en la planeacin nacional, en atencin a que nuestro sistema es
federal. Los artculos 33 y 34 de la ley nos dicen que el Ejecutivo federal
podr convenir con los gobiernos de las entidades federativas la coordinacin que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeacin nacional del desarrollo; coadyuven, en el mbito de sus respectivas competencias, a la consecucin de los objetivos de la planeacin
nacional, y para que las acciones a realizarse por la federacin y los estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deber considerar la participacin que corresponda a los municipios, participacin que a
nuestro parecer resulta de vital importancia.
3. Marco jurdico de la planeacin en el Estado de Mxico
A. Constitucin Poltica del Estado de Mxico
Esta Constitucin considera relevante la participacin de la ciudadana
y de las agrupaciones en la elaboracin y contenido del Plan de Desarrollo
del Estado, un ejemplo de esto se encuentra en los artculos 15 y 139,
tercer prrafo, fraccin I. El primero de estos preceptos indica que las organizaciones civiles coadyuvan en la identificacin y precisin de las demandas y aspiraciones de la sociedad para dar contenido al plan de desarrollo del estado, los planes municipales y los programas.
En cuanto a la participacin ciudadana el artculo 139 seala que los
ciudadanos podrn participar en el proceso de planeacin democrtica de
manera individual o mediante agrupaciones constituidas legalmente. Especial mencin merece este artculo ya que es el principal fundamento
legal del sistema de planeacin del Estado de Mxico. En esencia contiene
los principios que rigen el sistema estatal de la planeacin; indica que ste
se integra por los planes y programas que formulen las autoridades estatales y municipales, precisando los aspectos que debern tomarse en cuenta
en su proceso de elaboracin; tambin seala que los planes, programas y
acciones que formulen y ejecuten los ayuntamientos en las materias de su
competencia, se sujetarn a las disposiciones legales aplicables y sern
congruentes con los planes y programas federales, estatales, regionales y
metropolitanos.

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En cuanto a la participacin del Poder Legislativo en materia de planeacin tenemos que dentro de sus facultades y obligaciones se encuentra la
establecida en el artculo 61, fraccin II, en donde se determina que la legislatura del estado deber examinar y opinar sobre el plan de desarrollo estatal que le remita el ejecutivo.
Por lo que respecta a la intervencin del ejecutivo estatal en materia de
planeacin, el artculo 77, sexto prrafo, dice que es facultad y obligacin
del gobernador del estado formular, aprobar, desarrollar, ejecutar, controlar y evaluar el plan de desarrollo, planes sectoriales, metropolitanos y
regionales, as como los programas que de ellos se deriven.
B. Ley de Planeacin del Estado de Mxico y municipios
Este ordenamiento fue publicado el 21 de diciembre de 2001 y entr en
vigor el 1 de enero de 2002, siendo gobernador del Estado de Mxico el
licenciado Arturo Montiel Rojas. Los artculos 1o. y 12 sealan los objetivos de esta ley, entre los que se encuentran establecer las normas del
sistema de planeacin democrtica para el desarrollo del Estado de Mxico y sus municipios; promover la participacin democrtica de los ciudadanos en el proceso de planeacin tanto estatal como municipal; la coordinacin de acciones de planeacin democrtica para el desarrollo con el
gobierno federal y los gobiernos municipales.
Por lo que respecta a los principios por los que ha de regirse la planeacin en el Estado de Mxico, stos se encuentran en el artculo 4o. de la
Ley, los cuales son principios de simplicidad, claridad, congruencia y proximidad de los habitantes del Estado de Mxico, as como de precisin, unidad y flexibilidad en la coordinacin, cooperacin y eficacia para el cumplimiento de los objetivos y eficiencia en la asignacin, uso y destino de
los recursos.
El artculo 14 de la Ley indica que el sistema de planeacin del Estado de
Mxico se conforma por el Plan de Desarrollo del Estado de Mxico, los
planes de desarrollo municipales, los programas sectoriales y regionales de
corto, mediano y largo plazo, los programas especiales, los presupuestos
por programas, los convenios de coordinacin, los convenios de participacin, los informes de evaluacin, y los dictmenes de reconduccin y actualizacin.
La base normativa de la planeacin municipal en el Estado de Mxico
la encontramos en el artculo 19 de la Ley, debido a que en l se establece

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la competencia de los ayuntamientos en materia de planeacin; por lo tanto todos los gobiernos municipales debern ajustarse a los alcances y lmites que este artculo dicta. Las facultades y obligaciones de los ayuntamientos en materia de planeacin, que seala este artculo, son las siguientes:

Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Desarrollo Municipal y sus

programas.
Establecer los rganos, unidades administrativas o servidores pblicos que lleven a cabo las labores de informacin, planeacin, programacin y evaluacin.
Asegurar la congruencia del Plan de Desarrollo Municipal con el
Plan de Desarrollo Estatal.
Garantizar, mediante los procesos de planeacin estratgica, la congruencia organizativa con las acciones que habrn de realizar para
alcanzar los objetivos, metas y prioridades de la estrategia del desarrollo municipal.
Participar en la estrategia del desarrollo del Estado de Mxico, formulando las propuestas que procedan en relacin con el plan de desarrollo municipal.
Verificar peridicamente la relacin que guarden sus actividades con
los objetivos, metas y prioridades de sus programas, as como evaluar los resultados de su ejecucin y en su caso emitir los dictmenes
de reconduccin y actualizacin que corresponda.
Propiciar la participacin del Ejecutivo Federal, Ejecutivo Estatal,
grupos y organizaciones sociales y privados y ciudadana en el proceso de planeacin para el desarrollo del municipio.
Integrar y elaborar el presupuesto por programas para la ejecucin
de las acciones que correspondan, de acuerdo con las leyes, reglamentos y dems disposiciones.
Cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan de Desarrollo
del Estado de Mxico, el Plan de Desarrollo Municipal y los programas que de stos se deriven.

B. Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico

Los artculos 114 y 115 sealan que cada ayuntamiento elaborar su
plan de desarrollo municipal y los programas de trabajo necesarios para
su ejecucin en forma democrtica y participativa. La formulacin, apro-

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bacin, ejecucin, control y evaluacin del plan y programas municipales

estarn a cargo de los rganos, dependencias o servidores pblicos que
determinen los ayuntamientos, conforme a las normas legales de la materia y las que cada cabildo determine.
El artculo 116 ordena que el Plan de Desarrollo Municipal deber ser
elaborado, aprobado y publicado, dentro de los primeros cuatro meses de
la gestin municipal. Su evaluacin deber realizarse anualmente.
El Plan de Desarrollo y los programas que de ste se deriven, sern
obligatorios para las dependencias de la administracin pblica municipal,
y en general para las entidades pblicas de carcter municipal. Los planes y
programas podrn ser modificados o suspendidos siguiendo el mismo procedimiento que para su elaboracin, aprobacin y publicacin, cuando
lo demande el inters social o lo requieran las circunstancias de tipo tcnico o econmico (artculo 122).
IV. MARCO PROGRAMTICO
Ramos Ros y Cienfuegos Terrn explican que un plan estar integrado
por un conjunto de programas y a su vez un programa estar integrado por
un conjunto de proyectos, los cuales sern la unidad de planeacin que
permitan concretar los objetivos a corto plazo.16 Esto lo podemos ilustrar
de la siguiente manera:
Plan de Desarrollo } Programas } Proyectos } Concrecin de los objetivos
Recordemos que la planeacin es un procedimiento que debe avanzar
por etapas para lograr un determinado fin. Como en todo procedimiento, la
planeacin debe seguir una serie de principios que sirvan de gua u orientadores para obtener un mejor resultado de lo que se desea o simplemente
para que se realice de una mejor manera. En este sentido Ramos Ros y
Cienfuegos Terrn indican algunos principios caractersticos de esta accin de planear:

Principio de racionalidad. Consiste en la seleccin adecuada de alternativas de accin mediante el conocimiento cientfico y el razo-

16

Ramos Ros, Vctor Manuel y Cienfuegos Terrn, Marco Aurelio, op. cit., nota 14,

p. 35.

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namiento sistemtico para procurar un mximo beneficio a partir de

la disponibilidad de recursos.
Principio de previsin. Consiste en la formulacin anticipada de los
cursos de accin futuros, teniendo como base importante el diagnstico y las proyecciones observadas.
Principio de universalidad. Implica la incorporacin de todas las
fases del proceso socioeconmico y administrativo en la planeacin
para prever las consecuencias de su aplicacin, este principio no debe
tener caractersticas de parcialidad, sino abarcar todas las fases del
proceso administrativo.
Principio de unidad. Mediante este principio se hace posible la integracin de planes, programas y proyectos en un todo orgnico que
pueda ser coordinado. Mediante esta homogeneizacin de actividades, la planeacin podr cumplir sus funciones de forma ordenada y
coordinada.
Principio de continuidad. Implica el dinamismo con que debe actuar
el proceso de planeacin en las mltiples tareas asignadas, ya que no
tiene lmites en el tiempo; mientras se va cumpliendo un plan deben
existir acciones que formulen el siguiente, manteniendo as una consecuencia en las tareas realizadas.
Principio de inherencia. Establece que la planeacin es necesaria en
cualquier organizacin y actividad humana; es propia de la administracin, del Estado y la empresa. La planeacin en cualquiera de
estas organizaciones establece la forma de cmo pueden alcanzar
sus objetivos, lo que hace posible que se tenga menor incertidumbre
frente a las condiciones futuras que se presenten.
Principio de flexibilidad. Consiste en el ajuste de la planeacin ante
los casos imprevistos, ya que una rigidez en el establecimiento de
objetivos, metas y en la fijacin de medios para alcanzarlos, limita la
adaptabilidad de la misma al proceso de desarrollo; es por eso que
los planes deben tener la suficiente flexibilidad para ajustarse a rumbos diferentes de los inicialmente previstos, de acuerdo con los objetivos y metas que plantean las rpidas y complejas relaciones
sociales. Cabe mencionar que la flexibilidad no debe caer en actos
anrquicos y de desorden ya que se pierde la verdadera naturaleza de
la planeacin.17
Ibidem, pp. 42-44.

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Respecto del principio de continuidad debemos decir que en nuestro

pas el plan y los programas que derivan del mismo, de acuerdo con el
orden normativo (artculo 22, segundo prrafo, de la Ley Nacional de Planeacin), cuentan con un lmite de tiempo que es el periodo constitucional
de la gestin gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y
proyecciones se refieran a un plazo mayor.
De nuestro sistema nacional de planeacin se derivan principalmente
los siguientes planes:

Plan Nacional de Desarrollo.

Los planes de desarrollo de las entidades federativas.
Los planes de desarrollo municipales.
Asimismo, y de acuerdo con la Ley Nacional de Planeacin, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados.

Por lo que respecta al sistema de planeacin en el Estado de Mxico, el

artculo 14 de la Ley de planeacin estatal seala que ste se conforma por:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.

El Plan de Desarrollo del Estado de Mxico.

Los planes de desarrollo municipales.
Los programas sectoriales de corto, mediano y largo plazo.
Los programas regionales de corto, mediano y largo plazo.
Los programas especiales.
Los presupuestos por programas.
Los convenios de coordinacin.
Los convenios de participacin.
Los informes de evaluacin.
Los dictmenes de reconduccin y actualizacin.

1. Plan Nacional de Desarrollo

En cumplimiento con lo establecido por el artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como el artculo 20 y
21 de la Ley Nacional de Planeacin, el Ejecutivo Federal debe elaborar
y presentar el Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con el artculo 22 de la Ley Nacional de Planeacin, este Plan indica los programas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elabora-

PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

105

dos. Los Planes de Desarrollo Estatales y Municipales debern ajustarse a

los parmetros establecidos por el Plan Nacional, para que exista uniformidad en cuanto al proyecto de nacin y a lo que establece el Sistema
Nacional de Planeacin en Mxico.
El actual plan corresponde al periodo presidencial 2001-2006, segn el
cual la misin del Ejecutivo federal es conducir responsablemente, de manera democrtica y participativa, el proceso de transicin del pas. La accin de gobierno descrita en el Plan Nacional de Desarrollo tiene como fin
ltimo mejorar la calidad de vida de los mexicanos, asegurar el pleno ejercicio de su libertad personal en un entorno de convivencia humana y de
respeto a la naturaleza que multiplique las oportunidades de progreso material, favorezca el desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento cultural de cada uno de los ciudadanos del pas. Se considera a la
educacin como el instrumento ms importante para aumentar la inteligencia individual y colectiva y para lograr la emancipacin de las personas
y de la sociedad.
Dentro del desarrollo que propone se tiene a los ciudadanos como su
origen y destino. Se trata, en sntesis, de una poltica incluyente y liberadora.
2. Plan de Desarrollo del Estado de Mxico
Este Plan corresponde al periodo de gobierno 1999-2005. Los temas
fundamentales del mismo son:

Seguridad pblica y procuracin de justicia.

Desarrollo econmico y empleo.
Desarrollo social y combate a la pobreza.
Desarrollo regional.
Modernizacin integral de la administracin pblica.
Desarrollo urbano sustentable.
Financiamiento para el desarrollo.
Desarrollo poltico.18

Algunos de los objetivos generales de la administracin de gobierno

actual (1999-2005), respecto de estos temas son, de acuerdo con el Plan:
18
Se recomienda consultar la pgina electrnica: www.edomex.gob.mx donde se encuentra el texto completo del Plan de Desarrollo del Estado de Mxico.

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garantizar la integridad de la persona y de su patrimonio; promover mejores condiciones de vida de la poblacin; abatir las causas y efectos de la
pobreza mediante una poltica social integral; equilibrar el desarrollo de
las comunidades rurales y urbanas con el impacto de los flujos migratorios; garantizar a los pueblos indgenas el respeto a su cultura y el derecho
a una vida digna en igualdad de oportunidades; promover el desarrollo
regional, en su sentido ms amplio que potencie los recursos con la vocacin de las propias regiones; fortalecer una gestin pblica eficiente y
eficaz en las reas sustantivas y de atencin directa a la ciudadana; generar las condiciones para un financiamiento pblico y privado, sano y
suficiente, que permita la atencin de los rezagos y las nuevas demandas
sociales; fortalecer el sistema democrtico, representativo y popular, que
mantenga el equilibrio con los poderes Legislativo y Judicial; que impulse
el federalismo y el desarrollo municipal; que garantice el ejercicio de los
derechos y las prerrogativas del ciudadano y estimule la participacin de la
sociedad.
3. Plan de Desarrollo del Municipio de Ecatepec de Morelos
Por lo que respecta a la definicin de Plan Municipal de Desarrollo,
Jorge Aguirre y Ofelia Casillas comentan que debemos entender por plan
municipal de desarrollo los instrumentos aprobados por los ayuntamientos que precisan los objetivos, estrategias y prioridades del desarrollo urbano municipal, y que contienen los montos de los recursos que sern asignados a tales fines, y establecen las unidades administrativas y los
responsables de su ejecucin.19
El Reglamento de la Ley de Planeacin del Estado de Mxico y Municipios, en su artculo 50 define al plan de desarrollo municipal como:
[] el instrumento rector de la Planeacin Municipal, en el que debern
quedar expresadas claramente las prioridades, objetivos, estrategias y lneas generales de accin en materia econmica, poltica y social para promover y fomentar el desarrollo integral y el mejoramiento en la calidad de

19

Aguirre, Jorge y Casillas Ontiveros, Ofelia, El desarrollo urbano y proteccin al

medio ambiente en el municipio, Gobierno y administracin municipal en Mxico, Mxico, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, 1993, p. 461.

PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

107

vida de la poblacin y orientar la accin de este orden de gobierno y los

grupos sociales del municipio hacia ese fin.

El Plan de Desarrollo Municipal es un instrumento importante en nuestro sistema de planeacin, como consecuencia principalmente de que en l
se encuentran los objetivos y pasos a seguir para lograr el desarrollo de
todo municipio; desde un enfoque metafrico podramos decir que un plan
de desarrollo es como una especie de receta o frmula que contiene las
instrucciones que se necesitan cumplir para lograr el resultado deseado. En
l se deben plantear las necesidades y situaciones que prevalezcan en el
momento de su elaboracin y presentacin, para proponer soluciones a las
mismas, valorar el presupuesto con el que se cuenta para tal fin y el periodo de tiempo en que se llevar a cabo.
El Plan de Desarrollo del Municipio de Ecatepec fue presentado el
16 de diciembre del ao 2003, ya aprobado por el cabildo, ante el gobierno del Estado de Mxico. Una presentacin de dicho plan, elaborada por las autoridades del Ayuntamiento, nos ha sido de utilidad para
conocer los puntos ms importantes sobre los que versa el mismo y que
a continuacin expondremos.
De manera estratgica dentro del plan se incluye el panorama actual del
municipio y los objetivos que se pretenden. Por lo que respecta a seguridad pblica se propone mejorar sus servicios, dando prioridad a los
operativos para inhibir las incidencias delictivas en materia de robo a casa
habitacin, robo a transentes y la venta de sustancias nocivas para la salud, entre otros. Respecto a la conversin econmica, como objetivos bsicos se encuentran la modernizacin de la infraestructura productiva del
municipio fomentando la transformacin de la planta actual en industrias
seguras y con un estricto control en la emisin de contaminantes; sustituir
la actividad industrial especialmente la que emigra a otras regiones o entidades, por actividad econmica; reordenar la actividad comercial confinando el comercio informal a espacios exclusivos y adecuados; capacitar
la mano de obra local a efecto de contar con una poblacin mejor preparada para integrarse a la estructura econmica local.
En educacin integral se propone mantener y dotar de equilibrio moderno a los centros escolares e instituciones acadmicas con base en criterios
de seleccin sustentados en diagnsticos y soluciones especficas; desarrollar diferentes programas orientados a lograr un cambio de actitud en la
sociedad en general (educacin vial, nueva cultura del uso del agua, el

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cumplimiento de obligaciones fiscales, y el fomento de la cultura, deporte

y arte, entre otros, en el caso de las unidades habitacionales la cultura
condominal).
Sobre ordenamiento territorial, entre otras cuestiones, se plantea la posibilidad de establecer claramente los lmites fsicos al crecimiento de las
reas urbanas, controlando, con estricto apego a la normatividad, la autorizacin de nuevos conjuntos habitacionales o la extensin de los ya existentes; organizar la mezcla de usos del suelo en corredores urbanos; controlar con la participacin de la sociedad, de manera eficiente y oportuna,
los asentamientos irregulares ubicados en la Sierra de Guadalupe; reestructurar el sistema vial a efecto de conformar circuitos y habilitar vialidades
que generen alternativas de circulacin en todo el municipio; reestructurar
el sistema de transporte privilegiando la sustitucin de vehculos con capacidad limitada por la incorporacin de medios de traslado masivo silencioso y no contaminante; integrar la zona poniente del municipio al resto del
territorio mediante el diseo de cruces que permitan dar continuidad a
vialidades primarias; reciclar los espacios que dejen las plantas industriales por nuevas instalaciones industriales no contaminantes o comerciales.
En materia de modernizacin de la administracin pblica municipal,
los objetivos son: incrementar los ingresos municipales a travs de una
mejor y ms eficiente recaudacin sustentada en la ampliacin y automatizacin del padrn de contribuyentes ms que en el incremento de las bases
gravables; diversificar las fuentes de captacin de recursos mediante la
incorporacin de recursos provenientes de fondos de financiamiento internacional; introducir sistemas eficientes de atencin al contribuyente reduciendo tiempos de respuesta por parte de los servidores pblicos; fomentar
la reingeniera de procesos administrativos que permitan simplificar pasos, ahorrar recursos y hacer ms eficiente el tiempo de los servidores pblicos; propiciar programas continuos de capacitacin al personal de la
administracin para elevar rendimiento, desarrollar habilidades y promover el cambio de actitudes, entre otros.
Las prioridades del gobierno municipal son la seguridad para los habitantes del municipio; apoyo a la mujer del municipio de Ecatepec como
soporte fundamental de las familias; mayor atencin a la niez y a la juventud; oportunidades iguales a los adultos mayores y personas con capacidades diferentes; apoyo a la educacin integral de la sociedad de Ecatepec
como principal promotor del desarrollo; estricto control al desarrollo urbano y reordenamiento del rea urbana; modernizacin y desregulacin ad-

PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

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ministrativa para lograr una administracin transparente; trabajo compartido en los asuntos municipales, para tratar de buscar y lograr una identidad ecatepense; mayor participacin en la coordinacin metropolitana.

V. SISTEMA DE PLANEACIN DEMOCRTICA EN EL MUNICIPIO DE ECATEPEC

Al igual que Chapoy Bonifaz consideramos que en materia de planeacin
para el desarrollo, la posicin del municipio es muy importante, ya que su
rea geogrfica constituye la competencia en la que materialmente se hace
realidad lo planteado y programado en los tres niveles de gobierno, pues all
se constituyen las obras y se prestan los servicios previstos en los planes y
programas del gobierno federal, del estatal, y de su propio gobierno, y por lo
mismo es donde ha de verificarse que lo all ejecutado se ajusta en volumen,
extensin y calidad a lo previsto en los respectivos presupuestos.20
1. Unidades de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin
El sistema de planeacin del Estado de Mxico y sus municipios cuenta
con una estructura tcnico-administrativa de apoyo por medio de las unidades de informacin, planeacin, programacin y evaluacin, as como
los rganos o servidores pblicos que lleven a cabo estas funciones de
acuerdo con las facultades que se establecen en los artculos 18, 19 y 20
de la Ley de Planeacin del Estado de Mxico y Municipios. En el mbito de
sus respectivas atribuciones, y con apego al artculo 20 de la ley en la
materia, las Unidades de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin de las dependencias y entidades, sern las nicas instancias responsables de generar, procesar, emitir y difundir de manera oficial la informacin, respecto de los programas de su competencia.
El artculo 16, fraccin IV, de la Ley de Planeacin estatal, seala que en
materia de planeacin compete a la Secretara de Finanzas, Planeacin y
Administracin formular e integrar las reglas, criterios y metodologa para
las Unidades de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin.
El artculo 20 de la Ley de Planeacin del estado establece la competencia de las unidades de informacin, planeacin, programacin y evalua-

20

Chapoy Bonifaz, Dolores, op. cit., nota 9, p. 92.

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cin, de las dependencias, organismos y entidades pblicas estatales y a

las unidades administrativas o de los servicios pblicos de los municipios,
entre las que se encuentran: garantizar el cumplimiento de las etapas del
proceso de planeacin para el desarrollo en el mbito de su competencia;
utilizar, generar, recopilar, procesar y proporcionar la informacin que en
materia de planeacin para el desarrollo sea de su competencia; elaborar el
presupuesto por programas en concordancia con la estrategia contenida en
el plan de desarrollo en la materia de su competencia; verificar que los
programas y la asignacin de recursos guarden relacin con los objetivos,
metas y prioridades de los planes y programas y la evaluacin de su ejecucin; vigilar que las actividades en materia de planeacin de las reas a las
que estn adscritas, se conduzcan conforme a los planes de desarrollo y sus
programas.
Con el propsito de asegurar el cumplimiento de las obligaciones consignadas en los convenios de coordinacin y de participacin, sern las
unidades de informacin, planeacin, programacin y evaluacin de las
dependencias, organismos, entidades pblicas, unidades administrativas y
servidores pblicos involucrados en los convenios respectivos, las encargadas de dar seguimiento y evaluar la ejecucin de las acciones derivadas
de los mismos (artculo 41 de la ley). Los titulares de las dependencias,
organismos, entidades pblicas y unidades administrativas del gobierno
del Estado de Mxico dispondrn lo conducente a fin de que a partir de la
entrada en vigor (1 de enero de 2002) de la Ley de Planeacin del Estado,
se lleve a cabo la reasignacin de recursos para integrar las Unidades de
Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin (sexto transitorio).
2. Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal
Chapoy Bonifaz comenta que la integracin de la planeacin estatal y
federal dentro de los programas locales, corresponde a los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal (Coplademun), a los cuales define
como rganos auxiliares del municipio que el presidente municipal tiene la obligacin de convocar al inicio de cada periodo de gobierno, y cuyo
reglamento interior y recursos deben ser aprobados por el cabildo.21 Respecto de dichos comits el artculo 4o. del Reglamento de la Ley de Pla-

21

Ibidem, p. 92.

PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

111

neacin del Estado de Mxico y Municipios, seala que en materia de

planeacin para el desarrollo, son responsables:
En el mbito estatal:
a) El titular del Poder Ejecutivo.
b) El Secretario de Finanzas y Planeacin.
c) El Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Mxico.
En el mbito municipal:
a) Los ayuntamientos.
b) Los presidentes municipales del Estado.
c) Los comits de planeacin para el desarrollo municipal.
Los artculos 8o. y 9o. del reglamento sealan que el Sistema de Planeacin Democrtica para el Desarrollo del Estado de Mxico y Municipios,
es el instrumento de vinculacin entre la sociedad y el gobierno; as como
entre los sistemas nacional, estatal y municipal, de planeacin para el desarrollo. Este sistema utilizar al Comit de Planeacin para el Desarrollo
del Estado de Mxico (Copladem) como el espacio que facilita la coordinacin y concertacin para lograr, armonizar y dar congruencia a los planes y programas estatales con los otros mbitos de gobierno. El Copladem
y sus rganos auxiliares son los espacios por excelencia donde la sociedad y gobierno interactan para conducir la planeacin del desarrollo del
Estado, por medio de los planes y programas.
El Copladem impulsar la creacin o renovacin, en su caso, de los
Coplademun al inicio del periodo constitucional de los gobiernos municipales, preferentemente, para asegurar la participacin de los grupos y organizaciones sociales y privadas del municipio. La integracin y funcionamiento de los Coplademun ser determinada por los ayuntamientos de
acuerdo con el reglamento o reglas de operacin que al efecto expidan. La
participacin del Coplademun en la coordinacin para la realizacin de
acciones derivadas de las estrategias estatal y municipal de desarrollo, se
orientar a promover la participacin de los distintos sectores de la sociedad en la formacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan de
Desarrollo Municipal y a asegurar la congruencia de ste con los planes

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Nacional y Estatal de Desarrollo, as como a fortalecer los vnculos de

coordinacin con los gobiernos federal y estatal.22
En el caso de los programas regionales, el Coplademun, a travs de su
presidente, ser el vnculo por medio del cual, el municipio establecer la
coordinacin con los gobiernos federal y estatal, as como con los municipios que participen en el programa.
La Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, en su artculo 82
establece que el Coplademun se integrar con ciudadanos distinguidos del
municipio, representativos de los sectores pblico, social y privado, as
como con las organizaciones sociales del municipio, tambin podrn incorporarse los miembros de los consejos de participacin ciudadana.
Las atribuciones del Coplademun se encuentran consignadas en el artculo 83 de la ley orgnica municipal, entre ellas est proponer al ayuntamiento los mecanismos, instrumentos o acciones para la formulacin, control y evaluacin del Plan de Desarrollo Municipal; consolidar un proceso
permanente y participativo de planeacin orientado a resolver los problemas municipales; formular recomendaciones para mejorar la administracin municipal y la prestacin de los servicios pblicos; gestionar la expedicin de reglamentos o disposiciones administrativas que regulen el
funcionamiento de los programas que integren el Plan de Desarrollo Municipal; proponer, previo estudio, a las autoridades municipales, la realizacin de obras o la creacin de nuevos servicios pblicos o el mejoramiento
a los ya existentes, mediante el sistema de cooperacin y en su oportunidad promover la misma; desahogar las consultas que en materia de creacin y establecimiento de nuevos asentamientos humanos dentro del municipio, les turne el ayuntamiento.
3. Direcciones administrativas del municipio de Ecatepec encargadas
de la planeacin y desarrollo
De las atribuciones que otorga a los ayuntamientos el artculo 19 de la
Ley de Planeacin del Estado de Mxico y Municipios, vigente, se encuentra la establecida en la fraccin II, referente a la creacin de rganos
municipales encargados de la planeacin, el cual textualmente dice:

22

Artculos 84 al 86 del Reglamento.

PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

113

Artculo 19. Compete a los ayuntamientos, en materia de planeacin democrtica para el desarrollo:
II. Establecer los rganos, unidades administrativas o servidores pblicos
que lleven a cabo las labores de informacin, planeacin, programacin
y evaluacin.

Es por ello que los municipios del Estado de Mxico estn facultados
dentro del marco de su competencia, para crear unidades administrativas
encargadas de llevar a cabo las tareas estipuladas en la fraccin citada.
Respecto al ayuntamiento de Ecatepec, en la actualidad no cuenta con una
direccin dentro de su estructura orgnica que tenga como funcin especfica la planeacin. Del resultado de la investigacin de campo que realizamos, encontramos que dicha funcin en la prctica la efectan principalmente la Secretara Tcnica y la Coordinacin de Asesores; no obstante
que todas las direcciones, entre sus tareas elaboran planes que conduzcan
al desarrollo municipal.
Con el fin de contemplar un panorama ms amplio, que nos permita
emitir una mejor valoracin de los beneficios y desventajas de esta circunstancia, haremos un somero estudio comparativo con la planeacin en
el municipio de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero.
El ayuntamiento de Chilpancingo cuenta con una Direccin de Planeacin y Coordinacin, la cual tiene como principal tarea elaborar el plan de
desarrollo municipal, as como los programas para cada rea con base en el
presupuesto asignado; asimismo, se coordina con todas las direcciones con
el fin de recibir los proyectos que las mismas elaboran de acuerdo con la
naturaleza de sus funciones; en este caso decidir la pertinencia y posibilidades de realizacin de dichos programas y planes; los cuales una vez
presentados y aprobados por el cabildo podrn ser materializados.
En el caso de Ecatepec, todas las direcciones tienen entre sus atribuciones y obligaciones, la realizacin de planes y programas, con el fin de
cumplir los objetivos que les sean propios. Uno de los motivos que justifican la falta de la direccin de planeacin en la actual administracin
(correspondiente al trienio 2003-2006), se debe a que las experiencias
vividas en las anteriores administraciones no fueron del todo favorables,
ya que haba una direccin de planeacin que tena la funcin especfica
de formular planes, programas o proyectos, sin embargo, la realidad era
otra, dicha direccin laboraba por un tiempo y por otro ms permaneca

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inerte. Esta situacin ocurra cuando las dems direcciones formulaban

por iniciativa propia los planes que se aplicaran en el municipio de acuerdo con las atribuciones de cada una de ellas. El resultado de aquella inercia
laboral, por as decirlo, arrojaba un innecesario gasto del presupuesto en el
pago a los trabajadores de esa direccin. Por stas y otras consideraciones,
la actual administracin decidi prescindir de la direccin de planeacin.
Respecto a las circunstancias y motivos expuestos, sin otro inters ms
que el de buscar posibles soluciones y mejoras, nos permitiremos hacer un
balance de los beneficios que probablemente traera consigo la reanudacin en sus funciones de la direccin de planeacin en el municipio de
Ecatepec.
Primero, es importante recordar que cada rea o direccin tiene encomendada una funcin inherente de acuerdo con la materia que le corresponde, por ejemplo, la direccin de servicios pblicos no puede invadir
las funciones de la direccin de seguridad pblica, o viceversa; pueden
coordinarse entre s para el mejor desempeo de sus funciones pero no
invadir esferas de competencia. Segundo, todas las direcciones o reas
pertenecientes al ayuntamiento tienen la obligacin, ms que atribucin,
de formular programas tendientes al progreso del municipio, en este sentido tambin pueden en la prctica coadyuvar unas con otras para un
mejor cumplimiento de los objetivos planteados. Sin embargo, debe
haber una direccin encargada de coordinar los trabajos de las dems,
con el objetivo de evaluar las pertinencias o inconveniencias, en su
caso, del plan de desarrollo municipal y los programas que deriven del
mismo; vigilando adems, que stos se ajusten al presupuesto y a los
recursos materiales y humanos, con el fin de no caer en excesos y gastos
innecesarios.
Desde nuestra perspectiva, la direccin de planeacin es una unidad
administrativa fundamental para los ayuntamientos, debido a que sus principales funciones son realizar y coordinar programas tendientes al desarrollo municipal, as como vigilar el cumplimiento del plan de desarrollo
municipal, sobre todo con la finalidad de que los mismos no contradigan
las disposiciones legales aplicables a la materia. Por estas consideraciones
creo conveniente integrar de nueva cuenta una direccin de planeacin en
la administracin municipal de Ecatepec de Morelos.

PLANEACIN Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO

115

VI. CONCLUSIN
Mxico es un pas que se caracteriza por contar con un verdadero Sistema de Planeacin Democrtica, ya que, aunque todos o la mayora de los
pases llevan a cabo una planeacin nacional, no siempre tienen un sistema
en sus normas tan bien estructurado.
Al ser nuestra planeacin de carcter democrtico, es valiosa la participacin de la ciudadana, y muestra de ello son los foros de consulta ciudadana que en los ltimos tiempos se han realizado. La planeacin municipal
es de gran importancia, ya que es el municipio un nivel de gobierno donde
realmente existe un contacto ms directo entre los ciudadanos y sus representantes, consecuentemente en relacin con sus necesidades y una mejor
prestacin de los servicios pblicos.
Por lo que respecta al municipio de Ecatepec de Morelos, se puede decir
que la nueva administracin tiene varias tareas importantes por emprender, una de ellas es el problema de la sobrepoblacin, por lo que se deben
efectuar polticas que vayan encaminadas a hacer frente a esta realidad,
mismas que deben establecerse previamente en el plan de desarrollo del
municipio. El ayuntamiento de Ecatepec, aunque cuenta con la participacin de las Unidades de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin, as como del Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal, con
funciones especficas cada uno de ellos, carece de una unidad administrativa encargada de la planeacin, la cual, como ya se dijo, permitira en
gran medida mejorar el funcionamiento de dicho ayuntamiento respecto a
esta materia.

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