LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN LA GERENCIA SOCIAL.

Notas para la sesin INDES.

Armando Loera Varela
INDES
Junio 2000.

La planificacin estratgica se ha convertido en uno de los instrumentos de

gerencia social ms usados, y probablemente tambin ms abusado. Por lo que
en la sesin, considerando el tiempo disponible, procederemos a considerar tanto
las bases tericas como los elementos logsticos de la herramienta, que son dos
de los factores menos entendidos y que frecuentemente provocan problemas de
abuso o de baja calidad o pertinencia en la aplicacin de la herramienta.
El objetivo de la sesin consiste en que los gerentes sociales participantes
diseen un proceso de planificacin estratgica que les permita construir tanto
las imgenes de futuro como decidir sobre las condiciones para hacerlas viables.
La sesin se compone, adems de una breve introduccin, de cinco partes:
I.
La definicin de la nocin de planificacin estratgica. Se
identifican los elementos constitutivos del concepto desde la perspectiva
de aprendizaje social, en los aprendizajes bsicos que al mismo tiempo
necesita y produce y las condiciones bsicas para que se desarrolle un
proceso de planificacin estratgica.
II.

Descripcin de las corrientes principales. Se describan, de forma

general, algunas de las diversas escuelas que se han formado bajo la
perspectiva general de la planificacin estratgica.

III.

Modelos de planificacin estratgica para la gerencia social.

Tomando en consideracin las tareas y mbitos en donde los gerentes
sociales aplican la planificacin estratgica se explican tres modelos: el
global, que suele aplicarse en anlisis de instituciones o programas; el
modelo sectorial y el modelo de la planificacin estratgica situacional
(PES), que se desarrolla en la gestacin de la agenda pblica de los
actores sociales.

IV.

La gerencia de la planificacin estratgica. Se consideran las

prcticas prometedoras en el gerenciamiento de los procesos de
planificacin estratgica, como los errores comunes y las precauciones
que se pueden tomar para evitarlos.

V.

Anexos. Son cuatro los anexos. En el primer anexo se presentan

grficamente algunos de los modelos previamente presentados, en el

segundo anexo se presentan situaciones hipotticas que pretenden dar

lugar a diseos de planificacin estratgica a nivel sistema, programa e
institucional; en el tercer anexo se estructura una mini-sesin de
planificacin estratgica situacional para aquello(a) s participantes que
estn interesados en revisar ms de la operacin de esta perspectiva;
finalmente, en el cuarto anexo se presentan los formularios que pueden
ser usados para realizar un anlisis de la agenda educativa desde una
perspectiva estratgica.
INTRODUCCIN.
En Amrica Latina durante los ltimos aos se han multiplicado rpidamente las
experiencias de planificacin estratgica en diversos mbitos pblicos,
principalmente en la definicin de marcos de referencia del desarrollo de
sectores y en la definicin de polticas institucionales que expresan procesos de
reestructuracin organizacional. Inclusive, en la regin se ha desarrollado con
fuerza una perspectiva terica que aspira a estructurar las interacciones entre
gobernados y gobernantes, la planificacin estratgica situacional (PES).
En la regin se cuenta con mltiples experiencias de planes estratgicos de
sectores sociales, como son el caso de los planes de educacin, de salud y de
desarrollo urbano. Los planes han correspondido tanto a nivel nacional, como
estatal o departamental, municipal y de localidad. Algunos de los planes se
enmarcan en procesos de reforma integral, otros son expresin aislada de
grupos de interesados. Algunos planes han quedado en la etapa de la
formulacin, otros han podido reestructurar y revitalizar la arena poltica o
institucional. De algunas de estas experiencias se han obtenido una serie de
buenas prcticas, que en conjunto constituyen los principios bsicos para disear
y gestionar de manera exitosa la planificacin estratgica.
I.
DEFINICIN.
La planeacin estratgica para el mbito pblico es un instrumento de gerencia
social que sintetiza algunos de los principios bsicos de la formulacin de las
polticas sociales, como la participacin ciudadana de los grupos sociales
involucrados en polticas, la generacin de consensos sociales a travs de la
negociacin y la generacin democrtica de polticas de estado a largo plazo. En
consecuencia, los procesos de planificacin estratgica toman en consideracin
otras herramientas de la gerencia social, especialmente el anlisis del entorno y
el anlisis de involucrados.
La planificacin estratgica, como herramienta del gerente social, puede definirse
como un proceso colectivo orientado a la construccin de una imagen de futuro
capaz de comprometer a la accin que le permita proveerle de viabilidad,
manteniendo un continuo proceso de aprendizaje.

Este concepto general se compone de 7 elementos constitutivos.

1. Es un proceso. Significa que si bien existe un producto: el Plan, ste es un
momento importante dentro del proceso, pero no agota ni substituye al
proceso como el aspecto constitutivo ms valioso de la planificacin. El plan,
adems debe de revisarse continuamente y desarrollarse de manera flexible,
una vez que se le ha producido. Es ms, el mismo proceso puede dar lugar a
diversos planes consecutivos, o a planes de diversos niveles de complejidad o
reas de polticas. A pesar de ello debe considerarse que los procesos de
planificacin para ser eficientes necesitan producir un plan, que le oriente y
gue. Adems, en base al plan se puede evaluar y revisar el proceso de
planificacin.
2. Es colectivo. Lo cual implica que necesariamente involucra la participacin
de diversos actores. La planificacin estratgica en el sector pblico necesita
de amplia participacin. De hecho su calidad en mucho depender de la
capacidad de convocatoria para participar, la naturaleza de la participacin y
las formas como los diversos grupos participan. Esta caracterstica aleja la
nocin de planificacin estratgica a ejercicios tecnocrticos, de expertos o
monopolizados por los altos niveles de direccin. En esta perspectiva de
planificacin se necesita de una amplia participacin activa y positiva.
3. Se orienta a la construccin. Es decir, se trata de generar una imagen
compatible y sostenible por los diversos actores sociales que participan en el
proceso. En consecuencia, no consiste en una simple adicin de opiniones o
de posiciones personales o grupales. La generacin de la imagen de futuro
consiste en una superacin de las posiciones particulares a travs de un
proceso dialctico en donde en base a informacin factual se generan
dilogos estructurados, espacios de reflexin y de evaluacin, hasta lograr
acuerdos bsicos para decisiones pblicas trascendentales, que sean capaces
de promover un estado de cosas ms all de lo que indican las tendencias
inerciales.
4. La imagen de futuro. Es el elemento distintivo de la planificacin
estratgica. Siguiendo a Lewis1, la imagen de futuro que gua la accin
estratgica se constituye por la problemtica, la visin y la misin. La
problemtica consiste en aquellos elementos que conforman una brecha
entre los que debe hacerse (segn valores, normas y expectativas) y lo que
se hace (segn datos y percepciones). Adems, se consideran los factores
que impiden cerrar la brecha. La visin consiste en un escenario global del
estado de cosas al que se aspira y se ambiciona. Este escenario pretende
cumplir con las obligaciones sealadas por las normas, responder a las
1

Lewis, J.P., 2000. The Project Managers Desk Reference. New York: McGraw-Hill.

necesidades y expectativas, y algo ms. La misin2 es una formulacin en

donde se especifica qu se quiere lograr, qu valor pblico involucra y para
quin se quiere lograr. Constituye un elemento importante en la
comunicacin de la imagen de futuro y la capacidad de persuasin que pueda
ejercer en la comunidad.
5. Compromiso para la accin. La planificacin estratgica esta orientada a
la transformacin efectiva, por lo que debe motivar e interesar a los actores
claves de las acciones ms efectivas, lo cuales necesitan creer en la imagen
de futuro e involucrarse en su consecucin.
6. Provee de viabilidad. Existe una doble funcin en la relacin entre el
concepto de viabilidad e imagen futura. Por una parte la imagen futura debe
ser viable al menos desde el punto de vista poltico, tcnico, organizacional,
econmico. Pero por otra parte, la finalidad con la que se elaboran las
estrategias es para hacer realmente efectiva la imagen de futuro. Se asume
que no es totalmente viable en el momento que se genera (si estuviera
determinada por tendencias inerciales no tendra sentido el proceso de
planificacin estratgica).
7. Mantener aprendizaje. Es el resultado ms valioso del proceso de
planificacin y se puede dar a nivel institucional, grupal o social. Usualmente
se crea a partir de la sistemtica produccin de informacin, la organizacin
de espacios y momentos para la reflexin y la discusin pblica (los cuales
suelen ser escasos) y la promocin de dilogos estructurados e informados.
Con ello se produce una cultura de constitucin de agendas abiertas a nivel
institucional o de amplia participacin ciudadana en la formulacin de
polticas pblicas en los casos de planificacin sectorial o programtica.
Es importante sealar que la imaginacin del futuro es una labor de construccin
comunitaria. Es importante sealar que se participa activamente desde la
perspectiva y condiciones de los diversos actores sociales para estructurar de
manera negociada y articulada la imagen de futuro. Este proceso requiere de la
capacidad para efectivamente distribuir el poder de decisin entre quienes
participan en el acto de imaginacin. Si la decisin no se conecta con la
imaginacin y el proceso se agota en sta es posible que se est frente a
procesos de manipulacin o pretendida legitimacin. Es claro que el proceso se
basa en una firme voluntad de distribucin del poder entre los actores sociales
participantes. La planificacin estratgica provoca el facultamiento
(apoderamiento) de los actores sobre decisiones de su propia vida o destino, o
es parte de una farsa.
2

Moore, M.H.,1995. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge,

Mass: Harvard University Press.

Por otra parte, la construccin comunitaria parte de la interaccin de las

posiciones ideolgicas y de los intereses de los actores con informacin ms
intersubjetiva y hasta donde sea posible combinando bases de conocimiento
objetivo con reflexiones autoevaluativas. El conocimiento cientfico tiende a
usarse ms bien de manera iluminativa que de forma instrumental. Las
emociones y los rituales comunitarios se tienen que considerar ya que todo
proceso de planificacin estratgica conlleva procesos de aprendizaje, tanto a
nivel individual como colectivo. Adems, la planificacin estratgica supone que
existe ya confianza entre los actores para mantener una comunicacin sincera
(con el mnimo de sesgos), con nimo de cooperar, de negociar los intereses
diferentes y de mantener un dilogo informado y reflexivo entre los actores.
Estas condiciones de un alto capital social de la comunidad involucrada no se
encuentran con facilidad, por lo que es comn que sea necesario invertir en ese
capital construyendo un mnimo clima de confianza como pre-condicin
operativa. Algunos de los elementos a considerar en esa pre-condicin son los
propsitos, las reglas, la estructura y, de manera esencial, la naturaleza de los
facilitadores del proceso. Por otra parte, es importante reconocer que el mismo
proceso de la planificacin estratgica puede constituirse en una significativa
inversin en capital social, si es visto como legtimo por los mismos actores que
participan.
En general, la planificacin estratgica se enmarca en procesos de aprendizaje
organizacional y social que mediante dilogos informados entre mltiples
actores. Su foco de atencin son los valores y las visiones. Por esta razn una
condicin favorecedora del xito de los procesos de planificacin estratgica es el
capital social existente en las comunidades. Al mismo tiempo, como intervencin
la planificacin estratgica puede llegar a constituirse como promotora del
aumento del capital social en las comunidades, siempre y cuando se tenga xito
en generar un clima de participacin fundamentada en el dilogo informado
sobre polticas pblicas, dentro de un marco incluyente y receptivo a muy
diversos puntos de vista, especialmente de aquellos que histricamente han
estado en los mrgenes e incluso fuera de ellos.
La planificacin estratgica est constituida por los procesos que explcitamente
construyen y aportan a la viabilidad de una visin, la que ha sido construida de
acuerdo a una misin institucional o de un sistema. Por lo que, desde la
perspectiva pblica, se constituye como una herramienta de construccin de
agenda de poltica pblica o, cuando se enfoca a organizaciones de revitalizacin
organizacional mediante la participacin directa de los grupos de interesados que
negocian sus diversos puntos de vista con el fin de estructurar consensos bsicos
sobre metas que todos reconocen como prioritarias segn sus valores y culturas,
as como las estrategias que les permitir aprovechar de manera mejor sus
fortalezas y disminuir sus debilidades, siendo muy sensibles y atentos a las

variaciones de los contextos donde se ubican y de los grupos a los que sirven o
afectan.
Los procesos de planificacin estratgica desarrollan amplios acuerdos en las
comunidades donde se desarrollan. Los acuerdos son resultado de anlisis y
reflexiones sobre los temas crticos, pero sobre todo de una modificacin de la
estructura en la que tienen lugar las interacciones de los actores de esas
comunidades. La interaccin, para ser productiva, se basa en cinco aprendizajes
bsicos:
a) Saber aprender. La planificacin asume que el sistema u
organizacin que se planifica es necesario entenderlo a partir de
manera exgena, es decir, a partir de su contexto o los grupos
externos a s misma que le dan razn de ser. Estos elementos externos
cambian de manera dinmica, por lo que los sistemas y las
organizaciones tiene que ser lo suficientemente flexibles no slo para
irse adecuando a esos contextos sino a participar en su cambio de
acuerdo con los valores y principios propios. Por otra parte exige que
el aprendizaje sea continuo, por lo que no se trata nicamente de
obtener un producto (un plan) sino de mantener un sistema de
dilogo, reflexin y monitoreo permanente para adecuarse a cambios y
errores del proceso.
b) Saber reflexionar. Este tipo de planificacin parte y llega a una
revisin de los valores ntimos y reales del sistema o de la
organizacin. Por lo que a diferencia de otros procesos de planificacin
que se asumen como sistemticos y basados nicamente en
informacin objetiva, en la planificacin estratgica se involucran
aspectos subjetivos o intersubjetivos, como las creencias y las
ideologas personales o de grupo, as como informacin y conocimiento
reconocido como sistemtico y cientfico.
c) Saber participar con base en dilogos. Este tipo de planificacin
es necesariamente participativa ya que reconoce que si bien existen
aspectos tcnicos el futuro no depende de marcar trayectorias
tendenciales sino de un proceso de construccin social que resulta de
la interaccin entre perspectivas y prcticas sociales de todos los
grupos. En ese sentido la planificacin no es una tarea exclusiva de
expertos sino de todos los involucrados. Todos planificamos y el futuro
es resultado de la planificacin colectiva.
d) Saber construir un futuro valioso. La planificacin estratgica, por
lo tanto, est necesariamente orientada al futuro mediato no el
inmediato. No se trata, a diferencia de otros procesos de planificacin,

de reducir la incertidumbre o de hacerlo manejable. Ms bien tiene

como propsito construir una imagen de futuro para hacer todo lo
posible para que ste se parezca a esa imagen. El reto es mantenerse
equilibrado entre las nociones voluntaristas y las mecanicistas.
Tratndose del mbito pblico la imagen futura no puede ser
cualquiera. Corresponder a una imagen que constituya un avance
histricamente significativo tanto para la situacin actual como un
salto cualitativo para las tendencias inerciales.
e) Saber actuar. Por lo que las estrategias a ser definidas se
constituyen a partir de procesos de formacin de decisiones y polticas
que le den viabilidad sostenible a los propsitos finales del sistema o
de la organizacin. La viabilidad tiene dimensiones tcnicas,
organizacionales, econmicas y polticas.
Es importante reconocer como punto de partida que la planificacin estratgica
requiere de factores favorecedores para tener alguna oportunidad de ser una
herramienta efectiva. En general, no es un proceso neutral ni se puede dar en
cualquier circunstancia. Algunas de las condiciones bsicas que el gerente de
este tipo de procesos debe tener en cuenta son los siguientes:
1. Voluntad poltica. Como ya se ha sealado, con la planificacin estratgica se
pretende movilizar a la imaginacin colectiva para impactar procesos ms all
de lo ordinario. Por lo que se necesita de un alto capital poltico que permita
la revitalizacin de los procesos normales en base a visiones retadoras,
frescas y desde la base. Muy probablemente se tenga como consecuencia
cambios importantes en la estructura de toma de decisiones y
reconocimientos de problemas que no sea muy cmodo aceptar. Estos
elementos son indicativos de un liderazgo democrtico y altamente creativo,
adems de poderoso. Por ello es comn encontrar ejercicios de planificacin
estratgica en la primer mitad de los mandatos polticos.
2. Aunque no existe necesariamente consenso, muchos casos concretos indican
que el mejor tiempo para iniciar un proceso de planificacin estratgica es en
situaciones de crisis. La rutinizacin de la planificacin estratgica es un riego
mayor de este tipo de procesos sino est asociada a procesos de aprendizaje
continuo.
3. Condiciones para acuerdos operativos. Debido a la necesaria participacin
masiva pero estructurada, es importante considerar la capacidad de
conversacin que pueden sostener actores sociales con historias de conflictos
recientes. Si los actores son poderosos al menos debe existir consenso sobre
los procedimientos bsicos para que opere la planificacin. Si no existe esta
condicin sta se constituye en una de las tareas iniciales.

4. Capacidad para producir conocimiento vlido y sistemtico, tanto de la

instancia como de sus contextos. Si bien en la participacin se expresarn las
ideologas y posiciones personales o de grupo de los actores, el conocimiento
permitir estructurar y, ocasionalmente al menos, ayudar a generar acuerdos
bsicos.
5. Constitucin de un equipo central polticamente legtimo y tcnicamente
calificado. Este equipo se encargar del diseo del proceso y de su operacin.
Es claro que su eficiencia depender de ser creble y de tener capacidad de
convocatoria.
6. Tiempo. La planificacin estratgica no es conveniente para afrontar
problemas especficos ni cuestiones muy prximas. Se requiere tiempo de
anlisis, reflexin y decisin. Usualmente el mnimo de horizonte temporal es
de unos tres aos.
7. Manejo de comunicacin movilizadora y persuasiva. La comunicacin
desempea un rol central en los procesos de planificacin estratgica,
especialmente en la movilizacin de actores en la construccin de imagen de
futuro y en el mantenimiento de la capacidad de aprendizaje.
II. BREVE DESCRIPCIN DE LAS CORRIENTES PRINCIPALES.
La planificacin estratgica en mbitos pblicos, como la planificacin social en
general, tiene sus antecedentes histricos en la visin de Karl Mannheim en la
planificacin social como estrategia que trasciende el pensamiento ideolgico y el
utpico, promoviendo la profundizacin de la democracia econmica y poltica de
las sociedades de mercado abierto. La nocin de planificacin para la libertad
de Mannheim se fundamentaba en la formacin de una clase media educada y
ascendiente que asumiera los retos de equilibrar la tensin entre las tendencias
monopolizadoras y las desintegradoras del poder poltico y econmico 3. Los
planificadores sociales deberan ser hbiles tanto en el manejo tcnico de las
herramientas de su tarea, como contar con sensibilidad para equilibrar los
excesos del mercado. As, la planificacin en las sociedades democrticas se
empez a desarrollar asumiendo la imposibilidad de coordinar todos los procesos
de planificacin en una sociedad abierta. Sin embargo, al mismo tiempo haca
explcita la necesidad de ser aplicada en la reduccin de las consecuencias
contrarias al sentido de justicia y a la funcionalidad del modelo econmico de la

Uno de las obras ms representativos del pensamiento de Karl Mannheim, especialmente en la

caracterizacin de la planificacin social, es Mannheim, K., 1953. Libertad, poder y planificacin
democrtica.Mxico: Fondo de Cultura Ecnomica.

racionalidad del mercado, as como para estructurar un marco de referencia

para la estabilidad y la competitividad econmico 4.
A partir de estos antecedentes, la perspectiva estratgica de la planificacin
inicia su desarrollo principalmente en los aos sesentas, con lo que se ha
denominado la estructura bsica. Mintzberg5 ha identificado diez perspectivas
generales, que clasifica en tres escuelas. De manera muy resumida, los principios
de estas corrientes se exponen en el siguiente cuadro.
Las perspectivas de la planificacin estratgica.
AGRUPACIN
ESCUELAS
PRESCRIPTIVAS

ESCUELA
Diseo.

PRINCIPIOS
-

Planificacin.

Posicional.

ESCUELAS
DESCRIPTIVAS

Liderazgo.

Cognitiva.

Aprendizaje.

Poder.

La formacin de estrategias como un proceso de concepcin.

Su propsito es encontrar un encuentro entre las capacidades internas y las
oportunidades del contexto.
Las estrategias deben ser consistentes con los propsitos de la organizacin,
representar una adaptacin del sistema a los cambios del contexto, mantener la
ventaja competitiva y ser viable.
El Anlisis FODA (Fortaleza, Oportunidad, Debilidad y Amenaza constituye su
esencia).
La formacin de estrategias como un proceso formal.
El anlisis de contextos integra tendencias, ya sea como proyecciones o escenarios.
El proceso de operacionalizacin consiste en deducir actividades de niveles cada
vez ms concretos y a plazos ms breves.
La evaluacin consiste principalmente en la consistencia entre los niveles y los
tiempos.
La formacin de estrategias como un proceso analtico.
El propsito consiste en formular aquellas estrategias que permiten tener acceso
de manera competitiva el mercado y posicionarse de un nicho especfico.
En el sector pblico se aplica el esquema a planes de competitividad regional y
nacional.
Se identifican estrategias genricas (como costos bajos y diferenciacin).
La formacin de estrategias como un proceso visionario.
La formacin de estrategias se enfoca en el lder ms que en la comunidad o en la
cultura, que son considerados como los espacios de maniobra.
La visin, o ideas-fuerza, son el centro alrededor del cual se ubican las estrategias.
El pensamiento estratgico del lder sintetiza la capacidad de ver hacia atrs, desde
arriba, desde abajo, ms all, detrs de, adelante y a travs de las acciones.
Las instancias de fuerte liderazgo no necesitan de procesos de planificacin con
otros. Se bastan solos. La visin reemplaza el plan.
La formacin de estrategias como un proceso mental.
El proceso se inicia con la atencin focalizada, el segundo con la estructura que
permite configurar las categoras necesarias para tratar el problema, la memoria, la
toma de decisiones y la percepcin de consecuencias.
La formacin de estrategias como un proceso continuo.
Las estrategias son decididas ms por colectividades que por tomadores de
decisiones aislados.
La formulacin, ejecucin y evaluacin se mezclan en un proceso complejo.
El cambio se provoca de manera evolutiva a travs de la interaccin acumulada de
las rutinas.
Ms que estrategias preestablecidas se acta con base en estrategias emergentes.
La formacin de estrategias como un proceso de intercambio entre coaliciones que
persiguen sus propios intereses.
Las estrategias reflejan los intereses de los grupos o actores ms poderosos.
Los grupos que forman las organizaciones forman estrategias a travs de la
persuasin, negociacin, confrontacin e imposicin, cambiando dinmicamente de
coaliciones.

Friedman, John, 1987. Planning in the Public Domain: From knowledge to action, Princeton
University Press, Princeton, New Jersey.
5
Mintzberg, H., Bruce Ahlstrand, and Joseph Lampel, 1998. Strategy Safari: A Guided Tour
Through the Wilds of Strategic Management, New York: The Free Press.

10

Cultural.

ESCUELA
TRANSFORMATIVA

Ambiental.

Configurativa
.

La formacin de estrategias como un proceso colectivo, basado en las creencias y

significados compartidos por los miembros de una organizacin.
Los miembros de las organizacin adquieren las creencias a travs de procesos de
socializacin y culturizacin.
Las estrategias representan ms que posiciones perspectivas enraizadas en las
intenciones colectivas.
La cultura y la ideologa dominante promueve su mantenimiento ms que el
cambio.
La formacin de estrategias como un proceso reactivo a ambientes crticos.
El propsito de la planeacin y la funcin ms importante del lder es caracterizar al
ambiente para adaptar a la organizacin.
La formacin de estrategias como un proceso transformador, por un lado, pero con
continuidad, por otro.
Existen perodos o ciclos en la vida de las organizaciones ms adecuados para las
formulaciones de estrategias que otros.
Ocasionalmente la configuracin se transforma.
Las estrategias adecuadas son las que permiten ubicar a la organizacin en un
nicho en el contexto. En este sentido la administracin estratgica tiene como
tarea mantener la estabilidad, aunque reconociendo la necesidad del cambio
cuando sea necesario.

III. LOS MODELOS DE PLANIFICACIN ESTRATGICA PARA LA

GERENCIA SOCIAL.
Considerando las caractersticas del mbito pblico y las peculiaridades de la
gerencia social es posible identificar tres modelos pertinentes de planificacin
estratgica considerando las unidades propias de accin de los gerentes sociales:
instituciones/programas, sectores y la agenda en accin de la poltica pblica.
El primer modelo sera un modelo general, que estara constituido por los puntos
centrales y bsicos de la mayor parte de los diseos de planificacin. Este
modelo general se puede aplicar tanto a instituciones como a programas. El
segundo consiste en un modelo para planificar sectores o grandes subsistemas
sociales, como el educativo, salud, seguridad social Adems se considerar
brevemente una perspectiva de planificacin estratgica especialmente relevante
para la formacin y desarrollo de la agenda en accin de la poltica pblica: la
planificacin estratgica situacional.
A. Modelo Global.
El modelo global es el bsico en la mayor parte de los ejercicios de planificacin.
La versin del modelo presentado en esta seccin se refiere al desarrollado para
ser utilizado en instituciones pblicas, ya sean gubernamentales o no
gubernamentales, as como en programas y proyectos sociales

11

En su diseo se consideran siete etapas del proceso6:

1. La preparacin del plan.
Esta primera etapa se conforma con la decisin del liderazgo poltico
mayor nivel de iniciar un proceso de planificacin estratgica, con
asignacin de recursos y arreglos institucionales que se requieran y
conformacin de un equipo responsable, con competencia tcnica y
legitimidad poltica.

de
la
la
la

Es comn que los procesos de planificacin estratgica se desarrollen en

situaciones de cierto nivel de crisis o cuando nuevos liderazgos necesitan
reorientar el estado de cosas. Probablemente bajo estas circunstancias es
cuando esta perspectiva muestra su mayor capacidad para revitalizar a las
instituciones o se desarrolla con ms xito los llamados a participar en
procesos de discusiones pblicas de las polticas sociales. Sin embargo, es
posible considerar tambin que la planificacin estratgica puede ser parte
de procesos normales y permanentes de aprendizaje social o institucional. Es
frecuente que en esta etapa se prepare informacin interna y externa que va
a ser analizada dentro del proceso.
2. La formulacin de la imagen de futuro.
La tarea inicial del equipo responsable es desarrollar una imagen de futuro de
manera participativa. Para ello, como ya se seal, se identifica el problema,
la misin y la visin de la organizacin. En procesos de planificacin
asociados a una visin de administracin estratgica, en este momento se
genera una discusin clarificadora del valor pblico involucrado en el
quehacer del sistema o de la institucin7.
3. El anlisis estratgico o de fodas.
El anlisis estratgico o de fodas (por fuerzas, oportunidades, debilidades y
amenazas) consiste en identificar la capacidad del sistema en cuanto a la
imagen de futuro o valor pblico. El valor pblico de un sistema es el bien o
servicio que los ciudadanos y las normas sociales consideran que debe ser
ofrecido por el Estado. Es comn que el anlisis considere tres parmetros:
a) temporal, compuesto por la imagen y los escenarios futuros, los
actuales y las tendencias mostradas por el desarrollo del pasado
reciente.
6

El modelo bsico en general sigue las pautas sealadas por Allison, M. and Kaye, J., 1997.
Strategic Planning for Nonprofit Organizations: a Practical Guide and Workbook, New York: John
Wiley & Sons y Goodstain, L, Nolan, T.M., and Pfeiffer, J. W. 1993, Applied Strategic Planning: a
comprehensive Guide, New York: McGraw-Hill, Inc..
7
Moore, M. H., 1995. Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge,
Mass.: Harvard University Press.

12

b) Interno-externo, considerando como interno los aspectos

constitutivos del sistema, programa o asociacin en relacin con la
imagen de futuro. Si son obstculos para la realizacin de la
imagen de futuro se les identifica como debilidades. Si, por el
contrario, se les considera como promotores o facilitadores de la
imagen de futuro, se les seala como fortalezas. Por su parte, los
aspectos externos son contextuales y tienen que ver con
tendencias o factores que aportan posibilidades de que los
elementos internos efectivamente realicen la imagen de futuro, en
cuyo caso se les considera como oportunidades. En cambio, si
disminuyen las posibilidades o, incluso, si provocan tendencias
contrarias a las identificadas, se les asume como amenazas.
c) Factores/actores, en donde se consideran los factores como
mecanismos sociales complejos en donde es difcil identificar
voluntades, al menos de manera accesible para los actores y los
recursos centrales. Por otra parte, los actores como agentes cuya
voluntad es viable de modificar.
El anlisis estratgico, en la perspectiva ms sencilla y con base en el anlisis de
fodas, se compone de identificar y priorizar estrategias de cuatro tipos:
Las estrategias tipo I, son aquellas que pretenden profundizar y consolidar las
fortalezas ya existentes.
Las estrategias tipo II, son las que tienen como objetivo transformar las
debilidades en fortalezas.
Las estrategias tipo III tienen como propsito aprovechar las oportunidades
futuras al asociarlas con las fortalezas ya existentes.
Las estrategias tipos IV, considera las amenazas futuras con el fin de prevenir
que impacten, especialmente en los aspectos considerados como debilidades.
4. Identificacin de prioridades.
Consiste en la parte operativa ms detallada y crtica del proceso, en donde se
seleccionan las estrategias por su viabilidad e importancia en relacin a la
imagen de futuro.
5. Formulacin del plan.
Es importante considerar de que a pesar de que los procesos de planificacin
estratgica no deben ser valorados por el producto especfico que producen, esto
es, los planes mismos, stos constituyen un punto obligado de referencia para la

13

calificar la eficacia del proceso. En la formulacin del plan se pone en juego la

capacidad del equipo central en recuperar la riqueza del proceso y la
multiplicidad de visiones producidas en l. Los planes deben ser claros, precisos
y fciles de diseminar.
6. Ejecucin.
La etapa de la ejecucin forma parte de los procesos de la administracin
estratgica fundamentada con el diseo propiciados por la planificacin. La
gerencia estratgica considera al plan como un elemento orientador, que debe
ser tomado de manera flexible y adaptativa en planes operativos, presupuestos y
estructuras programticas.
7. Monitoreo y evaluacin.
El proceso de planificacin puede monitorearse con base en indicadores de
eficacia del diseo, de calidad del plan, de impacto en la organizacin o sistema
o de satisfaccin de los actores. Se estimulan procesos de auto-evaluacin de los
participantes., as como de evaluaciones externas por los grupos de
involucrados
B. Modelo Sectorial.
En los ltimos aos la aplicacin de la planificacin estratgica en la formacin
de la poltica social se ha constituido en uno de sus usos ms comunes y al
mismo tiempo ms innovadores en latinoamrica. Esta tendencia en parte se
explica por la posibilidad de construir polticas de largo plazo o polticas de
Estado, es decir, que tengan la posibilidad de trascender los lmites temporales
de las administraciones gubernamentales. Para ello se trata de legitimar un plan
con la activa participacin de diversos grupos de inters. Cuando se usa con
estos fines la planificacin estratgica permite generar o alimentar la agenda de
la poltica social al promover discusiones abiertas sobre el estado presente y,
ante todo, las posibilidades de mejoramiento en un futuro. Adems permite
asignar prioridades de manera ms polticamente viable, motivar a la
participacin en las decisiones pblicas a grupos previamente marginados y,
ocasionalmente, democratizar la distribucin del poder en las decisiones pblicas.
Usualmente las polticas consideradas en estos ejercicios masivos de planificacin
social participativa son de naturaleza sectorial (educacin salud, desarrollo
urbano). Sin embargo, se cuenta con algunos casos de planificacin estratgica a
nivel de municipios, estados, regiones, departamentos, e incluso pases enteros.
En esta funcin se pueden cometer abusos sobre la planificacin estratgica ya
que puede ser usada para legitimar decisiones y planes ya formulados, as como
para fortalecer liderazgos de grupo o personales, sin apoyo a procesos de
distribucin del poder decisorio en asuntos pblicos. Obviamente, en ocasiones
es evidente que stos son los propsitos de las movilizaciones sociales. En otras

14

ocasiones, es difcil identificar durante el proceso entre un uso adecuado, uno

errneo y un sutil abuso. Es necesario, en todo caso, observar las consecuencias
del proceso.
Las etapas del modelo sectorial es especialmente sensible a la multiplicidad de
perspectivas de los diversos actores que componen un sector y seran las
siguientes8:
1. Acuerdo inicial.
En esta etapa se toma la decisin de iniciar un proceso de planificacin
estratgica. Lo comn es que la ms alta autoridad sea quien tome esta
decisin, ya sea por iniciativa propia o por haber sido convencido por otros
actores. Tratndose de planes sectoriales es frecuente que la decisin se
tome en dos tipos de momentos:
a) en situacin de una generalizada percepcin de crisis del sector. Esta
percepcin de crisis debe estar bsicamente sostenida por los grupos
de involucrados claves del sector. La percepcin de la crisis debe ser
alta y apuntar a que los cambios deben ser desarrollados por las
autoridades del sector.
b) En situacin de un compromiso y capacidad de convocatoria de las
autoridades de solucionar problemas del sector con participacin
incluyente.
Una vez que se toma la decisin de iniciar el proceso de planificacin
estratgica debe establecerse un equipo tcnicamente calificado y
polticamente legtimo con el objetivo de dirigir el proceso.
2. Identificacin de las expectativas, percepciones e intereses de los
grupos de involucrados y actores sociales.
La tarea inicial del equipo director de la planificacin estratgica consiste en
realizar un anlisis de involucrados, que tendr como consecuencia identificar los
actores claves que deben ser convocados. La convocatoria para participar en el
proceso tomar en consideracin la perspectiva ideolgica de los grupos as
como la historia de sus respuestas a participar y los estilos o modalidades de
participacin de cada actor. Las campaas de comunicacin y mercadeo social
suelen jugar un importante rol en esta etapa.

El modelo aplicado a los sistemas sociales est tomado del modelo de planificacin estratgica
de Bryson, John M., 1995. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: a guide to
strengthening and Sustaining Organizational Achievement, San Francisco, Calif,: Jossey Bass
Publishers.

15

3. Anlisis de los factores que componen la trama estratgica del

sector.
Este tipo de planificacin estratgica est fuertemente influida por la suficiencia y
calidad de la informacin y conocimiento tanto sobre el estado del sector como
de los factores que lo influyen en sus resultados ms pblicamente reconocidos.
Es muy importante desarrollar diagnsticos participativos, que ms que ejercicios
tecnocrticos sea el inicio de la negociacin entre las diversas perspectivas de los
actores. El anlisis, por lo tanto, es resultado de la integracin de ideologas,
intereses, creencias al tiempo que de la informacin y el conocimiento que cada
actor participante tiene sobre el sector. La negociacin de posiciones es factible
bsicamente por conjugacin de intereses as como de la informacin y
conocimiento. Es frecuente que a ciertos actores se les deba apoyar en hacerlos
conscientes de la informacin y conocimiento que ya poseen. En la etapa los
actores internos del sector juegan un papel al menos tan importante como la de
expertos sobre el sector.
4. Anlisis de los factores contextuales y tendencias que influyen sobre
el sector.
En esta etapa es muy importante que participen especialistas del sector con
interpretaciones divergentes pero capaces de sostener conversaciones
estructuradas y productivas. Su participacin no debe ser autocontenida sino en
el sentido de ejercer una pedagoga social, ya que se trata de persuadir a otros
sectores menos calificados tcnicamente pero fuertemente involucrados a tomar
en consideracin el conocimiento existente sobre condicionantes del sector.
5. Identificacin de procesos estratgicos.
Las conversaciones entre los sectores son muy importantes y valen por s
mismas como procesos tiles en la generacin de condiciones propicias para la
cooperacin social. Sin embargo, al estar enmarcadas en un proceso de
planificacin estratgica, deben tener como resultado la identificacin acordada
de procesos estratgicos del sector. Los procesos son reconocidos como
estratgico en funcin de, al menos, tres elementos:
a) Ser afectables por polticas pblicas bajo condiciones de viabilidad.
b) Jugar un papel causal en relacin con las metas definidas para el sector.
c) En el proceso deben participar directamente los actores involucrados en el
anlisis.
6. Formulacin de polticas estratgicas.
Con base en los anlisis e identificacin de los procesos estratgicos se formulan
las polticas que se espera que afecten al sistema de manera que su desarrollo
trascienda los niveles esperados segn las tendencias inerciales del sistema.

16

7. Procesos de adopcin y comunicacin del plan.

Aunque es importante tomar en cuenta que el plan es un producto importante
del plan estratgico, el proceso no se agota en l ya que el proceso como tal
tiene resultados paralelos al menos igualmente valiosos, muchos de ellos
impredecibles. Por otra parte, la gerencia del plan estratgico se reconvierte en
su operacin de manera que desarrolle una amplia campaa de comunicacin del
plan estratgico. En esta campaa se debe buscar re-editores del plan, de
manera que se vaya reestructurando desde la perspectiva y situacin de cada
actor.
8. Ejecucin.
El equipo responsable del proceso de planificacin interactua con las instancias
responsables de la operacin del sector con el fin de consolidar la visin
estratgica e ir aprendiendo de la comunicacin y operacin del sistema bajo
inspiracin del plan. La flexibilidad y adaptabilidad de la gerencia del plan se
ponen en juego de manera muy relevante durante esta etapa.
9. Monitoreo permanente para adecuar el plan.
Dentro de los aspectos tcnicos ms importantes que el equipo director del
proceso debe desarrollar una vez que las polticas se formulan en consideracin
del plan, se encuentra el diseo de un sistema de monitoreo que permita
evaluar de manera permanente al plan bajo la condicin de institucionalizacin
del proceso de aprendizaje que se desarroll en las primeras etapas. En el
sistema de monitoreo juegan un papel fundamental la continuacin de las
conversaciones estructuradas as como la definicin de un sistema de indicadores
cuantitativos y cualitativos que den cuenta del estado del sistema segn la visin
estructurada a partir del plan.
C. Planificacin estratgica situacional.
La perspectiva de la planificacin estratgica situacional es desarrollada en la
obra del chileno Carlos Matus9. Esta visin es especialmente relevante para la
formacin y desarrollo de la agenda de poltica pblica, tanto desde la
perspectiva del Estado como del resto de los actores del sistema poltico.
La nocin bsica de la planificacin estratgica situacional consiste en que
planificar es una accin de todos los actores (planificar es un verbo que se
conjuga en todos los tiempos y en todas las personas). Esto significa que en el
mbito pblico debe considerarse que no slo el estado ejerce la planificacin
9

Matus, C. 1972. Estrategia y Plan, Mxico: Siglo XXI.; Matus, C., 1980. Planificacin de
Situaciones, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1980; Matus, C.1987. Adios, Seor Presidente:
gobernantes gobernados, Caracas: Fondo Editorial Altadir; Matus, C. 1995. Chimpance,
Machiavelli y Gandhi: estrategias polticas, Caracas: Fondo Editorial Altadir. Parte importante de
la presentacin de la perspectiva se fundamenta en Huertas, Franco, 1996. El mtodo PES:
Planificacin Estratgica Situacional, La Paz, CEREB, 1996.

17

sino que sta se ejerce por todos los actores sociales, con mayor o menor grado
de sofisticacin. Por lo que el proceso de planificacin estratgica situacional se
constituye como una herramienta para que cada actor defina su plan e
identifique las estrategias para la conformacin de su viabilidad. Cada actor
construye su plan de acuerdo a las condiciones de incertidumbre de su situacin
y a los recursos que le proporcionen predictibilidad. En este sentido el plan no
debe intentar predecir sino prever, con base en mltiples escenarios para
enfrentar las diversas posibilidades de futuro.
Las etapas bsicas de un plan situacional son:
1. La identificacin y marcacin del problema. Se parte del supuesto de
que no hay diagnsticos objetivos ni se trata de problemas en relacin a los
factores de una situacin sino en relacin con el poder que se identifica en la
interaccin de los actores. Se construye el rbol del problema, se identifican
estrategias, se formulan escenarios y se construye un rbol de apuestas
estratgicas.
2. Identificacin y descripcin de actores actuales y potenciales. Esta
accin se realiza desde la perspectiva y con relacin a la posicin de cada
actor en cuanto al problema. En ella se ubican el resto de los actores en un
ejercicio de mapeo social, tanto los potenciales como los actuales.
3. Motivacin y afinidad de actores. Se considera la relacin que existe
entre el inters involucrado en los actores, el valor que le atribuyen y su
capacidad de presin para negociar posiciones comunes. Es importante
analizar la sensibilidad del inters y valor de las estrategias ante un cambio
en las interacciones de los actores.
4. Definicin de metaestrategias. Se responde a las preguntas centrales
para establecer lazos con otros actores:
- Con quin colaboraremos o haremos alianza?
- Para qu?
- Cmo?
- Qu probabilidad tenemos de xito con distintos aliados?
- Con base en qu marco tico o ideolgico se desarrollarn las alianzas?
- Es posible establecer algn trueque entre prdidas y beneficios?
5. Marco tico-ideolgico. Se estructuran los principios que identifican la
accin del actor y que explican sus valores, posicionndolo en relacin al
problema y el repertorio de soluciones. Esta delimitacin dentro de una
visin de elasticidad, donde en algunas nociones es posible negociar.

18

6. Camino estratgico crtico. Considerando los factores y los mbitos de

maniobra inercial y estratgica de cada actor se identifica los movimientos de
cada actor en cuanto al problema, prdidas y ganancias, as como el impacto
del cambio de situacin en los intereses de los actores.
7. Vectores de peso de los actores. Una vez que cada actor est posicionado
en los intereses de otros actores y se conoce su capacidad de accin sobre
factores del problema se identifica la capacidad de influencia de cada uno en
funcin de sus recursos.
8. Anlisis de viabilidad de actores. Se clarifica el mbito de maniobra de
cada actor y su nivel de vulnerabilidad. Se consideran estrategias por su
capacidad de consenso, conflictividad y viabilidad.
9. Identificacin de variables crticas. Se enfoca la atencin a las
estrategias consideradas como crticas pero inviables, en especial para revisar
alternativas de diseo, actores, o recursos, para transformar su inviabilidad.
10. Ensayo de trayectorias. Se estructura la secuencia de estrategias, se
construye la pero trayectoria posible explicitando las razones para clasificarla
de esta manera, y a partir de este procedimiento identifique la mejor
trayectoria posible, explicitando los criterios para considerarla la mejor.
11. Evaluacin del camino crtico. Se formulan hiptesis del cambio
situacional, del piso y techo de las presiones e intereses de cada estrategia y
la forma como cada estrategias impone una nueva estructura en el problema
a afrontar.
12. Simulacin. Como parte del proceso de control de la calidad en la definicin
del plan se identifica su vulnerabilidad y confiabilidad a partir de ejercicios
que permiten objetivar tanto las estrategias definidas como las consecuencias
que probablemente tendran como resultado. Con esta etapa termina el
proceso de formulacin del plan, el que estara listo para inspirar las acciones
del actor especfico desde donde se formul.
IV. LA GERENCIA DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA.
A. PRCTICAS PROMETEDORAS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA.
Los principios bsicos de las buenas prcticas en el diseo y gerenciamiento de
la planificacin estratgica que enseguida se proponen para su anlisis y
discusin parten de aprendizajes derivados de casos latinoamericanos:

19

1.

Los procedimientos de planificacin estratgica deben expresar con claridad

la voluntad poltica de las ms altas autoridades formales y legtimas, as
como su participacin directa. Esto sucede ms frecuentemente en
situaciones propicias para la transformacin.

2. Los actores deben tener claro que con los procesos de planificacin
estratgica se espera mejorar al sistema de manera ms rpida y profunda
que lo que expresan las tendencias inerciales.
3. La planificacin estratgica se basa en una equilibrada y dinmica
combinacin de informacin, reflexin, discusin y decisin.
4. La comunicacin entre los participantes directos y entre ellos y los grupos del
contexto es vital, por lo que es apropiado enmarcar la difusin y movilizacin
en campaas de mercadeo o comunicacin social.
5. Las tendencias de los procesos propios de la unidad de anlisis se pueden
alterar significativamente a partir de que sus participantes construyan
acuerdos sobre las metas y los medios adecuados para lograrlas.
6.

Los procedimientos para construir acuerdos se basan en consensos sobre

fines comunes, que aporten sentido ciudadano a la accin conjunta de la
colectividad.

7. Los planes estratgicos se deben disear y operar por grupos que combinen
conocimiento tcnico en comportamiento del sistema y representatividad
legtima y diversa de los grupos polticos ms activos.
8. Los planes estratgicos deben ser de largo plazo, pero constituirse por una
sucesin de etapas intermedias que den viabilidad a las estrategias y a la
misin. Adems la planificacin estratgica requiere traducirse en
planificacin operativa y presupuestal, con asignacin de responsabilidades,
recursos y tiempos especficos.
9.

Son vitales los procedimientos de monitoreo, la reformulacin de misin y

estrategias con base en la evaluacin y la revitalizacin constante de la
participacin de los actores colectivos.

10. El plan forma parte de una etapa inicial de la administracin estratgica, la

que lo va adaptando ante circunstancias y actores sociales cambiantes.

20

B. "FALACIAS" DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA Y OT RAS

PRECAUCIONES.
Henry Mintzberg, uno de los precursores ms importantes de la planificacin
estratgica, ha criticado los errores y los abusos ms comunes de los ejercicios
de planificacin estratgica, tanto en el sector pblico como en el privado. l les
denomina a tales errores y abusos "falacias".
En la gerencia de los procesos de la planificacin estratgica es bsico tomar
precauciones para evitar caer en estos errores10:
1. La falacia de la predeterminacin.
La planificacin cae en este tipo de error o de abuso cuando sobreenfatiza la
necesidad de predecir el ambiente o las tendencias existentes durante la
ejecucin de los planes. Una de las caractersticas ms importantes de la
planificacin estratgica consiste en identificar las tendencias o escenarios
alternativos que se presentaran en el futuro de la institucin o en el sistema. Sin
embargo, las metodologas prospectivas tienen un amplio grado de error que ha
provocado un profundo escepticismo acerca de la posibilidad de disminuir los
fracasos en las predicciones. Las intuiciones ms o menos educadas y la
percepcin de que los pronsticos y predicciones se basan en estimaciones muy
generales, poco sensibles a la multitud de variables que pueden influir en el
comportamiento del sistema. De manera que los ejercicios de proyecciones o
predicciones se convierten en productos de informacin pronto superados por
una realidad muy dinmica y compleja.
Mintzberg argumenta que el problema bsico consiste en pretender tener control
del ambiente bajo condiciones de estabilidad. Este problema se acenta cuando
la planificacin se concibe como un proceso de diseo de estrategias que poco
tiene que ver con su operacin. Las experiencias, argumenta, han enseado que
los procesos de formacin de estrategias ocurren de manera irregular y
difcilmente dentro de patrones reconocibles. Por otra parte, ni la formulacin de
escenarios alternativos ni la planificacin contingente soluciona los problemas,
aunque los escenarios o los planes contingentes sean numerosos, no solucionan
el problema de la falta de control sobre los eventos.
2. La falacia de la desarticulacin.
La separacin entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa, por
un lado, y entre los procesos de planeacin y la formacin estratgica, por otro,
explica la poca utilidad de la planificacin estratgica. Mintzberg argumenta que
los gerentes deben combinar la visin global y de largo plazo al tiempo que la
informacin del detalle cotidiano para poder formular estrategias correctas.
10

Mintzberg, Henry, 1994.The Rise and Fall of Strategic Planning: Reconceiving Roles for
Planning, Plans, Planners, New York: the Free Press.

21

Esta falacia est conectada con la utilidad de la etapa de anlisis interno, en

donde se deben especificar las fortalezas y debilidades. Estudios de campo
sealan que en esta etapa se expresan expectativas, sesgos distorsiones ms
que anlisis serios y suficientemente contextualizados del estado del sistema.
La articulacin entre formulacin e implementacin radica en un proceso de
aprendizaje integral, en donde la cultura organizacional expresada por los
patrones comunes y cotidianos de los actores expresan las decisiones.
3. La falacia de la formalizacin.
Frecuentemente la planificacin y su resultado, los planes, son desarrollados
fuera de la cultura cotidiana. Por lo que las innovaciones y los cambios
propuestos frecuentemente surgen de un ambiente ms o menos artificial, que
no refleja los compromisos, decisiones y perspectivas que constituyen la cultura
del sistema.
Por otra parte, el aspecto formal de la planificacin estratgica, el anlisis, no se
conecta de manera funcional con la esencia de la formulacin de polticas, es
decir, con la parte comprensiva, que es de naturaleza sinttica.
Las tres "falacias" que considera Mintzberg como comunes en los procesos de
planificacin estratgica se relaciona ms con capacidades gerenciales eficientes
propias de las empresas con ambientes cambiantes. Es claro que uno de los
principios de la gerencia pblica es ser eficiente, pero esto resulta ms complejo
que en la gerencia privada.
Aunque es necesario tener en mente la eficiencia como una virtud a alcanzar de
la gerencia social al mismo tiempo es posible anotar que deben existir otros
atributos para considerar a un ejercicio de planificacin estratgico como exitoso.
De manera especfica, se puede sealar que la gerencia social encuentra en la
planificacin estratgica un instrumento por el cual la participacin de grandes
grupos en la generacin de agendas pblicas al igual que en el monitoreo de
progresos en el alcance de objetivos compartidos son aspectos altamente
apreciados por la legitimidad y aumento en la gobernabilidad que suelen aportar.
Como precauciones adicionales que debe tomar un gerente de procesos de
planificacin estratgica podemos apuntar las siguientes:
1. Procurar la incorporacin de los actores claves, as como desarrollar en ellos
compromisos.
2. Ampliar constantemente el espacio de maniobra de manera que la
movilizacin social sea polticamente relevante y las acciones trasciendan lo
que se espera por la inercia del sistema.

22

3. Asumir que en los procesos de participacin existe una gradual distribucin

del poder, de manera que los controles se deben compartir y delegar bajo un
nuevo esquema de gobernabilidad del sector.
4. El tiempo de inicio, as como de las etapas y actividades claves, debe
insertarse en coyunturas favorables, especficamente en aquellas donde
existe voluntad para invertir altos niveles de capital poltico y existe suficiente
tiempo como para darles viabilidad.
5. El involucramiento del liderazgo poltico es un asunto vital, as como que las
autoridades asuman los posibles costos (y ganancias) polticas de las
movilizaciones y las negociaciones.
6. La comunicacin necesita planificarse y ejecutarse con sumo cuidado. La
movilizacin y la posibilidad de construir socialmente imgenes de futuros,
decidir estrategias, asignar prioridades, son aspectos tcnicos en los que una
ciudadana efectiva debe educarse. Para ello se necesita de campaas de
comunicacin que movilicen al tiempo que educan en aspectos bsicos de
formulacin de poltica pblica. La campaa de comunicacin adems de
persuasiva debe considerar aspectos altamente emotivos.
7. Iniciar los procesos de participacin activa y dinmica es mucho ms fcil que
institucionalizarlos, llegar a rutinizarlos. Este paso es crtico y requiere de
toda la habilidad, suspicacia y conocimiento del gerente.

23

ANEXO I
Modelo bsico de la escuela de diseo.

Evaluacin
Del contexto

Evaluacin del
Sistema

Identificacin
de fortalezas
y debilidades

Identificacin
de
oportunidades
y amenazas

Competencia
distintiva

Factores
crticos de
xito
Creacin de
estrategias
Responsabilidad
social

Evaluacin y
seleccin de
estrategias

Ejecucin de las estrategias.

Valores de la
administracin

24
Modelo bsico de la escuela de planificacin.

Propsitos socioeconmicos
fundamentales.

Valores de los
administradores
centrales.

Evaluacin de las
fortalezas y debilidades
internas y de las
oportunidades y
amenazas externas.

Planeacin
estratgica y
planes
Misin
Objetivos de
largo plazo
Polticas
Estrategias

Programacin
de medio
trmino

Subobjetivos

Planeacin
de corto
plazo
Metas

Subpolticas

Procedimien
tos

Subestrategias

Programas
Tcticas

Evaluacin de factibilidad

Organizacin para
la
ejecucin
de planes

Revisin y
evaluacin de
los planes

25
Modelo bsico de la escuela cognitiva.

Nivel organizacional
Codificacin

Accin

Memoria

Atencin

Informacin
estratgica

Significados
compartidos

Construccin
estructurada

Socializacin

Decisin

Roles

Nivel individual
Codificacin
Atencin
Memoria

Accin

26
MODELO DE ESTRUCTURA PARA LAS ORGANIZACIONES QUE APRENDEN.

NIVEL

PROCESO
INTUICIN

INDIVIDUAL
INTERPRETACIN
GRUPAL
INTEGRACIN
ORGANIZACIONAL
INSTITUCIONALIZACIN

INSUMOS/RESULTADOS
EXPERIENCIAS
IMGENES
METFORAS
LENGUAJE
MAPAS COGNITIVOS
CONVERSACIN/DILOGO
ENTENDIMIENTO COMPARTIDO
AJUSTE MUTUO
SISTEMAS INTERACTIVOS
PLANES/RUTINAS/NORMAS
SISTEMAS DE DIAGNSTICO.
REGLAS Y PROCEDIMIENTOS.

27
MTODOS DE CAMBIO.
I. CAMBIO PROGRAMADO (DEL NIVEL MICRO AL NIVEL MACRO).
A) Mejoramiento de la calidad.
B) Rediseo de la tarea.
C) Mejoramiento de trabajo.
D) Empoderamiento.
E) Construccin de equipos.
F) Educacin.
G) Capacitacin.
H) Planeacin estratgica.
II.
A)
B)
C)
D)
E)

CAMBIO GUIADO.
Racionalizacin de costos.
Reestructuracin.
Reposicionamiento.
Reestructuracin.
Revitalizacin.

III.
CAMBIO EVOLUTIVO U ORGNICO.
A) Aprendizaje estratgico.

28
ESTRATEGIAS GENERALES DE CAMBIO ORGANIZACIONAL.
A. DE ABAJO PARA ARRIBA.

Comprometer a travs de
un diagnstico conjunto.

Desarrollar una visin

compartida para la mejora.

Promover consensos
alrededor de la nueva visin,
competencias tcnicas para
operarla y cohesin para
integrar los diversos
aspectos del cambio.

Revitalizar a partir de
iniciativas generadas por los
miembros operativos.

Institucionalizar la revitalizacin
a travs de polticas, normas y
cambios en la estructura formal.

Monitorear el proceso y
ajustarlo.

29
B. CAMBIO DE ARRIBA PARA ABAJO.

Sentido de emergencia,
crisis y urgencia.

Formacin de un equipo
tcnicamente preparado
y polticamente
legitimado.

Creando una visin que

oriente el cambio.

Comunicacin de la
visin.

Empoderando a otros a
actuar de acuerdo a la
visin.

Planeando y gestando
la oportunidad de
ganancias en corto
plazo por seguir la
visin

Consolidar las
ganancias y producir
an ms cambios.

Institucionalizar los
cambios.

30
Anexo II

EJERCICIO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA

A NIVEL SISTEMA.
En su pas se inicia un nuevo gobierno y acaba de ser nombrada una Ministra de Educacin. Ella
es abogada, intelectual reconocida y ha sido rectora de la ms prestigiosa Universidad del pas.
Durante su mandato en esa universidad realiz un plan estratgico que le dio amplia visibilidad
poltica pero sus crticos le han sealado que la Universidad no mejor con el plan y que lo
efectu por motivos polticos ms que acadmicos. Por otra parte, el Presidente le ha dado como
mandato mejorar significativamente el lugar que ocupa el pas en las comparaciones
internacionales en cobertura y calidad ya que actualmente se encuentra en los ltimos lugares de
cobertura y eficiencia. El pas particip en un estudio internacional de 12 pases de la regin en
rendimiento en matemticas en primaria y ocup uno de los ltimos lugares.
Sin embargo durante la campaa poltica hubo pocas crticas al estado de la educacin. Los
pocos investigadores en educacin son los que demandaron cambios importantes en las polticas
pero aportaron pocas aportaciones sobre los cambios que se necesitan hacer. Los empresarios
demandan ms capacitacin y educacin de valores, ya que creen que hacen falta para
contrarrestar el ndice de violencia que ha aumentado. Algunos proponen la poltica de vouchers
en las escuelas pblicas. La iglesia defiende la educacin religiosa y no se encuentra interesada
en que el gobierno intervenga en sus escuelas.
Los sindicatos de maestros no pertenecen al partido que acaba de ganar las elecciones y se
muestran nicamente interesados en mejorar los salarios de los maestros, quienes quieren
asegurar su trabajo en las mejores condiciones posibles. De igual manera quieren mantener sus
posiciones en la burocracia educativa, a la que controlan desde hace tiempo. La burocracia
educativa est altamente centralizada, poco capacitada y muy desmotivada.
Ningn otro grupo ha manifestado crticas a la educacin. Incluso, en las encuestas acerca de los
principales problemas del pas, no se identifican problemas en la educacin.
La ministra ha conformado este equipo para que le presente un diseo para un plan estratgico
en un ao. En ese plan quiere evitar que solamente se ofrezcan una amplia movilizacin. Desea
que el plan efectivamente ayude a identificar qu se debe hacer, sensibilizar a la poblacin del
estado de la educacin y de la necesidad de realizar alianzas para efectuar polticas de alto
impacto y promover innovaciones en el financiamiento, en la forma de gestionar el sistema y en
la manera de aprender. Le preocupa la educacin de los indgenas y de los ms pobres.
Para realizar el desarrollo del plan cuentan con pocos recursos econmicos. La ministra les
propone que convenzan a los jefes de las reas educativas para que aporten de sus presupuestos
para la realizacin de estudios y eventos. Sin embargo, ellos ya les han hecho saber que no les
interesa participar y que no cuentan con recursos para algo que no estaba contemplado que se
realizara.
Bajo estas circunstancias, Cmo proponen desarrollar un proceso que les permita construir en
un ao un plan estratgico que tenga posibilidades de impacto? Pueden desarrollar su plan
considerando aspectos como el modelo que se les entrega del Plan Estratgico de Sistemas, que
se le ha entregado, o pueden disearlo conforme sus experiencias y criterios.
Cuentan con 90 minutos para presentar en reunin plenaria (ya sea de manera electrnica o en
papel) los siguientes productos:
1) Un modelo de planificacin estratgica que consideren adecuado para las condiciones ya
descritas.
2) Un esquema que describa la secuencia de acciones que recomendaran que se tomaran.
3) La estructura general del plan estratgico que buscaran desarrollar.
Estn preparados para justificar cada uno de los productos ante sus compaeros y compaeras.

31

EJERCICIO DE DISEO DE LA PLANIFICACIN

ESTRATGICA A NIVEL PROGRAMA
Desde hace cinco aos ha venido funcionando un Fondo de Inversin Social que hasta ahora ha
focalizado sus acciones al financiamiento de los microempresas de los grupos de desempleados
por el ajuste econmico. Algunos proyectos les permitieron financiar pequeas obras de
infraestructura en municipios. Sin embargo, una evaluacin reciente del Fondo indica que a pesar
de que se dise el Fondo para que fuera flexible, con mnimos gastos administrativos y con
amplia participacin comunitaria su situacin actual es muy diferente. El equipo de trabajo es
altamente burocratizado, domina el papeleo, existen denuncias de corrupcin y se manifiesta
poca sensibilidad social de los operadores del programa. Por otra parte, la situacin econmica
ha cambiado y ya no parece justificarse su accin con los desempleados.
Ha llegado un nuevo director del fondo con la encomienda de reconvertirlo y mejorar su
eficiencia. El Presidente de la Repblica ha decidido que el programa ahora se centre en el
financiamiento de las comunidades indgenas ms pobres. Hasta ahora ni el programa ni el
personal tienen experiencia en zonas rurales y menos con grupos indgenas, algunos de los
cuales no hablan el idioma dominante. El Presidente espera un plan estratgico que explique
cmo se va a reconvertir el programa y cmo va a empezar a trabajar con una nueva misin en
un plazo de 6 meses. Se le indica que el programa debe caracterizarse por una amplia
participacin, enfocarse a las mujeres por recomendaciones de organismos internacionales y
desarrollar una alta sensibilidad cultural a las diferencias de los pueblos indgenas con el resto de
la poblacin y entre ellas para ser aceptado y obtener beneficios polticos.
En una reunin con conocedores de la situacin indgena se le ha sealado que si bien se
motivarn muchas de las comunidades por la posibilidad de contar con el apoyo de los fondos,
existe un amplio nivel de desconfianza con personas que no conocen, los jefes de los pueblos
mantienen relaciones clientelares con el resto de la poblacin tendiendo a monopolizar los pocos
recursos que les llegan y que dentro del concepto de reciprocidad de la mayor parte de las
culturas no se contempla merecer los apoyos econmicos ni dar cuenta de los resultados a
nadie. Las mujeres tienden a ser excluidas de las decisiones y del manejo de los recursos.
Adems, los extraos en la comunidad no deben tener contacto con las mujeres ya casadas o en
edad de casarse (despus de los 14 aos). Se le informa que existen algunas organizaciones
indgenas que ya cuentan con experiencia en el diseo de programas de desarrollo comunitario y
le recomiendan basarse en ellas. Le llama la atencin que algunos de estos expertos son los
directores o consultores principales de estas organizaciones, pocos viven en las comunidades y
sabe que son acadmicos con importantes apoyos internacionales para el desarrollo local.
Bajo estas circunstancias, Cmo proponen desarrollar un proceso que les permita construir en el
plazo fijado un plan estratgico que tenga posibilidades de impacto? Pueden desarrollar su plan
considerando aspectos como el modelo que se les entrega del Plan Estratgico de Programas,
que se le ha entregado, o pueden disearlo conforme sus experiencias y criterios.
Cuentan con 90 minutos para presentar en reunin plenaria (ya sea de manera electrnica o en
papel) los siguientes productos:
4) Un modelo de planificacin estratgica que consideren adecuado para las condiciones ya
descritas.
5) Un esquema que describa la secuencia de acciones que recomendaran que se tomaran.
6) La estructura general del plan estratgico que buscaran desarrollar, con el formato de
cartera de proyectos a desarrollar.
Estn preparados para justificar cada uno de los productos ante sus compaeros y compaeras.

32

EJERCICIO DE DISEO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA A

NIVEL INSTITUCIONAL.
Este grupo es una comisin ordenada por el nuevo director del hospital ms importante del pas
por su tamao, por sus instalaciones tcnicas, por la capacitacin de sus mdicos y enfermeras y
por la investigacin que se desarrolla en l. Sin embargo, en los ltimos aos la institucin se ha
vuelto en escndalos pblicos por denuncias de corrupcin, huelgas y un alto nivel de
incumplimiento laboral de los mdicos y enfermeras. Se ha vuelto altamente ineficiente y por su
prestigio ha bajado sensiblemente, habindose retirado mdicos prominentes y disminuido
sensiblemente los apoyos econmicos de empresas y organismos internacionales.
Las denuncias de corrupcin se centran en el cobro de comisiones en las compras de insumos y
de equipos, adems en un generalizado hurto de materiales y medicamentos. Existen dos
sindicatos, el del personal mdico y el del personal de apoyo. El sindicato de mdicos se
encuentra altamente politizado ya que es dominado por un importante partido de oposicin.
Histricamente ha mostrado intransigencia en las negociaciones y existen indicios de que sus
lderes se encuentran involucrados en los actos de corrupcin (al igual que los directivos
recientes). El sindicato de personal de apoyo desde hace tiempo amenaza con una huelga para
exigir el 100% de aumento salarial, que est claramente fuera de las posibilidades reales de la
institucin. El director anterior de plano le coment que lo mejor para mantenerse en el puesto
es convivir con los lderes del sindicato y que no se tiene espacio de maniobra sin contar con el
apoyo de ellos.
La estructura salarial se basa en la antigedad y se carecen de indicadores de desempeo.
Existe muy poca informacin sobre el estado del hospital y sobre su comparacin con otras
instituciones similares. Sin embargo se sabe que la tasa de ocupacin promedio es del 70% (en
relacin al promedio nacional del 78%) y que el promedio de estancia es de 6.8 das (en relacin
a 5.2 das a nivel nacional). El nmero de profesionales de la salud por cama es el doble del
promedio nacional. No se conoce la cobertura de atencin primaria. Cada vez se depende ms de
protocolos extranjeros (que se asocia a altos costos) debido a la disminucin de la investigacin
propia. En este sentido. el nmero de publicaciones de los investigadores se ha reducido a una
tercera parte de hace unos 5 aos. Ms del 50% del equipo dedicado a la atencin primaria se
encuentra obsoleto y en mal estado.
El sistema contable es sumamente confuso, el personal poco preparado y el sistema de
informacin administrativa sumamente primitivo. Cada vez son ms las denuncias de errores
mdicos, lo que causa demrito de la imagen del hospital en los medios de comunicacin, pero
debido a la ausencia de normas el personal mdico no es investigado ni resulta afectado.
El Ministerio ha anunciado a la prensa que con el nombramiento del nuevo director el hospital
recobrar su prestigio y mejorar la eficiencia a tal punto que en menos de seis meses ya no se
van a ver las filas de los pacientes esperando consulta.
Bajo estas circunstancias, Cmo proponen desarrollar un proceso que les permita construir en el
plazo fijado un plan estratgico que tenga posibilidades de impacto? Pueden desarrollar su plan
considerando aspectos como el modelo que se les entrega del Plan Estratgico Institucional, que
se le ha entregado, o pueden disearlo conforme sus experiencias y criterios.
Cuentan con 90 minutos para presentar en reunin plenaria (ya sea de manera electrnica o en
papel) los siguientes productos:
1) Un modelo de planificacin estratgica que consideren adecuado para las condiciones ya
descritas.
2) Un esquema que describa la secuencia de acciones que recomendaran que se tomaran.
3) La estructura general del plan estratgico que buscaran desarrollar, con el formato de
cartera de proyectos a desarrollar.
Estn preparados para justificar cada uno de los productos ante sus compaeros y compaeras.