CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN CUARTA

Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogot D.C. quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Radicacin: 54001-23-33-000-2013-00063-01 (20957)

Actor: LILIANA VILLAMIZAR RAMREZ

Demandado: DIRECCIN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

DIAN

Cobro coactivo

FALLO

La Sala decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada

contra la sentencia del 23 de enero de 2014, proferida por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual accedi a las
pretensiones de la demanda.

La parte resolutiva del fallo dispuso:

 PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la resolucin N 2012311000003
del 24 de septiembre de 2012, expedida por la Divisin de Gestin de
Recaudo de Cobranzas de Ccuta y la Resolucin N 201203120000
del 17 de julio de 2012, expedida por la Divisin de Gestin de Recaudo
y Cobranzas de Ccuta.

SEGUNDO: SUSPNDASE el procedimiento de cobro coactivo

adelantado por la DIAN contra LILIANA VILLAMIZAR RAMIREZ, en
virtud del mandamiento de pago contenido en el acto 20120302000174
del 12 de mayo de 2012, en los trminos indicados en la parte resolutiva
de esta providencia.

TERCERO: CONDNESE en costas a la entidad demandada-Direccin

de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, de acuerdo con lo expuesto
en la parte motiva de esta providencia. Por secretara EFECTESE el
trmite previsto en el artculo 393 del CPC.

ANTECEDENTES

El 12 de mayo de 2012, la Direccin Seccional de Impuestos de Ccuta

profiri el mandamiento de pago N 20120302000174 a la contribuyente
Liliana Villamizar Ramrez, por la suma de $388.039.000 por concepto del
impuesto a las ventas del sexto bimestre del ao 2008 1.

Contra el mandamiento de pago, la demandante propuso mediante escrito

presentado el 14 de junio de 2012, la excepcin de falta de ejecutoria del
ttulo consagrada en el numeral 3 del artculo 831 del Estatuto Tributario 2.

El 17 de julio de 2012, el Grupo Interno de Trabajo de Gestin de Cobranzas

de la Direccin Seccional de Impuestos de Ccuta, mediante la Resolucin

1
Fls 65 y 66 c.a.
2
Fls 77 y 78 c.a.
N 20120312000012 declar no probada la excepcin propuesta por la
demandante3.

La seora Liliana Villamizar Ramrez interpuso recurso de reposicin contra

la resolucin que rechaz la excepcin, el cual fue decidido mediante
Resolucin N 2012311000003 del 24 de septiembre de 2012, en el sentido
de confirmar el auto recurrido4.

DEMANDA

Liliana Ramrez Villamizar, a travs de apoderado y en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho, present las siguientes
pretensiones principales y subsidiarias5:

1. Solicito se declare la nulidad de la Resolucin por medio de la cual

se resuelve recurso de reposicin contra la resolucin que resuelve
excepciones N 2012311000003 del 24 de septiembre de 2012
expedida por la Divisin de Gestin de Recaudo y Cobranzas de
Ccuta y la Resolucin N 20120312000012 del 17 de julio de 2012
expedida por la Divisin de Gestin de Recaudo y Cobranzas de
Ccuta.
2. Ordnese a la DIAN, que como consecuencia de las anteriores
declaraciones y a ttulo de restablecimiento del derecho se declare
improcedente la orden de seguir adelante la ejecucin.
3. Condnese en costas a la DIAN.

Invoc como disposiciones violadas las siguientes:

- Artculos 29 y 93 de la Constitucin Poltica

- Artculos 828, 829, 830, 831, 742, 743 del Estatuto Tributario.

3
Fls 91 a 94 c.a.
4
Fls 101 y 102 y 759 a 764 c.a
5
Fls 4 a 15 c.d.
- Artculos 175, 177 y 187 del Cdigo de Procedimiento Civil.
- Articulo 3 numerales 1 y 4 de la Ley 1437 de 2011.

Como concepto de la violacin, expuso en sntesis, lo siguiente:

Dijo que los actos administrativos demandados fueron expedidos sin el

cumplimiento de los requisitos legales, no se observ el debido proceso y no
se tuvieron en cuenta las actuaciones de la demandante en el transcurso del
trmite administrativo.

Seal que la DIAN no tiene en cuenta las excepciones alegadas

oportunamente, con lo que se evidencia la violacin al derecho constitucional
al debido proceso y al acceso a la justicia.

Afirm que las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago se

presentaron en forma oportuna, pero la Administracin no las tuvo en cuenta.
Adujo que en el recurso de reposicin interpuesto contra la resolucin que
resolvi las excepciones, la demandante reiter que el 22 de junio de 2012
present demanda en el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de
Santander, contra la Liquidacin Oficial N 072412012000010 del 20 de
febrero de 2011, acto mediante el cual se modific la declaracin privada del
impuesto sobre las ventas correspondiente al 6 bimestre del ao gravable
2008 y que sirve de fundamento al proceso de cobro.

Asegur que la liquidacin oficial se encuentra en discusin ante el Tribunal,

an no se ha proferido sentencia, adolece de exigibilidad, motivo por el cual
la DIAN debe abstenerse de librar mandamiento de pago.
Anot que las actuaciones resultan nulas y violan el debido proceso, por no
existir una sentencia ejecutoriada de la liquidacin oficial en discusin, dentro
del proceso 2012-00281 que se tramita ante el Tribunal Administrativo de
Norte de Santander.

Seal que la DIAN desconoci los impuestos descontables y saldos a favor

liquidados, porque concluy subjetivamente y sin prueba fehaciente que las
operaciones comerciales eran simuladas respecto del sexto bimestre del ao
2008.

Manifest que la presunta simulacin es de competencia privativa de la

jurisdiccin civil y no coactiva como pretende la DIAN, por lo que la sancin
por simulacin en las transacciones comerciales no representa ttulo
ejecutivo que preste mrito para proferir mandamiento de pago, no es
exigible y expreso.

OPOSICIN

La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda, as:

Seal que no se viol el debido proceso de la demandante, ya que profiri

los actos conforme a las normas tributarias y se respet el derecho de
defensa, como consta en cada una de las actuaciones previas que llevaron a
proferir el mandamiento de pago.

Asegur que ninguno de los actos proferidos por la Administracin se

encuentra incurso en las causales que prev el artculo 730 del Estatuto
Tributario y tampoco se puede sugerir una falta y/o falsa motivacin, porque
los actos estn basados fundamentos de hecho y de derecho que
corresponden a la realidad.

Seal que, la liquidacin oficial de revisin 072412012000010 fue

demandada el 20 de septiembre de 2012, pero el proceso de cobro se inici
el 12 de mayo de 2012 cuando no se haba proferido el auto admisorio de la
demanda, por lo que la entidad no se poda abstener de librar el
mandamiento de pago. En relacin al periodo sexto del impuesto a las ventas
por valor de $640.687.000, adujo que la demanda fue admitida por el
Tribunal pero an no ha sido fijada en lista.

En lo relativo a los impuestos descontables y saldos a favor que le fueron

desconocidos, precis que forman parte de procesos independientes, dentro
de los cuales, la actora ya tuvo la oportunidad de discutir y controvertir las
decisiones de la Administracin y, por tanto, no son parte de este litigio.
Asever que, una vez notificadas al contribuyente las sanciones
correspondientes, se profiri el mandamiento de pago N 20120302000174 el
12 de mayo de 2012 con fundamento en obligaciones claras, expresas y
exigibles al tenor del artculo 828 del Estatuto Tributario.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, declar la nulidad de los

actos administrativos demandados, por lo siguiente:

Estim el a quo que, en esta oportunidad, no pueden traerse argumentos

referidos a controvertir la legalidad de los actos administrativos con base en
los cuales se libr el mandamiento de pago, esto es los referidos a aspectos
sustanciales y de legalidad de la Liquidacin Oficial de Revisin que modific
la declaracin de IVA del 6 bimestre del ao gravable 2008.

El Tribunal precis que, al efectuar la inspeccin judicial al proceso Radicado

54001-23-31-000-2012-00281-00 que se inici por demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho promovida por la seora Liliana Villamizar
Ramrez contra la Liquidacin Oficial N 072412012000010 del 20 de febrero
de 2012, correspondiente al impuesto sobre las ventas del sexto bimestre del
ao 2008, se pudo constatar que la demanda fue presentada el 22 de junio
de 2012 y admitida con auto del 12 de septiembre siguiente, el cual fue
notificado a la entidad demandada el 24 de octubre del mismo ao.

De acuerdo con lo anterior, el a quo manifest que la demanda contra la

liquidacin oficial fue presentada y admitida, antes de la expedicin de la
resolucin que resolvi el recurso de reposicin interpuesto contra el acto
que resolvi las excepciones el 24 de septiembre de 2012, sin embargo, fue
notificada a la demandada con posterioridad a la expedicin de dicho acto el
24 de octubre del mismo ao.

Asegur que si bien el conocimiento oficial de la admisin de la demanda fue

posterior a la resolucin que resolvi el recurso de reposicin, est
demostrado que la DIAN si conoci la interposicin de la demanda contra el
acto que fundamenta el cobro coactivo, porque la parte demandante en el
escrito del recurso de reposicin contra el acto que resolvi las excepciones,
aport copia de la presentacin de la demanda. Afirm que la entidad al
resolver el recurso reconoci que se haba presentado la demanda, sin
embargo, indic que al no haberse admitido no permita trabar la relacin
procesal.
Consider que no era posible adelantar el proceso coactivo, debido a que la
DIAN conoca la demanda de nulidad y restablecimiento y la ejecutoriedad
del ttulo ejecutivo se haba suspendido.

Indic que era relevante tener en cuenta que la demanda se interpuso antes
de la decisin del recurso de reposicin contra el acto que rechaz las
excepciones, pero muy posiblemente por causas atribuibles a la congestin
judicial, fue admitida hasta el 12 de septiembre de 2012, es decir, dos meses
despus de su interposicin, lo cual justifica que la demandante no pudo
presentar en tiempo la prueba de la admisin.

Concluy que los actos demandados violaron de manera directa el numeral 4

del artculo 829 del Estatuto Tributario y los numerales 3 y 5 del artculo 831
del mismo ordenamiento, toda vez que la entidad tena conocimiento de la
demanda en contra del acto administrativo que fundament el cobro coactivo
y, para la fecha de expedicin del acto que resolvi el recurso la demanda, ya
estaba admitida.

Finalmente, en los trminos establecidos por los artculos 188 del Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 393 del
Cdigo de Procedimiento Civil, el a quo conden en costas, agencias en
derecho y expensas a la demandada, para lo cual determin que las
agencias en derecho corresponderan el 0.1% de las pretensiones negadas
en la sentencia y orden a la Secretara practicar la respectiva liquidacin.

RECURSO DE APELACIN
La demandada apel la sentencia proferida por el Tribunal, con base en los
siguientes argumentos.

Manifest que, mediante el auto N 610-656 del 25 de septiembre de 2013

notificado a la contribuyente el 10 de octubre del mismo ao, la Direccin
Seccional de Impuestos de Ccuta suspendi el proceso de cobro por no
existir pronunciamiento definitivo de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa, en cumplimiento de lo establecido en el artculo 835 del
Estatuto Tributario.

Argument que no le asiste razn al Tribunal al declarar la nulidad, porque el

proceso de cobro est suspendido y no es procedente decretar la nulidad de
los actos demandados hasta que el fallo contra la liquidacin oficial as lo
disponga.

Seal que la entidad no actu de mala fe, en forma temeraria o dilatoria, por
lo tanto, no existe fundamento para imponer por parte del Tribunal la
condena en costas.

ALEGATOS DE CONCLUSIN

La demandada reiter los argumentos expuestos a lo largo del proceso.

Seal que en el evento de presentarse la excepcin de interposicin de
demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisin de
impuestos ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, debe
probarse que la demanda ha sido admitida o que el evento procesal haya
efectivamente ocurrido, situacin ante la cual la decisin del Tribunal se
encontrara ajustada a derecho, porque la DIAN estara vinculada al proceso.

Afirm que las pruebas demuestran que, a la fecha de expedicin de los

actos administrativos y en los medios idneos que la entidad podra conocer
la expedicin del auto admisorio, no se reportaba la admisin de la demanda,
pues en el sistema informativo SIGLO XXI se registr el 3 de octubre de
2012, fecha en la que ya se haban expedidos los actos demandados.

Con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, asegur que la

excepcin propuesta no estaba llamada a prosperar en el momento procesal
en el que se expidieron los actos.

Hizo referencia al artculo 188 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y

de lo Contencioso Administrativo, para concluir que el asunto objeto de
estudio es de inters pblico por lo que no procede la condena en costas.
Adujo que la Administracin Tributaria no desgast el aparato judicial, ni
actu con temeridad o mala fe.

La demandante no present alegatos de conclusin.

El Ministerio Pblico no se pronunci.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala determinar la legalidad de la actuacin administrativa,

mediante la cual la DIAN rechaz la excepcin propuesta por la demandante,
contra el mandamiento de pago 20120302000174 del 12 de mayo de 2012.
De las pruebas aportadas al proceso, se advierte que contra el citado
mandamiento de pago, la demandante propuso la excepcin de falta de
ejecutoria del ttulo consagrada en el artculo 831 numeral 3 del Estatuto Tributario,
puesto que an no se encuentra en firme los actos administrativos, por lo que no se
puede iniciar el proceso de cobro coactivo de las deudas (), en concordancia con
el artculo 829 num. 4 ()6.

Igualmente, la actora explic que la Liquidacin Oficial de Revisin que

modific la declaracin del impuesto sobre las ventas del 6 bimestre 2008,
que sirve de ttulo ejecutivo al mandamiento de pago fue notificada el 22 de
febrero de 2012, por tanto, an se encuentra en vigencia el ejercicio de la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual tiene como trmino el 20
de junio del ao en curso, por lo cual, dicha accin se presentar antes de la fecha
de caducidad, ()7

Al resolver la excepcin planteada, la DIAN sostuvo que debido a que la

actora no haba demostrado la interposicin de la demanda y su admisin,
por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, no poda
prosperar.

En el recurso de reposicin presentado contra la resolucin que declar

como no probada la excepcin de falta de ejecutoria del ttulo, la actora
seal que el 22 de junio de 2012 haba radicado demanda ante el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, que se encontraba al despacho del
magistrado para la admisin y que, por ende, el ttulo ejecutivo no cumpla
requisitos para prestar mrito ejecutivo 8, para lo cual anex copia de la
demanda con la fecha de radicacin.
6
Fl. 77 c.a.
7
Ib.
8
Fls 101 y 102 c.a.
La demandada confirm la decisin de rechazar la excepcin propuesta,
porque la actora no demostr la admisin de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta contra la Liquidacin Oficial de
Revisin que sirvi de ttulo para el procedimiento de cobro.

En esas condiciones, se observa que la discusin ante la Administracin se

circunscribi a controvertir la falta de ejecutoria del ttulo [numeral 3 art. 831 E.T.]
sustentada, adems, en el hecho de la interposicin de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho [numeral 5 art. 831 E.T.], bien sea porque
se haya planteado como excepcin independiente o como sustento de la
falta de ejecutoria del ttulo, el numeral 4 del artculo 829 E.T., dentro de los
eventos en los que se entienden ejecutoriados los actos administrativos para
efectos del procedimiento de cobro, se establece Cuando los recursos
interpuestos en la va gubernativa o las acciones de restablecimiento del
derecho o de revisin de impuestos se hayan decidido en forma definitiva,
segn el caso9.

As pues, la demandada deba verificar, en cualquier caso, que se hubiera

promovido la demanda de restablecimiento del derecho contra el ttulo
ejecutivo, como en efecto ocurri, sin embargo, al no haber sido aportado el
auto admisorio de la demanda decidi rechazar las excepciones
planteadas, como se indic. Sobre el tema, la Sala ha precisado lo siguiente:

[e]l artculo 831 del Estatuto Tributario seala dentro de las excepciones
que se pueden proponer contra el mandamiento de pago, la de
interposicin de demandas de restablecimiento del derecho o de
proceso de revisin de impuestos ante la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo. Esta excepcin, cuyo efecto no es otro que el de

9
En igual sentido se pronunci la Sala en sentencia del 18 de febrero de 2016, Exp. 20941, M.P. Dra. Martha
Teresa Briceo de Valencia.
 suspender el proceso de cobro que se est adelantando, se acredita
con la admisin de la demanda, pues en este momento se verifica
que la misma ha reunido todos los requisitos de ley para que sea
conocida por el juez, y, adems, se traba la relacin jurdico
procesal entre las partes10. (Negrillas fuera de texto)

Ahora bien, en relacin con el citado numeral 4 del artculo 829 E.T., la Sala
ha precisado que se presentan dos situaciones 11:

i) Cuando se trata de actos administrativos susceptibles de los recursos
propios de la va gubernativa y estos han sido interpuestos, debida y
oportunamente. Segn esta regla, el acto administrativo que sirve de
ttulo ejecutivo queda ejecutoriado una vez la entidad oficial
decidida los recursos interpuestos, siempre y cuando, el interesado
no lo demande ante la jurisdiccin, porque de hacerlo se estara
ante el siguiente supuesto legal.

ii) Cuando los actos administrativos que sirvieron de ttulo

ejecutivo fueron demandados ante la jurisdiccin, por el afectado,
para obtener la declaratoria de nulidad y el restablecimiento de sus
derechos. En estos casos, se entendern ejecutoriados una vez sea
proferida la decisin judicial definitiva.

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, la seora Liliana Villamizar

Ramrez no interpuso el recurso de reconsideracin procedente contra la
liquidacin oficial de revisin12, pero acudi ante la jurisdiccin contencioso
administrativa (per saltum), dentro de los cuatro meses siguientes a la
notificacin de la liquidacin oficial13.

En efecto, est demostrado que la demanda contra la Liquidacin Oficial de

Revisin N 072412012000010 del 20 de febrero de 2012, se present
oportunamente el 22 de junio de 2012, esto es, despus de la notificacin
10
Sentencia del 11 de julio de 2013, Exp. 18216, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Brcenas.
11
Sentencia del 12 de agosto de 2014, Exp. 20298, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramrez Ramrez.
12
Artculo 720 del Estatuto Tributario.
13
De acuerdo con la copia de la demanda aportada con el recurso de reposicin. (fl. 104).
del mandamiento de pago [29-05-12], sin embargo, el auto admisorio de la
demanda fue proferido el 12 de septiembre del 2012 por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, notificado por estado el 5 de octubre
siguiente y en forma personal a la entidad demandada el 24 de octubre del
mismo ao14.

La Sala advierte que, para la fecha en que la actora present la el escrito de

excepciones [14-06-12], no haba presentado la demanda, pero estaba en
trmino para hacerlo, por lo tanto, no poda demostrar durante el proceso de
cobro, al presentar las excepciones o el recurso de reposicin [24-08-12],
que la demanda presentada contra el ttulo ejecutivo haba sido admitida.

Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, las partes pueden presentar en

sede judicial, pruebas que no fueron allegadas en sede administrativa, pues
[e]s criterio unificado de la Seccin la admisibilidad en el proceso judicial, de
aquellas pruebas no presentadas en sede administrativa. Esto es as, en virtud del
principio de libertad probatoria y el consecuente derecho que le asiste a las partes
de aportar los medios de prueba necesarios a fin de acreditar los supuestos de
hecho de las normas que consagran el efecto jurdico que ellas persiguen15.16

En el caso que nos ocupa, la demandante demostr ante la jurisdiccin la

admisin de la demanda contra el acto objeto de cobro, esto es, la
Liquidacin Oficial de Revisin 072412012000010 del 20 de febrero de 2012.

Sin embargo, como lo expone la DIAN en el recurso de apelacin, de

acuerdo con la informacin que aparece en el sistema de consulta de

14
Segn inspeccin realizada por el magistrado sustanciador en primera instancia, al proceso 54-001-23-31-000-
2012-00281-00, como consta en el acta de audiencia de pruebas folios 97 y 98 c.d.
15
Cfr. artculo 177. Cdigo de Procedimiento Civil.
16
Sentencia del 6 de agosto de 2015, Exp. 20130, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramrez Ramrez.
procesos de la Rama Judicial, en el proceso N 54001233100020120028100,
en el que se solicitaba la nulidad de la Liquidacin Oficial de Revisin
072412012000010 del 20 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de
Norte de Santander decret la perencin del proceso por auto del 28 de abril
de 2014 y remiti el expediente para su archivo el 5 de mayo del mismo ao.

En esas condiciones, el ttulo ejecutivo qued ejecutoriado con la desfijacin

del edicto del auto por medio del cual se decret la perencin del proceso
antes mencionado [02-05-14]17.

Por consiguiente, teniendo en cuenta la terminacin del proceso, tal situacin

debe ser reconocida en la presente decisin, como una situacin modificativa
de la relacin sustancial, para negar las pretensiones de la demanda, en
tanto, el ttulo qued ejecutoriado.

Por lo antes expuesto, se revocar la decisin del Tribunal Administrativo de

Norte de Santander y, en consecuencia, se negarn las pretensiones de la
demanda.

Condena en costas

La Sala advierte que, a la luz de los artculos 188 del CPACA y 365 (num. 8)
del CGP, en el expediente no se encuentran pruebas que demuestren o
justifiquen las costas, razn por la cual, se revocar el numeral 3 de la
sentencia apelada.

17
Segn consta en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Cuarta, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVCASE la sentencia del 23 de enero de 2014, proferida por el

Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar,

2. DENIGANSE las pretensiones de la demanda.

3. NIGASE la condena en costas.

Reconcese personera a la doctora Maritza Alexandra Daz Granados, como

apoderada de la parte demandada, en los trminos del poder conferido y que
obra a folio 172.

Cpiese, notifquese, comunquese y devulvase el expediente al Tribunal de

origen y cmplase.

La anterior providencia se estudi y aprob en sesin de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCA

Presidenta de la Seccin
Aclara Voto
JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ