TEMA 2

EL DERECHO PRESUPUESTARIO: CONCEPTO Y CONTENIDO. LA LEY

GENERAL PRESUPUESTARIA. LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL. LOS
PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. LEYES DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA.

EL DERECHO PRESUPUESTARIO: CONCEPTO Y CONTENIDO

El Derecho presupuestario es la rama del Derecho Público, dentro del Derecho

financiero.

Puede definirse el Derecho Presupuestario como el conjunto de normas y principios

jurídicos que regulan la preparación, aprobación, ejecución y control del Presupuesto
del Estado y de los demás entes públicos.

El contenido del Derecho Presupuestario, como rama especial del Derecho Financiero,
no se reduce solamente a la conformación de la institución jurídica del presupuesto, sino
que abarca toda la ordenación jurídica de los gastos públicos, la regulación de la
gestión, empleo y contabilización de los ingresos públicos y el régimen jurídico del
Tesoro Público.

Como textos básicos del Derecho Presupuestario nos encontramos con los siguientes:

- Artículo 134 de la Constitución Española:

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del

Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la

totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se
consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los

Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la
expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio

económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados
los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá

presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o
disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio
presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o

disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del
Gobierno para su tramitación.

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 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando
una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera.

Respecto a su contenido comprende pues dos aspectos:

- Un contenido jurídico político formado por un conjunto de normas dirigidas a

regular las relaciones entre los Poderes del Estado (legislativo y ejecutivo) en
orden a la conformación del ciclo presupuestario.

- Un contenido jurídico financiero que regula los efectos de la Ley de

Presupuestos con respecto a los ingresos y gastos públicos, los derechos
subjetivos de los particulares y con respecto al ordenamiento jurídico y a las
leyes financieras existentes.

LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), tiene por objeto la

regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad,
intervención y de control financiero del sector público estatal (Art. 1 LGP).

La Ley 47/2003 los siguientes principios del Derecho Presupuestario:

- Principio de reserva de ley, estableciéndose que el régimen económico y financiero del

sector público estatal se regula por dicha ley, sin perjuicio de las especialidades
contenidas en otras normas (art. 4 LGP).

- Principio de programación presupuestaria, así (la programación presupuestaria) se rige

por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera,
plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.

Además, las disposiciones legales y reglamentarias, y cualquier otra actuación

de los sujetos que componen el sector público estatal que afecte a los gastos públicos,
deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las
disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios
plurianuales.

- Principios de gestión presupuestaria (Art. 27 LGP), en cuya virtud la gestión del sector
público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes
Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

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 Los créditos presupuestarios del sector público estatal (con presupuesto
limitativo) se destinan exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido
autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones
realizadas conforme a la Ley General Presupuestaria.

Los recursos del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinan a
satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su
afectación a fines determinados.

Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplican a los

presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante
minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de
modo expreso.

El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y

adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que
los rigen y de los objetivos que se propongan alcanzar.

- Principios de Funcionamiento de la gestión económico financiera (Art. 69 LGP), por

los que se persigue la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y la eficiencia
en la asignación y utilización de los recursos públicos, en un marco de objetividad y
transparencia de la actividad administrativa.

La programación y ejecución de la actividad económico financiera tiene como

finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados,
contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones
públicas, de acuerdo con las políticas de gesto establecidas por el Gobierno y en función
de los recursos disponibles.

Se establece la cooperación y coordinación entre las Administraciones Públicas,

a fin de racionalizar el empleo de recursos.

Los titulares de los entes y órganos administrativos son responsables de la

consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos
públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos.

LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL

La Hacienda Pública estatal está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones

de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del
Estado y sus organismos autónomos (Art. 5 LGP).

Respecto a los Derechos de la Hacienda Pública Estatal, éstos se clasifican en derechos

de naturaleza pública y de naturaleza privada.

Son derechos de naturaleza pública los tributos y los demás que deriven del
ejercicio de potestades administrativas (Art. 5 LGP).

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Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se adquieren y nacen
de conformidad con la normativa reguladora de cada derecho, y se extinguen por las
causas previstas en la Ley General Tributaria y demás leyes.

Así, y sin perjuicio de lo establecido en la LGP y la normativa reguladora de cada

derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de estos
derechos se somete a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento
General de recaudación (Art. 11 LGP).

Los límites a los que están sujetos los derechos de la Hacienda Pública estatal son (art. 7
LGP):

- No se pueden enajenar, gravar ni arrendar, fuera de los casos regulados en las

leyes.

- Tampoco se conceden exenciones, condonaciones, rebajas ni moratorias en el

pago, sino en los casos y formas que determinen las leyes, sin perjuicio del art. 16 LGP
sobre no liquidación de derechos de baja cuantía.

- No se puede transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la

Hacienda Pública estatal, ni someter a arbitraje las contiendas que susciten, sino
mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del Conejo
de Estado en pleno, sin perjuicio de las prerrogativas en los procesos concursales.

Las cantidades adeudadas a la hacienda Pública estatal devengan el interés de demora

desde el día siguiente al de su vencimiento. El interés de demora se fija en la Ley de
Presupuestos para cada año. Lo anterior sin perjuicio de las especialidades existentes en
materia tributaria (Art. 17 LGP).

Por otra parte, respecto a las Obligaciones de la Hacienda Pública Estatal, éstas nacen
de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según el derecho, las
generen (Art. 20 LGP).

Las obligaciones de la Hacienda Pública sólo son exigibles cuando resulten de la

ejecución de los presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no
presupuestarias legalmente autorizadas.

Si tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor

no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación (Art. 21 LGP).

Las obligaciones se extinguen por las causas contempladas en el Código Civil y en el

resto del ordenamiento jurídico. (Art. 22 LGP).

Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública Estatal dentro de los

tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del
reconocimiento de la obligación habrá de abonar el interés de demora previsto en el
artículo 17 LGP.

En materia tributaria, de contratación administrativa y de expropiación forzosa se

aplicará lo dispuesto en su legislación específica (Art. 24).

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Salvo lo establecido en las leyes especiales, prescriben a los 4 años los derechos de la
Hacienda Pública y de los ciudadanos a que se reconozcan y liquiden, y a exigir el
cobro o pago, de los créditos y débitos de aquella.

La prescripción se interrumpe para los derechos conforme a la Ley General Tributaria, y

para las obligaciones conforme al Código Civil (Art. 15 y 25 LGP).

Así:

Artículo 15. Prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal.

1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá
a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal:

a) A reconocer o liquidar créditos a su favor

b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados.

Artículo 25. Prescripción de las obligaciones.

1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de

toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos
justificativos.
b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas.

LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y

sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno
de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal (Art. 32 LGP).

Los Presupuestos Generales del Estado están integrados por (Art. 33.1):

- Los presupuestos de los órganos con dotación diferencia y de los sujetos del sector
público administrativo.

- Los presupuestos de operaciones corrientes, de capital y financieras de las entidades

públicas empresariales y fundacionales.

- Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación

mayoritaria se efectúe desde los presupuestos generales del Estado.

Los Presupuestos Generales del Estado determinan (Art. 33.2):

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a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los órganos con
dotación diferencia y los sujetos del sector público administrativo.

b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los órganos y

sujetos anteriores.

c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las
entidades públicas empresariales y fundacionales.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de
los programas con los recursos asignados en el respectivo presupuesto.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

f) Las operaciones financieras de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya

dotación mayoritaria se efectúe desde los presupuestos generales del Estado.

La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y de sus anexos se determina por
el Ministerio de Hacienda de acuerdo con lo establecido en la LGP y teniendo en cuenta
la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de
los gastos, y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir (Art. 39 LGP).

Los Estados de Gastos de los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y
de los sujetos que integran el sector público administrativo, que contienen los créditos
para atender las obligaciones económicas que como máximo pueden reconocer, se
estructuran de acuerdo a las siguientes clasificaciones (Art. 40 LGP):

- Una clasificación Orgánica que agrupa en Secciones y Servicios los créditos

asignados a los distintos centros gestores de gasto.

- Una clasificación por Programas que permite a los centros gestores agrupar sus
créditos conforme a una estructura de programas y establecer, de acuerdo con el
Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión
presupuestaria. Así se tienen áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de
programas. La estructura por programas se adecúa a los contenidos de las
políticas de gastos contenidas en la programación plurianual.

- Una clasificación Económica que agrupa los créditos por capítulos separando las
operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia
de ejecución presupuestaria. Se tienen Capítulos, Artículos, Conceptos y
Subconceptos.

Siendo los Capítulos: 1-Gastos de Personal, 2-Gastos Corrientes en Bienes y

Servicios, 3- Gastos Financieros, 4-Transferencias Corrientes, 5- Fondo de
Contingencia, 6-Inversiones Reales, 7- Transferencias de Capital, 8- Activos
Financieros, 9- Pasivos Financieros.

Además, y con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se

identifican funcionalmente de acuerdo a su finalidad, deducida del programa en el

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 que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer
de una clasificación funcional del gasto.

Respecto a Los Estados de Ingresos de los presupuestos de los órganos con dotación
diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo, éstos se
estructuran siguiendo una clasificación orgánica y económica.

- La clasificación Orgánica distingue los ingresos correspondientes a la Administración

General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los
de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.

- La clasificación Económica agrupa los ingresos, separando los corrientes, los de

capital, y las operaciones financieras (Art. 41 LGP). Se tienen Capítulos, Artículos,
Conceptos y Subconceptos.

Siendo los Capítulos: 1-Impuestos directos y cotizaciones sociales, 2-Impuestos

indirectos, 3- Tasas, Precios Públicos y Otros Ingresos, 4-Transferencias Corrientes, 5-
Ingresos Patrimoniales, 6-Enajenación inversiones reales, 7- Transferencias de capital,
8- Activos Financieros, 9- Pasivos Financieros.

LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

Considerándose que la estabilidad presupuestaria permitiría reforzar la confianza en la

economía española se procedió a reformar en septiembre de 2011 el artículo 135 de la
Constitución Española, introduciendo al máximo nivel normativo una regla fiscal que
limita el déficit público de carácter estructural en España y limita la deuda pública al
valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Éste nuevo artículo 135 establece el mandato de desarrollar su contenido lo que se hizo
en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.

La Ley busca garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones

públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el
compromiso de España con la Unión Europea.

Está Ley incorpora la sostenibilidad financiera como principio rector de la actuación

económico financiera de las administraciones públicas. Con ello se pretende reforzar la
idea de estabilidad, no solo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente.

En ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera son todas las administraciones públicas, tanto del Estado
como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social.

Así, se delimita el sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas

Nacionales y Regionales.

En su capitulo II establece una serie de principios generales:

- Estabilidad Presupuestaria

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 - Plurianualidad

- Transparencia

- Eficiencia en la asignación de los recursos públicos

- Sostenibilidad Financiera

- Responsabilidad de las Administraciones Públicas

- Y Lealtad Institucional.

Todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que
puedan incurrir en déficit estructural. Éste se define como déficit ajustado del ciclo, neto
de medidas excepcionales y temporales.

Sin perjuicio de lo anterior, en caso de reformas estructurales con efectos

presupuestarios a largo plazo, podrá alcanzarse en el conjunto de las Administraciones
Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB o el establecido en la normativa europea
cuando este fuera inferior.

No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas, pero no las entidades locales,

podrán presentar déficit estructural en situaciones excepcionales tasas, como son las
catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria,
apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Si quien incurriera
en él fuera la Seguridad Social se minorará el de la Administración Central.

Se incorpora la regla de gasto, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones

Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB
de medio plazo de la economía española. Y como complemento se dispone que cuando
se obtengan mayores ingresos de los previstos éstos se destinarán a reducir el nivel de
deuda.

Se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas, que no podrá superar el 60%
del PIB salvo en las circunstancias excepcionales en las que también se puede presentar
déficit estructural.

Ese 60% se distribuye en un 44% para la administración central, un 13% para el

conjunto de las Comunidades Autónomas y un 3% para las Corporaciones Locales.
Además ninguna Comunidad Autónoma podrá superar el 13% de endeudamiento, y la
Administración que supere su techo no podrá hacer operaciones de endeudamiento neto.

El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para
emitir deuda pública o contraer crédito.

Se establece la prioridad absoluta en el pago de los intereses y el capital de la deuda

pública frente a cualquier otro tipo de gasto. Siempre estarán incluidos en le estado de
gestos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras
se ajusten a las modificaciones de la ley de emisión.

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El Gobierno fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para
cada una de las Comunidades Autónomas.

Se contemplan informes sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad, deuda y

de la regla de gasto.

Y además medidas preventivas, correctivas y coercitivas.

Entre las medidas preventivas se introduce un mecanismo automático de prevención, así

como un umbral de deuda de carácter preventivo del 95% sobre el máximo,
permitiéndose desde entonces solo operaciones de Tesorería.

Se establece un sistema de alerta temprana, consistente en una advertencia por parte del
Gobierno a la Administración potencialmente incumplidora para que en el plazo de un
mes adopte las medidas necesarias para evitar el riesgo.

La no adopción de las medidas supone la aplicación de medidas Correctivas.

La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los

objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta para autorizar las emisiones de deuda, así
como para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios.

El incumplimiento de la estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la

regla de gasto exigirá la presentación de un plan económico financiero que permita la
corrección de la desviación en el plazo de un año.

Sin embargo se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias

excepcionales. En estos casos deberá presentarse un plan de reequilibrio, detallando las
medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de
estas situaciones excepcionales.

Respecto a las medidas coercitivas, en caso de falta de presentación, de falta de

aprobación o de incumplimiento del plan económico financiero o del plan de
reequilibrio, la administración responsable deberá:

Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no

disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido.

Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento
de su PIB nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las
medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Podrá convertirse en multa a
los seis meses. El depósito en el caso de las entidades locales será un 2,8% de sus
ingresos no financieros.

De no fructificar lo anterior, el Gobierno podrá acordar el envío de una comisión de

expertos que deberá presentar una propuesta de medidas que serán de obligado
cumplimiento.

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Si una Comunidad no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no
constituyese el depósito obligatorio o no implementase las medidas propuestas por la
comisión de expertos, el Gobierno requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma
para que las lleve a cabo. De no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la
aprobación de la mayoría absoluta del Senado, adoptará las medidas necesarias para
obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa.

En términos similares existe la posibilidad de imponer medidas de cumplimiento

forzoso a las Entidades Locales.

Por lo demás la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

establece medidas de transparencia creando por ejemplo una Central de información de
carácter público, exige dotar un fondo de contingencia para atender necesidades
imprevistas y no discrecionales y crea un mecanismo extraordinario de liquidez para
aquellas Comunidades y Corporaciones Locales que lo necesiten.

Por último, la Ley contempla un período transitorio hasta el 2020 para la entrada en
vigor de los límites previstos respecto a la estabilidad presupuestaria u sostenibilidad
financiera.

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