GRADO EN DERECHO

CURSO ACADÉMICO 2016-2017

DERECHO ADMINISTRATIVO I

TEMA 4. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

4.1.- El deber legal de dictar resolución expresa ..................................... 2

4.2.- El silencio administrativo. .................................................................... 6
4.3.- Supuestos de silencio estimatorio y desestimatorio ............................. 7
4.4.- Perfeccionamiento y acreditación del silencio. ..................................... 9
4.5.- Las resoluciones tardías. ................................................................... 10
4.6.- Silencio administrativo desestimatorio e impugnación.. ..................... 11

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Derecho Administrativo I TEMA 4. La inactividad de la Administración

4.1.- El deber legal de dictar resolución expresa

4.1.1.- Aspectos Generales.-

El deber legal de resolver que pesa sobre la Administración que instruye el procedi-
miento es una garantía que entronca con la cláusula del estado de Derecho (art. 1.1
CE).
Sea cual sea la forma de inicio la Administración está obligada a dictar resolución ex-
presa y a notificarla en todos los procedimientos (art. 21 LPA). De un lado el citado art.
21.1 enumera una serie de casos -prescripción, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida
del objeto del procedimiento- en los cuales la resolución que debe dictarse es pura-
mente formal y solo contiene la declaración de la circunstancia que concurra en cada
caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Es decir, la resolución en estos supuestos no tiene otro objeto que certificar oficial-
mente la terminación del procedimiento, para evitar situaciones de incertidumbre.
En el resto de los casos, la Administración está obligada de resolver sobre el fondo del
asunto y las pretensiones formuladas en el procedimiento.
En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso (art. 88.5 LPA).
Es evidente que en el caso de terminación convencional o en el supuesto de procedi-
mientos que contiene el deber de comunicación previa, no cabe resolución alguna
porque no se somete a la Administración a la consideración de ninguna pretensión.
4.1.2.- Plazo para resolver y notificar.-
El plazo específico para dictar resolución dependerá del procedimiento de que se tra-
te, en función de la complejidad y trascendencia de su objeto si bien todos los proce-
dimientos han de estar inspirados en el principio de celeridad. El plazo para resolver
debe ponderar los intereses en presencia, la eficacia de la administración y por otra
parte que sea el mínimo necesario.
La LPA no establece un plazo determinado sino que establece que el plazo máximo en
el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que
una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho
de la Unión Europea.
Y establece un plazo supletorio cuando las normas reguladoras de los procedimientos
no fijen el plazo máximo, que será de tres meses.
También está prevista la flexibilización del plazo máximo para que la Administración
pueda ampliar el plazo para resolver en determinados supuestos.Cuando el número

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de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumpli-

miento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a pro-
puesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente
para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales
para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Agotado dichos medios personales y materiales disponibles, el órgano competente
para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico
del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la amplia-
ción del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al
establecido para la tramitación del procedimiento (art. 21.5 y 23.1 LPA).
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notifi-
cado a los interesados, no cabrá recurso alguno (art. 23.2 LPA).

4.1.3.- ¿Cómo se computan los plazos de resolución?

La fecha inicial o dies a quo será en los procedimientos iniciados de oficio desde la
fecha del acuerdo de iniciación. Es decir, la fecha que figura en el acuerdo de inco-
ación.
En algunos casos, se establece que se computa desde la fecha de publicación del
acuerdo de iniciación (Ley General de Subvenciones –art. 25.4-).
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Dado que la solicitud puede
presentarse en un registro distinto al del órgano encargado de resolver el procedimien-
to, no puede tomarse occmo fecha de inicio del cómputo la fecha de presentación en
el registro porque reduciría los plazos e incluso podría ser objeto de abuso por parte
de los particulares.
De esta manera el art. 42.3.b de la Ley 30/1992 (vigente hasta el 2.oct.2017 en este
aspecto), establece que se computará desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
Actualmente el art. 21.3.b expresa que se computará desde la fecha en que la solicitud
haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo com-
petente para su tramitación.
Al objeto de que los interesados conozcan la fecha de inicio del cómputo ambas leyes
establecen que las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo
máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de
los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silen-
cio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuer-
do de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado
dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedi-

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miento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su

tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la
solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
Suspensión del plazo para resolver (Art. 22 LPA)- La LPA admite la posibilidad de
suspender el plazo de resolver y notificar en siete casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficien-
cias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el
tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por
el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 68 de la presente Ley para los casos de subsanación y mejora
de solicitudes.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano
de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comuni-
carse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración ins-
tructora, que también deberá serles comunicada.
El problema de esta causa de suspensión es que no se establece ningún plazo
máximo de duración.
c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea
que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que
se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados,
hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta
Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a
los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a
los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres me-
ses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedi-
miento. Debe entenderse que se trata de informes preceptivos y determinantes para la
resolución del asunto
e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimen-
tes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación
de los resultados al expediente.
f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o conve-
nio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal
al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociacio-
nes, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los
interesados.

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g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de

un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en
que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Adminis-
tración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.
Además el art. 25.2 establece que en los supuestos en los que el procedimiento se
hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del
plazo para resolver y notificar la resolución. Y también cabe la suspensión en los su-
puestos contemplados en el art. 88.1 de la LPA.
Finalmente, para que efectivamente se produzca la suspensión del plazo para resol-
ver, es necesaria una decisión formal de suspensión que debe adoptarse antes de que
concluya el plazo máximo de resolución, es decir, antes de que haya caducado.
Fecha final o dies ad quem.- La Ley se expresa (desde la reforma introducida por la
Ley 4/1999) que el plazo es de resolver y notificar, por lo que el díes a quem es el de
la notificación de la resolución del mismo. Especifica el art. 40.4 de la LPA que a los
solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo
de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuan-
do menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debida-
mente acreditado.
4.1.4.-La caducidad por inactividad de la administración.-
Cuando la administración no resuelve en plazo puede hablarse de una inactividad for-
mal de la Administración que activa la técnica de la caducidad o del silencio adminis-
trativo, según los caso.
La caducidad en los procedimientos iniciados de oficio es una aplicación del principio
de seguridad jurídica En los procedimientos en que la Administración ejercite potesta-
des sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
En estos casos se beneficia al interesado en aplicación del principio de seguridad jurí-
dica, el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y tutela judicial efec-
tiva para evitar que pueda recaer una resolución extemporánea.
Para que se produzca la caducidad se requiere que el procedimiento s ehaya parali-
zado por causa no imputable al interesado, pues de lo contrario la paralización sólo
interrumpe el plazo para resolver y notificar el procedimiento.
La caducidad debe declararse mediante resolución declarativa de la terminación del
procedimiento.
En estos procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo estable-
cido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Adminis-
tración del cumplimiento de la obligación de resolver. Si una vez caducado el proce-

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dimiento la Administración dicta una resolución sobre el fondo del asunto, tal resolu-
ción sería inválida.
En cuanto a los efectos de la caducidad hemos de decir que la resolución que declare
la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones y no produce por sí sola la pres-
cripción de las acciones de la Administración. Es decir que se tiene como no actuado.
Sin embargo la jurisprudencia ha declarado que la caducidad del expediente no de-
termina la falta de efecto de los actos de trámite que tengan un valor independiente.
De esta forma la LPA ha incorporado en su art.95.3 que en los casos en los que sea
posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescrip-
ción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera man-
tenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo proce-
dimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba
y audiencia al interesado.

4.2.- El silencio administrativo

4.2.1.- concepto y ámbito de aplicación.-

Cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar sin que la Administración
cumpla su deber legal y sin que tal circunstancia sea imputable al interesado (inactivi-
dad formal), el ordenamiento reacciona de dos formas:
Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen a los ciudadanos produce la caducidad cuyo efecto es
dar por terminado el procedimiento como garantía de seguridad jurídica. La caducidad
no prejuzga el fondo del asunto y por eso nada impide que pueda iniciarse un nuevo
procedimiento sancionador respecto a los mismos hechos y sujetos, siempre que no
haya prescrito la infracción en cuestión.
En los procedimientos iniciados a instancia de parte en los que la Administración debe
resolver una solicitud del interesado o la Administración de oficio ha iniciado un proce-
dimiento del que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u
otra situaciones jurídicas individualizadas, el ordenamiento considera que no es sufi-
ciente con dar por terminado el procedimiento mediante la caducidad, sino que es ne-
cesario ofrecer una respuesta al fondo del asunto, es decir, dar una respuesta a las
pretensiones de los interesados. Esta es la técnica del silencio administrativo en virtud
del cual si ha vencido el plazo para resolver y notificar y la administración incumple su
deber legal, la ley asigna un significado en orden a la cuestión de fondo, esto es, la
concesión o denegación de lo solicitado o pretendido por los interesados.

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Se subraya que la Administración ha incumplido su deber legal de resolver y notificar y

se pretende entregar a los interesados una garantía administrativa frente a la inactivi-
dad. A partir de ahí encontramos dos tipos de silencio: desestimatorio y estimatorio.
4.2.2.- Silencio administrativo desestimatorio.
En estos casos se pretende posibilitar al interesado la interposición de un recurso ad-
ministrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Se trata de una fic-
ción legal (resolución presunta) con el fin de abrir el recurso procedente.
Aquellos procedimientos que tengas asignados un silencio desestimatorio, el venci-
miento del plazo no supone la generación por ministerio de la ley de un acto adminis-
trativo desestimatorio, sino sólo la posibilidad del interesado de entender desestimada
la pretensión. Ello no implica que, con posterioridad y dentro de la obligación de resol-
ver, la Administración no pueda dictar un acto en sentido contrario.
4.2.3.- Silencio administrativo estimatorio.
En este caso significa la aprobación de la pretensión formulada por el particular, es
decir, la norma suple la inactividad de la Administración, concediendo ope legis, al
particular lo solicitado. En este caso, el silencio estimatorio da lugar a la producción de
un verdadero acto administrativo, si bien presunto. Pero tiene a todos los efectos la
consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
Aún cuando el acto obtenido por silencio administrativo pudiera ser contrario al orde-
namiento, la Administración no podrá ignorarlo y si pretende anularlo tendrá que recu-
rrir a alguno de los procedimientos de revisión de oficio.
Con todo ello, la jurisprudencia sigue aplicando la prohibición de derechos y faculta-
des contrarias al ordenamiento jurídico y que se refleja en algunas leyes sectoriales
(en particular las relativas a urbanismo) en aplicación de la salvedad a la regla general
de la LPA que previene el art. 24.1 (excepto en los supuestos en los que una norma
con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho interna-
cional aplicable en España establezcan lo contrario).

4.3.- Supuestos de silencio estimatorio y desestimatorio

La norma reguladora de cada procedimiento es la que opta por un modelo de silencio

u otro que también va ligado a la duración del plazo para resolver (un plazo amplio
puede ser completado con un silencio estimatorio, sin embargo un plazo breve va
acompañado de un silencio desestimatorio).
La opción entre uno u otro se encuentra orientada por criterios de política normativa.
El silencio desestimatorio, como garantía administrativa, tiene un valor francamente
escaso, porque permite a la Administración hacer un uso táctico del mismo eludiendo

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así la obligatoriedad de motivar y notificar la resolución. Es cierto que tanto la Ley

30/1992, sus reformas posteriores y las operadas a través de la transposición de la
Directiva 123/2006 parecían inclinarse hacia un silencio positivo, que no siempre es
factible ni deseable.
Es silencio positivo es operativo ante situaciones de pasividad de la administraciones
en el ejercicio de potestades de policía y control expresadas en actos como autoriza-
ciones, aprobaciones, licencias, etc, donde la inhibición administrativa puede satisfa-
cer las pretensiones del particular, pero cuando se trata de actividades de contenido
prestaciones (concesión de un ayuda o subvención) el silencio positivo deviene total-
mente inoperativo a pesar del voluntarismo legal.
Y en otros casos no es deseable porque la inactividad de la Administración puede ge-
nerar un perjuicio para el interés público (seguridad y salud pública, medio ambiente,
etc) que permitiría que la inactividad de la Administración sea un mal menor que el
inicio de ciertas actividades sin un mínimo control administrativo consolidándose el
acto administrativo ilegal.
En cuanto al silencio administrativo desestimatorio, el art. 24.1 LPA lo considera cuan-
do tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades
relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades
que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad pa-
trimonial de las Administraciones Públicas.
De otra parte, el art. 24.1 LPA prevé que se aplicará el silencio desestimatorio cuando
así se establezca en una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho inter-
nacional aplicable en España.
En cuanto al silencio estimatorio o silencio positivo, las normas reguladoras del proce-
dimiento administrativo, incluidas las normas reglamentarias, pueden fijar expresa-
mente el silencio estimatorio de sus procedimientos.
Existe una cláusula general (En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado,
(…) , el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legi-
tima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo)
residual para aquellos casos en los que no se encuentran regulados en la norma de
procedimiento ni tampoco se encuentran en los casos en los que el propio art. 24 LPA
impone el silencio negativo.
En los procedimientos iniciados de oficio la situación es más sencilla porque los inte-
resados podrán entender desestimadas sus pretensiones (art. 25).
4.3.1.- La información sobre el sentido del silencio.-
La LPA impone a la Administración la obligación de difundir dos informaciones (art.
21.4): Una información general dirigido a los ciudadanos (Las Administraciones Públi-

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cas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos,

las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos
máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio
administrativo) y una información particular (en todo caso, las Administraciones Públi-
cas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de
los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así co-
mo de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se in-
cluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comu-
nicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la
recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la
comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el
órgano competente).
El TS en su sentencia de 23.ene.2004 tiene declarado que, en tanto las administracio-
nes no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere, los
plazos para la interposición de los recursos no empezarán a correr.
4.4.- Perfeccionamiento y acreditación del silencio

4.4.1.- Perfeccionamiento del silencio administrativo.-

El silencio estimatorio produce sus efectos desde el vencimiento del plazo máximo en
el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya pro-
ducido. Por lo tanto este silencio se perfecciona ope legis sin que el interesado realice
actuación alguna.
El silencio desestimatorio no tiene carácter automático, por el simple transcurso del
tiempo legal de resolver, sino que debe entenderse como una posibilidad que la nor-
ma ofrece al interesado y de la que podrá o no hacer uso.
En concreto el interesado podrá esperar una resolución tardía, reiterar su solicitud o
dar por desestimada la solicitud.

4.4.2.- La certificación del silencio estimatorio.-

Una vez producido el acto presunto por silencio administrativo y siendo éste positivo,
el interesado puede necesitar acreditar ante la Administración o terceros que ha obte-
nido el contenido del acto por la vía del silencio.
Por ello el art. 24.4 LPA establece que tales actos gozan de validez ante cualquier
persona pública o privada, física o jurídica, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admisible en derecho (Los actos administrativos produci-
dos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración co-

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mo ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen
efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la
resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser
acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano
competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máxi-
mo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pe-
dirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el
día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para resolver).
Por otro lado, las licencias obtenidas por silencio administrativo estimatorio exigen la
obligatoriedad de comunicar a la Administración el inicio de las actividades con la an-
telación determinada en las normas sectoriales.

4.5.- Las resoluciones tardías

4.5.1.- Silencio desestimatorio.-

En este caso el simple vencimiento del plazo para resolver y notificar no produce un
verdadero acto administrativo, sino que simplemente se ofrece al interesado la posibi-
lidad de entender desestimada su pretensión.
Esto faculta a la Administración a la adopción de una resolución tardía y cumplir el
deber legal de resolver pero sin vinculación alguna al sentido del silencio. Es decir
que, con posterioridad, la Administración puede dictar una resolución estimatoria o
desestimatoria.
Si es estimatoria, el interesado ha obtenido lo solicitado y, por tanto, se evitarán los
recursos. En todo caso, la Administrado podrá responder frente a terceros de los po-
sibles retrasos.
Si es desestimatoria, el interesado, al menos, dispone de una notificación con el con-
tenido de la resolución y los motivos de la negativa a sus pretensiones. Esta notifica-
ción abre el plazo para entablar los recursos. Esta resolución nunca confirma la reso-
lución presunta o la revoca. Es más el silencio no se da por perfeccionad hasta que el
interesado no da por desestimada su pretensión mediante la interposición del recurso
procedente.
4.5.2.- Silencio estimatorio.-
En este caso el silencio si produjo un verdadero acto administrativo estimatorio con
efectos favorables para el interesado y por tanto, si la resolución tardía es estimatoria
el acto es confirmatorio del anterior acto presunto y no reabre el plazo.

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Si es desestimatoria la resolución tardía es ilegal y podrá conseguirse su nulidad radi-

cal en virtud del art. 47.1.e.
Si se pretende anular el valor del silencio por parte de la Administración deberá acudir
a uno de los supuestos de revisión de los actos.
4.6.- Silencio administrativo desestimatorio e impugnación

La jurisprudencia había reaccionado contra la estipulación de un plazo de recurso ante

el silencio de la Administración porque, en estos casos, no impugnar el acto presunto
se convertía en una aceptación del sentido del silencio. En definitiva se colocaba a la
Administración ante una situación más favorable que el cumplimiento del deber de
resolver.
En definitiva, el ciudadano estaba obligado a recurrir el acto o perder toda su posibili-
dad de adecuar la actuación de la Administración a sus pretensiones.
Esta disfunción ha quedado resuelta al establecer la LPA que “Si el acto no fuera ex-
preso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada
en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo” para el re-
curso de alzada (122.1 LPA) y, en parecidos términos se expresa el art. 124.1 para el
recurso de reposición.
Fuente: Manual de la asignatura.
Fin del tema.

“Todo parece imposible hasta que se hace”.

Nelson Mandela.

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