Análisis y Gestión de Políticas Públicas

Ana?
lisis:Maquetación 1 26/6/08 11:29 Página 3
Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne
Análisis y gestión de políticas públicas

Ana?lisis:Maquetación 1 26/6/08 11:29 Página 4
1.a edición: octubre de 2008
© 2008: Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne
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Parte II
Las claves para el análisis
En esta segunda parte presentamos los elementos esenciales de nuestro mo-

delo de análisis de políticas públicas. En este sentido, nuestra perspectiva se cen-
tra en el análisis de la conducta, tanto individual como colectiva, de los actores
implicados en las diferentes etapas de una política pública. Entendemos que el
contenido y las características institucionales de una acción pública (variable a
explicar) son el resultado de las interacciones entre las autoridades político-ad-
ministrativas y los grupos sociales que causan y/o padecen los efectos negativos
de un determinado problema colectivo. Problema que, precisamente, trata de re-
solver la actuación de los poderes públicos (variable explicativa). El «juego» de
tales actores depende no sólo de sus intereses respectivos, sino también de los re-
cursos que logren movilizar para defender sus posiciones con relación a los ob-
jetivos, a los instrumentos y a los procesos de elaboración de una intervención
pública. Así, dicha dinámica o juego puede darse tanto en la definición del con-
tenido de la política pública (aspectos conceptuales y sustantivos), como en la
forma (aspectos operativos que incluyen procedimientos, organización,...) en la
que ésta se lleva a cabo o se implementa.
En cualquier caso, los actores deberán tener en cuenta los obstáculos y las
oportunidades que representan las reglas institucionales vigentes. Las (meta) re-
glas establecidas a nivel constitucional y en consecuencia aplicables a todas las
políticas públicas, predeterminan, dado el principio de la jerarquía normativa,
las reglas específicas ligadas a una política determinada. Estas reglas específicas
tendrán, a su vez, una influencia directa sobre el acceso que un determinado actor
tendrá al espacio de la política pública de que se trate y también el tipo de re-
cursos que podrá utilizar. Si bien estas reglas específicas preestructuran notable-
mente el juego de los actores, hemos de ser conscientes que las propias reglas son,
de hecho, el resultado (parcial) de una negociación sobre la propia formulación
de la política en la que intervinieron (o podían haber intervenido) los actores in-
volucrados en los resultados sustantivos que se pretenden conseguir con esa po-
lítica, y que por tanto son susceptibles de cambio o adaptación.
El gráfico 1 resume los elementos básicos del modelo de análisis de políti-
cas públicas que será utilizado en este libro.
30 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Sin embargo, antes de desarrollar el conjunto de relaciones posibles entre

actores, recursos e instituciones en una política pública determinada, vamos a
avanzar en la definición de tales conceptos.
Los capítulos siguientes quieren responder a cuatro preguntas fundamenta-
les: ¿Cuáles son los elementos constitutivos de una política pública (Capítulo
2)?, ¿Cómo identificar y caracterizar las distintas categorías de actores implica-
dos en una política pública (Capítulo 3)?, ¿Cuáles son los diferentes tipos de re-
cursos que los actores pueden utilizar para influir en el contenido y en el proceso
de una política pública (Capítulo 4)?, ¿Qué reglas institucionales, tanto genera-
les como específicas, tienen influencia sobre el juego de los actores tanto en el
momento de definir el problema público a resolver, como en la programación, la
implementación y la evaluación de una política pública (Capítulo 5)?
A principios de los años 1970, los analistas de políticas públicas trataron de
ir más allá de los análisis jurídicos del sistema político-administrativo centrados
exclusivamente en el estudio del grado de conformidad del acto administrativo
con relación a la ley. Tales análisis tenían como finalidad garantizar la protección
jurídica de los ciudadanos frente a los posibles abusos del Estado. A lo largo de
ese periodo, el término «políticas públicas» permitió, por vez primera, integrar
en un solo conjunto las directivas, leyes y decretos por un lado y, por el otro, los
innumerables actos de aplicación generados por la puesta en práctica de las cita-
das normas. Durante este primer período, el análisis de políticas públicas pre-
tendía explicar lo que se vino a denominar como «déficits de puesta en práctica»:
LAS CLAVES PARA EL ANÁLISIS 31
¿por qué en un lugar o ámbito determinado una ley se aplica al pie de la letra,
mientras que la misma ley, en el mismo momento, no se aplica en otro sitio?. El
descubrimiento de los déficits de implementación llevó a los juristas a cuestio-
narse acerca de las «desigualdades de tratamiento», y al mismo tiempo interpeló
a los políticos en relación a la utilidad de las legislaciones que habían generado.
De hecho esta preocupación sigue estando presente hoy cuando se habla de «ren-
dimiento legislativo» o de «impacto normativo»
Más tarde, los analistas trataron de encontrar una explicación a los citados
fenómenos de déficit, los cuales, como se demostró ampliamente por diversos es-
tudios empíricos, no eran en absoluto episódicos o marginales. Buscando facto-
res explicativos, se centraron en el rol de los actores públicos y privados
involucrados en la legislación y en su implementación. Tales actores son perso-
nas físicas o jurídicas, con sus valores, intereses, mecanismos de defensa y con
capacidad de innovación y adaptación. Capaces por tanto de utilizar las políticas
públicas para la consecución de sus propios fines. En la práctica, las investiga-
ciones que se realizaron, mostraron que las organizaciones y sus representantes,
gozaban de hecho de una amplia autonomía y de suficiente margen de maniobra
para tratar de influir en las políticas públicas en el sentido de sus propios intere-
ses. Pero, las investigaciones mostraron asimismo que el margen de autonomía
variaba de manera importante si se consideraba a un actor o a otro. De esta ma-
nera, apareció la clásica cuestión del poder , mostrando la artificialidad de la ba-
rrera creada entre análisis de la «política» y análisis de las «políticas». Los
investigadores han ido identificando, de manera más o menos simultánea, la dis-
ponibilidad y la accesibilidad de que gozan los diferentes tipos de actores con re-
lación a los recursos de políticas públicas, así como el rol crucial que juegan las
instituciones (parlamento, gobierno, administración, poder judicial) en ese esce-
nario de implementación de las políticas.
Actualmente, el análisis de los recursos de los actores se beneficia de una
gran cantidad de disciplinas académicas que trabajan el sector público engloba-
das en el término gestión pública, mientras que el análisis institucional se ha visto
reforzado por la aproximación neoinstitucionalista (Hall y Taylor, 1996), pers-
pectiva fuertemente implantada en las ciencias económicas y políticas, así como
en la sociología.
Capítulo 2
Las políticas públicas
2.1. Las políticas públicas como respuestas a problemas sociales
Toda política pública apunta a la resolución de un problema público reco-

nocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del
sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada po-
líticamente como inaceptable.
Es necesario señalar que son los síntomas de un problema social los que
habitualmente constituyen el punto de partida de la «toma de conciencia» y del
debate sobre la necesidad de una política pública (por ejemplo, la falta de vi-
vienda, la degradación de los bosques, la delincuencia causada por la drogode-
pendencia, una tasa alta de desempleo, etc.). Normalmente, en los momentos
iniciales de toda intervención pública, no se han identificado aún con precisión
las causas de un problema colectivo, ni tampoco se ha alcanzado un consenso
entre los actores públicos y privados sobre la definición del problema a resolver.
El crecimiento del paro en los países industrializados y la situación precaria de
los desempleados incitan al Estado a instaurar o a revisar su sistema de seguro
de desempleo y a tomar medidas que permitan la reinserción en el mercado de
trabajo. La contaminación del aire generada por la producción industrial y el con-
sumo de energía fósil en el transporte por carretera, entre otras cosas, acaban pro-
vocando que los poderes públicos estructuren una política de protección del
medio ambiente. La criminalidad urbana y la degradación del estado físico de
los toxicómanos constituyen el punto de partida de nueva políticas de «reduc-
ción de daños», basadas en la distribución de heroína o metadona, bajo estrictos
controles médicos. Si bien esta interpretación de las políticas públicas como res-
puestas institucionales a estados sociales (cambiantes) juzgados como proble-
máticos es de hecho dominante en el ámbito del análisis de políticas públicas,
debemos, no obstante, relativizar este postulado.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente
políticas públicas, sobre todo porque no están articulados (lo que puede deberse
a la no visibilidad de las consecuencias del problema, por que los temas plante-
ados sólo serán observables a largo plazo, por la falta de «voz» o de representa-
ción política de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o porque nin-
guna de las alternativas de intervención pública es viable y goza de consenso su-
ficiente (por ejemplo, impactos electorales potencialmente negativos, ausencia de
instituciones político-administrativas disponibles para implementar las medidas
de respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de algunos acto-
res privados, etc). Conviene por tanto no seguir imaginando esa especie de Es-
tado-ventanilla que responde de manera igualitaria y automática a todas las
«demandas sociales», como a veces sugiere la visión pluralista a la que ha hemos
hecho referencia.
Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en la que
un problema social se define (Dery. 1984; Weiss, 1989), como accede a la agenda
gubernamental (Kingdon 1984; Rochefort y Cobb, 1993), como se definen los
grupos-objetivo (target groups), y la posible decisión de no inmiscuirse en el
tema o de no propiciar una solución colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cada
uno de estos niveles existen múltiples mecanismos de filtro, que a su vez son
oportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al re-
conocimiento político de un problema o cambio social, logren mantener dicho
tema fuera del ámbito político-administrativo.
Por otra parte, ciertas políticas públicas pueden interpretarse no como una
acción colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptación
o anticipación a un cambio social), sino como un simple instrumento para el ejer-
cicio del poder y la dominación de un grupo social sobre otro. Como hemos men-
cionado, esa idea de control o «captura» de las instituciones públicas, es
compartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya menciona-
das. Nos situamos en un punto intermedio entre la visión del Estado-ventanilla
neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado «cautivo» y
manipulado por un grupo organizado. Desde esta óptica las políticas públicas
constituyen una respuesta a un problema público que refleja un problema social
(cambiante) que se ha articulado a través de mediadores (por ejemplo, medios de
comunicación, nuevos movimientos sociales, partidos políticos y/o grupos de in-
terés) para debatirse posteriormente en el proceso democrático de toma de deci-
siones (Muller, 1990). El problema social es, desde este punto de vista, una
construcción social y política. Y ello creemos que es así incluso en el caso de su-
cesos excepcionales (por ejemplo el accidente nuclear de Tchernobyl, (Czada,
1991), las consecuencias en los humanos de la enfermedad de las vacas locas, los
episodios de sequía en España, o, en un caso específico de Suiza, la llamada cri-
sis de los fondos judíos), dado que dichos problemas y su conceptualización
como tales, dependerá siempre de las percepciones, representaciones, intereses
y recursos de los diferentes actores públicos y privados que intervienen en el pro-
ceso (Vlassoupoulou, 1999).
No existe una respuesta institucional lineal, mecánica y que pueda sólo
entenderse como el resultado de la importancia o presión objetiva que genera
un problema colectivo. Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el
marco de un ejercicio «redistributivo» (con ganadores y perdedores), en el
centro de una «movilización de visiones sesgadas» (Schattschneider, 1960). La

presencia insuficiente de las fuerzas policíacas en las zonas marginales con
alta proporción de inmigrantes caracterizadas por su alto nivel de violencia
urbana, el hecho de dar la prioridad en la regulación del tráfico a las zonas re-
sidenciales y no a los asentamientos populares que se ven más afectados por
el ruido y los peligros de la circulación de vehículos, o la no atención del
«mobbing» en los procesos de regeneración urbana, etc., son ejemplos que
apuntan en ese mismo sentido. Es problemático incorporar «beneficiarios» y
«víctimas» en un mismo escenario que no tiene nada de neutral desde el punto
de vista político (como se ha visto en diversos estudios de campo, Terribilini,
1995 y 1999; Subirats-Rius, 2008).
2.2. Una definición analítica
La expresión «política pública» es bastante reciente. Se introdujo en el len-

guaje de las ciencias políticas y administrativas europeas en los años 1970 como
traducción literal del término «public policy»25. Este último debe diferenciarse del
término «política» («politics»), con el que se acostumbra a designar las interac-
ciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales (especialmente los
partidos políticos, los grupos de interés, los sindicatos, o los nuevos movimien-
tos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respe-
tando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en inglés por el
término «polity»).
Como hemos dicho, no es el poder político como tal, sino su utilización
para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del
análisis de políticas públicas. La noción de política pública hace referencia por
tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional es-
pecífico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y privados, para re-
solver un problema colectivo que requiere de una acción concertada. Puesto
que tales problemas se presentan en ámbitos específicos, el término política(s),
que pasa a formar parte del lenguaje común a partir del nacimiento del inter-
vensionismo estatal en los años 1930, se utiliza frecuentemente en combina-
ción con una calificación del ámbito o sector en cuestión (por ejemplo,
«política energética», «política agrícola», «política urbana»). Pero, lo cierto
es que, desde hace algunos años, el término política pública, tal cual, ha ido
formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administraciones
públicas europeas.
Existen múltiples definiciones del concepto política pública. En su intro-
ducción al análisis de políticas públicas, Thoenig daba cuenta, en los años 1980,
de por lo menos cuarenta de ellas (Thoenig, 1985:3). Sin pretender reproducir un
25. En alemán se utiliza el término «öffentliche Politik(en)» , mientras que las expresiones italiana «po-
lítica(che) pubblica(che)» o francesa «politique publique» se asemejan a la española.
listado tan amplio, podemos recordar algunas de esas definiciones. Así, de la más
abstracta a la más operacional, citamos las siguientes:
• «Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer»

(Dye, 1972:18 y 1984:1)
• «Una política pública es un programa de acción propio de una o varias au-
toridades públicas o gubernamentales en un ámbito sectorial de la socie-
dad o en un espacio territorial dado» (Thoenig, 1985:6; Mény y Thoenig,
1989:130).
• «Una política pública esta conformada por actividades orientadas hacia
la solucion de problemas públicos, en la que intervienen actores políticos
con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo»
(Lemieux, 1995:7).
Aunque estas definiciones son muy diversas, todas tienden a acentuar algún
factor, sean los actores investidos de poderes públicos, (Dye, Mény y Thoenig
entre los que acabamos de citar, así como Sharansky 1970:1; Simeon 1976:548;
Heclo, 1972:85); sean los problemas públicos a resolver (Anderson, 1984: 3; Pal,
1992 :2); sean las soluciones estatales adoptadas (véase especialmente Laswell
y Kaplan, 1950:71; Jenkins, 1978:15; Brooks, 1989:6). Wildavsky de manera
más envolvente la viene a definir como puzzle modelado por la inevitable tensión
entre «recursos y objetivos, planificación y política, escepticismo y dogma» (Wil-
davsky, 1979:17).
Los especialistas en políticas públicas concuerdan en que se requiere una de-
finición «operacional» para calificar el objeto y el campo de estudio de esta dis-
ciplina26. Es en esta dirección que apunta la definición que aquí proponemos y
que retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto consenso en
la bibliografía.
Así, desde la perspectiva que postulamos, una política pública se definiría
como
una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, to-

madas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos - cuyos re-
cursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un
grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de
grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a re-
solver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los
efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).
26. Véase Muller, 1990 p. 24.

Como vemos, esta noción de política pública incorpora el conjunto de ac-

tividades normativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar proble-
mas reales. La mayoría de las nuevas leyes o normativas sólo producen efectos
cuando los actores políticos, administrativos y sociales, encuadrados en diferen-
tes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias de interacción, toman
la decisión correspondiente. Los efectos deseados dependerán pues de un con-
junto de decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Es
este conjunto de decisiones y acciones lo que definimos como «política pública».
Siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores públicos
(aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la conducta
de una población-objetivo determinada a fin de que un problema colectivo (que
la sociedad no está en situación de resolver autónomamente) pueda resolverse a
través de un esfuerzo conjunto. La política pública incorpora pues las decisiones
correspondientes a todas y cada una de las etapas de la acción pública e incluye
tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, órdenes, etc.), como actos in-
dividuales y concretos producidos durante la ejecución de las mismas (decisio-
nes administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
En sus inicios, la mayor parte de la legislación del Estado liberal se dedicó
a fijar el marco de condiciones que facilitaran la solución de problemas por parte
de la libre interacción de los actores privados. En aquellos momentos, las activi-
dades públicas se limitaban a la producción de leyes y, en caso de litigio, a su apli-
cación caso por caso por parte de los tribunales. Es a partir de los años 30, y,
sobre todo a partir de los años 50, con el desarrollo del Estado de Bienestar, que
el sector público empezó a plantear intervenciones directas y puntuales ante pro-
blemas concretos26bis. Este intervencionismo estatal generó la aparición de ver-
daderas políticas públicas, tal como las hemos definido anteriormente. Es a partir
de ahí, cuando los políticos, los gestores públicos y los académicos empiezan a
interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de re-
gulación, de incentivación económica y, más recientemente, de instrumentos de
persuasión y de información (Knoepfel, Horber, 1990; Morand, 1991; Subirats,
1989).
La definición de políticas públicas que proponemos pretende, ante todo,
que sea útil para el análisis. Sin embargo, es cada vez más frecuente que las
propias administraciones se refieran a sus actividades usando el esquema ana-
lítico de las políticas públicas27. Este marco analítico permite al observador
26bis. Véase al respecto, y como ejemplo de este cambio, el artículo 9.2 de la Constitución Española
cuando afirma «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igual-
dad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impi-
dan o dificulten su plenitud...»
27. Los términos « políticas públicas» y «políticas» (o «políticas gubernamentales») son utilizados aquí
como sinónimos. Sin embargo, ciertos autores hacen una diferenciación explícita entre ellos: «en lo referente
a los actores gubernamentales, las políticas se refieren a acciones específicas que tienen un marchamo oficial.
Para los académicos y los investigadores, las políticas públicas, hacen referencia a un conjunto de acciones cuya
mayor parte no son consideradas muchas veces como tales por los actores gubernamentales» (Lemeiux, 1995:
1-2).
una visión de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto

muy variado de decisiones políticas y administrativas, (actividades que los
agentes públicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de ma-
nera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que permite clarificar la
distribución de las funciones y las responsabilidades políticas y administrati-
vas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado. También
permite distinguir las actividades públicas que buscan resolver un problema
concreto a través de la puesta en práctica de una política pública específica, de
las demás actividades del sector público que forman parte de la gestión del
conjunto del sistema político-administrativo. Por tanto, nuestra definición se
aplica sobre todo a las políticas denominadas «sustantivas» (Bussmann et al.,
1998), que se distinguen de las políticas denominadas «institucionales» o
«constitucionales» (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estas últimas tienen como
objetivo la reforma o la descentralización de instituciones estatales (Quer-
monne, 1985:62) y no –por lo menos no directamente—la solución de un pro-
blema social.
2.3. Elementos constitutivos de una política pública
En la definición que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos

constitutivos de una política pública.
a) solución de un problema público: una política pública pretende resol-

ver un problema social reconocido políticamente como público. La defi-
nición propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir,
la existencia de una situación de insatisfacción social, cuya solución re-
quiere la acción del sector público. Sin embargo, algunos problemas que
han sido objeto de políticas públicas pueden reintegrarse en la esfera pri-
vada o social y desaparecer por tanto de la agenda política.
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público:

toda política pública busca modificar u orientar la conducta de grupos de
población específicos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de ma-
nera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El «modelo de
causalidad» (véanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la coherencia de
la política pública, y conduce a la identificación de los grupos-objetivo
de esa política, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se su-
pone, genera el problema que se trata de resolver. Una política debe iden-
tificar los «objetivos» o colectivos que deberán cambiar su conducta para
que el aire sea más limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el
paro. De no ser así, estaríamos más ante una declaración de buenas in-
tenciones que ante una autentica política.
c) una coherencia al menos intencional: una política pública que quiera

implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De al-
guna manera parte de «una teoría del cambio social» (Mény y Thoenig
1989: 140; Muller 1985, 1995)— o un «modelo causal» (Knoepfel et al.
1998: 74) que se tratará de aplicar para resolver el problema público en
cuestión. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se
lleven a cabo estén relacionadas entre sí. Así, la falta de coherencia se ma-
nifestará a través de una coincidencia sólo ocasional de medidas que se
dirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no están rela-
cionadas ni en la propia voluntad del legislador. Ese es el caso, por ejem-
plo, de la política energética cuando se introducen medidas para ahorrar
energía mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA
de los productos energéticos por razones puramente fiscales. Si la polí-
tica energética no plantea entre sus medidas el uso de medidas económi-
cas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos
considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa política al no
existir esa coherencia intencional en el decisor.
d) existencia de diversas decisiones y actividades: las políticas públicas

se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel
de la decisión única o específica, pero que no llegan a ser una declaración
de carácter muy amplio o genérico. Una simple declaración de política
gubernamental afirmando que el SIDA es un problema público, sin por
ello definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal
problema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como
una política pública. Sin embargo, una declaración de ese tipo puede
(aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva po-
lítica pública si es seguida de una legislación en la materia y que tal le-
gislación acabe aplicándose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones

debe, además, contener decisiones más o menos concretas e individuali-
zadas (decisiones relativas al programa y a su aplicación). Pero, aten-
ción, si se trata de un único programa de intervención que no tiene
continuación en otras acciones, no deberíamos considerarlo como una
política pública, sino un producto entre otros de los elementos constitu-
tivos de una política pública (capítulo 9.3).
f) papel clave de los actores públicos: este conjunto de decisiones y de

acciones sólo podrá considerarse como una política pública en la medida
en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condición
de actores públicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de
actores integrados en el sistema político-administrativo o bien de actores
privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base
a una representación jurídicamente fundada. Sin esta condición, un con-

junto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros)
sólo podrá considerarse como una política «corporativa (asociativa)» o
incluso «privada». Así, diversas «políticas» llevadas a cabo por las em-
presas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, siste-
mas de gestión ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades
estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una política pública supone la producción

de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos
o individuos que, se supone, originan el problema público a resolver. En
este sentido, nuestra definición de una política pública supone la exis-
tencia de una fase de implementación de las medidas decididas. Sin em-
bargo, los estudios de políticas públicas han puesto de manifiesto que en
ciertos casos lo que de hecho ocurre es una no-intervención del actor po-
lítico administrativo o la no utilización de determinados instrumentos de
intervención. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones
(Dye 1972) o las no-acciones (Mény, Thoenig 1981: 152), que algunos
consideran también como constitutivas de una política pública. Desde
nuestro punto de vista, estas no-decisiones sólo pueden constituir una po-
lítica pública si van acompañadas de decisiones formales paralelas. Tal
sería el caso, por ejemplo, de una administración pública que volunta-
riamente decide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contami-
nante a fin de incentivar que de manera rápida cumpla la normativa
existente. Un ejemplo similar lo tenemos cuando no se recurre a contro-
les administrativos en el caso de empresas que asumen las normas ISO
ambientales y que disponen de un sistema de management ambiental bien
estructurado.
h) naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades:

tradicionalmente, la mayoría de los autores daba por sentado el carácter
básicamente coercitivo de las decisiones de los actores político adminis-
trativos (Mény y Thoenig 1989: 132). Sin embargo, si bien los actos pú-
blico se imponen desde la autoridad legítima que reviste el poder público,
la diversificación actual de los medios de acción y de intervención del sis-
tema político administrativo es tal, que este aspecto coercitivo puede aca-
bar resultando ser más la excepción que la regla. Tanto si se trata de
actividades públicas convencionales (Lascoumes y Valuy 1996) o de ac-
tividades contractuales (Gaudin 1996; Godard 1997; Bressers Pereira,
1998), las formas de acción pública son actualmente tanto incentivado-
ras como coercitivas. Así, actualmente muchas de las intervenciones pú-
blicas se llevan a cabo a través de contratos entre el Estado y otras
administraciones o entes públicos (administración de residuos, manteni-
miento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre los pode-
res públicos y empresas privadas o públicas, fundaciones o cooperativas,

etc. (contratos de prestación de servicios con entidades que llevan a cabo
funciones públicas tales como hospitales, empresas concesionarias de
transporte público, instituciones formativas, etc.) (Finger 1997; Cheva-
lier 1981: Genoud, 2000).
El Gráfico 2 ilustra la articulación de los diferentes elementos constitutivos

de una política pública.
2.4. El ciclo de una política pública
Muchos autores30 han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos

de decisión y de implementación de las políticas públicas. La idea general que
surge de la bibliografía es la de un «ciclo» de las políticas públicas que se inicia
con el surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluación de los re-
sultados obtenidos, tal como lo muestra el gráfico 3. Las preguntas que se plan-
tee el analista se diferenciarán en relación a cada una de las secuencias de este
ciclo (ver tabla 1).
Esta perspectiva cíclica de la política pública debe verse como un marco de

referencia y no como un esquema rígido. Como afirma Muller «la representacion
secuencial de las políticas no debe utilizarse de manera mecánica. Deberán más
bien imaginarse a las políticas públicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido » (1990 : 33). El esquema
propuesto debe verse pues más como un soporte a esa búsqueda de sentido en las
decisiones tomadas en el marco de una política pública, que como algo real y
rastreable.
30. Véase la enumeración que de ellos hace Parsons (1995: 78-79).

Tabla 1: Secuencias de una política pública
SECUENCIA 1ª. fase 2ª. Fase 3ª. fase 4ª. fase 5ª. Fase
TERMINOLOGÍA Surgimiento de los pro- Inclusión en la agenda Formulación y decisión Implementación de la Evaluación de la política
Ana?lisis:Maquetación 1
blemas del programa de la polí- política

tica
CONTENIDO Surgimiento de un pro- Selección (filtro) de los Definición del «modelo Aplicación de las solu- Determinación de los posi-
26/6/08
blema problemas emergentes causal» ciones seleccionadas bles efectos de la política
Percepción del problema Esquema de formulación Definición de la o las so- Acciones de los agentes Evaluación de la eficacia,
11:29
del modelo causal luciones adaptadas al administrativos a cargo de la eficiencia, de la per-

Definición del problema problema y aceptables de la implementación tinencia de lo realizado
e identificación de sus Respuestas de los pode- respecto al problema ini-
causas posibles res públicos a los proble- Proceso de contraste entre cial
Representación del pro- mas que se reconoce que las soluciones ideales y
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blema han de ser objeto de una los medios disponibles

política
Demanda de acción pú- Selección de los instru-
blica mentos de acción
PRINCIPALES ¿Cómo se ha tomado ¿Cuáles son los factores ¿Cuáles son las soluciones ¿Se han aplicado las de- ¿Cuáles han sido los efec-
CUESTIONAMIENTOS conciencia del pro- que han llevado al Go- propuestas y aceptadas cisiones del Gobierno y tos directos e indirectos
DEL ANALISTA blema? bierno a actuar ante el por parte del Gobierno y del Parlamento? de la política?
problema? del Parlamento?
¿Qué procesos se han se-
guido para formular di-
chas soluciones?
Fuente: adaptado de Jones (1970) y de Mény y Thoenig (1989).
Así, de manera más precisa:
• La fase de surgimiento y de percepción de los problemas la podríamos de-

finir como aquella en la que una determinada situación, produce una ne-
cesidad colectiva, una carencia o una insatisfacción identificable
directamente o a través de elementos que exteriorizan esa situación y ante
la cual se busca una solución (Jones 1970). De manera más general, po-
dríamos decir que surge un problema cuando se constata la diferencia
entre la situación actual y lo que sería la situación deseable. Sin embargo,
no todo problema social genera una política pública. El paso de la exis-
tencia de un problema a su tratamiento político deriva de una (re)«cons-
trucción social» del problema en cuestión, lo que se conecta con su mayor
o menor incorporación a los media (a través del conocimiento científico,
de la difusión de informaciones, del lobbying,de la visibilidad de los afec-
tados, etc.).
• La fase de incorporación a la agenda política corresponde a que se tome

en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema político admi-
nistrativo, ese problema de entre las múltiples demandas provenientes de
grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos. Esta incor-
poración a la agenda puede considerarse por tanto como una especie de
filtro de los problemas por parte de los actores públicos (ver el gráfico 4).
• La fase de formulación de la política supone, ante todo, una definición

del modelo causal por parte de los actores públicos, definición en la que
los actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor medida, y,
posteriormente, una formulación del programa de actuación político ad-
ministrativo, es decir, la selección de los objetivos, instrumentos y pro-
cesos que deberán ponerse en práctica para resolver el problema en
cuestión. Aquí también podríamos hablar de la existencia de mecanis-
mos de filtro y ajuste.
• La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de

la política a las situaciones concretas a las que deberá enfrentarse (pro-
ducción de outputs). Esta es una fase generalmente mucho más compleja
de lo que parece o de lo que los analistas de políticas muchas veces ima-
ginan. También aquí se observarán diversos mecanismos de filtro ( no-
ejecución, la aplicación selectiva de medidas, etc.).
• Finalmente, la fase de evaluación —que nosotros consideramos también

como constitutiva de una política pública— pretende determinar los re-
sultados y los efectos de dicha política en términos de cambios de con-
ducta de los grupo-objetivos y en términos del grado de resolución del
problema (lo cual tampoco está exento de filtros o posibles sesgos).
La interpretación de las intervenciones públicas como procesos (fruto de

una visión dinámica que contrasta con la visión estática propia de la perspectiva
jurídica tradicional) permite evidenciar los mencionados fenómenos de «filtro»;
como por ejemplo el que no se tomen en cuenta, durante un proceso de inter-
vención urbanística, los grupos que inicialmente se identificaron como benefi-
ciarios, o que se construyan líneas de ata tensión sin tener en cuenta la protección
de la naturaleza, etc. (ver Knoepfel et al. 1997). La gráfica 4 permite ubicar los
diferentes mecanismos de filtro o selección a lo largo del ciclo de una política pú-
blica: selección o filtro en la percepción de los problemas que se incorporan a la
agenda político-administrativa, un nuevo filtro durante la formulación de la po-
lítica pública, otro en la implementación y, finalmente, un filtro en la evaluación.
El análisis de políticas públicas desde esta perspectiva cíclica (o de policy
cicle) genera ventajas, pero también tiene sus límites.
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos:
1) Permite tomar en consideración la existencia de círculos de retroalimen-

tación a lo largo de todo el proceso: por ejemplo, cuando un programa de
actuación político-administrativo se cuestiona debido a la oposición que
surge en el momento de su implementación (oposición radical contra la
implantación de una central nuclear que provoca la redefinición de la po-
lítica energética; la oposición contra la ampliación de un aeropuerto que
provocan cambios en las bases de la política de transporte aéreo).
2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los

actores implicados reduciendo así la complejidad de los métodos de aná-
lisis. Ello hace viable la realización de un análisis de la composición de
los actores (públicos-privados, centrales-locales) y examinar su varia-
ción a lo largo de todo el ciclo (aparición y desaparición de actores a lo
largo de cada una de estas secuencias).
La formulación, en cada una de las etapas, de cuestiones analíticas, hipóte-

sis y teorías parciales permite mejorar el análisis en función de las diferentes
perspectivas disciplinares utilizadas: sociología, derecho, ciencia política, eco-
nomía, geografía, y así constituir subdisciplinas tales como diseño de la acción
pública («policy design»), investigación para la ejecución («policy implementa-
tion»), evaluación de programas («policy evaluation»), etc.
La combinación del análisis de políticas públicas con una visión racional de
la acción pública (por ejemplo, el nexo lineal entre objetivos, medios y resulta-
dos que está implícito en las estrategias de gestión de la racionalización de las de-
cisiones presupuestarias –PPBS- o de la llamada gestión por objetivos –MbO-,
etc.), permite, por ejemplo, detectar los errores objetivos cometidos en la identi-
ficación de un problema o detectar los fallos o lagunas existentes en la fase de im-
plementación.
Sin embargo, el modelo del «ciclo de una política pública» presenta límites
desde el punto de vista analítico (véase por ejemplo Jenkins-Smith-Sabatier,
1993: 3-4).
En efecto:
1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, in-

ducir al error dado que el desarrollo cronológico de la política no nece-
sariamente sigue el orden de las diferentes etapas. Así, un programa
puede empezar a llevarse a la práctica incluso antes de su formulación
precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas.
También puede presentarse una ruptura en el proceso al surgir reformu-
laciones del problema público y de sus soluciones antes que las medidas
previstas inicialmente se apliquen y/o se evalúen (por ejemplo este es el
caso de la política de asilo en Suiza; véase Hagmann & Frossard, 2000,
o el caso de la política de inmigración en España a finales de los 90, Su-
birats, 2003).
2) Esta perspectiva heurística no nos debe conducir a establecer un modelo

causal de las políticas públicas, identificando los nexos lógicos existen-
tes entre las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el
riesgo de dar una coherencia artificial a la política pública, haciendo que
el analista tienda a construir conexiones o vínculos entre los hechos aun
cuando tales nexos no se den en la realidad.
3) El modelo cíclico de la política pública tiene como marco una interpre-

tación legalista de la acción pública (perspectiva «top-down») centrada
en la acción del Estado y no toma en cuenta la perspectiva según la cual
el punto de partida son los actores sociales y su contexto (perspectiva
«bottom-up»). Así, el modelo cíclico podría, por ejemplo, atribuir erró-
neamente la reducción del consumo de energía eléctrica a las medidas de
ahorro de energía, mientras que en realidad la reducción en el consumo
pueda provenir de un aumento en los precios o del inicio de una coyun-
tura de crisis económica. Asimismo, muchas veces «soluciones buscan
problema», y no al revés. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser
desmantelado buscará un nuevo «problema» para poder subsistir. O la
oportunidad de contar con fondos europeos hará «surgir» nuevos pro-
blemas no previstos.
4) La perspectiva cíclica no permite ir más allá del análisis secuencial e im-

pide, sobre todo, considerar el caso de ciclos simultáneos o el de ciclos
incompletos. Por ejemplo, para comprender la política en materia de dro-
gas es importante disociar los ciclos e identificar los diferentes pilares
en los que se basa la política: represión, prevención, apoyo para la su-
pervivencia (en relación con el SIDA), distribución de medicamentos
(metadona), control médico (Moore,1976).
A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareció importante mantener

esta perspectiva secuencial en el modelo de análisis de políticas públicas, te-
niendo en cuenta sus ventajas y desventajas. Para nosotros constituye un marco
de referencia, una herramienta pedagógica o heurística que debe completarse con
un análisis transversal de las etapas de una política pública. Dicho análisis trans-
versal reposa en el análisis profundo de las principales claves de lectura de las po-
líticas públicas: los actores, sus recursos y el marco institucional dentro del cual
tienen lugar sus interacciones (capítulos 3, 4 y 5, a continuación).
Capítulo 3
Los actores de las políticas públicas
Entendemos las políticas públicas como un conjunto encadenado de deci-

siones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre
diferentes actores, públicos y privados, que por diversas razones están implica-
dos en el surgimiento, la formulación y la resolución de un problema política-
mente definido como público.
Este capítulo lo dedicamos a analizar los diferentes tipos de actores impli-
cados en una política pública, mientras que los siguientes se ocuparán, por un
lado, de los recursos de los que estos actores disponen para defender sus posi-
ciones (capítulo 4) y por otro, del contexto institucional que influye en sus pau-
tas de comportamientos tanto de manera individual como colectiva (capítulo 5).
Los tres conceptos (actores, recursos e instituciones) son los principales objetos
de nuestro análisis y los elementos sobre los que construiremos nuestro modelo
de análisis de políticas públicas (Tercera Parte).
3.1. «Actores Empíricos»
Dado que las políticas públicas concretan y materializan los resultados de

las interacciones entre diferentes actores públicos y privados, es necesario ante
todo definir el concepto de actor. Con este concepto designamos tanto un indi-
viduo (un ministro, un diputado, un periodista especializado, etc.), como varios
individuos (que conforman, por ejemplo, una oficina o una sección de la admi-
nistración), o también una persona jurídica (una empresa privada, una asocia-
ción, un sindicato, etc.), o, incluso, un grupo social (agricultores,
drogodependientes, personas sin techo, etc.)31. Hemos de hacer hincapié, sin em-
bargo, que un conjunto de individuos sólo constituirá un actor unitario siempre
y cuando, en lo que concierne a la política pública que se analiza, se presente y
actúe con homogeneidad interna respecto a los valores e intereses que defiende
31. Notemos que todo grupo es siempre una construcción social (y política). Al respecto véase la tipo-
logía de los grupos sociales elaborada por Schneider e Ingram (1997).
y los objetivos que persigue. No podemos por tanto incorporar como actor a un
«ayuntamiento», si constatamos las divisiones internas sobre el problema y las
soluciones a adoptar entre los distintos concejales o servicios municipales.
Nuestra concepción de actor se inspira en la de Parsons. Según este autor,
para analizar una acción social es necesario llegar hasta la unidad mínima que re-
vista sentido, lo que Parsons denomina «uni-act». Este «acto elemental» es lle-
vado a cabo por, al menos, un actor en busca de un objetivo (o sea, un estado
futuro y deseable de las cosas hacia el que orienta su acción), a través de distin-
tos medios (Bourricaud, 1977:31). Así, la noción de actor hará alusión, según el
caso, a un individuo, a uno o varios grupos de individuos, o a una organización,
definida esta última en función de las ideas compartidas o del interés común que
unen a sus miembros. «Sin un interés común no hay grupo» nos recuerda Olson
en su libro sobre la lógica de la acción colectiva (Olson, 1978:29).
Todo individuo, persona jurídica o grupo social se considera un actor desde
el momento en que, por el sólo hecho de existir, pertenece a un campo social
considerado como pertinente para el análisis: «Un individuo en un marco deter-
minado no accede a la condición de actor en virtud de su comprensión y de su
control de los acontecimientos, ni tampoco debido a que haya tomado concien-
cia de sus intereses y de sus posibilidades de acción, ni, a posteriori, por el hecho
de que encarnara «el sentido de la historia» o el «movimiento social», o porque
participara en la «producción social» (Sergrestin, 1985:59). « Obtiene ese esta-
tuto por el simple hecho que forme parte del campo estudiado, en la medida que
el análisis de su comportamiento contribuye a estructurar ese campo. No es pues
un problema de conciencia, de lucidez o de identificación : es una simple cues-
tión de hecho, lo que implica que acaba siendo una cuestión de investigación »
(Friedberg, 1993 :199). En este sentido, todo individuo o grupo social implicado
en el problema colectivo que origina la política pública se considera un actor po-
tencial que podría formar parte del «espacio» de la mencionada política. En
efecto, el comportamiento más o menos activo de un actor influirá la manera en
la que acabe siendo concebida y puesta en práctica la intervención pública en
cuestión.
Una definición del concepto de actor tan amplia como la que aquí propo-
nemos tiene la ventaja de propiciar que el analista tenga en cuenta a todos los in-
dividuos y grupos sociales a quienes concierne un problema colectivo específico,
ya que esta perspectiva integra el hecho de que no todos los actores públicos y
privados intervienen de una manera activa y visible en todas y cada una de las eta-
pas de la política pública. A veces la intervención de los actores es directa y tan-
gible, en otras sólo es posible identificarla de manera indirecta. En algunos casos
su incorporación al entramado del tema es tardío. En otros casos la implicación
de algunos actores es inconstante. Ello dependerá, entre otras cosas, de lo cons-
ciente que sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar
recursos y construir coaliciones que le permitan defender sus derechos, así como
de su decisión estratégica de pasar a la acción o permanecer voluntariamente al
margen de la arena decisional. Adoptando el concepto de «actores empíricos»
propuesto por Friedberg rechazamos la distinción que hacen diversos autores

entre «agentes» más bien pasivos, cuyo comportamiento lo determina el sistema
en el que se mueven, y «actores verdaderos», es decir, activos y autónomos res-
pecto a su propio contexto institucional y social.
Asimismo, la perspectiva adoptada conduce a rechazar la oposición formal
entre «actor» y «no-actor». Con ello no ponemos en duda el hecho de que dife-
rentes individuos o grupos sociales tengan, en el marco de una política pública
determinada, diversos grados de organización interna, controlen recursos dife-
rentes y posean una capacidad de movilización externa también distinta. Soste-
nemos más bien, que todo individuo o grupo social afectado por el problema
colectivo al que la política pública pretende dar solución, es un actor (al menos
potencial) aunque (momentáneamente) pueda ser incapaz de emprender activi-
dades concretas durante una o varias fases del proceso de intervención pública.
De hecho, la pasividad de un actor— sea esta voluntaria, fruto de la carencia de
recursos o provocada por el hecho de no haber tomado aún conciencia de deter-
minadas consecuencias de la política— constituye un factor explicativo del por-
que una política publica determinada es puesta en marcha en detrimento de otra32.
Podemos asimismo encontrar actores que se opongan tardíamente a una política
pública, manifestándose sólo en la última fase de su puesta en práctica; ya sea en
el momento de las negociaciones con los responsables de la implementación
(como sucedió en el caso de los productores forestales, que sólo se manifestaron
en el momento de la implementación de la «loi sur le défrichement des forêts»
analizada por Padioleau, 1982), o utilizando instrumentos jurídicos para opo-
nerse a una acción determinada (como ocurre frecuentemente con asociaciones
de protección medioambiental cuando se oponen a políticas de desarrollo urbano
y de creación de infraestructuras), o llegando a tratar de paralizar en el último mo-
mento unas obras, bloqueando las máquinas, agotados ya todos los plazos y re-
cursos legales.
Si el analista sólo toma en consideración la actuación de los actores más
activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como «no actores»,
asume entonces el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores ex-
plicativos del proceso y del contenido final de una política pública determinada.
Podríamos decir que existe el riesgo que los analistas adopten a veces una apro-
ximación demasiado elitista del juego de actores, no considerando suficiente-
mente los efectos inducidos generados por la pasividad de ciertos grupos sociales
o de actores político-administrativos implicados en el problema colectivo que se
analiza, sobre todo cuando esa pasividad puede haber sido buscada y pretendida
por otros actores interesados en ello. Es evidente que por la aproximación empí-
rica utilizada, el analista tiende de manera natural a focalizar su trabajo en el
comportamiento de los actores más activos, al ser siempre más sencillo identifi-
32. De la misma manera que una « no-decisión» es la expresión de una de las formas posibles de poder
(según la famosa tesis de Barach Baratz, 1970; veáse también Wollmann, 1980,34), una actitud pasiva («no-
acción»), es también una de las formas posibles de comportamiento para los actores de las políticas públicas.
car individuos, grupos informales y organizaciones formales que, con los recur-
sos necesarios, participan de forma continua a la formación, adopción y puesta
en practica de una política pública.
3.2. Actores «intencionales»
Al adoptar un esquema de carácter «actuacional» (Berthelot, 1990:76), es-

tamos reconociendo la intencionalidad de la acción individual. Esta se desarro-
lla en un ámbito social que puede considerarse, alternativamente, como un
sistema de interdependencia (Crozier y Friedberg, 1977; Boudon, 1979), como
una etapa histórica (Touraine, 1984) o como una situación estrictamente cir-
cunstancial. En todos estos casos la conducta de un actor no puede reducirse a una
función, a un rol o a otros tipos de asignación. En otras palabras, entendemos
que un actor tiene siempre su propio margen de maniobra, mayor o menor en
cada situación. De hecho, entendemos que no hay campo alguno, sea este social
o político, que esté perfectamente estructurado, controlado o regulado. Los ac-
tores individuales o colectivos explotan conscientemente «zonas de incertidum-
bre» (según la expresión de Crozier, 1965) inherentes al funcionamiento interno
de las organizaciones político-administrativas, a las reglas formales y a las nor-
mas sociales, para así promover sus propios valores, ideas e intereses. Disponen
por tanto de un espacio de libertad, y también de recursos (véase capítulo 4), que
les permite elaborar estrategias y tácticas, o lo que es o mismo «comportamien-
tos referibles a fines» (Berthelot, 1990:80).
Es evidente que el contexto en el que se mueven los actores tiene una in-
fluencia, a veces muy significativa, sobre las decisiones y acciones de los mis-
mos. Sin embargo, lo que decimos es que esos factores institucionales o sociales
no determinan de manera absoluta y lineal las apreciaciones, las decisiones y las
conductas de los actores públicos y privados (véase capítulo 5). No comparti-
mos pues las tesis que suponen que los fenómenos sociales, en este caso las po-
líticas públicas, poseen una naturaleza y una leyes tales que conducen a los
individuos a realizar de manera casi imperativa una acción y no otra. Propone-
mos, al contrario, interpretar las políticas públicas como el resultado de las con-
ductas de actores (parcialmente) autónomos (Boudon y Bouricaud,
1990:301-309).
La zona de incertidumbre es particularmente grande en el caso de impactos
externos (el accidente de la central nuclear de Tchernobyl, catástrofes naturales,
situaciones de emergencia por sequía, etc.) . En estos casos, se supone que los ac-
tores en el terreno reaccionarán «sin sistema». Ante situaciones de este tipo se ob-
serva que las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados (Czada,
1993; Séller-Lengen et al., 1998; Schöneich et al. 1998) e incluso en el interior
de las mismos (Müller, Zimmermann et al., 1997).
Esto no significa, en absoluto, que veamos a los actores como seres per-
fectamente racionales, motivados sólo por la maximización de su utilidad per-
sonal, tanto material como abstracta, y totalmente informados, tal como sugiere
el modelo del «homo oeconomicus» , tan apreciado por la economía neoclásica.
La racionalidad de los individuos y de los grupos sociales se encuentra siempre
«limitada» (Simon, 1957) por razones de orden cognitivo, afectivo, cultural, etc.
Por tanto, el comportamiento de un actor nunca podrá reducirse a su dimensión
puramente instrumental, es decir, al logro de un objetivo definido ex ante gracias
a una decisión basada únicamente en la reflexión y en la elección perfecta de la
mejor alternativa de acción posible. Los actores son en parte calculadores y se in-
teresan por la satisfacción de sus necesidades personales (racionalidad teleológica
o utilitaria, «Zweckrationalität», en palabras de Max Weber), pero, por otra parte,
orientan su acción también a partir de la defensa y la promoción de valores co-
lectivos (racionalidad axiológica, «Wertrationalität»). Es importante recordar esta
doble motivación al tratar de interpretar las conductas de los actores en el marco
de las políticas públicas.
Así, los funcionarios pueden, al mismo tiempo que tratan de mejorar las
condiciones de vida de los desempleados, trabajar con el interés de evitar la des-
aparición de su servicio (por ejemplo, si las funciones que realizan pueden aca-
bar siendo privatizadas). Los servicios sociales dependientes de la Iglesia
católica, pueden implicarse de manera altruista en la red pública de ayuda a do-
micilio para las personas de edad avanzada, y, de manera simultánea, pueden tra-
tar de fortalecer su presencia espiritual y ampliar el marco de su mensaje católico
(por ejemplo, frente a otras confesiones) en la comunidad (véase Gentile, 1995).
Consideramos que los actores son racionales, ya que se preocupan por las
consecuencias de sus propias decisiones y acciones, aunque no sean siempre ca-
paces de anticipar y controlar los efectos inducidos de sus acciones y, sobre todo,
los efectos negativos que resultan de la agregación de conductas individuales
(Boudon, 1977). Al mismo tiempo, sugerimos una interpretación muy amplia de
las intenciones e intereses que fundamentan toda actividad humana. Las moti-
vaciones de un actor son múltiples, sobre todo porque dependen de la biografía
del individuo o del grupo social en cuestión, así como de cada situación concreta
que genera tanto límites como oportunidades para la acción. Por ello hablamos
de «racionalidad situada». Será al analista al que le corresponderá interpretar las
acciones individuales y colectivas en función de los razonamientos y las antici-
paciones que resultan de cálculos estratégicos pero también, y de manera simul-
tánea, en función de la situación de ignorancia o del grado de intuición de los
actores, de sus emociones o sentimientos, o, incluso, del peso de los factores his-
tóricos en ciertos casos (Friedberg 1993:211).
Sintetizando, el perfil de un actor de una política pública puede establecerse
así (Crozier y Friedberg, 1977:55-56):
• No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera

clara, explícita y coherente. Una vez iniciada la acción, puede cambiar de
objetivos porque las consecuencias no anticipadas de sus acciones o de
las de los otros le obligan a reajustar su perspectiva, a reconsiderar su
posición. Lo que en determinado momento se consideraba un medio, se

convierte en objetivo o viceversa.
• Aunque en ocasiones parezca errático, el comportamiento de los actores
tiene siempre un sentido que el analista deberá tratar de descifrar. Los lí-
mites y las oportunidades que se plantean en una situación determinada
pueden ayudar a explicar actitudes e iniciativas de los actores que apa-
rentemente se alejan de sus estrategias previsibles. Cada actor adapta su
comportamiento para poder participar en el proceso de una política pú-
blica y ser reconocido socialmente por los otros actores implicados, a
partir de su apreciación subjetiva del contexto institucional y de lo que en-
tiende son las estrategias de otros actores. Todo ello puede a veces gene-
rar coaliciones «extrañas», como podría ser el caso de Suiza y de sus
cantones alpinos, productores de energía hidroeléctrica (en los que do-
minan los gobiernos de centro-derecha) con los partidos Verdes y/o los
socialistas en contra de los demás cantones (consumidores de electrici-
dad), ante la perspectiva de la introducción de un impuesto sobre fuen-
tes energéticas no renovables (coalición que se dio en Suiza en 1998/99).
O las extrañas coaliciones y coincidencia entre actores con intereses muy
distintos que provocó la crisis de la sequía en Cataluña, ante la necesidad
de evitar restricciones de consumo doméstico en el área metropolitana
de Barcelona en el año 2008.
• Dos aspectos complementarios caracterizan el «instinto estratégico» de

un actor (según la expresión de Crozier et de Friedberg). Por un lado, se
posición es ofensiva cuando trata de aprovechar oportunidades a fin de
mejorar su propia posición y hacer valer sus intereses inmediatos (en-
trando directamente en el juego sobre el contenido sustancial de la polí-
tica pública). Pero, por otro lado su proceder es defensivo cuando trata de
mantener o ampliar su margen de libertad, es decir, su capacidad de ac-
tuar más tarde si así le interesa (juego indirecto sobre el contenido insti-
tucional de una política pública). Desde este punto de vista, todo actor
pondera las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversión a
largo plazo, lo cual puede inclinarle a actuar o «jugar» en una o varias de
las fases de una política pública.
3.3. Los tipos de actores
En la perspectiva adoptada para analizar a los actores de las políticas pú-

blicas, lo primero que proponemos es identificar y delimitar el espacio en el
cual los actores van a intervenir (3.3.1). En el interior de este espacio, podremos
distinguir a los actores de las políticas públicas en función de su carácter público,
es decir los actores político-administrativos, con estatuto de tales (3.3.2), o de
su carácter no público, es decir los actores que pertenecen a las esferas que de-
nominamos socio-económica y socio-cultural (3.3.3). Los actores privados pue-

den disociarse en grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento se define po-
líticamente como la causa (in)directa del problema), beneficiarios finales de una
política pública (actores que sufren los efectos negativos del mencionado pro-
blema y cuya situación pretende mejorarse a través de la intervención pública)
y grupos terceros, afectados de manera indirecta por la política pública, ya sea
de manera positiva (= beneficiarios), o de manera negativa (=afectados), reu-
niendo por tanto ambas categorías a todos los actores cuya situación personal se
ve modificada por la política pública aún cuando la misma no los hubiera iden-
tificado ni como grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres gran-
des tipos de actores mencionados constituyen lo que denominamos el triángulo
de los actores (3.3.4).
3.3.1. EL ESPACIO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
Los elementos clave de la perspectiva adoptada conectan un problema que

se considera resoluble en el ámbito público, con la acción de los poderes públi-
cos y otros actores implicados en ese problema. En el interior del espacio de una
política, interactúan ese conjunto de actores. La estructuración de ese espacio no
es neutra, ya que produce efectos tanto en el comportamiento de los diferentes ac-
tores como en las modalidades de acción elegidas en el momento de la interven-
ción pública. El espacio de una política pública se determina, entre otros factores,
por la propia lógica del estado de derecho. Si bien son los actores públicos del sis-
tema político-administrativo son los que tradicionalmente, y sobre todo a partir
del surgimiento del Estado de Bienestar, gestionan o representan la «cosa pú-
blica», ello no impide la presencia e intervención de otros actores. De hecho, el
principio del estado de derecho así como la propia concepción democrática exi-
gen la participación de los actores privados cuyos intereses y objetivos se en-
cuentren afectados de alguna forma por el problema colectivo que se intenta
resolver. De esta manera, el espacio de una política pública es el marco más o
menos estructurado, formalizado y poblado por actores públicos que interactúan
con diversos grados de intensidad con actores no públicos, posibilitando estrate-
gias de acción alternativas.
Una política pública, por tanto, se concibe y se gestiona por actores públi-
cos y privados que, en conjunto, constituyen una red (frecuentemente muy) com-
pleja de interacciones, que presenta tanto problemas de interacción horizontales
(relación entre actores de un mismo nivel gubernamental) como verticales (rela-
ción entre actores que operan en escenarios europeos, estatales, subestatales y
locales). A pesar de pertenecer a diferentes organizaciones y de representar inte-
reses frecuentemente opuestos, esta multiplicidad de actores, que comparten al
menos los mismos temas de debate en relación al problema planteado, forman lo
que llamaríamos espacios de interacción. Las fronteras de tales espacios son mu-
chas veces difíciles de delimitar, sobre todo cuando se quiere precisar cuáles son
los actores periféricos. Y ello es particularmente pertinente en las fases iniciales

del surgimiento de nuevas políticas públicas.
En cambio, de manera más simple, es posible identificar en el espacio de
una política pública un núcleo de actores que al margen de eventuales conflictos,
tienen un interés (quasi) vital en no perder su posición y, por tanto, pretenden
controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio a nuevos actores. Esta «comu-
nidad política» (lo que Richardson y Jordan denominaban la policy community,
Richardson -Jordan, 1979) se subdivide con frecuencia en diferentes coaliciones
(«advocacy coalitions», según el término de Sabatier, 1993) que, al mismo
tiempo que luchan para hacer valer sus propios intereses o ideas, buscan asi-
mismo el diferenciarse de los individuos y grupos que operan en el exterior de
ese espacio. No es inhabitual que los actores del espacio de una política pública
determinada acaben desarrollando, por ejemplo, un lenguaje propio coherente
con «su» política, controlando los circuitos de información o intentando evitar
una «politización» (entendida como ampliación y grado de apertura) de esa po-
lítica que podría conllevar el riesgo de sobrepoblar «su» espacio.
El espacio de la política agrícola, por ejemplo, incluye actores tan diversos
como las grandes empresas internacionales de alimentos para el ganado o de pro-
ductos auxiliares (fertilizantes, productos fitosanitarios), los productores de agri-
cultura intensiva o de productos ecológicos, los pequeños agricultores y la
industria agroalimentaria en la que se incluyen las cadenas de distribución. El
espacio de la política de salud pública reúne colegios de médicos, hospitales de
propiedad pública o privada, servicios de salud pública, aseguradoras, asocia-
ciones de pacientes, y sin duda fabricantes de productos farmacéuticos. O, como
ejemplo final, el espacio de la política ambiental reúne simultáneamente dife-
rentes sectores industriales contaminantes, eco-industrias (empresas producto-
ras de equipos anticontaminantes), organizaciones de defensa del medioambiente
y algunos servicios públicos. Por regla general, los espacios de las políticas pú-
blicas cambian poco en su composición. Con el tiempo, una coalición minorita-
ria puede volverse dominante, o la relación de poder entre los actores centrales
y locales puede sufrir modificaciones; pero es raro que la composición de los ac-
tores y, consecuentemente, su diferenciación del resto del sistema, se cuestione
o se modifique de manera fundamental.
Los ejemplos de cambios de actores en el espacio de las políticas públicas
pueden estar relacionados con:
• Un cambio radical en la percepción del problema: cuando el consumo de

droga dejó de ser visto como un simple problema de represión penal, para
convertirse en un asunto que implicaba también mecanismos de apoyo
que permitieran la supervivencia de los afectados, la política en cuestión
amplió su espacio a trabajadores sociales, médicos (para la prescripción
y control de metadona), e incluso a compañías de seguros. Ocurrió algo
parecido en la política hidrológica en España al estallar el conflicto en re-
lación al Plan Hidrológico Nacional en los inicios del siglo XXI, con la in-
corporación de nuevos actores (ecologistas, practicantes de deportes de

aventura, biólogos y otros académicos, que empezaron a interactuar desde
concepciones de fondo (« nueva cultura del agua ») muy distintas a las
de los tradicionales actores del sector : regantes, compañías hidroeléctri-
cas, constructores de embalses e ingenieros especializados.
• Una fuerte oposición de parte de determinados actores: en el caso de la

construcción de infraestructuras ferroviarias (Rail 2000 en Suiza, TGV en
Francia o el AVE en España) la oposición del entorno ecologista ha ido
conduciendo a las autoridades a incluirles de manera sistemática en el
espacio de la política de transportes ferroviarios.
La salida de determinados actores del espacio de la política pública: los pe-

queños agricultores de montaña suizos, estimando que la política agrícola ofi-
cial se centraba de manera excesiva en los intereses de los agricultores del llano
y postulando una reorientación radical de la misma, abandonaron el espacio de
tal política a fin de crear uno nuevo en el que pudieran expresarse de manera más
satisfactoria. En Francia, la Confédération Paysanne, sindicato agrícola minori-
tario, intentó llevar a cabo un proceso similar. Mientras que en en España está
ocurriendo lo mismo en la silvicultura, siendo así que los propietarios de bos-
ques tratan de hacer oír su voz cada vez más en el «espacio» ambiental, abando-
nando el clásico marco agrícola.
Como puede observarse, en el interior de estos espacios de políticas públi-
cas podemos observar la presencia de actores tanto públicos como privados.
3.3.2. LOS ACTORES PÚBLICOS
Si asumimos que un denominador común a las políticas públicas es el estar

constituidas por un conjunto de actividades que, habitualmente, llevan a cabo los
actores públicos, resulta indispensable definir, de manera lo más precisa posible,
las características que permitan diferenciar a los actores públicos de los actores
privados. Por otro lado, la definición de los actores públicos nos debería permi-
tir distinguir una política pública de las políticas que hemos calificado como
«corporativas» o «privadas».
Para hacerlo, creemos que resultaría poco pertinente definir los actores a
partir exclusivamente de la forma jurídica que tengan los actos que producen.
Durante mucho tiempo los actos administrativos se han considerado como el ele-
mento básico que definiría formalmente la actividad pública. La convocatoria
para acudir a un juicio, la declaración de impuestos, o el permiso de construcción
para iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. Toda vez que se fundamentan en la
ley, tales actos administrativos deber ser conformes a la misma y pueden ser ob-
jeto de control judicial por parte de un tribunal administrativo. Sin embargo,
puede ocurrir que, de manera completamente legal, los actores públicos escapen
al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. El interés que el Estado

puede tener en actuar fuera del estricto marco del derecho público es evidente.
Al actuar en la esfera del derecho privado, el Estado se sustrae a los límites que
impone el respeto a los principios de la actuación administrativa (por ejemplo la
necesidad de una base legal, la igualdad de trato, la proporcionalidad) y del de-
recho público que la rigen (véase Manfrini, 1996, Martín Retortillo, 1996). Esta
«huída» del derecho público lleva al Estado y a las instituciones públicas a ad-
quirir acciones en sociedades anónimas, a crear fundaciones regidas por el dere-
cho privado o, incluso, sociedades de economía mixta, asociándose con actores
privados. Actualmente, tanto en Francia como en Suiza y España, cada vez son
más las organizaciones que llevan a cabo funciones públicas usando las vías que
ofrece el derecho privado. Se trata, por ejemplo, de organizaciones que generan
bienes o servicios para la población o las empresas en los sectores de la energía
(EDF, Energie de l’ouest Suisse S.A., Endesa), las telecomunicaciones (France
Telecom., Telefónica, SWISSCOM) o los transportes (SNCF, Aena, CFF-SA), o
la sanidad (bajo formas de conciertos entre administración y operadores priva-
dos). En un ámbito más local, algunas sociedades proveen servicios ambientales
(empresas de incineración de residuos domésticos, servicios de distribución de
agua, etc.), de transportes (sociedades locales de transportes o de promoción de
viviendas, empresas concesionarias, etc.), o de muchos otros tipos (actividades
deportivas, culturales, sociales,...)
Al servirse del derecho privado, el Estado y las diferentes instituciones pú-
blicas pueden sustraerse con éxito a los controles administrativo y judicial. Sin
embargo, no por ello dejan de intervenir en calidad de poder público. Por lo tanto,
las políticas «paraestatales» que se efectúan en este marco seguirán siendo polí-
ticas públicas y la administración actuará en ellas en tanto que actor público.
No obstante, al salir del ámbito del derecho público, se genera un problema
de control político en relación a las actuaciones de los poderes públicos. Las de-
cisiones administrativas regidas por el derecho público pueden, en principio, ser
objeto de debates parlamentarios específicos, aunque sean competencia del Eje-
cutivo. En cambio, los actos de autoridades públicas que no son decisiones pú-
blicas en el plano formal, son más difícilmente controlables por el Legislativo.
En consecuencia, el grado de control político efectivo no resulta un criterio sufi-
ciente para definir un actor como público o como privado, particularmente en un
periodo de liberalización, de desregulación, de prestación privada de servicios pú-
blicos, e incluso de privatización de diversos servicios públicos (como los casos
ya mencionados de telecomunicaciones, transportes, correo, electricidad y gas).
Para los actores políticos implicados en el juego de poder, la frontera entre
actores públicos y privados es un elemento importante para la elaboración de sus
estrategias. Frente a un problema social aun no asumido por el Estado, los acto-
res políticos pueden proponer tanto la introducción de una nueva política pública
(más o menos costosa a nivel político), o la puesta en práctica de una política
«corporativa» o «privada», acordada con otros actores implicados en el tema.
Los ejemplos de políticas de este tipo son numerosos. Podemos mencionar:
• la política salarial (contratos colectivos)

• la normalización voluntaria de las empresas (certificación a través de las
normas ISO), o
• las convenciones acordadas con el sector bancario destinadas al control
de fondos potencialmente relacionados con el lavado de dinero o el fraude
fiscal.
Avanzando en la definición de los actores públicos nos remitiremos, una

vez más, al término clásico de sistema político-administrativo propuesto inicial-
mente por Easton: «El sistema político administrativo comprende el conjunto de
instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno), administrativas y judi-
ciales de un país, que disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el
orden jurídico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a través de decisio-
nes dotadas de autoridad. Estas decisiones son el producto de procesos político-
administrativos que se realizan de acuerdo con reglas procedimentales que fijan
las interacciones internas y externas de manera precisa» (Easton, 1965 :25).
Merecen subrayarse algunas dimensiones de esta definición del sistema po-
lítico-administrativo, así como de los actores públicos que constituyen sus ele-
mentos fundamentales:
• El elemento clásico de esta definición reside en la afirmación de la so-

beranía de los actores públicos: se supone que el Estado es el único que
goza de un poder de coerción sobre todos los otros subsistemas de la so-
ciedad y sobre los ciudadanos (monopolio de la violencia legítima según
Max Weber).
• Las organizaciones administrativas del sistema político administrativo

constituyen un centro de gravedad importante y relativamente indepen-
diente (en relación por ejemplo a los gobiernos y parlamentos) en el con-
junto de las instituciones de un Estado.
• La noción de interacción sugiere la existencia de relaciones recíprocas

entre los subsistemas. De hecho, el subsistema político-administrativo
transforma las demandas «sociales» (inputs) en acciones estatales obli-
gatorias (outputs).
• La definición distingue entre interacciones externas (relaciones de in-

fluencia recíproca entre el sistema político-administrativo y su entorno,
por ejemplo los procesos de consulta para proyectos de ley y decretos re-
alizados con los sectores interesados, o la consulta pública antes de con-
ceder permisos de explotación) e interacciones en el interior del sector
público (por ejemplo los procesos de consulta entre los servicios rela-
cionados con los «estudios de impacto sobre el medioambiente», o los
procesos de consulta interministeriales antes de presentar nuevos pro-
yectos de ley). Habitualmente para cada tipo de interacción existe normas

precisas que vienen definidas en leyes y reglamentos.
Sin embargo, es importante señalar que algunos actores privados en los que
el Estado delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen de hecho, aunque sea
indirectamente, al sistema político-administrativo. A estos actores generalmente
se les designa con el término «administraciones parapúblicas» (o paraestatales).
Este fenómeno de interpenetración de los sectores público y privado lo encon-
tramos en múltiples ámbitos de intervención en toda Europa (Mény y Thoenig,
1989; Linder, 1987: 113-116; Germann, 1987; Malaret, 1993).
Estas administraciones paraestatales pueden revestir diversas formas:
Entes públicos creados por ley y que gozan de una cierta autonomía y li-
bertad de iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes (públicos) de ra-
diotelevisión, las agencias que controlan los aeropuertos, entre otros muchos.
• organizaciones de economía mixta y privada: sociedades locales de pro-

moción económica o de construcción de viviendas, o sociedades de es-
cala estatal
• organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc.,

siempre y cuando estén bajo el control de actores político-administrati-
vos.
• organizaciones sociales: fundaciones, entidades sin ánimo de lucro, pero

de hecho dependientes de los organismos públicos
Para definir los actores públicos implicados en una política pública, recu-
rrimos a la noción de acuerdo político-administrativo (APA –véase el capítulo
8.2), entendido como el conjunto de actores públicos, estructurado por las reglas
de derecho que rigen las competencias y los procesos administrativos así como
por otras reglas institucionales más informales, implicados en la elaboración y
ejecución de una política pública. Esta noción se basa en la existencia de una
responsabilidad pública y el correspondiente control gubernamental directo sobre
tales actores, por lo que no incluye los actores privados. Es distinto, por tanto, de
la noción de «redes de políticas públicas» o «redes de actuación pública» (policy
networks) (Le Gales, Tatcher, 1995; Richardson- Jordan 1979; Rodhes, 1981;
Marin-Mayntz ,1991; y Atkinson-Coleman , 198934). Sin embargo, esta noción
se utiliza aquí desde una perspectiva de análisis de política pública, es decir, el
entramado o acuerdo político-administrativo se analiza en función de su impacto
34. Véase la presentación del concepto de Clivaz (1988). En España ver Jordana, 1995, y Chaques,
2004.
sobre el proceso de las políticas públicas analizadas y no en si mismo (véase Ca-

pítulo 8).
Si el elemento definitorio es el control gubernamental, la investigación
acerca de los actores públicos debe partir de la idea que los objetivos y procesos
internos de tales organizaciones explican, por lo menos de manera parcial, el
comportamiento de esos actores y, de manera más amplia, la forma en la que se
elaboran e implementan las políticas públicas. Las estructuras y reglas procedi-
mentales de una administración pública impiden que un actor individual actúe de
manera completamente autónoma. El principio democrático y el del estado de
derecho exigen que los actores públicos se subordinen a los ámbitos de direc-
ción que son políticamente responsables. Y ello sin duda puede penalizar a ese
actor en el momento de la implementación de una política pública determinada.
Dichos actores pueden tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones polí-
tico-administrativas en el exterior de su organización formal. Así, para liberarse
de su marco institucional, que pueden percibir como demasiado estrecho o limi-
tador, los actores públicos crean nuevas (para)estructuras y organizaciones que,
por ejemplo, hacen posible una colaboración más estrecha con los actores priva-
dos de las políticas públicas. Tal colaboración puede adoptar formas institucio-
nales diversas que discutiremos de manera detallada más adelante.
3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS
Los actores privados participan también en la constitución y estructuración

del espacio de una política pública, sin que ello implique control gubernamental
directo sobre su proceder. Simplificando al máximo la bibliografía disponible al
respecto, podemos detectar dos grandes posiciones: «pro-control» versus «anti-
control» (Sabatier, Mazmanian, 1979). Los primeros defienden la necesidad de
reforzar las intervenciones estatales en beneficio de los actores que padecen los
efectos negativos del problema colectivo que la política pública intenta resolver.
Los segundos, por el contrario, se sitúan en la defensa de aquellos cuya libertad
de acción y sus intereses pueden verse limitados por la aplicación de las medi-
das que prevé la política pública en cuestión.
Proponemos, para analizar empíricamente la formulación y la implementa-
ción de las políticas públicas, distinguir, además de esos dos grupos de actores
privados a los que llamamos «grupos-objetivo» y «beneficiarios finales», otro
más al que denominaríamos «grupos terceros».
Los grupos-objetivo están compuestos por personas (físicas o jurídicas) y
organizaciones que agrupan a tales personas, cuyo conducta se considera políti-
camente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la polí-
tica pública intenta resolver. En consecuencia, las decisiones y acciones de los
grupos-objetivo son, o pueden ser, el destino final de una intervención concreta
por parte de los poderes públicos. La política pública correspondiente les impone
obligaciones o les confiere derechos (por ejemplo autorización para construir,
prohibición de trabajar de noche, subvención agrícola, límites de velocidad en ca-

rretera, etc.). El legislador y/o la administración consideran que a través de tales
medidas los grupos-objetivo modificarán su conducta y, por tanto, el problema
colectivo que ha sido el motivo de la puesta en marcha de la política podrá re-
solverse o mejorar.
Los beneficiarios finales comprenden las personas (físicas o jurídicas) y las
organizaciones o entidades que las agrupen, a quiénes el problema colectivo
afecta directamente, sufriendo sus efectos negativos. Tales actores pueden espe-
rar, como resultado de la ejecución eficaz de la política pública, una (eventual)
mejoría de su condición económica, social, profesional, ambiental, etc. Los be-
neficiarios finales son, pues, los actores que pueden beneficiarse, en menor o
mayor grado y de acuerdo con los objetivos de la política en cuestión, de la mo-
dificación en la conducta de los grupos-objetivo. Casi siempre los individuos que
componen este grupo de actores son más numerosos y difíciles de movilizar y de
organizar que los grupos-objetivo, ya que las consecuencias previsiblemente po-
sitivas que pueden derivarse de la política no se han alcanzado aún, o bien sus po-
tenciales beneficios se van a difuminar entre colectivos muy amplios (como
ocurre por ejemplo con las política encaminadas a reducir la contaminación at-
mosférica)
Por último, los grupos terceros incluyen el conjunto de personas (físicas y
jurídicas) y las organizaciones que representan los intereses de tales personas,
quienes, sin que la política pública les esté directamente destinada, ven como su
situación individual y/o colectiva puede modificarse de manera más o menos
permanente. Tal modificación puede tener un carácter positivo o negativo. En el
primer caso, las personas son definidas como beneficiarios, en ocasiones invo-
luntarios, de la ejecución de la política pública; por otro lado, el término afecta-
dos se aplica a los grupos de personas a quienes la política impacta de manera
negativa. Estas dos subcategorías de actores tenderán ya sea a apoyar ya sea a
oponerse a la política pública que modifica indirectamente su situación, lo que
les puede llevar a formar coaliciones con los beneficiarios finales (en el caso de
los beneficiarios) o con los grupos-objetivo (en el caso de los afectados).
Para ilustrar nuestra aproximación al tema, podemos presentar algunos
ejemplos tipo de actores de políticas públicas:
• Los grupos-objetivo de la política ambiental acostumbran a ser los cau-

santes de contaminación o polucionadores (industriales, artesanos, agri-
cultores...) cuyas emisiones contaminantes se busca reducir; los
beneficiarios finales son todos aquellos cuyo medioambiente es afectado
por las diferentes fuentes de contaminación de un lugar (seres humanos
y entornos naturales); los beneficiados son los industriales que desarro-
llan nuevas tecnologías menos contaminantes (eco-industrias), y los afec-
tados son quienes ya no pueden comercializar sus tecnologías
contaminantes o los consumidores quienes en algunos casos deberán
pagar algo más por determinados productos.
• Los grupos-objetivo de la política agrícola son, de acuerdo con la fór-

mula utilizada en la mayoría de los países europeos, los agricultores
cuyos productos están subvencionados; los beneficiarios finales son los
consumidores que disfrutan de precios más bajos; los beneficiados son las
industrias agroalimentarias, y los afectados son los ecologistas que ven
el medioambiente degradarse debido a las prácticas agrícolas intensivas,
los agricultores a pequeña escala cuya producción no está subvencio-
nada, así como los terceros países quienes importan productos que com-
piten de manera artificial con su producción doméstica debido al dumping
que representa la subvención que reciben los agricultores europeos por
sus producciones.
• Los grupos-objetivo de la política de lucha contra el paro son las em-

presas que deben contratar; los beneficiarios finales son los desemplea-
dos susceptibles de ser contratados; los beneficiados son las agencias o
empresas de empleo que intervienen como intermediarios en el mercado
de trabajo, y los afectados son aquellos que ven sus ingresos limitados por
las alzas en los impuestos que financian, al menos parcialmente, las me-
didas de lucha contra el desempleo.
No siempre es fácil definir las distintas categorías de actores. Tal definición

depende de la perspectiva en la que nos ubiquemos. En el marco de una misma
política pública pueden aparecer conflictos (entre los propios actores) en cuanto
a la definición precisa de los grupos-objetivo y de los beneficiarios de la política
pública.
3.4. El «triángulo de actores» de una política pública
Los diferentes tipos de actores que hemos mencionado constituyen lo que

denominamos el «triángulo de base» de una política pública. Las autoridades
político-administrativas (actores públicos), los grupos-objetivo y los benefi-
ciarios finales (actores privados) constituyen los tres polos de este triángulo.
Los actores privados a quienes la política pública impacta indirectamente (ter-
ceros afectados o beneficiados) se ubican en la periferia de esos tres polos
(véase gráfica 5).
A fin de (re)construir este triángulo, el analista debe tratar de identificar los
actores «reales» a quienes el problema colectivo a resolver incumbe de manera
directa e indirecta, así como las hipótesis (frecuentemente implícitas) en las que
se basa la acción pública. De hecho, toda política pública puede interpretarse
como una construcción teórica cuya coherencia y racionalidad está en cuestión.
«(Se) puede considerar una política como una construcción teórica, ya que im-
plica una representación a priori de las medidas a implementar, de la conducta
de los actores, del proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la
sociedad» (Perret 1997 :292). Podemos denominar esta construcción teórica

«modelo causal» (Knoepfel et al., 1998:74ss) o «teoría del cambio social» (Mény
y Thoenig, 1989:140ss; Muller, 1985, 1995). Tal construcción incluye una hipó-
tesis causal y una hipótesis de intervención cuyo análisis permite identificar
mejor los nexos entre los diferentes actores y la manera en que pueden modifi-
carse tras una intervención pública.
La hipótesis causal aporta una respuesta política a la cuestión de saber quién
o qué es «culpable» u «objetivamente responsable» (es decir, dejando al margen
posibles «culpabilidades» subjetivas) del problema colectivo a resolver. Al esta-
blecer una hipótesis causal se designan de hecho los grupos-objetivo y los bene-
ficiarios finales. Esta especie de imputación de responsabilidades se da en función
de juicios de valor políticos, parte por tanto de una cierta definición de problema
(frame) (Fisher, 2003) y pone de relieve la manera específica como se percibe el
problema en un momento y lugar determinado. Además, las incertidumbres de ca-
rácter científico acerca del funcionamiento efectivo (objetivo) del problema y
del sector en que quiere intervenir pueden limitar en gran medida la posibilidad
de identificar correctamente los grupos-objetivos que estén en la base del pro-
blema.
Así, por ejemplo, la teoría económica no nos dice nada que podamos con-
siderar como definitivo sobre las causas macro-económicas (estructurales y/o co-
yunturales) e individuales del desempleo. El funcionamiento de los ecosistemas
y la evolución de los fenómenos antropogénicos sobre los mismos (génesis del
ozono terrestre, efecto invernadero, incremento de la temperatura del planeta)
siguen siendo objeto de innumerables controversias científicas. La estructura de
la red de tráfico y consumo de heroína, así como el perfil y las conductas de los
toxicómanos, no son totalmente visibles para el observador externo.
En este sentido, resulta muy importante que las autoridades político-admi-

nistrativas conozcan y entiendan los factores y los efectos del cambio social y de
los problemas colectivos que surgen del mismo, si desean modificarlos. Pero
para lograrlo, el Estado depende a menudo de informaciones que controlan o
producen parcialmente los actores privados, y muy particularmente los grupos-
objetivo del problema social a resolver. Esta dependencia funcional de los pode-
res públicos frente a ciertos grupos-objetivo, puede permitir que en ocasiones
estos últimos presenten informaciones tergiversadas o sesgadas, atribuyendo a las
conductas de otros grupos la causa del problema público (lo cual puede provo-
car la formulación de una hipótesis causal alternativa). Por ejemplo, los agricul-
tores que contaminan las aguas subterráneas con residuos de los fertilizantes que
usan, lograron durante mucho tiempo, mantenerse al margen de toda reglamen-
tación estatal argumentando que el detrimento en la calidad del agua potable era
resultado, sobre todo, de la contaminación doméstica e industrial.
La ineficacia y los efectos perversos de ciertas políticas públicas se origi-
nan frecuentemente al establecer hipótesis causales falsas o parciales. El modelo
causal (o «definición de problema») que fue hegemónico durante largo tiempo en
la política agrícola se basaba esencialmente en los efectos de las subvenciones
sobre los ingresos de los agricultores, ignorando los efectos en términos de so-
breproducción de productos agrícolas, ignorando además los impactos ecológi-
cos de una explotación intensiva. En la política de mejora del tráfico rodado, se
supuso durante mucho tiempo (y aún hay actores que lo defienden) que el au-
mento en la oferta de infraestructuras (construcción de nuevas vías, carreteras, au-
topistas, viales o túneles) permitiría resolver la situación, sin tener en cuenta los
efectos que tal incremento provocaría en la demanda de movilidad (aumento co-
rrelativo del número de automóviles en circulación, con nuevos procesos de con-
gestión). Igualmente, el modelo causal de la política de transporte público partía
del supuesto de que un aumento en la oferta y una reducción de los costes serían
suficientes para inducir que se fuera abandonando el uso del transporte privado
y se sustituyera por los transportes colectivos. En el caso de la política de pre-
vención del SIDA, éste se atribuyó en un primer momento exclusivamente a los
llamados «grupos de riesgo» (homosexuales y drogodependientes), para poco a
poco plantearse como un problema de salud pública en general. En Estados Uni-
dos, la lucha contra la pobreza se basaba, en los años sesenta, en la imagen uni-
dimensional de una «cultura de la pobreza» (Lewis, 1972) (aceptación de la
marginalidad y perfiles culturales característicos), lo que, como resultó evidente
posteriormente, resultaba indefendible.
La hipótesis de intervención, en este sentido, trata de establecer cómo po-
dría resolverse o atenuarse el problema colectivo a través de una política pública
determinada. Define las modalidades de intervención estatal que influenciarán las
decisiones y las acciones de los grupos-objetivo designados, de manera que vayan
siendo compatibles con los objetivos políticamente planteados. Los poderes pú-
blicos pueden imponerles a estos grupos una modificación de sus conductas de
manera coercitiva (por ejemplo a través de obligaciones, prohibiciones, sistemas
de autorizaciones previas, etc.), inducirla a través de incentivos económicos po-
sitivos o negativos (por ejemplo impuestos, exenciones fiscales, subvenciones),
o incluso sugerirla a través del cambio de referentes, de percepciones, o modifi-
cando-manipulando símbolos e información (por ejemplo campañas de sensibi-
lización, programas de formación). La eficacia de cada una de las formas de
acción estatales, o su combinación, para la solución de un problema colectivo, de-
pende, entre otras cosas, de la pertinencia práctica de la hipótesis «behaviorista»
o de cambio de conducta en la que se sustenta. En la política de reducción del nú-
mero de accidentes de circulación, se ha supuesto que el elemento central era
modificar la conducta de aquellos automovilistas más reacios a cumplir con las
normas de circulación, y para ello se ha introducido el llamado «carnet por pun-
tos» en algunos países, prefiriendo esta opción a otras medidas alternativas que
podrían afectar a los constructores de automóviles o al diseño de las carreteras.
En la lucha contra la drogodependencia, los instrumentos de acción que los ac-
tores privados y públicos escojan puede cambiar sensiblemente en función de
que se perciba a los drogodependientes como «desviados» y criminales a los que
se debe someter con sanciones policíacas y judiciales, o, partiendo de la idea de
«reducción de daños», como enfermos a los que se les debe facilitar apoyo mé-
dico y favorecer su reinserción social. El Estado está de alguna manera obligado
a anticipar las reacciones posibles de los grupos-objetivo sobre los que se foca-
liza, si desea modificar la conducta de los mismos de una forma más o menos pre-
visible.
A fin de que esta previsión sea posible, las instituciones públicas pueden
realizar (como hacen en algunos países) un proceso de consulta y negociación
(preparlamentario) con las partes involucradas y/o ponen en marcha una imple-
mentación más o menos participativa de la política pública. Estas dos estrategias
tienen como objetivo aumentar la aceptación y la legitimidad de la intervención
estatal desde la perspectiva de los grupos-objetivo pero también desde la de los
beneficiarios finales y los grupos terceros. Podríamos decir que, en la práctica,
ello convierte el proceso en una cierta «coproducción» de políticas públicas, lo
cual, a nivel de la implementación, llevará a que diversas tareas concernientes a
la ejecución se deleguen en organizaciones paraestatales o privadas. Son ejem-
plo de ello, la ayuda a los enfermos del SIDA en España, la administración de las
cuotas lácteas en la mayoría de países europeos, el control del origen de los fon-
dos bancarios en Suiza, o el apoyo psicológico y material a las personas sin do-
micilio fijo en Francia.
Postular que una política pública reposa en un modelo causal (es decir, en
hipótesis causales y de intervención), frecuentemente implícito, parcial e incierto,
es el resultado de una interpretación instrumental y racionalista de las interven-
ciones públicas. Esta visión puede evidentemente ser objeto de críticas. Sin em-
bargo, debemos subrayar que, aun en el caso de que una política pública fuera
adoptada y ejecutada por una razón diferente a la búsqueda de la solución de un

problema colectivo (por ejemplo la afirmación simbólica del Estado; el salir al
paso de un suceso imprevisto que obliga a «tomar medidas» con rapidez; la com-
petencia electoral; el prestigio personal, organizacional o institucional; la discri-
minación de una clase social), los instrumentos aplicados acaban generando
siempre nuevas condiciones-marco para los actores públicos y privados, y los
efectos inducidos pueden acabar influyendo en los procesos de cambio social.
Además, dado que toda política pública interviene en la definición de las re-
laciones entre los tres grupos de actores identificados, posee un carácter intrín-
secamente redistributivo. De hecho, la política pública genera en todos los casos
un cambio en las atribuciones materiales y simbólicas de las que gozan los dife-
rentes actores, imponiendo costes (inducidos por los cambios de conducta) a los
grupos-objetivo previstos, y otorgando ventajas (relacionadas con la mejora de
su situación personal) a los beneficiarios finales de la acción pública. Al con-
vertir en objetivos estos efectos redistributivos entre los individuos y los grupos
sociales, el análisis de políticas públicas pretende también responder a una de
las preguntas clásicas de la ciencia política «¿Quién consigue qué y cuando?»
(Who gets what and when?, Laswell, 1951), o dicho de otra manera: ¿quién gana
y quién pierde?
Hasta aquí hemos argumentado que las políticas públicas pretenden resol-
ver un problema colectivo y en consecuencia modificar el curso del cambio so-
cial al que éste responde. Para hacerlo, el actor público debe designar los
grupos-objetivo cuya forma de hacer (o cuya pasividad) es una de las causas
(in)directas de la situación considerada como inaceptable desde una perspectiva
política. Una vez que esa hipótesis causal se ha formulado, los actores públicos
deben, a continuación aplicar, de conformidad con la hipótesis de intervención
concebida políticamente, determinados instrumentos y procedimientos que ge-
neren de manera efectiva cambios en la conducta de los grupos-objetivo. De
hecho, el modelo causal de una política pública constituye siempre una repre-
sentación normativa del funcionamiento de la sociedad y de las conductas de los
actores privados. Su validación se sitúa en el nivel de la implementación y de la
evaluación de los efectos de las políticas públicas.
Toda esta discusión presupone, no obstante, que un problema social se ha
definido políticamente como «público» y, en consecuencia, que una intervención
estatal de naturaleza redistributiva se impone. Esta precondición concerniente al
nexo entre los beneficiarios de la acción pública y los actores político-adminis-
trativos no tiene porque darse necesariamente así en realidad (véanse al respecto
el Capítulo 7).
Capítulo 4
Los recursos
En este capítulo presentaremos los recursos que los actores públicos y pri-
vados utilizan para tratar de conseguir que se tomen en cuenta sus valores e in-
tereses en las diferentes etapas de una política pública. De hecho, una política
pública no se crea ni se lleva a cabo en el vacío. Los recursos de que dispone
cada actor y todos ellos en su conjunto, influyen, desde el principio y de manera
significativa, en los resultados intermedios y finales de una política pública. Antes
incluso que se haya realizado el primer esquema de intervención, el funcionario,
el político o los actores privados deberán pensar y afrontar como llevar a cabo ese
proceso, cuales serán las «condiciones de producción» de la acción pública pre-
vista, de la política pública.
Tradicionalmente, los analistas identificaban como recursos únicamente el
derecho (las bases legales y reglamentarias), y los recursos económicos y perso-
nales. Sin embargo, en recientes investigaciones de diversos académicos y ana-
listas de la ciencia de la administración (en temas como teoría organizacional,
recursos humanos y sistemas de información) se ha puesto de relieve que la in-
formación, la organización, las infraestructuras públicas, el tiempo y el consenso
pueden considerarse también como recursos de políticas públicas. Por su parte,
los politólogos insisten en la capacidad de movilización política como recurso es-
pecífico de algunos actores.
La dotación en recursos de los diferentes actores de una política pública,
así como su producción, su gestión, su explotación (más o menos continuada), su
combinación, e, incluso su intercambio, pueden tener una gran influencia sobre
el proceso, los resultados y los efectos de una política pública. Por ello, la dis-
tribución y la gestión de los recursos de una política pública deben considerarse
como decisiones políticas que no pueden depender exclusivamente de la volun-
tad de los poderes públicos (lo que haría dudar de su carácter democrático). Sin
embargo, en algunas ocasiones, hemos visto como ciertas propuestas proceden-
tes del campo de la Nueva Gestión Pública («New Public Management») sugie-
ren o aconsejan dejar en manos de órganos ejecutivos el monopolio de la
explotación de recursos tan importantes como la organización, el tiempo, el con-
senso, etc., a fin de limitar la influencia de Parlamento o de otros órganos repre-
sentativos, entendiendo tales mecanismos de garantía o control como trabas para

una buena gestión35. En realidad, la calidad de ejecución de las políticas es un
tema que, además de argumentable, depende de muchos factores y no puede ase-
gurarse desde lógicas estrictamente eficientistas.
4.1. Los diferentes tipos de recursos
El peso relativo de los diferentes recursos puede variar de una política a

otra. Los actores intercambian algunos de los recursos de los que disponen o que
pueden movilizar a fin de alcanzar sus objetivos. Este intercambio de recursos
constituye la parte esencial de las interacciones a analizar (Wälti, 1999). En
efecto, durante tales intercambios el propio estatuto de los recursos puede modi-
ficarse sensiblemente. Una información de carácter privado se convierte en pú-
blica en el momento en el que se pone a disposición de todos los actores; el
derecho que se otorga a determinados actores para interponer un recurso, pri-
vando de ello a otros, limita la utilización que estos últimos pueden hacer del de-
recho. Se trata pues de analizar de manera detallada cuáles son los recursos de los
que dispone cada actor y qué modificaciones relativas al acceso y a la utiliza-
ción del mismo (exclusividad versus no-exclusividad), así como su cantidad (ri-
validad versus no-rivalidad en su consumo) se establecen en las reglas
institucionales específicas de una política pública. En este punto, el analista debe
cuestionarse acerca del carácter público o privado de un recurso específico y de
la evolución de tal carácter a lo largo del tiempo.
La literatura acerca de los recursos de los que disponen los diferentes acto-
res es abundante. Para los politólogos y los sociólogos de la organización, di-
chos recursos son esencialmente la obligatoriedad y la legitimidad (Bernoux,
1985:161); para los economistas estos recursos se presentan en términos de tra-
bajo, capital (natural y artificial) y organización; para los juristas, los recursos se
articulan en términos de derecho de intervención, de participación en la toma de
decisiones, etc.
La concepción de los recursos que defendemos es específica para el análi-
sis de políticas públicas. Proponemos distinguir diez recursos que los actores pú-
blicos y privados tratarán de producir y movilizar (o no) durante el proceso de
formulación y ejecución de las políticas pública. Esta tipología se inspira en di-
versas fuentes entre las que destacan las clasificaciones desarrolladas por Kno-
epfel (1997) y Crozier y Friedberg (1997), así como las de Klok (1995), Dente y
Fareri (1995) y Padioleau (1982). Estos recursos se encuentran repartidos de ma-
nera desigual entre los actores participantes en las diversas etapas del ciclo de una
política pública, a pesar de que en su mayoría, dado su carácter de bienes públi-
cos, puedan ser accesibles a todos. Por ejemplo, aun cuando a priori el recurso
«jurídico» está prioritariamente a disposición de los actores político-administra-
35. Véase Schedler (1995 :17ss) ; crítica de Knoepfel (1996 y 1997).

tivos, el derecho a la interposición de recursos que puede conferirse a un actor pri-

vado (a través de las leyes que rigen el proceso administrativo o la organización
judicial) constituirá para ese actor también un recurso de acción de tipo jurídico.
El gráfico 6 esquematiza los diferentes recursos de políticas públicas, pero
deja abierta la posibilidad de que existan otros que hasta ahora no se hayan puesto
de relieve o explicitado. No pretendemos aquí hacer una presentación exhaustiva
de cada uno de estos diez recursos (generalmente escasos) y de su contribución
particular a las políticas públicas, sino que intentaremos subrayar algunas de sus
características diferenciales.
4.1.1. EL DERECHO O EL «RECURSO JURÍDICO»
Al compararlos con los otros recursos, los recursos de carácter jurídico, sur-
gidos desde el derecho, se distinguen por estar principalmente (aunque no ex-
clusivamente) a disposición de los actores públicos. Como sabemos, el derecho
constituye la fuente de legitimación por excelencia de toda acción pública (Ber-
noux, 1985:161). En este sentido, proporciona bajo la forma de «bases legales y
reglamentarias», un recurso importante a los actores públicos sin el cual los actos
administrativos pueden ser cuestionados, e incluso anulados por las decisiones de
los tribunales administrativos. El derecho ocupa un lugar preponderante en el
conjunto de los recursos que se ponen en juego en el desarrollo de una política
pública, ya que constituye la columna vertebral normativa del programa de ac-
tuación político-administrativo, organizando tanto el contenido (definición de

objetivos y conducta de los grupos-objetivo) como la selección de los otros re-
cursos (organizacionales, procedimentales o financieros).
La dotación en recursos jurídicos de los diferentes actores se definirá por el
conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adopta-
das por el legislativo y el ejecutivo. En los regímenes democráticos, el legisla-
dor se encuentra frecuentemente implicado en el proceso de producción de este
recurso. Aunque, en la mayoría de los casos, las decisiones parlamentarias se li-
mitan a la aprobación de normas y la afectación de recursos económicos. A tra-
vés de la atribución de esos dos recursos el legislador está decidiendo, por lo
menos parcialmente, la dotación en otros recursos.
A pesar de su grado de objetivación relativamente alto, el derecho escrito re-
quiere de una actividad de reproducción y gestión. Como ocurre con los otros
recursos, el derecho puede perder algo de su «valor», ya que cuando se utiliza de
manera demasiado intensiva o abusiva pierde parte de su capacidad de apoyo. Un
formalismo excesivo o una excesiva densidad normativa puede acabar haciendo
perder sentido a la reglamentación y, en consecuencia, llevar a los destinatarios
de la misma o, incluso, a la administración que supuestamente debe aplicarla, a
cuestionarla o a no aplicarla de manera exhaustiva. El derecho puede perder en-
tonces buena parte de su legitimidad. Ese era el caso (y en parte aún lo es) de los
países de Europa del Este en los que la reglamentación excesiva en los distintos
ámbitos de la intervención pública llevaba muchas veces a orillarla o simple-
mente ignorarla.
En un plano más general, los juristas consideran que el derecho requiere ser
«dicho» y «redicho» (Moor, 1997) por la práctica administrativa y judicial a fin
de conservar su carácter normativo y evitar convertirse en letra muerta. En la
práctica, muchos actores de cada política pública tratan cuidadosamente el re-
curso «derecho» a través de servicios jurídicos propios. Sin embargo, las rígidas
exigencias de la gestión del derecho, impuestas entre otras cosas a través de las
reglas constitucionales propias del estado de derecho (legalidad), pueden entrar
en conflicto con la necesidad de una combinación flexible de otros recursos. En
la práctica, el dinero o el consenso pueden acabar sustituyendo o moldeando en
algunas ocasiones al derecho. Los actores públicos negocian en ocasiones com-
pensaciones (financieras) o arreglos contractuales extralegales para subsanar de-
ficiencias del marco jurídico. En Suiza, por ejemplo, se establecieron
compensaciones financieras para indemnizar a la población que padece el ruido
ocasionado por la proximidad de un campo de tiro militar. Ese fue el caso de Vu-
gelles-la-Mothe, , pequeño municipio suizo que logró la obtención de compen-
saciones monetarias y de prestaciones (compra del café local, construcción de
infraestructuras diversas, etc.) por parte del Departamento federal de Defensa
para así compensar los efectos perversos procedentes del vuelo de los obuses
sobre el territorio del pueblo; ello a pesar de que tales compensaciones no esta-
ban previstas en la ley (Knoepfel et al. 1999:168ss). Ejemplos de este tipo pue-
den también observarse en Francia o España en el ámbito medioambiental (por
ejemplo los fondos específicos creados para compensar los daños generados por
la ubicación de instalaciones de tratamiento de residuos de los que se benefician
los municipios afectados), o en el ámbito de la energía (por ejemplo, las com-
pensaciones obtenidas por los municipios en los que se implantan centrales nu-
cleares).
4.1.2. EL PERSONAL O LOS «RECURSOS HUMANOS»
Este recurso, presente tanto en términos cuantitativos o cualitativos, está en

función de las capacidades de reclutamiento y de formación que poseen los di-
versos actores. Crozier y Friedberg (1997) lo incluyen entre los cuatro recursos
de los que disponen las organizaciones para asentar su poder36. En este sentido,
este recurso es frecuentemente objeto de una gestión específica de recursos hu-
manos. (véase Emery y Gonin, 1999:13).
Los actores de las políticas públicas desarrollan un lenguaje específico del
sector en que se desarrollan, apoyándose en nociones técnicas propias de ese ám-
bito. Las personas involucradas en una política pública deben por tanto poseer ca-
lificaciones profesionales (cada vez más) especializadas. La gestión de recursos
humanos del sector público toma cada vez más en cuenta esa necesidad poniendo
en marcha programas de formación introductoria y continua en lo que concierne
a los conocimientos técnicos.
A fin de evitar un funcionamiento excesivamente tecnocrático, la gestión de
recursos humanos debe también velar para que no se excluya sistemáticamente
a ningún actor (público o privado) del proceso de desarrollo y aplicación de las
nuevas terminologías y especificidades. La experiencia muestra que es primor-
dial –sobre todo en el caso de políticas con un alto grado de especialización téc-
nica (desarrollo urbano, medioambiente, energía, transportes, salud, drogas,
etc.)—la organización de cursos dirigidos, de manera conjunta, a los represen-
tantes de la administración, del sector económico y de las organizaciones socia-
les, profesionales y científicas.
En todos los países, la intensa conexión entre la calificación necesaria para
la conducción de políticas públicas y la formación específica del personal ha con-
ducido a diseñar programas de formación específicos. En Francia, el nexo entre
formación y administración está particularmente desarrollado y bien enraizado en
la tradición de las «grandes écoles» (Ecole Polytecnique y sus escuelas de apli-
cación: Ecole nationale des ponts et chausées, Ecoles des mines, Ecole du genie
rural des eaux et des forêts, etc., o administrativas o judiciales Ecole Nationale
d’Administration, Ecole de la Magistrature), que de hecho constituyen el vivero
de los funcionarios que conciben y ejecutan las políticas públicas. El programa
36. Los otros tres recursos de las organizaciones son, de acuerdo a estos autores : el control de las re-
laciones con el medioambiente, la comunicación y la utilización de normas organizacionales. Nosotros reto-
mamos estos recursos diversos en nuestra tipología, aunque bajo formas relativamente distintas.
de formación de tales escuelas tiene un alto grado de especificidad dado que la

mayoría de los profesores son miembros activos de la administración. En Es-
paña, centros como el Instituto Nacional de Administración Pública o los centros
similares de las comunidades autónomas tratan de ejercer esa labor de reciclaje
y puesta la día, contribuyendo a ello también la incorporación de materias espe-
cíficas en los programas de estudios de las carreras de Ciencias Políticas, Socio-
logía, y, en algunos casos, Economía, Derecho, Ciencias Ambientales o Ciencias
de la Comunicación, o la creación de posgrados especializados. En el caso de
Suiza, se han creado diversos cursos universitarios y no universitarios, como los
programas de las escuelas politécnicas federales que responden a la necesidad de
profesionalización de las políticas públicas nacionales.
De manera general, podemos subrayar que las políticas públicas han dado
lugar a la creación de profesiones y trayectorias formativas y profesionales es-
pecíficas. Diversos estudios sociológicos, algunos de ellos realizados en Francia
(Padioleau, 1982; Thoenig, 1985; Vlassopopulos, 1999) insisten en los efectos
negativos que la existencia de tales «cuerpos» socio-políticos tiene sobre las po-
líticas públicas: cerrazón, falta de transparencia y control democrático debidos a
la tecnificación defensiva, riesgo de «coleguismo» y rotación de miembros de
los «grandes cuerpos» entre el sector público y el sector privado (efecto conocido
como «pantouflage» en francés, o como «revolving door» en inglés). Peligros
de este tipo se dan también en Suiza o España, sobre todo recientemente, ya que
hasta hace poco no era demasiado frecuente la existencia de rotaciones de altos
cargos de la administración y el sector privado, en ambos sentidos, lo que sin
duda plantea problemas de transparencia y del régimen de incompatibilidades
(Baena, 1999; Villoria, 2000)
Los recursos humanos juegan un rol cada vez más importante, también en
el caso de los actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la ne-
cesidad de pronunciarse acerca de proyectos normativos o reglamentarios, pla-
nes, informes evaluativos, etc., con plazos sumamente cortos. Esta situación
explica por qué, incluso las organizaciones de tamaño medio, mantienen en su
seno grupos de especialistas encargados de seguir de manera continua determi-
nadas políticas públicas. Este es el caso en España de grupos como Depana o
Ecologistas en Acció, que han ido contando con la colaboración de expertos que
les asesoran en los litigios que mantienen ante diversas iniciativas públicas o pri-
vadas. El caso más emblemático es seguramente el de la Fundación por la Nueva
Cultura del Agua, formada por académicos y expertos, que jugó un papel clave
en el conflicto surgido con el intento de poner en práctica el Plan Hidrológico Na-
cional, y que sigue manteniendo un notable protagonismo en los temas vincula-
dos a la política del agua.
En términos de intercambio de recursos, el déficit de personal o de califi-
cación específica del mismo, puede atenuarse a través de la «compra» de com-
petencias específicas en el exterior de la administración. Así tanto la
administración como otros actores pueden encargar informes o estudios a con-
sultoras o centros de investigación tanto privados como públicos. Esta práctica
tiende a desarrollarse debido fundamentalmente a los procesos de reducción de

personal de la administración que afectan, de manera más o menos sensible, su
dotación de recursos humanos generando repercusiones en la prestación de una
serie de políticas públicas.
4.1.3. EL DINERO O LOS «RECURSOS ECONÓMICOS»
Este recurso es sin lugar a dudas uno de los más evidentes para cualquier ob-
servador de las decisiones públicas. Su movilización y asignación no se restringe
al caso de las políticas distributivas o redistributivas, sino que también se utiliza
cuando se trata de políticas regulativas o constitucionales. De hecho es impen-
sable que una política pública pueda llevarse a cabo adecuadamente sin los me-
dios financieros que permitan pagar los salarios del personal, los locales o el
equipo de oficina o informático. Y ello vale tanto para los actores públicos como
para los privados. Además, un gran número de organismos públicos de cualquier
esfera de gobierno, utilizan el «outsourcing», adquiriendo fuera de su ámbito ad-
ministrativo labores de consultoría, de análisis, de producción, de asesoramiento
o cualquier otro servicio ofrecido por empresas privadas, gabinetes de estudio,
grupos universitarios de investigación, organizaciones sociales, laboratorios, etc.
Finalmente, algunas políticas se valen de diversos incentivos que se otorgan a
personas privadas o colectividades públicas a fin de conseguir que adecuen su
conducta al objetivo deseado. Esta práctica es particularmente frecuente en los
países descentralizados de tipo federal: así, cerca del 60% del presupuesto de la
Confederación Suiza lo constituyen subvenciones ( que revisten la forma de con-
tribuciones financieras o indemnizaciones) que se otorgan a diversas entidades a
cambio de la ejecución de políticas públicas de carácter federal (en función del
llamado «federalismo cooperativo»). Esta práctica tiende a desarrollarse también
en Francia, país más centralizado, a través de la conclusión de contratos entre
entes públicos (sobre todo el Estado y las instituciones descentralizadas: Contrato
del Plan Estado Región, Contratos de Ciudad, etc.) (Gaudin, 1999). En España
estas mismas prácticas son habituales en un sistema como el español que sin ser
formalmente federal tiene un alto nivel de descentralización. Un ejemplo claro
de ello es el uso de las subvenciones y ayudas a (y desde) gobiernos autonómi-
cos, ayuntamientos y entidades sociales para la implementación de políticas so-
ciales.
Por todas las razones citadas, la dotación en recursos financieros de los ac-
tores públicos (y, ocasionalmente, privados) de las políticas públicas se considera
un acto político importante en el cual participa de manera regular y concreta el
legislador.
Desde nuestra perspectiva, este tipo de recursos de los actores públicos de-
bería figurar en el programa de actuación político-administrativo correspondiente
a la política pública fijado por el parlamento. Sin embargo, frecuentemente el
nexo entre las políticas públicas y las decisiones presupuestarias es bastante in-
directo. Las partidas del presupuesto reflejan sólo de manera parcial las políticas
y sus prestaciones específicas dado que las mismas se presentan en relación del
tipo de gasto (clasificación presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en fun-
ción de la producción de una política pública específica (clasificación presu-
puestaria de carácter funcional). Además, en muchos casos, tales partidas se
aplican al conjunto de administraciones (en forma de salarios, dotación para equi-
pos, estudios, subvenciones, etc.). El proceso presupuestario tradicional no per-
mite manejar ni conocer de manera precisa las dotaciones financieras de las
diversas políticas públicas efectuadas por las administraciones. El carácter anual
del proceso presupuestario (a pesar de los intentos cada vez más frecuentes de
elaboración de una planificación financiera plurianual) y la quasi-imposibilidad
de cambiar partidas de un capítulo presupuestario a otro, dificultan sobremanera
toda modificación de envergadura a lo largo del proceso (aunque la contabilidad
analítica se haya ido introduciendo de manera experimental) y raramente per-
mite combinar los recursos provenientes de partidas presupuestarias diferentes.
Diversos especialistas en finanzas públicas han ido criticando la rigidez de este
sistema presupuestario y, recientemente, los defensores de la Nueva Gestión Pú-
blica proponen que tal sistema se remplace por contratos de prestación, así como
por partidas financieras plurianuales establecidas de manera ad-hoc para cada
política pública en función de los servicios a prestar. Es demasiado pronto para
juzgar en qué medida esta nueva propuesta se generalizará más allá de los con-
tados ámbitos en los que ya se aplica, tales como los hospitales, universidades,
escuelas especializadas, transportes públicos, etc. (Mastronardi-Schedler, 1998;
Zapico, xxx ).
El cambio hacia a una contabilidad analítica (elaborada en base a una es-
timación del costo de cada «producto» o actuación administrativa a partir del
conjunto de gastos de producción y gestión tanto directos como indirectots)
puede inducir a cambios profundos en el funcionamiento y la organización de
la administración pública (por ejemplo, su estructuración en base a los entes o
agencias encargados de generar los diversos servicios o productos administra-
tivos). Tales cambios alcanzarían también la política financiera del Estado, dado
que la contabilidad analítica si bien tiene ventajas en el análisis específico de
cada actuación administrativa, tiende a obstaculizar el control por parte de los
legisladores de los diferentes tipos de gastos acumulados, los cuales represen-
tan dimensiones importantes para la conducción de las políticas económicas,
fiscales o de emergencia, siendo estas últimas especialmente sensibles para el le-
gislador en tiempos de recesión económica o de crisis financiera. Por otra parte,
el parlamento acostumbra a interesarse más por la forma de utilización de los re-
cursos del Estado (especialmente el monto global de dinero en juego) que por
la finalidad del gasto en cuestión (objetivo de una política pública). Por ejem-
plo, el programa federal suizo de construcción de estaciones de depuración —
inducido por la legislación de 1972 sobre la protección del agua contra la
contaminación— y el de construcción de carreteras nacionales y cantonales sub-
vencionadas por la Confederación Helvética, gozaron de un apoyo casi unánime
debido en mucho mayor medida a los efectos positivos que se pensó tendrían
sobre la economía pública regional que específicamente por el interés que des-
pertaba la calidad del agua o la ampliación de la red de carreteras. En Francia,
el fracaso de las tentativas recientes de introducción de un control parlamenta-
rio sobre la pertinencia de los gastos públicos da prueba de las dificultades que
enfrenta una reforma en la materia (Migaud, 2000). En España, el lentísimo des-
arrollo de la reforma administrativa promovida en los primeros años 90 que in-
troducía el concepto de agencia y de gestión por objetivos, ha sido debido, sobre
todo, a los recelos que despertaba el nuevo modelo en el sector más preocupado
por el control del gasto que abogaba por mantener el sistema presupuestario tra-
dicional y de control previo y posterior de legalidad contable (Zapico,xxxx; Su-
birats-Gallego; Gallego,).
Si lo comparamos con otros recursos, el recurso monetario es el más fácil-
mente medible, intercambiable o sustituible. Sin embargo, también es probable-
mente el que está distribuido de manera más desigual entre los actores privados,
cuestión que reviste gran importancia toda vez que este recurso está entre los que
más influencia y poder político confieren a los actores de una política pública.
4.1.4. LA INFORMACIÓN O LOS «RECURSOS COGNITIVOS»
El conocimiento es una de elementos básicos en la capacidad de interven-

ción de los actores públicos y privados. Se trata de un recurso escaso y muy des-
igualmente repartido entre los actores de una política pública. Los recursos
cognitivos, están constituidos por conocimientos que se puedan tener en relación
a elementos técnicos, sociales, económicos y políticos del problema colectivo a
resolver (Padioleau, 1982). Se trata por tanto de una especie de «materia prima»
de una política pública, que comprende los elementos indispensables para la con-
ducción adecuada de la misma a todos los niveles (definición política del pro-
blema público, programa de actuación político-administrativo, implementación
y evaluación de los efectos).
El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sería la fase
de toma de decisiones. Sin embargo, se trata de un recurso cuya producción y
mantenimiento resultan costosos, lo que explica que deba considerarse, en la ma-
yoría de los procesos de toma de decisiones, como un bien más bien escaso. En
nuestros días, existen una serie de políticas públicas que incorporan una capaci-
dad de «monitorización» más o menos constante, lo que permite la observación
continua de cómo evoluciona el problema que justifica la existencia de esa polí-
tica. Tal es el caso de las políticas ambientales, de salud, así como las políticas
sociales o económicas. Algunas políticas disponen de sus propios servicios téc-
nicos, con alta capacidad analítica, capaces de producir la información necesa-
ria para los procesos de implementación (por ejemplo, en algunos países,
organismos de investigación agrícola, entes de evaluación de infraestructuras sa-
nitarias, observatorios de las políticas, etc.).
La producción, reproducción y difusión de este recurso requieren la instru-

mentación y gestión de sistemas de información cada vez más sofisticados, que
exigen además una calificación específica de los usuarios. Y ello choca con el
postulado (parcialmente establecido en el derecho de los usuarios a la informa-
ción) de que todos los actores públicos y privados deberían tener acceso a la in-
formación de manera igualitaria. Como lo demuestran las investigaciones acerca
de los procesos de implementación, un nivel de conocimiento equivalente o com-
parable de todos los actores es una condición sine qua non para que se dé un
buen funcionamiento de las políticas públicas (Knoeffel y Kissling-Näf, 1998;
Kissling-Näf, 1997).
Tratándose de una política pública, financiada públicamente, no parecería
lógico que la distribución de tales recursos cognitivos entre los usuarios se hiciera
en base a las leyes del mercado (por ejemplo a través de servicios con coste para
el usuario). Sin embargo, estamos asistiendo a la creación de «mercados» o
«quasi mercados» que incorporan todo tipo de datos de carácter público (por
ejemplo inventarios, estadísticas, análisis de indicadores, resultados de investi-
gaciones financiadas por el erario público, etc.). Y asimismo, pueden observarse
prácticas de retención de información entre los servicios (centrales, subestatales
y/o municipales) que no solamente tienen motivaciones estratégicas (procurarse
una cierta ventaja en un asunto determinado), sino que también poseen motiva-
ciones de carácter financiero («es nuestro servicio el que ha pagado la producción
de los datos»).
Tradicionalmente, la producción y, sobre todo, el tratamiento y la difusión
de los datos estadísticos de las políticas públicas son competencia de servicios
especializados (por ejemplo, en Suiza, la Office fédéral de la statistique, así
como los servicios cantonales y comunales de estadística; en Francia, el INSEE
–Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques; en España el
Instituto Nacional de Estadística y los institutos similares creados por las di-
versas comunidades autónomas o, incluso, por grandes ayuntamientos). Esta si-
tuación se justifica por la voluntad de garantizar una calidad científica y una
independencia suficientes para tales servicios. Sin embargo, dada la importan-
cia cada vez mayor que el recurso información tiene para la conducción coti-
diana de diversas políticas públicas (por ejemplo en salud, seguridad social,
mercado de trabajo, desarrollo urbano, energía, transportes, medioambiente,
etc.) los actores públicos a cargo de una política pública dada se han ido viendo
en la necesidad de gestionar sus propios datos. Esta tendencia ha provocado
ajustes en las relaciones entre los servicios de estadística y los que se especia-
lizan en una política pública.
En las políticas públicas, el tema del nivel de recursos cognitivos nos lleva
a replantear el rol de los expertos en la toma de decisiones públicas (véase espe-
cialmente Latour, 1991; Callon, 1991; Theys, 1991, Fischer, 1990). En un con-
texto cada vez más incierto, (el control de) la información jugará un rol crucial,
pero también controvertido. Veamos, por ejemplo, el caso de la «lluvia ácida» en
Francia, que ha provocado mucho debate y que ha llegado al extremo de que las
asociaciones de protección del medioambiente hayan decidido crear su propio

organismo de vigilancia, que actúa paralelamente al del Estado. En España, la po-
lémica sobre el Plan Hidrológico provocó un alud de informes y contrainformes
que trataban de influir en las autoridades europeas y en la opinión pública sobre
los efectos medioambientales que generaría el Plan (Arrojo-Naredo, 1997). Por
otro lado, la cuestión del carácter cancerígeno de algunos productos alimenta-
rios ha requerido y requiere investigaciones muy costosas que no necesariamente
generan certidumbres. Y, por no añadir más, en cuestiones ambientales más ge-
nerales podemos citar los temas del cambio climático o de los alimentos trans-
génicos, que, como es sabido, generan grandes incertidumbres a pesar de los
importantes esfuerzos de investigación que se han llevado a cabo.
4.1.5. LA ORGANIZACIÓN: O LOS «RECURSOS RELACIONALES» O «INTERACTIVOS»
Este tipo de recurso es más difícil de identificar. Correspondería, en parte

al menos, a lo Crozier y Friedberg denominaban «utilización de las reglas orga-
nizacionales « (1977). Se trata de un recurso construido a partir de atributos in-
dividuales de los actores involucrados, de la calidad de la organización de las
estructuras administrativas o asociativas a las que estos pertenecen y de la exis-
tencia de redes de interacción entre los diferentes actores de la política pública.
Para los actores públicos, este recurso se apoya también en las estructuras inter-
nas del programa político-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar
los procesos de interacción entre ellos y en la presencia de valores colectivos co-
múnmente compartidos y renovados constantemente en la acción (lo que algunos
llaman «learning organization»: Levitt y March, 1988).
En el marco del análisis de políticas públicas, se considerarían como ele-
mentos básicos de la organización pública (en un sentido amplio) a los actores
(eventualmente plurales o compuestos por varias personas) que llevan a cabo
funciones específicas relacionadas con la marcha y gestión de la política pública.
Estos actores pueden estar situados en el interior de una o varias instituciones
administrativas (empresas públicas, oficinas federales, servicios desconcentra-
dos, ministerios centrales, etc.), e incluso fuera de las administraciones. El re-
curso organización variará en función de las características de cada actor y en
función de la calidad de la red que los relacione unos con otros. Cada tipo de or-
ganización puede contribuir de manera diferente al éxito de la política en cues-
tión. Una organización particularmente adecuada permite mejorar la calidad de
las prestaciones e, incluso, economizar recursos (por ejemplo personal o tiempo)
o aumentar otros (por ejemplo el consenso o la información). Por todo ello, en-
tendemos que la organización no es un recurso que exista «per-se». Una mala or-
ganización puede provocar que las prestaciones puedan acabar siendo mediocres
y poco eficientes. Los recursos interactivos, complementarios a los de personal,
requieren de estrategias de creación, seguimiento y adaptación diferentes de las
que conciernen a los recursos humanos.
La experiencia demuestra que cada política pública se organiza de una ma-

nera específica. En Suiza, algunos servicios centralizados de organización (por
ejemplo la Office federal de l’organisation) que se crearon en los años 1970 fue-
ron suprimidos durante la década siguiente (Germann, 1996:43). En España, en
los años 90 se crearon diversos organismos en la administración central y en al-
guna administraciones autonómicas pensadas para mejorar los aspectos organi-
zacionales, sus procesos y circuitos de funcionamiento (Ballart-Ramió, 2000).
Los recursos interactivos de una política pública acaban teniendo una gran
importancia en lo que a la calidad de las prestaciones se refiere. A pesar de ello,
los grandes esfuerzos organizacionales del sector público (por ejemplo la crea-
ción de nuevas oficinas o ministerios y las fusiones, eliminaciones y reubicacio-
nes de las políticas públicas a otras estructuras) se llevan generalmente a cabo sin
la participación del parlamento. Por ejemplo, la nueva ley suiza de la organiza-
ción de la administración federal delega una parte muy importante de la compe-
tencia organizacional –creación, modificación de las offices fédéraux y de sus
atribuciones- en el Consejo Federal. Asimismo, en Francia o en España, la com-
posición de los ministerios (o de las consejerías autonómicas) así como la defi-
nición de sus competencias han sido hasta ahora competencia exclusiva del
Ejecutivo, y en muchos casos depende del tipo de acuerdos políticos que da ori-
gen al nuevo gobierno. Es habitual que los gobiernos de coalición generen in-
flaciones organizativas no siempre claramente justificables desde la lógica de la
prestación de servicios (Ramió, 1996).
Las principales unidades organizacionales que albergan a los actores públi-
cos se dividen generalmente entre tres y cinco escalones ( en Suiza: offices fé-
déraux, direction, division principale, division o section; en Francia: ministère,
direction générale, direction, service y bureau; y en España, ministerio o conse-
jería autonómica, dirección general, servicio, sección y negociado) . Algunas in-
vestigaciones empíricas han demostrado que una estructura excesivamente
jerárquica tiende a obstaculizar el sentido de responsabilidad de los funcionarios
que realizan el trabajo de base y que están en contacto directo con los ciudada-
nos. Además, estas estructuras tienden a fragmentar el tratamiento de los expe-
dientes, lo que acostumbra a generar prestaciones administrativas carentes de
coherencia. De manera más general, el jerarquizar en exceso impide la intro-
ducción de funciones transversales que garanticen de una manera sistemática la
coherencia de la programación y puesta en práctica de las políticas públicas.
Dado todo lo anterior, es cada vez más frecuente ir reemplazando a las or-
ganizaciones fuertemente jerarquizadas y que muchas veces se han construido en
base a una lógica de sedimentación muy ligada a la historia legislativa, por es-
tructuras de dos o máximo tres niveles jerárquicos, lo que permitiría una mayor
responsabilidad de las personas que están verdaderamente a cargo de las presta-
ciones y expedientes. Asimismo, se acostumbra a tener en cuenta, para estas nue-
vas estructuras organizacionales de carácter más trasversal o focalizado, los tipos
de prestaciones y los diferentes grupos-objetivo a los que se pretende llegar por
la política pública en cuestión, a fin de evitar que los temas y expedientes pasen
constantemente de un servicio al otro. Las unidades de base reagrupan equipos

capaces de integrar, en un producto final coherente, los aspectos a tratar. La ex-
periencia demuestra que este tipo de transformaciones de los recursos organiza-
cionales exigen esfuerzos de información y aprendizaje importantes, ya que se
requiere buenos generalistas que tengan, al mismo tiempo, conocimientos espe-
cializados relativamente significativos (Baitsch et al., 1996).
4.1.6. EL CONSENSO O LOS «RECURSOS DE CONFIANZA»
Consenso es un recurso que los actores pueden o no disponer del mismo

según su situación particular. La ausencia de consenso provoca la aparición de
conflictos y bloqueos. El disponer es este tipo de recursos de confianza aporta un
capital de legitimación suplementario que no lo proporciona por si solo el sufra-
gio democrático representativo (véase el apartado dedicado a recursos de «apoyo
político»). Puede incluso hacer de contrapeso o reforzar la legitimidad demo-
crática del Estado en los procesos concretos de intervención pública (Knoepfel,
1977:222). Nos atreveríamos a decir que este es el recurso que más frecuente-
mente intercambian los actores durante la implementación de las políticas pú-
blicas. La existencia de consenso resulta un elemento muy importante en la
elaboración e implementación de las políticas de desarrollo urbano o de carácter
medioambiental (por ejemplo en los casos de construcción de carreteras, de líneas
de alta tensión, de localización de plantas de tratamiento o almacenaje de resi-
duos, etc.), que siempre tienen incidencias espaciales (véase Knoepfel et al.,2002;
Wälti, 1999; Terribilini, 1999; Aguilar-Font-Subirats, 1999; o para el caso de Ca-
taluña: www.aterritorial.org).
El consenso (relativo) entre los actores político-administrativos, los bene-
ficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de producción
y los contenidos y resultados del proceso de implementación (outputs) se ha ido
convirtiendo en un recurso primordial para toda política pública. Dado el poder
de presión y de obstrucción de los grupos-objetivo y también de los beneficiarios
finales, la administración tiene cada vez más problemas para gestionar una polí-
tica pública frente a una amplia y firme oposición de alguno de esos grupos. Y
ello es así, a pesar de que la norma, origen de la ley o de la decisión, hubiera
contado en el momento de su aprobación de un amplio apoyo político. Se re-
quiere un consenso mínimo y continuado para poder implementar razonable-
mente y de manera eficiente esas políticas.
Como hemos mencionado, para los actores públicos, el recurso consenso
se distingue de la legitimidad que podríamos llamar primaria, constituida por el
apoyo político (de parte) del legislativo o de la mayoría democrática (véase
4.1.9). En efecto, la legitimidad democrática que se expresa sobre todo en la de-
signación de los actores gubernamentales (locales, regionales o centrales) o en la
aprobación formal de las bases legales en las que se sustentan las políticas pú-
blicas, establece únicamente los objetivos y las reglas del juego para los actores
que participan en el proceso de implementación de una política. Pero ello no de-

termina (de forma detallada) las modalidades específicas de producción de los
actos normativos del proceso y sus contenidos concretos.
El procedimiento administrativo clásico no preveía derechos de participa-
ción específicos para las personas involucradas. Los principios generales que
rigen los procedimientos administrativos se limitaban a garantizar a los admi-
nistrados, afectados en su situación jurídica anterior, el derecho a ser escucha-
dos y a recurrir, en su caso, las decisiones tomadas. Además esta fórmula sólo
afectaba de hecho a los grupos-objetivo, a los que la práctica administrativa
acordaba una especie de calidad de observador de la acción pública. Con el
tiempo, estos derechos de participación41 fueron ganado fuerza y durante los
años 1980 se extendieron a los beneficiarios finales (sobre todo en los ámbitos
de desarrollo urbano, planificación de grandes infraestructuras, protección del
medioambiente, políticas sociales, protección del consumidor; véase Knoepfel
et al., 1999). Se reconocia así, de alguna manera, la necesidad de una doble le-
gitimidad de la acción pública, la que procedía del soberano (legitimidad pri-
maria) y la proveniente de sus destinatarios directos (grupos-objetivo) e
indirectos (beneficiarios finales) (legitimidad secundaria). Este consenso mí-
nimo se fue considerando necesario para evitar bloqueos, difíciles de controlar
(ocupaciones de emplazamientos, batallas en las calles, no cumplimiento de las
obligaciones administrativas), o las avalanchas de recursos ante los tribunales
administrativos que acababan complicando mucho las fases posteriores de la
implementación.
El consenso es un recurso importante que permite economizar otros recur-
sos (especialmente el derecho, el dinero o el tiempo) y, en este sentido, debe ser
objeto de una atención particular. La práctica administrativa y las ciencias so-
ciales actuales ofrecen en este campo diversas estrategias de información, con-
sulta, participación, negociación o mediación (Hoffmann-Riem, 1989;
Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann, 1989, 1990; Weidner, 1993, 1997; Font,
2001; Blanco-Gomà, 2002). El conjunto de estos procesos socio-técnicos, de par-
ticipación política a veces, de «marketing público» otras, gira en torno a la cre-
ación y la preservación de dicho recurso.
Todo indica que los recursos de consenso no solamente son escasos, sino
también muy frágiles. Las investigaciones acerca de las aproximaciones partici-
pativas que se dieron en los años 1970 en algunos lugares de Europa, nos mues-
tran que una «cultura del consenso» requiere de una cierta continuidad en el
tiempo, una apertura igualitaria para todos los actores, formas organizadas de so-
lución de conflictos, y el interés por una práctica político-administrativa tole-
rante –que permita las relaciones con mayorías variables—y, finalmente, la
garantía de intercambios suficientes ente las instituciones involucradas a fin de
41. Pierre Moor entiende que no es el Estado de derecho el que exige la participación, sino más bien el
déficit de Estado de derecho, lo cual, bajo la influencia de corrientes democratizadoras, ha provocado una es-
pecie de «compensación» a través del procedimiento (véase Moor, P., 1994, p. 300ss).
que las estructuras no dependan en extremo del compromiso individual de uno u

otro actor (Weidner, 1993; ver reflexiones similares para España en Font, 2001
y en Subirats, 2007).
Existen ejemplos recientes en los que se ha buscado crear un modelo orga-
nizacional que refuerce el recurso consenso. En Suiza se crearon «grupos de con-
ciliación» en materia de política energética (residuos nucleares, fuerzas
hidráulicas, líneas de alta tensión) (Knoepfel et al., 1998). En Francia se instru-
mentaron estructuras específicas tales como la Commission Nationale du Débat
Public, introducida por la Ley de 1995 que tiene como objetivo la discusión pre-
via de los proyectos de desarrollo urbano potencialmente conflictivos, o como las
comisiones denominadas «Bianco», creadas en aplicación de la ley sobre los tras-
portes interiores (1982) para los casos de grandes infraestructuras carreteras y
ferroviarias. En España, en los años 90 e inicios de siglo algunas experiencias han
ido en esa misma línea, sobre todo en temas de infraestructuras locales (Pino-
Colino, 2003; Font, 1996; Nel.lo, 2004; para temas de aplicación de la Directiva
Europea del Agua, ver Espluga-Subirats, 2008)
4.1.7. EL TIEMPO O LOS «RECURSOS CRONOLÓGICOS»
Algunos autores no consideran al tiempo como un recurso en sí mismo. En-

tendemos que es útil incluirlo en la tipología a pesar de ser conscientes de su
«volatilidad» durante el ciclo de una política pública. Es habitual decir que la
puesta en marcha de una política «toma su tiempo». Es cierto que el aprendizaje
y la enseñanza de los innumerables procesos de comunicación inherentes a las po-
líticas públicas requieren cada vez más tiempo. Cabe también señalar que este re-
curso temporal tiene más bien una connotación negativa en la jerga
político-administrativa («falta de tiempo»). Todo ello subraya el carácter indis-
pensable de este recurso en toda política pública. En efecto, los participantes de
una política pública disponen siempre de un cierto «presupuesto temporal» o ca-
pital-tiempo. En algunas políticas se definen también con precisión los «plazos»
o las moratorias para la puesta en práctica efectiva de algunas medidas. Ese es
muchas veces el caso de las políticas de protección ambiental (ejemplo proto-
colo de Kyoto), o de la política salarial (ley de 35 horas en Francia, cuyos pla-
zos de aplicación se definieron de manera diferenciada en base a las categorías
de las empresas). Y es precisamente este acuerdo sobre los «tiempos» de aplica-
ción lo que permitió alcanzar acuerdos. Muchas veces los problemas más graves
surgen más en la determinación de los plazos de cumplimiento en realizar cier-
tas modificaciones que en la propia aprobación de la norma. Es sorprendente que
tanto a nivel científico como político esta cuestión se aborde escasamente, a pesar
de que los problemas de (falta de) tiempo figuren prácticamente en todos los in-
formes gubernamentales y parlamentarios, y constituya el objeto esencial de un
gran número de conflictos en la ejecución de nuevas políticas públicas. En rea-
lidad estamos tan acostumbrados al hecho que las políticas públicas toman
tiempo, que sólo aquéllas que requieren muy poco este recurso tiempo para ser
ejecutadas llaman nuestra atención.
La distribución de este recurso temporal entre los actores es generalmente
desigual. Los actores públicos, dadas sus funciones, disponen de más tiempo que
los representantes de grupos sociales, quienes muchas veces se ven presionados
por el esquema de voluntariado que les nutre. Por ello, los primeros tienden a
subestimar este recurso en sus cálculos y, en consecuencia a «agobiar» a los no-
profesionales que deben enfrentarse a la falta de tiempo. Las disfunciones de este
tipo podrían evitarse procediendo a una distribución más equitativa de este re-
curso dotando de plazos temporales más largos a los actores no públicos.
Finalmente, debemos señalar que al referirnos a los recursos temporales,
nos estamos refiriendo también a los retos y a los problemas de sincronización
internos que requiere una política pública, sobre todo si tenemos en cuenta los ci-
clos electorales. Ello permite a los actores públicos y privados servirse del tiempo
al supeditar su acción –según sus intereses—a que la actuación de los otros ac-
tores se dé de manera previa, simultánea o posterior.
4.1.8. LAS INFRAESTRUCTURAS O LOS «RECURSOS PATRIMONIALES»
El recurso infraestructura engloba al conjunto de bienes tangibles de los

que disponen los diferentes actores públicos o privados, ya sea porque tales
bienes les pertenezcan, ya sea por que dispongan de su uso. Los bienes de carácter
público pueden ser muy diversos: pueden ir desde una carretera, a un río o un bos-
que, edificios antiguos (patrimonio histórico) o de construcción reciente (cen-
tros administrativos, culturales, etc.). Toda política pública goza de una dotación
en bienes públicos más o menos amplia. Las menos dotadas dispondrán exclusi-
vamente de los inmuebles que albergan los servicios encargados de su elabora-
ción o de su puesta en práctica, las mejor dotadas gozarán de amplios espacios
(los bosques, por ejemplo). Algunas políticas tienen como objetivo concreto re-
forzar precisamente esta dotación. Es por ejemplo el caso de la política de urba-
nismo la cual tradicionalmente se basa en reservas territoriales, o el caso de las
políticas de vivienda social que se fundamentan muchas veces en la construc-
ción de viviendas de propiedad pública.
A este recurso pueden asociarse dos «utilidades» principales. La primera se
refiere a la capacidad que poseen los actores públicos para administrar directa-
mente un servicio o para imponer de manera más o menos directa limitaciones
al uso del mismo en el caso de que el Estado o la entidad pública sea el propie-
tario o administrador de un bien. En este sentido aparece como más sencillo pro-
hibir al público el acceso a un sitio considerado sensible desde el punto de vista
ambiental cuando este espacio es de propiedad pública. En la Francia de la pos-
guerra o en la de principios de los años 80, la política de nacionalización de gran-
des empresas correspondía a esta voluntad de asentar las políticas públicas del
Estado en empresas directamente controladas por el mismo (SNCF y EDF en
1945. Empresas del sector químico en 1982, por ejemplo). Las olas de liberali-
zación y de privatización que surgieron hacia finales de los años 1980 –espe-
cialmente incentivadas por la Unión Europea y la Organización Mundial del
Comercio cuestionaron seriamente esta opción estratégica.
La segunda «utilidad» concierne a la capacidad de comunicación que tales
infraestructuras permiten a los actores del sistema político-administrativo. El pa-
trimonio administrativo incluye un amplio conjunto de equipamientos físicos ne-
cesarios para gobernar y, en la jerga del análisis de políticas públicas, para
producir los actos de aplicación en la interfase de contacto entre el Estado y la
sociedad civil. Las características de tales infraestructuras dependen en gran me-
dida del uso que los actores que administran los recursos organizacional y cog-
nitivo les quieran dar. Así, los edificios administrativos representan un área de
producción que permite llevar a cabo una multiplicidad de comunicaciones entre
los individuos miembros de la organización administrativa en cuestión con los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Un gran abanico de equipamientos ad-
ministrativos facilita así la comunicación en las administraciones modernas, y
ello se hace a través de todo tipo de recursos e instalaciones: papel, formularios,
programas para ordenadores y equipos de informática, objetos de arte, plantas,
servicios de restauración o de seguridad, equipos antiincendio o conserjerías.
Todo lo cual, al menos desde la perspectiva de su uso oficial, sirve para facilitar
la comunicación entre los actores públicos y la sociedad.
Sin embargo, este recurso patrimonial no se limita a las infraestructuras o
equipo material. Los edificios administrativos constituyen también la encarnación
física de la interfase entre las políticas públicas y el mundo real. El edificio es,
por decirlo de algún modo, el lugar en el que se efectúa la comunicación entre el
Estado y sus ciudadanos. Si lo entendemos así, forman parte también de los re-
cursos de infraestructura los instrumentos de comunicación externa tales como
los sistemas de (tele)comunicaciones individuales (teléfonos, correo, correo elec-
trónico, fax) y colectivas (salas de reunión, salas de conferencia, redes de difu-
sión televisiva, etc.). Estas infraestructuras administrativas son cada vez más
complejas y su gestión, como recurso público, resulta cada vez más importante.
Esto se debe, entre otras cosas, al hecho que un número creciente de políticas
públicas opera a través de instrumentos de tipo persuasivo y que, además, gran
cantidad de actos administrativos formales deben actualmente acompañarse de
una comunicación explicativa.
La disponibilidad de los recursos logísticos, patrimoniales y comunicativos
varía en el tiempo y el espacio. Su ausencia puede, sobre todo en situaciones de
catástrofe o crisis, poner en peligro una política pública en su totalidad (por ejem-
plo ante la incapacidad de los servicios públicos, dada la falta de medios de te-
lecomunicación, de anunciar u ordenar la evacuación de una región afectada
imaginemos por la repentina llegada de un huracán, como de hecho ocurrió no
hace demasiado tiempo en New Orleans). Asimismo, el no disponer de una sala
o de un programa informático, que en un momento o lugar determinados sean ne-
cesarios para la puesta en marcha de negociaciones con los actores que se opo-
nen a una política, puede hacer peligrar seriamente el éxito de la misma (lo que
puede ocurrir cuando por ejemplo se carece de una sala para albergar simultáne-
amente a varios cientos de personas que se oponen a la construcción de una ca-
rretera, o cuando no se dispone de un programa de ordenador que permita
mostrarles rápidamente un diseño alternativo para un tramo de la carretera en
cuestión). Asimismo, la ausencia de una adecuada representación de la adminis-
tración central en los distritos/ provincias/ barrios/ etc. o si esa red territorial es
inapropiada, puede alejar a los ciudadanos (grupos-objetivo y/o beneficiarios fi-
nales) de su administración creando así un distanciamiento físico entre la política
pública y el mundo real, situación que puede acabar siendo muy perjudicial para
el éxito de las negociaciones.
Todos estos ejemplos demuestran el rol crucial que juegan los recursos pa-
trimoniales en las políticas públicas. Este hecho ha ido siendo ampliamente re-
conocido por las administraciones públicas en los últimos años, y vienen creando
por tanto, desde hace tiempo, funciones específicas tales como los servicios (cen-
tralizados o descentralizados) de informática, de prensa, de construcción de edi-
ficios administrativos (civiles y militares), de telecomunicaciones propios del
Estado (civiles y militares), etc.
4.1.9. EL APOYO POLÍTICO O LOS «RECURSOS DE MAYORÍA»
De acuerdo a las reglas del estado de derecho democrático, cada política

pública requiere, para su puesta en marcha o para modificar considerablemente
su contenido, de bases legales aprobadas por la mayoría de las instituciones par-
lamentarias correspondientes (o directamente de la población vía referéndum).
Esta aprobación confiere a la política una legitimidad primaria (diferente de la le-
gitimidad secundaria basada en la valoración que los grupos sociales hagan de sus
prestaciones; véase el punto 4.1.6). La forma en que se aprueben dichas bases le-
gales nos informa, en el momento en que se produce, del apoyo político del que
goza la política pública en cuestión y gracias al cual los actores mayoritarios pue-
den, de agotarse todos los demás recursos, imponerse a los grupos sociales mi-
noritarios. Sin embargo, todo observador o actor de una política pública puede
comprobar que si bien el parlamento, en un determinado momento, puede que
haya aceptado sin muchos contratiempos las bases legales de una política pú-
blica, ésta puede atravesar periodos de crisis durante los cuales corre el riesgo,
en caso de que el parlamento deba pronunciarse nuevamente sobre el tema, de
perder este apoyo mayoritario. Podemos pues distinguir entre la legitimación pri-
maria con la que parte una política de la legitimación de hecho de que dispone
esa política en fases posteriores.
Lo que denominamos como recurso de «apoyo político» se refiere a este
segundo aspecto de la legitimación primaria y consiste, en la aceptabilidad po-
tencial de la política pública, a lo largo de las distintas fases de su despliegue, por
parte de una mayoría parlamentaria o popular. Es evidente que una política pú-
blica puede sufrir intensos cuestionamientos en ciertos momentos de su desarro-

llo, y ello generalmente se manifiesta en términos de pérdida de consenso en re-
lación a su puesta en práctica.
Una política pública puede perder su carácter de aceptable para una mayo-
ría si sus prestaciones y sus productos se cuestionan debido a efectos perversos
o no previstos (por ejemplo, la aplicación de la ley federal suiza sobre la adqui-
sición de inmuebles por parte de extranjeros que ha evidenciadi diferencias con-
siderables en su tratamiento de un cantón al otro, véase Delley et al., 1983; o los
efectos especulativos que han provocando en España las modificaciones en la
legislación del suelo promovidas a principios del nuevo siglo). Puede también
darse que el depligue de la política genere efectos contrarios a sus objetivos (pér-
dida de coherencia de la política, por ejemplo la sobreproducción agrícola en Eu-
ropa), que se constaten déficits evidentes en la implementación, o que un cambio
de valores o costumbres en el ámbito de intervención de la política en cuestión,
la ponga en entredicho (por ejemplo, la penalización del consumo de las drogas
denominadas suaves, el reconocimiento jurídico de la convivencia de homose-
xuales, el aborto o la eutanasia activa).
La pérdida efectiva del recurso «apoyo político» puede deberse al debate pú-
blico de casos individuales (sobre todo en los medios de comunicación) o a tra-
vés de intervenciones parlamentarias bajo la forma de interpelaciones o mociones
que exigen modificaciones a las políticas públicas, particularmente cuando éstas
se caracterizan por elevados grados de enfrentamiento ideológico (los debates en
España o Francia en relación al tema de la eutanasia activa, fueron ampliamente
estimulados por los recientes casos de Ramón Sampedro o de Chantal Sébire). En
esos momentos, los actores involucrados acostumbran a preguntarse «¿cómo pro-
ducir o reproducir los apoyos políticos con los cuales contaban como recurso?».
Se dan diversos tipos de respuesta a ello, abrir procesos de evaluación (para «res-
tablecer» la coherencia), intentos de explicaciones públicas, movilización o mo-
dificación de valores simbólicos susceptibles de generar una nueva mayoría, el
tratar de situar o mantener a los opositores en una situación minoritaria, etc.
Como decíamos, el recurrir a los valores simbólicos que comparte la ma-
yoría es un medio comúnmente utilizado para producir y reproducir este recurso:
por ejemplo, el apoyo político a la política agrícola puede restablecerse invo-
cando el rol de la agricultura como «garantía de abastecimiento del país en perí-
odos de crisis» y su contribución, en este sentido, a la defensa de la nación (caso
de Suiza), o a la exportación y, en consecuencia, a la balanza de pagos (caso de
Francia), o para incentivar el enraizamiento social en ciertas zonas con riesgo de
despoblación (caso de algunas zonas de España). Ello puede contribuir a estabi-
lizar las relaciones entre la mayoría política y el apoyo político a una política pú-
blica en particular. Es importante señalar que podemos sustituir la cobertura de
valores o el marco de referencia de una política concreta, sin por ello modificar
realmente esa política. La comunicación simbólica de una política pública apa-
rece así como un medio casi indispensable para la reproducción del recurso
«apoyo político».
Si bien podríamos afirmar que una buena dotación de este recurso permite
economizar otros recursos alternativos o complementarios, al revés, la falta de
apoyo político acostumbra a conllevar el uso e incluso el abuso de los demás re-
cursos públicos. Así, una política pública que goza de un amplio apoyo político
puede (momentáneamente) prescindir del recurso consenso (por ejemplo la po-
lítica nuclear en Francia en los años 1970), del recurso derecho (caso de la polí-
tica de defensa), o del recurso tiempo (a través de una intervención rápida
eliminando procesos demasiado costosos en tiempo) o del recurso información
(cuando la convicción de que existe una amplia mayoría de apoyo sustituye la in-
vestigación seria sobre las causas de un problema colectivo).
Todas estas substituciones muestran la importancia primordial del recurso
«apoyo político», especialmente durante la primera fase de una política pública,
en la que se (re) define el problema público a resolver y la identificación de sus
causas. De hecho, los símbolos utilizados sirven en muchos casos como vehí-
culo para hipótesis causales implícitas ampliamente compartidas por la mayoría
política, sin que en muchas ocasiones se requiera un razonamiento específico.
Por ejemplo, en Suiza no es necesario probar que todo lo que es ecológico es
bueno, o que todos los que contribuyen a la defensa nacional contribuyen al bien-
estar del país, toda vez que la ecología y la defensa nacional forman parte de los
valores comúnmente aceptados por la mayoría del pueblo suizo. Pero no es este
el caso de España, dada la tradición carencialista del país que tiende aún a pri-
mar desarrollo versus ecología, o (en sentido contrario) la reacción frente a los
temas de defensa, ya que el militarismo franquista erosionó notablemente ese
«recurso» justificador en la nueva fase democrática.
4.1.10. LA FUERZA O EL «RECURSO VIOLENCIA»
Al igual que el recurso monetario, la coacción legítima a través de la fuerza

física es fácilmente utilizable, y de hecho ha constituido un elemento primordial
de las políticas llevadas a cabo por los regímenes dictatoriales. No todas las po-
líticas públicas hacen uso de este último recurso considerado generalmente en de-
mocracia como utilizable sólo en casos extremos. Sin embargo, algunas de esas
políticas, tales como las políticas de seguridad o de defensa, se apoyan particu-
larmente en la fuerza física. La capacidad de los actores públicos para obligar fí-
sicamente a un individuo o al grupo-objetivo de una política pública a fin de que
modifique su conducta no debe subestimarse. La clausura de instalaciones con-
sideradas como ilegales, los controles físicos, incluso la violencia legítima de las
fuerzas del orden en respuesta a movimientos de oposición de parte de los gru-
pos-objetivo o de los beneficiarios finales, aunque constituyen una coacción le-
gitimada por el derecho y generalmente dependiente del recurso humano, pueden
disociarse conceptualmente de otros recursos.
Sin bien la fuerza física es un recurso poco utilizado en cuanto tal, toda vez
que generalmente se prefiere el consenso, la sola amenaza de recurrir a la fuerza
puede ser determinante par la ejecución de determinadas políticas públicas, prin-

cipalmente cuando éstas se basan en obligaciones jurídicas. Paralelamente, para
los grupos-objetivo o los beneficiarios finales, la fuerza puede ser un recurso que
les permita expresar su desacuerdo profundo (una manifestación violenta en la
calle, por ejemplo) o bloquear un recurso patrimonial a disposición de otro actor
(bloquear la entrada de una empresa, ocupar unas instalaciones,...).
La gestión de este recurso «fuerza» es evidentemente muy delicada. Para
usar dicho recurso se requiere generalmente asociarlo a un apoyo político ma-
yoritario, en ausencia del cual corre el riesgo de generar la pérdida del recurso
consenso por un periodo importante de tiempo. Además, en determinadas situa-
ciones, la eficacia del recurso fuerza depende de un amplio dispositivo de medios
no siempre disponibles: en materia de seguridad vial, por ejemplo, es imposible
controlar físicamente a todos los infractores en todo momento y en todo lugar. En
cambio, el despliegue de los efectivos policíacos para reforzar los controles ha-
bituales durante los fines de semana prolongados (que en Francia o España sue-
len generar un gran número de víctimas) tiene un impacto real si se acompaña de
una buena campaña mediática y de despliegue de medios ante los automovilis-
tas. En los últimos tiempos, el uso de este tipo de instrumentos en el caso de la
política de inmigración en Europa resulta especialmente significativa.
4.2. La gestión de los recursos
4.2.1. EL PRINCIPIO DE LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS
La manera con que se aborda la gestión de los recursos que acabamos de

describir, sería el nexo que une el análisis de las políticas públicas con la gestión
pública. Cada uno de los recursos posee sus propias «leyes», las cuales rigen su
producción, su reproducción y su explotación. En nuestros días contamos ya con
desarrollos significativos en los ámbitos de la administración del personal («ges-
tión de recursos humanos»), del dinero («finanzas públicas»), de las organiza-
ciones («sociología de las organizaciones», «aprendizaje organizativo») y de la
información («gestión de sistemas de información»).
En el ámbito de la gestión del recurso político o de consenso podemos re-
ferirnos a un desarrollo relativamente embrionario, en campos como la «media-
ción», o la «evaluación participativa», etc.. La gestión del recurso «tiempo» ha
encontrado realizaciones específicas (la logística) sin por ello desembocar en la
creación de una verdadera «disciplina». En nuestra opinión, todo analista de po-
líticas públicas, así como los formuladores e implementadores de las mismas,
deberían conocer las especificidades administrativas de la producción y la ges-
tión sostenible de todos los recursos de acción del Estado. De acuerdo al postu-
lado del desarrollo sostenible, todo recurso escaso, ya sea público o privado,
natural o artificial, debe usarse de manera mesurada, teniendo en cuenta la pers-
pectiva del largo plazo. La efectiva realización de esta idea podría llegar a tener
consecuencias importantes para el sector público en su conjunto dado que todo
parece indicar que administramos nuestros recursos públicos de manera exce-

siva y no sostenible.
¿No estamos abusando del recurso «tiempo» en nuestras sociedades y ad-
ministraciones acelerando los ritmos de producción de manera que escasean los
momentos de reflexión? ¿Administramos de manera verdaderamente sostenible
el recurso «derecho» cuando, cada vez existe más incertidumbre en relación a lo
que es o no legal?. ¿La producción de información cada vez más abundante y
menos específica, corresponde al ideal de una gestión duradera de este recurso?
¿No abusamos de los recursos humanos cuando exigimos cada vez más al per-
sonal sin ofrecerle posibilidades adecuadas de formación? ¿Qué pasa con el re-
curso consenso si su producción acelerada y poco reflexiva lleva a resultados
que no tienen sentido ni legitimidad a los ojos de los ciudadanos?
4.2.2. DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS HACIA LA GESTIÓN

DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Es evidente que la administración de los recursos públicos debe basarse en

conocimientos, técnicas y reglas que son propios a cada uno de ellos. Para ad-
ministrar las finanzas públicas hay que conocer y practicar la contabilidad ana-
lítica y los procedimientos para la realización de presupuestos. Es imposible
administrar los recursos humanos sin conocer adecuadamente las bases psicoló-
gicas de la motivación del personal, etc. Sin embargo, esta perspectiva es sólo
parcial y conlleva dos riesgos.
• El primero consiste en aislar cada uno de estos recursos de su contexto y

alejarlo así de su finalidad que es contribuir a la realización efectiva de
las políticas públicas. Una perspectiva que separe o segmente en exceso
a los recursos, corre el riesgo de disociar en exceso los productos de las
políticas públicas y en consecuencia asimilarlos a una gestión de tipo pri-
vado sin tomar en consideración el carácter público de las políticas con
todo lo que tiene de específico. Esto genera aberraciones, ya que si bien
es cierto que la producción, la reproducción y la explotación de los re-
cursos públicos deben de someterse a las exigencias generadas por la pre-
ocupación acerca de la calidad del producto o resultado final, también es
importante recordar que han de respetarse las obligaciones propias a un
estado de derecho democrático y social (por ejemplo transparencia, res-
ponsabilidad política, igualdad de trato, equidad, etc.) y dichas obliga-
ciones no son ciertamente comparables a las que regulan los recursos de
las políticas privadas o corporativas.
• Además, una gestión aislada, «recurso por recurso», lleva en sí el germen

de potenciales abusos en el interior de las propias políticas públicas. Efec-
tivamente, esta perspectiva puede llevar a utilizar los recursos con fines di-
ferentes a los de la política en cuestión. En tales casos, los actores con-

centrarán sus esfuerzos en distribuir determinada categoría de recursos de
una manera favorable a su «clientela» o base social, y no, como debiera
ser, en la utilización de todos los recursos disponibles en función de los ob-
jetivos de la política pública en cuestión. Las consecuencias que de ello se
derivan son que, por ejemplo, se construyan grandes infraestructuras via-
rias con el único objetivo de promover la industria regional de la cons-
trucción, que se obligue a realizar estudios de impacto para fomentar el
«eco-business» o que se produzcan armas en función de objetivos de po-
lítica económica sin preocuparse verdaderamente por la política de de-
fensa nacional o por las consecuencias en política internacional. En
España hemos tenido algún ejemplo reciente de ello, con la polémica des-
encadenada en el debate sobre salud y consumo de alcohol y defensa de
la producción del vino. A veces es más importante asignar o garantizar
determinados recursos a ciertos actores, que cumplir los objetivos de una
política sustantiva sobre la que en principio existe un amplio acuerdo.
Como demuestran los resultados de las investigaciones sobre implementa-

ción de políticas públicas, los recursos de éstas son parcialmente sustituibles. En
efecto, con frecuencia encontramos en la realidad situaciones en las que los acto-
res, sin disponer de una base legal clara, se ponen de acuerdo en una solución. El
recurso «derecho» se remplaza así –parcialmente—por el recurso «consenso». En
otros casos, los opositores renuncian a oponer un recurso administrativo (utiliza-
ción del recurso derecho) susceptible de retardar sensiblemente el proceso de toma
de decisiones, a cambio de modificaciones en un proyecto (recurso tiempo) o de
una compensación financiera (recurso dinero) o en especie (recurso patrimonial).
Todo ello constituye una razón suplementaria para utilizar una perspectiva
global que nos conduzca a una verdadera gestión de las políticas públicas. Ello
conlleva la combinación estratégica, inteligente y económica de los diferentes re-
cursos públicos a fin de obtener un resultado o producto final susceptible de resol-
ver el problema colectivo en cuestión. Al hacerlo, los actores públicos deben tomar
en cuenta los imperativos de una gestión sostenible propia en cada una de las ca-
tegorías de recursos que hemos distinguido en los puntos anteriores. Es verdad que
tal preocupación, a la que podemos denominar «gestión de políticas públicas»,
debe tener en cuenta los límites de la dotación en recursos, toda vez que tal dota-
ción es competencia (parcial) del legislador. Es evidente que no hay milagros. Los
recursos no pueden multiplicarse infinitamente, ni siquiera confiándolos a los me-
jores gestores. Sin embargo, la experiencia demuestra que a partir de la misma do-
tación inicial, algunos logran alcanzar plenamente los objetivos fijados, mientras
que otros fracasan en la ejecución de sus políticas públicas. Frecuentemente la di-
ferencia reside en una combinación más inteligente de los recursos habituales con
recursos de tipo «soft», los cuales, en la mayoría de los casos, resultan ser tiempo,
consenso y organización. Recursos que, además, son poco (re) conocidos. Una ges-
tión de este tipo supone un seguimiento y un análisis preciso del desarrollo del pro-
blema colectivo a resolver, una evaluación de los resultados y de los efectos indu-
cidos por las actividades político-administrativas, una capacidad estratégica de
combinación y de explotación de los recursos disponibles, así como una gestión
continuada y cuidadosa de cada uno de los recursos utilizados.
Subrayemos que el concepto recurso como aquí lo definimos nos permite
distinguir claramente entre los recursos de los actores, los medios de acción (o
herramientas, «policy tools») utilizados en las políticas públicas y las acciones
producidas (outputs) por éstas:
• los recursos representan así un activo de materias primas de las que los
actores públicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acciones;
• los medios de acción representan el resultado concreto del uso combinado

de esos recursos según la forma de intervención elegida (por ejemplo re-
guladora, incentivadora, persuasiva, contractual o reflexiva). Las herra-
mientas están en función, entre otras cosas, del objetivo estratégico
perseguido por la política pública en cuestión y de las prioridades en el
tiempo y el espacio. La selección de los medios de intervención (señala-
dos generalmente en el programa de actuación político-administrativo)
llevará a privilegiar el uso de uno u otro de los recursos disponibles. De
esta manera, la perspectiva reguladora se servirá principalmente del re-
curso derecho, la perspectiva más incentivadora trabajará más frecuente-
mente con el recurso dinero y la perspectiva basada en la persuasión
privilegiará los recursos cognitivos y comunicativos. Sin embargo, la pers-
pectiva propia de una intervención pública no determina por completo la
dosificación y la combinación de los recursos escogidos para la acción en
cuestión. La vía reguladora puede así aplicarse utilizando en mayor o
menor medida el recurso patrimonial (explicación del por qué de una pro-
hibición de circular; comunicación de una orden de evacuación –en caso
de crisis—a través de un soporte informático, papel o televisión, etc.).
Esto es válido también para las otras formas de intervención que pueden
ser más o menos efectivas según la combinación de recursos utilizados.
El acto formal producido por la política pública representa el resultado ma-

terial e inmaterial de la utilización de los recursos en la interfase entre la admi-
nistración y la sociedad civil. Cuando se aplica a un caso particular, el producto
administrativo final puede contener un recurso claramente identificable (por
ejemplo el dinero otorgado a un agricultor como pago directo, el derecho aplicado
en la autorización de construir o la información intrínseca incorporada en un
mensaje de salud pública por parte de los poderes públicos). Conjuntamente, el
producto de la actividad administrativa «contiene» en todos los casos una mez-
cla de recursos bastante reconocibles y de otros que lo son menos, tales como su
aceptabilidad (en relación con el recurso consenso), su «legitimidad» (en co-
rrespondencia con el recurso apoyo político), etc.

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lisis:Maquetación 1 26/6/08 11:29 Página 3

Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne

Análisis y gestión de políticas públicas

1.a edición: octubre de 2008

© 2008: Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne

Derechos exclusivos de edición en español

Depósito legal: B. - 2008

Impreso en España por

Queda rigurosamente prohibida,

Las claves para el análisis

En esta segunda parte presentamos los elementos esenciales de nuestro mo-

30 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Sin embargo, antes de desarrollar el conjunto de relaciones posibles entre

LAS CLAVES PARA EL ANÁLISIS 31

Las políticas públicas

2.1. Las políticas públicas como respuestas a problemas sociales

Toda política pública apunta a la resolución de un problema público reco-

34 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

LAS CLAVES PARA EL ANÁLISIS 35

centro de una «movilización de visiones sesgadas» (Schattschneider, 1960). La

2.2. Una definición analítica

La expresión «política pública» es bastante reciente. Se introdujo en el len-

36 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• «Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer»

una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, to-

26. Véase Muller, 1990 p. 24.

LAS CLAVES PARA EL ANÁLISIS 37

Como vemos, esta noción de política pública incorpora el conjunto de ac-

38 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

una visión de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto

2.3. Elementos constitutivos de una política pública

En la definición que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos

a) solución de un problema público: una política pública pretende resol-

b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público:

LAS CLAVES PARA EL ANÁLISIS 39

c) una coherencia al menos intencional: una política pública que quiera

d) existencia de diversas decisiones y actividades: las políticas públicas

e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones

f) papel clave de los actores públicos: este conjunto de decisiones y de

40 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

a una representación jurídicamente fundada. Sin esta condición, un con-

g) existencia de actos formales: una política pública supone la producción

h) naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades:

LAS CLAVES PARA EL ANÁLISIS 41

res públicos y empresas privadas o públicas, fundaciones o cooperativas,

El Gráfico 2 ilustra la articulación de los diferentes elementos constitutivos

42 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

2.4. El ciclo de una política pública

Muchos autores30 han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos

Esta perspectiva cíclica de la política pública debe verse como un marco de

30. Véase la enumeración que de ellos hace Parsons (1995: 78-79).

blemas del programa de la polí- política

blema problemas emergentes causal» ciones seleccionadas bles efectos de la política

del modelo causal luciones adaptadas al administrativos a cargo de la eficiencia, de la per-

blema han de ser objeto de una los medios disponibles

44 ANÁLISIS Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Así, de manera más precisa:

• La fase de surgimiento y de percepción de los problemas la podríamos de-