Estudio Pueblos Originarios

Reconocimiento de los pueblos indígenas:

Qué y cuánto se reconoce en las
constituciones del mundo

Juan Esteban Fernández
Claudio Fuentes S.

Laboratorio Constitucional
Universidad Diego Portales

DOCUMENTO DE TRABAJO ICSO – N° 46 / 2018
Serie Laboratorio Constitucional UDP

Santiago, Junio 2018

Reconocimiento de los pueblos indígenas: Qué y cuánto se reconoce en las
Constituciones del mundo

Juan Esteban Fernández1 y Claudio Fuentes S2.

Resumen

Hemos visto en América Latina como en los últimos 30 años se ha avanzado a lo que
algunos autores llaman el “constitucionalismo multicultural”. Este avance supone el
reconocimiento de determinados derechos hacia los pueblos indígenas que habitan dichos
territorios, sin embargo, la problemática de desigualdad que viven los pueblos indígenas
no es endémica de esta región del mundo. Es por ello que esta investigación se propone
en una primera etapa dar cuenta, de manera descriptiva, de las formas de reconocimiento
constitucional hacia derechos de pueblos indígenas en diferentes regiones del mundo y en
una segunda etapa, hacer un análisis de contenido textual de algunas de las
constituciones seleccionadas para mostrar los diferentes tipos fraseo en el
reconocimiento. A partir de datos recogidos de la base de datos de Constitute Project, se
agruparon los países de acuerdo con determinadas dimensiones presentes en sus
constituciones. Los resultados arrojan la existencia de una multiplicidad de grupos de
reconocimiento, que no siguen un patrón regional ni que tampoco se relacionan
directamente con la denominación de reconocimiento incluida (multicultural,
plurinacional, etc.)

Abstract

We have seen in Latin America how in the last 30 years we have advanced to what some
authors call the "multicultural constitutionalism". This advance implies the recognition of
certain rights towards the indigenous peoples that inhabit these territories, however, the
problem of inequality that indigenous peoples live in is not endemic to this region of the
world. That is why this research is proposed in a first stage to give a descriptive account of
the forms of constitutional recognition of the rights of indigenous peoples in different
regions of the world and, in a second stage, to analyze the textual content of some of the
the constitutions selected to show the different types of phrasing in recognition. From
data collected from the Constitute Project database, countries were grouped according to
certain dimensions present in their constitutions. The results show the existence of a
multiplicity of recognition groups that do not follow a regional pattern nor that are
directly related to the denomination of recognition included (multicultural, plurinational,
etc.)

1
Sociólogo UDP, Estudiante de magíster en sociología de la Pontificia Universidad Católica y asistente de
investigación en Laboratorio Constitucional UDP.
2
Académico de la Escuela de Ciencia Política UDP, Director del Laboratorio Constitucional e Investigador
asociado al Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR).
Documento de Trabajo ICSO N°46/2018 Página 2

Introducción

Chile es uno de los pocos países de América Latina que no establece un reconocimiento de
los pueblos indígenas en su Constitución. En este trabajo analizaremos las formas de
reconocimiento constitucional que en diversos países se han adoptado de modo de
contextualizar el debate sobre el reconocimiento y entregar algunas lecciones que podrían
ser útiles para el caso de Chile. En la primera parte discutimos la relevancia del tema en el
marco del debate constitucional, es decir, por qué es relevante establecer un
reconocimiento de pueblos indígenas a nivel constitucional. Luego analizaremos las
dimensiones del reconocimiento incorporando una serie de aspectos que las diversas
constituciones en el mundo han establecido. En la tercera parte analizamos
específicamente cómo los textos constitucionales en 59 países han consagrado este
reconocimiento, caracterizando 8 tipos de situaciones. Aquí entregaremos una explicación
general de las tendencias internacionales e ilustraremos con casos específicos el tipo de
reconocimiento que se entrega en las constituciones. Luego nos centramos en América
Latina, estudiando el modo en que las constituciones han explicitado el reconocimiento de
derechos. En la parte final entregamos una serie de recomendaciones en relación al
debate sobre el reconocimiento constitucional de pueblos indígenas.

Por qué importa el reconocimiento constitucional

Una de las principales demandas del movimiento indígena en diversas partes del mundo
ha sido el reconocimiento constitucional de los pueblos o naciones originarias. La primera
pregunta es por qué es relevante dicho reconocimiento. La respuesta a esta pregunta dice
relación con la clarificación del significado de lo que es una Constitución y las implicancias
que tiene un reconocimiento explícito de determinados derechos dentro de ella.

En cuanto a la definición de “Constitución” existe una gran variedad de acepciones. La
Real Academia de la Lengua provee un concepto básico que alude una “ley fundamental
de un estado, con rango superior al resto de las leyes, que define el régimen de los
derechos y libertades de los ciudadanos y delimita los poderes e instituciones de la
organización política”. Tres cuestiones claves se derivan de esta definición: la superioridad
de esta norma, el establecimiento de los derechos, y la delimitación del poder. La versión
procedimental-‐jurídica del concepto de Constitución recoge precisamente estas nociones.
José Luis Cea, por ejemplo, define Constitución “Como una ley suprema del Estado Nación
que, cumpliendo los principios y técnicas del constitucionalismo, ha sido legítimamente
establecida para regular, con eficacia y justicia, las bases y finalidades esenciales de la
convivencia política, social y económica de un pueblo” (Cea, 1992, p. 2).

Siguiendo a Karl Lowenstein, Patricio Zapata define una Constitución como “la decisión del
pueblo, en forma de ley fundamental y pacto político que, imperando eficazmente sobre
un territorio, tiene el efecto de limitar el poder estatal, de servir de cauce a la acción
política del pueblo y de proteger los derechos de todas las personas” (Zapata, 2015, p. 32).

Por su parte, desde una perspectiva crítica se ha definido la Constitución como “un acto
de afirmación política que define un ‘nosotros’ y da a ese nosotros una determinada
forma política, es decir, un modo de acción (una manera de determinar qué es lo que esa
unidad política quiere o hace)” (Atria, 2013, p. 35). Aquí se coloca énfasis en el efecto
socio-‐político que produce una Constitución (una identidad o un ‘nosotros’) y en las
eventuales consecuencias que tiene esta reglamentación fundamental.

Aunque existen diferentes concepciones de lo que significa una Constitución, los autores
concuerdan en una serie de efectos que provoca una Constitución. Ella distribuye poder
político, establece ciertos derechos y define ciertas limitaciones al ejercicio de ese poder.
En el caso de América Latina—sobre todo después de la última ola democratizadora—se
evidencia un alto grado de cambios y reformas constitucionales. Ello se explica porque,
por una parte, al considerarse la norma suprema de un Estado, los actores buscan
explicitar allí sus demandas sociales y políticas. Pero además, lo que expresa finalmente
una Constitución escrita es “un proceso explícito y temporalmente limitado de
deliberación, negociación y votación que tiene lugar en un congreso ordinario que opera
según procedimientos especiales” (Negretto 2015: 16) En marcos democráticos, lo que
expresa la Constitución es el resultado de intensas negociaciones entre los actores
políticos dominantes en la esfera política y social.

¿Por qué entonces resulta relevante el reconocimiento constitucional de pueblos
indígenas? Existen razones normativas y socio-‐políticas que explican su relevancia. Si la
Constitución refleja una identidad (un “nosotros”, un “pueblo”) pareciera razonable
entonces que en dicha carta fundamental se reconociera la diversidad de identidades que
conviven en un territorio. Si además la Constitución es la ley fundamental o suprema,
entonces debiésemos esperar que sea en dicho texto donde se refleje este
reconocimiento. Pero además, existen razones socio-‐políticas que explican este
reconocimiento. Las desigualdades políticas existentes en América Latina han
“constitucionalizado” las luchas sociales. Como el sistema político y las instituciones del
Estado se rigen por una carta constitucional y como dicha carta es la que ordena al resto
de las normas, el reconocimiento de derechos sociales, económicos y culturales se ha
transformado en un hito relevante para los actores políticos y sociales. El debate sobre la
Constitución opera como un espejo en el sentido de lo que no está presente en la
Constitución difícilmente adquiere relevancia política, por lo que los actores sociales
excluidos de las demandas pugnan por este reconocimiento. Si el debate político
partidista e institucional se define en torno a lo que permite, limita y/o prohíbe la
Constitución entonces, desde una perspectiva social y política, lo que finalmente se
materializa en el texto constitucional adquiere muchísima relevancia.

Así, el reconocimiento constitucional de pueblos indígenas encuentra justificación desde
un punto de vista normativo o del deber ser—al buscar reflejar a quienes conviven en un
territorio, y desde el punto de vista socio-‐político, al proyectar en la carta fundamental los
intereses de quienes buscan ser reconocidos en sus derechos.

Existe además una tercera justificación que alude al progresivo acuerdo de los estados en
reconocer a los pueblos indígenas en tanto colectivos con identidad propia y con derecho
a la autodeterminación y al autogobierno y que se expresaría en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (1989) y en la Declaración de Naciones Unidas
sobre los derechos de los Pueblos Indígenas (2007). Por lo mismo, muchos de los derechos
consagrados en aquellos acuerdos internacionales implican revisar las concepciones sobre
las cuales se organiza el Estado y la protección de los derechos políticos, económicos,
culturales, sociales y judiciales y que precisamente están consagrados en la Constitución.

Dimensiones del reconocimiento

Identificamos dos dimensiones del reconocimiento. En primer lugar, y basados en la
extensa literatura sobre este campo de estudio, una primera dimensión se refiere si existe
o no un reconocimiento y el modo en que se reconoce al sujeto indígena (Yrigoyen, 2009),
en tanto “etnias”, “culturas”, “pueblos”, “naciones”, o “naciones originarias”. Y una
segunda dimensión, que se refiere a los derechos específicos que se incluyen en la
Constitución. Respecto de la primera dimensión, para el caso de América Latina, Raquel
Yrigoyen (2009) identifica tres momentos o ciclos de reconocimiento constitucional,
siendo el primero de mediados de los 1980s donde ser reconoce la “diversidad cultural”;
un segundo ciclo de reconocimientos a mediados de la década de los 1990s que desarrolla
el concepto de “estado pluricultural” en la que comienzan a incorporar ciertos derechos
individuales y colectivos; y un tercer ciclo a comienzos del siglo XXI donde se comienza a
reconocer en los textos constitucionales ya no solo a culturas, sino a entidades colectivas
o “naciones originarias”. Para efectos de este trabajo, nos propusimos examinar el modo
en que diversas Constituciones consideran el sujeto indígena, identificando cuatro
subcategorías:

Tabla 1: Identificación del sujeto indígena
Sujetos indígenas Descripción
No menciona La Constitución no explicita ningún tipo de
reconocimiento de indígenas, etnias, culturas, pueblos o
naciones indígenas
Reconocimiento La Constitución explicita un reconocimiento genérico de
Genérico pueblos indígenas o a un pueblo específico que es
explícitamente mencionado
Multiculturalidad Reconoce la existencia de una multiplicidad de “culturas”,
o “etnias” en un territorio.
Plurinacionalidad Reconoce la existencia de “naciones” que conviven dentro
de un territorio.
Fuente: Elaboración propia.


En el caso del reconocimiento genérico se reconoce o la diversidad étnica, la existencia de
los pueblos indígenas, pero no se explicita un concepto específico como multietnicidad,
multiculturalidad o plurinacionalidad. En el caso de la multiculturalidad, se explicita este
concepto. Consideramos dentro de esta categoría aquellos Estados que se reconocen
como “Multi-‐culturales” “multi-‐étnicos”, “pluri-‐étnicos”, “pluri-‐culturales” o “multi-‐
linguísticos”. Finalmente, en el caso de la plurinacionalidad, consideramos países que
reconocen diversas naciones dentro de un Estado “plurinacional” o un estado integrado
por múltiples naciones “multinacional”.

Pero muchas constituciones, además de plantear el reconocimiento del sujeto indígena
bajo diferentes nomenclaturas (primera dimensión), abordan el reconocimiento de
derechos específicos (segunda dimensión). A partir de una revisión de constituciones y del
debate que en Chile se ha tenido sobre el particular (Donoso & Palacios, 2018), se han
especificado los siguientes:

Tabla 2: Identificación de derechos constitucionales indígenas
Derechos Descripción
Autodeterminación Mención explícita del derecho de los pueblos indígenas a la
autodeterminación
Autonomía Mención explícita del derecho de los pueblos indígenas a la
autonomía, que usualmente se manifiesta en autogobierno
Organización social Mención explícita del reconocimiento de las organizaciones
sociales propias de los pueblos indígenas
Sistema de Mecanismos de participación de los pueblos indígenas o
representación sus representantes en instituciones de representación
popular (Asientos reservados, Consejos locales, etc.)
Consulta Mención explícita de reconocimiento a la consulta a los
pueblos indígenas en materias que les afectan
Derecho consuetudinario Mención al reconocimiento del derecho consuetudinario de
los pueblos indígenas.
Lengua Mención explícita al reconocimiento de la lengua indígena
como oficial o co-‐oficial.
Educación bilingüe Mención explícita al deber del Estado de garantizar una
educación bilingüe.
Medicina Mención explícita al reconocimiento de la medicina
tradicional indígena.
Recursos Naturales Mención explícita a la protección de los recursos naturales
en territorios indígenas.
Tierras Mención explícita al reconocimiento y/o protección de las
tierras y/o territorios indígenas.
Fuente: Elaboración propia


En otros términos, las Constituciones por lo general no sólo reconocen al sujeto indígena
en tanto colectivo sino que además en los textos constitucionales se han ido incorporando
una serie derechos que progresivamente se han considerado como parte esencial de este
reconocimiento a pueblos indígenas.

En la próxima sección especificamos a partir de estas dimensiones, los países que en sus
constituciones han incorporado el reconocimiento constitucional y el tipo de derechos
que incorporan.

Metodología

Para llevar a cabo este trabajo se utilizaron datos del Comparative Constitution Project,
proyecto llevado a cabo por el Departamento de Gobierno de la Universidad de Texas en
conjunto con la Escuela de Leyes de la Universidad de Chicago y Google Ideas, cuyo
principal objetivo es otorgar material empírico para poder contestar una serie de
preguntas de investigación relacionadas con el origen y las consecuencias de las opciones
constitucionales. Para ello, reúnen en su sitio web Constitute Project3 una traducción en
inglés de 192 constituciones de países pertenecientes a los distintos continentes con un
buscador particular que permite filtrar las constituciones de acuerdo con criterios
generales de selección. A partir de estos datos es que organizamos una base de datos con
59 constituciones de diferentes tradiciones políticas y con características sociales y
culturales que difieren entre sí, ajustándose a los siguientes criterios:

(1) En primer lugar, nos interesó indagar en las constituciones de los países
pertenecientes al continente americano. Esto, pues está es una región habitada,
desde hace ya varios milenios y hasta el día de hoy, por poblaciones indígenas, por
lo que se hace particularmente relevante estudiar cómo las constituciones se han
hecho cargo de la realidad demográfica y de los derechos específicos que estos
pueblos demandan.
(2) Un segundo criterio de selección fue la existencia de población indígena,
debidamente documentada, en el país4.
(3) Como tercer criterio, y en relación con el anterior, seleccionamos países en cuya
carta magna exista la presencia de la palabra “indígena”, “aborigen” o “tribu”.
Sabemos que estas tres palabras no refieren a lo mismo en cada uno de los
contextos donde son utilizadas, y es ahí precisamente donde radica la relevancia
de este criterio: interesa a esta investigación visualizar los diferentes derechos en
que se traduce el uso de la palabra de acuerdo a determinadas características del

3
https://www.constituteproject.org/?lang=en
4
En la gran mayoría de los países que considera esta investigación se recogieron datos del último censo
nacional. También se incorporaron datos de CEPAL, algunas Encuestas de Caracterización poblacional y de la
CIA World Factbook.

país en cuestión. Tenemos acá en consideración que la palabra indígena
(indigenous en inglés) tiene diversas acepciones idiomáticas y contextuales:
mientras que en las constituciones europeas refiere principalmente a grupos
lingüísticos, en América Latina refiere a grupos étnicos con particularidades
culturales. Sabemos también que en la región de América Latina lo que se entiende
por “pueblos indígenas” no aplica para todo el mundo. Lo que en Latinoamérica se
llama comúnmente indígena, en Oceanía es “aborigen” mientras que en África es
“tribu” o “tribal”.
(4) Se seleccionaron países de acuerdo con la presencia de algunos elementos
distintivos en cuanto a derechos de pueblos indígenas y que los diferencian de
otras constituciones del mundo, como por ejemplo la presencia de derecho
consuetudinario como una máxima constitucional.

Es de acuerdo a estos criterios entonces que seguimos el siguiente procedimiento para
sistematizar la información. En primer lugar, visualizamos cuántas y cuáles de las
dimensiones mencionadas en el punto anterior considera cada constitución para luego
hacer un mapa descriptivo de las dimensiones más importantes a nivel mundial. Esta
etapa descriptiva se muestra en la tabla n°3. Posteriormente realizamos un análisis de
conglomerados k-‐medias utilizando el software SPSS. Este tipo de análisis permite
determinar y agrupar individuos o variables dentro de una muestra, desde ahí que
funciona como una técnica inductiva de agrupación no arbitraria. 5 La tabla n°4 del
presente informe muestra las características más importantes de cada grupo, así como
también algunos ejemplos. Finalmente, a partir de la agrupación de países, seleccionamos
algunos ejemplos (tanto de Latinoamérica como del mundo) para cuyas constituciones se
realizó un análisis de contenido textual, en el cual el foco principal está puesto en el fraseo
del reconocimiento de las dimensiones más relevantes.

El mapa del reconocimiento

La tabla n°3 muestra las dimensiones encontradas en las constituciones y el número de
países de nuestra muestra que presentan dicha dimensión. De los 59 países seleccionados,
46 países sí reconocen a los pueblos indígenas del territorio contra 13 que no lo hacen.
Dimensiones como la medicina tradicional, los recursos naturales, la autodeterminación o
la autonomía son poco frecuentes y en general tienden a estar ausente en las
constituciones. Otras como el derecho a tierras, la educación intercultural bilingüe, la
lengua o el derecho a organización social propia son más comunes y se presentan en
buena parte de los países.

5
Para ello en una primera etapa realizamos una exploración inductiva sobre el número de conglomerados a
través de un análisis de clúster jerárquicos, para posteriormente, a través de un método de clúster K medias,
obtener los conglomerados y clasificar los países. Segmentamos de manera deductiva la base en tres grupos:
países que se reconocen como plurinacionales (N=3), como multiculturales (N=9) y países que no mencionan
explícitamente alguno de los dos anteriores (N=47).

Tabla 3: Descriptivos dimensiones
Recuento
Derechos Total
Sí No
Reconocimiento 46 13 59
Lengua 26 33 59
Organización social propia 26 33 59
Tierras 25 34 59
Derecho Consuetudinario 19 40 59
Sistema de representación 19 40 59
Educación intercultural bilingüe 17 42 59
Autonomía 9 50 59
Recursos naturales 8 51 59
Medicina tradicional 6 53 59
Procesos de consulta 5 54 59
Autodeterminación 4 55 59
Fuente: Elaboración propia a partir de base Constitute Project

En la tabla nº4 se agruparon los países que comparten ciertos derechos.6 Dentro de los
países que no definen en la Constitución algún tipo de reconocimiento específico,
identificamos 7 subgrupos: el primero está conformado por países que no reconocen a los
pueblos indígenas, y que por lo tanto no reconoce en el texto ningún derecho específico
ya sea de lengua, tierras, organización social propia, etc. Acá destacan algunos casos como
Chile, Uruguay o Estados Unidos. Los siguientes 6 subgrupos van desde uno que
únicamente reconoce a los pueblos indígenas en forma genérico, pasando por otro grupo
de nivel intermedio que reconoce únicamente tierras ancestrales y educación intercultural
bilingüe, cuyos miembros incluyen entre otros, por Brasil y Argentina, a otro que reconoce
10 de las 13 dimensiones. Este último grupo lo conforman únicamente Perú y Colombia.

Dentro de los países de la muestra que se definen como multiculturales, el análisis arrojó
4 subgrupos. Un elemento en común a 3 de estos grupos (a parte del reconocimiento ya
mencionado) es la presencia de la dimensión de tierras ancestrales, dimensión que
precisamente marca la diferencia para el tercer grupo que es el único que no reconoce
este derecho. El primer grupo reconoce 4 de las 13 dimensiones y está compuesto por
Venezuela y Nicaragua. El segundo grupo sólo reconoce tierras ancestrales y está
compuesto por Canadá y Sudán. El cuarto grupo está compuesto por un único país,

6
El análisis de conglomerados permite agrupar países de acuerdo con la similitud de presencia de ciertos
derechos que se explicitan en sus textos constitucionales. Para propósitos de este informe se indican
algunos ejemplos de aquellos países de acuerdo con las dimensiones de derechos que comparten. Puede
que un país explicite más derechos en sus constituciones, pero aquí se mencionan aquellos que son
compartidos entre los países.

México, el cual, al igual que Perú y Colombia, marca la diferencia al reconocer 11 de las 13
dimensiones posibles.

Tabla 4: Conglomerados dimensiones del reconocimiento
Denominación Reconoce Dimensiones Ejemplos
Chile, Uruguay, Estados
1.1 No No aplica
Unidos, Australia
Noruega, El Salvador,
Reconocimiento
Honduras
Reconocimiento, Tierras Ancestrales y Lenguas Kenia, Uganda,
oficiales Finlandia
Reconocimiento, Tierras Ancestrales y Educación Argentina, Brasil,

Intercultural Panamá
1.No define Reconocimiento, Lenguas oficiales y Organización Papua Nueva Ginea,
1.2 Sí social propia Zimbabwe
Reconocimiento, Derecho Consuetudinario,
Nueva Zelandia,
Organización social propia y Sistema de
Sudáfrica, Ghana
representación especial
Reconocimiento, Lenguas oficiales, Organización

social propia, Sistema de representación
Perú, Colombia
especial, Autonomía, Educación intercultural,
Tierras ancestrales y recursos naturales.
Reconocimiento, Organización social propia,

Venezuela, Nicaragua
Tierras Ancestrales, Lenguas oficiales
Reconocimiento, Tierras ancestrales Canadá, Sudán
Reconoce, No reconoce Tierras ancestrales Nepal

2.Multicultural 2.1 Sí
Reconocimiento, Procesos de consulta, Lenguas
oficiales, Organización social propia, Sistema de
representación especial, Autodeterminación,
México
Autonomía, Medicina tradicional, Educación
intercultural, Tierras ancestrales y recursos
naturales.
Reconocimiento, Procesos de consulta, Lenguas

oficiales, Organización social propia, Sistema de
representación especial, Autodeterminación,
3.1 Sí Bolivia, Ecuador
Autonomía, Medicina tradicional, Educación
3.Plurinacional intercultural, Tierras ancestrales y recursos
naturales.
Reconocimiento, Lenguas oficiales, Educación
Iraq
Intercultural.
Fuente: Elaboración propia

Finalmente, para los países que se reconocen como plurinacionales vemos dos grupos
compuestos en primer lugar por Ecuador y Bolivia y en segundo lugar por Iraq. El primero
reconoce 11 de las 13 dimensiones mientras que el segundo únicamente 3.

Algunas conclusiones generales que se pueden extraer de este análisis: en primer lugar,
vemos que las dimensiones del reconocimiento, en términos generales, se distribuyen de
manera heterogénea en los diferentes continentes del mundo. Vemos por ejemplo en
Latinoamérica países como Bolivia, Ecuador o México que tienen un alto nivel de
reconocimiento, contra otros países de la región, como Chile o Uruguay, que reportan la
nula presencia de las dimensiones acá consideradas. Lo mismo pasa en Oceanía, donde
países como Nueva Zelanda presentan un nivel de reconocimiento bastante mayor al de
Australia.

El reconocimiento entonces parece no seguir un patrón continental sino que más bien va a
depender de características particulares de cada país en cuestión.

En segundo lugar, podemos ver que la denominación de reconocimiento (plurinacional,
multicultural o no identificación) no se traduce automáticamente en la existencia de
determinadas dimensiones, ni es indicador a priori de la presencia de ciertos derechos
fundamentales. Vemos por ejemplo casos disímiles dentro de quienes no identifican: por
un lado, tenemos países como Perú y Colombia, con alto grado de reconocimiento,
mientras que por otro tenemos a Noruega, Salvador u Honduras, que tienen únicamente
reconocimiento genérico. Dentro de los multiculturales, la diferencia es bastante
marcada: países como México difieren en grandes proporciones con Canadá, ambos
multiculturales, ambos con población indígena reconocida, pero con una serie de
diferencias en torno a los derechos.

La conclusión acá entonces es que la denominación no explica necesariamente la
profundidad del reconocimiento de derechos, más bien hay que poner el acento en las
dimensiones que cada país posee.

En ese sentido veremos que países como México, Ecuador, Bolivia, Perú y Colombia a
pesar de tener diferente denominación (multi vs. plurinacional) tienen un
comportamiento muy similar en términos de las dimensiones reconocidas. Lo mismo pasa
con Canadá y Argentina o Brasil, donde mientras el primero se define como multicultural y
los segundos no definen denominación, tienen un volumen de dimensiones reconocidas
similares.


Algunos casos de reconocimiento

Finlandia

Los Sami son un pueblo indígena que habita los territorios del norte de Finlandia,
Noruega, Suecia y una parte de Rusia. Tienen diferentes dialectos dependiendo de la
ubicación territorial pero que no coincide necesariamente con la actual demarcación
limítrofe de esos países. Viven principalmente de la pesca y han sido nómades por el tipo
de clima y actividades económicas que realizan. Las estimaciones del total de la población
Sami en los cuatro países es de 70 mil habitantes, pero no existen cifras oficiales sobre su
demografía. En el caso de Finlandia viven unos 10 mil Sami, que representan el 0,18% de
la población total de ese país (UNRIC 2018). Además en estos países se produjo un
histórico proceso de intento de asimilación. Solo a partir de la década de los 1970s
comenzaron los primeros esfuerzos serios de reconocimiento.

En el caso de Finlandia en 1973 se estableció un acta estableciendo el Parlamento Sami de
Finlandia, y el reconocimiento del pueblo Sami vino recién en el año 1995. Las primeras
políticas públicas se refirieron a la protección de la lengua Sami que comenzaron en los
1970s y se formalizaron y reconocieron en 1992. En la actual constitución se establecen
pocos pero relevantes preceptos asociados a la lengua y el territorio. Sobre el primero,
indica la Constitución que “los Sami, como un pueblo indígena, así como los Roma y otros
grupos, tienen el derecho de mantener y desarrollar su propia lengua y cultura. Las
provisiones sobre el derecho de los Sami para el uso de la lengua Sami frente a las
autoridades es desarrollar en un Acta particular (Sección 18). Además, sostiene la
Constitución que “Las provisiones de autogobierno en áreas administrativas más extensas
que los municipios son explicitadas en un Acta particular. En la región nativa, los Sami
gozan de autogobierno lingüístico y cultural, como lo indica un Acta” (Sección 121).

Nueva Zelandia

Los Maorí son un pueblo indígena que se estableció en Nueva Zelandia desde la Polinesia
entre los siglos IX y X. En la fase de la expansión de los imperios Europeos comenzaron las
primeras interacciones con el pueblo Maorí. A comienzos del siglo XIX fueron los
británicos los que más interés tuvieron en la región lo que provocó un aumento en tráfico
de esclavos, confrontación y finalmente un proceso de colonización. En 1940 se estableció
el tratado de Waitangi que fue la plataforma de las posteriores luchas por el
reconocimiento de ese pueblo y que recién se concretaron luego de intensos procesos de
protesta en la década de los 1970s. Entre 1975 y 1985 se estableció el Tribunal de
Waitangi para resolver las demandas del pueblo Maorí y que significaron el
reconocimiento de una serie de derechos territoriales, económicos, políticos y culturales.
Hoy los Maorí representan aproximadamente el 15% de la población Neozelandesa.


La Constitución incorporó cláusulas del Tratado de Waitangi y de los posteriores acuerdos
derivados del Tribunal de Waitangi, incluyendo el reconocimiento del derecho
consuetudinario, reconocimiento de las organizaciones sociales propias, los derechos
territoriales sobre tierras que tradicionalmente habitaban y que serán resueltos por el
Tribunal de Waitangi, y un sistema especial de representación en el Congreso Nacional y
que implica escaños reservados y un padrón indígena. En la constitución se establece de
modo muy específico los mecanismos mediante el cual se realizan las reclamaciones y se
accede a las demandas territoriales, así como aquellos aspectos específicos del sistema de
representación y los mecanismos para establecerlos.

Canadá

Hoy en día en Canadá hay 6 áreas culturales que aglutinan a los diversos grupos indígenas,
llamados First Nations, del país: Woodland, The iroquian, The Plains, The Plateau, The
Pacific Coast y The Mackenzie and Yukon River Basin. Estas regiones están habitadas por
diversos grupos indígenas que pertenecen a una o varias familias lingüísticas. La historia
de encuentros entre las First Nations y el Estado Nación tiene diversos capítulos, siendo el
primero de estos la Real Proclamación, emitida en Londres y dictada en 1763 y que
demarca, por vez primera, los límites geográficos entre la ocupación francesa, inglesa y de
los pueblos indígenas. Posterior a ello, se firmaron durante el transcurso del siglo XVII,
diversos tratados con distintos pueblos con la clara intención de ir apoderándose de las
tierras ocupadas por estos grupos. Actividades productivas relacionadas con la naturaleza
económica de la colonización tales como el comercio de pieles, llevaron a diferentes
conflictos territoriales que la Real Proclamación no pudo prever ni solucionar. Ya hacia los
años 70’s del siglo XX, las First Nations contaban con un movimiento social fuerte que les
permitió entrar de lleno en el debate político nacional y renegociar algunos de los tratados
firmados en años anteriores. Para 1988 el nivel de elaboración política de estos
movimientos llegaba al punto que demandaba el control provincial y federal de su
territorio, sin embargo, no es hasta la década de 1990 que los procesos de negociación
rinden mayores frutos pasando a la demanda por el reconocimiento. Demanda que es
aceptada por el gobierno federal (Arellano & Santoyo, 1999).

Fue así como Canadá empieza a incluir diversos apartados referidos a los pueblos
indígenas en su carta magna. En el artículo 1 de la parte II titulada “Derechos de los
pueblos Aborígenes de Canadá” se reconoce y afirma la existencia tanto de los pueblos
aborígenes como de los tratados de derechos que se han firmado con anterioridad. Se
dice también que al hablar de estos tratados se incluye, de manera explícita, los derechos
que existen respecto a los reclamos por tierras ancestrales. En la sección 35.1 se hace
referencia a que cuando se discuta alguna reforma constitucional que afecte la sección 5
de la constitución (referida a derechos de pueblos aborígenes) el Primer Ministro debe
invitar a representantes de los pueblos indígenas para discutir los temas en cuestión.


México

La historia de encuentros y desencuentros entre el estado de México y los pueblos
indígenas que habitan en su territorio es de larga data. Empezó, como es el caso de todos
los países de raigambre colonial, con la conquista de una potencia extranjera (en este caso
la Corona Española), pero toma mayor importancia, y otro matiz, una vez fundado el
estado mexicano. Durante el siglo XIX tienen lugar distintas instancias que intentaron
regular la propiedad y uso de tierras indígenas, pero siempre desde una perspectiva de
pobreza, entendiendo a las “tribus” como comunidades de campesinos pobres. Ya durante
los albores del siglo XX, en el año 1917, se reconoce por vez primera en la Constitución de
la República a los pueblos indígenas a través de la posesión de tierras: el artículo 27 del
inciso IV reconocía explícitamente la propiedad comunal como un derecho primordial de
los pueblos indígenas y tribus. Para el año 1940 se llevó a cabo el Primer Congreso
Indigenista Latinoamericano, lo que a ojos de diversos autores marca el inicio de las
políticas de protección indígena en América Latina (Gregor, 2003). Es por ello que por
estos días este país es considerado como vanguardista en torno a lo que reconocimiento
de derechos indígenas refiere y esto queda a la vista, al menos en la teoría, en su actual
Constitución.

La constitución mexicana reconoce 10 de las 13 dimensiones consideradas en este estudio
y lo hace a través de párrafos textuales y explícitos. En al artículo 2 afirma que “La Nación
tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas,
que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del
país al iniciarse la colonización”. En el mismo artículo, sección A, se habla de otro derecho
fundamental: “Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y
cultural (…) II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus
conflictos internos (…) III. Elegir, de acuerdo a sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas de
gobierno interno (…)” además de otros puntos que aseguran por ejemplo “ VII. Elegir, en
los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.”. En el
caso de esta Constitución, vemos como el derecho a la libre determinación se traduce en
una autonomía que baja de forma textual en elementos primordiales para el ejercicio del
autogobierno de acuerdo a normas propias.

La Constitución mexicana reconoce también la situación de desigualdad histórica en que
se encuentran las comunidades indígenas y para abolirla propone, en la sección B del
artículo 2, medidas puntuales que promueven la igualdad: “Para abatir las carencias y
rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades – La
Federación, los Estados y los Municipios – tienen la obligación de: I. Impulsar el desarrollo
regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y
mejorar las condiciones de vida de sus pueblos (…) II. Garantizar e incrementar los niveles

de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural (…) III. Asegurar el
acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema
nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional (…)”. Vemos así como a
partir del reconocimiento de una situación de injusticia se derivan, como solución, una
serie de derechos que toman en cuenta las propias particularidades de los pueblos
beneficiarios.

La secuencia de reconocimiento en América Latina

En el caso de América Latina (17 casos), observamos una dinámica de progresivo
reconocimiento. Como ya indicamos, un primer grupo de países no ha reconocido a los
pueblos indígenas (Uruguay y Chile), donde destaca el caso de Chile por la alta presencia
de población indígena en el territorio (12,8% al 2017). Un segundo grupo de países ha
realizado un reconocimiento genérico de los pueblos indígenas, incluyendo a Brasil,
Colombia, Perú, y Argentina en la década de los 90s. Luego se sumarían Panamá,
Honduras y El Salvador. Otro grupo de países reconoció la multiculturalidad,
principalmente en la década de los 1990s (Paraguay, México, Guatemala, Venezuela, y
Nicaragua). Finalmente, Bolivia y Ecuador son los dos Estados que se auto-‐reconocen
como pluri-‐nacionales.

Tabla 5: La secuencia temporal del reconocimiento en América Latina
No Reconocimiento Multi Pluri
Reconoce Genérico Culturalidad nacionacionalidad
Uruguay (67)
No aplica Costa Rica (49)
Chile (80)
1980s Brasil (88)

Colombia (91) Paraguay (92)
Guatemala (93)* México (92)*
1990-‐1994
Perú (93)

Argentina (94)

1995-‐2000 Venezuela (99)

2001-‐2005 Panamá (04)

Honduras (13)* Bolivia (07)
2005 presente Nicaragua (08)
El Salvador (14)* Ecuador (08)
Fuente: Elaborado a partir de Fuentes (2013) y actualizado a partir de la Base de Datos del Constitute
Project. Se utiliza parcialmente la clasificación de Yrigoyen (2009) e información de IWGIA (Mikkelsen, 2013).
(*) En asterisco se indica reforma constitucional. En el resto de los casos se trata de establecimiento de
nuevas constituciones.

A continuación entregamos ejemplos de fraseos de las Constituciones actuales de América
Latina que aluden al sujeto indígena. Aquí extractamos solo lo concerniente al
reconocimiento propiamente tal. Se observa que no existe una versión estandarizada para

el reconocimiento de pueblos indígenas, por lo que las categorizaciones de
reconocimiento deben tomarse con muchísimo cuidado. Por ejemplo, en la Constitución
colombiana de 1991 se reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la “nación
colombiana”. Pese a este reconocimiento genérico, posteriormente veremos que en este
caso se expresa un reconocimiento explícito a una gran cantidad de derechos indígenas.
En el caso de Panamá, se reconoce y respeta la identidad étnica de las “comunidades
indígenas nacionales”. Tampoco aquí se habla de pueblos indígenas, sino que se opta por
“comunidades”, y también se las integra a la “nación”. En el caso de México se habla
explícitamente de “pluriculturalismo”, pero además se avanza en explicitar el origen de
aquellos pueblos al definirlos como los descendientes de poblaciones que habitaban el
territorio al momento de ser colonizados. Se explicita además la idea que tienen sus
propias instituciones, sociales, económicas, políticas y culturales. En el caso de Nicaragua,
aunque no se habla explícitamente del concepto multiculturalidad, se habla de la garantía
de proteger identidad y cultura, reconoce su estructura social propia y declara un régimen
de autonomía para comunidades que viven en la Costa Atlántica. Ecuador y Bolivia son los
dos casos de reconocimiento explícito de “plurinacionalidad”, en ambos casos se agrega el
concepto de “intercultural”.

Tabla 6: Ejemplos de fraseo sobre el reconocimiento del sujeto indígena
Reconocimiento genérico
País Fraseo
Colombia “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana” (art. 7)
“El Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales.
Realizará programas tendientes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales
Panamá propios de cada una de sus culturas y creará una institución para el estudio, conservación,
divulgación de las mismas y de sus lenguas, así como la promoción del desarrollo integral de
dichos grupos humanos” (art 90).
Multicultural
País Fraseo
“La Nación Mexicana es única e indivisible. La Nación tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de
México poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que
conservan sus propias instituciones social, económica, culturales y políticas, o parte de ellas”.
(art. 2).
“El estado reconoce la existencia de los pueblos indígenas, que gozan de los derechos, deberes
y garantías consignados en la Constitución y en especial los de mantener y desarrollar su
identidad y cultura, tener sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos
locales; así como mantener las formas comunales de propiedad de sus tierras y el goce, uso y
Nicaragua
disfrute de las mismas, todo de conformidad con la ley. Para las comunidades de la Costa
Atlántica se establece el régimen de autonomía en la presente Constitución” (art. 5).
“El pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica y parte integrante de la nación

centroamericana” (art. 8).

Plurinacional
País Fraseo
“El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia social, democrático, soberano,
Ecuador independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y
se gobierna de manera descentralizada” (art. 1).
“Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre,
independiente, soberano, democrático, intercultural y con autonomías. Bolivia se funda en la
Bolivia
pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del
proceso integrador del país” (art. 1).
Fuente: Constituciones del país respectivo actualizadas.

Pero sabemos que el reconocimiento del sujeto indígena no nos dice mucho. En las cartas
fundamentales de América Latina se han establecido una serie de derechos que son
relevantes. Organizamos ellos en once: 1. Autodeterminación, 2. Autonomía, 3.
Organización social propia, 4. Sistema de representación, 5. Consulta, 6. Derecho
consuetudinario, 7. Lengua, 8. Educación bilingüe, 9. Medicina tradicional, 10. Recursos
Naturales, 11. Tierras.

Al observar la región vemos que existe una gran variedad en lo que concierne a estos
reconocimientos. Chile y Uruguay son los dos países que no reconocen pueblos indígenas
y que, por lo tanto en sus Constituciones no aluden a derechos específicos. De los países
que sí reconocen, existe un primer grupo que solo reconocen a los pueblos indígenas,
pero sin aludir a derechos específicos (El Salvador y Honduras); Luego existen países que
reconocen entre 1 y 5 derechos (Costa Rica, Panamá, Argentina, Brasil, y Guatemala); y
luego un tercer grupo de países que reconocen más de 5 dimensiones de derechos
(Venezuela, Perú, Colombia, Paraguay, México, Bolivia y Ecuador). Cabe advertir que los
derechos específicos más reconocidos en la región se asocian con el reconocimiento de
educación bilingüe, derechos sobre las tierras, el reconocimiento de la organización social
propia indígena y las lenguas indígenas como oficiales. Las dimensiones con menores
referencias son la autodeterminación, el derecho a la consulta y el derecho
consuetudinario. Esta tendencia es coincidente con los énfasis que el conjunto de
constituciones analizadas (59 constituciones) advierte.


Tabla 7: Explicitación de derechos de pueblos indígenas en las Constituciones
Países que no reconocen pueblos indígenas en la Constitución
Chile
Uruguay
Países que reconocen a pueblos indígenas en la Constitución
Derechos específicos incluidos en la Constitución
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
El Salvador
Honduras
Costa Rica
Panamá x x
Argentina x x x
Guatemala x x x
Brasil x x x x
Nicaragua x x x x x
Venezuela x x x x x x x
Perú x x x x x x x x
Colombia x x x x x x x x
Paraguay x x x x x x x x
México x x x x x x x x x x
Bolivia x x x x x x x x x x x
Ecuador x x x x x x x x x x x
Total (N 15) 4 7 10 6 4 4 9 12 5 8 12
1. Autodeterminación, 2. Autonomía, 3. Organización social propia, 4. Sistema de representación, 5.
Consulta, 6. Derecho consuetudinario, 7. Lengua, 8. Educación bilingüe, 9. Medicina tradicional, 10. Recursos
Naturales, 11. Tierras.

Nos interesa profundizar en el modo en que las constituciones explicitan algunos de estos
derechos para entender algunas de estas dimensiones. En esta oportunidad analizamos
las cuatro menciones principales, seleccionando países que representan diferentes niveles
de intensidad de reconocimiento de cada temática. El propósito es meramente ilustrativo
por lo que no implica que una definición sea mejor/peor o más/menos adecuada.


Educación Bilingüe
La lengua, y en particular la educación bilingüe, es uno de los temas recurrentes en las
Constituciones que reconocen los pueblos indígenas. Al respecto, debemos analizar (i) la
intensidad del compromiso del Estado con este derecho que podría ser más bien débil
(con verbos genéricos como “reconocer”, “mantener”, “cultivar”, “fomentar”, las lenguas
indígenas), o más bien fuertes (con verbos como “preservar”, “garantizar”, “desarrollar”,
“potenciar” las lenguas indígenas); (ii) tenemos que observar qué grupos de la sociedad
serán objeto de este derecho, si la educación bilingüe se aplicará en algunas zonas del
territorio, o existirá una graduación de aplicaciones de educación intercultural y bilingüe
según el territorio, y (iii) finalmente, otra dimensión se asocia con los niveles o ámbitos del
sistema educativo donde se aplican, si aquello se explicita o se utiliza en un sentido
genérico.
En la tabla siguiente vemos que en Colombia se aplica a territorios específicos pero se
mandata que allí la educación “será bilingüe”. En el caso de Perú plantea que fomentará
educación bilingüe dependiendo de las características de la zona pero el Estado a su vez se
preocupará de preservar aquellas manifestaciones lingüísticas. El caso de Ecuador es el
más rico en definiciones y complejidad dado que alude a que en los territorios indígenas la
lengua oficial será la de la comunidad respectiva y el castellano será el idioma de relación
intercultural. Se mandata que se integre la enseñanza de al menos una lengua ancestral
en el currículo general de educación. Se especifica que la enseñanza de la lengua debe ser
de calidad y debe realizarse en forma progresiva desde el nivel de estimulación temprana
al nivel superior.

Tabla 8. Educación Bilingüe
País Texto
Colombia “Art. 10 (…) La enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones
lingüísticas propias será bilingüe”.
(v2016)
Perú “Art 2. Toda persona tiene derecho: (…) 19. A su identidad étnica y cultural. El
Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la nación. Todo
(v2018) peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante
un intérprete.
“Art. 17. (…) Asimismo [el Estado] fomenta la educación bilingüe e intercultural,
según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones
culturales y lingüísticas del país.”
Ecuador “Art. 57. Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y

nacionalidades indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos,
(v2015) convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos
humanos, los siguientes derechos colectivos: (…) 14. Desarrollar, fortalecer y
potenciar el sistema de educación intercultural bilingüe, con criterios de calidad,
desde la estimulación temprana hasta el nivel superior, conforme a la diversidad

cultural, para el cuidado y preservación de las entidades en consonancia con sus
metodologías de enseñanza y aprendizaje”
“Art. 347. Será responsabilidad del Estado: (…) 9. Garantizar el sistema de

educación intercultural bilingüe, en el cual se utilizará como lengua principal de
educación la de la nacionalidad respectiva y el castellano como idioma de relación
intercultural, bajo la rectoría de las políticas públicas del Estado y con total
respeto a los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades; 10.
Asegurar que se incluya en los currículos de estudio de manera progresiva, la
enseñanza de al menos una lengua ancestral”.
Nota: fecha en paréntesis indica versión revisada de la Constitución vigente en cada país.

Lengua Oficial

Otro de los temas recurrentes, relacionado con el anterior es la oficialización de la o las
lenguas indígenas. Por lo general, en los casos analizados se reconoce al castellano como
idioma oficial y se establece las lenguas y dialectos de pueblos indígenas como oficiales en
sus territorios. En el caso de Ecuador, se indica que el idioma oficial es el castellano y el
mismo castellano, kichwa y shuar son idiomas oficiales de relación intercultural. A las
demás lenguas se les otorga el estatus de uso oficial en las zonas donde habitan los
respectivos pueblos. Ello implica asumir que los grupos indígenas están concentrados en
ciertos territorios.

Tabla 9: Lengua Oficial
País Texto
Nicaragua “Art 11. El español es el idioma oficial del Estado. Las lenguas de las comunidades
de la costa Atlántica de Nicaragua también tendrán uso oficial en los casos que
(2007)
establezca la ley”.
Colombia “Art. 10 (…) El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos
de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios…”
(2016)
Ecuador “Art. 2. (…) El castellano es el idioma oficial del Ecuador; el castellano, el kichwa y
el shuar son idiomas oficiales de relación intercultural. Los demás idiomas
(2015)
ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas en las zonas donde
habitan y en los términos que fija la ley. El Estado respetará y estimulará su
conservación y uso”.

Tierras y territorio

En relación a las tierras y territorios indígenas las constituciones abordan el tema
considerando (i) el reconocimiento de propiedad colectiva o comunitaria de las tierras que

tradicionalmente ocupan, (ii) las características que adquirirá la posesión de la tierra
(exenta de gravámenes, inembargables, inajenables, indivisibilidad), (iii) la autoridad que
definirá la asignación de tierras, (iv) la responsabilidad de los gobiernos
regionales/provinciales en estas materias, (v) la consulta e instituciones indígenas que
participan en las definiciones de asignaciones de tierras, y (vi) la regulación de las
funciones que las entidades territoriales tienen en sus territorios.
Indicamos aquí tres ejemplos, en el caso de Argentina le corresponde al Congreso
Nacional establecer las condiciones para reconocer la personalidad jurídica de las
propiedades comunitarias indígenas que tradicionalmente ocupan, definiendo las
características principales de la posesión de tierras. En Colombia existe una elaboración
más extensa, que incluye al gobierno nacional y a las propias organizaciones indígenas a
través de procesos de consulta y asociadas a una ley orgánica de ordenamiento territorial.
En el caso de Ecuador se establecen una serie de características de la posesión de la tierra
y se deriva a leyes particulares los mecanismos para operacionalizar estos principios
generales.

Tabla 10: Tierras y territorio
País Texto
Argentina “Art 75. Corresponderá al Congres (…) 17…(…) “reconocer la personalidad jurídica
de sus comunidades y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que
(v1995) tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el
desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible
de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus
recursos naturales y a los demás intereses que los afectan. Las provincias pueden
ejercer concurrentemente estas atribuciones”.
Colombia “Art. 329. La Conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con
sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su
(v2016)
delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de las
comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable…” (…) “En
el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más
departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en
coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de
que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo”.
“Art. 330. De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas
estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y
costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones: 1. Velar por
la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios; 2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo
económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de
Desarrollo; 3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su

debida ejecución; 4. Percibir y distribuir sus recursos; 5. Velar por la preservación
de los recursos naturales; 6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por
las diferentes comunidades en su territorio; 7. Colaborar con el mantenimiento
del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y
disposiciones del Gobierno nacional; 8. Representar a los territorios ante el
gobierno nacional y las demás entidades a las cuales se integran: y 9. Las que les
señale la Constitución y la ley”.
Ecuador “Art. 57. Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y

nacionalidades indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos,
(v2015)
convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos
humanos, los siguientes derechos colectivos: (…) 4. Conservar la propiedad
imprescriptible de sus tierras comunitarias que serán inalienables, inembargables
e indivisibles. Esas tierras estarán exentas de pago de tasas e impuestos; 5.
Mantener la posesión de las tierras y territorios ancestrales y obtener su
adjudicación gratuita; 6. Participar en el uso, usufructo, administración y
conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras.”
Art. 60. “Los pueblos ancestrales, indígenas, afroecuatorianos y montubios

podrán constituir circunscripciones territoriales para la preservación de su cultura.
La ley regulará su conformación. Se reconoce a las comunas que tienen propiedad
colectiva de la tierra, como una forma ancestral de organización territorial.”
Art 242: (…) “Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y
las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes
especiales”.

Organización social propia
En cuanto al reconocimiento de organización social propia, que es otro de los temas
recurrentes en las constituciones, resulta crucial por cuanto implica aceptar las formas de
organización social, política, económica, religiosa y cultural que les son propias. De ello
usualmente derivan el respeto del derecho consuetudinario (por ejemplo en Paraguay), o
los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (por ejemplo en
Brasil).

Tabla 11: Organización social propia
País Texto
Brasil “Art 231. Se reconoce a los indios su organización social, costumbres, lenguas,
creencias tradicionales y los derechos originarios sobre las tierras que
(v2008) tradicionalmente ocupan, correspondiendo a la Unión demarcarlas, protegerlas, y
hacer que se respeten todos sus bienes”.
Paraguay “Art 63. (…) tienen derecho [los pueblos indígenas], asimismo, a aplicar
libremente sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y
religiosa, al igual que la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias para la

(v2013) regulación de la convivencia interior siempre que ellas no atenten contra los
derechos fundamentales establecidos en esta Constitución. En los conflictos
jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho consuetudinario indígena”.
México Art 17. “El Estado de México tiene una composición pluricultural y pluriétnica
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá
(v2010) el desarrollo de sus culturas, lenguas, usos, costumbres, recursos y formas
específicas de organización social y garantizará a sus integrantes el efectivo
acceso a la jurisdicción del Estado”

Relación población indígena y reconocimiento de derechos

Un supuesto intuitivo que se realiza al examinar el caso de América Latina es el vínculo
que existiría entre la cantidad de población indígena y el nivel de reconocimiento
alcanzado. En el gráfico 1 mostramos aquello relacionando estas dos dimensiones
(Población/Nro. de dimensiones reconocidas en la Constitución). La población indígena se
examina a partir de los censos más actualizados de cada país7. Cabe advertir que dichos
censos suelen subestimar la población indígena, por lo que al menos en esa dimensión, las
conclusiones deben ser tomadas con cuidado.
Constatamos algunas situaciones particulares que contradicen el supuesto intuitivo y que
nos hace pensar que existen dinámicas propias de cada país que explicarían el nivel de
reconocimiento. Es decir, la cantidad de derechos alcanzados no se explica
necesariamente por el número de indígenas que habita en un determinado territorio:

a) Países con alta población indígena (sobre 20%) y altos derechos reconocidos (sobre
6). Allí se encuentra Perú y Bolivia que combinan en sus constituciones un alto
reconocimiento de derechos de pueblos indígenas.
b) Países con baja o media población indígena (entre un 1,7 y 11%) y alto nivel de
reconocimiento (sobre 6). Allí se encuentra Paraguay, Colombia, Venezuela,
Ecuador y México. Sin duda aquello se asocia con procesos políticos y sociales
específicos que implicaron un avance en los derechos de pueblos indígenas tales
como procesos de cambio constitucional (Paraguay, Colombia y Venezuela), como
con intensas movilizaciones en los casos de Ecuador y México.
c) Países con baja población indígena (menor a 5%) y nulo o muy bajo
reconocimiento. En este caso es un resultado esperable como son los casos de El
Salvador, Costa Rica y Uruguay.

7
El caso de Perú es una excepción acá, pues únicamente desde el censo 2017, cuyos resultados aún no se
encuentran disponibles, se empezó a preguntar por autoidentificación étnica. Hay diversas estimaciones
respecto al porcentaje de población indígena de este país, la que acá utilizamos creemos es la más confiable
y viene de CEPAL/CELADE, basada en procesamientos especiales de micro datos censales. Para más
información revisar Ribotta (2010)

d) Países con baja o mediana población indígena (menor al 10%) y medianos niveles
de reconocimiento. Aquí encontramos los casos de Brasil, Argentina y Nicaragua,
que también han enfrentado procesos sociales y políticos que han incentivado
cierto nivel de reconocimiento.
e) Países con mediana población indígena (entre 8 y 13%) y muy bajo nivel de
reconocimiento. Aquí se encuentra el caso de Honduras, Chile y Panamá, que pese
a tener una población relevante, la inclusión de derechos de pueblos indígenas es
relativamente baja. El caso de Chile llama particularmente la atención pues sí se ha
observado una dinámica de protesta social sostenida y, pese a aquello, no han
existido transformaciones constitucionales importantes.
Gráfico 1. Porcentaje población indígena y dimensiones consideradas en la
Constitución para América Latina

Fuente gráfico: Se utilizaron los censos de población publicados más actualizados de los países que se
indican. El número de dimensiones son las descritas en este policy paper. Sal: El Salvador, CR: Costa Rica,
Uru: Uruguay, Hon: Honduras, Ch: Chile, Gua: Guatemala, Pan: Panamá, Arg: Argentina; Brz: Brasil, Nic:
Nicaragua, Ven: Venezuela, Par: Paraguay, Col: Colombia, Mex: México, Ecu: ecuador, Per: Perú, Bol: Bolivia.

Tendencias y perspectivas

En este trabajo hemos intentado sistematizar el modo en que las constituciones en el
mundo han reconocido a los pueblos indígenas. De acuerdo a ello identificamos las
siguientes tendencias:

• El reconocimiento constitucional de pueblos indígenas considera no solo la
aceptación de un “sujeto” indígena colectivo (llámese “pueblos indígenas”,
“comunidades” o la aceptación de una diversidad cultural), sino que implica
también el reconocer una serie de derechos específicos a los pueblos indígenas.

• No existe una asociación directa entre el identificarse como un estado
“multicultural” o “plurinacional” y la intensidad de los derechos específicos que se
reconocen. Existen casos donde se realiza un reconocimiento genérico y, pese a
eso, se reconoce un gran número de derechos en la Constitución.
• El mapa del reconocimiento no se distribuye homogéneamente en términos
geográficos. Los continentes presentan alto grado de heterogeneidad interna por
lo que no es posible hablar de “tendencias regionales” en el reconocimiento de
derechos de pueblos indígenas.
• En el caso específico de América Latina, tampoco se ve, a simple vista, una
correlación entre niveles de reconocimiento (en términos de número de
dimensiones reconocidas) y población indígena del país. Lo anterior nos lleva a
pensar que la magnitud de derechos que serán reconocidos en una Constitución
tiene mucho que ver con el proceso y coyuntura política que gatilla ese
reconocimiento.
• Algunos países, como Canadá y Noruega por ejemplo, presentan un bajo nivel de
reconocimiento constitucional, pero aseguran la representación de los pueblos
indígenas a través de otros mecanismos no constitucionales.

De acuerdo con estas tendencias, entre las lecciones que podrían derivarse para el
caso de Chile se encuentran:

• Cualquier proceso de introducción de un reconocimiento constitucional de
pueblos indígenas debiese necesariamente vincularse y estar relacionado con
los principios y acuerdos suscritos por Chile relativos a derechos indígenas,
específicamente al Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas
sobre los Derechos de Pueblos Indígenas (Millaleo, 2018).

• Cualquier proceso de reforma constitucional en esta materia requiere de un
proceso anterior de consulta a los pueblos indígenas sobre el particular. Tanto
el proceso constituyente indígena como la consulta sobre el cambio
constitucional desarrollado en el período 2016-‐2017, si bien son antecedentes
importantes, no podrían considerarse como sustitutos de nuevas propuestas
de reforma constitucional que el segundo gobierno de Sebastián Piñera
quisiera implementar.

• La experiencia constitucional comparada muestra que los países que han
reconocido a pueblos indígenas usualmente lo hacen no sólo en términos de
reconocer al “sujeto” indígena, sino que además se consideran una serie de
elementos asociados a la protección de ciertos derechos que incluyen lengua,
tierras, organización social propia, educación bilingüe, derecho
consuetudinario, medicina tradicional, autodeterminación, sistema de
representación, y autogobierno, entre otros.


Bibliografía

Arellano, J. & Santoyo, M., 1999. Primeras Naciones Canadienses. Una revaloración
Cultural. Convergencia Revista de Ciencias Sociales, Issue 20, pp. 195-‐219.

Atria, F., 2013. La Constitución tramposa. Santiago: LOM Ediciones.

Cea, J. L., 1992. Revisión de la teoría Constitucional. Revista de Derecho, III(1-‐2), pp. 79-‐96.

Donoso, S. & Palacios, C., 2018. Pueblos Indígenas y reconcimiento constitucional: aportes
para un debate.. Temas de Agenda Pública, 13(103), pp. 1-‐20.

Fuentes, C., 2013. Ciudadanía Indígena; diagnóstico y retos institucionales. Santiago,
PNUD y Fundación Ford.

Gregor, C., 2003. Pueblos Indígenas y derechos constitucionales: un panorama. Bolivia:
Banco Mundial Fideicomiso Noruego.

Mikkelsen, C., 2013. El Mundo indígena 2013. Copenhague: IWGIA.

Millaleo, S., 2018. Reconocimiento Constitucional indígena en tiempos de huracán. The
Clinic, 8 marzo.

Naciones Unidas, 2007. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas.

Oficina Internacional del Trabajo, 1989. Convenio Núm. 169 de la OIT sobre Pueblos
Indígenas y Tribales.

Ribotta, B., 2010. Diagnóstico Sociodemográfico de los Pueblos Indígenas del Perú, s.l.:
CEPAL -‐ Fundación Ford.

Yrigoyen, R., 2009. A los 20 años del Convenio 169 de la OIT: Balance y retos de la
implementación de los derechos de los pueblos indígenas en Latinoamérica. s.l.:Texto
inédito.

Zapata, P., 2015. La casa de todos. Santiago: Ediciones UC.


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Reconocimiento, Tierras Ancestrales y Educación Argentina, Brasil,

Reconocimiento, Lenguas oficiales, Organización

Reconocimiento, Organización social propia,

Reconocimiento, Tierras ancestrales Canadá, Sudán

Reconoce, No reconoce Tierras ancestrales Nepal

Reconocimiento, Procesos de consulta, Lenguas

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1980s Brasil (88)

“El pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica y parte integrante de la nación

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Fuente: Constituciones del país respectivo actualizadas.

Documento de Trabajo ICSO N°46/2018 Página 17

Países que reconocen a pueblos indígenas en la Constitución

Derechos específicos incluidos en la Constitución

Total (N 15) 4 7 10 6 4 4 9 12 5 8 12

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Ecuador “Art. 57. Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y

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“Art. 347. Será responsabilidad del Estado: (…) 9. Garantizar el sistema de

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Ecuador “Art. 57. Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y

Art. 60. “Los pueblos ancestrales, indígenas, afroecuatorianos y montubios

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