Congreso Internacional Rosario 2010

PROFUNDIZANDO LA DEMOCRACIA COMO

FORMA DE VIDA
Desafíos de la democracia participativa y los aprendizajes
ciudadanos en el Siglo XXI

ISBN: 978-950-673-868-6

Editores
Alberto Ford
Cintia Pinillos
Gisela Signorelli
Mariana Berdondini

Dibujo de tapa
El Proyecto La Ciudad de las Niñas y los Niños de la Municipalidad de Rosario fue convocado
al Congreso Internacional: “Profundizando la democracia como forma de vida. Desafíos de la
democracia participativa y los aprendizajes ciudadanos en el Siglo XXI”, ofreciendo un espacio
de participación ciudadana a niños y niñas de Rosario, que tuvieran entre 9 y 10 años y desearan
participar a través de un dibujo que represente una idea de Democracia. De todos los dibujos
se seleccionó uno como logo del Congreso realizado por Emiliano Becci, alumno de la Escuela
Las Heras Nº 66. Todas estas creaciones infantiles forman parte de una muestra itinerante, que
circula por diferentes espacios de la ciudad.
 Congreso Internacional Rosario 2010

PROFUNDIZANDO LA DEMOCRACIA
COMO FORMA DE VIDA
Desafíos de la democracia participativa y los
aprendizajes ciudadanos en el Siglo XXI

Editores
Alberto Ford
Cintia Pinillos
Gisela Signorelli
Mariana Berdondini

Facultad de Ciencia Política y

Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario

ROSARIO - ARGENTINA 2010

ISBN: 978-950-673-868-6

Colaboradora
Melisa Regiardo
 Congreso Internacional: Profundizando la democracia como forma de vida.
Desafíos de la democracia participativa y los aprendizajes ciudadanos en el Siglo XXI

13-16 de Mayo, 2010 – Rosario, Argentina

Organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Rosario.
COMITÉ ACADÉMICO Relaciones Internacionales, UNR)
• Alicia Cabezudo (Universidad Nacional de Rosario, • Franco Bartolacci (Facultad de Ciencia Política y
Argentina) Relaciones Internacionales, UNR)
• Boaventura de Sousa Santos (Universidad de • Graciela Rocchi (Facultad de Ciencia Política y
Coimbra, Portugal) Relaciones Internacionales, UNR)
• Daniel Schugurensky (University of Toronto, Canadá) • María de los Ángeles Dicapua (Centro de
• Enrique Peruzzotti (Universidad Torcuato Di Tella, Investigaciones y Estudios del Trabajo, Facultad de
Argentina) Ciencia Política y Relaciones Internacionales, UNR)
• Erik Olin Wright (Universidad de Wisconsin - Madison, • María Eugenia Garma (Facultad de Ciencia Política y
Estados Unidos) Relaciones Internacionales, UNR)
• Gabriela Ippolito-O´Donnell (Universidad Nacional • María Inés Suidini (Facultad de Ciencia Política y
de San Martín, Argentina) Relaciones Internacionales, UNR)
• Giovanni Allegretti (Universidad de Coimbra, Portugal) • Melina Perbellini (Centro de Investigaciones y
• Jane Mansbridge (Universidad de Harvard, Estados Estudios del Trabajo, Facultad de Ciencia Política y
Unidos) Relaciones Internacionales, UNR)
• José Nun (Consejo Nacional de Investigaciones • Mirta Moscatelli (Escuela de Ciencias de la Educación,
Científicas y Técnicas, Argentina) Facultad de Humanidades y Artes / Facultad de Ciencia
• Juan Carlos Tedesco (Instituto Internacional de Política y Relaciones Internacionales, UNR)
Planificación de la Educación, Argentina) • Mónica Bifarello (Gobierno de la Provincia de Santa
• Osvaldo Iazzetta (Universidad Nacional de Rosario, Fe)
Argentina) • Norma Valentino (Centro de Investigaciones y
• Yves Cabannes (University College London) Estudios del Trabajo, Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales, UNR)
COMITÉ ORGANIZADOR • Olga Corna (Centro de Estudios Canadienses en
• Alberto Pérez (Escuela de Ciencias de la Educación, Rosario)
Facultad de Humanidades y Artes, UNR) • Pedro Romero (Facultad de Ciencia Política y
• Claudia Voras (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, UNR)
Relaciones Internacionales, UNR) • Romina Trincheri (Municipalidad de Rosario)
• Eduardo Canel (CERLAC - York University) • Silvia Morelli (Escuela de Ciencias de la Educación,
• Elízabeth Martínez de Aguirre (Facultad de Ciencia Facultad de Humanidades y Artes, UNR)
Política y Relaciones Internacionales, UNR) • Silvia Robin (Facultad de Ciencia Política y Relaciones
• Estela Pérez Moncunill (Facultad de Ciencia Política Internacionales, UNR)
y Relaciones Internacionales, UNR) • V. Gastón Mutti (Facultad de Ciencia Política y
• Fabián Bicciré (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, UNR)

COMITÉ EJECUTIVO
• Alberto Ford (UNR) (Coordinador)
• Cintia Pinillos (UNR)
• Gisela Signorelli (UNR)
• Mariana Berdondini (UNR)
• Martín Carné (UNR)
• Sofia Perotti (UNR)
• Valeria Sassaroli (UNR)
• Valeria Venticinque (UNR)
• Josh Lerner (The New School for Social Research, New York, USA)

SEDES
Centro Cultural Bernardino Rivadavia (CCBR) - San Martín 1080. Plaza Montenegro
Universidad Nacional de Rosario (UNR) - Maipú 1065
Teatro La Comedia - Mitre y Cortada Ricardone
Centro Municipal de Distrito Sudoeste (CMD SO) - Francia 4435
La Toma - Tucumán 1349
Isla de los Inventos – Corrientes y Río Paraná
Museo de la Memoria - Aristóbulo del Valle 2650

www.congresorosario2010.com.ar
El siguiente libro muestra una parte de lo conocido y discutido en el “Congreso Internacional
Profundizando la democracia como forma de vida” que compartimos en Rosario en mayo de 2010:
las producciones escritas tal cual fueron enviadas por los participantes de muchos países.

Bien señala el prólogo, se realizaron muchas otras actividades en diferentes espacios de la ciudad,
con diferentes actores. Por momentos desordenadas, siempre interesantes y emocionantes, vivas.
Fueron días de hablar, escuchar, mirar, recorrer juntos y establecer lazos que se proyectan al
futuro.

El Comité Ejecutivo se congratula de todo el trabajo voluntario puesto en la organización porque

permitió encontrarnos y compartir ideas y experiencias novedosas de personas tan distintas pero
tan parecidas en el trabajo por una realidad más parecida a lo soñado.

Dr. Alberto Ford

Coordinador del Comité Ejecutivo
 Congreso Internacional Profundizando la democracia como forma de vida. Desafíos de la
democracia participativa y los aprendizajes ciudadanos en el Siglo XXI. Rosario, Argentina,
13 al 16 de mayo de 2010.

Organizado por la Facultad de Ciencia Política y RRII, Universidad Nacional de Rosario.

Página web: www.congresorosario2010.com.ar
e-mail: contacto@congresorosario2010.com.ar

PRÓLOGO
Mariana Berdondini (UNR-UNER-Becaria CONICET)
Cintia Pinillos (UNR-UNER)
Gisela Signorelli (UNR- Becaria CONICET)1

Reflexión académica e intercambio de experiencias

Las prácticas y las concepciones acerca de la democracia están en transformación. La decreciente

participación electoral, la desconfianza ciudadana hacia la clase política y hacia las instituciones de
la democracia formal así como las limitaciones de la democracia representativa para asegurar la
inclusión social y la igualdad de oportunidades, han desatado intensos debates. Paralelamente, en
el campo educativo existe una creciente preocupación por las limitaciones del modelo de educación
tradicional, pues es claro que la memorización pasiva de datos y los cursos de instrucción cívica
son insuficientes para formar una ciudadanía crítica, protagónica y solidaria.

En las últimas dos décadas han proliferado experimentos de democracia participativa y de educación
ciudadana en diversos ámbitos sociales. Asimismo, ha aumentado la conciencia respecto al potencial
que tiene el aprendizaje colectivo en espacios democráticos para promover el bien común y el
desarrollo humano, para complementar el rol de las instituciones representativas con la inteligencia
asociativa, y para contribuir a profundizar la democracia.

Sin embargo, a pesar de la expansión de prácticas democráticas innovadoras, los vínculos entre las
distintas experiencias suelen ser débiles, disminuyendo su potencial transformador. Por otro lado,
las redes internacionales que promueven el conocimiento y la reflexión orientada teóricamente se
encuentran en un estadio incipiente de desarrollo.

Con el Congreso Internacional Profundizando la democracia como forma de vida. Desafíos de la

democracia participativa y los aprendizajes ciudadanos en el Siglo XXI se buscó precisamente

1
Licenciadas en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Rosario. Doctorandas en Ciencia Política en la misma casa de estudios. Miembros del Proyecto de
Investigación dirigido por la Mg. Silvia Robin: COD. 1POL144 UNR “Representación y participación democrática en los espacios locales” (en proceso de acredi-
tación).
disminuir esta brecha convocando a dialogar sobre las intersecciones teóricas y prácticas
entre la democracia participativa y los aprendizajes ciudadanos, constituyendo un espacio
de reflexión académica e intercambio de experiencias a través del involucramiento de los propios
actores. A partir de prácticas creativas, pasadas o presentes, en instituciones de educación formal y
no formal, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos y lugares de trabajo, se propició el análisis
iniciativas promovidas en contextos políticos, sociales e históricos diversos.

En un tiempo de balances y de transformaciones globales, desde este lugar del mundo se invitó
a pensar: si en los últimos dos siglos luchamos por institucionalizar derechos civiles, políticos y
sociales ¿haremos del siglo XXI el de la profundización y la proliferación democrática como forma
de vida?

El punto de partida son las teorías de la democracia que, manteniendo una respuesta procedimental
al problema de la democracia, vinculan lo procedimental con forma de vida. Las obras de autores
como Lefort, Castoriadis y Habermas en los países del Norte (Lefort, 1986; Castoriadis, 1986;
Habermas, 1984; Habermas 1995) y Lechner, Nun y Bóron en los países del Sur (Lechner,
1988; Bóron, 1994; Nun, 2000) se constituyen en referentes de esta concepción, que entiende
a la democracia como forma de perfeccionamiento de la convivencia humana, una gramática de
organización de la sociedad y de la relación entre el Estado y la sociedad (AVRITZER y SANTOS,
2003).

El Congreso es continuidad de otros organizados por el Transformative Learning Centre, OISE-

University of Toronto en Toronto, Canadá, bajo el nombre International conference on Social
Movement Learning (marzo 2001) y Multiple Currents: Expanding the Boundaries of Transformative
Learning (noviembre 2001), Lifelong citizenship learning, participatory democracy and social change:
local and global perspectives (octubre 2003) y Learning Democracy by Doing: Alternative Practices
in Citizenship Learning and Participatory Democracy (octubre 2008)2 .

La Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario

cuenta con importantes antecedentes y trayectoria en el estudio de la democracia desde diferentes
perspectivas así como en la organización de reuniones científicas y actividades de vinculación
con la comunidad. Por otro lado, en la ciudad de Rosario se vienen desarrollando en las últimas
décadas experiencias innovadoras para la promoción de participación ciudadana y la educación
democrática. Es en este marco que en mayo de 2010 se organiza el primer Congreso Internacional
sobre democracia participativa y aprendizajes ciudadanos.

El Congreso reunió en su comité académico a prestigiosos investigadores nacionales e internacionales

del área de la teoría democrática y la educación. En este sentido, dado el carácter integral de la
propuesta, su comité organizador está constituido no sólo por la Facultad de Ciencia Política y

2
Publicación de las memorias en: http://legacy.oise.utoronto.ca/research/tlcentre/wordpress/wp-content/uploads/2009/08/ldd-proceedings-mas-
ter-document-2-august-09.pdf. Consultado el: 12/11/2010.
RRII sino también por la Escuela de Ciencias de la Educación de la Facultad de Humanidades y
Artes de la UNR, el Transformative Learning Centre- OISE, University of Toronto, el Gobierno de
la Provincia de Santa Fe, la Municipalidad de Rosario, que incluyó al Congreso en el Programa
del Bicentenario3 , y el Centro de Estudios Canadienses en Rosario. También cuenta con el apoyo
de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica de la Nación y ha sido declarado
de Interés Municipal y de Interés Provincial por el Concejo Municipal de Rosario y la Cámara de
Diputados de la Provincia de Santa Fe respectivamente.

Características singulares

El Congreso se desarrolló durante cuatro días presentando características singulares dadas por el
hecho de que junto a las presentaciones académicas se enfatizó la inclusión de prácticas políticas,
sociales y culturales vinculadas con la democracia participativa a cargo de sus propios actores.

Los distintos ejes temáticos abordaron la problemática de la participación en diferentes ámbitos

sociales, proponiéndose tratar la profundización de la democracia en los espacios organizados
por el estado (municipal, provincial y nacional), en la sociedad civil, en el lugar de trabajo, en la
educación básica (desde preescolar a la secundaria), en la educación superior, en la educación no-
formal, en los medios de comunicación y en las comunidades trasnacionales.

Entre los invitados internacionales presentes en el Congreso Profundizando la democracia como

forma de vida se destacan importantes académicos que han dedicado gran parte de su actividad
a estudiar la democracia participativa, la deliberación pública y el impacto de las prácticas de
participación ciudadana sobre las políticas públicas. Se propició que los mismos provengan de
casas de estudios de los diversos continentes y realidades: Erik Olin Wright (Estados Unidos),
Susana Regent (Uruguay), Yves Cabannes (Inglaterra), Daniel Schugurensky (Canadá),
Ximena Soruco Sologuren (Ecuador), Manjula Barathy (India), Danilo Streck (Brasil), Arles
Caruso (Uruguay), Alberto Olvera (México), Eduardo Canel (Canadá), Vaffi Sheriff (Nigeria),
Giovanni Alegretti (Portugal), Alicia Veneciano y Alicia Lissidini (Uruguay), entre otros
destacados intelectuales.

Asimismo, entre los invitados nacionales se destacan Gabriela Ippólito-O’Donnell, Juan Carlos
Tedesco y Alicia Cabezudo. Además, disertaron en el Congreso políticos nacionales, actualmente
en funciones, de distintos niveles gubernamentales. Entre ellos: Alberto Sileoni, Ministro de
Educación de la Nación, Hermes Binner, Gobernador de la Provincia de Santa Fe, Griselda
Tessio, Vicegobernadora de la Provincia de Santa Fe, Ma. de los Ángeles “Chiqui” Gonzalez,
Ministra de Cultura e Innovación de la Provincia de Santa Fe, Miguel Lifschitz, Intendente de
Rosario y Mario Barletta, Intendente de la ciudad de Santa Fe.

3
Ver en http://www.bicentenariorosario.gov.ar/page/agenda/mes/05/ano/2010#ev143.
También se convocó a referentes sociales tales como Lake Sagaris (Chile), Susana Regent
(Uruguay), Toti Flores (Argentina) y Juan Rivero (Argentina), Carlos Nuñez (Argentina) y Liliana
Pardo Montenegro (Colombia).

En este sentido, las actividades exclusivamente académicas, consistieron en presentaciones de

ponencias, mesas redondas y conferencias centrales que se desarrollaron en el Centro Cultural
Bernardino Rivadavia y en Salones de la Sede de la UNR.

Por su parte, las actividades descentralizadas del Congreso se desplegaron en el territorio de

la ciudad: Centros Municipales de Distrito, Tríptico de la Infancia, Centro Cultural La Toma. Se
organizaron mesas de experiencias y talleres participativos a los que asistieron académicos,
funcionarios, referentes de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones educativas.
En esta línea, algunas de las experiencias debatidas fueron:

1. Programa Rosario Hábitat

2. Partipatory Budgeting in Toronto Community Housing
3. Estudios sobre Presupuesto Participativo en diversos lugares del mundo
4. La Regionalización participativa en la provincia de Santa Fe, Argentina.
5. Talleres con organizaciones de la sociedad civil.
6. Empresas recuperadas y economía solidaria en el Centro Cultural La Toma
7. Visita a la Isla de los Inventos- Tríptico de la Infancia, Rosario.

De esta forma, el Congreso incluyó la participación de investigadores, académicos, trabajadores

de la educación primaria, secundaria, superior y adultos así como de la educación no formal,
promotores de desarrollo comunitario, planificadores urbanos, personas de la comunidad y de
diversas organizaciones estatales y de la sociedad civil comprometidas con la promoción de la
democracia local y el protagonismo ciudadano.

Es importante destacar que el logo del Congreso fue producto de un Concurso realizado
conjuntamente con el Programa La Ciudad de los Niños y Niñas que se denominó “Los chicos
dibujan la democracia”. En función de esto, no sólo se arribó a la imagen del evento sino que tiene
lugar una muestra itinerante con los más 500 trabajos presentados por alumnos de nivel primario de
escuelas de la ciudad4 . En el mismo sentido, tuvieron lugar otras actividades destinadas a escuelas
y niños y niñas5 .

Asimismo en las actividades descentralizadas y participativas del día sábado 15 de mayo se

ensamblaron con los Cabildos Abiertos, organizados por la Municipalidad de Rosario en el marco
de la celebración del Bicentenario.
Por último, como actividad de cierre se desarrollo una puesta en común sobre los principales ejes

4
Ver en: http://www.congresorosario2010.com.ar/modulos/mdle.asp?id=22&mod=Los%20Chicos%20Dibujan%20la%20Democracia
http://www.elciudadanoweb.com/?p=3727, también en
http://www.espaciospoliticos.com.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=339:-los-chicos-dibujan-la-democra-
cia&catid=34:eventos&Itemid=92
5
Ver en: http://www.lacapital.com.ar/ed_educacion/2010/5/edicion_65/contenidos/noticia_5002.html
del programa en función de lo cual se procedió a realizar un taller con propuestas para próximos
encuentros así como potenciales sedes donde tendría lugar la edición siguiente6 .

A continuación, el lector encontrará los documentos finales escritos, presentados por los más de
200 expositores, ordenados de acuerdo a los ejes temáticos mencionados así como algunas de las
disertaciones de destacados conferencistas.

6
Ver documento balance en http://www.divshare.com/download/11432215-075
Indice
* Haga click en el número de página para acceder.

Introducción pág 5
Autoridades pág 4
Prólogo pág 6
Ejes Temáticos pág 24
Conferencias centrales pág 25
Integración social, nuevos procesos de socialización y ciudadanía social en
América Latina - Juan Carlos Tedesco pág 26
Democratization beyond Capitalism - Erik Olin Wright pág 39
Profundizando la democracia en la sociedad civil pág 46
Entre el deseo y la realidad: cuál es la democracia realizable? - Acquarone
Alicia - Caleri Silvina pág 47
Planteamiento del problema: relevancia y antecedentes - Albarez Gomez,
Natalia - Ksiazenicki Viera, Inés - Perez Scalzi, Alejandra - Garay Reyna,
Zenaida pág 55
Internet y cultura cívica - Belén Amadeo pág 61
La agremiación profesional de los Licenciados en Ciencia Política y Relaciones
Internacionales: el caso de la CeCPRI en Rafaela - Natalia Aquilino pág 69
Democracia de Alta Intensidade - Alexandre Aragão pág 80
Agua, políticas públicas e información ¿Quiénes participan en la deliberación
y toma de decisiones? - Lic. Avellaneda Nicolás Francisco - Daniela Paola
Miretti pág 90
Participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas: reflexiones
conceptuales - Bracco, Patricia Judith – Lerchundi, Mariana Jesica pág 104
Condiciones políticas para la reglamentación de la Autonomía Municipal en
la Provincia de Entre Ríos. Escenarios posibles - Catalina Luz Bressány - pág 113
Vanina Araceli Vittori
El agua un derecho humano - Claudio Cardinale pág 124
La Planificación Estratégica en Rosario: una experiencia de participación
ciudadana - Natalia Carnovale - Vanesa Herrera - Juan Bautista Flores -
Julieta Maino pág 127
A identidade digital e ao acesso à internet: novos direitos na consolidação da
ciberdemocracia - Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire - Tainah Simões
Sales pág 135
Aprendizaje ciudadano desde la participación en el cuidado de la Salud -
Casas, Gerardo - Corti, Paula - Gonzalez, Marcelo - Sinchez, Silvina pág 146
Metodología para la educación ciudadana en la escuela secundaria: la
materia Construcción de Ciudadanía en la Provincia de Buenos Aires - Dra.
Mariana Chaves - Dr. Adrián Melo - Prof. Mariana Melgarejo pág 153
Ciudadanía y participación de jóvenes: sus aportes al fortalecimiento de la
democracia local pág 165
Las desventuras de la democracia deliberativa en entornos complejos - María
Cecilia Cuel pág 175
A luta das mulheres pela educação no Brasil: Desafios da educação dentro
dos movimentos sociais do campo - Emanuely Arco Iris da Silva - Allene
Carvalho Lage pág 185
Bolívia: uma Análise dos mecanismos de Democracia e Participação Cidadã
-Amanda de Lima e Silva pág 195
Mujeres y el proceso de adquisición de sus derechos políticos en Argentina -
Lic. Adriana Teresa de Lucio pág 205
La Cultura Política de los Jóvenes en los Partidos: el caso de Acción Nacional
en el Norte de Sinaloa - Edgar Adair Espinoza Robles y León Alejandro Grivel
Franco pág 214
Participación en salud, representación de la comunidad y conformación de
redes - Mariano Figueroa Sobrero pág 222
Acerca de la interacción entre los actores del sistema político y de la
sociedad civil en los mecanismos de participación organizados por el Estado.
Aproximaciones al proceso de descentralización de la ciudad de Buenos
Aires en Comunas - Gabriela V. Guimarey pág 231
La política y el sujeto en forma de acontecimiento para repensar la Democracia
- Luz Adriana Henao Castaño - Victoria Eugenia Ángel Alzate pág 242
25 anos de movimentos democratizantes: O MST e o EZLN - Alexander
Maximilian Hilsenbeck Filho pág 253
Aprendizajes políticos de los jóvenes de Medellín. Reconfiguración cotidiana
de la política para democratizar la sociedad - Deicy Patricia Hurtado Galeano pág 263
Estado, vivienda y vecinas guías: el manejo de los conflictos territoriales
en Barrios Ciudades - Gonzalo Ibañez Mestres - Camila Liberal - Juliana
Hernández pág 273
La relación gobierno-sectores populares en la perspectiva de los movimientos
sociales - Dr. Esteban Iglesias pág 283
Buscando al ciudadano ideal - Mabel Llevat Soy pág 289
Las Naciones Unidas y su aporte a la Paz Mundial - Juan Carlos María
Mancini - Cinthia Inés Clotet -Pablo Depaula pág 302
A construção do processo democrático na UERGS - Cristian Marques -
Estefani Sandmann de Deus - Gabriela de Abreu Oliveira - Victoria Figueira
da Silva pág 307
Memorias del desarraigo: La construcción social inmigrante cochabambino
en comunidades trasnacionales - Marta Leonor Melean - Marcelo Javier
Bourgeois pág 337
Acción Cultural, Acción Política: movimiento indígena y deuda externa en
Ecuador- Florencia Melo pág 346
Contextos de Acción Institucional: Ocasión constitutiva de la Vida Democrática
- Roberto R. Montenegro pág 355
Meaningfully Including a Marginalized Group (Youth) in Planning –A Toronto
Case Study - Francisco Obando pág 365
La participación como constructora de democracia: racionalidades y prácticas
- Mercedes Oraisón pág 391
Los procesos participativos en el contexto de la actual sociedad - Ana María
Pérez Rubio pág 399
Mediação comunitária: caminho para a práxis cidadã e democrática? - Ana
Karine Pessoa Cavalcante Miranda Paes de Carvalho pág 408
Agenda política de meio ambiente no Brasil e espaços de participação e
deliberação - Alexsandra Ramos Fantinel pág 414
A constituiçao do Equador: uma análise da importância sa democracia e dos
instrumentos de participação popular - Thaís Recoba Campodonico pág 423
 Análisis de la relación entre las Organizaciones Barriales de la Sociedad Civil
y la Municipalidad de Rosario - Melisa Regiardo - Javier Zalazar pág 433
A participação da sociedade civil na gestão do desenvolvimento local: Um
estudo comparado sobre as Associações de Moradores de Bairro em Caruaru
- Andrezza Rodrigues Nogueira - Allene Carvalho Lage pág 447
A efetivação dos Direitos Humanos destinados aos portadores de
necessidades especiais - Andréa Roma Silva Lacerda pág 458
Confianza Política e juventude no Brasil - Maria de Lurdes Santana Rita pág 466
Construyendo paz y democracia desde la comunidad campesina. La
experiencia de la asociación de trabajadores campesinos del Carare (ATCC),
Santander, Colombia - Diego Fernando Silva Prada pág 476
Educando para la paz: una propuesta de educación para la Democracia -
Walter Trejo Urquiola pág 484
Deepening understanding of the experiences of deliberators in the Deliberative
Poll - Sean J. Westwood pág 495
Conceptualising community development as contagious: the creation of
an embryonic biosocial model of community development through the
examination of a civil society organisation in the United Kingdom - Jennifer
Wingate pág 509
Youth Participation –Political and Pedagogical Dimensions. Some Case
Studies from Austria - Werner Wintersteiner pág 523
Organizaciones de la sociedad civil pág 533
Asociación Civil Jóvenes de María Madre de los pobres pág 534
La experiencia de la biblioteca popular Pocho Lepratti. Otro aporte desde los
movimientos sociales a la profundización de la democracia- Ps Carlos Rubén
Nuñez pág 537
Inclusión Social. ¿Son aceptados de igual manera los diferentes grupos
sociales por la sociedad rosarina? - Centro Comunitario Brote de Esperanza.
(Villa Banana. Rosario.) pág 544
El Proyecto como instancia superadora de la expulsión - Grupo Scout “Dr.
Esteban Laureano Maradona”. Rosario. Scouts de Argentina pág 548
Profundizando la democracia en espacios organizados por el Estado (municipal,
provincial y nacional) pág 551
La repercusión de las actividades económicas en el fortalecimiento
institucional de los municipios de la provincia de Salta - María Belén Acevedo pág 552
Relevamiento a municipios argentinos con presupuestos participativos -
Alejandro López Accotto - Carlos R. Martínez - Cristian Adaro pág 559
Which role for the participation of citizens in the management of water
services? The spread-all-around dialogue strategy of VA SYD in Malmö,
Sweden - Giovanni Alegretti pág 570
Relación Estado - ciudadanos. Aportes del gobierno electrónico para su
articulación en la provincia de Río Negro - Mgtr. Liliana Mabel Alvarez - Mgtr.
Miguel Angel Franco - Téc. Roberto Cuervo pág 572
Gestão democrática e o financiamento da educação escolar indígena do
povo xukuru do ororubá -Emmanuelle Amaral Marques pág 582
A experiência da participação como um dos elementos articuladores das
políticas públicas no Brasil: Orçamento Participativo em municípios do
Estado do Rio de Janeiro, uma investigação sobre o OP do município de
Niterói - Ludmila Rodrigues Antunes pág 592
Sindicalismo y neoliberalismo: horizontes y transformaciones de la lucha
docente en Argentina - Gerardo Avalle pág 608
Comunicación y participación: apuntes desde la experiencia Rosario - Diego
Beretta, Romina Trincheri, Fernando Laredo pág 617
Recuperación Participativa de la Historia Barrial: Caso Barrio Acindar 1942 al
2010 | Rosario - Diego Beretta, Pamela Gerosa, Romina Trincheri, Fernando
Laredo pág 624
Inclusão Social em órgão do Poder Judiciário. É possível? - Inocência Maria
da Conceição Brito Viana pág 632
Proyecto Identidad (democracia para vivir). Micro-regiones a partir de un
nuevo contrato social - Leonel Maximiliano Brizio pág 642
Public Engagement in the Obama Administration: Building a Democracy
Bubble? - Dr. Thomas Bryer pág 650
As contribuições do teatro do oprimido na formação política de militantes:
Uma Experiência de Estudantes de Pedagogia do Campus Agreste da
Universidade Federal de Pernambuco - Erton Kleiton Cabral dos Santos pág 667
Democratizando o acesso aos bens culturais por meio de Políticas Públicas:
Uma análise da Lei de Incentivo a Cultura do Estado de Pernambuco – Brasil
- Erton Kleiton Cabral dos Santos - Ana Maria de Barros pág 677
A internet como incremento da participação offline: Um estudo de diversos
orçamentos participativos online - Rafael Cardoso Sampaio - José Henrique
Machado Roballo pág 687
Cibercultura, Ciberdemocracia, e Cultura Política: O uso das novas mídias
em campanhas políticas e as normas eleitorais reguladoras - Geovana Maria
Cartaxo de Arruda Freire - Fernando Feitosa Ribeiro pág 698
Estado, espacio asociativo y participación en Cuba: entre el inmovilismo
burocrático y la apuesta por “otro socialismo posible” - Armando Chaguaceda
- Johanna Cilano pág 711
Presupuesto Participativo desde una perspectiva de género. Experiencia de
la Municipalidad de Rosario, Argentina. PP 2003-PP 2008 - Graciela Ciciliani pág 725
Elecciones primarias ´09 en Santa Fe: ¿hacia una democratización de la
representación política? - Carolina S. Cornejo pág 736
El Partido Justicialista como oposición durante el período 1983-1987, en la
ciudad de Villa María - Carolina Cortez pág 748
Construindo um novo modelo de Estado democrático: mecanismos de
participação cidadã nas constituições da Venezuela, do Equador e da Bolívia
- Aragon Érico Dasso Júnior pág 757
Ciudades de excepción, ciudadanos en suspenso. El Programa “Mi Casa, Mi
vida” en la ciudad de Córdoba - Candela de la Vega pág 770
Transnational Activism and Trade Negotiations: Deepening Democracy
through Discursive Practices - Maria Celina Del Felice pág 780
Profundizando el gobierno civil democrático sobre el sector de la defensa -
Florencia Ditonno pág 792
Entre o poder local e a elite central: percalços da democracia participativa no
Brasil - Osmir Dombrowski pág 801
Venezuela’s Participatory Democratic Alternative as Expressed through the
Communal Council Model: a Theoretical Interpretation - Donovan J. Ritch pág 808
Mecanismos de Participación Ciudadana: ¿Remedios efectivos contra la
Crisis de Representación? Resultados de aplicación en la Ciudad de Buenos
Aires (1996-2008) - María Laura Eberhardt pág 815
Calidad democrática entre la formalidad y la informalidad de las prácticas
políticas. - Javier Etchart pág 825
Cibercultura, Ciberdemocracia, e Cultura Política: O uso das novas mídias
em campanhas políticas e as normas eleitorais reguladoras - Geovana Maria
Cartaxo de Arruda Freire - Fernando Feitosa Ribeiro pág 837
La democratización del sistema judicial. Consideraciones para un debate
necesario - Flores Burgos - Diego Maximiliano pág 851
Profundizando la democracia… en la conformación de espacios de debate
para la definición de políticas públicas de desarrollo urbano democrático,
inclusivo y consensuado - María Virginia Furlani pág 860
De la villa al barrio: luchas sociales en el marco de la implementación del
Plan “Mi casa mi vida” - GALLO, Erika - GRAGLIA, Leandro pág 870
Causas de la participación argentina, brasilera y chilena en la MINUSTAH
según el debate académica. El compromiso con la democracia haitiana -
García Sigman - Luis Ignacio - Danelon, Bruno pág 879
Obstacles to democracy’s development in East Central Europe - Mykola
A.Genyk - Maria V. Senych pág 887
Accountability: ¿Estrategía para el fortalecimiento de la democracia? - Carlos
Wladimir Gómez Cárdenas pág 894
La participación política en Venezuela. Su lógica y efectos después de la
Constitución de 1999 - Noraida Gómez Ojeda pág 902
Incidencia de las políticas sociales en la construcción de la ciudadanía.
Configuración del espacio público en la ciudad de Corrientes - Laura Marcela
González Foutel pág 908
La construcción de un Estado democrático de calidad. Implicaciones, retos,
perspectivas - Roy González Padilla pág 919
La institucionalización del desacuerdo: Estado, transparencia y acceso a la
información - Roy González Padilla pág 934
Cuando la ciudad se despliega en acción: Democracia y Arte en el espacio
público- María Laura González pág 941
Gestión municipal y participación ciudadana en el municipio de Valle Fértil -
Aníbal Gutiérrez pág 948
A mediação como forma de resolução de conflitos no Estado de directo
Democrático - Thaísa Haber Faleiros pág 961
A sustentabilidade no território do pampa gaúcho sob o olhar de nova
identidade. Os riscos ambientais oriundos do reflorestamento e o impacto
sobre os conflitos entre atores sociais - Claudia Maria Hansel pág 967
La participación ciudadana en Bogotá 1990-2010: discursos, trayectorias,
expectativas y limitaciones - Andrés Hernández pág 980
Presupuesto Participativo: algo más que una buena práctica de gestión? Un
análisis en tres dimensiones de la experiencia San Martín - Mariana Iorio pág 997
Mecanismos formales de Participación ¿Quiénes lo utilizan y para qué? -
Debora Lacasa pág 1006
Desafios na formalização de um modelo de mobilização democrático e
radicalizado - Bruno Lima Rocha pág 1028
Em busca de confiança e legitimidade: a segurança pública no Ceará-Brasil
- Emanuel Bruno Lopes - Glaucíria Mota Brasil pág 1034
Uma análise crítica à utilização das urnas eletrônicas frente à segurança da
democracia - Camila Machado Leocadio Lins dos Santos pág 1042
La democracia en América Latina en los últimos 30 años: ficciones, paradojas
y realidades - Silvana Martínez - Juan Omar Agüero pág 1056
Democracia, Corrupção, e Direitos Humanos: O reflexo da corrupção nos
Objetivos do Milênio - Ana Paula Martins Amaral - José Paulo Gutierrez -
Ariadne Celinne de Souza e Silva pág 1068
Diseños Institucionales de participación ciudadana para la articulación de
políticas publicas en Río Negro - Mgtr. Miguel Angel Franco pág 1077
Participación ciudadana y población vulnerable / El caso del Presupuesto
Participativo Rosario - 2002-2007 - Miguez, Mauro Iván pág 1090
La no-violencia como herramienta para fortalecer, ampliar y radicalizar la
democracia - Arnau Matas Morell pág 1106
Sociedad Civil y Estado en el marco de una esfera pública no estatal.
Mecanismos de participación social y nuevas prácticas democráticas -
Estefanía Soledad Otero pág 1118
A Democracia na Venezuela: o poder nas mãos do povo - CláuciaPiccoli
Faganello; Míriam Albanus; Natália S. Prates da Cunha pág 1123
La “Ciudad Educadora” como proceso de formación ciudadana: el caso de
Medellín con el Presupuesto Participativo - Alejandro Pimienta Betancur pág 1132
El Presupuesto Participativo: herramienta democratizadora en el Sistema de
Salud de la Ciudad de Buenos Aires- Alejandro Puchet pág 1142
A democratização das políticas públicas a partir do Conselho Municipal de
Meio Ambiente de Santa Maria/RS/Brasil - Maristela Rempel Ebert pág 1155
Desafíos de la participación ciudadana en ámbitos locales: análisis de la
interacción entre el Estado y las organizaciones sociales en el conurbano
bonaerense - Adriana Rofman pág 1163
Del monitoreo de la gestión pública a la participación ciudadana: dos modelos
existentes en América Latina - Virginia Romanutti. pág 1173
Nuevas formas de Democracia, Gobiernos Locales y Participación Ciudadana.
Análisis del ideal portoalegrense en las Ciudades de Montevideo y Rosario
- Ricardo Romero pág 1182
Types of Democratic Deliberation and the Limits of Citizen Participation -
Shawn W. Rosenberg pág 1192
El presupuesto participativo como instrumento para lograr el desarrollo local
y la visión de un gobierno honesto y transparente - Hugo Enrique Sánchez
Villegas pág 1212
Dispositivos de um sistema Municipal de ensino para a democratização da
gestão: a realidade caruaruense - Islanne Celyana Santos Souza pág 1230
¿Vino Nuevo en Odres Viejos? Análisis de la participación ciudadana
institucional en Buenos Aires, Montevideo, Barcelona y Zurich - Cecilia
Schneider - Yanina Welp pág 1240
A reflexão sociológica sobre a ditadura militar brasileira e latino-americana -
José Antonio Spinelli pág 1252
El golpe militar en Honduras: Una perspectiva comparativa desde Argentina,
Brasil, y Uruguay - Natália Tini - André Guzz - Diego Hernández pág 1258
 Imaginario de democracia local en Organizaciones de base de la localidad
industrial y de la Bahía de Cartaen - Colombia: Prácticas y alternativas para
su fortalecimiento - Edilbert Torregroza Fuentes - Jorge Llamas Chávez -
Claudia Marrugo Pomares - Raimundo Abello pág 1271
Democracia, gestión y políticas públicas: construcción de un modelo de
análisis de mecanismos de participación ciudadana institucionalizada en
gobiernos locales - Marco Iván Vargas Cuéllar pág 1294
Régimen democrático y prácticas cotidianas - Marta Lidia Pérez - María
Mónica Veramendi pág 1306
Strategic voting, abstention and campaign effort - Enrique García Viñuela -
Joaquín Artés pág 1316
Profundizando la democracia en el lugar de trabajo pág 1336
Which role for the participation of citizens in the management of water
services? The spread-all-around dialogue strategy of VA SYD in Malmö,
Sweden - Giovanni Allegretti pág 1337
Políticas para la equidad de género e igualdad de oportunidades en el trabajo-
Lic. Cristina Antunez pág 1374
Relaciones laborales y acción sindical internacional en empresas
multinacionales.”*- Marcelo Delfini - María Silvana Gurrera pág 1382
El combustible del cambio. La Organización de las y los Trabajadores de las
Estaciones de Gasolina en la Ciudad de México - J. Alberto Fernández pág 1399
Feira de mulheres: um estudo sobre o papel desempenhado pelas mulheres
na feira da sulanca de Caruaru-pe - Juliana Gouveia Alves da Silva pág 1408
Gênero, Educação e Religião: Diálogos no trabalho de mulheres tecelãs-
Amanda Mota Angelo Castro - Márcia Regina Becker - Profª Dra. Edla Eggert pág 1414
Técnica e Arte: Trabalho artesanal produzido por mulheres e sua (in)
visibilidade social - Amanda Mota Angelo Castro- Márcia Regina Becker -
Profª Dra. Edla Eggert pág 1421
De vuelta a la comunidad: construcciones identitarias en una cooperativa de
trabajo del Frente Popular Darío Santillán - Marina Wertheimer pág 1429
Profundizando la democracia en la educación básica (desde preescolar a la
secundaria) pág 1440
El campamento educativo como un dispositivo movilizador de aprendizajes
democráticos - Emiliano Alonso - Cristina Romeral - Gabriel Hojman Sirvent pág 1441
Movimientos Sociales y construcción de nuevos sujetos políticos desde la
escuela - Gabriela Andretich pág 1451
Espacios de infancia, ciudadanía y participación infantil - Carola Arrúe -
Edgardo Consoli pág 1460
Gestión participativa en la escuela básica. En Defensa de la Democracia-
Belkis Ballester y María Elvira Fernández de C. pág 1468
Nuevos caminos en el proceso de la didáctica - Martín Barbaglia pág 1476
Luchadores sociales en la escuela. Entre la memoria y la historia camino
al Bicentenario - Prof. Lic. Martiniano Blestcher - Prof. Cristina Ocampo - pág 1480
Licenciado Facundo Blestcher
As contribuiçõe, do teatro do oprimido na formação pollítica de militantes:
Uma Experiência de Estudantes de Pedagogia do Campus Agreste da
Universidade Federal de Pernambuco - Erton Kleiton Cabral dos Santos -
Allene Carvalho Lage pág 1486
Una ideología sobre educación democrática de docentes secundarios
paranaenses - María Angélica Caíno pág 1496
La Formación Ciudadana desde el punto de vista de niñas y niños. - Diana
Esperanza Carmona González - Carlos Valerio Echavarría Grajales pág 1506
El consejo escolar: Una construcción democrática - Lic. Mirian Cuenca -
Profesoras Alicia Cabral - Marta Marezca - Liliana Cardozo. pág 1515
Os desafios da participação e da gestão democrática no espaço escolar - De
Lima, Getúlio Raimundo pág 1518
Movimento estudantil: participação e vivências que levam a ações de
protagonismo juvenil - MORAIS, Edima - LAGE, Allene Carvalho pág 1528
Cultural Pluralism and Social Class Conflicts in the Quebec History and
Citizenship Education Curriculum: A Critical Analysis of the French-speaking
Classroom Material - David Lefrançois - Marc-André Éthier - Stéphanie
Demers pág 1477
Proyecto educativo nacer y vivir en Democracia. 25 años de Democracia
ininterrumpida - Gladis Teresa Rosales - Viviana Edith Farabollini pág 1535
Projeto político-pedagógico como espaço escolar de vivência da democracia
na educação de jovens e adultos - Cristiane Fernanda Xavier pág 1543
Construcción de Ciudadanía desde El Programa “Todos a Estudiar”: Becas
de Inclusión Educativa, análisis en dos escuelas secundarias de la ciudad de
Corrientes - Elina Alejandra Gaúna pág 1552
A Comprehensive Program Framework for developing policies on education
for participation, democracy, culture of peace and human rights - Magnus
Haavelsrud - Alicia Cabezudo pág 1562
Deepening democracy in education through partnership beyond the formal
education sector - Jeff King pág 1564
Posibilidades de los Sistemas de Información Georeferenciados para la
política y el planeamiento educativos. Su aplicación en el análisis de escuelas
de EGB3 de la ciudad de Paraná - Virginia Marta Kummer pág 1575
Ciudadanía Intercultural como aspiración de justicia. La resignificación de la
fiesta - Patricia Alejandra La Porta pág 1581
Cultural Pluralism and Social Class Conflicts in the Quebec History and
Citizenship Education Curriculum: A Critical Analysis of the French-speaking
Classroom Material - David Lefrançois - Marc-André Éthier - Stéphanie
Demers pág 1590
Gestão democrática na escola pública: uma construção possível? - Márcia
Soares Santos Locce da Silva pág 1604
Acción Cultural, Acción Política: movimiento indígena y deuda externa en
Ecuador - Florencia Melo pág 1608
Deliberation, Gender and Inequalities in Speech Participation - Christop her
Karpowitz pág 1617
Preferencias adaptativas y auto-exclusión social como fallo emotivo: su
reeducación a través de narraciones - Helena Modzelewski pág 1647
Discover (the new) Canada: Exploring the Meaning Behind Canada’s
Citizenship Guidebook for Immigrants - Jeff Myers pág 1655
La democratización del sistema educativo - Pablo Pascual Bereau pág 1664
Contribuindo para uma educação democrática mediante o trabalho coletivo
na escola pública - Leda Rockembach pág 1675
 Un espacio para ejercer y aprender derechos humanos en la escuela.
Avances en el reconocimiento y práctica del gobierno estudiantil en los
sistemas educativos de América Latina - Ana María Rodino pág 1683
Los museos científicos como escenario de formación ciudadana: La Feria
Explora en la ciudad de Medellín, como un espacio para el ejercicio de la
ciudadanía activa, a través de la participación de niños, niñas y jóvenes en
escenarios públicos científicos - Sulma Patricia Rodríguez Gómez pág 1697
Entre el papel mache, el bordado en cinta, la repostería y las Leyes, los
Decretos las Disposiciones y Resoluciones. Sobre la idea de democracia sin
ciudadanos en la Educación No Formal - Mariano Sironi pág 1706
La Formación de una ciudadanía democrática en la Escuela Secundaria
¿Enseñar para el globalismo o Educar en el contexto de globalización? -
Mariano Sironi pág 1715
Construindo uma identidade positiva para as crianças negras brasileiras no
cotidiano escolar - Maria Elena Viana Souza pág 1726
Sentidos de ciudadanía en un grupo de jóvenes escolarizados de la ciudad
de Manizales - Hernán Humberto Vargas López - Carlos Valerio Echavarría
Grajales pág 1735
Profundizando la democracia en la educación superior pág 1745
Democracia nas universidades: eleições 2008 para reitor na UEPB - Kylnara
Silva Dantas - Joyce Amâncio de Aquino Alves - Laísa Espíndola Ronconi pág 1746
Recontextualização das diretrizes curriculares nacionais para a formação
do(a) pedagogo(a): focando o perfil dos(as) professores(as) e dos projetos
dos cursos de pedagogia do município de Garanhuns - Emmanuelle Amaral
Marques pág 1754
Recontextualização das diretrizes curriculares nacionais para a formação
do(a) pedagogo(a) : focando o perfil dos(as) professores(as) e dos projetos
dos cursos de pedagogia do município de Garanhuns - Emmanuelle Amaral
Marques pág 1761
Consolidação da Maior democracia da América latina através do acesso a
educação superior por todas as classes - Arlys Jerônimo de Oliveira Lima
Lino Carneiro - José Tiago Araújo Barbosa Farias de Albuquerque - Lúcia
Maria Góes Moutinho - Andrea Chaves pág 1768
Co-operación universidad y comunidad local: Un aprendizaje conjunto
basado en la práctica democrática - Gisela Arrieta de Bravo pág 1774
Nueva materia electiva de Voluntariado Social Universitario en la Facultad de
Ciencia Política y RR.II de la UNR - Lic. Miriam Bidyeran - Lic. Paula Contino pág 1779
Más allá de las formas académicas institucionalizadas: democratización en
la producción de conocimiento - Diana Milstein - Alejandra Otaso - Stella
Maris García, pág 1787
La experiencia del Curso de Posgrado Conflictos Ambientales: Planificación,
Negociación y Mediación del Programa de Planificación Participativa y
Gestión Asociada (PPGA) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales – FLACSO. Un ensayo de prácticas participativas en la educación
virtual - Daniela Silvana Bruno - Carolina Galea Robles pág 1794
Observatório dos movimentos sociais da UFPE: A Fronteira Necessária
entre a Educação Universitária e Novos Espaços de Formação Política para
Estudantes de Pedagogia -Allene Carvalho Lage pág 1804
Democratização no ensimo superior Brasileiro - Centenaro, Angela Ester
Mallmann pág 1811
Trabajo en redes, producción de pensamiento crítico y democratización
del espacio público. Reflexiones a partir de experiencias en Investigación y
Extensión en la Universidad Nacional de Quilmas - María Cristina Chardon -
Sandra Borakievich pág 1813
Exercitando a democracia na educação superior: experiências de dinâmica
de grupo - Santos, Marcelo L. - Coelho, Edgar P. - Alves, Luiz Claudio F. pág 1822
Participación en la Democracia: Cultura política y experiencias ciudadanas
de los estudiantes de Ciencias Políticas de la BUAP - Dra. Fabiola Coutiño
Osorio pág 1831
A democratização do ensino superior e a escola pública brasileira - Rita de
Cassia monteiro pág 1846
Profundizando la democracia a partir de experiencias de grupos de estudiantes
de la Facultad de Ciencias Administrativas y Contables en el control de los
recursos públicos - Luis Francisco Duarte Poveda - Miguel Eduardo Cuervo
Rojas - Paola Ruiz Gómez pág 1853
Gobierno, Representatividad y Participación Democrática en los Institutos de
Formación Docente - Adriana Irene Ferraris pág 1862
Violência sexual infanto juvenil - violência e democracia frente a globalização
e aos direitos humanos - Eduardo Freitas Murta pág 1875
Seguir pensando la educación en y para la democracia desde la posibilidad
de investigación en el Aula - Luz Adriana Henao Castaño pág 1884
Taking Part? Deepening democracy through university-community
partnerships – to facilitate learning for active citizenship - Marjorie Mayo -
Zoraida Mendiwelso Bendek - Carol Packham pág 1891
Taking Part? Deepening democracy through university-community
partnerships – to facilitate learning for active citizenship - Marjorie Mayo -
Zoraida Mendiwelso-Bendek - Carol Packham pág 1901
Reconfiguración de subjetividades. Una mirada a partir de la educación y la
democracia - Bibiana Magaly Mejia Escobar pág 1912
Programas de extensión universitaria en brigadas comunitarias - José César
Mendoza-Cornejo - Pedro Torres Sánchez - Juan Patricio Castro Ibáñez -
Aurelio Pérez-González - Juan Bruno Mendoza Cornejo - Ramón Rodríguez-
Ruvalcaba pág 1922
La Sociedad del conocimiento y la Educación Superior - Renee Isabel Mengo pág 1927
¿Qué ciudadanía para qué democracia? Un reto a la formación docente - Lic.
Adriana Murriello pág 1937
Fortalecimiento de la Agricultura Urbana a través de los Proyectos de
Investigación Sociocomunitarios en Comunidades de Ciudad Bolívar -
Jorgelina Murúa pág 1953
Algunos hallazgos sobre el modelo de ciudadanía propuesto en la política
educativa santafesina (1993-2007) - Lic. Sofía Perotti pág 1964
Trans-formación, educación para los tiempos presentes - Mgr. Luis Hernando
Amador Pineda pág 1973
Jovens pobres na universidade: desafios da democratização com qualidade
- Diógenes Pinheiro pág 1978
Horizontalizando prácticas en la educación superior: Reflexiones sobre
las implicancias entre concepciones políticas y prácticas de enseñanza-
aprendizaje a partir del análisis de una experiencia - Mariela Singer pág 1991
 Unificación de planes de estudio, nuevas estratégias en la enseñanza: Caso
Ingeniero Agrónomo en México - Pedro Torres Sánchez - Miguel E. Magaña
Virgen - José César Mendoza Cornejo - Santiago Sánchez Preciado pág 2000
Students of teacher traning and democracy. Study about a heterogeneous
group in a state teacher training school in a metropolitan area of the Province
of Buenos Aires - Prof. Mag. María Delia Traverso pág 2020
La educación con perspectiva de género como elemento democratizador de
la educación básica - Ana María Vásquez Duplat pág 2030
Profundizando la democracia en la educación no-formal pág 2039
Educadores populares y aprendizajes ciudadanos en zona oeste - Noelia
Caudet pág 2040
COMVIVA com as crianças em situação de rua: uma perspectiva de educação
popular como prática emancipatória - Maria Julia Carvalho de Melo - Nayanne
Nayara Torres da Silva - Camylla Galindo Cezar - Allene Carvalho Lage pág 2053
Educación Popular Ambiental y Autogestionada - Cooperativa Encuentro de
Educadores Populares Ltda pág 2061
A leitura de imagem como educação do sensível. E educação política de
jovens - Daniela da Rosa Longoni - Rute Vivian Angelo Baquero pág 2076
Manifestação cultural e educação popular: Como o trabalho da Pastoral Da
Cultura de Caruaru, Pernambuco/Brasil pode contribuir para a construção de
identidades críticas - Ana Karine Rodrigues Silva - Monalisa Maria da Silva
Leandro - Allene Carvalho Lage pág 2087
Práticas educativas para a locomoção: Descobrindo a Autonomia das
Pessoas com Deficiência Visual - Enelízia Oliveira Pereira da Silva - Maria
Betânia Ferreira - Maria de Lourdes Jovelina da Silva - Profa. Dra. Allene
Lage pág 2095
A educação penitenciária e ressocialização de detentos: Refletindo Sobre
a Experiência de Caruaru – PE.! - Ana Maria de Barros - Maria Perpétua S.
Dantas Jordão - Arnaldo José D. de Barros pág 2103
Trabalho precário x profissionalização de tecelãs: um desafio para a formação
educacional no campo do artesanato gaúcho - Profª Dra. Edla Eggert pág 2110
¿Qué ideas sobre la participación en salud construyen las y los adolescentes?
El caso de los estudiantes del Programa de Alfabetización, Educación Básica
y Trabajo (PAEByT) de Bajo Flores, Ciudad de Buenos Aires - Grippo, Leticia
- Lizzio, Gabriela - Buzetti, Eva pág 2117
Percepciones y experiencias en torno al significado y la práctica de la
ciudadanía - Patricia Mata Benito pág 2127
Ausente de mim mesma. A descoberta de ser mulher trabalhadora rural: O
caso do Movimento da Mulher Trabalhadora Rural do Nordeste do Brasi -
Cristina Gonçalves da Silva Souza - Maria Aparecida de Aguiar - Míriam
Monteiro de Lima - Allene Carvalho Lage pág 2136
La participación de adolescentes en experiencias de Educación No Formal;
perspectivas y desafíos según tres actores: financiadores, rectores y gestores
de la política - Yonatan Montesdeoca - Andrés Peregalli pág 2145
Fortaleciendo redes de trabajo desde la escuela pública - Gabriela Nestares
- María Luisa Garnero - Julia Calvo pág 2152
Construir ciudadanía democratizando conocimientos en el trabajo con madres
y padres adolescentes de la ciudad de Montevideo - Jorge Méndez - Andrés
Peregalli - Yanina Sosa pág 2157
 A questão da relação trabalho/educação inseridas em Programas Educativos
no Brasil e na Argentina - Maria Inês Pereira Guimarães pág 2167
Fios de vertentes: Uma Prática Educativa Trançada com Fios do Conhecimento
Tradicional - Valdirene Moura da Silva - Allene Carvalho Lage pág 2176
Profundizando la democracia en los medios de comunicación pág 2185
Currículo extra-escolar e inclusión digital: como los jóvenes aprenden a usar
los recursos de Internet en comunidades carentes de João Pessoa (PB) -
Maria das Graças Alves Rodrigues pág 2186
Democracia e internet: novas possibilidades, novos problemas - Campos
Galuppo, Marcelo - de Oliveira, Moisés – Salles Jr, Ernane – Morais, Rane -
Motta Rejane, Samarah pág 2190
Análisis de las campañas electorales presidenciales período 1983 - 2008 -
Mariana Di Raimondo pág 2199
Reflexiones en torno a la deliberación y la comunicación, ¿Será Posible? -
Andres Dunayevich - Nicolas Rotelli pág 2205
Actores y Conflictos en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual -
Juan Jesús Hernández pág 2219
Redes y movimientos sociales en Internet - Mariana Maestri pág 2244
Democracia, Racionalidade Substantiva e Tecnologia da Informação e
Comunicação: alinhamento ou conflito? - Nadja Medeiros Justino da Silva -
Denilson Bezerra Marques pág 2249
Democracia y mundiales de fútbol: sinergia de significados - Cecilia Elena
Muse pág 2258
Facebook, Esfera Pública y participación democrática - Isabel Cristina
Taborda Gutiérrez pág 2269
Profundizando la democracia en comunidades trasnacionales pág 2279
La sociedad civil: fundamento moral de legitimación del diálogo intercultural
en sociedades de conflictos - Jorge Araya Anabalón pág 2280
Mujeres y migraciones en América Latina: hacia una resignificación de los
procesos migratorios transnacionales - Santiago Boggione pág 2287
Deepening Democracy- Deepening Neo-Colonialism - Ferit Güven - Earlham
College pág 2293
Desafíos del MERCOSUR en la profundización de la democracia. La Adhesión
de Venezuela - Mariana Nerina López Nolan pág 2300
Formas de representação e representatividade bi-nacionais e accountability
na fronteira da paz - Paulo Cassanego Junior - Mário Rezende Huezo - Caren
Rossi - Geovana Gabriela Bardesio pág 2306
Análise descritiva das tabelas representativas do perfil dos integrantes do
Comitê Binacional de Saúde – Santana do Livramento e Rivera - Paulo
Cassanego Junior - Mário Rezende Huezo - Caren Rossi - Geovana Gabriela
Bardesio pág 2317
A Influência das Características Biográficas sobre o Comitê Binacional
De Saúde de Santana do Livramento – Brasil e Rivera – Uruguay - Paulo
Cassanego Junior - Mário Rezende Huezo - Caren Rossi - Geovana Gabriela
Bardesio pág 2328
Otras propuestas pág 2338
El agua y la participación de los pueblos indígenas. Un análisis desde el
derecho de los derechos humanos - Cenicacelaya, María de las Nieves pág 2339
Sobre la Democracia. En la búsqueda del Otro y la Política - Forlin; Juan
Pablo - Gianoni¸ Matías pág 2345
Centralidad del Estado: Estados débiles, víctimas de la globalización,
incapaces de controlar el capital - Luciana Gómez pág 2354
Ejes temáticos
1. Profundizando la democracia en la sociedad civil: organizaciones comunitarias, grupos
vecinales, comunidades cibernéticas y democracia digital, comunidades indígenas, movimientos
sociales, organizaciones no-gubernamentales, asociaciones de residentes, familias, redes y
comunidades en la diáspora, partidos políticos, sindicatos, cooperativas de vivienda, bibliotecas
populares, Teatro del Oprimido, usos del espacio público, etc.

2. Profundizando la democracia en espacios organizados por el estado (municipal,

provincial y nacional): presupuestos participativos, procesos de consulta, descentralización,
regionalización, democratización y redistribución, democracia al azar, planificación participativa,
asambleas ciudadanas, consejos comunitarios, movimiento de ciudades educadoras, pedagogía
urbana, mancomunidades, “Concejo en los barrios”, gobierno electrónico, encuesta deliberativa,
etc.

3. Profundizando la democracia en el lugar de trabajo: democracia y aprendizajes ciudadanos

en el lugar de trabajo, cooperativas, empresas recuperadas, economías diversas, economía
social-solidaria, nuevas formas de derecho de propiedad, comunidades de aprendizaje, lugares
de trabajo inclusivos, etc

4. Profundizando la democracia en la educación básica (desde preescolar a la secundaria):

resolución de conflictos, protagonismo infanto-juvenil, nuevas metodologías para la educación
ciudadana, conexiones entre contenido, método y entorno, estudiantes delegados, consejos
estudiantiles, presupuesto participativo infantil y joven, medios de comunicación infantiles y
jóvenes, el currículum intercultural, la educación global, etc.

5. Profundizando la democracia en la educación superior: elección directa de autoridades,

autogobierno, nuevas estrategias en la enseñanza, alianzas comunidad-universidad, democracia
al interior de las organizaciones estudiantiles y de docentes, programas de extensión universitaria,
pedagogías innovadoras, aprendizaje a través de programas de servicio comunitario, etc.

6. Profundizando la democracia en la educación no-formal: educación de jóvenes y adultos,

educación popular, cursos, talleres, intercambio de jóvenes, comunidades de aprendizaje,
museos, etc.

7. Profundizando la democracia en los medios de comunicación: ombudsman de la prensa,

cooperativas de periodismo, propiedad participada de los medios de comunicación, controles de
la concentración de medios, garantías del pluralismo informativo, culture jamming, crowdsourcing,
indymedia, usos de internet (blogs, Wikipedia, Twitter, Facebook, etc.), derecho a réplica, etc.

8. Profundizando la democracia en comunidades trasnacionales: ¿ciudadanía sin fronteras?,

ciudadanía global, foro social mundial, foro mundial de educación, intercambios internacionales,
transnacionalismo, movimientos de solidaridad globales, comunidades virtuales, redes de
diáspora, etc.

9. Otras propuestas que se vinculen con el tópico general pero no correspondan necesariamente
con las áreas temáticas anteriores.
Conferencias
Centrales
Integración social, nuevos procesos de socialización y ciudadanía social en América Latina

Juan Carlos Tedesco

1. Introducción

Una de las principales características del “nuevo capitalismo”1, es su significativa capacidad

para erosionar las bases sobre las cuales se asentaban los procesos de integración social del
capitalismo industrial y la dificultad para reemplazarlas por otras, de eficacia similar o compatible
con las exigencias mínimas de cohesión social que requiere la gobernabilidad democrática. La
incorporación al mercado de trabajo desde el punto de vista económico y la incorporación a la
nación desde el punto de vista político fueron los dos pilares fundamentales de la integración
social capitalista. Desde este punto de vista, el capitalismo industrial era un capitalismo con una
fuerte capacidad o vocación inclusiva, definida por la existencia de vínculos entre los diferentes
sectores sociales basados en las relaciones de explotación en el proceso productivo y en procesos
de identificación personal y social construidos a través de la adhesión y la lealtad a determinados
valores nacionales.

El carácter inclusivo del capitalismo industrial se expresó a través de la creación de

mecanismos o aparatos institucionales responsables de la transmisión de mensajes culturales
capaces de generar esos niveles de adhesión y de aceptación de los patrones de conducta exigidos
por el funcionamiento del sistema social. Desde este punto de vista, es posible sostener que el
capitalismo industrial tenía necesidad de producir y postular un pensamiento “hegemónico”, es decir,
un pensamiento capaz de provocar los comportamientos de adhesión y aceptación reclamados por
el funcionamiento del sistema. Esta fuerte vocación hegemónica se puso de manifiesto a través de
la creación de mecanismos institucionales como la escuela universal obligatoria, que tenían una
característica fundamental: funcionaban básicamente sobre la lógica de la oferta. La escuela (al
igual que la familia y la TV general ), estaban basadas en la concentración del poder del lado del
emisor de los mensajes culturales, lo cual le otorgaba un fuerte poder homogeneizador e integrador.

El “nuevo capitalismo”, en cambio, provoca la erosión de estos mecanismos institucionales

de integración y, al menos por ahora, no parece tener capacidad para generar nuevas bases
institucionales de cohesión social. Desde este punto de vista, se podría sostener que estamos en
un escenario social caracterizado por la escasa vocación hegemónica con la cual funcionan los
aparatos culturales. La debilidad de la vocación hegemónica del nuevo capitalismo se pone de
manifiesto a través de los nuevos patrones de funcionamiento de las instituciones responsables de
la producción y la transmisión de bienes culturales. En este sentido, el cambio más significativo se
aprecia en la lógica de funcionamiento de esas instituciones, que ahora se basan mucho más en
la lógica de la demanda que en la de la oferta. Internet, la TV por cable (y la escuela basada en
los mecanismos de responder a las demandas del “alumno-cliente”), invierten el esquema existente
en el capitalismo industrial. Apoyarse en la demanda y no en la oferta tiene consecuencias muy
significativas sobre la dinámica de los procesos de integración social.

Obviamente, apoyarse en la demanda no significa que desaparezcan los mecanismos de

imposición y dominación cultural. Al respecto, y simplemente como ilustración de la envergadura
del debate que abren estas cuestiones, es oportuno retomar algunas de las hipótesis de Dominique
Wolton2 sobre las nuevas tecnologías de la información y, en particular, sobre Internet. Wolton
nos advierte que poner el centro de la dinámica cultural en la demanda de los usuarios no es,
necesariamente, un mecanismo más democrático que el basado en el control de la oferta. Para
formular una demanda es necesario dominar los códigos de acceso a la comprensión de las
necesidades y a la expresión de esa demanda a través de los canales pertinentes, tanto discursivos
1 La expresión “nuevo capitalismo” está tomada de Luc Boltansky y Eve Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme.
París, Gallimard, 1999.
2 Dominique Wolton. Internet y después?. Buenos Aires, Gedisa, 2000.
como institucionales. En este sentido, la emancipación, el desarrollo personal, la libertad, pasan
primero por la oferta, pues es ella la que permite constituir los marcos de referencia a partir de los
cuales se podrá expresar, ulteriormente, la demanda. Wolton nos recuerda que uno de los efectos
más importantes de la dominación sociocultural consiste, precisamente, en no pedir más que lo
que uno ya tiene. La simple adecuación a la demanda, en última instancia, implica reforzar la
dominación. Sin embargo, el cambio en los modos de dominación no es neutral en cuanto al papel
de los actores sociales y a los contenidos mismos de la socialización.

Los procesos clásicos de integración social basados en la incorporación al mercado de trabajo

y a la ciudadanía propia del Estado-Nación tuvieron un desarrollo precario y parcial en los países
de América Latina. En lo que aquí nos interesa, alcanza con recordar que hacia 1980 – es decir,
después de más de un siglo y medio de sancionada la independencia de la mayor parte de nuestros
países -, sólo seis de ellos (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba, Panamá y Uruguay) tenían alrededor
del 90% de su población en edad escolar incorporada a la enseñanza obligatoria. Adicionalmente,
es necesario recordar que esos pocos países llegaron a esa meta pocos años antes de 1980, es
decir casi cien años después de sancionadas las normas legales que obligaban a escolarizar a toda
la población.

En la misma dirección, también puede afirmarse que la épica militar vinculada a la lucha por
la creación de los Estados nacionales tampoco tuvo una clara connotación “nacional”. La guerra
por la independencia tuvo mas bien carácter regional. Bolívar y San Martín pelearon por encima de
fronteras nacionales. Las guerras que dieron lugar a los actuales Estados Nacionales fueron, en ese
sentido, guerras internas y la incorporación al servicio militar obligatorio constituye un ámbito sobre
el cual deberíamos hacer estudios más profundos acerca de su papel como factor de integración
social.

Un fenómeno similar puede apreciarse en lo que respecta a la incorporación al mercado de

trabajo. También en esta dimensión son excepcionales los casos donde la incorporación precaria al
mercado informal no represente porcentajes importantes de la fuerza de trabajo.

Estamos, pues, ante Estados-Nación débiles en su función integradora3, función orientada

a constituir lo que Guillermo O’Donnell menciona como un foco de identidad colectiva para los
habitantes de un territorio, cuyo éxito se expresa a través de los niveles de credibilidad que alcanzan
los mensajes emitidos desde el Estado4.

La debilidad del Estado para obtener credibilidad genuina en sus mensajes está acompañada
por el fortalecimiento (en sentido espureo) de las modalidades de imposición, expresadas a través
del autoritarismo y la ruptura del orden constitucional o, en el nivel de la organización del Estado, el
centralismo y la negación de la diversidad.

Es en ese contexto de debilidad que se producen las transformaciones actuales, vinculadas a

los procesos de globalización y mundialización que actúan, a diferencia de los países capitalistas
avanzados, sobre estructuras que ya eran débiles antes del impacto erosionador del nuevo
capitalismo.

A partir de estas consideraciones iniciales, es posible avanzar en el análisis de las

transformaciones en los procesos de socialización y los nuevos desafíos que se presentan a la
educación como proceso de formación del ciudadano.

2. Socialización y crisis de transmisión

3 Guillermo O’Donnell. « Acerca del estado en América Latina contemporánea : diez tesis para discusión », en
PNUD. La democracia en América Latina; Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Contribuciones para
el debate. Buenos Aires, PNUD, 2004.
4 Guillermo O’Donnell, op. cit. pág. 179
 Como se sabe, la descripción clásica del proceso de socialización distingue la existencia de
dos fases principales: la socialización primaria y la socialización secundaria5. La primera, efectuada
durante la niñez y habitualmente en el seno de la familia, es aquella por la que el individuo adquiere
el lenguaje, los esquemas básicos de interpretación de la realidad y los rudimentos del aparato
legitimador de dicha realidad. La segunda, en cambio, es todo proceso posterior que introduce
al individuo ya socializado a nuevos sectores del mundo objetivo de su sociedad. Los análisis
del proceso de socialización también destacaron que las dos características más importantes
de la socialización primaria eran la carga afectiva con la cual se transmiten sus contenidos y la
identificación absoluta con el mundo tal como lo presentan los adultos.

Estas características de la familia y del proceso de socialización, sin embargo, están

sufriendo modificaciones significativas. Son bien conocidos los cambios en la composición familiar,
la expansión de la familia nuclear, la reducción del número de hijos, el crecimiento de las uniones
libres y del número de hijos que viven sólo con uno de sus progenitores, (mayoritariamente la
madre), la ausencia de la figura paterna o cambio frecuente de dicha figura, la disociación entre
padre biológico y padre psicológico y las modificaciones muy importantes en los roles del padre y
de la madre en el seno del comportamiento familiar6.

Pero además de estos cambios en la estructura y composición de la familia, también

se aprecian cambios importantes en los contenidos de la socialización y en las formas como
dichos contenidos son transmitidos. En este sentido, también se ha producido una significativa
fragmentación y diferenciación de procesos según los contextos socio-económicos y culturales.
Exagerando un poco los términos del problema, podría decirse que el rasgo común a todas las
formas actuales que asume el proceso de socialización familiar es la crisis de la transmisión.

Z. Laïdi7, evocando los análisis de Hanna Arendt y de Pierre Legendre, constata que la
transmisión resulta de una articulación entre tres elementos: (i) el reconocimiento de una referencia
absoluta que crea una obligación con respecto a las generaciones futuras; (ii) la existencia de ámbitos
institucionales donde dicha obligación tiene lugar, y (iii) la aceptación de ciertas mediaciones que
sólo tienen sentido porque la transmisión se inscribe en una dimensión de largo plazo. La crisis de
la transmisión en la sociedad actual se produce, según Laïdi, porque ninguna de estas condiciones
logra mantener su vigencia.

La transmisión efectuada en el seno de la familia ya no se apoya en la aceptación del

principio de autoridad, en la existencia de una paternidad simbólica, sino que el único principio
válido es el principio democrático o, dicho en otros términos, la relativización de las opiniones.
La paradoja de esta situación, según Laïdi, es que la democracia se extiende a la vida privada y
al ámbito de los estilos de vida, al mismo tiempo que pierde importancia en el ámbito de la vida
pública. Para decirlo en palabras del propio Laïdi, « la lógica ciudadana coloniza el espacio privado
en el mismo momento en que parece desertar del espacio público”. Si la familia se transforma en
una red integrada por individuos solidarios pero iguales, ya no hay transmisión sino intercambio.
Las preguntas que esta situación provoca son decisivas para las relaciones entre generaciones,
tanto para las que tienen lugar entre padres e hijos, como entre adultos y jóvenes y maestros y
alumnos: ¿como pensar la transmisión en una sociedad que no reconoce otro valor más que el
valor de cambio? ¿ Que sentido otorgar a la idea de transmisión en una sociedad donde el saber
es pensado y percibido como algo cada vez más fluido, amenazado de obsolescencia permanente
y medido en función de su utilidad económica?

La crisis de la función de transmisión inter-generacional está asociada a una de las

5 P. Berger y Th. Luckman. La Construcción social de la realidad. Buenos Aires, Amorrortu, 1995.
6 Ver, por ejemplo, Irma Arriagada. Familias latinoamericanas. Diagnóstico y políticas públicas en los inicios del
nuevo siglo. Santiago de Chile, CEPAL, diciembre 2001.
7 Zaidi Laïdi.. Le sacre du présent. Paris, Flammarion, 2000.
características más importante del contexto cultural del nuevo capitalismo: la concentración en el
presente. Las transformaciones son tan profundas, que se viven como una ruptura con el pasado.
Se diluye la idea de continuidad histórica y todo aparece como nuevo y fundacional. Al respecto,
ya en 1970, Margaret Mead efectuaba un análisis que vale la pena recordar hoy, tanto por su
enfoque como por el carácter testimonial de la percepción que desde las ciencias sociales se
tenía del fenómeno de la transmisión cultural. M. Mead distinguía tres modelos de transmisión,
el prefigurativo, el cofigurativo y el postfigurativo. El primero, en el cual los adultos conocen y
enseñan los valores de la sociedad a las nuevas generaciones, corresponde a las sociedades
llamadas tradicionales. El segundo, donde adultos y jóvenes aprenden al mismo tiempo porque
todo es nuevo para ambos, corresponde a sociedades que pasan por una etapa revolucionaria o
viven procesos masivos de migración e incorporación a nuevas culturas. El tercero, que según M.
Mead corresponde a la sociedad actual, es aquel donde los jóvenes son quienes saben y quienes
enseñan8.

La visión de Margaret Mead estaba obviamente influida por las características de los
movimientos juveniles de la década 1960-1970. La ruptura con el pasado no abrió las perspectivas
a un futuro distinto sino a una significativa ausencia de futuro. La incertidumbre, la ausencia de
óptimos fijos, la idea que nada es ni será estable, provoca serias dificultades para elaborar cualquier
perspectiva de larga duración. Algunas de las consecuencias que provoca esta concentración en
el presente en la formación de la personalidad y en las relaciones sociales fueron señaladas por
Richard Sennett9 en su análisis sobre los hijos de las familias estudiadas por el mismo Sennett
hace varias décadas. La concentración en el presente o, en sus propios términos, el “nada a
largo plazo”, es un principio que “corroe la confianza, la lealtad y el compromiso mutuos”. En este
sentido, la dinámica temporal del mundo del trabajo y de la vida ciudadana, donde todo se juega
en el presente, genera un conflicto básico con la dinámica de la vida familiar, donde tiene un lugar
importante lo intemporal, lo permanente y lo absoluto. El problema, sostiene Sennett, pasa a ser
ahora “...cómo proteger las relaciones familiares para que no sucumban a los comportamientos a
corto plazo, el modo de pensar inmediato y, básicamente, el débil grado de lealtad y compromiso
que caracterizan al moderno lugar de trabajo”10.

Los postulados de estos estudios están apoyados en evidencias empíricas propias de los
sectores sociales incluidos en los nuevos modos organización social. Si bien asumimos que existen
fuertes tendencias a la fragmentación, la diversidad y la heterogeneidad de situaciones, estos
análisis tienden a ser presentados como válidos para el conjunto de la sociedad. Habitualmente, la
validez de esta “generalización” se apoya en la hipótesis según la cual estaríamos ante tendencias
dominantes que si bien en estos momentos afectan a un sector de la población, tenderían a dominar
al conjunto o, al menos, a orientar el comportamiento del conjunto. El aumento de la desigualdad
y la exclusión ponen en duda, sin embargo, la posibilidad de tendencias comunes. Los fenómenos
producidos por las nuevas configuraciones sociales afectan de manera muy distinta a los diferentes
sectores sociales.

En términos generales es posible sostener que las familias de los sectores populares,
desfavorecidos, excluidos o marginales, reciben los efectos destructores de los nuevos procesos
sociales pero tienen mucho menos posibilidades de aprovechar las respuestas que el propio
sistema elabora para responder a las demandas que generan esos procesos. Así, por ejemplo,
la incorporación de la mujer al mercado de trabajo o al empleo informal no está acompañada por
estrategias de protección social. Un indicador elocuente de este fenómeno es que la incorporación
de la mujer al trabajo no está acompañada por la expansión de la oferta de servicios de atención
temprana a la niñez.

8 Margaret Mead, Cultura y compromiso. El mensaje de la nueva generación. Barcelona, Gedisa, 1997.
9 R. Sennett. La corrosión del carácter. Las consecuencias personales del trabajo en el nuevo capitalismo. Barce-
lona, Anagrama, 2000.
10 op. cit. pág. 25.
 Los datos disponibles indican que mientras en los países avanzados un porcentaje superior
al 70% de los niños ingresa a servicios de atención temprana a los 3 años de edad, en los países
de América Latina algunos ingresan a los 4 ó 5 años de edad y en ningún caso la cobertura logra
alcanzar el 70% de los niños.

La necesidad de esta atención temprana está tan o más justificada en los estratos más pobres
de la sociedad que en los estratos medios y altos. Algunos estudios indican que en un porcentaje
muy alto de las familias con hijos pequeños, todos los adultos trabajan y no existen adultos que se
hagan cargo de la atención de los hijos pequeños. La ausencia de adultos produce al menos tres
tipos diferentes de problemas: los niños pequeños se quedan solos o al cuidado de otros niños en
edad escolar, los niños son llevados al lugar de trabajo de los padres o son dejados al cuidado de
adultos sin ninguna preparación para esa tarea11.

En algunos escenarios latinoamericanos se puede agregar a este inventario de situaciones

asociadas a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, el fenómeno de ausencia de trabajo
para los hombres. El cambio del rol masculino tradicional también se vive de manera muy diferente
en los sectores medios y altos que en los sectores populares. Mientras en los primeros responde
a una lógica de igualdad de género y de enriquecimiento del rol de padre a través de un mayor
involucramiento en la crianza de los hijos, en los sectores socialmente excluidos se vive como una
pérdida, como un ataque a la dignidad del hombre, tradicionalmente responsable por garantizar la
satisfacción de las necesidades materiales de la familia.

La ausencia de adultos también está acompañado por otra situación que tiene consecuencias
importantes sobre el proceso de socialización: la presencia de adultos que nunca han trabajado.
La expansión del fenómeno del embarazo prematuro es bien conocida y los estudios al respecto
coinciden en señalar que tiene lugar particularmente en los sectores populares. Para el caso
argentino, las estadísticas existentes indican que alrededor del 15% de los recién nacidos tienen
madres menores de 19 años. Ese promedio nacional oculta importantes diferencias regionales,
asociadas obviamente a condiciones de pobreza. Mientas en la ciudad de Buenos Aires el porcentaje
baja al 6% en las provincias del norte llega al 20%.

Otra dimensión importante para el análisis de los efectos diferenciales que tienen los cambios
sociales y culturales sobre los distintos sectores sociales se refiere a la dimensión temporal. La
concentración en el presente, la ausencia de largo plazo, etc. tiene un significado completamente
distinto según los sectores sociales. Mientras en los sectores altos se trata de obtener ganancias
aquí y ahora, en los excluidos se trata de sobrevivir y superar las situaciones de emergencia, que
impiden formular proyectos de vida y tener perspectivas de futuro.

Los efectos de estos fenómenos sobre la socialización de las nuevas generaciones no

han sido aun estudiados en profundidad, en gran medida porque son fenómenos nuevos y con
características dinámicas. Sin embargo, es plausible suponer que estamos ante cuestiones cuya
profundidad y complejidad no puede ser subestimada: ¿qué consecuencias tiene el hecho de
socializarse con adultos que nunca han trabajado?. ¿Qué efectos socializadores tiene la ausencia
de proyecto? ¿Qué sucede cuando los factores de integración como el trabajo y la familia se debilitan
y su espacio es ocupado por agentes integradores “débiles” como la TV, el deporte o la música?

Por un lado, la ausencia de adultos que transmitan una determinada visión del mundo abre
mayores posibilidades de libertad para la construcción de identidades. Alain Touraine se ocupó
de señalar las posibilidades que abrían estos procesos en la construcción del Sujeto12. Pero el
mismo Touraine advertía sobre las “protecciones institucionales” que requerían estos procesos de
construcción del Sujeto. El problema es que asistimos precisamente a una erosión significativa
11 UNESCO. Políticas para a primeira infancia: notas sobre experiencias internacionais. Brasilia, UNESCO, 2005.
12 Alain Touraine. Crítica de la modernidad. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1994. Id. ¿Podremos vivir
juntos?. Iguales y diferentes. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1997.
de las bases institucionales con las cuales funciona la sociedad, particularmente visible en las
sociedades o en los sectores sociales afectados por procesos de precarización y de exclusión.
Los nuevos sistemas institucionales parecen basarse en la idea de no hacerse cargo del destino
de las personas. Cuando las condiciones materiales no aseguran esta capacidad de ejercer
autónomamente la posibilidad de definir un proyecto y elegir las opciones más apropiadas, lo que
presenciamos es la generalización de la anomia, la ingobernabilidad y la apelación a las formas
mas tradicionales de dominación.

En estos contextos, me parece oportuno introducir el debate acerca de los procesos de

reproducción social que se están generando en este nuevo capitalismo. El aumento de la desigualdad
y la transmisión intergeneracional de capitales sociales tan desiguales genera condiciones de fuerte
determinismo en los destinos sociales de las personas. No es casual, por ello, que aparezcan en
estos momentos conceptos que aluden a condiciones de rigidez en las posibilidades de movilidad
social: empleabilidad para las posibilidades de conseguir trabajo, accesibilidad para las posibilidades
de uso de las nuevas tecnologías de información y educabilidad para las posibilidades de éxito en
el proceso escolar.13

El punto sobre el cual sabemos muy poco es cómo se procesa subjetivamente esta realidad
de excluyentes y excluidos o, dicho de otra manera, cómo se procesa la construcción del “nosotros”:
¿quienes entran en esa categoría? ¿Cuáles son las bases sobre las cuales se construye la identidad
colectiva del nosotros? ¿Qué representación y como se construye la representación del diferente?.
¿Qué consecuencias tiene sobre la construcción del sujeto y de su identidad la debilidad básica de
las relaciones de confianza que deberían existir en los procesos de socialización primaria?14

3. Nuevo papel de la escuela

La escuela universal y obligatoria cumplió su función integradora a través de la promesa de

permitir a todos el acceso a los códigos de la modernidad (lectura, escritura, desarrollo básico de
la racionalidad entendida como pensamiento lógico y adhesión a determinados valores y actitudes
que definían el comportamiento ciudadano). En los países avanzados, la escuela cumplió su papel
integrador a través de la imposición de un determinado patrón cultural y el debate giró en torno
a quien definía los contenidos del proceso integrador. Los clásicos debates sobre el laicismo en
los países donde el conflicto se planteaba entre la Iglesia y el Estado o los debates acerca del
distribución de responsabilidades entre el gobierno central y los poderes locales fueron las formas
más paradigmáticas de esta situación.

En América Latina, en cambio, las opciones fueron educar o no educar, integrar o excluir
culturalmente. El indicador más elocuente de la debilidad del proceso de integración cultural a
través de la escuela es el fracaso en el aprendizaje de la lectura y la escritura. La expansión
cuantitativa de la cobertura escolar fue acompañada por índices muy altos de repetición, abandono
y bajos logros de aprendizaje, al punto tal que América Latina es la región en el mundo con las
mayores tasas de repetición escolar, que se concentra precisamente en los primeros grados de la
escuela básica.

En este contexto de debilidad del proceso integrador a través de la escuela, aparecen los
nuevos procesos culturales, que erosionan aun mas su papel como agencia de socialización. Tal
como fuera expuesto ya en otros trabajos, es posible sostener que la peculiaridad de América
Latina consiste en que la cultura escolar comienza a masificarse cuando ella ha adquirido las
13 Juan Carlos Tedesco. Educar en la sociedad del conocimiento. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica,
2000. Néstor López, Equidad educativa y desigualdad social; Desafíos a la educación en el nuevo escenario
latinoamericano. Buenos Aires, IIPE-UNESCO, 2005.
14 Testimonios y análisis de estos fenómenos en el contexto de la población desplazada en Colombia puede verse
en E. Castañeda, Equidad, desplazamiento y educabilidad. Buenos Aires, IIPE-UNESCO, 2005.
características de una cultura empobrecida, obsoleta y relativamente aislada de los patrones
culturales que rigen fuera de la escuela. En este sentido, los modelos culturales que se ofrecen a
las masas de población que recién se incorporan al sistema educativo ni siquiera son totalmente
representativos de los modelos más dinámicos de la cultura contemporánea, como fue el caso de
la expansión escolar a fines del siglo XIX en los países centrales.

Las políticas educativas de los ’90, centradas fundamentalmente en reformas institucionales

orientadas a descentralizar la administración escolar y otorgar mayor poder a la demanda y
autonomía a las escuelas, favorecieron los procesos de fragmentación y ruptura de la cohesión. La
pérdida de eficacia socializadora de la escuela aumentó significativamente porque ya no sólo era
ineficaz con los sectores excluidos sino que comenzó a serlo también con los sectores sociales mas
favorecidos. La escuela y, en especial, los educadores, dejaron de ser agentes de socialización
representativos de los aspectos más dinámicos de la cultura y también dejaron de ser transmisores
y reproductores del patrimonio cultural.

Uno de los indicadores más directos de este cambio en el papel y la función social de los
docentes se encuentra en los datos disponibles acerca del consumo cultural, de los niveles de
confianza y del dominio que los docentes tienen de las nuevas tecnologías de la información. Una
encuesta efectuada en cuatro países de la región15 indica que los maestros y profesores tienen
consumos culturales del muy baja densidad, niveles muy altos de desconfianza hacia el conjunto
de las instituciones y actores sociales (Parlamento, partidos políticos, Fuerzas Armadas, Justicia,
sindicatos, empresarios, etc.) y sólo confían en ellos mismos y, según los contextos, en la Iglesia y
en la prensa.

Pero la pérdida de eficacia socializadora de la escuela se produce en un contexto de cambios

sociales, económicos y culturales que re-definen el comportamiento ciudadano y, en ese sentido,
también re-definen los contenidos de su formación. Para expresarlo sintéticamente, es posible
sostener que en estos nuevos contextos, la tarea más importante en términos de formación de
la ciudadanía se refiere la formación del núcleo estable, de los marcos de referencia, que
permitirán enfrentar los cambios permanentes a los cuales nos somete la producción cultural
del nuevo capitalismo. Dichos marcos de referencia son tanto culturales como cognitivos. Desde
el punto de vista cultural, las informaciones y las opciones de conductas son procesadas a través
de una serie de operaciones de identificación, de reconocimiento, de diferenciación, de adhesión
o de rechazo, que suponen la existencia de un núcleo cultural básico, desde el cual es posible
elegir y responder a los mensajes culturales. Desde el punto de vista cognitivo sucede algo similar:
el acceso a las informaciones provoca procesos de comparación, asociación, transferencia, etc.
que dependen del desarrollo intelectual del sujeto. Cuando este núcleo cultural y cognitivo no
está constituido o lo está muy débilmente, los riesgos de alienación y de dependencia aumentan
considerablemente, ya que la oferta de los nuevos medios y agencias de socialización supone
que los usuarios ya tienen las categorías y las capacidades de observación, de clasificación, de
comparación, etc., necesarias para procesar e interpretar el enorme caudal de datos que ellos
ponen a nuestra disposición.

Cuáles debe ser los contenidos de este núcleo “duro” del desarrollo cognitivo y cultural y
cómo se deciden, constituyen un motivo de debate muy importante. En realidad, el eje que divide
las posiciones en este campo pasa por decidir si los contenidos de ese núcleo duro deben ser
discutidos socialmente o deben ser decididos en forma individual y privada. En la medida que
los aparatos culturales del pasado actuaban desde la oferta y en esa oferta el Estado tenía un
papel preponderante, la discusión sobre el contenido de los marcos de referencia asumía cierto
carácter público. Las nuevas modalidades de producción cultural están, en cambio, basadas en
tecnologías manejadas por grandes consorcios de empresas privadas que actúan siguiendo la
lógica del beneficio a corto plazo y/o del control de las demandas de la población consumidora.
15 Emilio Tenti Fanfani. La condición docente; Análisis comparado de la Argentina, Brasil, Perú y Uruguay. Buenos
Aires, Siglo XXI ed.IIPE-UNESCO, 2005.
El interrogante y el desafío que se abre en este nuevo contexto pasa por definir modalidades de
participación alternativas al autoritarismo del control estatal y al individualismo a-social de la lógica
privada.

Desde el punto de vista de los contenidos de los marcos de referencia, sería posible sintetizarlos
en dos de los pilares de la educación del siglo XXI definidos en el informe de la comisión de la
UNESCO presidida por Jacques Delors: aprender a aprender y aprender a vivir juntos16. No
parece necesario describir aquí el contenido de estos ejes de acción, que responden a la dimensión
cognitiva el primero y a la cultural el segundo. Lo que interesa destacar es, en última instancia, que
el desarrollo de esos pilares supone introducir en la escuela la posibilidad de vivir experiencias que
no se producen “naturalmente” en el espacio externo a la escuela. Aprender a aprender implica un
esfuerzo de reflexión sobre las propias experiencias de aprendizaje que no pueden desarrollarse
sin un guía, sin un modelo, sin un “acompañante cognitivo”17, que sólo la actividad educativa
organizada puede proporcionar. Aprender a vivir juntos, por su parte, implica vivir experiencias de
contacto con el diferente, experiencias de solidaridad, de respeto, de responsabilidad con respecto
al otro, que la sociedad no proporciona naturalmente. La escuela puede, en este sentido, recuperar
su función cultural a través del desarrollo de experiencias que no tienen lugar en la cultura externa.
Dicho de otra manera, la escuela puede cumplir un papel cultural y social significativo si asume un
cierto grado de tensión y conflicto con la cultura. Su papel no es “adecuarse” a la cultura popular,
ni tampoco, por supuesto, aislarse ni vaciarse de contenidos por la vía del empobrecimiento de los
contenidos que ella transmite.

Las condiciones para que la escuela pueda cumplir este papel son tanto institucionales
como pedagógicas. El principio básico radica en la idea de autonomía para el desarrollo de
propuestas curriculares. Pero esta cuestión de la autonomía debe ser objeto de un cuidadoso
análisis contextual. La historia reciente de las transformaciones educativas muestra que la idea de
la autonomía puede ser defendida desde posiciones opuestas, que oscilan entre la autonomía como
des-responsabilización por parte del estado (posición visible en las reformas educativas de muchos
países pobres, donde este concepto fue el argumento para bajar los costos y el papel del Estado
en el financiamiento de la educación, con consecuencias claramente regresivas desde el punto
de vista de la distribución de la oferta educacional) hasta la autonomía como parte de un proyecto
político-educativo destinado a permitir mayor participación de las familias y de los docentes en la
elaboración de proyectos pedagógicos pertinentes a las necesidades básicas de aprendizaje de los
alumnos. En todo caso, la idea central consiste en recuperar el carácter de la escuela como espacio
donde es posible programar experiencias discutidas socialmente. Esta alternativa se opone tanto
a la salida individual a-social, de los que promueven la idea de educarse en el seno de la familia y
a través de mecanismos basados en las nuevas tecnologías de la información como la de aquellos
que promueven una escuela supeditada a los dictámenes del poder estatal, uniforme y promotora
de un sólo modo de ver y de concebir el mundo.

De este análisis se desprende una conclusión obvia, referida a la centralidad de los docentes
como actores sociales y como profesionales de los procesos de transmisión cultural. La literatura
sobre este tema es abundante y apunta a comprender las raíces de lo que se ha dado en llamar
el “malestar docente”. Dicho malestar, que atraviesa situaciones objetivas muy diferentes, tiene
más que ver con la crisis de transmisión a la que nos referimos en los puntos anteriores que con
situaciones vinculadas a condiciones materiales de trabajo.

Obviamente, estas reflexiones sobre el papel de la educación y de la escuela pueden

ser consideradas como ingenuamente voluntaristas. ¿Cómo podría la educación y sus formas
institucionales tradicionales desarrollar una acción contracultural tan importante como la aquí
se sugiere?. Responder a esta pregunta escapa a los límites de estas notas, que sólo llegan a
16 UNESCO. La educación encierra un tesoro. Op. Cit.
17 Ver Goery Delacôte Enseñar y aprender con nuevos métodos. La revolución cultural de la era electrónica. Barce-
lona, Gedisa, 1997.
plantearla. Sin embargo, es importante al menos admitir la legitimidad de un postulado voluntarista.

Este postulado voluntarista se expresa, desde el punto de vista de las políticas educativas, en
el reconocimiento de la importancia de un conjunto de variables asociadas a la dimensión subjetiva
de los actores. Dicho en pocas palabras, la investigación acerca de las experiencias pedagógicas
exitosas en contextos desfavorables revela que el éxito está asociado a la presencia de una serie
de factores tales como la confianza en la capacidad de aprendizaje de los alumnos, el compromiso
y la responsabilidad por los resultados, la capacidad para definir un proyecto y otorgar sentido
a la acción tanto individual como colectiva. Señalar la importancia de estos factores no implica
negar la necesidad de aumentar los recursos materiales (tiempo de aprendizaje, equipamiento,
infraestructura edilicia, textos, computadoras, salarios de los docentes, etc.). El punto es que todos
estos insumos materiales del aprendizaje pueden romper el determinismo social de los resultados
de aprendizaje si están asociados a la presencia de estos factores subjetivos.

Reconocer la importancia de la dimensión subjetiva de los fenómenos sociales plantea

nuevos problemas a la teoría y a la acción política18. Las políticas sociales destinadas a enfrentar los
problemas asociados a la pobreza suelen ser políticas de masas, con escasas o nulas posibilidades
de personalización. Sólo en contextos donde la pobreza afecta a sectores reducidos de población
y donde existe una relativa abundancia de recursos, parece posible plantearse la posibilidad de
personalizar las estrategias de intervención. En situaciones donde es preciso atender contingentes
muy numerosos con pocos recursos, la tentación por ignorar la dimensión subjetiva del problema
es muy fuerte. Sin embargo, nadie puede suponer, bajo el pretexto de la necesidad de atender
necesidades masivas, que la subjetividad es menos necesaria en los servicios destinados a sectores
de bajos recursos que en los servicios para población de altos recursos.

Los estudios sobre políticas compensatorias en educación, por ejemplo, ponen de relieve los
límites de las estrategias de carácter masivo (lo mismo para todos), pero también son elocuentes en
cuanto a mostrar las dificultades que existen para incorporar la dimensión subjetiva en los modelos
de gestión de dichas políticas19. En este sentido, el concepto de resiliencia puede contribuir a
identificar los aspectos subjetivos que deberían ser tenidos en cuenta por las políticas masivas.
Dicho en otros términos, estaríamos ante la posibilidad de avanzar en el diseño de políticas de
subjetividad, tema muy complejo pero que es preciso comenzar a desarrollar20. Siguiendo esta
línea de análisis, lo que sigue es un intento de identificar aquellos aspectos que aparecen en el
trayecto de construcción de un Sujeto y que tienen vinculación directa con el trabajo pedagógico,
especialmente en el ámbito de la escuela. Una política educativa que pretendiera asumir el reto de
la subjetividad debería –si este análisis fuera válido – hacerse cargo de estas dimensiones.

Desde el punto de vista de las personas, se destacan la capacidad para formular un proyecto
y la capacidad para elaborar una narrativa acerca de su situación, aspectos fundamentales en lo
que algunos denominan el proceso de construcción de un Sujeto. Desde el punto de vista de
las condiciones, mencionaremos la confianza por parte de adultos significativos en la capacidad
del sujeto para superar la situación. La fertilidad se deriva, en gran parte, del hecho que estas
dimensiones ya han sido señaladas desde la propia práctica pedagógica como muy importantes
para el trabajo educativo.
18 Un aporte importante al análisis de los procesos subjetivos asociados a situaciones de exclusión social puede
verse en S. Dustchazky y C. Correa, Chicos en banda; Los caminos de la subjetividad en el declive de las institu-
ciones. Buenos Aires, Paidos, 2002.
19 Ver, por ejemplo, OEA./Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Estrategias sistémicas de atención a la
deserción, la repitencia y la sobreedad en escuelas de contextos desfavorecidos; Un balance de los años ’90 en la
Argentina. Buenos Aires, 2002.
20 Una significativa dimensión del rechazo de vastos sectores de población a las políticas gubernamentales se
explica más por las representaciones subjetivas asociadas a dichas políticas que por sus consecuencias objetivas.
La subjetividad no se reduce –desde esta perspectiva. A la intimidad de una persona: Según la feliz expresión de
Alain Ehrenberg, “la subjetividad se ha transformado en una cuestión colectiva”. Sobre este tema, ver el interesante
capítulo que se dedica a la subjetivad en Danilo Martucelli, Grammaire de l’individu. París, Gallimard, 2002.
 Proyecto

Los estudios sobre escuelas o alumnos que logran superar condiciones muy adversas indican
que una de sus características es que disponen de un proyecto para el futuro. En un sentido más
amplio, ser capaz de elaborar un proyecto es un aspecto central en el proceso de construcción de
un sujeto. La sociología se ha encargado de mostrar que la capacidad y la posibilidad de elaborar
un proyecto están socialmente determinadas. Al respecto, es posible evocar los estudios donde se
advierte que la ausencia de proyectos es uno de las factores más significativos en la caracterización
de la pobreza. Esta carencia se ha acentuado en las últimas décadas, como consecuencia de los
cambios sociales y económicos, que aumentaron significativamente los niveles de incertidumbre
sobre el futuro. “En un mundo en cambio y fuera de control, no existe otro punto de apoyo que el
esfuerzo del individuo para transformar las experiencias vividas en construcción de sí como actor”,
sostuvo Alain Touraine para explicar el concepto de Sujeto. Pero este proceso de construcción del
sujeto (que pasa básicamente por la capacidad de definir un proyecto de vida) requiere apoyos
institucionales, particularmente los que brindan la familia y la escuela. Desde esta perspectiva,
es posible recuperar los análisis y propuestas que enfatizan la necesidad de concebir la tarea
educativa como una tarea de orientación.

Narrativa

En segundo lugar se destaca la importancia del relato como factor clave en la superación
de condiciones de adversidad y en el desempeño ciudadano. La posibilidad de articular en un
relato las imágenes y representaciones vinculadas a la situación personal o grupal es un elemento
fundamental en el proceso destinado a fortalecer la capacidad de expresar demandas y necesidades
y de comprender lo que sucede.

Fortalecer la capacidad de producir relatos, de establecer nexos lógicos entre distintas

representaciones, supone tener un fuerte dominio del código de la lectoescritura. Desde este punto
de vista, la justificación acerca de la prioridad que debe asumir el aprendizaje de la lectoescritura
en las estrategias destinadas a mejorar la calidad de la educación, adquiere un nuevo estímulo y
sentido.

Confianza

En tercer lugar, queremos mencionar la importancia de la presencia de un adulto o de adultos

significativos que brinden confianza en la capacidad de las personas para superar la situación
adversa, ya sea a través del afecto, la protección, la estimulación o el reconocimiento a la existencia
del sujeto. La confianza ha sido objeto de frecuentes análisis en los estudios sobre el papel que
juegan las expectativas del docente sobre la capacidad de aprendizaje de los alumnos en los
resultados del aprendizaje. El clásico estudio de Rosenthal sobre el “efecto Pygmalion” es uno de
los más frecuentemente evocados para justificar la importancia que reviste la actitud del docente y
sus expectativas en la determinación del fracaso o el éxito escolar.

Pero los estudios y la experiencia indican que la confianza es un objeto difícil de administrar. Las
representaciones que tanto alumnos como maestros tienen de sí mismos o de los otros son objetos
construidos en forma lenta y sólida. Exagerando un poco nuestra disponibilidad de conocimientos,
podríamos decir que conocemos relativamente bien el contenido y los procesos de construcción
social de las representaciones, pero sabemos muy poco o nada acerca de cómo modificarlas. La
pedagogía enfrenta aquí una de sus barreras más serias, ya que la modificación de estos estigmas
implica un trabajo “contra-cultural”.
 Comentario final: la formación de las élites

Todo el análisis acerca de la ciudadanía social tiende a poner el acento en la situación de los
excluidos, lo cual es absolutamente legítimo porque es en ellos donde se expresan los déficit más
importantes. Sin embargo, desde el punto de vista de la formación del ciudadano, es igualmente
importante considerar el proceso de formación de las elites. Ya Giddens señaló hace tiempo que
los excluidos no son solo los de abajo, sino también los de “arriba”. Los sectores más favorecidos
socialmente están cortando sus vínculos con el resto de la sociedad y dejando de asumir sus
responsabilidades públicas.

Desde este punto de vista, una educación que pretenda formar para vivir juntos debe otorgar
igual importancia a la formación de las elites. En este nuevo capitalismo, para vivir juntos es necesario
querer vivir juntos. El análisis de Thurow sobre el caso de los Estados Unidos le permitió sostener
que – y cito textualmente sus palabras- :”Los problemas con este modelo de desarrollo económico
no son económicos. Podría funcionar para los norteamericanos capacitados tal como funciona para
los ingenieros de software en Bangalur, en India. Los problemas ni siquiera son realmente políticos.
India es un ejemplo de que en los países pueden coexistir grandes desigualdades internas durante
largos periodos de tiempo sin que estallen políticamente. Los problemas son básicamente
morales. ¿Vive uno en una buena sociedad si esa sociedad permite de manera consciente que
una gran parte de sus ciudadanos se vaya del primer mundo y se convierta efectivamente en
trabajadores que ganan salarios del tercer mundo?”21. Esta pregunta, que Thurow reduce al ámbito
nacional de los EEUU, debe ser entendida a nivel planetario. ¿Podemos aceptar vivir en un mundo
que deje afuera un porcentaje muy importante de la población?. Este es el dilema. Sólo si no
aceptamos esta situación es que tiene sentido explorar las alternativas técnicamente más eficaces
para lograr el objetivo ético-político de una sociedad justa.

Los datos más recientes muestran que existen serios riesgos de un incremento en las
tendencias a la reproducción de la pobreza y de las desigualdades sociales. La precariedad en los
contratos de trabajo está aumentando y afecta fundamentalmente a niños y jóvenes. Si se agregan
a esos fenómenos la tendencia a la selección marital en términos de educación, es muy probable
esperar que la polarización social aumente y que la pobreza y la precariedad tienda a reproducirse
en las mismas familias. En el contexto europeo, los países que muestran los mejores índices de
equidad social son los países escandinavos, que se caracterizan precisamente por sus políticas
familiares, que permiten a las madres tener acceso al mercado de trabajo mientras los hijos son
atendidos desde muy temprano por instituciones de cuidado infantil22.

Los análisis acerca del proceso de reproducción de las desigualdades permiten señalar
que para romper el círculo vicioso de padres pobres-hijos pobres, es fundamental intervenir en el
momento donde se produce la formación básica del capital cognitivo de las personas. Esto significa
invertir en las familias y en la primera infancia. Existen numerosas evidencias que indican el escaso
poder compensador de las desigualdades que tiene la educación formal, si interviene una vez que
las desigualdades ya han sido creadas.

Desde este punto de vista, el análisis tradicional acerca del vínculo entre educación y equidad
social requiere una reformulación importante. Siempre se ha insistido en la idea según la cual
la educación es un factor crucial de equidad social y las evidencias empíricas que avalan esta
hipótesis son numerosas y bien conocidas por todos. Pero las situaciones sociales creadas por
la nueva economía sugieren la necesidad de postular la relación inversa y preguntarse ¿cuánta
equidad social es necesaria para que haya una educación exitosa?.

21 L. C.Thurow. Construir riqueza. Buenos Aires, J. Vergara ed., 2000.

22 Un muy interesante trabajo que demuestra la importancia de la atención temprana puede verse en G. Esping-An-
dersen. “Against Social Inheritance”, en Progressive Futures; New Ideas for the Centre-Left. London, Policy Network,
2003.
 Esta situación sugiere que una parte fundamental de la explicación del problema de las
dificultades para elevar los resultados de la acción escolar de los alumnos de familias desfavorecidas
está vinculada con las condiciones con las cuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas
condiciones se refieren a dos tipos de factores distintos: (a) un desarrollo cognitivo básico, que se
produce en los primeros años de vida y está vinculado a una sana estimulación afectiva, buena
alimentación y condiciones sanitarias adecuadas, y (b) una socialización primaria adecuada mediante
la cual los niños adquieren los rudimentos de un marco básico que les permita incorporarse a una
institución especializada distinta a la familia, como la escuela.

Las informaciones disponibles sobre movilidad intergeneracional en países desarrollados indica

que en el largo plazo no se han producido modificaciones importantes en términos de reproducción
hereditaria de la estructura social, con la excepción de los países nórdicos, donde la pobreza infantil
es prácticamente inexistente. En este sentido, los datos indican que resulta mucho más importante
el capital social y cultural de las familias que su nivel de ingresos. Las políticas al respecto deberían,
por ello, atacar las desigualdades en términos de recursos culturales disponibles en las familias,
que favorezcan un proceso de socialización primaria destinado a promover un adecuado desarrollo
cognitivo básico23.

Algunos autores se han ocupado de destacar las características de los pactos y de las alianzas
educativas generadas a lo largo de la historia de los países latinoamericanos, así como de sus
conflictos y sus rupturas24. Los pactos del pasado, sin embargo, eran productos más “orgánicos”,
asociados a alianzas de hecho entre diferentes sectores y actores sociales de una estructura social
caracterizada por la presencia de proyectos que, en algunos casos exitosamente y en otros no,
tenían fuertes características inclusivas. Los nuevos pactos, en cambio, son -o pretender ser- el
producto deliberado, intencional, de la negociación entre esos diferentes actores sociales, para
enfrentar las tendencias a la fragmentación, la ruptura y la exclusión tanto de los sectores más
pobres de la población como de los sectores que ocupan la cúpula de la estructura social25.

En este contexto de optimismo inicial acerca de las posibilidades abiertas por las nuevas
perspectivas, las polìticas educativas de varios países de la regiòn incorporaron la idea del pacto,
del acuerdo, como un componente significativo de las estrategias de cambio. Pero tal como se
expresara en un texto escrito a comienzos de la década, “postular la necesidad del consenso implica
aceptar que el logro de los objetivos educacionales no puede quedar librado exclusivamente a la
dinámica del mercado ni a la capacidad de cada grupo social para competir en dicho mercado. La
convocatoria a un consenso educativo nacional adquiere sentido en el marco de una estrategia de
desarrollo que persiga objetivos de transformacion productiva y equidad social. Solo en el contexto
de un acuerdo global sobre la estrategia de desarrollo es posible construir nuevas alianzas e
identificar los puntos de coincidencia y los de conflicto entre todos los sectores sociales”.26

En síntesis, los pactos son necesarios para enfrentar la dinámica neoliberal o fundamentalista,
23 Ver G.Esping-Andersen, op. cit. pp. 145-146.
24 Juan Cassasus, “Concertación y alianzas en Educación”, en Flacso-Fundaciòn Concretar. ¿Es posible concertar
las polìticas educativas?; La concertaciòn de polìticas educativas en Argentina y América latina. Buenos Aires, Miño
y Dávila Editores, 1995. Cecilia Braslavsky, “La concertaciòn como estrategia de Reforma Educativa y del Estado”,
en Flacso-Fundación Concretar, op.cit.
25 A. Giddens llamò la atención, con acierto, sobre la existencia de procesos de des-afiliación en los dos extremos
de la estructura social. En la base del sistema se producen fenómenos de expulsión mientras que en el cúpula se
ponen de manifiesto conductas de auto-exclusón y de des-responsabilización. Ver Anthony Giddens. La tercera vía;
La renovación de la socialdemocracia. Madrid, Taurus, 1999
26 Juan Carlos Tedesco. “Nuevas estrategias de cambio educativo en américa latina”, en Boletín del Proyecto Prin-
cipal de Educación en América latina y el Caribe, nº 28, agosto 1992.
pero al mismo tiempo son más exigentes en términos de articulación entre saber experto y lego,
en términos de superación de visiones particularistas y en términos de la significación social de
las cuestiones sobre las cuales los ciudadanos son convocados a pactar. Estas dificultades, sin
embargo, también incrementan significativamente la necesidad de los pactos. El aspecto mas
importante sobre el cual es preciso basar el análisis acerca de cómo superar esas dificultades
consiste en reconocer la importancia del aspecto reflexivo, voluntario, conciente, claramente político,
que asume la tarea de construir los pactos educativos. En ese sentido y evitando la tentación de un
exceso de voluntarismo, parecería importante señalar algunas características del rol del Estado en
estos procesos, tanto desde el punto de vista del contenido de su acción como desde el punto de
vista de la representación de los diferentes intereses y sectores sociales.

Después de todo este análisis, corresponde preguntarse si efectivamente los pactos educativos
son posibles. Aunque pueda parecer excesivamente voluntarista, el argumento final de este análisis
consiste en reconocer que si algo es considerado socialmente necesario, tiene que ser posible.
Obviamente, este carácter de necesario y posible está asociado a un proyecto social y político. El
pacto no es un instrumento válido en sí mismo, sino que constituye un procedimiento consistente
con un proyecto social basado en la idea de construir una sociedad equitativa y dinámica. En
ese contexto, por lo tanto, concertar políticas educativas es parte de un proceso más general de
fortalecimiento de la ciudadanía y de construcción de un orden político democrático. Desde esta
perspectiva filosófico-social, los procesos de concertación democrática son una forma de ejercicio
de la solidaridad conciente y reflexiva que exigen las nuevas estructuras sociales. Mientras en el
capitalismo industrial existía lo que se concebía como “solidaridad orgánica”, es decir una solidaridad
semejante a la que existe entre las diferentes partes de un organismo donde no hay una decisión
voluntaria de ser solidario, en el nuevo capitalismo, en cambio, los niveles de solidaridad orgánica
disminuyen y para vivir juntos será necesario querer vivir juntos, será necesario adherir a un proyecto
necesariamente político que se proponga lograr la inclusión de los excluidos, que se proponga
garantizar igualdad de oportunidades a todos. La solidaridad reflexiva exige un fuerte sentido de
pertenencia colectiva, a partir del cual es posible aceptar la idea de la redistribución directa de los
bienes. La educación juega, en este sentido, un doble papel: es objeto de redistribución y, al mismo
tiempo, es el instrumento para formar los valores de solidaridad que permitan tomar la decisión de
redistribuir.

Pero en el contexto latinoamericano, es necesario no perder de vista que un pacto educativo

debe ser percibido y asumido como un módulo importante de un pacto más amplio de lo que
recientemente la CEPAL ha denominado el “pacto de cohesiòn social”. Sin equidad y sin cohesión
social, el crecimiento económico será insostenible y las crisis de gobernabilidad provocarán niveles
de inestabilidad política incompatibles con los requerimientos del crecimiento y del ejercicio de la
democracia. Colocar los pactos educativos en el marco de la construcción de pactos de cohesiòn
social supone reconocer que intervenir en las dimensiones económicas, particularmente en
la distribución del ingreso, tiene un efecto educativo muy relevante. En este sentido es posible
recuperar todo lo que se refiere a mejorar las condiciones de educabilidad de los alumnos como
condicion necesaria para que las estrategias pedagógicas sean exitosas.
 Democratization beyond Capitalism

Erik Olin Wright

University of Wisconsin, Madison

Presentation at Rosario International Congress 2010

“Deepening Democracy as a Way of Life”

In this talk I will explore the relationship between capitalism and the realization of the ideals of
democracy. I will argue that while certain aspects of democracy are compatible with capitalism and
indeed may even be facilitated by capitalism, capitalism fundamentally blocks the full realization of
democracy. The project of the deepening and enlarging democracy, therefore, is also, fundamentally,
a project of transforming and transcending capitalism.

The talk will have three main parts

I. A brief elaboration of central critique of capitalism as a way of organizing an economy and
how it blocks the advance of democracy.
II. A discussion of how to think about the transformation of capitalism as a process of
democratization.
III. (If time permits) A discussion of the strategic problem of how such transformation could take
place.

I. THE DEMOCRATIC CRITIQUE OF CAPITALISM

1. There are 3 foundational criticisms of capitalism: Exploitation, Domination, Irrationality

• Exploitation describes a central aspect of the material deprivations and harms imposed on
people from the way capitalism appropriates and distributes the social surplus. Poverty in
the midst of plenty is its most striking symptom.

• Irrationality describes the ways in which markets organized around profit-maximization

generate a wide range of negative consequences for human wellbeing. Environmental
destruction and global warming are pressing examples.

• Domination describes the inherent deficits in democracy generated by private ownership of

the means of production.

In terms of human suffering, exploitation and irrationality constitute the biggest indictments of
capitalism – these provide the most powerful grievances that motivate struggle and opposition.
But in terms of pointing the direction for social transformation, domination is the key. Stated slightly
differently: enlarging and deepening democracy constitutes the central task for transcending
capitalism. This will be the central focus of this presentation.

2.What is Democracy?

The core value underlying democracy is this:

People should, to the greatest extent possible, be able to control the conditions and
decisions which affect their lives, both as separate persons and as members of broader
communities.
We can call this the value of self-determination.
When we apply the value of self-determination to the choices and actions of individuals
that affect their lives as separate persons we usually call this “liberty” or “freedom”.
When we apply the value of self-determination to those contexts in which our lives are
bound together through interconnection and interdependency, we call this “Democracy”.
Democracy and individual freedom are therefore rooted in the same value: people should
be able to control the conditions and decisions which affect their lives to the greatest
extent possible. Apparent conflicts between democracy and liberty occur not because
of an underlying conflict in fundamental values, but because of the inherently difficult
practical problem of creating institutions to realize this value.

Put in slight different terms, democracy is a way of understanding how to realize the value of self-
determination by organizing political power in a particular way:
In a fully realized democracy all people have broadly equal access to the necessary
means to participate meaningfully in the exercise of political power over those collective
decisions which affect their lives as members of a broader community.

This definition has two critical elements:

• The first is an egalitarian principle – all people have equal access to participate in the
exercise of political power. A shallow democracy is one in which people have very unequal
access to the means of effective participation; a deep democracy is one which approaches
equal access.

• The second element concerns scope of decisions that is subsumed under the idea of
democracy: a narrow democracy is one in which only a limited range of decisions are
subjected to democratic decisionmaking; a broad democracy is one which democratic
decisionmaking extends to all matters of collective interest. As I have specified it here,
democracy should cover all decisions which affect the lives of people as members of a
community. The word “community” here refers to all social contexts of social interaction and
interdependence. A family is a community, a factory is a community, a city is a community,
and so is a nation. Increasingly, I think, we should think of the world as a community. We can
meaningfully talk about democratizing the family just as we can talk about democratizing
a factory or the state. What democracy entails, then, is that all of the decisions which
affect people’s lives as members of these different kinds of community should be under the
collective control of the members of these communities.

The full realization of this principle would be, of course, an extremely complex matter, both because
different people have such different stakes in the outcomes of any given decision within a community
and because the interdependence of communities means that there are generally ramifications of
the decisions made within one community on people in other communities. In practice, therefore,
it is really not possible to fully realize the ideal of self-determination: people will always confront
conditions not of their choosing and will be affected by decisions not of their making.

3. Capitalism vs Democracy

Nevertheless, we can still judge alternative institutional arrangements by how much they facilitate
or impede the ideals of democracy as collective self-determination. Capitalism, in these terms,
inherently obstructs fullest realization of democracy. By definition, “private” ownership of means of
production means that significant domains of decisions that have broad collective effects are simply
removed from collective decision-making. While the boundaries between the aspects of property
rights that are considered private and the aspects that are subjected to public control is periodically
contested, in capitalist society the presumption is that decisions over property are private matters
and only in special circumstances can public bodies legitimately encroach on them. The private
decisions of owners of capitalist firms often have massive collective consequences both for the
workers inside of the firm and for people not directly employed in the firm, and thus the exclusion of
such decisions from public deliberation and control reduces democracy. A society in which there are
meaningful forms of workers democratic control within firms and external democratic public control
over firms is a more democratic society than one which lacks these institutional arrangements.

Of course, there may be good reasons for the exclusion of non-owners from such decisions,
either on the grounds of economic efficiency or on the grounds that people have the right to dispose
of “their” property as they see fit even if this has large consequences for others. Democracy, after
all, is not the only value we have, and it could be the case that in some circumstances other values,
such as efficiency, might be sufficiently important to justify a reduction in self-determination. These
considerations, however, do not change the fact that capitalist property rights reduce democracy.
The advance of democracy, therefore, requires transcending capitalism. But how? And what does
this really mean?

II. A Model for Transcending Capitalism: taking the social in socialism seriously

In my work on envisioning real utopias I have proposed a general model for thinking about an
emancipatory alternative to capitalism and how to move towards it. I cannot here explain all of the
details of this model, but let me just very briefly sketch it central reasoning. I will use a series of
diagrams to visually illustrate these ideas.

1. -- SLIDE -- In every economy, three forms of power are used to direct the allocation of resources
and the control of production and distribution. I call theses economic power, state power, and social
power. The first two of these are familiar; the third is not: Economic power is based on ownership
and control over economic resources. State power is based on control of rule making and rule
enforcing by the state. And social power is based on the ability to mobilize people for voluntary
collective action. Think of the contrast this way: to get people to do things you can bribe them, you
can coerce them, or you can persuade them.

2. In different economic systems, these forms of power are connected in different ways.

• In capitalism economic power is the most important, both in terms of its direct effect on
economic activities -- SLIDE -- and in terms of its indirect effects by shaping and constraining
the exercise of other forms of power -- SLIDE --
• In what can be called a statist economy – such as the former Soviet Union – state power is
the most important form of power.
• -- SLIDE -- And in what I will call socialism, social power is the most important. But in all
economic systems, all three forms of power are present and connected.

3. In terms of this model of power, then, Democratization is more than simply the question of
how state power is organized; rather, deepening and enlarging democracy requires democratizing
access to all three of these forms of power and their interconnection:

• Democratization of the state: need to broaden and deepen the forms of citizen participation
• Democratization of the economy: subordination of economic power to social power and
democratic state power
• Democratization of civil society: expanding the arenas and scope of solidarity so that
voluntary association is more inclusive.

4. In the rest of this talk I want to do two things, if time permits: First, examine the different
pathways through which the capacity of social power to direct the economy can be increased. I call
these pathways of social empowerment. If I still have time, I will then briefly discuss the problem of
transformation: the strategies for moving along these pathways.

5. SEVEN PATHWAYS OF SOCIAL EMPOWERMENT

• Statist socialism
• Social democracy I: social democratic statist regulation
• Social democracy II: associational democracy
• Social economy I: social capitalism
• Social economy II: cooperative market economy
• Social economy III: pure social economy
• Participatory socialism

III. STRATEGIC LOGICS OF TRANSFORMATION

CORE DEFINITIONS OF THREE LOGICS [SLIDE]:

1. Ruptural (radical break in institutions): Revolutionary socialist tradition

2. Interstitial (build new institutions in the cracks of the system): Anarchist tradition
3. Symbiotic (use existing institutions to solve problems in ways that transform institutions):
Social democratic tradition

Fuller typology of contrasts [slide]:

1. Rupture vs Metamorphosis,

The central distinction among visions of the trajectory of system-transformation is

between the view that any trajectory beyond capitalism will necessarily involve a decisive
rupture and those views which envision a trajectory of sustained metamorphosis without
any system-wide moment of discontinuity. The central idea of Ruptural transformation
that through direct confrontation and political struggles it is possible to create a radical
disjuncture in institutional structures in which existing institutions are destroyed and new
ones built in a fairly rapid way. Smash first, build second. A revolutionary scenario for
the transition to socialism is the iconic version of this: a revolution constitutes a decisive,
encompassing victory of popular forces for social empowerment resulting in the rapid
transformation of the structures of the state and the foundations of economic structures.

In contrast, strategies of metamorphosis imagine transformation as a gradual process

without large scale, temporally-condensed radical breaks.

2. Interstitial vs Symbiotic metamorphosis

Here there are two different logic of metamorphosis: Interstitial and Symbiotic.

Interstitial: Build new institutions in the niches/spaces/cracks of the existing society.

Worker cooperatives, alternative trade systems, social housing, wikipedia, are examples.

Symbiotic: Enter the dominant institutions of power, collaborate with elites to solve
practical problems, but do so in ways which expand the scope of social empowerment.
These are what used to be called “nonreformist reforms”: reforms which both make the
system function more effectively and expand the limits of popular power.
3. Political Traditions: revolutionary socialist, anarchist, social democratic

4. Collective actors

5. Relation to the state

6. Relation to the capitalist class

7. Metaphors of success

III. CONCLUSIONS: WHAT ARE THE BIG MESSAGE FROM THIS PROJECT?

Short conclusion: Central Conclusions

1. The democratization of capitalist society is the transcendence of capitalism.

Because capitalism inherently obstructs democracy, if we are serious about creating

a deeply and robustly democratic society, it is essential that economic power be
subordinated to social power. This means creating a democratic economy, not merely a
more democratic state.

2. Democratization involves multiple pathways of social empowerment.

The long term project of a deeply democratic economy involves enhancing social power
through a variety of distinct kinds of institutional and structural transformations. Socialism
should not be thought of as a unitary institutional model of how an economy should be
organized, but rather a pluralistic model with many different kinds of institutional pathways
for realizing a common underlying principle.

3. Which pathways offer the greatest potential is historically and contextually variable.

There is no simple formula to tell us which of these pathways is the most promising or the
most critical. This will vary enormously across time and place. In the United States today,
interstitial transformations are particularly important, both because of the long tradition of
civic activism in the U.S. and because of the weakness of the democratic institutions of
the state. But in other countries symbiotic strategies may be more available.

How far can we go along these pathways before we hit untransgressable limits? Are
there such limits? I do not think we can answer these questions – we don’t know what
the ultimate limits to the expansion of democratic egalitarian social empowerment might
be. The best we can do, then, is treat the struggle to move on the pathways of social
empowerment as an experimental process in which we continually test and retest the
limits of possibility and try, as best as we can, to create new institutions which expand the
limits themselves. In doing so we not only envision real utopias, but contribute to making
utopias real.

Long conclusion

1. Transcending capitalism as democratization

Because capitalism inherently obstructs democracy, if we are serious about creating

a deeply and robustly democratic society, it is essential that economic power be
 subordinated to social power. This means creating a democratic economy, not merely a
more democratic state

2. Institutional pluralism and heterogeneity: multiple pathways of social empowerment

The long term project of a deeply democratic economy involves enhancing social power
through a variety of distinct kinds of institutional and structural transformations. Socialism
should not be thought of as a unitary institutional model of how an economy should be
organized, but rather a pluralistic model with many different kinds of institutional pathways
for realizing a common underlying principle.

3. There are no guarantees: socialism is a terrain for working for social and political justice, not
a guarantee for realizing those ideals.

The argument for socialism defined as direct and indirect democratic power over the
allocation and use of productive resources is not that socialism guarantees social and
political justice, but rather that it creates the most favorable socio-economic terrain on
which to struggle for justice. This, basically, rests on what might be termed “faith in
democracy”: the belief that the more democratic is the distribution of power in a system
the more likely it is that humane and egalitarian values will prevail. This is not because of
a belief in the innate goodness of people, but because the belief that under conditions of
a wide and deep democracy people will interact in ways in which more humane impulses
of our nature are more likely to prevail. But democracy can be hijacked. Exclusionary
solidarities can be fostered as well as universalistic ones. There are no guarantees.

Philosophers and political activists share a common fantasy: If only we can design
institutions in the perfect manner we can relax. If we had the best possible institutional
form of democracy it would generate self-reinforcing dynamics which would continually
strengthen democracy. Economists have fantasized the self-reproducing market: if only
we designed the institutions of property rights just right, then markets would be self-
reproducing, perpetually generating precisely the kinds of incentives and motivations
needed for markets to function well. And at least some socialists have hoped that if
capitalist power were destroyed and new economic institutions run by workers were
designed in just the right way, socialism would be self-reinforcing: the kinds of people
needed to make socialism work smoothly would be engendered by those institutions,
and the conflicts in society which might undermine those institutions would gradually
disappear. This kind of aspiration underlay Marx’s famous prediction of the “withering
away of the state” as socialism evolved into communism.

I do not believe complex social systems are ever like that, and certainly that socialism
could ever be like that. Of course the design of institutions matters. The whole point of
envisioning real utopias and thinking about the relationship between institutional designs
and emancipatory ideals is to improve the chances of realizing certain values. But in
the end the realization of those ideals will depend on human agency, on the creative
willingness of people to participate in making a better world, learning from the inevitable
mistakes, and vigorously defending the advances that are made. We can never relax.

4. Strategic indeterminacy: there is no one way

Movement towards radical democratic egalitarian ideals of social and political justice will
not happen simply as an accidental by-product of unintended social change; if this is to be
our future, it will be brought about by the conscious actions of people acting collectively
to bring it about. This implies that a theory of transformation needs to include a theory
 of conscious agency and strategy. Just as there are multiple institutional forms through
which social power can be increased, there are multiple strategic logics through which
these institutions can be constructed and advanced. No one of these strategic logics of
transformation is likely to be adequate for goal of enhancing social power. Any plausible
longterm trajectory of transformations needs to draw elements from all three.

5. Opacity of the future limits of possibility: We cannot know in advance how far we can go in
this trajectory of social empowerment.

The seven pathways of social empowerment provide a rough map of the direction of
transformation needed to enhance the socialist component of the economic system. The
logics of transformation tell us something about the strategies that might move us along
those pathways. But we cannot specify in advance the full array of institutional forms
which will enable us to consolidate particular ways of deepening and enlarging social
power on these pathways. Nor can we really know how far it is possible to move along
these pathways.

I do not believe that my lack of confidence about the limits of possibility simply reflects
a failure of theoretical imagination (although, of course, I could be wrong about this as
well). Rather, I think it reflects inherent problems in understanding the ramifications of
unintended consequences in complex systems. But it is crucial, really crucial, not to
slide from this frank admission of ignorance about future limits of possibility to a belief
that socialism is impossible, that capitalism constitutes “the end of history”. We simply
do not know what the ultimate limits to the expansion of democratic egalitarian social
empowerment might be. The best we can do, then, is treat the struggle to move on the
pathways of social empowerment as an experimental process in which we continually
test and retest the limits of possibility and try, as best as we can, to create new institutions
which expand the limits themselves. In doing so we not only envision real utopias, but
contribute to making utopias real.
Profundizando la
democracia en la
sociedad civil
Nombre y Apellido de las autoras: Acquarone Alicia, y Caleri Silvina
Correo electrónico aliciaacq@hotmail.com y silvinacaleri@gmail.com
Título de la propuesta: Entre el deseo y la realidad: cuál es la democracia realizable?
Institución de pertenencia: Facultad de Ciencia Política y RR. II. UNR
Función dentro de la Institución: Docentes
Ciudad/País: Rosario, Argentina
Idioma de la exposición: Castellano
Area temática: Profundizando la democracia en espacios organizados por el estado
Formato de la propuesta: Ponencia académica

Entre el deseo y la realidad: cuál es la democracia realizable?

El presente trabajo tiene por objeto analizar las dificultades a las que se enfrenta nuestro
régimen democrático en el marco de una ciudadanía de baja intensidad en gran parte de su
territorio, una débil institucionalización de la vida partidaria y una economía altamente concentrada.
Asimismo, se reflexiona sobre las posibilidades y alcances del diseño democrático como aspecto
central que contribuya a la profundización democrática, reconociendo su límite en tanto tal diseño
no tenga como punto de partida un proyecto colectivo de inclusión social, el cual pretenda alcanzar
ciertos niveles de bienestar en la población como condición indispensable para lograr la libertad y
autonomía de los ciudadanos. Desde una perspectiva más amplia (esto es, menos restringida al
mero conjunto de procedimientos), el trabajo sostiene entonces que el diseño de las instituciones
políticas por sí mismo no puede garantizar el mejoramiento de la democracia real. En tal sentido,
la búsqueda de este objetivo, no debe perder de vista fundamentalmente la cuestión de la tensión
democracia-capitalismo y (a pesar de que su resolución nunca es completa) en los intentos por
realizar una sociedad más igualitaria.

Respecto de la primera preocupación enunciada en el párrafo precedente se han tomado los

aportes de tres pensadores altamente reconocidos en la reflexión de la Ciencia Política argentina
de las últimas décadas (en particular desde el advenimiento de la democracia en 1983), Guillermo
O’Donnell, Norbert Lechner y Atilio Borón, cuyos aportes son esenciales (y están contenidos) en la
formulación de dicha preocupación. Sin duda, las contribuciones de O’Donnell sobre la necesidad
del reforzamiento de las instituciones del régimen político y la interrogación sobre la ciudadanía,
las de Lechner acerca de la cultura política y sus alcances en la vida de sus instituciones políticas
(en particular los partidos), y las de Borón respecto de los límites que le plantea a la democracia la
desigualdad de la sociedad capitalista, permiten abordar el tema de la democracia desde un mirada
más rica y amplia en lo que hace a sus posibilidades de profundización.

En tal dirección, en este trabajo se retomarán algunos de los planteos de los autores
mencionados para posteriormente realizar un análisis en torno a las dificultades y los obstáculos
con los que se encuentra la democracia, para concluir sobre la necesidad de jerarquizar el aspecto
necesariamente colectivo (extensivo e inclusivo, y no elitista y excluyente) de la formulación
democrática y la construcción de un piso de igualdad real entre la ciudadanía, cuya ausencia es un
límite insalvable para una verdadera realización democrática.
…………

Retomando entonces, nos preguntamos ¿qué diseño democrático se puede construir

en un país con una ciudadanía de baja intensidad en gran parte de su territorio, con una débil
institucionalización de la vida partidaria y una economía altamente concentrada?

Como señala Przeworski, “lo que hace que las democracias sean sustentables, dado
el contexto de condiciones exógenas, son sus instituciones y su desempeño” . La calidad
de la democracia entonces podrá ser medida (aunque no exclusivamente) por el grado de
institucionalización (relación entre Derecho- Institución- Procedimiento) que presente; lo que está
directamente ligado al otorgamiento de capacidad ciudadana. En términos de Przeworski “cuando
su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y políticamente deseados,
como la erradicación de la violencia arbitraria, la seguridad material, la igualdad y la justicia, y
cuando al mismo tiempo, las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que producen si esos
objetivos no logran cumplirse”.

El fracaso de la política neoconservadora en América Latina profundizó las ya complicadas

relaciones de la poliarquía. Como afirma O’Donnell , en esta región, si bien los regímenes
democráticos instaurados se basan en un sistema de derechos positivos, no generan las condiciones
requeridas para el ejercicio efectivo de derechos y obligaciones. El desmantelamiento del Estado,
la profundización de la fragmentación social, la pérdida de legitimidad de los partidos políticos y
de otras instituciones la sociedad civil, terminaron por desplazar a la política.
Al mismo tiempo, con el desplazamiento de la política se debilita y se reduce el ámbito de lo
público. Al respecto, Lechner señala que “...se reduce el ámbito de la acción colectiva y se fomentan
estrategias individuales ... Predomina un ‘individualismo negativo’ en el doble sentido de que el
individuo recela de la acción colectiva al mismo tiempo que se siente aislado y excluido del mando
protector de la colectividad.” Al desvanecerse el espacio público la política democrática pierde
sustento y con él la participación ciudadana. Respecto de tales cambios el autor señala además
que la globalización afectó las economías, los sistemas políticos, los sistemas pensamiento y las
interacciones entre Estado e individuo, creando vínculos transgubernamentales y transestatales.

A estas preocupaciones se suman las que apunta O’Donnell: “Muchas nuevas democracias
hacen frente simultáneamente a los múltiples desafíos que acarrea el tener que asegurar una
ciudadanía efectiva bajo condiciones económicas e institucionales que obstruyen la viabilidad de
las instituciones estatales ... De modo que nos encontramos con regímenes democráticos carentes
de una ciudadanía efectiva para significativos sectores sociales y en amplias áreas geográficas.
Y sin una ciudadanía efectiva, cabe dudar de que esos regímenes sean ‘democracias’ en algún
sentido de la palabra.”

O’Donnell nos plantea una perspectiva interesante que se basa en repensar la situación de hoy,
desde la visión de cómo estos Estados Latinoamericanos han surgido, cómo “...están entrelazados
con sus sociedades respectivas” . Esto es, pensarnos desde la construcción misma de la relación
Estado / Sociedad Civil. Para lo cual nos advierte que es “..un error asociar el Estado con el aparato
estatal, o el sector público, o la suma de las burocracias públicas, que indudablemente son parte del
Estado, pero no constituyen el todo:” Nos propone pensarlo como conjunto de relaciones sociales
que establece cierto orden en un territorio respaldado por una coerción centralizada y legitimado
por el sistema legal. Este orden, producto de las relaciones de poder, no es un orden igualitario y
socialmente imparcial, sino que responde al grado de relaciones de fuerza que se han construido al
momento de la toma de las decisiones. Ahora bien, así conceptualizado el Estado cumple con dos
premisas fundamentales:
• Es un verdadero orden ya que suministra una predecibilidad social generalizada y respaldado
por la acción decisiva de la burocracia pública.
• Aun cuando no se extienda a otros campos, la igualdad garantizada ante la ley es crucial para el
ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, el funcionamiento efectivo de la democracia
y también para la eficacia de las garantías personales consagradas en la tradición liberal clásica.

Categórico O’Donnell nos dice que la Argentina no sólo sufre una crisis social y económica
sino fundamentalmente una crisis del Estado en tres dimensiones:
1. la dimensión del Estado como conjunto de burocracias capaces de cumplir sus obligaciones
con una eficiencia razonable
2. la dimensión de la eficiencia de la ley
3. la dimensión de la credibilidad del alegato de que los organismos estatales orientan sus
decisiones de acuerdo a una concepción del bien común.
 El autor plantea que estas tres dimensiones del estado “no deben ser antológicamente
atribuidas a todo estado. Ellas son tendencias que ningún estado ha logrado completamente, y en
algunos estados distan bastante de serlo” ; aclarando el carácter históricamente contingente de
las mismas y que la mayoría de los estados en la región exhiben valores severamente deficientes.
O’Donnell define al Estado democrático como “un Estado que además de sancionar y respaldar los
derechos de ciudadanía política implicados por un régimen democrático, por medio de su sistema
legal e instituciones sanciona y respalda una amplia gama de derechos emergentes de la ciudadanía
civil, social y cultural de sus habitantes…. el Estado es el ancla indispensable de los derechos de
la ciudadanía. Sin este anclaje, un régimen democrático simplemente no existe, o se convierte
en una caricatura en la que se realizan elecciones pero ellas no satisfacen requisitos mínimos de
competitividad, equidad e institucionalización. Ese anclaje es especialmente importante para los
sectores postergados, discriminados y/o excluidos, quienes no tienen la posibilidad de “fugarse” del
Estado mediante la contratación de diversos servicios o beneficios privados” .

El autor distingue situaciones diversas de grados de democracia para adentro del continente.
Afirma que tanto Costa rica, Uruguay y Chile son países donde el régimen y el estado característicos
de una democracia están básicamente satisfechos; Argentina, Bolivia y Brasil los caracteriza como
democracias políticas, es decir, si bien las características del régimen están satisfechas a nivel
nacional,” hay discontinuidades significativas en términos del alcance de la legalidad del estado en
varias regiones; Colombia, República Dominicana, Ecuador, México, Panamá y Perú “países que
pueden ser clasificados como democracias políticas condicionadas”.

Partiendo de este estado de cosas y teniendo en cuenta la ausencia de homogeneidad

territorial (países con extensa zonas marrones) las democracias se basan en un ‘Estado
esquizofrénico’ que combina en forma compleja características democráticas y autoritarias. Por
lo que “su carácter público y de ciudadanía, se desvanecen en las fronteras de varias regiones y
de relaciones interclasistas y étnicas. Esta mezcla demanda una reconceptualización del Estado
mismo y de la democracia como régimen.” Así señala que un Estado que no es capaz de hacer
valer su legalidad presenta una democracia con baja intensidad de ciudadanía. Asimismo, observa
respecto de los países de la región que “grandes o pequeños en su tamaño como burocracias, estos
Estados suelen ser débiles. Algunos de ellos han sido débiles en todos los respectos; otros han
sido eficaces -a veces terriblemente eficaces- como máquinas represivas, pero poco han logrado
normalizar y homogeneizar sus naciones y sociedades”.

El autor coincidirá con Nun en remarcar la necesidad de reconstrucción del Estado y de la

ciudadanía. En relación a este tema, Nun propone que se estimulen y multipliquen formas diversas
de democracia directa, como la consulta popular, los referendos y los plebiscitos “..no existe
necesariamente incompatibilidad entre la democracia representativa y la democracia directa. En
sociedades tan diferenciadas y complejas como las actuales, no es cuestión que una desplace a la
otra, sino de que ambas se influyan y condicionen entre sí, distinguiendo cuáles son los niveles de
acción más apropiados para cada una.”

De hecho la sociedad emergente de los paradigmas modernos era una sociedad de masas
que necesitaba fuertes sindicatos y partidos políticos masivos que pudieran construir acuerdos,
negociar pactos. También necesitaba un Estado que garantizara la concreción de dichos consensos
favoreciendo una acumulación que no dejara totalmente desprotegidos a las clases y sectores
sometidos por su desventaja estructural en la puja distributiva. Asimismo, en esta sociedad, la
constitución simbólica de lo colectivo le permitía al individuo tener un sentido de pertenencia y
otorgaba a la sociedad su fundamento. Al entrar en crisis estos componentes un interrogante se
tornó insoslayable: ¿Cuál es la viabilidad de la reproducción social en las actuales democracias?
Partiendo de una análisis muy pertinente Lechner centra su preocupación por la democracia desde
el horizonte simbólico de la política y con ella la construcción de un nosotros, de lo colectivo , de la
mirada e identificación de los ciudadanos con sus instituciones, es decir con el compromiso con el
sentido del orden. Ya en su memorable texto sobre “la minoría consistente” Lechner nos marca una
distancia sustantiva con las tradicionales lecturas clásicas al respecto de la construcción del orden.
Si bien el texto citado describe la configuración de los gobiernos autoritarios de América Latina, la
particular manera de concebir el orden y el poder en relación a las mayorías y minorías aporta gran
riqueza conceptual a la hora de pensar la construcción de consensos en una democracia..

El autor señala que “la realidad social prefigura la legitimidad. La realidad es ‘formada’ por
una relación de poder mediante la cual el interés dominante se objetiva en orden. La fuerza del
grupo gobernante no reside pues tanto en la coacción física como en su traducción en la ‘fuerza
de las cosas’. El poder al generar realidad genera al mismo tiempo su propia legitimidad. El
reconocimiento del orden político remite así al reconocimiento de la realidad ‘ordenada’ por el
poder ... El poder ordena. El orden no es un ‘hecho’ posterior al surgimiento del poder. El poder
determina la realidad; la realidad del poder es la realidad del orden. El poder transpira orden. El
orden es la forma de aparición del poder … No se apela a la construcción de un consenso a partir
de los diferentes intereses en pugna. Se llama a un consenso sobre el statu quo. Una vez ordenada
la realidad, se invita a todos a estar conforme con ella. El poder determina la realidad. Quienes
están disconformes con la realidad así impuesta, se encuentran de antemano con una desventaja
- son los que se niegan al consenso - Los ‘opositores’ devienen ‘enemigos del orden’ en la medida
de que su disenso es tanto más amenazante como menos afianzada sea la hegemonía del grupo
dominante ”

Por otra parte, el enfoque de Lechner afirmar que el mayor éxito de las políticas
neoconservadoras, de las décadas de los ‘80 y ‘90, fue su impacto ideológico. Por ello se aboca
al estudio de la dimensión “simbólica de la política” y su impacto en la producción de los “mapas
cognitivos”.

Asimismo el dilema de la coyuntura latinamericana deberá lograr un desarrollo económico

y garantizar la cohesión social. Los países debieron insertarse en forma competitiva al mercado
mundial con lo que esto implicaría: no sólo exportar sino incrementar el “factor tecnológico de los
bienes y servicios a exportar”; sin dejar de señalar que esto produjo una paradoja: no todos los
sectores estaban en igualdad de condiciones y esto profundizó las desigualdades sociales al interior
de las sociedades latinoamericanas produciendo una mayor rigidez al dificultar los mecanismos
de movilización y ascenso social, esto es, “junto con acentuarse las históricas tendencias a una
«sociedad dual» se perpetúa el sector de la población excluida.”

Una de las cualidades principales de la democracia es el respeto a la diversidad: “La diversidad

social puede representar una de las grandes riquezas del país, siempre que sea contenida por un
orden. Sin mecanismos de integración, la diversidad de la sociedad deriva en una fragmentación.
Quiero decir, las desigualdades socio-económicas pueden alcanzar un nivel tal que hacen estallar
no sólo los lazos de solidaridad, sino también los derechos básicos. He aquí un segundo clivaje: a
las tendencias de disgregación se contrapone una política de integración. No basta empero, invocar
una y otra vez al “capital social” y la “sociedad civil”. No hay panaceas, ya lo vimos. El halo idílico
de la sociedad civil se evapora cuando dos tercios de los entrevistados conciben sus relaciones con
los demás como una carrera de competencia.”

¿Cuáles serían entonces las tareas en esta reconstrucción democrática? Lechner compara
el desafío presente, caracterizado como proceso de reorganización social y político, con los de los
años ’20 y ’30 que “...nos obliga a repensar - y rehacer - las relaciones entre procesos económicos,
formas políticas y pautas culturales.” Y se pregunta ¿de qué manera las transformaciones en
curso afectan las condiciones de posibilidad de la democracia en América Latina? Luego de una
interesante descripción sobre las transformaciones de la política, el autor se introduce a analizar
el malestar con la política y su propuesta de transformación, llamándonos la atención sobre dos
cuestiones centrales: la crisis de los mapas ideológicos y una reestructuración de los mapas
cognitivos; poniendo en el centro de la escena la necesidad de recrear una cultura democrática
para así reconstruir un nosotros colectivo; volver a otorgarle a la política su centralidad, para así
redefinir el régimen democrático. Y señala además que:
“….El Estado encuentra crecientes dificultades no sólo para abordar la complejidad de la
globalización, sino igualmente para asumir lo que siempre fue una de sus funciones primordiales,
la cohesión social.

El desafío fundamental, sin embargo, consiste en repensar el mismo concepto de Estado.

Sería pues erróneo, reducir el problema a «más Estado» o «menos Estado». Parece difícil impulsar
un desarrollo sostenido en América Latina mientras la relación de mercado y Estado sea visualizada
como una «suma cero» en que el avance de un elemento necesariamente implica el retroceso
del otro. La consigna «menos Estado, más mercado» refleja una ingenuidad peligrosa. Dicho en
otras palabras: dado el carácter social del mercado, el ordenamiento de la sociedad es un factor
determinante de la eficiencia macroeconómica. Si queremos afianzar una economía social de
mercado, entonces debemos encarar el fortalecimiento del orden social. A ello debiera apuntar una
reforma del Estado; no a más o menos, sino a otro Estado. Es decir, un Estado democrático que
integre efectivamente a todos los ciudadanos.”

Visto desde la perspectiva del ciudadano y siguiendo a Carlos Thiebaut diremos que
ser ciudadano es pertenecer y sostener aunque de manera crítica las normas, creencias y
procedimientos. “El ciudadano se hace haciendo su ciudad”. El fin, nos dice el autor, no es lo
que hace sino hacerse ciudadano: libre, igual y solidario. El reto de la democracia es combinar
las asignaciones del mercado, las disposiciones colectivas, la política estatal, la defensa de los
derechos individuales y la iniciativa y el control democrático efectivo. No podemos tomar como
patrón organizacional la lógica del mercado. Restringirlo resulta costoso pero no hacerlo podría
resultar fatal. La tendencia del mercado como de los Estados burocrático, es fortalecer las posiciones
atomistas e instrumentales con el fin de debilitar la iniciativa democrática. Con la fragmentación
se debilitan los lazos de afinidad, se diluyen las agrupaciones, menos posible resulta movilizar
mayorías democráticas en torno a programas y políticas comunes. Las nuevas democracias tienen
que atender en forma simultánea tanto cuestiones civiles y políticas como así también sociales de
ciudadanía. Compartimos con Mouffe cuando señala que “El objetivo de una política democrática
no es erradicar el poder sino multiplicar los espacios en los que las relaciones de poder estarán
abiertas a la contestación democrática. En la proliferación de esos espacios con vistas a la creación
de las condiciones de un auténtico pluralismo agonístico, tanto en el dominio del Estado como en
el de la sociedad civil.”

Asimismo, un análisis sobre la democracia en términos de su calidad y alcances, implica

entre otras cosas, preguntarse sobre la realización de la capacidad ciudadana. Tal realización debe
dimensionarse no sólo en términos normativos, sino también, en relación a cómo los mismos se
efectivizan en la vida política y social de una sociedad.

Al respecto, Borón realiza un señalamiento que pone en cuestión algunos supuestos

presentes en las preocupaciones y análisis sobre las democracias actuales y su funcionamiento.
Tal cuestionamiento tiene que ver con la futilidad de pensar a la democracia como régimen
político en abstracto, independientemente de su contexto de producción histórico social. En tal
sentido, refiriéndose al universo de los regímenes democráticos existentes en la actualidad, lo
denomina capitalismo democrático (y no democracia capitalista), en tanto que el término que
marca la sustancialidad en la relación de los términos de la relación capitalismo/democracia no es
democracia, sino capitalismo, siendo la democracia sólo una descripción (una contingencia) de las
particularidades que el capitalismo pueda adoptar. Aún más, Borón plantea que las formas y notas
definitorias de la democracia no llegan a anular o neutralizar las características antidemocráticas
del capitalismo. Fundamenta este planteo en que existe una tendencial incompatibilidad entre el
capitalismo en cuanto formación social y la democracia en un sentido profundo, amplio, integral más
allá de sus aspectos procedimentales y formales. El capitalismo así le pone restricciones y límites
insalvables a la democracia por su carácter intrínsecamente explotador. De hecho, Borón fundamenta
junto a Ellen Meiksins Wood que el capitalismo no podría sobrevivir una democracia de carácter
sustantivo y extensivo, en tanto su estructura es “inherentemente opresiva y despótica”. Hablar de
democracia para esta perspectiva entonces demanda forzosa e ineludiblemente preguntarse por
el contexto social y económico en el que el régimen político se plasma, y en este sentido Borón
explica que “la democracia como forma de organización del poder social en el espacio público es
inseparable de la estructura económico-social sobre la cual dicho poder se sustenta”

Sólo bajo la luz de esta perspectiva teórica sobre la democracia, es que Borón aborda la misma
en los países de América Latina – en el análisis de las consecuencias de la hegemonía neoliberal
en las décadas pasadas, en la crítica a toda pretensión de caracterización de las democracias de
la región tomadas sólo en términos formales y en su propuesta sobre la orientación de la lucha por
la democracia en los distintos países.

Efectivamente, el diagnóstico respecto de la aplicación de las políticas neoliberales de

ajuste y estabilización y de sus devastadoras consecuencias sociales lleva a Borón a preguntarse
hasta qué punto la sociedad actual es mejor que aquélla que, centrada en el Estado, podía aplicar
medidas proteccionistas ya fuera con sesgos socializantes o populistas. De hecho, según él hubo
un retroceso en los logros sociales que habían sido obtenidos por tales tendencias ya que con el
advenimiento de las políticas neoliberales de ajuste y estabilización “viejos derechos se convirtieron
en inalcanzables mercancías, las precarias redes de solidaridad social fueron demolidas al compás
de la fragmentación social ocasionada por las políticas económicas ortodoxas y el individualismo
promovido por los nuevos valores dominantes, los actores y las fuerzas sociales que en el pasado
canalizaron las aspiraciones y las demandas de las clases y capas populares -los sindicatos, los
partidos populistas y de izquierda, las asociaciones populares, etc.- se debilitaron o simplemente
fueron barridos de la escena”.

Asimismo, Borón plantea que en América Latina, los procesos llevados adelante por gobiernos
neoliberales tomaron la característica de democracias ‘farsescas’ en tanto fueron en realidad una
contrarreforma social que preservaron y reprodujeron las estructuras de desigualdad social y
económica de esos países, provocando el vaciamiento de los nuevos regímenes democráticos en
los que los ciudadanos “se vieron atrapados en una situación paradojal: mientras que en el “cielo”
de la ideología el nuevo capitalismo democrático los interpelaba como soberanos y depositarios
últimos de un amplio repertorio de derechos y habilitaciones, en la “tierra” del mercado y la sociedad
civil eran despojados prolijamente de esos derechos por medio de crueles y acelerados procesos
de “desciudadanización” que los marginaban y excluían de los beneficios del progreso económico
y la democracia.”

En este sentido, desde esta perspectiva la lucha por la democracia en América Latina no
es independiente de la lucha contra el despotismo del capital. Sin duda, no se puede aspirar a
democratizar el mercado ya que éste es el ámbito de los intereses privados y no caben argumentos
relativos a la justicia distributiva y la igualdad. Por lo tanto, obtener un mayor nivel de igualdad,
de libertad y de participación ciudadana involucra poner límites, restringir el capitalismo. Por otra
parte, en lo que hace a una superadora visión de democracia, Borón plantea que la misma debe
comprender tres dimensiones inseparables: un relativamente elevado bienestar material e igualdad
económica y social, el pleno goce de la libertad por parte de la ciudadanía, y la existencia de
instituciones y reglas de juego que garanticen el carácter incierto de los procesos políticos.
Reflexiones finales

Haciendo un balance de las perspectivas de los autores hasta aquí relevadas, podemos
afirmar que la cuestión de la calidad democrática no es una problemática resuelta a pesar de
los significativos aportes. Entre los autores latinoamericanos citados en este trabajo encontramos
coincidencias al respecto del diagnóstico, en especial a lo referido a los siguientes puntos:
• Los regímenes democráticos de América Latina se caracterizan por construir una frágil
capacidad ciudadana. La ausencia de un Estado efectivo no permite asegurar, a todas las
personas, condiciones para la realización de la ciudadanía, ya que los Estados son incapaces
de hacer cumplir con uniformidad derechos y obligaciones.
• La gran mayoría de las Constituciones de los países de América Latina pueden ser calificadas
de ‘progresistas’ en lo que respecta a derechos y garantías ciudadanas. Asimismo, muestran
una gran contradicción a la hora de establecer instituciones y procedimientos que garanticen en
forma efectiva los mismos.
• Existe una incapacidad de las instituciones del Estado para establecer las condiciones del
ejercicio efectivo de la ciudadanía, proveer guía moral, movilizar ahorros públicos, coordinar la
distribución de recursos y corregir la disparidad de ingresos.
• Los partidos políticos experimentan una gran debilidad desde el punto de vista organizativo y son
poco representativos. Esto podría atribuirse tanto a factores institucionales como a condiciones
políticas y económicas generales.

Así también nos interesa señalar las profundas diferencias en el abordaje de la problemática,
diferencias que remiten a cómo cada uno de los autores se posicionan respecto de la relación
capitalismo-democracia.

En el caso de Atilio Borón, queda claro que el autor duda de la posibilidad de una resolución
positiva. Su afirmación que ‘más democracia significa menos capitalismo’ reafirma la incompatibilidad
de una verdadera democracia en el suelo capitalista. Esto no implica el profundo compromiso del
autor por avanzar en la concreción democrática que involucre mayor justicia distributiva y mayores
niveles de igualdad, aun en el terreno del capitalismo.

Si bien Guillermo O’Donnell señala la compleja construcción democrática en función de

las disputas de poder y del entramado histórico social, centra su preocupación en la calidad y
eficiencia de las instituciones democráticas. No parece considerar que el capitalismo imponga
límites insalvables a la democracia.

En sus trabajos Norbert Lechner no expresa abiertamente su posicionamiento respecto de

la tensión capitalismo-democracia, esto es, sobre el grado de conflictividad que le asigna a la
misma. Sin embargo, su constante preocupación respecto de la centralidad del campo simbólico
y de la cultura política deja entrever que esta tensión está presente en sus reflexiones, más aun
cuando afirma que las democracias en América Latina han estado históricamente frente al dilema
de conseguir desarrollo económico y cohesión social. No obstante, podemos afirmar que no niega
la posibilidad de la construcción democrática en un escenario capitalista.

Si concebimos a la democracia como empresa colectiva que busca objetivos principalmente

relacionados con la justicia y con la igualdad, éstas resultan empobrecidas en las formulaciones
liberales que sólo piensan al Estado como un poder hostil del que fundamentalmente hay que
defenderse, y en aquéllas que sólo se concentran en pensar a las instituciones políticas como
ajenas e inmunes a las diferencias sociales, a las luchas de poder, a la desigualdad económica. La
democracia así conceptualizada deberá medirse por la capacidad del sistema político de elaborar
y legitimizar las demandas sociales, lo que presupone combinar la diversidad de los intereses
materiales y morales con la unidad de lo social. Esta tarea tiene múltiples direccionalidades: desde
el Estado recuperando la responsabilidad clave en la conducción de la economía y en el la desarrollo
integral, sustentable y equitativo de la sociedad, desde la sociedad civil en la reconstrucción del
tejido social, recuperando las políticas asociativas para así también incrementar la capacidad de
autogobierno de la sociedad. El fortalecimiento de la sociedad civil es importante a la hora del
reforzamiento democrático si es acompañado con una fuerte articulación desde el Estado y de
las demás instituciones políticas que permitan y garanticen la igualdad efectiva y material para
posibilitar el autogobierno. Y ciertamente, será responsabilidad del diseño del régimen democrático
definir el modelo de participación popular.
Asimismo, definir la ciudadanía efectiva en un modelo de participación democrático
presupone definir un modelo de democracia, una manera de construir el poder y con ella la toma
de la decisión, es orientar las relaciones Estado / Sociedad Civil, es decir, establecer las fronteras
de lo público y lo privado en clave de libertad ciudadana - esto es, libertad asociada a la idea de
participación activa y no al concepto de libertad negativa, en tanto que el sujeto es libre porque
tiene ‘voz’ en la toma de las decisiones del dominio público. También entraña establecer no sólo
los derechos sino las capacidades reales y potenciales que tienen los actores sociales de ejercer
y exigir el reconocimiento efectivo de esos derechos. Así la ciudadanía trasciende el espacio de lo
‘formal’ para constituirse en ‘el espacio de lo sustancial’, de lo político y lo social.
No creemos que existan a priori instituciones óptimas al margen de las condiciones sociales, políticas
y culturales, ya que discutir instituciones no sólo se refiere a la eficiencia sino y fundamentalmente
a la distribución de poder y por ello el tema de la capacidad ciudadana es compleja y conflictiva. La
viabilidad no sólo descansa en el grado de desarrollo institucional sino fundamentalmente remite al
grado de compromiso de las fuerzas sociales y políticas de promover sus intereses en un marco de
construcción de dicha capacidad.
Del mismo modo, interesa señalar en este punto que las instituciones no deberían pensarse
como espacios estáticos e inalterables. En la vida política de las sociedades que pretendan ser
democráticas y plurales, las disputas por el poder y por la hegemonía por parte de los grupos
sociales, las luchas contra aquello ya instituido o contra el orden instaurado de la sociedad, tienden a
desplegar el conflicto como parte inherente también de un régimen político en el que la configuración
del orden social no esté clausurada definitivamente; y en tal sentido las instituciones en tal orden
están también sujetas a potenciales cambios por el aspecto disruptivo de lo político y del conflicto.
Claro está que tal constante puesta en cuestión de las instituciones establecidas en la democracia,
presupone su realización a través de los mecanismos previstos para tal efecto, esto es, toda una
serie de disposiciones, instituciones, reglas de juego que garanticen los procesos políticos. En
ese sentido, es innegable el valor del aspecto formal y procedimental de un régimen democrático.
Igualmente, plantear que la ‘buena’ democracia es meramente un conjunto de instituciones correctas
(o inclusive perfectibles) y que la profundización democrática consiste sólo (o fundamentalmente) en
el buen funcionamiento de las instituciones establecidas o en la concreción de acuerdos razonables,
es ingenuamente desconocer la inevitabilidad del conflicto en las relaciones humanas (y en tal
sentido en la democracia), y además perder de vista el hecho de que seguramente la lucha por la
igualdad y la justicia distributiva se despliegan no sin suscitar conflictos, tensiones, disputas que
generan determinados resultados. Tales resultados sin duda no son definitivos y probablemente
sean vueltos a poner en cuestión en tanto el sentido del orden no esté clausurado definitivamente,
y en tanto la democracia pretenda combatir la desigualdad y ponerle límites al capitalismo.
 Democracia Participativa y resignificaciones de la ciudadanía.
Las experiencias de las Juntas de Participación Vecinal y los Consejos de Infancia en
Córdoba (2010- 2012)

Albarez Gomez, Natalia; Ksiazenicki Viera, Inés

Perez Scalzi, Alejandra y Garay Reyna, Zenaida
nataliaalbarezgomez@hotmail.com
CEA Universidad Nacional de Córdoba
Argentina

Planteamiento del problema: relevancia y antecedentes

La participación de la sociedad como vía para extender la ciudadanía es un fenómeno que se ha

difundido en América Latina desde los años noventa, bajo el tópico de la participación ciudadana.
En los últimos años, el concepto de participación ciudadana ha sido apropiado y estimulado
desde el propio Estado como mecanismo de control sobre la sociedad y como reaseguro de la
implementación de sus políticas.

Se instaura, de este modo, un dispositivo en que confluyen proyectos participativos construidos

en torno a la profundización y expansión de la democracia, y el avance de una lógica neoliberal y la
reconfiguración del poder estatal por medio de la sociedad. Aquí cobra importancia el rol “activo y
proactivo” atribuido a la Sociedad Civil, concepto no carente de conflictos y debates. Esta forma de
control sobre la sociedad descansa sobre el presupuesto de un espacio público1 que existe más allá
Estado, y que forma parte de un tejido social complejo con potencial de generar proyectos alternativos
de organización social. Desde el Estado se han creado y fomentado formatos institucionales que
pretenden “garantizar” la participación de diferentes grupos organizados, en función de demandas
generales y específicas Es posible afirmar que se extienden los límites de lo “no- gubernamental”
al instituirse lugares para la materialización de la esfera pública en un complejo de organizaciones,
y que ello conlleva un alto potencial desmovilizante y despolitizante.

En el sentido planteado, nuevas instancias estatales de representación social, tales como

foros, mesas de diálogo, juntas, comisiones, imponen a las organizaciones sociales exigencias
técnicas y burocráticas propias de la lógica estatal, así como de otras organizaciones que prestan
apoyo financiero y técnico, generándose situaciones de alejamiento de las propias bases sociales.
Tal como lo ha indicado Dagnino (2006: 407), esta forma de control social permite asimilar como
Sociedad Civil, sólo a aquellas organizaciones que tengan la capacidad de amoldarse a dichas
lógicas y exigencias técnicas, mostrando una “conducta aceptable”, que se vincula a la minimización
y silenciamiento del conflicto. En esta línea, Burity (2006: 99)2, analizando la experiencia brasileña,
sostiene que no hay que minimizar el rol estatal cuando invita a la sociedad a participar en el
diseño de políticas públicas, configurando una Sociedad Civil políticamente aceptable, “modelada
para colaborar según un paradigma ideológico asumido como imposición de los tiempos y de los
desafíos colocados por la crisis del Estado y de la globalización”.

Frente a procesos de implicación mutua, como los mencionados, y a un cierto desdibujamiento

de las fronteras entre Estado y sociedad, se torna complejo definir, a priori, cuáles serán los
posicionamientos de los actores sociales y políticos, ya que la estabilidad no está configurada de
antemano partiendo de una noción que entiende a los agentes sociales como entidades construidas
y atravesadas por una diversidad de discursos. Se asume, entonces, la existencia de posiciones
de sujeto contingentes e inestables, que se corresponden con una multiplicidad de relaciones
sociales que se construyen dentro de discursos específicos (Mouffe, 1999: 109- 111). Queda, pues,
la posibilidad de explorar y comprender algunos de los contenidos subyacentes de la cultura política
en rediseños institucionales como los referidos, haciendo la salvedad de que frente a la polisemia
insalvable del concepto mismo de cultura política es necesario referirse a una cuestión anterior:
los límites de lo político que trazan- construyen los agentes sociales en sus relaciones sociales. Se
entiende aquí que el sentido de lo político no puede ser disociado de la noción de poder en cuanto
relación social3, y de la construcción de los espacios público y privado, en el marco de la crisis del
proyecto de la modernidad.

En este orden de ideas, la construcción de esferas públicas para la ampliación y democratización

de la gestión estatal supuso la implantación, durante los años ochenta y noventa en la región,
de mecanismos institucionales de participación ciudadana. Siguiendo el análisis de Cunill Grau
(1997: 75 y ss.)4, es posible identificar y clasificar la oferta institucionalizada de participación en:
“1 – Acción legislativa directa (Iniciativa legislativa popular referendos, plebiscito, revocación de
mandato); 2) formulación de intereses particulares en las políticas públicas. (Cabildos abiertos,
consejos consultivos, asambleas ciudadanas, presupuestos participativos)5 y 3) cogestión en
prestación de servicios públicos” (Cunill Grau en De la Jara, 2006: 367).

A nivel local, en el caso de la ciudad de Córdoba, tales rediseños institucionales se incluyeron

la sanción de una Carta Orgánica (1995)6, que entre sus 160 artículos introdujo numerosas
referencias a la participación ciudadana, política, vecinal y sectorial, a la incorporación de institutos
de Democracia Semi- Directa –Iniciativa, Referéndum y Consulta Popular, Revocatoria de Mandato-
y una visión de municipio más descentralizado. Con tal fin, se crearon los organismos de gestión
territorial o Centros de Participación Comunal (CPC) y el Consejo Económico Social (art. 149), las
Juntas de Participación Vecinal (JPV) (art. 155 y 156), que otorgaban un relevante rol, aunque no
exclusivo, a los Centros Vecinales (art. 42)7 (y 147°) como canales de participación de los vecinos
y de sus demandas. Para ello se dispuso, en relación a su gobierno interno, su normalización a
través de elecciones internas abiertas, Declarándose que la persona humana y los vecinos son
“protagonistas y artífices de la vida cotidiana y el destino común de la ciudad” (art. 9).

El 22 de abril de 2008 el Concejo Deliberante sancionó la correspondiente Ordenanza que

reglamenta a las Juntas de Participación Vecinal. En el trabajo previo de la Comisión de Legislación
Social se invitaron a diversos actores de la sociedad interesados en la sanción de esta norma, entre
ellos a distintos Centros Vecinales, organizaciones del movimiento vecinalista y representantes
de organizaciones de la sociedad civil (OSCs) con trayectoria en distintos barrios de la ciudad y
organizaciones de promoción de la ciudadanía.

Las Juntas de Participación Vecinal8, como instrumento de democracia participativa, son

un instituto público municipal de gestión asociada y articulada entre Centros de Participación
Ciudadana, centros y comisiones vecinales, clubes, bibliotecas, centros de jubilados, escuelas,
comedores, iglesias y otras entidades como las OSCs, cooperadoras y otras instituciones barriales.
Tienen por cometido diagnosticar diferentes tópicos urbanos, generar ideas y espacios de debate
sobre proyectos y decisiones públicas de ámbito barrial (prioridades de obras, servicios y programas
sociales para los barrios, ayuda para su ejecución), facilitando la convocatoria de los vecinos a
cabildos barriales ,donde se deciden los planes a realizar .Se procura, asimismo, producir una mayor
descentralización administrativa, controlar la gestión del Estado municipal y facilitar el proceso del
presupuesto participativo. Ahora bien, las JPV no tiene ningún tipo de asignación presupuestaria,
lo que es una debilidad. El diseño que se elaboró para las mismas es de articulación en las JPV
y el Presupuesto Participativo, que tiene tres etapas de diseño: asamblea vecinal para elaborar
el diagnóstico urbano-social de la zona barrial; Cabildo Barrial Zonal: para establecer el orden de
prioridades de los problemas diagnósticados y elegir a los delegados del PP y tercera etapa: talleres
a escala de CPC para establecer las alternativas posibles de superar los problemas priorizados;
y finalmente una etapa de control de ejecución que se comparte entre los delegados del PP y las
JPV)

Otro mecanismo institucionalizado de participación ciudadana son los recientemente

formados Consejos de Infancia9, creados a partir de la Ley nacional 26061, (a la cual adhiere
la Provincia de Córdoba) que promueve entre sus otros tantos objetivos, la creación de nuevos
espacios para la niñez, nuevos espacios que promuevan una Institucionalidad que permita mirar
la infancia integralmente, instituciones que reconozcan a la niña, niño y adolescente como sujetos
de derechos. Los consejos Locales de infancia, son instancias desde donde el ciudadano puede
participar junto con otros actores e instituciones interesados en la problemática.

Según Informes de la Secretaria de la Mujer, Niñez, Adolescencia y Familia de la Provincia

de Córdoba, en el año 2009 se conformaron 32 Consejos de Infancia en el Interior de la Provincia,
“todos tienden a apoyar la nueva institucionalidad y consecuentemente aportar al fortalecimiento
institucional, buscando posicionar a la infancia en la agenda publica de los municipios y comunas;
valorizando y reforzando las redes sociales y comunitarias”. Ahora bien, en términos territoriales
concretos son los consejos de infancia espacios activos de participación de la comunidad en
la temática de niñez, adolescencia y familia? ¿Tienen incidencia real en la política pública sus
decisiones, acciones y articulaciones?

La presente propuesta de investigación concentra su interés en desentrañar las narrativas

discursivas sobre participación, ciudadanía y democracia que se construyen desde el Estado
Municipal y, en el seno de las Juntas de Participación Vecinal y los Consejos de Infancia desde
los sujetos participantes de esos mecanismos. Discursos expresados en el marco de un proceso
abierto que desde el Estado se ha nominado de “Democracia Participativa”.

El período de análisis seleccionado abarca desde el año 2010 al año 2012, desglosándose de la
siguiente manera: desde la conformación de todas las Juntas de Participación Vecinal en adelante:
2008- 2010; (aunque) no obstante, será necesario hacer un relevamiento de los antecedentes
de las mismas: 1 -Desde la sanción de la Carta Orgánica Municipal, que incorpora a las Juntas
de Participación vecinal hasta la sanción de la Ordenanza Municipal, que regula este instituto
democrático procedimental: 1995- 2008. 2 -Desde la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº
11448 hasta la puesta la conformación de todas las Juntas Participación Vecinal: 22 de abril de
2008 hasta la fecha

La importancia de este trabajo radica en la posibilidad de abordar y comprender el funcionamiento

y los modos de apropiación que hacen los sujetos de estos institutos de democracia local10 en la
ciudad de Córdoba. Se estimaba que a fines de abril del año 2008 sobre los 334 centros vecinales
existentes en la ciudad, sólo 200 se hallaban normalizados. A fines del mes de julio se habían
puesto en funciones las 11 previstas: Guiñazú, Villa El Libertador, Monseñor Pablo Cabrera, Ruta
20, Empalme, Colón, Pueyrredón, Rancagua, Argüello, Mercado y Centro América.

Algunas consideraciones teóricas. Alcances y limitaciones

La polisemia de los conceptos involucrados en este proyecto: ciudadanía, participación, sociedad

civil, implica que se consideren provisorias las definiciones adoptadas. A dichos conceptos se asocian
múltiples interpretaciones, dado que poseen una genealogía propia, además de significaciones
diferentes conforme a los contextos teóricos y políticos.

Siguiendo la construcción teórica de Chantal Mouffe, el concepto de ciudadanía se entenderá

como “principio articulador que afecta diferentes posiciones de sujeto de los agentes sociales”
(Mouffe, 1999: 101), que es producto contingente de la disputa de los discursos que luchan para
fijar un sentido a esta identidad, y dar forma a las representaciones que determinan las prácticas
de los ciudadanos. En otras palabras, tras la diversidad que emerge, no es posible encontrar una
sola episteme, archivo, imaginario o ideología que unifique.

En el sentido planteado es que se procura desarrollar una aproximación a los conceptos de

ciudadanía y participación acuñados por los sujetos que participan en las “Juntas de participación
vecinal” y el los “Consejos de infancia” en la ciudad de Córdoba. Esto implica un reconocimiento
de la heterogeneidad de las condiciones históricas contemporáneas, supone asumir la historicidad,
contingencia y la finitud de los discursos que constituyen el imaginario democrático en el terreno
de las prácticas políticas. Este carácter histórico de las formaciones discursivas es el que permitirá
el análisis de los presupuestos que subyacen a cada forma particular de discursividad. Esta
interpretación de lo discursivo como práctica social opera en una relación dialéctica entre cada
discurso particular y las instituciones y estructuras sociales que lo enmarcan. De esta forma lo
social moldea el discurso pero éste, a su vez, constituye lo social: la identidad de los sujetos, las
relaciones intersubjetivas y las situaciones y objetos de conocimiento.

Cabe mencionar, en relación con la conceptualización de la cultura política, que la noción

clásica, conceptualizada por Almond y Verba, se aproxima a la hipótesis presentada por Somers
(1995:114- 116), quien la considera un concepto construido históricamente, estructurado en la red
conceptual de la teoría de la ciudadanía angloamericana, originada en el Siglo XVII con Locke,
expresada posteriormente en el liberalismo político, que se centra en las instituciones liberales
democráticas. Se entenderá, aquí, que esa definición de “cultura política”, se articula como
conjunto de relaciones de sentidos o “constelaciones” que conforman un marco teórico regulatorio,
occidental, moderno, y capitalista. El mismo se halla en constante reformulación, y gira en torno a
determinadas representaciones sobre lo que debe entenderse por ciudadanía, derechos humanos,
secularización, Estado, sociedad civil, esfera pública y privada, juridicidad, individuo, democracia,
justicia social, racionalidad científica, soberanía popular, entre otros (Santos, 2006: 54).

Este proyecto implica un marco conceptual referido a la democracia participativa. Desde esta
perspectiva, la ampliación y profundización de mecanismos diversos de participación, que encarnan
el potencial de transformación de los términos de la ciudadanía, estarían indicando una posibilidad
de “radicalización democrática”. La emergencia de nuevos modos de participación ciudadana ha
abierto espacios de debate en torno a cuestiones como si las construcción de nuevas instituciones
participativas “complementa o reemplaza” a las “instituciones tradicionales de la democracia
representativa” (Goldfrank, 2007: 56). En torno a esta disyuntiva se toma aquí la decisión teórica de
concebir a la democracia participativa como respuesta, que enriquece, profundiza, el desempeño
de la democracia representativa.

Conviene precisar algunos de los términos en que será entendida la “democracia participativa”. La
ampliación de los términos de la ciudadanía, como resultado de la apertura de nuevos espacios de
participación, supone cambios culturales, vinculados al inicio de procesos inclusivos y deliberativos.
En la apropiación por parte de los sujetos de estos nuevos modos de participación se re- significa
la noción de ciudadano, desde la concientización de la posesión de derechos (Goldfrank, 2007).
Si el punto de partida refiere a situaciones de desigual disposición de los recursos, la inclusión
a través del tipo de mecanismos mencionados supone la vulneración de esas desigualdades,
cuestionamiento que se procesa a través de la potenciación de identidades concretas, “identidades
sociales primarias”, que habilita la “vocación de intervención” (Verdesoto, 2002 en Rendón Corona,
2004: 185) de los sujetos; es, entonces, intervención desde una identidad. La participación popular
se caracteriza por “no presuponer un ciudadano abstracto sólo igualado por los derechos legales,
sino un ciudadano con características específicas” (Rendón Corona, 2004: 186).

Interesa trabajar desde el concepto de democracia participativa en tanto la apertura de la misma

participación popular permite pensar en una “re- distribución del poder a favor de la sociedad”
(Rendón Corona, 2004). La creación de nuevas instituciones plantea el cometido de hacer posible
que el ciudadano tome parte en la definición e implementación de decisiones políticas. Una apuesta
en este sentido “no ocurre sin una transformación de la clase política, volviéndose funcional al
espacio público participativo” (Rendón Corona, 2004: 188). La voluntad de despliegue de este tipo
de ampliación democrática obedece, además, a la “preexistencia de prácticas participativas de la
sociedad” (Avritzer, 2002 en Rendón Corona, 2004: 189).
 Transformaciones en la cultura política, que acompañen la instauración de la participación popular,
son acompañadas de innovaciones institucionales. Se nota, así, un pluralismo que “encuentra su
significado en la integración de la diversidad social” (Rendón Corona, 2004: 192). Integra intereses
sociales diversos reconociendo espacios de deliberación que cuestionan una forma de posesión
monopólica del poder. Estas aperturas no sólo dan cuenta de una concreta disposición de las
clases políticas de apoyar experiencias ampliatorias de la participación ciudadana, sino también
evidencian una convergencia con el movimiento popular, cívico, que las encarna (Rendón Corona,
2004). Referir a una profundización de la democracia alude, asimismo, a una “democratización del
Estado”, a una construcción institucional que materialice una “nueva esfera pública autónoma, de
carácter no estatal, situada en el espacio de tensión entre lo estatal y lo privado” (Rendón Corona,
2004: 194). La ampliación del espacio público dota a los ciudadanos de capacidades vinculadas
a: la “participación en la toma de decisiones, control sobre la gestión pública y participación en la
ejecución de los planes decididos” (Rendón Corona, 2004: 195).

Ahora bien, tres cuestiones devienen centrales ante la tentativa de analizar casos empíricos
de apertura de mecanismos de participación en el sentido esbozado, estos son, si existen formas
de institucionalización legal de los mecanismos construidos, y qué injerencia estatal existe sobre el
funcionamiento de los mismos, y si estas experiencias son capaces de asentar el carácter específico
de mecanismo de intervención e inclusión que encarnan, convirtiéndose en “organizaciones sociales
o estructuras institucionalizadas” (Rendón Corona, 2004). Será crucial considerar la autonomía de
los ciudadanos que protagonizan las experiencias de participación, con esto se hace referencia a
la definición de “la base de un nuevo tipo de comportamiento político organizacional y cultural que
somete las relaciones intrasocietales a un proceso de control del conflicto dentro de ciertos límites
de convivencia democrática” (Rendón Corona, 2004: 202).

La incorporación de mecanismos institucionales de democracia participativa conlleva innovaciones

en los procesos democráticos en América Latina. Estos son previamente incorporados legalmente
(vía reformas constitucionales y leyes nacionales); sin embargo, caen en un campo de incertidumbre
al pasar al terreno de implementación, ya que los factores que inciden en los sentidos atribuidos a
la participación son heterogéneos. Lo mismo sucede en el campo de la ciudadanía, la misma no es
estática sino producto de negociación y litigio, resultado de una relación de fuerzas en un momento
dado, que da cuenta de los problemas de la sociedad y de las reivindicaciones que demarcan
cambios en el marco institucional. Se redefine en la medida que surjan nuevos actores colectivos
en la sociedad. En otras palabras, los sentidos atribuidos a la participación ciudadana no son
homogéneos, están implicados, como ha sido esbozado, en sedimentaciones político-culturales
particulares de cada sociedad y en sus trayectorias históricas, suponiendo una valoración de la
eficacia de sus experiencias y resultados.

Conjeturas

En base a la revisión realizada es posible asentar conjeturas preliminares. Estas se asocian

a la idea de que existen diferencias de poder, en términos de recursos y relaciones, entre los
sujetos que participan de la Juntas de Participación Vecinal y entre los sujetos que participan de los
Consejos de Infancia. Estas asimetrías inciden en la construcción de definiciones de los mismos
acerca de la ciudadanía y la participación

Existen, asimismo, grandes distancias entre las construcciones conceptuales referidas

a ciudadanía y participación que se realizan desde el Estado que implementa los mecanismos
asociados a la “democracia participativa” y las que se desarrollan desde los sujetos participantes

En otro sentido, la hiper- localización comunitaria que es posible asociar a estos espacios de
participación, que suponen una descentralización estatal municipal (esferas públicas de gestión
asociada y controlada desde le Estado con diferentes organismos barriales), limita la capacidad de
articulación de las experiencias con los niveles provincial y nacional.

Bibliografía

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estatal”, en Diseño Institucional y participación política. Experiencias en el Brasil contemporáneo.
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Latina. Coordinadores: Evelina Dagnino, Alberto Olvera Rivera, Aldo Panfichi, Editores:
Evelina Dagnino, Alberto Olvera Rivera Editor CIESAS, 2006
• Mouffe, Chantal: El retorno de lo político: comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia
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• Santos, Boaventura de Souza: Conocer desde el Sur. Para una cultura política emancipadora.
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• Vallés, Miguel S.: Técnicas Cualitativas de Investigación Social. Reflexión Metodológica y
práctica profesional. Síntesis: Madrid, 1997.
• Vallés, Miguel S.: Entrevistas Cualitativas. Centro de Investigaciones Sociológicas: Madrid,
2002.
 E-política, ¿hacia una democracia directa?

Belén Amadeo
bamadeo@fibertel.com.ar
Profesora de la Universidad Argentina de la Empresa
Argentina

Internet y cultura cívica

La vida cívica de un individuo tiene dos dimensiones: la vida pública y la vida política, y ambas
se verán afectadas por la incorporación de internet. La “vida pública” hace referencia a la vida
cotidiana del individuo como integrante de su sociedad. En este sentido, los gobernantes van
comprendiendo que la expresión “gobernar es servir” no es una frase hueca. Internet les ofrece una
nueva oportunidad para escuchar y responder a las inquietudes de la opinión pública.
La necesidad de acercamiento entre gobernantes y gobernados da lugar, por ejemplo, a páginas
oficiales de localidades grandes y pequeñas en las que se ofrecen servicios que van más allá de los
datos de las autoridades políticas y operativas de turno, sus teléfonos de contacto y sus direcciones
de correo electrónico. En estos sitios web el residente accede a todo tipo de servicios: envíos de
sus declaraciones juradas impositivas, recepción de quejas, guías de trámites, horarios de servicios
públicos, escuelas, actividades culturales y al aire libre y difusión de todos los actos de gobierno.
Esto lleva el nombre de “gobierno electrónico”.

Por su parte, la “vida política” del individuo se manifiesta en su militancia partidaria, en su seguimiento
de las campañas electorales y en su asistencia a las urnas en fechas de votación. Y las campañas
políticas tampoco son lo que eran: el ciudadano corriente ya no acude a los actos multitudinarios en
espacios públicos sino que los sigue por los medios de comunicación.

La forma de comunicarse con el votante es la televisión, el periódico, la radio y, en estos días,

también internet. Basta solamente con echar un vistazo a las últimas campañas presidenciales–
especialmente a la campaña que llevó a Barack Obama a la presidencia de los Estados Unidos.
La campaña electoral es sólo uno de los tantos ámbitos de comunicación política que ha variado
en estos tiempos. Hoy en día los ciudadanos pueden transmitir lo que piensan a sus candidatos sin
necesidad de ir a una plaza o de esperar a que un encuestador toque a su puerta.

El ágora ya no es sólo la televisión. De a poco, se van sumando las nuevas tecnologías: los
mensajes electrónicos, los blogs, los sitios web de los candidatos, las redes sociales locales y
globales, los mensajes de texto al teléfono móvil, entre otros medios de comunicación. Siendo esto
así, es necesario preguntarse cómo será la lógica de la comunicación en las generaciones por venir.
Un estudio de la firma Telefónica, en colaboración con Educared (Fundación Telefónica) y la
Universidad de Navarra, cuantifica los hábitos de la Generación Interactiva. Según ellos el 95%
de los adolescentes entre 10 y 18 años [en América Latina¬] accede de modo habitual a Internet,
el 83% declara tener un teléfono móvil y el 67% afirma jugar a videojuegos. Para estos jóvenes,
Internet es uno de sus medios preferidos, incluso aunque no dispongan de acceso a la red en casa,
ya que multiplica las posibilidades de acceso y generación de contenidos y de comunicación con sus
iguales. La Generación Interactiva es una generación enteramente celularizada, ya que el teléfono
les acompaña en todas las facetas de su vida y relaciones sociales (Bringué y Sádaba, 2008).

El mismo estudio destaca que la Generación Interactiva argentina hace un uso intensivo y
multifuncional de la Red, superando la media regional en casi todos los casos. Se trata de un grupo
que le otorga primacía a todo lo que suponga comunicar (correo electrónico, MSN, SMS). Además,
en el país se destaca el perfil “blogger” y de creador de contenidos de los usuarios jóvenes (32% de
los casos) (Bringué y Sádaba, 2008: 223 y ss.).
No obstante esto, Jenkins y Thorburn (2004: 5) desafían el mito del determinismo tecnológico
negando que las nuevas tecnologías tengan un poder intrínseco y autónomo para modificar y
transformar la sociedad. De hecho dicen que es necesario comprender las nuevas tecnologías –
especialmente las ligadas a la comunicación- como el resultado de interacciones complejas entre
actores tecnológicos, sociales, culturales, políticos legales y económicos.

Los autores sugieren que la incorporación de nuevos medios engendraría debate sobre la cultura
cívica de cada comunidad pero que no podría, por sí misma, alterar la sociedad de manera
significativa. En efecto, los nuevos medios generan una negociación extendida entre fuerzas
-algunas de ellas emergentes, otras bien establecidas- que compiten entre sí. Citando a Williams
afirman que “el impacto de los nuevos medios supone una evolución, no una revolución”.
Recurren a Howard Rheingold para afirmar que la tecnología no llenará por sí misma el vacío
de educar a los ciudadanos. Su poder potencial latente debe ser usado de manera inteligente y
deliberada por una población informada. Más aún, la promesa de un nuevo espacio público se
cumplirá dependiendo de si se puede superar la brecha digital, esto es, si se pueden superar
las barreras técnicas, económicas y culturales para llegar a la participación completa (Jenkins y
Thorburn, 2004: 8).

Giovanni Sacco (2005) sostiene que una de las mayores oportunidades del gobierno electrónico
es superar esta brecha de información y proveer información completa y actualizada a todos. La
disponibilidad electrónica de información es un aspecto menor de este problema. Por el contrario,
es necesario encontrar formas de difusión de información efectivas, actualizadas y adecuadas.
Deben facilitar la navegación personalizada para acceder a leyes y regulaciones complejas.

En esta misma línea Schudson (2004) disiente de manera muy enfática con la idea de que por
el sólo hecho de que internet ayuda a la gente a acceder a la información ésta devendrá en una
ciudadanía activa y comprometida. Sostiene, en cambio que el mayor acceso a la información es
necesario pero no suficiente para dar lugar a una buena democracia. Debe mirarse más allá. Y para
ir más allá de la mera información es necesario prestar atención otros rasgos de la democracia,
aquella basada en la confianza ciudadana, en los partidos políticos y en la defensa de derechos.
Internet no borra estructuras políticas previas sino que da nuevas herramientas al ciudadano para
que recabe información y exprese sus puntos de vista.

Al respecto, una investigación lleva a decir a Teresa Baquerín que si bien es innegable la existencia
de factores sociales y demográficos que intervienen en forma favorable o desfavorable en el proceso
de adquisición del conocimiento, éstos se ven aventajados por el interés de las personas por el
conocimiento de esta nueva tecnología. La autora explica que:
De ningún modo desconocemos que la igualdad de oportunidades en el acceso a internet, lo mismo
que una educación básica asegurada permitiría una distribución más homogénea del conocimiento.
Sin embargo, advertir que, una vez resuelto el acceso, personas con condiciones desfavorables
puedan alcanzar un grado alto de conocimiento subraya la importancia de las aspiraciones personales
en el proceso de adquisición del conocimiento. Y abre nuevas perspectivas de investigación y
acción en los sectores de menor nivel socioeconómico (2007: 309).

En otras palabras, las nuevas tecnologías no alterarán por sí solas los hábitos políticos de una
comunidad. Para su aplicación en el ámbito político dependen de la voluntad individual de los
ciudadanos.

Evaluando la herramienta

La incorporación de internet al uso habitual de los ciudadanos generó otro interesante debate entre
teóricos optimistas y pesimistas.
Los optimistas consideran que el acceso ilimitado a la información nos hará más activos y más
conocedores de los asuntos de gobierno. Afirman que al hacer la información accesible a todos
los ciudadanos y al darles participación en los debates, habrá mayor concientización política en
los ciudadanos, mayor transparencia de gestión y mejor capacidad a la hora de tomar decisiones.
También consideran que la red nos llevará a un paso superior de democracia a través de los
encuentros municipales y de una comunicación inmediata de las decisiones políticas. Según los
optimistas, habrá acceso a nuevos partidos, intereses e ideas en debate.

En este sentido, Roeder, Poppenborg, Michaelis, Märker y Salz (2005: 49) destacan las ventajas
de los métodos de participación ciudadana basados en la web: Internet ofrece acceso fácil y
permanente a información política clave, haciendo que la locación de los internautas pase a ser
irrelevante, lo que aporta igualdad de oportunidades de acceso a todo el mundo. Otro punto positivo
de la red es que la participación ciudadana se da por escrito, no de manera oral, por lo cual la
conversación es más transparente, se puede seguir y permite recuperar comentarios anteriores.
Además, es posible acceder y tomar en consideración mucha más información y muchas más
perspectivas sobre el mismo asunto.

Por su parte, los pesimistas destacan que el anonimato y la falta de restricciones y de sanciones
en la red hacen posible la presencia de sitios en los cuales se publicite la violencia, el fanatismo
de cualquier índole, el estupro o el terrorismo. De este modo, las redes informáticas crearán una
nueva era de conflictos y desinformación (Amadeo, 2001: 11). Por otra parte, afirman que votar en
asambleas virtuales no supone debate democrático alguno: al optar por los lugares que visita en
la red, el ciudadano se protege de las ideas que le disgustan, cerrando el ámbito de debate a un
círculo muy reducido de sitios, siendo que lo positivo de una democracia es intercambiar opiniones
con quienes disienten. Otra crítica pesimista es que internet tiene demasiada información que se
contradice y no toda es correcta. Según ellos, el público está desinteresado y es desinformado
intencionalmente.

Esta discusión lleva ya mucho tiempo y debe ser superada porque Internet no es más que un
nuevo canal de manifestación pública –sin duda uno muy poderoso, pero sólo un canal. Jenkins
y Thorburn (2004) son muy claros cuando afirman que donde los pesimistas ven anarquía, los
optimistas ven diversidad. Como canal, la red ayuda a describir las características de la nueva
cultura política democrática y permite que todas las instituciones sociales se vean reflejadas sin
excepción logrando así una mayor exposición de la sociedad y control por parte de sus individuos.
Toda tecnología tiene sus pros y sus contras por lo que esta doble visión de Internet promete
mantenerse.

Democracia directa

Ahora bien, esta nueva tecnología, ¿nos llevará desde la democracia representativa -en la que
los candidatos que elegimos generan leyes y toman decisiones en nuestro nombre- hacia una
democracia directa en la que, con un solo clic en nuestros teclados, nosotros mismos podamos
decidir sobre los temas que nos interesen como ciudadanos?

No. Ninguno de los avances técnicos supone un vuelco hacia la democracia directa. Por mucho que
tarde o temprano se instaure el voto electrónico –como de hecho hoy se da en países tan complejos
e hiperpoblados como Brasil e India-, seguimos viviendo en una democracia representativa. Esto
es, votamos candidatos para que nos representen en el Congreso, en el Poder Ejecutivo o en el
gobierno local. Una democracia directa implica que cada ciudadano opina y vota directamente
sobre cada asunto en cartel y que ese voto es vinculante.

El ciberespacio nos da la posibilidad de votar sobre cualquier tema, nos permite dejar en claro
nuestra opinión sobre algún asunto, y convocar gente para manifestarse a favor o en contra de
alguna política determinada. Por el momento se trata de votaciones no vinculantes, más parecidas a
encuestas de opinión que a un voto que tiene consecuencias políticas concretas para la comunidad.
Pero para modificar el sistema político hace falta mucho más que poder votar sobre cualquier tema.
Hace falta legitimar y legalizar ese voto.

No todas las democracias están tecnológicamente preparadas para que su población acceda a
la información on line y supere tradiciones culturales, educativas, partidistas y hasta feudales en
algunos casos (Amadeo 2009 b).

Las nuevas tecnologías no nos pueden llevar a una democracia directa por sí solas. Para llegar
a eso haría falta un cambio medular del sistema democrático tal como lo conocemos hasta el
momento, sin contar, por supuesto, con un inmenso avance tecnológico generalizado y una nueva
forma de concebir el servicio público. Nada de esto parece viable o buscado. Al menos por ahora.
Coleman y Gøtze (2001) señalan que hay muy pocos ejemplos en los que internet es efectivamente
utilizada para involucrar a los ciudadanos en deliberaciones sobre políticas. La participación online
todavía está en una etapa infantil salvo en algunos municipios europeos –ingleses en su mayoría-
en los que hay paneles de ciudadanos que define el contenido de la página web local (Amadeo,
2004: 4-5). Esto ratifica la idea de que los sitios web replican la cultura cívica de una comunidad.
En ese sentido Steinmann, Krek y Baschke (2005) han demostrado que la gran mayoría de las
aplicaciones de internet sólo provee información unilateral al ciudadano. A pesar de que la tecnología
está disponible, sólo unas pocas aplicaciones ofrecen a los individuos la posibilidad de interactuar.
La comunicación es sólo descendente.

Coleman y Gøtze sostienen que, para que este modelo de participación a través de la web funcione,
se debe asegurar relevancia externa e interna. Con estos conceptos se refieren al proceso por el
cual esa participación online se arraiga en los entornos de los ciudadanos y del gobierno.
La relevancia externa supone que estos procedimientos basados en internet tienen que ser
técnicamente adaptables y también deben poder integrarse a la estructura político-institucional,
organizacional, cultural y económica de la comunidad.

La relevancia interna, en cambio, describe las medidas utilizadas para mejorar la productividad del
discurso. Esto incluye medidas que aumentan la confianza hacia la productividad de los procesos
desde el punto de vista de los participantes (Roeder et al., 2001: 50).

En su investigación, Coleman y Gøtze demostraron que, por excelente que sea la gestión interna
de la web y por muy desarrollada que esté su relevancia interna, si la relevancia externa es baja, el
sistema está condenado al fracaso. Un aumento en la relevancia externa puede llevar a cambios
en los procesos de comunicación comunes entre políticos, ciudadanos y funcionarios, llevando por
lo tanto hacia procesos de toma de decisiones más modernos y sustentables. La introducción de
relevancia externa es un objetivo a largo plazo y depende de la planificación general y la cultura de
participación que tenga la sociedad (Roeder et al., 2001: 54 y ss.).

La cultura política es el compendio de los valores políticos esenciales de un país . Ahora bien,
¿cómo afecta esto a los ciudadanos que viven en esta comunidad? Los medios de comunicación
tradicionales reflejan, transmiten, refuerzan y redefinen las pautas de convivencia social, los valores
de la cultura imperante. Lo mismo ocurre con los nuevos medios. Por muy globalizante que pueda
ser ese canal, los sitios web de partidos políticos locales siguen plasmando las reglas de juego de
su comunidad de origen.

De hecho, investigaciones previas (Amadeo, Castillo et al., 2009) demostraron que, cuando se trata
de comunicación electoral, los nuevos medios todavía son utilizados para replicar la cultura cívica
del país en cuestión. En el caso de las elecciones porteñas, los sitios web sólo cumplieron la función
de ser folletos informativos, de propaganda política. Internet fue utilizado como complemento de
una forma de comunicación tradicional. Incluso se podría decir que muchos candidatos recurrieron
a las herramientas web con el fin de no dar la sensación de haberse quedado atrás en los cambios
tecnológicos. De hecho, la comunicación electoral continua siendo unidireccional y homogénea
hacia los votantes, son los mismos contenidos de siempre en un medio diferente. Hasta el momento
esto no ha sucedido y sólo los sitios se limitan a proveer información de coyuntura electoral, nacen
y mueren en ese período y por lo general no son actualizados. En efecto, la comunicación política
que plantearon los sitios sigue siendo del tipo tradicional, la investigación demostró que todavía no
se cree que el ciudadano argentino esté dispuesto a generar de un cambio a nivel participativo o
interactivo con los candidatos.

La web tiene un gran potencial en relación a la disminución del clientelismo, ya que rompe con el
monopolio de la información electoral que tienen los denominados “punteros”, así como también
permite el acceso a propuestas alternativas a un costo significativamente menor que el generado
por la política territorial. Sin embargo, hay que tener en cuenta que en la Argentina el clientelismo
se encuentra fuertemente asociado a contextos de emergencia social, por lo tanto, este canal de
comunicación tiene en el analfabetismo y la brecha digital dos obstáculos estructurales a vencer
en muchas provincias, aunque en otras como Tierra del Fuego, Mendoza o la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, ambos factores tienen marcadores positivos, es decir, existe un alto nivel de
alfabetización e inserción digital. Esto lleva a decir que en estos distritos internet podría llegar a ser
una herramienta efectiva de desarrollo de la cultura cívica.

Conclusiones

Las páginas web de naturaleza política tienen tres efectos sobre los ciudadanos comprometidos.
En primer lugar permiten un conocimiento e información más completa acerca de las posiciones de
los líderes sobre temas concretos. En segundo término, permiten un aprendizaje, lo cual provoca
un fortalecimiento en el interés y compromiso ciudadano sobre la política. Por último, Internet ayuda
a diferenciar los candidatos minoritarios permitiéndoles difundir información que no le sería posible
transmitir a través de la televisión, radio o prensa escrita. La web es un buen recurso para los
candidatos sin financiamiento económico importante. Si bien las campañas online todavía no han
demostrado su mayor potencial en la Argentina, vemos que, utilizadas adecuadamente, ayudan a
reforzar las posturas políticas y movilizan a potenciales activistas a donar dinero, a trabajar como
voluntarios y a votar. También provee de más información a los votantes que buscar más datos para
decidir sus votos, todo lo cual implica un prometedor futuro para esta tecnología para profundizar
la cultura cívica como parte de la comunicación electoral a futuro (Amadeo, Castillo et al., 2009).
Cabe preguntarse entonces si esta nueva tecnología fomentará la participación ciudadana,
potenciará los grupos antisistema, mejorará la clase política y permitirá una mejor comunicación
entre gobernantes y gobernados. En otras palabras, ¿ayudará a profundizar la democracia y la
calidad de sus instituciones?

La respuesta que se desprende de la investigación es que las nuevas tecnologías se dan dentro de
una sociedad formada, no la determinan. Internet ratificará conductas sociales y políticas previamente
establecidas. Un ejemplo concreto de esto lo brindan los portales de gobierno electrónico. Estas
páginas web deben necesariamente responder a la cultura local para ser eficientes. Rech Filho
(2005) explica que los portales integrados que abarcan las agencias públicas en los diferentes niveles
de gobierno deben “esconder” del usuario final la complejidad de la burocracia estatal. Idealmente,
estos portales deben ser diseñados de acuerdo a los patrones mentales de los individuos, y su
navegación debe estar orientada a los hechos de sus vidas y no a la lógica de la burocracia.
Además, los servicios provistos deben combinar los intereses de los individuos con los del Estado.
La construcción de los portales integrados deben atender los intereses de los ciudadanos antes que
velar por la acción gubernamental.

Ferrari Wolfenson y Mazzina son aún más específicos en las necesidades de los ciudadanos cuando
indican que “incluso en el escenario más idílico, con ciudadanos muy preparados para participar,
políticos muy predispuestos a que lo hicieran y una vida política intensa y estimulante, los recursos
que el ciudadano medio podría dedicar a la vida política serían finitos debido al rol crucial que juega
un recurso tan limitado como es el tiempo” (2001: 9). Esto hace que, a hora de evaluar la viabilidad
de cualquier experiencia participativa, se comprenda que el tiempo “libre” que los ciudadanos
dedicarían a la participación política es escaso y está sometido a múltiples presiones, por lo tanto es
un recurso preciado y valioso a cambio del cual los participantes pretenderán obtener satisfacciones
concretas y no sentir que derrocharon su tiempo. La democracia seguirá siendo representativa, no
pasará a ser directa. El sistema de gobierno no es definido o determinado por la tecnología del
momento sino por la cultura política de un país. No obstante, es necesario aprovechar los recursos
que estas nuevas tecnologías aportan para superar hábitos y conductas poco democráticos propios
de nuestra cultura política.

El progreso de la comunicación se ha dado tan rápido en los últimos años que no sabemos cómo será
el sistema de información en veinticinco años más. Si se tiene en cuenta la enorme penetración de
internet en las nuevas generaciones, no sería de extrañar que en los próximos años haya cambios
muy profundos en la comunicación comunitaria y política. De hecho ya se están dando, y sería
bueno que la clase política pueda amoldarse al nuevo ciudadano, un ciudadano más parecido a un
cliente exigente que a un mero espectador pasivo.

Bibliografía

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URRESTI, Marcelo (Ed.), Ciberculturas juveniles, Buenos Aires, La Crujía, 2008.
 Nombre y Apellido:
Natalia Aquilino (CeCPRI)

Correo electrónico:
natalia.aquilino@gmail.com

Título de la propuesta:
La agremiación profesional de los Licenciados en Ciencia Política y Relaciones
Internacionales: el caso de la CeCPRI en Rafaela

Institución de pertenencia:
Cámara de Especialistas en Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Centro Comercial e
Industrial de Rafaela y la Región

Función dentro de la Institución:

Secretaria

Ciudad/País:
Rafaela, Santa Fe, Argentina

Idioma de la exposición:
Español

Área temática:
Profundizando la democracia en la sociedad civil

Formato de la propuesta:
Experiencias

 
 Abstract

El desempeño de la ciencia política en el interior del país suele presentarse como un desafío poco
abordable para aquellos que elijen volver a vivir a su tierra natal. Se observa una marcada presencia
de otras disciplinas en roles relacionados con las áreas de su competencia que desalientan la
inserción de algunos profesionales. La ausencia de redes de contención profesional a pequeña
escala colabora como mecanismo de expulsión hacia ciudades capitales o el exterior.

Para intentar dar respuesta a esta problemática, la Cámara de Especialistas en Ciencia Política
y Relaciones Internacionales surgió como una iniciativa de un grupo de jóvenes profesionales de
la ciudad de Rafaela entre los meses de octubre y diciembre de 2008. El ámbito elegido para el
desarrollo de un esquema de participación gremial fue el Centro Comercial e Industrial de Rafaela
y la Región reconocido por su rol clave en el esquema de diálogo público y privado de la ciudad.

En este contexto, la CeCPRI se ha planteado: 1. Difundir y posicionar el perfil profesional de la

carrera, 2. Debatir temas de interés comunes a las disciplinas para colaborar en la actualización
profesional de sus integrantes y el perfeccionamiento de sus artes, 3. Colaborar con el desarrollo
de la ciudad y su región a través de un rol activo que fecunde la discusión de problemas locales,
4. Articular con distintas instituciones de la sociedad civil que tengan objetivos comunes para crear
sinergias y conseguir resultados compartidos y 5. Normalizar el ejercicio de la profesión en nuestra
zona de influencia para promover el desarrollo pleno de los agremiados.

Cuáles son entonces las articulaciones institucionales indispensables para promover el cumplimiento
de estos objetivos? Cuál es la estrategia para cumplir con sus desafíos? Cuáles son los resultados
que se esperan obtener como producto de la acción gremial? Cuáles serán las acciones que
permitirán permear el entramado público y privado de manera de reservar espacio para la disciplina?
A más de un año de su formación, estos son algunos de los interrogantes que se planean compartir
en el Congreso Internacional “Profundizando la Democracia como forma de vida”.
Contenido

1. El contexto
1.1. Rafaela y la densa trama público-privada
1.2. El recorrido histórico de la institución madre
2. Surgimiento de la idea de la agremiación
2.1. Breve repaso por la historia reciente de la ciencia política en el país
2.1. ¿Por qué asociarse a nivel local?
2.2. Estrategia de inserción y metodología de trabajo adoptadas
2.3. Objetivos y áreas de interés
3. Primeros resultados y algunos desafíos
3.1. El 2009 como primer año de actividad gremial
3.2. Desafíos de cara a la consolidación de un espacio común
4. Bibliografía
5. Anexos
5.1. Lista de socios activos y especialidades representadas
5.2. Lista de Informes y Documentos Institucionales producidos
6. Notas

 
1. El contexto

1.1. Rafaela y la densa trama público-privada

Rafaela se encuentra ubicada en el centro oeste de la provincia de Santa Fe y cuenta con una
población de 97.280 habitantes de acuerdo al Relevamiento Socioeconómico realizado por el Instituto
de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local (ICEDeL) de la Municipalidad de Rafaela en el
año 2009. También, y de acuerdo a esa fuente de información, los indicadores sociales muestran
una sensación general de bienestar y desarrollo humano:

- el desempleo alcanza al 7,8% de la población económicamente activa,

- el 63,3% es de género femenino y respecto de la edad el 48,5 % es menor de 30 años de
edad,
- el 96,7% de las viviendas se incluye en la categoría “casa”,
- el 2,2% de los hogares tiene algún miembro que asiste a comedores comunitarios,
- en el 6,0% de los hogares algún miembro está incluido en algún programa de ayuda social,
- el 96,9% de los habitantes mayores de 10 años saben leer y escribir y
- el 81,8% de la población posee cobertura médica.

Desde el punto de vista de la estructura ocupacional, el sector que más emplea es el de servicios
con 40,6% seguido por industria con el 28,6% y comercio con el 22,5%. El resto se dedica a la
construcción (6,2%) y al sector agropecuario (2,1%).

La ciudad posee además, una trama institucional densa y rica en espacios de participación para
todo tipo de vocaciones. Según el relevamiento del mencionado Instituto, existen más de 350
asociaciones de la sociedad civil (organizaciones benéficas, comerciales, deportivas, de salud y
recreativas).

Paralelamente podemos decir, siguiendo a Valle (2008), que si bien no existe en la ciudad un
espacio formal y estructurado de diálogo público-privado, si existe la creencia entre los distintos
actores (sectores educativo, privado y público) que el intercambio se da en un nivel informal y que
debería institucionalizarse en torno a la idea de planificar el desarrollo del territorio.

1.2. El recorrido histórico de la institución madre

En este contexto, el Centro Comercial e Industrial de Rafaela y la Región (CCIRR, www.ccir.org.ar

) es quizás una de las instituciones más antiguas de la ciudad. Nació el 25 de diciembre de 1932
con el objetivo de agrupar los intereses gremiales y promover el desarrollo económico y el bienestar
general de la comunidad. Desde entonces tuvo y tiene un rol preponderante como actor clave en
las discusiones y proyectos relacionados con el presente y futuro de la ciudad.

En el año 2007, la dirigencia llevó adelante un proceso de planeamiento estratégico a mediano

plazo (2016) que desencadenó una serie de reformas estructurales a nivel de la acción gremial
que alcanzaron cuatro dimensiones: el fortalecimiento de la gestión institucional de la entidad;
la profundización de las relaciones institucionales hacia los niveles local, provincial, nacional e
internacional; el lanzamiento de la idea de responsabilidad social empresaria en la visión de la
gremial y el aumento de la calidad en la prestación de servicios a sus socios.

Esta renovación significó además, el reposicionamiento de la institución a nivel local avanzando

en distintos espacios vinculados con la profundización de la cooperación a través de la extensión
de mecanismos de participación. Como ejemplos de este proceso de transformación podemos
mencionar:
a) el CCIRR pasó de ser una entidad de alcance local a convertirse en una institución regional. La
reforma estatutaria que dio cuenta de este proceso, materializó una realidad que ya existía a través
de la representación de 22 ciudades de la zona y la prestación de servicios a 5 provincias cercanas
a través de su Centro de Desarrollo Empresarial;

b) el CCIRR pasó de ser una entidad de representación de sectores económicos tradiciones a ser
una entidad modernizada que ofrece un lugar a sectores de la actividad no tradicionales. En este
sentido, se abrieron las puertas de la agremiación a los profesionales individuales e independientes
centralmente relacionados con el sector servicios (electricistas, comunicadores visuales, etc.);

c) el CCIRR aumentó su compromiso con la comunidad y su desarrollo a través de la explicitación en

sus líneas de trabajo de un ámbito específico para la discusión de la RSE. Esta nueva concepción
consolidó un viejo paradigma desde un marco conceptual más moderno y relacionado con los
compromisos internacionales.

Para dar cuenta de su representatividad territorial podemos mencionar que, al cierre del ejercicio
2008-2009, contaba con 780 socios activos; 2 comisiones de trabajo permanentes, Comercio &
Servicios e Industria; 18 cámaras sectoriales (74% pertenece a Comercio & Servicios y el 26%
a Industria) y 3 Instituciones de Desarrollo vinculadas a su trabajo gremial. Del total de cámaras
constituidas, 14 representan a empresas agremiadas por sector de actividad mientras que 4
representan a profesiones y oficios asociados.

2. Surgimiento de la idea de la agremiación

2.1. Breve repaso por la historia reciente de la ciencia política en el país

Siguiendo una investigación realizada por Cecilia Lesgart (Doctora en Ciencia Política, Investigadora
CONICET) creemos que pueden distinguirse tres momentos fundamentales en la configuración de
la carrera de Ciencia Política en la Argentina .

Un primer momento, que podríamos denominar de solapamiento, que tiene lugar en la segunda
década del siglo XX y donde su desarrollo aparece íntimamente ligado al derecho público.

Un segundo momento, que podríamos llamar de conquista de la autonomía, decisivo en la

configuración como disciplina moderna que se produce en la década del 50, se desarrolla en la
del 60 y muestra su caudal expresivo en los 70 y 80. Es este momento donde se autonomiza
del derecho público y de la sociología científica. En los 60 comienza a pensar su historia interna,
analizando el golpe de estado y delineando algunas alternativas “poliárquicas”.

Un tercer momento que denominamos de creación y diversificación institucional donde aparecen

nuevas carreras en diversas instituciones, publicaciones periódicas y libros específicos con
proliferación de ofertas formativas con interés de delimitar ocupaciones y especializaciones.

Nos permitimos agregar a esta cronología un cuarto momento que podríamos rotular como el
de agremiación inconclusa donde, por un lado, surgen distintas asociaciones vinculadas con
algunos aspectos de la disciplina antes que con una mirada integral y por otro, significan espacios
que priorizan la formación y discusión académica antes que la representación gremial de sus
profesionales. Ejemplo de ello son, la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) en 1982,
el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) en 1978, Asociación Rionegrina
de Análisis Político (ARAP) en 2008, Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública
(AAEAP), el Instituto de Políticas Públicas (IPP), la Fundación Políticas Públicas (FPP) en 2004,
la Asociación para Políticas Públicas (APP) en el año 2003, la Asociación Argentina de Evaluación
(ASAE) en 1999 entre otras.

Así, podemos decir que los profesionales de la disciplina no poseen por el momento un espacio
nacional que regule el desempeño profesional o que defienda los intereses del sector al estilo de
los colegios formados por abogados, contadores, arquitectos, médicos, ingenieros, etc.

2.1. ¿Por qué asociarse a nivel local?

En el caso particular de la ciudad de Rafaela, la inserción laboral de los especialistas en ciencia política,
administración pública, análisis político o relaciones internacionales ha resultado dificultosa para
muchos de los que hoy ya han conseguido trabajo. En algunos casos, los puestos profesionalizados
tanto del sector público como privado son ocupados por profesionales provenientes de disciplinas
tradicionales, principalmente contadores o licenciados en organización industrial.

Aún más dificultosa resulta la tarea de insertarse profesionalmente cuando observamos la escasa
difusión que las profesiones no tradicionales poseen en las provincias y municipios y el rol marginal
que en este sentido poseen las universidades.

De esta manera, observando cómo el rol de difusor de la profesión está vacante y con el deseo
de apoyar a los jóvenes que quieran hacer sus carreras en su zona de origen, surge de manera
espontánea entre un grupo de jóvenes profesionales - en octubre de 2008 y bajo el paraguas del
CCIRR - la idea de nuclear a aquellos estudiantes y profesionales que quieran abrir un camino para
la profesión en su zona de origen.

2.2. Estrategia de inserción y metodología de trabajo adoptadas

Si bien inicialmente, el proyecto pretendía formar un foro de debate entre los profesionales, la
idea fue madurando hasta finalizar en la creación de una cámara dentro de la institución de mayor
trascendencia a nivel ciudad. Esta decisión trajo algunos beneficios y otros desafíos.

En relación a los primeros, permitió mejorar la comunicación con la comunidad en general reutilizando
un lenguaje que es común a la tradición de participación democrática local y que objetiva clara y
fácilmente nuestra labor bajo el concepto “Cámara” . A su vez, esta forma avalaba la identificación
del nuevo espacio como un actor institucional más de la trama ya existente. En relación a los
desafíos, el debate que se abrió fue el de transitar el camino hacia la constitución o no de una
asociación civil y la obtención de la personería jurídica como mecanismo central del proceso de
institucionalización.

Además, desde el punto de vista del funcionamiento interno y la metodología de trabajo, se acordó
establecer una estructura similar a la de las demás cámaras ya reconocidas por la entidad madre.
En este camino se construyó un diálogo particularmente fructífero con la Cámara de Diseñadores
en Comunicación Visual (CDVC), pioneros en la conformación de un espacio para profesiones no
tradicionales, compartiendo experiencias y visiones. De esta manera se acordó la formación de una
Comisión Directiva compuesta por un Presidente, Vicepresidente, Secretario, Tesorero y 4 Vocales.
Esta mínima organicidad se apoyó en herramientas tradicionales e innovadoras de gestión.

Entre las primeras, y a tono con las demás cámaras de la entidad, cada reunión de trabajo se
registra y mantiene por medio de un libro de actas. Al mismo tiempo, se trabaja con una planificación
anual por resultados, un cronograma de actividades y responsables identificados por cada tema
específico. Operativamente, la CeCPRI desarrolla su actividad gremial (reuniones internas) en la
infraestructura ofrecida por el CCIRR.
Entre las segundas herramientas, la Cámara creó un grupo virtual que se denomina Foro de Ciencia
Política y RRII donde los socios pueden intercambiar información, opiniones y mantener el contacto
fluido. La plataforma electrónica que se eligió fue la de Google Groups por su gratuidad y practicidad
en las funcionalidades que presenta tales como administración de usuarios, documentos y correos.

Finalmente, la CeCPRI se financia con aportes genuinos de los socios que son administrados
por la entidad madre y ejecutados por el tesorero sectorial. El presupuesto de la cámara destina
un porcentaje de lo recaudado a cubrir los gastos la administración central (mantenimiento de
los servicios esenciales) y dispone de otro porcentaje para gastos propios relacionados con su
actividad. Adicionalmente, se ha provisto algunos servicios técnicos al sector público y privado que
significarán una fuente de ingresos adicional.

2.3. Objetivos y áreas de interés

Con un vasto apoyo de representantes del sector público y privado locales y con la presencia de
profesionales destacados a nivel internacional originarios de la ciudad, el 28 de diciembre de 2009
la Cámara de Especialistas en Ciencia Política y Relaciones Internaciones realizó su Asamblea de
Socios Fundadores en instalaciones del CCIRR y acordó trabajar conjuntamente en pos de cinco
objetivos:
1. Difundir y posicionar el perfil profesional de la carrera, sus incumbencias y alcances, dentro de un
marco de respeto por las demás profesiones y en el ámbito de su práctica profesional.

2. Debatir temas de interés comunes a la disciplina para colaborar en la actualización profesional

de sus integrantes y el provecho mutuo en el perfeccionamiento de nuestras artes.

3. Colaborar, desde un enfoque integrador y de respeto por las distintas convicciones de sus
miembros, con el desarrollo local de la ciudad y su región a través de un rol activo que fecunde la
discusión de los problemas locales.

4. Articular con distintas instituciones, asociaciones profesionales, comerciales, industriales y

educativas que tengan objetivos comunes y con las que se pueda crear sinergias y conseguir
resultados compartidos.

5. Normalizar el ejercicio de la profesión en nuestra zona de influencia para promover el desarrollo

pleno de los miembros que componen este foro.

3. Primeros resultados y algunos desafíos

3.1. El 2009 como primer año de actividad gremial

En el ámbito de la difusión y posicionamiento del perfil profesional, la CeCPRI avanzó en el acto

de lanzamiento de la cámara que fue cubierto por medios locales y regionales, en la publicación
de más de 15 artículos de análisis políticos en medios gráficos locales (diarios y revistas) y en la
participación en columnas de interés general en programas radiales y televisivos.

Gracias a estas acciones, la CeCPRI aumentó en un año la inserción profesional de sus socios
pasando de 9 a 12 profesionales en actividades laborales relacionadas con la disciplina (fuente de
datos propia) .

En lo que hace al objetivo de contribuir al debate, actualización profesional y producción de contenido

la cámara diseño e implementó el Primer Seminario Interno llamado “Relación democracia directa
- democracia representativa. Casos Testigos: Conflicto pasteras / Conflicto campo”. Además, los
socios produjeron de manera individual y colectiva presentaciones para distintos espacios de trabajo
académico como el IX Congreso Nacional de Ciencia Política “Centros y periferias: equilibrios y
asimetrías en las relaciones de poder”, Ciudad de Santa Fe, 19 al 22 de agosto de 2009 (abstract
presentado pero no seleccionado) y el Seminario Las Relaciones Internacionales hoy: una
disciplina en constante movimiento organizado por FLACSO los días 1, 2 y 3 de octubre de
2009 en la ciudad de Buenos Aires. En este último caso, el trabajo presentado “El tratamiento de
la problemática del narcotráfico: la construcción de políticas conjuntas entre los Estados Unidos
y México para encontrar una solución” superó la etapa de selección y fue compartido en el panel
específico.

En lo relacionado con la activa participación en espacios de interés comunitarios, la CeCPRI se

vinculó con el Estado Municipal a través de su participación en los debates referidos a la “Agenda
Estratégica Rafaela” y colaboró con la Secretaría de Gestión y Participación del Municipio de
Rafaela en el desarrollo del proyecto “Hacia la construcción de una Agenda Estratégica Joven en
Rafaela basado en una estrategia de intervención digital.

Quizás el hito más sobresaliente en la vinculación con la comunidad se dio a través de la organización
del Primer Debate Público entre primeros candidatos a Concejales Municipales de la ciudad de
Rafaela que tuvo lugar el 24 de junio de 2009 en instalaciones del CCIRR con la presencia de
10 precandidatos. Esta acción, de singular trascendencia para la vida democrática de la ciudad,
fue trabajada con varias herramientas y técnicas innovadoras que lograron un debate equitativo y
prolijo.

Por último, se contribuyó en la difusión de temas de interés a través de la organización del panel
“Los Derechos Humanos en la Argentina. Una aproximación a su estado” en el marco de la muestra
itinerante denominada “Ana Frank: una historia vigente” y “De la dictadura a la democracia: la
vigencia de los Derechos Humanos” en conjunto con la Universidad Católica de Santiago del
Estero, sede Rafaela y con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el
apoyo brindado a ex combatientes de Malvinas con el objetivo de relevar experiencias similares en
otros países, específicamente en lo que tiene que ver con el tratamiento que el Estado les otorga
a ex combatientes.

En lo que hace a la articulación interinstitucional, la CeCPRI se vinculó con otras entidades de ciencia
política y realizó presentaciones formales de su constitución a más de 50 instituciones seleccionadas
del ámbito local y nacional (universidades, municipios, otras asociaciones profesionales). Además,
se insertó en los distintos espacios de participación de la entidad madre como las discusiones sobre
el Plan Estratégico institucional, la Comisión de Responsabilidad Social Empresaria, la Comisión
Permanente de Comercio & Servicios y las reuniones de la Comisión Directiva del CCIRR en
carácter de miembro. Por otro lado, a pedido de la dirigencia, se elaboró un dictamen técnico sobre
el tema “Capacitación de fiscales de mesa” en el marco de las elecciones provinciales. Por último,
se apoyó y acompañó la difusión y realización de dos conferencias organizadas por OSDE: 1)
“Repensando la calidad democrática: los desafíos de América Latina a comienzos del nuevo siglo”,
Videoconferencia de Guillermo O’ Donnell y Carlos Strasser el 23 de junio de 2009 y 2) “Desarrollo
Económico y perspectivas para la Argentina” organizada por OSDE el 2 de julio de 2009, ambas en
su auditorio.

3.2. Desafíos de cara a la consolidación de un espacio común

Como espacio en construcción se hace necesario repensar y reafirmar el rumbo elegido para
afianzar el logro de los objetivos planteados. Al mismo tiempo, emergen algunos aspectos que son
clave para fortalecer el espacio gremial:

a) al interior de la Cámara, aparecen como necesarios ampliar la base de socios, construir una
imagen común, avanzar en la división de tareas entre socios y en desplegar mecanismos que nos
permitan una mayor capacidad de acción;

b) hacia la entidad madre, se deberá asegurar un profundo compromiso con los mecanismos
institucionales y fortalecer la relación con sus cámaras y comisiones lo que supondrá discutir en
qué medida es factible avanzar hacia la constitución de la personería jurídica;

c) hacia la comunidad en general, se espera profundizar en una estrategia de acercamiento proactiva

que tienda a reforzar aquellos vínculos que consideramos clave para el crecimiento de la CeCPRI
(sector educativo principalmente) y

d) hacia la disciplina a nivel nacional, es indispensable fortalecer la exposición de la Cámara como

actor a través de la producción intelectual y el apoyo a distintos espacios de debate como son las
diferentes asociaciones y entidades que mencionamos anteriormente.

Con todo, más allá de los logros que pueda tener este diseño institucional a nivel local, los socios
de la CeCPRI creemos que el gran desafío pendiente consiste en otorgar a la profesión el lugar
que merece entre las demás y entendemos que el camino para lograrlo es el de construir los
consensos necesarios para pensar y discutir mecanismos institucionales innovadores que nos
permitan avanzar hacia la normalización de la profesión a nivel nacional.

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- Valle, Judith; Resultados trabajo de campo en el territorio “Análisis del Entramado Institucional
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5. Anexos

5.1. Lista de socios activos y especialidades representadas

1. Abrate, Fabio; Licenciado en Ciencia Política, orientación Administración y Planificación Públicas,

Universidad Nacional de Rosario
2. Aquilino, Natalia; Licenciada en Ciencia Política, orientación en Administración y Planificación
Públicas, Universidad Nacional de Rosario
3. Boffelli, Alejandro; Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Salta
4. Bonino, Raúl; Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad de Belgrano
5. Carusso, Jose; Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario
6. Davicino, María Julia; Licenciada en Ciencia Política, orientación en Análisis Político, Universidad
Nacional de Rosario
7. Foglia, Mariana; Licenciada en Relaciones Internacionales en la USAL y Master en Relaciones
Internacionales del IBEI (Instituto Barcelona de Estudios Internacionales)
8. Flesia, Vanina; estudiante avanzada de la Licenciatura en Ciencia Política, orientación
Administración y Planificación Públicas, Universidad Nacional de Rosario
9. Giménez Grötter, Virgilio; Abogado y Licenciado en Relaciones Internacionales
10. Grimaldi, Julia; Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Salta
11. Grosso, Paola; Licenciada en Ciencia Política, orientación Administración y Planificación
Públicas, Universidad Nacional de Rosario
12. Leyendecker, Hebe; Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario
13. Rébola, Romina; Licenciada en Ciencia Política, orientación Análisis Político, Universidad
Nacional de Rosario
14. Santori, Tatiana; estudiante avanzada de la Licenciatura en Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Rosario

5.2. Lista de Informes y Documentos Institucionales producidos

- “Rafaela y la región: once desafíos de mediano plazo para pensar la integración regional”, artículo
de opinión, Revista “Orientación Empresaria”, CCIRR, febrero 2009

- “La agremiación profesional de los Licenciados en Ciencia Política y Relaciones Internacionales:

el caso de la CeCPRI en Rafaela”, abstract, IX CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLÍTICA
“Centros y periferias: equilibrios y asimetrías en las relaciones de poder”, abril 2009

- “El tratamiento de la problemática del narcotráfico: la construcción de políticas conjuntas entre

los Estados Unidos y México para encontrar una solución”, paper presentado en el Seminario Las
Relaciones Internacionales hoy: una disciplina en constante movimiento, organizado por FLACSO,
Buenos Aires, setiembre 2009

- Dictamen técnico sobre Capacitación de fiscales en las elecciones provinciales, junio 2009

- Editorial para la Revista “Orientación Empresaria” del CCIRR, diciembre de 2009

6. Notas

i Esto significaría la existencia de algún tipo de institución cada 277 habitantes.

ii Entramado institucional rafaelino de apoyo al sector productivo (Valle, 2008)
CCIR S. R.

Comisión de Industria Comisión de Comercio Fundación Castellanos

CEDI CCE CIM CAPIR Otras Cámaras

Fundación CDE Fundación Des. Reg. Fundación Potenciar

APIR UCES UCSE

ACDICAR
ITEC
Municipalidad ENTRAMADO
Intendente
INSTITUCIONAL
Secretaria Secretaria de
RAFAELINO UTN
de Gestión Desarrollo
Y Innovación y -en apoyo al sector
Participación RRII productivo- Escuela Nac. IP
de educ. tecn.
Subsecretaria de Fort.
Institucional

INTI INTA
ARDDC
ICEDeL
 iii Lesgart, Cecilia; Ciencia política en Argentina: Trazos históricos e historiográficos en perspectiva comparada en
Revista legislativa de estudios sociales y de opinión pública, Vol. 1, Nº. 1, 2008, págs. 227-268

iv La ciudad reconoce más de 18 cámaras sectoriales agrupadas en el 100% de los casos en el CCIRR. A saber:
Comercio Exterior; Industriales Metalúrgicos; Pequeñas Industrias de la Región; Ópticas; Empresas de Transporte
Automotor Rafaela; Acopiadores de Cereales y Semillas; Inmobiliarias; Industriales Panaderos; Repuesteros;
Proveedores de la Construcción; Imprenteros; Supermercados y Autoservicios; Agentes de Viajes y Turismo;
Empresas de Desarrollo de Informática; Hoteleros, Bares y Afines; Diseñadores en Comunicación Visual; Asociación
de Electricistas y Afines y Especialistas en Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

v Evolución de los profesionales vinculados con actividades económicas relacionadas con la disciplina.
 Democracia de Alta Intensidade

Alexandre Aragão
alexandre-aragao@hotmail.com
Mestrando Em Políticas Públicas E Sociedade
Universidade Estadual Do Ceará – Uece
Fortaleza – Ceará – Brasil

A democracia é uma forma de organização da sociedade que permite diferentes formas de

definição. Uma dessas definições compreende a soberania popular, típica do regime democrático,
como a ação eventual e periódica do exercício do voto na escolha de seus representantes. É um
tipo de compreensão na qual o cidadão reduz-se a um mero eleitor. Ou seja, é uma democracia de
baixa intensidade.

Por outro lado, se quisermos ampliar e aprofundar o conceito de democracia, veremos que
numa democracia de alta intensidade a população não apenas vota, mas participa da gestão de
áreas dos governos e das políticas públicas, exercendo um acompanhamento e controle das políticas
e dos governantes. Chamaremos de Controle Público Democrático ao tipo de controle do Estado a
ser exercido pela Sociedade Civil para conquistarmos uma democracia de alta intensidade.

Para a professora Marilena Chauí (2005), o processo de emancipação dos trabalhadores

no correr dos séculos XIX e XX, ampliou a concepção dos direitos que o liberalismo definia como
civis ou políticos, introduzindo a idéia de direitos econômicos e sociais. A ênfase recai sobre a
idéia e a prática da participação, ora entendida como intervenção direta nas ações políticas, ora
como interlocução social que determina, orienta e controla a ação dos representantes. Trata-se
de compreender o controle em suas diversas esferas para podê-lo exercer de forma efetiva.

Todo sistema democrático é um conjunto de regras e valores que vai permitir à sociedade
controlar seus governantes. Portanto, podemos ter um tipo de controle passivo ou participativo por
parte da sociedade civil na vida do Estado. Entre os relatos históricos, encontramos nos escritos
de Aléxis di Tocqueville (1993), sobre a origem da experiência emergente estadunidense da época,
um tipo de democracia de alta intensidade:

A sociedade opera por si mesma. Não existe poder senão em seu próprio seio, quase não
se encontra mesmo quem ouse conceber e sobretudo exprimir a idéia de o procurar alhures.
O povo participa da composição das leis pela escolha dos legisladores, da aplicação pela
eleição dos agentes executivos; pode-se dizer que ele próprio governa tão fraca e restrita que
se deixa a administração, tanto esta se ressente de sua origem popular, obedecendo ao poder
de que emana. O povo reina sobre o mundo político. É a causa de tudo e o fim de tudo; tudo
dele provém e tudo nele se absorve (p.261).

Robert Dahl, em 1971, com a obra “Poliarquia: participação e oposição”, surge na cena do
pensamento político introduzindo alguns elementos importantes para nossa reflexão. Ele entende
que as democracias existentes são pobres aproximações do ideal democrático e, por isso, prefere
denominá-las de poliarquias. As questões que o autor se coloca é descobrir os motivos pelos
quais apenas poucos países tenham vivido longos períodos sob regimes democráticos. Para tal
conclusão o autor adota duas categorias de análise: inclusão (participação) e competição. Estas
categorias definiriam o quão democráticas as sociedades analisadas seriam de fato. Para ele a
participação diz respeito à extensão da participação política da população de um Estado-nação,
enquanto a competição se refere à existência de disputas pelo poder no interior desta sociedade.
Assim, uma poliarquia seria constituída por uma alto grau de competição pelo poder político e uma
grande parcela dos indivíduos participando das decisões tomadas por este poder, introduzindo o
princípio moral no interior da teoria democrática:
 viver sob a legislação da nossa própria escolha, facilita o desempenho pessoal dos cidadãos
como seres morais e sociais, capacitando-os a defender e ampliar os seus direitos, interesses
e preocupaçãoes mais fundamentais (DAHL, 2005, p.91).

Desse modo, Dahl sustenta não apenas que a participação democrática é afim ao
desenvolvimento moral [recolocando na teoria democrática um elemento ausente desde a teoria
do elitismo democrático de Schumpeter (1984)], mas para ele, o princípio da autonomia moral traz
a constatação de que todos os indivíduos são suficientemente qualificados para participar das
questões coletivas de uma associação que afete significativamente seus interesses (AVRITZER,
2000).

Sob seu ponto de vista, é mais democrático um regime que seja tolerante à contestação do
que a contestação sendo restrita ou inexistente. Além disso, ele aponta que os indivíduos devem
ser detentores de oportunidades plenas no que tange a formular suas preferências e expressá-las
aos outros e a governos estas preferências, além de serem contemplados em suas preferências
institucionalmente. Para isso, esses indivíduos necessitam de garantias institucionais, tais como:
liberdade de formar e aderir a organizações, liberdade de expressão, direito de voto, elegibilidade
para cargos públicos, direito de líderes políticos disputarem votos, realização de eleições livres e
idôneas.

Possivelmente, um dos limites verificados na teoria de Dahl seja o da sua incapacidade

de tematizar a dimensão coletiva ou intersubjetiva da democracia, limitando a reintrodução da
normatividade na teoria democrática à idéia de auto-realização moral dos indivíduos, escapando-lhe
a dimensão normativa da democracia enquanto valor coletivo compartilhado por uma associação
de os indivíduos capazes de estabelecer formas comuns de ação (AVRITZER, 2000).

Outro autor importante neste processo de compreensão da importância da participação é
John Rawls (2002). Para ele, embora uma sociedade seja um empreendimento cooperativo visando
vantagens mútuas, ela é, ao mesmo tempo, tipicamente marcada por um conflito bem como por
uma identidade de interesses. A cooperação social possibilita que todos tenham uma vida melhor
do que teria qualquer um dos membros se cada um dependesse de seus próprios esforços, mas
há um conflito de interesses porque as pessoas não são indiferentes no que se refere a como os
benefícios produzidos pela colaboração mútua são distribuídos, pois ao perseguir seus fins cada
um prefere uma participação maior que menor. Portanto, em Rawls, surgem os elementos sobre
existência de diferenças e de valores entre aqueles membros de uma sociedade democrática,
gerando conflitos, sendo necessário saber como resolvê-los para adotar uma concepção de justiça.

A partir dessa constatação, Rawls afirma a necessidade da existência de um conjunto de
princípios para escolher entre as várias formas de ordenação social que determinam essa divisão
de vantagens e para selar um acordo sobre as partes distributivas adequadas. Para ele esses
princípios são os princípios da justiça social que fornecem um modo de atribuir direitos e deveres nas
instituições básicas da sociedade e definir uma distribuição apropriada dos benefícios e encargos
da cooperação social. Assim aqueles que se comprometem na cooperação social, escolhem juntos,
numa ação conjunta e na posição original, os princípios que devem atribuir direitos e deveres
básicos e determinar a divisão dos benefícios sociais. Rawls reconhece que os indivíduos discordam
sobre os termos básicos da sua associação e supõe que tais diferenças podem ser superadas
no momento da discussão na posição original [equivalente ao estado de natureza em Rousseau]
acerca de uma concepção de justiça. Mas ele distancia-se de Rousseau ao afirmar que nada
garante a idéia de que a vontade da maioria está sempre correta. Na realidade, as concepções de
justiça tradicionais não mantiveram essa doutrina, ao sustentarem que o desfecho do processo de
votação está sempre sujeitos a princípios políticos. Ainda que em determinadas circunstâncias seja
justificado que a maioria detenha o direito constitucional de legislar, isso não significa que as leis
promulgadas sejam justas (AVRITZER, 2000). Ele afirma:
 O republicanismo clássico é, a meu ver, a visão que exige dos cidadãos de uma sociedade
democrática, para que eles possam preservar suas liberdades e seus direitos fundamentais,
incluindo as liberdades civis [civil liberties] que garantem as liberdades da vida privada, que
eles também possuam, em grau suficiente, as ‘virtudes políticas’ (tal como eu as denominei) e
estejam dispostos [be willing] a participar ativamente da vida pública. A idéia é que sem uma
larga participação à vida política democrática de um corpo de cidadãos vigoroso e informado,
e certamente com uma retirada geral e um refúgio na vida privada, até mesmo as mais bem
projetadas instituições políticas cairão nas mãos daqueles que buscam dominar e impor sua
vontade através do aparelho de Estado, seja por sede de poder e de glória militar, seja por
razões de interesse econômico ou de classe, sem mencionar o fervor religioso expansionista e
o fanatismo nacionalista. A garantia das liberdades democráticas exige a participação ativa de
cidadãos que possuem as virtudes políticas necessárias para manter um regime democrático
(apud. AGUIAR 2003, p.262)

Mas uma lacuna que encontramos na teoria rawlsiana, apesar de encontrarmos nela
elementos argumentativos que implicaria um processo participativo e deliberativo, não são
pressupostos plenamente na operacionalização de sua teoria os espaços ou fóruns necessários para
se procederem tais deliberações. Para Rawls, a racionalidade deliberativa constituiria o resultado
de uma reflexão individual. Mas, ao mesmo tempo, ele reconhece que existem discordâncias
razoáveis entre indivíduos razoáveis, tais discordâncias cumprem o papel de balancear os diversos
fins. Sendo assim, pode-se supor que os procedimentos argumentativos devem eles mesmos se
tornar o foco da sociedade governada por um consenso sobreposto (AVRITZER, 2000).

Jürgen Habermas é um autor que vem apresentar com maior relevo a tentativa de reintroduzir no
pensamento atual uma forma de debate argumentativo na análise do político. Para ele, o processo
histórico que levou a ascensão da burguesia permitiu o estabelecimento de uma nova forma de
relação com o poder. A publicidade emerge historicamente como o resultado do processo no qual os
indivíduos demandam dos governantes a justificação moral de seus atos públicos. Assim o conceito
de esfera pública tem, desde a sua origem, algumas das suas características centrais ligadas ao
debate democrático contemporâneo, como por exemplo, a idéia de um espaço para a interação face
a face diferenciado do Estado. Nesse espaço, os indivíduos interagem uns com os outros, debatem
decisões tomadas pela autoridade política, debatem o conteúdo moral das diferentes relações
existentes ao nível da sociedade e apresentam demandas em relação ao Estado. Nesse sentido,
o conceito de publicidade estabelece uma dinâmica no interior da política que não é movida nem
por interesses particularistas nem pela tentativa de concentrar poder com o objetivo de dominar
outros indivíduos; pelo contrário, a idéia é de que o uso público da razão estabelece uma relação
entre participação e argumentação pública. Para Habermas existe uma dimensão argumentativa no
interior da relação Estado/sociedade que está além do processo de formação da vontade geral. Tal
formulação faz com que a opinião dos indivíduos nesse processo de argumentação não possa ser
reduzida à vontade da maioria, como queria Rousseau, ou à representatividade de um só indivíduo
na posição original, como quer Rawls. É preciso que o indivíduo expresse as suas opiniões em um
processo de debate e argumentação (AVRITZER, 2000).

Com sua obra Teoria da Ação Comunicativa, Habermas começa um processo de aplicação
da sua concepção de teoria do discurso à política contemporânea, através da percepção de que o
problema da legitimidade na política não está ligado apenas ao problema da expressão da vontade
geral, tal como em Rousseau, mas também estaria ligada a um processo de deliberação coletiva
que contasse com a participação racional de todos os indivíduos possivelmente interessados ou
afetados por decisões políticas (SOUZA, 1998).

Portanto, a partir de Rawls o conceito de deliberação argumentativa vai sendo recuperado e

em Habermas ele vai encontrar uma formulação mais completa. Mas ele não é capaz de produzir
arranjos institucionais, porque sua forma não supõe nada mais do que a influência em relação ao
sistema político. Nos limites da esfera pública liberal, os atores podem adquirir somente influência1,
mas não podem adquirir poder político. A influência pública é transformada em poder administrativo
somente depois que ela passa pelos filtros dos procedimentos institucionalizados da formação
democrática da opinião e da vontade política e se transforma, por meio dos debates parlamentares,
em sua forma legítima de legislação (AVRTIZER, 2000).

O sociólogo Boaventura de Sousa Santos observa que Jürgen Harbemas foi o autor que
abriu o espaço para que o procedimentalismo passasse a ser pensado como prática societária e
não como modelo de governos. A esfera pública constitui um local no qual os indivíduos podem
problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada. Portanto, a política para
ser plural tem de contar com assentimento desses atores em processos racionais de discussão e
deliberação, uma forma de exercício coletivo de poder político, cuja base seja um processo livre de
apresentação de razões entre iguais (SANTOS, 2003).

ALGUMAS FORMAS DE CONTROLE PÚBLICO

Para Madison, o grande intérprete das instituições políticas norte-americanas, a primeira

condição para que uma nação seja democrática é que tenha uma sociedade capaz de criar um
governo e, ao mesmo tempo, seja capaz de controlar este governo (WEFFORT, 1992).

Avrtizer (2007) aprofunda a questão justificando a necessidade do Controle Público

Democrático por algumas razões bem claras. Em primeiro lugar, a soberania dos representantes
eleitos é sempre limitada, uma vez que os governantes se elegem sempre a partir de uma agenda
aquém das necessidades reais da população, onde muitas vezes, pela dinâmica da vida social, uma
agenda mais ampla impõe-se e justifica em alguma medida o controle da sociedade em algumas
áreas da vida pública. Depois, quando o governante é eleito, dificilmente tem um conhecimento
pleno e exaustivo sobre o que ele vai governar. Em muitas vezes instituições da sociedade civil têm
um conhecimento muito maior que o governante possui. A capacidade de os atores da sociedade
civil intervirem em determinadas políticas é importante. E, ao mesmo tempo, os governantes
carecem do maior número de informações necessárias para tomarem as decisões adequadas.
Somente com a participação da sociedade civil estas informações poderão ser alcançadas em
nível satisfatório. Por último, a questão da transparência é outro requisito que se impõe vez que,
pela natureza do poder, ele tende a concentrar-se em si e somente o controle político público
participativo pode diminuir essa tendência concentradora pela qual o poder tende a esconder sua
face nefasta (MAQUIAVEL, 1999).

Pode-se registrar, segundo Avritzer (2007), pelo menos, duas formas de controle básicas
que o regime democrático contempla:
1. O controle administrativo: que é exercido pelo Estado, no qual algumas instâncias exercem
administrativamente controle sobre outras. Por exemplo, os Tribunais de Contas, a Polícia
Federal, o Ministério Público.
2. O controle público democrático. Este se apresenta atualmente no Brasil, sobre três formas
mais consistentes: Mobilizações sociais; Instituições híbridas (Conselhos Gestores de Políticas
Públicas); Orçamento participativo.

As Mobilizações sociais

São momentos nos quais a sociedade se mobiliza para impedir que os governantes ajam
em determinada direção ou para colocar uma agenda nova na ação dos governos, ainda que tais

1
Segundo Bobbio (2004, p. 38), a teoria política distingue duas formas de controle social: a influência e o poder, entendendo por influência como
o modo de controle que incide sobre a escolha do outro, e por poder o modo de controle que determina o comportamento do outro pondo-o na
impossibilidade de agir diferentemente.
governantes tenham sido eleitos democraticamente. São formas não institucionais da sociedade
civil, através de sua mobilização em movimentos, fóruns etc., porque as instituições não teriam
condições de agir com a mesma força na ausência de uma mobilização civil: para estabelecer uma
agenda, tentam criar mecanismos que influenciem as instituições a dar mais prioridade a essa
agenda. São ações informais, sem muita regra. A vantagem é que qualquer pessoa pode participar.
Mas a desvantagem é que a efetividade dessas mobilizações é sempre difícil de se conseguir
justamente por não possuírem regras claras. Exemplos de mobilização foram o movimento ética na
política que levou ao impeachment do presidente Collor e a Campanha Diretas-já.

Logicamente, a capacidade de sanção é sempre simbólica, ligada ao efeito simbólico que

uma mobilização exerce sobre os governantes. Mas não é sempre que o sistema político é sensível
às mobilizações da sociedade civil.

As Instituições Híbridas

A instituição híbrida é uma segunda forma de controle público na qual atores da sociedade
civil e atores estatais sentam-se lado a lado em espaços públicos criados para definir um plano de
política pública que deve ser implementado. São formas de controle mais institucionalizadas porque
têm sua origem na Lei: a Constituição de 1988 prevê para diversas áreas da vida social a participação
da sociedade civil na elaboração de políticas públicas. Também, as legislações infra-constitucionais
criaram esses espaços híbridos: as leis orgânicas, o Estatuto da Cidade, onde se institucionalizou a
idéia dos conselhos de políticas públicas. Hoje no Brasil já existem cerca de 20.000 Conselhos. Os
membros civis desses conselhos são integrantes de associações comunitárias ou temáticas, com
tradição de engajamento civil e nos movimentos sociais.

Essas instituições implicam uma relação entre formalidade e efetividade, porque aquilo que é
deliberado nos conselhos tem que ser implementado, possuindo o caráter de decisões mandatórias.
Entretanto, por serem mais formais, são mais seletivas que a mobilização, vez que são poucos os
atores que integram esses conselhos e o Estado tem uma certa influência na sua condução.

Neste segundo tipo de controle público a sanção se dá de uma forma mais direta: atores
da sociedade civil têm representação direta em instituições que deliberam sobre áreas de políticas
públicas que podem promover sanção administrativa, não apenas simbólica.

O Orçamento Participativo (OP)

É uma forma de controle que se dá por quase uma retração do Estado numa determina
área de política pública, com a constituição de instâncias de participação que vão tomar decisões
e posteriormente vão controlar a implementação dessas políticas públicas.

Apesar de serem uma decisão do governante municipal – o prefeito ou a prefeita - à medida

que ele delibera, cria uma institucionalidade mínima, com Regimento que regula o processo
participativo. Mas umas das características positivas do OP é a ampla participação: diferentemente
dos Conselhos, milhares de pessoas participam das assembléias regionais do OP, assegurando
um processo de mobilização num interior de uma instituição híbrida e controle da cidadania sobre
as decisões que foram pactuadas nas assembléias ou no Conselho do OP que geram o processo
orçamentário e a comissão de fiscalização do orçamento.

No OP existe um sistema misto de sanção: simbólica e administrativa. Ele tem mecanismos

institucionais e não institucionais de controle: pela grande mobilização tem sanção simbólica; ao
mesmo tempo existem comissões de controle que podem forçar instâncias da administração pública
a implementar sanções.
 O estudo produzido pelos professores Roberto Pires e Maria Carolina Tomas (2007), da
Universidade Federal de Minas Gerais, aponta para as diferenças substantivas encontradas
entre os municípios que possuem instituições participativas e aqueles semelhantes em aspectos
demográficos, econômicos e sociais que não adotam um conjunto de práticas de participação
popular. Os municípios nos quais vigoram instituições participativas apresentam desempenho
bastante superior aos seus pares sem essas instituições.

De acordo com o estudo, a existência de arranjos participativos ampliou as receitas tributárias

próprias e a capacidade de investimento por parte dos municípios, porque por meio da participação
os cidadãos passam a conhecer melhor seu governo e a controlar mais de perto a execução do
gasto público, contribuindo para uma maior conscientização da necessidade de se pagarem os
impostos locais.

Além disso, a participação popular torna-se uma rica fonte de informação e uma ferramenta
de diagnóstico das necessidades da população em termos de políticas e serviços públicos, fazendo
com que os governos locais tornem-se mais sensíveis e responsivos às demandas dos setores
mais carentes da população por meio da priorização de gastos públicos em projetos sociais e
projetos de infra-estrutura urbana.

O município de Camaragibe, em Pernambuco, foi um exemplo da inovação que tem a

participação popular na vida da cidade, durante o período de 1996 a 2004. Com a decisão política de
cumprir as demandas priorizadas nas Conferências Municipais de Saúde referentes à expansão do
número de unidades básicas de saúde (UBS) e de equipes do Programa Saúde da Família (PSF),
que lá foram triplicadas neste período, universalizando o atendimento à população, Camaragibe
logrou a redução da mortalidade infantil de 30 para 15 óbitos por mil nascidos, recebendo o Prêmio
Saúde Brasil, por ter sido considerado pelo Ministério da Saúde como o local onde se desenvolveu
a melhor experiência do PSF no Brasil naquela época.

Outro exemplo ilustrativo no referido estudo vem do município de Vitória da Conquista,

no Estado da Bahia, durante o período de 1996 a 2004, onde o governo municipal priorizou a
austeridade fiscal e a participação popular em conselhos gestores e no orçamento participativo
como método para moralizar a gestão pública, ampliando a transparência das contas municipais
com vistas a universalizar serviços básicos e inverter prioridades. Como resultado, a prefeitura
conseguiu ampliar sua arrecadação de tributos em 300%, podendo aumentar em cinco vezes o
número de Unidades Básicas de Saúde e cerca de 5.000 famílias foram beneficiadas por programas
habitacionais e de regularização fundiária.

Como nos ensina Henry Giroux (apud. ARAGÃO, 2008), a democracia está em perigo quando
os indivíduos e grupos são incapazes de traduzir suas misérias pessoais em ações coletivas, e a
linguagem da política é a única em que podemos falar de curas e remédios paras os males e
preocupações comuns. A liberdade e a justiça social não são uma propriedade adquirida de uma
vez por todas. Elas foram plantadas no solo sociopolítico que deve ser fertilizado diariamente, por
ações de um público sempre mais instruído e articulado politicamente, senão secará e definhará.

ALGUNS LIMITES DAS FORMAS DE CONTROLE PÚBLICO – O CASO DOS CONSELHOS

GESTORES

No seu trabalho de pesquisa intitulado “Os Conselhos Gestores e a Democratização das

Políticas Públicas no Brasil”, Luciana Tatagiba (2002) apresentou alguns desafios enfrentados
pelos conselhos no sentido de cumprirem os objetivos aos quais foram criados: o de fiscalizador
das políticas do Estado e espaço público deliberativo de políticas públicas.

Entre estas dificuldades, destacamos dois aspectos que nos interessam mais diretamente
neste artigo:
• Os conselhos como espaço plural onde seus membros necessitam reconhecerem-se
mutuamente.
• Os conselhos como espaços públicos dialógicos.

Conforme a autora, a diversidade na compreensão do que seja participar na formulação

de políticas públicas, os distintos projetos políticos e a disputa por recursos exíguos tornam o
campo da sociedade civil, naturalmente heterogêneo, em um campo altamente fragmentado, onde
o reconhecimento do outro como membro legítimo do conselho não se dá facilmente. Principalmente
quando o outro é alguém que não comunga dos mesmos projetos e das mesmas práticas. Negando
a legitimidade da participação do outro, os conselheiros ameaçam igualmente a legitimidade dos
conselhos, pois recusam o pluralismo e a existência de interesses diversos. O fato de não se
reconhecerem como iguais os impede de conviverem no mesmo espaço público. “E quando isso
poderá ser superado?”, pergunta a autora: Isso vai mudar com certeza, quando a atividade política
for elevada a um patamar ético que hoje ela ainda não tem (p.59). É uma caminhada pedagógica
de construção da cidadania e da convivência democrática.

Um segundo aspecto abordado é a dificuldade de explicitação dos interesses, do

reconhecimento da existência e legitimidade de visões conflitantes e da troca de idéias como
procedimentos para tomada de decisão. São vários os elementos que atuam como inibidores da
fala e motivo para exclusão de certos assuntos de discussão dos conselhos (p.74), principalmente
a recusa do Estado em partilhar o poder de decisão.

Para Evelina Dagnino (2002) a sociedade brasileira caracteriza-se por um autoritarismo

social, isto é, um ordenamento presidido pela hierarquização e desigualdade do conjunto das
relações sociais. Segundo a autora, o desafio principal da democracia brasileira é o de eliminar
o autoritarismo social a partir da ampliação da concepção de democracia que transcenda o nível
institucional formal - que se debruça sobre o conjunto das relações políticas em seu sentido estrito
– e atinja o conjunto das relações sociais, indo mais além do regime democrático para alcançar
uma sociedade democrática.

Também José Murilo de Carvalho, em sua obra “A Formação das Almas: o imaginário da
República no Brasil” (1990), registra que a república brasileira foi proclamada em uma sociedade
profundamente desigual e hierarquizada, com uma completa ausência da existência de um
sentimento de comunidade, de identidade coletiva de pertencer a uma nação. Não havia uma
preocupação com o público, predominava uma mentalidade predatória, um capitalismo sem a “ética
protestante”.

Com base na elucidação dos desafios apresentados acima na construção de uma

convivência democrática no interior desses novos espaços democráticos, achamos por bem
registrar o depoimento de um estudante de nossa escola de formação política para juventude, a
Escola Civitas, composta de 20 jovens oriundos de diversos lugares sociais e ideológicos, realizada
no município de Fortaleza – CE, entre agosto de 2007 a dezembro de 2008. Na Civitas iniciamos
o estudo da fraternidade como categoria política. Os princípios da fraternidade atuados por
alguns desses estudantes aparecem como uma pista interessante para uma reflexão em torno da
necessária reinvenção do agir político em tempos tão plurais, complexos e desafiadores. Trata-se
do depoimento de um estudante do Centro de Apoio a Criança e ao Adolescente – CAIC Raimundo
Gomes de Carvalho –, localizado no Bairro Autran Nunes, em Fortaleza-CE, com um dos mais baixos
índices de IDH do município. Este estudante, com 17 anos de idade, foi eleito por sua comunidade
como delegado no Orçamento Participativo de Fortaleza no ano de 2007. Ele foi categórico em
afirmar que cada representante de comunidade vai para a discussão do OP apenas com o intuito
de defender exclusivamente propostas que beneficiem suas respectivas comunidades. Entretanto
ele, a partir do estudo dos princípios da fraternidade como categoria política – universalidade,
gratuidade, dignidade da alteridade, relacionalidade e reciprocidade -, começou a compreender e
a agir em função de “um bem maior”, procurando estar atento não apenas às demandas de sua
comunidade, mas às demandas dos outros a fim de escolher o melhor para o todo:

A Escola Civitas chegou em um momento certo da minha vida, porque eu estava participando
do OP, e OP é participação. Na Civitas aprendi a participar de modo construtivo, e usei isso
no OP. Comecei a ver que a política pode ser muito boa para todos, inclusive aprendi que
a política pode ser o bem comum, no momento em que comecei a olhar as reivindicações
das outras comunidades com um novo olhar. Com esse novo olhar fraterno, vi que o mais
importante não era eu defender as propostas do nosso bairro custe o que custasse, mas
procurei compreender qual era a melhor proposta que atendesse da melhor forma a todos.
(Isaque – 17 anos).

A manifestação desse jovem, no nosso entender, parece apontar para a necessidade

de repensarmos as bases sobre as quais estamos construindo nosso agir social e político. A
Modernidade nos deixou como herança algumas palavras muito fortes como domínio, violência,
individualismo, narcisismo e o hedonismo que foram materializadas e formadoras da nossa
cultura ocidental, tornando-se base antropológica de sistemas econômicos e políticos. Parece ser
importante não apenas conquistar instrumentos de participação e de controle público democrático,
mas, tão necessário quanto participar, precisamos encontrar uma nova meta-narrativa que nos
alicerce em nosso agir a caminho da realização de uma humanidade rumo a um futuro feliz e
socialmente vinculados uns aos outros. Uma meta-narrativa do respeito e da responsabilidade
mútua como condição sine qua non da vida pública. Como lembra o economista Marcos Arruda
(2006):

Não haverá genuína transformação econômica e política se não houver uma transformação
radical na esfera pessoal. Isto implica que cada um e todos nós também somos um campo
de luta por novos valores, atitudes, comportamentos, aspirações, modos de relação conosco
próprios, com cada outra pessoa, com a sociedade e a espécie humana, e a natureza. (p.117).

E por onde começar essa mudança pessoal?

Leonardo Boff (2003) aponta para a re-ligação do ser humano consigo mesmo, com os outros,
com a natureza e com o sentido transcendente da vida, pois o ser humano é um nó de relações
em todas as direções. A prosperidade material atual desenvolvida através do poder de dominação
sobre a natureza, sobre a mulher, sobre os povos com suas riquezas naturais e culturais, sobre a
exploração da força de trabalho das pessoas acarretou um profundo vazio existencial e provocou
uma devastadora destruição do sentido cordial das coisas. Não é mais um sonho, tornou-se um
pesadelo: está levando a humanidade e a Terra a um impasse fatal. Segundo o autor, urge refazer
o caminho de volta, rumo à casa materna comum e irmanarmo-nos com todos os seres. Esse re-
encantamento não irrompe por ele mesmo: emerge a partir de uma nova experiência espiritual e
um novo sentido de ser.

O crescente subdesenvolvimento e a distância cada vez maior entre ricos e pobres,

com a iníqua distribuição dos bens, não são fruto apenas de certos sistemas produtivos, mas
principalmente de opções culturais e políticas: são um fato humano, são decisões conscientes.
Conforme Lubich (2006), sem uma fraternidade universal onde todos os seres humanos se vejam
como pertencentes a uma mesma humanidade, sem respeito pela pessoa, sem atenção às suas
exigências, os relacionamentos tornam-se burocráticos, incapazes de dar soluções satisfatórias
às exigências humanas. Sem o redimensionamento da categoria da fraternidade na vida política,
jamais existirá justiça verdadeira, partilha de bens, atenção à situação particular de cada homem e
de cada mulher.
 Edgar Morin, num artigo no Jornal Le Monde (24/04/2007), intitulado “Si j’avais été candidat”,
por ocasião da eleição presidencial francesa, comentando a crise do sistema planetário – que
na sua visão ou está condenado à morte ou a uma profunda transformação de uma época -,
apresentou uma plataforma de ação que revitalizaria a fraternidade, categoria subdesenvolvida na
trilogia republicana Liberdade – Igualdade - Fraternidade. Primeiramente, suscitaria a criação de
Casas de Fraternidade em várias cidades e bairros das metrópoles, como Paris. Indicaria os meios
de uma política de civilização para ressuscitar as solidariedades, para fazer recuar a egoísmo, e
reformar mais profundamente as nossas vidas e a sociedade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nesta breve reflexão parece claro que as fronteiras da democracia são fluidas e que o
controle público pode ser exercido de diversas maneiras, além da eventual participação popular em
eleições. Existem condições e mecanismos que tornam possível transformar uma ação eventual [o
voto] em ação permanente [a participação popular]. No Brasil já temos algumas destas instituições.
O caminho da democracia brasileira aponta para a participação, é o caminho do acompanhamento
e controle público permanente sobre o sistema político.

Entretanto, no nosso entender, uma cultura política nova precisa ser gestada para ser capaz
de promover o encontro entre a pluralidade dos atores sociais. Achamos que a fraternidade – uma
das três categorias da revolução democrática moderna - pelo exposto acima através, poderá dar
uma contribuição muito importante – seja como método, seja como fundamento conceitual - nesse
processo de reconhecimento do outro como ser legítimo com quem se pode e se deve estabelecer
uma convivência democrática na construção de um novo mundo solidário e de cidadania plena para
todos e todas os seres humanos.

REFERÊNCIAS

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WEFFORT, Francisco C. Qual democracia? São Paulo: Cia das Letras,1992.

 Agua, políticas públicas e información
¿Quiénes participan en la deliberación y toma de decisiones?

Lic. Avellaneda Nicolás Francisco y Daniela Paola Miretti

nicolasavellaneda@hotmail.com / / danielamiretti_7@hotmail.com
Coordinadores del Observatorio de Servicios Públicos del Ágora
El Ágora Asociación Civil – Universidad Católica de Córdoba- Argentina

Introducción:

El Observatorio de Servicios Públicos (OSP) de la Asociación Civil El Ágora, analiza desde el 2008
uno de los bienes públicos más importantes de una comunidad, el Agua, entendiendo que es un
bien fundamental para la vida. El análisis parte de seis dimensiones esenciales en relación a este
recurso: Equidad, Accesibilidad, Participación, Transparencia, Calidad y Sustentabilidad.

Todos tenemos derecho al agua, sin embargo, un elevado número de nuestra población no tiene
acceso al recurso por diferentes motivos, poniendo en evidencia las inequidades sociales y las
consecuencias para el desarrollo individual y colectivo que implica la carencia del mismo.

Concebimos que para que exista una democracia deliberativa y participativa que pueda revertir
esas inequidades, es necesario primero un buen acceso a la información pública, y a partir de esto,
que la sociedad pueda participar de la elaboración y ejecución de las políticas públicas. En ese
marco, la movilización y el interés de los ciudadanos por los asuntos públicos son cruciales para
posibilitar la deliberación.

En ese marco, el OSP intentará responder algunos interrogantes que surgen en relación al Agua
y la democratización de su gestión en la provincia, entre ellos: ¿Cuáles son las problemáticas en
relación al agua en la provincia? ¿Quiénes acceden y quienes no al recurso? ¿Qué información nos
brinda el Estado sobre estos problemas? ¿Qué información es la que nos muestran los medios?
¿Cómo participa la sociedad civil en estos procesos? ¿Quiénes participan en la deliberación pública
del tema? ¿Cuál es la agenda pública sobre el agua?

Para realizar este análisis, nos hemos centrado en la información que brinda el Estado en sus
páginas web, pedidos de información pública, entrevistas a actores clave (para entender el mapa
sociopolítico del agua en Córdoba) y las noticias de los diarios en la provincia. Dedicaremos especial
interés al análisis de los diarios masivos locales, al comprender que tienen una gran influencia sobre
la opinión pública y que se constituyen en los agentes claves en la sociabilización de la información
en la época actual.

En el presente documento, presentaremos primero una pequeña referencia a los conceptos

fundamentales del Observatorio, que entendemos por bien público y como concebimos las
dimensiones de análisis. Luego, se trabajará sobre los interrogantes anteriormente planteados.

Conceptos y dimensiones que orientan el análisis del OSP en relación al agua:

El objetivo general del OSP es discutir y analizar el concepto de Servicio Público desde una
perspectiva del “Bien Público”, incorporando en esta discusión las nociones de equidad y la
deliberación para la definición y el acceso a dicho servicio. En este marco, hemos seleccionado el
servicio de agua en la provincia de Córdoba a raíz de la importancia vital e inequidad en su acceso.
El concepto de Bien Público es propio del ámbito de la economía. Los bienes públicos son aquellos
que por sus características intrínsecas no generan incentivos para la producción privada de los
mismos y por eso el Estado debe hacerse cargo de su provisión.
Un bien, para ser público puro debe reunir los siguientes requisitos:
• No Rivalidad. La rivalidad en el consumo de un producto implica que el consumo por parte de un
individuo reduce la cantidad disponible para otros.
• No Exclusión. El principio de no exclusión tiene que ver con la imposibilidad de exceptuar del
consumo del bien a determinadas personas.

Estas dos características –entre otras- son los que los economistas denominan fallas del mercado
y su existencia es lo que justifica –según ellos- la intervención del Estado en su producción, dado
que si se dejaran librados al suministro privado, serian producidas de maneras sub-óptimas.
Hemos introducido la consideración de los bienes públicos en este trabajo, porque creemos que
los servicios públicos como el Agua deberían poseer, entre otras, estas características, que si bien
no son intrínsecas a los mismos, el horizonte a alcanzar debería ser su carácter de no rivalidad y
no exclusión. De este modo, en este trabajo se define al servicio público de agua potable como un
bien público.

Al entender al agua potable como un bien público y no solo como un servicio, se abre el juego
al análisis de dimensiones como equidad, participación, transparencia y sustentabilidad, además
de aquellos temas que tradicionalmente se asocian al servicio como el acceso, lo económico y la
calidad. A continuación definimos brevemente las dimensiones de análisis que orientan el trabajo,
para después empezar con el análisis.

Dimensiones de análisis:

Equidad: Supone que la distribución del bien debe darse según el siguiente criterio: “A cada quien
según sus necesidades”. La forma en que entendemos estas “necesidades” está relacionada
con el contexto de la persona o comunidad. Es decir, las distintas condiciones culturales y socio-
demográficas, económicas, así como también los modos de vida de los ciudadanos cordobeses, y
que configuran distintos valores en relación al Agua.

La posibilidad de igualdad en el acceso al agua, descansa en considerar la desigualdad de

oportunidades y condiciones, si un bien público no incluye estas consideraciones, su distribución
es inequitativa. Quien debe velar por la equidad es el Estado.

Accesibilidad: Se vincula a la Igualdad y continuidad en el acceso al Agua. Supone que las personas
puedan satisfacer su necesidad en relación al servicio, que tengan acceso al bien cuando deseen.

Esta variable está íntimamente relacionada con la visión del bien público, ya que de la condición de
público se entiende que todos tenemos derecho a disfrutar del mismo, sin importar las diferencias
particulares socio económicas.

Participación: Hace referencia a la capacidad de formar parte del proceso de toma de decisiones
respecto del bien público Agua. Esta idea remite no sólo a la apertura institucional del Estado (que
haya canales de participación, que el estado provea información pertinente, etc.) sino también a la
pro-actividad de los ciudadanos para incidir en las decisiones (una cosa es el reclamo particular de
un “usuario” que sólo busca lograr una satisfacción privada de un bien público y otra es la voluntad
y acción -colectiva necesariamente- para cambiar la forma en que se definen las cosas).

Transparencia: Se la considera como el resultado de la rendición de cuentas y el acceso a la

Información pública en relación al Agua.

El Estado debe dar a conocer las acciones que realiza sobre Recursos Hídricos y los argumentos
que lo llevan a desarrollarlas, ya que la información pública es una de las bases de la democracia.
Calidad: Está integrada por dos componentes. Por un lado, un componente objetivo, que se refiere
a la relación entre la normativa vigente y su real aplicación y cumplimiento en relación al agua; y por
otro, una dimensión subjetiva, que se vincula a la percepción de satisfacción del ciudadano sobre
esto.

Sustentabilidad: Contempla las condiciones de provisión del Agua que aseguran la salud de los
ciudadanos y el desarrollo ambientalmente sustentable del bien para las generaciones futuras.

Agenda Pública ¿O privada?

Como ya hemos mencionado, realizamos un análisis de los diarios masivos locales de Córdoba, al
comprender que tienen una gran influencia sobre la opinión pública, y en la actualidad, se constituyen
como agentes clave en la sociabilización de la información.

El análisis consistió en relevar las notas periodísticas que tratan el tema de agua en los diarios La
Voz del Interior y La Mañana de Córdoba1 durante doce meses (entre el 01/08/08 y el 31/07/09).

Una de las hipótesis que manejamos al iniciar el estudio fue que el Agua potable en Córdoba
estaba inserto en la agenda pública pero bajo una visión economicista, es decir que solo se basa
en la relación usuario-prestador del servicio, y que desconoce factores claves para la gestión de
un bien público y la democracia, como ser: el acceso y equidad en el recurso, la participación en la
discusión por parte de la ciudadanía en general y la transparencia de la gestión del agua.

En las 256 noticias relevadas, en el período de doce meses citado, buscamos si hacían referencia
a alguna de las 6 dimensiones que plantea el Observatorio de Servicios Públicos y sumamos la
dimensión económica para observar el comportamiento de las dimensiones.

Los resultados obtenidos marcan una tendencia a publicar noticias de agua en relación a las
dimensiones accesibilidad (20,4%), sustentabilidad (19,12%), económica (15,63%) y equidad
(15,07). Como vemos, las dimensiones de calidad, participación y transparencia son las menos
tratadas en el período analizado. Podemos observarlos los datos en el gráfico nº 1.

Gráfico Nº1
Dimensiones que presentan las noticias N=544

1
Si bien estos dos diarios representan el 97,7% de las notas, un 2,3% es de otros diarios que son de menor tirada pero que contenían alguna
información que no se encontraba en La Voz y La Mañana.
Si analizamos los datos pero, diferenciando los dos diarios relevados (ver Tabla Nº1), encontramos
que existen algunas diferencias en relación a las dimensiones utilizadas. En La Voz del Interior
la tendencia en las notas está orientada a la sustentabilidad del agua (20,80%), la accesibilidad al
recurso (17,60%) y la equidad en la distribución del bien (15,07%). La cantidad de notas es muy
superior al de La Mañana, aunque las notas abarcan menos departamentos, y en general, son los
más importantes de la provincia.

En La Mañana de Córdoba se evidencia una tendencia más oficialista, donde las notas informan
sobre el servicio y obras que realiza el gobierno en la provincia, aportando datos de municipios y
localidades más pequeñas. Los temas más tratados son en primer término la accesibilidad (28,39%),
luego la dimensión económica (22,58%), tercero sustentabilidad (14,84%).

Tabla Nº 1
Dimensiones de análisis según diarios locales

Como vemos, la hipótesis planteada en un principio es corroborada solo en el diario La Mañana,

donde prevalecen las noticias con tendencia a entender el agua como un servicio. Mientras, en el
caso de La Voz, encontramos una visión más amplia de la temática, poniendo de relieve sobre todo
la sustentabilidad del Bien. A pesar de esto, las dimensiones de participación y transparencia son
los temas más relegados en la agenda en ambos casos.

Esta poca relevancia de la variable participación, nos marca una insuficiente capacidad de los
ciudadanos de ser partes en la gestión y creación de la agenda pública en relación al agua. Y
evidencia una clara definición de la misma a partir de las instituciones del Estado y de las prestadoras
del servicio, lo que puede desvincular a la agenda de las problemáticas locales.

En relación a esto último, es importante destacar que de la totalidad del relevamiento de notas,
solo encontramos datos de 19 departamentos de los 26 que tiene la provincia, y de este total de
departamentos, Capital y Colón concentran más del 46% de las notas, sobredimensionando los
problemas de pocos departamentos y desconociendo las problemáticas de aquellos que menos
acceso tienen al recurso.

¿Cuáles son las problemáticas en relación al agua en la provincia de Córdoba?

Para entender el panorama del Agua en la provincia de Córdoba es necesario plantear por un lado

2
El total en este caso es diferente al total de artículos relevados (256), ya que algunas notas planteaban más de una dimensión a la vez.
3
Ídem anterior.
la disponibilidad natural del recurso, y por otro, las problemáticas que aquejan a los ciudadanos.
En primer lugar, Córdoba pertenece a la zona semiárida del país, con menos de 800 milímetros de
precipitaciones anuales en promedio, y con lluvias casi exclusivamente en verano (de noviembre a
marzo)4 .

GRAFICO Nº 25
Disponibilidad del Recurso Hídrico de la Provincia de Córdoba.

La zona de Córdoba donde la escasez del agua es un problema serio comprende, en forma total,
a los departamentos San Alberto, San Javier, Pocho, Minas, Cruz del Eje, Ischilín, Sobremonte,
Tulumba, Totoral, Río Seco y Colón. Y de manera parcial, a Río Primero y Punilla. En esa región,
hay extremos por debajo de 400 milímetros anuales en el límite con La Rioja y Catamarca6 . Esta
situación tiene importantes consecuencias en la Accesibilidad de los ciudadanos al agua y en las
problemáticas que ellos padecen.

De la información obtenida del análisis de los medios locales, se observa que de un total de 256 notas
que se refieren al agua, el 72,3% menciona diferentes problemáticas. Entre ellas las más citadas
son la Escasez del recurso con un 17%, la Falta de infraestructura con un 16%, la Contaminación

4
La Voz del Interior, EL AGUA POTABLE EN CORDOBA 04/10/08.
5
Mapas obtenidos de la Subsecretaria de Recursos Hídricos de Córdoba.
6
La Voz del Interior, 20% DE CORDOBESES SIN AGUA POTABLE. 22/03/09
humana con 15% (a diferencia de la Contaminación por arsénico, flúor y otros que solo refleja un
6%), y por último los Problemas en la prestación del servicio (por ejemplo cortes en el servicio,
calidad deficiente) con un 15%.

Si consideramos el planteamiento de problemáticas por Departamento, en el análisis de los medios

locales se observa que de un total de 196 notas que plantean problemáticas, un 23,6% corresponde
al Departamento Capital y el mismo porcentaje al Departamento Colón. Estos datos son significativos
si se piensa en la localización de estos departamentos. Según el mapa de la Subsecretaría de
Recursos hídricos que muestra la disponibilidad y fuentes de agua en la provincia (gráfico 2), Colón
está ubicado en la zona donde existen problemas en la cantidad de agua, y donde los problemas
hídricos son los más acuciantes de la provincia. Sin embargo, es escasa la existencia de notas que
plantean problemáticas hídricas en los demás departamentos incluidos en esta área provincial (solo
4 artículos en los departamentos más afectados: 1 en San Javier, 1 en Cruz del Eje, 1 en Totoral y
otro en Pocho).

Por su parte, el departamento Capital se encuentra según el mapa de la Subsecretaría de Recursos

Hídricos ubicado en una zona donde la cantidad y la calidad de agua son aceptables, sobrevalorando
sus problemáticas respecto a otras zonas que casi no son consideradas por los medios7 (como ya
mencionamos, de los 26 departamentos de la provincia, las notas relevadas solo hacen referencia
a 19 departamentos).

¿Quiénes acceden y quienes no al agua potable en la provincia de Córdoba?

Como ya comentamos, las escasas precipitaciones y el hecho de que Córdoba sea una provincia
semiárida generan consecuencias en la accesibilidad de los ciudadanos cordobeses al agua. Por
ello es necesario responder a la pregunta inicial sobre quienes acceden y quienes no a este recurso.

Para iniciar este análisis, es necesario aclarar que el 20% de la población de Córdoba carece de
agua, es decir 640.000 cordobeses, sobre todo del norte y oeste cordobés8. Las diferencias en la
accesibilidad se reflejan en los distintos niveles de consumo. Existen parajes aún sin agua potable,
y pueblos que cobran el servicio según el consumo con lo que han logrado evitar los derroches. Sin
embargo, existen otras localidades, y en especial la capital, que siguen tratando al agua como si
fuera un bien inacabable.

Según los registros del Ente Regulador de Servicios Públicos provincial, en Córdoba existen 497.222
usuarios. A partir de la definición que expone el Marco Regulatorio del agua en la provincia de
Córdoba sobre quien puede ser Usuario del Servicio, cruzamos los datos del número de usuarios
con el número de viviendas Tipo A, B, Departamento y Rancho que nos provee el censo de la
provincia de córdoba (datos del 2001, ya que los del 2008 no se encuentran disponibles).

El resultado de este cruce de variables, nos muestra que existen en Córdoba 834.103 casos que
cumplen con el requisito de poseer un título de propiedad que los habilite para ser Usuario. Sin
embargo, como expresamos anteriormente, solo existen 497.222 usuarios en la provincia, Por lo
tanto, un 40,39% de los casos susceptibles de entrar en la categoría de usuarios, están quedando
(por distintos motivos) fuera del área de cobertura del sistema de prestación actual de Agua potable.
A partir del relevamiento de diarios se puede observar que de la totalidad de notas encontradas, el
43,4% hace referencia a la Accesibilidad en los términos definidos por el OSP. Y si analizamos por
departamento9, se obtienen datos similares a los ya mencionados en las problemáticas hídricas.
Nuevamente, la concentración de notas que plantean cuestiones de accesibilidad se da en los

7
Ver anexo 1, Análisis de los medios locales sobre Problemáticas hídricas.
8
La Voz del Interior, 20% DE CORDOBESES SIN AGUA POTABLE. 22/03/09.
9
Ver Anexo 2, Análisis de los medios locales sobre Accesibilidad al Agua potable.
departamentos Colón (32,7%) y Capital (17,2%).

Participación en la deliberación sobre el agua en Córdoba.

Con respecto a la participación, a partir del análisis de la norma, hemos detectado la institucionalización
del rol reactivo de los ciudadanos. Esto hace referencia a que, según el marco regulador, los
derechos que le reconoce al ciudadano10 en relación al agua son en su mayoría dedicados al
reclamo, y solo se menciona en una oportunidad el derecho a la Información, a la participación y a
acceder al servicio.

Esta estructura de derechos, nos devela un rol marcadamente pasivo-reactivo (a partir de la queja)
del usuario, es decir que su accionar en relación al servicio se daría a partir de un incumplimiento
en el servicio y no en la gestión del mismo, dejando de lado la posibilidad en la participación en la
gestión del recurso.

Esta conclusión, ha cobrado cuerpo a partir de las entrevistas realizadas a prestadoras del Servicio,
que nos informaron que el ciudadano no participa ni reclama salvo que les falte el agua en su hogar
y la participación está muy ligada al comportamiento individual más que a conductas colectivas,
basándose en la acción del reclamo por las vías previstas para esto por las prestadoras y el ERSeP.
Para que exista una democracia deliberativa y participativa, es necesario primero un buen acceso
a la información pública, y a partir de esto, que la sociedad pueda participar de la elaboración y
ejecución de las políticas públicas. En ese marco, la movilización y el interés de los ciudadanos por
los asuntos públicos son cruciales para posibilitar la deliberación.

En el análisis de diarios, encontramos que del total de notas relevadas, solo el 19,9% hace
referencias a la participación de los vecinos.

De este 19,9%, el 82,35% representa una participación colectiva, llevada adelante por grupos
de vecinos, organizaciones sociales, universidades, articulaciones con municipios, grupos de
productores, escuelas, etc. Esto nos muestra, que a pesar de la institucionalización del rol pasivo-
reactivo, en Córdoba podemos encontrar numerosos casos de participación colectiva.
Para observar un poco más a fondo los datos, tomamos solo los casos que tratan sobre participación
y los relacionamos con el resto de las dimensiones estudiadas. Así, podemos acercarnos a los temas
que tratan en estas acciones los ciudadanos de Córdoba. Los resultados obtenidos se pueden ver
en la tabla que sigue, mostrando una clara relación con la sustentabilidad y la calidad del agua por
sobre las otras variables.

Tabla Nº 2
Relación entre Participación y otras variables

10
En el Artículo 22 del marco regulador.
Por último, analizamos los departamentos en relación a la participación, observando que Capital y
Colón concentran más del 60% de los casos. El resto se distribuye entre: Calamuchita (13,56%),
Punilla (10,17%), General San Martín (6,78%), Rio Cuarto (3,39%), Santa María (3,39%).

Sin embargo, como ya aclaramos son los departamentos de los que más notas se presentaron en el
período relevado, entonces si analizamos la relación entre la cantidad de notas sobre participación
y el total de notas en cada departamento, vemos que la dimensión participación es más relevante
para algunas zonas como: Santa María, Calamuchita y Punilla, con un 100% de notas relacionadas
a la dimensión en el primer caso, un 66,67% en el segundo y el 40% en el tercer departamento
citado.

Gráfico Nº3
Comparación entre mención de participación y cantidad de notas por departamento.

Información Pública

¿Qué información nos brinda el Estado sobre el agua?

Para indagar en esta pregunta es necesario pensar en la Transparencia en relación a la rendición

de cuentas y en el acceso a la Información pública sobre el Agua. Esto implica que el Estado debe
dar a conocer las acciones que realiza sobre los Recursos Hídricos, los argumentos que lo llevan a
desarrollarlas y los resultados de las políticas hídricas.
En el último relevamiento11 que el Observatorio realizó de la página web del Gobierno de la provincia
(Ministerio de Obras Públicas) y la del ERSEP (ente de control), se encontró que en el primer caso,
la información en web es básica, desactualizada y muy poco desagregada. Además, para realizar
un pedido de información pública ante la Subsecretaria de Recursos Hídricos, es necesario abonar
dinero por cada pedido, lo que implica que la información pública no es gratuita, incumpliendo con
lo establecido por la Ley 8.80313 provincial de Acceso al Conocimiento de los Actos del Estado
en su Artículo 5. Además la burocracia generada suma trabas no económicas al acceso de la
información12 .

El caso del ERSeP es diferente. Primero, la información on-line si bien no es total, provee un nivel
importante de datos, resoluciones y algunas estadísticas, si bien la información no está actualizada
totalmente. Con respecto a los pedidos de información no son necesarios los costos y los trámites
largos, simplemente hay que presentarlo en mesa de entrada.

Ante las solicitudes de entrevistas y pedidos de información a las dos instituciones mencionadas,
el Observatorio recibió un muy buen trato y predisposición. Sin embargo, sólo el Ersep respondió al
pedido de información púbica, aunque luego del plazo establecido por la ley provincial 8.803 , y si
bien proporcionó la información, lo hizo de un modo general y sin detalles.

O`Donnell, sostiene que en Latinoamérica, las democracias son en general delegativas y que
no han llegado a la instancia de institucionalización del sistema democrático. En este sentido, la
experiencia democrática se centra en el escrutinio, y en depositar en el funcionario electo todas
las responsabilidades. Por ello, la rendición de cuentas o accountability son obstáculos para las
instituciones. Además explica que existe un accountability vertical y una horizontal. El primero,
relacionado con la rendición de cuentas de los gobernantes en las elecciones; y el segundo, que
opera mediante una red de instituciones que pueden examinar, cuestionar y sancionar actos
irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos14 .

Se puede concluir que la Accountability horizontal es el que falta en las democracias delegativas.
Además, desde el OSP consideramos que para pasar de la democracia formal (delegativa) a la
real (institucionalizada), se necesita un ciudadano protagónico, que haga uso y reclamo de sus
derechos, pero también de las obligaciones que esto conlleva. Una democracia consolidada implica
instituciones fuertes y ciudadanos responsables y participativos.

Lamentablemente, la Rendición de Cuentas y el acceso a la Información Pública que brinda el

gobierno sobre el Agua en general son deficitarias, aunque ambas dimensiones se encuentren
contempladas en la normativa Nacional y Provincial15. Y no se trata sólo de una cuestión de falta
de predisposición del Estado, de las empresas, o del escaso interés de los ciudadanos. También
11
Diciembre de 2009.
12
Para presentar el pedido se debe realizar el siguiente recorrido: 1º pasar por mesa de entrada del ministerio, allí informar que quiere realizar
un pedido de información, allí le tomaran sus datos y le imprimen una planilla. 2º con planilla en mano recién puede ir al Banco de Córdoba más
cercano, realizar la espera correspondiente a todo banco y pagar. 3º solo después de pagar puede volver al ministerio y presentar la carta en
mesa de entrada.
13
Artículo 7.- TODA solicitud de información requerida en los términos de la presente Ley debe ser satisfecha en un plazo no mayor de diez (10)
días hábiles. El plazo se podrá prorrogar en forma excepcional por otros diez (10) días hábiles de mediar circunstancias que hagan difícil reunir
la información solicitada. En su caso, el órgano requerido debe comunicar, antes del vencimiento del plazo de diez (10) días, las razones por las
cuales hará uso de la prórroga excepcional.
14
O’Donnell, Guillermo ¿Democracia delegativa?, Working paper Nº 172, Kellog Institute, marzo de 1992.
15
A nivel provincial, la normativa que rige la regulación de los servicios públicos es conocida como la Carta del Ciudadano (Ley Provincial 8835),
donde se establece la creación del órgano de control ERSEP.
Según el artículo 1 el Estado de la provincia de Córdoba tiene como objetivo “promover y asegurar la participación y los controles ciudadanos, la
iniciativa privada, la información amplia y oportuna, la transparencia de la gestión pública, la constante rendición de cuentas y la plena responsa-
bilidad de los funcionarios”.
Por último, en el Artículo 10 de la citada ley, el gobierno provincial reconoce como un deber:
“INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA: Deberá suministrarse toda la información disponible en lenguaje simple, preciso y de fácil acceso sobre
la gestión y servicios existentes, criterios de admisión, trámites que deben realizarse, estándares de calidad, desempeño, plazos, costos, y
funcionario responsable”.
“PARTICIPACIÓN: Deberá propiciarse la participación del ciudadano y arbitrar los medios para recibir y procesar - en forma orgánica y perma-
nente- las opiniones y evaluaciones de los usuarios, ponderando las críticas y recomendaciones en las decisiones que se adopten sobre dichos
servicios. A tal fin - entre otros- se introducirá un mecanismo de audiencias públicas, encuestas y consultas a asociaciones de usuarios”.
es una cuestión de agenda en los medios de comunicación. En este sentido, en cuanto al análisis
de los medios locales sobre Transparencia, puede decirse que sólo un pequeño porcentaje de las
notas se refieren al tema. De un total de 256 artículos sólo el 15,2% hablan de la Transparencia. Y
observando el tipo de transparencia al que se refiere, el 35,8% de las notas hablan del acceso a la
información pública, el 28,2% muestran casos de corrupción, y por último, el 25,6% se refiere a la
rendición de cuentas.

En relación al análisis por departamento, Capital es el que tuvo una mayor cantidad de notas
relacionadas a la transparencia (17), que representan un 42,5%, seguido por el Departamento
Colón con un 15% y San Justo con 12,5%16 .

Algunas Consideraciones finales

A lo largo del documento, hemos presentado distintos datos y observaciones a las que fuimos
arribando por medio del análisis de diarios, normativas vigentes, entrevistas e información disponible
del gobierno.

Como ya indicamos, es relevante el hecho de que no exista información disponible sobre los
departamentos más desfavorecidos en relación al agua. Ya sea por medio de las instituciones
públicas o por medio de los medios de comunicación, existe una marcada exclusión en la deliberación
sobre las problemáticas de zonas como el noroeste cordobés.

La capacidad de incidencia de la ciudadanía en la agenda y gestión del agua es preocupante, tanto

desde la institucionalización de canales formales para esto, como en la generación de espacios
propios. Si bien existen casos de participación, estos son escasos frente a la estructura de gestión
actual de las instituciones del Estado y prestadoras.

También hay que destacar, que en los casos donde se generaron acciones colectivas por parte de
vecinos u organizaciones, se han conseguido resultados positivos.

Córdoba no es una provincia con un recurso hídrico de calidad y cantidad suficientes como para que
la sociedad se desentienda del tema. Es necesario poder potenciar los mecanismos de accountability
horizontal y democratizar la gestión de un bien crucial para el desarrollo de la provincia.

Con este análisis, solo quisimos poner de relieve algunas dimensiones y temáticas que están
quedando afuera de la discusión diaria sobre el agua, las consecuencias socio-políticas que esto
nos genera, e interrogantes que aún no terminamos de responder.

Bibliografía:
- Teorías modernas de la Justicia. Fernando Aguilar. Disponible en la web: www.javeriana.edu.co
- La justicia y la igualdad en Michael Walzer. José Antonio Dacal Alonso. Escuela de Filosofía.
Universidad de La Salle, México. Logos. Mayo-Agosto 1990
- Las teorías de la Justicia después de Rawls. Un breve manual de filosofía política. Roberto
Gargarella. Paidós. Barcelona.2001.
- Informe global de la corrupción 2008. Corrupción en el sector del agua. Transparency International.
Berlín –Alemania. 2008.
- www.ersep.cba.gov.ar
- www.cba.gov.ar
- Globalización, servicios públicos y derecho de los usuarios. Leonardo Granato y Nahuel Oddone.

Ver anexo 3, Análisis de los medios locales sobre Transparencia en el acceso a la información pública y la rendición de cuentas en relación al
16

Agua Potable.
- Triunfo de los servicios públicos. La vanguardia 2/01/04.
- Evaluación de la calidad los servicios públicos domiciliarios. Joaquín Montaña y otros. 2002.
Revista Colombiana de Marketing. Universidad de Bucaramanga, Colombia. Diciembre. Nº5
- Ley provincial 8835. Carta del Ciudadano.
- ¿Democracia delegativa? Guillermo O’Donnell, papel de trabajo Nº 172, Kellog Institute, marzo
del 1992.
- Diarios de La Voz del Interior y de La Mañana de Córdoba.
Anexos:

Anexo 1:

Análisis de los medios locales sobre Problemáticas hídricas

17
La Frecuencia en este caso es mayor al total de artículos relevados (256), ya que algunas notas planteaban más de una problemática hídrica a
la vez.
18
El total en este caso es mayor al total de artículos relevados (256), ya que algunas notas planteaban más de un departamento relacionado con
una problemática hídrica.
Anexo 2

Análisis de los medios locales sobre Accesibilidad al Agua Potable

19
El total en este caso es mayor al total de artículos relevados (256), ya que algunas notas planteaban más de un departamento relacionado con
la Accesibilidad.
Anexo 3

Análisis de los medios locales sobre Transparencia en el acceso a la información pública y la

rendición de cuentas en relación al Agua Potable

20
El total en este caso es mayor al total de artículos relevados (256), ya que algunas notas planteaban más de un departamento relacionado con
la Transparencia.
 Participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas: reflexiones conceptuales.

Bracco, Patricia Judith – Lerchundi, Mariana Jesica

patobracco@hotmail.com – mari_lerchundi@hotmail.com
Universidad Nacional de Río Cuarto

Introducción

Frente a la multiplicación de modalidades participativas del diseño de políticas públicas, se considera

pertinente realizar un análisis reflexivo sobre el concepto de participación y su implicancia en los
diferentes espacios de acción del ciudadano. Para tal fin, este trabajo se ha diagramado en torno a
tres ejes conductores de las ideas principales. El primer eje se desarrolla mediante el análisis del
concepto de participación y participación ciudadana; de este modo se busca introducirnos en varios
aportes conceptuales con respecto al término, teniendo presente que la participación es siempre un
acto social, pero que interviene la voluntad individual del ciudadano.

El segundo eje plantea si la situación económico-social del ciudadano es una restricción o no a la

participación. En este punto nos centraremos principalmente en la situación de pobreza que afecta
a gran parte de nuestro país y de América Latina, partiendo de la aceptación que toda situación
de exclusión no sólo desconoce los derechos económicos y sociales, sino también restringe los
derechos civiles y políticos.

Por último, un tercer eje aborda el desafío de la construcción de políticas públicas en las que medie
la participación ciudadana y busque la inclusión como vía constante para el mejoramiento de la
democracia. El objetivo es establecer los diversos lineamientos y vías de construcción en las cuales
el ciudadano pueda sentirse un actor activo de las políticas que lo tiene como destinatario.

1. Primer Eje: Participación y Participación Ciudadana

Se considera pertinente, en primer lugar, conceptualizar y definir los diferentes aportes que se
realizan desde las distintas instancias académicas de los términos participación y participación
ciudadana; dado que ello nos permitirá tener una comprensión más eficaz de nuestro punto de
análisis: “la participación en el diseño de las políticas públicas”, considerada ésta como una de las
modalidades de intervención ciudadana en las acciones gubernamentales.

En los últimos años, se observa un desarrollo en la literatura que tiene como objeto de estudio la
participación, ya sea desde un enfoque de Democracia Participativa, de Participación Política, de
Presupuesto Participativo, de Participación en el Campo Social, etcétera. Esto nos lleva a inferir
que existen diferentes modalidades de participación y, por lo tanto, se estima pertinente presentar
una breve reflexión del concepto en cuestión, por considerarlo base teórica para las diversas
complementariedades con las cuales se presenta.

1. Participación. Análisis conceptual.

Participar significa tomar parte sobre una idea en un ambiente social; es una acción individual que
involucra una interacción con el otro.

El Banco Mundial, adhiriendo conceptualmente a Goetz, define la participación como “un conjunto
de esfuerzos por medio del cual los ciudadanos expresan su voz, participan directamente en la
administración o monitoreo de servicios públicos y/o en la prestación de servicios públicos” (Banco
Mundial, 2008:2).

En el libro “La participación ciudadana en la democracia”, escrito por el politólogo Mauricio Merino,
se define la participación como acto de voluntad individual, en función de una acción colectiva (…)
ligado a una circunstancia específica (Merino, 2001: 10).

Dicho concepto, permite visualizar desde un abordaje teórico que la participación, teniendo en
cuenta su variedad de modalidades, puede ser presentada en un sentido amplio y un sentido
restringido. El primero, implica un poder de intervención, es decir, es la posibilidad que tiene un
ciudadano de incidir en la toma de decisiones. Se parte de la premisa que todo sujeto concurre
en un plano de igualdad con los restantes sujetos que participan. Dicho sentido no se limita sólo a
las instancias gubernamentales; así por ejemplo, se participa en una organización social, barrial,
municipal, etcétera.

El segundo, implica una toma de posición que busca incidir o no en un campo vinculado a las
diferentes instancias gubernamentales; en consecuencia, este sentido se restringe a la participación
política ciudadana. (Arzaluz Solano, 1999:1-2)

De acuerdo a lo desarrollado en las líneas anteriores, estos dos sentidos pueden ser agrupados
bajo las diferentes praxis de participación.

La politóloga chilena Nuria Cunill, presenta una clasificación no exhaustiva, pero sí con un amplio
margen de inclusión. En tal sentido, identifica las siguientes formas:
• Participación social: consiste en la interacción entre los sujetos con diversas organizaciones
e instituciones sociales; no se contempla la vinculación con instituciones estatales.
• Participación comunitaria: en este caso, si bien existe una interacción entre los sujetos y el
Estado, las diversas acciones son llevadas a cabo por los mismos ciudadanos en relación
a cuestiones concretas; como es el caso de las vecinales y los servicios que brindan a la
comunidad barrial.
• Experiencias autónomas de la sociedad civil: consisten en acciones donde la gestión de
autogobierno es la característica principal en la resolución de conflictos.
• Participación ciudadana: es la “intervención de los individuos en actividades públicas en
tanto portadores de intereses sociales”. (Cunill, 1999:48)

2. Participación Ciudadana.

De igual modo que en líneas anteriores se ha presentado un análisis aproximado del término
participación se intentará, para lograr una comprensión más acabada, hacer una breve reflexión del
término ciudadano por considerar que esta estrategia nos permitirá tener una imagen más eficiente
cuando se desarrollen estos dos términos de manera conjunta.

El concepto de ciudadano hace referencia a todos los individuos pertenecientes a una comunidad
que adquieren derechos imprescriptibles para ser ejercidos frente al Sistema Político. Una de las
formas de expresión de la praxis ciudadana es el acceso al sufragio, cuya fórmula es “un ciudadano,
un voto”. En tal sentido, el concepto implica la “idea de inclusión universal e igualdad en el ejercicio
del poder político” (Quiroga; 2005:3).

No obstante, ser ciudadano no sólo se limita al ejercicio de un derecho político, sino también, a
“múltiples formas de interacción social” (Quiroga; 2005:7).

Es sobre este aspecto donde adquiere significado y relevancia la participación ciudadana, la cual
puede ser conceptualizada como “un proceso de intervención de personas y grupos en cuanto
sujetos y actores en las decisiones y acciones que los afectan a ellos o a su entorno. Participar
supone una opción y convicción personal.” (Sanhueza; 2004; 2)

A su vez Merino, considera que la participación ciudadana requiere de dos aspectos fundamentales;
el primero, la voluntad humana, esto es la decisión personal del ciudadano de intervenir; y el
segundo, la influencia cultivada desde la sociedad, que se encuentra ligada en sus inicios a una
circunstancia específica.

Es importante tener en cuenta que un ciudadano decide involucrarse o no, en función a la

coordinación que existe entre el estímulo y el contexto que lo “invita o incita” a participar y las
demandas, expectativas e intereses que posee; por lo tanto, la intensidad y el alcance temporario
del involucramiento del ciudadano dependerá que se logre plasmar la coordinación en acciones
concretas. En este sentido, el investigador Enrique Cabrero, propone una tipología donde identifica
tres niveles acerca de la intensidad de la participación ciudadana, las cuales varían en “baja”,
“media” y “alta”.

Intensidad baja: los ciudadanos son meros receptores de las políticas previamente diseñadas con
objetivos asistencialistas.

Intensidad media: los ciudadanos son los sujetos actuantes de las propuestas, programas y
consultas que se diseñan.

Intensidad Alta: los ciudadanos son cogestores de las políticas que los involucran (Cabrero,
2004:120).

Por otro lado, la participación ciudadana puede ser agrupada de acuerdo al tipo de derechos que
se busque reivindicar:

Ciudadanía social que es la acción ciudadana en torno al ejercicio de los derechos sociales (salud,
educación, trabajo, vivienda).

Ciudadanía civil que es la vinculada a los derechos de libertad individual (libertad de pensamiento,
libertad de expresión, igualdad ante la ley, etc.)

Ciudadanía política la cual supone una doble acción: la capacidad de elegir y ser elegido y el
involucramiento de diversas formas de interacción con el espacio público que tenga implicancia en
las instancias de decisión política.

2. Segundo Eje: Participación Ciudadana. Exclusión Social. Ventajas.

Toda forma de participación ciudadana es aceptada dentro de un marco de respeto hacia las reglas
de juego de la Democracia, dado que el involucramiento ciudadano consiste en la acción activa de
un sujeto que hace uso de sus derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales.

En el contexto actual existe una crisis de representatividad en cuanto se vislumbra que los
representantes formales no siempre han logrado ser un enlace eficiente entre los problemas
puntuales que provienen desde los diferentes sectores de la sociedad y las decisiones surgidas
desde el gobierno, es decir, que en la mirada del ciudadano que decide participar (ser/tomar/formar
parte) se deslegitimó la función del representante político: “hacer presente a quien está ausente”.

Esta crisis de representatividad que tiene raíces en América Latina con la Crisis del Estado de
la década del ’60- ’70 y profundizada en la década del ’90, constituyó un proceso histórico de 30
a 40 años que fue acentuando en el ciudadano una dualidad de reacciones. En un extremo, se
visualiza una “apatía” política que consiste en el no involucramiento en los asuntos políticos y en el
otro, se desarrollan estrategias de participación que hace referencia a la necesidad del ciudadano
de comenzar a tomar parte del control y monitoreo de las instancias políticas que lo tienen como
protagonista. Es importante resaltar que en esta realidad, “no todos quieren participar aunque
puedan y no todos pueden hacerlo aunque quieran” (Merino, 2001:11).

Participación ciudadana y exclusión social.

En América Latina, el 40% de la población recibe, en promedio, el 15% del total de los ingresos.
Esto lo convierte en el continente más desigual con respecto a la distribución de las riquezas.
Según datos proporcionados por CEPAL, 184 millones de seres humanos son pobres, dentro de
estas cifras 68 millones se encuentran excluidos, es decir, no tienen asegurada la compra básica
de los alimentos para el consumo diario. (CEPAL; 2008,1).

Bajo esta realidad, surge el siguiente interrogante: ¿los sujetos que se encuentran excluidos social
y económicamente, gozan de un ejercicio pleno de sus derechos civiles y políticos? Esta pregunta
sirve de punto inicial para reflexionar qué sectores poseen las condiciones para participar y cómo
incide en la participación cuando estos derechos son vulnerados.

Desde una mirada de análisis académico existe una distinción de los términos pobreza y exclusión
social; el primero, hace referencia a la privación material que sufre un individuo de la sociedad;
mientras que el segundo, abarca una realidad más amplia en cuanto contempla la ausencia no sólo
de lo material indispensable, sino de lo esencial para el desarrollo digno de la vida humana, como
el acceso a nutrientes necesarios, al sistema de salud, a educación, etc.

Por tanto, exclusión social es la “imposibilidad o incapacidad de ejercer diferentes derechos (…)
implica que ciertos ciudadanos no sean considerados miembros de pleno derecho de la sociedad”
(Moriña Díez; 2007: 6-11).

Estos grupos sociales que sufren tal realidad, sociológicamente pueden ser calificados bajo dos
conceptos opuestos entre sí: invisibilidad/ hipervisibilidad, esto quiere decir que, paralelamente
en el contexto social al vulnerarse sus derechos los sujetos adquieren un estado de invisibilidad,
“ciertos grupos de ciudadanos pasan desapercibidos en sus comunidades, no teniendo acceso
–o, si lo tienen, no en igualdad de condiciones– a derechos tan fundamentales como el empleo, la
educación, la sanidad o la protección social” (Moriña Díez; 2007: 11). A su vez, estos grupos son
objetos de una visión estigmatizada (“sospechosos de”, “proviene de”, “portadores de rostro”, entre
tantas sanciones que se visualizan en la sociedad).

Esto nos lleva a sintetizar como una primera conclusión, que la participación ciudadana tiene sus
limitaciones, restricciones y obstáculos de acuerdo al sector socioeconómico del cual se proviene,
aún cuando se encuentren reconocidos en la legalidad. “La exclusión social es el resultado de
políticas ineficaces y las personas excluidas son víctimas del sistema” (Moriña Díez; 2007: 15-
16). Es en esta instancia donde es necesario promover políticas públicas con un amplio margen
de participación en donde el ciudadano pueda “concebirse como protagonista del devenir político,
como miembro de una sociedad con capacidad para hacerse oír, organizarse y demandar bienes
y servicios del gobierno, así como para negociar condiciones de vida y de trabajo; en suma, para
incidir sobre las decisiones políticas y vigilar su proyección”. (Merino; 2001:6)

Ventajas de la Participación Ciudadana

La participación ciudadana brinda ventajas de gestión, ventajas sociales, ventajas económicas,

ventajas de profundización de la democracia; como la transparencia en el proceso de diseño,
ejecución, evaluación y control de las políticas públicas; la legitimación de las acciones de gobierno;
el mejoramiento del flujo de información estatal; el generamiento de una cultura del debate y para
el caso de los presupuestos, una distribución más consensuada de las partidas permitiendo que los
fondos sean asignados a la creación de obras y servicios requeridos por los ciudadanos.
Si bien esta enumeración de ventajas puede ser presentada desde la descripción detallada de
cada uno de los aspectos que generan beneficios, es conveniente tener en cuenta que son tipos
ideales, es decir, no se encuentran de manera pura en un contexto real, dado que, como ya se ha
mencionado, toda participación ciudadana requiere de la combinación de dos instancias claves:
la decisión personal y el contexto social. Estos dos aspectos, por su origen, no se encuentran
desvinculados de las vicisitudes y complejidades que implica el ser humano; es por ello que
es importante en toda instancia de formación de un ciudadano participativo, el aporte desde la
educación para que sea un proceso internalizado y socializado desde las primeras etapas etarias.
Si bien existen diferentes escalas territoriales tanto en un nivel nacional como regional, es en el
ámbito local donde la participación ciudadana desarrolla de manera más acabada las aptitudes que
le son inherentes, debido que éste es un contexto en el que se relaciona de forma más directa la
institución y lo cotidiano del ciudadano.

3. Tercer Eje: Participación ciudadana en el Diseño de Políticas Públicas.

Durante años la promulgación de marcos legales que buscaron fomentar la participación no

lograron ser una instancia determinante para alcanzar eficientes políticas públicas con un diseño
participativo. Esto demuestra que el resguardo legal significa un avance, pero no necesariamente
una respuesta inmediata del objetivo que se plantea. Pese a las diferencias de variables estructurales
y coyunturales, toda sociedad necesita de una génesis de transición histórica que conduzca a una
conciencia participativa.

La participación ciudadana es una acción de fortalecimiento de la democracia, dado que permite

ser parte de la toma de decisiones públicas como así también otorgar una legitimación a los
actos de gobierno. Cabe considerar que “no es un proceso espontáneo. Para que sea efectiva y
logre resultados, es necesario pensar, organizar y conducir el proceso” (Sanhueza; 2004:2). Por lo
tanto, el desafío es diseñar políticas con apertura a la participación, principalmente que incentiven
aquellos sectores que históricamente se han encontrado excluidos.

1. Objetivos de las políticas públicas participativas:

La autora Andrea Sanhueza (Sanhueza; 2004; 3), presenta algunos puntos a tener en cuenta al
momento de diagramar instancias de participación desde el diseño de una política pública.

Es importante señalar, de manera previa, que los objetivos que se mencionarán a continuación
están sujetos al marco de elaboración de las políticas públicas. De esta forma, la intensidad de
participación varía si se está en frente de un plan, programa, proyecto, actividades o tareas. Por
ejemplo, dentro de un Plan Nacional de Seguridad Vial, una actividad en el ámbito local puede
consistir en el control del uso de casco y/o alcoholemia, de manera conjunta entre el municipio y
los ciudadanos.

Objetivo Informativo: consiste en proporcionar información a la ciudadanía mediante un flujo

unidireccional. Si bien los ciudadanos no tienen una interacción con la institución, la práctica de
informar es una instancia necesaria que debe estar al alcance de todos los miembros de la sociedad.

Consultivo: el objetivo es invitar a los ciudadanos a expresar sus opiniones a través de un clima de
debate; para ello en necesario crear y expandir distintos canales de recepción de las expresiones
particulares y colectivas.

Resolutivo: el objetivo es invitar a los ciudadanos a expresar sus opiniones respecto de un tema
puntual; las resoluciones que surgen del debate tienen el carácter de ser vinculantes para los
órganos institucionales ejecutores.
Cogestión: el objetivo es invitar a actores claves para generar procesos de gestión amplia, donde
se fortalezcan los espacios, organizaciones y redes de interacción generados desde la ciudadanía.

Desde una visión que apunta hacia el logro de una democracia participativa, la cogestión es vista
como una instancia necesaria para tal fin; quienes transitan por esta vía, presentan a las personas
que conforman la sociedad como sujetos que cumplen, de manera simultánea, una triple condición:
a) ciudadanos en la vida política, b) asalariados y/o consumidores/usuarios en la vida económica, c)
y socios o afiliados de entidades e instituciones de la vida social y cultural. En tal sentido, la cogestión
significa un doble reparto del poder total: por un lado, el poder delegado hacia los representantes
formales, y por el otro el poder que debe ser asumido por los personas haciendo uso de su calidad
de representado. (Busso, 2009:28-29)

2. Instancias de participación en los ciclos de la política pública:

A continuación se enumera un ciclo básico utilizado en la elaboración de una política pública.

1. Agenda pública: hace referencia a las demandas sociales que, ya sea porque hayan adquirido
proporciones de crisis o porque poseen cierta particularidad, son consideradas relevantes para
ingresar en la agenda de gobierno. A partir de esta instancia, la demanda comienza a transitar
por la vía hacia la formulación de una política.

2. Ciclo de diseño de la política: entendida como la etapa de debate entre actores políticos y
sociales, quienes pueden interactuar tanto en escenarios formales como informales.

Dentro de esta instancia, a su vez, se identifica la etapa de decisión la cual consiste en la

respuesta formal por parte de una institución gubernativa. Es decir, es la institucionalización de
la política diseñada.

3. Etapa de implementación, ejecución o puesta en práctica.

4. Evaluación de la política pública: consiste en observar y controlar el resultado de la

implementación.

En este esquema general, se pueden implementar distintas instancias de participación que

intervienen en los ciclos de la política pública.

La investigadora Nuria Cunill, hace referencia al involucramiento ciudadano en dos etapas: a) la

participación en la formulación de políticas y decisiones públicas, se identifica con el ciclo dos y tres
anteriormente mencionados; el objetivo es ampliar el espectro de debate mediante el involucramiento
de un mayor número de actores.
b) la participación en la gestión de programas o servicios públicos, se identifica con el cuarto
ciclo; el objetivo es lograr un estado de cogestión mediante la transferencia de funciones para ser
gestionadas por la ciudadanía.

A su vez, Adriana Rofman, distingue una tercera etapa de participación la cual se involucra con la
instancia de evaluación y control de las políticas. (Rofman, 2007:8)

Continuando con los aportes de la citada autora (Rofman, 2007:9), se identifican cinco tipos ideales
de participación ciudadana en las políticas públicas, los cuales se encuentran relacionados con los
grados de intensidad que antes fueron mencionados.

1. Participación baja o nula: consiste en la mera recepción de las políticas que los tiene como
objeto; por lo tanto el grado de intensidad es baja.
 2. Participación en la ejecución de las acciones: los ciudadanos se limita a participar en la
implementación, pero con una baja intensidad; esto se debe a que sólo pueden ejecutar, sin
introducir ninguna modificación a lo previamente diseñado.
3. Participación asociada en la implementación: los ciudadanos en este tipo ideal pueden introducir
modificaciones, formas y condiciones de la implementación. La intensidad de participación es
media.
4. Participación en el diseño y en las decisiones: los ciudadanos intervienen en el establecimiento
de prioridades, asignaciones presupuestarias y participación activa en el ciclo de formulación.
5. Participación en el control y monitoreo: se centra en el control y la fiscalización de las acciones
llevadas a cabo por las instituciones gubernamentales; la intensidad de la participación varía
entre media y alta.

4. Consideraciones Finales

De acuerdo a lo desarrollado, conceptualmente se puede inferir que, la participación requiere del

cumplimiento de dos dimensiones: tiempo y espacio.

La dimensión temporal, como ya se ha mencionado en líneas anteriores, tiene dos instancias de

interrelación: la individual y la social, ambas englobadas dentro de un contexto histórico que genera
las condiciones que incentivan a la participación; a su vez, estas instancias deben ser generadas
de manera progresiva y constante de modo tal que permitan la permanencia de la participación a
lo largo del tiempo.

La dimensión espacial, de igual manera, es presentada mediante dos instancias de interrelación el

espacio físico y el espacio simbólico. El espacio físico es el espacio público local, conceptualizado
como ámbito de encuentro, interacción y diálogo. (Saraví, 2004: 46). A su vez, el espacio simbólico
es concebido como el espacio de construcción de identidad, de normas y valores que llevan hacia
la transición de una cultura participativa.

Es en el ámbito local donde se desarrollan de manera más óptima las dimensiones antes detalladas,
debido a que el ciudadano se encuentra en un espacio físico cercano, el cual le permite mayor
criterio para observar y actuar sobre los asuntos que requieran de la participación. A su vez, las
instituciones políticas y sociales que se encuentran en el ámbito local, tienen posibilidades de
buscar canales directos que le permitan una interacción y debate constante con los ciudadanos.
Es en las vecinales, los clubes, la plaza barrial, el Municipio, donde se constituyen ejemplos de
espacios físicos locales donde la participación puede ser llevada a cabo.

Es importante recalcar que en estos espacios físicos y simbólicos las acciones serán efectivas
en la medida que se desarrolle y profundice la cultura del debate, conceptualizada ésta como la
interacción discursiva de quienes participan relegando los intereses particulares y priorizando el
sentido de una visión de pertenencia a una comunidad.

El desafío de efectivizar una participación ciudadana es poder hacer praxis uno de los objetivos
centrales que debe tener la intervención que consiste en alcanzar el empoderamiento de los
ciudadanos, es decir, que tengan efectiva voz en las asambleas barriales y posibilidades concretas
y fácticas de cambiar los asuntos que los rodean.

El sentido final de la acción de intervención debe llevar a resultados de incluir a quienes se

encuentran excluidos. De este modo, se podrá hablar de manera correcta del sentido primordial
de toda participación; esto quiere decir que quien se encuentra incluido no sólo debe participar
desde un sentido de ciudadano activo, sino también como actor clave para generar estrategias
que posibiliten la inclusión de quienes se encuentran fuera del sistema, es “mirar más allá de su
cotidianeidad” con un sentido de responsabilidad ciudadana.
Como se ha podido señalar en nuestro segundo eje, se ha intentado hacer una breve referencia de
la exclusión desde un sentido material y cultural, pero en esta instancia, es conveniente remarcar
que la exclusión no sólo engloba estas dos dimensiones sino que el mundo contemporáneo
nos lleva a enfrentarnos hacia una nueva forma de exclusión que es la exclusión simbólica. Así
se visualiza, la exclusión simbólica que sufren jóvenes estigmatizados, ancianos postergados,
discapacitados, homosexuales, prostitutas, entre algunos ejemplos que, si bien no sufren carencia de
bienes materiales indispensables, son relegados o desplazados por lo considerado “normalmente”
aceptado por el conjunto social.

Queda el compromiso que estas consideraciones serán presentadas de manera más detallada en
trabajos futuros. El punto aquí es sólo aclarar que la exclusión implica una heterogeneidad. Por lo
tanto, exclusión y participación, son procesos complejos, dinámicos y heterogéneos.

El desafío es “lograr una conversación entre distintos con un lenguaje compartido y argumentando en
que los consensos pueden construirse sobre la base de una comunidad comunicativa” (Hopenhayn,
2004:13) que se revalorice en el ámbito local como un espacio que “… es común a muchos, que
yace entre ellos, que los separa y los une, que se muestra distinto a cada uno de ellos y que (…)
únicamente es comprensible en la medida en que muchos, hablando entre sí sobre él, intercambian
sus perspectivas…”. (Arendt, 1997: 70).

Bibliografía

Arendt, H. (2007) ¿Qué es la Política? .Barcelona: Paidós.

Arzaluz Solano S. (1999) “La participación ciudadana en el gobierno local mexicano algunas
reflexiones teóricas sobre el concepto”. Disponible en: http://iglom.iteso.mx/sarzaluz.PDF

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Busso, L. (2009) “La democracia participativa y la economía social: ejes centrales de un nuevo
modelo alternativo”.

Cabrero, E. (2004) “Cogestión gobierno-ciudadanía en programas de bienestar social en el espacio

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sociales en el àmbito local. UNAM, México.

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estados latinoamericanos”. Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo, (CLAD)
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Sanhueza, A. (2004) “Participación Ciudadana en la Gestión Pública”. Corporación PARTICIPA.

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Saraví, G. (2004) “Segregación urbana y espacio público: los jóvenes en enclaves de pobreza
estructural”. Revista de la CEPAL 83, Agosto 2004. Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/
xml/8/19418/lcg2231eSaravi.pdf
Condiciones políticas para la reglamentación de la Autonomía Municipal en la Provincia de
Entre Ríos. Escenarios posibles.

Catalina Luz Bressány Vanina Araceli Vittori

cati_bresan@hotmail.com
vaninavittori@gmail.com
UNER- Argentina

Introducción

La incertidumbre sobre el futuro puede apreciarse a través del número de

escenarios que se reparten el campo de lo probable. (M. Godet)

Las reflexiones que se presentan en este trabajo son parte y producto de los debates dados en
el Seminario Temático Optativo: Democracia, Gobernabilidad y Desarrollo Humano Sustentable.
Conceptos y herramientas para la construcción de escenarios prospectivos, en el marco de la
currícula de la Licenciatura en Ciencia Política, de la Facultad de Trabajo Social, Universidad
Nacional de Entre Ríos, dictado durante el primer cuatrimestre del año 2009.

En el transcurso de este seminario buscamos reflexionar en torno a las relaciones que pueden leerse
en ese particular entramado de Democracia, Gobernabilidad y Desarrollo Humano Sustentable,
como posibilidad de expansión de las oportunidades y libertades de los ciudadanos insertos en un
colectivo social.

Por eso creemos que una aproximación a los diferentes escenarios que surgen de la combinación
de estos conceptos viene a iluminar un horizonte de contingencias en el que el análisis político
prospectivo explora las incertidumbres y complejidades que caracterizan el actual contexto.

Durante el año 2008 en Entre Ríos la Honorable Convención reformadora introdujo institutos
novedosos en la letra constitucional que redefinen el régimen municipal para ciudades y comunas
entrerrianas, a las que consagra como autónomas en lo institucional, político, administrativo,
económico y financiero, y cuyas funciones detentan independencia de todo otro poder. Como parte
de este proceso, los municipios con más de diez mil habitantes podrán dictar sus propias cartas
orgánicas.

Nuestra elección por la prospectiva y la metodología de escenarios para abordar esta problemática
nos permite anticipar tendencias, como ejercicio de visualización de los efectos y opciones futuras
de las decisiones que se tomen en el presente.

Este trabajo colectivo intenta ser un aporte plural sobre las prioridades y las maneras de enfrentar
situaciones críticas que pondrían en riesgo la gobernabilidad democrática y harían naufragar el
mandato constitucional provincial de autonomía para los municipios.

Capítulo 1
Pensando desde la prospectiva

La proliferación de los conflictos y las recurrentes crisis políticas que en los últimos años han
experimentado los gobiernos en sus distintos niveles, han puesto en evidencia la necesidad de la
prospectiva. La nueva realidad en la que se ven sumergidos los gobiernos, la sociedad civil, las
instituciones políticas exige no sólo entender los nuevos contextos en los que están involucrados
sino además tener indicios o prever ciertas evoluciones futuras de estos procesos.
Es así como se ha instalado una demanda generalizada de contar con mejores instrumentos de
análisis de la realidad política, social y económica, que ayuden a disminuir la incertidumbre y la
creciente complejidad en estos nuevos contextos.

De allí viene el renovado interés por la prospectiva o la anticipación, entendidas no como el intento
de adivinar u obtener proyecciones precisas del futuro, sino como “instrumentos” o “maneras” para
promover una reflexión acerca de los retos del presente y las posibles implicaciones que ciertas
decisiones actuales tendrán en el devenir de nuestras sociedades, a partir de una discusión acerca
de los futuros posibles y las dinámicas que los podrían generar o promover”1.

La metodología de la construcción de escenarios prospectivos o futuros probables consiste en

identificar las tendencias presentes, los factores de ruptura y los actores clave, a partir de la
información hoy disponible. Una vez identificados los escenarios se sugieren cursos de acción con el
objeto de impedir la emergencia de los escenarios menos deseables y favorecer las probabilidades
de ocurrencia de los deseables.

El método de escenarios tiende a construir representaciones de los futuros posibles, así como el
camino que conduce a su consecución. El objetivo de estas representaciones es poner en evidencia
las tendencias fuertes y los factores de ruptura del entorno general.

Un escenario es un conjunto formado por la descripción de una situación futura y de la trayectoria de

eventos que permiten pasar de una situación origen a una situación deseada. Se distinguen, por un
lado, dos grandes tipos de escenarios: los exploratorios, que son aquellos que parten de tendencias
pasadas y presentes y conducen a futuros verosímiles; y los de anticipación o normativos, que
son aquellos construidos a partir de imágenes alternativas del futuro, pueden ser deseables o
rechazables. Se conciben de un modo retrospectivo.

En este trabajo optamos por identificar escenarios exploratorios, teniendo en cuenta las
condicionantes que imponen ciertas características de la lógica política y los juegos de intereses
de los actores que confluyen en la arena municipal, para identificar aquellos escenarios más
permeables a la acción y elecciones de las personas con vistas a acercarlas al complejo proceso
de toma de decisiones públicas locales.

Capítulo 2
Reflexionando entorno a la Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo Humano Sustentable

Concebimos dos maneras de entender la gobernabilidad; una de ellas se asocia a la institucionalidad

socio - política del régimen político en pos de generar orden a la vez de impedir la descohesión
social. Esta gobernabilidad se presenta como capacidad de integrar a actores estratégicos y
asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. Así entendida, la gobernabilidad puede concebirse
como “pura y dura”, donde la dimensión de la ley y el orden se sobreponen a la naturaleza y calidad
del régimen político; sólo es compatible con los conflictos resolubles dentro del marco de reglas y
procedimientos que la contienen. No produce desarrollo y es sinónimo de estabilidad política.

La otra forma en la que concebimos la gobernabilidad se asocia a la capacidad de producir desarrollo

y bienestar: la gobernabilidad que permite la democracia. Aquí se complejiza el análisis puesto
que la gobernabilidad democrática implica necesariamente la poliarquía más las propiedades
sustantivas que delinean un horizonte de igualdad política con extensos márgenes de libertad para
1
Ortuño, Armando. (2007). Qué son los escenarios prospectivos: características generales. PAPEP/UNDP. Pág. 1.
sus ciudadanos.

Según la define Dahl, la poliarquía tiene siete atributos: funcionarios electos, elecciones libres y
limpias, sufragio universal, derecho a ser candidato, libertad de expresión, información alternativa
y libre asociación. Los primeros cuatro atributos nos dicen que un aspecto básico de la poliarquía
es que las elecciones son generales, limpias y de libre competencia. Los atributos restantes nos
remiten a las libertades políticas y sociales que son mínimamente necesarias, no sólo durante sino
también entre las elecciones, como un requisito para que éstas sean limpias y competitivas.

Prats i Catalá nos ha ayudado a complejizar el concepto de gobernabilidad democrática en cuanto

sostiene que los atributos tales como inclusión, responsabilidad, participación, transparencia,
rendición de cuentas, predictibilidad y capacidad de respuestas, son inherentes a ella.

Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas de gobernabilidad capaces de producir
desarrollo y otras que no, compartimos con Prats que “la gobernabilidad tiene que ser evaluada en
función de su capacidad para producir desarrollo o bienestar en la gente”2

No podemos hablar de desarrollo humano sin lucha por el progreso en la democracia y su

gobernabilidad. Siguiendo a Prats i Catalá “para que exista gobernabilidad democrática es necesario
que los actores estratégicos se constituyan y comporten efectivamente conforme a las fórmulas
propias al menos de una poliarquía”3.

Es decir que la gobernabilidad democrática no se limita sólo a constatar la existencia de una

institucionalidad formalmente democrática, sino que además se precisa cotejar el comportamiento
de los actores estratégicos para verificar si estos se comportan y resuelven sus conflictos
efectivamente conforme a las formulas democráticas formalmente establecidas.

Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes que pueden y deben
relacionarse. Puede existir gobernabilidad sin democracia, pero también democracia sin o con
escasa gobernabilidad. Lo que es evidente es que no puede haber crecimiento sin gobernabilidad.
Igualmente cierto es que cuando del crecimiento se pasa al desarrollo humano, como criterio
evaluador último de la gobernabilidad, la exigencia entonces no es de simple gobernabilidad sino
de gobernabilidad democrática4.

Capítulo 3
Focos de análisis

Si el artículo 231° de la Constitución Provincial, que consagra este atributo para municipios y
comunas, se instituye con lógica política y prácticas políticas actuales corremos el riesgo de que la
autonomía naufrague.

Concebir la autonomía municipal desde la lógica política actual minimiza las posibilidades de
participación a la vez que cercena las oportunidades para la gobernabilidad democrática.
Pensar la autonomía municipal en un horizonte de gobernabilidad democrática remite a formas
de participación -novedosas para municipios entrerrianos- en las que pueden hacer sinergia la
ciudadanía y los espacios estatales.

La hipótesis orientativa plantea la autonomía municipal desde una óptica amplia de participación,
que involucra a quienes participan a ser objetos y sujetos de decisión y sustenta las posibilidades
2
PRATS i CATALÁ, Joan. (2001). “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco Conceptual y Analítico”, documento publicado
en la Revista Instituciones y Desarrollo Nº 10. Instituto Internacional de Gobernabilidad, Cataluña.
3
Ibíd.
4
Ibíd
para la gobernabilidad democrática.

El horizonte temporal a ser priorizado es el del mediano plazo (3 a 4 años) con indagaciones
relativas al corto plazo en el tratamiento de algunas variables.

Actores clave

Intendentes

Concejales

Ciudadanos

Partidos políticos

Representantes locales de partidos políticos

OSC (Cámaras empresarias, mesas, ONGs, asociaciones, fundaciones, gremios, grupos)

Instituciones públicas (escuelas, hospitales, funcionarios, magistrados, iglesias y cultos)

Capítulo 4. Condiciones políticas para la Gobernabilidad Democrática

¿Qué es y que implica la lógica política tradicional? La tradición política argentina y particularmente
entrerriana se asocia especialmente con liderazgos caudillistas y carismáticos provenientes
sobretodo de partidos mayoritarios, que arraigó en prácticas políticas ligadas al intercambio
clientelar institucionalizando el tráfico de influencias como mecanismo socialmente aceptado. Como
contratara de los liderazgos fuertes y la centralización de las decisiones en instituciones estatales
clásicas, la Sociedad Civil queda reducida.

Actualmente estas prácticas perviven a la par de que se han puesto en cuestión desde determinadas
voces de la opinión pública y desde nuevas demandas ciudadanas por espacios de apertura en la
escena pública.

La ampliación de formas de participación en los espacios públicos y la toma de decisiones respecto

de la cosa pública aparecen como nuevas reivindicaciones y demandas a ser atendidas. Esta
puja por la participación busca incidir en procesos políticos invocando mecanismos más directos
de decisión, en un contexto en el que el Estado no pierde protagonismo en cuanto a su papel de
promotor y de garante de estas nuevas condiciones.

Este nuevo horizonte, que no termina de perfilarse, es condicionado por instituciones ligadas a
prácticas que se intentan dejar atrás, tales como la fuerte dependencia de la provincia frente a
las políticas y los recursos de la nación, la escasa renovación de la dirigencia política, social y
empresarial y la inexistencia de procesos de planificación estratégica del desarrollo5. Este esquema
se replica en la arena municipal respecto del nivel provincial.

Contextos a ser considerados

En la Constitución de la Provincia sancionada en 1933 y vigente hasta octubre del 2008 estableció
que todo centro de población de más de mil quinientos habitantes dentro del ejido constituiría un
5
Siede, M. “Condiciones y posibilidades de incidencia de OSC’s en la configuración política y en los estilos de desarrollo de la provincia de Entre
Ríos. Elementos para la formulación de un proyecto de investigación con base en la metodología de los PAPEP”. FLACSO. S/d.
municipio, que sería gobernado por una corporación municipal.

Así, los municipios se desagregaron en dos categorías: de primera, ciudades de más de cinco mil
habitantes, gobernados por municipalidades, y de segunda, villas o pueblos de menos de cinco mil
habitantes y más de mil quinientos, gobernados por juntas de gobierno electivas.

La Ley Orgánica de las Municipalidades N° 3001 reglamentó ese mandato constitucional

considerando municipio a todo centro de población que en una superficie de 75 Km. cuadrados
contenga más de 1500 habitantes. Asimismo, fijó que el departamento ejecutivo estaría a cargo de
una sola persona con el título de Presidente de la Municipalidad.

Para los municipios de segunda categoría se pensó la figura de Juntas de Fomento, las que se
compondrían de 7 vocales titulares e igual número de suplentes, elegidos de la misma forma que
los concejales.

La ley N° 7555 -vigente desde 1985 hasta este año- estableció que Centros Rurales de Población
designa a toda extensión territorial no declarada municipio, perimetralmente delimitada por el Poder
Ejecutivo, con una población superior a los 200 habitantes.

El gobierno de estos Centros estaría a cargo de juntas de gobierno cuyos miembros -hasta el 2007-
fueron designados por el Ejecutivo; de acuerdo a segmentos por cantidad de habitantes se dividían
en 4 categorías que se distinguían en cantidad de vocales y en presupuesto asignado calculado en
base al salario de un empleado público provincial categoría 10.

A partir de la Ley N° 9480 del año 2002 los miembros de las Juntas de Gobierno son electos por
el voto universal, secreto y obligatorio de los ciudadanos domiciliados y empadronados, y duran 4
años en sus mandatos.

En el 2008 en Entre Ríos sesionó la Convención Constituyente que reformó la Constitución

Provincial. El 11 de octubre de ese mismo año la nueva constitución fue jurada en Concepción del
Uruguay y entró en vigencia el 1 de noviembre de 2008.

En esa reforma fue consagrada la autonomía municipal a la vez que se incorporó dentro del régimen
municipal la figura de las comunas para las localidades que cuenten entre 200 y menos de 1500
habitantes.

El artículo 231° de la reformada carta constitucional asegura la autonomía institucional, política,

administrativa, económica y financiera a todos los municipios entrerrianos, los que ejercerán sus
funciones con independencia de todo otro poder. Los municipios con más de diez mil habitantes
podrán dictar sus propias cartas orgánicas.

Además se instituyó que la Provincia promueve en cada uno de los departamentos la asociación
de los municipios y las comunas para intereses comunes, sin alterar el alcance y contenidos de la
autonomía local reconocida.

La reforma constitucional del 2008 introdujo la figura de Comunas para designar a las Juntas de
Gobierno, pues no figuraban en el texto constitucional; la carta magna provincial les asegura la
organización del gobierno comunal bajo los principios del sistema democrático, con elección directa
de sus autoridades, competencias y asignación de recursos.

La reforma estableció que por ley se reglamentará el régimen de las comunas y su circunscripción
territorial y categorías, asegurando su organización bajo los principios del sistema democrático, con
elección directa de sus autoridades, competencias y asignación de recursos.
Se incluye la potestad para el dictado de ordenanzas, alcance de sus facultades tributarias, el
ejercicio relativo del poder de policía, la realización de obras públicas, la prestación de los servicios
básicos, la regulación de la forma de adquisición de bienes y demás facultades.

Al momento de realizar este trabajo, la Legislatura debate en torno a dos propuestas de leyes
orgánicas de Comunas que atienden la letra constitucional pero con puntos que los diferencian, en
cuanto, por un lado, el articulado propuesto por la bancada oficialista (PJ) remite de cerca a la Ley
N° 7555, mientras que, por otro lado, el dictamen de la oposición (UCR) concibe a las Comunas
como cuasi – municipios que gozarían de semi - plena autonomía.

Autonomía municipal

Entendemos la autonomía municipal como un concepto multidimensional, complejo y vasto que

trasciende las fronteras formales normativas -de establecimiento de umbral para la capacidad
de dictar cartas orgánicas, por ejemplo-, puesto que supone que su pleno desarrollo no puede
escindirse del debate y la participación de la ciudadanía y sus organizaciones en la discusión,
diseño, implementación y ejecución de las decisiones del bien público local.

Participación política

Creemos que explorar las posibilidades de la participación como estrategia de reforma institucional
promueve la comprensión conceptual y empírica de la práctica democrática. Nos mueve la voluntad
de contribuir con la construcción de alternativas políticas reales y diseños institucionales posibles
en el camino por recorrer en pos de la autonomía municipal, resaltando aquellas vías que facilitan
la cristalización y profundización de la democracia.

En tiempos de demandas y aspiraciones de un Estado que incremente su capacidad de respuesta

y efectividad y a la vez que se vuelva más justo, participativo, deliberativo y responsable frente
a la ciudadanía, es que creemos que la devolución de poderes a los niveles locales así como la
apertura del proceso de institucionalización de la autonomía municipal hacia procesos de debate y
construcción junto a sus conciudadanos pueden constituirse en instrumentos para lograr tales fines.
Entendemos por participación política en estrecha vinculación con el concepto de autonomía
municipal, como el proceso mediante el cual los distintos actores vinculados puedan constituirse
tanto en objeto como en sujetos de decisión, ampliando las posibilidades para la gobernabilidad
democrática.

Escenarios

Para analizar nuestros escenarios se desagregarán dos variables que, a partir de la tensión que
implican, resignifican los escenarios posibles para el diseño y la implementación de la autonomía
municipal.

La primera variable es la lógica política tradicional que, como ya mencionamos, supone la existencia
y puesta en práctica de fuertes liderazgos personalistas que combinan la centralización de las
decisiones políticas con prácticas ligadas muchas veces con el clientelismo y la prebenda.
Por nueva lógica política –la segunda variable- entendemos las posibilidades reales de participación
activa de actores estratégicos locales en el proceso de debate y definición de la institucionalización
de la autonomía municipal.

Los descriptores para leer estas variables atenderán a la disposición de las gestiones municipales
para generar o no espacios de apertura, para compartir y consensuar decisiones públicas, la
capacidad de la sociedad civil de llamar la atención sobre determinados temas que pasan a formar
parte de la agenda pública, iniciativas en cuanto a mecanismos de participación directa, capacidad
para entablar diálogos con otras organizaciones sociales y con instituciones estatales, expresión
a sectores sociales que no contaban con voz, incorporación de colectivos no tradicionales,
capacidades para el diseño de acuerdos y consensos público – privados6.

Condiciones políticas para la reglamentación Gobernabilidad Democrática

de la Autonomía Municipal en la Provincia de Lógica política Nueva lógica política
Entre Ríos. Escenarios posibles tradicional
Participación Lógica política Escenario 1 Escenario 3
tradicional (-) (-) (-) (+)
Nueva lógica política Escenario 2 Escenario 4
(+) (-) (+) (+)

Escenario 1: Ausencia de participación (-) con gobernabilidad formal (-)

Todo queda como estaba

La cultura y lógica política argentina, de la que Entre Ríos no escapa, habla de fuertes liderazgos
políticos que concentran las resoluciones en cuanto a política pública y suelen legitimar
plebiscitariamente sus gestiones.

La gobernabilidad aparece en sentido falente, ocasional, no sostenible7 y suele estar dada por
afectación directa de recursos, en dinero, poder y saber, mediante inversiones que atienden a los
intereses de la facción del líder, y las demandas sociales se neutralizan muchas veces mediante
mecanismos clientelares y de prebenda.

Las instancias formales de validación de los títulos representativos son la máxima instancia de
democracia. La gobernabilidad se entiende aquí como resolución de conflictos sólo y dentro del
marco de reglas y procedimientos que la definen y la rendición de cuentas es débil e intermitente.

Se descuida la creación y consolidación de instituciones; la sociedad civil y sus organizaciones miran

pasivamente acostumbradas a acompañar con escasa creatividad y nula voluntad de incidencia.

Aquí la autonomía municipal corre el riesgo de convertirse en letra formal impuesta; el proceso de
su institucionalización sólo garantizará que las nuevas demandas y decisiones queden restringidas
y sujetas a los espacios tradicionales de poder local estatal.

Escenario 2: Incipiente participación (+) con escasa gobernabilidad (-)

Ebullición desordenada y Estado desbordado

La gobernabilidad es débil, con inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos; los

actores público – estatales se ven desbordados e ir por detrás de las demandas de la sociedad
civil, a la vez de que se ven impedidos de resolver los problemas de interacción entre actores
tradicionales y nuevos.

Se visualiza la incapacidad de actores estratégicos tradicionales para mantener niveles básicos de

6
Ibid.
7
Prats. Op. Cit.
ley y orden. Pueden aparecer nuevos actores estratégicos que demanden por entrar en escena e
incidir en las cuestiones públicas.

Un proceso de debate sobre autonomía municipal, en este espacio en que las figuras de lo público-
estatal están neutralizadas, vería coartada la necesaria representación del interés colectivo y sería
procesado con lógica corporativista.

Escenario 3: Escasa participación (-) con gobernabilidad coactiva (+)

Resistir para que nada cambie

Gobernabilidad coincide con “ley” y “orden”, independientemente de la naturaleza y la calidad de la

ley y de las consecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. La gobernabilidad es
un fin en sí misma y se despliega como capacidad del régimen político para integrar a los actores y
asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. Aún cuando actores estratégicos sean incorporados
pasivamente dando legitimidad a este orden de relaciones, esta forma de gobernabilidad cercena
las posibilidades de voz y participación de la sociedad civil y no produce desarrollo.

La sociedad civil se ve reducida en su capacidad de incidir y generar propuestas frente a la

gobernabilidad “pura y dura”, que es sinónimo de estabilidad política. Cuando los entornos son
estables, los actores, reglas y procedimientos tenderán a ser rígidos, poco creativos, y acallarán
su voz frente a los imperativos de un Estado fuerte. Las vinculaciones entre lo estatal y lo privado
pueden estar dados por intereses corporativos y muchas veces restringido a lo económico.

Como la clave de la democracia es la igualdad política, a mayor desigualdad en la distribución

de la riqueza, la información y otros recursos políticos, mayor será la tensión entre democracia y
gobernabilidad.

Pensar la autonomía municipal con estos descriptores supondría que el poder tradicional anulará
los intentos de la sociedad civil por abrir canales de participación, y en algunos casos intentaría
sortear la oportunidad de gestar cambios sustanciales institucionales.

Escenario 4: Óptima participación (+) con Gobernabilidad Democrática (+)

Desarrollo humano y concierto de voces para el progreso social

La concurrencia a la gobernabilidad de todas las voces de la sociedad civil implica el reconocimiento

y discernimiento de los conflictos como la capacidad para actuar colectivamente para su resolución
en formas de gobernabilidad superiores en tanto que más capaz de producir desarrollo. Esta
imbricación ciudadana respecto de las cuestiones públicas retroalimenta el expandido margen de
libertad del que gozan los ciudadanos y colectivos sociales para constituirse como tales y poner en
acto sus elecciones.

La vinculación amplia y creciente de la ciudadanía respecto de la vida política fortalece y consolida

la democracia y la gobernabilidad democrática. La gobernabilidad se presenta como condición
necesaria pero no suficiente para la producción del desarrollo, y no puede escindirse de la lucha
por el progreso en democracia.

Las condiciones políticas para la autonomía municipal tienen que venir de la mano de la construcción
de canales para la participación y la gobernabilidad democrática, para comprender que para el
empoderamiento ciudadano constitutivamente es imperativo otorgar voz a quienes hasta ahora han
sido mudos y dar lugar a quienes no lo tenían.
Conclusión

Creemos que explorar las posibilidades de la participación como estrategia de reforma institucional
promueve la comprensión conceptual y empírica de la práctica democrática. Nos mueve la voluntad
de contribuir con la construcción de alternativas políticas reales y diseños institucionales posibles
en el camino por recorrer en pos de la autonomía municipal, resaltando aquellas vías que facilitan
la cristalización y profundización de la democracia.

Las causas de la pérdida de confianza en las instituciones democráticas no se hallan en factores

socioeconómicos sino en la propia política; por ello, el camino tras la gobernabilidad democrática
-siempre y cuando conlleve inherentemente al desarrollo humano sustentable- hará posible la
ampliación de las capacidades y libertades humanas, otorgando mayor legitimidad a los procesos
de toma de decisiones públicas y de involucramiento de los ciudadanos.

Podemos decir que uno de los objetivos de este trabajo fue visualizar las condiciones de emergencia
de los escenarios menos deseables y favorecer las probabilidades de ocurrencia de los deseables;
vistas las contingencias que surgen de las arenas planteadas, vemos que el escenario que favorece
la autonomía municipal mediante la participación y la gobernabilidad democrática es el 4. Como
contraparte, el escenario menos deseable es el 1.

Una de las claves para generar las condiciones políticas para la institucionalización del mandato
constitucional de autonomía para los municipios está en pensar y construir condiciones para un
proceso participado de debate y decisión respecto de las prácticas políticas institucionales.
Creemos que la democracia es condición esencial para promover el desarrollo humano de las
sociedades para lo que es necesario reconocer el decisivo valor de la política en el logro de la
consolidación de la democracia.

Bibliografía consultada

Achard, Diego. González, Luis Eduardo. 2008. Los proyectos de análisis políticos y escenarios
posibles PAPEP: métodos, instrumentos y rasgos distintivos. En Escenarios Políticos en América
Latina. Conceptos, métodos y observatorio regional. Buenos aires. Siglo XXI Editores.
Godet, Michel. 2000. La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Cuadernos del
LIPS. N° 5. Cuarta Edición actualizada. Guipuzkoa.
Munck, Gerardo. 2003. Gobernabilidad democrática a comienzos del siglo XXI: Una
perspectiva latinoamericana. Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociología.
Año 65. N° 3. Julio-Septiembre. México DF.
Oriol Prats, Joan. El desarrollo como libertad. La crítica de Sen al utilitarismo. S/d.
Ortuño, Armando. (2007). Qué son los escenarios prospectivos: características generales.
PAPEP/UNDP. Pág. 1.
Ossio, Teresa. Prats, Joan. ¿Democracia o democracias? Breve panorámica de los diversos
modos de entender la Democracia hoy. S/d.
Prats i Catalá, Joan. 2001. Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco
Conceptual y Analítico”, documento publicado en la Revista Instituciones y Desarrollo Nº 10. Instituto
Internacional de Gobernabilidad, Cataluña
Sen, Amartya. 1990. Definición y medición del Desarrollo Humano. PNUD.
Siede, Mario. Condiciones y posibilidades de incidencia de OSC’s en la configuración política
y en los estilos de desarrollo de la provincia de Entre Ríos. Elementos para la formulación de un
proyecto de investigación con base en la metodología de los PAPEP. FLACSO. S/d.
 “Profundizar la formación democrática en la educación básica (Secundaria y Técnica no
Superior)

Víctor Brindisi
Movimiento Educadores por la Paz
Uruguay

1- Fundamentación.
La mayor parte de la población, mujeres y hombres, en América Latina, culmina su formación, a
nivel de la enseñanza básica, habiéndola terminado o desertando antes de cerrar el ciclo.
Pasan a formar parte del sistema productivo del país, o en el peor de los casos emigran para
ingresar al mundo de trabajo en otras regiones.
Si bien la Educación para la Paz, en todas sus manifestaciones, debe integrar el sistema educativo
desde la formación inicial hasta la universitaria, en todas las modalidades, creemos fundamental
construir los valores de Formación Democrática, Cultura de Paz, respeto a los DDHH y de Ciudadanía,
en la etapa previa a la salida laboral.
De paso, también enriquecemos los valores de quienes superan la barrera y pasan a la formación
profesional, docente, al mundo empresarial, y que luego ocuparán la mayor parte de los cargos más
importantes del mundo científico, político, económico, docente, etc. etc. Buena falta nos hace.

2- Desarrollo temático
A- Destacaba el Héroe Cubano, y Maestro de América, José Martí, la importancia fundamental de
la educación, cuando señalaba que no se podía ser libre sin ser culto. “Un pueblo instruido será
siempre fuerte y libre”.
Valoraba Martí, el fundamental papel formador que tenía el trabajo en la educación de los jóvenes.
Decía el Maestro “Escuelas no debería decirse, sino talleres, y la pluma debía manejarse por la
mañana en las aulas, y por la tarde la azada”
Esta idea de vinculación del estudio y el trabajo, y del papel “educador·” de éste para la formación
integral del ser, debe ser profundizada y considerada un valioso aporte que nuestro sistema
educativo, y de otros países latinoamericanos deberían ecoger con mayor fiuerza.
Decía “Ventajas físicas, mentales y morales vienen del trabajo manual”…”el hombre crece con el
trabajo que sale de sus manos”.

B- En nuestro país, Uruguay, se desarrollo durante las últimas décadas deñ Siglo XIX, un fuerte
impulso educativo, para el desarrollo de la Escuela Pública, y luego, en las primeras décadas del
Siglo XX, en el desarrollo de la Educación Secundaria y Técnica.
En esta última desarrolla un importante papel, el Dr. Pedro Figari, reconocido pintor, en el
ámbito americano y mundial, que introduce, más bien habría que decir intenta introducir, valiosas
innovaciones en el terreno de la Educación Técnica, concepto muy amplio que se mueve, según el
Dr. Arturo Ardao, en torno a tres parejas de ideas directrices:
-arte e industria
-criterio y vocación
-autonomía y americanismo.
“El gran objetivo pedagógico de Figari, apunta a formar el criterio y el ingenio antes que la mera
habilidad profesional, la capacidad de iniciativa y creación antes que la repetición e imitación. Propone
una educación que apunte al desarrollo nacional autónomo formando el criterio productor integral.
Como propone en su libro, Educación y Arte, enseñar a “trabajar pensando y pensar trabajando” y
agrega ”nosotros debemos producir dentro de un criterio americano, esto es, de un criterio que tome
nota de las peculiaridades del ambiente propio”
“Nada educa ni moraliza tanto como el trabajo”
( de : “Pedro Figari, una Pedagogía Olvidada” – Domínguez, Gérez y Martinelli.)
Estas visiones de Martí y Figari, nos llevan a enriquecer el valor del trabajador , productor de los
bienes materiales de los qué, aunque no en forma equitativa, disfruta la humanidad.

3- Debemos inculcar, con todas nuestras fuerzas, la necesidad de luchar por:

-preservar la paz, condición indispensable para un proyecto de vida digna, en el más amplio sentido.
-luchar contra la carrera armamentista, a todos los niveles.
-defender una acción ecológica tendiente a preservar el medio ambiente y las riquezas fundamentales
del planeta.
-lograr una distribución más equitativa de las riquezas, para superar los flagelos del hambre, la
enfermedad, la ignorancia, para liquidar la Extrema Pobreza.

Todo esto, intentando enriquecer al ser humano, en una dimensión ética de este proceso educativo,
que posibilite el respeto mutuo, la comprensión, solidaridad, cooperación a favor de mejores
relaciones intergeneracionales, interraciales, de género, profundizando el respeto a la diversidad
en todas sus dimensiones.
Como expresó muy bien José Luis Rebellato, querido docente uruguayo de la Multidiversidad
Franciscana, fallecido muy joven hace más de 10 años:
“No es posible hablar del contexto situándonos por fuera o por encima del conflicto Norte – Sur y de
nuestra identificación como pueblos del Sur. O como algunos pensadores lo expresan hoy en día, el
conflicto entre el Mundo del Tercio( que accede a más del 80 por ciento de los ingresos mundiales)
y el Mundo de los dos tercios que recibe el 17,3 por ciento de los mismos, según datos del Banco
Mundial.
En su Ensayo “La Dimensión Ética en los procesos Educativos”, Rebellato profundiza la
incidencia que el neoliberalismo tiene en promover la competitividad y exclusión, el privatismo y la
fragmentación, el predominio de una racionalidad instrumental y una cultura de la desesperanza,
que contribuyen a debilitar los andamiajes auténticamente democráticos, transformando la esfera
de la vida política en territorio de expertos y al protagonismo popular en una mera adhesión o
legitimación de las políticas elaboradas por técnicos.
Todo esto lleva a un debilitamiento y no a la profundización democrática que debemos procurar a
través de todo el proceso educativo.
Acercar la educación a la vida, impregnarla de contenidos éticos a favor de la vida y la dignidad
humana, fundamento principal de nuestros derechos y obligaciones.
 El agua un derecho humano

Claudio Cardinale
Proyecto “Gota a Gota el Agua se Agota”
Grupo Scouts Nº 057 Martín Miguel Güemes “Scouts de Argentina”

Experiencia

“Gota a Gota El Agua Se Agota” es un proyecto socio-ambiental y cultural que apuesta a la práctica de
los principales objetivos del proyecto educativo de Scouts de Argentina en el marco de la educación
integral y permanente de los niños, jóvenes y adultos involucrados. Pensar la realidad, determinar
una problemática, investigar, desarrollar un trabajo de campo, buscar información, relacionarse con
especialistas, formular interrogantes y buscar las posibles respuestas han sido etapas transitadas
en este proyecto.

La problemática indagada está íntimamente comprometida con el respeto a la naturaleza y la

integridad del medio ambiente. No obstante este proyecto no se limita a la indagación sino que
busca un trabajo de intervención comunitaria y el desarrollo personal de los jóvenes participantes,
logrando la adhesión de la comunidad y generando un gran impacto social.

En el año 2003 un diario de nuestra ciudad, publicó un artículo que decía que niños que vivían
cercanos a la ribera del Arroyo Ludueña, y que se bañaban diariamente en sus aguas padecían
manchas en la piel, y por los informes médicos se suponía que el agua estaba contaminada.
Muestras de agua tomadas en el arroyo Ludueña y en el arroyo Saladillo confirmaron lo que todos
los vecinos de nuestra ciudad conviven en silencio, la contaminación de ambos arroyos

Fue así que un joven de nuestro Grupo Scout propuso a los demás investigar el causal de la
contaminación del Arroyo Saladillo, el cual pasa cerca del barrio. De esta manera comenzamos a
diseñar nuestro proyecto.

Lo primero que hicimos fue empezar a escribir nuestro proyecto, en el cual una de las actividades
consistía en organizar una caminata por la orilla del Arroyo Saladillo, la cual nos llevó dos días ya
que recorrimos más de 50 kilómetros. En esa caminata recolectamos 4 muestras de agua con el fin
de analizarlas en los laboratorios de la Universidad Nacional de Rosario a nuestro regreso.

Los resultados fueron alarmantes. En el agua existían metales pesados. Inmediatamente decidimos
compartir con toda la sociedad esta información; organizamos una movilización y nos caracterizamos
con distintos atuendos para llamar la atención de la gente. El trabajo fue realizado por todos los
integrantes del Grupo Scout, desde niños de 7 años hasta adultos. La actividad fue un éxito en
todo sentido, los medios locales se acercaron a cubrir la problemática; y desde entonces hemos
impuesto fuertemente el tema del agua en la ciudad, involucrándonos directamente en la educación
ambiental y el cuidado del arroyo.

Elemento a Destacar:

La ciudad de Rosario cuenta con alrededor de un 1.100.000 habitantes.

Es una ciudad rodeada casi en su totalidad por cursos de aguas, al este por el río Paraná, al sur
por el arroyo Saladillo y al norte por el arroyo Ludueña

Durante muchísimo tiempo se ha convivido y se han utilizado los cursos de agua para fines diversos,
como alimentarse, recreación, deporte y hasta para desechar casi la totalidad de residuos líquidos.
El mal aprovechamiento de algunos de estos cursos de agua y la no acción de controlador por parte
del estado llevó que ambos arroyos padezcan altos índices de contaminación orgánica e inorgánica.
El tiempo también fue cómplice de que lo que antes eran lugares de esplendor y recreación sobre
todo en èpocas estivales hoy sean recuerdos en la memoria colectiva de los vecinos mayores de
edad. Los vecinos aprendieron a convivir con el problema de los causes de los arroyos contaminados.
A medida que empezamos a investigar fuimos conociendo otro grave problema del que nadie habla,
por ejemplo todos los residuos cloacales, ya sea por cañería o el volcado de camiones atmosféricos,
decantan en el río Paraná sin ningún tratamiento, lo mismo ocurre con los desagües pluviales que
lamentable y clandestinamente sumado al agua de lluvia viajan en el, todo tipo de residuos líquidos,
desde liquido cloacales, residuos industriales y hasta sólidos.

Por supuesto que este tema es más amplio, pero con lo ya mencionado podemos definir nuestra
proclamación publica de que el agua es un derecho humano.

Después de 6 años de trabajo en la problemática redactamos un poco nuestra experiencia

de intervención y practica ciudadana:

En el año 2003 con los rovers (jóvenes de 17 a 21 años) de los grupos scout “Martín Güemes” y
“Nuestra Señora de Itatí” que estaban realizando el proyecto, caminamos más de 50 kilómetros
por la orilla del arroyo Saladillo durante dos días. En esta caminata, se recolectaron 4 muestras de
agua de dicho arroyo con el fin de analizarlas para obtener el grado de contaminación de la misma.
También se realizó un informe y relevamiento fotográfico y cartográfico en donde señalamos los
sitios de posibles vertederos clandestinos, basurales y los puntos de donde fueron extraídas las
muestras.

La experiencia la reiteramos tres veces mas (en distintos años) con distintas características inclusive
contamos con imágenes aéreas por alquilar una avioneta y sobrevolar el arroyo
En el año 2008 solicitamos una Audiencia Publica respecto a la problemática de nuestro arroyo
que se realizo en el concejo Deliberante de nuestra ciudad, con muy buenos resultados, estamos
muy contentos por lo mismo debido a que existe un compromiso por el estado dando a conocer en
distintas presentaciones y anunciando en el plan estratégico provincial EL SANEAMIENTO DE LOS
ARROYOS SALADILLO Y LUDUEÑA

Nuestra experiencia en el campo pedagógico-educativo se enriqueció.

Varias instituciones escolares nos han pedido aportes sobre los causales de la contaminación
del arroyo. Para un mayor aprovechamiento del proyecto hemos recibido asesoramiento de los
alcances y relación del mismo con la educación formal.

Visitamos ya más de 130 Escuelas, Colegios e instituciones de nuestra zona, en ellas realizamos
una charla taller con alumnos de primaria y secundaria.

También proyectamos un video de nuestra propia producción. Eso permitió a través de imágenes,
que los chicos reconozcan lo que es un desagüe pluvial, ver lo gigantesco que son los rellenos
sanitarios, etc.

Al final del video, contrastamos imágenes de 1950 cuando la gente utilizaba el arroyo Saladillo
como balneario, como utilizaban el barro del mismo aduciendo tener propiedades curativas, con
imágenes actuales de los restos de estos populares balnearios con sus piletas llenas de yuyos y
basura, todo abandonado y por último contamos un cuento futurista donde refleja como viviríamos
sin agua.

A esto se suman un sinfín de actividades más, todas ellas nos permitieron alcanzar algunos de
los objetivos utópicos que nos habíamos propuesto hace ya un par de años como eran “Crear
conciencia en la sociedad sobre el problema que afectaba al arroyo Saladillo” y el otro que era
“Instar a las autoridades el cumplimiento de la legislación vigente y el saneamiento del mismo”

Otra actividad de contenido social-ambiental, es en un barrio muy pero muy pobre de nuestra
ciudad, que llevamos adelante en conjunto con el dispensario del barrio. En el barrio hay niños que
presentan manchas en la piel y parasitosis producto de la mala calidad de agua para consumo. Por lo
que después de tres años de trabajo en Barrio Mangrullo (villa de pescadores de Rosario) obtuvimos
muchos logros, el más notable fue que el estado en conjunto con la empresa responsable, colocara
canillas de agua para consumo público en los 9 lugares que marcamos como problemáticos.

Con mucha fuerza venimos trabajando e impulsando la celebración de los actos del, Día del Medio
Ambiente, Día Mundial del Agua y el de Octubre Azul (todos los años desde 2005)

Muy importante han sido las conclusiones de los cinco foros del agua que hemos realizado, 2006,
2007, 2008, 2009 y 2010, los mismos tuvieron distintas formas como campamentos y caminatas
que ayudaron a la reflexión de los jóvenes y a vivenciar la problemática

En dos ocasiones hemos aparecido con mensajes a la población que utiliza el servicio de transporte
público en impresiones que aparecen en las tarjetas magnéticas para poder viajar

Estamos también trabajando (a punto de darle un cierre) en lo que denominamos Iniciativa Popular
por el Agua como un derecho Humano, donde recurrimos a vecinos generando conciencia e
invitándolos a acompañar con su firma para así incluir en nuestra Constitución Provincial al Agua
como un Derecho Humano.

A lo largo de los seis años hemos desarrollado actividades con otras organizaciones como son,
Taller Ecologista, APDA, ADS, Unión de Usuarios y Consumidores, otros Grupos Scouts, Rotarac,
Escuelas, Vecinales, Centros Comunitarios, Ecoclubes, etc.

También trabajamos en conjunto al estado Municipal y Provincial muchos de los aspectos.

Todo lo mencionado y mucho mas esta graficado en forma de noticias con imágenes y fotos en
nuestro sitio web www.gotaagota.net
 “La Planificación Estratégica en Rosario: una experiencia de participación ciudadana”

Natalia Carnovale
Municipalidad de Rosario
Vanesa Herrera
Municipalidad de Rosario
Juan Bautista Flores
Municipalidad de Rosario
Julieta Maino
jmaino@rosario.gov.ar
Municipalidad de Rosario
perm@rosario.gov.ar

Contexto y antecedentes

A mediados del año 1996, la ciudad de Rosario comenzó a transitar el gran desafío de construir
una plataforma de consenso que le permitiese establecer un horizonte de desarrollo definido en
términos de orientaciones estratégicas y proyectos generadores de cambio.

El Plan Estratégico Rosario (PER) fue propuesto como un ámbito de reflexión colectiva sobre
el futuro de la ciudad, donde los actores locales tendrían la posibilidad de integrar sus propios
proyectos. Así, el plan habilitó un espacio en el cual los participantes encontraron grandes puntos
de coincidencia y descubrieron que podían involucrarse en la gestión de la ciudad, incorporando a
la agenda pública una perspectiva plural y de largo plazo.

A medida que avanzaba el proceso de gestión estratégica del PER se manifestó, cada vez con
más fuerza, la necesidad de un nuevo enfoque que contemplara los intereses y necesidades en
común con los municipios y comunas que integran el espacio metropolitano que se estructura
en torno a Rosario. Esto obligó a tener una mirada de mayor proyección geográfica, en aquellas
temáticas como movilidad, residuos, uso de los recursos naturales, e intervenciones urbanas de
gran magnitud.

El primer paso para afrontar este desafío consistió en reconocer al territorio como una región
metropolitana. Para ello, fue necesario trabajar sobre el alcance y los modos de relación entre
los municipios y las comunas que lo conforman, a partir de distintos criterios: por un lado, el de
continuidad urbana, que delimita el territorio del Aglomerado Gran Rosario, y el de Extensión
Metropolitana, con un alcance más amplio. Por otra parte, a partir del criterio de interdependencia
funcional, que considera a las localidades que interactúan con la ciudad central a partir de diferentes
aspectos operativos.

La evolución de esta etapa de trabajo permitió reconocer las potencialidades y las deficiencias de la
región Rosario, para así comenzar a pensar en las posibles iniciativas que permitieran un desarrollo
equitativo y sustentable de este ámbito territorial.

Todo esto requirió de un gran ejercicio de diálogo y comprensión mutua entre actores de las distintas
localidades de la región en el espacio interinstitucional del plan. Esta experiencia arrojó como
resultado un aprendizaje que le permitió a la ciudad comprender mejor su territorio y comenzar a
perfilar los proyectos de alcance regional.

En el año 2008, y a diez años de su aprobación, la etapa de gestión del Plan Estratégico Rosario
llegó a su final, consolidándose como una de las experiencias más destacadas a nivel nacional e
iberoamericano. El balance de este proceso arrojó resultados muy satisfactorios: cerca de un ochenta
por ciento, de los 72 proyectos que integraban este plan, se encuentran hoy en funcionamiento o
con avances significativos, mientras que el resto se halla en proceso de ejecución.

La valoración positiva de este proceso, sin embargo, no debe limitarse al grado de concreción de
los proyectos, sino que debe considerarse la importancia del capital social adquirido en torno a la
concertación público–privada como una capacidad instalada en la ciudad. Además, a lo largo del
proceso de gestión del plan, fue adquiriendo relevancia la necesidad de repensar lineamientos
estratégicos y proyectos para Rosario, que incorporasen la dimensión metropolitana desde una
perspectiva integral y coherente con la identidad territorial de una ciudad en crecimiento, abierta e
interconectada.

El proceso de construcción del Plan Estratégico Rosario Metropolitana (PERM+10) encontró a

la ciudad completamente cambiada desde el punto de vista territorial y social. El núcleo de esta
transformación es consecuencia de las ambiciosas propuestas del PER, entre las que se destacaron
la descentralización urbana, la inversión del eje de la ciudad para orientarla de cara al río y la
creación de un nodo de comunicaciones a escala del MERCOSUR, mediante el emplazamiento de
grandes obras de infraestructura que conectaron a Rosario con su región.

A la hora de emprender este segundo plan, la ciudad se encuentra en un punto de partida diferente.
La experiencia acumulada demuestra que el proceso de planificación estratégica demanda cambios
conceptuales y metodológicos para lograr una mejor adaptación a su contexto histórico. En este
sentido, durante la formulación del Plan Estratégico Rosario Metropolitana se ha hecho evidente la
necesidad de afrontar nuevos desafíos.

La planificación estratégica de ciudades: breve marco conceptual

La planificación estratégica urbana (PEU) es un proceso de concertación de actores locales en el

cual se establecen objetivos comunes a largo plazo, con el fin de transformar la realidad actual,
superar las debilidades y potenciar las fortalezas de la ciudad. Como todo proceso político, social
y democrático, funda su calidad en la participación y en el compromiso de la ciudadanía y sus
organizaciones.

La PEU constituye, asimismo, una herramienta útil para optimizar la toma de decisiones en pos de
un desarrollo consensuado y territorialmente equilibrado, abordando transversal e integralmente
varias dimensiones de la problemática urbana (económica, social, institucional, cultural y físico
ambiental).

El proceso de planificación estratégica se desarrolla metodológicamente a través de una serie

de fases: Diagnóstico, Formulación y Gestión Estratégica. Lejos de desplegarse de manera
sucesiva, estas etapas se ven superpuestas más de una vez en la práctica.

El diagnóstico constituye la herramienta para dar cuenta de la situación desde la cual deberá partir
el proceso de planificación. En él se procura identificar, en relación a un conjunto de ejes de trabajo
relevantes para la realidad local, tanto el potencial de desarrollo y la prospectiva de la ciudad y su
área metropolitana, como las dificultades y los riesgos que deberá afrontar.

En base a esta primera fase, se comienza a trabajar en la siguiente etapa, la formulación del plan,
en la que se desarrolla el Horizonte o visión estratégica, que expresa el objetivo general del Plan
Estratégico mediante una frase que sintetiza la expectativa colectiva sobre la ciudad futura. A partir
de ella, los actores definen las líneas estratégicas, que conforman los grandes ejes ordenadores
del plan y representan las metas específicas que deberán cumplirse para alcanzar el horizonte
propuesto.

El proceso continúa con el desarrollo de un conjunto de proyectos concretos y acciones específicas

que permitirán plasmar las directrices representadas por las líneas estratégicas. Esta instancia se
completa con la aprobación del Plan Estratégico por parte de los órganos de coordinación.

Finalmente, la instancia de gestión estratégica consiste en el seguimiento, actualización y mejora

periódica del plan. Las tareas que se desarrollan en esta etapa son: el impulso de los proyectos
que serán ejecutados, el monitoreo y la evaluación de su implementación, la introducción de ajustes
en el proceso y la difusión del contenido del plan como herramienta para los ciudadanos y las
instituciones de la ciudad y su área metropolitana.

La PEU como herramienta de consenso y participación. El Plan Estratégico Rosario

Metropolitana (PERM+10)

Teniendo como centro la participación y la construcción de consensos a nivel local, la planificación

estratégica estimula el desarrollo de capacidades y fortalezas sociales que hacen a una mayor
integración y gobernabilidad de los territorios, permitiendo la participación y articulación de actores
en torno a objetivos y proyectos de transformación.

Un plan estratégico, en tanto pacto de ciudad “… no tiene valor jurídico ni fuerza coercitiva, su
autoridad se basa, en primer lugar, en la garantía de que todo el mundo ha podido participar,
aportando ideas, exponiendo sus intereses, expresando sus deseos y formulando sus proyectos.
(…) Asimismo la autoridad del plan se consolida con la adecuada comunicación que asegure la
correcta divulgación y comprensión de las propuestas de transformación urbana por parte de
todos los sectores sociales de la ciudad. Desde esta perspectiva, un proceso de este tipo puede
entenderse como una gran operación de participación y por lo tanto, también de comunicación…”1.

En este sentido, el Plan Estratégico Rosario Metropolitana puso en marcha diversos mecanismos
que fortalecieron los ámbitos de participación dentro de su organización y que contribuyeron a
trascender las fronteras de las instituciones participantes en estas instancias. Las etapas de este
proceso de diálogo, consenso y trabajo colectivo entre los distintos actores de la ciudad y su área
metropolitana se llevaron adelante gracias a la participación activa de técnicos y especialistas,
referentes académicos, sociales y culturales y de las instituciones más representativas de la ciudad,
quienes aportaron su tiempo, conocimiento y criterio en las distintas instancias de trabajo.

Es destacable mencionar que el Plan Estratégico trabaja con un conjunto de entidades que conforman
una importante red institucional que ha venido participando activamente desde la formulación del
Plan Estratégico Rosario (PER) de 1998. A lo largo de los años esta red originaria ha ido sumando
a otras organizaciones comprometidas con el desarrollo de la ciudad.

Las instituciones que toman parte en este proceso son convocadas en virtud de distintas características
como su representatividad, trayectoria institucional, conocimiento de las problemáticas abordadas,
capacidad de pensar la ciudad integralmente y su compromiso con los objetivos y líneas que
consensuadamente vayan elaborando sus integrantes.

En términos organizativos, el Plan Estratégico Rosario Metropolitana posee un esquema dinámico,

que combina distintas instancias participativas, técnicas y ejecutivas:

La Junta Coordinadora es el núcleo de instituciones de la ciudad que por su grado de representación

e incidencia a nivel institucional, social, político y económico, promueven y acompañan el desarrollo
del Plan.
1 Centelles I Portella, Josep. El buen gobierno de la ciudad. Estrategias urbanas y política relacional., Ed. Ministerio
de Administraciones Públicas, Madrid 2007
El Consejo Técnico Consultivo: se constituye con el objetivo de crear una red de referencia
formada por Centros o Institutos de Investigación, que aporte su visión en los principales debates
relativos a la ciudad y su región.

El Consejo General: está conformado por un grupo importante de instituciones de la ciudad, que
voluntariamente adhirieron al Plan. Alrededor de 550 organizaciones –de la producción, gremiales,
culturales, deportivas, profesionales, universitarias, vecinales, entre otras-.

La Coordinación Técnica: es el equipo técnico que posee funciones de apoyo, logística general,
producción de materiales técnicos, convocatorias de reuniones de cada etapa, entre otras tareas.

El Gabinete Técnico del PERM+10: está constituido por un grupo de representantes técnicos
profesionales pertenecientes a las distintas secretarías de la municipalidad de Rosario, que aportan
la visión de la experiencia del área a la que pertenecen.

La Mesa de Intendentes: es una instancia de diálogo y coordinación de políticas conformada por

los intendentes del área metropolitana de Rosario.

Más allá de esta estructura formal, el plan genera herramientas y dispositivos de participación que
tienen por finalidad, por un lado, captar a actores que no integran su red institucional, o que no se
encuentren representados en alguna entidad, y que tienen capacidades o saberes específicos para
el desarrollo del proceso. Por otro lado, integrar a la mayor cantidad de ciudadanos posibles para
contribuir con la apropiación de la estrategia de ciudad e identificar inquietudes, problemáticas o
resoluciones innovadoras.

Tras diez años de participación de los actores públicos y privados en el proceso de planificación
estratégica de la ciudad, fue necesario recurrir a dinámicas de trabajo innovadoras que permitieran
renovar la motivación de los participantes. Por este motivo, los esfuerzos se enfocaron en la
elaboración de propuestas metodológicas y herramientas de trabajo que estimulen una participación
propositiva y dinámica.

Durante la etapa de formulación, fue fundamental el uso de las tecnologías de la información y la

comunicación como instrumentos de interacción con la ciudadanía. Esto contribuyó a crear una red
de comunicación y de intercambio de opiniones más ágil y directa.

En este marco, se desarrollaron distintos tipos de actividades:

Actividades de construcción colectiva: que permitieron avanzar en el proceso de planificación a

través de sus diferentes etapas. Se celebraron periódicamente reuniones de Junta Coordinadora,
de Consejo Técnico Consultivo, de Gabinete Técnico y de la Mesa de Intendentes. Se llevaron a
cabo encuentros de comisiones temáticas, talleres participativos, reuniones de trabajo del área
metropolitana, encuestas a líderes de opinión, grupos focales con los actores pertenecientes al
Consejo General. Además, se conformó un Foro de Proyectos en el sitio web del Plan Estratégico
y encuestas virtuales como actividad no presencial.

Actividades de difusión y formación: vinculadas a la capacitación, análisis e intercambio de

ideas, y a la comunicación de las diferentes instancias. Se llevaron a cabo ciclos de seminarios y
presentaciones de informes periódicos. Asimismo, se confeccionó un boletín Informativo impreso
y digital, se desarrolló un sitio web y un espacio de opinión online. Respecto a las actividades
formativas, se realizaron jornadas de capacitación y cursos de formación.

Actividades de cooperación e intercambio: en relación con otras ciudades del país y del mundo
vinculadas a la temática de la planificación estratégica. Se realizaron jornadas técnicas de trabajo
e intercambio de experiencias. Actualmente, la ciudad de Rosario tiene a su cargo la coordinación
de la Unidad Temática de planificación estratégica (UTPE) de la Red de Mercociudades y la
presidencia de la Comisión sobre la Planificación Estratégica Urbana (ComPEU) de la organización
de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). Es miembro coordinador de la Subred Cono
Sur de CIDEU y participa en los órganos de conducción de las redes internacionales a las que se
encuentra asociada. Cabe destacar que Rosario preside CIDEU desde junio de 2009.

La institucionalización de la cooperación público- privada

El Plan Estratégico de 1998, operó en la ciudad como el primer espacio de encuentro entre actores
públicos y privados para la construcción colectiva de propuestas. El mismo contribuyó a consolidar
una modalidad de trabajo articulado el cual derivó en la conformación de innovadoras estructuras
institucionales para el abordaje de los campos de actuación estratégicos de la ciudad.

Ejemplo de estas instancias son el Polo Tecnológico Rosario, la Agencia de Desarrollo Región
Rosario, el Ente de Turismo, el Ente de Transporte, entre otros, quienes además de trabajar en la
cotidianeidad de la resolución de sus temáticas, desarrollan espacios de construcción de proyectos
de futuro en relación a las potencialidades y necesidades de su sector.

En este sentido, uno de los desafíos de este segun¬do plan estratégico fue, por un lado, reconocer
a estos actores como diferenciales, dada su naturaleza y mirada estratégica para abordar las
temáticas y en donde además sus propuestas se discuten y formulan en sus propios espacios de
articulación.

Por otro lado, poder detectar e incorporar las iniciativas formuladas en el seno de estas instituciones
al menú de propuestas que contribuyen al logro de la visión de la ciudad.

Otro de los factores que otorgó sustentabilidad al proceso, ha sido el respaldo político sostenido que
han manifestado a lo largo de más de diez años diferentes actores de la ciudad. Especialmente, el
rol de liderazgo ejercido por el Ejecutivo Municipal y los representantes de la Junta Coordinadora.

La experiencia de planificación estratégica en Rosario es un ejemplo de coordinación y movilización

de fuerzas hacia metas comunes. Entre otras cosas, ha generado compromiso y acuerdos que
superaron la modalidad declarativa para viabilizar efectivos cursos de acción.

PERM+10. Continuidades y nuevas problemáticas

Como producto de la gestión estratégica del primer plan, Rosario se ha transformado. Los
lazos complejos que constituyen su dimensión metropolitana se han extendido y consolidado, y
las soluciones a los problemas de ayer imponen hoy nuevos retos. Este contexto determina el
surgimiento, en nuestra ciudad, de nuevas e impensadas expectativas, ideas y propuestas que
acompañen su crecimiento.

Nuevos temas y problemáticas como el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación,

la adopción y el desarrollo de energías alternativas, la promoción del conocimiento y la industria
biotecnológica, la movilidad urbana y la conectividad regional, y la articulación de la planificación
pública con la inversión privada como herramienta para la inclusión y el desarrollo urbano, aparecen
en la agenda de los actores de la ciudad y demandan ser abordadas con visón estratégica y de
largo plazo.

Asimismo, este segundo Plan Estratégico, constituye una oportunidad para suscribir una vez más,
los compromisos irrenunciables que viene sosteniendo nuestra ciudad desde hace más de diez
años: el desarrollo con equidad, el acceso a la vivienda, la ciudadanía responsable, la educación
como instrumento de inclusión y progreso social, el espacio público como ámbito de convivencia,
la participación y el consenso como herramienta de construcción política, y el sostenimiento de la
escala humana de la ciudad.

Igualmente, las iniciativas y los deseos planteados en el Plan Estratégico Rosario de 1998 reaparecen
expresadas en las diferentes instancias de trabajo con un impulso renovador.

El balance entre continuidad y cambio en este segundo plan se refleja no sólo en sus proyectos,
sino que se encuentra enunciado en las nuevas líneas estratégicas, que recuperan el espíritu de
las líneas propuestas en el PER del año 1998.

En aquel entonces, fueron formulados cinco lineamientos estratégicos: La ciudad del trabajo,
La ciudad de las oportunidades, La ciudad de la integración, La ciudad del río, La ciudad de la
creación. Hoy, el Plan Estratégico Rosario Metropolitana es formulado en torno a cinco nuevas
líneas estratégicas que retoman las expectativas de desarrollo propuestas una década atrás, pero
le suman las aspiraciones de los actores en relación al futuro:

Trabajo + Economías de calidad

Oportunidades + Ciudadanía
Integración + Conectividad
Río + Calidad de vida
Creación + Innovación

Estas líneas estratégicas son los grandes orientadores del plan, y representan las metas específicas
que permitirán alcanzar el objetivo general del plan, la visión u horizonte del Plan Estratégico Rosario
Metropolitana, definido como:

Metrópolis moderna, territorialmente integrada y socialmente inclusiva, sustentada en la

cultura, la innovación y las economías de calidad; con protagonismo y conectividad nacional
y global.

Metodológicamente para este nuevo plan se adoptó una estructura conceptual innovadora. En
lugar de establecerse las líneas estratégicas como categorías excluyentes, en las cuales se anidan
los proyectos, estas representan nodos de una densa red en la cual los proyectos se articulan
estratégicamente. En esta malla de interconexiones, las propuestas se vinculan con una o más
líneas estratégicas, así como con otros proyectos con los cuales puedan desarrollar una relación
sinérgica.

Mediante este recurso, se aspira a reflejar la máxima potencialidad de cada proyecto de aportar a
una o más líneas estratégicas, y de contribuir al sostenimiento del horizonte como objetivo general
de plan.

El PERM+10 queda estructurado, entonces, como una red estratégica, en la cual los proyectos se
encuentran interconectados, afectándose y condicionándose mutuamente. De este modo, la visión
integral del entramado del plan nos revela su sentido estratégico, ya que la estructura en red brinda
una perspectiva completa y comprensiva del lugar que ocupa cada proyecto en el marco general
del mismo, más allá de su pertenencia a una determinada línea estratégica.

En consecuencia, el plan estratégico ya no es un árbol, sino una red que, como tal, admite un universo
de lecturas más amplio y, si se quiere, subjetivo. Esta red permite construir diversos enfoques y
recorridos en torno al contenido del plan, a partir de la perspectiva particular del observador.
Todo esto ha quedado plasmado, finalmente, en un documento o libro que conforma un producto
que es preciso entender no exclusivamente como un documento técnico, sino básicamente como
un documento político con una importante función comunicacional.

Estas apuestas metodológicas, parten del supuesto de que para garantizar una mejor participación
ciudadana es preciso brindar información sencilla y de manera accesible. Para ello, el PERM+10
utilizó diferentes recursos retóricos y visuales, simplificó las estructuras de las fichas de proyectos,
adoptó un lenguaje sencillo para allanar su lectura, redujo la cantidad habitual de capítulos
introductorios, y construyó un dispositivo interactivo para llegar a una mayor cantidad de públicos.

El libro del Plan es la piedra basal que permite difundir, comunicar y orientar este pacto consensuado
entre actores locales. Representa sólo un momento, la etapa de formulación, mientras que el gran
desafío comienza con la concreción y desarrollo de los proyectos, es decir con la fase de gestión
estratégica que construye la sustentabilidad del modelo de ciudad para el futuro.

Los desafíos de la gestión estratégica de la ciudad. Repensando la participación

Habiéndose aprobado el Plan Estratégico Rosario Metropolitana (PERM+10), el 29 de abril de

2009, se inicia una etapa en la cual se llevaron adelante una serie de presentaciones, encuentros
y jornadas destinados a la difusión e intercambio de las estrategias y proyectos contenidos en el
Plan.

Las mismas permitieron llegar a otras organizaciones y ciudadanos que durante la etapa de
formulación no habían participado de forma directa. Entre las que podemos destacar, se encuentran
las rondas de trabajo con referentes territoriales y Consejeros de Presupuesto Participativo en
cada uno de los distritos municipales. Éstas constituyeron instancias de efectivo enriquecimiento y
apropiación de las propuestas de transformación urbana. Asimismo, se realizaron presentaciones en
facultades, redes de gobiernos locales, congresos, instituciones intermedias, entre otros espacios.

El gran desafío de los planes estratégicos consiste en trascender las fronteras de su formulación,
plasmada en un documento, para concretarse y materializarse en efectivos proyectos, algunos
tangibles y otros intangibles, que permitan lograr un cambio sustancial en la realidad de las ciudades.
Esta tarea requiere, a diferencia de otras instancias de trabajo, un mayor número de compromisos,
acuerdos, y dispositivos de articulación entre los actores que permitan el cumplimiento de los
proyectos que nos hemos propuesto.

Como se expuso anteriormente, durante la etapa de formulación del plan se abrieron diferentes
espacios participativos, mayormente de carácter amplio y que contemplaron modalidades
informativas, consultivas y decisorias. Durante la etapa de gestión, que se inicia formalmente en el
2010, una de las cuestiones clave es la de involucrar, articular y corresponsabilizar a los actores
públicos y privados, repensando y profundizando los dispositivos de participación.

En esta fase, muchos de estos actores deberán posicionarse como líderes de proyectos, lo que
implica que deberán asumir un nivel de responsabilidad mayor en la implementación de las acciones
y el aporte de recursos económicos, humanos, entre otros.

Además, la complejidad de gestionar proyectos estratégicos demanda el involucramiento y la

convocatoria de nuevos actores que puedan contribuir con la implementación, seguimiento y
evaluación de las iniciativas.

Por lo mismo, será imprescindible fortalecer y consolidar los canales de participación de la ciudadanía
en su conjunto, para construir los consensos necesarios que acompañen e impulsen la concreción
del plan.
Otro de los retos que debe abordar este instrumento es la emergencia de nuevas escalas territoriales,
implementando mecanismos de coordinación de políticas y cooperación intermunicipal, ya sea a
nivel metropolitano o regional.

La asunción de esta nueva escala territorial conlleva el esfuerzo adicional de afrontar los
inconvenientes propios de una planificación que se extiende más allá de los límites político–
administrativos de una ciudad: la falta de un marco legal que brinde autonomía de acción a los
municipios y comunas que integran el territorio para asociarse estratégicamente; los desfasajes
de escala entre los municipios y las comunas, que implican una gran diferenciación en sus status
político–administrativos; finalmente, la complejidad de las nuevas relaciones que se establecen
entre los actores públicos y privados que pasan a integrar un territorio que se proyecta a escala
metropolitana.

En este contexto, entonces, Rosario enfrenta el desafío de pensar una perspectiva estratégica de
escala regional que pueda contemplar las relaciones económicas, sociales y políticas que involucren
a la ciudad y a los municipios y comunas que la rodean.

Bibliografía

- Centelles I Portella, Josep. El buen gobierno de la ciudad. Estrategias urbanas y política relacional.,
Ed. Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid 2007.

- Falú, Ana y Marengo, Cecilia “Las políticas urbanas: desafíos y contradicciones”, extraído del sitio
web: http//bibliotecavirtual.clacso.org.ar, Buenos Aires, 2004.

- Fernández Güell, José Miguel. Planificación Estratégica de las Ciudades. Nuevos instrumentos y
procesos. Ed. Reverte. Barcelona, 2006.

- Fernández Güell, José Miguel “25 años de planificación estratégica de ciudades”.. Ciudad y
territorio: Estudios territoriales No 154. Ministerio de Vivienda, Madrid 2007.

- PLAN ESTRATÉGICO ROSARIO 1998 (PER)

- PLAN ROSARIO METROPOLITANA ESTRATEGIAS 2018

- Pompei, Ana Laura, Durand Luciano y Barese Pablo. “La experiencia de la planificación estratégica
en Rosario: Plan estratégico y Plan Urbano”. Pensar en lo Estratégico Urbano 2005.Colección
Conocimientos en Red. Centro Iberoamericano de Desarrollo Urbano y Agencia Española de
Cooperación Internacional. Barcelona. 2005

Sitios Web consultados

WWW.CIDEU.ORG

WWW.PERM.ORG

www.cities-localgovernments.org/
 A IDENTIDADE DIGITAL E AO ACESSO À INTERNET: NOVOS DIREITOS NA
CONSOLIDAÇÃO DA CIBERDEMOCRACIA

Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire

geovanacartaxo@gmail.com
Tainah Simões Sales
tainahsales@gmail.com

Universidade de Fortaleza
Fortaleza - Brazil

Resumo

O presente estudo visa discutir os impactos da transformação da democracia em ciberdemocracia,

a partir de discussões acerca do desenvolvimento de uma cidadania digital e da possibilidade de
ampliação do fazer político do cidadão mediante a inclusão e o acesso às novas tecnologias. É
imprescindível a colaboração da sociedade na formação de uma cidadania participativa e num Estado
verdadeiramente democrático. Cresce a necessidade de o Estado tornar-se mais transparente e
acessível aos cidadãos, mediante a prestação de serviços e informações, e as novas tecnologias
tornam-se instrumentos cada vez mais eficazes em sua concretização. Dessa forma, a pesquisa
avalia os instrumentos fornecidos pelo Poder Público para uma efetiva participação popular online
no Poder Executivo e Legislativo, bem como as novas formas de mobilização social, mediante
o fortalecimento de organizações não governamentais (ONGs) e da inclusão digital. A partir da
concretização da ciberdemocracia, pretende-se estudar, ainda, a formação de uma identidade digital,
mediante o exercício da cidadania eletrônica (e-citizenship), albergada pelo crescente sentimento
de que o indivíduo, enquanto cidadão, pode ter acesso a informações públicas e efetivo poder no
fazer democrático. O estudo contou com análise bibliográfica de conceitos como ciberdemocracia,
esfera pública inclusão e cidadania digital, além da análise de casos concretos de redes sociais que
proporcionam um efetivo exercício da democracia e aumento da liberdade de expressão. O objetivo
do estudo é analisar as mudanças e a formação de uma identidade digital, além da possibilidade
de as novas tecnologias representarem mecanismos importantes de resgate da participação e
fortalecimento da democracia. Num momento de explosão do impacto da internet e das novas
tecnologias da informação sobre a vida das pessoas, exige-se mais do que nunca a ampliação da
investigação científica sobre os rumos democracia em suas mais diversas formas.

Palavras-chave: Identidade digital. Direito ao acesso à Internet. Inclusão digital. Direitos Humanos.
Direitos fundamentais.

Introdução

Pesquisa realizada em 26 países abrangendo mais de 27 mil adultos, inclusive o Brasil, revelou
que 87% dos usuários defendem que o acesso a internet é um direito. No Brasil esse número
sobe para 91%. 53% dos entrevistados defendem que a internet não seja regulada por governos.
A pesquisa ocorreu entre novembro de 2009 a fevereiro de 2010 e foi realizada pela rede mundial
BBC1. Os dados reforçam o surgimento de um novo direito, o direito à internet, um desdobramento
do direito universal à informação e livre manifestação do pensamento. Mas as conseqüências deste
direito nutrem o avanço fundamental da capacidade de articulação, comunicação, fortalecimento
e criação de identidades e, principalmente, funda um novo fazer político. São estes os temas que
serão tratados neste artigo, quais as inovações no exercício da cidadania e no forjar da identidade
moderna mediados pelo ciberespaço? As novas tecnologias têm engendrado o fortalecimento e
aprofundamento do fazer democrático?

O acesso rápido, mais econômico, diverso e multifacetado de informações provenientes de

diferentes grupos de interesse, em uma profusão de liberdade e em formatos mais amigáveis e
didáticos (mapas, gráficos, vídeos, desenhos, hiperlinks) transforma as diversas relações humanas,
sejam comerciais, pessoais ou cidadãs. A relação com o Poder Público reveste-se de maior
transparência e menos burocracia. Levy (2002) correlaciona a democracia e sua evolução com a
transformação nos processos comunicacionais, iniciando na Grécia com a invenção do alfabeto
grego, que disseminou a escrita e a leitura, aprofundou-se e consolidou-se na Idade Moderna
com a invenção da imprensa e torna-se planetária com o advento da internet. É a denominada
Ciberdemocracia.

As novas tecnologias impelem o surgimento de novos direitos, como o direito à identidade digital
e ao acesso à internet, e modificam e ampliam o estar no mundo, criando variações e flexibilidades
na construção da identidade e da cidadania. A ausência na participação no mundo digital atualmente
implica uma lacuna na inserção seja no mercado de trabalho, seja nas possibilidades de sociabilidade
e acesso à informação e produção cultural, além do distanciamento crescente dos espaços de
tomada de decisão e formação da esfera pública. Para Arendt (1979):

Os direitos humanos não são um dado, mas um construído, uma invenção humana, em
constante processo de construção e reconstrução. Compõem um construído axiológico,
fruto da nossa história, de nosso passado, de nosso presente, a partir de um espaço
simbólico de luta e ação social. [...], a ascensão dos direitos é fruto de lutas, que os direitos
são conquistados, às vezes, com barricadas, em um processo cheio de vicissitudes, por
meio do qual as necessidades e as aspirações se articulam em reivindicações e em
estandartes de lutas antes de serem reconhecidos como direitos.

Os novos status e sujeitos sociais imbricados pela complexificação da sociedade fazem surgir
os novos direitos. É importante ressaltar, contudo, que a era da positivação de direitos pelo Estado
está ultrapassada: vivemos uma era em que a subjetividade humana é quem define os elementos
e direitos a serem respeitados por todos (ANNONI, 2008, p. 129-130).

O direito a Informação está consagrado na Declaração Universal dos Direitos Humanos2 no

artigo XIX:

Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade
de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e
idéias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.

As exigências e necessidades de informação ampliadas pela Sociedade Informacional revestem

o Direito a Informação de diferentes matizes a exigir a positivação de novos direitos como Direito
ao Acesso à internet e Direito à identidade digital.

Direito ao acesso à Internet: um novo Direito fundamental

A leitura da dos pensadores estudiosos da cibercultura, não descreve uma posição unívoca
entre os que refletem sobre a sociedade da informação, entre os teóricos que se debruçam sobre
as vantagens libertadoras das novas tecnologias está André Lemos (2003), que afirma que a cultura
contemporânea é tão associada à modernidade e à era digital que deve ser chamada de Cibercultura,
e Pierre Lévy (2002), que entende que o ciberespaço proporciona maior visibilidade e transparência
na esfera pública. O fato é que o exercício laboral, acadêmico e político, nas mais diversas esferas
se utilizam da mediação das novas tecnologias para ser reconhecido, sejam os exames médicos,
mediados por tecnologias da imagem, as comunicações que assistem a substituição e convergência
de mídias e a interatividade crescente como uma demanda da sociedade, seja na virtualização do
Poder Judiciário, digitalização das bibliotecas e o sem número processos de e-commerce que se
expandem na economia globalizada, ou ainda os sites de relacionamentos, nada parece estar fora
da rede.

Desse modo, a adequação do ordenamento jurídico, em escala global, a necessidade de

garantias a essa nova forma de se expressar e estar no mundo é apenas um desenrolar do já
assegurado direito à liberdade de expressão e acesso à informação. Nesse sentido a exclusão
do mundo digital mostra-se uma exclusão perversa no momento em que a cultura e a informação
se disseminam de forma massiva, interativa e globalizada, com velocidade e volume nunca antes
alcançados.

Levy descreve em sua obra O que é virtual os processos de virtualização do corpo, do texto
e da economia, e afirma que o virtual é real. Neste sentido, a economia virtualizada suporta a
necessidade de inclusão e universalização do acesso à internet.

A Sociedade da Informação caracteriza-se pela centralidade que a comunicação e a informação,

baseadas no desenvolvimento tecnológico, assumem na vida cotidiana tornando-se responsável
por conectar e desconectar indivíduos, grupos, regiões e países em fluxo contínuo de decisões
estratégicas (OLIVEIRA, 2002, p. 122). Esta centralidade transforma as relações sócias e, sobretudo,
transforma Direito.

Os diversos direitos fundamentais elencados na Constituição Federal de 1988 segundo o

constitucionalista Paulo Bonavides (2000) divide-os em quatro gerações, sendo a primeira geração
os direitos de liberdade; a segunda geração são os direitos sociais, culturais, econômicos e
coletivos; a terceira engloba direitos ao desenvolvimento, paz, ao meio ambiente, propriedade sobre
o patrimônio comum e de comunicação, e a quarta geração abrange os direitos à democracia,
informação e pluralismo.

Apesar de não positivados pela legislação pátria os direitos à identidade digital e ao acesso
à internet são essenciais à democracia e ao desenvolvimento sustentável. É importante registrar
o nascimento dos direitos no ritmo dos reclames históricos, das necessidades da evolução e
sofisticação da sociedade; é o que se analisará neste trabalho, as pegadas e marcas do surgimento
de um novo direito.

Wachowicz (2008) inova ao propor uma quinta dimensão dos direitos, os direitos da realidade
virtual, da internet e da informática. Os direitos fundamentais são indispensáveis para que se possa
garantir a participação política do cidadão e a sua inserção em um mundo social.

Os direitos fundamentais podem ser considerados simultaneamente pressuposto, garantia

e instrumento do princípio democrático da autodeterminação do povo por intermédio de
cada indivíduo, mediante o reconhecimento do direito de igualdade (perante a lei e de
oportunidades), de um espaço de liberdade real, bem como por meio da outorga do
direito à participação (com liberdade e igualdade), na conformação da comunidade e
do processo político, de tal sorte que a positivação e a garantia do efetivo exercício dos
direitos políticos (no sentido de direitos de participação e conformação do status político)
podem ser considerados o fundamento funcional da ordem democrática e, neste sentido,
parâmetros de legitimidade (SARLET, 1998, p.62).

O direito a internet encontra-se elencado como um direito de quinta dimensão, apesar da

facilidade didática da explicação dos direitos a partir da metáfora das diferentes dimensões ou
gerações, esta escala é bastante criticada por preconizar indiretamente alguma hierarquização ou
priorização dos direitos humanos.

Insere-se o direito à informação, direito humano fundamental que, durante décadas, foi
relegado a segundo plano, em prol da proteção sucessiva de direitos. Assim, a partir da
 constatação dos direitos humanos não serem sucessivos, mas cumulativos, bem como
não se classificarem em categorias ou gerações, é que se deu, especialmente a partir da
Segunda Guerra Mundial, no plano internacional, o emergir o novo Direito dos Direitos
Humanos, acolhendo suas dimensões em convenções coletivas de natureza multilateral.
(WACHOWICS, 2008, p.257)

A compreensão da indivisibilidade, interconexão e cumulatividade dos Direitos Humanos são

assentadas na Resolução nº32/120 da Assembléia Geral das Nações Unidas: “Todos os direitos
humanos, qualquer que seja o tipo a que pertencem, se inter-relacionam necessariamente entre si,
e são indivisíveis e interdependentes.” Corrobora com a imbricação do Direito ao acesso à internet
com o novo exercício da democracia e da cidadania, como interfaces de uma mesma pedra, os
Direitos Humanos, brunidos junto à sociedade, no ritmo de suas necessidades e conquistas.

As tecnologias de informação e comunicação elaboram interconexões com o exercício da

democracia, oportunizando inovadores espaços de mobilização, difusão de informação, ampliação
e universalização do conhecimento, transparência pública e sobretudo a formação de uma nova
esfera pública. O fortalecimento de um discurso racional sobre um tema, a difusão de informações
complexas e o envolvimento e ampliação do engajamento da comunidade somou uma ferramenta
essencial no estabelecimento de fluxos de informação, no forjar visibilidade, autoridade e
legitimidade, ciberespaço:

A esfera pública pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicação de
conteúdos, tomadas de posição e opiniões, nela os fluxos comunicacionais são filtrados
e sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas
específicos” (HABERMAS, 1997, p.92).

A revolução tecnológica tem sua gênese ligada a movimentos culturais libertários e inovadores,
apesar da internet ter sua origem no controle de computadores destinados a descentralizar as
informações militares americanas em caso de guerra (ARPANET), não desconfigura o caráter
extremamente revolucionário das novas tecnologias. O estudo da biografia dos criadores do
Computador pessoal, como Bill Gates e Steve Jobs, demonstra o espírito transformador incutido
nas idéias e motivadoras da ousadia e criação do novo. O uso político que acompanha a chamada
cibercultura (LEMOS, 2003, p.8) é engendrado pelas inovações, explicadas por Lemos em três
aspectos: a saber: (a) liberação do pólo emissor, (b) conectividade e (c) reconfiguração. De fato,
fundamentando o fortalecimento de uma esfera pública transformadora.

O acesso à internet atualmente é condição para o exercício de diversos direitos, como o acesso
à cultura, a informação, a expressão, ações mediadas de modo crescente pelo ciberespaço. È o
fenômeno da desmaterialização e desterritorialização.

A imediaticidade na troca de dados e informações pelo planeta torna o mundo “menor” e

amplia a sensibilidade e envolvimento das pessoas na problemática humana como nunca antes
foi experimentado. É a chamada omnivisão, conceito desenvolvido por Pierre Levy (2004, p.374),
segundo o qual “É possível encontrar e mostrar, a partir de qualquer ponto da rede, quase tudo
aquilo que pode ser captado na esfera digital”. Este fenômeno provoca a desmaterialização dos
produtos culturais e da economia no intuito de facilitar sua propagação. “A omnivisão distingue-se
da televisão porque permite a cada um não apenas ver a distância, mas também digerir o próprio
olhar (LÈVY, 2002, p. 67).”

Castells confirma as diferentes dimensões do direito a informação (1999, p. 51) e ensina: “pela
primeira vez na história, a mente humana é uma força direta de produção, não apenas um elemento
decisivo no sistema produtivo.” As modificações profundas nas dimensões espaço-temporais
se aliam a ampliação e diversificação da capacidade e liberdade de expressão: é o indivíduo
contribuindo ativamente com o conhecimento e não sendo mero espectador. Desse modo, amplia-
se o estar e pensar no mundo e constroem-se novas pontes, relações, conexões que suportam
novas perspectivas necessárias a esta compreensão.

Direito ao Acesso à Internet: decisões judiciais e políticas públicas democratizantes

O temor despertado pelos possíveis mau usos do ciberespaço, tais como a perpetuação de
crimes, violação de direitos autorais, falsas identidades, ofensas a veracidade das informações
perfazem uma constante pressão para o controle da internet. Apesar disso, a população tem se
manifestado no sentido de garantir o acesso como um direito que está sobreposto ao controle,
conforme dado da pesquisa da BBC, citada anteriormente, em que 53% dos entrevistados são
contrários ao controle da internet.

A França inaugurou uma legislação que visava o registro e controle dos acessos à internet,
e previa punições para os internautas que baixassem conteúdo sem autorização, como músicas,
arquivos etc. A lei regulamentava ainda a identificação de cada usuário por seu endereço IP,
criando uma série de procedimentos, na maioria das vezes inúteis, para verificar a identidade dos
usuários. A Lei designada HADOPI (Haute Autorité) sofreu críticas e rejeição por parte dos cidadãos
franceses, que a denunciaram como fruto do lobby dos produtores culturais. Estudos desenvolvidos
na Universidade francesa de Rennes demonstraram que os usuários do compartilhamento de
arquivos (Peer to peer ou P2P) são também os maiores compradores de DVD, sendo a internet
uma difusora e não um problema na economia cultural3. A discussão levou o partido Socialista
Francês a questionar a constitucionalidade da Lei.

A decisão da Corte Francesa foi emblemática e confirma o reconhecimento de um Direito

Fundamental à Internet que se sobrepõe aos sistemas que possam vir a limitar o acesso e a difusão
de informações. A decisão n° 2009-580 DC de 10 de junho de 2009 do Conselho Constitucional
Francês foi comemorada no mundo inteiro pelos que apregoam a liberdade e o livre acesso na
internet:

Considérant qu’aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles

concernant… les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens
pour l’exercice des libertés publiques » ; que, sur ce fondement, il est loisible au législateur
d’édicter des règles de nature à concilier la poursuite de l’objectif de lutte contre les
pratiques de contrefaçon sur internet avec l’exercice du droit de libre communication
et de la liberté de parler, écrire et imprimer ; que, toutefois, la liberté d’expression et de
communication est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la
démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés ; que les atteintes
portées à l’exercice de cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées
à l’objectif poursuivi ; 4

A polêmica atingiu o Brasil que elaborou projeto de Lei com mesmo intuito, chamada de Lei
Azeredo, por ser de iniciativa do Deputado de Minas Gerais Eduardo Azeredo. O projeto de Lei
89/2003 (PL Azeredo) provocou a mesma reação na comunidade cibernética, desencadeando
diversos movimentos e listas de repúdio ao controle da internet, uma clara mensagem da população
ao reconhecimento de um novo direito, o direito ao acesso à internet, como faceta atual do próprio
direito à informação e a liberdade de expressão. EM trâmite no congresso o projeto perdeu a
força e está em fase de revisão. Enquanto isso, políticas públicas afirmativas são desenvolvidas
num sentido contrário, e reforçam a necessidade de aprofundar e garantir o amplo acesso ao
ciberespaço.

Nesse sentido foi aprovado em São Paulo o Decreto Estadual nº 54.921, de 15 de outubro de
2009 pelo governador José Serra, instrumento que visa criar e incentivar a banda larga popular de
inclusão digital, e dará acesso de forma mais barata a cerca de três milhões de usuários de internet
rápida só no estado de São Paulo. O objetivo do programa consiste em:

(...) facilitar o acesso da população, preferencialmente de baixa renda, do Estado de São

Paulo ao serviço de comunicação à pessoa física na modalidade de disponibilização de
meios de acesso à Internet em banda larga por meio de incentivos fiscais às empresas
prestadoras desse serviço.

O programa prevê ainda o incentivo fiscal aos serviços de comunicação condicionada a prestação
do serviço de banda larga seja igual ou inferior a R$ 29,80 (vinte e nove reais e oitenta centavos),
já incluído nesse preço o equipamento modem, sua manutenção e os demais serviços inerentes à
comunicação pela Internet, devidos à prestadora do serviço ou a terceiros, tais como provimento de
serviço de conexão à internet ou atendimento ao assinante.

Desde 2000 o programa de modernização administrativa no Brasil incluiu nas suas ações a
implantação de um Governo Eletrônico, o marco desta ação foi a promulgação do Decreto em 18
de outubro de 2000 para instituir o Comitê Executivo do Governo Eletrônico. O principal objetivo
é o fornecimento de serviços e informações aos cidadãos de forma mais rápida, transparente e
com economia de recursos humanos e materiais. Entre as suas competências estão a promoção
de programas e projetos de instalação de infra-estrutura tecnológica no âmbito da Administração
Pública Federal, estabelecer metas, diretrizes e definir padrões de qualidade e mecanismos de
prestação de serviços eletrônicos:

Art. 1º Fica criado, no âmbito do Conselho de Governo, o Comitê Executivo do Governo

Eletrônico, com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e
articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de
serviços e informações ao cidadão. (Brasil, 2000)

Para executar a política do Governo Eletrônico foram instituídos Comitês Técnicos (Decreto
de 29 de outubro de 2003) no âmbito do Comitê Executivo do Governo Eletrônico (BRASIL, 2003).
Os oito Comitês Técnicos refletem o escopo e abrangência desta política pública que visa ao fim a
ampla inclusão digital e acessibilidade aos serviços e informações governamentais:

I - Implementação do Software Livre;

II - Inclusão Digital;

III - Integração de Sistemas;

IV - Sistemas Legados e Licenças de Software;

V - Gestão de Sítios e Serviços On-line;

VI - Infra-Estrutura de Rede;

VII - Governo para Governo - G2G; e

VIII - Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.

É clara a articulação do Poder Público no sentido de promover ações para a informatização

e modernização da Administração, incluindo a participação da população, ainda como forma de
diminuir custos e tornar a máquina estatal mais eficiente. No entanto, a transparência e maior acesso
à informação consistem nas conseqüências diretas deste processo. A economia globalizada impõe
cada vez mais a articulação e formação de cidadãos conectados, sob pena de o país instalar uma
lacuna nos diálogos internacionais e na concorrência econômica. Dessa forma, no que diz respeito
à inclusão digital, muitos programas já estão em fase de implementação no Brasil.

O Programa Banda Larga nas Escolas, de 2008, por exemplo, é uma iniciativa do Ministério da
Educação de implantar nas escolas públicas laboratórios de informática com internet Banda Larga.
A previsão é que em três anos todas as escolas públicas com mais de cinquenta alunos recebam
tal incentivo do Governo (GUIMARÃES, 2008).

O acesso à internet ainda não é universal, no entanto o ritmo de expansão do acesso imprime
perspectivas alvissareiras, estudos apontam que a sua expansão tem ocorrido três vezes mais
rápida que a televisão e o rádio há alguns anos. Werthein (2000, p. 74) afirma que ”o ritmo do
avanço tecnológico no alvorecer do novo paradigma tem sido, sob qualquer ótica, extraordinário.
O ritmo de expansão da Internet no mundo levou apenas um terço do tempo que precisou o rádio
para atingir uma audiência de 50 milhões de pessoas.”

Em pesquisa realizada pela Internet World Stats (2009) em 2000 havia, aproximadamente,
360.985.482 de usuários da internet no mundo. Em 2009, esse número saltou para 1.668.870.408,
ou seja, em nove anos, o número de internautas quintuplicou.

O jornal New York Times noticiou no dia 12 de março de 2010 o inicio de uma batalha para
implantar um plano de 10 metas para universalizar a internet rápida nos Estados Unidos: o projeto
foi apresentado ao Congresso Americano, mas encontra a resistência das grandes lobbies das
telecomunicações. 5

Percebe-se a sincronia de políticas públicas, decisões judiciais, manifestações da sociedade

civil no sentido de afirmar e fundamentar o novo direito à internet, consolidando uma sociedade
da informação, em que a intermediação das novas tecnologias contagiam o fazer humano. Alguns
teóricos arriscam a gênese de uma nova fase, o pós humano, que reflete um novo estar no mundo,
uma nova identidade.

Direito à Personalidade e à Identidade Digital

O direito à personalidade amparado na dignidade da pessoa humana, fundamento da República

Federativa do Brasil, de acordo com caput do art. 1º da Constituição Federal de 1988 reveste-se
de uma importância crescente em uma sociedade complexa e que enfrenta constantes inovações
tecnológicas que desafiam e transformam as noções de privacidade, integridade, honra, identidade,
liberdade e imagem. Os direitos de personalidade consistem no conjunto de caracteres próprios da
pessoa (TELLES, 1977, p. 315), são direitos inerentes à própria existência, são subjetivos.

Constituem direitos necessários, inexpropriáveis, vitalícios, ilimitados conforme apregoa o

artigo 11 do Código Civil Brasileiro. No entanto, o advento das novas tecnologias revoluciona as
formas de interação do indivíduo com o meio, com o outro, com as coletividades. A possibilidade
de conexão global e não apenas local, a visibilidade e reconstrução de atores sociais múltiplos por
meio do ciberespaço auxiliam no desenvolvimento de identidades multifacetadas e plurais.

A perspectiva pós-humana conecta-se com o amplo acesso à informação mediada, sobretudo,

pela utilização de computadores e internet, forma-se uma nova identidade, com caráter subjetivo e
inerente ao próprio corpo. É o caso de alguns weblogs, por exemplo, que “trabalham aspectos da
‘construção de si’ e da ‘narração do eu’.” (RECUERO, 2009, p. 26).

É nesta perspectiva que surge, numa ramificação dos direitos de personalidade, o novo direito
à identidade digital.
 A era da revolução digital proporciona a ideia de um “eu” plural ou fragmentado, multifacetado,
constituído pela interação de vários aspectos subjetivos difundidos pelo ciberespaço. A rede
possibilita relações múltiplas entre personagens que têm suas habilidades, referências, conexões
ampliadas pelos computadores, fato que interfere na construção do pensamento e da própria
identidade do indivíduo:

Os sites pessoais que hoje em dia proliferam na Web são um exemplo claro da nossa
multiplicidade de identidades, ou melhor, da nossa coerência dentro da multiplicidade de
referências que constroem a nossa identidade, são também o reflexo do indivíduo como
um nó numa rede de informação na sociedade em geral, assim assumimos personalidades
cada vez mais flexíveis, estabelecemos links de identidade (JÚLIO, 2005, p. 13-14)

Raquel Recuero (2009) analisa e descreve a formação de uma identidade digital por meio de
características próprias expressas na internet, como exemplo se identifica: o uso de palavras próprias,
cores nas falas, criação de nicknames, o pertencimento a comunidades, grupos semânticos, que
se identificam por ideologias ou gostos comuns, e a expressão de seu pensamento em weblogs ou
outros sites de redes sociais. Recuero afirma que a identidade é a manifestação da personalidade.

A interação entre indivíduos de realidades, locais e referências diversificadas proporciona

a construção de uma identidade múltipla dada a ampliação das referências e capacidade de
expressão. A possibilidade de constantemente “atualizar” as páginas, refazer o texto, modificar as
expressões oportuniza a flexibilidade que influencia a construção do “eu” múltiplo. A exposição
exacerbada constitui outra característica atual comentado por SIBILA (apud Recuero, 2009, p.26):

Sibila (2003) chama de “imperativo de visibilidade” da nossa sociedade atual essa

necessidade de exposição pessoal. Esse imperativo, decorrente de intersecção entre
público e privado, para ser uma conseqüência direta do fenômeno globalizante, que
exacerba o individualismo. É preciso ser “visto” para existir no ciberespaço. É preciso
constituir-se parte dessa sociedade em rede, apropriando-se do ciberespaço e
constituindo um “eu” ali (Efimova, 2005). Talvez mais do que ser visto, essa visibilidade
seja um imperativo para a sociabilidade mediante pelo computador.

Esta visibilidade argüida por Sibila perfaz outra determinante na formação da identidade atual.
Define-se identidade como o fator que “possibilita diferenciar uma pessoa, um grupo, uma cultura,
ou uma sociedade de outra, ou seja, o ‘eu’, do ‘ele’ ou o ‘nós’, dos ‘eles’.” (OLIVEIRA, 2002, p. 133).
A identidade, portanto, se transforma de acordo com as relações sociais, com a evolução histórica,
social, e cultural.

Nessa perspectiva surge um novo conceito o “pós-humano”, resultado da revolução digital da

cibercultura. Constitui uma expressão “estrategicamente forte de modo a nos levar a enfrentar a
necessidade presente e agudamente desafiante de repensarmos a condição humana na pluralidade
de suas facetas, na medida em que são agora afetadas em intensidade pelas tecnologias, a saber,
a faceta molecular, a corpórea, a psíquica, a social, a antropológica e a filosófica.” (SANTAELLA,
2009).

O pós-humanismo seria a relação convergente e indistinguível entre a tecnologia e os organismos,

de modo que toda a concepção da vida e do conhecimento humano devem ser repensados. As
novas tecnologias de informação e comunicação se imbricam tão fortemente tantos aspectos
inerentes à vida e ao cotidiano das pessoas que hoje se confundem. Isso porque os computadores,
por exemplo, não são somente máquinas destinadas à repetição mecânica: são fortes instrumentos
de difusão das artes, da cultura, do pensamento, do conhecimento e da ciência, e atualmente
remodela o próprio conceito de vida, de corpo e das capacidades “naturais” do homem. Além
disso, são capazes de criar laços sociais e afetivos, modificar uma cultura política e fortalecer
o sentimento de cidadania, realizar transações econômicas, diminuir a distancia entre o Poder
Público e a sociedade. As tecnologias estão presentes em todas as faces da vida do individuo,
provocando transformações psicológicas, ideológicas e físicas, a exemplo dos avanços da medicina
e da biotecnologia.

O pós-humanismo nos leva a uma reflexão filosófica e antropológica a cerca do estar no

mundo e da nova concepção do ser. Nesse contexto, encaixa-se a identidade digital que, como já
explicado, é constituída por uma multiplicidade de faces difundidas no ciberespaço.

Admitindo que a identidade digital e a personalidade estão amplamente relacionadas, é impossível

não pensar em um Direito que não garanta e proteja as modificações do “eu” proporcionadas pelo
advento das novas tecnologias de informação e comunicação. Como o ordenamento jurídico, a nível
nacional e internacional, não podem estar em descompasso com as necessidades e os reclamos
históricos e sociais, urge que haja proteção jurisdicional a esta nova concepção de identidade e
personalidade.

A construção de identidades digitais múltiplas, a possibilidade de contribuir com mobilizações

sociais e ser um cidadão no ciberespaço já estão inseridas subjetivamente no próprio homem pós-
moderno e pós-humano. Sendo uma perspectiva intrínseca ou inerente do indivíduo, constituem,
ainda, direitos de personalidade baseados no princípio da dignidade da pessoa humana e merecem
todo o respeito e amparo jurisdicional.

Conclusão

O Direito ao acesso à internet encontra-se em amplo processo de afirmação, reconhecidos

pela população, caminham nos processos judiciais, na inspiração de novas políticas públicas e se
consolidam como um novo direito humano, mesmo que ainda não positivado.

O reconhecimento da historicidade e evolução dos direitos encontra amparo na observação do

surgimento dos novos direitos, denominados de forma didática, de quinta dimensão de direitos,
a internet, a identidade digital e ao acesso a internet, como reflexo da sociedade da Informação,
em que a difusão de conhecimentos, o fazer laboral, político ou cultural se encontram mediados
pelas novas tecnologias. A mudança na sociedade emerge a necessidade de novos direitos para
proteção de novas formas de estar e interagir no mundo. O acesso à internet, por sua vez, é
essencial para que seja possível falar numa nova esfera política, na transformação da democracia
em ciberdemocracia. Esta seria formada por cidadãos de todo o planeta, capazes de articular e
participar ativamente de movimentos e das mudanças ocorridas nos setores econômicos, sociais
e políticos.

As transformações nas formas de interações, a multiplicidade de formas de se expressar

e a pletora de conexões e referências aliadas à flexibilidade inerente a construção e perfis no
ciberespaço, bem como a quase compulsória visibilidade da contemporaneidade são alguns dos
aspectos que moldam a construção de uma nova identidade, a identidade digital. Dado o “imperativo
da visibilidade” o direito à identidade digital se alastra como uma faceta das transformações advindas
da fase pós-humana.

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v. 29, n. 2, pp. 71-77.
 Aprendizaje ciudadano desde la participación en el cuidado de la Salud

Casas, Gerardo; Corti, Paula; Gonzalez, Marcelo; Sinchez, Silvina

cortipaula@gmail.com
ONG Voluntarios Contra el Sida (VCS)
Rosario (Santa Fe) – Argentina

Presentación

Voluntarios Contra el Sida, Organización No Gubernamental (ONG) Sin Fines de Lucro fundada en
marzo de 1987, el objetivo de la ONG es contribuir activamente a propagar los descubrimientos,
conocimientos y novedades que se produzcan a nivel local, provincial, nacional y mundial respecto
del virus de la inmunodeficiencia humana (vih), así como participar activamente en acciones que
tiendan a la prevención primaria, secundaria y terciaria de vih y sida y a la asistencia de las personas
que viven con el virus del vih o en situaciones de riesgo. La misión es contribuir activamente a
propagar los descubrimientos, conocimientos y novedades que se produzcan a nivel local, provincial,
nacional y mundial respecto del virus de la inmunodeficiencia humana (vih), así como participar
activamente en acciones que tiendan a la prevención primaria, secundaria y terciaria de vih y sida y
a la asistencia de las personas que viven con el virus del vih o en situaciones de riesgo. Se lleva a
cabo la tarea constituyendo un un espacio de encuentro y expresión de la diversidad en interacción
permanente con el entorno sociocultural, y abordando las problemáticas emergentes a partir del
acceso oportuno a todos los niveles de atención de la salud, privilegiando en todo momento el
concepto de calidad de vida. La visión de la institución es participar activamente en actividades
que tiendan a incidir en políticas públicas, fortalecer las redes existentes a través de compromisos
y alianzas, fortalecer los grupos que vienen trabajando en la institución compuestos por diversas
poblaciones y formar recursos humanos. Los valores éticos con los que lleva a cabo su tarea son:
Derechos Humanos y Derechos Personalísimos, aceptación de la diversidad, convivencia armónica
de todos los sectores de la sociedad, solidaridad, compromiso, implicancia en la constitución de redes
sociales, participación ciudadana / ciudadanía emancipada, equidad social, igualdad de derechos,
formación de líderes comprometidos, no segregación / autosegregación y no discriminación.

Voluntarios Contra el Sida tuvo su origen en la comunidad gay de Rosario, e inicialmente trabajó
específicamente con población GLTTTB (gays, lesbianas, travestis, transexuales, transgénero,
bisexuales) y otros HSH (hombres que tienen sexo con hombres).

Recibía folletos y material de EE.UU., de San Francisco que se hacia circular en bares, confiterías,
lugares gay de Rosario y otros lugares de encuentro, en donde los propietarios de los mismos
abrían sus puertas a la tarde para que pudieran reunirse. Posteriormente se iniciaron las charlas en
algunos colegios y las visitas a pacientes internados en Hospitales Públicos, mucho de los cuales no
tenían familiares y/o amigos o eran abandonados por los mismos. A partir de esas visitas se decide
hacer eventos en bares y confiterías para recaudar fondos (para alquiler, comida, medicación, etc.)
para aquellos pacientes dados de alta que habiendo sido abandonados no tenían donde ir.

En 1993, la línea de trabajo se extiende a la comunidad general, manteniéndose como eje de la

organización el trabajo con poblaciones LGTTBI. En la actualidad sus tareas están enfocadas en
tres ejes:

1.- Asistencia y contención de personas conviviendo con vih. Reconstrucción de los lazos afectivos
para poder reconstruir su red de sujeción. Asesoramiento integral con profesionales de diferentes
disciplinas (médicos, abogados, psicólogos).

2.- Actividades de prevención primaria y secundaria: en este marco se encuadra las campañas de
prevención realizadas desde hace una década a la comunidad de Rosario en general. Campañas
de distribución de material gráfico, de incentivación para la realización de tests. Convenios de
trabajo conjuntos entre ONG, con organismos municipales y provinciales.

3.- Departamento de Detección /determinación diagnóstica de HIV. En 1998 se reestructura el

servicio, se crea un grupo de trabajo estable, se incrementan días de atención al público y se
amplían los horarios. Desde entonces se a llevado adelante un trabajo sistematizado.

Desde el año 2001, y a partir del “Curso de Capacitación en Recurso Humano en Prevención de
ETS, SIDA, Adicciones y Sexualidad” los integrantes de la ONG comenzaron a gestar una propuesta
espontánea y no sistematizada de intervención en la población HSH y con locación en los lugares
de encuentros masivos.

Estas intervenciones con el tiempo fueron siendo más sistematizadas y dos años después la
institución comienza a crecer con la participación en proyectos en el marco del Proyecto País -
Actividades de apoyo para la prevención y control del VIH/SIDA en Argentina, financiado por el fondo
global financiado por el Fondo Global. Entre los más significativos se puede nombrar el Proyecto
105 “Promoción y Accesibilidad al Proceso Diagnóstico de vih/sida en la Ciudad de Rosario”, el
Proyecto 106 “El Laberinto del Estigma: Prevención del vih/sida en Población HSH” y el proyecto
200-044 “Prevención de vih/sida y otras ITS en Población de Alta Vulnerabilidad en Redes de Salud
Pública” proyecto en cooperación con el Centro Regional de Salud Mental “Dr. Águdo Avila”

Hacia el interior de la institución este crecimiento tuvo que ver con: aprendizaje en gestión, monitoreo y
evaluación de proyectos. Las habilidades que los técnicos profesionales de la institución adquirieron
dio lugar a un salto cualitativo, ya que al momento se venía trabajando en proyectos de subvención
nacional, y a partir de allí se accede a la participación interrumpida de proyectos de subvención
internacional. Cabe aclarar que la institución calificó para la continuidad de los proyectos antes
mencionados a la vez que fue incorporando otros: Proyecto “Prevención, participación y ciudadanía”,
(2005-2008), Proyecto Fortalecimiento Redes “CONADISE” cofinanciado por el CENOC (2006),
“Comunicación Popular y Participación Ciudadana: Prevención del vih/sida en Barrios del Distrito
Oeste de la Ciudad de Rosario” (2007) cofinanciado por el Programa Municipal de Sida de Rosario,
PROMUSIDA, Proyectos 305 (y su continuidad 514) “Prevención del vih/sida en Personas HSH de
la Ciudad de Rosario” (2007-2009), UBATEC.

Este crecimiento en la complejidad de los proyectos fue una fuente de oportunidad para que se
incorporen más personas de la comunidad a participar como promotores y eso redundó en el
aumento también de los multiplicadores captados en cada uno de los proyectos. Los promotores
y multiplicadores desarrollaron habilidades de empatía, asertividad y proactividad a partir de la
posibilidad generada por la participación y el empoderamiento, además se entrenaron en técnicas
de trabajo grupal y herramientas de liderazgo.

Hasta aquí se hizo mención al trabajo de la ONG, a continuación se desarrollan cuatro conceptos
(Complejidad – Redes – Participación - Empoderamiento) que son el fundamento teórico de la
política institucional, que sustenta el trabajo en estos 23 años ininterrumpidos, ejes desde los
que se analiza la concretización del accionar de VCS en tres niveles: Nivel Uno: en el trabajo en
prevención, creando conciencia, captando multiplicadotes. Nivel Dos: entrenamiento en el ejercicio
participativo a partir de acciones que permiten el empoderamiento para ejercer los derechos en
contextos próximos (familia, ong, lugares de trabajo). Nivel Tres: incidencia política a través de la
participación en ámbitos políticos y académicos de la institución desde integrantes de la ONG.

El paradigma de la complejidad posibilita visualizar el universo como una red de interconexiones.

Morin retoma a Pascal cuando dice: “Todas las cosas son ayudadas y ayudantes, todas las cosas
son mediatas e inmediatas, y todas están ligadas entre sí por un lazo que conecta unas a otras,
aun las más alejadas” Desde este paradigma se produce un cambio en el lugar del sujeto, que ya
no es externo, sino que es productor del mismo conocimiento, de la misma realidad, de su verdad.
Y aparecen nuevas formas de concebir las relaciones entre las personas como las redes y las
concepciones heterárquicas.

Redes

Elina Dabas, al respecto de las redes dice en 1998 que… “implica un proceso de construcción
permanente tanto individual como colectivo. Es un sistema abierto, multicéntrico, que a través de
un intercambio dinámico entre los integrantes de un colectivo (familia, equipo de trabajo, barrio,
organización, tal como la escuela, el hospital, el centro comunitario, entre otros) y con integrantes
de otros colectivos, posibilita la potencialización de los recursos que poseen y la creación de
alternativas novedosas para la resolución de problemas o la satisfacción de necesidades. Cada
miembro del colectivo se enriquece a través de múltiples relaciones que cada uno de los otros
desarrolla, optimizando los aprendizajes al ser éstos socialmente compartidos.”

Lo que se opone a la lógica de redes son las pirámides, las formas jerárquicas de organización. Las
redes son heterárquicas, no poseen una estructura piramidal con una autoridad superior, sino que
se desarrollan en la horizontalidad. Cualquiera de sus miembros, desde su área de competencia,
puede ejercer un liderazgo, según las circunstancias. Redes son redes de personas, se conectan o
vinculan personas, aunque esta persona sea el director de la institución y se relacione con su cargo
incluido, pero no se conectan cargos entre sí, no se conectan instituciones entre sí, se conectan
personas. Por esto se dice que es el lenguaje de los vínculos, articular heterogeneidades, eso es
de la lógica de red.

Según Maritza Montero y Maribel Goncalvez de Freitas son funciones de las redes sociales:
“. Permitir el desarrollo de relaciones informales propicias para la integración social (Sluzki, 1996)
Aceptar “la diversidad y el respeto por el otro, a la vez que buscan el consenso sobre ciertos
objetivos comunes”. Reconocimiento de la legitimidad del otro (Morillo de Hidalgo, 2000:11)
Permitir, fomentar, fortalecer, canalizar la participación social. Aceptar y aprovechar el valor
constructivo de los conflictos. Usar la negación como instrumento para lograr metas incorporando
la diversidad. Abrir espacios a la creatividad e innovaciones (Morillo de Hidalgo, 2000)
Responder a necesidades con una orientación que busca solucionar problemas y producir recursos
o mejorar su utilización. Difundir la información y el conocimiento producido en la comunidad.
Movilizar a la comunidad, incorporándola a la solución de conflictos. Generar procesos de
problematización, desideologización, desnaturalización y concientización al ser un espacio reflexivo.

A través de las redes, cada identidad que forma parte de ellas puede “concentrarse en aquello
que es su misión específica delegando en otra aquellas funciones que son parte esencial de su
contenido institucional. De este modo aumentará su eficiencia y su eficacia en el logro de metas
y objetivos que se propone alcanzar.” (Morillo de Hidalgo, 2000:14)”. Desde la perspectiva del
individuo y su salud se tiene en cuenta la importancia de la red social del mismo. Las llamadas
redes sociales de apoyo están relacionadas con el mantenimiento de un buen estado de salud y
en la prevención y atenuación de situaciones críticas. Por el contrario, la insuficiencia de lazos de
apoyo tiene efectos negativos sobre la persona y ha sido relacionado con enfermedades físicas y
altos porcentajes en consultas psiquiátricas y psicológicas.

Participación

Se pueden encontrar muchas definiciones de participación. Maritza Montero remarca tres

connotaciones para el verbo participar:

1. “Ejecutar o estar involucrado/a en algún acto o fenómeno social, en el cual otras personas están
presentes de la misma manera (cursos, fiestas, reuniones, asambleas,p.e.)
2. Compartir con otras personas ciertas circunstancias y emociones.

3. Hacer partícipes a terceros de hecho o acontecimientos. Es decir, informarles o de alguna manera

introducirlos en alguna forma de conocimiento o acción que emana de la fuente informadora.”

Participar hace referencia a “tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella”. Así, “mediante la
participación, el hecho o fenómeno en el cual participamos pasa a ser parcialmente nuestro. Nos
pertenece en parte y se genera respecto de él, una relación con el sujeto participante.”

En el contexto de la comunidad, la participación supone los siguientes aspectos, entre otros, que
plantea Maritza Montero en el mismo artículo ya citado:

- “(…) actuación conjunta de un grupo que comparte los mismos objetivos e intereses

- (…) proceso que reúne al mismo tiempo aprendizaje y enseñanza (…), pues todos los participantes
tienen algo que aportar y algo que recibir en tal sentido

- Es (…) una acción concientizadora y socializante (…) pues produce una movilización de la
conciencia con respecto de las circunstancias de vida, de sus causas y de sus efectos, a la vez que
transmite patrones de comportamiento y nuevas formas de aprehender esas circunstancias.

- Posee un trabajo compartido (co-laborar), una relación compartida física, de aporte de ideas, de
recursos materiales y espirituales (co-relación)

- “Organización, dirección, ejecución y toma de decisiones compartidas o aceptadas por las personas
que forman el grupo involucrado en la acción participativa (…)

- Se generan formas de comunicación horizontal (…)

- Ser parte, tener parte y tomar parte (…). Tres condiciones que resumen la involucración, el
compromiso y el sentido de identidad a ella relacionado, la co-gestión o colaboración y el beneficio
tanto individual como colectivo”.

Empoderamiento (empowerment)

El origen de la noción de “empowerment” remite – en Latinoamérica - a la obra de Paulo Freire

(1973), en el desarrollo de una concepción de la educación comprometida con la liberación de los
oprimidos

El término empowerment ha extendido su sentido original, volviéndose parte de diversas disciplinas

y prácticas sociales, como ser la psicología comunitaria, la teoría política, el trabajo social, la
educación, los estudios de género y minorías étnicas, culturales o sexuales y los enfoques
organizacionales, entre otras. Se utiliza el término (Fuks; 2007) en referencia al “proceso por el cual
las personas, grupos y comunidades incrementan sus fortalezas, se (re)apropian de la capacidad
de actuar de forma autónoma, utilizan esa autonomía en la toma de decisiones, y ejercen el derecho
a obtener la información relevante que les permita la expansión de sus capacidades y una inclusión
responsable.

Esta es una concepción que se apoya sobre dos principios o presupuestos (sin los cuales el
empowerment deviene un término vacío de contenido).

Uno de esos principios es la convicción de que los individuos y los colectivos sociales tienen el
derecho de participar en las decisiones que les conciernen.
El otro (...) se trata de la suposición que los recursos y competencias -necesarios para ejercer los
derechos- existen o hay forma de obtenerlos.”

Para el análisis se toma como ejemplo dos de los Proyectos desarrolladas y se lo observa a la luz
de la teoría ya presentada.

El Proyecto 105 “Promoción y Accesibilidad al Proceso Diagnóstico de vih/sida en la Ciudad de

Rosario” y el Proyecto 514, continuidad del 305 “Prevención del Vih/Sida en Personas HSH de la
Ciudad de Rosario”.

Nivel Uno: Ambos proyectos tienen como pilar fundamental el trabajo en la prevención de la
transmisión del VIH y otras ITS. Nuestra concepción del cuidado de la salud es desde la idea
del sujeto como participante activo en la construcción de su propio diagnóstico y en las acciones
necesarias para cambiar y/o mejorar sus condiciones de vida. Si bien los proyectos traen líneas
definidas de intervención, el estilo de la Institución fue siempre darle una impronta de alta participación
a la población (promotores y multiplicadores). De este modo, se promueve ubicar el centro del
poder en la comunidad y no en el agente interventor, en el técnico, ni en organismos promotores.
En el 105 orientado a la población general estimulando a que las personas se hagan el análisis
diagnóstico y en el 514 orientado específicamente a la población HSH. Los promotores, personas
ya formadas en VIH y otras ITS debían realizar actividades como: armado de folletería (formato,
tamaño, contenido de la información que creían pertinente, la selección y ubicación de gráficos,
como la incorporación del preservativo en la misma fueron el resultado de la construcción conjunta
del grupo de promotores junto al coordinador y la técnica), creación de estrategias de acercamiento
a las personas, registro de las actividades y participación en intercambio de experiencias. Una de
los modos de hacer la prevención es a través de la captación de multiplicadores, esto es, contactar
personas de los grupos beneficiarios y brindarles información y formación para que ellos sean
referentes de sus grupos de pares. Diversas investigaciones de la OMS (1975), demuestran que las
personas que participan en grupos sociales mantienen un estado de salud superior a los que están
socialmente aislados; y que una vida rica en relaciones afectivas significativas tiende a prolongarse.
Los promotores, algunos de ellos con escasa o débil red social particular, se vieron fortalecidos en
su salud gracias a que se amplió su red en número y en heterogeneidad.

Nivel Dos: Una de las actividades que desarrollaron los promotores fue realizar talleres con
otras personas (trabajadoras/es sexuales, familiares, compañeros de trabajo, personas que se
agrupaban para realizar el taller). Como ya se ha mencionado, los promotores y multiplicadores
se entrenaron a partir de los proyectos en asertividad y proactividad . Estos comportamientos y
actitudes se retroalimentan en el accionar cotidiano. El hecho de tener que formar a otros desafía
a los promotores a reflexionar acerca de su propio accionar y auto-potenciarse. Este modo de
participación sistemática fue dando lugar a una participación mas espontánea con el transcurrir
del tiempo en cada una de estas personas en todos sus lugares de pertenencia. Es por ello que
podemos decir que fue a través del transitar este trabajo que fueron fortaleciéndose (empowerment)
en sus personas.

Buscar y poner ejemplos (transformar situaciones negativa en posibilidades – no quedarse a la

espera) – A partir del Proyecto 105 las trabajadoras sexuales se acercan a buscar preservativos y
plantear sus inquietudes en cuanto al cuidado de su salud (son ellas mismas las que se acercan a
buscar material tanto para ellas y sus compañeras) Conocimiento específico de la problemática del
VIH/SIDA
- Habilidades y competencias para: acercarse a las personas y generar un diálogo, definir estrategias
de trabajo/abordaje previo diagnóstico situacional, responder a dudas e inquietudes, entre otras.
- Un aprendizaje de trabajo en equipo, valorado en: resolver colaborativamente situaciones
conflictivas, colaborar mutuamente en el trabajo en terreno, definir estrategias de trabajo
conjuntamente, etc.

Considerando las ideas de Caplan (1974), la participación en actividades sociales e interacciones

significativas permitiría el desarrollo de las potencialidades y recursos que poseen
Nivel Tres: Desde sus comienzos la ONG realizó actividades de incidencia política siendo parte del
comité asesor del Programa Municipal de Sida (PROMUSIDA). Al transcurrir los años amplía su
presencia en las diferentes comisiones como de la Federación CREFOR, de la CoNaDiSe (ex-Task
Ford Argentina) y otras reuniones en ámbitos de decisión. También se produjo un cambio en los
miembros que representaban a la ONG en estos espacios, en sus inicios fueron los miembros de la
comisión y con el tiempo otras personas que participaban de la ONG también fueron incorporándose
a estas actividades.

En relación a los proyectos que estamos tomando como guía de análisis se puede exponer que los
promotores de los proyectos tuvieron la oportunidad de participar en actividades que tenían como
fin trasmitir conocimientos y/o experiencias en la problemática abordada, como ser: encuentros
realizados en la institución V.C.S, por la Task Ford, Jornada de Actualización de VIH/SIDA,
Derechos de las Minorías Sexuales y Personas que viven con el VIH. Organizado por CREFOR.
2004. Rosario, “Charlas de actualización en Sida”: “Actualización en Tratamiento Antirretroviral y
en Coinfección de vih y hepatitis C” y “Adherencia al tratamiento Antirretroviral” organizado por la
S.A.S (Sociedad Argentina de Sida), Conclusiones de la 15º Conferencia Internacional de Sida
realizada en Bangkok organizada por la U.N.R., concurrencia al “7ª Simposio Internacional de Sida”
organizado por la Fundación Huésped 2004 en la ciudad de Buenos Aires, Participación en la 1era
Jornada de Actualización de VIH/SIDA. Derechos de las Minorías Sexuales y Personas que viven
con el VIH. Organizado por CREFOR. 2005. San Juan y “9° Simposio Internacional Sida 2008”
Fundación Huésped, Buenos Aires; entre otros.

En estos espacios los promotores tuvieron la oportunidad de intercambiar experiencia con otros
como así también planificar e incidir en políticas públicas. De este modo realizan actividades de
incidencia política a través de la participación en ámbitos académicos y políticos como integrantes
de la ONG.

A modo de conclusión

El proceso de democratización se fundamentó en el pilar básico de la participación ciudadana,

resignificando el sujeto por medio de la educación popular logrando un sujeto crítico y optimizando
la prevención.

En el trabajo cotidiano de la ONG consideramos importante recuperar el valor de los contextos

locales de todas las personas a las que llegamos con nuestra tarea, de las relaciones personales que
se establecen día a día, de la confianza en el otro, de la posibilidad de planificación y participación
en los proyectos que afectan a la vida de los beneficiarios de nuestras acciones y a la del conjunto.
Buscamos aportar a la construcción de un ciudadano activo y participante, con vocación democrática,
capaz de interactuar desde un lugar activo como actor social. Esto se logra desde la práctica. Una
de las aspiración es colaborar en la construcción de un sujeto capaz de ver la realidad con visión
crítica; juzgar, hacer un análisis crítico de la realidad; y en consecuencia obrar. Creemos que para
ello es necesario hacer pié en las capacidades para potenciar y reconocer los recursos de quienes
son parte de la ONG (independientemente de la función y el tiempo que sean parte). El compromiso
y la práctica misma producen nuestro marco teórico, y esto hace que los actores se posicionen de
forma diferente frente a la práctica.

Bibliografía:

- Dabas, Elina “Redes sociales, familias y escuela”, Buenos Aires, Paidós, 1998 (p.42)
- Fuks, Saúl.- “Reflexiones acerca de las paradojas del empowerment” en Saforcada, E. ;
Cervone, N.; Castellá Sarriera, J.; Lapalma, A. y de Lellis, M. - Aportes de la psicología comunitaria
a problemáticas de la actualidad latinoamericana; Saùl I. Fuks, Reflexiones acerca dela paradoja
del empowerment (Reflections about the paradoxes of the “empowerment”) - pp. 19-50- Buenos
Aires, JVE ediciones 2007

- Montero, Maritza y Goncalvez de Freitas, Maribel, cap 6 “Las redes comunitarias” en “Teoría y
práctica de la psicología comunitaria”

- Montero, Maritza cap. “Participación: significado, alcances y límites”, en Montero, Maritza y

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- Morin, Edgard “Epistemología de la complejidad”, en “Nuevos Paradigmas, Cultura y

Subjetividad”, Dora Fried Schnitman y otros.
 “Metodología para la educación ciudadana en la escuela secundaria: la materia
Construcción de Ciudadanía en la Provincia de Buenos Aires.”

Dra. Mariana Chaves

mchaves@untref.edu.ar
CONICET-Universidad Nacional de La Plata-Universidad Nacional de Tres de Febrero
Dr. Adrián Melo
adrianmelo@fibertel.com.ar
CONICET-Universidad de Buenos Aires, Pcia. Buenos Aires.
Prof. Mariana Melgarejo
magramel@yahoo.com.ar
Universidad de Buenos Aires - Dirección General de Cultura y Educación, Pcia. Buenos Aires

Caracterización general de la materia

Construcción de Ciudadanía es una materia que desde 2007 se incorporó a la Educación Secundaria
en la provincia de Buenos Aires, para dictarse en 7°, 8° y 9° de Educación Secundaria Básica (ESB)
según vieja denominación. Actualmente corresponde a 1°, 2° y 3° año de Educación Secundaria
(ES).

El diseño curricular se elaboró en el año 2006 a partir de experiencias piloto de implementación en

75 escuelas de la provincia (muestra representativa respecto de la diversidad del sistema educativo
provincial). Durante ese tiempo inspectores, directivos, docentes y estudiantes de esas instituciones
mantuvieron canales de información y discusión sobre los avances, posibilidades y dificultades
de los proyectos con el Equipo Técnico Central. A partir de ese trabajo colectivo, el equipo de
escritores elaboró un Prediseño curricular de C de C (DGCyE, 2007a). Ese texto sirvió para iniciar
las capacitaciones docentes en 20071 y dar comienzo a la implementación de la materia en todos
los 7º de la provincia en ese mismo año. El trabajo sobre el diseño continuó los primeros meses de
2007 con acciones de monitoreo y discusión de la experiencia en las 75 escuelas (que para ese año
estaban utilizando los nuevos diseños en 7º y en 8º), y con otros miembros del sistema educativo
provincial.

A mitad de 2007 se aprueba el diseño curricular final y único de la materia Construcción de Ciudadanía
para 1º, 2º y 3º año de la Escuela Secundaria -ex 7º, 8º y 9º- (de ahora en más DCCdeC) (DGCyE,
2007b). Una de sus características, que innova en el formato escolar de la provincia, es el carácter
no graduado de la materia para los tres años. Esto posibilita desde la organización curricular el
armado de grupos de trabajo con estudiantes de distintos años y secciones.

El programa de transformación curricular en la ES abarcó la revisión y elaboración de nuevos diseños

curriculares en todas las materias, y un cronograma gradual de implementación por ciclo lectivo. C
de Ces una materia que sumó carga horaria a la ESB (dos horas por semana), no reemplazando
una asignatura existente. Tampoco había antecedentes de formación en ciudadanía con carga
horaria propia en este nivel (recuérdese que 7° correspondía a nivel primario pocos años atrás).
Es en 2009 que la materia completa su implementación incorporándose a 3° (ex 9°), ya en 2008 se
había sumado a 2° (ex 8°), y culmina asi la aplicación de los nuevos diseños curriculares en todo el
ciclo básico de la escuela secundaria.

El propósito principal de la incorporación fue “implementar una materia diseñada desde un enfoque
de derechos, que incluya las prácticas, saberes e intereses juveniles en la escuela, y proyecte un
ejercicio activo y crítico de la ciudadanía” (DGCyE, 2007b:23). En la Introducción del DCCdeC se
explicita que el objetivo principal “es la enseñanza y aprendizaje de una ciudadanía activa” (DGCyE,
2007b:21) para ello se propone “la enseñanza de la ciudadanía desde la práctica ciudadana”
(DGCyE, 2007b: 27) y metodológicamente implica:
 - Reconocer a todas/os los sujetos como miembros activos de la sociedad y la cultura.

- Accionar para el conocimiento, respeto y exigibilidad de derechos y responsabilidades.

- Planificar, organizar, realizar y evaluar prácticas jurídicas, políticas, económicas y culturales

que integren las prácticas sociales extra-escolares con las escolares.

- Caracterizar y analizar críticamente los contextos socio-culturales en los cuales los sujetos
interaccionan y se posicionan para el ejercicio de la ciudadanía.

- Identificar temas de interés y establecer consensos ocupando responsable y

comprometidamente los roles de alumno y docente.

- Articular acciones de la materia con otras materias y al interior de la institución educativa.

- Articular acciones de la materia con otras instituciones del Estado y organizaciones de la

comunidad.
- Los proyectos que estructuren Construcción de Ciudadanía deben tener objetivos claros,
explícitos y consensuados entre docentes y alumnos.” (DGCyE, 2007b: 26-27)

La materia se organiza a partir de la elaboración de proyectos surgidos del análisis de las ideas,
prácticas y saberes de las y los/las estudiantes. El tema-problema de conocimiento que se acuerde
abordar debe ubicarse en uno de los ámbitos propuestos en el diseño: Ambiente, Arte, Comunicación
y tecnologías, Estado y Política, Identidades y relaciones interculturales, Recreación y deporte,
Salud, alimentación y drogas, Sexualidad y género y Trabajo. A partir de allí el docente interviene
pedagógicamente para generar las condiciones de aprendizaje de los conceptos estructurantes, y
de la dinámica que adquieren en la situación elegida (contexto socio-cultural, sujetos y ciudadanía).

Enfoque de derechos y dimensiones de la ciudadanía

La realización de estos propósitos a través de los proyectos, se sostiene enmarcando las acciones
de los jóvenes, y los grupos de los cuales forman parte, en un enfoque de derechos y una concepción
de ciudadanía activa, que tiene como referentes jurídicos inmediatos los derechos humanos y las
leyes sobre niñas, niños y adolescentes, y como sustrato político la acción colectiva como forma
de participación e incidencia en la construcción de los derechos y obligaciones. En coherencia
con ello los proyectos y sus acciones deben orientarse según tres supuestos fundamentales: los
derechos son exigibles (exigibilidad), pueden ser expandidos a partir de la participación ciudadana
(expansión) y requieren corresponsabilidad.

El supuesto conceptual de partida es entender la construcción de ciudadanía en términos de

desigualdad. Se prevé que a través de las prácticas de enseñanza en CdeC los jóvenes adquieran
la posibilidad de interpelar la distancia entre aquello que se ha definido como ciudadanía (forma
abstracta) y la posibilidad de su ejercicio efectivo (forma concreta).

La ciudadanía en su historia y en sus diferentes acepciones ha estado signada por la desigualdad.

Esta aseveración parece ser contraria con el sentido más expandido, a partir del cual generalmente
ha sido entendida la ciudadanía como condición de igualdad, por aquello de: “todos somos iguales
ante la ley”, o en su formato Nación “todos somos argentinos”, sentido que implica pertenencia,
inclusión, comunidad y criterios de justicia. Pero nunca ese “todos” ha sido un “todos” omniabarcativo,
siempre quedó “alguien” o “algunos” afuera, sin pertenencia, sin inclusión, sin comunidad, sin
justicia. Y además el “somos” era el derecho de “algunos” de posicionarse como enunciadores y
ejecutantes de la ley: eran los que decidían quiénes eran “todos”, cuál era el equivalente para ser
“iguales” y cuál era la “ley”.2

La condición ciudadana puede entonces caracterizarse por la desigualdad en un doble sentido: por
un lado desigualdad producida por aquello que la sociedad acuerda en definir como ciudadano y
como ciudadanía; y por otro, desigualdad en el ejercicio efectivo de la ciudadanía reconocida. En
particular la condición ciudadana de la infancia, la adolescencia y la juventud está caracterizada por
dos formas de desigualdad.

La primera se refiere a la desigualdad en términos de derechos y responsabilidades que le

son negados por su condición etárea, es el caso de los derechos no reconocidos o derechos
posdatados. La ciudadanía de las/os niños y jóvenes no es plena porque la distribución de derechos
y responsabilidades en nuestra sociedad está estructurada sobre el criterio de la edad. De este
modo quedan por fuera del derecho propio y también de varias responsabilidades. Generalmente
se establece una relación donde otro se responsabiliza por él y por lo tanto también ejerce por
él el derecho, en el sentido que hay otra persona que los representa en ese derecho o cuida sus
intereses hasta que sea considerado apto para el ejercicio directo de los mismos. Es lo que se
conoce también como ciudadanía restringida, y que en otros tiempos y territorios abarcó, para
distintos sujetos y diferentes ámbitos, por ejemplo a esclavos y mujeres. La situación más conocida,
que sirve como ejemplo, refiere a la ciudadanía política: niñas/os y jóvenes menores de 18 años no
tienen derecho y responsabilidad del voto, por lo tanto no ejercen la ciudadanía política a través del
voto. Suele suceder una sinonimia en la referencia a ciudadanía en general y ciudadanía política
por el voto, dando a entender que no se es ciudadano porque no se vota. Este entendimiento del
ciudadano como aquel que vota, es al mismo tiempo origen de la noción más extendida sobre
ciudadanía en el sentido común (como igual a ciudadanía política), y paradójicamente, uno de los
asuntos menos revisados en la discusión de los derechos y responsabilidades de las y los jóvenes.
Históricamente la ciudadanía ha sido entendida en primer lugar como el ejercicio de los derechos
políticos, de ahí deviene la representación de las y los niños y jóvenes como no ciudadanos. Esta
concepción del sujeto joven es contraria a los intereses y objetivos político-pedagógicos que el
diseño de la educación secundaria propone.

El segundo sentido de la desigualdad en la condición ciudadana de la infancia, y la juventud es en

términos de vulnerabilidad o postergación de derechos que sí están reconocidos pero que no se
respetan, son avasallados o se obstaculiza su cumplimiento. Es decir que no hay una realización
efectiva de los derechos reconocidos. Esta inaplicabilidad del derecho está vinculada generalmente
a la existencia de desigualdades por condición de clase, etnia, religión, género, orientación sexual,
entre otras. Es el caso del incumplimiento de los derechos reconocidos para la infancia y la juventud,
ya sea por violación del derecho, por omisión, por no respeto u obstaculización de su ejercicio. Es
la imposibilidad de acceder a las formas concretas de derechos y responsabilidades, es decir, el
acceso a los bienes que implican esos derechos. Por ejemplo, el no respeto del derecho a un
nombre propio, la imposibilidad de ejercer el derecho a recibir educación considerada obligatoria,
la atención en salud, una vivienda o el derecho a tener espacios y tiempos para la recreación y la
expresión entre otros.

La enseñanza y el aprendizaje de la ciudadanía a través de su ejercicio activo tienen una doble

connotación del reconocimiento de las y los alumnos/as como sujetos portadores de derechos.
En primer lugar, son sujetos en tanto se iniciará el proceso de enseñanza y aprendizaje desde
sus intereses, saberes y prácticas y se asegurará su participación efectiva en las distintas etapas
de producción de conocimientos a través de proyectos y de la evaluación del proceso realizado
en la materia, para un ejercicio activo y efectivo de los derechos y las responsabilidades. En
segundo lugar, por ser sujetos del derecho y noobjetos de intervención, este ejercicio incluye la
responsabilidad y el compromiso sobre las acciones y prácticas de ciudadanía emprendidas. Por
ende, al considerar que los derechos son ejercidos porsujetos en un marco de relaciones sociales
comprometidas y responsables, cada derecho conlleva implícita la obligación y responsabilidad
social de quien lo ejerce.

La materia Construcción de Ciudadanía se ubicaría en el modelo de educación PARA la ciudadanía

(Kerr, 2002) ya que se propone desarrollar los saberes que implica la ciudadanía democrática a
partir de su práctica efectiva. Al partir de los intereses juveniles y volverlos objeto de conocimiento
(dentro del enfoque de derechos), supone vincular la educación ciudadana de manera integrada
con otras experiencias educativas de los jóvenes, dentro y fuera de la escuela. En este sentido,
en términos de Villegas-Reimers (1994) también se incluiría en el concepto de educación para la
democracia. Desde la propuesta de Espínola (2005), en un buen desarrollo de Construcción de
Ciudadanía se abordarían las tres dimensiones de la ciudadanía que plantea, ya que a partir de los
tres supuestos mencionados (exigibilidad, expansión y corresponsabilidad) se propone el ejercicio
de la ciudadanía civil, la política y la social por medio de un proyecto colectivo y práctico.

Tensiones surgidas a partir de su enfoque

A través de los distintos enfoques y del reconocimiento de la ciudadanía leída en clave de

desigualdad, se ponen en juego varias de las tensiones descriptas en esta sección. Una bastante
frecuente corresponde a la idea de ciudadano que se quiere formar, en términos de ciudadanos
personalmente responsables, ciudadanos participativos y ciudadanos orientados a la justicia
(Westheimer- Kahne, 2004).

La Provincia de Buenos Aires tiene uno de los sistemas educativos más grandes de Sudamérica, con
cuatro millones y medio de alumnos y casi 19.000 escuelas. Por ende, en este sistema convergen
distintos grupos sociales y religiosos que participan del sistema educativo, como demandantes y
en la gestión de la oferta educativa. Los actores sostienen distintas ideas respecto del ciudadano
que es necesario formar. Por ende, al ser una materia obligatoria para los tres primeros años de la
educación secundaria, se ha despertado mucha discusión, polémica y en algunos casos resistencia
o directamente rechazo a la pretensión curricular generalizada que CdC presenta.

Los cuestionamientos rondan la crítica más explícita hacia la implementación, pero también resultan
cuestionamientos al proyecto de construcción política y democrática que la materia propone. Esto
a su vez redunda en otra tensión, que es la que vincula a los significados de los discursos sobre la
educación para la ciudadanía democrática. En las polémicas mediáticas y aún dentro de las propias
escuelas, se han puesto en evidencia las tensiones cuyos motivos son de diferencias culturales, de
diferencias económicas y especialmente de diferencias políticas que sostienen los distintos grupos
que participan del sistema educativo (Levinson y Berumen, 2007). También existe la tensión de
implementar una materia que no necesariamente se corresponde con la lógica tradicional de la
escuela secundaria en Argentina, caracterizada históricamente por excluyente y antidemocrática.
En este sentido, la tensión se plantea entre la propuesta de CdC, orientada al cambio político
propuesto a nivel nacional y latinoamericano, enmarcada en la obligatoriedad de toda la escuela
secundaria con las prácticas instituidas en el sistema educativo vinculadas a momentos anteriores de
la historia del país, donde la escuela secundaria formaba sólo a ciertos sectores socio- económicos.

A todas las anteriores se agrega una tensión de índole político-filosófica, que impacta necesariamente
en las prácticas pedagógicas: considerar al joven como sujeto de derechos, no como un “proyecto
de ciudadano” para la vida adulta, sino como ciudadano con capacidad de hacer en el aquí y
ahora, por ende con derecho a diseñar, ejecutar y evaluar sus procesos de aprendizaje a partir de
la práctica ciudadana efectiva. El sostener un enfoque de derechos en las prácticas pedagógicas
entraña también el reconocimiento de la condición ciudadana de las y los alumnos/as y su poder
hacer como adolescentes y jóvenes en el presente, y particularmente su poder hacer como alumnas/
os en las escuelas. No se apela a la concepción de formar ciudadanos “en” o “para el” futuro,
posdatando la participación activa de los sectores jóvenes de la sociedad en espacios donde son
actores fundamentales. Por el contrario se interpela a todos los actores institucionales y sociales
en el contexto sociocultural actual para comprometerlos en acciones de interrelación, asunción de
responsabilidades, generación de vínculos y lazos sociales, asumiendo responsabilidades con los
otros, que tomen la forma de proyectos colectivos posibles de llevar a cabo en el transcurso de los
ciclos lectivos y en el marco del currículum obligatorio de la educación secundaria.

Conceptos que se trabajan en la materia

En relación a los conocimientos que propicia, el proyecto si bien retoma intereses y saberes
juveniles, estructura su desarrollo a partir de tres conceptos, denominados conceptos estructurantes:
ciudadanía, sujeto y contexto sociocultural. Estos se constituyen en las dimensiones desde las
que deben ser analizados los problemas/ temas/ intereses a partir de los que se construirán los
proyectos áulicos.

Es en la articulación entre estos tres conceptos donde debe ubicarse la propuesta de trabajo, a
saber: los sujetos desarrollan su ciudadanía en un determinado contexto socio-cultural. El objeto
de conocimiento construido con el docente a partir de los planteos de los estudiantes, se inscribirá
para su definición y abordaje en esta relación analítica, intentando responder a tres cuestiones:

1. ¿Quiénes son los sujetos que intervienen en esta situación y cómo se relacionan?
2. ¿En qué contexto sociocultural (político, económico, etc.) se produce esta situación/relación
entre sujetos? ¿Qué posiciones/roles ocupan estos sujetos dentro de ese contexto y en esta
situación?
3. ¿Cuáles son las posibilidades de ejercicio de la ciudadanía de estos sujetos en este contexto
sociocultural para esta situación? Derechos y responsabilidades

Los conceptos propuestos se denominan estructurantes porque componen toda situación social
y permiten realizar un análisis a través de ellos. El ejercicio colectivo en el aula conducido por los
docentes hará foco en el estudio de las prácticas sociales de ciudadanía, reconociendo existencia
y distribución de derechos y responsabilidades, condiciones de su ejercicio y posibilidades de
exigencia de su cumplimiento. Los docentes y los estudiantes podrán elaborar descripciones,
análisis, explicaciones y comparaciones acerca del problema de conocimiento construido. El
contenido de la enseñanza será siempre sobre el ejercicio de la ciudadanía en tanto prácticas
sociales en general, y en tanto incidencia de las prácticas juveniles en particular.

En relación con la educación para la ciudadanía, en esta materia no se trata de “instruir” sobre
“como ser ciudadano” o “como ser ciudadano cuando sea grande”, porque se considera que el
joven ya es ciudadano como sujeto de derecho. La ciudadanía ya está otorgada por el hecho de
ser humano, con base en los derechos humanos. Tampoco se trata de enseñar como ser “buen
ciudadano” porque los criterios de legitimidad también son negociados, impuestos y/o resistidos.
Corresponde entonces poner en discusión lo que ha sido históricamente definido como “la buena
ciudadanía” para construir un sentido de comunidad política.

En este sentido, se aproximaría a las tendencias que vinculan la educación para la ciudadanía
democrática con un enfoque pedagógico participatorio (Amadeo- Cepeda 2007), en tanto se
propone basar el aprendizaje en el ejercicio efectivo de prácticas de ciudadanía. Dependiendo
del ámbito seleccionado para el desarrollo del proyecto grupal, puede orientarse también a un
enfoque integral. El sentido democrático de esta materia se funda tanto en su contenido como en su
metodología, afirmando que no se puede enseñar “como ser democrático” con métodos autoritarios
y no participativos.

Propuesta pedagógica y metodología de trabajo propuesta

La materia Construcción de Ciudadanía propone desarrollar saberes de ciudadanía democrática

a partir de su práctica y ejercicio efectivo, para ello supone que el docente identifique un tema/
problema de conocimiento que responda al interés de los jóvenes y se diseñe un proyecto para
dar cuenta del mismo. Este proyecto se inscribe en alguno o varios de los ámbitos propuestos e
implica la participación activa, responsable y cuidadosa de los jóvenes desde la elección del tema/
problema, el diseño y la gestión del proyecto, hasta la evaluación colectiva del desarrollo y el
aprendizaje logrado por el grupo.

Los ámbitos por donde la materia propone transitar las prácticas ciudadanas son nueve: 1)
AMBIENTE, 2) ARTE, 3) COMUNICACIÓN Y TECNOLOGIAS, 4) ESTADO Y POLÍTICA, 5)
IDENTIDADES Y RELACIONES INTERCULTURALES, 6) RECREACIÓN Y DEPORTE, 7) SALUD,
ALIMENTACIÓN Y DROGAS, 8) SEXUALIDAD Y GÉNERO Y 9) TRABAJO.

La propuesta pedagógica incluye la posibilidad de romper la lógica del “grupo-aula” y que los
estudiantes se agrupen por proyecto de trabajo. También pueden realizar actividades fuera de la
escuela, como por ejemplo en alguna entidad de la comunidad (bibliotecas populares, clubes, etc.)
A fin de ejemplificar el encuadre metodológico propuesto ofrecemos una secuencia de actividades
posible y luego el desarrollo de una actividad en particular.

Secuencia de actividades:

Tareas de los/las alumno/as Tarea del docente Prácticas ciudadanas

puestas en ejercicio
Debate grupal, charla, actividad Indagación de intereses de los Escucha respetuosa, opinión
propuesta por el docente, etc. y las jóvenes responsable, organización
grupal, etc.
Debate y acuerdo de uno o Recuperación y explicitación de El acuerdo, el respeto a la
varios temas para trabajar en los temas que surgieron a partir opinión del otro, el respeto a los
la materia de los intereses identificados. acuerdos logrados, el respeto
Coordinar la búsqueda de al disenso, la argumentación
acuerdos sobre la propia posición
Elaboración del proyecto de Ubicación de los intereses Búsqueda de información
trabajo: poner los intereses surgidos en los ámbitos necesaria, formulación de la
en juego. Definir qué se propuestos por el Prediseño. propuesta de trabajo por escrito
quiere hacer con ellos, por Guía para la redacción y (proyectar), acuerdos de
dónde abordarlos y qué se explicitación de las partes del trabajo, definición de objetivos
quiere lograr. Definir acciones proyecto. y resultados esperados,
posibles y concretas para identificación de un aspecto de
llevarlo adelante la realidad social a modificar a
través de la acción conjunta,
etc.
Gestión del proyecto de Coordinación general de las Responsabilidad individual
trabajo: reparto de roles actividades y roles del proyecto. y grupal en el proceso,
y responsabilidades por Explicitación de los momentos, participación responsable,
acuerdos, realización de las acciones y procesos por distribución de tareas y
tareas asumidas, gestión de lo medio de los cuales se está roles, representatividad
necesario (recursos, espacios, construyendo ciudadanía. grupal, reconocimiento de
tiempos, autorizaciones, etc.) las capacidades propias y
para conseguir lo proyectado de los otros, consecuencias
o resultados de las acciones
emprendidas, superación de
obstáculos, reconocimiento
de canales de demanda o
participación social, gestión
autónoma, etc.
Evaluación del proyecto de Garantía del espacio y las Evaluar el proceso conjunto
trabajo: en qué medida se herramientas para que todos y la propia participación,
logró lo propuesto, cómo y puedan participar de la ponderar avances y obstáculos
porqué. Evaluar de forma evaluación. Conducción del del proyecto, reconocer
comprometida y responsable el proceso de evaluación en alternativas y ampliar la
proceso llevado adelante por el el sentido propuesto por el perspectiva, proponer nuevas
conjunto prediseño curricular estrategias, comprometerse
con los resultados de la
evaluación, etc.
Evaluación de los aprendizajes: Explicitación de los elementos Cómo se incluyeron las
qué se aprendió sobre las del proceso que sirvieron para prácticas juveniles en la escuela
prácticas de ciudadanía construir ciudadanía, qué a través de la participación
logros hubo y qué cuestiones responsable, las posibilidades
es necesario mejorar. de modificar aspectos de la
realidad social a través de la
acción conjunta, la importancia
de la participación, las formas
de ejercicio de la ciudadanía
activa, etc.

Sobre la metodología propuesta y la importancia del proyecto

Hay un momento clave en la metodología de la enseñanza de la materia que nos interesa resaltar para
evitar el riesgo de que el proyecto de la materia se transforme en la materia. El proyecto es la “excusa”
para el desarrollo de un trabajo colectivo, un método didáctico empleado para la enseñanza y el
aprendizaje de contenidos específicos. Las y los profesores tienen la responsabilidad de visualizar
los momentos en el desarrollo del proyecto en que se hace necesario convertir la experiencia en
objeto de estudio. Es decir, hay un momento del proyecto en que el profesor tiene que “separarse”
de la vivencia personal o grupal particular, hacer un alto en el proyecto para enseñar los contenidos
específicos de la materia. Debe organizar lo que sucedió y dar una clase sobre ello, sea el tema la
política, el Estado, la organización política o la corrupción, entre otros posibles.

A continuación se trascribe uno de los trabajos didácticos que fueron propuestos como ejemplos para
los proyectos que deben desarrollarse en Construcción de Ciudadanía, en este caso corresponde
al ámbito Estado y Política, el diseño incluye por lo menos dos por cada ámbito:

“Ejemplo A: Seguridad

Una escuela secundaria de la Provincia de Buenos Aires sufre el impacto de la muerte violenta
de dos alumnos en el término de un mes. Las conversaciones sobre los hechos, las preguntas
de ¿por qué?, ¿cómo?, están en el aula y emergen en el trabajo sobre intereses y prácticas
que la profesora de Construcción de Ciudadanía realiza. Acuerdan profundizar en el tema a
través de un proyecto en la materia. La docente planifica entonces acciones de enseñanza.
Los primeros datos disparadores que surgen sobre los casos son: Los dos jóvenes eran del
Polimodal con el que se comparte el edificio y trabajaban como deliverys en dos casas de
comida y murieron al ser arrolladas sus motocicletas. Según el reglamento de los negocios en
los cuáles trabajaban tenían un plazo de tiempo estipulado para la entrega de la mercadería
en los domicilios. El municipio está a punto de renovar sus autoridades y los discursos y las
propuestas de los candidatos electorales giran en torno a mejorar la seguridad barrial en
función del aumento de hechos delictivos en la comunidad.

Sugerencias para avanzar en la enseñanza:

- Uno de los ejes en torno a los cuáles gira la problemática planteada es la del rol y las
funciones del Estado y por lo tanto, del tipo de Estado que está en juego.

- Análisis del contexto socio – cultural, los sujetos intervinientes y el ejercicio de la ciudadanía
en la situación planteada.

- Puede ser útil que el docente, a través de diferentes técnicas, proponga a los alumnos un
recorrido por las distintas modalidades de Estado en Argentina y qué tipo de vinculaciones
establecieron cada una de ellas con la sociedad civil. Mediante historias de vida de obreros
de principios del siglo XIX o de entrevistas en profundidad a trabajadores de diferentes
generaciones se pueden intentar visualizar diferentes tipos de Estado y caracterizar diversas
luchas en pro de la exigibilidad de derechos a lo largo del tiempo.

- Una forma de sistematizar la información puede ser a través del presente cuadro:
Tipo de Estado (características) Condiciones de vida de los Luchas de los trabajadores
trabajadores para adquirir derechos de
ciudadanía

- El/la docente puede proponer también debates en torno a las siguientes preguntas:

¿Qué tipo de Estado queremos en la actualidad? Diseñe las características de ese Estado.
¿Qué funciones tendría? ¿Qué derechos debería asegurar? ¿Qué responsabilidades? ¿A
quiénes debe incluir?

- Otros debates pueden girar en torno a la problematización del concepto de seguridad y a la

confrontación del discurso de la “seguridad” con el contexto socio cultural. Relación entre el
discurso de la seguridad y el discurso del miedo al otro y por lo tanto de la imposibilidad de
establecer lazos sociales. ¿Acaso no es función del Estado “asegurar”, “brindar” seguridad a
los trabajadores? ¿La seguridad y la ciudadanía pueden variar en función del contexto socio
cultural? ¿La seguridad solo puede ser exigible para algunos? Pueden ser algunas de las
preguntas / ejes del debate.

El proyecto puede avanzar para llevar a cabo diferentes acciones en torno a derechos y
responsabilidades, entre las cuales, podemos destacar:

- Elaboración de campañas de información o de protesta –afiches, marchas, dibujos, grafittis,

pancartas, volantes, periódico o radio estudiantil, uso de medios de comunicación, entre
otros- con el propósito de socializar y concienciar e instalar la problemática planteada a nivel
institucional y comunitario.
 - Articulación con sociedades civiles, sociedades de fomento, ONGs, sindicatos u otras
organizaciones que tengan como objetivo la exigibilidad de derechos, ya sea como derechos
humanos en general, laborales o que se comprometan con la problemática.

- Elevar propuestas a los partidos para que contemplen la problemática en sus plataformas
electorales.

- Redacción y elevación de notas o cartas firmadas al Concejo Deliberante.” (DGCyE, 2007:

112-113)

Sobre los objetivos de enseñanza y los objetivos de aprendizaje

Una consideración importante merece la presentación de los objetivos de la materia, que se

plantean como logros de enseñanza y logros de aprendizaje. Estos son presentados en el pre-
diseño curricular por primera vez de manera relacionada entre si, articulando de manera directa
el quehacer esperado por el alumno con el supuesto, en la misma instancia, para el docente. En
la tradición escolar, especialmente en la planificación docente del nivel secundario, los objetivos
expresaban únicamente lo que el alumno debía lograr, resultando las prácticas docentes implícitas
en la mera exposición escrita de los contenidos temáticos a trabajar en el aula. La tarea docente
se manifestaba, en el mejor de los casos, planteando algunas consideraciones metodológicas o
didácticas, pero no se planteaban como “logros” para los que los docentes debían trabajar, así
como sí se lo resaltaba respecto de aquello que lo alumnos debían conseguir, atado muchas veces
a la acreditación.

En el DCCdC se relacionan ambos tipos de logros en la forma de un cuadro, donde en columnas

paralelas se establece la relación de cada logra de aprendizaje con sus respectivos logros de
enseñanza. A manera de ejemplo se presenta el siguiente

LOGROS DE APRENDIZAJE LOGROS DE ENSEÑANZA

a. Contextualizar toda situación/problema 2. Indagar los saberes de los alumnos, sus
realizando un análisis crítico de las variables familias, comunidades o grupos de pertenencia
que se ponen en juego, que partan de sus para tomarlos y trabajar con ellos en la escuela.
saberes y prácticas entendiéndolas como parte 3. Ofrecer herramientas para la búsqueda
constitutiva de los contextos donde viven. autónoma y organizada de información, para
la sistematización, el análisis y la transmisión o
comunicabilidad de los resultados obtenidos.
5. Fomentar la discusión, la contrastación de
ideas y puntos de vista, la argumentación, el
respeto por la diferencia, el derecho a decir y a
que sean escuchadas las opiniones de todas/os
los que participen.
8. Proponer el análisis crítico en pos de la
identificación y caracterización de los sujetos
que intervienen en las situaciones elegidas
(individuos y colectivos).
9. Elaborar estrategias para que los alumnos
logren visualizar, describir, analizar y explicar
las posiciones diferenciales de los sujetos en
cada contexto (posiciones de clase, género,
generación, etnias, etc.), dando cuenta de las
relaciones sociales que se establecen.
 10. Promover la visibilización de los jóvenes
como sujetos constructores de las situaciones
en las que viven (capacidad de poder hacer).

Conclusión: CdC en prospectiva

Debido a la necesidad de revisar cuestiones que se evidenciaban como conflictivas en el desarrollo

de CdC en las escuelas, durante el año 2009 se ha levado a cabo una evaluación por medio
de una encuesta autoadministrada a aproximadamente 8000 docentes a cargo de la materia. Si
bien los resultados son de uso exclusivamente interno de la DGCyE, es interesante destacar que
la encuesta, además de plantearse como una evaluación, ha tenido un carácter de consulta, en
función de tomar decisiones por parte de la conducción del sistema. Esto recupera la perspectiva
de la materia en la apertura de la participación incluso para su reorientación y mejora, ya que en
su fundamento es esencial plantear que se aprende ciudadanía por medio de su ejercicio. Una
materia que realizara una consulta para que nada cambie, estaría siendo contraria a la concepción
de participación que propone, donde los sujetos participan porque son parte de las decisiones.

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 “Ciudadanía y participación de jóvenes: sus aportes al fortalecimiento de la democracia
local”

Ab. Maria Silvia Corbalán

mariascorbalan@yahoo.com.ar
Asociación Civil El Ágora - Córdoba - Argentina

1. Introducción

El camino que se iniciara con la aprobación y luego constitucionalización de la Convención

Internacional de los Derechos del Niño en la década del ´90, seguido por la sanción de la ley nacional
de Protección Integral Nº 26.061 en el año 2005, significó para la Argentina un cambio radical en
la concepción jurídica de los niños, niñas y adolescentes1 , pues trajo consigo el imperativo de
considerar al colectivo de la infancia como verdaderos sujetos de derecho.
De este modo, se superaba la noción que presentaba al niño como incapaz y objeto de
protección-represión por parte del Estado, para impulsar un modelo que lo considera un ciudadano,
cuyos derechos son - ahora- los merecedores de protección.
La normativa nacional fue receptada por la Provincia de Córdoba en el año 2007 mediante
ley nº 9396, con lo cual esta jurisdicción debió iniciar -aunque de manera progresiva- una serie de
reformas estatales (tanto a nivel ejecutivo como judicial) en el abordaje de la niñez, a fin de contar
con una institucionalidad en consonancia con los postulados contemplados por la Convención de
los Derechos del Niño.
En este contexto normativo, institucional y político, el presente trabajo pretende reflejar el
camino iniciado por algunos/as jóvenes pertenecientes a Escuelas secundarias de la localidad
de Río Segundo (Córdoba) en el ejercicio del derecho a participar y ser escuchados/as y las
potencialidades de ese recorrido tanto en la construcción de su condición de ciudadanos como en
el fortalecimiento de la democracia local.
En vistas de ello, se alude en primer término a la extensión de la noción de ciudadanía y su
relación con la democracia. Luego se reseña el marco normativo específico destinado a la infancia
y se efectúan algunas referencias al sistema de protección integral de derechos, en particular a
aquéllos órganos los que contemplan ámbitos de participación para la adolescencia. A lo largo del
documento, se procura reflexionar sobre las actitudes del mundo adulto en la trayectoria ciudadana
que inician las y los adolescentes, los necesarios aprendizajes, la ineludible revisión de roles y
comportamientos, en pos de brindarles auténticos espacios de participación, tanto en la esfera
privada como en la pública.

2. La noción de ciudadanía y su relación con la democracia

En una primera aproximación se puede afirmar que la ciudadanía es el “vínculo político

que une al individuo con la organización estatal a la cual pertenece [y que] está compuesto por
derechos y obligaciones políticas”2 . Sin embargo, esta definición restringida a la pertenencia a una
comunidad política resulta insuficiente en la actualidad para reflejar el entramado de relaciones,
oportunidades, omisiones e incertidumbres que el status de ciudadano/a trae aparejado.
Es que la ciudadanía -al igual que otros conceptos fundamentales en la teoría y la praxis
política, académica e institucional- es un término que encierra tensiones. Como enseña Vargas,
“sólo podemos acercarnos a su complejidad y a la posibilidad de su realización si ubicamos la
ciudadanía como una categoría en construcción, y por lo tanto como un proceso dinámico, que
responde a las características de exclusión e inclusión y a las condiciones históricas y actuales en
las que se perfila y ejerce” 3.
1 En este trabajo se utilizará la expresión niño en el sentido acordado por la CDN que considera tal a todo ser
humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de las leyes internas del Estado, haya alcanzado
antes la mayoría de edad (cfe. Artículo 1).
2 Bareiro, Line (2009): Unidad II.
3 Vargas, Virginia (2002), p. 11.
 En un mundo atravesado por las dinámicas globalizadoras, en el que diferentes movimientos
sociales e identitarios demandan el reconocimiento y la efectivización de derechos de los que se
consideran titulares, la noción de ciudadanía “ha entrado en el debate público, reconociéndose la
necesidad de reconceptualizarla, partiendo de la convicción de que ciudadano y ciudadana son
algo mas que sujetos de derechos políticos”4 .
En rigor, la extensión que le asignemos dependerá en mucho de la postura que sostengamos
sobre la obligatoriedad de la efectiva vigencia de ciertos derechos fundamentales para todas las
personas. Según la concibe Marshall5 , son tres esferas: civil, política y social, las que resumen el
concepto de ciudadanía, de modo que para poder ejercerla plenamente es necesario ser sujeto de
derechos civiles, políticos y sociales.
Encontrándose íntimamente relacionada con los derechos humanos y la participación, es
claro que el ejercicio acabado de la ciudadanía requiere de un contexto democrático. También la
democracia es un concepto que permanentemente busca ser precisado, delimitado. Si bien existen
diferentes modelos, es posible definirla como “un sistema de representación de intereses en los
cuales los principios de libertad de opinión y asociación son verdaderos prerrequisitos para el
funcionamiento de las reglas del juego democrático, [a lo que se añade que] el desarrollo democrático
implica la ampliación de los espacios en los que se puede ejercer el derecho a participar en las
decisiones: familia, escuela o administración de los servicios” 6.
En esta misma línea, Bareiro y Riquelme señalan que “existen varios proyectos dentro del
discurso democrático”7, siendo justo admitir que la democracia por sí sola no es garantía de
ciudadanía para todos y todas. En efecto, Vargas afirma que la ciudadanía se ha convertido en
un espacio de disputa en sus contenidos y alcances democráticos “por la distorsión que significa
priorizar algunas dimensiones del desarrollo de las ciudadanías en desmedro de otras” 8.
Sería aconsejable, por tanto, revisar periódicamente los supuestos en los que se asienta
el sistema democrático en que vivimos, como así también diseñar y perfeccionar mecanismos
que ayuden a garantizar la representación y participación de la diversidad de sectores o grupos
de la sociedad, en especial aquellas supuestas “minorías”, como la infancia y la adolescencia,
cuyos aportes a la democracia podrían ser sustanciales si desde el mundo adulto se garantizaran
espacios y herramientas para su participación.
Soberanía popular, pluralismo, libertad, igualdad, participación se presentan como las
características que debemos alimentar en nuestra convivencia para, como propone Mouffe,
“profundizar la revolución democrática y dar cabida a la multiplicidad de las demandas democráticas
que existen” 9.

3. La infancia como categoría social: algunos hitos en la historia de sus derechos

“… analizar la infancia como fenómeno social, permite abordar la cuestión de su

condición “ciudadana” antes que como un derecho personal, como una facultad de
la que se goza en la medida en que se es parte de la especie humana. Ciudadanía
no es reducible a participación, pero sin participación no se ejerce la condición
ciudadana…” 10
El descubrimiento de la infancia como categoría social es relativamente reciente y su definición
como tal el resultado de un proceso que inicialmente no identificaba diferenciaciones con el mundo
adulto que justificaran un trato especial. Es a finales del siglo XVII cuando comienza a configurarse
la preocupación por la infancia y recién en el siglo XX el reconocimiento de los derechos de niñas
y niños les otorga visibilidad como sujetos activos de la sociedad. En efecto, las devastadoras
consecuencias (orfandad, exilio, etc.) de la I Guerra Mundial obligaron a volver los ojos sobre niñas

4 Bareiro, ídem.
5 Cfe. Marshall et al. (1965), p. 71-136.
6 Bobbio, Norberto cit. por Konterkknik (1998) p. 31.
7 Bareiro, Line y Riquelme, Jane C. (1997), p. 4
8 Vargas, Virginia (2009), p. 17.
9 Mouffe, Chantall (2001), p. 8.
10 Liwski, Norberto (2006), p. 19.
y niños como colectivo necesitado de una protección y atención especial. Como sostiene Ohayon11
aquel suceso bélico instala el concepto de infancia, a la vez que inicia los debates y las reflexiones
internacionales sobre sus derechos.
En 1924 la Sociedad de Naciones aprueba la Declaración de Ginebra sobre los Derechos
del Niño, que constituye el primer documento jurídico internacional sobre el tema, y señala la
importancia de atender a cuestiones relacionadas con el desarrollo, ayuda, protección y educación
del/a niño/a. En 1959 la Asamblea de Naciones Unidas aprueba la Declaración sobre los Derechos
del Niño, mediante la cual insta a padres y madres, a hombres y mujeres individualmente y a
las organizaciones particulares, autoridades locales y gobiernos nacionales a que reconozcan los
derechos y libertades que en ella se enuncian y luchen por su observancia. 1979 fue declarado Año
Internacional del Niño de Naciones Unidas y con él la Asamblea General de Naciones Unidas inicia
los procesos para la elaboración de una Convención que fuera jurídicamente vinculante.
Finalmente, el 20 de Noviembre de 1989 se aprueba la Convención de los Derechos del
Niño (en adelante CDN) la cual significó para la comunidad internacional un cambio radical en
la concepción jurídica de la infancia al considerar a niñas, niños y adolescentes como auténticos
sujetos de derecho. Pues si bien ya se venían desarrollando progresivamente políticas sociales
destinadas a este grupo social, se las diseñaba y ejecutaba desde una mirada asistencialista, más
focalizada en la satisfacción de sus necesidades materiales por parte de los adultos, que en el
fortalecimiento de las capacidades de los niños y las niñas.
Por el contrario, los derechos que formula la CDN para la infancia ya no se limitan solamente
a su protección, atención y cuidado, sino que la nueva visión comprende a las y los niños como
protagonistas o sujetos12 , personas completas cuya única particularidad es que están creciendo,
razón por la cual se les reconocen todos los derechos que tienen todas las personas, más un plus
de derechos específicos precisamente por encontrarse en desarrollo. Además, y a diferencia de los
instrumentos anteriores, la CDN simboliza un salto cualitativo al introducir la obligación de actuar de
los Gobiernos que la ratifican. Su carácter vinculante significa que no sólo reconoce los derechos
de la infancia y adolescencia sino que coloca a los Estados en la obligación de poner todos los
medios a su alcance para que aquéllos se hagan realidad.
En el caso de Argentina, el Congreso de la Nación ratificó la Convención en noviembre de
1990 a través de la ley 23.849 y en 1994 fue incorporada a la Constitución nacional. La CDN se
aplica a todo ser humano menor de 18 años de edad, y tiene 54 artículos que explican cada uno de
los derechos de niñas, niños y adolescentes como el derecho a la vida, a la identidad, a la salud,
a la educación, a vivir con su familia, etc. Dentro de este catálogo de derechos, existen algunos
que por ser imprescindibles en la conformación de un sistema de protección integral, constituyen
verdaderos ejes sobre los que deben asentarse los análisis y las intervenciones que involucren a
niñas y niños. Se trata del derecho a la dignidad, a la participación y a ser escuchados/as.

Derecho a la dignidad
En virtud de este derecho, debe respetarse la condición de personas en crecimiento que
ostentan los niñas y niñas, su integridad física, sexual, psíquica y moral, y su derecho a no ser
sometidos a tratos violentos, discriminatorios, vejatorios ni a ninguna forma de explotación13 .

11 Ver Nota periodística: “La Primera Guerra Mundial instaló el concepto de infancia” en Diario Clarín, ed. del
12/02/07 disponible en http://www.clarin.com/suplementos/zona/2007/12/02/z-04015.htm
12 Cfe. Liebel, Manfred (2006), p. 21.
13 CDN, Artículo 16: “Ningún niño será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su
domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputación”.
Ley 26.061, Artículo 9: “Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a la dignidad como sujetos de derechos y
de personas en desarrollo; a no ser sometidos a trato violento, discriminatorio, vejatorio, humillante, intimidatorio; a
no ser sometidos a ninguna forma de explotación económica, torturas, abusos o negligencias, explotación sexual,
secuestros o tráfico para cualquier fin o en cualquier forma o condición cruel o degradante. Las niñas, niños y ado-
lescentes tienen derecho a su integridad física, sexual, psíquica y moral”.
Artículo 10: “Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a la vida privada e intimidad de y en la vida familiar.
Estos derechos no pueden ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales”.
Thompson añade: “La dignidad humana, concepto central de la evolución actual de los derechos
humanos, exige la vigencia de un amplia gama de derechos, incluyendo los que se relacionan con
las condiciones económicas, sociales y culturales”14 .

Derecho a la participación
Participar es tomar parte en una cosa; recibir uno parte de algo; tomar partido. La participación
se relaciona con la posibilidad de convivir, compartir, cooperar, disentir, discutir, confrontar, negociar,
consensuar y decidir. Según la define Hart “es la capacidad para expresar decisiones que sean
reconocidas por el entorno social y que afectan a la vida propia y/o a la vida de la comunidad en el
que uno vive”15 .
Los derechos de participación son los enunciados en los artículos 13, 14, 15 y 17 de la CDN
que se refieren a la libertad de opinión, de información, pensamiento, conciencia y religión así como
al derecho a la asociación y a celebrar reuniones pacíficas. La participación, como la ciudadanía, se
construye, se alimenta, no se da de una vez y para siempre sino que las habilidades participativas
se van desarrollando en la medida en que el entorno sea propicio para conocerlas y aprender a
ejercitarlas. Esto no significa que los niños deben ser capacitados para la ciudadanía mediante el
aumento inducido de sus competencias sino que deben poder apoyarse en experiencias concretas
que certifiquen que se los “necesita” y en su propio aporte a la vida social para así darse cuenta de
su “importancia” 16.
Los ámbitos de participación son los espacios en los que se producen las interacciones de los
niños, niñas y adolescentes con otros, sean niños, adolescentes o adultos, delimitadas por intereses,
proyectos, necesidades o significaciones relevantes para los sujetos. Si, como indica Konterllnik,
“los y las jóvenes se juntan y despliegan formas de agrupamiento con códigos y estilos propios.
Transitan por instituciones (familia, escuela, iglesias), encuentran los obstáculos u oportunidades
de un mundo ya modelado por otros y los sortean como pueden”17 , creemos que la ciudadanía será
el fruto de un proceso de aprendizaje mutuo por parte de los niños/as y los adultos/as en su relación
recíproca, mediante un diálogo en condiciones igualitarias.
Apunta por su parte Liebel que esto no significa que la sociedad o el Estado deje a los niños
abandonados a si mismos, sino que las obligaciones que tiene para con ellos se refieren a la
creación de condiciones que permitan a los niños de todas las edades, hacer uso de sus derechos
por sí mismos y lograr una calidad de vida que a ellos les parezca adecuada. Quiere decir que los
adultos deben despedirse de su “prerrogativa” de imponer sus normas como criterios para valorar y
calificar el pensamiento y las acciones de los niños y, al contrario, dejar que éstos establezcan sus
propias normas y, en caso de conflicto, concederles una posición que les permita negociar cara a
cara con ellos18 .

Derecho a ser escuchados/as

Para la participación infantil es condición elemental es que los niños y niñas puedan
expresarse, dar su opinión, y que los otros, en especial, los adultos, los/as escuchen. El derecho
a ser escuchado/a se encuentra expresamente contemplado en el artículo 1219 de la CDN, y es
enunciado por la Ley nº 26.061 por lo menos en cuatro oportunidades. Incluso, la Ley nacional
toma este derecho con un alcance mayor al de la Convención al agregar elementos de garantía
muy importantes para su efectiva implementación, que pueden resumirse en el derecho a ser oídos

14 Thompson, José (2009), p. 10.

15 Hart, Roger cit. por Apud, p. 4.
16 Cfe. Liebel, ob. cit, p. 39.
17 Konterllnik, Irene (1998), p. 32
18 Liebel, ob. cit., p. 38/39
19 CDN art. 12: “1. Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el
derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en
cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño. 2. Con tal fin, se dará en particular al niño
oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directa-
mente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimien-
to de la ley nacional”
sin limitación alguna y atendidos, en cualquier forma que se manifiesten, en todos los espacios20 .
Como indica Baratta, “el derecho del niño de hacerse un juicio propio y de expresarse conlleva
el deber simétrico de los adultos (de todos, no solamente de los que tienen alguna responsabilidad
con el niño) a escucharlo21 . Sin embargo, en general el mundo adulto tiene severas limitaciones para
interpretar la voz de aquellos/as y su sentido. Los adultos imponen el lenguaje, su estructura, sus
formas de comunicación, y finalmente –como indica Bustelo-, “los niños responden en el lenguaje
“legítimo” de los adultos… Los niños y niñas hablan pero lo hacen desde la aceptación de un deber
impuesto por el adulto… el niño es un adulto en estado de reducción a una categoría menor o, en
su inverso, ser niño es no ser un adulto pleno” 22.
Por el contrario, desde la perspectiva emancipatoria que propone la CDN, la niñez no es una
etapa de preparación para la vida adulta, sino que la infancia y la adolescencia tienen igual valor
que cualquier otra etapa de la vida. Al decir de Cillero “la infancia y la adolescencia son concebidas
como una época de desarrollo efectivo y progresivo de la autonomía, personal, social y jurídica”23 .

4. La situación en la provincia de Córdoba

Desde la ratificación de la CDN en el año 1990 nuestro país era deudor de un sistema legal que
se amoldara al paradigma de protección integral de derechos, colocando a las personas menores
de 18 años en el lugar de sujetos competentes. La sanción en octubre de 2005 de la Ley Nacional
26.061 significó cumplir tal compromiso de adecuación. En virtud de la misma, no sólo se reconocen
los derechos consagrados en la CDN para todos los chicos y chicas argentinos sino que además se
crea un Sistema de Protección integral de tales derechos, integrado por organismos, entidades y
servicios que diseñan, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las políticas públicas,
destinados a la promoción, prevención, asistencia, protección, resguardo y restablecimiento de
tales derechos24 . Esta nueva ingeniería institucional, obliga a cambios sustanciales en el diseño
de la organización administrativa y judicial del Estado, como así también en las relaciones con los
niños y niñas, y la sociedad civil.
Precisamente por estas características, la ley nacional impactó directamente en la realidad
de las provincias 25, especialmente en aquellas que, como Córdoba, carecían de una legislación
en consonancia con la Convención26 . Ello así, en tanto las colocó en la necesidad de reformular
estructuras, dictar leyes, capacitar a técnicos y operadores, etc. pero fundamentalmente porque
permitió la discusión ideológica del rol del Estado en relación a las policitas públicas en materia
de infancia y adolescencia y abrió paso a cuestionamientos claros sobre las facultades de los
Juzgados De Menores. El modelo así expuesto puso en crisis las instituciones locales de fuerte
impronta tutelar, y generó las instancias de debate y discusión sobre el tema.
En lo que se refiere a Córdoba, en un principio la legislatura de la Provincia adhirió formalmente
a la ley nacional 26.061 mediante la sanción de ley Nº 9396 (del 06/06/07), la cual básicamente
se limitó a crear la figura del Defensor del Niño y fijó el plazo de un año, prorrogable por una vez,

20 Ley 26.061, Artículo 24: “Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a:
a) Participar y expresar libremente su opinión en los asuntos que les conciernan y en aquellos que tengan interés;
b) Que sus opiniones sean tenidas en cuenta conforme a su madurez y desarrollo.
Este derecho se extiende a todos los ámbitos en que se desenvuelven las niñas, niños y adolescentes; entre ellos, al
ámbito estatal, familiar, comunitario, social, escolar, científico, cultural, deportivo y recreativo.
21 Baratta, Alessandro (1998), p. 18.
22 Bustelo, Eduardo (2007), p. 163.
23 Cillero, Miguel (1998), p. 4.
24 Art. 32 de la Ley 26.061
25 El decreto reglamentario de la ley 26.061, Nº 415/2006 convocó a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires a que, identifiquen y en su caso designen, a la brevedad, a fin de garantizar los derechos de los sujetos
de la Ley N º 26.061, por las vías y/o medios que determinen las respectivas legislaciones vigentes, a las autori-
dades administrativas de protección de derechos en el ámbito local
26 La ley 9053 de Protección Judicial del Niño y el Adolescente, fue sancionada el 30 de Octubre de 2002, es decir,
con posterioridad a la CDN. Si bien incorpora algunas medidas tendientes al resguardo del derecho de defensa,
mantiene el andamiaje de la lógica tutelar, conservando las facultades amplias y discrecionales del juez de Meno-
res, las medidas de internación y separación del medio familiar, y la realización de estudios a cuyo fin se practican
informes sociales y psicológicos convirtiéndose el niño y su familia en objetos constantes de observación y control.
por un período igual, para que el Poder Ejecutivo Provincial arbitrara las medidas necesarios que
garantizaran su cumplimiento. Ya en 2009, habiendo vencido el plazo aludido, el Poder Ejecutivo
emitió el Decreto Nº 1153 (14/08/09) que dispuso la implementación del Sistema Provincial de
Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. En virtud del mismo, se
designa a la Secretaría de la Mujer, Niñez, Adolescencia y Familia (MuNAF) como Autoridad de
Aplicación; se crea el Organismo de Protección de Derechos (OPD) y se dispone que en el interior de
la Provincia funcionen en calidad de Delegaciones de la MuNAF, Unidades de Desarrollo Regional
(UDER), coordinadas de manera conjunta por el OPD y por la Subsecretaría de Integración.
De esta manera, se fueron conformando cubriendo los distintos niveles de actuación que la
ley prevé, son sus interacciones y corresponsabilidades. A nivel Nacional: SENNAF Secretaría
Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia/ DEFENSOR de Niñas y Niños; Federal: CONSEJO
FEDERAL de Niñez, Adolescencia y Familia; Provincial: MUNAF Secretaría de la Mujer, Niñez,
Adolescencia y Familia/ DEFENSOR de Niñas y Niños; Regional: Unidades de Desarrollo Regional
(UDER) y se aspira a que se complete la institucionalidad en el nivel netamente Local a través de
organismos administrativos locales y Consejos Locales de Niñez y Adolescencia.

4.1 El papel de los Consejos de Niñez y Adolescencia en la Democracia local

Entre los órganos que conforman el sistema de protección integral de derechos, existe uno
que resulta de gran importancia si buscamos la participación efectiva de los/as adolescentes en los
asuntos concernientes a su comunidad. Se trata de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia,
los que han sido definidos por el Estado provincial27 como espacios de cooperación y construcción
institucional, que representan una serie de articulaciones y redes entre actores e instituciones locales
existentes. Entre sus acciones se hallan las de: adaptar los servicios de los municipios y comunas
a las necesidades de las niñas, niños y adolescentes; apoyar la función parental promoviendo
espacios de encuentro entre padres e hijos; reordenar el circuito de atención en salud creando
una red de infancia y adolescencia; generar espacios socioeducativos de participación infantil y
adolescente; identificar emergentes y prioridades que afecten a la población infantil, entre otras.
Señala Rivera que: “la participación de las personas tiene mayor posibilidad de desplegarse
y desarrollarse en el ámbito local, por lo que la descentralización del poder -de las capitales a
las regiones, las ciudades y los pueblos- puede ser una de las mejores formas de adelantar el
desarrollo humano”28 . Precisamente la ley nacional en su art. 5 consagra como una de las pautas
para el diseño y la implementación de las políticas públicas para la infancia, la Descentralización de
los organismos de aplicación a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia.
Además, si la participación es uno de los componentes más importantes de la construcción
la democracia, precisamente en ámbitos –como los que se postulan- en los que se valoren las
propuestas de los/as jóvenes, se responda a sus inquietudes, se atienda a sus iniciativas, donde
sean respetados por su capacidad para contribuir al su propio desarrollo y al de la sociedad, aquéllos
podrán efectuar apreciables aportes a la democracia local.
En definitiva, si pensamos que “aun en un mundo globalizado, el lugar sigue siendo el medio
por el cual el individuo interpreta la realidad y vive su vida” 29 ; la posibilidad de actuar en el nivel
local-comunitario, les abre las puertas a las y los adolescentes a la participación, por la proximidad
espacial y la mayor flexibilidad de tiempo que les brinda, contrarrestando así las barreras geográficas
y económicas que existen para su desplazamiento a ámbitos de participación de mayor envergadura.

4.2 La experiencia de los/as jóvenes en Río Segundo

La localidad de Río Segundo30 se ubica al sur de la ciudad de Córdoba Capital, de la que dista
37 Km., y cuenta con una población de 18.155 personas (según el Censo de 2001), de las cuales
27 Véase página web institucional de la MuNAF Secretaría de la Mujer, Niñez, Adolescencia y Familia http://munaf.
cba.gov.ar/secciones3aa6.html?SE_CODIGO=60&start=1
28 Rivera, Marcia (2000): p. 7.
29 Escobar Arturo y Harcourt Wendy (2009), p. 9
30 Ver página institucional de la Municipalidad http://www.riosegundo.gov.ar/htm/Ciudad.php
12.057 son adultos, y 6.098 son menores de 18 años, de modo que aproximadamente un 33% de
sus ciudadanos/as son niños, niñas y adolescentes respecto de los cuales rigen las disposiciones
de la CDN, la Ley 26061 y el Decreto 1153.
En el año 2008, ante la conmoción provocada en la comunidad por la muerte de un niño en el
ámbito escolar, el Rotary Club de Río Segundo receptó la preocupación social y convocó a distintos
referentes: Directores de escuelas, Jueza de menores, Concejales, representantes del Ejecutivo
municipal, entre otros, a los fines de articular esfuerzos en relación a la problemática de la niñez y
adolescencia.
Así fue que, con una temática definida, una sociedad civil movilizada, un equipo facilitador local
a cargo de la organización del proceso y la conciencia de la necesidad de un trabajo más sistemático,
se contactó a la Asociación Civil El Ágora31 a fin de que proporcionara el acompañamiento técnico
necesario para facilitar la conformación de una Red por la Infancia y Adolescencia de Río Segundo.
Por su parte, El Ágora propuso enmarcar este proceso en el programa que se encontraba
ejecutando denominado “Construyendo Agendas entre los ciudadanos y el Estado” que busca
favorecer el fortalecimiento de nuestras democracias, para lo cual propicia la problematización de
temas públicos, hace hincapié en la construcción y socialización de la información, promueve la
interacción social y la deliberación, y apoya la articulación y construcción de redes. En ese marco,
durante 2008/2009 los/as facilitadores locales participaron de capacitaciones técnicas, mantuvieron
reuniones de trabajo con el equipo de El Ágora, realizaron entrevistas a diferentes referentes a
fin de conocer su mirada y conocimiento sobre la problemática de la infancia y adolescencia, y
finalmente, lograron producir un Documento para la discusión pública que fue presentado a la
comunidad en un Evento con masiva concurrencia32.
A partir de este Foro, se concretó la participación de jóvenes en la Red de Infancia y
Adolescencia. Fue por iniciativa de una docente de una de las Escuelas comprometidas que
algunos/as adolescentes pertenecientes al Centro de Estudiantes se sumaron al trabajo conjunto y
requirieron con particular interés conocer cuáles eran los fundamentos jurídicos de sus posibilidades
ciudadanas. Ello dio lugar a que se realizara un Foro sobre “Modelos de Protección a la Infancia”,
al cual asistieron jóvenes de otras Escuelas y también la Jueza de Menores de la Localidad, y en
el que los/as participantes tanto adultos como adolescentes debatieron sobre las dificultades y
desafíos que presenta el nuevo paradigma de protección integral e incluso se plantearon algunas
líneas de acción que podrían llevarse adelante en la Ciudad. Valga como ejemplo el pensamiento
de una de las chicas asistentes: “Nuestro punto de vista debe ser considerado por los adultos, pero
también nosotros debemos asumir el compromiso de construir un espacio de trabajo en redes.
También es necesario que se nos respete, sobre todo se respete nuestro derecho a la educación
tanto pública como privada. Creemos que si nos educamos vamos a poder defender mejor nuestros
derechos y vamos a poder organizarnos para que nuestra voz sea escuchada”..
Ya para el tercer Foro denominado: “La participación ciudadana de chicos y chicas a 20 años
de la Convención de los derechos del niño”, el protagonismo de los/as adolescentes fue notorio.
Los/as alumnos/as de la Escuela anfitriona tomaron la responsabilidad de convocar a los otros
Establecimientos educativos (participaron alumnos de las 4 Escuelas de Río Segundo más una de
Pilar, Localidad vecina) y de transmitir la consigna que había consensuada hacia adentro de la Red.
Se trataba de cada Escuela preparara una presentación acerca de las posibilidades y obstáculos
del derecho a la participación en distintos ámbitos. Así fue que expusieron sus producciones sobre
participación en el ámbito familiar, escolar, social y político, mientras que el último grupo aportó
conceptos e ideas relacionados con la discriminación. Finalmente, en plenario, debatieron acerca
de las posibles actividades concretas que pueden emprender los jóvenes para ejercer su derecho
a la participación, guiados por las siguientes preguntas: ¿por qué y para qué participar? A lo que
respondieron: “para que los jóvenes seamos considerados como iguales/ para cambiar y mejorar
la sociedad/ para que los jóvenes seamos acompañados, aceptados y comprendidos en nuestro
crecimiento como personas/ porque queremos ser parte”; ¿dónde participar? en aquellos ámbitos
donde nos podamos relacionar unos con otros/ en la escuela a través del Centro de Estudiantes/
31 www.elagora.org.ar
32 Ver página web de Construyendo Agendas http://www.elagora.org.ar/site/construyendo-agendas/rio-segundo.
html
en la familia/ con los amigos/en las decisiones que toma el municipio sobre la juventud y su futuro;
¿en qué cosas concretas? elaborar proyectos de ley y de modificación de las leyes/ realizar charlas
donde se debatan las problemáticas comunes de la sociedad/ involucrarse en proyectos sociales
que tiendan a la solución de un problema concreto en la sociedad/ realizar foros/ identificar los
responsables de crear espacios de participación.
Al momento de elaboración de este documento, los/as estudiantes se encuentran en plena
organización del cuarto Foro en el que buscan realizar un mapa de responsabilidades, es decir,
una muestra de los diferentes niveles de responsabilidad que en torno a la infancia y adolescencia
tienen actores públicos y privados, provinciales y municipales. Para ello, se hallan en la tarea de
reflexionar en torno a su responsabilidad específica, esto es, qué planteos van a realizar, qué les
interesa promover, cómo lo van a decir y quiénes lo dirán.
Si tomamos esta iniciativa y analizamos el proceso que están desarrollando los/as adolescentes
a la luz del paradigma de la protección integral de derechos y de los postulados sobre los que se
promueve el fortalecimiento de las democracias locales, no sería osado decir que en Río Segundo
existen jóvenes que, en ejercicio de su ciudadanía, están reclamando la puesta en marcha efectiva
del Consejo Local de Niñez y Adolescencia, como espacio en el que podrán volcar sus inquietudes,
sentirse miembros activos de su comunidad, gozar de protagonismo en la toma de decisiones, y así
desarrollar un mayor sentimiento de pertenencia e implicación para con su Ciudad.

5. Conclusiones

“la idea clave es que la ciudadanía se ha de concebir como una actividad continua
y un bien en sí, y no como un compromiso momentáneo” 33.

A lo largo de este trabajo se ha presentado la ciudadanía como una práctica de construcción

dinámica, en el convencimiento de que, para lograr su pleno disfrute por parte de niñas, niños
y adolescentes se requieren cambios profundos en nuestras mentalidades, creencias, valores y
prácticas, tanto en el ámbito privado, como en el público. En la familia, es primordial estimular
las competencias de participación y decisión desde este primer espacio de socialización. En
cuanto a lo público, resulta fundamental que los órganos administrativos impulsen con seriedad la
institucionalización de espacios como los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, a fin de que
las y los adolescentes se apropien de ellos y los utilicen como ámbitos en los que, en una interacción
con adultos respetuosa de las distintas competencias, puedan aportar juicios y soluciones.
Como bien resume Baratta: “descentralización de los servicios estatales, participación de las
comunidades y coordinación interinstitucional son principios de una práctica, no sólo de la teoría, de
la implementación de los derechos de los niños en la necesaria experimentación a nivel local…” 34.
Los jóvenes no están en camino de convertirse en ciudadanos sino que lo son en el presente,
empero, necesitan que se confíe en sus competencias y que los adultos estén dispuestos a compartir
de manera igualitaria el poder con ellos/as. Las y los adolescentes de Río Segundo han sabido dar
prueba de la capacidad para expresar sus necesidades y aspiraciones.
El hábito de la participación no se adquiere desde la teoría sino desde la práctica. Por eso,
entendemos que promoviendo la auténtica expresión de las distintas voces en los universos en los que
nos desenvolvemos, es como podemos contribuir al desarrollo de competencias ciudadanas desde
la infancia. Al mismo tiempo, estos procesos de estimulación, escucha, valoración y aprendizaje
mutuo entre hombres y mujeres adultos, y niños, niñas y adolescentes, contribuirán a fortalecer los
sistemas democráticos como entornos especialmente adecuados para la participación.
Se trata, en definitiva, de “alimentar estos procesos de subjetividad ciudadana, afirmativa
de derechos”35 desde la niñez, como apuesta a la construcción de ciudadanías plenas para este
presente y para el futuro.

33 Dietz, Mary (1996), p. 14.

34 Baratta, Alessandro (1991), p. 9.
35 Vargas, Virginia (2008), p.16.
6. Bibliografía

Apud, Adriana: “Participación infantil”, Enredate con UNICEF- Formación de profesorado,

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http://www.educared.org.ar/infanciaenred/elgloborojo/periscopio/2005_09/
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------------------------ (1991) “La situación de la protección del niño en América Latina” en Capitulo
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---------------------- (2009) “Participación política de las mujeres en el siglo que comienza”.

7. Instrumentos jurídicos

Convención sobre los derechos del Niño (1989)

Declaración sobre los Derechos del Niño (1959)
Declaración de Ginebra sobre los Derechos del Niño (1924)
Ley Nacional Nº 26.061
Decreto Nacional Nº 415/2006
Ley Provincial Nº 9396
Decreto Provincial Nº 1153
 “Las desventuras de la democracia deliberativa en entornos complejos”

María Cecilia Cuel

ceciliacuel@yahoo.com.ar
El Ágora Asociación Civil Sin Fines de Lucro - Córdoba, Argentina

Durante el año 2008, la Asociación Civil El Ágora, con sede en Córdoba Capital, comenzó a planificar
un proceso político que promoviera la ampliación de la participación política de la ciudadanía que
atendiera a las condiciones y modalidades de posibilidad para su ejercicio efectivo. Se formuló
así el Programa Construyendo Agendas entre los Ciudadanos y el Estado ¿Es Posible? Este
proyecto se nutrió de un variado grupo multidisciplinario de profesionales y estudiantes de las
siguientes disciplinas: ciencias políticas, sociología, derecho y comunicación social

“El objetivo del programa es contribuir a la generación de condiciones para la participación política
y la deliberación pública, entendiendo que ambas se sustentan en la idea que “ser –parte” de una
sociedad incluye también la posibilidad de todos los ciudadanos de participar en los procesos
y definiciones básicas sobre los que se deciden las políticas públicas y se construye el devenir
colectivo. Se asienta también en la comprensión de que las posibilidades de incidencia en las
decisiones estatales son desiguales y que en limitantes estructurales como estas se enraízan
muchos de los problemas de nuestras democracias1”.

Estos objetivos se inscribían en la noción teórica de democracia deliberativa y en nuestro

conocimiento (teórico y práctico) sobre los obstáculos para su efectivización y en el las nociones
de accontability social y el ejercicio de los derechos republicanos. Veamos brevemente cada
uno de ellos:

• La democracia deliberativa. Esta concepción de la democracia pone de manifiesto las

limitaciones de la democracia representativa entendiendo que la misma restringe el ejercicio
de los derechos políticos a la emisión del voto. La perspectiva de la democracia deliberativa
(Habermas, Cohen, Bohman, etc.) sostiene la necesidad de “ampliar” los procedimientos
democráticos dando mayor protagonismo a otros espacios, fundamentalmente dedicados
al diálogo, de formación de la opinión pública, tendientes todos ellos a generar mayores
posibilidades para la incidencia en el sistema político. De esta forma, su viabilidad depende
de la creación de condiciones sociales y arreglos institucionales que propicien el uso público
de la razón. La deliberación es “pública” en la medida que estos arreglos permiten el diálogo
abierto entre ciudadanos capaces de formular juicios informados y razonados en torno a las
formas de resolver situaciones problemáticas (Bohman, 2000: 49) La factibilidad y eficacia de
la deliberación pública reside, a su vez, en la posibilidad de sostener no sólo un diálogo abierto
y continuo entre ciudadanos, sino también de éstos con las instituciones políticas.

• La accontability social y el ejercicio de los derechos republicanos. La accountability social

refiere al ejercicio de la responsabilidad política por parte de los ciudadanos que no se limita
sólo al acto electoral sino que desarrolla diversas formas de acción colectiva y de activismo
cívico que comparten una preocupación común por mejorar las instituciones representativas.
Los derechos republicanos, por su parte, pueden definirse como el derecho de todo ciudadano
a la res pública, o al patrimonio público (en sus dimensiones histórico cultural, medioambiental y
económica) y que ésta exista y sirva a todos los ciudadanos, más que ser apropiada por grupos
patrimonialistas o corporativistas. “Los conceptos generales de esfera pública, de patrimonio
común, de “espacio público abierto” podrían ser entendidos como sinónimos de res pública,
incluyendo todo aquello que sea público, que pertenezca a la gente y que está garantizado y
determinado por la ley” (Bresser Pereira, 2001: 16). Por tanto todos los ciudadanos tienen el
derecho de participar en la definición de aquello que, entienden, tiene que ver con el interés
colectivo.
¿Cuáles fueron las principales estrategias elegidas por El Ágora, para llevar adelante este
programa?

a. La problematización de temas públicos. La participación política requiere que se problematicen

cuestiones que se presentan como “realidades dadas” en relación a las cuales sólo existe
una definición (objetiva) y una solución posible. Es necesario provocar versiones integrales,
complejas e incluyentes de los temas que hacen a la vida en sociedad.
b. La construcción interactiva de información pertinente. La posibilidad de “hacer visibles”
versiones integrales de la realidad y de los problemas sociales requiere no sólo de la consideración
de las perspectivas de los distintos grupos y sectores de la sociedad sino también de información
que permita poner de relieve dimensiones generalmente soslayadas de las cuestiones sociales.
Aunque en muchos casos existe información disponible, esta no está construida con la finaldiad
de nutrir espacios de deliberación pública. Así, la estrategia planteada por la organización
fue diseñar mecanismo de construcción de información “con otros”, principalmente actores,
ciudadanos y referentes preocupados y comprometidos con distintos temas públicos.
c. La articulación de redes temáticas. La posibilidad de instalar temas tradicionalmente
postergados en la agenda pública y estatal no sólo requiere de información para definirlos y
argumentarlos sino también de una base social que los sostenga. Requiere de una fuerza social
que los impulse, los haga visibles, representativos y legítimos. Esta estrategia está orientada a
conectar y facilitar la interacción y articulación de aquellos referentes, grupos y organizaciones
en torno a temas de interés público, con el fin de reflexionar y establecer consensos y estrategias
conjuntas y/o cooperativas.
d. La socialización, difusión y comunicación. La posibilidad de movilizar y ampliar la articulación
social y la acción colectiva requieren de una estrategia que permita socializar la información y las
prácticas y posiciones de los actores involucrados. El proceso de construcción de información
puede nutrir distintos espacios de discusión pública y también servir de insumo a los distintos
medios de comunicación social. Versiones alternativas de las cuestiones de índole público sólo
se hacen presentes y circulan por medio de acciones comunicativas.
e. La creación y facilitación de espacios de deliberación pública. La posibilidad de aprender,
construir consensos democráticos, se dará en la medida que se generen estrategias en el
sentido contrario a la tendencia al aislamiento y la remisión al ámbito privado, es decir creando
espacios de interacción de diálogo y de acción colectiva.

De estas diversas estrategias arribas citadas surgieron varios proyectos que dieron lugar al programa
Construyendo Agendas. Entre ellos se encuentra el observatorio de servicios públicos dedicados al
agua en la provincia y al Transporte Público en la ciudad

El Observatorio de Transporte.

La idea del observatorio implica poder problematizar, y a partir de ello redefinir y analizar los servicios
públicos desde la lógica de los “bienes públicos”, noción que abre el juego a los problemas de la
accesibilidad, la justicia social, las asimetrías y desigualdades.

Para ello se plantearon los siguientes objetivos:

Objetivo General del OSP:

Discutir y analizar el concepto de Servicio Público desde una perspectiva del “Bien Público”,
incorporando en esta discusión las nociones de equidad y la deliberación para la definición y el
acceso a dicho servicio.

Objetivos específicos
 • Construir un Marco Teórico tendiente a clarificar la noción de Servicio Público bajo una
concepción del Bien Público. A su vez, indagar el “estado del arte” con respecto a la producción
científica y a la realidad actual de los dos servicios elegidos;
• Realizar un Mapeo de Actores donde se identifiquen a las personas u organizaciones
relacionadas con la temática abordada en el ámbito de actuación seleccionado.
• Generar de Espacios de Deliberación a través de la Organización de talleres y foros de
diálogo y reflexión donde participen todos los actores identificados en cada servicio, con el fin de
poder tener un panorama general de los conflictos que se suscitan en torno a ellos, intentando
recolectar las diferentes posturas e intereses que se generan en torno a esos asuntos.
• Comunicar a la ciudadanía cordobesa una mirada alternativa sobre la discusión de los servicios
públicos, compartiendo el conocimiento generado y buscando incidir en las De este modo, el
desafío está claramente en crear mecanismos para la discusión y la propuesta es generar
distintos espacios de deliberación en torno a diversos temas, donde a su vez se discutan los
criterios de justicia que una sociedad embandera.

Para llevar a cabo estos objetivos se realizó una planificación que se estructuró en tres componentes
principales, sumada a la propia etapa del diseño de las actividades:

1. Investigación: exploración del estado del arte sobre el tema; identificación de los actores
implicados y de las diferentes posiciones sobre el tema; definición de los indicadores a partir de
los cuales se observarán los servicios públicos;
2. Deliberación: facilitación de espacios para el diálogo y reflexión entre los actores sociales
relevantes;
3. Comunicación: difusión en la ciudadanía cordobesa de una mirada alternativa sobre la discusión
de los servicios públicos, compartiendo el conocimiento generado y buscando incidir en las
políticas públicas.

A su vez, esta delimitación se plasmó en una planificación. Detenernos en cada uno de los puntos de
la misma resultaría demasiado extenso para los fines de esta exposición, pero si veremos algunos
ítems que se tornan relevantes para entender el proceso:

I. Momento del Diseño:

La etapa de diseño consistió básicamente en una serie de tomas de decisiones que implicaron
definir qué servicios analizar, los tiempos necesarios y las actividades implicadas.

Cabe destacar, que como en cualquier programa de investigación y/o investigación/acción,

la separación en momentos, se realiza más bien a fines analíticos descriptivos y no tanto con
pretensiones de estricta temporalidad, ya que a veces los momentos se superponen o intercambian
de acuerdo a como evoluciona el trabajo.

II. Momento de la Investigación:

• Se destaca el trabajo realizado en torno a la noción de bien público, dado que esa definición
iluminó el rumbo de nuestro trabajo en cuanto a quiénes debían ser considerados actores
relevantes, qué indicadores elegir, etc.

¿Qué es un servicio público?

La definición clásica de servicio público es dada por Roberto Dromi.

“un servicio público es la prestación esencial que cubre necesidades públicas o de interés
comunitario, que explicita las funciones del Estado, de ejecución per se o por terceros, mediando
concesión, licencia, permiso, autorización o habilitación, pero siempre bajo fiscalización estatal. Es
decir, puede tratarse de la provisión de agua, luz, gas, teléfonos, como de la prestación de servicios
de educación, salud, transporte, seguridad…”3

Ahora bien, el servicio público se diferencia del privado, en que en el caso del primero la necesidad
que satisface es de tipo colectivo, aunque el bien se goce individualmente. Además, la prestación
está a cargo del Estado, ya sea por si mismo o por concesiones. Por último, el servicio público se
encuentra sometido a un régimen de derecho público.

Para complejizar un poco el análisis, relacionamos la noción de servicio público con el concepto de
bien público, que pertenece al ámbito de la economía. Los bienes públicos son aquellos que por
sus características intrínsecas no generan incentivos para la producción privada de los mismos y
por eso el Estado debe hacerse cargo de su provisión. Un bien, para ser público puro debe reunir
al menos los siguientes requisitos:

• No Rivalidad. el consumo por parte de un individuo no reduce la cantidad disponible para otros.
• No Exclusión. la imposibilidad de exceptuar del consumo del bien a determinadas personas.

Hemos introducido la consideración de los bienes públicos en nuestro trabajo, porque creemos
que los servicios públicos deberían poseer, entre otras, estas características, que si bien no son
intrínsecas a los mismos, el horizonte a alcanzar debería ser su carácter de no rivalidad y no
exclusión.

• Dimensiones de análisis e indicadores

A la luz de nuestra concepción de servicios públicos como bienes públicos, se seleccionaron

las siguientes dimensiones para el análisis de los mismos: accesibilidad, Equidad, Participación,
Transparencia y Calidad.

ACCESIBILIDAD

Supone que todas las personas puedan satisfacer su necesidad en relación al servicio y que tengan
acceso a él cuando lo deseen. Está relacionado con la noción de Bien Público ya que de la
condición de público se deriva que TODOS tenemos derecho a disfrutar del mismo sin importar las
características particulares y/o socioeconómicas.

Preguntas que queremos contestarnos a través de los indicadores:

• ¿Todos los que lo necesitan usar el transporte público pueden hacerlo?

EQUIDAD:

La accesibilidad es posible en la medida que se consideran la heterogeneidad y asimetrías en y entre

los ciudadanos. La posibilidad de igualdad en el acceso, descansa en considerar la desigualdad de
oportunidades y condiciones, si un bien público no incluye estas consideraciones, su distribución es
inequitativa. Quien debe velar por la equidad es el Estado.

• ¿Las condiciones y necesidades diferentes y particulares de las personas son consideradas por
el Estado y por quienes participan en las decisiones?
• ¿Cuales son las particularidades?:
• ¿Cómo el estado y quienes participan de las decisiones consideran estas particularidades y
asimetrías?
PARTICIPACIÓN

Capacidad de formar parte del proceso de toma de decisiones respecto del bien público. Esta
idea remite no sólo a la apertura institucional del Estado (que haya canales de participación, que el
Estado provea información pertinente, etc.) sino también a la proactividad de los ciudadanos para
incidir en las decisiones (una cosa es el reclamo particular de un “usuario” que sólo busca lograr
una satisfacción privada de un bien público y otra es la voluntad y acción -colectiva necesariamente-
para cambiar la forma en que se definen las cosas).

• ¿Cuáles son los canales que los ciudadanos tiene para informarse y/o comunicarse con el
municipio con respecto al tema?
• ¿Qué organizaciones o grupos están trabajando en la ciudad con respecto al transporte?
¿Qué poder o capacidad para influir tienen? ¿O los Usuarios desconocidos y cautivos en una
situación frente a la que nada tienen para hacer? ¿Cómo se sienten los ciudadanos frente a esta
situación?
• ¿Qué canales utilizan los ciudadanos para hacerse oír?

TRANSPARENCIA:

Es el resultado de la rendición de cuentas por parte del Estado y la posibilidad de acceso a la

información pública por parte de los ciudadanos.

• ¿Cómo construye y provee información el Estado en relación al tema?

• ¿Que percepción tienen los ciudadanos acerca de cómo se toman las decisiones en relación al
transporte y quienes tienen el poder para definir las cosas?
• ¿Quiénes tiene acceso a la información que provee el Estado?
• ¿Cómo es la calidad de esa información? ¿es fácilmente comprensible por el público lego?

CALIDAD:

Es relativa a estándares establecidos por una comunidad (pueden cambiar) respecto a los que
es una “buena prestación”. El marco regulatorio del transporte define que un buen servicio debe
respetar condiciones de seguridad, confort , higiene y salubridad.

Además, consideramos que la calidad es un agregado de todas las dimensiones antes vistas. No
hay calidad en un bien público si no asegura la accesibilidad, equidad, transparencia y participación.
Para abordar cada dimensión, el Observatorio elaboró una serie de indicadores que las operacionaliza.
Los mismos no se abordan en este informe por una cuestión de espacio y de agilización de la
lectura. Cabe aclarar que las preguntas que acompañan las definiciones de las dimensiones son
las que dan lugar a los indicadores.

• Mapeo y contacto con los actores clave.

La detección de los actores vinculados al tema fue una de las tareas más importantes y difíciles del
observatorio. Además, hasta hoy siguen apareciendo, afortunadamente, nuevos nombres que se
relacionan con el problema

Destacamos que en esta etapa se pretendió reconocer a todos los actores implicados en el tema,
sin importar el ámbito de donde provinieran.

A modo de síntesis, presentamos el siguiente cuadro que expone a los actores relevados y sus
ámbitos de actuación
Ámbitos Actores
ESTADO Dirección de Transporte-Secretaría de
Transporte y Transito- Municipalidad de
Córdoba
Concejo Deliberante
TAMSE (Empresa Pública de Transporte)
MERCADO Ciudad de Córdoba
Coniferal
Choferes y empelados de las empresas
nucleadas en UTA

SOCIEDAD CIVIL FETAP – Federación de Empresarios del

Transporte Automotor de Pasajeros
UTA – Unión de Tranviarios Automotores, que
nuclea a choferes y empelados de las empresas.
Usuarios no asociados y de escasa y esporádica
participación
Centros Vecinales, que representan a los
vecinos y median con la municipalidad en varios
aspectos, algunos de ellos se son muy activos
con respecto al tema.
Mesa de estudios – Centro de Estudios Alicia
Moreau, dependiente del Partido Socialista en
Córdoba
Acta de Compromiso Público – Comisión de
Transporte.
ISIT y CETRAM. Institutos Investigación de la
Universidad Nacional de Córdoba.
Acceso YA! Organización que lucha por la
accesibilidad de los discapacitados en la ciudad.

Cabe destacar que al comienzo del trabajo de mapeo de actores, el equipo tuvo a punto de verse
frustrado por varios motivos. Por el lado del Estado, sobre todo en lo referente al Ejecutivo Municipal,
la idea del observatorio nunca fue muy bien vista y la predisposición de los funcionarios a dar
entrevistas y brindar información fue muy baja, llegando a pasar por momentos de mucha tensión
cuando se hicieron pedidos de información. Esta resistencia a darnos entrevistas se vio un poco
mitigada cuando se encaró la hechura de un documental. Ante la presencia de las cámaras y el
panorama de que otros actores iban a estar siendo entrevistados, finalmente ahí nos abrieron las
puertas, aunque sea de mala gana4.

Por el lado de la sociedad civil, al principio casi no encontramos actores. Los primeros en aparecer
fueron dos o tres centros vecinales que se habían activado ante un aumento de la tarifa unos meses
atrás; las organizaciones de la Universidad eran de claro corte academicista y poco activista y la
gente del Acta de Compromiso, que es una organización ligada a la nuestra. En función de esto,
la estrategia emergente fue intentar reunir a potenciales actores e intentar dialogar al respecto (se
verá más adelante en talleres). Por el lado de lo que llamamos los actores del mercado, dos de las
tres empresas nos recibieron de muy buena manera, pero nunca logramos ni siquiera una respuesta
negativa de la tercera empresa ni de la Federación que nuclea a los empresarios (FETAP).

• Redefinición y priorización de las variables con los actores relevantes.

A partir de las cinco dimensiones antes identificadas se construyeron los indicadores sobre el
transporte. La idea era discutir esos indicadores con los actores para corregirlos o redefinirlos.
En un primer encuentro se intentó realizar ese trabajo pero se tornó muy complicado: al reunir
a los actores por primera vez en un mismo espacio, los mismos no pudieron centrar la atención
en esa tarea si no que aprovecharon la oportunidad para evidenciar sus problemas. Este fue un
aprendizaje fundamental para El Ágora, dado que tuvimos que contener toda nuestra ansiedad por
cumplir con los objetivos y entender la dimensión de la situación que habíamos creado.

• Construcción de los indicadores.

Como consecuencia de lo anterior, lamentablemente los indicadores fueron construidos por el

equipo del Ágora con escasa participación de los actores. Sin embargo, los mismos recogen y se
fundan en todo el trabajo realizado con en los diversos talleres.

• Recolección de datos.

La etapa de recolección de datos atravesó todo el proceso. Las técnicas seleccionadas fueron:

-Entrevistas y formularios. Se realizaron más de quince entrevistas y se confeccionaron diversos

formularios para la recolección de información. Conseguir las entrevistas fue difícil y que contenten
los formularios también. Hay mucha información que nunca ha sido sacada a la luz y no ha sido fácil
romper con ese hermetismo.

- Grupos focales (en relación con etapa tres). Si bien los grupos focales se plantearon en un
comienzo como una técnica de recolección de datos, directamente se pensaron en forma de talleres.
Por lo tanto ampliaremos ese tema en el momento deliberativo.

III. Momento de la Deliberación

• Talleres de diálogo y reflexión.

Los talleres fueron unas de las actividades más interesantes, complejas y aleccionadoras del OSP.
Ante la abrumadora ausencia de actores de la sociedad civil encontrados en nuestro relevamiento
y el enorme peso y presencia de los actores relacionados a las empresas, gremio y federación,
decidimos realizar un taller que nuclee a los actores de la sociedad civil que estén trabajando con
el tema y aquellos a los que estos actores identificaron como importantes o como potenciales
interesados. Se reunieron entonces veinte personas, con presencia mayoritaria de los centro
vecinales, la ONG Acceso Ya! que trabaja con problemas de accesibilidad en la ciudad, el Acta
de Compromiso y el autor de un libro sobre el transporte en la ciudad. En esta instancia se hizo
una presentación de los distintos actores localizándolos en un mapa de la ciudad, dando cuenta
de variedad de formas que el problema del transporte afectaba a todos los presentes. En una
segunda instancia se intentó trabajar con la discusión de las dimisiones seleccionadas, pero la
puesta en práctica se tornó muy compleja, dado que los participantes “acapararon” el espacio como
lugar de catarsis y se puso en evidencia algunas luchas dentro del vecinalismo cordobés. En un
tercer momento, se intentó encauzar esta lluvia de problemas en una visualización colectiva de los
mismos, donde cada una en representación de su organización planteó cómo eran afectados por la
temática del transporte. De este modo, quedó pendiente el trabajo con las dimensiones. De todos
modos el taller fue muy rico en cuanto todos pudimos dimensionar lo aglutinador del problema y la
variedad de formas en que el mismo tema nos afectaba a cada uno.

El segundo taller tuvo objetivos muy diferentes al primero. Aquí la intención fue reunir a actores
provenientes de muy diversos ámbitos, que muchas veces se encuentraban enfrentados entre sí,
para intentar dialogar con respecto al tema del transporte y principalmente para que cada uno sea
capaz de visualizar la situación del otro.

La invitación al taller convocaba a dialogar pero el “anzuelo” propuesto fue la presentación del
avance del documental realizado.

Para todo el equipo fue un evento muy difícil sumamente pero importante, ya que la concurrencia
fue realmente variada: se hicieron presentes dirigentes de centros vecinales, funcionarios del
área de transporte de la municipalidad, los miembros de la Comisión de Transporte del Acta de
Compromiso por una Córdoba Sustentable, investigadores de la UNC, el presidente de la comisión
de servicios públicos del Concejo Deliberante, organizaciones de Base, empresas prestadoras,
representantes de la UTA, ONGs locales, y Acceso Ya!.

Luego de proyectar el documental, cada uno de los actores se presentó y se propuso debatir
acerca de la posibilidad de llevar a cabo una metodología de trabajo en donde cada parte se
comprometiera a brindar información relevante sobre el tema y donde nuestra asociación oficie de
aglutinador y sistematizador de dicha información.

Ante esta propuesta se visualizó la necesidad de realizar este trabajo pero también las dificultades
del mismo: algunos consideran que es un problema “técnico” que no es relevante para los legos,
otros argumentaban que nada que surja de las empresas o el Estado es creíble, etc. Poniendo de
evidencia la dificultad de la tarea emprendida por El Ágora.

Momento Comunicacional

• Talleres de diálogo y reflexión.

La realización del documental, fue una herramienta fundamental en todo el proceso. Como ya se
dijo en muchos casos nos abrió puertas que estaban cerradas, pero sobre todo sirvió de disparados
(o excusa) para que todos nos juntáramos y debatamos sobre el tema. El documental dejó en
claro que todos los actores tenían algo que decir al respecto y que todos padecían el problema del
transporte de maneras distintas y atribuían las causas a diversos factores.

Actividades que fueron surgiendo sobre la marcha y consecuencias de nuestra participación

en el problema:

Como se habrá visto a lo largo de este relato, nuestro trabajo no se ha parecido en nada a una
investigación, sino que es más bien un proyecto de investigación/acción. En este sentido, surgieron
muchos espacios y ocasiones en el que el equipo fue formando parte, interviniendo y dejando su
huella. Destacamos en este apartado, nuestra presencia en la mesa de trabajo en el Centro de
Estudios Alicia Moreau de Justo, donde se conformó un grupo abocado al análisis del proyecto
de marco regulatorio que se estaba discutiendo en el Concejo Deliberante. A su vez, esa mesa
participó de las sesiones de comisión en el concejo como espectadores algunas veces y como
disertantes otras tantas5. Claramente, el Ágora se constituyó en un actor para los otros actores
referidos al tema.

No sabemos si como consecuencia de nuestro trabajo, por las circunstancias que lo rodearon,
aunque seguramente fue una conjunción de ambas cosas, se vivió desde el comienzo del proceso
hasta ahora una enrome activación de la sociedad civil con respecto al tema. Muestra de ello da la
concurridísima audiencia pública que se llevo a cabo por el tema del aumento del boleto a pedido
de los vecinos con una sorprendente participación de colegios secundarios. También tuvimos que
lamentar una tristísima sesión donde el concejo aumentaba el boleto y por descuido e ineptitud
de las autoridades y de los participantes, más de treinta personas fueron detenidas con episodios
violentos en las inmediaciones del recinto legislativo.
Más allá de estas anécdotas y acontecimientos, lo cierto es que nuestro principal objetivo era y es la
deliberación. Evidentemente, la realización de dos talleres, no cerró el ciclo ni mucho menos satisfizo
nuestras pretensiones de crear espacios de deliberación. Más bien nos hicieron reflexionar sobre
las dificultades y repensar las estrategias a seguir. Una de estas reflexiones fue que es necesario
volver sobre las estrategias a) y b) presentadas a comienzos de este trabajo. Esto es, caímos en la
cuenta de que el debate de los temas públicos debe hacerse sobre la base de información construida
colectivamente y para esos fines, dado que las posturas y discusiones habituales, suelen remitirse
o bien a problemas particulares que no permiten visualizar de forma integral la problemática, o bien
suelen hacerse en base a información periodística que tiene objetivos distintos a la deliberación.

Por esta razón es en el 2009, paralelamente al trabajo del Observatorio, el Ágora comenzó a
emprender una empresa que a veces parece faraónica que se dio en llamar Nuestra Córdoba.
Nuestra Córdobaes una red compuesta por distintas organizaciones que se dedica a generar
indicadores sobre problemas de la ciudad que la misma red define como relevantes y que tienen
como objetivo primario convertirse en insumo para la deliberación pública y de incidencia de la
sociedad civil en el Estado. Claramente, esta red incluye el tema del trasporte en uno de sus grupos
temáticos. De este modo, Nuestra Córdoba es visto como un “gran paso hacia atrás”, en el sentido
que la construcción de esta información es considerada como una condición previa indispensable
para la deliberación pública.

Como ya podrán imaginar, esta red es también objeto de otra de las ponencias que nuestra
organización está presentando en este Congreso.

Lecciones aprendidas, compromisos y desafíos.

De todas estas idas y vueltas en nuestro intento de llevar adelante una experiencia de Democracia
Deliberativa en relación al tema del transporte hemos sacado muy valiosos aprendizajes que nos
ayudan a seguir pensando estrategias para el futuro. Esto quiere decir, que no es poco, que no
hemos abandonado el camino, si no que hemos madurado en experiencia y reflexión. Destacamos
los siguientes puntos a tener en cuenta como lecciones aprendidas:

Antes que nada, la deliberación no es sólo cuestión de juntarse a conversar. Parece una
aseveración simple, pero la planificación, la definición clara de objetivos y estrategias, la elección
de una dinámica es clave para poder llevar adelante procesos deliberativos.

Es importante pensar disparadores y soportes que ayuden a nuclear a los actores y que relajen
los momentos de tensión. En nuestro caso, el hecho de estar haciendo un documental, en ponernos
en posición de actores ante la cámara, nos puso en un lugar de iguales con el entrevistado. Esta
complicidad implícita se transformó en facilitador de la comunicación. Por otro lado, la información y
las opiniones que se obtienen cuando la luz se apaga son las más enriquecedoras y es fundamental
saber aprovecharlas y retomarlas en otras ocasiones.

La confianza lleva tiempo. Nos resultó casi imposible generar información y lograr un trabajo
fructífero en un primer encuentro. El conocernos, reconocernos y generar vínculos de confianza es
fundamental y eso lleva tiempo.

La información es imperfecta. El primer taller, que fue por momentos cooptados por el problema
del vecinalismo, nos hizo entender que siempre hay información que no tenemos y que un primer
encuentro es el momento en que tenemos que estar atentos a captar esas situaciones de conflicto,
asimetrías, alianzas, etc. Suponer que los actores de la sociedad civil son portadores de los problemas
e identidades que nosotros les reconocemos es casi un pecado de soberbia academicista.
El árbol y el bosque. Es fundamental proponer consignas que no permitan desviarnos en temas y
apreciaciones particulares. Según se explicó al comienzo la idea es generar una visión común, o al
menos general del problema.

La información se construye colectivamente. Este fue uno de los aprendizajes más importantes.
En un primer momento la intención fue construir dimensiones e indicadores, discutirlos con los
actores, reformularlos y recoger la información. Eso fue muy difícil. La mayoría de las veces
hay información dispersa que no siempre se está dispuesta a dar, otras la información que está
disponible difiere de lo que buscamos. Por eso se redefinió la estrategia hacia una estructura de
red donde entre todos (o al menos un mayor número) de actores que trabajan en el tema discutan,
negocien e intercambien información. Comprobamos también en este recorrido que muchas veces
se multiplican los esfuerzos en lugar de empujar todos para el mismo lado.

Por todas estas razones, es que El Ágora sigue trabajando con el tema del transporte desde una
doble estrategia: por un lado, a través de su participación en la red de indicadores ciudadanos, como
miembro que aporta su visión más deliberativa y ciudadana del asunto, y se nutre de visiones más
técnicas o de militancia desde otros puntos de vista. Por otro lado, continuamos como organización
redefiniendo los objetivos comunicacionales, ya que todo lo que se ha producido hasta el momento
no ha sido puesto en conocimiento de la ciudadanía que es un objetivo fundamental de nuestra
organización.

Bibliografía consultada

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 A LUTA DAS MULHERES PELA EDUCAÇÃO NO BRASIL:
Desafios da educação dentro dos movimentos sociais do campo.

Emanuely Arco Iris da Silva, UFPE - CAA 1

Allene Carvalho Lage, UFPE – CAA2

RESUMO

Esta comunicação enquadra-se na temática “Aprofundamento da democracia na sociedade civil”,

dentro da categoria “Artigos acadêmicos”. Este artigo faz um levantamento histórico e uma reflexão
sobre os percursos de lutas das mulheres pelo direito à educação, a partir das idéias republicanas
que permearam os discursos políticos no último século. O eixo da discussão está na questão da
educação diferenciada que desde sempre tem forjado os estereótipos e os papéis sociais do que
deve ser o homem e a mulher, subalternizando o sexo feminino, enquanto vinca o sexo masculino
como referência social. A partir desta trajetória histórica discutimos a atuação das mulheres Sem
Terra, na luta pela educação dentro dos assentamentos de reforma agrária. A nossa metodologia
está pautada em uma consulta bibliográfica centrada no pensamento teórico de Paulo Freire,
Boaventura de Sousa Santos, João Francisco de Souza no que se refere educação e movimentos
sociais, e Manuela Silva, Guacira Lopes Louro e Mary Del Priore referente às questões de gênero.
Por fim, o presente artigo pretende refletir sobre os caminhos de luta que os movimentos sociais
do campo vêm traçando ao longo de suas trajetórias para a conquista de educação como direito
e a ampliação do protagonismo do papel das mulheres dentro dos movimentos sociais do campo.

PALAVRAS-CHAVE: mulher; educação; movimentos sociais do campo.

1. INTRODUÇÃO

As sociedades coloniais são também sociedades machistas, que mesmo quando se extingue
este sistema, deixam heranças culturais de opressão e subalternidades. Nesta direção a mulher
foi se construindo socialmente como sujeito-objeto de reprodução, domesticidade, violência e
marginalização histórica. Seus direitos de igualdade, autonomia e educação sempre estiveram
cerceados por interesses de dominação e controle social. Partindo deste contexto este artigo
pretende refletir sobre as trajetórias de lutas feministas por espaços na esfera pública social e os
caminhos para a conquista do direito à educação.

No início do século XIX com a independência, o Brasil e a instauração da República deu

início uma série de ações ou agitações feministas pelo direito ao voto para a garantia da cidadania,
como também um direito considerado por elas essencial, a educação. Com a proclamação da
independência, por parte do governo parecia haver ao menos um discurso sobre a necessidade de
construir um Brasil diferente, no qual não era admitido um país com características coloniais, de
atraso, sem instrução e primitivo.

Nesse sentido, com a conquista do direito a educação também vieram seus preconceitos. O
mesmo não foi bem aceito em grande parte da sociedade, pois na época a mulher tinha um papel
definido como a mãe responsável pela casa, pelos filhos e para satisfação das necessidades dos
seus cônjuges.

Nesta perspectiva, este artigo tem o intuito de discutir a educação, o magistério feminino e
a educação do campo, destacando seus impasses e apontando reflexões acerca desses anos
de exclusão das mulheres, destacando suas lutas e mudanças ocorridas com a proclamação da
1 Estudante do 8° período do curso de Pedagogia e bolsista de iniciação científica do CNPq. Email: emanuxinha@
hotmail.com
2 Doutora em Sociologia e orientadora do projeto de Iniciação Científica. Email: allenelage@yahoo.com.br
república, a conquista do voto e da educação. Este artigo pretende ainda discutir sobre os caminhos
de luta que os movimentos sociais do campo vêm traçando ao longo de suas trajetórias para a
conquista de educação como direito e a ampliação do protagonismo do papel das mulheres dentro
dos movimentos sociais do campo, atuação essa que se materializa na luta das mulheres Sem
Terra pela educação dentro dos assentamentos e acampamentos de reforma agrária.

2. A LUTA DA MULHER POR EDUCAÇÃO NO BRASIL

Historicamente as mulheres foram submetidas aos domínios dos poderes patriarcais. No

Brasil, no campo e na cidade, essa realidade não é diferente. As mulheres sempre estiveram às
margens da sociedade e presas as condições precárias de vida. No campo, o difícil acesso a
alguns espaços caracterizam ainda mais as dificuldades encontradas por elas na garantia de seus
direitos a educação, saúde e condições de trabalho digno.

Nessa perspectiva, a educação se caracterizou como um processo que visou canalizar a

conquista dos direitos das mulheres, buscando uma emancipação para essas, mas, no entanto,
esse processo até ser uma garantia não foi uma construção fácil. Segundo Jane Soares de Almeida
(2000) a educação para as mulheres era considerado o abandono da missão destinada a ela.
Para a mulher educada o excesso de instrução faria com que elas se tornassem menos férteis,
interferindo na capacidade de dar herdeiros homens, o futuro do país. (Almeida, 2000 p. 6)

Em luta a favor das mulheres, os Movimentos Feministas, que eram liderados por mulheres
letradas das altas sociedades, interferiram a favor da escolarização dessas afirmando que a
escolarização só traria benefícios para a sociedade. Nísia Floresta (1989), citada por Guacira Lopes
Louro (2008, p. 443) destacou-se pelo seu livro em defesa a educação feminina, lançado em 1853
com o título de Opúsculo Humanitário, a escritora clamava a educação para as mulheres:

Enquanto pelo velho e novo mundo vai ressoando o brado – emancipação da

mulher -, nossa débil voz se levanta na capital do império de Santa Cruz, clamando:
educai as mulheres! Povos do Brasil, que vos dizeis civilizados! Governo, que
vos dizeis liberal! Onde está a doação mais importante dessa civilização, desse
liberalismo? (Floresta, 1989 p.2)

Essas mulheres e movimentos conseguiram de forma positiva uma abertura maior para
que houvesse a educação para as mulheres, no entanto, os princípios de dominação estavam
arraigados nessa concessão, pois para Almeida:

... a natureza feminina, sua doçura e submissão não eram questionadas, mas
aceitas; das mulheres se esperava que em vez de inteligência, tivessem alma,
em vez de ideais, professassem a fé, e nisso a Igreja Católica desempenhava um
papel determinante através do apelo à aproximação com o arquétipo da Virgem.
(Almeida, 2000 p.7)

De fato neste aspecto, da mulher se esperava a fé, a religiosidade, no qual a igreja católica
desempenhava um papel importante para que a mulher continuasse submissa exercendo o seu
papel, tendo que alcançar um patamar de serenidade e compaixão como o da virgem Maria. Assim
a educação era vista como disciplinadora das mulheres e não mais como sua perdição, conforme
se acreditava em décadas anteriores. (Almeida, 2000 p.8)

Nesse sentido, em diversos lugares do mundo a luta por educação ganhou destaque e
prioridade para as mulheres. Segundo Almeida (2000),

As mulheres viam no acesso ao letramento e ao conhecimento o caminho

 mais direto para a liberação feminina das limitações a que estavam sujeitas,
considerando que a educação e a instrução promoveriam avanços significativos
na existência feminina. As feministas consideravam que somente através da
conscientização, proporcionada pelo conhecimento da opressão e dominação a
que eram submetidas, poderiam organizar-se, resistir e lutar para escaparem do
jugo masculino e das regras sociais injustas. Essa conscientização era, pois, um
avanço significativo se compararmos com o silêncio e rigor das épocas anteriores,
em que raras mulheres conseguiam romper as barreiras impostas ao seu sexo,
sendo marginalizadas e ridicularizadas quando se expunham no espaço público e
pretendiam se fazer ouvir. (Almeida, 2000 p.6)

No entanto, apesar de a educação ter provocado uma libertação, uma inquietação de algumas
mulheres, fazendo-as buscar melhores condições de vida, esta acabou se transformando em um
mecanismo de controle, uma educação como forma de disciplinamento. Nesse período, segundo
Louro (2008) muitas escolas foram criadas, por instituições religiosas, para dar conta da demanda,
com escolas diferenciadas para meninos e para meninas.

Aqui e ali, no entanto, havia escolas – certamente em maior número para

meninos, mas também para meninas; escolas fundadas por congregações
religiosas e ordens religiosas femininas e masculinas; escolas mantidas por leigos
– professores para a classe de meninos e professoras para as de meninas. (Louro,
2008 p. 444)

De fato, as escolas faziam a separação dos sexos, e tendiam a reproduzir o caráter da mulher
imposto como a responsável pela educação da família, preparando-as para o casamento, uma
educação domesticadora. Por sua vez, os professores e professoras teriam de ser pessoas de uma
moral impecável, suas casas ambientes saudáveis, as mulheres tinham de ser cristãs, cuidar da
família e ser de uma moral inquestionável, uma vez que as famílias confiariam seus filhos a eles e
elas. (Louro, 2008). Ainda segundo a autora,

As tarefas desses mestres e mestras não eram, contudo, exatamente as

mesmas. Ler, escrever e contar, saber as quatro operações, mais a doutrina cristã,
nisso consistiam os primeiros ensinamentos para ambos os sexos; mas ao longo
algumas distinções apareciam: para os meninos, noções de geometria; para as
meninas, bordado e costura. (Louro, 2008 p. 444)

De fato por muitos anos essa noção da mulher preparada para esposa e dona de casa
submissa permeou a educação, ainda que esse ganho de oportunidade para as mulheres venha
ser algo positivo, sua educação continuava sendo justificada pela necessidade de se prepará-
la para o que seria seu destino de esposa dedicada e mãe. A lei de instrução pública do Brasil
demonstrava exatamente esses princípios, segundo o documento:

As mulheres carecem tanto mais de instruções, porquanto são elas que

dão a primeira educação aos seus filhos. São elas que fazem os homens bons e
maus; são as origens das grandes desordens, como dos grandes bens; os homens
moldam a sua conduta aos sentimentos delas. (lei de instrução pública, 1827)

Nesse sentido, percebeu-se que a educação para muitas mulheres letradas da alta sociedade
foi visto como uma saída para romper com mecanismo de opressão e dominação, como também
para a garantia de direitos políticos e sociais. No entanto, o acesso a esta se transformou em
um mecanismo de mantimento das ordens impostas à mulher pela sociedade machista e uma
educação voltada para o espaço doméstico, com tarefas relacionadas à conduta de seus filhos,
transferindo assim a total responsabilidade para elas do caráter a ser criado de seus filhos.
 As lutas das mulheres continuaram, pois além de educação, as feministas também lutavam
por poder, pela participação política através do voto e pelo ingresso no mercado de trabalho. No
entanto, constantemente esse direito lhes era negado, pois nos valendo mais uma vez de Almeida
(2000) “No cenário europeu, um dos principais sofismas desse período, que dizia respeito à recusa
ao voto às mulheres, baseava-se em que estas não pagavam seu tributo de sangue à guerra”. Em
contrapartida, “as feministas responderam que aqueles que advogavam essa negativa esqueciam-
se que o tributo era pago com o sangue dos maridos, dos filhos, pais e irmãos e com as privações
cotidianas vividas quando no mundo não existe paz”. (Almeida, 2000 p.10)

De fato o que não se era considerado o sofrimento dessas mulheres ao verem filhos, irmãos e
esposos irem para guerra deixando-as sozinhas no comando da casa e dos filhos menores.

No entanto, em decorrência das guerras, houve uma adesão dessas mulheres no mercado
de trabalho, para preencher as necessidades das indústrias e do comercio. Com isso, mesmo que
de forma involuntária, as mulheres passaram a se desligar do papel que a muitos anos lhes foi
atribuído, se desligando das atividades domésticas, mudando sua mentalidade, criando uma maior
autonomia financeira.

Na ausência dos homens na sociedade civil deveria continuar subsistindo e

as mulheres foram em massa às fábricas, ao comércio, aos setores de produção.
Os anos da guerra de alguma maneira afetariam ideologicamente todos os países
do mundo ocidental e possibilitaram a emergência de um novo tipo de mulher, mais
independente, que passava a ver o trabalho assalariado de maneira diversa à das
primeiras décadas do século. (Almeida, 1996 p. 72)

Com isso houve, mesmo que de forma sucinta, uma redistribuição do poder. Com essa
necessidade de levar as mulheres para o mercado de trabalho advinda da guerra, foram superadas
algumas submissões do início do século. O trabalho assalariado de certa forma contribuiu para
tornar as mulheres mais independentes. Segundo Almeida (1996)

Os tempos de paz recolocarão as coisas nos seus devidos lugares, mas a

semente estava devidamente lançada... em princípio, caberia a mulher regenerar a
sociedade e para isso precisaria ser bem instruída. Mas instruída de forma que o lar
e o bem – estar do marido e dos filhos fossem beneficiados por essa instrução. Que
essa educação revertesse em benefício para a família e não a afastasse daquilo
que sempre se deveria construir na verdadeira essência de sua vida: “reproduzir
e dar homens fortes para a nação”, a qual se expandiria cada vez mais em seu
desenvolvimento, aliando-se com as grandes nações do mundo (Almeida, 1996 p.
73)

As mulheres passaram a ser educadas e incentivadas para exercer uma profissão. Assim,
nasce a massificação da educação pela presença das mulheres, com o magistério. Segundo
Almeida (1996) as mulheres poderiam e deveriam ser educadas e instruídas, era importante que
exercessem uma profissão – o magistério – e colaborassem na formação das gerações futuras, no
entanto, a autora ressalta que a coordenação e as diretrizes básicas da educação mater-se-iam sob
a liderança masculinas, cabendo a primazia na tarefa de dirigir e organizar o ensino e de selecionar
os conteúdos escolares (Almeida, 1996 p. 73). Desse modo, neste período, ser professora era uma
extensão da casa, que acabava sendo mascarada sobre a idéia de vocação e de missão, visto que a
professora poderia conciliar a atividade docente com a doméstica, pois segundo regulamentações,
as mulheres só poderiam dar aulas durante um período do dia. Essa situação percorreu ainda por
muitos anos, pois só nos anos de 1970, com a aprovação da lei 5692/71 as mulheres tiveram o
direito de duplicar sua jornada de trabalho como professora (Almeida, 1996 p. 74)
 Se pensarmos a mulher e a educação na perspectiva atual, perceberemos que em muito se
conseguiu progredir, desde a proclamação da república. Hoje as mulheres são mais livres para
decidirem seus caminhos, podendo fazer escolhas para sua vida, fugindo de uma vida pré-destinada
a ser uma dona de casa, cristã e uma boa mãe e mulher. No entanto, a vida em sociedade ainda põe
papeis diferenciados para homens e mulheres, onde se esperam de cada uma/um comportamentos
diferenciados, que são impostos e estereotipados pela sociedade.

A imagética social, ao alocar papéis sexuais diferenciados para homens

e mulheres, induz à estereotipia sexual, onde se esperam de cada sexo
comportamentos predeterminados. Isso se reflete principalmente quando a criança
chega à escola; e no ambiente escolar meninos e meninas desenvolvem atividades
lúdicas e artísticas voltadas para esse desempenho. As professoras esperam das
meninas comportamentos de ordem, asseio e obediência, o mesmo não acontece
em relação aos meninos, aos quais atribuem características de maior agressividade,
impulsividade e desobediência (Almeida, 2000 p.9)

De fato a escola é responsável pela disseminação dessa diferenciação entre os papeis sociais
do homem e da mulher. Essas diferenciações ainda são constantes no ambiente escolar e as
professoras, (que são maioria no ensino fundamental), por sua vez, veiculam uma prática pedagógica
de acordo com a educação tradicional que receberam (Almeida, 2000 p. 9). Os livros didáticos
também são instrumentos que disseminam ideologias discriminatórias contra as mulheres, pois
em sua maioria as mulheres estão sempre no papel de dona de casa e os homens como os donos
da casa e os que trabalham fora para o sustento da família. Nessa perspectiva, os livros didáticos
também fazem descrições de uma professora, segundo Lourdes e Nosella (1981) os textos de leitura
descrevem a professora muito vagamente, como sendo boa, dedicada, considerando seus alunos
como filhos, sendo também amada por eles como uma mãe... são idealizadas e não descritos como
pessoas concretas, com qualidades e defeitos (Loudes e Nosella, 1981, p. 64)

Em oposição a toda essa discriminação e submissão pode-se dizer que em muito se tenta
avançar para a melhoria dessa realidade, desde o final do século passado muitos estudos teóricos
foram lançados a fim de criticar a realidade vigente, lançando conceitos como o de gênero e a defesa
da igualdade entre sexos. Segundo Manuela Silva (1998) a igualdade de género implica que às
mulheres seja conferido poder suficiente (“empowerment”) de modo a que possuam real capacidade
de sua afirmação na sociedade, em paralelo com seus pares masculinos. Afirma ainda afirma que a
igualdade é a garantia de seus valores específicos e interesses próprios para contribuírem, assim,
para o desenvolvimento humano e social das sociedades em que vivem. (Silva, 1998 p. 16).

Nesse sentido, muitos movimentos emergiram nessa época cujo objetivo era a denúncia
de discriminações e a garantia dos direitos negligenciados. Nessa perspectiva, dentre esses
movimentos, surgem também os movimentos sociais do campo, que trazem em seus processos de
luta a questão da educação e da mulher.

3. MOVIMENTOS SOCIAIS E EDUCAÇÃO DO CAMPO

Os movimentos sociais visam como característica geral a luta por direitos e por sua efetivação.
Nesse sentido, dizemos que os Movimentos Sociais buscam a garantia da cidadania plena para
todos e todas. Segundo Batista (2008) a cidadania tem se demonstrado como algo intangível, pois
a cidadania tem-se ampliado à medida que as lutas sociais ampliam a noção de direitos (Batista,
2008, p. 156). Assim, cidadania é a conquista de direitos, que se ampliam a medida em que esses
são atingidos. Segundo Peruzzo (2002) cidadania tem várias dimensões que incluem:

a) direitos no campo da liberdade individual: liberdade, igualdade, locomoção

e justiça; b) direitos de participação no exercício do poder político: participação
 política em todos os níveis: eleições, pebliscitos e órgãos de representação, tais
como sindicatos, movimentos e associações; direitos sociais: direitos de igualdade
de usufruto de um modo de vista digno, através do acesso ao patrimônio social,
ligado ao consumo, ao lazer, a condições e leis do trabalho, à moradia, à educação,
à saúde, a aposentadoria etc. (Peruzzo, 2002 p. 03)

Nesse sentido, a cidadania é a plena participação na sociedade, que segundo Calado (2000),
esta é entendida como participação, enquanto protagonista (individual ou coletivo), ao longo de
todo o processo (concepção, planejamento, execução, avaliação) assim como de conquista,
manutenção e ampliação de Direitos Humanos, em todas as suas modalidades (direitos civis,
econômicos, políticos, sociais, ecológicos) e em todos os âmbitos (internacional, nacional, regional
e local) (Calado, 2000 p. 14).

Assim, os movimentos sociais populares têm demonstrado um papel fundamental para a

garantia dessa participação de seus membros, segundo Batista (2008)

Os movimentos sociais têm assumido importante papel na afirmação dos

direitos dos homens, mulheres, jovens, adultos, crianças e pessoas de todas as
idades, como sujeitos cidadãos e cidadãos; lutando para ampliar os direitos, para
garanti-los formalmente, para efetivar aqueles já garantidos juridicamente; resistindo
para que não percam os direitos já conquistados; fiscalizando e cobrando para que
sejam respeitados os já consagrados (Batista, 2008 p. 159)

De fato, a luta dos movimentos sociais tem sido importantes para a garantia de privilégios
negados a muitos, no qual apenas uma pequena minoria tem acesso a bens como cultura, lazer,
saúde, moradia e educação.

Nesse sentido, a educação representa uma grande aliada para a luta por uma sociedade mais
justa. A educação na perspectiva Freiriana para garantia de direitos, que propõe a libertação das
massas populares, percebendo esta como um ato político de tomada de consciência e autonomia
capaz de libertar a si, enquanto oprimido e ao outro, esse como opressor (Freire, 1996 p. 78).
É neste sentido que é discutida a educação popular, que acontece fora das paredes da escola
tradicional, acontecendo através de um saber social que surge e circula a todo instante, onde esse
saber se justifica no que cada indivíduo carrega de conhecimentos acumulados do seu dia-a-dia.
Segundo Brandão (1984) “é necessário que se criem situações onde o trabalho e a convivência
sejam também momentos de circulação do saber” (Brandão, 1984 p. 17), pois ainda segundo ele
“não há uma forma única nem um único modelo de educação; a escola não é o único lugar onde
ela acontece e talvez nem seja o melhor; o ensino escolar não é a sua única prática e o professor
profissional não é o único praticante” (Brandão, 1995 p. 9).

Nessa direção, os movimentos sociais do campo buscam na educação não apenas para
obtenção de uma escolarização para os seus educandos, pois é a educação dentro dos movimentos
sociais do campo envolve em sua magnitude a formação de um sujeito político capaz de exercer
seus direitos. Segundo Lage (2009)

Compreender a educação como um fenômeno humano produzido em

situações sócio-históricas, num processo de conquistas e elaborações sociais de
significados, nos permite olhar com muita atenção às experiências de educação que
vêm sendo produzidas dentro dos movimentos sociais. Indo além do argumento de
suprir a escolaridade não obtida durante a vida e até o momento de ingresso no
movimento social, se consolidam como um processo educativo que traz intrínseco
a concepção do aprender político que restitui a humanização perdida pela ausência
de dignidade, de direitos e de cidadania (Lage, 2009 p. 15)
 Nesse contexto, segundo Lage (2009) a educação dentro dos movimentos sociais do campo
proporciona “o sonho de conquistar direitos, a descoberta de novas subjetividades, a perspectiva
da apropriação do saber como aspecto importante para a capacitação da luta política, a realização
pessoal entre outros, são fatores que motivam estes processos” (Lage, 2009 p. 16).

Nesse sentido, os movimentos sociais do campo a partir do final dos anos de 1990 lutaram
para a efetivação do direito a uma educação voltada para o campo, para tanto objetivavam a
criação de um projeto de educação que se transformasse em uma Política de Educação do Campo
vinculando a um projeto alternativo de sociedade referenciado nos interesse, realidade, cultura
dos povos do campo (Batista, 2008). Essa educação do campo e para o campo contrapôs-se a
educação rural (destinada à manutenção da agroindústria), apresentando-se como uma Educação
Popular, baseada nos princípios de Paulo Freire. Segundo Freire (1996) esta deveria ser uma

Educação que, desvestida da roupagem alienada e alienante, seja uma força

de mudança e de libertação. A opção, por isso, teria de ser também, entre uma
“educação” para a “domesticação”, para a alienação, e uma educação para a
libertação. “Educação” para o homem-objeto ou educação para o homem-sujeito
(Freire, 1996 p. 104).

Para a garantia de uma educação popular, os movimentos sociais do campo travaram

lutas, que possibilitou alguns avanços, principalmente após as conferências Nacionais Por Uma
Educação do Campo, primeiramente realizadas em Luzitânia – GO. Nessas ficaram claros o intuito
da educação a ser garantida, articulando esta com o direito a terra, a permanência no campo, ao
trabalho, as diferentes formas de produção social de vida, a cultura, aos valores, as identidades e
as diversidade. Colocando como papel do estado a garantia desses direitos (Declaração final da II
Conferência Nacional Por Uma Educação do Campo, 2004 p.)

Nessa perspectiva, uma educação voltada para os Movimentos Sociais do Campo deve
“ajudar na mobilização e organização dos camponeses em movimentos sociais que fortaleçam e
identifiquem sua presença coletiva na sociedade e que seja seu espaço principal de educação para
a participação e para as lutas sociais necessárias” (Caldart, 1997 p. 29). Sobretudo, os objetivos
que deveriam sempre estar presentes na educação é o ato problematizar o saber da experiência
e compreendê-lo, a partir dos conhecimentos científicos, acrescentando informações, ampliando,
questionando e sistematizando novos conhecimentos (Lage, 2009 p.16).

Assim, uma educação voltada para o campo tem sido defendida. Nesse sentido, os
movimentos sociais do campo lutam para romper com as cercas das propriedades, das escolas,
dos conhecimentos, em movimento fazendo a luta se fazendo cidadãs e cidadãos em todas as
dimensões da cidadania (Batista, 2008)

4. A LUTA DAS MULHERES SEM TERRA POR EDUCAÇÃO

Historicamente, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST, em seus mais
de 20 anos de existência, buscou aliar o seu processo de luta pela reforma agrária entendendo a
educação como parte desse processo de conquista de direitos, criando assim espaços destinados
à formação de ativistas, através de programas, tendo como parcerias o INCRA3 e MDA , buscando
uma educação inovadora, ancorada em uma pedagogia Freiriana. Nesse sentido, segun4do
Lucicléia Teixeira Lins (2008),

Como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST prima pela
formação política de seus (as) educadores (as), entendemos que esse aspecto
3 Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
4 Ministério do Desenvolvimento Agrário
 seja norteador de uma prática educativa que tenta se diferenciar dos objetivos,
princípios e práticas da educação escolar vigente, geralmente assentada sob
valores burgueses e mantedora do poder exercido pela classe dominante. (Lins,
2008 p. 53)

De fato, a educação no MST está impregnada de princípios que buscam dar conta de
trabalhar a partir da realidade de seus educandos, fugindo de princípios tradicionalistas vivenciados
nas escolas regulares. Neste sentido, segundo Lins (2008), pensar na educação do MST é partir
do pressuposto que o movimento busca concretizar a proposta de que educadoras e educadores
que atuam em suas escolas sejam militantes, sejam conhecedores (as) dos objetivos de luta,
compreendendo que somente a formação técnica (domínio de conteúdo formal) não é suficiente
para o projeto de construção de uma educação voltada para a transformação humana e social,
sendo necessário, portanto, a formação política e ideológica desses sujeitos educativos envolvidos
com o movimento (Lins, 2008 p. 53)

Diante disso, nos acampamentos e assentamentos do MST, as mulheres se reúnem e lutam

por uma conquista de espaço, por uma educação que faça mais sentido para a sua realidade,
mudando a forma de ver a educação do campo. Na educação do Movimento Sem Terra, como na
educação de modo, é em sua maioria predominada por mulheres, dentro do movimento também
há a luta por igualdade de gênero e por uma maior representatividade das mulheres em diversos
segmentos.

Nessa perspectiva, percebemos que a luta das Mulheres Sem Terra é ampla, mas ela se
configura no desejo de mudança da sociedade através da educação. Em consulta aos diários
de campo de Allene Lage , podemos perceber nas falas de algumas entrevistas a consciência
da importância de sua educação voltada para a realidade do campo, luta que se demonstra
constantemente dentro do MST. Segundo a fala da coordenadora do Coletivo de Educação do MST,

“Nós queremos mudar a educação no campo. A educação no campo é

hoje para a gente uma luta de persistência. Nós não estamos prontos, a nossa
pedagogia, a educação do campo que nós queremos é uma Luta... E até mesmo
mudar essa realidade que está aí, até mesmo a própria denominação que tem
“educação rural”, é diferente... É diferente educação rural da educação no campo,
que nós defendemos”. (Coordenadora do Coletivo de Educação, Acácia, diário de
campo: 29/09/2003, Lage, 2005)

É nesse sentido que a luta das mulheres do MST busca quebrar paradigmas conservadores
que ainda vêem a educação oferecida no campo, como uma educação com as características da
educação rural, que pretendia formar camponeses para o trabalho nas agroindústrias. A luta das
mulheres do MST procura ainda dar sentido a educação do campo, trabalhando com conteúdos
voltados para sua realidade. Para Lage (2005), ao verificar alguns manuais de educação é muito
raro um conteúdo voltado para valorização do campo e para a identidade do trabalhador rural, a
partir de novas percepções e novos olhares do campo e sobre o homem e mulher do campo. (Lage,
2005 p. 543) De fato, as ideologias presentes nos livros didáticos levam em consideração a classe
dominante, fazendo da educação do campo uma extensão da cidade, reproduzindo esta educação
descontextualizada.

Assim, a educação do MST, é ainda um espaço de intensa presença feminina, e face a isto,
representa um campo de batalha por uma educação que faça sentido para seus educandos (as),
lutando para que esta não esteja desvinculada de sua formação política. Segundo Lage (2005),
o projeto de educação do MST é sem dúvida, um projeto que visa construir novos indivíduos e,
à medida em que se consolida – com todas as dificuldades – tem trazidos significativos avanços
para o grupo dos Sem Terra, ainda segundo a autora, a educação no MST, luta constante das
mulheres, se configura numa educação que vem contribuindo significativamente para a formação
de uma consciência política, adquirida tanto nas vivências coletivas, principalmente no período dos
acampamentos, quanto nos processos de formação política ou técnica.(Lage, 2005 p. 549)

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto, foi possível concluir que a história da educação das mulheres no Brasil
perpassa por uma luta constante na busca por mudança e reconhecimento de seus direitos e pela
equiparação de oportunidades. Ao longo dos anos, muito se conseguiu avançar na discussão de
gênero, a partir de estudos teóricos que laçam críticas à realidade de submissão sofrida pelas
mulheres. Nesse cenário, muitas iniciativas destacam-se por buscar transformações dos processos
de subalternização impostos a elas.

O final do século XX foi de grande importância para a discussão de gênero, pois a partir da
redemocratização do país as mulheres começaram a ter mais voz, aflorando assim, a consciência
de que era preciso se unir em prol dessa mudança. Assim surgem nesse período os Movimentos
Sociais Feministas que tem como princípio a garantia da igualdade de direito.

Nesse sentido, os Movimentos Sociais do Campo, destacam-se por seus processos de luta,
mobilizando-se a favor de uma educação voltada para os interesses camponeses, na tentativa de
extinguir as ideologias presentes na educação rural. Assim, as mulheres do campo desempenham
um papel importante para a garantia dessa educação voltada para seus interesses de permanência
no campo.

5. BIBLIOGRAFIA

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Bra. Est. Pedag, v. 81, n. 197, p. 5-13, jan/abr. 2000.

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Condição Feminina, 1999.
 Bolívia: uma Análise dos mecanismos de Democracia e Participação Cidadã

Autora: Amanda de Lima e Silva – Graduanda amandadelimaesilva@gmail.com

Co-autoras: Franceli Pedott – Graduanda fran_pedott@hotmail.com
Irís Pereira Guedes – Graduanda iris_guedes@gmail.com
Professor Orientador: Aragon Érico Dasso Júnior - dassojr@hotmail.com

Centro Universitário Ritter dos Reis (UniRitter)

Porto Alegre, Brasil, 2010.

Resumo

A história boliviana, conturbada por revoluções e regimes ditatoriais, está em um novo ciclo,
pois é a primeira vez que na sua história um presidente de origem indígena assume o Executivo e
é reeleito. Evo Morales constrói a idéia de uma nova constituição para impulsionar sua política de
mudanças, garantindo na Carta Magna as autonomias departamentais e indígenas, nacionalizando
os hidrocarbonetos e declarando como “direitos humanos” os serviços básicos de água, energia e
telecomunicações, para que não se tornem negócios privados. Formou-se a Assembléia Constituinte,
que gerou uma série de debates, ocasionando confrontos e manifestações, mas selando e
aprovando a nova constituição boliviana. O presente estudo tem como objetivo principal analisar
os o modelo democrático trazido pela Constituição Boliviana vigente, bem como os mecanismos
de participação cidadã que a mesma guarda. Ademais, arrola os seguintes objetivos específicos:
analisar os direitos constitucionais garantidos na Constituição da Bolívia, bem como o modelo de
representação da população. Utilizará para tanto o método analítico-histórico, também conhecido
com método das duas pontas, buscando proceder a análise dentro de uma perspectiva histórica.
Este estudo se justifica pela relevância do acesso da população aos mecanismos de participação
popular, possibilitando o surgimento de políticas de inclusão e uma aproximação da população
boliviana com a tão sonhada democracia social.

1. Democracia
1. Definição

O Estado ultraliberal apóia a democracia meramente representativa, aquela onde o

povo delega através do voto, poderes a seus representantes, que tomam todas as decisões.
Esse modelo democracia é empregado na maioria dos países que atualmente adotam o regime
ultraliberal (capitalismo), aquele que é considerado universal. Para o ultraliberalismo, a democracia
e as desigualdades, são compatíveis, mas isso só é possível, pois trata-se de uma democracia
representativa. Contudo, é inconcebível falar em democracia como designada na sua origem
grega em que significa o poder do povo, apenas através da representação. Para alcançarmos à
democracia no seu sentido original é preciso que se agregue o conceito de participação, onde o
povo participa de forma efetiva, tendo o poder de mudar e não apenas delegando seus poderes à
representantes.

Como bem observou Friedrich Müller: “’Democracia’ é uma das expressões mais indeterminadas,
isto é, uma das expressões utilizadas dos modos mais distintos e imagináveis, freqüentemente
opostos”. (MÜLLER 2000)

Normalmente, as pessoas relacionam a democracia ao governo onde, o povo é quem tem

o poder, já para Norberto Bobbio:

O único modo se chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida como

contraposta a todas as formas de governo autocrático, é o de considerá-la caracterizada
 por um conjunto de regras (primarias ou fundamentais) que estabelecem quem está
autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos. (BOBBIO 1992)

Na visão de Lúcia Avelar, “O ideal democrático supõe o envolvimento dos cidadãos em

diferentes atividades da vida política.”(AVELAR 2004) Para a autora, a participação é o elemento
nuclear da democracia. Enfim, é perceptível, que há muitas definições para o termo em questão.
Atualmente, têm-se posto em evidência a democracia sobre a égide da participação em detrimento
da democracia representativa, como único modelo democrático.

1.2. Histórico Democrático

Segundo Elen Wood: “O antigo conceito de democracia surgiu de uma experiência histórica
que conferiu o status civil único às classes subordinadas, criando, principalmente, aquela formação
sem precedentes, o cidadão-camponês.” (WOOD 2003)

Atualmente o conceito de democracia pertence a uma trajetória diversa à citada por Elen
Wood. A mesma, expõe essa trajetória democrática diversa da ateniense e do cidadão-camponês:
“Na outra história, que se origina não na democracia ateniense, mas no feudalismo liberal, os
grandes marcos, tais como a Magna Carta e 1688, marcam a ascensão das classes proprietárias.”
(WOOD 2003)

Enquanto modelo democrático ateniense refere-se a libertação camponesa, o outro modelo,

que marca a trajetória da democracia atual refere-se a vitória dos “senhores” face às reivindicações
da monarquia. A Magna Carta, portanto não representou a liberdade do povo e sim do senhorio, e
a liberdade de 1688, por sua vez, representou a possibilidade dos proprietários disporem de suas
propriedades e de seus servos como entendessem mais conveniente.

Mesmo que o povo privilegiado pelas mudanças, não fosse o demos, o privilégio aristocrático
produziu a tradição da soberania popular, de que deriva a concepção moderna de democracia.
Como bem apresenta Elen Wood:

Ao deslocar o centro do poder do senhorio para a propriedade, o capitalismo

tornou menos importante o status cívico, pois os benefícios do privilégio político deram
lugar à vantagem puramente ‘econômica’, o que tornou possível uma nova forma de
democracia.(WOOD 2003).

Dessa forma, incorporou-se aos cidadãos, tanto a elite, como a multidão, mas essa cidadania
tinha alcance limitado, embora no conceito de cidadão se encontrasse a multidão desfavorecida
(mas não os camponeses, que permaneciam excluídos desse conceito), essa multidão permanecia
passiva, perante as decisões. Percebe-se, que desse modo, o capitalismo pode conceber uma
democracia formal, que coexistia com a desigualdade social. Mas a possibilidade conceitual de
uma democracia formal não fez dela uma realidade histórica. (WOOD 2003)

A emergência de uma liberdade maior aos excluídos passou a pressionar o Estado, pelas lutas
sociais em busca de igualdade, assim surge a idéia de democracia representativa, que deveria ter
o efeito de um filtro, que seria representado pela eleição. A democracia representativa, concedeu
“maiores” liberdades ao povo, mas esse permanecia inerte, na medida que eram representados
por uma minoria, como afirma Elen Wood : “Na ‘democracia representativa’, o governo pelo
povo continuou a ser o principal critério de democracia, ainda que o governo fosse filtrado pela
representação controlada pela oligarquia, e povo foi esvaziado de conteúdo social.” ( WOOD 2003)

O conceito totalmente excludente de democracia passou a ser identificado com o liberalismo,

que “surgiu” no século XIX e teve como precondições fundamentais o desenvolvimento de u Estado
centralizado, separado e superior a outras jurisdições. Domenico Losurdo entende que: “o liberalismo
teria gradualmente se transformado, por um impulso puramente interno, em democracia, e numa
democracia cada vez mais ampla e rica.” (Domenico Losurdo APUD 2004)

1.3. Concepções hegemônica e contra-hegemônica de democracia

O discurso em nome da democracia é bastante familiar na América Latina, nesse século,

e em muitos países do mundo. Discursar sobre a democracia tornou-se prática de quase todos
os governos mundiais que almejam ganhar eleições, mas um mero discurso nada significa. É
necessário, em um primeiro momento, destacar que Democracia é uma discussão do ocidente, a
partir de uma tradição grega, não sendo dessa forma um valor universal, e ainda assim, ela não é
uma aspiração de todos os países do ocidente. (SANTOS 2002)

A concepção hegemônica de democracia contempla, a grosso modo, a democracia

representativa, onde democracia é aquela em que o povo elege representantes para que esses
tomem as decisões efetivas. Como concepção hegemônica entende-se a visão dominante sobre
determinado tema, em um determinado território. Os elementos dessa concepção são: a contradição
entre mobilização e institucionalização; a valorização positiva da apatia política; a concentração do
debate democrático na questão eleitoral; o pluralismo como forma de incorporação partidária e
disputa entre as elites; e a solução minimalista ao problema da participação pela via da discussão
das escalas e da complexidade. (SANTOS 2002)

Para àqueles que acreditam que os elementos trazidos por essa concepção, são insuficientes
e para se alcançar a democracia é preciso incorporá-la ao conceito de participação, onde o povo,
através de mecanismos de participação (como o Orçamento Participativo), participa efetivamente
da tomada de decisões, existe a concepção contra-hegemônica da democracia, que define
participação como elemento central, e não subsidiário, que é suprida pelo voto.

Por fim, entende-se que a teoria hegemônica aborda, apenas uma “democracia sem
conteúdo”, onde o elemento participação não é fundamental. Essa corrente costuma ser ensinada
como se fosse a única possibilidade de democracia. Esse conceito relaciona democracia com
liberalismo, como se só em governos liberais a democracia existisse.

Enfim, uma democracia contra-hegemônica utiliza-se dos principais legados deixados pelo
Sistema Democrático adotado na Grécia Antiga, onde não existia “o conceito de Estado como algo
distinto da comunidade de cidadãos.” (WOOD 2003) Diferente, da concepção hegemônica a contra-
hegemônica, aponta para a possibilidade de uma democracia “com conteúdo” onde a participação
do povo faz-se essencial.

1.4 Participação política e participação cidadã

A participação cidadã é o elemento central para a concretização do pensamento democrático

contra-hegêmonico. Conviver e participar são características naturais do homem e, por isso, figuram
como peças essenciais à sociedade. Como bem ilustra Bordenave a respeito do assunto:

A participação disseminada em associações e entidades equilibraria a tendência

para a ruptura contida na participação se canalizada exclusivamente através
dos partidos políticos. Além disto, na medida em que expressa interesses reais
e mais próximos e visíveis por cada um, ajudaria a conter a tendência inata para
o despotismo supostamente contido em toda democracia, já que ela sempre
contempla os interesses das maiorias e submete as minorias. (BORDENAVE 1983)

Assim, o homem, como um ser de coletividade que é, ensina que a participação possui duas
bases que se complementam, quais sejam: “uma base afetiva – participamos porque sentimos
prazer em fazer coisas com outros – e uma base instrumental – participamos porque fazer coisas
com outros é mais eficaz e eficiente que fazê-las sozinhos.” (BORDENAVE 1983)

1.5 Mecanismos de democracia e participação cidadã previstos na Constituição

Boliviana

A participação popular na gestão pública é essencial ao equilíbrio social, uma vez que é o
único meio pelo qual, várias opiniões conseguem se coadunar seguindo por um caminho, de certa
forma, impessoal. Esse poder de se auto gerir em assuntos que tratem de interesse comum e
coletivo é entendido como participação política. Dalmo de Abreu Dallari assim leciona:

Participação real é aquela que influi de algum modo nas decisões políticas fundamentais.
Isso não quer dizer que a participação política só é real quando leva imediatamente à
obtenção de todo resultado desejado. Os interesses particulares dos indivíduos e dos
grupos participantes podem ser conflitantes, como também podem ser divergentes as
concepções do bem comum. Isso obriga as atitudes de conciliação e muitas vezes só
permite avanços gradativos no sentido de algum objetivo político. (DALLARI 1984)

Nas três Constituições em análise da América Latina se encontram os quatro mecanismos de

participação popular: referendo, consulta popular, cabildo abierto ou cabildo popular e revocatoria
del mandato. O sufrágio universal é reconhecido sendo um dever e um direito, que todos os cidadãos
possuem. (FACULDAD DE DERECHO 2009)

Em alguns lugares o voto é facultativo e em outros é obrigatório. O sufrágio é o direito, e

o voto representa o instrumento para a concretização do mesmo.(SILVA 2002) O voto é secreto,
direto e tem valor igual. Na democracia formal esse é o único mecanismo de participação concreta,
ou seja, poder votar é a máxima da democracia liberal. Já na democracia participativa é apenas um
dos mecanismos de participação popular utilizados.

O plebiscito é convocado pelo Presidente da República quando este crê conveniente em

virtude de uma decisão que tenha que tomar, e decide saber o que o povo quer que seja feito a
respeito. (BIBLIOTECA LUIS ANGEL DE ARANGO 2009)

O referendo é a convocação do povo para que aprove ou não um projeto de lei, ou revoguem
ou não uma lei vigente.O referendo pode ser nacional, estadual ou municipal, dependendo da
localidade em que seja convocado.

A consulta popular é um mecanismo de participação popular em que o povo é convocado

para que decidam a respeito de um assunto de vital importância. Essa consulta pode ser nacional,
estadual ou municipal.

O cabildo abierto ou cabildo popular se dá em municípios, localidades e comunidades. A

administração local deve analisar propostas da comunidade em sessões em que compareçam
representantes do povo local. Devem ao menos realizar duas sessões analisando propostas da
comunidade. Para que o cabildo abierto seja realizado um número de eleitores da localidade devem
apresentar a proposta para a administração, o número de eleitores varia conforme a Constituição,
na Colômbia seria o equivalente à 5% dos eleitores. (BIBLIOTECA LUIS ANGEL DE ARANGO
2009)

A revocatoria del mandato, é um mecanismo de participação popular que dá direito

aos cidadãos de revogarem o mandato que conferiram a um político, no caso da Constituição da
Colômbia a revogação pode ser dar com o mandato do governador ou do prefeito. (FACULDAD DE
DERECHO 2009)

2. Bolívia, um país em construção da ideal democracia.

2.1 – Da ditadura á democracia;

Em 1951, o civil Víctor Paz Estenssoro, é eleito presidente da Bolívia, porém é impedido
pelos militares de assumir o governo do país. Uma revolução popular liderada por ele em 1952
restabelece o poder civil, promove a reforma agrária e nacionaliza as minas, o que provoca boicote
internacional ao estanho boliviano. Um golpe militar em 1964 leva o general René Barrientos ao
poder e reverte parte das reformas. A morte de Barrientos, em 1969, mergulha o país na instabilidade
política. O general Alfredo Ovando Candía, que assume o poder pela força, é derrubado em 1970
pelo general Juan José Torres, que cai em 1971. Assumindo o governo o general Hugo Bánzer
Suárez.

No ano de 1971, iniciou-se na Bolívia, durante o governo de Hugo Bánzer Suárez uma
ditadura que permaneceu até 1985, quando houve a reeleição de Victor Paz Estessoro. Uma
tentativa frustrada de golpe contra Bánzer, em novembro de 1974, leva-o a suspender as eleições
por tempo indeterminado e a banir sindicatos e partidos políticos.

O general Bánzer (1971-78), após quase sete anos ininterruptos de governo, inaugurou o
processo de abertura política que resultou em três eleições malogradas entre 1978 e 1980 e em dois
dos golpes militares mais sangrentos da história boliviana do último século. Até outubro de 1982,
data em que foi restaurada a democracia, o país atravessou uma traumática experiência de golpes,
conspirações e contragolpes que o levaram à beira de uma guerra civil (RAMÓN QUINTANA 2000).
As eleições de 1985 trazem de volta Paz Estenssoro, que enfrenta os sindicatos e manda
prender seus dirigentes após uma greve geral contra um pacote econômico recessivo. O plano
imposto pelo FMI, derruba a inflação, que chegara a 24.000% anuais.

No ano de 1986, após a realização da Marcha pela Vida1, se iniciou um processo de

reformulação no cenário das forças locais, havendo, por parte das classes populares, uma clara
insatisfação com as políticas ultraliberais aplicadas a economia boliviana, em especial ao longo
da década de 1990, quando se observa a ascensão dos movimentos sociais baseados em “novas
identidades”, como a indígena, se diferenciando das políticas tradicionais que eram caracterizadas
pela divisão de classes.

2.2 Movimentos sociais e a conquista da participação democrática

Nos últimos anos a atuação dos movimentos sociais na Bolívia vem chamando atenção.
A população boliviana foi ás ruas fazer valer suas vontades. Muitos protestos tiveram resultado,
inclusive foram fatores decisivos para a renúncia de dois presidentes em menos de dois anos. No
ano de 2003 ocorreu a renuncia de Sánchez de Lozada, e em 2005 seu vice Carlos Mesa também
acaba renunciando.

Cerca de 70% da população boliviana é de origem indígena, representa em torno de 10

milhões de bolivianos onde os mais expressivos povos são os aymaras e os quéchuas, que ocupam
a região dos altiplatinos. Depois de expulsos das minas, a população migrou para a plantação
de coca nos vales bolivianos, nas regiões yungas e chapar. Adotando um discurso de conotação
cultural, o movimento cocaleiro aproximou-se da mensagem nacionalista, ganhando assim apoio
de diversos setores da sociedade civil.

Desta forma o movimento adquiriu maior visibilidade, fato evidenciado em 1994 quando
Evo Morales recebe o título de “Homem do Ano”. Nesta mesma época surge a Lei de Participação
Popular (LPP), que reconheceu as formas de governos locais calcados nas comunidades indígenas,
ao Ayllus (DELGADO 2006). Esther Del Campo explica as funções da LLP:

La LPP transfirió a los gobiernos municipales toda la infraestructura física de educación,

salud, deportes, microrriego y caminos vecinales, para su administración, mantenimiento
y renovación. Se estabeleció una modalidad de distribuición de recursos fiscales por
coparticipación tributaria (se pasó del 10 al 20 por ciento de las recaudaciones anuales
de los impuestos nacionales) para los municipios a través del principio de la distribuición
igualitaria por habitante y con un mecanismo automático y proporcional de transferencia.
Los ingresos municipales quedaron constituidos por el impuesto a la renta presunta
de proprietarios de bienes (impuestos a la propiedad rural, a los inmuebles urbanos y
sobre vehículos automotores, motonaves y aeronaves), las patentes y los impuestos
estabelecidos por los municipios dentro de su ordenanza municipal. Por último, se
estabeleció la planificación participativa para la formulación de los planes de desarrollo
municipal y de los planes operativos anuales. En suma, podríamos decir que el processo
de municipalización se completó: se transfirieron competencias, propiedades, recursos,
responsabilidades y mecanismos de control político. (CAMPO 2007)

Em 1997 Morales é eleito deputado. Em 2002 perde por apenas 2% dos votos a presidência
para Sánchez de Lozada, do Movimento Nacionalista Revolucionário (MNR). Mas a atuação de Evo
frente aos protestos que sucederam ao longo dos anos, levou o líder do Movimento ao Socialismo
(MAS) à presidência em 2005.

Tal respaldo popular alcançado por Evo e pelo MAS, aponta para a crise do modelo político
seguido pelos antigos partidos bolivianos (Movimento de Esquerda Revolucionária – MIR , o MNR,
e pela Ação Democrática Nacional – ADN), surgindo uma possibilidade para o movimento indígena
por meio de Morales e do MAS de alcançar o poder. Pela primeira vez na história boliviana um
indígena assume a presidência do país.

A identificação do atual presidente, líder cocaleiro, pertencente ao povo aymaras, principal

dirigente do Movimento ao Socialismo (MAS), facilitou a tão esperada incorporação do discurso
governista de uma política de enfoque indígena. Evo constrói a idéia de uma nova Constituição para
impulsionar sua política de mudanças, garantindo na Carta Magna as autonomias departamentais
e indígenas, nacionalizando os hidrocarbonetos e declarando como “direitos humanos” os serviços
básicos de água, energia e telecomunicações, para que não se tornem negócios privados. Incentivou
a formação de uma Assembléia Constituinte, que gerou uma série de debates, ocasionando
confrontos e manifestações, mas selando e aprovando a nova Constituição boliviana.

3. Novo Momento Democrático. Clima de mudanças no quadro político Boliviano

Em janeiro de 2009, aconteceu mais um referendo na Bolívia. O povo foi às urnas votas sobre
dois importantes pontos da nova fase política do país. A consulta consistia em duas perguntas:
uma sobre sim ou não à nova Constituição aprovada em dezembro de 2007 e modificada por
negociação no Congresso em outubro de 2008; e outra sobre o tamanho máximo da propriedade
da terra: 5.000 ou 10 mil hectares. Com cerca de 80% dos votos, a população optou por um limite
de 5 mil hectares. Deixando os latifundiários com os dias contados.

Para os defensores da idéia de que democracia é apenas o sufrágio, a Bolívia assimilou

muito bem tal idéia. Segundo o Tribunal Nacional Eleitoral, apenas 10% da população deixou de
se manifestar sobre os assuntos postos em votação. A participação eleitoral computada foi uma das
mais altas na história dos países da América Latina.

Nos locais de maior oposição ao governo Morales, nos departamentos de Santa Cruz,
 Beni, Tarija e Pando, o “não” obteve taxas de cerca de 60%. O que define a parada em favor
do sim são as votações dos departamentos de La Paz, Oruro e Potosi, onde o “sim” obteve
taxas acima de 70%. Como mostra a tabela em anexo:

Tabela de resultados do Referendo para a aprovação da Nova Constituição do Estado da

Bolívia
Nível territorial Sim Não Participação computada
Bolívia 61,43 % 38,57 % 90,26 %
Potosí 80,07 % 19,93 % 87,51 %
La Paz 78,12 % 21,88 % 92,32 %
Oruro 73,68 % 26,32 % 91,90 %
Cochabamba 64,91 % 35,09 % 92,23 %
Chuquisaca 51,54 % 48,46 % 88,98 %
Tarija 43,34 % 56,66 % 87,20 %
Pando 40,96 % 59,04 % 82,77 %
Santa Cruz 34,75 % 65,25 % 88,19 %
Beni 32,67 % 67,33% 84,66 %
Fonte: Elaboração própria com dados do Tribunal Nacional Eleitoral da Bolívia. 02.02.2009

A constituição que foi referendada em janeiro de 2009, passou pelo “crivo” da Assembléia
constituinte que tentou fazer algumas modificações. Tanto que, no que se refere a re-candidatura
do presidente por mais de dois mandatos, ainda está pendente de aprovação. Os departamentos
bolivianos de Tarija, Santa Cruz, Beni, Pando e Chuquisaca (que juntos formam a região conhecida
como “Meia Lua”) pleiteiam maior autonomia e têm sido palco há meses de protestos contra
Evo Morales. Eles ficam no leste da Bolívia e são os departamentos mais ricos do país, graças
principalmente à produção de gás e soja. O departamento de Tarija, por exemplo, possui mais de
80% das reservas de gás bolivianas. O oeste da Bolívia, onde vive a maior parte da população
indígena, é a região em que o presidente conta com mais apoio.

Está mais do que claro que estes departamentos detentores do capital e do poder
na Bolívia são contra toda a qualquer forma de participação dos povos indígenas nas decisões
do país, inclusive no que diz respeito á divisão do capital arrecadado, limitação de latifúndios,
e centralização do poder no governo nacional. Afinal com governos locais fica muito mais fácil,
explorar, arrecadar, enriquecer, e assim aumentar as desigualdades entre a população.

3.1 A nova constituição Boliviana à luz da soberania popular

A Constituição Boliviana de 2007 representa mais um passo do país na direção da

asseguração e ampliação da democracia e da soberania popular. Promovendo visíveis inovações
em comparação com sua antecessora, do ano de 2004, a mais nova Magna Carta do país, estende
seu alcance ampliando as garantias culturais, sociais e econômicas; inserindo novos artigos que
fazem toda a diferença, visando sempre o bem da comunidade.

Já nos primeiros artigos, e mais além em um capitulo dedicado somente ao assunto,

encontramos reconhecidos os indígenas, que têm garantido o direito de preservarem sua cultura.
Isso, sem duvida, é uma grande inovação, pois simboliza o reconhecimento da diversidade cultural
tão presente no país. Essas mudanças tem como propósito alcançar cada cidadão boliviano,
promovendo a igualdade. Um outro exemplo disso, é que, hoje, a Bolívia é apresentada como um
Estado “independente de religião”, o que garante, de forma mais eficaz, a liberdade religiosa.

Porem, artigos importantes foram mantidos, como não poderia deixar de ser. É o caso do
art. 7º, que determina a soberania popular. A Constituição estabelece como sistema de governo
a “forma democrática participativa, representativa e comunitária”. Essa democracia é exercida,
segundo o art. 11, de forma participativa (por meio de referendo, iniciativa legislativa cidadã,
revocatória de mandato, assembléia, cabildo e por consulta previa, representativa (através da
eleição de representantes por voto universal, direto e secreto) e comunitária, por meio de eleição,
designação ou nomeação de autoridades e representantes por normas e procedimentos propios
de das nações e povos indígenas. Tendo por escopo alcançar, de fato, esta democracia, a nova
Constituição Boliviana destina todo um capitulo à participação e ao controle social. Os direitos à
saúde, segurança social, trabalho e emprego, também são resguardados em capítulos específicos.

Um outro grande objetivo desta Magna Carta, é preparar seu povo para se tornarem, realmente,
cidadãos ativos. Ela o faz, tornando obrigatória a formação, pelo menos, até o nível médio. Para
que isto seja possível, o Estado se compromete a disponibilizar os meios para que a população
alcance esse nível educacional, através de um ensino gratuito e de qualidade. Garantindo um povo
instruído, a Constituição o leva a tornar-se verdadeiro cidadão, implementando o voto obrigatório a
partir dos 18 anos.

São muitas e evidentes as mudanças promovidas por esta nova Constituição da Bolívia. Porém,
uma de suas mais relevantes atitudes, está relacionada ao incentivo (e o desejo de estabelecer um
modelo) do desenvolvimento econômico do país. Ela busca alcançar tal fim, através de atitudes
como o incentivo à industrialização, o impedimento da privatização, a criação de normas para a
proteção dos trabalhadores, e a concessão, por parte do Estado, de serviços necessários para o
crescimento do país e de seus cidadãos.

Conclusão

Ao desconsiderar as necessidades dos povos destes Estados, os governos ultraliberais lá

estabelecidos acabaram por incitar os movimentos das classes sociais abastas e discriminadas,
possibilitando a conscientização popular, tornando o conceito de democracia formal insatisfatório e
acarretando no reclame da população por uma efetiva democracia, uma democracia com conteúdo.

A Bolívia foi um país marcado pela exploração no período ditatorial. Contudo, a força
do povo se sobressaiu ao Estado, devido à manifestações populares, a Bolívia adquiriu muitas
conquistas e conseguiu inclusive, a renuncia de dois presidentes bolivianos. Isso prova, que a
participação popular é importante na busca de direitos, uma democracia “sem conteúdo” não supre
as necessidades do povo, por sua vez a democracia “com conteúdo” torna possível conquistas pelo
povo.

Os indígenas representam cerca de 70% da população boliviana. Eles tiveram uma história
de exploração e “exclusão” ou não reconhecimento. Mas com o governo de Evo Morales em 2005,
o primeiro presidente indígena, os índios passam a ter um respaldo maior, e mais atuação no
campo político.

Em janeiro de 2009, os bolivianos obtiveram mais uma conquista, houve um referendo,

para a aprovação de uma nova Constituição, e para decidir se o limite de hectares por proprietário
seria de cinco ou dez mil hectares. A população optou, por cinco mil hectares acabando com a
ascensão latifundiária. E quanto à Constituição o povo optou pelo “sim”. A nova Constituição amplia
os poderes do povo atingindo cada vez mais a soberania popular.

A Bolívia é um exemplo de que a concepção hegemônica de democracia é insuficiente para

garantir efetivos direitos ao povo, pois não há efetividade apenas, em um processo eleitoral que
decidira os representantes que falarão pela sociedade. Mas a concepção contra-hegemônica por
sua vez, traz a necessidade de participação, como aconteceu com o referendo na Bolívia, onde
as pessoas são ouvidas sobre os seus próprios interesses e não simplesmente representadas por
candidato.

A conquista do governo por um representante esquerdista, Evo Morales, que possui uma
plataforma de administração que levava em conta a opinião popular, ocasionou o estabelecimento de
governo edificado, sólido, eis que possibilita a oitiva do cidadão, garantindo ao povo a possibilidade
de explanar suas necessidades e prioridades.

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 “Mujeres y el proceso de adquisición de sus derechos políticos en Argentina”

Lic. Adriana Teresa de Lucio

adrianadelucio2003@yahoo.com.ar

Centro de Estudios en Ciencia Política Mariano Moreno

Grupo de Estudios de Democracia Participativa - Centro de Estudios en Ciencia Política Mariano
Moreno - Proyecto UBACYT “Democracia Participativa. Experiencias y construcción de ciudadanía en
América Latina” - FSOC/UBA. Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina

Introducción.

En este artículo planteamos los obstáculos que el sistema político utiliza para limitar el
empoderamiento y el pleno desarrollo de los derechos políticos de las mujeres. A lo largo del tiempo,
ellas participaron en las grandes luchas y movilizaciones sociales, pero, llegado el momento del
reparto de beneficios, su esfuerzo y participación fue minimizado.

¿Las mujeres realmente logramos conquistar un espacio propio y diferenciado en la escena pública?
¿Las estructuras sociales y el imaginario popular tienen conciencia del cambio o perpetúan mitos,
prejuicios y discriminaciones?

Antecedentes de la Ley 13.010

En Argentina, las primeras lideresas aparecieron durante la gesta independentista. Posteriormente

Juana Manuela Gorriti, Eduarda Mansilla, Albina Van Praet de Sala representaron las demandas de
las mujeres de clase media y alta, su discurso no llegó a las clases populares. Ellas veían al hombre
como a un igual, nunca como un adversario o enemigo. Las primeras generaciones de mujeres
universitarias devinieron en dirigentas o militantes y ejercieron funciones de liderazgo, entre ellas,
Cecilia Grierson, Elvira Rawson de Dellepiane, Elvira López o Alicia Moreau de Justo. Los partidos
socialistas, desde el siglo XIX tuvieron una actitud abierta hacia las mujeres y algunos, como el
argentino, se pronunciaron por la igualdad de derechos entre mujeres y varones habilitando su
ascenso a puestos directivos, como Gabriela Laperriere de Coni y Alicia Moreau.

Los partidos políticos son espacios concentrados en manos masculinas. El ingreso de la mujer en
la vida institucional argentina se produjo con la sanción de la Ley 13.010, en septiembre de 1947.
El Dr. Alfredo Palacios en 1915 solicitó los derechos civiles de las mujeres basado en estudios de la
Dra. Dellepiane. Hubo otras iniciativas en los años 1919, 1922, 1925 y 1929. En 1926, la Ley 11.357
derogó las disposiciones de las Siete Partidas y las Leyes de Toro impuestas por los españoles
en América que reglaron las relaciones entre ambos sexos durante 400 años. La Ley Sáenz Peña
en 1912 decretó la obligatoriedad y universalidad del sufragio para los varones. Desde entonces
numerosas asociaciones reclamaron el derecho al voto, entre ellas la Asociación Pro Derechos de
la Mujer (1918) conducida por Elvira Rawson de Dellepiane, el Partido Feminista Nacional dirigido
por la Dra. Julieta Lanteri de Renshaw quien intentó enrolarse y se presentó como candidata a
diputada en un simulacro de elecciones en 1920, el mismo día en que se realizó el comicio para la
elección de diputados nacionales. En los escrutinios femeninos ganaron los socialistas pero no se
sumaron a los totales. En 1927 el gobernador Cantoni en San Juan otorgó el voto femenino por ley
y en 1934 la Dra. Ema Acosta accedió a una diputación. En 1932 surgieron la Asociación Argentina
del Sufragio Femenino y las Damas Patricias, reunieron más de cien mil firmas de adhesión al
pedido de sufragio femenino, no lograron su objetivo. Tampoco lo obtuvo el Consejo de Mujeres de
la República Argentina. En 1936, Victoria Ocampo condujo la Unión de Mujeres Argentinas junto
a María Rosa Oliver y Susana Larguía, un desacuerdo con las mujeres comunistas determinó su
renuncia en 1938. Éstas articulaban el feminismo con la lucha de clases, Victoria consideraba
que la política debía estar al servicio de la lucha feminista. En algunos países latinoamericanos el
sufragio femenino fue el resultado de manipulaciones demagógicas, en otros, la culminación de
largas luchas libradas por las mujeres. En 1929 Ecuador fue el primer país latinoamericano que dio
el voto a las mujeres, seguido por Brasil y Uruguay en 1932, Cuba en 1934, Argentina en 1947, la
mayoría lo hizo en los ’40 y ’50, el último fue Paraguay en 1961.

Sanción de la Ley 13.010

Alicia Moreau fue una luchadora por los derechos políticos de la mujer, en 1919 redactó las metas
de la Unión Feminista Nacional, pero se opuso a la sanción de la Ley 13.010 de sufragio femenino
porque la consideraba una maniobra del peronismo. Para las mujeres comunes, la política era
“cosa de hombres”. Cuando el proyecto del voto femenino fue presentado en el Congreso Nacional
hubo fuertes voces a favor y en contra. Sancionada la ley, se realizó un censo nacional para relevar
la cantidad de mujeres que integrarían el padrón electoral, la Libreta Cívica las habilitó para emitir
su voto. Las nuevas ciudadanas estrenaron su derecho político en las elecciones presidenciales
de 1951 por adhesión e identificación con Eva Duarte. La sanción de la ley satisfizo las demandas
de las organizaciones feministas y de mujeres aunque no significó la adquisición de una conciencia
política, tampoco modificó las condiciones de vida de las mujeres. La Rama Femenina del Partido
Peronista facilitó la incorporación de candidatas mujeres en las listas de diputados y senadores.
Fue el único partido que en 1951 presentó candidatas, ganaron 6 senadoras y 15 diputadas. Este
movimiento pretendió liberar a la mujer al facultar su acceso a los derechos políticos, no lo logró
porque la estructura de los partidos políticos es autoritaria y machista. La revolución de 1955 generó
temor a la pérdida de los derechos políticos adquiridos, pero los medios de comunicación y ciertos
fenómenos internacionales incitaron la participación de las mujeres en el espacio público. En 1956
se creó la Asociación por los Derechos de la Mujer para la equiparación efectiva entre ambos
sexos, en el orden político, económico, social y cultural de acuerdo a los postulados de la Carta de
las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En 1974 María Estela
Martínez de Perón ascendió a la Presidencia de la Nación por el fallecimiento de Juan Domingo
Perón. En 1976 fue derrocada. La vuelta de la democracia en 1983 indujo a la ciudadanía hacia
la participación. Los partidos políticos incluyeron mujeres en cargos legislativos e institucionales.
Cuando el presidente Alfonsín creó la Comisión Nacional por la Desaparición de Personas incluyó
a mujeres. Algunas de ellas surgieron de movimientos sociales e inauguraron una nueva modalidad
de liderazgo político. Ascendieron hasta chocar contra un “techo de cristal” infranqueable por falta
de experiencia y estructura política cuando debieron enfrentar a los aparatos tradicionales.

Proceso de redemocratización.

A principios del siglo XX las mujeres lucharon por el derecho al voto. Hacia los años ‘70 / 80
los movimientos de mujeres aprovecharon las oportunidades que les ofrecieron los sistemas
políticos e institucionales desarrollando acciones colectivas para superar situaciones injustas y
antidemocráticas dentro de un sistema político y electoral discriminatorio. Presionaron para
incidir en las decisiones políticas que se toman en los concentrados círculos en la cima de la
administración pública. La estabilidad de los logros depende de diversos factores, coyuntura política,
modernización económica, cultura política, estabilidad institucional, reforma del Estado, posición y
protagonismo político de las mujeres en la sociedad. Las Conferencias de las Naciones Unidas en
los ’90, abrieron espacios de debate que influyeron en los gobiernos nacionales. La discriminación
de género permitió reconocer a las mujeres como sujetos políticos.

Estatus político de las mujeres.

Las mujeres asumieron que sus derechos no eran respetados en democracia. El sistema político,
los sistemas electorales, la organización y estructura de los partidos políticos y sus liderazgos eran
impenetrables a la presencia y protagonismo de las mujeres y se oponían a la implementación de
acciones positivas para la efectiva participación femenina en el espacio político y la generación de
una masa crítica capaz de revertir la situación de vulnerabilidad del colectivo de mujeres. Las mujeres
construyeron un movimiento para presionar sobre el Estado y alcanzar la paridad real porque las
leyes expresan la brecha entre la igualdad formal y la desigualdad real en la vida cotidiana. Sólo la
convicción colectiva produce transformaciones en las prácticas sociales. Las crisis de participación
y representación padecidas por los partidos políticos facilitaron el surgimiento de movimientos
sociales y ciudadanos los que llenaron el vacío de liderazgo político que dejaron los partidos
tradicionales, asimismo agrietaron el casi monolítico sistema de representación androcéntrico
haciendo lugar a la lucha de las mujeres por su derecho a tener derechos dentro de un proceso de
ampliación de la democracia. La ola democrática permitió a las mujeres expresarse como votantes
con poder de decisión, como líderes políticas y organizadoras de movimientos sociales.

La lucha por la ley de cuotas para la inclusión de un piso mínimo del 30% de mujeres en las listas
de candidatos nacionales a diputados, llevó 7 años. Participación implica inclusión efectiva de los
actores en el sistema político, en la representación y en la adopción de decisiones. La actual inclusión
de las mujeres se verifica por un giro visible hacia la “feminización de la política”. Esta tendencia en
la democracia latinoamericana se debe a 1- los votantes son favorables a las mujeres, 2- transición
demográfica, 3- compromiso de la comunidad internacional, reflejada en la Declaración de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, 4- la crisis política abre espacios a la participación de la mujer
en la política. La intervención femenina en distintos espacios sociopolíticos resignificó los roles
tradicionales contribuyendo a la ciudadanización de las mujeres y a la democratización de la familia
y la sociedad. Recién en los ’90 la representación de las mujeres ingresó en la agenda política
de los gobiernos. Hubo avances pero persisten obstáculos político-electorales que dificultan su
inclusión en los puestos decisorios. En América Latina el sistema de cuotas resulta un mecanismo
clave para la promoción y el acceso real de las mujeres al mundo de la política y para reducir la
asimetría de género en la representación política. Las cuotas aumentaron la presencia de mujeres
en los parlamentos partiendo de un promedio del 9% en 1990 en la Cámara Baja llegando al
15% en el año 2003, en el Senado pasaron del 5% en 1990 al 12.6% en el 2003. Doce países
adoptaron las leyes de cuotas estableciendo un piso mínimo del 20 al 40 % para la participación de
candidatas mujeres en las elecciones nacionales. En promedio, estas leyes incrementaron un 5%
la participación femenina en el Congreso. Mujeres de diferentes partidos políticos y orientaciones
ideológicas construyeron alianzas políticas para generar cambios en las temáticas femeninas. En
Argentina, el porcentaje femenino en la Cámara de Diputados llega al 27% siendo en Paraguay
sólo del 3%. La diversidad de sistemas electorales en cada país produce variaciones enormes
propiciando o limitando el éxito de las leyes de cuotas. Diferentes factores coadyuvaron al logro
de la sanción de la Ley 24.012 en Argentina en 1991, fue aprobada por la presión de las mujeres
políticas apoyadas por el movimiento de mujeres. En un contexto de crisis la ley de cupos apareció
como un tema menor. En la discusión parlamentaria se apreció la heterogeneidad de posiciones,
muchas de ellas, conservadoras o demagógicas. La jurisprudencia relacionada a las acciones
positivas era contradictoria, para media biblioteca implicaba real igualdad de oportunidades, para
la otra, rompía ese mismo principio. Frente a estas disquisiciones, el poder ejecutivo reglamentó la
ley especificando el ordenamiento en cada caso, acorde al número de bancas a cubrir.

Las mujeres y la década de los ’90.

La existencia de mujeres en puestos decisorios no produce forzosamente cambios en las leyes y

políticas. El cambio exige una presencia con real poder más allá de un título o puesto. Los años ’90
testimonian el progreso logrado por el liderazgo femenino en América Latina, efecto de las leyes
de cuotas, que facilitaron una mayor presencia de mujeres en los diversos ámbitos de la actividad
política. Su participación en los consejos legislativos municipales y estatales se incrementó en
muchos países, pero el acceso a los ejecutivos en las intendencias y gobernaciones continúa bajo.
En las elecciones de 2007, por primera vez, una mujer fue elegida gobernadora, se trata de Fabiana
Ríos en la Pcia. de Tierra del Fuego. Varias ganaron intendencias en el conurbano bonaerense
derrotando a viejos líderes locales. Respecto de los ejecutivos nacionales, hubo pocas presidentas,
Isabel Perón en Argentina (1974-76) y Lidia Guelier en Bolivia (1979-80) fueron Jefas de Estado sin
votación de por medio. Violeta Chamorro lo logró en Nicaragua (1990-96), Mireya Elisa Moscoso
en Panamá, Michelle Bachelet en Chile (2006-2010) en el 2007, Cristina Fernández de Kirchner en
Argentina y en el 2010 Laura Chinchilla en Costa Rica.

Proyecto de la Ley de Cupos.

La toma de conciencia de las mujeres políticas sobre sus condiciones de discriminación en el

sistema político, en los partidos y en las instituciones de gobierno, la visualización de su carencia
de poder real las condujo a una feminización de posiciones, a cambiar discursos y generar nuevas
prácticas. En Argentina se pensó la representación por cupos debido a la grosera subrepresentación
de las mujeres en el legislativo cuando conforman el 52% del padrón electoral y la generación de
una masa crítica de mujeres en el Parlamento para provocar transformaciones culturales profundas
y ampliar el proceso de democratización e inclusión social. Todavía no se logró, ellas son débiles
dentro de los partidos porque carecen de autonomía. Su acceso y ascenso a los cargos y a las
listas electorales depende de negociaciones con/ entre varones, quienes suelen elegir a sus
incondicionales. Aquellas que llegan a los lugares decisorios raramente incorporan a otras mujeres.
La producción y reproducción de formas oligárquicas dentro de los partidos políticos dificulta la
independencia de las mujeres, la representación paritaria resulta imprescindible para obtenerla. En
1989 la senadora Margarita Malharro de Torres, UCR de Mendoza, presentó un proyecto de reforma
del Código Electoral, imperativo para todos los partidos políticos, los cuales debían integrar un
mínimo del 30% de mujeres en sus listas de candidatos electivos con posibilidades de ser electas.
Posteriormente un grupo de diputadas de diferentes partidos presentaron un proyecto similar por el
cual ninguna lista podría incluir más del 70% de personas del mismo sexo, alternando 2 candidatos
de un sexo con 1 del otro. Un año después el proyecto de Malharro de Torres fue debatido en la
Cámara de Senadores y aprobado por abrumadora mayoría, con la oposición de 2 senadores del
PJ. La movilización de las mujeres modificó la votación de senadores que originalmente se habían
opuesto al proyecto.

En 1991 la ley fue sancionada en Diputados. Llamativamente los polos del espectro político,
la Unión de Centro Democrático y el Movimiento al Socialismo votaron en contra. En 1992 el
presidente Menem firmó el Decreto Reglamentario de la Ley 24.012 determinando el lugar de las
candidatas en las listas pero no afectó la práctica partidista tradicional. En la elección de Diputados
Nacionales de 1993 se implementó la ley por primera vez. Los partidos violaron la ley en todos los
distritos y la Justicia Electoral no reconoció que las cuotas fueran de orden público. Los partidos
políticos aceptaron el 30% de participación femenina en las listas, pero, no, la representación
efectiva, las mujeres estaban en la cola y como suplentes. Los partidos ofrecieron resistencia.
Las candidatas presentaron impugnaciones y acciones judiciales simultáneas contra 213 listas
en todas las jurisdicciones para lograr el cumplimiento de la ley. Los resultados dependieron de
la discrecionalidad de los tribunales electorales locales. Las candidatas presentaron amparos
preventivos que fueron rechazados por los jueces electorales, quienes tampoco oficializaron las
listas y las devolvieron a los partidos para que las rehicieran de acuerdo a la ley. Los primeros
fallos de los tribunales y de la Corte Suprema dieron a la Ley 24.012, el carácter de orden público.
Argentina fue el primer país latinoamericano en implementar las cuotas en 1991, hasta el 2000,
12 países la imitaron. En algunos casos estas leyes fueron aprobadas por el apoyo de algunos
Jefes de Estado. En 1994 se sancionó la reforma de la Constitución Argentina. Un 30% de mujeres
integraron la constituyente introduciendo ordenanzas a favor de las mujeres en los textos. El art
37 decretaba el principio de “igualdad de oportunidades verdaderas entre mujeres y hombres para
el acceso a los cargos electivos y partidarios” garantizado por acciones positivas en la regulación
política de los partidos y en el régimen electoral. Las acciones positivas debían ser progresivas y
durarían el tiempo legalmente establecido. El Art 75 inciso 22 estableció la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, obligando al Congreso a legislar y promover medidas
para garantizar el efectivo ejercicio de sus derechos de ciudadanía. Los avances cuantitativos y
cualitativos estimulados por la ley de cuotas son innegables pero limitados, porque las cúpulas
partidarias continúan dominadas por varones. La participación de mujeres en la Cámara de
Diputados produjo cambios en la agenda y en las leyes que se sancionaron desde entonces. A
partir de entonces, todas las listas presentaron mujeres, al menos en cada tercer lugar. En 1997 las
mujeres integraron las listas de candidatos para brindar una imagen más limpia y transparente de
la política y de los partidos, por la brecha entre representantes y representados, por la percepción
de altos niveles de corrupción y la defensa corporativa de intereses particulares. En 1996 se dictó
la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires la más progresista del continente y entre las más
avanzadas del mundo. Reconoce a las mujeres como ciudadanas plenas de derechos. Pretende
una verdadera igualdad de género, establece mecanismos para alcanzar una democracia paritaria
y esgrime acciones positivas para alcanzar la igualdad de oportunidades y trato para las mujeres
y los hombres en la vida pública y privada. Esa pretendida igualdad es formal y sólo incipiente en
la realidad. Las leyes provinciales avanzaron en el mismo sentido por la presión de las mujeres
locales. Sólo la Provincia de Jujuy carece de ley de cuotas. Un problema es la repetición acrítica
de la ley nacional sin tomar en cuenta las especificidades de los sistemas electorales locales,
fenómeno que termina limitando el efectivo empoderamiento político de las mujeres. Su integración
en las listas partidarias con posibilidades de ser elegidas depende de su poder dentro del propio
partido y del peso y apoyo social que su nombre concite.

Debido a los “baches” en la ley 24.012, de cupos, el presidente De la Rúa la reglamentó nuevamente.
Resolvió dudas, mejoró la redacción y decidió la primera elección de 3 senadores por provincia. El
art 12 estableció un piso mínimo del 30% de mujeres. Una democracia sin la efectiva participación
de la mujer resulta una democracia incompleta, inacabada, porque vulnera el derecho a la igualdad
y a la no discriminación por razón de sexo. Cuando cambien la percepción sobre el rol de la mujer
en la sociedad y se superen los tradicionales patrones culturales, la brecha entre hombres y mujeres
se reducirá.

Cambios en el perfil del liderazgo femenino.

En el pasado, la mayoría de las mujeres que alcanzaban puestos de poder eran las esposas,
viudas, hijas o hermanas de hombres prominentes. Sus carreras políticas estaban atadas a las
reputaciones de sus parientes, no siempre a sus propios méritos. Hacia finales de los ’90 muchas
mujeres políticas provinieron de estas familias pero un número cada vez mayor logró insertarse y
avanzar por sus propios méritos.
Un cambio en la actitud pública hacia el liderazgo femenino desde la sociedad revela que la opinión
pública en América Latina es favorable a que las mujeres desempeñen cargos políticos porque
son percibidas como más honestas, preocupadas por los pobres y democráticas. Para la mayoría
el sexo de un candidato no determina la decisión sobre a quién votar. Estos cambios alentaron
a los partidos a incluir un mayor número de mujeres en sus listas de candidatos convenciendo a
los jefes partidarios a impulsar a las mujeres hacia el poder porque ayudan a ganar más votos.
Los partidos políticos “androcéntricos” fueron incapaces de resolver los problemas y demandas
sociales habilitando a las mujeres a provocar el cambio. La relación de las mujeres y los partidos
políticos parece ser de “agua y aceite”. Las mujeres políticas necesitan entender qué sucede en
las estructuras partidarias, su percepción es que los partidos no son neutrales ni igualitarios como
instrumentos democráticos para ambos sexos. Las dificultades son constantes, independientemente
del comportamiento individual y del tipo de liderazgo que se ejerza. En muchos casos, las mujeres
para acceder a los puestos decisorios deben adoptar modelos masculinizados y patriarcales de
hacer política. Este tipo de liderazgo asocia a las mujeres con la maternidad y la familia, niega su
subjetividad, el objetivo es subyugarlas en esos roles. Cristina Fernández de Kirchner políticamente
opera siguiendo patrones masculinos, quiere ejercer el poder. Cree en las ideas y la militancia más
que en la identificación de género. Elisa Carrió y Gabriela Michetti ejercen otro tipo de liderazgo.
Asumen su condición de mujer, representan algunas reivindicaciones feministas protegidas por una
mística religiosa. Michelle Bachelet se abrió paso en Chile con un discurso y una forma nueva y
transformadora de hacer política. Nunca antes se había visto tantas mujeres en puestos de liderazgo,
sin embargo los más altos círculos del poder continúan siendo un dominio masculino, fenómeno
que induce a muchas mujeres a resguardar las cuotas como la única forma de penetrarlos. Cuando
el sistema funciona, permite que las mujeres esquiven los canales masculinos tradicionales de
reclutamiento y ascenso para llegar a la cumbre pero todavía no implica cambios en la naturaleza
del poder. Las mujeres pueden ocupar puestos altos y tener títulos formales, pero las reglas de la
política permanecen inalterables. Pocas ejercen un poder sustancial, aún cuando ocupen lugares
de alto rango.

En los ‘90 algunos partidos políticos latinoamericanos adoptaron cuotas para sus elecciones
internas. La real inserción de las mujeres en el poder requiere profundos cambios culturales que
apenas comienzan. Los actores políticos enfrentan un importante desafío, es una rareza que una
mujer encabece una institución androcéntrica como la presidencia. El sistema de autoridad es
tradicional y jerárquico. Existe igualdad formal, hombres y mujeres militan en igual proporción pero
sólo un bajo porcentaje de mujeres resultan candidatas. Los partidos políticos discriminan a las
mujeres. La cima del poder se abre ocasionalmente para incorporar alguna mujer mientras no
perturbe la hegemonía masculina y no intente cambiar el statu quo al interior de los partidos. Suele
denominarse “techo de cristal” a ese espacio invisible difícil de traspasar que impide el avance de
las mujeres.
En los ‘90 las alianzas entre legisladoras generaron políticas que mejoraron la vida de las mujeres
aunque, el progreso no fue parejo en todos los ámbitos. La presencia femenina en cargos de poder
no implica automáticamente políticas favorables a los intereses de las mujeres, los cuales son
disímiles debido a la heterogeneidad de realidades y necesidades femeninas. Las mujeres se unen
frente a ciertos temas pero siguen divididas en cuestiones sustanciales, por convicción y porque
son conminadas a priorizar su lealtad política a los partidos, mentores y distritos partidarios.

Siglo XXI. Las mujeres en la política.

En 1999 se investigó si la sociedad argentina votaría a una mujer para presidenta. La respuesta fue
negativa debido al modelo femenino de las mujeres políticas del menemismo. Nuestro electorado
es conservador, persisten prejuicios negativos en contra de las mujeres que compiten por cargos
electorales. Deben “ser” mujeres aunque hagan cosas de varones. Para algunos analistas el
“tsunami” de mujeres en la política es producto del “que se vayan todos” de los años 2001/2002.
En las elecciones de 2007 en la Ciudad de Buenos Aires, 3 mujeres compitieron por la Jefatura de
Gobierno, 6 por la vicejefatura, otras encabezaron listas partidarias. La campaña presidencial 2007
innovó el sistema político argentino, por primera vez 3 mujeres entre 14 candidatos compitieron
por el ejecutivo nacional, 2 de ellas, con posibilidades de ganar. Ambas representaban la política
clásica, utilizaban las estrategias masculinas, por lo que no habría un voto de género. Cristina
Fernández fue percibida como la ‘esposa de…’ fue candidata porque ‘su marido’ la posicionó y
personifica la continuación del modelo. Elisa Carrió siempre mantuvo una posición opositora, en
algunos momentos usa su condición de mujer para expresar planteos diferentes. Ambas intentan
que su género no obstaculice su acceso al poder. La campaña electoral estuvo “feminizada” por la
participación de candidatas mujeres con preparación intelectual y experiencia para ejercer el poder.

¿Hay un costo específico que deben pagar los liderazgos femeninos?

Muchas veces para desmitificar la debilidad atribuida a las mujeres en el poder, ellas dan un giro
conservador a sus discursos y prácticas. A pesar de la aceptación general a las candidaturas
femeninas, parte de la población no acepta que gobierne una mujer y el mundo político recrea
estereotipos y estructura una ofensiva contra candidatas y mandatarias. La sociedad resiste a una
mujer presidenta porque no la acepta como voz de autoridad. Es una cuestión cultural, no se valora
a la mujer ni sus capacidades.
Sexismo en el lenguaje y falta de respeto a la investidura.

Existe desigualdad de trato hacia mujeres y varones. A éstos, la prensa, la sociedad, los adversarios,
los llaman por su apellido, a las mujeres políticas se las llama por el nombre. Los estereotipos
valoran discriminatoriamente las acciones de mujeres y varones. Se define “feminicidio político” a las
campañas de desprestigio, abierto o solapado en diferentes medios de comunicación, amenazas,
descalificaciones, creación de climas adversos, acusaciones de falta de liderazgo, mediciones de
opinión manipuladas que buscan minar la autoridad de las mujeres en puestos de poder. Las
mujeres que llegan a los altos cargos políticos deben ser luchadoras y combativas, tener voluntad
y fuerte carácter para enfrentar el masculino mundo de la política.

Mujeres presidentas ¿significa más políticas de género en las naciones?

Las propuestas de las “lideresas” no implican necesariamente la aplicación de una perspectiva de

género en la toma de decisiones. Más mujeres en el poder no aseguran más políticas de igualdad
de oportunidades para el resto de las mujeres. La elección de Cristina Fernández como presidenta
es un símbolo cultural importante en un país conservador en sus prácticas cotidianas y políticas.
El colectivo de mujeres está asociado a los logros de la Presidenta, su fracaso puede reforzar
estereotipos.

Doble comando.

En el 2007 Cristina Fernández y Hillary Clinton compitieron por la presidencia de sus países. Ambas
son exitosas e inteligentes, pero, parte de la opinión mediática considera que el verdadero poder
persiste en la parte masculina de la pareja dando lugar al concepto de “doble comando”. Tanto
Cristina como Hillary fueron bastiones para el éxito de las campañas y gobiernos de sus maridos,
revertidos los roles, parecería que no sucede lo mismo. La imagen difundida por los medios exhibe
la centralidad de Kirchner en la toma de decisiones en el gobierno de Cristina Fernández opacando
el liderazgo de la presidenta y reduciendo sus márgenes de valoración social.

Conclusiones

En América Latina esta es la era del liderazgo femenino. El sistema de cuotas promovió el acceso
real de las mujeres al mundo de la política reduciendo la tradicional asimetría de género en la
representación política. Los acuerdos internacionales y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la
Mujer celebrada en Beijing en 1995 marcaron un punto de inflexión en la materia. La aplicación
de la ley de cupos no implicó necesariamente la conformación de la masa crítica soñada por sus
impulsoras. Hubo avances indiscutibles, aumentó la cantidad de mujeres en el legislativo aunque
no aseguró su calidad. Muchas mujeres lograron lugares por efecto del cupo pero responden a las
cúpulas partidarias ante conflictos de intereses entre las demandas de género y las partidarias.
La ley de cupo instaló en las legislaturas temas importantes para las mujeres y se lograron leyes
beneficiosas, aunque, las más sustanciosas fueron obtenidas en los ’80 cuando las cámaras
estuvieron conformadas por pocas mujeres con un alto nivel de compromiso que supieron imponer
sus convicciones, más allá de la complejidad de las situaciones. Más allá del discurso de unidad,
los avances son lentos debido a conductas personalistas.

Considero que la ley de cupos es uno de los tantos “como si” de la política argentina, “como si las
mujeres” tuvieran poder real dentro de los partidos políticos y los centros de decisión. Para que las
leyes de cuotas incidan positivamente en la representación femenina en el poder legislativo deben
ser obligatorias, imperativas, exigibles y su incumplimiento, sancionado. El sistema de cuotas no
soluciona la subrepresentación de las mujeres en los parlamentos.
La ley de cuotas sólo se aplica en las elecciones para los legislativos nacionales y locales. Su
extensión a otras áreas es una asignatura pendiente.

Poder Ejecutivo. El Plan de Igualdad de 1998 pretendió extender los cupos a otras áreas del quehacer
institucional estatal y extra estatal. Se sancionaron leyes que no se cumplen. En el gobierno de
De la Rúa hubo 2 ministras sobre 12, en el de Duhalde, 3, en el de Kirchner, 3. Desde fines de
2007 hay 1 presidenta de la Nación, 1 gobernadora y 3 ministras. La Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires establece cuotas en los organismos colegiados, descentralizados y de contralor pero
no se cumplen.

Poder judicial. Ellas ocupan los niveles inferiores, persiste el techo de cristal. En la actualidad 2
mujeres integran la Suprema Corte de Justicia.

Poder legislativo. Las mujeres no ocupan cargos importantes dentro del Congreso, en los bloques
o en la presidencia de las Comisiones más sustantivas, carecen de poder real. A partir de 2008 las
mujeres representan el 39% del Senado y el 40% de la Cámara de Diputados de la Nación. Partidos
políticos. Las leyes de cuotas no garantizan la real participación femenina en la toma de decisiones
partidarias. No se adecuaron las cartas orgánicas, ni se implementaron acciones positivas, tampoco
incorporaron el mínimo del 30% de mujeres en sus cuerpos directivos.

Ámbito no gubernamental y privado. Desde el 2002 existe la ley de cuotas sindical. Es reducida la
participación de las mujeres en las cámaras empresariales, en los colegios de profesionales y en
las empresas.

Estamentos universitarios y científicos. Nunca hubo igualdad de oportunidades y trato hacia las
mujeres en los ámbitos universitarios y científicos. En el CONICET el nivel más bajo de la carrera
es ocupado por un 72% de mujeres, sólo el 0,4% llega al nivel superior.

Movimientos populares. La profunda crisis de 2001 vio nacer, crecer, desarrollarse y declinar
movimientos populares espontáneos de todo tipo. Las mujeres fueron y son la mayoría de la
militancia, tienen un rol protagónico, pero, en los momentos de toma de decisión, los hombres
asumen el liderazgo y representan al colectivo.

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 La Cultura Política de los Jóvenes en los Partidos: el caso de Acción Nacional en el Norte
de Sinaloa

Edgar Adair Espinoza Robles y León Alejandro Grivel Franco,

ragde_rida19@hotmail.com
Unidad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Sinaloa.
Los Mochis, Sinaloa, México.

Capítulo I: Un Acercamiento a los conceptos de Cultura Política, Participación Ciudadana y Partidos

Políticos.

El estudio de la cultura política en México aun se encuentra en construcción, sin embargo, ha

mostrado un gran avance en los últimos años a través de las diversas investigaciones hechas por
instituciones académicas, gubernamentales, políticas, organizaciones de la sociedad civil y medios
de comunicación que han impulsado el bagaje teórico sobre la misma en nuestro país. De ahí el
deseo de aportar mediante la presente Tesis un elemento más a la construcción de conocimientos
sobre la cultura política en particular la que concierne a la vida interna de los partidos políticos y
sus jóvenes.

Se ha planteado que la firme formación de un sistema político democrático depende en gran

medida de la existencia de un convencimiento verdadero, de los distintos sectores que conforman
la comunidad nacional, sobre las bondades y ventajas que otorga dicho sistema. En otras palabras,
un factor definitivo para que puedan desarrollarse formas de relación social, instituciones y normas
jurídicas acordes con la lógica democrática, depende del tipo de valoraciones, conocimientos y
vínculos afectivos que desarrollen tanto los ciudadanos, las distintas organizaciones sociales y
políticas, como las propias elites, con el objetivo de definir su vinculación con el fenómeno del
poder, en sus más variadas expresiones, esto es un cultura política ad hoc.

Efectivamente, la consolidación de la democracia requiere de una cultura democrática ad hoc, sin

la cual ésta no podría funcionar. Por ello, los datos aquí arrojados sobre la cultura política de los
jóvenes militantes de Acción Nacional aportan elementos sobre el grado de desarrollo que existe
en ellos de la cultura política idónea para el desarrollo de nuestra democracia. Se decidió plantear
una cuestión que ha sido poco discutida en lo nacional y prácticamente ignorada en lo regional:
“Los Jóvenes en la Política”, es decir, aquellos jóvenes que son miembros de un partido político
y que tienen mayores posibilidades de convertirse en los próximos líderes partidarios, candidatos
e incluso gobernantes en gran medida por la legislación vigente (reformada en 2007 conculcando
cualquier otra forma de acceso por la vía electoral que no sea a través de la nominación partidaria).
México es un país con una población joven muy importante , que está en posibilidades de generar
un cambio cultural en la clase política gobernante, que permita al mismo tiempo, la llegada de
ideas mejores para gobernar. Sin embargo, la juventud en general sigue a la espera de las políticas
públicas y estrategias del ámbito privado que deberán generar el cambio cultural, económico,
social y político que permita el desarrollo de nuestro país, así como también los jóvenes en los
partidos esperan mayores espacios de participación. Las posibilidades de un cambio dependerán
en gran medida de las características de la cultura política que adquieran a lo largo de sus vidas en
los distintos ámbitos en que se desenvuelvan.

En el área estricta de la participación política , este bono demográfico que mencionamos, no

parece que vaya a concretarse en una forma promisoria por lo menos en los próximos años, la
accidentada elección presidencial de 2006, aunado al descredito nacional de los partidos políticos
y de los Poderes de la Unión, son en gran medida causa y consecuencia de la cultura política que
caracteriza a los jóvenes, y de la que sin embargo, no son necesariamente responsables directos.

Existe la impresión de la existencia de un profundo desaliento, no necesariamente de la política,

pero sí de los partidos políticos y de las instituciones, en las opiniones políticas de los jóvenes
del noroeste de Sinaloa. No obstante, es una equivocación suponer que esta distancia entre los
partidos políticos y los jóvenes nos lleve a etiquetarnos como apolíticos ; e igualmente erróneo
sería decir que él suyo es un desencanto con la democracia.

Es importante mencionar que la razón que mayor rechazo genera en los jóvenes, es que parece
no haber un partido con una política estructurada para este sector decisivo de nuestra sociedad.
Por ese motivo es importante estudiar a los jóvenes que están dispuestos a participar en política
partidaria y que aunque son una franca minoría con respecto de la juventud en general, es factible
suponer que serán estos jóvenes, quienes estén en condiciones de lograr credibilidad para los
partidos políticos y para el sistema político mismo entre sus contemporáneos, diferenciándose en
su práctica de los políticos a los que aspiran suceder.

En una nación como la nuestra, en la que durante los últimos años se han logrado avances
significativos para la construcción de los consensos indispensables para definir los procedimientos
y el establecimiento de las instituciones que regulan la competencia electoral, es necesario reforzar
—dentro de los diferentes espacios sociales e institucionales—, la inclusión y/o adopción de
las nociones de tolerancia y respeto a la legalidad, de pluralidad y solidaridad, de diálogo, de
participación y negociación responsable, que son todos inherentes al sistema democrático.

La democracia requiere, pues, de ciudadanos formados dentro de una cultura política promotora
tanto de una forma de pensamiento abierta al análisis y la discusión, como de un conjunto de
valores que hagan posible el procesamiento institucional de la conflictividad social sin renunciar a
recrear la pluralidad.

El estudio de la temática de la cultura política es de vital importancia para la ciencia política de hoy,
toda vez que es a partir del conocimiento de los valores, las creencias, convicciones y conductas
de los ciudadanos en una sociedad determinada que se puede estar en condiciones de comprender
para incidir en las posibilidades de fundar y garantizar la solidez y permanencia de un sistema
democrático verdadero.

Ojala que este pequeño trabajo aporte un grano más a la construcción de esta cultura política que
hoy se nos presenta como un reto nacional.

Los Autores

Ciudad de Guasave, Sinaloa a marzo de 2010

1.1.- Cultura política ¿De qué hablamos?

Es importante hacer un recuento algunos de los autores que han planteado diversos conceptos sobre
cultura política y de otros conceptos íntimamente ligados, con el objetivo de facilitar la comprensión
de la temática que abordamos mediante el siguiente marco teórico.

El término cultura política es prácticamente un concepto que ya no es cotidiano pues es manejado

prácticamente por todos y en todos lados, en la prensa, en los medios electrónicos de comunicación
y hasta en conversaciones entre amigos, con frecuencia se hace referencia a la cultura política
para explicar las actitudes, reacciones o incluso el comportamiento en general de una población.
Sin embargo, que se use mucho no significa que se comprenda a cabalidad el termino, sino al
contrario, al tratar de explicar siempre con el mismo concepto cualquier fenómeno de la realidad su
empleo termina diluyéndose, su significado original, perdiendo sustancia e, imprevistamente, fuerza
explicativa. Para Peschard “Esto le resta potencialidades analíticas y lo convierte en una categoría
residual, es decir, en una categoría que se emplea para explicar prácticamente cualquier cosa”.
Esto ha sucedido con el concepto de cultura política porque es fácil de usar y tiene una proclividad a
la generalización, de ahí la importancia de dejar en claro, en este capítulo de qué hablamos cuando
usamos términos como cultura política, valores o participación ciudadana.

La transición hacia una democracia requiere de ciudadanos informados, con valores, actitudes y
comportamientos activos ante su entorno político y social, con una cultura política democrática,
término acuñado por Jacqueline Peschard que se constituye en un concepto muy completo cuando
hablamos de las características que deben poseer los individuos para actuar de tal forma que
garanticen el máximo rendimiento de sus posibilidades como actor en democracia.

Peschard, define entonces cultura política como “Los valores, concepciones y actitudes que se
orientan hacia el ámbito específicamente político, es decir, el conjunto de elementos que configuran
la percepción subjetiva que tiene una población respecto del poder”. Además señala que esta noción
es “tan antigua como la reflexión misma sobre la vida política de una comunidad. Para referirse a
lo que hoy llamamos cultura política, se ha hablado de personalidad, temperamento, costumbres,
carácter nacional o conciencia colectiva, abarcando siempre las dimensiones subjetivas de los
fenómenos sociales y políticos”. En otras palabras, desde los inicios de la civilización occidental,
esta ha vivido una preocupación por advertir de que forma la población organiza y procesa sus
creencias, imágenes y percepciones sobre su ambiente político y de qué forma estas intervienen
tanto en la construcción de las instituciones y organizaciones políticas de una sociedad como en el
mantenimiento de las mismas y los procesos de cambio.

Para Peschard la cultura política de una nación “es la distribución particular de patrones de orientación
sicológica hacia un conjunto específico de objetos sociales los propiamente políticos entre los
miembros de dicha nación”. En otros términos, podemos entenderla como la visión interna sobre
el sistema político que las personas tienen y que se ve reflejada en apreciaciones, sentimientos,
creencias y valoraciones del mismo por la gente, o por la mayoría de ella.

En última instancia, el referente central de la cultura política es “el conjunto de relaciones de

dominación y de sujeción, esto es, las relaciones de poder y de autoridad que son los ejes alrededor
de los cuales se estructura la vida política. Es el imaginario colectivo construido en torno a los
asuntos del poder, la influencia, la autoridad, y su contraparte, la sujeción, el sometimiento, la
obediencia y, por supuesto, la resistencia y la rebelión”.

Así, para Peschard cuando nos preguntamos ¿Cuál es la cultura de x? Por ejemplo, lo que en el
fondo deseamos es saber cómo una población percibe el universo de relaciones que tienen que ver
con el ejercicio del mandato (en este caso, el poder político) y la obediencia, y como las asume el
individuo gobernado, es decir, que tipo de actitudes, reacciones y expectativas provoca, y cuáles
son los modos en que estas tienen un impacto sobre el universo político.

Ese lenguaje subjetivo que conforma la cultura política para Peschard “abarca desde las creencias,
convicciones y concepciones sobre la situación de la vida política hasta los valores relativos a los
fines deseables de la misma, y las inclinaciones y actitudes hacia el sistema político, o alguno de
sus actores, procesos o fenómenos políticos específicos”.

La cultura política por su alcance y perdurabilidad se distingue claramente de otros conceptos

igualmente referidos a elementos subjetivos que tienen que ver con el comportamiento y
percepciones de los sujetos con el poder político. No se confunde, por decir, con el concepto de
ideóloga política, porque este se refiere a una cuestión esencialmente doctrinaria e internamente
consistente que grupos más o menos reducidos de asociados o militantes acogen o adoptan e
incluso promocionan conscientemente (los grupos fascistas, conservadores, liberales, guerrilleros,
entre otras). Es decir, la cultura política pretender ser más general (ejemplo, la cultura política de
los jóvenes, de los mexicanos, etcétera), mientras la ideología es mas especifica (los demócrata-
cristianos, los nacionalistas revolucionarios, entre otros).

Con los elementos anteriores la autora también nos deja en claro la diferencia de la actitud política
con la cultura política, pues estas son “una disposición mental, una inclinación, organizada en
función de asuntos políticos particulares que cambian a menudo. Las actitudes políticas son
un componente de la cultura política, pero esta no se reduce a aquellas”. La cultura política, en
cambio, sugiere un contexto de modelos de comportamiento consolidados, enraizados, con menos
posibilidades de cambiar por coyunturas y movimientos concretos en el ámbito político por los que
pasa normalmente una sociedad.

Para Pedro Salazar Ugarte cuando hablamos de cultura, esto puede significar, al menos dos
cosas relacionadas entre sí: “a) los modos de vivir y de pensar compartidos, y b) todo el conjunto
de conocimientos, creencias, artes, leyes, usos y costumbres que las personas adquirimos y
compartimos como miembros de una sociedad determinada” . El autor también nos habla de
subculturas que sólo son reconocidas o agrupadas en torno a un “núcleo cultural”, esto es, un
conjunto de referentes sociales, más o menos, compartidos; o sea que, podemos decir que alguien
pertenece a cierta cultura por su relación o afinidad a dicho “núcleo cultural” aunque al mismo
tiempo tenga apego por otros elementos culturales.

Salazar Ugarte dice que “cuando discutimos de la cultura política de una sociedad determinada,
hablamos del conjunto de usos y costumbres basados en su relación específica con los entes
políticos”, es decir, las formas y las razones que explican los comportamientos políticos de dicha
sociedad; señala que la cultura política y la cultura de la legalidad están íntimamente ligadas.

En ese mismo tenor, Eduardo Castellanos afirma que: “una cultura política democrática pasa
necesariamente por una cultura de la legalidad electoral y la cultura política democrática se sustenta
a su vez en la cultura de la legalidad” y define como cultura política democrática al “conjunto
de motivaciones, medios y modos de actuar en la vida política compartido por amplios grupos
sociales; conjunto que expresa la concepción que las personas tienen acerca de la política, del
sistema político y de sí mismos como actores políticos, orientan su comportamiento y se reflejan
en las acciones de otros actores políticos, en su discurso político, en las instituciones y en el
funcionamiento del sistema político.

Estas opiniones cómo las de Jaime F. Cárdenas hacen eco de la clasificación que Almond y Verba
aportaron sobre la cultura política que se centra en el desarrollo social porque distingue entre:

“a) La cultura política parroquial, propia de las sociedades tradicionales en donde los individuos
están vagamente conscientes de sus derechos y obligaciones frente a las instituciones y al sistema
político. Se tiene escasa información del sistema político, una relación distante frente a él y
escasamente crítica.
b) La cultura política de súbdito o subordinada pertenece a sociedades más desarrolladas. Sin
embargo, en ella, los gobernados, más que ciudadanos son súbditos, es decir, no conscientes de sus
derechos. Se involucran con los productos del sistema, pero no con la formulación y estructuración
de las decisiones y las políticas públicas.
c) La cultura política participativa es la de las sociedades desarrolladas. Los ciudadanos tienen
conciencia del sistema político, se interesan en él, contribuyen a su operación e influyen en la
formulación de las políticas públicas”.

Almond y Verba concluían que una democracia que se considera estable se logra solamente en
aquellas sociedades en donde existe fundamentalmente una cultura política participativa, pero que
está se complementa y equilibra por la conservación de los otros dos tipos de cultura. Es correcto
decir, que es una cultura mixta a la que llaman cultura cívica y que se concibe como un ideal.
La cultura cívica combina aspectos modernos con visiones tradicionales y concibe al ciudadano lo
suficientemente activo en política como para poder expresar sus preferencias frente al gobierno,
sin que esto lo lleve a rechazar las decisiones tomadas por la elite política, es decir, a obstaculizar
el desempeño gubernamental. El ciudadano se siente capaz de influir en el gobierno, pero
frecuentemente decide no hacerlo, dando a este un margen importante de flexibilidad en su gestión.
El modelo cívico supone, pues, la existencia de individuos activos e interesados, pero al mismo
tiempo responsables y solidarios, para conservar estable a un sistema democrático es necesario
un equilibrio de contrastes, es decir, una combinación de urbanidad hacia la autoridad con un
sentido muy nítido de los derechos de la los ciudadanos, esto es, una constante evaluación de los
gobernantes por los gobernados.

Los rasgos de cultura cívica se resumen en los siguientes:

1. una cultura participativa muy desarrollada y extendida;
2. un involucramiento con la política y un sentido de obligación para con la comunidad;
3. una amplia convicción de que se puede influir sobre las decisiones gubernamentales;
4. un buen número de miembros activos en diversos tipos de asociaciones voluntarias; y
un alto orgullo por su sistema político.

A pesar de que el modelo de Almond y Verba sigue siendo el esfuerzo teórico más acabado y el
marco de referencia obligado, se le han hecho cuatro grandes críticas citadas por Peschard:

a) la cultura política puede ser un reflejo del sistema político más que un determinante del
mismo, puesto que si bien los elementos culturales son más persistentes que los estructurales,
para que se mantengan vigentes requieren de nutrientes que provengan de las estructuras políticas
en funcionamiento.
b) la cultura cívica fomenta la estabilidad política en general y no solo la de la democracia
en particular. Y es que una población con una cultura moderada y equilibrada es una palanca
estabilizadora porque sirve para legitimar al sistema al tiempo que asegura su gobernabilidad.

c) el esquema dedica muy poca atención a las subculturas políticas, o sea, a aquellas culturas
que se desvían o chocan con la cultura política nacional y que no pueden ser desdeñadas porque
en ocasiones han llegado a poner en duda la viabilidad de la noción misma de cultura nacional.

d) el esquema no otorga importancia a la cultura política de la elite gobernante. Aunque es cierto

que en las democracias bien implantadas las actitudes y concepciones de la población hacia la
política no dependen tanto de la cultura política de las elites como sucede en países donde dominan
culturas parroquiales o súbdito, el solo peso social que esta tiene obliga a no ignorar el tema.

Jacqueline Peschard concluye que “se denomina cultura política a los valores, concepciones y
actitudes que se orientan hacia el ámbito especifico político, es decir, el conjunto de elementos que
configuran la percepción subjetiva que tiene una población respecto del poder” y además señala
que en última instancia podemos reconocerla como el “imaginario colectivo” construido alrededor de
los asuntos del poder, la autoridad y la influencia; y en su contraparte, la sujeción, el sometimiento,
la obediencia y por supuesto, la resistencia y la rebelión.

Peschard menciona demás que los componentes de una cultura política democrática son:
la ciudadanía, la participación de la sociedad abierta, activa y deliberativa, la secularización,
la competencia o eficacia cívica, la legalidad (universalidad en la aplicación de las normas), la
pluralidad, la cooperación entre ciudadanos y una autoridad políticamente responsables.

Finalmente, en la lógica de explicar la cultura política, vale la pena tomar en cuenta lo que en el
ámbito del estudio de los valores e identidad de Ana Hirsch, titulado “México: Valores nacionales” que
es una compilación de varias investigaciones hechas sobre los valores que los mexicanos, donde
Hirsch define al valor como “una creencia perdurable de que un modo especifico de comportamiento
es personal o socialmente preferible a un modo opuesto de comportamiento. Un sistema de valores
es una organización permanente de creencias respecto de modos preferibles de comportamiento, a
lo largo de una escala que establece la importancia relativa de cada uno ” y afirma que los sistemas
de valores tienen funciones fundamentales, entre las que destacan las siguientes:

1. Estructuran una visión de mundo, así como el sentido y el proyecto de vida.

2. Son normativos. Permiten tomar postura frente a cualquier evento y permiten evaluarnos y
juzgarnos igual que a los demás, de ahí se genera la conciencia moral.
3. Permiten la solución a conflictos y la toma de decisiones.
Ofrecen motivación.
4. Intervienen en la formación de la identidad, la integración y la adaptación social (a nivel individual,
grupal y comunitario).

1.2.- Participación ciudadana.

Si bien, se tiene un consenso sobre la relación directa entre el nivel de cultura política que posee
un ciudadano con respecto a su nivel de activismo o participación política como indicador para
considerar si se tiene una cultura política democrática o no. Considero importa ahondar sobre este
concepto y sus formas de materializarse en la realidad del individuo (esto es, ¿Cuándo participamos
políticamente?).

Hay una gran cantidad de conductas a través de las que se puede influir en el ejercicio de la
política: tener en cuenta a la información política, formar parte en el análisis y discusiones, practicar
el derecho al voto en las elecciones, afiliarse a un partido político, contribuir con fondos a causas
políticas, efectuar tareas de campaña, inmiscuirse en algún movimiento social, formar parte de
algún grupo de presión, ejercer algún cargo político, presentarse en manifestaciones y mítines o
formar parte en acciones, marchas, huelgas de hambre, etc.

Jaqueline Peschard nos dice que la participación política puede definirse como toda actividad de los
ciudadanos dirigidos a intervenir en la designación de sus gobernantes o a influir en la formación de
la política estatal. Comprende las acciones colectivas o individuales, legales o ilegales, de apoyo
o de presión, mediante las cuales una o varias personas intentan incidir en las decisiones acerca
del tipo de gobierno que debe regir una sociedad, en la manera cómo se dirige al Estado en dicho
país, o en decisiones específicas del gobierno que afectan a una comunidad o a sus miembros
individuales.

Mauricio Merino, se posiciona al respecto cuando dice que “La idea del “ciudadano total”, ése que
toma parte en todos y cada uno de los asuntos que atañen a su existencia, no es más que una
utopía. En realidad, tan imposible es dejar de participar - porque aun renunciando se participa -,
como tratar de hacerlo totalmente. De modo que la verdadera participación, la que se produce
como un acto de voluntad individual a favor de una acción colectiva, descansa en un proceso previo
de selección de oportunidades. Y al mismo tiempo, esa decisión de participar con alguien en busca
de algo supone además una decisión paralela de abandonar la participación en algún otro espacio
de la interminable acción colectiva que envuelve al mundo moderno”.

Para Merino la participación no puede entenderse sin dos elementos que se complementan entre
sí: la influencia de la sociedad en el ciudadano y el deseo del ciudadano de influir en la sociedad.
Además, agrega que a pesar de todo, “la idea de la participación suele gozar de mejor fama que
la otra palabra que sirve para explicar el funcionamiento de la democracia contemporánea: la
representación. De hecho, el auge que han cobrado muchos de los mecanismos participativos
en nuestros días no se entendería cabalmente sin asumir la crítica paralela que se ha formulado
a ese otro concepto” . Según esa crítica, participamos porque nuestros representantes formales
(Diputados, Senadores, Alcaldes, etcétera) no siempre cumplen su papel de enlace entre el
gobierno y los problemas precisos de una parte de la sociedad; participamos – según esa crítica -
para cuidar los intereses y los derechos particulares de grupos y de personas que se diluyen en el
conjunto mucho más amplio de las naciones y sus sociedades; participamos, en una palabra, para
corregir los defectos de la representación política que supone la democracia, pero “también para
influir en las decisiones de quienes nos representan y para asegurar que esas decisiones realmente
obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas de los distintos grupos que integran
una nación” . La representación es un término insuficiente para darle vida a la democracia.

No obstante, representación y participación se encuentran íntimamente ligadas una de la otra en

este gran concepto que llamamos democracia. Ambos términos se necesitan mutuamente. Por lo
menos por dos cosas: una, porque no hay participación perfecta, para todas las personas ni para
todas las situaciones. Además, otra cosa: que la auténtica representación no alcanza a existir, en
la democracia, sin la ayuda de la forma más básica de la participación ciudadana: los votos de la
gente.

Merino puntualiza que “Ninguna representación democrática puede darse sin la participación de
los electores, del mismo modo en que no existe forma alguna de participación colectiva en que no
haya - al menos de manera embrionaria - un cierto criterio representativo. En el hogar democrático,
ambas formas se entrelazan de manera constante, y en primer lugar, a través de los votos: la forma
más simple e insustituible, a la vez, de participar en la selección de los representantes políticos”. Es
decir, señala la existencia siempre de liderazgos que de forma natural adquieren representatividad
Esto no necesariamente significa, que la participación ciudadana se termina en las elecciones. Ni
tampoco que los votos sean la única manera reconocible de darle vida a la participación democrática.
Señala que “Para que esa forma de gobierno (la democracia) opere en las prácticas cotidianas,
es ciertamente indispensable que haya otras formas de participación ciudadana más allá de los
votos. Pero tampoco puede haber democracia sin un cuadro básico de representantes políticos.
Hace tiempo que desapareció la posibilidad de volver a una especie de democracia directa, sin
representantes entre la sociedad y el gobierno, sin partidos políticos y sin parlamentos legislativos”.
La participación política que realmente tiene sentido en las sociedades de hoy es la que empieza
por la selección de representantes a través de los partidos políticos, y que sólo más tarde cruza
también por las instituciones, las organizaciones políticas y sociales, y aquellos ciudadanos que están
dispuestos a proteger sus intereses con respecto a los demás. En otras palabras: la participación
debe ser entendida como la forma ideal de fiscalizar y moderar el poder ineludiblemente otorgado
a los representantes políticos, en este caso a los de los partidos políticos.

Evaluaciones Preliminares:

Si bien al 31 de marzo el trabajo sigue su desarrollo y es pronto para emitir los resultados definitivos del
estudio, si podemos señalar con los datos recabados a la fecha algunas apreciaciones preliminares
que se ampliaran en la presentación de resultados en Rosario, Argentina:

*Lo Jóvenes panistas son:

• De clase media en su mayoría, con estudios de nivel básico y superior (97%).
• Llegaron al partido por sugerencia de sus padres y por sentirse mejor representados por el mismo
que por el resto de los partidos (81%).
• Consideran muy positiva la imagen de la Iglesia católica (78%).
• Ponderan la libertad como valor superior a la Igualdad y otros valores (92%).
• Consideran que la política debe ser instrumento solo de los más aptos (61%).
• La intervención del Estado en la economía debe ser importante pero menor a la libertad del
mercado.
• Les disgusta la posibilidad de tener como vecinos homosexuales (84%), madres solteras (51%),
narcotraficantes (82%) y quienes profesen una religión diferente a la suya (72%).
• Están en contra de la despenalización del aborto (81%), de la pastilla de emergencia (53%), del
matrimonio entre homosexuales (89%) y de la posibilidad de que estos puedan adoptar (92%).
• Están informados pues acostumbran ver diariamente las noticias (92%).
• Consideran que se vive en democracia (95%).
• Porfirio Díaz recoge opiniones positivas como el personaje que más ha servido al Pais (61%).
 “Participación en salud, representación de la comunidad y conformación de redes”

Mariano Figueroa Sobrero

marianoconsejo1@hotmail.com
Consejo de la Comunidad del Hospital Iturraspe, Consejo de Organizaciones de la Comunidad
Santafesina

Justificación

Poner en discusión una experiencia llevada adelante a partir de una Ley neoliberal, que podría
aportar con la creación de una figura: el Representante de la Comunidad en el seno del Hospital.

Desde allí, profundizar la participación y la educación para la Salud.

Objetivos

Aportar al análisis de conceptos y desarrollos teóricos que apunten a profundizar el

conocimiento y la práctica de la Promoción de la Salud.

Realizar una evaluación del camino transitado.

Poner en práctica y en discusión “Pensar globalmente actuar localmente”

Cuerpo de la Propuesta

1. Democracia, asociacionismo y capital Social (redes de confianza, solidaridad y cooperación)

2. Contexto Argentino
3. Participación de la Comunidad
4. Salud (definición)
5. Redes
6. La experiencia participativa en salud en Santa Fe. El caso del Consejo de Administración
del hospital Iturraspe

Democracia, asociacionismo y capital social

Redes de confianza, solidaridad y cooperación

Capital Social

Robert Putnam en su libro Capital Social e Individualismo: Salute y Felicità, expresa textualmente
según mi traducción: “en ningún ambito, las implicaciones del Capital Social y la importancia de
la interacción social son consideradas como en el caso de la salud y el bienestar. Los estudios
científicos sobre los efectos de la cohesión social, sobre el estado de salud físico y mental, pueden
hacer realidad a la fundamental obra sobre el suicidio de Emile Durkheim. Ellos descubren que
la autodestrucción no es una tragedia individual y continúa textualmente “Gli studi scientifici sugli
effetti della coesione sociale sullo stato di salute fisico e mentale possono essere fatti risalire alla
fondamentale opera sul suicidio di Emile Durkheim. Egli scopri ch?? L’autodistruzione non è soltanto
una tragedia individuale ma una conseguenza sociologicamente prevedibile in base al grado di
integrazione nella società – più raro tra le persone sposate, nelle comunità religiose più compatte,
nei periodi di unità nazionale e più frequente quando il rapido cambiamento sociale sconvolge la
struttura sociale. La relazione sociale ha una grande importanza nella nostra vita.

“…le relazioni sociali sono tra i più importanti fattori del nostro benessere. Più siamo integrati all’interno
delle nostre comunità, meno è probabile che sperimenteremo raffreddori, attacchi cardiaci, ictus,
tumori, depressione e qualsiasi tipo di morte prematura. Questi effetti protettivi sono stati confermati
per gli stretti legami familiari, le reti d’amicizia, la partecipazione a eventi sociali e persino per la
semplice appartenenza ad associazioni religiose e civiche.

“…le reti sociali danno sostegno tangibile come denaro, cure di convalescenza e trasporti che
riducono la tensione fisica e psicologica e forniscono una rete di protezione. Le reti sociali possono
anche rafforzare regole di buona salute: è più probabile che persone isolate fumino e bevano di più,
mangino in eccesso e abbiano altri comportamenti dannosi per la salute. Le comunità coese sul
piano sociale risultano inoltre più capaci di organizzarsi politicamente per assicurare servizi medici
di prim’ordine”.

Putnam hace referencia a innumerables estudios científicos que confirman esta hipótesis. Uno
de ellos es el realizado en la localidad de Roseto en Pensilvania (EEUU) durante cuarenta años.
Llamaba la atención la poca incidencia de infartos (teniendo en cuenta la edad) respecto a la
localidad vecina: menos de la mitad. La clave estaba en la dinámica social: Roseto fue fundada en
el siglo XIX por inmigrantes provenientes de la Italia meridional. Habían creado una sociedad de
socorro mutuo, círculos deportivos, sindicato, un diario, grupos de scout, un parque y un campo de
gimnasia. Los habitantes le habían dado vida a una comunidad muy cohesionada. Las personas se
ayudaban mutuamente tanto en lo financiero, emotivo, como cualquier otro género de necesidad.
En los años 60 los investigadores comenzaron a sospechar que fuese el capital social la explicación
del buen estado de salud del corazón de los habitantes de Roseto y temieron que cuando los
jóvenes, socialmente móviles, comenzaran a cambiar sus hábitos de vida tradicionales, el nivel de
ataque cardíaco comenzara a crecer. Como era previsible, en los años 80 la nueva generación de
adultos de Roseto sufrió un número de ataques cardíacos superior a los de la ciudad vecina.

Bernardo Kliksberg también va en el mismo sentido: “Entre los factores en los que se expresa
la densidad del capital social se hallan las estructuras sociales más horizontales, el número de
asociaciones culturales, los índices de participación ciudadana y los de lectura de diarios. Putnam
analiza todo tipo de constataciones de como, variables de esta índole, inciden en los desempeños
económicos y políticos. Llega a conclusiones tan sugerentes como, entre muchas otras, la siguiente:
Cuanto más participan los ciudadanos en clubes deportivos y coros, más rápido es el gobierno en
reembolsar los reclamos de salud”.

Kliksberg cita un informe producido por una comisión de prominentes economistas “Macroeconomía
y Salud” (2002) donde demuestra que “asignar recursos para la salud no es gastar, sino invertir
altísimos niveles de retorno sobre la inversión (…) los buenos niveles de salud pública no son por
tanto una consecuencia sino un prerrequisito para que una economía pueda crecer. La comisión
estima que la tasa de retorno sobre la inversión es de 6 a 1 (sí seis a uno!!)”.
Cita a Mintzberg (1986) en un párrafo que enaltece aún más, la figura del teórico más importante
de las organizaciones: en definitiva los servicios en salud y educación “nunca pueden ser menores
que las personas que los suministran”. Se hace necesario “liberar” el potencial de esas personas.
La participación claramente aporta a ello”.

Salud

Contexto Argentino

En lo relacionado con la distribución del ingreso, la región también ha experimentado algunos

avances, nos dice el Latinobarmetro 2008, pero de magnitudes más bien tenues. Una de las
características de América Latina ha sido históricamente la elevada inequidad de la distribución del
ingreso así como su falta de flexibilidad ante el cambio. Esta desigualdad se mantuvo invariable
durante la década de los ’90, empeorando inclusive a comienzos de la presente década,
El Papa Benedicto XVI, el jueves 7 de Agosto de 2008, conmovió al Gobierno Argentino al llamar a
“reducir el escándalo de la pobreza y la inequidad social”. Fue el día que se lanzaba la tradicional
colecta “Mas por Menos” en nuestro país, curiosa coincidencia que ayudó a instalar como prioritaria
la discusión sobre el número de “pobres”.

La medición del INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censo), dio para la segunda mitad de
2008, un 15,3% de pobres, de los cuales el 4,4% sería indigente. En tanto que para el segundo
trimestre del 2009 la desocupación subió al 8,8%, es decir que hay 1,4 millones de personas sin
empleo, es decir 135.000 más que en el segundo trimestre del año pasado. La subocupación subió
al 10,6%.

El ex Presidente y esposo de la actual Mandataria, habló de un 20 o 22% de pobres.

En cambio según la Consultora Equis, que dirige Artemio López, el 30,8% de la población es pobre,
porque vive en hogares donde los ingresos no alcanzan para comprar la canasta básica de bienes
y servicios. De esos totales, 4,1 millón –el 10,4% de la población- son indigentes, porque ni siquiera
pueden costear la compra de una canasta básica de alimentos. Esto duplicaría la medición del
INDEC, fuertemente cuestionado por todo el arco político opositor.

Si colocamos una lupa que comience a visualizar realidades, el Informe de Equis destaca que
en el segundo conurbano bonaerense, que comprende 13 partidos del Gran Buenos Aires, como
Berazategui, Florencio Varela, Ezeiza, Merlo, José C. Paz o Malvinas Argentinas, la pobreza trepa
al 45,1%, y la indigencia al 18%. Al mismo tiempo como los hogares pobres e indigentes tienen más
chicos, entre los menores de 15 años la pobreza en esos distritos salta al 54,7%.

Mar del Plata, tiene hoy, según datos oficiales, un 8,7% de desocupación. Según la Consultora Ayala
& asociados en febrero de este año revelaban índices del 30,8% de pobreza y 9,5% de indigencia.
Para reafirmar lo antedicho el Ministro de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe, asegura
que la pobreza en le Gran Rosario (la ciudad más importante y densamente poblada) ronda el
29,8%.

En este marco es que Artemio López se anima a polemizar: “la inflación solo explica el 10% del
incremento de la pobreza, las causa central es un sistema de distribución del ingreso de inequidad
creciente y la estructura del mercado de trabajo que reintroduce similares asimetrías vía el empleo
informal”. El cual impacta fundamentalmente en las mujeres pobres, que deben mantener a familias
numerosas.

Hoy, según los datos recopilados por la UCA (Universidad Católica Argentina) en Mayo de 2009
había un 36,5% de pobres, que a fin de año bajó a un 33,5% “entre ellos es notorio el aumento
del padecimiento psíquico es decir la propensión a cuadros de ansiedad o depresión” explica el
Director del Observatorio de la deuda Social de la UCA e investigador de la UBA- CONICET Agustín
Salvia. Según los sindicatos, el valor de la canasta básica es de 3800$, más del triple del valor que
propone el INDEC.

En la última Feria Mundial Municipios y Salud, organizada en Buenos Aires por la OMS, Bernardo
Kliksberg, ante una pregunta del auditorio, reconoció como creíble los trabajos de Artemio López y
sostuvo que un solo niño sin comida, padece efectos irreversibles. Por lo que el tema de las cifras
no es lo importante, sino qué se hace desde las políticas públicas hoy.

En Santa Fe, hay 254 niños desnutridos en el Barrio Yapeú, 252 en Cabal y 450 en el áera
programática del Hospital Iturraspe.
4-Participación de la Comunidad

La participación comunitaria en salud es un tema ampliamente abordado desde la declaración

de Alma Ata en 1978 y la Carta de Ottawa de 1986. El desafío para quienes la promovemos,
es comprender que “la salud es demasiado importante para dejarla solamente en manos de los
médicos”.

McKeon con su trabajo sobre la importancia de los determinantes sociales versus la asistencia
médica, sigue siendo centro de controversia, la que es muy importante a la luz de lo que se está
viviendo hoy en día: cuando se hipertrofia la asistencia médica realmente no se logra mejor
salud para las poblaciones. McKeon defendió que eran más importantes los trabajos en los
determinantes sociales que en la asistencia médica.

Es allí cuando se comenzó a hablar de los determinantes de salud de las poblaciones: la

desocupación, la falta de vivienda digna, el hambre, la contaminación por líquidos cloacales, la
falta de acceso a la educación y cultura etc. son todos determinantes de la salud.
De Alma-Ata a Ottawa

En 1974 el Gobierno del Canadá planteó mediante el “Informe Lalonde” el enfoque de “campo
de salud” compuesto por los estilos de vida y las características del medio ambiente, además de
serlo por la medicina y la biología. Como instrumento principal para aplicar ese enfoque escogió a la
promoción de la salud, especialmente por medio de la educación y la recreación. También sostuvo
la prelación de lo preventivo sobre lo curativo. En 1978 la prevención y la promoción fueron
adoptadas como primordiales por delegados gubernamentales de 134 países en reunión auspiciada
por la OMS y UNICEF en la Unión Soviética. En la “Declaración de Alma-Ata” hicieron esta rotunda
afirmación: “El pueblo tiene el derecho y el deber de participar individual y colectivamente en
la planificación y aplicación de su atención en salud”. Para lograr la vigencia de este enunciado
principista formularon una política caracterizada por la consigna “Salud para Todos en el Año 2000”.
Como estrategia clave de ella señalaron a la “Atención Primaria en Salud”, consistente de la
prestación a toda la gente de un conjunto de servicios indispensables para su salud, con
intervención activa de la comunidad en su conducción y en vinculación cooperativa con
otros sectores.

En 1986 esa transformación conceptual alcanzó su culminación en la Primera Conferencia

Internacional sobre Promoción de la Salud patrocinada en Canadá por la Organización Mundial
de la Salud con asistencia de 112 delegados de 38 países. Esta conferencia condensó el producto
de sus deliberaciones en el documento titulado “Carta de Ottawa” que definió a la promoción de
la salud como el proceso “que consiste en proporcionar a los pueblos los medios necesarios
para mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la misma”. Afirmó que esa promoción
trasciende la idea de formas de vida sanas para incluir “las condiciones y los requisitos para la
salud que son: la paz, la vivienda, la educación, la alimentación, la renta, un ecosistema estable,
los recursos sostenibles, la justicia social y la equidad”. Subrayó la convicción de que la fuerza
motriz de la promoción debe ser la participación comunitaria en la toma de decisiones para
la planificación y para la acción. Advirtió que poner en vigor la política de promoción de la salud
requeriría combinar factores diversos pero complementarios como legislación, medidas fiscales,
sistema tributario y cambios de organización. Y atribuyó a la comunicación importancia decisiva
para su ejecución.

El Ministro de Salud de Canadá, Jake Epp, propuso a la Conferencia de Ottawa un marco conceptual
y operativo para la promoción. Teniendo como meta la consigna de Alma-Ata - conseguir la salud
para todos - identificó como desafíos reducir la desigualdad, incrementar la prevención y favorecer
el “afrontamiento”, la capacidad de las personas para manejarse ante la incidencia de dolencias
crónicas, discapacidades y problemas de salud mental. Propuso tres mecanismos operativos:
habilitar a los individuos para el auto cuidado de su salud, fomentar la ayuda mutua y propiciar
la conformación de ambientes saludables. Y recomendó las siguientes estrategias de ejecución:
favorecer la participación de la población, fortalecer los servicios de salud comunitarios y coordinar
las políticas del sector público de modo que todas contribuyan al logro de la salud universal.

-Salud

Entendemos a la Salud, como “la capacidad individual y colectiva, de luchar por condiciones
de vida dignas”. Ya de por sí, ésta definición apunta a la participación individual, pero también
colectiva y habla de luchar, porque entendemos que “Salud para todos” es una meta inalcanzable
aún, pero que debe ser abordada por el conjunto de la sociedad.

Redes

…”Podríamos decir que la fragmentación, de cierta manera, trae ventajas y desventajas. La

desventaja es esta sensación de que no suma nada, pero la ventaja es que permite la emergencia
de las personas concretas que no podían surgir con discursos que los anulaban, que decían “el
hombre y la mujer son productos de su historia”, el énfasis es que somos producidos –que es cierto-,
pero somos productores, lo cual también es cierto. El énfasis está en un determinismo social que
nos consideraba como producto de, nunca “productores de”. La posmodernidad tal vez exagera el
segundo aspecto pero coloca en el centro al sujeto porque enfatiza que somos productores, o sea
que la sociedad por venir va a ser consecuencia de lo que nosotros hagamos”3

El Dr. Rovere define a la red, como “una estructura productiva en términos de respuesta a los
problemas de salud de la gente” y repregunta ¿Cómo hacer para levantar las barreras que los
servicios de salud han ido generando históricamente para que la población no participe?... somos
nosotros mismos los que, directa o indirectamente, explícita o subliminalmente, hemos ido licuando
la posibilidad de participación de la gente de saber y poder decidir sobre salud.

“La lógica de participación social evidentemente requiere cambios nuestros y estos cambios
requieren formas diferentes de ver a la gente. Aceptarla como es… No hay manera de reforzar
la idea de participación si esta idea no permea al mismo tiempo las formas de relación entre los
servicios de salud y la población, pero también la forma de gestión interna de los servicios de salud.

…”se conectan personas. Por eso es que se dice que redes es el lenguaje de los vínculos, es un
concepto vincular… Redes no homogeneiza, redes asume la heterogeneidad y permite imaginar
heterogeneidades organizadas”.

Mas adelante Rovere sostiene: “En la participación social, por ejemplo: ¿es más importante el
resultado que el proceso? ¿En qué esfera medimos los resultados? Porque una acción de salud
puede tener resultados en otras esferas como educación o producción o cultura o una acción de
otros sectores tener un resultado en salud. Y además la lógica de resultados se complica, porque
se incluyen los resultados subjetivos ¿Qué ocurre, si no, con la satisfacción del paciente, con la
adhesión o el rechazo del vecino? ¿Es siempre la consecuencia de resultados objetivables? Y sus
propias necesidades, ¿no son subjetivas y socialmente construidas?”.

“Por eso mismo los desafíos para adelante son un combustible que energiza la gestión; quizás
algunos de los más inmediatos puedan ser cómo desarrollar sistemas de información y una
epidemiología comunitaria más local, que se incorpore como parte del dialogo de los equipos de
salud con la población y contribuya a la programación local, a dar precisión a los acuerdos, a definir
metas colectivas, a facilitar el control de la acción de gobierno”.4

Muchas de estas preguntas son las que a diario se hace el Consejo de la Comunidad del Hospital
Iturraspe.

Rovere sostiene que “los movimientos sociales son los movimientos que tienen que ver o que
dan algún mensaje en relación a cómo en Salud ha faltado esta dimensión de movimiento, esta
dimensión de causa social, esta articulación de actores internos en el sector Salud con actores
externos de la sociedad. Potencialmente Salud para todos tiene suficiente identidad, causa, fuerza,
como para dar origen a esos movimientos sociales.

Escuchar

El pluralismo significa multiplicar las voces, lo que en salud debe comenzar por respetar el bagaje
cultural de los ciudadanos. Escuchar y para ello, crear los canales, los lugares de encuentro, los
momentos de reflexión, porque construir consenso requiere tiempo.

“Las organizaciones más eficientes no son las más racionalizadas, sino, al contrario, las más
sensibles a las demandas y a las oportunidades provenientes del contexto técnico, económico o
político, y por lo tanto capaces de recomponer constantemente las relaciones. Son aquellas que
luchan eficazmente contra los intereses adquiridos y los privilegios de una elite dirigente levantada
sobre el modelo de lanomenclatura. Muchos responsables políticos y muchos sociólogos tienden
a definir como democráticas las redes de influencia más flexibles, las que mejor se adaptan a las
mutaciones necesarias, hasta el punto de identificar a la democracia con la administración de la
complejidad y de la incertidumbre”.5

Nuestro Consejo de la Comunidad, ámbito participativo creado por todas las Organizaciones de
la Sociedad Civil del área programática del Hospital Iturraspe en 2005, ha estado sumergido en la
complejidad y la incertidumbre. Los pasos que ha dado han sido en la penumbra: sin una definición
expresa o tácita de la ley 10608 del rol y funciones del Representante, sin una gestión provincial
dispuesta a apoyar las iniciativas en defensa de los ciudadanos, el camino recorrido ha sido arduo
y, al decir de Atahualpa Yupanqui “…es nuestro destino: piedra y camino”.

La experiencia participativa en salud en Santa Fe. El caso del Consejo de Administración del
hospital Iturraspe

En el año 1991, la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe, aprobó la ley 10608 según la
cual los hospitales constituirían Consejos de Administración en los que participarían: el Presidente:
representando al Poder Ejecutivo; un Director Médico (cargo al que la ley fijaba que se debía
acceder por concurso, pero que ha sido siempre nombrado por el Poder Ejecutivo), un Representante
de los Profesionales, uno de los Trabajadores no profesionales, uno por la Cooperadora y un
Representante la Comunidad.

Ante la ola neoliberal de la década de los ´90, de la cual el Gobierno menemista fue su abanderado,
Santa Fe apuesta a la ruptura de la escasa red de Hospitales, llevando a cada uno de ellos al “sálvese
quién pueda”, coherente con el “dejar hacer, dejar pasar” del liberalismo. Nuestra Constitución
Nacional no contemplaba el Derecho a la Salud. De esta manera, con la ley de descentralización
hospitalaria, la garantía de este derecho quedaba librada a las posibilidades individuales. A nivel
nacional, al poco tiempo se promovió el Hospital de Autogestión, coherente con los dictados del FMI
y el Banco Mundial.

Este es un breve marco. A partir del 2005, nuestra idea ha sido la de convocar a las Organizaciones
de la Sociedad Civil, las Vecinales, las Parroquias, los ambientalistas, las organizaciones de género,
para conformar 1°: el Consejo de la Comunidad del Hospital Iturraspe en ese año.

Atrás queda el dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud
advirtiéndonos que, de reunirnos en el Hospital estaríamos incurriendo en “incumplimiento de los
deberes del funcionario público”

Este Consejo de la Comunidad inició un trabajo en pos de revertir el cobro de mamografías, cuyo
valor se había establecido en 10$ (= US$3 o 3 dólares). Es de destacar que hay un importante
número de familias monoparentales en Santa Fe, es decir que son muchas las madres abandonadas
con sus hijos y 10$ era un monto que les posibilitaba comprar cuatro litros de leche o dos kilos de
pan.

El cobro lo realizaba directamente Tesorería (trámite cuyo objetivo era la recaudación) y si la mujer
se animaba a expresar que no tenía ese dinero, se le ofrecía el abono de 5$ y si una vez más
expresaba que no contaba con ese importe, debía solicitar una audiencia con el Director, quien
era el que en definitiva autorizaba o no la realización del screening sin abonarlo. Es impensable
que una mujer pueda atravesar esas cuatro barreras: el colectivo (transporte público), los 10$, los
5$ y la audiencia con el Director, cuyo único objetivo era hacerla sentir miserable… como eran, en
realidad, los que instauraron ese arancelamiento.

Otro tema abordado fue el ingreso del personal no profesional. Existe aún en el Hospital, la tradición
de que deben ser los familiares del personal y los “acomodados” – es decir con apoyo político
partidario – los que deben cubrir las vacantes, ser contratados como personal de emergencia o
cualquier otra figura que signifique ingresar al Hospital.

Desde el Consejo de la Comunidad, se dio mandato al Representante, para la redacción de un

Reglamento de Selección Interna en noviembre del 2005. Este permaneció “cajoneado” y fue
entonces que el Consejo de la Comunidad convocó a una Conferencia de Prensa reclamando el
ingreso de los más capaces. (Artículo diario El Litoral lunes 10 de julio de 2006).
¡Que decir del caso Ana María Acevedo! Una joven mamá de Vera, el Norte empobrecido. Primero
se le niega el aborto en un embarazo con un sarcoma de maxilar superior. El fin de la historia,
mueren ella y su hijo.

El año pasado se denunció a un médico abusador de la Guardia.

Todos estos temas, han generado una buena respuesta de las Organizaciones de la Sociedad Civil.
El funcionamiento del Consejo de la Comunidad, ha respondido a la expectativa de la realización
de reuniones periódicas.

Así, con esta amplitud, se logró la donación de US$ 9,000 en instrumental para quirófano por parte
de los mormones y de un rhinolaringofibroscopio para Otorrinolaringología, aparato imprescindible
para extraer espinas de pescado, hecho muy frecuente en nuestra zona rodeada de ríos, por parte
de la Iglesia Visión de Futuro.

Fue este Consejo de la Comunidad el que promovió dos encuentros de la comunidad del Hospital
Iturraspe del que participaron la OPS (organización Panamericana de la Salud), el rector de la
Universidad Nacional del Litoral y el Intendente de la ciudad.

Simultáneamente iniciamos contactos con el resto de los Representantes de la Comunidad,

logrando aunar esfuerzos para realizar el 3° Encuentro de la Comunidad del Hospital Iturraspe
y 1° de la Comunidad Santafesina toda. Allí constituimos el Consejo de Organizaciones de la
Comunidad Santafesina y firmamos el Acta Acuerdo “A 30 años de Alma Ata y 22 de la Carta
de Ottawa”. Al mismo concurrió nada menos que la Colombiana Helena Restrepo, una referente
internacional en Promoción de la Salud y en Participación de la Comunidad. Fuimos recibidos todos
los Representantes por el Gobernador Binner y del panel volvió a ser parte el Intendente Barletta.
Fue justamente Helena la que nos dejó el siguiente párrafo “En los últimos años, con el movimiento
de la Promoción de la Salud y el acercamiento cada vez mayor dentro de la práctica de la salud
pública con las ciencias sociales, se ha ampliado el concepto de participación comunitaria al de
participación social, de mayor alcance en términos conceptuales y metodológicos. Para estar a tono
con las nuevas tendencias y nuevos términos que se han incorporado al lenguaje de la promoción
de la salud, la participación social incluiría todos aquellos esfuerzos que conduzcan a un verdadero
cambio social. En último término lo urgente en estos tiempos de agravamiento de la situación
social de grandes conglomerados de población, es el de estimular a las sociedades, a los
ciudadanos a que se involucren en las transformaciones requeridas para alcanzar un nivel
de vida digno y equitativo.

“Señalamos en primer término que se impone una reflexión en los términos expuestos en el párrafo
anterior, y no solamente que se participa en salud para obtener cambios de una determinada cifra
de mortalidad o de morbilidad, sin que, concomitantemente, se obtenga un cambio significativo en
las relaciones de poder, las políticas sociales, etc.

Por todo esto es que hemos abordado la experiencia de Brasil, con más de quince años de
trayectoria en participación de la Comunidad a través de la conformación de Consejos de Salud
en las ciudades y localidades de su extenso país. Ha sido la Dra. en Ciencia Política Maria Eliana
Labra quien ha analizado profundamente esta experiencia. Es por esto que es nuestra próxima
invitada para el 4° y 2° Encuentro. Según ella, tampoco se han logrado los objetivos buscados, a
pesar de ser pioneros en promover la participación de la Comunidad en 5500 Consejos de Salud
en todas y cada una de las ciudades. Ella concluye que: “en la medida que las políticas de salud
son poco efectivas, los servicios funcionan mal, los gestores son autoritarios o displicentes y el
control social es coartado, los efectos pueden ser opuestos a lo esperado por los teóricos del capital
social: perpetuación de valores culturales tradicionales, ritualización de la representación de los
usuarios en los Consejos de Salud, falta de compromiso de los consejeros frente a la comunidad
y comportamientos individualistas. Todo eso redundaría, inversamente, en un círculo vicioso
que fomenta la apatía participativa, la desconfianza en los poderes públicos y en los políticos, el
descrédito, en fin, de la democracia y sus instituciones”6.

De allí la importancia de la experiencia iniciada en el Hospital Iturraspe, a través de una figura

“Representante de la Comunidad “ que hoy cuenta con una red de Representantes de la ciudad a la
que se quieren incorporar los Representantes del Sur (Casilda, Rosario y Granadero Baigorria) y de
otras ciudades del norte la Provincia (Helvecia y Reconquista). Por ahora es solo realidad lo de la
ciudad, pero lo enunciativo es muy prometedor, más si pensamos que la red que nos proponemos
es de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

Si bien es cierto que la actual gestión Provincial, propone la derogación de la ley 10608 que
institucionalizó los Consejos de Administración. Si bien algunos de nosotros coincidimos en que no
hemos logrado, al igual que los Consejos de Salud Brasileros, torcer el rumbo de mercantilización
y deshumanización con estsos Consejos de Administración en los Hospitales. También lo es que
debemos insistir en la importancia de la Participación de la Comunidad y en la necesidad de
profundizar las experiencias positivas. En este marco, la figura del Representante de la Comunidad
es por lo menos, atractiva.

Conclusiones y Recomendaciones

Son un sinnúmero de preguntas las que se abren, pero es evidente que contar con una mirada
externa al Hospital, con una convocatoria amplia al Capital Social, puede aportar a la Promoción de
la Salud y a la Educación para la Salud. El modelo médico hegemónico, en el cual no tienen espacio
las opiniones populares y miradas diferentes, puede tener aquí, una herramienta interesante. Una
bicicleteada Cambio de Habito, una bandera en el Puente Colgante (emblema de la ciudad) “Por más
salud sin tabaco”. Han movilizado a Escuelas, Sindicatos, Colegios Profesionales, Organizaciones
de la Sociedad Civil, para la construcción de una Santa Fe saludable. Cuatro Encuentros de la
Comunidad auspiciados por OPS y UNICEF, de los que participaron también el Intendente de la
Ciudad, un Representante de la Municipalidad de Rosario, la Dra. Helena Restrepo de Colombia
y la Dra. en Ciencia Política María Eliana Labra (Chilena) que ha profundizado en el estudio de la
participación de la Comunidad en Brasil, componen un bagaje interesante a profundizar.

Creemos que una figura de éstas características, con roles claramente establecidos, con un proceso
electoral transparente –que promueva una gran movilización del Capital Social-, con obligaciones
en promover el compromiso de la Comunidad en su Centro de Salud, que amalgame a las ONGs
del área de cobertura del Hospital, un Representantes que tengan la obligación de realizar plenarios
o asambleas de la ciudad anuales, que estimulen la participación en actividades promovidas por
OMS-OPS, que cuenten con una oficina en la entrada del Hospital a la cual puedan concurrir
las personas en busca de ayuda o para denunciar una atención desaconsejada, que acerquen el
Estado al ciudadano, etc. Todos son elementos que en el mundo, se están discutiendo.

El Derecho a la Salud, en los países latinoamericanos, no se ejercita por la falta de conciencia al

respecto. Una figura que aporte en la construcción de ciudadanía, puede motivar a la población.

Una cátedra de Participación de la Comunidad en la Facultad de Medicina.

Son todas iniciativas a discutir desde todos los campos del saber.

Mariano Figueroa

Representante de la Comunidad

Hospital Iturraspe

Santa Fe

Argentina
“Acerca de la interacción entre los actores del sistema político y de la sociedad civil en los
mecanismos de participación organizados por el Estado. Aproximaciones al proceso de
descentralización de la ciudad de Buenos Aires en Comunas.”

Gabriela V. Guimarey
gabrielaguimarey@gmail.com
Buenos Aires-Argentina

Introducción
En este artículo nos abocamos al análisis del caso de las Comunas en la Ciudad de
Buenos Aires. La modalidad específica de construcción e implementación de este proceso de
descentralización reviste un particular interés pues se trata de una experiencia de larga data, que
ha venido atravesando un devenir conflictivo a lo largo de gobiernos de diferente color político, y
cuya implementación plena no se ha concretado hasta el presente.

Del mismo modo, la creación de esta nueva institucionalidad vendría ha concretar una demanda
–sostenida principalmente desde ámbitos académicos- a favor de la autonomización de las grandes
capitales latinoamericanas. Esta perspectiva considera al ámbito urbano como el medio privilegiado
para desarrollar una nueva forma de relación entre gobernantes y ciudadanos.

En tal sentido, la conformación de las Comunas de la ciudad de Buenos Aires constituye un

proceso de creación de instituciones políticas donde se ponen en juego diversos discursos políticos
presentes en procesos semejantes desarrollados en otras latitudes. Entre los tópicos salientes
proliferan diversas significaciones acerca de la crisis de representatividad, la gobernabilidad,
la descentralización y la participación ciudadana que forman parte de los intentos de imponer
determinada orientación en el proceso de construcción de las Comunas. Desarrolladas desde
orientaciones políticas divergentes, estas cuestiones constituyen parte de las disputas por redefinir
el sistema político de la ciudad de Buenos Aires –entendido como las prácticas y relaciones de
poder efectivamente vigente en ella (Camou, 2002)-.

En los desarrollos teóricos y empíricos acerca de los procesos de descentralización, ésta es

definida generalmente como la reversión de un estado de situación de excesiva centralidad del
Estado, que opera a través de un trasvasamiento de recursos, competencias y/o poder desde la
cúspide de aquel hacia niveles provinciales o municipales (Coraggio, 1997). Este tipo de definiciones
se refiere a experiencias operadas a nivel macro, en tanto que los procesos de descentralización
que se desarrollan en escenarios urbanos involucran la creación de nuevas instituciones (Badía,
2004; Pírez, 1996).

Este es el caso de la ciudad de Buenos Aires, donde la descentralización conlleva un proceso

de diseño de una nueva institucionalidad. Éste es iniciado por la Convención Constituyente,
que en el año 1996 sanciona la Constitución de la ciudad, estipulando las bases del proyecto
descentralizador; y en segundo lugar, a partir del debate que se desarrolla en la Legislatura, en
tanto cuerpo que tiene el mandato constitucional de sancionar la ley que organiza el funcionamiento
de las Comunas.

Asimismo, es relevante distinguir entre descentralización política -la transferencia de poder

hacia órganos generados a través de procesos electorales- y descentralización administrativa -el
traspaso de responsabilidades y funciones de administración- (Boisier, 1991; Escolar, 2004). En esa
dirección, la descentralización política implica que las unidades políticas y administrativas creadas,
adquieren autonomía de gobierno respecto de las autoridades del nivel central de la ciudad (Escolar,
2004; Falleti, 2006).

Por su parte, el proyecto de Comunas emergente del consenso entre frepasistas y radicales
en el encuadre de la Convención Constituyente establece un nivel de representación diferente. Se
procura afianzar el sistema representativo de la ciudad, por medio de la conformación de gobiernos
locales elegidos por voto directo y representación proporcional de los habitantes de cada Comuna,
y el establecimiento de mecanismos de participación de la sociedad civil

A partir de la observación de nuestro caso, así como de otras experiencias de descentralización,

vemos que constituyen escenarios donde se entrecruzan diferentes actores. Se observa que no
es suficiente una mirada que registre unilateralmente las acciones y los conflictos de los actores
políticos o bien las luchas sociales.

De los resultados alcanzados hasta este momento, surge la multiplicidad de actores de

la sociedad civil que han venido interviniendo en este proceso desde el año 2002, mediante un
variado repertorio de acciones. A los fines de echar luz sobre estas cuestiones, en esta ponencia
nos proponemos examinar los procesos de interacción entre los actores del sistema político y de
la sociedad civil. En particular, nos concentramos en indagar las formas principales de conflicto,
coalición y negociación que se establecen entre los actores señalados y del sistema político
alrededor de la creación de las Comunas.

Hacia una reconfiguración de la relación entre Estado y sociedad civil en el ámbito urbano:
desarrollos teóricos y empíricos.

Como señaláramos en el apartado anterior, la transformación institucional de la ciudad de

Buenos Aires se apoya en argumentaciones que sostienen la necesidad de desarrollar procesos
de autonomización en las grandes ciudades latinoamericanas. A este respecto, Ziccardi señala
la necesidad de conformar gobiernos locales en las ciudades metropolitanas, dado que “es en el
ámbito local donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectivo” (2004:
139). Esta autora sostiene la necesidad de crear nuevos escenarios para el diseño y aplicación de
las políticas urbanas, habilitando instancias de participación ciudadana. La creación de instituciones
y procedimientos plurales y participativos contribuiría a cimentar una auténtica gobernabilidad
democrática, basada en una democratización de los mecanismos de procesamiento y atención de
las demandas urbanas (2002: 297).

Ciertos posicionamientos a favor de la autonomización de la Ciudad se han nutrido de

argumentaciones como la anterior. En este marco discursivo, las nociones de participación
ciudadana, descentralización, y gobernabilidad son presentadas en estrecha vinculación. De este
modo, se promueve un diseño institucional descentralizado en articulación con mecanismos de
participación ciudadana, considerando que el ámbito local sería el más propicio para habilitar formas
de control y de participación en la gestión, en razón de la proximidad entre la ciudadanía y el órgano
de gobierno.

Bajo esta argumentación a favor de la inclusión de la ciudadanía en procesos de toma de

decisiones estatales, debemos distinguir una diversidad de perspectivas teóricas y políticas que
recurren a aquellas nociones.

Así, por un lado, con respecto a la participación ciudadana encontramos en primer lugar una
visión que la refiere a diagnósticos centrados en el cuestionamiento de la democracia representativa
(Abal Medina, 2004; Manin, 1995). Estos apuntan al alejamiento de los ciudadanos de las formas
tradicionales de participación política, evidenciado en la intensificación de la desconfianza hacia los
partidos políticos y otras instituciones mediadoras tales como sindicatos, corporaciones de negocios
y asociaciones voluntarias de variado tipo (Cheresky, 2006); la decadencia de los niveles de
participación electoral; y el surgimiento de nuevos modos de protesta y acción colectiva basadas en
el cuestionamiento de las formas tradicionales de representación (Schuster, 2002). A este respecto,
se ha venido señalando la necesidad de implantar dispositivos de participación y control ciudadano,
a fin de perfeccionar los mecanismos de mandato para la elaboración de políticas públicas.

En segundo lugar, otra perspectiva sostiene que la participación ciudadana mejora la efectividad
y sustentabilidad de las políticas públicas, posición asociada a una visión crítica del sistema político,
de los partidos y del Estado (Rabotnikof, 2001). Desde estos postulados, esgrimidos desde diversos
organismos multilaterales de crédito (aunque no de manera unívoca ni exenta de modificaciones),
este concepto tiene predominantemente el sentido de consulta de la población (Chiara y De Virgilio,
2005).

Otra perspectiva de análisis, alude a la diversidad de formas que pueden revestir los procesos
de participación, al considerar los grados de influencia de la ciudadanía en los procesos de toma
de decisiones públicos. De este modo, Cunill Grau (1997) y Sirvent (1999) señalan la existencia de
esquemas de participación simbólica o real.

Concebida en el marco de los procesos de descentralización, la participación ciudadana se

convierte en una consigna tanto para el discurso neoliberal como para proyectos progresistas. En
el mismo sentido, la descentralización es esgrimida desde vertientes ideológicas divergentes.
Así, por un lado, es concebida como estrategia de relegitimación del Estado, postulando como
finalidad ampliar los espacios de representación social y política, y la incidencia de la ciudadanía
en la acción de gobierno (Borja, 1987). En tal sentido, la corriente descentralizadora es impulsada
en América Latina por las demandas a favor de los procesos de redemocratización que se inician
en la década de los ochenta, destacándose el potencial de la descentralización para posibilitar un
nuevo vínculo entre Estado y ciudadanía.

Por el otro, gran parte de los procesos de descentralización desarrollados en América Latina se
realizan bajo el influjo de la corriente neoliberal y su proyecto de reforma del Estado. Los aspectos
más significativos de esta propuesta están orientados a reconfigurar las relaciones entre Estado y
sociedad, a partir de un diagnóstico que sostiene que la estructura centralizada e hipertrófica del
aparato estatal es el núcleo del problema de la crisis fiscal. Entre los aspectos más significativos de
este programa, encontramos la orientación hacia una transferencia de funciones por parte de los
aparatos centrales hacia los gobiernos subnacionales (Chiara y Di Virgilio, 2005). Particularmente
en el campo de las políticas sociales, la descentralización aparece asociada a otros procesos,
la focalización y la privatización, que según se sostiene procuran hacer más eficiente el gasto
social. Para Assies (2000), las posiciones sobre la descentralización en el discurso neoliberal
se van modificando con el correr de los años desde la mera transferencia de funciones hasta la
promoción del fortalecimiento institucional, de manera de asegurar la gobernabilidad. Por su parte,
Coraggio (1997) y Restrepo (1994) sostienen que este impulso a la descentralización se orienta a
debilitar la capacidad de negociación de los estados latinoamericanos. Las justificaciones de estos
procesos utilizan los aspectos democratizantes de la descentralización como recurso ideológico,
acompañando una redefinición regresiva de las estructuras sociales y políticas.

Desde esta perspectiva la descentralización se asocia a contrarrestar la burocratización y la

ineficiencia del aparato estatal, en articulación con una visión de la promoción de una modalidad de
participación ciudadana que propone a una sociedad civil claramente despolitizada, como defensa
frente al Estado y el sistema político (Rabotnikof, 2001).

En otro eje de análisis se debate acerca la complejidad de la participación en el marco de la

descentralización. Desde este punto de vista, se sostiene que en el ámbito local se pueden replicar
relaciones clientelares en el vínculo con los órganos de gobierno (Cunill Grau, 1995; Lacarrieu,
2004). Asimismo, señalan que la descentralización es una condición necesaria que posibilita la
participación pero no garantiza el mayor control de los actos de gobierno por parte de los ciudadanos
(Herzer, 1996; Pírez, 2004). Sobre este punto, Tecco (2004) advierte que no existen evidencias
que permitan aseverar que aquella conduzca al cumplimiento de objetivos como el aumento de
la capacidad de decisión de los ciudadanos y el reforzamiento de la democracia local. También
aparecen posturas sustentando que la participación puede reforzar la dependencia de la sociedad
civil respecto del Estado (Pagani y Rodríguez, 2000), estructurándose en procesos de construcción
artificial de consensos y legitimando situaciones de desigualdad.

En síntesis, podemos observar la diversidad de significaciones que se ponen en juego en

los distintos proyectos de descentralización y así como la variedad de procesos empíricos a los
que remiten. Por lo cual sostenemos la necesidad de especificar los términos concretos en que la
cuestión de la descentralización en Comunas surge en la ciudad de Buenos Aires, tarea a la que
nos dedicaremos a continuación.

Hacia la conformación de las Comunas en la Ciudad de Buenos Aires

Como hemos señalado, el punto de partida en la creación de esta institucionalidad es la

sanción de la Constitución Nacional que luego de la reforma efectuada en el año 1994 ordena
la autonomización de la ciudad de Buenos Aires. El diseño de sus organizaciones políticas y
administrativas se realiza a partir de la actividad de la Convención Constituyente porteña. Las
principales controversias acerca de la orientación de la descentralización en Comunas se ven
reflejadas en esa instancia, en los debates de las distintas fuerzas políticas respecto del Título
Sexto de la Constitución referido a las Comunas.

Este proceso se fundamenta en la necesitad de poner fin a la crisis de representatividad y de

gobernabilidad, iniciándose un ciclo de construcción de la nueva institucionalidad de la Ciudad en
el marco de la declaración de su autonomía.

Ahora bien, los términos en que las distintas fuerzas políticas proponen resolver estas
cuestiones -mediante un esquema de descentralización que involucre una modificación de las
instancias de representación- son diversos. Por un lado, se observa un modelo de descentralización
política (Boisier, 1991), que consagra un origen electoral distinto de los órganos de gobierno
colegiados de las áreas comunales a ser creadas. Estos estarían compuestos por representantes
elegidos por voto directo, con lo cual se establece un nivel de representación distinto del poder
ejecutivo y el poder legislativo de la Ciudad. Por el otro, un modelo de descentralización administrativa
(Op. cit.) donde las funciones de gobierno principales están a cargo de autoridades (unipersonales)
designadas por el poder Ejecutivo de la Ciudad, en tanto que se crean consejos cuyos integrantes
son elegidos por voto directo, pero con funciones estrictamente de control. La sanción del título
referido a las Comunas consagra al primer modelo, sostenido por las dos primeras minorías: el
FREPASO y la UCR.

Es de destacar que meses antes de que la CC comenzase a sesionar, la UCR sostenía un

modelo de descentralización administrativa. Este cambio, sin embargo, debe ser cuidadosamente
valorado, si observamos que tanto desde esta fuerza política como desde el PJ - opositor al
proyecto finalmente sancionado- se sostiene “la gradualidad del proceso porque la contrapartida
negativa que pudiese aparecer en este tema es un modelo de descentralización que podría llevar
a la ciudad a una situación de ingobernabilidad” (discurso de la convencional Elsa Nelly, UCR). En
tal sentido, se determina constitucionalmente que la elección de las autoridades comunales tendrá
lugar en un plazo no menor de cuatro años ni mayor de cinco. Según estas pautas, se considera que
durante este período el poder Ejecutivo debe establecer el diseño inicial de la descentralización, de
manera de preservar la unidad política de la Ciudad. El problema de la gobernabilidad planteado en
dichos términos, se acerca a los postulados del PJ, que sostiene la preocupación por establecer un
sistema que evite la fragmentación “irresponsable” de la Ciudad, equilibrando gobernabilidad con
representación, lo cual estaría asegurado por la figura de “alcaldes” delegados del poder central, y
órganos colegiados de carácter representativo con funciones de control. La revisión de las acciones
del Ejecutivo bajo la gestión del entonces Jefe de Gobierno De La Rúa, permite profundizar en el
sentido de este supuesto cambio de posicionamiento de la UCR. Es así que desde el año 1996 se
inicia un proceso de desconcentración administrativa en línea con su postura original.

Como vemos, el acuerdo político entre el FREPASO y la UCR que consigue establecer en la
Constitución un proyecto de descentralización, no implica la existencia de un “consenso de sentido”
(Bourdieu, 1993: 89) sobre un conjunto de cuestiones clave, ni consigue poner fin a la discusión
sobre la orientación del proceso de descentralización. En particular, gran parte de las controversias
se centran en el establecimiento de los límites y el número de las unidades descentralizadas.
A falta de un acuerdo entre los bloques de la UCR y el FREPASO respecto a esta cuestión, se
sostiene la necesidad de resolverla en el proceso de debate legislativo sobre la ley de Comunas,
durante el cual adquiere especial relevancia la conformación de un “mapa” de Comunas que
tomase alternativamente como referencia los límites de las circunscripciones electorales, los CGP,
las secciones electorales, o de los barrios.

Las justificaciones de los diversos actores parten del común reconocimiento de la potencialidad
del nivel local para poner fin a la pérdida de representatividad, mejorar la eficacia de la gestión por
vía de la participación y el control vecinal sobre el poder político. Ahora bien, profundizando en la
indagación sobre la significación de esta cuestión, se ha observado que la delimitación del mapa
de las comunas es considerada por los distintos actores en función de favorecer sus posibilidades
en la competencia electoral.

Por su parte, durante la gestión de Aníbal Ibarra, se profundizan las discrepancias entre
el radicalismo y el FREPASO respecto a esta decisión y particularmente sobre la fecha de
implementación de las Comunas. La actitud del Jefe de Gobierno es retardarla, proponiendo la
convocatoria a Audiencias Públicas a fin de ampliar la participación de la sociedad civil en la discusión
de la ley de Comunas, en tanto que la UCR reclama una rápida sanción de la ley, aunque según
fue visto, los posicionamientos al interior de cada bloque partidario distan de ser homogéneos.
Finalmente, la disolución definitiva de la ALIANZA profundiza los desacuerdos referidos a estas
cuestiones.

Las modificaciones producidas en el escenario político local desde el año 2003 conllevan
procesos de desagregación, rearticulación y multiplicación de los bloques de la Legislatura
(Mauro y Montero, 2006), que obstaculizan la formación de la mayoría especial que por mandato
constitucional debe sancionar la ley. Precisamente, su sanción definitiva en el año 2004 en general
y en el año 2005 en particular, tras cinco años de retraso respecto de los plazos constitucionalmente
establecidos, se produce de manera condicionada por intimaciones judiciales que obligan al poder
Ejecutivo y al poder Legislativo de la Ciudad a sancionar la ley de Comunas y convocar a elecciones.
Es importante señalar que la ley de Orgánica de Comunas (LOC) que es finalmente sancionada,
establece un “plazo de gracia” para la gestión de Telerman -al frente del gobierno durante ese
período-, en función de que habilita un plazo de al menos un año a partir de su sanción -el llamado
período de “transición a las Comunas”-, hasta se estableciera el llamado a elecciones comunales.
En concordancia con la CCBA, la LOC otorga un rango limitado de competencias comunales
exclusivas, y niveles presupuestarios ínfimos para las dos primeras gestiones comunales (5% del
total del presupuesto de la Ciudad). Sin embargo, la participación de los órganos ejecutivos en
funciones concurrentes con el nivel central de la Ciudad, y en el tratamiento de políticas especiales,
junto con la posibilidad de que se establezcan formas de delegación de competencias desde el
Ejecutivo hacia las Comunas, implica una plataforma a partir de la que se podrían ir ampliando
progresivamente los grados de participación de nuevos actores en el sistema político.

Fundamentalmente, la LOC ordena la existencia de órganos de representación elegidos por

voto directo y representación proporcional (de acuerdo con la CCBA) cuyos integrantes se encuentran
a cargo de diversas funciones ejecutivas. Este rasgo del régimen de Comunas, alrededor del cual
se juegan diversos sentidos de la noción de gobernabilidad (Camou, 1997; 2002; Pírez, 2004),
contribuye a reforzar la oposición de diversos actores políticos a la implementación definitiva de las
Comunas. En tal sentido, uno de nuestros informantes señalaba que “hay un problema que es que
cuando vos tenés un órgano legislativo, es lógico y está bien que el sistema D’Hont impere, pero en
un órgano ejecutivo no, y eso es lo que hicieron: crearon una bomba de tiempo”.

La reconstrucción del período posterior a la sanción de la ley entre los años 2006 y 2008, nos
ha permitido observar que a partir de un manejo estratégico del calendario electoral -ubicando la
fecha de elecciones para el período de gobierno venidero, a cargo de una fuerza política de signo
opositor- y retardando el cumplimiento de las acciones necesarias para la realización de elecciones
comunales, se ha evitado la convocatoria a elecciones por parte del Ejecutivo. Del mismo modo,
la transferencia gradual de competencias hacia las áreas descentralizadas, la adecuación de los
padrones electorales a los límites de las áreas Comunas, y la elaboración de la matriz presupuestaria,
no son ejecutadas, llegando a finales del año 2008 sin que se produjera la implementación de las
Comunas.

Como vemos, desde los actores políticos la implementación de las Comunas continúa
implicando un riesgo en términos de modificar una pauta de reparto del poder centralizada,
característica tanto del modelo de gestión de la ciudad (Cormick, 2004) como de las estructuras de
los partidos políticos.

Las relaciones entre los referentes del sistema político y actores de la sociedad civil durante
el proceso de diseño e implementación de la descentralización en Comunas

Nuestra observación de este proceso hasta el presente nos lleva a considerar que la
significación de los acontecimientos de la crisis del año 2001 así como la emergencia de las
asambleas barriales contribuye a promover el interés por las Comunas en ciertos sectores de la
sociedad civil, que hasta el momento se habían mantenido indiferentes frente a dicho tema. Así pues,
la demanda por la sanción de la ley de Comunas es sostenida por ciertos integrantes de asambleas
barriales, actores con trayectoria de haber militado en partidos políticos o con participación activa
en los mismos, y organizaciones de la sociedad civil, quienes reclaman tomar parte en el proceso
de discusión sobre la ley. Estos actores consideran a las Comunas como una reforma política que
permitiría poner en práctica algunos de los cuestionamientos formulados durante este período por
ciertas asambleas, particularmente, la demanda de una nueva forma de articulación del vínculo
entre electores y elegidos, en lugar de un cuestionamiento radical de la democracia representativa
(Pérez, Armelino y Rossi, 2005). A este respecto señalamos que:

a) desde la perspectiva de estos actores, las Comunas permiten un nuevo tipo de relación entre el
Estado y los actores vecinales, basado en que éstos retienen su capacidad de controlar y participar
en la toma de decisiones públicas;

b) la inserción de los actores de la sociedad civil en el sistema de Comunas, lejos de responder

a una visión unívoca admite un conjunto de sentidos sobre los cuales se asientan los proyectos
políticos en pugna de estos actores, cuyas relaciones adquieren en diversas instancias un carácter
contencioso;

c) estos actores demandan la formalización de dispositivos que organicen su participación

en el proceso de debate sobre la ley y posteriormente a su sanción, en el seguimiento de su
implementación, como parte de su demanda de “institucionalizar la participación”.

Con respecto a la organización de los dispositivos participativos, desde la Comisión de

Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura se convoca en el año 2004 a un
proceso de consulta con el objeto de promover la participación en la discusión sobre un proyecto
de ley de Comunas. El examen de su instrumentación nos lleva a pensar que:
a) su implementación refleja la necesidad de organizar la participación frente a la presión de los
actores de la sociedad civil, que se había hecho particularmente visible durante el año 2003, cuando
la acción de estos actores contribuye a impugnar un proyecto de ley de Comunas avalado por el
Ejecutivo, reclamando tomar parte en la discusión sobre la ley;

b) la organización de este proceso de consulta es la base del “consenso político y social” que
permite legitimar al proyecto de ley que finalmente es sancionado, naturalizando el pacto político
trabajosamente alcanzado;

c) si bien la participación de los actores de la sociedad civil en ésta y otras instancias ha sido regulada
y acotada desde los actores del sistema político, la implementación de este dispositivo implica
un reconocimiento institucional de su derecho a tomar parte en el proceso de descentralización
(establecido constitucionalmente a través de la Cláusula Transitoria Decimoséptima), que se
extenderá en instancias posteriores;

d) la importancia de mostrar el carácter participativo del proceso se funda en la existencia de

un mandato de participación en relación con los procesos de descentralización, particularmente
vigente en función del “contexto participacionista” propio de las democracias actuales (Blatrix, 2002
y 2007).

Avanzando en la comprensión de las significaciones que esta nueva institucionalidad

adquiere entre los actores de la sociedad civil, se observa que la estrategia de algunos de ellos
es asegurar el acceso al órgano de representación mientras que otros aspiran a insertarse en los
órganos de participación. A este respecto, la LOC prescribe la figura de los Consejos Consultivos
Comunales, a través de los cuales se canaliza la participación vecinal, en concordancia con lo
establecido en la CCBA. Estos cuerpos están facultados para ejercer acciones de control sobre
las actividades del órgano de representación -llamada Junta Comunal- así como propuestas
sobre los programas de acción y anteproyecto de presupuesto de la Comuna, y la presentación
de iniciativas de implementación de programas y políticas de interés comunitario. En esta línea,
algunos actores de la sociedad civil demandan que la ley de Comunas contemple su acceso a los
cuerpos representativos “impidiendo el monopolio de los partidos políticos en la presentación de
candidaturas”. En cambio, otro sector entiende que dicha aspiración a ser electos reproduciría el
cuestionado funcionamiento de la democracia representativa. Estos sostienen, por el contrario, que
la organización de las Comunas debe basarse en el funcionamiento de órganos de participación
con real ingerencia en la toma de decisiones, en tanto que el órgano colegiado pasaría a ser un
administrador de las decisiones vecinales. En su opinión, se trata de evitar un uso instrumental
o simbólico de la participación por parte del Estado (Restrepo, 1997; Sirvent, 1999), para lo cual
proponen que las decisiones y recomendaciones de los órganos de participación tengan un carácter
vinculante.

La observación de otros dispositivos participativos implementados con posterioridad

a la sanción de la ley a fin de que la sociedad civil tomase parte en el control del proceso de
implementación de las Comunas, como ser la Comisión de Control y Seguimiento del Proceso de
Transición (formada por representantes de organizaciones vecinales y diputados integrantes de
la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura), y el Gabinete de
Transición designado por el poder Ejecutivo (con participación de representantes de organizaciones
de la sociedad civil), ha demostrado que su organización introduce una asimetría entre estos actores
en relación a su capacidad de influir en este proceso, lo que tiende a restringir su ingerencia global.
Sin embargo, la instrumentación de estas instancias implica para ellos la legitimación de su derecho
a intervenir en la temática de las Comunas, al tiempo que se establece una escena donde estos
actores pueden establecer sus posicionamientos así como presionar para que los actores políticos
planteen su posición respecto de la misma.
 Paralelamente, frente a la escasez de recursos organizativos entre los actores de la sociedad
civil, que les permitieran explorar una vía de acción directa, a partir de la movilización de otros
sectores de la población, una acción desarrollada es la conversión de la demanda en peticiones
de derecho. A este respecto, la presentación de amparos judiciales ha obligado a los poderes
judicial y legislativo a reconocer la existencia de la cuestión de las Comunas, así como la presencia
de los demandantes, debiendo expedirse sobre el grado de avance de cuestiones relativas a la
descentralización.

Estas acciones institucionalizadas, a las que podríamos encuadrar como procedimientos de

accountability social (Peruzzotti y Smulovitz, 2002:36) colocan al poder judicial como mediador
frente a los otros poderes, posición que es fuertemente resistida desde ciertos actores políticos.
Como evento particularmente demostrativo de la eficacia de este tipo de acciones, en el año 2003,
es a partir de una intimación judicial que el poder legislativo y el judicial presentan un proyecto de
ley de Comunas a partir del cual se iniciaría el proceso que culminara, años después, en la sanción
de la ley.

Otras acciones realizadas tales como negociaciones con legisladores de diversos bloques, la firma
de cartas de compromiso contando con la adhesión de los mismos, y acciones de protesta han
probado en cambio tener mucha menor eficacia a la hora de colocar en la escena la cuestión de
las Comunas.

Comentarios finales

Nuestra indagación hasta el presente sobre las relaciones entre los actores políticos y de la
sociedad civil, nos lleva a señalar que la capacidad de los últimos de incidir en la definición de estas
cuestiones, está supeditada a la existencia de una correlación de fuerzas políticas favorable. En tal
sentido, la presencia de actores al interior del sistema político con capacidad de veto, es un factor
necesario para que las acciones de los actores de la sociedad civil tengan efectiva incidencia.

La cuestión de las Comunas, cuando es formulada por ciertos actores del sistema político
como parte de su estrategia de oposición, ofrece una puerta de entrada al ejercicio de la influencia
política de la sociedad civil, lo cual puede ser observado en distintos momentos del proceso
analizado.

Por su parte, frente a la escasez de recursos organizativos significativos, los actores de

la sociedad civil establecen estrategias de juridificación de la demanda (Smulovitz, 2008) que
permiten mantener una forma de presión sobre los actores políticos. A partir de nuestro contacto
con participantes en este proceso observamos que los intentos de la sociedad civil de insertarse
en los órganos de representación responden tanto a la percepción de los alcances acotados de los
órganos de participación, en función de la imposición de barreras institucionales desde el sistema
político y de mecanismos que restringen su efectiva ingerencia, como a consideraciones ligadas a
su propio crecimiento político.

A partir de estos resultados, aunque parciales, sobre estos planos de estudio sobresale la
presencia de actores de la sociedad civil que intentan establecer los límites y las condiciones de
su acceso a los órganos de representación y de participación en el marco de las Comunas. Estas
materias han sido objeto de disputa desde los inicios del debate sobre el Título Sexto, formando
parte esencial de las discusiones observadas respecto de la ley de Comunas a lo largo de esta
etapa de nuestra investigación.

Desde este plano de análisis, se observa que la conformación de la institucionalidad de las

Comunas lejos de concluir con la sanción de la LOC se encuentra permanentemente en proceso de
redefinición. En tal sentido, se haya sujeta a la interacción de grupos que intentan reconfigurar los
límites normativos del nuevo régimen y alterar las reglas de acceso al juego político.

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al. (edit.) Federalismo y descentralización en grandes ciudades: Buenos Aires en una perspectiva
comparada. Buenos Aires: Prometeo.
 “La política y el sujeto en forma de acontecimiento para repensar la Democracia”

Luz Adriana Henao Castaño

Victoria Eugenia Ángel Alzate

Preámbulo

Resulta cada vez más inquietante la discusión sobre justicia, política, derechos desde la validez y
legitimidad normativa que los sustentan en contextos locales que traspasan a esferas regionales
y mundiales en que diversos actores se instan comprometidos acudir y re-pensar una agenda
pública mundial que en lo posible involucre todos los sectores territoriales a modo de re - ligazón
democrática o una gran revolución al decir de Boaventura citando a Benjamín (2009), ante el
abismo desenfrenado producto de la guerra de capital, las crisis ecológicas, los sistemas financieros
caóticos, el abuso del poder, la desinstitucionalización del estado por cuenta de grupos irregulares
o políticas gubernamentales que dejan percibir intereses de mercado, justificando el paso de sus
funciones públicas a manos de capital privado, o la reducción del presupuesto de financiación para
salud, educación y otros requerimientos sociales básicos.

Encuentros que proponen discusiones como Copenhague (Dinamarca) 20091, Unasur Bariloche
(Argentina) 20092, Cres Cartagena (Colombia) 20083 intentan elevar a canon mundial,
suramericano, o regional consensos para el estar juntos habitando el planeta como naturaleza que
somos desde una visión no reduccionista de lo ecológico sino interpelando a nuevas posibilidades
de lo bio; pensando lo latinoamericano desde lo social, económico y cultural, lo que involucra
miradas globales, regionales y locales de procesos, hechos o acontecimientos de la historia; o
diseñando políticas para la educación superior regional; en una relación indescifrable de naciones
que busca dar cuenta del enlace de voluntades políticas, económicas, de sectores de poder, de
grupos marginados, excluidos, desprotegidos o invisibilizados que de manera univoca constituyan
un orden mundial con justicia global. De ahí el apremio de articular los propósitos de la política
entendida como acontecimiento convergente de intereses mixtos y complejos de los sujetos que
de ella participan en niveles micro a políticas macro que ocupan la esfera de la agenda pública
mundial, por lo demás institucionalizada y normativizada.

La democracia como crítica social y el papel del sujeto en su reinvención

Propuestas como la de Guillermo Hoyos (2009) al concebir una Democracia como crítica
social en la que participación, diálogo y debate público político sean los ejes articuladores de
un verdadero pluralismo razonable, resultan de suma pertinencia. Lo que acontece a nuestros
territorios latinoamericanos, a nuestras ciudades, a las organizaciones es un desgate paulatino de
motivaciones e iniciativas para la acción – efectuación, es decir para un acontecer político en la
política que supera la simple toma de decisión.

Docentes investigadoras Universidad Tecnológica de Pereira, Colombia. La presente ponencia es resultado de las
reflexiones dentro del seminario de política y diplomado en filosofía política de Clacso, realizados en el marco del
proyecto de investigación en emergencia de sujetos políticos en jóvenes universitarios desde la línea de investi-
gación en socialización política y cultura política. Grupo Arte y Cultura adscrito a Departamento de Humanidades e
idiomas.
Correos electrónicos. vican@utp.edu.co, luzah@utp.edu.co

1 Conferencia sobre cambio climático, alrededor de 190 países participantes y 20.000 delegados

2 Unión de Naciones suramericanas. Esta cumbre en particular sostuvo debate intenso sobre integración política y
militar en la región a consecuencia del acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos sobre implementación de
bases militares estadounidenses en el territorio colombiano.
3 Conferencia Regional de Educación Superior. Motiva este encuentro el pensar la educación superior con funda-
mento en criterios de acceso, expansión, integración, calidad y compromiso social de la universidad latinoameri-
cana
La mayoría de los sujetos permanecen aislados de lo que es común. “El sujeto contemporáneo
es vacío, escindido, a- sustancial, irreflexivo” (Badiou, 1999, 11), pensado por singularidades en
que apremia la reacción, la obliteración y la resurrección; en tanto hay que ocuparse de persistir
en sociedades del miedo, de terrores fundados por vía de mecanismos de presión sobre lo que
se debe o no hacer, especies de panópticos o sistemas mediáticamente dirigidos, en que se está
bajo el ojo castigador de quien ostenta el poder institucional sea este eclesial, laboral, militar, civil,
o de otra naturaleza. Otros sujetos en cambio tal vez obstinados o confiados en una resistencia
creativa a modo de monadas4 se aglutinan en espacios abiertos, cerrados públicos o privados para
volver a pensar nuestras realidades, salir al rescate del sujeto perdido en los patios del caos y la
incertidumbre. A modo de movimientos y formas estéticas emergen representaciones ciudadanas,
juveniles, de mujeres en comunicación existencial en que cuerpo, lenguaje, tiempo y pensamiento
se involucran, persisten y se convencen de la acción del sujeto, intentando persuadir a otros; a
pesar que fuerzas endógenas o exógenas aliadas o no al sistema intenten restringirla aún por vía
de la fuerza, la opresión y la violación flagrante de los derechos humanos. Ya no es el espacio del
oikos, ni el ágora, se privilegia la ecclesia como conjunción público – privado.

Este panorama desolador por demás precisa preguntarse, qué tan distante es esta realidad
de la teoría social, política o filosófica que dé cuenta del sujeto político latinoamericano y los
acontecimientos que le impulsan, por ejemplo a partir de su condición de joven. O si están dichas
teorías considerando los sucesos que sobrevienen para teorizar a partir de ellos?

Estos interrogantes emplazan la mirada en acontecimientos, situaciones, sucesos o emergencias

de sujetos como muchos unos dentro de estructuras que prescriben lo múltiple. Acontecimientos o
emergencias entendidas como presentación de lo múltiple y lo múltiple ser en cuanto uno, es decir en
el acontecimiento o emergencia donde está el ser, su representación, no antológicamente hablando
sino este como sujeto en cuanto puede llegar a ser. Por lo tanto cuando hablamos políticamente
de ese acontecimiento estamos en la interrelación o intersubjetivación de múltiples no como seres
sino como sujetos, y ahí es cuando comprendemos con Arendt citada por Díaz porque “la política
nace en el entre y se establece como relación (Díaz, 1999, 37). La política nace en el entre – no hay
sustancia propiamente política, la política la construimos con otros, en la acción pública o privada,
como una forma de asumir la democracia.

Así asuntos sobre el territorio, movimientos sociales, protestas juveniles como agenciamientos
rurales y urbanos escenificados en luchas que obligan a repasar la institucionalidad y las
normas que la regulan, al convertirse en alternativas de participación, acción, manifestación más
allá de las formas constitucionales, cobran fuerza como emergencias a modo de estéticas con
mayor legitimación por los ciudadanos. Miradas en que hay necesidad de abordar los sujetos
y sus instalamientos de modo que se perfilen rasgos característicos de sus luchas, movilidades
alrededor de sus derechos y el tipo de derechos que hoy reclaman esos sujetos como ciudadanos
estableciendo otros modos formales o informales para visibilizarse. Lo que señala de nuevo la
discusión por la libertad, las generaciones de derechos, su consagración y protección; con lo que
retomamos de nuevo a Rawls y Habermas desde los planteamientos críticos de Lafont, algunos de
los cuales compartimos. Examinemos un poco la cuestión.

Justicia para la democracia. Entre lo político y lo económico.

Papel del sujeto y el acontecimiento

En Rawls no hay individuo en la concepción de justicia, hay un sujeto (no en pleno goce de su
libertad, pero lo hay) en tanto es pensado en comun- unidad, y este ya ha aceptado unos mínimos
consensuados con otros para estar ahí, incluidos, situados a partir del velo de ignorancia (dónde
la libertad y la autonomía individuales no están siendo consideradas), con lo cua la idea de justicia
4 Término empleado por Mauricio Lazzarato en Política del acontecimiento para referir la mónada como aquello
que constituye el mundo deseo, creencia, percepción, memoria.
de Rawls no incluye todos los individuos de la comunidad política, sino sólo aquellos en capacidad
de despojarse en parte de su propia libertad y compartir un consensus mínimo con otros a partir de
la idea del bien; así quienes actúan conforme a esta idea del bien gozarán de los beneficios que el
sistema les dispensa, no así a quien en definitiva no acoge la institucionalidad o no actúa conforme
al canon del bien común, aun que conciban el bien de otra manera. Esta idea atisba el debate
alrededor de las diferencias y en relación a Justicia – régimen económico, en tanto este último
determina en definitiva el modelo de justicia que ha de imperar al interior de la comunidad de vida.
La justicia planteada por Rawls va mas allá de la estructura jurídico- formal del Estado, y entonces
comprende el enjuiciamiento que dadas las relaciones de dominación dentro del sistema capitalista
se da en otro tipo de relaciones entre los sujetos, por ejemplo las que derivan de relaciones
económicas cuyo sustrato material es el trabajo que como fuerza productiva se va haciendo
negociable, aminorando condiciones para muchos trabajadores, forzándolos a participar de una
especie de mercado laboral en que se ofertan prerrogativas para quienes cedan ante las propuestas
del dueño del capital. Esta estructura de dominación se prolifera a nivel local, regional y mundial; es
el poder económico presente en las relaciones políticas que direcciona a su vez la justicia global, y
en el que entran en juego otros micropoderes, aún sin considerar.

Lo anterior contradice la propuesta Habermasiana que intenta separar los intereses negociables
a nivel supranacional ubicándolos como aspiraciones políticas desligadas de un todo de las
cuestiones económicas con lo que se afianza aún más la disparidad entre lo económico y político
que deben permanecer en simbiosis. Esta separación es lo que fundamenta muchos hechos de la
realidad política latinoamericana, en tanto que la política cambiaria y monetaria de los Estados va
por un lado, y las urgencias sociales por otro, sin que logren compenetrarse de manera armónica.
En el caso colombiano por ejemplo se presenta una abierta contradicción entre la consagración
constitucional en materia de derechos sociales, económicos y culturales y la visión organicista y
de burocratismo estatal que hace nugatorio el goce pleno de estos derechos: acceso a servicios
de salud, saneamiento ambiental, vivienda digna, cogestión, conciliación de conflictos laborales,
son entre otras consagraciones constitucionales en el orden de lo social, económico y cultural que
reclaman el rediseño y re-implementación de políticas públicas que haga plausible niveles serios de
justicia inclusiva en lo local, regional, nacional, y que no penden de ninguna manera del conjunto
normativo por vía del cual estos se intentan garantizar.

Así las cosas la propuesta para una justicia global plural no puede desconocer las situaciones
cotidianas practicas por las que atraviesan nuestros territorios; muchas de ellas pueden ser objeto
de interés político susceptible de ubicar para el debate en la agenda pública mundial por quienes
representen al estado en las discusiones, pero para otros los intereses políticos pueden traducirse al
orden de lo militar, del poder armamentista, de soberanía y protección de los territorios, desestimando
cuestiones de naturaleza tan diversa y trascendente y que derivan también en flagrantes violaciones
de los Derechos Humanos, cuyas víctimas deben acudir a organismos internacionales a fin de
obtener su garantía, protección y reparación, a lo que se agrega una política criminal del Estado en
que los victimarios terminan en muchas ocasiones como víctimas a consecuencia de una política
gubernamental permisiva o en el peor de los casos estos victimarios se hacen protagonistas de las
mismas a modo de reality show, invitando a conservar la convivencia pacífica entre los asociados,
como aspiración “común”, lo que entra en franca contradicción con lo planteado por Stuhr citado por
Seoane según el cual “La democracia es tanto un ideal de vida, bajo cuyos conceptos configuramos
nuestra identidad personal, cuanto un valor moral desde el que construimos nuestra identidad
social (Seoane,1993, 301), vida en que desde la propuesta de Chantal Mouffe perviven, cohabitan,
dialogan, participan y debaten tanto los enemigos (antagónicos) como los adversarios (agónicos)
políticos en la política. Aun que en palabras de Soussa al referirse al mundo post – foucaultiano, en
las sociedades posmodernas persiste una proliferación de poderes que hace difícil identificar los
enemigos.

Protagonistas, antagonistas y agonistas, pueden terminar unidos por vía de manifestaciones

espontáneas o planificadas en principio contradictorias en que se evoca la palabra como fuerza
– potencia del discurso que rediseña el ejercicio del poder jerárquico centralizado hacia uno
descentralizado, atemporal legitimado como forma ético – política en que no hay agresión como
manifestación de violencia sino discusión y confrontación como persistencia del conflicto. Pero en
todas las formas dialógicas no es posible identificar esa potencia legitimadora de la palabra, en
tanto este territorio de antagónicos, agónicos y protagónicos está a su vez integrado por sujetos
con intereses individuales, violentos que intentan disuadir a sus contradictores bajo el ocultamiento
de su real interés, emergiendo especies de contrapoderes que intentan dar fuerza legitimadora a
hechos o situaciones cuyas consecuencias no son benéficas para todos.

La unión de actores políticos participantes en el escenario de la política, da lugar a la aisthesia

como experiencia del acontecimiento de pasiones, emociones, y relacionamientos entre grupos
no esencialistas ni totalizantes, sino espontáneas y diferenciales cuyo substrato está en el exterior
constitutivo que plantea Mouffe dando lugar a la construcción de identidades desde la relación entre
antagónicos, lo que constituye el fundamento de lo político para la política, en tanto no se homogenizan
las relaciones sociales con pretensión de universalidad, sino que emergen las contingencias, y
las relaciones exteriores flotantes (alianzas, repulsiones, simpatías) que comprenden pluralismos
divergentes y singularidades, la idea de nosotros - ellos en posibilidad de un consenso excluyente.
De igual modo nociones como bien común, espacio público, ciudadanía empiezan a deconstruirse
en esta perspectiva de democracia radical. La primera en tanto se supera la visión de bien común
como conjunto de valores universales consensuados susceptibles de debatirse en la esfera pública,
por una contemplación incluso dentro de ella de aquellos intereses particulares en principio de la
intimidad del sujeto que se trasladan al espacio público, por ejemplo las representaciones a través
del cuerpo y la imagen del sujeto como una especie de rescate de la presencialidad que supera la
institucionalidad. El espacio público no es más un territorio bajo la concepción tradicional simplista
de espacio físico de plaza pública, sino que son los escenarios simbólicos donde de continuo se
manifiestan las nuevas ciudadanías en forma de identificaciones estéticas (la universidad, los foros
físicos o virtuales, la calle, el parche, los medios de comunicación) y que incluso lleva a autores como
de Soussa a plantear divisiones de espacio público estatal y espacio público no estatal, de modo
que en el primero quede la acción particular formalista del Estado y en el segundo las ciudadanías
emergentes y sus manifestaciones simbólicas de las que no desaparece el Estado sino que al
contrario este se hace garante de las libertades que allí confluyen, desestimando elementos como
la fuerza, la coacción o la intimidación, como apuestas por el disenso surgido de la hermenéutica
de los valores consensuados aún con exclusión o modalidades de ciudadanía al decir de Mouffe.

Así la democracia radical o como crítica social propende al máximo por:

1. Legitimidad de las instituciones, mediante la creación y efectuación de la política como

acontecimiento en que las normas son plural, dialógica, antagónica y abiertamente pública, como
eco de democracias participativas y no simplemente representativas. Por tanto involucra actores
y singularidades como trama de relaciones diferenciadas.
2. Goce y disfrute real y efectivo de libertades, derechos civiles, políticos, económicos y culturales
en condiciones de igualdad como creación y apertura de lo posible y crítica al individualismo
como coacción de agenciamientos cooperativos en que es posible construir nuevas relaciones
de trabajo, en que trabajo ya no es solo producción sino acción irreductible al agenciamiento
maquínico del hacer desde la perspectiva ideológica marxista en la negación de subjetivación
por fuera del capital.
3. La preservación de las identidades colectivas nacionales, no a modo de etnocentrismos sino de
comprensión de dinámicas del conflicto y los procesos económicos a nivel macro que transforma
la cotidianidad, el ser y hacer de los sujetos, su corporeidad y las mezclas con otras afines o
disímiles. Es una preservación de identidades amenazadas por el conflicto armado interno, no
reducible a la presencia de grupos irregulares situados en periferias rurales sino ya urbanas en
ocasiones reflejo de nacionalismos desbordantes, crisis de la familia, la escuela, el estado y
 sus estructuras por la creciente corrupción administrativa; derivando por un lado en incentivo a
grupos que aún persisten en la lucha, o en la pasividad absoluta de los ciudadanos que ya no se
sienten involucrados, ni provocados a actuar.

De ahí el por qué la democracia es una lucha constante, impredecible, visibilizada en la política
como una actividad lúdica al decir de Bauman, que nos obliga a pensarnos a nosotros mismos con
otros en la trama de relaciones ilusorias y quiméricas que nos envuelven cotidianamente ya no bajo
el velo de ignorancia, sino de un reconocimiento respetuoso de nuestras necesidades, diferencias,
pasiones y luchas. Ya no es la percepción de democracia circunscrita a la mirada institucional,
formal de la lógica de Estado y la máquina del mercado de capital.

Ahora bien, no es que la democracia radical desconozca la organización del Estado, pero en ese
espacio de antagonismos compartidos se bifurcan otras miradas, unas aún desde el panóptico
en tanto se conservan instituciones de vigilancia y disciplina, otras desde el sinóptico en que la
tensión por el poder y sus formas persiste, pero se ve obligada por lo demás a recontextualizarse
por cuanto el destiempo y el no lugar, sitúan al sujeto en la búsqueda de identidades desde un
actuar complejizado, caótico, incierto, de duda permanente sobre su historia, los acontecimientos,
la economía, el ambiente, su habitancia presente continua.

Asistimos a un cambio de época, en que no desaparece la organización moderna de la estructura

social, pero su interpretación por los agentes que la integran es distinta, se trata de una visión de
la política reinventada para participar de la democracia radical o como crítica social. Situar al sujeto
en un diálogo racional con otros abiertamente distintos presupone partir de unos principios básicos
como son el respeto por la vida en todas sus formas, el reconocimiento de una racionalidad distinta
en el pensarse y pensar mundo y la autonomía del sujeto para la elección, decisión y acción en los
ámbitos de su devenir sentidos; unidos a una crítica del conocimiento con pretensión universalista,
totalizante u objetiva.

De ahí porque no hay desacierto en los planteamientos de aquellos que creen en una política
de vida, que convoca al cuidado de sí y del medio, el regocijo del espíritu en la aprehensión
de un conocimiento que permita cuestionarse, salir de las ideas totalizadoras, desaprehenderse
de la verdad; mirar la comunidad humana como multiplicidad simbólica, de relaciones que se
entrecruzan y se difuminan en una constante interminable de pasionamientos agenciados por
espacios meso, micro, y macro que van desde los medios de comunicación y otros medios de
información, multinacionales, el partido o movimiento político, hasta el parche, el barrio, la tribu, la
familia o cualquiera otra forma organizativa depositaria de una confianza legítima, de la que se aspira
seguridad y en la que los sujetos acogen desde esferas más inmediatas las responsabilidades como
ciudadanos activos, críticos y propositivos, en tanto perciben la institucionalidad como una forma
de poder próximo y atenta a sus requerimientos, y ya no como entes de regulación vigilantes de
las conductas para su posible represión. Un modo de política acontecimental, en que los espacios
y los sujetos se reconfiguran, “es donde debe considerarse con seriedad que la política no se deja
reducir por completo a la racionalidad, precisamente porque se trata de una actividad que señala
los límites de la racionalidad existente” (Seoane, 2009, 313)

Sin duda estas formas de democracia, piensan a los ciudadanos desde sus proyectos de vida, sus
intereses personales y familiares y desde los intereses que ellos comparten con otros grupos. Pero
cabe preguntarnos si ha quedado superado el individualismo de la democracia liberal y asistimos
a formas de cooperación solidaria?, o a nuestros días el individualismo aparece de otra manera
reflejado en tendencias fundamentalistas, opciones de consumo o crisis de identidad que sitúan
a los sujetos en la construcción de valores alternativos. Si aceptamos este argumento ratificamos
desde la propuesta de Mouffe, como esas contradicciones son las que siempre hacen persistir un
espacio de discusión entre antagónicos. Afirmar lo contrario sería negar el fundamento mismo de lo
político para la política, que en esta época supera las fronteras de lo común y traspasa a lo íntimo
y particular del sujeto. Por lo tanto una democracia así entendida es la comprensión simbólica más
allá de modelos tradicionales que cuestionan la visión moderna universalista de autofundación
(proyecto político), autoafirmación (proyecto epistemológico).

Caso Latinoamericano. Lecturas

Estos planteamientos deben servirnos para hacer una lectura de Latinoamérica desde Latinoamérica.
Lectura a partir de la cual pretendemos pensar sujetos reconfigurados desde las identidades
cualquiera – en términos de Lazzarato- en espacios de inclusión que abran la posibilidad de asumir
nuestras realidades dentro de una democracia pluralista y radical. Pensamos que el logro de este
propósito sólo es posible si contamos con sujetos representados y no solo presenciados, que
alcancen la autonomía amenazada por sociedades de control, y frente a los cuales surjan formas
de resistencia a modo de biopolítica. En estos términos cabe entonces preguntarnos:

¿Es posible en Latinoamérica construir proyectos de nación a partir de una democracia inclusiva,
pero al mismo tiempo respetuosa de las diferencias?, intentaremos realizar un acercamiento a
las problemáticas que impiden que en Latinoamérica se desplieguen proyectos democráticos
que conduzcan a la construcción de naciones auténticamente pluralistas y donde la búsqueda de
consensos se ve amenazada por una visión antagónica del ejercicio político.

La crisis de la agencia y el desmantelamiento del espacio público

Ahora que nos acercamos a la conmemoración del bicentenario de Independencia en varios países
latinoamericanos, conviene analizar el hecho de si –en términos de Boaventura de Soussa Santos-
estamos en una fase poscolonial o si por el contrario asistimos a una de neocolonialismo. Cabe
preguntarse si hemos integrado verdaderos procesos de inclusión en la diferencia. Nos referimos
con esto a que si bien en otros países en mayor o menor medida se han iniciado procesos de
reivindicación e inclusión de las llamadas minorías étnicas, como sería el caso de Bolivia, en donde
en los últimos tiempos se han dado pasos importantes en el reconocimiento e integración de las
comunidades indígenas y Brasil que bajo la presidencia de Luis Inácio Lula da Silva se ha puesto
en la tarea de saldar la deuda histórica con los millones de afrodescendientes que constituyen una
parte importante de su población; en países como Colombia, en cambio, aún negamos nuestra
condición pluriétnica –recordemos una desafortunada página publicitaria de una reconocida revista
nacional en la que se mostraba la imagen de una indígena para señalar que si los colombianos no
queríamos parecernos a ella debíamos leer la revista en cuestión-.

Las acciones emprendidas por algunos gobiernos latinoamericanos que conllevan en muchos
casos a una discriminación positiva, corren el riesgo de convertir estos grupos otrora mirados como
minoritarios y excluidos en verdaderos guetos, si no se implementan, al mismo tiempo, programas
tendientes a crear identidades, un acuerdo sobre mínimos acerca de qué entendemos por nación,
cuáles consideramos como valores e ideales comunes; es decir, se hace prioritario imaginar nuevas
formas de construcción de la nación en la que quepan todos sus integrantes a pesar y a partir de
sus diferencias.

En aras de superar las formas de exclusión persistentes oportuno es citar a Guillermo Hoyos cuando
afirma: “No hay pluralismo ni interculturalidad posible si a la base no está el diálogo, el debate
público político y la hermenéutica como espacio de razones” (Hoyos, 5)..

Es decir, para construir un proyecto de nación es necesario que todos los que la integremos
empecemos por reconocernos como actores válidos, que en la escena público-política lleguemos
en igualdad de condiciones y armados con suficientes herramientas discursivas para un sano y
equitativo debate que conduzca al logro de consensos, a la formación de una ciudadanía proactiva
y a la puesta en marcha de proyectos colectivos.
Sin embargo, para que este panorama se despliegue es necesario que exista una sociedad civil
fuerte y actuante, que permita el surgimiento de verdaderos agentes políticos que canalicen los
diversos intereses y posibiliten la construcción de una agenda común. Pero si nos atenemos a
los planteamientos de Zygmunt Bauman, no es sencillo dar ese paso, cuando en la actualidad
asistimos a la crisis de la política y esto se debe, según el autor, a la falta de un auténtico espacio
público y a la ausencia de agencia; sin el concurso de estos dos elementos no es posible tender un
puente entre la esfera privada individual y la esfera pública colectiva; o lo que es mejor, convertir las
preocupaciones privadas que apremian a los individuos en temas públicos.

En el caso del espacio público, hoy asistimos al desmantelamiento del ágora, el topos político por
excelencia, sin el cual no es posible desplegar una auténtica democracia discursiva (Habermas)
ni mucho menos una democracia radical y plural (Mouffe). Para Bauman el ágora es: “el espacio
donde puede nacer y cobrar forma ideas tales como el ‘bien público’, la ‘sociedad justa’ o los
‘valores comunes’”(Bauman, 11); sin embargo, a la disminución de este tipo de espacios se suma la
poca convocatoria que suscitan las cuestiones ideológicas en el ciudadano común que hoy prefiere
sentarse frente al televisor para enterarse de los últimos acontecimientos de variada índole, desde
conflictos bélicos allende nuestras fronteras, pasando por la confrontación armada interna, hasta
el último chisme de la farándula; ello ha empobrecido los escenarios que antaño se destinaban al
ejercicio democrático y al debate público: “el ejercicio político se circunscribe cada vez más a la
videoesfera, el discurso de plaza pública cede su lugar a cortas intervenciones o entrevistas en este
espacio mediático donde los acontecimientos se montan para ser vistos en el instante y con esa
misma rapidez desaparecen de la memoria colectiva” (Ángel, 41). En cuanto al ocaso de la agencia
política, encontramos que ésta tiene origen en varias circunstancias: El creciente unanimismo, la
crisis de representatividad, la ausencia de una agenda política y el inmediatismo, entre otras.

La tercera circunstancia a analizar es la ausencia de una agenda política. En algunos países

latinoamericanos encontramos unos partidos débiles, desideologizados, que funcionan las más
de las veces sólo como maquinarias electorales; el caudillismo, cuando no el mesianismo, se ha
apoderado de la escena política, la tentación populista de variada estirpe ha contaminado gobiernos
tanto de izquierda como de derecha, la creciente apatía sobre todo en los sectores jóvenes de la
población es caldo de cultivo para la corrupción, ya que sin una ciudadanía interesada por los
asuntos públicos se pierde la posibilidad del ejercicio de las veedurías tan necesarias para el
control, especialmente del gasto público; la amenaza de caer en la anomia, ya que al desinterés
en lo público, se suma la poca confianza en las instituciones y el sistema legal, lo que desemboca,
en no pocos casos, en que se legitime la justicia por “propia mano”; el desmantelamiento de la
constitución, cuando ésta riñe con los intereses de quien ostenta el poder.

Por último, analizaremos el inmediatismo que padecemos gobernantes y gobernados. Hoy se hace
política en el acontecimiento puntual, la acción política pareciera ponerse al margen del devenir
histórico, se gobierna a corto plazo, y cuando decimos a corto plazo, nos referimos al instante
en que los mass media registran los hechos, en un puro presente que devora el pasado y hace
caso omiso del futuro. En este mismo sentido se refiere Beatriz Sarló: “La continuidad del tiempo
(el tiempo del proyecto, de la comunidad, de la historia) se amontona en las intervenciones de
un presente seccionado del flujo denso de la temporalidad: las cosas aparecen y desaparecen
según un ritmo que es completamente mediático” (Sarlo, 156). Ello se traduce no sólo en el tipo de
medidas cortoplacistas que toman nuestros gobernantes, sino, además, en la puesta en marcha
de una estrategia que ha llegado a niveles de verdadera perversidad. Nos referimos al hecho de
gobernar a partir de encuestas, y decimos perversidad, porque se ha llegado a tal punto que hoy
día los gobernantes hacen encuestas para tomar medidas de gobierno que generen alto nivel
de aceptación, dependiendo de la veleidosa opinión pública, que por demás, si nos atenemos a
Chomsky, es susceptible también, de ser “fabricada”; es decir, se hacen encuestas cuya finalidad
es salir bien en las encuestas.
El sujeto que vive en el “puro presente” no puede ejercitarse como verdadero ciudadano. La
angustia por la supervivencia del día a día, la competencia implacable, la amenaza del despido,
someten al hombre contemporáneo en una incertidumbre tal, sólo comparable a la experimentada
en el período paleolítico (Serna). Para Bauman, este problema es “un poderosísimo impedimento
para instrumentar remedios colectivos”5. Es aquí donde cobra especial relevancia el concepto de
justicia como equidad; la verdadera democracia sólo es posible en una sociedad que tenga entre
sus pilares el respeto por los derechos universales, entre los que se encuentran los derechos
económicos, sociales y culturales. Pensadores como Habermas, tienen afinidades con esta idea,
ya que propone tomar medidas redistributivas tendientes a cerrar la creciente brecha entre ricos
y pobres; sin embargo, según la interpretación de Cristina Lafont, para Habermas “las cuestiones
económicas deben desconectarse de las obligaciones de justicia de la comunidad internacional
e interpretarse como aspiraciones políticas que, en cuanto tales, reflejan diferentes orientaciones
valorativas y, por tanto, su realización debe depender de los compromisos negociados entre los
valores e intereses encontrados de los diferentes poderes transnacionales”(Lafont, 5) . Y allí
encontramos un problema, tal como lo denuncia Bauman, y es la progresiva separación entre
política y poder: Mientras la política se restringe a un ámbito local, el poder de las transnacionales no
conoce de fronteras; por lo tanto, poco puede hacer un Estado con una normatividad que se aplica
a un territorio determinado frente a las fuerzas económicas desatadas a partir del fenómeno de la
globalización. El escollo podría ser sorteado a partir de la creación de un organismo supranacional,
que interviniera no sólo en casos de “asegurar la paz y promover los derechos humanos”(ibid, 13),
sino además que tomara medidas tendientes a la construcción de una comunidad mundial más
equitativa y pluralista.

Pero, no sólo la incertidumbre por la supervivencia conspira contra el ejercicio político. El panorama
actual nos muestra que carecemos de puentes de comunicación adecuados entre la esfera privada
y la esfera pública, a ello se suma el desmantelamiento de los espacios de discusión; empobrecidas
las competencias discursivas del hombre contemporáneo, en virtud de la racionalidad instrumental
que nos gobierna, sin agentes que canalicen las preocupaciones de la ciudadanía lo que a su vez,
impide que se conviertan en agenda pública, todo ello conduce a que los temas verdaderamente
importantes, como la construcción de nación, la adopción de unos valores ético-políticos comunes,
la discusión y aceptación de lo que nuestras sociedades entienden como “vida buena”, sean
sustituidos por pequeñas movilizaciones, estallidos de entusiasmo cercanos al paroxismo –como
cuando la selección nacional de fútbol tiene la fortuna de ganar en un encuentro- o de franca hostilidad
y agresión –tomemos como ejemplo los linchamientos de supuestos delincuentes realizados por
turbas enfurecidas-. El problema radica en que estos eventos se agotan con la misma rapidez con
que surgen, sin dejar huella; en los brotes de solidaridad con el asesinato de un niño a manos de
su padre, de quien ya nadie recuerda su nombre, el caso del “collar bomba”, las marchas contra el
secuestro, son algunos ejemplos de lo acontecido en nuestro país, pero que tiene réplicas en otras
naciones latinoamericanas6.

Entonces volvemos al problema inicial. Como revertir esta dinámica en que nos encontramos,
cómo lograr el fortalecimiento de una ciudadanía políticamente activa, como re-iniciar la política.
Boaventura de Soussa nos arroja luces cuando dice que se requiere de movimientos sociales
fuertes si queremos construir verdaderos proyectos de nación –proyectos que siguen incompletos
o que fueron truncados en su momento- y una democracia deliberativa, participativa y pluralista,
entendiendo que la democracia pluralista no apunta a la alternancia en el poder sino a la reivindicación
de los derechos de las minorías. En la misma línea de De Soussa, pensamos que no es posible
articular nuevas formas de emancipación social sin una agencia política fuerte, que logre incidir en
nuestras realidades.

5 Ibid, p. 13
6 Se sugiere la lectura del cuento “Autopista del sur” de Julio Cortázar, el cual encontramos bastante ilustrativo en
relación con este tema. En: Cortázar, Julio. Todos los fuegos el fuego. Bogotá: Norma, 1997
Hacia la búsqueda del consenso a partir de la diferencia

Dada la complejidad del mundo actual propiciada en buena parte por la globalización y los enormes
cambios acaecidos a partir de los desarrollos en las tecnologías de la comunicación y la informática,
es imposible sustraernos a los cambios a nivel político, económico, ideológico, entre otros, los
cuales tienen origen en los cuatro puntos cardinales de nuestro planeta. Por ello, cuando De
Soussa plantea una nueva forma de democracia intercultural y poscolonial, surge inmediatamente
la inquietud acerca de cómo conciliar procesos identitarios –respecto de la Nación, a una etnia,
a un género, a las preferencias sexuales, etc., de un lado, y de otro lado, la posibilidad de hacer
parte de una ciudadanía global. Respecto de este último punto, cabe anotar que la pretensión de
asumirse como un “ciudadano universal” no es nueva; como bien lo advierte Martha Nussbaum
en El cultivo de la humanidad, desde la Grecia antigua ya se hablaba sobre el tema, cuando
Diógenes el cínico, se autodenominaba “ciudadano del mundo” y ese cosmopolitismo fundado por
el filósofo de Sínope fue recogido y desarrollado más adelante por los estoicos. En tiempos más
cercanos, la Sociedad de las Naciones, y en la actualidad organismos como la ONU o la OEA tienen
precisamente como finalidad la integración de los Estados. Sin embargo, es lamentable anotar que
este tipo de organismos muy poco han logrado en el propósito que inspiró su creación, esto es,
lograr consensos entre las naciones, velar por la preservación de los derechos humanos, y ante
todo, evitar las guerras.

El caso de la Unión Europea merece un análisis aparte, ya que si bien, aún no ha logrado conciliar
todas las diferencias entre sus países miembros, poco a poco, se ha constituido en un bloque
económico homogéneo, y además, en muchos casos ha presentado posiciones unificadas a nivel
político. Ello lleva a preguntarse por qué este organismo se ha consolidado a pesar de las brechas
étnicas, lingüísticas e históricas y en cambio, los países latinoamericanos, que comparten un mismo
idioma, unos procesos históricos equivalentes y en su mayoría siguen el mismo credo religioso, no
han conseguido integrarse como bloque ni siquiera a nivel económico. Participamos de la idea del
profesor Guillermo Hoyos cuando reclama “avanzar en una línea postcolonial en la conformación
de la Unión Latinoamericana, desde Iberoamérica”(Hoyos,2)

Mouffe critica esa visión pospolítica del liberalismo democrático de estirpe kantiana que es
reemplazada por el derecho y la moral, donde no hay antagonismos, doctrina seguida por Habermas
y Rawls. Para Mouffe el conflicto es anejo al ejercicio político; hace una distinción entre lo político
–donde surge la tensión entre diversos intereses- y la política, cuya función es canalizar y de
alguna forma resolver dichos conflictos. A partir de la política es posible transformar la relación
binaria amigo-enemigo por la de adversario; o sea, pasar del antagonismo al agonismo. En esa
misma línea de pensamiento Lyotard, en abierta confrontacion con Habermas, reivindica el valor
del disenso, sólo que el filósofo francés, en una suerte de relativismo extremo, asume un politeísmo
de los valores donde se reconoce la imposibilidad de conciliación y la inconmensurabilidad de los
juegos de lenguaje; en el agonismo de Lyotard “desaparece la frontera entre verdad y engaño,
entre consenso y fuerza”(Berciano, 65), lo que a nuestro modo de ver resulta peligroso, cuando no
contradictorio.

A partir de la propuesta teórica de Mouffe se reconoce que lo otro/los otros son el “exterior constitutivo”
de mi identidad. Lo humano dirá Bajtín, se construye a través de lo interhumano. No somos sin los
otros. No debe extrañarnos así que Bajtin haya entendido el socialismo como pluralismo, en abierta
contradicción con el régimen stalinista soviético. De acuerdo con el dialogismo bajtiniano sólo es
posible reconocerme en comparación, en contraste con los demás; es precisamente esa alteridad la
que posibilita reafirmarme y reconocerme como individuo frente a los demás y ese reconocimiento
es el que permite una visión pluralista de la sociedad y de la política. La absoluta alteridad del otro,
en términos de Bajtín, implica una profunda personalización de los sujetos en interacción; pero el
pensador ruso advierte que ello no significa un individualismo, ni una posición subjetivista; su límite
no es un “yo”, sino el “yo” en su interrelación con los “otros”.

Mouffe reivindica la “diferencia” como necesaria para construir sociedad, para el ejercicio político.
No es posible construir un “nosotros” sin un “ellos”, por eso vemos con preocupación como en los
últimos años se ha exacerbado como práctica política, desde el poder y desde la oposición, como
sigue haciendo carrera la idea de “quien no está conmigo está contra mí”. Ello ocurrió en la era
Bush, cuando el antecesor de Obama puso en práctica “la lucha del bien contra el mal” y se refería
a quienes cuestionaban la invasión a Irak como “amigos del terrorismo”; se hace evidente en la
actualidad en Venezuela, con las posiciones extremas asumidas por Hugo Chávez, quien califica
de “enemigos de los ideales bolivarianos” a los partidos de oposición, y es notorio también en el
ámbito político colombiano, cuando desde los círculos cercanos al primer mandatario se promueve
la polarización del país entre uribistas y antiuribistas, léase enemigos y amigos de la guerrilla.
Debemos reconocer que una democracia sana requiere el disenso, el conflicto, la oposición
reflexiva y propositiva; es decir, debemos pasar de una lucha contra el enemigo –antagonismo- a
una relación con el adversario –agonismo-.

El modelo antagónico genera identificaciones colectivas peligrosas de orden religioso –como en el

actual enfrentamiento Oriente-Occidente en Agnanistán, Irán, Israel e Irak, étnico –como en algunos
países del continente africano, el surgimiento de brotes de xenofobia en el continente europeo,
tal es el caso de Italia, Francia y España, o peligrosos nacionalismos –lo que está ocurriendo
actualmente en algunos países latinoamericanos, Ecuador, Venezuela y Nicaragua en pugnacidad
con Colombia, en una mezcla de confrontación entre la izquierda y la derecha revestida de un
ropaje nacionalista-.

Mouffe ve con preocupación como en Europa la desaparición de las diferencias entre los partidos
políticos ha propiciado que la extrema derecha y su discurso xenofóbico ocupe su lugar; si bien
en Latinoamérica no se da este tipo de discurso, la desaparición de las fronteras entre los partidos
políticos ha dado lugar en muchos casos al surgimiento de partidos hegemónicos que pretenden
anclarse al poder truncando las posibilidades de un verdadero juego democrático, como fue el caso
del PRI en México durante décadas. La estigmatización de la oposición lleva en no pocos casos el
exterminio por parte de fuerzas paraestatales de figuras que se enfrentan al poder, entre los que
podemos encontrar no sólo a políticos, sino también a miembros de grupos de opinión, directivos
de ONGs, periodistas,etc.

Para Mouffe la resolución definitiva de los conflictos es incompatible con una verdadera democracia
pluralista; ni siquiera debe pensarse como un ideal inalcanzable -como lo plantea Habermas-, y “en
la tensión entre consenso –sobre los principios- y disenso –sobre su interpretación- es donde se
inscribe la práctica agonística de la democracia pluralista” (Mouffe, 6). Podemos entonces aceptar
que son precisamente los valores ético-políticos los que definen la forma política de una sociedad;
la pregunta sería cómo lograr que los ciudadanos se adhieran a dichos valores. Cosa bien diferente
son las diversas interpretaciones de los valores que definen otros tantos tipos de ciudadanía y
allí es donde más fácilmente encontramos disenso. Mouffe rechaza la idea de Habermas de “una
situación ideal de comunicación” que diera lugar a una forma de adhesión universal a las instituciones
democráticas. Esa situación ideal en la práctica no se da ya que no existe una garantía racional
en el logro de la coexistencia pacífica; los valores democráticos no pueden darse por sentado,
ni como valores universales –de estirpe liberal- ni desde una visión contextualista como nuestra
“forma de vida”. Dichos valores deben ser discutidos y puestos en cuestión permanentemente en
el espacio público. De allí que consideramos peligrosas las “soluciones finales”, que no hacen más
que cercenar la verdadera esencia de lo político y las posibilidades que nos brinda la política.

A modo de cierre, insistimos en la urgencia de pensar nuevas formas en que emergen los sujetos
políticos en el mundo de hoy, un mundo cambiante, en el marco de realidades que se configuran
y reconfiguran permanentemente; un sujeto con destrezas de acción ético política, y fuerzas
afectivas y dialógicas necesarias para moverse en medio de la impronta del “giro acontecimental”
.

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 25 anos de movimentos democratizantes: O MST e o EZLN

Alexander Maximilian Hilsenbeck Filho

a.hilsenbeck@gmail.com
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)
Doutorando em Ciência Política

As categorias sociais desaparecem, o homem é atomizado; é o ideal da democracia,

da boa, isto é, representativa. Esse ideal foi criado pelo fascismo. É o que impera nos
Estados Unidos. Essa é a essência do neocapitalismo; neste contexto, qual o problema
fundamental? Como repensar a estratégia revolucionária? Mário Pedrosa.

As últimas décadas do século XX trouxeram importantes mudanças sociais, acompanhadas

de não menores questões teóricas. Os anos 1980 no Brasil simbolizaram a derrocada da ditadura
militar, enquanto em âmbito mundial os anos 1990 pareciam coroar a vitória do capitalismo
democrático com o fim da URSS e dos governos socialistas.

Mas em plena “onda de democratizações” vivida pelas sociedades latino-americanas, há que

se questionar o porquê da existência de, por um lado, um movimento armado que não reconhece
a legitimidade do governo mexicano e há 16 anos exerce o autogoverno indígena em suas terras
libertadas no estado de Chiapas, e por outro lado, um movimento de camponeses que faz 26 anos
tem por tática principal – mas não única – a ocupação de terras em todo o Brasil.

Apesar de ter sido formado no processo de luta pela democratização da política institucional
brasileira e buscar a efetivação de um dos artigos da Constituição, o que trata da reforma agrária
e função do uso da terra, o MST, de acordo com uma vertente de leitura de intelectuais brasileiros,
é essencialmente um movimento antidemocrático que “[...] recusa reconhecer a legitimidade
institucional e ações do governo e do Estado” [numa] “[...] tentativa pré-política e precária de demolir
a ordem política” (MARTINS, 2003); uma organização “anti-sistêmica” e “anti-Estado” (NAVARRO
2002a; 2002b); ou na definição de um ex-presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (GRAZIANO, 2004), uma “organização guerrilheira autoritária” que mina a democracia e
encoraja ações de “terrorismo” no campo.

No caso dos sublevados indígenas no México, eles se insurgiram em armas contra um Estado
que, se oficialmente não era uma ditadura, foi definido como a “ditadura perfeita” por Mario Vargas
Llosa ou “a democracia mais ditatorial que existe” por Pablo Neruda, pois era exercida por uma
simbiose de partido-Estado através de “eleições livres”, que garantiram por mais de 70 anos o
Partido Revolucionário Institucional (PRI) no poder.

Não obstante, tanto um quanto o outro movimento apregoam a democracia como uma de
suas bandeiras centrais e ambos surgiram num período de transição dos modelos político – para o
período democrático e o governo eleitoral – e econômico – do capitalismo desenvolvimentista para o
neoliberal. O MST afirma que para que se concretize a sua proposta de reforma agrária é necessário
um Estado democrático popular, isto é, “[...] gerido democraticamente, com ampla participação das
massas e buscando sempre o bem comum”1 . E uma das constantes consigna zapatista poderia ter
sido retirada das revoluções do século XVIII, “Democracia, Liberdade e Justiça”.

Déficit, político e econômico, da democracia

Apesar de imperar certo senso comum quanto a acepção e benesses dessa forma política, em
conjunto com conceitos como cidadania, desenvolvimento, direitos humanos, há uma multiplicidade
de definições de democracia e suas formas na literatura especializada em ciência política e social,

1 “Nossa proposta de reforma agrária popular” (www.mst.org.br)

desde concepções puramente “de procedimentos” – que se limitam a consultar o povo sobre a sua
vontade – a mais “substantivas” – que consigam refletir o interesse geral, o bem comum e social e
a participação efetiva da população sobre os rumos do governo (DONNELLY, 2002).

Independente da definição, como reconhece Nancy Thede (2006), as “novas democracias

realmente existentes” se edificam sobre a exclusão, sendo que o pleno acesso as instituições
democráticas e o integral respeito aos direitos, por conseguinte a uma verdadeira cidadania, se
encontram restringidos apenas a certos setores da população, ficando a maioria afastada desse
processo. Consequentemente, o imperativo as novas democracias é a ampliação da cidadania
efetiva até os setores que dela permanecem excluídos. Há, portanto, um abismo entre forma e
conteúdo, pois ainda que a maioria dos países evoque os direitos humanos e a democracia e busque
consolidar sua legitimidade nacional e internacional neste compromisso, este adquire uma forma
primordialmente verbal, isto é, sem correlação com o vivido pela maioria da população, realizando,
quando muito, parcial e fragilmente esses ideais que se transformaram contemporaneamente
quase em “consensos” internacionais (DONNELLY, 2002).

Tanto no Brasil como no México através da corrupção, da discriminação, da exclusão social,

do agravamento das violações de direitos humanos e de sua impunidade e da ausência de rupturas
significativas na área da cidadania, há a continuidade de uma mesma estrutura de dominação
política e econômica tradicional, independente destes países adotarem modelos democráticos,
governos civis, de transição e eleitos, ao invés de militares (PINHEIRO, 1996). Somado as violações
de direitos e exclusão social, o déficit político da democracia pode ser apreendido na falta de canais
democráticos que descentralizem o poder, impedindo que este perpasse toda a vida social e esteja
sob o controle popular, não restringindo, portanto, os poderes do Estado e do capital.

Neste aspecto, percebe-se que a irrealização da democracia não se restringe ao domínio

político sendo, também e sobretudo, no campo econômico onde se observa sua mais completa
dilapidação.

A “abertura democrática” na América Latina não deve ser entendida apenas como fruto das
reivindicações e luta dos trabalhadores e setores populares, pois ela foi incorporada ao imperativo
da própria lógica de desenvolvimento atual do capitalismo, dado que a democracia tem sido esvaída
de canais efetivos de participação popular e, o mais importante, de formas e possibilidades de
mudança social, submetendo a vontade popular aos imperativos da acumulação e do lucro e, por
vezes, as eleições de partidos “de esquerda” servem como válvula de escape das crescentes
insatisfações sociais no continente.

Desta forma, a autonomização da esfera econômica permitiu uma extensão aos direitos
políticos, pois estes já não são capazes de interferir na apropriação do capital e na separação
clássica entre “governantes” e “governados”. Assim, o sufrágio universal, apesar de uma conquista
das lutas sociais, foi secundarizado, fazendo com que aspectos mais decisivos do poder não
“participem” do “jogo eleitoral”, pois estes aspectos são garantidos por instâncias cooptadas do
Estado pelo capital e pelas grandes empresas transnacionais.

A (abstrata) igualdade cívica ao não estar conjugada a uma (concreta) igualdade econômica,
acaba por servir como instrumento ideológico para negar a experiência mais direta dos cidadãos,
seus laços de solidariedade, de classe, forjados no local de trabalho, nos bairros, nas assembléias,
nas greves, nos pueblos, ao mesmo tempo em que escamoteia as desigualdades sociais e
interesses classistas.

Na contemporaneidade, o conceito de democracia está a se referir mais à salvaguarda de

direitos constitucionais e processuais e ao direito a privacidade e isolamento do cidadão individual
do que ao exercício ativo do poder popular e coletivo. (HILSENBECK FILHO, 2006).
 Como fruto da análise apresentada acima, observa-se um desencanto quanto a capacidade
da democracia de gerar uma melhora na qualidade de vida da população através da implementação
efetiva dos direitos (sociais, políticos e econômicos) e promover a participação ativa na condução
dos rumos da sociedade.

É importante ressaltar que esta constatação não significa um abandono da perspectiva da

democracia como modelo político a ser exercido nas sociedades, pelo contrário, do que se trata
é de como garantir que a democracia seja realmente cumprida em toda a sua potencialidade
e não somente em sua face exclusiva de procedimentos formais. Com efeito, como demonstra
Vitullo (2007), apesar de forte descontentamento com as instituições democrático-representativas
há importante grau de adesão à democracia como projeto, ideal ou aspiração a uma forma de
organização melhor. Devendo-se levar em conta as dimensões disruptivas, o poder emanado da
ação coletiva, não restritas às instituições políticas oficiais vigentes.

Para Ellen Wood (2003), as raízes das instituições da moderna democracia representativa,
adepta de uma cidadania passiva das classes subordinadas em contraste com a cidadania ativa
observada nas democracias antigas remete à República e Império Romanos, na Carta Magna
britânica (1215), Revolução Gloriosa (1688), Bill of Rights (1689) e na Constituição dos EUA
(1787). Segundo Vitullo, há uma diferença substancial – e não somente variações de graus – na
forma de organização política da democracia direta e governos representativos, as próprias bases
fundadoras seriam distintas (discussão e distinção que se principia já nos Federalistas e prossegue
no pensamento ocidental com Weber e Schumpeter), sendo que a versão democrática hegemônica
é produto da ascensão e consolidação das classes proprietárias, num primeiro momento frente à
realeza, e depois sobre as multidões populares, tendo por valores o “[...] governo limitado, divisão
e equilíbrio de poderes, representação política e liberdade civis. Tais princípios objetivavam e
objetivam garantir a mais ampla liberdade para as classes capitalistas e a subordinação política
das classes produtoras” (VITULLO, 2007, p. 50).

Essa contradição cada vez mais profunda entre a democracia e o capitalismo será um dos
cernes de atuação e reivindicação do EZLN e do MST, que fundam-se em ampla participação
popular e na vinculação desta com a autonomia.

Para além do accountability?

É recorrente nas análises de cientistas políticos sobre os sistemas democráticos na América

Latina o apontamento da debilidade dessas democracias como fruto da deficiência de certos
mecanismos tradicionais de prestação de contas (accountability), como a ausência de um sistema
intraestatal eficaz de pesos e contrapesos de poderes, a falta de instituições judiciais autônomas
e a persistente corrupção nos diferentes níveis de governo. De fato, para Pinheiro (1996, p. 15)
“A não-transparência, a não-accountability, a impunidade são os pilares da dominação política e
econômica tradicionais”

A prestação de contas entendida como o controle social do aparato estatal, uma complexa
rede de mecanismos para controlar os políticos e os burocratas (ISUNZA, 2006), uma multiplicidade
de fatores que se complementam e que implemente um diálogo permanente, e institucional, entre
funcionários e cidadãos (SCHEDLER, 2004), que regule e reduza a distância entre representantes
e representados, mas preservando a distância característica das relações de representação
(PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2002).

Mas, para além da fundamental questão apontada pelo accountability de fiscalizar os

representantes e reduzir a fissura entre estes e os representados mantendo, entretanto, a distância
entre autoridades políticas e a cidadania, como estreitar a tal ponto a democracia para que esta
não seja somente um sistema no qual o cidadão possa monitorar, cobrar e eventualmente punir os
representantes? Mas, no qual o cidadão seja ativamente responsável pelos rumos da sociedade?

Em decorrência do desencanto com o modelo tradicional das instituições políticas (parlamentos,

partidos e imprensa), para Cunill (2006), vem a ser cada vez maior, inclusive por pessoas “comuns”,
a busca por canais de expressão de participação direta da cidadania, que por sua vez, possam
recuperar o “potencial ético universalidor”. Além disso, busca-se também “cidadanias diferenciadas”,
isto é, espaços e meios de representação social que possibilitem a expressão e defesa de interesses
coletivos e difusos, que abarque as dimensões culturais e valorativas da sociedade, como dos
indígenas, mulheres etc. Neste sentido, para Perruzoti e Smulovitz (2002), existem atualmente
formas alternativas de controle da sociedade civil no exercício de prestação de contas, pautadas
nas ações dos cidadãos e dos meios de comunicação, que podem compensar algumas limitações
intrínsecas dos mecanismos tradicionais, notadamente para os autores: associações civis, ONGs,
movimentos sociais e meios de comunicação autônomos, ainda que eles não se detenham na
orientação ideológica e política das ações dessa “sociedade civil”.

Se por um lado, na bibliografia levantada sobre o tema há uma crescente corrente que
identifica que uma ampla participação comunitária pode melhorar a governabilidade, propiciando
maior transparência e a prestação pública de contas (FOX, 2002), por outro lado, até que tipo de
participação é considerado? Levantes armados, territórios liberados, ocupações de terras e prédios
públicos também fazem parte deste repertório “democratizante”?

Conforme Nancy Thede (2006), tanto os direitos humanos, a democracia e a cidadania, são
processos e princípios em movimento que se constroem mutuamente, cristalizando, num momento
e em um espaço social dado de uma sociedade democrática, partes de um consenso social
básico sobre as regras do jogo. Não sendo estáticas, elas são o produto de uma relação de forças
num dado momento da sociedade, contemplando os problemas desta e as reivindicações dos
movimentos com vistas a mudanças no marco institucional. Dentro desta perspectiva, os cidadãos
seriam aqueles cujas exigências em relação aos direitos estão reconhecidas e institucionalizadas
historicamente nos sistemas políticos e jurídicos. Por outro lado, os excluídos seriam então, os
grupos cujos direitos articulados por eles mesmos não formam parte do consenso social que
sustenta e define o sistema político. Sendo assim, o motor da mudança democrática advém destes
grupos não reconhecidos dentro do consenso democrático, que pelos mais distintos meios –
enfrentamentos, alianças, mobilizações etc. – renegociam o âmbito de aplicação e definição deste
consenso social, com vistas ao reconhecimento e institucionalização de seus próprios direitos, para
que se tornem cidadãos com direitos. “La ciudadanía es el resultado de un proceso a través del cual
los grupos excluidos se movilizan para formular y reclamar sus derechos” (THEDE, 2006, p. 26).
Deve-se levar ainda em conta, que grande parte dos direitos exigidos tanto pelo MST quanto pelo
EZLN estão institucionalizados nas Constituições nacionais, ainda que não efetivados plenamente
em suas sociedades.

Portanto, certas ações de movimentos sociais se fazem exatamente porque se chocam com
o ordenamento jurídico do seu país, em geral para melhoria da situação dos direitos do conjunto
da sociedade. Logo, através de mobilizações os atores sociais coletivos, ao impor-se aos demais
setores da população como participantes legítimos do espaço público com direito à palavra, se
constituem como “[...] los nuevos actores de la democracia [pues] son aquellos sectores excluidos
que se organizan y reivindican su derecho a ser incluidos en el consenso social que está en la base
de las instituciones y procesos democráticos” (THEDE, 2006, p. 27).

Estes movimentos, mesmo que não contem com maiorias populacionais, com o consenso
social ou atribuições constitucionais e jurídicas, legitimam-se tanto na intensidade e justiça de suas
reivindicações, quanto no impacto de suas ações, tendo sanções concretas e simbólicas.

Historicamente os direitos que balizam as sociedades contemporâneas foram conquistados

pelos movimentos sociais e populares, como o movimento operário. Desta forma, as instituições
democrático-liberais hoje existentes, como o voto universal para cargos legislativos, os direitos
trabalhistas etc., foram o resultado de lutas sociais (como as greves num momento em que eram
ilegais) e ações diretas (como ocupações de fábricas, bloqueio de ruas etc.). O rompimento da
ordem estabelecida (ainda que por meios considerados não institucionais e mesmo a-legais) pode
representar uma disputa de legitimidade entre a ação legal dos que controlam o monopólio da
violência estatal, os grandes meios de comunicação, as instâncias jurídicas e legislativas e os que
reivindicam uma maior justiça, inclusão de direitos, o cumprimento da Constituição etc., e que não
encontram outros canais possíveis para o atendimento de suas demandas e exigências. Conforme
pronunciamento do MST, “[...] as leis a favor do povo somente funcionam com pressão popular”2.
Uma verdade que confirma o axioma explicitado por Atílio Boron, de que nesses lados do mundo,
são necessárias quase revoluções para que se consigam efetivar reformas populares.

Piso e não Teto

A busca de ambos os movimentos pela garantia universal de direitos e o exacerbamento da

democracia leva, inevitavelmente, à problematização sobre a possibilidade da institucionalização, de
subsunção à lógica da política tradicional e estatal que pode lhes enredar nas tramas da burocracia,
interna ou externa.

Isto remete, uma vez mais, a grande capacidade do capitalismo de absorção e recuperação do
conflito social. No caso atual brasileiro, especialmente ao se tratar de um governo com largo vínculo
e experiência com as lutas de esquerda e de um presidente com notável carisma entre os setores
populares. No caso zapatista, se há uma autonomia do movimento que impede uma recuperação
direta pelos canais institucionais, o governo busca dividir os pueblos indígenas ao promover obras
públicas e distribuir recursos em comunidades não zapatistas, além de constantes incursões
militares e a existência de grupos paramilitares que ostensivamente ameaçam a população. Mas, é
importante aclarar que o fato de haver participação (direta ou indireta) do movimento em instâncias
do governo não significa por isso uma institucionalização automática ou a falta de autonomia.

Para Brancaleone e Chaguaceda (2010), o MST tem grande pendor governista e a reforma
agrária defendida por ele, a pesar da bandeira vermelha e de toda a iconografia revolucionária, pode
operar nos marcos econômicos do capitalismo neokeynesiano e a legalidade do Estado liberal.

Esta análise vem em encontro com a observação do diretor-geral da Associação Brasileira de

Informação (Abin), Wilson Trezza, que afirmou que a agência monitora o MST mas acredita que
o movimento é composto por correntes bastante moderadas, que crêem na negociação política e
ações mais violentas não seriam a prática predominante no movimento, ainda que talvez exista
uma pequena parcela que acredite em tais formas3 .

Contudo, a perspectiva de movimentos predominantemente constitucionalistas e inseridos

dentro da lógica do Estado, contrasta com um pensamento estratégico que parece estar tornando-
se dominante na maioria dos países, sobretudo após o fim da Guerra Fria, que passa a preocupar-
se primordialmente com o “inimigo-interno”, que através do emprego da tecnologia, das idéias,
dos meios de comunicação e da força militar poderia atacar a sociedade para conquistar a mente
e o coração da população, numa guerra de quarta geração, conforme definição do general Carlos
Alberto Pinto Silva (2009). Na mesma linha, os ex-secretário de Justiça e ex-embaixador mexicano
na Itália, Mário Moya Palencia (COSTA 1999), afirma que o EZLN associou-se a diversas ONGs
internacionais para realizar o que ficou conhecida como a primeira experiência efetiva de “netwar”.

2 MST Informa, ano VIII, nº 174 de 09/10/2009.

3 Novo diretor da Abin afirma que o MST não é violento. Jornal O Globo, 15/10/2009.
 Essa Guerra em Rede Social (GERS)4 , travada por movimentos sociais e grupos militantes da
sociedade civil, na perspectiva do general brasileiro, deve ser motivo de atenção do governo,
constituindo-se como alvos potenciais para uma possível GERS “[...] as questões ambientais,
indígenas, e sociais (como o racismo e as atividades do MST)”5 .

Para além de devaneios pós-modernos que classificam, por exemplo, o conflito em Chiapas
como uma guerra puramente informacional e somente de palavras6 , a análise tanto do general
quanto do ex-secretário de Justiça e ex-embaixador, tem o mérito de pontuar conscientemente a
luta de classes que caracterizam esses conflitos, numa conjuntura de tentativa de criminalização
dos movimentos sociais, associando-os ao terrorismo e ao banditismo.

Contudo, não nos parece que sejam antagônicas as duas perspectivas apresentadas (de
institucionalização e acomodação ao aparato institucional, ou de um novo front de batalha interno),
pelo contrário, acreditamos que elas são inclusive complementares, pois corresponde a dupla faceta
da dominação hegemônica, de coerção e assimilação, de absorção e recuperação dos conflitos
sociais.

Por essa lógica, também internamente aos movimentos deve se apresentar esse embate,
inerente a qualquer processo de luta, de forças que tendem à burocratização e à autonomia.

A primeira vista pode parecer que o EZLN nega qualquer relação com o sistema político
mexicano, enquanto o MST tem uma relação de dependência com o Estado brasileiro, ou ao menos
de não autonomia, porém, uma leitura mais atenta demonstrará que a relação de ambos com o
Estado e a sociedade que fazem parte são complexas, dinâmicas e múltiplas e que é necessário
sempre ter presente a correlação das forças sociais e políticas em conflito, as oportunidades e os
desafios colocados.

A perspectiva de total negação do EZLN em relação ao Estado parece ser mais conjuntural e
um anseio de certos intelectuais, do que um princípio rígido do próprio movimento. O atual momento
de negação da política em moldes partidários e eleitorais corresponde, em nosso ponto de vista, a
uma leitura crítica dos zapatistas quanto ao fato de que as reais possibilidades de mudanças que os
insurgentes exigem não poderem ser impulsionadas por esse mecanismo e da necessidade de se
criar novos e efetivos canais democráticos e de luta. Como alternativa, o EZLN propõe a articulação
e mobilização dos setores sociais desde baixo. Mas, uma análise histórica do desenvolvimento
das formas de luta do zapatismo ao longo dos seus 16 anos mostrará que os insurrectos, não por
poucas vezes, procuraram influir nos caminhos da política nacional recorrendo ao apoio a partidos
oposicionistas, ao parlamento, e negociações com o governo. Ainda que isto não signifique prejuízo
aos ideais organizativos horizontais zapatistas.

Em relação ao MST, quanto ao sistema político que almejam:

Queremos um país que crie e utilize permanentemente mecanismos de participação e

decisão direta da população, nas várias instâncias de decisão do poder político e social,
construindo uma verdadeira democracia popular participativa. É preciso regulamentar os
plebiscitos, referendos e consultas populares para tomada de decisões de importância
para o povo. Defendemos uma ampla reforma política que garanta liberdade de
organização política e partidária, financiamento público exclusivo das campanhas
eleitorais em todos os níveis, controle da propaganda mentirosa, fidelidade partidária,
revogação de mandatos pelo voto popular, fim do sigilo bancário, patrimonial e fiscal de
4 Em contraposição a ciberguerra (conduzida através de alta tecnologia militar travada por dois Estados), a guerra
em rede é travada de modo assimétrico por um Estado e grupos organizados em rede (que pela definição podem
ser terroristas, criminosos, movimentos sociais e grupos militantes da sociedade civil), através
5 Grifo nosso.
6 Debruçamos-nos anteriormente neste assunto, HILSENBECK FILHO, 2009.
 todos os candidatos e de todos ocupantes de cargos públicos, em todos os níveis. Ajuste
dos salários de todos eleitos equivalente à média dos ganhos dos servidores públicos 7.

É num contexto de suposta crise, não apenas do capital (simbolizada pela crise econômica)
ou da esquerda (exemplificada na falta de capacidade de dar respostas organizativas e políticas
a reestruturação do processo produtivo), mas também da crise ecológica e de descrença de que
o progresso e o desenvolvimento são inerentemente positivos e que trarão em seu bojo benesses
para a humanidade que compensarão agruras passadas e presentes, que estes movimentos
sociais atuam. É nesta condição de transição histórica, em que os elementos de uma herança
iluminista que glorificava a modernidade mais se assemelham aos espólios falidos que ninguém os
reivindica, que estes movimentos devem encarar a dicotomia de construir um mundo novo, com os
elementos próprios da complexa dinâmica do mundo atual. Inventar e reivindicar direitos, lutar pela
sua concretização, protestar pela sua não aplicação são estratégias que ao mesmo tempo em que
buscam a ampliação do âmbito da cidadania e questionam os limitados horizontes deste sistema
social, pode se restringir a institucionalização dos conflitos.

O que coloca a necessidade de encarar o debate prático acerca da superação do modo de

produção capitalista, com todos os riscos daí advindos de recuperação e institucionalização de
suas lutas, tendo que atuar numa dupla vertente, no tempo cotidiano da ação política imediata e,
de forma mais ampla, no longo tempo das transformações sociais históricas.

Numa nova conjuntura em que ocorreram profundas mudanças na composição do próprio

capitalismo e da classe trabalhadora – e em que ocorrem densas modificações nas relações de
produção no campo, hegemonizadas pelo agronegócio – é imperioso aos movimentos sociais que
eles consigam interpretar essas transformações e encontrem novos formatos de organização e
relações sociais que possam ir para além dos contornos até então experimentados. E na práxis
destes movimentos, se faz fundamental que aliem, com a prática que desenvolvem teorias que lhes
possibilitem nortear os seus objetivos e leituras de mundo. Neste sentido, é importante perceber
se há a permanência de mecanismos que evitem que ocorra a separação entre “direção” e “base”,
o que significa dizer que se na prática, e nas contradições internas dos movimentos, prevalece a
democracia como motor de seu dinamismo.

As referências a democracia, enquanto poder popular, não se limitando apenas ao plano

de programas e do discurso, deve ser vivido em suas práticas cotidianas. Tanto o MST, como o
EZLN, possuem sua base social a partir da qual organizam a ação coletiva pelo fato de deterem
alguns meios de produção, com ou sem a concessão estatal, e de onde efetivam os germes
de transformações substancias nas formas de organização. É, portanto, nas comunidades,
assentamentos e acampamentos, que se impulsionam a luta pela igualdade de gênero; o combate
ao racismo; práticas coletivistas e democráticas de decisões; programas autônomos de saúde e
educação.

Estes dois movimentos, com trajetória similar e estratégias distintas, surgiram baseados não
em programas eleitorais ou políticos tradicionais, mas afirmavam o que pretendiam fazer conforme
iam construindo, na prática, o caminho a percorrer, isto é, davam concretude aos seus programas
coletivos, seja em seus assentamentos e acampamentos, seja em seus “caracóis” e territórios
autônomos em rebeldia, a partir de suas próprias práticas objetivas. Materializando um processo
educacional de viver a democracia pela ação, na luta para superar as desigualdades sociais e
econômicas.

Ao não reproduzir a democracia como um simples procedimento político ou um conjunto

formal de condições esses movimentos promovem uma cidadania ativa e reflexiva que coaduna
com modalidades sociais mais democráticas e participativas. Criam formas de participação cidadã
para além da eleitoral, satisfazendo assim, o anseio de parcelas da sociedade de pertencimento
7 www.mst.org.br
e realização de uma ação direta, recolocando a política nas mãos dos cidadãos comuns. De
igual maneira, estes movimentos impedem que se invisibilize as expressões do conflito social,
ao mobilizarem e organizarem os setores populares revelando, uma vez mais, que a história está
bem longe do seu fim, e que ela ainda se move, pelo conflito e pela luta de classes. Conflito que é
constituição do próprio processo democrático.

Existe um ethos no zapatismo e no MST de que os sujeitos se formam na luta, de que os

processos de luta são espaços de politização, de que as conquistas são fruto da organização e
da ação dos “de baixo” e não dádivas ou legados do Estado, que as pessoas devem se mobilizar
constantemente para a garantia e o exercício dos seus direitos8 . Desta forma, a ação autônoma
das massas populares cria um novo espaço público que contém os germes de uma sociedade
mais justa e igualitária. Estendem assim, a democracia para patamares da vida cotidiana, pois
a soberania não pode ser uma caixa mágica que só se tenha para passar a terceiros de tantos
em tantos tempos, ou se vive ela, nos aspectos e espaços principais da vida moderna, isto é, no
trabalho, na escola, nas relações familiares e sociais, econômicas e políticas, ou ela continuará a
ser mero método e procedimentos, um engodo para limitar a efetiva participação popular.

A perspectiva de que esses movimentos fortalecem o processo de democratização de suas

respectivas sociedades (e mesmo para além delas, através da ressonância que impulsionam) tem
que ser entendida no contexto próprio em que ocorrem suas ações e os inimigos e as barreiras
que enfrentam. Seria ingenuidade se ater somente as estruturas convencionais do sistema político
democrático, restringindo este a mecanismos formais de definição. Em sociedades endemicamente
desiguais, com práticas contumazes de violação dos direitos humanos, através de prisões
arbitrárias, assassinatos, torturas, ameaças de morte, despejos violentos, incursões militares,
grupos paramilitares, fraudes eleitorais, monopólios dos grandes meios de comunicação comerciais
e tentativas constantes de criminalização dos protestos sociais, esses movimentos são sopros de
vitalidade democrática que podem influir decisivamente para a construção e consolidação de uma
potente e engenhosa sociedade civil, ao incorporarem e organizarem setores marginalizados da
população, ao rearticularem a classe trabalhadora.

Desta forma, eles dão rosto e voz, isto é, existência social para a multiplicidade de atores que
lutam e resistem, ou apenas sobrevivem, mas são igualmente cobertos pelo manto do anonimato
que o termo “pobreza” ou “excluídos” os retrata oficialmente, como números e estatísticas, objetos
de políticas em relatórios, teses e propagandas. Rompendo a distinção não escrita, mas oficial de
cidadãos de segunda categoria.

Mesmo com suas contradições e ambigüidades, o MST e o EZLN buscam ampliar, construir
e inventar a democracia, dando-lhe um conteúdo mais concreto, econômico e social, mais próximo
aos de baixo, na busca pelo exercício do poder-popular.

Mas, tal qual a face de Janus, essa é apenas uma da dupla perspectiva destes movimentos.
Por um lado, a necessidade de atender a situações cotidianas concretas, de dar soluções imediatas
para seus problemas de reproduzir a vida nas mais duras condições, os leva a reinventar e
aprofundar a democracia, a serem promotores da cidadania e da democratização social, a lutarem
pela consolidação e avanço nos direitos conquistados historicamente mas jamais exercidos. Por
outro lado, ao não enveredar pelo simplismo idealista e messiânico, nem se perpetuar no imobilismo
pragmático, este processo de conquistas e lutas os faz lançar as bases de uma sociedade não
capitalista.

Essa dupla perspectiva, por sua própria característica, ganha outros desdobramentos,
8 No caso zapatista isso se torna mais do que evidente pelo fato das comunidades terem que pegar e manter
empunhadas suas armas para a defesa de seus direitos. Quanto ao MST, conforme Marina, da Direção Nacional,
mais de 70% dos assentamentos no país foram fruto de ocupações diretas de terra (Informação oral, São Paulo,
19/01/2009).
entrelaçando lógicas diferentes, às vezes até mesmo, mas não necessariamente, contraditórias. Pois
estes movimentos são compostos por grupos e indivíduos heterogêneos, que estão constantemente
investindo novas significações e trajetórias históricas, não homogêneas, ao seu próprio processo de
desenvolvimento. Não se movendo por uma simples resposta de sobrevivência contra a pobreza,
tampouco identificando os sujeitos envolvidos nestas lutas como a emergência do “novo sujeito
social” herdeiro e promotor da transformação (MERKLEN, 2002), (DOBRY, 1998), neste caminhar
eles estão a conscientizar e organizar amplos setores da sociedade; estão a vivenciar práticas de
solidariedade, respeito, coletivismo e democracia que dificilmente não conformarão parte de seus
costumes.

Assim, a reforma agrária e os direitos indígenas, ou a democracia, liberdade e justiça

reivindicados por estes movimentos, deve ser entendido como o piso e não o teto do sistema social
almejado por eles.

Se no discurso os políticos mais à direita ou à esquerda se confundem, há que se observar as

práticas e formas organizativas democráticas realmente exercidas, neste ponto, o MST e o EZLN
têm muito que ensinar a toda a sociedade

Estão a cultivar a semente da esperança que tende a germinar na flor de uma nova sociedade
e de novos seres humanos.

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Aprendizajes políticos de los jóvenes de Medellín. Reconfiguración cotidiana de la política
para democratizar la sociedad 1

Deicy Patricia Hurtado Galeano

deicyhurtadog@yahoo.com.ar
Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia
Medellín, Colombia

Introducción
Investigadores, activistas de movimientos sociales y ciudadanos latinoamericanos hemos
estado constatando que no nos sentimos incluidos en los universalismos éticos ni en los
nacionalismos estatales2 construidos por la modernidad occidental, sentimos que algo de ese
vestido o de esos ropajes –llámense epistemológicos, teóricos, culturales o políticos- no nos queda
bien. Las corrientes críticas del pensamiento nos han ayudado a entender que esto es así y que no
por ello tenemos que persistir en esculpir nuestros cuerpos para llegar, algún día, a la medida justa
que esos ropajes imponen.

Muchos son los actores, procesos y escenarios donde se pone en evidencia el malestar con
estos moldes y con los sastres que los fabricaron, pero en esta ponencia me ocuparé de unos
actores: los jóvenes, y de un escenario: la política. Porque si algún actor social ha persistido en
mostrar las fisuras del patrón cultural universal han sido ellos y el espacio hacia el que han enfilado
con mayor fuerza su repudio y hastío en las últimas décadas es el de la política convencional, con
sus representantes y formas de organización jerárquica, con sus hábitos y costumbres clientelistas y
corruptas, con sus emblemas y símbolos que parecen no significar ya mucho para esta generación.
Repudio que ha llevado a muchos a abdicar de la política y a muchos otros a ensayar modalidades
distintas de actuación política, al punto que autores como Maffesoli (2005) los han catalogado
como las figuras emblemáticas de la transformación contemporánea de la política. Es justamente
de estos últimos jóvenes y de sus expresiones re-configuradoras de la política en lo que queremos
poner la atención.
Esta ponencia está basada en los resultados de la investigación Jóvenes, participación política
y formación democrática y tiene como propósito presentar algunos de los hallazgos más importantes
sobre las formas de expresión y comunicación que un sector de jóvenes de Medellín han construido
no sólo para mostrar la estrechez de la política sino para exponer en distintos espacios públicos
sus formas particulares de hacer política: la música, el grafiti, el teatro, las artesanías, los medios
de comunicación alternativos, la agricultura orgánica y las estéticas corporales. Jóvenes que están
articulados a diversas formas organizativas: Red Juvenil, OtraEzcuela, Desadaptadoz, Punkies y
Cerebro, Crew Peligrosos, Crisálidas, Arte Ambigua y Revolución de la Cuchara.

Se trata de un ejercicio descriptivo y analítico de esa multiplicidad de escrituras, lenguajes,

discursos y acciones que hacen parte de los aprendizajes políticos de los jóvenes para mostrarle
a la sociedad que nos son ciudadanos inermes o apáticos, sino sujetos que están renovando las
concepciones dominantes de la política y de la ciudadanía, pero sobre todo que están luchando por
el reconocimiento de sus identidades y especificidades, sin olvidar la necesidad construir un mundo
mejor (perspectiva de futuro) desde la esfera más cercana e íntima (ellos mismos) que requiere de
la experiencia común (el nosotros).

Aunque por razones de espacio no podrá desarrollarse en este texto el corpus teórico que
acompaña esta investigación, conviene precisar que nos apoyamos en una concepción ampliada y
contextualizada de la ciudadanía que, sin desconocer la importancia de su dimensión prescriptiva y
jurídica, pone el centro de atención en su comprensión como experiencia y ejercicio cotidiano, como
1 La investigación de la que se deriva esta ponencia fue financiada por Colciencias, la Universidad de Antioquia y
la Universidad Central. Código No. 20304018.
2 Esta crítica a los particularismos universalizados y de las vías únicas de conformación del Estado puede ampli-
arse en: Zapata-Barrero ( 2001); Habermas (1999); Maffesoli (2005).
lucha permanente3 ; pues es esta concepción la que permite reconocer prácticas invisibilizadas,
actores excluidos, voces silenciadas y sujetos infravalorados en su capacidad de actuar con otros,
es decir, de emprender una acción política que haga de la democracia más que un régimen político
una forma de vida. Así mismo ha sido necesario recuperar la perspectiva agonística de la política,
que no es sólo consenso también es disputa y contradicción, que nos advierte sobre la necesidad
de una aproximación culturalista de la política; es decir, nos ha llevado a superar la concepción
de la cultura política como la condensación de las creencias y preferencias de la opinión pública
mayoritaria (medible a través de encuestas), para acercarnos a la idea de aprendizajes políticos
que aluden a ese entramado profundo en el que anidan y se forman las representaciones simbólicas
que hacen inteligible la realidad y orientan la acción política4 .

Un marco analítico que nos pone de presente la subjetividad y la perspectiva del actor del
proceso político, que permite contrarrestar las tendencias homogeneizantes y generalizantes para
rescatar la voluntad de esperanza (Bermudo, 2001) que cotidianamente construyen distintos actores
y grupos sociales. Por eso la opción metodológica ha trasegado por dos sendas: la reflexividad
dialógica que propone la realización de una investigación con los jóvenes, no sobre los jóvenes;
y las narraciones como posibilitadoras de la comprensión de sus experiencias y de sus universos
políticos5 .

En lo que sigue se expondrán algunos elementos encontrados en las experiencias de los

grupos juveniles que dan cuenta de la forma como están redimensionando la política a través
de modalidades del quehacer político distintas a las del modelo de la democracia representativa,
desde ellas los jóvenes en Medellín están otorgando otros sentidos a la política y están pugnando
por ensanchar el demos de una ciudad que se ha debatido entre la pobreza, la exclusión y el
conflicto urbano.

1. La denuncia de los malestares con la sociedad y con la política

Aunque muchos hablan de la falta de consciencia de los jóvenes sobre la realidad social que
les ha tocado vivir, lo que se condensa en frases como “¡usted no sabe en donde está parado!”,
o en preguntas como “¿en qué país cree que vive?”, lo cierto es que nuestro acercamiento a las
experiencias de jóvenes nos ha mostrado las capacidades que han desarrollado para identificar las
situaciones de injusticia e inequidad a que se enfrentan, empezando en las esferas más íntimas
(las relaciones amorosas, familiares y vecinales), pasando por los contextos de la ciudad y del
país (las dinámicas violentas pervivientes), hasta llegar a escenarios estructurales y globales (la
dependencia y la pobreza generada por el sistema capitalista).

“[...] la aparición de diversas formas de violencia, tanto en el ámbito rural como urbano.
Surgieron los grupos de justicia privada, las milicias, el sicariato”. Fue justamente esta situación la
que exigió una nueva expresividad musical. El rock era el sonido a imponerse, con el que una gran
cantidad de jóvenes se identificaron. Pero además, hijo de éste, nacía una vertiente, que como
todo hijo se declaraba rebelde y aún más contestataria y visceral, era la “generación punk”. En
los barrios populares, en particular, este nuevo lenguaje cayó como anillo al dedo a una juventud
obligada a sobrevivir en condiciones hostiles con déficit de vivienda, de salud, de educación”. (Taller
contextos)

Lo anterior logra verse claramente cuando en los talleres de la memoria, los integrantes de los
grupos evocaron los contextos de violencia como los motivos que impulsaron a la conformación de
3 Para una ampliación de esta concepción de la ciudadanía, véase: Naranjo, Hurtado y Peralta (2001); Uribe de
Hincapié (1998); Guerra (1989); Tilly (2004).
4 Para esta concepción de la política, véase: Lechner (1997); Martín- Barbero (1997); Uribe de Hincapié (2008);
Morán (1996).
5 Esta apuesta metodológica está sustentada en: Reguillo (1998); Ghiso (2000); Guber (2001). Para reconocer la
voz de los jóvenes se realizaron: entrevistas grupales, talleres de la memoria y observación participante.
la mayoría de estas organizaciones. Contextos que para los jóvenes han sido agenciados por los
grupos armados, las bandas delincuenciales y el Estado mismo como perpetradores y perpetuadores
de las múltiples violencias que ha enfrentado la Ciudad y el País. Contextos de violencia y exclusión
que se producen y reproducen en la esfera íntima del amor, la familias y el vecindario; por ejemplo,
narraban cómo vestirse y peinarse distinto, gustar de otras músicas y ritmos, tener otros rituales
y prácticas los ha convertido en objeto de señalamiento, de estigmatización, de exclusión y hasta
de eliminación física. Esto se evidencia en que estos jóvenes han sido perseguidos por actores
tradicionales como la iglesia católica y por los emergentes como los grupos armados paramilitares
por el rechazo al militarismo de la sociedad colombiana, así como por la búsqueda de relaciones
equitativas entre hombres y mujeres, entre los seres humanos y la naturaleza y por la visibilización
de la “podredumbre” social.

“Los políticos representan intereses particulares, esto incluye empresas del sector privado
y actores armados. La administración municipal atiende sólo a los líderes comunitarios de la
“maquinaria”. Hay ausencia de espacios de participación, la paramilitarización, la politiquería, el
clientelismo y la corrupción han llevado al desfalco de las finanzas públicas por la permanente
utilización de recursos con fines particulares. El Municipio presenta un continuismo de los líderes
políticos tradicionales […], lo que hace imposible que existan espacios para la diversidad política.
[…]. Nosotros nacemos como una crítica a las formas tradicionales de hacer política”. (Taller
contextos)

En síntesis, los jóvenes tienen aprendizajes que les permite tener conciencia de la situación
conflictiva en que se desenvuelve su vida y la de sus grupos, lo que genera en ellos preguntas
y cuestionamientos sobre lo que ocurre, sentimientos de inconformidad y necesidad de construir
alternativas. Tal como lo dice Pilar Riaño (2006) la violencia no sólo como impronta en la memoria
de los jóvenes que los obligó obedecer, sino que también los ha incitado a la acción mediante la
organización): “[…] el arte es el camino al cambio de la cultura; la cultura es lo más peligroso que
hay. Un pueblo culto, inteligente no se deja oprimir. Luchar por la vida es un acto político cuando
existe un sistema que quiere negar la vida. Eso es peligroso para los Estados” (Taller acciones
políticas).

Para estas organizaciones ni el temor generado por la violencia, ni las sistemáticas formas
de exclusión e infrareconocimiento los paralizó, por el contrario asumieron el reto de la acción que
les permitiera salir del círculo vicioso que los ha visto a la vez como víctimas y como victimarios
de este contexto de violencias: “[los grupos en general] no queremos hacer cosas tradicionales,
pero esto implica una acción nueva, las transformaciones culturales son lentas” (Taller acciones
políticas). El sentido político, entonces, se desprende de su capacidad para reconocer y denunciar
los malestares de los jóvenes con la sociedad (violencias, pobrezas) y con la política (referentes y
prácticas políticas excluyentes, autoritarias, corruptas) que se constituyen en motivos para actuar.

2. La decisión de emprender la acción

En resonancia con lo antes planteado, las acciones que despliegan los grupos surgidas de
sus experiencias de exclusión e invisibilización, no sólo les ha permitido ver de frente y denunciar
los problemas de la ciudad, sino también alimentar de manera diferente los debates sobre dichos
problemas: con las letras de sus músicas, los grafitis, los performances y el teatro, con las artesanías
y el trabajo de la tierra, con las marchas y acciones directas, con las prácticas pedagógicas libertarias,
con los blogs; en últimas, han aparecido en el espacio público con herramientas y dispositivos
distintos al voto, a la filiación en el partido, a la representación política, al consumo irreflexivo de la
noticia política.

La primera herramienta, alude pues a articularse con otros, a organizarse y construir

grupo para trascender la soledad y el individualismo que impone la sociedad contemporánea. Sus
organizaciones son, pues, una primera forma de buscar un sentido social vinculante, un nosotros
a pequeña escala que se va ampliando cuando se articulan con grupos de pares para defender
intereses propios de los jóvenes. Articulaciones claramente visibles en el caso de la objeción por
conciencia y ligado a ello la prevención del reclutamiento ilegal de menores, lo que le ha permitido
a los jóvenes tener un motivo de lucha propio que cohesiona a muchos sujetos y organizaciones
locales, nacionales e internacionales.

Este impulso a la organización se expande aún más cuando han encontrado que sus luchas
no pueden desconocer las otras que se libran en la Ciudad y en el País, porque sus necesidades e
intereses como jóvenes están atravesados por su situación de pobladores urbanos, pertenecientes
a sectores populares, por la condición de género e identidad sexual: “Hay […] otras actividades que
no han sido tan características de la Red, pero digamos que con eso empezamos a meternos en lo
de las causas estructurales, como por ejemplo la articulación de red de organizaciones comunitarias
de Medellín” (Entrevista grupal a organización).

Es esto lo que les lleva a constituir redes de acción conjunta relacionadas, por ejemplo, con
la desposesión de derechos sociales y económicos (la movilización por el acceso universal y
democrático a los servicios públicos básicos, las plataformas de economía solidaria), la reivindicación
de derechos colectivos (el referendo por el agua, la redistribución de la tierra, la ruta pacífica de las
mujeres y la movilizaciones ambientalistas). Redes de trabajo y cooperación conjuntas que generan
aprendizajes internos a la organización como el fortalecimiento de confianzas y afianzamiento de
capacidades, y externos que aluden a la apertura de caminos para el reconocimiento ante públicos
más amplios que les obliga a cualificarse políticamente, pero sobre todo, porque ese es el camino
para construir con otros –similares y distintos- un proyecto de sociedad que exprese la diversidad:
“Hasta el momento hemos logrado consolidar fuertes lazos de cooperación, confianza y amistad
con otras organizaciones que nos han permitido adelantar propuestas conjuntas de comunicación,
formación y movilización en nuestra ciudad.” (Entrevista grupal a organización).

Algunas agrupaciones juveniles están trabajando por lograr que desde la especificidad de los
jóvenes y de sus formas de organización y expresión se construyan mediaciones con otros grupos,
con otros movimientos y sectores sociales que permiten conjurar la fragmentación y segmentación
que se le ha endilgado al movimiento juvenil cuando este se ha encerrado en sus propias formas
y espacios de acción. Mediaciones que se concretan en redes, alianzas y trabajo cooperativo
necesarias para hacer más fuerte esa voz inconforme con el estado de cosas, con las situaciones
de injusticia que se han naturalizado y para avanzar en el esclarecimiento del proyecto futuro.

La segunda herramienta tiene que ver con la comunicación. En contraposición al

silenciamiento generalizado producido por la sociedad mayor y por los medios masivos de
comunicación, una apuesta decidida de las agrupaciones juveniles está relacionada con el diálogo,
con la comunicación interpersonal que pasa por el encuentro cara a cara, pero también por el uso
de medios y tecnologías comunicativas (los blog de los grupos, el chat, el correo electrónico, el
celular). Para los jóvenes, la comunicación alternativa es la forma de intercambiar información, de
plantear y discutir posturas que reclaman un lugar en la vida grupal, de manifestar inconformidades
y de expresar sentimientos y pensamientos ante el colectivo. Los integrantes de las agrupaciones
también ven la comunicación como mediación para hacer una coordinación social de la acción
y para vislumbrar sueños, utopías, esto es, para proyectar la acción. Con la comunicación y los
mensajes que construyen quieren conjurar esa costumbre de la sociedad mayor de acallar su voz
amparada en la minoría de edad, de relegarlos al lugar de consumidores pasivos de la información
o de minimizar sus posturas bajo el rótulo de fábulas pasajeras de rebeldía.

Aunque reconocen el peso que hoy día tienen medios como el internet en los procesos
juveniles y sus potencialidades para el acceso de cada miembro a la información, no desconocen
la despersonalización e individualización que generan, por eso valoran el encuentro cara a cara, las
reuniones grupales donde es posible palpar los sentimientos y dejarse contagiar por la sensibilidad
del otro: “Lo dialógico es lo político, el proceso de intercambio. El carácter dialógico de las acciones,
del hacer con otros, eso hace las acciones políticas porque el diálogo conduce a la acción, a la
elaboración. […Lo dialógico apunta a no reproducir lo mismo. Lodialógico permite conocer al otro y
pensar por sí mismo.” (Tertulia acciones políticas).

Aquellos grupos que tienen un trabajo fuerte a través de los medios virtuales, plantean que
uno de los retos cuando producen piezas informativas es transmitir con claridad el mensaje, pero
se esfuerzan en que esos mensajes estén cargados de sensibilidad y emotividad, para ello apelan
a la utilización de símbolos, de signos que potencian mediante las técnicas artísticas y del diseño
gráfico. Esa es su manera particular de que las propuestas y puntos de vista de los jóvenes hagan
parte del foro público, para visibilizar su voz y lograr permear a los públicos a los cuales se dirigen.

La tercera herramienta: expresarse estéticamente, ponerse en escena cargados de otros

símbolos y signos para contrarrestar la cultura política y la opinión pública dominante mediante
unos universos simbólicos subalternos. Para la mayoría de estos jóvenes el arte, la estética es
una dimensión constitutiva del ser humano mediante el cual construyen su identidad y se ponen
en interacción con otros sujetos, que han constituido su universo simbólico a partir de experiencias
sociales distintas. Esa constitución de la identidad mediante la estética, empieza por sus propios
cuerpos cuando los integrantes de los grupos musicales, por ejemplo, tatúan su piel, cuando usan
determinados atuendos, objetos, colores y con esa estética corporal irrumpen en el espacio público
para declarar autonomía, así como en búsqueda de reconocimiento desde la distinción en una
sociedad homogeneizante.

“Cada uno tiene su forma de protestar, me parece a mí, yo en mis letras tengo una, que es
la que vivo, pero mis temas tienen sus cosas muy políticas, pues hacen referencia a lo que pasa
actualmente con el Estado”.

“Claro, si yo quiero ser violento con mi baile, yo interpreto que soy violento con mi baile. Es que
el baile es una forma de expresión que usted cuando la ve dice este muchacho está interpretando
un animal, o está interpretando un baquero, o un pillo” (Entrevista símbolos y rituales).

0La apuesta estética se concreta también en los espacios donde tienen lugar sus experiencias
grupales: las casas o sedes, el ensayadero, el taller de artesanías, la huerta, los espacios de reunión
y trabajo, se van llenando de objetos, pinturas, dibujos, carteles, en su mayoría elaborados por los
propios jóvenes, con lo que construyen una escenografía propicia para activar las sensibilidades
propias y ajenas, pues tienen claro que la política tradicional está hecha de un lenguaje que
no convoca a los jóvenes: “El arte tiene una misión política, es una forma de expresión, es una
posibilidad de hacerle llegar a los jóvenes una información” (Taller contextos).

Permear la esfera pública material y virtual a través de mediaciones estéticas representa para
la mayoría de estas agrupaciones un objetivo claro: formar y transformar a sus públicos jóvenes,
sensibilizar para transformar actitudes, comportamientos y representaciones arraigadas, para lo
que se requiere fortalecer la capacidad de argumentar desde las líricas y el canto; saber expresar el
descontento frente a la situación social con el cuerpo en la danza y el teatro; activar la interpretación
del grafiti utilizando los trazos, símbolos y colores apropiados.

Pero todo esto, más que el goce personal de la expresión y la experiencia íntima, implica
recuperar el sentido político de las expresiones artísticas y su potencialidad para tocar las capas
profundas de la cultura donde están instaladas pautas de comportamiento social y político, también
para cuestionar y trastocar esas pautas porque el papel que tiene en los procesos de construcción
de identidad de manera reflexiva, por la capacidad que históricamente ha tenido el arte para leer
el momento presente y anticiparse a los acontecimientos y a decir lo que muchos otros callan,
porque en él también se condensan propuestas y perspectivas de transformación: “La expresión
del arte está destinada a llegarle a otro. [Y] el otro es lo que indica o señala el carácter político
de las acciones. Es naturaleza del arte ser político. En el sentido en que el arte expresa. Toda
expresión del hombre es política, el arte es expresión. El arte no es sólo denuncia y crítica, también
es propuesta y transformación” (Taller acciones políticas).

3. La necesidad del reconocimiento de las subjetividades

Los jóvenes que participan de estas experiencias reivindican la heterogeneidad, la diferencia,

sus propios estilos de vida e identidades, pero no quieren caer en la guetización, en la conformación
de compartimentos estanco, de particularismos que hagan impensable los proyectos comunes. Están
viviendo nuevas formas de sociabilidad que reivindican la subjetividad, pero no el individualismo
egoísta, es decir, asumen que los compromisos colectivos sólo podrán fortalecerse en la medida en
que se haga un trabajo desde el reconocimiento que el sujeto haga de sí mismo y del reconocimiento
recíproco, de lo que depende el fortalecimiento de la capacidad de acción (agencia del sujeto) y,
por tanto, los procesos de vinculación a los proyectos comunes. Para la realización del proyecto
común se requiere la autorrealización a partir de valores y sentidos construidos desde la libertad y
la autonomía y no como algo que se tiene que asumir, aceptar y reproducir.

A pesar del riesgo que ello implica, les interesa sentirse y aparecer en su entorno inmediato y
distante como diferentes, pues es ponerle a la sociedad la evidencia del “otro”, de que hay quienes
están dispuestos a “salirse de la fila”, de los estándares y prototipos de la sociedad normalizada,
de que hay seres y grupos capaces de poner en cuestión los consensos culturales y políticos
de la sociedad mayor. En buena parte de estas experiencias se puede ver claramente esa idea
de reconocer las subjetividades involucradas como una dimensión fundamental de la política,
para algunos de ellos transformar patrones tradicionales de nuestra cultura y del ejercicio de la
política como el autoritarismo, sólo es posible si se trabaja desde esas regiones olvidadas como los
sentimientos, las emociones, las pasiones. “El cambio empieza por uno. Uno transforma su entorno
y de ahí se gestan los grandes cambios. Tenemos un compromiso grande, porque creemos que es
válida la utopía” (Tertulia Rupturas).

Ante la frustración con la política tradicional, han desplegado estrategias para el fortalecimiento
de la creatividad individual, sin dejar de lado el compromiso político. Además de reivindicar la
intimidad y goce estético, sus puestas en escena apelan al contenido simbólico de las expresiones
estéticas como una manera de mover las representaciones tradicionales de la política y los referentes
culturales que al haberse naturalizado y normalizado se han vuelto costumbre y siguen arraigados en
la acción de los sujetos. En esta tarea de fortalecer la subjetividad, algunos de los grupos le otorgan
un fuerte papel a los procesos formativos, pedagógicos a través de los cuales los jóvenes puedan
descubrir otros sentidos y transformar aquellos que resultan contrarios a una vida digna y justa. No
pretenden violentar la subjetividad moldeando conciencias, sino permitir el autodescubrimiento, la
toma de decisiones, la marcha al propio ritmo, la participación y el involucramiento como resultado
de la propia convicción de que el grupo y sus acciones constituyen un universo en el que encuentra
reconocimiento y puede desplegar su subjetividad.

4. La búsqueda de marcos interpretativos para la construcción de la utopía, de la

esperanza

Pese a que de los jóvenes se ha dicho que ellos condensan la incertidumbre y el relativismo
contemporáneos y que son seres sin una ideología clara, que no tienen posición política, ni
perspectiva de futuro, encontramos que estas agrupaciones juveniles realizan un esfuerzo
constante por encontrar esos marcos interpretativos, incluso ideológicos, que le dé sentido a su
vida individual y grupal, que les permita comprender la complejidad social y que puedan orientar su
acción presente y delimitar su proyecto futuro. Aunque es clara la incomodidad de los jóvenes con
las ideologías impuestas, forzadas y con esos marcos estrechos de los esquemas prefabricados,
sus búsquedas ideológicas no se agotan en la dicotomía izquierda-derecha, sino que transitan
también por las sendas del ecologismo, la agroecología, el feminismo, el pacifismo, el anarquismo,
la educación popular, el vegetarianismo, el antiespecismo y el humanismo.

Tránsito que muchas veces se hace de manera simultánea, lo que a ellos mismos los lleva a
reconocer un cierto eclecticismo político, desde el punto de vista ideológico. Pero que les sirve para
darle sentidos a sus luchas por la soberanía alimentaria y la autogestión por el respeto y protección
de la naturaleza, por la equidad entre los géneros, por el anti militarismo y la no violencia, por una
sociedad igualitaria, por una formación libertaria, por el respeto de otros seres vivos, por el respeto
de los derechos humanos. En sus prácticas discursivas y en sus acciones se escuchan frases
como: “el poder con” refutando “el poder sobre”, “hazlo tú mismo”, “ningún ejército defiende la paz”,
“transforma el presente”, “política para inconformes”. Frases ligadas a valores o formas de habitar
el mundo: la solidaridad, el cooperativismo, la autogetión, la autonomía, la equidad, la igualdad, la
rebeldía, la crítica.

5. Unas reflexiones finales

Es posible que en una ciudad como Medellín que ha cifrado todas sus expectativas en la
idea de la competitividad, asuntos como la exclusión social, política y cultural haya dejado de ser
un tema y un problema de discusión pública; sin embargo, es una realidad que aparece a la vista
de todos con sólo echar una mirada a la dimensión económica. Una realidad que se manifiesta
también cuando se pone la atención sobre las estrategias, a veces peligrosamente imperceptibles
y a veces descaradamente directas, de invisibilización histórica de identidades culturales, con sus
respectivas historias, con sus visiones particulares del mundo, del tiempo, del espacio, con sus
concepciones sobre lo correcto e incorrecto, con sus tradiciones, símbolos y rituales.

Esa misma realidad avasalladora que brota cuando nos detenemos a pensar sobre las
estrategias contundentes y radicales de exclusión de múltiples grupos de la comunidad política,
exclusión que ha llegado hasta la completa aniquilación del otro. Indígenas, negros, mujeres,
homosexuales, campesinos, grupos de oposición política y, por supuesto, los jóvenes de Medellín,
conforman ese mapa de formas de vida diversas e identidades culturales subalternas en permanente
pugna con la cultura hegemónica.

Identidades negadas, voces silenciadas, saberes sojuzgados, actores estigmatizados que en

el sentimiento mismo de exclusión e infrarreconocimiento han desarrollado sus potencialidades, se
han reafirmado y han encontrado los motivos para la acción política (Sánchez, 1999) denunciando
la inequidad, poniendo al desnudo la precariedad del rito electoral y de la adscripción partidista, en
fin, planteando la crisis de las tradicionales formas de hacer política.

Al lado de otras identidades colectivas, los grupos y cuerpos de jóvenes vienen pugnando por
el reconocimiento de sus especificidades, configurando otras formas de organización y movilización
y otras prácticas colectivas que ponen en juego la capacidad de autonomía, de cuestionamiento y
la creatividad de los sujetos que en ellas ponen toda su energía y su pasión; las mismas que, si se
miran sin prejuicios, nos están invitando a trazar la senda para hacer que una ciudad como Medellín
se vea obligada transformar las costumbres políticas ancladas en el clientelismo, la corrupción, el
militarismo, el gamonalismo, el autoritarismo, el machismo, la devastación indiscriminda de seres
vivos.

Experiencias políticas jóvenes que, además, le estarían mostrando a la sociedad “mayor” que
su accionar político recorre por nuevos territorios, es decir, que quieren tomarse unos espacios
políticos distintos al del Estado y sus formas de representación: la calle, los parques, la escuela, las
paredes, las tertulias, las quebradas y bosques; pero sobre todo, la subjetividad como ese “espacio
público interior” (Roiz, 2003) que es fundamental a la hora de asumir reflexivamente lo que hemos
sido y lo que queremos ser como individuos y como colectivo.

Decimos, entonces, que los jóvenes no dejan de luchar por su reconocimiento y desde ahí han
estado pugnando por ensanchar nuestra estrecha esfera política, donde es urgente reconocer la
existencia de universos políticos plurales, si es que verdaderamente una ciudad y un país como el
nuestro tienen el propósito de transitar la senda de una sociedad incluyente y democrática.

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 Estado, vivienda y vecinas guías: el manejo de los conflictos territoriales en Barrios
Ciudades
Gonzalo Ibañez Mestres
Universidad Católica de Córdoba
zalo_i88@hotmail.com
Camila Liberal
Universidad Nacional de Córdoba
mellisliberal@hotmail.com
Juliana Hernández
Conicet. Universidad Católica de Córdoba
juliana_hernandez83@hotmail.com

Las políticas habitacionales aplicadas en Córdoba operaron como un dispositivo de desarme

y fragmentación adicional al que se produjo por la desconexión de estas poblaciones de las
condiciones y vías de acceso a la ciudad, ya que a su vez las desvincula internamente, desarma
las instancias de organización colectiva previas y establece nuevos espacios y formas a partir de
los cuales se canalizará la vida colectiva.

Estas políticas dieron lugar a otra relación entre el Estado y los sectores afectados, generando
incluso nuevas figuras en esta vinculación. Una de ellas es el reconocimiento a partir de 2008 de las
“vecinas guías”, mujeres habitantes de los barrios-villas que se trasladaron a los barrios-ciudades
y que actúan como intermediarias entre los problemas de lxs vecinxs y las soluciones gestionadas
por el gobierno a cambio de una “beca” por su trabajo.

Con esta nueva figura generada se produce un mayor desplazamiento en los reclamos
colectivos al reducirse a una gestión individual de los conflictos y demandas, desarticulando la
posibilidad de acciones colectivas para resolver estos problemas acompañando de esta manera
la creciente desarticulación de los lazos solidarios producidos al interior de los barrios ciudades
pos-traslado. Esta forma de intervención estatal podría interpretarse así como una manera más
de desarticular conflictos y atender a las necesidades de los habitantes en su mismo territorio
intensificando aún más este “estar fuera” y negando su pertenencia a la sociedad.

De este modo, lo que se pretende analizar es esta nueva figura creada por el gobierno
provincial en el proceso de relocalización de los barrios-villas en los nuevos barrios-ciudades,
atendiendo a las actividades que les son encomendadas o que asumen por cuenta propia. A su
vez, siendo en cierta manera una manifestación personalizada de la presencia del Estado en los
territorios importa indagar en la manera en que las vecinas guías estructuran el acceso a las y
la aplicación de políticas públicas. Esto permitiría discernir cómo se altera o invisibiliza la lucha
social. Para poder lograr estos cometidos, creemos necesario a su vez vincular el análisis con
las características particulares del trabajo que las vecinas guías desarrollan, sus características
personales, entre otras cuestiones de modo de comprender su naturaleza como figura política.

Este trabajo se enmarca dentro de un equipo de investigación1 más amplio que analiza
la relocalización territorial, la conflictividad social y los procesos de subjetividad política. Se han
realizado entrevistas en profundidad con lxs vecinxs de diversos barrios ciudades, y en este trabajo
se pretende exponer algunas de las insipientes conclusiones.

1 Proyecto “Relocalización territorial, conflictividad social y procesos de subjetividad política”. Dir: Dra. P. Scar-
ponetti; Co-Dir: Dra. M. A. Ciuffolini. www.enelllanotodoquema.blogspot.com
 Introducción

Las políticas públicas, entendidas como mecanismos de “gubernamentalidad”2 , importan una

definición que visibiliza posiciones y discursividades en conflicto sobre aquello que intentan regular.
En ellas es posible identificar las nociones de igualdad, derechos, sujetos, etcétera, pero también
reconocer cómo a partir de y con ellas, se pueden configurar otras y diferentes desigualdades.
Es decir, a través de ellas el Estado institucionaliza la exclusión y concreción de un régimen de
dominación, identificando sujetos como también generando un orden normativo de relaciones
y prácticas. Estas definiciones suponen la inscripción de estos sujetos en el orden estatal,
sometiéndolos a una individuación más precisa del poder soberano (Foucault en Ciuffolini; 2005).

Una de las políticas generadas como continuidad de la implementación del Programa Nuevos
Barrios, “Mi Casa, Mi Vida” es el “Programa de Identidad Barrial para la Inclusión Social”, que importa
también la concreción de relaciones, la modelación de sujetos y la creación de otras instituciones
gubernamentales con presencia constante en los Barrios Ciudades. La aplicación de “Mi Casa,
Mi Vida” y las consecuencias de ella derivadas trajo aparejada la necesidad de establecer otros
mecanismos de intervención que, a diferencia de aquel, permitiera dar respuesta al conjunto de
relaciones sociales generadas pos traslado.

El Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social comenzó a aplicarse a fines de 2008 3,
con el objetivo de crear un reconocimiento uniforme y homogéneo de la identidad del barrio, cuyos
problemas de integración, tras la confluencia de diferentes grupos sociales provenientes de distintas
villas, requirió la atención de los organismos del Estado. Esta consideración hizo que la política
atendiera a la necesidad no sólo de “trabajar sobre la identidad barrial” sino de delinear formas de
apropiación del espacio y de trabajo frente a las demandas de las poblaciones específicas.

En este trabajo nos proponemos analizar en primer lugar, el Programa y la lógica que subyace
a los puntos centrales que en él se proponen. En segundo término, las consecuencias que la
implementación del Programa tiene por un lado, en la configuración de un sujeto particular, las Vecinas
Guías, y por otro, en la gestión de las problemáticas barriales. Y por último, las contradicciones y
conflictos que emergen desde los barrios en oposición a la lógica que se busca imponer.

El Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social: características e intencionalidad.

El Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social tiene como objetivo principal “valorizar,
motivar e incentivar la identidad cultural comunitaria de los pobladores de las Ciudades Barrios”,
junto a una preocupación “conservacionista y de respeto al ambiente”. La manera como este objetivo
se implementa y desarrolla en los barrios configura una relación con el espacio, que instituye un
particular modo de apropiación por parte de los sujetos, a la vez que intentaría generar en este
crisol de identidades solapadas el reconocimiento de un sujeto barrial creado a tal efecto.

Sin embargo, esta política va a señalar la necesidad de incentivar la organización social dentro
de los Barrios Ciudades a través de actividades productivas, sociales y culturales para alcanzar tal
objetivo. Esta organización (cuyas características no son particularizadas ni especificadas en el
texto) constituye el eje transversal de la implementación de la política y es la que contiene mayor
importancia a la hora de analizar las implicancias del programa.

2 Foucault entiende por ellas al “conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, análisis y reflexiones,
los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esta forma bien específica, aunque muy compleja, de poder que
tiene por blanco principal la población, por forma mayor de saber la economía política y por instrumento técnico
esencial los dispositivos de seguridad” (2006: 136).
3 Según las entrevistas realizadas, todos los Barrios Ciudades contaban ya con la implementación de la política, a
excepción de Sol Naciente. En este barrio, la presencia de un grupo de vecinas con un tipo de militancia específica
había puesto en dudas la efectividad del programa para resolver sus problemas y se encontraba debatiendo con
los funcionarios sobre la posibilidad de integrar el grupo de Vecinas Guías
 En primer lugar, esta política va a instituir a diferentes responsables que actuando
coordinadamente deberán responder a las necesidades que del barrio se reconocen: la Unidad
Técnica Barrial (UTB), agentes externos de los barrios con actividades puntuales dentro de los
mismos (directores de escuela, funcionarios del ministerio, responsables de las Plantas Productivas,
éstas últimas son las coordinadoras de las Vecinas Guías); equipos técnicos, profesionales que
llevan a cabo los cursos y actividades promovidos desde los actores; y el equipo de vecinos guías,
vecinos de los barrios seleccionados por la UTB a razón de uno por cada 10 manzanas.

En segundo lugar, va a reconocer 3 ejes sobre los cuales se estructura esta intervención:

* Ambiente: destinado a realizar acciones para acondicionar y cuidar los espacios públicos
y privados a cargo de la Secretaría de Ambiente de la Provincia, que entre otras cosas debería
construir cestos de basura y postes de alambrado olímpico, huertas familiares y comunitarias, y el
mantenimiento de la infraestructura de los espacios comunes.

* Identidad: crear esta identidad cultural comunitaria a través de actividades y expresiones

culturales como la realización de una escultura o mural simbólico representativo, talleres culturales
semanales, cine móvil, fogón cuentero, paseos y visitas a teatros y museos.

* Inclusión Laboral: incluido dentro del “Programa de Capacitación por Competencias en oficios
a Demanda e Inclusión Laboral” y está destinado a jóvenes y adultos desocupados, quienes son los
que solamente pueden participar de esta propuesta. Podrán dictar cursos Instituciones Privadas, el
Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo, la Secretaría de Promoción y Desarrollo Humano del
Ministerio de Desarrollo Social. Se promueve una contribución económica para aquellos que dicten
y tomen cursos o acepten pasantes a través de la vinculación con otros programas laborales de la
Provincia 4.

Las Vecinas Guías y las coordinadoras (pertenecientes a la UTB y funcionarias del Estado)
son en última instancia las encargadas de realizar y concretar los objetivos de la política y llevar
a cabo las actividades propuestas. Las VG son seleccionadas por la UTB entre los vecinos que,
como señala la misma política, “sean reconocidos como líderes barriales que tengan interés y
compromiso por el desarrollo social de su comunidad”. Y en la misma, se reconoce como tarea
“facilitar las acciones del programa en los barrios”. Asimismo, el Estado les va a reconocer una
relación contractual por la labor que desarrollan, a través de una contraprestación en forma de
ayuda económica5 . Es sólo a través de ellas que los vecinos podrán canalizar sus demandas y
poder tener acceso a las actividades que desde esta política se promueven.

Es así como las Vecinas Guías son constituidas como facilitadoras de la aplicación del
programa, que responden y se hayan vinculadas a la UTB. Este grupo de funcionarios que trabajan
con cierta continuidad en los barrios tiene la responsabilidad de implementar la política en estos
territorios. De esta manera, se establece una relación de dependencia entre las VG y la UTB a través
de las coordinadoras, que va a condicionar la labor de las vecinas y la gestión de los reclamos en
estos barrios. El margen de libertad de acción de las vecinas se encuentra condicionado por un lado
a través de lo que la política instituye como responsabilidad de ellas, y por el otro a lo que respecta
en cuestiones de jerarquía y complacencia dentro de la UTB. La posibilidad de respuesta encuentra
entonces su condicionamiento dentro de los parámetros que el Estado termina imponiendo, la UTB
es un aparato gubernamental que media y responde desde las lógicas que éste le imprime.

Desprendido de esta política, se va a reconfigurar un espacio ya establecido en los límites

barriales donde estas Vecinas y su coordinadora podrán receptar y ejecutar respuestas ante las
demandas de los vecinos. Lo que desde el Programa “Mi Casa, Mi Vida” se construyó como Planta

4 Programas de empleo “Familia Joven”, “Igualdad de Oportunidades” o “Trabajo para Todos”.

5 $200 pesos mensuales reciben las VG por cumplimentar con esta tarea.
Productiva6 , donde se desarrollaban actividades de capacitación en oficios dependientes del
Ministerio de Trabajo de la Provincia, adquirirá ahora la nominación de “Consejo Territorial por
la Identidad Barrial” y pasará a depender de la Secretaría de Inclusión Social del Ministerio de
Desarrollo Social. Este corrimiento de las dependencias de los Ministerios contrae una visibilización
del lugar del conflicto y las respuestas ante el mismo que se estaban generando. Mientras que
las respuestas iniciales al traslado de los barrios, que generaron pérdida de puestos de trabajo
y ausencia de nuevas oportunidades laborales7 , intentaron ser paliadas a través de cursos de
capacitación; ahora la centralidad está en generar capacidades sociales de respuesta colectiva
dentro de los nuevos territorios conformados 8.

Esta creación de agentes y la institucionalización de sus acciones busca desarrollar una

organización social dentro de estos barrios de carácter vertical, autoritativo, que responda a las
lógicas del Estado por permear el conflicto social diluyendo la posibilidad de su canalización a
través de la lucha social. Es decir, el Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social importa
un sujeto, instituye su espacio y condensa sus acciones, generando para si una estructura de
relaciones sociales que se materializan en estos modos de gestión de lo público.

Un sujeto que emerge de la preocupación por la realidad de su comunidad, es reconocido por

el Estado distinguiéndolo del común de sus vecinos, como aquél capaz de comprender las diversas
realidades de los habitantes y que puede elevar los reclamos de manera particularizada hacia el
mismo. Es también quien interviene en la configuración de estos sujetos habitantes de los barrios
ciudades dentro de una identidad que los obliga a responder frente a esta Vecina como estrategia de
organización de su comunidad. Es el común denominador para cualquier vecino que establece en el
barrio un “ellos” y un “nosotros”, respondiendo a una estructura de poder institucionalizada a partir
del Estado. El sujeto barrial instituido por la política se desliga de su conflictividad y es condicionado
frente a esta gestión que lo nomina y reconoce particularizando su singularidad política.

La estructuración del espacio de estos barrios ciudades es reconfigurado ahora por un actor
que desarrolla actividades desde un núcleo edilicio específico. La respuesta a una demanda tiene
lugar físico para receptarse, canalizarse hacia el Gabinete Social 9 y por allí mismo dar respuestas.

De igual modo, los ejes a través de los cuales se va a condicionar la organización social
capaz de generar esta identidad barrial establece solo 3 posibilidades de acción a las problemáticas
barriales: a través de trabajo, actividades culturales, o respuestas ambientales. Las acciones
instituidas a las vecinas guías que pueden desarrollar dentro de sus barrios están enmarcadas en
estas posibilidades de acción. Organización social e identidad se configuran en este reconocimiento,
interpelando a estas realidades desde una particular visión del conflicto social.

Las Vecinas Guías y el despliegue del Programa.

La implementación del Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social implica un punto de
6 Estos edificios varía en sus dimensiones y alcances dependiendo del barrio ciudad. En los primeros tiempos luego
del traslado sirvió como lugar físico para el desarrollo de diferentes talleres de capacitación a los nuevos habitantes
de los Barrios Ciudades en oficios (peluquería, panadería, computación) que pretendían fundamentar una posible
salida laboral. Este proyecto no alcanzó a extenderse largamente en el tiempo y la Planta cerró sus puertas vacián-
dose algunas veces por completo de las herramientas con las que se la había proveído para el desarrollo de las
actividades.
7 Ver Avalle, de la Vega, Hernández (2009).
8 Uno de los objetivos de la política será también apoyar, desde este grupo de trabajo conformado, la formulación
de proyectos colectivos. Frente al problema laboral, desde la política se brindan dos alternativas posibles: o acced-
er a políticas de trabajo ya existentes nombradas anteriormente, o conformar estos proyectos colectivos (vinculados
al Banco de la Gente del Gobierno Provincial).
9 La política reconoce como organismos participantes a todos los representantes del Gabinete Social, es decir:
Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud, Ministerio de Gobierno, Ministerio de Obras y Servicios Públicos,
Ministerio de Educación, Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo, Secretaría de Cultura, Secretaría de Ambiente,
Secretaría de la Mujer, Niños, Adolescencia y Familia, Secretaría de Derechos Humanos, Agencia Córdoba Deporte.
inflexión en la realidad barrial y, particularmente, en el espacio que ocupaba la Planta Productiva.
Este espacio servirá de lugar físico para el despliegue de todo el mecanismo instaurado por la
política pública y tendrá como actor central a las Vecinas Guías.

La creación de esta figura significó la designación arbitraria por parte del Ministerio (UTB), de
“vecinas” (mujeres) habitantes de los barrios ciudad, individualizadamente seleccionadas a partir
de su experiencia previa en las villas (actividad barrial, organización y trabajo de base), continuo
contacto y buena relación con los funcionarios del Ministerio o por recomendación de los referentes
barriales tradicionales. Una característica particular es que todas las VG designadas en todos y
cada uno de los barrios son mujeres; esta condición de femineidad se debe a que han sido siempre
las mujeres las que se han ingeniado para crear recursos que permitan la sobrevivencia del
grupo familiar a través del trabajo y, fundamentalmente, a través de la creación de redes sociales
estableciendo una relación cotidiana con sus vecinos y los espacios. De este modo, que este
criterio de ser mujer haya primado en la selección no es ingenuo; implica la necesidad, por parte
de los agentes estatales, de posibilitarse un acceso a la información de la realidad concreta y
especifica en estos espacios. A su vez, en la mayoría de los casos, a este criterio se le suma que
estas mujeres suelen caracterizarse por su personalidad carismática en relación con sus vecinos
(“Yo me llevo bien con todos”).

El quiebre (anteriormente mencionado) que significa la reconfiguración de la Planta Productiva

en Consejo Territorial por la Identidad Barrial (en paralelo con la creación de la figura de las Vecinas
Guías) instituye un punto de demarcación que posibilita la distinción entre dos momentos temporales
diferencias, entre un antes y un ahora, entre la Planta Productiva y el Consejo Territorial, siendo
este último lugar y el momento temporal presente del “ahora”, el que permite la enunciación de un
“nosotros” que se relaciona de una manera particular con la realidad del barrio la cual debe de ser
aprehendida para luego ser modificada o mejorada gracias a la labor del nuevo sujeto enunciador
que son estas VG.

A la hora de hablar sobre la vida en el barrio hay una constante comparación entre las condiciones
de vida anterior de la villa y las actuales, valorando positivamente las primeras y negativamente
las segundas, manifestando de qué manera el pasado aún arraiga en las subjetividades de los
habitantes de los barrios. La labor de las Vecinas Guías se torna, de esta manera, fundamental e
indispensable para lograr un mejoramiento progresivo en las condiciones actuales del “acá” y el
“ahora”, buscando neutralizar esta idealización de la vida en la villa ya que la misma contradice la
pautas de convivencia que deben imperar (según las VG o lo que su rol institucional les dictamina)
en los nuevos Barrios.

[EO3: Sí, generalmente, lo que pasa es que cada manzana tiene… cada uno o dos
manzanas tenemos un puntero político. Lo que le cuesta mucho a la gente, que ahora lo
está asimilando, es que ya no hay más villas, ¿entendés?, porque antes venían y decían:
“Ah, sí, porque yo tengo problemas con esta, porque yo vengo de Suárez y la negra esta
de villa Costa Canal.” Entonces qué hacíamos nosotros con la gente: “Bueno, entonces
ustedes quítense la mentalidad de que vienen de esta villa o la otra, ahora viven en
Barrio Ampliación Cabildo.” ER1: Había problemas con la identidad, digamos, de cada
(-) EO3: Claro, acá se terminó el tema de villa. Por ejemplo teníamos, vos te acordás
sacaban el metegol, pool, metegol, todo en la vereda ahí, se juntaban todos a chupar, a
fumar porro. Entonces fuimos un día con el comisario de al lado, “No, dicen, pasa que en
la villa donde yo vivía…” listo, “En la villa donde vos vivías manejala como vos vivías, acá
no. Vos querés poner un negocio, querés poner pool, querés juntar borrachos, adentro
de tu casa, en la vereda no, porque vos ya estás en un barrio, no estás más en una
villa.” Pero es gente que le cuesta, la gente viene con la mentalidad de villa. EO2: No,
pero, ahora han entendido un poco… EO3: Sí, sí, sí, sí, dentro de todo, pero, tenés el
viejo recelo, viste de villa, ya sea que tienen bronca de bailes, de partidos de futbol.] (B°
 A.Cabildo16 F-04-11-08)

La tarea antes enunciada configura un espacio de subjetivación de las Vecinas Guías a la vez
que permite la construcción de un “ellos” que se diferencia del lugar de enunciación del “nosotros/
as” de las VG. Hay una definición de sujetos por diferenciación; el “nosotras” de las VG y el ellos,
que se engloba en la denominación general de “la gente” (en referencia al resto de los vecinos del
barrio a los cuales se refiere constantemente bajo la figura del plural de la tercera persona) sirve
como frontera subjetivante, que delimita a su vez las responsabilidades en el cumplimiento de
ciertas funciones que las VG se atribuyen.

Dentro de las funciones que desempeñan las VG existen algunas que específica y literalmente
les atribuye el Programa de Identidad Barrial por la Inclusión Social como ser gestionar transportes
de pasajeros para estudiantes, gestionar el transporte para actividades específicas como ser visitas
al zoológico o viajes a diferentes lugares, conseguir entradas a museos o actividades culturales,
gestionar y organizar actividades deportivas, entre otras.

Por otro lado, hay otras actividades se van emergiendo con el correr del tiempo y el despliegue
de las actividades anteriores y que caracterizan el funcionamiento particular del dispositivo que
implica el Programa en la regulación de la vida barrial. Estas actividades van desde coordinar con
las diferentes instituciones oficiales como la policía, la escuela, establecidas en el barrio, para la
implementación de los diferentes programas, realizar informes para el Ministerio sobre la situación
particular de las casas en los casos en que se estén alquilando (la Dirección de Hábitat analiza la
información toma cartas en el asunto e intervienen los profesionales; no obstante, regularmente
y en forma sorpresiva, profesionales recorren el barrio realizando controles) y, central en todo el
esquema, realizar relevamientos de información, encuestas en cada una de las casas, estableciendo
un contacto directo con los vecinos, recolectan datos acerca de los subsidios, actividades laborales,
cantidad de habitantes en las casas, entre otros.

Las funciones de las VG inscriben las dinámica de funcionamiento de esta institución dentro de
la lógica de la gubernamentalidad, que tiene por objeto analizar, conocer e incidir sobre la población
y sus procesos globales permitiéndonos interpretar el accionar estatal, mediante el despliegue de
políticas públicas, como la articulación de mecanismos, estrategias, técnicas y herramientas que
fortalecerían y activarían dispositivos de seguridad-regulación de la población.

El Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social instituye diversos mecanismos y

controles reguladores sobre la población de los Barrios Ciudad siempre teniendo como apoyatura de
acción las características específicas de la realidad de ese espacio, analizando sus componentes,
conociéndolo en su funcionamiento, de modo de poder intervenir sobre él de la manera más
meditada y calculada posible logrando que con pequeñas o grandes intervenciones, o dejándolo a
su curso natural, las irregularidades en el mismo se anulen (Foucault; 2006:434)

Bajo esta necesidad de conocer al fenómeno en su realidad particularísima es que cobra sentido
el despliegue de estrategias de obtención, análisis, interpretación y circulación de información que
configura el Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social. Los relevamientos de información,
encuestas en cada una de las casas mediante los que se recolectan datos acerca de los subsidios,
actividades laborales, cantidad de habitantes en las casas, la situación particular de las casas
(alquilada, vendida, con su dueño original) son una clara muestra de esta lógica inscripta en el
despliegue mismo del programa y hacen palpable un mayor control de la población por parte del
poder soberano en el territorio.

Toda esta labor de las Vecinas Guías y particularmente los objetivos que se persiguen con ella
se condensan en una idea de proyecto a futuro, distinguiéndose una situación actual en la cual la
presencia de esta figura de las VG es indispensable para el barrio. De esta manera, la gestión de
lo local, la gestión de la cosa barrial de manera autónoma por parte de los vecinos sin la necesaria
intervención de este actor institucional se vuelve una opción inviable en este discurso. Con la
mudanza masiva desde las villas al barrio los trabajos comunitarios que se venían desarrollando
por referentes barriales desaparecen o se diluyen, manifestando cómo la relocalización neutralizó
la organización comunitaria y contribuyó a un gradual proceso de disminución de la intensidad en el
nivel de organización y movilización de los vecinos decayendo la figura del referente.

[ER1: No, me interesa preguntarte esta parte, porque es el objetivo de nuestro proyecto…
ver, digamos, cuáles son los procesos de lucha… de organización y resistencia…EO2:
Ellos tuvieron un proceso muy fuerte para venir, para que el gobierno los incluyera dentro
del programa Mi Casa Mi Vida… una vez que los incluyeron y que se trasladaron…
nunca más se juntaron qué se yo, al principio, el primer año… todas las semanas se
hacía una reunión de referentes, porque había un referente por manzana y eso… durante
ese proceso del primer año se fue perdiendo y hoy por hoy los que se juntan son muy
poquitos… ER1: ¿Por semana…? EO2: Sí… no, ahora no se juntan más por semana…
se juntan una vez por mes, o cuando pasa algún problema en el Barrio… eh… se fue
perdiendo eso… no sé si se va a recuperar, yo espero que sí… pero va a ser difícil…]
(B° A.Ferreyra02 F-06-05-09)

[EO: Bueno, después, en la Costa Canal Suárez que hablábamos recién, es lo que
yo les decía, 34, 35 y 36 son la mayoría de los trasladados. En un momento, después
conseguimos con el tiempo quienes eran los referentes de cada barrio, porque
aparentemente (-) ER1: ¿En el barrio dónde estaban antes? EO: De cada barrio que
fueron traídos estos grupos familiares, había como referentes… políticos o referentes.
Entonces después con el paso del tiempo nosotros les pedimos, sí, les pedimos a una
chica que tenía la coordinación de la guardería que ya los conocía que nos diera los
nombres para poder trabajar algunas cuestiones que ellos ya venían trabajando en sus
barrios de origen y que te desestabiliza un poco la mudanza. Más una mudanza en
MASA, así que por un tiempo hubo como un intento de…por ejemplo, la gente de Costa
Cañada Suárez tenía como laburos comunitarios, como la copa de leche, apoyo escolar,
que al trasladarse acá y en cierta medida solucionarte algunas cuestiones materiales
como que…algunos intentaron volver con la copa de leche pero no se consiguió. ER1:
¿Acá? EO: En la casa de una de las mujeres que era la referente. Pero después se
pasó el tiempo, bueno, se fueron de la casa. Este, y hay otra que está trabajando hace
un mes, cuida, personalmente, digamos, en su propio, digamos, trabajo fijo, así que no
continuó (…)] (B° A.Cabildo08 F-10-10-08)

Esta neutralización de la organización comunitaria y movilización de los vecinos hace

patente la desorganización y fragmentación lograda por el mecanismo articulado en la política
pública mientras que las VG buscan reorganizar y someter la realidad barrial dentro de la lógica
gubernamental posibilitando la canalización de las problemáticas de manera individual a través
de estos organismos creados autoritativamente por el Estado. Se logra, en última instancia, la
erradicación de la lucha y de la conflictividad social.

Conflictividades emergentes

Si acordamos con la idea desarrollada hasta aquí de que el Estado recurre a diferentes
instrumentos para diluir cualquier posibilidad de conflicto entendiendo estos mecanismos como
formas de normalización-institucionalización que ejecuta el Estado para controlar a ciertos sectores
sociales problemáticas, es más que claro que el Programa Identidad Barrial para la Inclusión Social
se inscribe dentro de está lógica, configurando sujetos, instituyendo sus espacios y condensando
sus acciones, generando para si una estructura de relaciones sociales que se materializan en
determinados agentes de intervención (VG). Sin embargo, mucho de los elementos de este
mecanismo particular únicamente pueden hacerse visibles mediante las críticas u oposiciones que
emergen al mismo.

En este sentido, vemos que las VG manifiestan constantemente una falta de solidaridad en el
barrio, una falta de compromiso con la labor desarrollada por ellas, una ausencia de apoyo de los
vecinos a su trabajo y responsabilidad. Esta reticencia a colaborar por parte de los vecinos visibiliza
una forma de crítica y oposición a la lógica inscripta en la constitución del Consejo Territorial.

La dinámica impuesta por el Estado mediante una selección vertical de ciertos individuos a
los que, según las voces del barrio, nadie conoce choca con otra lógica, autónoma, horizontal y si
se quiere democrática mediante la cual los vecinos, por iniciativa propia, se reúnen y deciden sobre
su vida. Este proceso de diferenciación lleva que se genera una clara identificación de las Vecinas
Guías con la lógica estatal y las soluciones que este modelo puede aportar mientras que por otro
lado las figuras de los vecinos organizados de manera autónoma se mueven con otra dinámica.

En este marco, se despliega una estrategia de oposición para definir a los sujetos enunciados
bajo la dinámica Vecinas Guías vs Referentes. Se visibiliza un pasado vinculado al referente que
se rescata de modo permanente para definir a las VG y se advierte la continuidad de aquel tipo de
subjetividad más allá del esfuerzo institucional por desplazarla. Por el otro lado, a las VG se las
define mediante futuro condicional (noción de futuro poco probable), dando cuenta de lo endeble
de dicha figura. Toda esta estrategia de enunciación y subjetivación advierte sobre una disputa de
poder entre ambos sujetos.

[EO2: Claro, es como que si bien los vecinos guías deberían tener como más el poder
ahora, los referentes siguen estando… en cuestiones, digamos, cuando hay alguna
movida en el barrio, son los referentes es por esto la legitimidad y el no reconocimiento
de los nuevos vecinos guías… digamos, es muy fuerte la presencia de los referentes,
el trabajo que han hecho es como de muchísimos años… es partidario, todos militan
en Unión por Córdoba… entonces es como que no se han separado, digamos… en
un momento parecías que iban a delegar por cuestiones de salud… están como re
presentes…](B° A.Ferreyra02 F-06-05-09)

Por el lado del discurso de las VG se manifiesta una construcción negativa, crítica y peyorativa
del referente barrial. La imagen que aparece del referente es una afirmación aparente que reconoce
la posición central que ocupan en la red de relaciones (y que data del pasado), pero esa misma
posición que ocupan y que las VG le reconocen las niega a si mismas, porque se construyen por
oposición a esta figura; afirmar a los referentes es negarse a si mismas. A su vez, la intervención
gubernamental mediante el programa y la instauración de las VG rompe con las lealtades previas
que había en el barrio hacia los referentes, desgarrando las relaciones sociales que se habían
configurado con anterioridad.

[EO1: Schiaretti, es un tire y afloje, ¿me entendés? entonces es como que se pone en
duda si lo sacaron a ellos. Ellos decían como que, era algo de, del Gobernador viejo.
Entonces ¿por qué? Yo me puse a pensar por qué los aislaron a ellos, si ellos podían
sumar, si son gente que sabe. Está bien que son problemáticos, hay otras asperezas,
eso no lo vamos a discutir, pero si se los aisló mucho también a los referentes, y eso a
mí no me gusta tampoco, porque yo soy compañera de todos ellos, de don Oscar -que
don Oscar me ayudó a encontrar trabajo también- y con Chela, con Adriana, con Perla.
Yo soy la que más me llevo con ellos, María no, por ejemplo. Y es como que piensa que
yo estoy en contra de la gobernación actual (risas) yo pienso que nadie, yo pienso que
hace años que los conozco a ellos, no les puedo dar la espalda] (B°A.Ferreyra07 VG-
20-05-09)
 Vemos así como se hacen patentes las contradicciones que la intervención estatal instaura en
los Barrios. La configuración particular de sujetos que la política pública en particular instituye está,
a su vez, fuertemente cargada de tensiones. Por un lado, las VG se diferencian constantemente
de “la gente” en general y se definen por oposición a los referentes pero también ellas son vecinas
del barrio y también son o fueron “compañeras” de los referentes lo que demuestra nuevamente la
debilidad y conflictividad que el rol institucional que se les ha asignado significa.

Por otro lado, dentro de las tensiones vemos la resistencia de algunos sujetos frente a otros,
particularmente de los vecinos y los referentes frente a las VG. Se permite, de esta manera,
dilucidar la existencia de dos lógicas de organización-manejo de los conflictos que se contraponen
y tensionan entre ellas. A pesar de la manifiesta privatización de las problemáticas barriales (“cada
uno en SU casa con SUS problemas”) cuando la solución exige la colaboración de dos o más
vecinos, estos no se someten necesariamente a la lógica que busca imponer el Consejo Territorial
como lugar donde deben ser planteados y resueltos los problemas sino que más bien buscan a
las Vecinas Guías en sus hogares, siguiendo una dinámica que se asemeja a la del referente-líder
barrial. Por otro lado, cuando existen iniciativas autónomas por parte de ciertos vecinos éstos no
buscan articular con el Consejo sino que se manejan de manera independiente, cuestionando la
legitimidad del mismo en la gestión de las problemáticas barriales. Se da un enfrentamiento por
parte de los vecinos (generalmente los que tienen iniciativas o se organizan) con la figura de la
Vecina Guía a la que muchas veces pretenden “pasar por encima”, deslegitimando el papel de las
mismas en particular. De este modo, vemos un proceso de doble deslegitimación, del Centro y de
sus gestoras.

[EO1: y…pero te digo, nunca hemos tenido drama con nadie porque cada uno en su
casa con sus problemas. Si está el tema de que cuesta mucho que la gente se acerque
a lo que es el consejo, por ahí vienen más acá a mi casa que a lo que van al Consejo a
plantear ciertos problemas, por ahí la gente espera de uno que le resuelva el problema
ahí nomás y (-) ER1: y los vecinos ¿se organizan se juntan…? EO1: mirá hará…dos
tres cuadras para abajo hay una señora Alicia, que ella se sabe juntar, porque ella anda
viste por todos lados, que ella se sabe juntar creo que ellas les entregaba el préstamo
del banquito de la buena fe algo así, pero ella por su lado, o sea no vienen a compartirlo
con el Consejo EO2: sabes lo que pasa que ellos la enfrentan, (…) ellos quieren hacer
una cosa que no…, pasan por encima de Lore (la Vecina Guía a la que se le está
entrevistando; está hablando el marido ahora), le pasan por encima de Lore y después
salen los problemas, y después los problemas es culpa de ella. EO1: porque o sea, ellos
empiezan que quieren solucionar el problema y cuando ellos ya ven que el problema
se resolvió totalmente vienen y piden ayuda acá, pero a veces no está (-)] (B° Sol
Naciente07-VG-20-10-09)

Conclusiones Preliminares

Esta política ejemplifica las discusiones teóricas10 sostenidas en las últimas dos décadas que
afirman la necesaria correspondencia entre un Estado de Derecho y un Estado Gestionario como
única solución para alcanzar el “orden social”. El Estado asume la obligación de perfeccionar y
efientizar sus mecanismos de intervención, como también diseñar dispositivos capaces de contener
y disciplinar el conflicto. Emerge en la aplicación de esta política la necesidad de confluir hacia un
estado de consenso en estas zonas urbanizadas que no es producto del comportamiento virtuoso
de los individuos sino de un artefacto diseñado por el Estado para erradicar el conflicto del mismo
orden social (Ciuffolini, 2005). No es sólo esta política sino la confluencia de todos los sectores
impuestos por el estado para “gestionar y regular” a estas masas poblacionales recluidas en estos
territorios: dispensario, destacamento policial, escuela, etc.

Así, puede interpretarse como una manera de reordenar las acciones en el territorio de acuerdo
10 Teorías de la governance; “nueva ciudadanía”; neo-institucionalismo, “public choice”, etc. (Ciuffolini; 2006)
a un estricto control por parte de conocedoras de los barrios. Es decir, la acción de las VG tiende
a inscribir las acciones que otrora condujeran los referentes barriales, con formas de participación
colectiva, en gestión individual de los conflictos. Producido este desplazamiento, la particularidad
de los problemas serán tratados de forma individual y gestionado desde estas lógicas permeadas
por el Estado. Así, por un lado se desorganiza y fragmenta la lucha-organización social autónoma
y por el otro las re-organiza y las somete dentro de la institucionalidad gubernamental (Ciuffolini,
2006). Ya los conflictos no serán desarrollados en el ámbito público y colectivo de acción, sino
canalizados de manera individual a través de los organismos que el Estado ha creado y reconocido
para ello.

Se concreta, de esta manera, un mayor control de la población por parte del poder soberano;
nada puede realizarse en los Barrios Ciudades si no es con la presencia y dirección de estas
Vecinas habilitadas al efecto. Sin embargo, estas prácticas encierran en sí mismas sus propias
contradicciones que han dado lugar a una esperanza de subvertir estas lógicas.

Bibliografía

• AVALLE, G. (2008). “Conflictos localizados. Anclajes territoriales de las luchas piqueteras

en Córdoba” En CIUFFOLINI, M. A. (comp.) (2008) En el llano todo quema: movimientos y luchas
urbanas y campesinas en la Córdoba de hoy. Córdoba: EDUCC.

• AVALLE, G., DE LA VEGA, C., HERNANDEZ, J. (2009) Desigualdades sociales y políticas

habitacionales. Plan “Mi casa, mi vida” para grupos vulnerables en la provincia de Córdoba. Demos
Participativa. Revista de las Jornadas de Democracia Participativa. Año 2. Volúmen 2. Número 3.
VIII Jornadas. Asociación Civil Mariano Moreno: Buenos Aires. Pág. 155-158.

• CIUFFOLINI, M. A. (2005) “La vida en el páramo: lógicas del consenso y destierro de la

política” Ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Sociología Jurídica. Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires: Buenos Aires.

• FOUCAULT, M.
-------------(2006) Seguridad, Territorio, Población. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
-------------(2000) Defender la sociedad. Buenos Aires: Fondo de Cultura

• Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Córdoba. Listado de Planes y Programas

Sociales de la Provincia de Córdoba. Año 2008. Pág. 121-124. Disponible en http://www.cba.gov.ar
 La relación gobierno-sectores populares en la perspectiva de los movimientos sociales

Dr. Esteban Iglesias

estebantatiglesias@yahoo.com.ar
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Rosario/Argentina

Introducción

En este trabajo nos proponemos analizar las potencialidades y las limitaciones analíticas que
la perspectiva de los movimientos sociales presenta cuando se intenta interpretar las complejas
interacciones que establecen diferentes esferas de la vida en sociedad, la sociedad política, por un
lado, y, la sociedad civil, en particular, la acción colectiva de sectores populares, por el otro.

De acuerdo a este propósito, revisaremos, en primer lugar, cómo es posible interpretar la

relación esfera gubernamental/protesta social en la bibliografía general que presenta la perspectiva
de los movimientos sociales. En segundo lugar, daremos cuenta de cómo ha sido abordada dicha
relación en un tipo de protesta en particular: la protesta piquetera en la argentina democrática.
Y, finalmente, concluiremos que las diferencias entre la bibliografía general de los movimientos
sociales y la que estudia el fenómeno piquetero en particular radica en el escaso énfasis puesto
por la segunda en el complejo campo de interacciones entre las esferas del gobierno y la protesta
social. Esto ha restringido, en términos analíticos, el abordaje de este nuevo actor social y político
de la argentina democrática: el de las organizaciones piqueteras.

La importancia de esta temática reside en que su abordaje contribuye a dos cuestiones

nodales de las sociedades de fines de siglo XX y comienzos de siglo XXI, las de la democratización
e integración social. En este sentido, la protesta social constituiría un modo específico de expansión
de derechos y, a su vez, de socialización y de construcción de formas de pertenencia comunitaria.

Por qué protestan los sujetos que protestan o cómo surgen las perspectivas de la acción
colectiva

Desde mediados de la década del sesenta y comienzos de los setenta del siglo XX, cobraron
forma dos perspectivas sobre la acción colectiva, el enfoque de la movilización de recursos y la
perspectiva de los movimientos sociales. ¿Cómo surgen estas formas de comprender la acción
colectiva y qué es lo que las motiva?

Cabe aclarar, que estas perspectivas de la acción colectiva surgen en pleno Estado de
Bienestar, es decir, en un contexto en el que las relaciones entre los factores del capital y del
trabajo habían alcanzado la mejor armonía en dicha relación. Tal como señala Habermas en “...
las sociedades avanzadas de Occidente se han desarrollado durante los dos últimos decenios
conflictos que en muchos aspectos se desvían de los patrones que caracterizan al conflicto en torno
a la distribución, institucionalizado por el Estado social. Ya no se desencadenan en los ámbitos de
la reproducción material, ya no quedan canalizados a través de partidos y asociaciones y tampoco
pueden apaciguarse en forma de recompensas conformes al sistema. Los nuevos conflictos surgen
más bien en los ámbitos de la reproducción cultural, la integración social y la socialización; se dirimen
en forma de protestas sub-institucionales y, en todo caso, extraparlamentarias; y en los déficits
subyacentes a esos conflictos se refleja una cosificación de los ámbitos de acción estructurados
comunicativamente a la que ya no se puede hacer frente a través de los medios dinero y poder. No
se trata primariamente de compensaciones que pueda ofrecer el Estado social, sino de la defensa y
restauración de las formas de vida amenazadas o de la implantación de nuevas formas de vida. En
una palabra, los nuevos conflictos se desencadenan no en trono a problemas de distribución, sino
en torno a cuestiones relativas a la gramática de las formas de vida”. (Habermas, 1989: 555/556) Si
esta evaluación política de esos años resulta ser cierta vale la pena preguntarse si la redistribución
del ingreso y las condiciones de trabajo no constituía un problema, cuáles eran los problemas
políticos de ese momento?

Lo cierto es que en esas décadas, los que protagonizaban las protestas sociales no eran los
obreros, sino, los movimientos feminista, pacifista, gay, ecologista, etc. Efectivamente, es preciso
señalar que no eran los sectores populares los que protagonizaban las protestas sino, un sector
medular de la sociedad: la clase media.

¿Por qué protestaban los sujetos que protestaban si lo reclamado no se vinculaba al campo
de las necesidades básicas insatisfechas? Esta es la pregunta clave que contestan los enfoques
teóricos sobre la acción colectiva 1. Desde ambos abordajes teóricos se entiende que las sociedades
de por si son desiguales y que las “necesidades” no constituyen un factor interviniente en la
movilización de ciudadanos comunes y corrientes. En este sentido, se señala, desde la movilización
de recursos, que las oportunidades políticas, los recursos y la organización serían los elementos
que explicarían el inicio y duración de las acciones colectivas; mientras desde la perspectiva de los
movimientos sociales, que la identidad constituida sería el factor desencadenante de las protestas.

La perspectiva de los movimientos sociales y el abordaje de la relación esfera gubernamental/

protesta social

Desde las perspectivas de los movimientos sociales, dos son los autores de referencia obligada
para su abordaje, por un lado, Alain Touraine y, por el otro, Alberto Melucci. Ambos, con terminología
diferente, abonan la idea en torno a que las identidades sociales se constituyen en espacios políticos
conflictuales. Esta consideración se halla expresada en sus respectivas definiciones de movimiento
social.

Por su parte, Touraine, señala que un movimiento social se define en torno a tres principios:
el de identidad, el de oposición y el de totalidad. Como señala este autor, estos tres principios deben
ser entendidos en plena interacción. En este sentido, el primero se vincularía con la definición del
actor por si mismo. Sin embargo, la definición del actor por si mismo tiene que hacerse en relación
con un adversario. Y, finalmente, el principio de totalidad alude a la constitución de un proyecto por
parte del actor en cuestión, es decir, a un proceso en donde el actor pone en cuestión la historicidad
de la sociedad. Este último punto, para Touranie, es el más complicado ya que no todo actor social
logra articular el tercer principio por el que se define un movimiento social. Una de las razones
poderosas que señala es la intervención de la clase dirigente en la construcción de la historicidad
y, asimismo, el pedido de institucionalización que demanda el movimiento social una vez que ha
perdurado en el tiempo. Para Touraine ambas razones colaboran con el riesgo perder el radicalismo
inicial.

Por otra parte, Melucci, define al movimiento social en orden a tres dimensiones “…: a)
basada en la solidaridad, b) que desarrolla un conflicto y c) que rompe los límites del sistema en
que ocurre la acción. Antes que todo, la acción colectiva debe contener solidaridad, es decir, la
capacidad de los actores de reconocerse a sí mismos y de ser reconocidos como miembros del
mismo sistema de relaciones sociales. La segunda característica es la presencia del conflicto,
es decir, una situación en la cual dos adversarios se encuentran en oposición sobre un objeto en
común, en un campo disputado por ambos. Esta definición clásica de conflicto es analíticamente
distinta de la idea de la contradicción utilizada, por ejemplo, en la tradición marxista. El conflicto,
en realidad, presupone adversarios que luchan por algo que reconocen, que está de por medio
entre ellos, y que es por lo que precisamente se convierten en adversarios. La tercera dimensión
es la ruptura de los límites de compatibilidad de un sistema al que los actores involucrados se
refieren. Romper los límites significa que la acción sobrepasa el rango de variación que un sistema
1 Para una revisión sobre los rasgos principales de estas perspectivas se puede consultar: Tarrés (1992), Jenkings
(1994), Perez Ledesma (1994), Raschke (1994) y Revilla Blanco (1994).
puede tolerar, sin cambiar su estructura (entendida como la suma de elementos y relaciones que la
conforman)”. (Melucci, 1999: 46/47)

Tanto en Touraine como en Melucci, es posible abordar la relación gobierno-sectores populares

donde se puede observar un complejo campo de interacciones entre la esfera gubernamental y
los actores sociales, localizados en la sociedad civil. Precisamente, en Touraine, dicho conjunto
de interacciones puede observarse cuando analiza la dinámica de los tres principios que definen
al movimiento social. En efecto, para Touraine, la constitución del tercer principio del movimiento
social, el de proyecto de sociedad, muchas veces los actores sociales no lo logran debido a la
intervención de la clase dirigente. Otras veces, el proceso de institucionalización, al que se somete
el movimiento social, tiene la contracara de convertir a este movimiento en grupo de presión
(Touraine, 1995). Todo esto en Touraine es planteado gracias a la idea de que es posible interpretar
una interacción entre las esferas de la sociedad política o clase dirigente y actores localizados en
la sociedad civil. Esto también puede ser constatado en Melucci, cuando analiza el movimiento
pacifista enfatiza el conjunto de políticas a las que dicho movimiento se enfrenta y el modo que
asume el accionar contencioso de acuerdo a la incidencia de dichas políticas.

Como se observa, en las referencias intelectuales de la perspectiva de los movimientos

sociales, se plantea la incidencia de un conjunto de interacciones entre la esfera gubernamental
y los actores de la sociedad civil. Ahora, cabe indagar si esta pista teórica ha sido replicada en la
bibliografía que analiza la protesta social, en la Argentina de los noventa, desde la perspectiva de
los movimientos sociales.

La perspectiva de los movimientos sociales en la Argentina de la década del noventa

Desde mediados de la década del noventa del siglo XX y comienzos del XXI, la perspectiva
de los movimientos sociales ha sido frecuentemente utilizada para la interpretación lo que se
denominó “movimiento piquetero” en la Argentina democrática. Efectivamente, con la utilización de
esta perspectiva teórica se replica en muchos aspectos lo considerado por los autores de referencia
- Touraine y Melucci. Sin embargo, no se enfatiza un aspecto decisivo de la relación entre la esfera
del gobierno y la acción contenciosa que emprenden los sectores populares.

Esto se expresa en cuatro teorizaciones sobre el fenómeno piquetero, en el que se utiliza

la perspectiva de los movimientos sociales: Svampa y Pereyra (2003), Svampa (2005), Scribano
(1997) y Giarraca y Grass (2001).

En primer lugar, Svampa y Pereyra (2003) y Svampa (2005) consideran que el fenómeno
piquetero debe ser entendido en los siguientes términos, “Esos conflictos representan el punto inicial
en el cual una nueva identidad – los piqueteros -, un nuevo formato de protesta – el corte de ruta
-, y una nueva modalidad organizativa – la asamblea -, y un nuevo tipo de demanda – el trabajo –
quedan definitivamente asociados, originando una importante transformación en los repertorios de
movilización de la sociedad argentina”. (Svampa y Pereyra, 2003: 23) De modo que a partir de esta
combinatoria de elementos – políticos- identitarios y organizacionales – estos autores proponen el
concepto de “lógicas” de acción política. Dicho concepto aplicado al fenómeno piquetero asume tres
modalidades de acción política, las son denominadas como “lógicas territoriales”, “lógicas político-
partidarias” y “lógicas sindicales”. En este sentido, se señala que “En primer lugar, las formas de
organización de los piqueteros reconocen una impronta sindical marcada ya sea por la intervención
directa de sindicatos en la organización de desocupados – como es el caso de la FTV, ligada a la
Central de Trabajadores Argentinos – o, simplemente por la presencia de referentes que han tenido
una trayectoria de militancia sindical.

En segundo lugar, los partidos políticos de izquierda que han aportado sus estructuras a los
movimientos marcan la presencia de otra lógica distinta de organización. Así, el Polo Obrero
(dependiente del Partido Obrero, de raíz trotskista), Barrios de Pie (Partido Patria Libre), Movimiento
Territorial de Liberación (Partido Comunista Argentino) o el Movimiento Teresa Vive (ligado al
trotskista Movimiento Socialista de los Trabajadores), representan ejemplos paradigmáticos en
los cuales, la organización de desocupados es subsidiaria de sus orientaciones políticas. Aquí
la política en sentido institucional y electoral aparece como un objetivo claro a ser alcanzado. En
tercer lugar, muchas organizaciones piqueteras se generaron en torno de liderazgos de tipo barrial,
en general también con antecedentes militantes, pero desvinculados de las lógicas sindical y
partidaria. Por ejemplo, los Movimientos de Trabajadores Desocupados (MTD) que integraron hasta
2003 la Coordinadora Aníbal Verón o, incluso, los diferentes movimientos de desocupados que se
conformaron en el interior del país – como la emblemática Unión de Trabajadores Desocupados
(UTD) de General Mosconi en Salta – y que decidieron no integrar ninguna de las grandes corrientes
de nivel nacional”. (Svampa, 2005: 242/243).

Sin lugar a dudas este es el principal aporte de Svampa y Pereyra (2003), el de observar el
modo en que prácticas políticas precedentes se fusionan con prácticas políticas actuales y cómo
a partir de dicha fusión se constituyen nuevos actores políticos. Sin embargo, no se repara que en
esa nueva constitución la decisiva intervención de las políticas públicas que se imparten desde la
esfera gubernamental. Prueba de ello, puede observarse que, cuando elabora las etapas que ha
experimentado el movimiento piquetero, el acento se encuentra puesto las diferentes articulaciones
o desarticulaciones que sostienen las distintas organizaciones en su accionar contencioso (Svampa,
2005).

En segundo lugar, Scribano (2005) con el concepto de “redes de conflictos”, el que alude a
un proceso “… que precede y opera como un trasfondo de las protestas que actúan en el tiempo
reconvirtiendo y redefiniendo las posiciones de los agentes y el sentido de las acciones. En ese
tiempo es importante observar y distinguir los episodios del conflicto, la manifestación de la acción
colectiva y las distintas expresiones que asumen las aludidas redes de conflicto. Los episodios
del conflicto son las acciones donde se concentra la pugna de los intereses y valoraciones en
juego que tienen las características de re-orientar la red conflictual. En los episodios los agentes
extienden o restringen las áreas de intereses afectados, recomponen las fuerzas de las alianzas
que se existen entre ellos, etc., por lo que estos episodios se caracterizan por dejar una “marca”
en la orientación del conflicto. Las expresiones del conflicto son los resultados de los episodios
que concentran públicamente las acciones de los contendientes; mientas que las movilizaciones
son acciones colectivas resultado de la redefinición del espacio público de las expresiones del
conflicto”. (Scribano, 1997: 8/9)

El concepto “redes de conflictos” resulta ser de alta utilidad explicativa en el sentido que
incorpora la dimensión simbólica de la acción colectiva en tanto dimensión constitutiva de la misma
y no como algo marginal de esta. Efectivamente, las “redes de conflictos” constituyen así procesos
que generan las condiciones en que se dan las acciones de protesta. Sin embargo, dicha instancia
opera como momento necesario a partir del cual se pueda abordar y estudiar las cuestiones
simbólicas de la acción colectiva. En este sentido, se destaca que lo importante para Scribano es
relevar conceptualmente qué “mensajes” envían a la sociedad y al sistema político así como mostrar
los déficit institucionales de éste para la gestión del conflicto que instalan los nuevos protagonistas
de las movilizaciones sociales, en este caso, los piqueteros. Estos “mensajes” – concepto que
extrae de Melucci – explican el desarrollo y la forma de la acción colectiva y cómo la misma rompe
con los límites con que se estructura un sistema social.

De acuerdo a esta teorización, el énfasis se halla puesto en los “mensajes” que el movimiento
social de protesta puede enviar al sistema político o Estado. En este caso, poco se dice acerca de
la intervención de la esfera gubernamental en la constitución de esos “mensajes”.

Finalmente, la teorización de Giarraca y Grass (2001), pionera en el estudio del “fenómeno

piquetero”. En esta se plantea que la novedad constitutiva de un sujeto político radica en la puesta
en tela de juicio y las posibilidades de subversión del orden político existente. Efectivamente, con
respecto a los cortes de ruta, en tanto modo de protesta, señalan que “… los cortes de ruta fueron
una creación de los chacareros pampeanos en la primera década del siglo XX (el Grito de Alcorta)
y fueron muy usados por los campesinos y chacareros en los comienzos de los setenta por las
Ligas Agrarias”. (Giarraca y Grass, 2001: 130) Sin embargo, la novedad de este formato de protesta
radica en el contexto histórico en que resurge y, por nuestra parte agregamos, en que dicho modo ha
constituido nuevas identidades políticas. A su vez, las autoras agregan que “En las manifestaciones
de los individuos, en los antagonismos de sus intereses y en la definición de sus expectativas se
requiere la existencia de un ´nosotros` capaz de actuar en el límite de un orden social hegemónico y
orientar dicha acción a subvertirlo. De ahí que las acciones elegidas en este trabajo no sean aquellas
que conocemos como “estrategias de reproducción”, individuales o sociales, sino aquellas otras que
pretenden modificar, en algún sentido, un orden social que se vive como opresivo, excluyente o
injusto”. (Giarraca y Grass, 2001: 121)

La descripción realizada por las autoras da cuenta, nuevamente, de que en el análisis del
accionar colectivo, el énfasis se encuentra puesto en la incidencia de los grupos que protestan en el
orden político.

Conclusiones

Las principales referencias bibliográficas que abordan el fenómeno piquetero desde la

perspectiva de los movimientos sociales exponen, al menos, dos ventajas analíticas. Por un lado,
colabora con un modo de comprender la protesta social vinculado a cómo determinados grupos
de la sociedad se organizan para peticionar sus reclamos. Por el otro, colabora con entender que
la constitución de nuevos sujetos políticos se vincula con la fusión de tradiciones y prácticas de
lucha pasadas con formas actuales. Sin embargo, entendemos de acuerdo a lo expuesto que ha
descuidado la incidencia de la esfera gubernamental, de donde emanan las políticas públicas, en
los cambiantes modos que asume la acción colectiva. Esto deja un vacío analítico difícil de llenar,
restringiendo el análisis de un actor social y político.

Efectivamente, la bibliografía general de los movimientos sociales nos informa sobre el

complejo campo de interacciones que los movimientos mantienen con la esfera gubernamental.
Abordar dicha interacción evitaría los análisis unilaterales de la acción colectiva. Ciertamente, las
políticas públicas no pueden ser comprendidas como mero “contexto”, sino, como un elemento
decisivo en el análisis. Para dar algunos ejemplos, sólo haremos mención a la política que
supuestamente universalizaba la distribución de planes de empleo transitorios o el llamado del
entonces presidente Néstor Kirchner a las organizaciones piqueteras a participar de su gobierno.
Ambos elementos, fueron decisivos en el accionar colectivo de las organizaciones piquteras así
como en las articulaciones o divisiones que dichas organizaciones experimentaron.

Finalmente, y vinculado a lo anterior, cabe destacar que, aunque de modo diferente, las
organizaciones piqueteras han colaborado, desde su emergencia, con los procesos de democratización
y de integración social de la sociedad argentina. En este sentido, la relación con el gobierno ha
dividido las aguas, revelándose dos formas específicas de democratización e integración social. Una
la expresada en la Corriente Clasista y Combativa, la que utiliza el mecanismo de la confrontación
con el gobierno con el objeto de transformar las identidades políticas de sus adherentes. Otra, la de
la Federación de Tierra y Vivienda, cuyo modo de contribuir a la democratización e integración social
reside en la participación en la esfera gubernamental. Ambas formas de vinculación con el gobierno
revelan la poderosa heterogeneidad de las identidades políticas al interior del fenómeno piquetero
así como la existencia diversa de cultura políticas que identifican a las organizaciones en particular.
Bibliografía

- GIARRACA, Norma; GRASS, Carla (2001). “Conflictos y protestas en la Argentina de finales de

siglo XX, con especial referencia a los escenarios regionales y rurales”, en La protesta social en
Argentina. Transformaciones económicas y crisis social en el interior del país, comp. Giarraca,
Norma y colaboradores, Buenos Aires, Alianza.

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- JENKINGS, Craig (1994): “La teoría de la movilización de recursos y el estudio de los movimientos
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- RASCHKE, Joachim (1994): “Sobre el concepto de movimiento social”, en Zona Abierta Nro. 69,
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- REVILLA BLANCO, Marisa (1994): “El concepto de movimiento social: acción, identidad y sentido”,
en Zona Abierta Nro. 69, España.

- SCRIBANO, Adrián (1997). “Catamarcazo: Una narración de la Protesta Social en los años ´70”,
en SCRIBANO, Adrián Itinerarios de la protesta y del conflicto social, Córdoba, Centro de Estudios
Avanzados.

- SVAMPA, Maristella (2005). La sociedad excluyente: la Argentina bajo el signo del neoliberalismo,
Buenos Aires, Taurus.

- SVAMPA, Maristella y PEREYRA, Sebastián (2003). Entre la ruta y el barrio. La experiencia de las
organizaciones piqueteras, Buenos Aires, Biblos.

- TARRÉS, María Luisa (1992): Perspectivas analíticas en la sociología de la acción colectiva,

Revista Estudios Sociológicos Nro. X, México.

- TOURAINE, Alain (1995): La producción de la sociedad, Ed. Universidad Nacional de México,

México.
Mabel Llevat Soy

1- Buscando al ciudadano ideal

Siempre se ha visto el concepto de sociedad civil como sinónimo de democracia y contrapeso del
poder del Estado. Al hacer esto el Estado y la sociedad se colocaban como pares opuestos en una
forma algo estática. En Cuba las máximas revolucionarias de libertad e igualdad se interpretaron
de disímiles maneras, resultando, como mencionan algunos investigadores, en una preferencia
de la igualdad en detrimento de la libertad. O mejor aun, el mito del pueblo cubano como un todo
compacto y unido, unánime y consensuado, conformado por ciudadanos ideales que luchan en
bloque contra un enemigo común, sirvió para que desde el poder se enfocara la libertad (esa ausencia
de oposición externa o impedimentos externos como la definió Hobbes, en la que el Estado al ser
un impedimento externo mas debe descansar en el consentimiento de los gobernados) como algo
que le correspondía al todo Patria antes que a la parte individuo. Como expresa Michael Chanan la
noción de conformismo ideológico es un mito propio de los sistemas totalitarios donde la oposición
no tiene cabida. La tradicional oposición entre la sociedad (esfera de realización de la libertad del
individuo) y el Estado (esfera de imposición y control ejercida por lo político) que pregonaba la teoría
liberal moderna nacida en la época de expansión mercantil y transformación económica mundial,
sufría un cambio en los países socialistas en los que no existe un conjunto de organizaciones
económicas que median o imponen determinadas reglas o normas en la sociedad. No significa por
cierto la anulación de la sociedad civil pero si una fusión momentánea entre sociedad civil y política
que según la interpretación de Chanan no significa la desaparición de la sociedad civil en Cuba
sino su unión con la sociedad política. La pregunta que se plantea el autor es de sumo interés:
desaparece la sociedad civil en el socialismo? O mejor aun, se replantea el termino sociedad civil,
lo que nos remite a las ideologías del capitalismo burgués que le dieron cabida y que han hecho
impensable en la sociedad socialista que no esta marcada por las relaciones económicas sino por
los debates que se generan en la esfera pública que si existen, aunque controlados en extremo.
Esto es, el tan mencionado factor subjetivo que Gramsci subraya en su teoría social.

Una revolución –según Hanna Arendt- se propone siempre recomenzar la historia. A partir del año
1959 la palabra “cambio” parecía ser portadora de la clave mágica que cifraba todos los sueños y
esperanzas acumulados por los cubanos desde los inicios mismos de la República. Pero la práctica
demostraba ser más difícil que los anhelos1.

A partir del año 1959 en Cuba se inician una serie de virtudes, obligaciones y derechos que los
miembros de la sociedad requieren para adquirir plena ciudadanía. Los criterios de admisión en
el dominio ciudadano estaban constituidos por contribuciones sociales destacadas en pos de las
distintas metas sociales y la actuación con un sentido de pertenencia política y con un alto grado
de compromiso hacia el proyecto social revolucionario. Con respecto a las obligaciones requeridas,
el escenario ideal era aquel donde la actuación ciudadana expresara la responsabilidad y la
contribución a la realización de las metas de la Revolución, mientras que se evitaban puntos de
confrontación o cuestionamientos hacia la legitimidad de la definición del Estado como bien común.
Con el decursar de los años y el agudizamiento de las crisis económicas, las voces de disensión
comenzaron a escucharse con mas fuerza y la imagen fuera de Cuba cambió y con ella muchas
opiniones que apoyaban la validez del sistema social cubano en tanto una alternativa de “verdadera”
democracia participativa apartada de las reglas y convenciones enarboladas por la corriente
hegemónica imperante en las sociedades capitalistas marcadas por el liberalismo y sus “corruptas”
practicas políticas (constitucionalismo, derechos individuales, elecciones, pluripartidismo, libre
mercado, comercio y empresa, posibilidad de ejercer la critica, la protesta y la posibilidad de
monitorear las prácticas de gobierno de las altas esferas). Muchos intelectuales que visitaron
la isla en los sesenta como Jean Paul Sartre, C Wrigth Mills entre otros, instauraron el término
1 Ya Max Weber había advertido que “si el mecanismo burocrático en cuestión suspende su labor o queda detenido
por una fuerza poderosa, la consecuencia de ello es un caos para dar fin al cual difícilmente puedan improvisar un
organismo que lo sustituya” (Weber;l97l;741).
de democracia directa para calificar el proceso político que se producía en la isla. Sin embargo,
ya desde los inicios demostró ser una retórica demagógica más sin argumentos ante el auge de
problemas en la sociedad cubana y la imposibilidad de lograr la añorada igualdad por la que se
habían pospuesto las mencionadas libertades. El texto siguiente explora el marco de actuación
pública al que estaban relacionadas las distintas formas de construcción de la ciudadanía en un
contexto específico de constitución de la membrecía social y algunas fases que propiciaron la
suspensión de las mismas. Las ideas de Gramsci sobre como opera la hegemonía dentro de la
sociedad civil nos brinda un método de análisis sobre el sistema ético y de valores dentro del nuevo
gobierno que servía para generar el consenso a la vez que formulaba y pretendía diseminar un
nuevo estilo de vida.

Para finalizar se reflexiona en el acápite titulado “Hacia el futuro, fragmentación ciudadana”,

sobre algunos proyectos que se desarrollan en la actualidad, en los que se intenta reivindicar la
construcción de ciudadanía como un proceso multidireccional.

1. Ciudadanía en el período revolucionario

En 1902 el primer presidente electo en Cuba, Tomás Estrada Palma expresó en su discurso de
toma de posesión: Ya tenemos República, ahora necesitamos ciudadanos. Su mandato significó el
principio de sucesivos periodos que hacían patente el continuo cuestionamiento de las decisiones y
las acciones de los distintos gobiernos de turno que no colmaban las expectativas de mejoramiento
social y verdadera soberanía promovida por los héroes de la gesta independentista y que marcaron
el tradicional desencanto con el mundo de la política. Muchos próceres de la independencia cubana,
incluidos José Martí, -aquellos que habían planeado los principios de la futura república-, eran
seguidores de las ideas del liberalismo, pero esto sufría una oposición directa con el militarismo y
el caudillismo que nos legaba el sistema colonial y las guerras subsecuentes.
Cincuenta años después, en 1959, con la implementación de un programa de mejoras sociales
que con el tiempo devino socialista, el gobierno cubano promovió un número de derechos que
dieron espacio a un modelo inclusivo de ciudadanía. Por un lado la reorganización de los roles y
responsabilidades sociales sentaron nuevos criterios de admisión en el dominio público y aseguró
el hecho de que grupos anteriormente excluidos gozaran del acceso a los bienes de la sociedad.
Contribuciones sociales significativas hacia el logro de las metas de la revolución se convirtieron
en obligaciones requeridas y en escenario ideal donde la mayoría de la población se benefició de
nuevos programas de educación pública, salud, seguro social y otros. El pueblo cubano, de manera
mayoritaria, se sintió incluido en los programas del gobierno y esto significó un mayor compromiso
popular en el terreno de la política que involucraba a un gran número de individuos. Ciertamente,
un aspecto destacado del programa revolucionario fue una agenda nacionalista que instó a los
ciudadanos a colaborar con “las diferentes tareas de la revolución”, particularmente en un proyecto
constructivo de la nación y de defensa de enemigos que se hallaban tanto en el plano doméstico
como internacional.

El gobierno revolucionario clamó por la construcción de un “nuevo hombre”, que encarnaría la esencia
del ciudadano revolucionario y que requería un código moral donde los intereses del colectivo se
hallaban en manifiesta oposición ante los intereses individuales. Por otra parte, la visión de teóricos
de derechos cívicos de corte liberal, esgrimían que el proyecto revolucionario había eludido algunos
de los componentes distintivos de estas teorías que suponen que, en un contexto liberal, no existe
asunto privado que se considere insubstancial en el proyecto de defender la integridad del cuerpo
político de la nación o la posibilidad de monitorear las decisiones que se tomaban en la esfera
política y de ejercer públicamente un pensamiento crítico. El proyecto revolucionario del Estado
se proponía seguir la plataforma ideológica del Marxismo-Leninismo organizada en torno a un
fuerte sistema piramidal, unipartidista, con un líder carismático y con prácticas de coerción y de
persuasión para ejercer una presión entre las diferentes facciones y grupos de la sociedad civil.
Estas complejas relaciones que Gramsci denominó de conflicto y de consenso generaban intereses
y valores para atraer adeptos y atemorizar o repudiar a los que disentían, subordinando a todos
en general. Los valores ciudadanos criticaban el antiguo estilo de vida burgués y sus instituciones
como si de la noche a la mañana surgiera un nuevo hombre más preocupado por el colectivo que por
su propio destino individual. Los primeros intentos de vertebrar un sistema económico que según la
ideología marxista proveyera de fundamento a la nueva sociedad y dotara al nuevo Estado de gran
fortaleza para ofrecer a los ciudadanos la seguridad y necesaria predictibilidad para salvaguardar
al ciudadano se hicieron públicos en la Primera Reunión Nacional de Producción en agosto de
1961. En un intento de establecer medidas verdaderamente igualitarias, sin privilegios de ninguna
clase, los Ministros “se reunieron” con los obreros para que el pueblo se sintiera representado, lo
que se denominó a partir de esos años “verdadero sentido de la democracia socialista”. Slogan a
través del cual se cuestiona el sentido de la democracia burguesa de corte liberal y se suplanta por
una supuesta democracia socialista representante de los intereses de todos los ciudadanos por
igual. Esta nueva democracia se basaba en un rito social de plebiscito consensuado y unánime
que luego demostraría su carácter simulado y coercitivo. Entre estos ritos se subraya la idea de
la transparencia en las acciones: “todo” se expone a los ojos del pueblo, se ejerce la crítica y la
autocrítica, se reúne al pueblo para resolver sus necesidades, los más altos líderes asumen tareas
de trabajo a la par del más humilde obrero o trabajador agrícola al mismo tiempo que los medios
de comunicación exponen “todo” lo que sucede ante los ojos del pueblo. La economía planificada
se muestra como una opción de distribución más justa ante los vaivenes de las leyes de la libre
empresa, demostrando a través de un conglomerado de cifras y estadísticas, como los nuevos
líderes se preocupan por el destino de la economía del país. En dicha reunión el líder máximo,
Fidel, concluye con las siguientes palabras (No es una promesa, es un compromiso del Gobierno
revolucionario con la patria, en la seguridad de cumplir con las metas de la producción trazadas en
las fechas señaladas).

La amenaza mayor para el nuevo régimen parecía provenir de dos focos, el exterior, con el exilio
cubano en los Estados Unidos y el interior, en aquellos núcleos de disensión que perduraba en la
isla. Se estimuló el antimperialismo, una propensión histórica del pueblo cubano que tenía en esta
ocasión un elemento diferente: englobaba en su enemistad también al exilio cubano, esa comunidad
que había abandonado la isla en los primeros años del triunfo para radicarse en aquel país. Se
desacreditaron todos los intentos del exilio por derrocar el régimen como la conocida invasión de
Playa Girón o Bahía de Cochinos invalidada ideológicamente, al presentar a sus participantes como
meros títeres del imperio. La ruptura de relaciones con los Estados Unidos reforzó el sentido de
nacionalismo, que respondía en lo práctico a un bloqueo y en lo ideológico a una geografía que
ubicaba a la isla en un eje del mal de acentuado aislamiento. Con el motivo de controlar la amenaza
interna de aquellos que disentían se crearon instituciones civiles que perduran aún en nuestros días
como los Comité de Defensa de la Revolución (CDR) que expresaron la hegemonía del Estado,
y conformaban un órgano coercitivo de vigilancia colectiva que estimuló la atmósfera de control,
miedo, persecución e intervención en las vidas privadas de todos los ciudadanos. (“ Y que todo el
mundo sepa quien vive en la manzana, y que hace el que vive en la manzana, y que relaciones
tuvo con la tiranía, y a que se dedica, con quien se junta, en que actividades anda, porque le
implantamos un Comité de Vigilancia Revolucionaria en cada manzana”, Fidel Castro, discurso
pronunciado en ocasión de la creación de los CDR).

- El Heroísmo

La tradición épica cubana ha dictado durante más de cinco siglos que la verdadera igualdad social
del individuo la obtiene a través del heroísmo de sus actos. Esto no es una idea que nace en
1959, aunque si se robustece. Solo en períodos de confrontación directa y levantado en armas el
individuo solía conseguir una igualdad que perdía después, en períodos de paz, como si el ciudadano
comprendiera que el uniforme de campaña y las armas en la mano eran las únicas garantías de
sus logros. El gran temor de los mambises al deponer sus armas después de finalizada la guerra,
se repite en cada período de efervescencia revolucionaria en Cuba. Es así que en los sesenta, se
presenta una dimensión que podríamos llamar heroica del hombre.

Se une la exaltación del sacrifico del individuo, proveniente de la moral católica en las que se hace
una reinterpretación del sacrificio cristiano que dicta la abnegación del individuo con las máximas
martianas e independentistas en pos de esa meta mayor que es la patria. En este nuevo código
moral entra la dignidad del ser humano a jugar un papel primordial de manera que ante el bloqueo
económico, ante la escasez, se sobrepone la dignidad y la decencia del ser humano que prefiere
atravesar periodos de penuria material antes que someterse a la voluntad de amos poderosos.
(Esta fue una política que guió la enemistad con los Estados Unidos, aunque si se doblegaba ante
nuevos amos como la desaparecida Unión Soviética).

Primeramente, debe tenerse en cuenta que el país no contaba con una Constitución, sino que
funcionaba con determinados presupuestos de la Constitución del Cuarenta, a los que se iban
agregando un conjunto de leyes que el propio devenir iba exigiendo. Como expresó Carlos Rafael
Rodríguez en su libro Letra con filo, un Consejo de Ministros fungía como verdadero poder
legislativo e incluso constituyente, surgiendo así los códigos de procedimiento, las reformas del
sistema legislativo, y un ejemplo lo constituyó el nuevo Código de la familia y el Sistema legislativo
de defensa social que se sacaron a la luz (Rodríguez;l983;505).

Política y sociedad civil se fusionaron, y se evitó la mediación de un esquema de organizaciones

religiosas o económicas que operaran tras las leyes de la propiedad privada, como es el caso de
muchos países, sino un Partido que se convirtió no solo en un órgano político sino en una estructura
creadora de las normas y los principios de la sociedad. El Che – que en algunos textos llego a
confesarse incluso atormentado por el peligro implícito que podía significar la abolición del individuo
en pos del colectivo- identificaba la sociedad con dos grandes grupos, la masa dormida como
la fuerza política que debía ser movilizada y la vanguardia asumida por la guerrilla o los líderes
revolucionarios que debían interpretar los deseos de la masa, otorgándole un valor fundamental al
movimiento ejercido de arriba hacia abajo como dialéctica constitutiva del campo social. En su teoría
esgrimió que el desvelo principal de la sociedad socialista era buscar el nacimiento del hombre del
futuro, que supiera desatarse de los valores capitalistas del pasado a través del sacrificio y del
heroísmo. La crisis de Octubre, Playa Girón, la pelea contra bandidos, la zafra, son solo algunos
temas de esta sublimación.

En el comienzo, cada integrante de la familia se politizó a través de la acción, comenzando por

los jóvenes que se integran a campañas públicas como la alfabetización y otras en las que queda
de manifiesto el reforzamiento de una esfera pública por encima del valor de la esfera privada. El
joven fue la mejor arma como si una propensión revolucionaria natural le convirtiera en la chispa
que iniciaría la revolución en el seno de familias que comprendían integrantes de mayor edad y
con concepciones “del pasado”. No es azaroso que la mayoría de los protagonistas que vemos en
la documentación fotográfica de la prensa sean jóvenes y que el esquema de revolución en otros
países como la Alemania fascista o la Rusia bolchevique, privilegiara el papel de la juventud en la
lucha. Como se cumple también en los patrones anteriores, la mujer deja atrás el esquema de ama
de casa apolítica para dar su aporte en las tareas públicas, lograr su emancipación como miembro
más de la sociedad y encarnar un nuevo modelo de mujer militante y politizada. El lenguaje es otro
factor de cambio que incorpora nuevos modismos que reflejaban como el hombre debía aprender
a relacionarse y convivir con el resto de los integrantes de la sociedad sin barreras clasistas o
raciales, a la vez que se instituían nuevos slogans y frases para calificar al enemigo. Estudio, trabajo
y fusil es una frase que reúne tres elementos indispensables de la época de forma emblemática, la
superación de las ataduras de clase a través del estudio, el ennoblecimiento heroico a través del
trabajo y la exaltación de la responsabilidad militar de cada ciudadano.

Sin embargo, a pesar de llevar el joven la carga revolucionadora del momento, existían aún muchas
ataduras a las tradiciones enraizadas en la mentalidad del cubano, que tenía por cenáculo de
reproducción de valores a la familia y que alentó la cacería de brujas, la implantación de una
atmosfera de miedo que promovía la persecución de todos aquellos individuos “diferentes”. Con
el caos social, todos los miedos con los que había convivido el cubano desde el nacimiento de
la República también afloraron: las viejas disputas de la raza, el problema de la marginalidad y
de las familias disfuncionales que se reproducían en el ámbito marginal, el miedo al “atraso” que
promulgaban las religiones afrocubanas, los homosexuales y los hippies que descreían del núcleo
familiar tradicional, la corrupción en algunos cenáculos de la Iglesia Católica que se convirtió
en un enemigo de clase en tanto apoyaban a las familias adineradas. Los cambios drásticos
en las sociedades no pueden ser interpretados muchas veces unidireccionalmente, el proceso
revolucionario en Cuba, por ejemplo, vivió dos corrientes, una coercitiva o “de diferenciación” y
otra corriente unificadora. La corriente coercitiva perseguía catalogar con eficiencia la verdadera
adhesión de los ciudadanos a la revolución, sometiéndolos al miedo de no encarnar lo suficientemente
bien al verdadero revolucionario, mientras que la corriente unificadora se planteaba la búsqueda
de adeptos y perseguía como uno de los puntos vitales de realización del nuevo estilo de vida
“revolucionario” en el desmembramiento de las barreras sociales y clasistas de la sociedad. De
extracción burguesa o proletaria, urbana o campesina, negros y blancos, el nuevo ciudadano sería
llamado a unirse en este proyecto.

Masculinidad

Cuba heredaba un machismo proveniente de la moral católica burguesa que afectaba a todos los
miembros de la sociedad que debían adoptar patrones de comportamiento muy dogmáticos. En un
discurso de la época se califica al pueblo de enérgico y viril, con lo que se expresa verbalmente
esta herencia masculinizadora y queda definida otra cualidad de importancia entre las filas de
ciudadanos ideales, su hombría. Un pueblo que vivía en pie de guerra ahonda al pasar de los años
una mentalidad de campaña que perpetua el culto a la masculinidad y donde se exacerba el miedo
a la tentación proveniente de un enemigo que ostenta una filiación sexual “diferente” negada por
la mayoría heterosexual dominante. La presencia en las filas militares de estos individuos sería
altamente peligrosa en tanto debilitaría la moral a proyectar por el ejército ante sus enemigos y la
fuerza necesaria a adoptar a la hora del combate. El apoyo de esto lo encontramos en cantidades
abrumadoras, tanto en la prensa, los medios de comunicación masiva, la fotografía y la cartelística
donde podemos recordar la imagen del combatiente revolucionario en disposición combativa con el
arma de fuego alzada, de forma casi fálica.

Primeramente y como nos recuerda R.W. Connel, la masculinidad como práctica no puede ser
aislada de su contexto institucional (como la mayoría de las actividades humanas) formado por tres
sistemas principales que juegan un papel primordial en la organización contemporánea del género:
la familia, el trabajo y el estado. La ruptura con antiguos estilos de vida burgueses no afectaban
al núcleo familiar que organizaba los roles de forma tradicional en la familia cubana. También
internacionalmente, el patrón de conducta contemporáneo implantado en las sociedades modernas
tiene entre sus principios de éxito la noción del sujeto heterosexual, carismático que obtiene cuanto
se propone y que es triunfador en la escena pública. En Cuba, la membrecía social y pública estuvo
conectada a un performance o actuación determinada que todos esperaban y que se hizo condición
para que un individuo fuera evaluado mas por condiciones superficiales ligadas a la apariencia que
por lo que realmente pensara matizado por esta fuerte tendencia masculinizadora, entendiendo por
masculinidad una serie de estereotipos que venían del pensamiento militar. En esto se inscribieron
modelos de género, masculinidad, creencias religiosas, políticas, etc. También las mujeres, con las
que normalmente se hacían excepciones por consideraciones hacia su naturaleza débil, debían
masculinizarse de cierto modo y adoptar también aspectos de vida de la nueva sociedad como,
estar dispuestas a la realización de tareas difíciles tanto de trabajo como en las distintas campañas
sociales, estar dispuestas a adoptar una austeridad en la vestimenta debido a los rigores que imponía
el bloqueo económico y realizar una cumplimiento de tareas tanto laborales como domésticas,
logrando ser efectiva en ambos dominios, el público y el privado (en una interesante entrevista
que se le realizara a Carlos Rafael Rodríguez expresa que, Como no somos un país rico, Cuba
siempre tendrá un socialismo frugal, incluso si continua desarrollándose. En los años inmediatos,
como Fidel ha señalado correctamente, nuestras mujeres deben usar las mismas ropas por cinco
años.) Las fotografías del momento también documentan este nuevo rostro de la mujer que aparece
no pocas veces vistiendo trajes militares y con fusiles o instrumentos de labor agrícola. También
se generalizó un sistema de comportamiento para que cualquier miembro de la sociedad diera
pruebas públicas de masculinidad, el arquitecto Mario Coyula describe algunas prácticas cotidianas
en el instituto de arquitectura CUJAE, donde los estudiantes y docentes para encajar en el perfil
del nuevo joven revolucionario asistían a guardias, trabajos voluntarios, virilizaban algunos gestos
“sospechosos”, a veces de manera voluntaria, a veces para no ser expulsados, Otros –refiere- eran
enviados a trabajar a la agricultura, como si cortarse el pelo, vestir de caqui gris, y criar ampollas
guataqueando en el campo los pudiera encauzar dentro del redil… De alguna forma se vivió una
esencialización de la masculinidad que tiene que ver con factores no solo del momento que se
estaba viviendo sino de prejuicios intrínsecos a la mentalidad del cubano y que se agudizaron por
la idea del combate inminente. De igual forma que aún hoy se relaciona la idea de masculinidad con
los pelos en el pecho y los bíceps, existen otros aspectos que según estos prejuicios, determinan
la masculinidad en lo psicológico o como atributo relacionado con formas del vestir, del habla, de
la gestualidad, de la sexualidad, la vida cotidiana y la actuación en la esfera pública y privada. No
cabían dudas, el nuevo hombre era por supuesto joven y heterosexual.

Educación y Cultura

A partir de 1959 el capital cultural y educativo se ponía al servicio del pueblo. La revolución ha sido
para todos un proceso de educación, los primeros educados por la Revolución somos nosotros,
Gobierno y Pueblo que viene a ser exactamente la misma cosa, expone Fidel, mientras decidía que
todos los medios de información, libros, revistas, radio televisión y cine, que anteriormente estaban
al servicio de la “mentira imperialista” se pusieran a partir de 1959 a favor del nuevo gobierno.
En julio de l959, en el semanario Lunes de Revolución se publicarían un conjunto de medidas a
cumplir por el Gobierno Revolucionario, entre las cuales se encontraba la de protección económica a
los creadores. Las mismas se basarían en la creación de todo un sistema editorial que le aseguraría
a los escritores la publicación de sus obras, garantizándole a partir de esto una subsistencia; en
la creación de instituciones que se dedicaran a la compra de libros, cuadros, partituras; en la
organización de becas de viaje y de todo un sistema de protección económica “para que el creador
no se convierta en burócrata, ni tenga que emplear su tiempo en otra profesión”(LdR;l959;l3).
También estaba la creación de un sistema de enseñanza vocacional hasta lo universitario y la
invitación a Cuba de grandes escritores, poetas, músicos, pintores, etc.

Las medidas publicadas comenzaron a llevarse a cabo con las nuevas instituciones que surgen
y así tenemos, que la organización institucional de la esfera de la cultura empezó en la forma de
una Dirección de Cultura adscrita al Ministerio de Educación. En l959 se creó el ICAIC para la
industria cinematográfica, luego se nacionalizaron los talleres poligráficos creando todo un sistema
editorial. En l960 se creó la Editorial Nacional bajo la dirección de Alejo Carpentier y ya en l967 el
Instituto Cubano del Libro.*2 El 4 de enero de l96l se creó el Consejo Nacional de Cultura y sus
primeras funciones las menciona Fidel en “Palabras”: “Tiene que existir un Consejo que oriente,
que estimule, que desarrolle, que trabaje para crear las mejores condiciones para el trabajo de los
artistas y los intelectuales”(Fidel;l96l;l6).

En el año 1968 se proclamó que la cultura no es solo una legítima aspiración del espíritu, sino
también un arma indispensable en la lucha. La cultura debía estar también en perfecta consonancia
con los procesos de la sociedad y con la construcción del nuevo hombre. En los años sesenta,
las manifestaciones artísticas conservan la riqueza que se alimenta de los cambios sociales y la
2 Otras instituciones son la Casa de las Américas creada desde l959, en l96l el Instituto de Etnología y Folklore,
entre otros.
cotidianidad convulsa. La Casa de las Américas y el ICAIC aparecen como centros que nuclean
talentos en el campo de la música, el cine, la documentalística, el diseño, la pintura. En el cine
encontramos autores verdaderamente cuestionadores, como Tomas Gutiérrez Alea que aporta
la visión de los cambios sociales desde el prisma de intelectuales, jóvenes de clase media, ex
propietarios, que testimonian los primeros años del proceso revolucionario o Sara Gómez con
su visión del impacto que significó la revolución para los sectores marginales de la sociedad. En
el campo de la pintura, el matiz cuestionador, vigoroso y experimental llego a ser muy amplio,
matizándose con posturas como las de Servando Cabrera que exaltaba el heroísmo diario de
los cortadores de caña y los campesinos, pero no dejaba de reflejar el ambiente atormentado de
sus intimidades sexuales, las ironías cuestionadoras de Antonia Eiriz o la apoteosis del macho
revolucionario presente en las caricaturas de Chago con su personaje Salomón que ostenta un gorro
de tres puntas: pluma, fusil y pene. El modelo de creación se correspondía con el carácter típico
ideal de una producción artística a la que correspondería un sujeto ideal. Este, tal y como lo plantea
Iván de la Nuez, cumple las características del intelectual moderno, orgánico y comprometido: “el
que posee la llave maestra del compromiso político, la continuación de la identidad nacional y la
ruptura conveniada con la tradición”(De la Nuez;l996;66)

Ya había mencionado el Che la aparición de un personaje, la masa, y la función del artista como
testimoniador. Documentar la relación entre esta y los líderes lo llevaba a convertirse en garantes del
cumplimiento de los sueños del pueblo y de la interpretación de sus deseos de forma adecuada. Por
eso era importante también describir la dimensión heroica del líder como elemento de vanguardia,
otra de las tareas del artista que se volcó hacia la realización de ese testimonio descriptivo que
encontramos hoy en las fotografías de Korda, Corrales, Liborio, Perfecto Romero y en las obras de
tantos pintores, cineastas y artistas en general.

En 1971 se celebra el 1er Congreso de Educación y Cultura, donde quedó establecida la labor
educativa del arte y se reorganizaron las funciones de las instituciones culturales. Se produjeron
cambios en el campo que determinaron que la consagración comenzara a ser dictada por parte de
instancias no especializadas (UPEC; UJC; COR), produciéndose en la primera mitad de la década
del setenta un cambio en las estructuras clásicas del campo, desde el momento en que se hizo
realidad la atención priorizada al sector no profesional, ya no solo como consumidores o receptores
de arte sino también como productores. Esto se objetiva mediante la fuerza que cobra el movimiento
de artistas aficionados fundados desde 1964 y mediante la introducción de la enseñanza artística
en el sistema de enseñanza regular. Esto significó el apoyo a la idea de que cualquier persona
puede ser un artista si recibe el entrenamiento adecuado. Inclusive aquellos artistas que en la
época detentan el atributo de profesionales por los estudios cursados, son consagrados en su
papel de artistas venidos del pueblo, de zonas rurales y cuyo arte pretende una “incontaminación”
profesional que les permita continuar “bebiendo” de las raíces populares. (Zayda del Rio, Ever
Fonseca, Choco, Nelson Domínguez, Flora Fong. Es una etapa afirmadora de la identidad nacional
y del mito populista de la cultura.

Raza y Folclore

La raza ha sido en Cuba un factor político importante que siempre han manejado los políticos a
conveniencia. Los afrocubanos representan un alto porcentaje de la población cubana, un cuerpo
de mayor desventaja en el acceso a los bienes materiales heredados de la sociedad esclavista,
cuyos reclamos no habían sido atendidos con éxito por los gobernantes de turno durante el período
republicano, que utilizaban sus esperanzas de mejoramiento para ganar votos electorales pero sin
realizar aportes concretos en su ascenso y progreso dentro de la sociedad cubana. Por su parte, los
líderes afrocubanos, se han presentado como una fuerza política de gran peso a cambio de mejoras
para este sector social ante políticos que persiguen el poder y votos en los juegos electorales. A
principios de la revolución en Cuba, este sector vió una esperanza de obtener grandes mejoras a
cambio de su lealtad y adhesión inquebrantables, al punto de que si algún afrocubano “desertaba”
del país se le consideraba doblemente traidor, a la patria y a su raza. Durante los sesenta, se vió
una unidad del pueblo cubano en la lucha ante el enemigo común, que unió a negros y blancos
en la isla y parecieron colmar las esperanzas de eliminación de las desigualdades. De nuevo, solo
los períodos de enfrentamiento ante un enemigo común (españoles, explotadores imperialistas en
la plantación azucarera) habían hermanado a negros y blancos en la isla, al punto de que Fidel
Castro asegura en un discurso de los tempranos sesenta que se había acabado la discriminación
racial en Cuba, algo totalmente imposible debido a la gran fuerza discriminatoria que sobrevivía
en ese inconsciente colectivo de la sociedad cubana y donde ser negro significaba muchas
veces un status, una forma de vida, pero también un imaginario, una cultura y un esquema de
pensamiento heredados. Durante el proceso revolucionario, el invocar a enemigos comunes que
querían destruir los logros sociales, parecía de nuevo ejercer esa presión unificadora, aunque en
los terrenos públicos y laborales se heredaban estereotipos enraizados en la mentalidad y las
prácticas discriminatorias. De la noche a la mañana se empezó a hablar del racismo en pasado
como si fuera algo ya solucionado.

En la etapa siguiente, con la disminución de las concentraciones masivas, la desmovilización de

la masa y la institucionalización, se buscaron nuevos medios de interpretación de los deseos y
solución de las necesidades del “colectivo”. Esto se intentó a través de la creación de estructuras
modélicas en la que cada individuo encarnaba un modelo ideal con necesidades ideales, como por
ejemplo, las necesidades del campesino, del obrero, del artista, de la mujer, etc. Los mecanismos
encargados de atender los problemas de forma particularizada, estaban a su vez supeditados a la
solución de problemas económicos mayores.

En el año 1959 se fundaría en Cuba una institución encargada de agrupar a lo más distinguido de la
élite intelectual que sería la Casa de las Américas. A través de su labor institucional, se ocuparía de
legitimar la inscripción de Cuba a la comunidad de pueblos y razas latinoamericanas. Esto coincidía
con un momento en que la mayor parte de África se liberaba del colonialismo y emergía fuertemente
en el mundo el movimiento conocido como negritud. Como expresara Armando Hart en su discurso
inaugural del Premio Casa de las Américas de 1977, también se incluiría al área del Caribe y “a las
comunidades de hermanos que viven en las entrañas del monstruo como chicanos y portorriqueños”.
En el campo de la fotografía también se instauraría un Premio de Ensayo Fotográfico, que mantuvo
una línea concreta en la documentación de las desigualdades que existían en Latinoamérica. La
miseria y explotación del indio resaltaban en no pocas obras, la vida de los explotados de cada
país, la desesperación del inmigrante negro, indio, latino cuando trataban de insertarse en países
desarrollados, la visión del negro insular caribeño del que había hablado Aimee Cesaire y Edouard
Glissant con su exaltación de la negritud, la explotación sexual, laboral y doméstica de la mujer.
Eso condujo la mirada de muchos fotógrafos durante toda la década del setenta y buena parte de
los ochenta hasta nuestros días.

Como expresa Ariana Hernandez Reguant en su estudio sobre Cuba y las cartografías alternativas,
la nueva posición de Cuba como campeona del Tercer Mundo y aliada socialista optaba por una
representación de nación homogénea3 . Las diferencias ya habían sido manejadas y contrarrestadas
a través de la adopción de una doctrina marxista que alimentaba la visión de una sociedad
igualitaria, pero el tema se tornaba más polémico cuando se hablaba de razas. Desde las guerras
independentistas y en los diversos campos culturales se alimentaba la idea del mestizaje basada
en la igualdad racial proclamada por nuestros próceres independentistas como “mito fundacional de
la nación”. El miedo latente a que luchas de menor escala como la emancipación de la mujer y el
afrocubano frustren las luchas a mayor escala, ha signado la fatalidad de movimientos en la historia
de Cuba que vuelven a progresar en momentos en que disminuye el fervor patriótico o nacionalista.
La separación de la idea de una Cuba europea obligó a muchos intelectuales cubanos blancos
(literatos, ensayistas, folkloristas, musicólogos, etnólogos) a hablar en nombre de los detentores
de ese capital cultural o de manifestaciones folklóricas rurales que hasta ese momento les habían

3
sido ajenas y que eran estudiadas desde un sentido etnográfico. El espacio rural fue disminuyendo
en importancia gradualmente debido a múltiples reformas que tenían lugar en el plano agrario y el
espacio urbano comienza a representar el mejoramiento en la calidad de vida de los ciudadanos
que se esforzaban entonces por emigrar a las ciudades, provocando también la reproducción de las
tradiciones rurales de forma edulcorada.

El campo del folklor afrocubano se adscribe a una suspicacia muy antigua ya, que desde las guerras
de independencia evitan la militancia racial en una Cuba que escapa de los grupos o movimientos
raciales. Algunos casos aislados como el pintor Manuel Mendive, las danzas del Conjunto Folklórico
Nacional y en el cine, algunos filmes de Tomas Gutiérrez Alea podían tratar el tema sin olvidar
que raza no era sino un substrato tradicional, cultural y la mayoría de los temas que implicaban
conflictos raciales se materializaba en obras con temas históricos (la época de la esclavitud) o del
pasado republicano. Documentales y filmes como De cierta manera de Sara Gómez, que trataban
el tema de la marginalidad en el presente, se tornaban más polémicos.

En el campo del arte se inicia una tradición que explota la búsqueda de la cubanidad a través de
una visión edulcorada del campo cubano, a la que siguen la búsqueda del momento de magia
surrealista con que se tropezaba ese artista que ingenuo y despreocupado podía encontrarse
lo mismo visitando los pueblos mas olvidados de la geografía insular, una celebración religiosa
afrocubana, una procesión a San Lázaro, las peripecias del campesino tabacalero y el recolector de
caña. Aquí se unen una tradición que empieza y se desarrolla durante la misma década del sesenta,
cobra nuevos matices y vigores en la década del setenta, ochenta y continúa hasta nuestros días.
De esta forma la fotografía se une a la pintura y a otras manifestaciones que intentaban una cultura
que ayudara a reforzar el sentido de orgullo nacional y de identidad y resistencia ante los intentos
diversionistas de ideologías extranjeras. Las instituciones y políticas culturales apoyaban la idea de
una separación entre la alta cultura europea y el folklore o cultura popular. El folklore, el testimonio
de afrocubanos y campesinos era alabado como la verdadera tradición y manifestación de las
masas, pero era necesario discernir cual de sus expresiones eran compatible con la ética y la
moral del nuevo hombre. Es interesante la insistencia que hace Hernández Reguant de la forma en
que algunos aspectos eran destacados en detrimento de otros, el buen folklore en contra del mal
folklore o folklore dañino y que era evaluado por folkloristas expertos de hacer tal discernimiento. La
pelea de gallos, algunas religiones o prácticas consideradas como supersticiones fueron excluidas.
Un autor como Fernando Ortiz (intelectual blanco, urbano, activista político y resultado de su medio
familiar privilegiado) emerge como paradigma para estos folkloristas y su simbólico ajiaco que
reducía la idea de la nación cubana a la de un caldo en que los ingredientes culturales convivían en
singularidad que al mezclarse daban lugar a un proceso de dinámicos encuentros y desencuentros
y cambiaban el aspecto y sabor del todo. Existen excepciones como es el caso de la búsqueda de
la cubanía en la fotografía de María Eugenia Haya (Marucha), que trata de interpretar la negritud
como un cuerpo vivo que tenia lugares de reunión especifica (La Tropical), bailes, música, formas
de vestir, gesticular y establecer relaciones sociales o sexuales con miembros de su comunidad
muy específicos.

En muchos otros casos Cuba legitimaba su posición dentro del Tercer Mundo, pero con una
visión en ocasiones simplista que no ahondaba en las particularidades de los representados y
en las verdaderas causas de sus desventajas al acceso de los bienes sociales. Estas tradiciones
necesitaban traductores para audiencias educadas o necesitaban, como en el caso de los pintores,
de calificar a sus ejecutantes para lograr la reinterpretación del folclor campesino y afrocubano de
manera que el intelectual y artista cubano se identificaba, como lo había hecho Martí, como lo había
hecho Retamar, con el pueblo mestizo y con las clases oprimidas.

De esta forma la tendencia era a ejercer una presión inclusivista y homogeneizadora que analizaba
las particularidades dentro del todo, sin que orgullo de pertenencia a ninguna raza en específico
sobrepasara al sentido de pertenencia nacional. En la práctica atendía a un fervor de resistencia
antimperialista y a reclamos de la colocación de Cuba en un eje de naciones víctimas de la explotación
colonialista a que se refería Fernández Retamar con su ensayo Calibán o Aimeé Cesaire con su
Discurso sobre el Colonialismo,

El cubano blanco debía buscar su negritud, y el cubano negro buscar su blanqueamiento y los
estereotipos de belleza subrayaban a menudo el ideal del mestizaje étnico. El resto, negros y
blancos, se dejan arrastrar enamorados por el ideal de igualdad.

Hacia el futuro: desafíos de la actualidad ciudadana

Ya desde los ochenta el humor suplanta la solemnidad como ethos vital cotidiano. Por doquier
proliferan las bromas salpicadas con símbolos otrora intocables, aspectos de la vida diaria o
problemas sociales. En el cine y en la televisión se presentan comedias socio críticas que abordan
las dificultades del machismo, la vivienda, la burocracia en una actualidad principalmente urbana.
Ese elemento humorístico se fortalece con el paso de los años, en la fotografía parece distender
la solemnidad de la fotografía anterior y el lente se dedica mayormente a capturar momentos en
que lo inesperado provoca situaciones risibles y el heroísmo y fervor patrio de las escenas foto
reporteriles queda atravesado por un informalismo del paisaje y de los ambientes cotidianos.
El inicio de la década de los noventa, la caída del campo socialista y la aparición del llamado
Período Especial motivó el acrecentamiento del descontento con razón de la disminución de los
abastecimientos, el racionamiento de los alimentos y los productos. La violación de los derechos
constitucionales del individuo, la brutalidad policial eran todos asuntos que iban en aumento
agravados por la situación económica y el descontento popular. Con la crisis se produce cierto
resquebrajamiento de los antiguos códigos de valores, del sistema de vigilancia interno y se
profundizan los lazos con la comunidad del exilio.

En la plástica se gesta un movimiento pionero que durante la segunda mitad de los ochenta y
principios de los noventa, se dedica a cuestionar temas de actualidad e históricos a la luz del nuevo
pensamiento crítico y postmodernista internacional.

Antonio Benítez Rojo expuso en cierta ocasión los paradigmas de cubanidad a la luz de un ideario
positivista encarnado por escritores como José Martí y Lezama Lima y, como contraparte, un
discurso de cubanidad que encarnaban escritores como Julián del Casal, Mañach o Virgilio Piñera,
en los que la nación perdía connotación heroica y trascendental y se descubría fracturada por
diversas circunstancias históricas y sociales. Mas influenciados por esta segunda corriente, los
artistas en Cuba se hallan en un momento en que el pensamiento filosófico, científico y artístico
esta más preocupado por el desarrollo de miradas alternativas y la fragmentación de las narrativas
hegemónicas. No repetir sino indagar, revisar y reconstruir el imaginario cubano a través de un
estudio multidireccional que analiza temas del presente de forma crítica, se mezcló con el afán de
representar la isla atendiendo también a sus bordes en una nueva forma relacional con el mundo.
En el terreno del folklor y la etnografía, el redescubrimiento por académicos foráneos de un libro
como Contrapunteo Cubano, de Fernando Ortiz fue crucial. En muchas de sus obras, se logra
des- esencializar la cubanidad, volviéndola mas rica, mas compleja, bañada por diversos factores
y donde la sociedad cubana aparecía, mas como un mosaico donde las diferencias convivían a
veces no en tan armónica relación que como un ajiaco. En la fotografía el nuevo ciudadano aparece
muchas veces aislado, autorretratado en el ambiente íntimo, mostrando un sinnúmero de demonios
que le aquejan ante las preguntas no resueltas por su raza, su sexualidad y su identidad y por
problemas como la emigración, las crisis económicas y la ortodoxia política. Ante el problema de crear
identidades fijas, ideales, que habían sufrido un encasillamiento, que se habían homogeneizado y
esencializado, los nuevos artistas responden con la particularidad, la diversidad, la tolerancia.

En la literatura y en el cine aparece un individuo interesado en mostrar sus particularidades y la

manera en que sus necesidades y preocupaciones no pueden ser medidas por las del colectivo.
Muchos artistas se enfocaron primeramente en la aceptación acrítica de la tradición y la autoridad
como es el caso de Marta María Pérez y su trabajo con las supersticiones rurales populares, José
Angel Toirac y su trabajo sobre la revisión de la historia y la deconstrucción de los metarrelatos
históricos y nacionales, Carlos Garaicoa y las marcas que dejaba la historia en el rostro de la
ciudad, Manuel Piña con su mirada a los límites y los monumentos o Ricardo Elías con las distintas
formas de construcción de los mitos que respaldaban el ideal de la nación cubana.

Es interesante como las nuevas teorías sobre la ciudadanía tratan de evadir el tradicional
confinamiento de la esfera doméstica y incluirlo como esfera que adquiere también connotación
política en la actualidad. Una teórica como Raia Prokhovnik clamó por el reconocimiento del carácter
político de las prácticas en la esfera privada, en el sentido de no ser simplemente naturales. La
diversidad de las experiencias que acontecían en ese terreno silenciado que constituía lo doméstico,
fue detallado y pormenorizado por diferentes autores como Juan Carlos Alom, Rene Peña, Cirenaica
Moreira y Abigail González entre otros. Y no solo desde el terreno artístico más elitista, sino desde
el terreno del documentalismo, tenemos autores como Cristóbal Herrera que registra los ambientes
lúgubres y sombríos del país que “resistía”-la palabra resistencia se convirtió en slogan de último
orden- los embates del periodo especial, o las imágenes de la crisis que se dio en llamar de los
balseros y los retratos de toda una generación joven que crecía con paradigmas foráneos del pop
o agrupaciones famosas del rap y la música rock.

El desencanto con el mundo de la política que se vive internacionalmente revela la invalidez de los
esquemas políticos actuales a responder a las demandas ciudadanas, y tiene como consecuencia
la aparición de grupos o movimientos de compromiso social fragmentados que se generan desde
abajo y que tienen una esfera de acción social mas autónoma porque se realizan desde la comunidad,
pero también limitada. En el año 2001, el joven artista cubano Wifredo Prieto realizó la obra titulada
Apolítico, en una edición de la Bienal de la Habana. En ella un grupo de banderas de varios países
eran reinterpretadas en blanco y negro y ondeaban públicamente en el recinto de la Cabaña, lo cual
simbolizaba una pérdida del interés ciudadano.

Después de la crisis aflora todo ese subconsciente colectivo de mayor ignorancia, prejuicios, egoísmo,
individualismo y discriminaciones motivado por la búsqueda del sustento de las más variadas
maneras. El pensamiento segregacionista reaparece motivado por la lucha cotidiana en el plano
público por el acceso a los bienes materiales, la superficialidad del pensamiento que estereotipa a
la mujer y se preocupa en general por la apariencia y el buen vestir en una frivolidad que nada tiene
que ver con la búsqueda de altas metas sociales. El individuo manifiesta su pérdida de confianza
hacia la política en un rechazo por el colectivo y en un repliegue hacia la esfera individual. Esta
pérdida es actualmente contrarrestada por numerosos investigadores provenientes de los medios
de difusión, la psicología, la comunicación social que inician exploraciones en torno a la ciudadanía
(membresía social) como un proceso a generarse también desde abajo y consolidando los factores
integrantes de la sociedad civil. Ello permite también que los ciudadanos adquieran conciencia
sobre temas de importancia social, demostrando que el precedente de entusiasmo colectivo en un
país como Cuba marca una necesidad de no ceder ante la apatía y la pérdida de interés social. El
turismo abierto a la idealización de Cuba en torno a imágenes donde el pasado colonial se mezcla
con la salsa, el folklore afrocubano y el campesino tabacalero imprimieron también sus huellas en
la sociedad en general.

En medio de este panorama, se destaca un movimiento en torno a la comunidad gay encabezado

por el Cenesex y Mariela Castro, que claman por el derecho a la diversidad sexual y el derecho
de los transexuales, transgéneros que atienden a aspectos de la comunidad buscando la manera
de realizar proyectos que intentaran reivindicar la construcción de género en Cuba. A pesar de las
críticas la homofobia se somete por primera vez a análisis a través de los eventos y jornadas y a
través de una especie de activismo que genera debates tanto dentro como fuera de la comunidad
gay en Cuba.
El tema de la raza vuelve a la palestra con el descontento de toda la población de origen afrocubano
y la voz de investigadores que discuten sobre la pérdida de terreno en el tema, el auge de las
discriminaciones y se pronuncian una vez mas como fuerza política importante capaz de luchar al
lado de líderes que verdaderamente sepan representarlos. Su valentía al manifestar intenciones de
militancia racial superan esas barreras tradicionales en el pueblo afrocubano suspicaz en cuanto
a temas y propuestas de organización social en torno a aspectos que puedan ser calificadas de
automarginación o de racismo a la inversa. El tema de la mujer que no ha sido abandonado, aun no
ha logrado saltar el cerco de los prejuicios de automarginación, haciendo corresponder la obra de
estas con estereotipos biologistas y de los roles tradicionales a que ha estado asociada. Pienso que
los pasos más importantes en esta esfera han sido realizados por investigadoras y curadoras, como
es el caso de Luisa Campuzano, Dannys Montes de Oca, Dayamik Cisneros y Gretel Morel. Estas
se han caracterizado por presentar variedad de roles, intentando no esencializar las identidades
como ha sido practica habitual en este tipo de temas y presentando las diferencias dentro de
las mismas identidades, como es el caso de las diferencias que se dan dentro del tema mujer,
atravesada por temas de raza, ubicación geográfica, estrato social y otros. En todos los temas se
evidencia la voluntad por vencer el aislamiento y que ha abierto también las comunidades raciales,
de jóvenes, mujeres, artistas, etc., a la búsqueda de sus correlativas en otros países, destacando
la universalidad de muchos temas y la forma de abrazar una agenda internacionalista que va
mas allá de la membresía a una comunidad especifica. Con el movimiento de nuevos bloggeros
independientes se estimula el periodismo ciudadano y el desarrollo de la sociedad civil de una
forma inusitada. En cada país, el bloggero es alguien que se contrapone al periodismo institucional
como organización que responde a intereses económicos o políticos siendo creadores de la noticia
y disidentes de la política editorial de medios que funcionan como negocio y como servicio público
y que convierte a cada ciudadano en reportero de algún evento que ha presenciado desde lugares
distantes. En Cuba esto se convierte en factor esencial al fragmentar y descentralizar la practica
noticiosa y fortalecer el ejercicio ciudadano a través de voces con una gran capacidad movilizadora
hacia el derecho a ejercer un pensamiento crítico sobre toda clase de temas. La ciudadanía
se convierte entonces no solo en un status, sino también en una práctica de la que se apoyan
nuevas voces para desarrollar un compromiso activo y hablar de problemas del momento que se
acrecientan en el ambiente doméstico ante las crisis de las instituciones, la educación, la medicina
(otrora baluartes intocables de la revolución), el paso de dos ciclones en el 2008 que refuerzan la
escasez e insuficiencia del salario medio, los problemas migratorios basados en leyes arbitrarias
que le impiden al cubano comportarse como cualquier ciudadano en el mundo que decide viajar
y retornar a su país de origen, el estado de vulnerabilidad y dependencia de la población ante el
gobierno, especialmente los individuos más desvalidos de la sociedad como enfermos mentales,
ancianos, presos y marginados por distintos motivos. De esta forma, aunque aun muy limitada por
la falta de suficientes libertades y la extraordinaria dependencia económica ejercida ante la presión
unificadora del Estado, la sociedad civil y los individuos desde los más bajos niveles tienen ante si
la capacidad de extender una capacidad social renovadora.

Bibliografía.

- Bibliography
- Chanan, Michael. Cuba and civil society or why Cuban intelectuals are talking about Gramsci.
Centro teorico Cultural Criterios.

- Prokhovnik, Raia Public and Private Citizenship: From gender invisibility to feminist
inclusiveness. Feminist ethics and the Politics of Love, (Autumn,1998)

- L. Lutjens, Sheryl Reading between the lines, women, the state and rectification in Cuba.
- De la Fuente, Alejandro Una nación para todos, raza, desigualdad y política en Cuba. 2000.
Editorial Colibrí.

- Ariana Hernandez –Reguant Cuba’s alternative geographies. Journal of Latin American

Anthropology, Vol. 10, No.2, pp. 275–313. ISSN 1085-7025, online ISSN 1548-7180. © 2005 by the
American Anthropological Association. University of California, San Diego.
 “Las Naciones Unidas y su aporte a la Paz Mundial”

Juan Carlos María Mancini

Teniente Coronel y Licenciado - CAECOPAZ
Cinthia Inés Clotet
cinthiaclotet@hotmail.com
Licenciada - CAECOPAZ-CMN
Pablo Depaula
Licenciado - CMN

Tras la finalización de la Guerra Fría, se modificó el paradigma de la guerra convencional, pasando

del concepto de guerra entre dos potencias hegemónicas al de guerras internas entre bloques de
países, guerras por reivindicaciones étnicas, raciales o culturales. Así, surgen nuevas amenazas
que ponen en peligro el orden de los estados y la estabilidad del planeta. Narcotráfico, terrorismo
internacional, narcoterrorismo, tráfico de armas, son algunas de las formas que adoptan los nuevos
conflictos.

Como respuesta a dicha situación mundial, en la actualidad, la Argentina dispone de centenares

de efectivos militares desplegados sobre determinadas áreas de conflicto internacional,
desempeñándose en misiones de paz y tareas humanitarias, formando parte de otros ejércitos
a fin de contribuir con el reestablecimiento de la paz en países devastados por la guerra y las
hambrunas. En dichos contextos, el militar desplegado, debe hallarse en permanente contacto
con diferencias étnicas y minorías religiosas, interactuando desde un rol que se aparta en cierta
forma de la tradicional actuación militar basada en una formación específica para el desarrollo de
la guerra.

En consecuencia, si bien el militar, en general, ejerce su liderazgo en tareas radicadas en la misión

de defender la integridad territorial local y su soberanía, en virtud de los escenarios internacionales
en los que nuestro país colabora bajo el mandato de las Naciones Unidas, los contextos en los que
el líder debe resolver situaciones se han ampliado, tornándose cada vez más complejos e inciertos.

El mismo panorama es trascendido necesariamente por la conmoción histórica producto de la

Segunda Guerra Mundial y la creación de las Naciones Unidas, originando la consagración de las
políticas de derechos humanos (Nikken, 2006). Dichos sucesos históricos, se encuentran sobre
la base del factor de mayor trascendencia en lo que respecta al desarrollo de la protección de los
derechos humanos: su internalización.

En este marco de legalidad, en materia de cumplimiento y respeto por los derechos humanos
a nivel internacional, es necesario tener presente que el despliegue operativo en las misiones
de paz no subyace simplemente a la internalización de nociones o institutos vigentes en los
derechos constitucionales nacionales, es decir una simple traslación normativa, sino más bien que
el cumplimiento de los derechos humanos se apoya en las nociones de dignidad y libertades que
son comunes a todas las culturas y civilizaciones, surgidas de un consenso mundial que debe
estar presente en cada actuación de la ONU, desde la formación y el entrenamiento preparatorio,
alcanzando la situación operativa o estratégica emergente en el espacio de acción.

Nikken (2006) enfatiza que, al tiempo en que se defiende y promueve la democracia y sus
instituciones y la protección internacional de los derechos humanos, “(…) debemos poner un
especial énfasis en la siembra fecunda de los valores morales que sustentan estos conceptos” (p.
38), constituyendo entonces, un aspecto de prioridad en la formación la educación en derechos
humanos en todos los niveles educativos; en este sentido, la educación militar en el reconocimiento
y aplicación de los derechos humanos, se halla presente como cuerpo de conocimientos que hacen
a la preparación de cada Fuerza de Tarea que es desplegada en misiones de paz, procurando un
accionar eficaz sobre la base del raigambre y permanencia de una conciencia moral necesaria para
la reflexión y la toma de decisiones frente a contextos de gran incertidumbre, donde la divergencia
de significados tiende a dificultar la resolución de problemas. De modo tal que la internalización
de los derechos humanos, introduce en la agenda de la formación y entrenamiento, un espacio
de confluencia o lenguaje común para delimitar soluciones en un marco de legalidad que excede
las particularidades constitucionales de cada nación y los prejuicios de cada cultura. Es por ello
que cada Fuerza de Tarea es entrenada - en forma previa al despliegue – a partir de contenidos
y ejercicios simulados que se basan en parámetros internacionales. En el caso de Argentina,
los instructores y sus contingentes abordan instrucciones estandarizadas por el departamento de
OPERACIONES DE PAZ de NACIONES UNIDAS adaptadas al nivel de los educandos y a la misión
específica que se va a desarrollar.

Bajo este escenario internacional de actuación integral cívico-castrense, el esquema de cooperación

internacional planteado como política básica por las Naciones Unidas, cuyas metas son el desarrollo
y el estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales sin distinción de
sexo, raza, idioma o religión (Pinto, 2006) legitima y otorga relevancia al despliegue de Inteligencia
Cultural (Thomas et al., 2008; Depaula & Saucedo, 2010) y Valores Humanos (Schwartz, 1994,
2001; Casullo & Castro Solano, 2004; Castro Solano, 2005; Depaula, 2008) que subyacen a los
procesos de toma de decisiones en contextos multiculturales diversos en medio de los cuales
se despliega gran cantidad de personal militar y civil en representación de Naciones Unidas. Por
tal motivo, las decisiones en las que intervienen relaciones interculturales, deben ser ajenas a
prejuicios o acciones discriminatorias que se hallen por fuera del cuerpo de valores humanos y
corporativos en los que se capacita a dicho personal.

En virtud de estos nuevos contextos de despliegue operativo y estratégico a través de la intervención

de organizaciones militares de paz, resulta indispensable para el desarrollo científico y humanitario,
y en consecuencia, para incrementar los niveles de optimización en la formación y entrenamiento
de futuros Peacekeepers, analizar variables tales como estilos de liderazgo, valores e inteligencia
cultural, factores que presentarían cierta incidencia en los procedimientos doctrinarios que aplican
los líderes militares argentinos al momento de tomar decisiones. En este sentido, los procesos
de toma de decisiones constituyen uno de los principales aspectos que gravitan en la educación
del personal de las Fuerzas Armadas Argentinas, y si bien el esquema del proceso es genérico
para todos los ámbitos, varían sustancialmente los factores que el decisor debe considerar para
adoptar una resolución según el cargo y la función llevada a cabo en su rol de conductor. Dichos
procesos son aprendidos, tanto en la teoría como en la práctica, a través de los cursos de formación
y de perfeccionamiento vigentes en el marco del plan de carrera de las Fuerzas Armadas y se
imparten según los contextos de aplicación, como una forma de facilitarle al conductor el logro de
la resolución más adecuada.

A los fines de caracterizar el aporte a la paz mundial por parte de Naciones Unidas, especificando
los procesos decisorios que emergen en escenarios en los que interactúan patrones culturales
diversos, que además, situacionalmente, elevan la incertidumbre de las misiones, resulta relevante
la consideración de Rojot (2008), quien apelando a los postulados de Simon (1955) acerca
racionalidad humana “limitada” y “aproximada” que dificulta el conocimiento exacto de los resultados
de las acciones potenciales, considera los aspectos contextuales y las culturas como limitaciones
que operan sobre la racionalidad. Dichas limitaciones se observan a través de varios factores:
el cambio cultural, la forma en que se produce la conexión entre cultura nacional, ocupacional y
corporativa y los efectos de la diversidad cultural sobre la toma de decisiones. Particularmente, estos
aspectos se manifiestan a través de características profesionales individuales, reglamentaciones
institucionales, dominios y especificidades de la cultura individual y organizacional que constituye a
las Fuerzas Armadas y al Centro de Entrenamiento siendo estas instituciones-organizaciones que
deben planificar estratégicamente y operar en contextos en los cuales se desarrollan las misiones
de paz.

Asimismo, en lo que respecta particularmente a la toma de decisiones en contextos de democracia,

según Eva Sorensen (2007), las decisiones democráticas deberían ser vistas como procesos
dinámicos y diversificados de meta-gobierno y auto-gobierno, que implican la participación activa
de políticos, ciudadanos, administradores públicos y redes de actores públicos y privados. Bajo
este marco, uno de los objetivos primordiales para la toma de decisiones democráticas es encontrar
la manera en que sea garantizado el ejercicio democrático de meta-gobierno y la ampliación de la
toma de decisiones autónomas en las instituciones y redes organizacionales, para lo cual resulta
primordial la evaluación y, si es necesario, la reformulación de los roles en los procesos de toma
de decisiones democráticas, más que nada en lo que respecta a los canales de información y el
ejercicio del poder auténtico dirigido a fines comunitarios. Bajo esta perspectiva, la integración
del respeto por los derechos humanos en las acciones sucesivas implicadas en el devenir de las
misiones de paz, legitima la apertura de los gobiernos locales y los respectivos ministerios como
organismos de acción pública, conjuntamente con los centros de adiestramiento y entrenamiento
alineados a las demandas de Naciones Unidas, como es el caso de CAECOPAZ, procurando
ambas organizaciones el dinamismo de acciones sustentadas en lineamientos internacionales. Para
cumplir con dicho propósito, las mencionadas instituciones deben estar dotadas de un conocimiento
global que exceda las fronteras locales en materia de políticas públicas, conocimiento de las
diversas culturas y sus correspondientes legislaciones, fuentes de conflicto intra e interculturales,
dificultades socioeconómicas, etc., a fin de ajustar el entrenamiento en el nivel táctico-operacional
y el planeamiento estratégico para alcanzar niveles de eficacia sustentados en decisiones basadas
en un modelo decisorio integral; éste, por un lado, debe centrarse en aspectos normativos que
subyacen a las disposiciones de Naciones Unidas, y por otro lado, en la aplicación de la intuición y la
reflexión sobre cada situación particular vertida en el escenario de incertidumbre, que contemplando
la legalidad democrática y el cumplimiento de los derechos humanos, dé como resultado decisiones
adaptadas al ambiente real, es decir lo requerido por la situación en el aquí y ahora institucional-
organizacional-ambiental.

Sobre la base de la complejidad que caracteriza al campo de acción de paz, la diversidad

cultural y la praxis situacional que opera a través del despliegue de Inteligencia Cultural en
escenarios globales inciertos, demanda la aplicación un modelo de toma de decisiones basado en
un modo de pensar holístico-analítico (Nisbett et al., 2001) que por un lado, demanda imparcialidad,
objetividad, focalización sobre los atributos, y por otro lado implica orientación hacia el contexto
como un todo, atendiendo a las relaciones entre el objeto y el contexto, intentando explicar la
conducta del objeto de la misión de paz, es decir las personas que integran la comunidad a la que
se suministra apoyo, sobre la base de dichas relaciones contextuales que seguramente difieren en
algún punto de los modelos normativos con los que cuenta el sujeto. En este sentido, la experiencia
de los Peacekeepers en operaciones de paz previas, cobra un valor relevante puesto que podría
facilitar el pensamiento intuitivo a través del aprendizaje en lo que atañe al concepto de “expertiz”
(Campitelli, 2008), al tiempo que las vivencias frente a la diversidad cultural en general, en terrenos
divergentes, más que nada desde el factor reflexivo-motivacional que constituye la Inteligencia
Cultural (Depaula, 2010), podrían desarrollar este acercamiento o awareness de apertura conciente
sobre la situación, aportando elementos de juicio, decisión y acción que, sustentados en reglas y
en respuestas adaptativas a las demandas reales y particulares del campo de acción pacificador,
contribuyan a tomar decisiones en apoyo a la población local.

En síntesis, el abordaje de los procesos de toma de decisiones en ámbitos militares (considerando

las experiencias recogidas por los Peacekeepers que operan actualmente en misiones de paz)
propiciaría la construcción de conocimientos que coadyuvarían a los procedimientos de formación
y entrenamiento, teniendo en cuenta las políticas emanadas de las Naciones Unidas, al tiempo
que incrementaría la eficiencia de las acciones del personal que desempeñe roles en contextos
turbulentos.

Referencias

Campitelli, G. (2006). Pensamiento organizado: una psicotecnología para ser feliz, eficiente y
colaborar inteligentemente. Buenos Aires: Dunken.

Castro Solano, A. (2005). Técnicas de evaluación psicológica en los ámbitos militares. Buenos
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and Assessment. Internacional Journal of Cross Cultural Management, 2(8), 123-143.
 A CONSTRUÇÃO DO PROCESSO DEMOCRÁTICO NA UERGS

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO RIO GRANDE DO SUL

PORTO ALEGRE – BRASIL

Cristian Marques1
Estefani Sandmann de Deus2
Gabriela de Abreu Oliveira3
Victoria Figueira da Silva4

Introdução

A Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS) foi criada pela lei 11.646/2001
com o propósito de atender as diferentes demandas de cada sub-região do estado. Essa lei foi
conseqüência de um amplo processo democrático de participação, da sociedade do Estado do Rio
Grande do Sul, para o desenvolvimento da região.
Para que se entenda melhor, a organização político-administrativa do Brasil é constituída
pela União, que compreende todo o território brasileiro, em um formato federativo. Esta instancia
político-administrativa é subdividida em outras subunidades administrativas, chamadas de
Estados, Territórios e Distrito Federal. Cada qual, incluindo a União, possui competências próprias
e concorrentes, auxiliando-se mutuamente para manter os propósitos a que se destinam e que
estão elencados na Constituição Federal do país.
O Estado do Rio Grande do Sul (RS) é uma destas unidades federativas e administra o
território subdividindo-o administrativamente em regiões. O motivo desta forma de administrar são
as grandes diferenças existentes entre cada região do Estado. Estas diferenças existentes em cada
região demandam recursos diferenciados para necessidades distintas.
Além disso, o Estado do RS possui uma longa história de luta pelo ensino público e defesa
dos direitos sociais. Embora, o Estado do RS fosse o único estado da Federação que ainda não
possuía uma universidade adstrita a sua região. O Estado do Rio Grande do Sul também tem,
ao longo de sua história, momentos de luta pela participação popular. Uma das conseqüências
históricas dessas lutas sociais é a criação do Orçamento Participativo (OP) na capital do estado. A
OP funciona como instancia deliberativa onde os cidadãos apontam como os recursos municipais
devem ser aplicados. A junção de toda essa história com a noção de que o estado possui diferenças
relevantes em cada região levou à idéia de criação de uma universidade que possuísse cursos
voltados para o desenvolvimento de cada região do estado.
Com isso, a sociedade rio-grandense (respaldada por entidades, estudantes, educadores,
pesquisadores e técnicos), após amplo debate em instancias deliberativas, como o Orçamento
Participativo, e Audiências Públicas realizadas pela Assembléia Legislativa em todo o Estado do
Rio Grande do Sul, enviou através do Executivo à Assembléia, o projeto de lei de criação da UERGS
para o desenvolvimento sustentado de todas as regiões do estado. O projeto de lei de criação da
UERGS era aprovado por unanimidade pelo parlamento rio-grandense em 28 de junho de 2001.
O projeto que visava à constituição da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul tem em
seu cerne princípios norteadores que refletem as aspirações daquelas demandas sociais que a
reivindicaram. Isto é, ser uma universidade pública, com métodos democráticos de administração,
acesso universal e gratuita, e tendo como objetivos centrais promover a inclusão social e o
desenvolvimento regional.
Para dar conta das diferenças existentes em cada região do Estado, a UERGS optou por
1 Discente graduando do curso de Administração da UERGS. E-mail: cristianmq@gmail.com
2 Discente graduando do curso de Administração da UERGS. E-mail: tetisd@gmail.com
3 Discente graduando do curso de Administração da UERGS. E-mail: biabreuoliveira@hotmail.com
4 Discente graduando do curso de Administração da UERGS. E-mail: vickinhas@gmail.com
ter uma estrutura inovadora. Diferentemente do clássico modelo composto por um conjunto de
campi com cursos dispostos em cada campus conforme fosse melhor para a administração
central, a UERGS buscou outra forma. A forma concebida, portanto, foi possuir uma estrutura
descentralizada, composta por 24 unidades 5, chamadas de pólos ou regiões, espalhadas por todo
o estado e atendendo cerca de 2000 alunos em todas elas. E, ao invés de dispor cursos tradicionais
aleatoriamente em cada unidade, a UERGS optou por criar cursos inovadores e construídos para
atender as necessidades específicas de cada uma dessas regiões onde foram oferecidos.
O problema de pesquisa deste trabalho segue na esteira do cenário atual em que a UERGS
se encontra. Isto é, este trabalho buscou verificar qual o estado atual do processo democrático na
Universidade Estadual do Rio Grande do Sul.
Para isso, empregou-se uma metodologia qualitativa e oral. A escolha do primeiro método
deve-se, como afirma Arilda Godoy, a ser uma forma que se utiliza de múltiplas fontes de evidências
tendo como preocupação fundamental o estudo e análise em seu ambiente natural e o pesquisador
como instrumento. Ainda, afirma ela, que a palavra escrita ocupa um lugar de destaque neste tipo
de pesquisa6 .
Para isso, primeiramente buscou-se compreender o conceito de democracia confrontando
os principais autores das duas visões fundamentais sobre o assunto: a visão hegemônica e a
contra-hegemônica. A partir disso, concluiu-se que se podia usar o construto Democracia sob uma
perspectiva inclusiva do conceito participação (a visão contra-hegemônica) e não meramente como
um instrumento de votação (visão hegemônica). Tomando-se esse construto com esta acepção de
participação cidadã, pode-se contrastá-lo com o atual cenário do processo democrático da UERGS.
O atual cenário foi construído a partir das percepções da comunidade acadêmica; pois,
como foi explicitado, o conceito de Democracia usado neste trabalho é aquele em que considera
a participação de toda a comunidade e não meramente uma elite que governa e é eleita por voto
de tempos em tempos. Estas percepções foram colhidas através de um questionário, enviado por
correio eletrônico institucional, com perguntas pertinentes ao processo democrático e através de
relatos orais em entrevistas abertas com professores.
Esse procedimento de pesquisa segue ainda na linha de Godoy que afirma que “pesquisadores
qualitativos tentam compreender os fenômenos que estão sendo estudados a partir da perspectiva
dos participantes”7 . Ainda conforme Ferrarotti:
“(...) cada vida individual, todas las vidas individuales, son documentos de una humanidad
más amplia con sus discontinuidades históricas. El hilo que une estos mosaicos
biográficos, singulares o colectivos, en sus diferentes perspectivas, es la articulación
del tiempo recogida en su doble aspecto de experiencia individual y colectiva, de los
momentos que se integram reciprocamente 8”
Assim, isto possibilita que indivíduos que pertencem a certos segmentos sociais que
normalmente tem um histórico de exclusão possam ser ouvidos e registrar suas próprias visões de
mundo e a do seu grupo social. Para complementar, Cassab9 considera que:
“a classe hegemônica tem na escrita o seu marco essencial, o seu suporte para contar
sua história, enquanto não oferece à classe não hegemônica, as mesmas condições
para desenvolver o dom da escrita e contar sobre sua vida”.
Assim, como este questionário visa captar a perspectiva que os respondentes possuem
em relação ao processo democrático em geral, e em particular o da UERGS, e o conceito de
Democracia atualmente é um conceito em disputa, realizar-se-á uma breve revisão bibliográfica
sobre o conceito de Democracia. Deste modo, procurar-se-á uma síntese do conceito com vistas
de usá-lo como ferramenta de análise.

5 Ver Anexo VIII.

6 GODOY, Arilda. Pesquisa qualitativa e suas possibilidades. RAE n.2 v.35 p.57-63, 1995 p.62
7 GODOY, Arilda. Pesquisa qualitativa e suas possibilidades. RAE n.2 v.35 p.57-63, 1995 p.63
8 FERRAROTTI, Franco. Industrialización e Historias de Vida. Revista Historia y Fuente Oral, n.º 09, Barcelona: Uni-
versitad de Barcelona, 1993. p 183.
9 CASSAB, Latifa. História oral: miúdas considerações para a pesquisa em serviço social. Disponível em: http://
www.ssrevista.uel.br/c_v5n2_latif.htm#_ftn1.
 1. Democracia: um conceito em disputa

O conceito em voga de democracia é aquele associado ao direito de votar, e esta é a principal

característica da Teoria Hegemônica: democracia por representação. Todavia, este modelo de
teoria afasta-se cada vez mais do ideal de democracia grega que é defendido pela Teoria Contra-
hegemônica, onde democracia significa literalmente o “povo no poder” e o voto é apenas um
instrumento, a própria representação é um instrumento. Os teóricos que defendem este modelo
criticam a teoria em voga por entenderem que de fato os países ditos democráticos estão cada vez
mais afastados da idéia de povo no poder.
Não há dúvida que os séculos XX e XXI estão definitivamente marcados por uma intensa
disputa em torno da questão democrática. Desde meados dos anos de 1940 essa discussão vem
se intensificando com diversas idéias acerca do que seria essa democracia, se é um método de
governo ou se é um valor. Nesse sentido, procura-se apresentar a seguir as duas faces dessa
questão.

1.1 Teoria Hegemônica: Pensando Democracia como Método de Governo

A Teoria Hegemônica compreende que democracia é representação popular indireta. O ato de
votar seria o meio mais democrático da população intervir no Governo, “um homem, um voto” é a
essência desse tipo de pensamento. Os representantes da população seriam os mais capacitados
para escolher pelo cidadão as melhores políticas a serem adotadas pelo Estado.
A teoria hegemônica tem como características principais:
a) Representação indireta da população - a escolha de representantes;
b) Sufrágio universal como o meio mais eficaz de implantar a democracia;
c) Democracia como método;
d) A crença de que o modelo liberal é capaz de contemplar a democracia.
Em relação à representação indireta da população os teóricos hegemônicos crêem que a
maioria dos cidadãos não tem capacidade técnica para intervir nas ações do Governo. Por essa
razão que eles apostam na idéia da escolha de representantes. O economista Joseph Schumpeter
escreve em “Capitalismo, Socialismo e Democracia” que o homem técnico seria o melhor caminho
para a democracia, uma vez que a maioria de suas decisões são racionais. Ao invés do homem
comum que é, ao mesmo tempo, racional e irracional e por essa razão não estaria apto a tomar
decisões.
Norberto Bobbio salienta que num “sistema democrático caracterizado pela existência de
representantes substituíveis, [o sistema] aproxima-se da democracia direta na medida em que
admite que estes representantes sejam substituíveis”10 . Além disso, ele comenta que não há a
capacidade de um estado ser governado através do contínuo apelo ao povo; para ele, o sufrágio
universal seria o meio mais eficaz de democratização.
Robert Dahl em seu livro “A Poliarquia – Participação e Oposição”11 apresenta condições,
que segundo o autor, seriam premissas para um Governo democrático. Para melhor visualizar, ele
alega que existem três fatores que o Governo democrático deve garantir no tocante a liberdade
de seus cidadãos. A primeira delas seria que eles formulassem as suas preferências, a segunda a
de expressar as suas preferências aos seus concidadãos e ao Governo através da ação individual
e da coletiva, e a terceira seria a de ter suas preferências igualmente consideradas na conduta
do governo, ou seja, consideradas sem discriminação decorrente do conteúdo ou da fonte da
preferência.
Em seu outro livro, intitulado “Sobre Democracia”12 o autor define as regras para um Estado
democrático, para isso ele cria cinco Instituições Democráticas teóricas. O autor deposita sua
esperança em instituições para a efetividade da democracia; novamente a vendo meramente como
um instrumentos para governar um Estado
Os teóricos hegemônicos vislumbram a democracia como um conjunto de regras e instituições
10 BOBBIO, N.. O Futuro da democracia: Uma defesa das regras do jogo. 5ª Ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1986; p. 52
11 DAHL, R. A. Poliarquia: Participação e Oposição. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2005
12 DAHL, R. A. Sobre a Democracia. Brasília: Universidade de Brasília, 2005
eleitas pelo povo para que estas tomem as decisões pelos cidadãs. Isto é, uma cidadania passiva.
O próximo subcapítulo apresentará as idéias principais da Teoria Contra-Hegemônica.

1.2. Teoria Contra-hegemônica: Pensando a Democracia como Valor

A teoria contra-hegemônica é assim chamada por se distinguir totalmente da hegemônica em
alguns aspectos. Apesar de, muitas vezes, os autores que a defende terem idéias completamente
opostas entre si, todos defendem alguns preceitos importantes e gerais acerca dessa teoria:
a) Um resgate ao ideal democrático grego;
b) A exaltação dos direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais;
c) A idéia da participação material ou de conteúdo;
d) Novas formas de participação;
e) Uma crítica ao sistema neoliberal;
f) A visão de democracia como um valor.
Essa vertente acredita que a origem do conceito real de democracia é a grega, que em sua
essência seria poder do povo. Percebe-se claramente quando Ellen Wood 13 afirma:
“o antigo conceito de democracia surgiu de uma experiência histórica que conferiu
status civil único às classes subordinadas, criando principalmente, aquela formação,
sem precedentes, o cidadão-camponês”.
É importante perceber que quando se utiliza a palavra cidadão, se está referindo àquele que
é reconhecido pela Constituição Federal como tal e que pode participar da política de seu país. É
claro que atualmente a abrangência (em relação ao número de pessoas consideradas cidadãos) é
maior do que na Grécia Antiga, no entanto, a idéia grega permanece única no momento em que une
todos os cidadãos e lhe confere o direito a uma participação ativa e real na sua sociedade.
A participação é tema recorrente nos autores contra-hegêmonicos. Alguns, como Lucia Avelar
e Carole Pateman, vinculam a participação a construção de um novo modelo democrático. A
participação material diz respeito à participação real, a inclusão de todos de forma igual e efetiva
para a construção de uma sociedade mais justa e menos desigual. Nesse sentido que essa teoria
inclui como participação total uma forma de resgatar os ideais da democracia. Ela contraria os
preceitos da democracia hegemônica por esta não considerar a participação como central de
um modelo democrático. Pode se perceber no texto de Carole Pateman uma crítica ao modelo
hegemônico:
“É um bocado irônico que a idéia de participação tenha se tornado tão popular,
particularmente entre os estudantes, pois entre os teóricos da política e sociólogos
políticos a teoria da democracia mais aceita (aceita de maneira tão ampla que
poderia chamá-la de doutrina ortodoxa) é aquela na qual o conceito de participação
assume um papel menor” (grifo dos autores)14 .
Pode-se afirmar que a participação não apenas assume um papel menor, como atualmente,
se resume ao voto e a delegação da decisão àquele que recebe o poder para utilizar da forma como
melhor entender. Participar é mais do que isso, é tomar parte em algo, é fazer parte, decidir em
conjunto. Esse é o verdadeiro significado da participação, com o qual a teoria contra-hegemônica
concorda. Orientados para esse sentido de participação que vários autores, dessa perspectiva
democrática, incentivam novas idéias de participação.
Carlos Estevan Martins afirma ainda que o mais triste é que os defensores da democracia não
compreendem isso, não aceitam isso, não querem ouvir falar disso15 . E é por esse motivo que a
distorção do que realmente é democracia ocorre dentro da sociedade atual. Tornou-se habitus 16 a
toda população identificar essa “coisa democrática” como democracia.
Para finalizar essa discussão, salienta-se a característica mais cara aos autores contra-
hegemônicos: a idéia de democracia como um valor. A democracia é um valor no momento em que

13 WOOD, E. M.. Democracia contra capitalismo: a renovação do materialismo histórico. SP: Boitempo, 2003,
p. 177
14 PATEMAN, CAROLE. Participação e teoria Democrática. Rio de janeiro: Luz e Terra, 1992, p. 9
15 MARTINS, C. E.. Liberalismo: O direito e o Avesso. Rev. de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 46, nº 4, 2003
p.648
16 BOURDIEU, P. O Poder Simbólico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007
deve ser respeitada, reconhecida e aplicada por todas as unidades federativas, no momento em
que inclui a todos os cidadãos.
A partir dessa perspectiva, que esse trabalho se apropria do conceito de Democracia como
um valor para, desta forma, utilizá-lo como ferramenta de análise da situação em que se encontra
o atual processo democrático na Universidade Estadual do Rio Grande do Sul.

2. A história oral da UERGS

A história da consolidação da UERGS é marcada pelas lutas políticas do corpo docente,
técnico e discente da universidade; a qual continua sendo polêmica. Em relação às reitorias da
UERGS, por exemplo, o histórico aponta que nunca houve reitoria eleita, mas somente pro tempore.
A primeira gestão com José Clóvis de Azevedo17 (2001-2001), a segunda com Nelson Boeira18
(2002-2006) e hoje, a universidade se encontra na terceira com o reitor Carlos Alberto Martins
Callegaro19 (2007-...).
O que foi escrito pela professora Ana Carolina é pertinente para se começar o debate, pois
refletir sobre o presente da universidade ajuda a alcançar o futuro desejado e ainda ajuda a
esclarecer o motivo pelo qual não se pode deixar a universidade ser arruinada:
“Quando uma Universidade procura o que fazer, como fazer, perguntas antigas
para questões tão atuais, não temos como nos furtar da terceira pergunta antiga:
Por onde começar? Em sua grande maioria, as pessoas responderiam: “Pelo
começo!” O famoso “Entender o presente, à luz do passado, para definir o futuro.”
No caso da UERGS, ainda não é preciso ir muito longe para reconstruir sua história,
apesar de ser do século passado (...) Ela foi pensada nos anos de 80 e 90 e foi
resultado concreto da participação popular no Orçamento Participativo do Estado,
demonstrando que houve grande vontade da população em criá-la ”20.

A universidade não tem, segundo o professor 121 , em entrevista concedida aos autores deste
trabalho, “uma história única e oficial”. Por esta razão, entrevistar o corpo docente e a reitoria da
universidade proporciona uma visão mais ampla de sua história.
O Gestor 22 tem uma visão bastante antagônica a dos professores, funcionários e dos alunos
em relação à UERGS. Em seu discurso, ele diz que o CONSUN23 de certa forma é um empecilho
para as decisões da reitoria (grifo nosso), pois o conselho já havia dito a ele que poderia fazer
tudo que quiser. Mas esse discurso não é de total surpresa, uma vez que, os componentes do
CONSUN são em sua maioria contra uma reitoria pro tempore. Sobre a posse dos diretores
regionais o Gestor comenta que: “Tu poderias ser mais democrático e nomear o que nós elegemos.
Mas eu te digo: tu elegeste errado. Entende? como que a democracia vai funcionar se tu tens uma
decisão dita democrática que é errada. Isso não é democracia. O voto errado é tão triste quanto
não ter votado, porque o que houve foi um engodo” 24 . Além disso, se constatou que o Gestor
não consegue enxergar que a UERGS é uma universidade que nasceu com ideais diferentes de
outras universidades já consolidadas como a UFRGS 25 e a USP26. A UERGS se comprometeu
com o desenvolvimento das regiões do estado. Mas segundo o Gestor, o próximo que vier em seu
lugar deveria repensar os 24 pólos da universidade, ou seja, fechar alguns. Mas, o que o Gestor
esquece, é que foi para isso que a universidade foi criada. Fechar unidades vai contra os ideais da
UERGS. Ademais, este Gestor, ao se referir a criação da UERGS denominou-a como sendo um
“grande sonho”.
17 Pertencente ao Partido dos Trabalhadores (PT) fundado em 1980
18 Pertencente ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) fundado em 1964
19 Pertencente ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) fundado em 1988.
20 SILVA, Ana Carolina Martins da. A UERGS: por onde começar.... Disponível em: http://www.ciencialivre.pro.
br/57301.html. Acesso em 28 de fevereiro, 2010.
21 Anexo I. Entrevistas com os professores da UERGS 26 de Fevereiro de 2010.
22 Anexo VII. Entrevistas com os professores da UERGS 26 de Fevereiro de 2010.
23 Conselho Universitário.
24 Anexo VII- Entrevistas com Gestor da UERGS 26 de Fevereiro de 2010.
25 Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
26 Universidade de São Paulo, uma das mais conceituadas universidades do Brasil também é estadual.
 No que diz respeito aos professores, o discurso é outro e se repete no tocante a criação da
instituição. Eles ressaltam que, no início, a universidade sofrera um golpe muito grande quando
da mudança do governo do Estado do RS. Essa mudança fez com que a universidade não tivesse
uma continuidade em suas ações, principalmente no tocante a democratização, pois, segundo
os relatos, se instaurou na UERGS uma primeira reitoria pro tempore que deveria permanecer
somente até a UERGS se institucionalizar. Entretanto, veio a segunda e a terceira reitorias pro
tempore, não avançando no processo democrático.
Nas palavras do professor 4 “(...) A idéia do primeiro reitor pro tempore era ficar até se
institucionalizar a UERGS; é isso que está na lei. O primeiro reitor foi tirado por interesses políticos
e foi colocado outro. Então, trocou todo o espírito, a idéia da UERGS, por conta de cargos políticos
(...) 27”. Em conformidade, o professor 1 disse que a UERGS tentou começar do zero três vezes,
pois cada governo que se instaurava no estado “quebrava” a continuidade das ações do governo
anterior. Isso possibilitou que os governos pudessem fazer o que quisessem com a UERGS.
O principal problema apontado pelos professores a cerca dessa descontinuidade foi que não
houve vontade das reitorias, e conseqüentemente dos governos estaduais, em abrir concursos
imediatos para docentes. Até porque, a relação de um quadro de funcionários temporários é frágil,
pois a qualquer momento poderiam ser demitidos.
Afinal, o que está por vir na UERGS? O que mudaria com uma reitoria eleita? Essas perguntas
foram respondidas com grande entusiasmo pelos professores entrevistados. Conforme se percebe
no discurso do professor 3, ele afirma que se conquistou o direito de eleger os diretores regionais,
porém estes cargos foram esvaziados de suas funções. O professor 3 ressalta ainda que a UERGS
vivencia hoje a construção de seu marco democrático. Chama a atenção estar-se em pleno ano de
2010, passados oito anos da constituição legal da universidade. Ele salienta que a universidade
carece desse marco democrático que se espera cumprir no final do ano com as eleições para
reitor. A vontade de lutar por uma universidade verdadeiramente democrática mostra-se difícil nos
discursos dos entrevistados, uma vez que as idéias hegemônicas impedem que se instaurem idéias
contrárias as dela.

2.1 Análise dos questionários

Para dar continuidade a análise foi elaborado um questionário sobre o que os alunos
e os professores entendem por “democracia” e se eles acreditam que a atual reitoria é ou não
democrática. O questionário foi embasado no questionário da Organização não governamental
Latinobarometro28 contendo nove questões. Ele foi difundido pelo correio eletrônico institucional. O
número total de respondentes foi 109; destes, 101 alunos e 08 professores29 .
A primeira questão inquiria aos respondentes que enumerassem, numa escala de 1 a 5
(sendo 1 o extremamente importante e 5 como nada importante), características que eles acreditam
importantes em uma democracia. O total de respostas válidas da primeira questão foram de 9130.
De acordo com as respostas, chega-se a seguinte avaliação das afirmações:

27 Anexo IV. Entrevistas com os professores da UERGS 26 de Fevereiro de 2010.

28 De acordo com o sítio: “Latinobarómetro es un estudio de opinión pública que aplica anualmente alrededor de
19.000 entrevistas en 18 países de América Latina representando a más de 400 millones de habitantes. Corporación
Latinobarómetro es una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile, única responsable de la producción
y publicación de los datos”. Disponível em http://www.latinobarometro.org/.
29 Ver anexo IX.
30 Considera-se apenas as respostas não anuladas.
 Gráfico 1. Análise da afirmação 1 da questão 1 do questionário

Fonte: Elaborado pelos autores

Do total, 5131 respondentes apontaram que a representação é algo importante numa

democracia mesmo que varie o grau de importância da escala.

Gráfico 2. Análise da afirmação 2 da questão 1 do questionário

Fonte: Elaborado pelos autores

Do total, 47 32 respondentes relacionaram o sufrágio universal como sendo algo importante

para se instaurar o processo democrático.

Gráfico 3. Análise da afirmação 3 da questão 1 do questionário

Fonte: Elaborado pelos autores

Do total, 8633 respondentes apontaram que a exaltação dos direitos é algo importante para o
processo democrático.

31 Considerou para o cálculo a escala importante (24), muito importante (17) e extremamente importante (10). Che-
gando ao total de 51.
32 Considerou para o cálculo a escala importante (20), muito importante (21) e extremamente importante (6). Che-
gando ao total de 47.
33 Considerou para o cálculo a escala importante (11), muito importante (20) e extremamente importante (55). Che-
gando ao total de 86.
 Gráfico 4. Análise da afirmação 4 da questão 1 do questionário

Fonte: Elaborado pelos autores

Do total, 6234 respondentes apontaram que novas formas de participação (plebiscitos,
referendos, movimentos sociais...) são importantes em um processo democrático.

Gráfico 5. Análise da afirmação 5 da questão 1 do questionário

Fonte: Elaborado pelos autores

Do total, 2835 respondentes apontaram que o resgate ao ideal grego é importante para um
processo democrático. A partir dessa análise se pode elencar a ordem das afirmativas que são as
mais importantes para os respondentes:

Gráfico 6. Ordem das afirmativas

Fonte: Elaborado pelos autores

A partir disso, concluem-se os respondentes apontam que a prioridade num país democrático
é a exaltação dos direitos civis, políticos, culturais e econômicos, entretanto não se pode negar
que a Teoria Hegemônica ainda aparece entre os três mais votados. Isso significa que mesmo que
34 Considerou para o cálculo a escala importante (24), muito importante (26) e extremamente importante (12). Che-
gando ao total de 62.
35 Considerou para o cálculo a escala importante (13), muito importante (06) e extremamente importante (09). Che-
gando ao total de 28.
alunos e professores da UERGS concordam com os preceitos da Teoria Contra-Hegemônica não
dá para concluir que eles estão livres dos traços hegemônicos.
A análise da pergunta 2 levou em conta 103 respostas válidas. Ela solicitava para que os
respondentes apontassem o que é prioridade em um País democrático: (marcando somente uma
opção). Os resultados são esses:

Gráfico 7. Análise da questão 2

Fonte: Elaborado pelos autores

A intenção dos pesquisadores quando da elaboração desta pergunta era saber o que é
prioridade em uma democracia para os respondentes. Fica claro que a prioridade para a maioria
deles é a participação popular. O que favorece os ideais da Teoria Contra-Hegêmonica.
A análise da pergunta 3 levou em conta 108 respostas válidas. Ela inquiria sobre qual das
seguintes frases o respondente está mais de acordo. O resultado:

Gráfico 8. Análise da questão 3

Fonte: Elaborado pelos autores

Aqui se intencionou questionar o modo pelo qual os respondentes vêem a democracia e se
eles a preferem a outra forma de governo. É notável que a maioria prefira a democracia a qualquer
outra forma de governo. Considerando o fato de o questionário ser efetuado com professores
universitários e alunos, observa-se nas respostas que noções de democracia e participação se
consolidaram no imaginário da comunidade acadêmica.
A análise da questão 4 levou em conta 106 respostas válidas. Ela perguntou se o respondente
acredita que a UERGS esteja passando por um período mais democrático (marcando somente uma
opção). De acordo com os resultados:
 Gráfico 9. Análise da questão 4

Fonte: Elaborado pelos autores

Ela visa compreender qual é a percepção dos respondentes sobre a situação institucional
da UERGS. As respostas mostram que a maioria (44) considerou que a Universidade encontra-se
em um período menos democrático. Quase a mesma quantidade (35) mostra que não possuem
certeza se este período é o mais democrático que outros momentos da existência da Universidade;
27 acreditam que este momento é o mais democrático da Universidade, . Apenas um não se
pronunciou sobre a questão.
Em relação a questão 5, perguntou-se como o respondente avalia a atual reitoria da UERGS.
Numa escala de 1 à 5 ele deveria e marcar somente uma opção. Segue os resultados:

Gráfico 10. Análise da questão 5

Fonte: Elaborado pelos autores

Esta questão visa conhecer a percepção da comunidade acadêmica sobre como a atual
administração da UERGS realiza a tomada de decisões na instituição. A maioria dos respondentes
(42) marcou que a atual reitoria é autoritária e 28 apontaram-na como muito autoritária. Ainda, 27
apontaram que a mesma é razoavelmente democrática. Apenas 4 consideraram-na democrática.
Houve respondentes que optaram por não marcar esta questão, apontando que nenhuma das
opções contemplava suas percepções. Nota-se que não houve sequer um respondente que
apontasse a administração atual como muito democrática.
A pergunta 6 era específica para os docentes, e todos responderam. Nela solicitou-se a
avaliação da atual reitoria quanto ao comprometimento com os interesses dos professores. As
respostas seguem:
Gráfico 11. Análise da questão 6
 Fonte: Elaborado pelos autores
Ela buscou a percepção dos professores acerca do comprometimento da reitoria com os
interesses dos mesmos. Para a maioria, a reitoria não está comprometida com os seus interesses.
Para os entrevistados, a atual reitoria é autoritária; logo, uma reitoria que não argumenta com
os demais envolvidos na UERGS. Mesmo sendo minoria, essa omissão em responder chama a
atenção porque os docentes e discentes lutam e reivindicam juntos por melhorias e mudanças na
universidade. Qual seria o motivo dessa omissão, uma vez que, o questionário é anônimo? Fica
essa questão em aberto.
Aplicou-se a mesma pergunta, entretanto agora para os discentes com 99 questões validadas.
O resultado foi o seguinte:

Gráfico 12. Análise da questão 7

Fonte: Elaborado pelos autores

O resultado reafirma o que já havia sido apontado anteriormente nas outras questões, que a
atual reitoria não é democrática. Afinal, se professores e alunos, em sua maioria, responde que a
reitoria não esta comprometida com seus interesses, aponta uma percepção de que ela é autoritária.
Alguns discentes preferiram não responder esta questão é provável que alguns dos motivos
para a omissão de resposta tenham sido: alunos que recém ingressaram na UERGS e que não
conhecem o seu passado; ou que ficaram receosos em demonstrar sua opinião, ou ainda, aqueles
que não perceberam a importância da democracia no meio acadêmico. Para a maioria dos discentes,
a única reitoria “conhecida” é esta.
Nota-se que apenas 9 responderam que a reitoria esteve comprometida com os interesses
dos alunos, confirmando a idéia de que ela desfigura as características democráticas contidas na
criação da UERGS.
A avaliação da questão 8 obteve as 109 respostas. Ela inquiriu se o respondente acredita que
a escolha da reitora faz parte de uma democratização da UERGS. O resultado encontrado fora
praticamente unânime:
 Gráfico 13. Análise da questão 8

Fonte: Elaborado pelos autores

Essa resposta vem ao encontro das anteriores; pois, no momento que a maioria dos alunos e
professores responde que a atual reitoria não está comprometida com os seus interesses, é natural
que respondam a presente questão com a visão de que tal fato contribuirá para a democratização
da Universidade.
Na questão 9, inquiriu-se ao respondente se ele apóia uma eleição para reitor na Universidade.
Novamente o resultado foi expressivo:

Gráfico 14. Análise da questão 9

Fonte: Elaborado pelos autores

A grande maioria reafirmou e manteve a coerência nas suas respostas anteriores, assinalando
a alternativa de apoio a decisão para eleição de reitor na UERGS. Desta maneira, percebe-se que
o corpo acadêmico acredita que chegou um momento de mudança na UERGS.

3. Conclusão
Após oito anos de existência da UERGS, ela está enfrentando um déficit democrático que pode
por a perder toda uma história de lutas e reivindicações populares. A UERGS vem se consolidando
ao longo da historia, porém o processo de institucionalização ainda se mantém moroso. A gestão
atual afirma acreditar-se plenamente democrática, embora sua concepção de democracia seja
aquela que reduz a participação única e exclusivamente ao instrumento “voto”. Ainda assim, mesmo
com essa visão de democracia, não há ainda nem um processo de eleição por sufrágio universal
na universidade. Ela não possui uma Reitoria eleita pela comunidade acadêmica, desrespeitando
sua lei de criação. Além disso, não há sequer um calendário contendo atividades onde prevê a
ocorrência de tal eleição.
É evidente a falta de democratização nesse caso, afinal o reitor é indicado pelo Governador
do Estado em uma clara relação de favoritismo político, e isso fragiliza os ideais democráticos que
fizeram surgir a UERGS. Justamente o que constitui uma universidade é o pluralismo de idéias a
fim de construir o saber que depois retorna à sociedade em forma de técnicas ou tecnologias - algo
contrário a idéia de uma orientação político-partidária, como vem ocorrendo na UERGS.
Diante dessas dificuldades, freqüentemente a comunidade acadêmica fala em “sucateamento
da UERGS” que em última instância trata-se de um déficit democrático. A concepção a qual a
universidade se funda parece estar ameaçada e, mais relevante ainda, as demandas sociais, que
desembocaram na formulação da UERGS, parecem estar sendo desrespeitadas.
Diante de toda esta construção, pode-se afirmar que a comunidade acadêmica entende que
a UERGS passa por um momento de autoritarismo e não de democracia. Embora haja nitidamente
um movimento para que esse estado atual reverta-se. A comunidade acadêmica percebe nas ações
da reitoria como não contemplando seus interesses e, até mesmo, agindo contra o estabelecimento
da instituição, trazendo sérios riscos acerca de seu estabelecimento como instituição de ensino.
Mesmo que o voto seja uma participação contestável é uma primeira forma da UERGS eleger a sua
reitoria, mas nada impede que a mesma evolua na participação acadêmica.

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ANEXO I – ENTREVISTA COM O PROFESSOR 1

O que eu posso te falar da história da UERGS a partir de quando eu entrei, em Abril de 2003, e
de lá pra cá estou ininterruptamente dentro da universidade. É que, do meu ponto de vista, não existe
uma história única e oficial da UERGS, pois quando houve a sua fundação instaurou-se uma reitoria
pro tempore que foi nomeada pelo governador Olívio Dutra, entretanto como o governador não se
reelegeu o governador seguinte, o Rigotto, nomeou uma nova reitoria pro tempore. O que ocorreu
foi: que tudo o que se tinha sido feito foi repensado completamente não havendo continuidade.
Houve uma quebra (eu não estou entrando no mérito se foi bom ou ruim simplesmente houve uma
quebra). O que eram os principais objetivos da pro reitoria nomeada pelo governo petista não eram
mais prioridades no governo do PMDB.
Bom, se passou 4 anos, e aí houve mais uma quebra e veio o governo do PSDB com a Yeda.
Esse governo nomeou a administração do Callegaro que trouxe consigo pessoas que faziam parte
da reitoria anterior, a do Boeira, essas permaneceram na atual administração e, novamente, houve
uma quebra muito grande do que estava sendo feito antes e, mais uma vez, se tentou começar do
zero. Então, a universidade já começou 3 vezes do zero e, isso, é complicado, porque não há uma
continuidade, não há uma linha que siga e, quando ela começa a pegar o ritmo, volta. ‘Está tudo
errado vamos começar tudo de novo de maneira diferente’ e isso, eu acho, que é um dos grandes
problemas. O que se poderia fazer para evitar esse tipo de problema não foi feito, que era abrir
concursos imediatos para docentes (para o quadro permanente), o que possibilitou essas quebras
e possibilitou essa descontinuidade. Possibilitou que cada governo pudesse fazer o que quisesse
com a UERGS, até porque, ela não tinha um quadro permanente nem de funcionários nem de
professores. Até porque, o quadro de professores temporários não tem força política para impor
uma situação de democracia, de continuidade e de planejamento mais a longo prazo porque é uma
situação muito frágil- o contrato de trabalho permanente. Então, os professores e, eu fui professor
temporário, podiam levar até certo ponto o embate porque a qualquer momento eles poderiam ser
demitidos.
O que muda na Uergs...
O processo é um processo de mudança. Ele começou quando houve a contratação dos
professores permanentes e, a partir daí, os professores começaram a se articular e se organizar
através dessa contratação (já foi uma grande mudança). Quando os professores ganharam na justiça
a possibilidade de ter 7 representantes no CONSUN (...) aí foi o marco. Foi nesse momento que
começou a mudança na universidade. Ali se iniciou uma mudança que no processo e desencadeou
na votação dos diretores regionais, que ainda não foram empossados, e nem sei se o serão, frente
a todas essas questões. Agora a questão da eleição do reitor se torna a questão principal porque,
a partir disso, vem uma série de situações de mudança da universidade.
Os diretores regionais não foram empossados ainda?
É, eles não foram empossados ainda. Eu, como diretor eleito, não sou diretor. Só fui eleito.
Eu não exerço a função porque nós, de certa forma, somos amadores e estamos aprendendo com
os nossos erros. Quando a reitoria nomeou os diretores regionais nós entramos com uma ação na
justiça e cometemos uma pequena falha, mas que está impedindo a posse: nós pedimos a anulação
do ato de nomeação e de eleição. Não colocamos eleições e POSSE. Nós ganhamos, mas agora
o reitor fala: ‘vocês ganharam a eleição, mas não a POSSE’ e aí surgiu uma outra briga na justiça
que é a questão da posse que vai, ainda, demorar um tempo, então, eu creio, que talvez até haja
a possibilidade de se eleger primeiro o reitor antes da posse dos diretores. Até houve uma reunião
em relação a essa posse (a dos diretores) e o reitor foi muito claro: ‘vocês podem homologar mas
eu não vou acatar, pois quem dá a posse sou eu! E eu não vou dar posse enquanto não tiver um
juiz que fale com todas as letras que eu tenho que empossar’. Então, está nesse impasse, nessa
situação.
Foi importante a eleição? Sim. Mesmo que os diretores não tomem posse, mas a eleição foi
muito importante para mostrar a mobilização da comunidade universitária. O índice de votantes,
tanto de alunos quanto de professores e funcionários , mesmo com o assédio moral da reitoria
dizendo que ia punir os professores e os funcionários que votassem e, que essa eleição não
poderia ocorrer nas unidades, e mesmo, com toda essa pressão política contrária, os índices foram
excelentes ficaram em torno de 50% dos alunos, 78% dos funcionários e 80% dos professores,
ou seja, isso mostra que a universidade quer seguir o caminho de uma gestão democrática. Essa
votação pressionou, inclusive, para que hoje já se comece a discutir o regimento interno geral da
universidade e conseqüentemente o desencadeamento das eleições para reitor na universidade.
A principal modificação que houve na universidade, após a eleição de uma reitoria democrática
são as relações que se formaram dentro da própria universidade. Hoje, a universidade funciona
de forma centralizada e autoritária e tudo que a universidade faz tem que passar pelo aval da
administração central. As unidades não possuem autonomia. Não existe uma política de respaldo
as unidades, principalmente, para a aprovação de seus projetos ou para o desenvolvimento da
universidade. O que não é de interesse da reitoria, não vai adiante. A partir da eleição de um reitor
isso modifica, até porque, o reitor eleito vai ter que ser comprometido com a sua comunidade
universitária que o elegeu, então, vai aprender a tratar da mesma forma a comunidade universitária.
Ao contrário desta reitoria que trata a sua comunidade sem nenhum compromisso, não tem
responsabilidade de dar nenhuma justificativa pelo que faz ou o que deixa de fazer. Eu acho que
isso é fundamental. Muda a relação interinstitucional da própria universidade. Outra coisa, eu acho
que a reitoria eleita ela pode fazer bem mais com o mesmo orçamento que hoje a universidade tem,
porque, eu acho, que hoje, a universidade, por pensar somente de forma totalmente centralizada,
administra muito mal partes dos recursos.Eu acredito que nós podemos fazer uma administração
mais democrática onde as coisas são mais discutidas e onde a decisão de onde aplicar os recursos
podem ser discutidos dentro das próprias unidades. Isso muda bastante a relação de como esse
dinheiro é utilizado. Então, uma nova reitoria, na universidade, tem que passar por um processo
de descentralização de seu orçamento. O orçamento não pode ser mais decidido só na reitoria
e pró-reitorias ele deve ser decidido nas unidades, pois são as unidades que sabem quais são
as suas principais necessidades. Nós temos que ter essa descentralização orçamentária. Nós
temos que ter um processo de descentralização de poder. As unidades têm que ter poder, certa
autonomia, não uma completa autonomia, mas certa autonomia para poder definir quais são seus
projetos prioritários e aonde vão se desenvolver. Hoje, isso vem sendo imposto pela administração
central. Também temos que ter uma descentralização administrativa porque, hoje, o aluno é refém
do DECOR mesmo que ele esteja lá em Santana do Livramento. As unidades também são reféns
do DECOR.
A descentralização administrativa, descentralização orçamentária e uma descentralização de
poder podem ser feito sem mexer em nada do orçamento, aliás vai mexer no orçamento, mas
são as unidades que vão gastar e alocar o mesmo e, é claro, o CONSUN vai ter que discutir de
que forma vai ser feita essa alocação dos recursos para, que cada região, a partir de seu diretor
regional, discuta aonde vão aplicar os recursos. Dessa forma, nós teremos condições de gastar
melhor e poder fazer bem mais pela universidade.

ANEXO II- ENTREVISTA COM O PROFESSOR 2

Bem, com relação ao histórico da UERGS, eu apontaria duas questões importantes dos
equívocos que ocorreram no início da criação, mas que, de forma alguma, justificam o processo
que agente passa hoje na universidade.
O primeiro equívoco que ocorreu foi a não regulamentação da universidade. A universidade
nasceu sem ambiente jurídico, sem uma questão jurídica bem definida e a gente sofre com isso até
hoje. Eu acho que esse é o grande problema da criação da universidade. É não ter a fundamentação
jurídica que nos causa transtorno até hoje. E eu acho que a segunda questão importante do
histórico inicial da universidade foi a respeito das sedes. Entendia-se naquela época, se acreditava
de boa fé, de que espaços excedentes do estado seriam suficientes para uma universidade. Isso
seguramente não foi. E o terceiro ponto da criação. É a criação. Sem dúvida nenhuma a criação foi
um marco por mais que as duas questões apontadas anteriormente sejam preocupantes. A criação
foi fundamental. É algo memorável.
Em relação a atual administração da universidade o primeiro ponto que, é claro, que diante
da falta de regulamentação que vem desde o início da universidade. Essa falta de regulamentação
foi utilizada, então, para manter o processo, ou seja, não havia regulamentação e a reitoria não só
essa como as que vieram anteriormente, na minha opinião, não tiveram nenhuma pressa, nenhuma
vontade política de que essa regulamentação saísse. Então eu acho que essa é a principal crítica
que nós temos. A principal divergência que eu acredito ter com a administração que é, uma vez
não tendo a figura jurídica estabelecida, fizeram nenhum esforço para, dizer o mínimo, que essa
regulamentação fosse feita. Então, eu acho que esse é o grande problema. Acredito que as demais
desavenças que se tenham são no campo político; num modelo de universidade e isso faz parte
do processo.

ANEXO III- ENTREVISTA COM O PROFESSOR 3

A UERGS ela teve um inicio que foi atribulado na mudança de governo que ocorreu e depois,
com uma lentidão, houve um processo de estabelecimentos de bases legais que levariam a médio
prazo a uma situação melhor do que nós estamos hoje.
Bem, então estávamos falando da situação em que a universidade ela teve um processo lento
de consolidação através de leis básicas que sucederam a lei de criação, um estatuto definitivo, a lei
de cargos e salários, plano de cargos e salários que permitiram a contratação de docentes a partir
de 2007, mas por uma infeliz coincidência a partir de 2007 houve um terceiro governo que indicou
uma reitoria pro tempore, que é a atual, nós tivemos uma grande perda de servidores e a partir daí
uma perda de servidores técnicos e docentes que enfraqueceu, e muito, as condições de prestação
de serviço da universidade e isso acompanhou, também, a perda de vestibulares e, portanto o
comprometimento para o público em geral desse serviço. Se nós compararmos os vestibulares que
realizamos nesse ano de 2010 com os de 2005 e 2006 nós podemos ver que a disputa por vaga
baixou enormemente e em alguns casos nem atingiu a completar as vagas oferecidas. Mostrando
que houve de fato o descrédito dos últimos três anos dos serviços que a universidade oferece.
Então, estamos num momento crítico.
Por outro lado, houve uma possibilidade que agente considera única. Os servidores
permaneceram na universidade, técnicos e docentes, e os novos docentes que vieram incorporar
eles tiveram um papel fundamental em impedir que a universidade desviasse completamente da
sua função, na medida em que, fomos buscar na justiça a instalação do Conselho Universitário e
criaram as suas associações de docentes, associações de servidores. O próprio DCE continua
em processo de formação, mas ta avançando, os diretórios acadêmicos... e com isso deram um
substrato para impedir que as decisões se tornassem apenas de gabinete.
Nesse período histórico em que estamos e conquistamos a possibilidade de realizar novos
concursos, embora eles foram retardados pela vontade política de governo e, durante mais de
um ano, as normas internas estavam aprovadas e o governo impediu, não autorizou recursos, os
orçamentos que permitiriam uma melhoria de infra-estrutura na universidade foram decrescentes
estamos hoje vivendo o menor orçamento da universidade dentro desse governo, apesar do
orçamento do estado ser o maior dentro do governo, uma contradição, ou pelo menos indica
claramente a falta de prioridade para esse serviço público que é a Universidade Estadual do Rio
Grande do Sul. Então eu vejo que a questão da consolidação, olhando para esse aspecto, ela
tem dois vieses . Um viés que é o decline da universidade que não impediu que avançasse a
universidade e o outro viés é a resistência do corpo de servidores e dos discentes que fez avançar e
recentemente. Conquistamos o direito de eleger os diretores regionais que foram cargos esvaziados
no início dessa gestão e que, na justiça, também mostrando que existe uma discordância grave da
atual gestão em relação as decisões legais da universidade. Conquistamos o direito de elegê-los e
até o momento não foram empossados. Passaram praticamente seis meses das eleições e ainda
não foram empossados por essa gestão. Então somos persistentes e agora estamos no processo
de elaboração do regimento geral processo que foi tortuoso e que está para se definir na próxima
semana, então isso vai ser uma questão democrática. Nós estamos vivendo o marco. Nós não
ultrapassamos o marco da democracia nós estamos vivendo a construção do marco democrático
na universidade em pleno 2010 passados oito anos da sua constituição legal. Muitos docentes
passaram por aqui, muitos discentes alguns se formaram em cursos e tem carreiras brilhantes, mas
a estrutura da universidade ainda carece desse marco legal que esperamos cumprir até o final do
ano com as eleições de reitor.

ANEXO IV- ENTREVISTA COM O PROFESSOR 4

Eu estou na UERGS desde 2002 fiz parte da primeira equipe selecionada por seleção de
currículo e entrevista quando eu comecei eu comecei lotada na unidade de Vacaria no curso de
pedagogia e vivenciei a primeira reitoria da UERGS que durou um ano por conta de troca de
governo. Então hoje eu me sinto com bastante segurança para dar algumas opiniões por que
eu vivenciei a equipe fundadora, eu vivenciei a segunda equipe que foi a do Professor Boeira e
estou vivenciando a terceira equipe do professor Callegaro e espero continuar vivenciando porque,
com a graça de Deus, eu passei no primeiro concurso, passei no segundo e passei no terceiro.
A UERGS não consegue se ver livre de mim! (risos) E ,então, agente em relação a democracia
agente percebe que, num primeiro ano, embora fosse uma situação atípica, porque tudo estava
sendo construído havia muitos fóruns de discussão e eu cheguei a, mesmo morando no interior, a
vir a Porto Alegre respondendo a um convite da reitoria assim como todos os professores do interior
a fazer discussão por área de conhecimento, para fazer discussão por disciplina, por região, então
foram duas experiências que agente fez em 2002 que foi bastante gratificante porque estava lá no
interior, em Vacaria, trabalhando com o português e eu sabia que aqui em Porto Alegre tinha colegas
que estavam trabalhando português estava com a mentalidade ligada no que eu estava fazendo
também. Bem, essa experiência de toda essa mobilização didático-pedagógica infelizmente, na
reitoria do professor Boeira sumiu, até porque o professor Boiera entrou, até como ele mesmo dizia,
de institucionalizar a UERGS, coisa que não foi possível fazer no primeiro ano por conta do volume.
A UERGS nasceu um bebê gigante.
Então o que houve: a primeira reitoria priorizou a parte didático-pedagógica, a organização
das unidades, a distribuição dos professores e a integração de grupo. Quando o professor Boeira
entrou, segundo ele mesmo, a idéia dele que era de institucionalizar a UERGS. Então ele se propôs
muito com o amparo legal da UERGS tipo estatuto, organizar a papelada esse tipo de coisa e em
relação à parte didático-pedagógica deixou muito a desejar porque o professor Boeira ele entrou
assim: com um pensamento formado em tornar a universidade numa universidade tecnológica e
era essa idéia. O que hoje nós estamos vendo o que está saindo, o que a gente brinca que são
os “colegiões” técnicos onde os alunos recebem uma qualificação diferenciada e a Universidade
Estadual do Rio Grande do Sul não é um “colegião”. A universidade Estadual do Rio Grande do
Sul é uma universidade, portanto essa idéia que o professor Boeira tinha de instaurar na UERGS
apenas os cursos tecnológicos deixou a desejar porque não contemplou o que o interior do Rio
Grande do Sul precisa, que a capital precisa, que o Rio Grande do Sul precisa. Ele não precisa só
isso. Precisa disso também. Então, na parte digamos assim democrática, para nós professores foi
extremamente difícil porque o professor Boeira como ele foi recebido de forma até bastante violenta,
porque não se queria um novo reitor pro tempore. A idéia do primeiro reitor pro tempore era ficar
até se institucionalizar a UERGS é isso que está na lei. O primeiro reitor foi tirado por interesses
políticos e foi colocado outro, então, trocou todo o espírito, a idéia da UERGS por conta de cargos
políticos e então o professor Boeira na verdade, não discuto as qualidades dele de nenhum dos
três reitores. São educadores, pessoas com 100% de conhecimento todos eles. O professor Boeira
é um homem fino, culto cheio de conhecimento uma pessoa bastante agradável de convivência
enfim... mas, ao meu ver equivocado na forma de como ele tratou a UERGS por que ele entrou
para tornar a UERGS legalizada e tecnológica então fóruns de discussão entre professores, essas
coisas simplesmente sumiram...os coordenadores eles implantaram um ritmo de terror porque
agente não sabia o que ia acontecer e sempre desde a fundação da UERGS aquele problema nós
éramos contratos temporários então começava a chegar perto de novembro começava ‘a UERGS
vai fechar’ ‘a UERGS vai fechar’ ‘eles vão demitir todo mundo e vai fechar’ ‘e vai fechar, e vai fechar
e vai fechar’ então você já ficava numa apreensão. Agente não sabia quem é que ia ser demitido
quem não ia ser demitido (...)

ANEXO V- ENTREVISTA COM O PROFESSOR 5

Bem, referente ao processo de democratização da universidade eu entendo que tem um
problema de origem e quando foi criada ela não foi estabelecida todas as normas necessárias
para o funcionamento da universidade. Em função disso, com a cultura que nós temos no Brasil
de usura do espaço público pelos partidos de plantão, não é, essas instituições são utilizadas
como barganha das políticas do partido do governo do momento, então, nunca houve interesse
por parte de quem estava dirigindo a universidade desde sua criação de querer regulamentar
ela completamente então, hoje o que nós estamos vivendo é muito disso. O nosso esforço de
recriar as normas, criar regimentos enfim as comissões, a estrutura é um esforço extraordinário
principalmente agente vai contrário a essa cultura dos partidos políticos do governo do momento
de usar o espaço público para realizar políticas que nem são políticas públicas são políticas de
governo, políticas de partido efetivamente. Mas eu acredito que na medida em que a sociedade se
envolva, que os professores se envolvam, que os alunos se envolvam a universidade ela tem toda
a condição de ser A UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL e eu vejo assim: que
seria estratégico o movimento da universidade porque ela tem um papel extremamente importante
no que diz respeito ao desenvolvimento do estado.
A universidade ela foi criada para construir desenvolvimento do Rio Grande do Sul em todas as
suas regiões, então, ela tem um papel diferente das demais universidades só que esse papel, essa
missão ela vai se realizar na medida em que a sociedade como um todo abraçar a universidade e
perceber que ela tem um papel importante e distinto a desenvolver no estado que é desenvolver o
Rio Grande do Sul através de políticas públicas seja de ensino, seja de pesquisa, seja de campo.
Então o futuro da universidade passa pela democratização da universidade internamente no seu
funcionamento como também passa a democratização na medida em que ela se abra para o
conjunto da sociedade e a sociedade se sinta dona efetivamente da universidade que ela ocupe
os seus espaços e que a universidade responda aos anseios, as necessidades e aos desejos da
sociedade isso vai acontecer como, né? Criando política pública em todas as áreas, deixando
de ser burocrática. Ela tem que ser normatizada mas não pode ser burocrática. Ela tem que ser
ágil, ela precisa de uma estrutura flexível que permita que a sociedade se beneficie de tudo que a
universidade poderá e pode oferecer, então, é nesse sentido.

ANEXO VI – ENTREVISTA COM O PROFESSOR 6

Eu iniciei na UERGS, em 2005, com um contrato temporário e fiquei professora temporária até
2007 e entrei em contrato definitivo. Então tenho 2 anos de temporário e três de definitivo. O que eu
vi, bom... em princípio eu vim da pós-graduação da UFRGS que é uma universidade já consolidada
e a participação dos professores se dá mais dentro de departamentos, então, a gente não tem uma
visão muito global da situação. Eu vim de um curso muito técnico, né, eu sou veterinária, então não
é um curso que me provoque muita manifestação política e democrática. Então eu vim, cheguei na
UERGS, com o reitor Boeira na época, e a situação era bastante precária em função que nós não
tínhamos contratos definitivos, mas nós tínhamos bastantes professores e eu fui me adaptando a
essa nova realidade multi campi dando aula em várias unidades e eu via assim que havia alguns
descontentamentos né, nós tínhamos professores mas não era um movimento muito uniforme
existia e, existe ainda, mais uma concentração naquela época muito forte na reitoria.
Na época do professor Boeira, então era super centralizada as ações dentro da reitoria, mas
na realidade era tudo tão confuso, assim né, que nem quem quisesse se inteirar da situação para
poder... não tinha fórum de debate, no meu entendimento, parece que tinha diretores regionais,
mas o diretor regional da região V não fazia reunião, não juntava o conselho consultivo, então
assim era a reitoria direto agindo direto dentro das unidades, por intermédio dos coordenadores
e, então, depois que se instalou o CONSUN e com as representações de docentes, discentes e
técnicos, então o debate se alterou e a tendência são criar mais quando foi montado o CONEP
quando os diretores regionais puderem realmente assumir e chamar os conselhos consultivos, que
tem representantes da comunidade, então o amplo debate é que leva a democratização e ,enfim,
eu acredito que está, apesar de que por um lado a democratização está se instalando e por outro a
penúria também, né..., porque a massa crítica é importante e a falta de massa crítica que nos leva
ao esvaziamento desses fóruns debatedores, falta de professores, falta de funcionários, mas eu
acredito assim que com esse regimento geral com a eleição para reitor o futuro vai ser bom.
Agora se agente tiver um governo que nos dê professor, que abra concurso, eu acho que
tem tudo para ser um modelo, inclusive de democratização universitária. Um modelo, eu sou da
UFRGS, e vejo o debate universitário muito pobre dentro da UFRGS, mais centralizado dentro dos
DCE com meia dúzia de gato pingado e dentro da UFRGS eu não aprendi a debater politicamente,
estou aprendendo aqui. Aqui está sendo a minha escola. Eu acho que o futuro é bom em termos de
democratização, mas agora estamos lutando contra a miséria.

ANEXO VII- ENTREVISTA COM O GESTOR DA UNIVERSIDADE

Como eu apareci aqui na UERGS em 2006 quando a Governadora Yeda ganhou a eleição
houve um período de transição de governo. Uma das coisas que a preocupava bastante naquele
momento era como seria dada continuidade a instituição UERGS propriamente dita nós sabíamos a
ocasião que tinha uma universidade e que eu particularmente já tinha colaborado com a universidade
na solução de alguns problemas em termos de programas de disciplinas, programas de curso
principalmente nesse de administração que é a minha área que estava mal estruturada e que
eles não conseguiam registrar no conselho aí me pediram uma ajuda trabalhei nesse curso nós
concertamos o curso e o professor Boeira que era o reitor de então encaminhou esse processo e nós
conseguimos aprovar o curso no conselho federal de administração. Bom, aí então, a governadora
ficou sabendo que eu já tinha ajudado a UERGS, a governadora sabia também que eu tinha sido
vice-diretor dela quando ela era diretora de economia da UFRGS e eu era vice-diretor dela e eu
tinha criado a escola de administração da universidade federal do rio grande do Sul então eu já
tinha uma história razoavelmente longa no meio acadêmico de criar coisas na academia e que de
alguma forma foi eu que introduzi os cursos de pós-graduação lato senso no Rio Grande do sul em
1980, por aí, nós introduzimos os primeiros cursos de especialização em Marketing que chegou a
existir no RS nós os trouxemos para cá e assim foi, então a governadora disse: ‘Olha [gestor] nós
gostaríamos que tu assumisse essa reitoria tá? Uma reitoria pro tempore - que não é eleito ele é
indicado pelo governador - e que tu conseguisse dar continuidade’.
Bem, eu, de alguma forma, imaginava que a universidade era uma questão de alinhar, porque
tinha muito aqui dentro a discussão se continua o curso de artes, se Montenegro seria mantido,
se Montenegro não seria mantido, que os cursos tecnólogos, que os não tecnólogos...era uma
discussão muito grande e também tinha um tipo diferente de levar a administração da universidade
eu me deparei aqui com a dívida bastante grande. A universidade tinha uma dívida próxima a
14 milhões de reais, tinha problemas de convênios formulados que estavam mal escritos, mal
formulado era o repasse de dinheiro público para entidades privadas. Tanto é que esses convênios
era pura e simples compra de vaga e que nós não sabíamos nem conseguimos identificar nem que
alunos estavam sendo formados na universidade de Unijuí, de Passo Fundo.
Eles formavam pessoas com o nosso dinheiro, mas ninguém sabia se era Antônio, Joaquim,
Pedro...quem é? Me dá o nome dos alunos para que eu possa publicar como sendo uma produção
da universidade estadual, né... se ele pagou pela matrícula dele e quem são eles. Nós até hoje,
não temos essas informações porque na verdade eles [referindo-se as universidades] recebiam
em dinheiro, faziam o vestibular deles e usavam esse dinheiro público em parte para cobrir as
despesas daquela universidade, mas nós compramos vaga. Nós compramos ‘X’ vagas para alunos
lá dentro, tanto é que nos cobravam tantas vagas, tantos reais por mês referentes as vagas, então
tinha uma relação desse pessoal em relação a uma vaga dessas é entre aspas uma bolsista.
Mas não era isso aí, era tudo muito confuso...tínhamos títulos protestados e dessa forma nós
não podemos receber dinheiro de origem federal, por exemplo, por que nós estávamos no CADIN,
nem estadual, nem transferência não podíamos receber. Bom, então foram um ano e meio...dois
anos nós trabalhamos nessa fama de tentar essas coisas, os convênios fundamentalmente e eu
pus na minha cabeça que nós não podemos fechar Montenegro. Montenegro tem que continuar
até porque o primeiro reitor que fez o convênio com Montenegro ele fez um convênio diferente dos
outros convênios, porque nas outras universidades nós compramos pagas e eles faziam vestibular
e os alunos era deles não eram da UERGS...os alunos eram deles, tanto é que nunca disseram os
nomes deles, mas lá em Montenegro é diferente fizeram um convênio e fizeram a UERGS fazer
o vestibular de artes sem nenhum professor agora que esse ano aqui nós vamos abrir concurso
público para professor de artes e até então nós não tínhamos nenhum. Todos eram professores da
Fundação da FUNDARTE lá de Montenegro.
Então isso aí foi um problema que nos tomou muito tempo... o prefeito de Montenegro tinha um
termo de conduta assinado pelo Ministério Público e nós estávamos preocupados com isso porque
o prefeito estava nessa posição por causa da UERGS consegui conversar com a governadora e
disse para ela que nós não podíamos fechar a UERGS em Montenegro e ela disse que também
não queria que fechassem, pois o nosso estado é tido como culturalmente voltado para às artes
etc...e como nós vamos fechar isso? E outra tem uma lei nova federal que estabelece os cursos
fundamentais tem que ter música para aprimorar a capacidade de análise dos alunos etc.
Então, temos que formar professores de artes. Então, eu insisti com isso que nós conseguimos
que o próprio CONSUN reconhecesse que isso era fundamental...não foi fácil...o conselho nunca
foi fácil comigo foi um período e negociação extremamente complexo. Eu entendo, até porque, os
conselheiros sentiram que como eu não era eleito estávamos usurpando o cargo, mas a culpa não
é minha é da legislação
porque se fosse criado antes de abrir as aulas na UERGS o regimento geral e, não só o
estatuto, poder-se-ia estabelecer de antemão as regras para eleger todo mundo. Bom, não foi
isso que aconteceu... nós tivemos um primeiro reitor o Professor Clóvis que foi reitor pro tempore,
depois com o governo do PMDB veio o professor Boeira também pro tempore e quando termina o
governo do PMDB e entra o governo do PSDB a professora Yeda também nomeou um reitor pro
tempore, mas eu disse na minha posse o seguinte: que eu ia fazer todo o esforço para que até esse
período terminasse bem, se fosse um ano, dois anos ou três não sei que tanto tempo levaria, nós
faríamos eleição para reitor e eu penso isso, até porque, eu venho de uma universidade federal e
tenho 35 anos só de universidade federal e sempre votei para reitor - para mim é natural.
Agora, o que precisava era os diplomas legais para isso acontecer e o CONSUN me disse
que não precisava e que por uma decisão do Conselho Universitário poderiam fazer o que eles
quisessem e eu disse assim: sim, mas acontece que o conselho universitário vai administrar a
universidade através de resoluções e uma resolução é um diploma que eu posso mudar a qualquer
momento que a palavra já diz... é uma resolução, então eu chego aqui no CONSUN e por uma
maioria mínima eu mudo alguma resolução tanto é que foi o que fizemos e que muitas vezes as
resoluções feitas pelo professor Boeira foram mudadas no CONSUN por uma maioria simples e
está feito... mudou a resolução! E o que eu dizia para ele era que devia ter o regimento geral e o
regimento geral é na pior das hipóteses ele que foi aprovado e, para ser modificado, eu preciso de
dois terços, no mínimo, do conselho votando a favor da mudança, se não, não muda. Ele permanece
como está. Por isso essa preocupação... agora o regimento está aí, esse boneco desenhado - que
vocês tenham muito cuidado no que está escrito ali; porque isso aí, depois de aprovado, para
mudar é muito difícil. Porque daí tem que convencer o conselho universitário inteiro - dois terços
deles terão que concordar com a manifestação de vocês...
O presidente da comissão diz que dentro de 1 ou 2 anos muda-se tudo... olha isso aí é papo
furado porque não é assim que funciona. Eu participei de uma instituinte na universidade federal,
e nós levamos 2 anos fazendo. Aqui o estatuto está feito e ele está cheio de problemas... Mas isso
aí não é culpa de nada, nem de ninguém; porque essa universidade hoje tem 8 anos. A UFRGS
tem 100 anos e a USP têm outros tantos e são universidades muito antigas. Então o que nós
precisamos fazer é ter cuidado com o que estamos fazendo. Olha que eu garanto para vocês,
aprovado o regimento interno não interessa como a universidade ficou perenizada porque ali ficou
determinado que tem uma escola de arte, tem escola de administração, sabe tem cursos lá escritos
e quem quiser mudar aquilo ali terá que fazer um esforço muito grande.
Não que não vá mudar, mas não vai ser uma decisão do fulano de tal ou beltrano ou do meu
grupo que eu mudo. No meu entender é um grande passo, que essa administração está dando,
garantir a perenidade da universidade, porque uma coisa quando eu entrei para cá a primeira
pergunta que me fizeram: Quando é que o senhor vai fechar a universidade e eu disse: Puxa!
Eu nem cheguei e estou aqui enfrentando uma universidade e imaginando que ela tem um futuro
quase que por toda a vida, né! E olha que durante dois ou tres anos a pergunta era recorrente toda
vez que me enxergavam vinham os conselheiros e diziam que eu estava aqui porque era para
fechar que eles estavam aqui para me cuidar porque eu não fizesse... Puxa! Eu estou aqui dizendo
que não vai fechar enquanto for eu.
Eu nuca fechei nada dentro de uma universidade eu sempre tive dentro de uma universidade
no sentido de fazer coisas e eu não preciso estar repetindo mil vezes é só ir na UFRGS que se
tu olhar a história da administração da universidade federal ele é nota 6 na CAPES a nota mais
alta das escolas de administração do Brasil até hoje é só olhar o que nós temos lá (...). Bom, e o
ensino? Se eu quero ter um ensino de qualidade eu tenho que ter a universidade com condições
e como eu vou ter um ensino qualificado se eu a qualquer momento pode ser tirado um pedaço
da universidade, por incrível que pareça essa universidade não tem um patrimônio, não tem um
pedacinho de terra se quer é uma fundação de direito privado estadual que não tem um patrimônio?
E agora a Governadora Yeda transferiu um prédio na Avenida Farrapos então nós vamos sair
daqui, até porque, gastamos mensalmente a quantia de R$30.000,00. Também estamos acertando
a transferência do prédio de Guaíba, o DAER está repassando para nós. Em Alegrete, o DAER
também está repassando para nós um prédio. Já em Bajé é a Secretária de educação cedeu uma
escola para a UERGS (...) então a universidade está adquirindo um fôlego porque a cada 2, 3 anos
tem que negociar todos os aluguéis dos prédios, porque nenhum prédio é nosso por mais de 3 ou
4 anos (...)
As universidades se constroem hoje através de pesquisas é assim que elas se mantêm hoje.
E é assim que eu construí a UFRGS foi assim: com pesquisa. O que vocês estão fazendo agora
poderia ser financiado (...) pelas Nações Unidas com um financiamento de R$ 200.000 (...) E nós
em cima desse processo o que nós vamos fazer estamos tentando conduzir até o mais longe o e
está acontecendo e eu não sei quando é que é por mim já teria sido muito antes a troca do reitor
já poderia ter acontecido a uns 2 anos atrás se nós tivéssemos tido o cuidado de se atender...em
2007 eu como presidente do conselho nomeei uma comissão composta por membros do conselho
universitário para redigir o regimento geral da universidade eles acharam por bem não fazer isso...
eles acharam por bem redigir o regimento interno do CONSUN porque eles queriam enfrentar
dizendo que o CONSUN pode fazer tudo o que quiser...concordo, o CONSUN é o órgão máximo
da universidade, mas tem suas limitações e o CONSUN vai sempre administrar a universidade
por resolução...que resoluções? Aquelas que não podem mudar o regimento geral! Resoluções
complementares, mas não resoluções que mudem o regimento geral.
E o que acontece quando isso é possível cada eleição que se tem é uma instituição
absolutamente nova não existe uma perenização do processo eleitoral, por exemplo, como é que
agente vai eleger os diretores regionais, agora eles escolheram um jeito, amanhã depois tu escolhe
outro e depois de amanhã outro...então, como nós vamos estabelecer um padrão de eleição
de diretor de campus...como vai se estabelecer diretor...e até o reitor! Como isso vai ser feito?
Então certas regras têm que ser estabelecidas e lógico cada eleição vai abrir uma resolução que
estabelecem as complementações daquilo que não ta no regimento geral porque é assim em todos
os lugares, mas não há regra fundamental.
Bom, parece agora que, eu não li todo o regimento, mas eu acredito que o regimento vai ter
que ser executado, mas eu só não acho que ele deve ser uma assembléia em cima de outra e esse
é um risco que nós estamos correndo no regimento geral porque tudo é com assembléia, então
tem uma, imagina, assessoria jurídica da universidade não seria um quadro técnico seria uma
comissão. Como assim uma comissão com um assessor jurídico? A lei é uma só, a interpretação da
lei como é que uma comissão vai interpretar uma lei? Quem interpreta a lei é um técnico. Então tem
coisas que eu acho que estão muito levadas por uma lado muito partidarizado, muitos politizados,
mas isso, eu o meu problema é conduzir o processo e dar graças a deus que vai chegar no fim, vai
ter eleição e eu posso ir para a casa tranqüilo e ter outra opção: posso não ter agradado nada nem
ninguém, mas eu fiz o que eu pude.
Primeiro prometi que não ia fechar a universidade, prometi manter a universidade com
condições mínimas para ela funcionar, fiz isso, está aí às condições, prometi que ia ter eleição para
reitor está tendo eleição para reitor (...) pode ser cheio de defeitos, mas vai ter o processo e que
isso tem que ser concertado e que eu acho que vocês vão ficar mais tempo do que eu (...) então,
veja bem, vocês também são transitórios agora quem vai ficar vai ter que ter uma tranqüilidade
de continuar como vocês tiveram, talvez vocês não tiveram tanta tranqüilidade dessa onda que
foi feita, mas nunca da minha parte. Da minha parte sempre dizia: não se preocupem tudo vai
terminar (...) puxa, se eu estou dizendo que não vai ser isso, bom agora a minha preocupação de
onde vinham essas informações? E porque essas informações eram geradas? Qual era o objetivo
de criar esse tipo de transtorno pra a comunidade acadêmica como um todo, né, será que seria
agilizado com algumas aberrações que a universidade tem nem me propus a mexer nisso, pois ela
tem 24 campi. Só aberração.
Isto é uma aberração sabe por quê? Porque essa universidade não teve o direito de crescer.
Ela nasceu enorme só que assim, né, sem estrutura para ser enorme ela não tem um quadro de
professores completo, os professores não eram concursados, os professores foram contratados
e no dia da minha posse, foram todos eles demitidos não por mim, o Ministério Público. A justiça
mandou demitir 180 professores e como tu dá aula amanhã de manhã? Isso dia 6 de março de
2007. Olha, todos os professores foram demitidos, está aqui a ordem! O oficial de justiça disse
assim: assina aqui que amanhã todos os professores estão fora e, assim ó, estão dispensados.
Tudo bem, mas quem vai pagar férias? Não tem nada a pagar os contratos foram mal formulados
esses contratos não existem! Tanto é que todos eles entraram na justiça e eu disse: não, mas eu
acho que vocês têm o direito de recorrer da decisão mas não há esperança porque os contratos
eram tão ilegais, tão irregulares que a justiça fica até na condição alegar que esses contratos não
existiram.
E esses professores que deram aula correm o risco de tudo aquilo que eles fizeram no ano
valer nada. Tanto tu viu, o que é essa administração fez com que essas coisas fossem conduzidas
de forma tal que terceiros não tivessem prejuízos e isso tudo foi feito, não diria de má fé, mas
sabiam que estava errado.tanto é que muitos deles saíram sem dizer uma palavra e está tudo
certo! Então foi um período de três anos muito difíceis, mas eu sou tranqüilo nesse sentido de
que nós vamos rompendo todas aquelas propostas que vai fechar e vai abrir coisas novas...não,
não tem nada disso. Nós vamos consolidar o que tem! Claro, fizemos vestibular alguns semestres
já realizamos 1 ano, 2 vestibulares, um de inverno e outro de verão e me falaram: porque isso?
Para gastar dinheiro? Não. Não, porque primeiro, nós não temos dinheiro para gastar. Acontece é
que não tínhamos professores e não temos ainda. Nós temos problemas com este vestibular que
está feito aí de nós garantimos professores porque nós não temos professores e os professores
estão se demitindo. Tem ‘n’ razões cada um q chega aqui acha que tudo bem, mas o fato é que
eu administro demissões. Eles estão saindo e nós temos que encontrar soluções para isso. Então,
com essa situação, nós tínhamos que encontrar uma saída. Vamos fazer vestibular para menos
alunos e nós garantimos que eles consigam terminar o curso do que fazer vestibular para muita
gente e nós não sabemos até onde nós vamos ter professores para dar aula para eles.
Agora o que ocorreu, o CONSUN, vocês sabem que o conselho mudou, ai venho para a
discussão do tema e ai sofreram influências muito grande da política e abandonaram todos os
aspectos técnicos e decidiram politicamente por fazer o vestibular para 1640 vagas, uma coisa
assim, e teve locais que tiveram 1 aluno e outros que não tivemos [nenhum]. Ou seja, primeiro, nós
não tínhamos mercado para todas as vagas, nós não temos professores para todas as unidades
estamos pilhando enormemente para que uma aula aqui possa ser dada ou no semestre seguinte
para que o professor daqui seja liberado para dar aula lá. Quer dizer: é um jogo de xadrez que o
Professor Elói está fazendo, que é um negócio louco. É uma malha que está sendo montada. Mas
conseguimos. No final agente acaba conseguindo.
Os professores colaboram muito, é porque essas ondas, esse movimento aí não é por parte
dos professores, de jeito nenhum. Pode até ter 2,3,5 dos professores que fazem parte, que querem
essa confusão. Mas a maioria dos professores das unidades são ótimos. São excelentes, são
professores titulados e a grande maioria com título de doutor. A UFRGS não tem essa proporção
de professores titulados no seu quadro e lá são quase três mil professores (...) mas nós estamos
chegando.
A história da universidade está muita aos trancos e barrancos ela não teve uma história suave
ela sempre trabalha com espasmos, por exemplo, eu acho que nesse momento estamos num
período de avanço com certa suavidade, porque o novo conselho universitário também é diferente
do anterior e acaba dando um tratamento diferente para essas coisas aí. E ela não tem o mínimo
perigo de dissolução de continuidade acho que o reitor que for eleito deverá pensar seriamente
na manutenção dos 24 campi. Ah! Ele vai ter que pensar seriamente! Porque não é possível nós
termos campi que não tem aluno, porque se tu fores pelos prefeitos... Pô, hoje tem um prefeito de
Rosário que quer implantar a UERGS em Rosário, eu tenho Bagé, eu tenho Alegrete, eu tenho
Rosário do Sul, eu tenho também Santana do Livramento, tem três! E ele quer montar mais uma
em Rosário! Pra quê isso?
No primeiro mundo, na França tem poucas universidades públicas francesas e todo mundo
estuda nessas universidades os alunos se deslocam até lá. Claro, existe um esquema de bolsas de
sustentação dos alunos, mas então nós temos que fazer o seguinte: temos que ser uma universidade
mais eficaz e mais eficiente para que os recursos que hoje a gente espalha por aí tudo, seja
concentrado e que seja criado condições para que os alunos estudem. Porque uma falácia grande
que tem aí é o 50% dos alunos hiposuficientes. Vocês sabem que nós temos 50% dos colegas de
vocês entram por uma questão econômica. Essa condição coloca na condição de hiposuficientes,
então ele disputa 50% das vagas da universidade. O que eu acho muito bom nessa condição é o
seguinte: depois que entram dentro da universidade ninguém sabe quem é quem. Assim, ninguém
fica segregado.
O que é horrível é essa segregação ou essa condição por cotas, por cor, por etnia. Isso é o fim
do mundo. Porque alguém que é negro entrou por estar na cota ele vai ser sempre cotista desde
do primeiro dia de aula ele vai ser cotizado. E nós não, nós não temos isso. Nós temos 50% de eu
não sei quem é, tu não sabe quem é. Nós temos aqueles 10% de colegas que tem carência física,
mas isso aí não é uma questão econômica é uma questão sei lá eu alguma coisa causou isso, mas
não há nenhum problema de nós termos colegas cadeirantes. O nosso jornalista aqui é cadeirante.
Mas isso não o segrega. Agora tu estás usando a minha vaga, porque tu és de outra cor que a
minha? Porque que tu tens esse privilégio? Porque como pode ser negro, pode ser índio. Que culpa
eu tenho que tu és índio e eu não sou índio? Porque que tu pode entrar? Sabe, isso aí está lá na
UFRGS e está fervendo lá! Pois quando tem uma reunião de alunos uns jogam na cara dos outros:
para aí cara, tu nem precisou de força para entrar! É claro, ele entrou pela cota. E tem outra coisa
têm muitas dessas pessoas afrodescendentes que fizeram vestibular sem estar na cota. Entraram
porque os caras são bons.
Então tu vês a nossa universidade criou uma fórmula que eu acho muito mais justa, socialmente
aceita e sem que haja problema de segregação. Essa é uma questão que o novo reitor vai ter que
enfrentar, vai ter de olhar. Vou manter os 24 pólos funcionando? Outra, porque não nos permitiram
que nós não tivéssemos ensino à distância? Que houve uma falácia dentro do conselho achando
que ao ter ensino á distância os professores perderiam posições, exatamente ao contrário! Nós
precisaríamos de mais professores ainda. Muito mais. E vocês imaginam, a idéia inicial, o próprio
MEC ficou encantado quando eu levei o projeto da UERGS, mas os nossos colegas acharam que
não, que o ensino à distancia prejudica os professores e, de novo, ficou um negócio classista que
houve nisso, mas tudo bem.
Hoje no Rio grande do Sul tem diversas universidades de outros estados que estão aqui dentro.
A própria universidade federal a UFRGS tem cursos à distância, acho, por aí. Tudo sem problemas.
(...) mas houve uma interpretação uma questão política de momento e aí nós nos prejudicamos,
mas eu acredito que o novo reitor eleito vai ter que pensar nessas inovações do ensino. Eu não
sou um apaixonado pelo ensino a distância, mas existem áreas que nós podemos ter ensino à
distância. Acho difícil Filosofia à distância, acho difícil que o curso de Administração inteiro seja
dado á distância, porque temos que saber os modelos filosóficos, modelos econométricos, como
eu vou discutir isso à distância? Já na sala de aula já é complicado imagina à distância, mas tudo
é possível hoje as tecnologias estão acontecendo.
Outro aspecto é em relação à educação (...) mas a universidade não é para a educação é
para formar a intelectualidade, então cada vez que nós discutimos com a secretária da educação
Marisa Abreu ela nos enxergava como uma escola a mais (...) não tinha uma visão de universidade
nós que buscamos, nós que buscamos a pesquisa, nós buscamos a pós-graduação, nós buscamos
a formação intelectualizada de técnica muito mais profunda do que pura e simplesmente ensinar
pessoas a ter um comportamento... nós não, nós temos outro tipo de objetivo da universidade,
então, nesse ano ainda nós conseguimos, finalmente, com uma conversa com a governadora,
mostrar para ela qual era a nossa função, e o motivo pelo qual a UERGS tinha que estar na
Ciência e na Tecnologia isso foi tão grande que em poucos meses nós saímos de uma condição de
nada, em termos de pesquisa no estado, e passamos de uma condição, por exemplo, de hoje eu
conseguir colocar dentro da FINEP dois projetos de montagem de laboratório para a UERGS. Cada
um de um milhão de reais... Ainda não foram aprovados.
O novo reitor vai ter um caminho lindo pela frente. Mas ele vai estar despreocupado em
limpar a história do passado complicado e que nós perdemos muito tempo fazendo isso. Nós
tivermos que conversar com muita gente. Eu tive que conversar muito com a secretaria da fazenda,
porque infelizmente a UERGS quando eu entrei tinha recém 5 anos e ela era olhada como mais
uma universidade no Rio Grande do Sul só para “comer o dinheiro do estado”. Vocês podem até
achar isso odioso, mas por outro lado se tu olhar pela comunidade do estado é, nós entramos
concorrendo com recursos da fazenda, recursos da educação, recursos de obras e estradas, nós
estamos comendo28 milhões por ano só para manter isso funcionando. Fora os outros gastos que
são gerados em função disso. Então evidentemente para que a UERGS tenha uma importância no
Estado nós temos que dizer por que viemos, nós temos que mostrar que os nossos egressos são
de tal competitividade que eles se encaixam em qualquer empresa e são geradores de riqueza,
entende?
Lá no fundo o que cada um de nós, quando sai da universidade, somos geradores de riqueza.
Agora, quanta riqueza tu vai gerar? Eu não tenho a menor idéia. E não venham me perguntar quanto
custa cada aluno da UERGS porque eu também não sei quanto custa cada aluno da UERGS. Só
que eu sei que a sua empregabilidade é alta. Bom, se tu tem empregabilidade alta significa que tu
produz coisas, tu vai contribuir na arrecadação de impostos, vai pagar o teu imposto. Então nós
precisamos provar para Rio Grande do Sul é a utilidade do nosso egresso, olha ele é tão importante
que contribui na mudança do perfil disso. As nossas pesquisas são relevantes. A nossa participação
é alta em eventos e isso é muito bom. É importante que todos pudessem participar da feira de
ciências, porque mostra a produção científica do egresso da universidade e por aí vai. Então o novo
reitor vai ter que enxergar isso. Depois eu espero que ele tenha muita sorte e não precise explicar
que vai fechar, porque se perde muito tempo explicando que não vai fechar para deputados - aí é
pior ainda, porque pode ter deputados que poderiam estar nos ajudando.
Como é que eu vou ser democrático se eu não tenho regras. Não tem. A democracia não é
voto. Achar que democracia é eu quero votar, mas como? No que vai resultar o teu voto, qual a
garantia que eu to votando e esse meu esforço vai ter a contrapartida do outro lado.
De que adianta eu votar se eu voto num processo errado. Ele vai ser trancado. Veja os diretores
regionais. Todo mundo diz que eu sou culpado pela não nomeação dos diretores regionais. Pois eu
digo pra vocês que eles fizeram a eleição dos diretores regionais e o Ministério Público negou. Mas
ai vocês podiam dizer: Pô! tu podias ter nomeado!
Mas como se o Ministério Público, a justiça, cujo sindicato dos professores entrou com uma
ação contra o reitor porque eu fiz uma nomeação de diretores regionais. Entraram com uma ação
na justiça contra a minha pessoa. E eu disse: o artigo 71 do estatuto da universidade me permite.
E eles disseram q não, mas eu acho q tenho direito de nomear em nome da universidade. Eles
entraram na justiça contra a minha decisão, o juiz cassou a minha decisão através de liminar, não
julgou o mérito. Cassou minha liminar e lógico eu tinha que recorrer. Recorri, isso caminhou, foi
ao Ministério Público e o Ministério Público decidiu, não o reitor tem razão. Então é uma decisão
só minha, que tem o apoio do Ministério Público, mas não tem uma decisão final do juiz. Então eu
não posso nomear ninguém e nem vou nomear ninguém, porquê? Porque a universidade está na
iminência de ter sido, ter tido, não é quem ganhou ou perdeu olha é puro e simplesmente a justeza
de que se cumpriu o regimento corretamente e que a forma como o sindicato fez foi uma forma pura
e simplesmente de interpretação que foi diferente da minha.
Só que pelo que está sendo encaminhada a minha forma foi a mais correta, tanto é que eu
tenho dois pareceres do Ministério Público dizendo que a forma é correta, diferentemente da minha.
Agora nós temos que esperar que o juiz diga: Callegaro tu estas errado!Nomeia os caras. Na hora
eu nomeio. Callegaro tu estas certo, nomeio os caras que anteriormente eu tinha nomeado. É isso
que ele tem que me dizer.
Vocês me diriam o seguinte: Tu poderias ser mais democrático e nomear o que nós elegemos.
Mas eu te digo: tu elegeste errado. Entende? Como que a democracia vai funcionar se tu tens uma
decisão dita democrática que é errada. Isso não é democracia. O voto errado é tão triste quanto não
ter votado, porque o que houve foi um engodo.
As pessoas sabiam que o processo estava mal encaminhado. As pessoas sabiam que havia
uma ação na justiça. Sabiam e mesmo assim efetuaram uma eleição. Eu não posso proibir porque
eu sou a minoria dentro do conselho universitário e o conselho universitário tomou a decisão que
achou correto. Ótimo então responda de acordo com a decisão que achar correto e eu disse: ó!
Isso ai não ta correto, o correto é isso e como isso ta sob judice eles não deveriam ter permitido um
eleição. Promover uma eleição e conseqüentemente enganar alunos e professores. Porque eu não
e sim quem propôs a eleição.
Agora temos que esperar, os alunos, professores e eu a decisão do judiciário. Porque pra mim
o que a justiça disser é o que se cumpre. Pra mim é o certo, aquele é o correto.
 Mesmo que a lei tenha sido escrita de forma correta, ela pode ser mal interpretada. Mas se o
juiz superior interpretar dessa forma pra mim está eliminado o assunto. Então eu estou esperando
isso. E infelizmente a justiça teve carnaval, teve natal, teve ano novo, teve recesso e nós estamos
pagando o mico que eu não gostaria de estar pagando. Eu gostaria que o juiz dissesse: nomeia
Callegaro! Ai eu vou lá nomear.
Eu não vou nomear sem essa decisão porque, porque ai o juiz vai dizer espera um pouquinho
então tu já disseste qual é o resultado da decisão do judiciário e tu perdeste o interesse na causa.
E eu não perdi o interesse na causa, a minha causa é ligada a alguma coisa, tanto é que quem esta
pagando os advogados sou eu. A minha causa trata-se do que? De mostrar que eu estava correto.
O que eu to ganhando? Não vou ficar mais rico, pelo contrario vou ficar mais pobre. A minha
causa é essa mostrar que a nossa decisão, a decisão tomada como reitor era uma decisão justa.
Porque isto faz parte da democracia também. Seria uma coisa lastimável se eu simplesmente não
“desse bola” pro resultado. Eu to dando bola, eu to preocupado, porque esse resultado vai nortear
as coisas daqui pra frente. Tudo bem esta me custando alguma coisa, mas isso faz parte do papel
do gestor publico. Como uma PGE que tem muito mais dificuldade, é muito mais demorado lá, tem
dificuldade cumprir os prazos. Então eu contratei um advogado.
Então a história da nossa universidade é essa, mas é rica e vai ser muito rica e até depois
quando eu sair vou olhar pra trás e dizer puxa que período conflituoso.
O secretario me disse que eu era muito truculento, porque eu sou truculento? Ah! porque tu
não admite. Não, tudo aquilo que é meu eu defendo, tudo aquilo que me pedem pra defender eu
defendo, eu sou truculento em tudo que eu defendo.
Então a história vai ser interessante. Eu também acho que será mais complexa até que as
coisas se delimitem. A UERGS é pequena na sua estrutura, mas com muita abrangência, muito
diversificada, tem biologia, tem agronomia, administração pública, sem ser uma universidade com
o porte da PUC, UNISINOS, FEEVALE, UFRGS e elas não cresceram assim numa explosão. Ela,
eu sou aluno da PUC da primeira turma de administração, nós estudávamos no Rosário, 1 sala era
administração, outra economia e outra direito, hoje é aquilo lá que tu conhece, mas começando
pequena tu te fortalece.
A UERGS é que nem sonho, que quando incha assim na panela, fica grandão, só que cheio
de ar, um pastel de ar, mas fica bonito só por fora. Não tem um suporte e isso é o nosso problema
hoje está assim do jeito que está, estamos brigando pra ter 116 professores que eu já sei que não
vou conseguir, talvez consiga, uns 63, 65 sei lá quanto.
A universidade diz que ela precisa de 300 professores. Mas então, porque não 6.000? Nós não
temos uma demanda de 300 professores essa delimitação tinha que ser livre e que agente pudesse
ter contratações temporárias. Sei lá, hoje a moda é...nós poderíamos ter um curso de moda eu acho
fantástico, como tem a universidade FEEVALE aí muda a moda e eu vou ter que morrer com aquele
modelo, igual a informática que é um negócio que muda eu contrato um professor de informática
e um pouco mais de 6 meses ele já está superado ou ele cresce ligeiro ou eu vou trocá-lo, mas
nós não, nós contratamos com um concurso definitivo. Agora, eu acho que a UERGS tem belas
oportunidades no Estado acho que ela tem que achar o seu caminho. Ela tem que ser reconhecida
pelo Estado e não pelo governo. Porque quando eu for para a Secretária da Fazenda: oh! Chegou
o Reitor! Hoje não é assim, hoje é: Bá! Chegou o reitor! Eu já te disse que não tem verba. Quero
ver eles fazer isso com o reitor da USP (...).
Hoje para a universidade tudo é culpa do governo. Uma vez que é ele que indica a reitoria,
mas no momento que a universidade eleger o seu reitor será diferente.
 ANEXO VIII- PÓLOS DA UERGS

1. Alegrete. Curso: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Sistemas de Produção.

2. Bagé. Cursos: Graduação em Pedagogia: Licenciatura; Curso Superior de Tecnologia em

Agropecuária: Fruticultura; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Silvicultura; Curso
Superior de Tecnologia em Fruticultura.

3. Bento Gonçalves. Curso: Engenharia de Bioprocessos e Biotecnologia.

4. Cachoeira do Sul. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agroindústria; Curso Superior

de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária:
Sistemas de Produção; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária Integrada.

5. Caxias do Sul. Cursos: Engenharia de Bioprocessos e Biotecnologia; Curso Superior de

Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso Superior de Tecnologia em Agroindústria.

6. Cidreira. Cursos: Graduação em Pedagogia: Licenciatura; Curso de Graduação em

Ciências Biológicas: ênfases Biologia Marinha e Costeira e, Gestão Ambiental Marinha e Costeira.

7. Cruz Alta. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso

Superior de Tecnologia em Agroindústria; Graduação em Pedagogia: Licenciatura.

8. Encantado. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso

Superior de Tecnologia em Agroindústria.

9. Erechim. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Gestão Ambiental; Curso Superior de

Tecnologia em Meio Ambiente; Curso Superior de Tecnologia em Fruticultura.

10. Frederico Westphalen. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária:

Fruticultura; Curso de Administração: Gestão Pública.

11. Guaíba. Curso: Engenharia de Sistemas Digitais.

12. Ibirubá. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso

Superior de Tecnologia em Agroindústria.
 13. Montenegro. Cursos: Graduação em Artes Visuais: Licenciatura; Graduação em Dança:
Licenciatura; Graduação em Teatro: Licenciatura; Graduação em Música: Licenciatura.

14. Novo Hamburgo. Cursos: Engenharia de Bioprocessos e Biotecnologia; Curso Superior

de Tecnologia em Automação Industrial; Engenharia em Energia e Desenvolvimento Sustentável;
Curso de Engenharia em Energia.

15. Porto Alegre. Cursos: Curso de Administração: Sistemas e Serviços de Saúde; Curso de
Administração: Gestão Pública.

16. Sananduva. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso

Superior de Tecnologia em Agroindústria.

17. Santa Cruz do Sul. Cursos: Engenharia de Bioprocessos e Biotecnologia; Curso Superior
de Tecnologia em Horticultura.

18. Santana do Livramento. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agroindústria;

Engenharia de Bioprocessos e Biotecnologia; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária:
Agroindústria; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Fruticultura; Curso Superior de
Tecnologia em Fruticultura.

19. São Borja. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Sistemas de Produção;
Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária Integrada.

20. São Francisco de Paula. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Gestão Ambiental;
Graduação em Pedagogia: Licenciatura.

21. São Luiz Gonzaga. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agroindústria; Curso Superior
de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária:
Sistemas de Produção; Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária Integrada; Graduação em
Pedagogia: Licenciatura.

22. Tapes. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Gestão Ambiental; Curso Superior de
Tecnologia em Recursos Pesqueiros: Produção de Pescados.

23. Três passos. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Agroindústria;

Curso Superior de Tecnologia em Agroindústria.

24. Vacaria. Cursos: Curso Superior de Tecnologia em Agropecuária: Fruticultura; Curso

Superior de Tecnologia em Agropecuária: Sistemas de Produção; Curso Superior de Tecnologia em
Agropecuária Integrada; Curso Superior de Tecnologia em Fruticultura.

ANEXO IX- QUESTIONÁRIO APLICADO

Entrevista estruturada Alunos e Professores da UERGS.
O questionário foi elaborado para que todos aqueles que fazem parte da Universidade
Estadual do Rio Grande do Sul – UERGS avaliem o quanto a nossa Universidade é democrática.
Esse questionário será utilizado para um trabalho com fins unicamente acadêmicos. Todos aqueles
que responderem ao questionário terão a sua identidade preservada.
Para o trabalho, uma real democracia é a inclusão da sociedade por diferentes meios de
participação. Na obra intitulada “Democracia contra capitalismo: a renovação do materialismo
histórico”, a autora Ellen Wood faz uma comparação entre o demos e o povo. Segundo a autora a
democracia grega era aquela que realmente havia uma igualdade entre as pessoas não importando
a sua classe econômica: “Talvez Péricles, tal como Aristóteles, não tivesse definido democracia
como o governo pelos pobres; mas era certamente o governo por muitos, inclusive os pobres. Mais
que isso, era uma democracia exatamente porque a comunidade política incluía os pobres”.
As respostas devem ser marcadas com um “X”. Exemplo: (X).
Você é:
( ) aluno ( ) professor

Questionário:
1- O que você entende por democracia? Ordene de 1 a 5 de acordo com o que você acha
ser importante em uma democracia. Sendo 1 o mais importante e o 5 o menos importante.
( ) Representação indireta da população - a escolha de representantes.
( ) Sufrágio universal como o meio mais eficaz de implantar a democracia.
( ) A exaltação dos direitos (além dos civis e políticos) sociais, econômicos e culturais.
( ) Novas formas de participação.
( ) Um resgate ao ideal democrático grego.

2- enumere o que é prioridade em um País democrático: (Leia e marque somente uma).

( ) representantes eleitos.
( ) Voto.
( ) Plebiscito.
( ) participação popular.

3-Com qual dessas seguintes frases você está mais de acordo? (Leia e marque somente
uma).
( )A democracia é preferível a qualquer outra forma de governo.
( ) Em algumas circunstâncias, um governo autoritário pode ser preferível a um democrático.
( )Tanto faz, dá no mesmo um regime democrático e um não democrático.
( )Não sei.

4- Você acredita que a Universidade vem passando por um período mais democrático?
(Leia e marque somente uma).
( ) Certamente.
( ) não tenho certeza.
( ) Eu acredito que não.

5- Como você avalia a atual reitoria da UERGS. Numa escala de 1 à 5. (Leia e marque
somente uma).
1- Muito democrática ( )
2- Democrática ()
3- Razoável ()
4- Autoritária ()
5- Muito autoritária ( )
6- Nenhuma ()

6- (SE VOCÊ FOR PROFESSOR) Na sua avaliação, a atual reitoria esteve comprometida
com os interesses dos professores?
( ) sim.
( ) não.
( ) prefiro não responder.

7- (SE VOCÊ FOR ALUNO) Na sua avaliação, a atual reitoria esteve comprometida com
os interesses dos alunos?
 ( ) sim.
( ) não.
( ) prefiro não responder.

8- Você acredita que a escolha de reitor faz parte de uma democratização da Universidade?
(Leia e marque somente uma).
( ) Eu acredito ser fundamental.
( ) Eu não acho tão relevante assim.
( ) Não acredito.

9- Você apóia uma eleição para reitor na Universidade? (Leia e marque somente uma).
( ) apoio a decisão para a eleição de reitor na UERGS.
( ) não apoio a eleição para reitor na UERGS.
( ) não me envolvo nesses assuntos da UERGS.

Muito Obrigada por responder ao questionário isso é muito importante para nós!
 “Memorias del desarraigo:
La construcción social inmigrante cochabambino en comunidades trasnacionales”

Marta Leonor Melean

mmelean@netverk.com.ar
Facultad de Periodismo y Comunicación Social de la UNLP
Marcelo Javier Bourgeois
marcebourgeois@hotmail.com
Facultad de Ciencias Médicas de la UNLP

Introducción

“Así que sos boliviana, no me lo hubiera imaginado. Te miro y no parecés”

Escuchado en un consultorio médico platense

En 2005 iniciamos el presente trabajo como un intento de búsqueda itinerante por las palabras
y las voces - ausentes y presentes -, encarnadas en los símbolos y en las prácticas estigmatizadas
en los cuerpos y las realidades de los “otros”, que a la vez somos “nosotros”. En el recorrido
de este camino que asumimos desde hace ya cuatro años, estamos en condiciones de afirmar
que existe una comunidad cochabambina que intenta mantener su identidad al “territorializar” sus
prácticas culturales, utilizando estrategias y tácticas de supervivencia. Para poder comprender esa
imbricación entre identidad y lugar apelaremos a los discursos, a las actitudes y a las prácticas
cotidianas que conforman el universo real y simbólico de los actores estudiados como fuente
significativa de adaptación, resistencia y asimilación que esgrimen estas minorías étnicas frente a
la violencia y la segregación socio-urbana.

Los datos que constituirán la información serán los discursos sociales, que no sólo serán el
soporte físico del fenómeno social acerca de la violencia urbana, sino también el instrumento de su
producción. La idea primigenia que asumimos para esta investigación es la dialogicidad, es decir,
enfatizar la participación de los involucrados en el proceso de generación de conocimiento a partir
de un desarrollo hermenéutico y un acercamiento empático con los sujetos de la comunidad. El
espacio de nuestro acercamiento conceptual es conocido en la ciudad de La Plata, Argentina, con
el nombre de “La Favela”, lugar donde se han transplantado los rituales y las emociones que se
palpitan en Cochabamba, una memoria popular devenida en sujeto territorial. La emigración muestra
el rostro doloroso del desarraigo, pues se fueron de su tierra para sobrevivir y reconstruir una
nueva identidad a partir de la mezcla y la hibridación. Las experiencias individuales y colectivas de
estos inmigrantes están integrando tiempos y espacialidades de dos naciones (Bolivia y Argentina),
en horizontes culturales comunes. Esta concepción que aquí adoptamos corresponde al llamado
transnacionalismo y se la define como el proceso mediante el cual los migrantes construyen un
campo social que vincula simultáneamente el país de origen y el país de residencia. (Besserer,
1996; Smith y Guarnizo, 1998; Velasco Ortiz, 2004).

Dilucidar esas actuaciones de los sujetos sociales será la tarea que aquí expondremos como
un puntapié inicial para futuras historias, tramas, redes y espacios que inevitablemente deberemos
transitar.

1. Huellas Identitarias
Paul Ricoeur considera que la narrativa es uno de los esquemas cognoscitivos más importantes
con que cuentan los seres humanos, pues permite la comprensión del mundo que nos rodea de
manera tal que las acciones humanas se entrelazan de acuerdo con su efecto en la búsqueda de
metas y deseos.
A través de la narratividad llegamos a conocer, comprender y dar sentido al mundo social,
y es por medio de las narrativas y la narratividad que constituimos nuestras identidades sociales y
llegamos a ser quienes somos. Si la identidad social es básicamente relacional y procesual, no hay
otra forma de entenderla que no sea a través de una narrativa. Para acercarnos a las narrativas de
los protagonistas de estas historias, resulta necesario mantener un diálogo con nuestras propias
narrativas, para encontrar una única narración desde una mirada interpretativa y empática que nos
permita comprender el nos-otros. La hermenéutica, como afirma Gadamer, no pretende constituirse
en una nueva preceptiva del comprender, sino que, por el contrario, su tarea será la de “iluminar
las condiciones bajo las cuales se comprende”. Apelar a la hermeneútica, entonces, es acercarnos
a una situación de diálogo. Es la idea de que en todo obrar humano hay una posibilidad de
comunicación y comprensión similares a las de ese contexto. En lo que hacen, en lo que escriben o
producen los hombres ponen de manifiesto una intención, un propósito, una idea, pues toda acción
es significativa y por eso admite la comprensión interna. Sin embargo, la dificultad consiste en que
suele estar ausente todo el conjunto de condiciones externas, para nuestro análisis la violencia
urbana, que permiten el entendimiento inmediato en el diálogo; y por ello es necesario el apoyo
de este recurso metodológico para interpretar correctamente (Gonzalbo, 1995). Nuestro trabajo
de interpretación tendrá inevitablemente ese carácter de diálogo incompleto, que es –y éste es el
desafio--, necesario reconstruir.

2. Historias Situadas

En el límite NO de la cuadrícula de la ciudad de La Plata, se extiende un espacio barrial

estigmatizado por el platense con el nombre de “La Favela”. Allí se encuentra parte de la comunidad
boliviana de origen cochabambino y parte de las historias que reproducimos a continuación.

La microhistoria del espacio de estas narraciones se ubica dentro de la macrohistoria de

los enclaves de pobreza en la Argentina. Estos enclaves presentan elementos de continuidad y
discontinuidad. Hay continuidad en el sentido que éstos han experimentado los efectos acumulativos
de las desventajas económicas desde su origen. Zonas cuasi desiertas y no aptas para el poblamiento
urbano, como es el caso de la periferia de la ciudad de La Plata, transformada en el lugar donde los
migrantes construyeron sus moradas y estrategias de supervivencia. Desde entonces, este lugar
se convirtió en una villa de emergencia, un área de pobreza acumulada, concentrada y crónica.
Hay discontinuidad, porque estas zonas sufrieron el efecto devastador del masivo crecimiento del
desempleo, del subempleo y de la vulnerabilidad social durante los años 90 hasta hoy, bajo el modelo
neoliberal de exclusión. De ese modo la continuidad y la discontinuidad se potencian mutuamente
para generar y asumir una nueva forma de relegación en este enclave villero --centrada en la
desaparición del empleo y en la desatención de la “mano social” del Estado— cuya manifestación
es el “encogimiento de las redes sociales”, la “desproletarización”, la creciente “informalización” de
su población, la “despacificación” de la vida cotidiana y la “desertificación organizativa”. (Wacquant,
2001). Estos enclaves están dejando de ser lugares para convertirse en espacios de supervivencia
de los inmigrantes relegados y negados socialmente. Espacios donde el discurso y la práctica
dominante racializa y naturaliza la violencia sobre esta población marginal y extranjera.

Así, el villero, sea boliviano o provinciano (pero “no de aquí”) termina siendo el otro repugnante
y nocivo. Esta racialización, no se restringe solamente a los altos sectores sociales. Las reacciones
de los vecinos de clase media platense frente al espacio de “La Favela” también resultan de una
acusación que combina el estigma de clase, lugar y etnia (“villeros de mierda”, “bolitas“, “no los
queremos aquí”), lo que nos permite ver cómo este discurso dominante se filtra en el entramado
simbólico de la sociedad y se transforma en un sentido común y permanente de la violencia cotidiana.

2.1- “La Favela” como gueto urbano

La ciudad de La Plata creció, más allá de los límites del plano fundacional, en periferias cada
vez más distantes, reproduciendo una jerarquía espacial --como producto directo de la existencia
de una jerarquía social-- que se articula al proceso de apropiación desigual de los usos del suelo,
redefiniendo el espacio público y privado, y produciendo guetos en el territorio urbano. El gueto
supone un lugar de resistencias a partir de la posibilidad de actuar reivindicando prácticas culturales
que constituyen elementos esenciales en la construcción de identidades necesarias para luchar
contra el racismo oculto, a veces negado, pero presente, en la sociedad argentina. (Margulis, 1991).

La vida en la ciudad distingue e identifica. De una manera horizontal, al interior del grupo de
estudio; de una manera vertical, en torno de significantes comunes y diferentes. La identidad de la
comunidad cochabambina se define, pues, por el entorno, por el contexto en donde está implantada,
por espacios que comparten, como la escuela primaria donde van niños bolivianos y argentinos.

“Conviven pero cuesta. La agresión viene por el lado de la nacionalidad. La diferencia entre
ellos se da en lo económico. Marcan diferencias entre ellos. Cuando se genera la violencia surge
el estigma del ‘bolita mugriento’. A la salida vienen los hermanos mayores. Se mueven mucho
solos. A las reuniones escolares los padres no responden. Es raro que sigan estudiando. La cultura
escolar es una cultura expulsiva”. 1

Una vez identificado un individuo como perteneciente a un grupo descalificado o estigmatizado,

los caracteres adjudicados a éste son aplicados a cada uno, que nada podrá hacer en el marco de
su desempeño personal para mejorar esa calificación. La estigmatización socioterritorial tiene que
ver con los rasgos físicos, con la cultura, con la nacionalidad y con la exclusión..

“Soy asistente social. Trabajé mucho en esa zona y sé de lo que hablo. Están ocupando lugares
que debieran ocupar los nuestros. Son delincuentes. Se drogan. Les sacan el trabajo a los argentinos.
Aunque duela lo que digo es la verdad. Lo que pasa es que soy muy argentina”.2

“Desde que llegué, hace siete años, no hemos logrado que vayan diez bolivianos a misa. No
viven la fe, no hay caso No tienen palabra Ellos se embroman entre ellos. Prometen ladrillos,
puertas, no cumplen nada Se ponen placas de bronce en las puertas de las casas para hacerse ver.
Ellos nunca dicen que no. Se muestran sumisos pero hacen lo que quieren”.3

Los cuerpos de la segregación y la violencia son el resultado de aquellos discursos y prácticas

discriminatorias que transforman y clasifican miles de signos en indicios para disolver al individuo
en los estigmas de la raza o el prejuicio moral. La corporeidad entra en un cono de sospechas y se
convierte fácilmente en el cuerpo del delito. Las cualidades del hombre cochabambino se deducen
de la apariencia de su rostro. Éste se vuelve señalamiento, testigo de la persona rechazada a la que
encarna y no puede hacer nada en contra de esa “naturaleza” que lo revela. Su subjetividad solo
puede aceptar en forma estoica ese dibujo particular, injusto y arbitrario. La anatomía es su destino.

“Son gente muy buena, mucho mejor que los peruanos. Son muy trabajadores. Ud. No va
encontrar ningún delicuente entre ellos. ¡Pero pobres!, son tan feos, les falta la pluma. Son indios,
vió?”.4

“Ellos también discriminan. Son difíciles, cerrados, herméticos. Tienen actitudes desordenada”.5

En efecto, los excluidos están hasta tal punto atomizados que su existencia pone en cuestión la
concepción de que la sociedad debe existir como un todo. La denominación de “La favela”, encierra
un disvalor, un límite simbólico y real que separa el adentro del entorno.

“Estamos al margen de ellos (la favela) somos distintos hay mucha perdición ahí.”6

3- Las Historias de Vida

 3.1- La historia de Doña Florencia

No hay vereda, pero la calle está asfaltada. Un portón de hierro con alambre se abre y aparece
Doña Florencia sonriente, de unos 70 años, muy delgada y pulcra. Una vegetación abundante y
aromática impide ver el frente, solo aparece un pasillo ancho por donde se va a las habitaciones.
Nos recibe en un comedor, la mesa es grande y con mantel de plástico que limpia afanosamente
con un paño húmedo antes de comenzar la charla. Hay también una máquina de coser Singer y
cuatro sillas.

Llegó a La Plata en el 85, para operarse. La hermana vivía en la ciudad desde 1968. La
acompañaron el marido y tres hijos, los dos mayores quedaron en Cochabamba. Tuvo que vender
un terreno para pagar el viaje. A los pocos meses debieron tramitar los documentos pues el marido
no lograba retener un trabajo por más de dos meses. Sin rencor nos comenta:

“Mi marido es albañil, iba a trabajar a los monobloques de 19, con sus herramientas, pero cada
vez le echaban porque no tenía documentos”.

Doña Florencia iba a la feria, toda la verdura que los vendedores estaban por tirar lo recogía
y “tenía para hacer escabechito y sopa”. Ya había podido traer a sus otros dos hijos (vendiendo
otro terreno) y eran muchas bocas para comer. Con lo que el marido ganaba, ella pudo comprar
utensilios para su cocina. Iba todos los días a la iglesia para que le dieran pan. “Con el pancito me
arreglaba, siempre lo tuesto para que dure más”. Como la hermana tenía un horno de barro, Doña
Florencia empezó a amasar pan, no solamente para la familia sino para vender.

“Al tiempo de estar acá me empecé a “avivar”, entonces me enteraba que estaban repartiendo
porotos, lentejas o fideos en Nuestra Señora de la Luz, y allá iba. Cuando sacamos el documento
mi marido trabajaba y nos pudimos ir de lo de mi hermana. Con platita de mis hijos que yo ahorraba
hemos comprado el terrenito, pero mal; el hombre se ha muerto, así que no me ha dejado todo al
día. Al principio hemos comprado maderitas, toditos hemos estado ahí dentro”.

3.2- La Historia de Eugenio “Richard”

La casa tiene una puerta de hierro negra, al entrar hay un patio con ropa colgada, a la derecha
hay un taller textil angosto y alargado donde se escucha incesante el ruido de las máquinas en
funcionamiento. Eugenio es delgado, tiene 35 años, es hijo de Doña Florencia, esta casado con
María Luz y tiene dos hijos, uno juega en el suelo y la otra juega entre sus brazos. Arribó al país en
1978 junto a su madre para que la operarán de la vesícula. Desde joven trabajaba en “changas”
y por la noche estudiaba con la intención de algún día ser ingeniero, aunque sólo llegó a segundo
año. Con los trabajos transitorios ahorró y compró un terreno en 1990 y empezó a construir su
casa de material. Allí inició un taller de chapa y pintura para luego insertarse en la confección de
vaqueros y remeras. Su lema es que “hay que ser prolijo y no perder tiempo. Trabajar y trabajar”.
En el taller contrata a otros bolivianos, donde exige prolijidad y puntualidad. Trabaja a la par de sus
empleados en un intento de generar más compromiso en ellos para alcanzar rendimientos más
competitivos. Su universo se divide en gente buena y gente mala. Cuando habla de Cochabamba
sus ojos se llenan de lágrimas.

“Recuerdo el barrio, la gente que me saluda, las personas que me reconocen. Yo perdí muchas
cosas pero los nenes son de aquí”.

Un sentimiento encontrado de melancolía hacia el pasado y de fe en el futuro se percibe en

él. Futuro representado en sus hijos que concurren al jardín de infantes del Colegio San Luis, el
más caro de la ciudad. El presente, el intento por sobrevivir a un modelo económico que lo maltrata
a él y a su familia y que le obliga permanentemente a reducir costos, a abaratar su propia mano de
obra, a postergar la comida de los suyos para no perder con los talleres grandes y pequeños.

“Hago economía, voy a buscar a Buenos Aires los insumos. Economizo en mecánicos y en
contador. Hicimos mucha inversión en máquinas en el ‘95 y ahora no las uso. Trato de prestarlas.
Acepto, dólares, pesos... No queremos nada con los bancos, no tenemos efectivo. Llevate prendas.
Somos la parte más débil de la cadena. Estoy decidido a hacer lo que sea. No teníamos para
comer, teníamos que pagar, tuve que abrir una verdulería. Mientras dejamos eso, de nuevo vinimos
a empezar de cero. No había trabajo. Había hambre. En el taller tengo solamente la tercera parte.
Son treinta máquinas, están trabajando seis. No están trabajando con toda la capacidad de trabajo
y abastezco. Estoy cortando, me traen tela, todo, le doy una mano al fabricante porque él también
me ayuda bastante y tenemos que ayudarnos entre nosotros. Yo no les pediría ahora prestame
plata, ellos ven la necesidad nuestra, tenemos buena relación con ellos. Yo, todo el día trabajo.
Más o menos hasta las 12 trabajo, hasta donde me dan los ojos porque cuando me empiezan a
picar digo basta. No salgo en la semana, no paro. Los que trabajaban conmigo se fue la mayoría.
Una gente se fue a España, otros se fueron a Bolivia, otros a Brasil. Mi hijo me dice, “estás malito
papá”, me dice. Soy malito pero ¿por qué?, porque vos me volvés malo. ¿Quieres que yo saque el
cinto para qué, para hacerte llorar? No quiero hacerte llorar, digo, quiero que sientas que nosotros
comamos tranquilos. Me dice ‘si te volvés malito, pero no te voy a hacer renegar’.

4. Antagonismos religiosos

“Ellos creen, al no haber sacerdotes que encausen la fe como lo dictamina el magisterio de la

Iglesia Católica a través de preceptos y órdenes, en simples rituales paganos como la diablada.
Y esto ocurre porque en Bolivia no hay sacerdotes en cantidad y se hace una ‘cultura popular’,
folklórica”.7

Fue el sociólogo francés Émile Durkheim, la religión tiene como causa objetiva a la sociedad,
pues es ella la que desarrolla en el individuo fuerzas morales, sentimientos de dependencia, que lo
elevan por encima de sí mismo y de su natural egoísmo. La vida colectiva despierta el pensamiento
religioso a través del rito, que promueve la idealización de la sociedad en la conciencia del individuo
a través de la fijación en objetos exteriores. Los ritos constituyen actos religiosos (oraciones,
canciones sagradas, danzas, ofrendas y sacrificios) que cumplen una función social comunitaria,
pues no sólo buscan que los participantes produzcan su “catarsis” por elementos sustitutivos; sino
que, además, refuerzan y restauran la solidaridad del grupo por medio de una “fiesta” que cohesiona
a los asistentes a condición de que sean tomados en serio y tenidos en una estricta obligación.

“Ellos tienen una comparsa que se llama ‘diablada’. Ellos viven esta fiesta como algo natural y le
piden al obispo que a ‘eso’ lo bendiga”, le cuelgan dinero a la Virgen y le dan un souvenir con el fin
de que Ella los proteja y ayude a conseguir más dinero”.8

Las fiestas constituyen la encarnación de combinaciones de íconos, prácticas, creencias y

ritos entre santos católicos y deidades paganas americanas. Históricamente este proceso recibió,
en los textos de antropología y de filosofía de la religión, el nombre de sincretismo. Las migraciones
masivas y la mayor difusión de formas antiguas y modernas de espiritualidad han favorecido nuevas
formas sincréticas fuera de la ortodoxia de los cultos tradicionales (Canclini, 1995).

“Las fiestas duran días. Mezclan alcohol, droga y procesión. Hay pocos sacerdotes en Bolivia.
Ellos bailan disfrazados con trajes y máscaras que representan al diablo con astas y colmillos”.9

El 15 de agosto se celebra el día de la Virgen para la comunidad católica. Hubo una procesión
que recorrió las calles del barrio con una única “virgen oficial”: la Virgen de los Ojos Grandes, en
la que ningún cochabambino participa. Sin embargo, el domingo anterior, hubo otra procesión con
dos vírgenes: la “oficial” con el estandarte en primer plano y la Virgen de Urcupiña detrás, en la
que ningún platense participó. Las disputas rituales entre las fiestas de la virgen de la comunidad
cochabambina y la comunidad platense del barrio, nos incita a recurrir a los aportes teóricos de
Pierre Bourdieu a partir de su concepto de campo intelectual como instrumento interpretativo para el
fenómeno religioso. Esto supone pensar los condicionamientos sociales que obran en el universo de
la producción cultural de bienes simbólicos considerada como una esfera relativamente autónoma.
El campo aparece como un sistema de relaciones entre posiciones e incluye obras, instituciones
y un conjunto de agentes intelectuales. Es a la vez un espacio de lucha y violencia simbólica por
la definición de la cultura legítima, lucha que enfrenta a quienes se hallan situados en diferentes
rangos –dominantes y aspirantes, “establecidos” y “recién llegados”--, pues no todos cuentan con
el mismo poder para definir cuál es la cultura legítima. Un poder indisociable del reconocimiento o
“capital simbólico” de que disponen los agentes que compiten entre sí.

Por su parte, este microcosmos, aunque diferenciado, está conectado con las estructuras del
conjunto del mundo social –el macrocosmos—y sus conflictos. Continuando con este razonamiento
y en apoyo a nuestro análisis particular, el campo religioso, como cualquier campo social, constituye
necesariamente, un campo de disputa simbólica por la hegemonía, en el cual los ritos, las ideas,
la formación cultural constituyen los instrumentos privilegiados. Entendiendo por hegemonía, la
definición de Raymond Williams:

“la hegemonía constituye todo un cuerpo de prácticas y expectativas en relación con la totalidad
de la vida. (...) es un sistema vívido de significados y valores que otorga un sentido de realidad para
la mayoría de las gentes de la sociedad”.

La presencia de la Virgen de Urcupiña como una invitada humilde, subordinada y periférica

frente a la centralidad de la Virgen de los Ojos Grandes en la procesión, visualiza claramente las
disputas por la primacía del espacio simbólico en el marco del monopolio de la fe y la salvación
religiosa.

“Los cochabambinos trajeron esa cultura, como la imagen de la virgen está en alguna iglesia
y hay algún sacerdote, ellos asocian la imagen con el sacerdote. La fe está mal encausada. Están
divididos por el culto y porque no existe lo fundamental que es la fe en Dios. El obispo se ha negado
a bendecir ‘cosas’ que no son católicas. El obispo quiere cerrar la iglesia”. 11

“Siempre vamos a la misa, somos devotos de Urcupiña. Tengo comadre ahí. Cuando hay fiesta
llevamos velas. Nosotros creemos mucho en las vírgenes y en los santos. Pagamos al cura, le
decimos que para esta virgencita queremos que le dé una misa”.12

5- Construyendo Sentidos

Identificar las culturas de los inmigrantes con sus “culturas de origen” es un error
basado en una serie de confusiones. En primer término, se confunde “cultura de origen” con cultura
nacional. Se razona como si la cultura del país de origen fuese una, en tanto que las naciones, en la
actualidad, no son culturalmente homogéneas. En segundo término, la cultura nacional “de origen”
se define implícitamente, como una cultura inmutable o, al menos, débilmente evolutiva. Mas bien,
los países de donde provienen los inmigrantes experimentan permanentemente profundos cambios,
por no decir, para el caso latinoamericano, conmociones económicas, sociales, políticas que alteran
los patrones culturales. El inmigrante cochabambino, por lo tanto, no puede ser representante
de la cultura de su país, ni la de su comunidad original, pues él mismo se encuentra fuera de
las mutaciones de éstas. A pesar de los esfuerzos que realicen para seguir siendo fieles a sus
orígenes, los inmigrantes, en general, y los cochabambinos, en particular, siempre experimentarán
una diferencia en relación con su cultura de partida. Esto es comprobable cuando regresan a su
lugar, y sus familiares, amigos y vecinos los encuentran cambiados y misturados en sus lenguajes
y comportamientos cotidianos.

“Cuando estuve por mi barrio, allá en Cochabamba, las cosas y lugares estaban cambiados.
Ellos también me encontraron cambiado. Ya nada era igual que antes”13

Podemos afirmar, en consecuencia, que no hay una identidad “esencial” del cochabambino,
sino que hay formas de definición del “otro” o de “autodefinición identitaria” realizada por los propios
actores. Así, entendemos como situaciones de interculturalidad aquellas circunstancias en las
cuales dos grupos que producen identificaciones diferentes y construyen códigos comunicacionales
imbricados con modos de posicionamiento distintos en la sociedad, se relacionan y comunican
produciéndose negociaciones, acuerdos, dominaciones y subordinaciones (Grimson, 1999).

Desde el punto de vista antropológico, comprobamos que las culturas de los inmigrantes
están desvalorizadas, son culturas violentamente dominadas, en el marco de la sociedad que los
acoge. Para los inmigrantes de la primera generación (Doña Florencia), su cultura de origen, que
se esfuerzan por conservar contra viento y marea; no es más que una «cultura de migajas” en los
países receptores, una cultura fragmentaria, desintegrada, desestructurada y en permanente y
acelerada mutación. La amarga hostilidad entre los establecidos y los extranjeros, la gravedad de
las posibles consecuencias frente a la belicosidad de los establecidos suscita una respuesta del
grupo que ha sido empujado a la condición de foráneo.

“No tenemos una cultura. En un país que estamos de visita tenemos que comportarnos bien. Los
nuevos se comportan mal, se ocupan un mes y los gastan en las fiestas. Ese día se gastan todo.
No tenemos cuidado por nuestras cosas. De La Plata me gusta todo. Gracias a la Argentina que me
dio la oportunidad de progresar”.14

La estrategia y la táctica se inscriben en dos instancias: Una, mimetizarse con

el lugar, hacer de sus cuerpos y sus prácticas un permanente acto de invisibilidad. Evitar toda
señal que resalte su condición. Otra, aferrarse a estos fragmentos de cultura a través de imágenes
preservadas atemporalmente en sus retinas pues afirman una identidad específica y dan pruebas
de su fidelidad, ya distorsionada, a la comunidad de origen. “Pintaba paisajes de Bolivia, entre los
cerros y los valles, a esa ‘gente’ que estaba llevando cargas”.15

De este modo, las fiestas religiosas de las vírgenes de Urcupiña y Copacabana,

constituyen prácticas comunicativas, espacios de actuación de los sujetos, donde se originan
procesos de producción de sentido.

“Siempre vamos a la misa, somos devotos de Urcupiñá. Tengo comadre ahí. Cuando hay fiesta
llevamos velas. Nosotros creemos mucho en las vírgenes y en los santos. Pagamos al cura, le
decimos para esta virgencita queremos que le dé una misa”.16

“Para las fiestas de agosto en la placita vamos con mi marido. Yo vendo chicharrón y anticucho,
que lo hago con corazón. Vemos bailar a los jóvenes y estamos con los paisanos”.17

Quiéranlo o no, su sistema cultural evoluciona. Incluso, cuando piensan que son totalmente
fieles a sus tradiciones, se producen cambios en sus referencias culturales. Les resulta imposible
ser totalmente impermeables a la influencia cultural de la sociedad que los rodea, sobre todo si ésta
se impone de manera brutal y violenta. Cuanto más se prolonga la estadía, más decisiva es esta
influencia. Los “inmigrantes de segunda generación” contribuyen en gran medida a la transformación
cultural del grupo cochabambino, dado que experimentan una doble socialización, dentro de la
familia, por una parte, y en la escuela argentina, en contacto con chicos platenses. Son culturas
sincréticas, mestizas e híbridas, como sucede en el caso de las culturas originadas en contactos
culturales profundamente asimétricos. Su creatividad se manifiesta en su capacidad para integrar
en un mismo sistema elementos tomados en préstamo a culturas que, supuestamente, están muy
alejadas y, en hacer coexistir de manera coherente esquemas culturales aparentemente poco
compatibles. Por lo tanto, no es posible hacer un cuadro único de las culturas de los inmigrantes,
ya que sólo existen en plural, en la diversidad de las situaciones y de los modos de relaciones
interétnicas. Los contactos interculturales suelen realizarse en condiciones y relaciones de poder
asimétricas y desiguales. Muchos inmigrantes desean fusionarse con la sociedad a la que se
trasladaron, pero no siempre son bien recibidos, y aun en las integraciones más “afortunadas” y
menos traumáticas buscan mantener enclaves culturales diferenciados, a veces en conflicto con la
cultura hegemónica y otras asumiendo estrategias de supervivencia y resistencia (Grimson, 2001).

6. Continuidades

| “La forma en que construyes tu identidad se basa en la forma en que construyes

tu deseo y concibes la muerte: el deseo de ser reconocido, el ansia de obtener
visibilidad” West, 1985

Este relato que construimos llega por ahora a su fin. Pero es un final abierto porque las
historias de vida se prolongan en aquéllas que vendrán a continuar y diseminar nuevas biografías
para contar, analizar e interpretar. Nosotros mismos ya somos parte de esos relatos pues sus
discursos ya alteraron los nuestros, de tal modo que “ellos” y “nosotros”, protagonizamos esta
historia en común. La historia que cuenta el gran relato de pensar, sentir y proyectar individualidades
colectivas situadas en espacios no estigmatizados por la violencia social y urbana.

Para el lector, que hemos incorporado, lo invitamos a proseguir, a develar, a comprender

e interiorizar la alteridad en su doble juego: la mirada del “otro” que, al fin del camino, supone
nuestra propia mirada reflejada. La historia insiste en preguntarnos, ¿cómo podemos vivir con el
otro?, ¿seremos capaces de comprender que nosotros somos lo que somos sólo porque otro ser
humano nos mira y nos completa?, ¿seremos capaces de entender que todos los hombres y en
todos los tiempos luchamos entre lo ideal y lo real?, ¿que todos luchamos entre lo que es deseable
y lo que es posible?. Cuando excluimos nos traicionamos y empobrecemos. Cuando incluimos
nos enriquecemos y nos encontramos a nosotros mismos. Quienes se empeñan en construir una
identidad sin tener en cuenta a ese Otro están abocados a la soledad más vacía, más conflictiva y
desesperada. Porque la identidad es una forma de ser aceptada por los demás. En concreto, tener
identidad es existir socialmente –única forma de existir, como recuerda Todorov. La identidad es
la entidad que nos atribuyen los otros. No es una opción, sino un destino. Alguien a quien no se le
reconoce identidad, como todo inmigrante, está en la situación de mayor precariedad que somos
capaces de pensar. Es literalmente un inexistente.

Los problemas que nos plantea el mundo social objetivo y los que surgen en el ámbito de la
subjetividad son, ciertamente diversos y complejos y no son reducibles a una lógica o a una única
forma de resolución. Sugerimos, por tanto, un nuevo planteo constructivo, en la medida en que
demandamos una acción colectiva, una perspectiva de normativa y de racionalidad práctica que
impone una intensa reflexividad. Para pensar el mundo, para pensar la sociedad y para pensarnos
a nosotros mismos hemos de adoptar la perspectiva del otro, de todo otro, con quien coordinamos
nuestra acción presente y futura. Habría que convencerse de que una persona solamente puede
creer, puede desarrollarse si amplía su campo de reconocimiento de los otros, aceptando como
legítimas sus diferencias, permitiendo que sigan caminos diversos y que puedan expresarse,
manifestando sus singularidades. Pues si identidad significa afirmar lo que soy, los caminos hacia
el desarrollo de esa identidad se dirigirán hacia lo que no soy. Si se legitima la otredad, se alienta
el cambio, el crecimiento de lo diferente que hay en cada individuo. Continuaremos escribiendo la
oralidad de los otros negados...
 7- Bibliografía
• Balán, J.; Las historias de vida en ciencias sociales. Teoría y técnica, Bs. As., Nueva Visión
• Bauman, Z.; Pensando sociologicamente, Bs. As., Ediciones Nueva Visión, 1998
• Besserer, F.; Un viaje por las aproximaciones teóricas a las comunidades trasnacionales,
México, Mimeo, 1996.
• Derrida, J.; La hospitalidad, Bs.As., Ediciones de la Flor, 2000
• Escalante Gonzalbo, F.; Una idea de las ciencias sociales, Bs.As. Piados, 1991
• Gadamer, H.G., Verdad y método, Salamanca, Sígueme, 1977
• García Canclini, N.; Culturas híbridas, Estrategias para entrar y salir de la Modernidad, Bs.As.
Piadós, 2001
• Giddens, A.; La constitución de la sociedad. Bases para la teoría de la estructuración, Bs.
As., Amorrortu, 1995.
• Goffman, E.; Estigma, Barcelona, Amorrortu, 1990
• Grimson, E.; Relatos de la diferencia y la igualdad, Bs. As., 1999.
• Laclau, E.; Emancipación y diferencia, Bs.As., Ariel, 1996
• Lebreton, H.; Antropología del cuerpo y la Modernidad, Bs.As., Nueva Visión, 1995
• Margulis M.; Urresti, M. y otros, La segregación negada. Cultura y discriminación social,
Bs.As., Ed. Biblos, 1999
• Minsburg, N.; El impacto de la globalización. La encrucijada económica del siglo XXI, Bs.As.,
Ediciones Letra Buena, 1995.
• Ricoeur, P., Lévi-Strauss, C.; Problemas del estructuralismo, Córdoba, Universataria, 1967
• Santos, M.; La naturaleza del espacio. Barcelona, Ariel Geografía, 2000
• Smith, M. y Guarnido, L. eds; Los ausentes siempre presentes, Columbia University, Tesis de
Doctorado, 1998
• Todorov, T.; Nosotros y los otros, México, Siglo XXI, 1991
• Valentine, C., La cultura de la pobreza, Barcelona, Amorrortu, 1985.
• Velasco Ortiz, L.; “Espacio y tiempo en las redes de migrantes: notas desde la frontera
México-Estados Unidos” en Gordonava A. (comp.); Migraciones transnacionales. Visiones de Norte
y Sudamérica, La Paz, CEPLAG – UMSS – PIEB Plural Editores, 2004.
• Wacquant, L.; Parias urbanos, Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio, Buenos
Aires, Editorial Manantiales, 1998.
• Nombre y Apellido: Florencia Melo
• Correo electrónico: meloflorencia@yahoo.com.ar
• Título de la propuesta: Acción Cultural, Acción Política: movimiento indígena y deuda externa en
Ecuador”
• Institución de pertenencia: Facultad Teresa de Ávila. Pontificia Universidad Católica Argentina.
• Función dentro de la Institución: Docente
• Ciudad/País: Paraná, Argentina
• Idioma de la exposición: Español
• Área temática: Profundizando la democracia en la sociedad civil
• Formato de la propuesta: Ponencia Académica

Introducción

El presente trabajo pretende detectar algunas de las condiciones culturales que posibilitaron a los
pueblos originarios (desplazados durantes siglos) tomar en sus manos el debate político, social,
económico y cultural, asumiendo una responsabilidad histórica, en un marco latinoamericano en
el cual los sectores más débiles recrean manifestaciones culturales que en muchos casos no les
posibilita tener peso en decisiones políticas.

Precisamente en Ecuador, se dieron las condiciones necesarias para posibilitar que las demandas
de la sociedad civil ecuatoriana dieran lugar a la creación de una auditoria integral de la deuda
externa con activa participación de los múltiples pueblos y nacionalidades indígenas del Ecuador. En
este sentido, entonces, intentamos marcar las limitaciones del significado del término “subalterno”,
tal como se ha venido analizando desde los estudios sobre cultura popular.

Iniciamos este trabajo a partir de una situación histórica concreta en la que el presidente de
Ecuador Rafael Correa decide auditar la deuda externa pública y privada, contraída durante la
última dictadura militar y sospechada de ser gestada con numerosos vicios legales, ilicitud y con
fuertes indicios de ilegitimidad (como el caso argentino, y el de casi toda América Latina)1. Mediante
el decreto ejecutivo nº 472 del 9 de julio de 2007, se crea la Comisión para la Auditoria Integral
del Crédito Público (CAIC). La comisión tuvo como principal objetivo “auditar los procesos de
endeudamiento público con el fin de determinar su legitimidad, legalidad, transparencia, calidad,
eficacia y eficiencia, considerando aspectos legales y financieros, impactos económicos, sociales,
de género, ecológicos, y sobrenacionalidades y pueblos”2

De la misma manera, años anteriores los movimientos indígenas del Ecuador, se han movilizado,
han tomado la palabra y la acción política para lograr la caducidad del contrato que tenía Ecuador
con la petrolera OXY, lo que devino también en la suspensión de las negociaciones con Estados
Unidos para el tratado libre comercio. Y lo más emblemático: la no renovación del acuerdo suscripto
con Washington que permitía a Estados Unidos el control sobre la base aérea y del puerto de
Manta3 (una de las estructuras militares mas importantes de América Latina), lo que constituía una
prolongación del Plan Colombia, al cual el movimiento indígena se opone4. Estos hechos significativos
demuestran que los movimientos indígenas y populares de Ecuador no solo representan una mera
resistencia a las condiciones de hegemonía y/o dominación para la apropiación de las condiciones
mínimas de existencia, sino que disputan espacios de poder y mediante su acción cultural, que es
también política, contribuyen a consolidar una democracia más plena.

Garabombo pudo volverse visible

Las diversas y diferentes comunidades de los pueblos originarios, la sociedad civil en su conjunto,
influyeron sobre la decisión presidencial de Rafael Correa, a través de sus sostenidas demandas, a
través de su acción cultural, como forma de acción política: los pueblos originarios toman la palabra
por sus derechos sociales, económicos y políticos. Pensar en el mundo andino, necesariamente
nos remite a la figura de Garabombo, de Manuél Scorza5, que era invisible ante los ojos de la
cultura hegemónica, pero que dejó de serlo cuando comenzó a luchar por sus derechos:

“Del lugar y la hora en que los incrédulos chinchines6 comprobaron que Garabombo era
transparente.

Entonces todos comprobarón que Garabombo era verdaderamente invisible. Antiguo, majestuoso,
interminable, Garabombo avanzó hacia la Guardia de Asalto que bloqueaba la Plaza de Armas de
Yanahuanaca…Sin amedrentarse, Garabombo enfiló hacia los centinelas. En la esquina la angustia
devastó a los chinchines. ¿Lo veían o no lo veían? Despreciando un fusil ametrallador montado
sobre un trípode de combate, Garabombo progresó hacia el pelotón acumulado delante del Puesto
(porque los ineptos guardias civiles sólo servían para darles agua a los caballos de las Tropas
especiales); atravesó la calle. ¿Lo veían o no lo veían?... ¿Garabombo ingresaría y saldría indemne
del Puesto o los centinelas ignoraban su insolencia para justificar la descarga?... ¿lo miraban o no
lo miraban? ¿Garabombo pisaba la puerta del Puesto o la de su muerte? Uno de los centinelas
levantó la metralleta. La multitud gimió. Siempre escultórico, Garabombo se detuvo. Por la puerta
emergió el abrigo verde, la cara pecosa del comandante Bodenaco. Garabombo se pegó contra la
pared…los chinchines esperaron el balazo ineluctable. En la plaza un oficial se cuadró delante del
comandante Bodenaco. “Está dando parte” susurró Víctor de la Rosa, ex sargento de infantería, le
contestó un plural gemido. ¡Ahora Garabombo saludaba- con una insolentísima sonrisa- desde la
ventana del Puesto! “Apresúrate grandísimo cabrón”, gruñó Corasma.

-No lo ven- sonrió Amador Cayetano, el presidente de la comunidad. - ¡Es invisible!

- Hace siete años que es invisible- susurró Melecio Cuellar.

Nadie lo veía, protegido por su carne transparente, antes del anochecer, Garabombo se apoderaría
de los planes secretos de la Guardia de Asalto. Esa misma noche la comunidad conocería…los
secretos de la “Operación Desalojo”, los nombres de los confidentes que ensuciaban la tierrra de
Yanahuanca…

-Padre nuestro que estas en los cielos, haz que a Garabombo no lo miren -rezó Sulpicia.

-No seas tonta, Suplicia –exclamó Melecio Cuellar- ¡No lo ven! Garabombo puede comer y dormir
a su gusto. Y si quiere orinará sobre los guardias. ¡Creerán que está lloviendo!

-Más bien pensarán que ha pasado un zorrino –gruñó Corasma…Se congelaron mientras reptaba
el tiempo que Garabombo empleó para emerger, de nuevo, en la puerta. Por fin salió del Puesto.
En la orilla de la plaza se detuvo, miró a los chinchines y soberbiamente se sopesó los testículos.
Era valentísimo pero jocoso. El mugiente sol pulió su rostro huesudo, los gruesos labios, el bigote
pobre, su pelo de escobillón…”7.

En este relato Scorza refleja la situación en la que Garabombo (pobre, campesino e indígena) no
es visualizado, no es tenido en cuenta por parte de aquellos que forman parte de la estructura del
poder: eseotro que no quiere o no lo puede ver. Ese otro es el hombre blanco que representa una
cultura diferente, y por ello no lo puede ver.

“- … bajé a quejarme a la Subprefectura

• ¿Y?
• No me vieron
• ¡Pero yo lo veo!
• Es que usted es de nuestra sangre. Pero los blancos no me ven. Siete días pasé sentado en
 la puerta del despacho. Las autoridades iban y venían pero no me miraban.
• Achau… se estremeció el ladrón de caballos”

El ecuatoriano Pablo Dávalos explica que esta “Esa es una metáfora muy bella utilizada por Manuel
Scorza en su zaga que se llama La Danza Inmóvil, Garabombo, El Invisible es el cuarto libro... En
esta metáfora que Scorza utiliza, demuestra como Garabombo… no puede ser visibilizado por los
otros. La cultura dominante no lo visibiliza, lo invisibiliza porque no forma parte, justamente, de sus
contenidos identitarios.” 8

• No me extraña –dijo el Abiego, severo- No es la primera vez que me encuentro con un hombre
invisible. Los blancos miran cosas que nosotros no vemos. Una vez viajando por La Unión me
encontré a un ingeniero de la Oficina Agropecuaria. Todos desconfiaban. Nadie se le acercaba.
¡Peor que carachoso! Bebiendo una tarde en un cuchistril, el ingeniero se me aproxima y me
dice:
• Oiga, amigo, le invito a una cerveza.
• Con gusto, ingeniero.
• Hace tiempo que quiero franquearme con usted.
• A sus ordenes, ingeniero.
• He observado que usted es muy querido en este pueblo.
• Aunque me quede mal decirlo, ingeniero.
• Oiga, amigo, yo soy enviado de la Oficina Agropecuaria para luchar contra las enfermedades
de la papa. Yo puedo hacer mucho por la agricultura, pero aquí la gente es muy desconfiada.
No encuentro cómo hablarles. ¿Qué le parece si yo lo gratifico con un sol por cada persona que
usted me consiga para una conferencia?

¡A caballo regalado no se le mira el diente! Esa misma noche reuní a treinta amigos. ¡Un sol por
cabeza! El ingeniero tiró su rollo. ¡Hablaba bonito! A maravilla explicó la causa de las enfermedades
provocadas, según él, por animales invisibles, dizque microbios. Ya casi nos convencía cuando dice
“y para que vean que no miento les mostraré una fotografía de esos microbios” y saca la fotografía
de un animal horroroso de mil patas y cuernos. “este es el animal que malogra sus campos” la gente
se mató de risa y se largó. Yo también me fui. Al día siguiente el ingeniero me increpó:

• ¿Qué pasó? ¿por qué se fueron?

• Perdone ingeniero, pero la gente se fue porque usted está deschavetado.
• ¿Cómo así?
• Esos animales que usted mostró no existen, ingeniero. Si esos animales tan grandes vivieran
aquí, ¿usted cree que nosotros ya no los hubiéramos visto?

El Abiego concluyó:

- Así son ellos, Fermín: miran cosas que nosotros no miramos y al revés. ¡Ése es tu caso!”9

Scorza relata esa la historia de Garabombo que aprovechando su condición de invisible frente al
poder, trata de recuperar los títulos de su comunidad de Yanahuanca. Utiliza su invisibilidad para
revindicar a su comunidad. Para ello ha tenido que decodificar los códigos de la cultura hegemónica
y utilizarla para hacer visible su propia palabra, su propia cultura, la de su comunidad. Aprende a
leer los códigos de la cultura dominante en la cárcel, y al recuperar los títulos, al poder descifrarlos
se da cuenta que puede recuperar las tierras y los derechos de Yanahuanca. Pero, ese poder
hegemónico vigila y reprime, y finalmente Garabombo es castigado por ese poder. Por ello Dávalos
enfatiza que, los movimientos indígenas “más allá de aprovechar su condición de invisibilidad,
lo que tienen que hacer, es luchar por construir o ayudar a construir Estados Plurinacionales y
Sociedades Interculturales, donde nunca más, nadie sea invisible.”10
Nos preguntamos entonces si es posible pensar en la acción cultural y popular de los movimientos
indígenas ecuatorianos como forma de hacerse visibles ante la unicultura, la cultura dominante.
Pero precisamente intentando descifrar algunas particularidades de los pueblos originarios, que
posibilitan la acción política, que otros grupos subalternos no poseen. Es nuestro interés reflejar esta
situación en el hecho histórico de la conformación de la auditoria del crédito público de Ecuador,
conformada a partir de las sostenidas demandas del movimiento indígena, que desde hace tiempo
vienen denunciando las políticas neoliberales.

Lo subalterno y la acción política

Entendemos que lo popular implica politicidad. De esta manera nos centramos en el debate sobre
lo subalterno, sobre lo que entendemos por lo subalterno cuando pensamos en cultura popular, al
mirar hacia los movimientos indígenas, cuando el subalterno, el que no tenía voz ahora toma la
palabra para luchar por sus derechos y genera, junto a la demanda de toda la sociedad civil, una
decisión de gobierno.

Como categoría analítica iniciamos el análisis con la noción gramsciana de “subalterno” sin dejar
de entender las limitaciones de este concepto, como una forma occidental de ver al otro, en nuestro
caso, al mundo andino.

Gramsci entiende que los grupos subalternos “sufren siempre la iniciativa de los grupos dominantes,
incluso cuando se rebelan y se levantan…incluso cuando parecen victoriosos, los grupos subalternos
se encuentran en una situación de alarma defensiva.”11 Sólo existen en relación a un otro. Lo
“subalterno” designa profundas desigualdades y violencia (“también en el modo en que un sujeto
subalterno identifica y reconoce al otro”12), puede significar tanto resistencia a la dominación como
naturalización de esa opresión.

Los Subaltern Studies Groups toman la propuesta del indio R. Guha, donde la definición de
subalterno como de “rango inferior” evidencia la desigualdad y la relación binaria que implica la
existencia de un grupo sólo respecto a “otro” que es superior.13

Esta conceptualización deviene de la teoría gramciana, donde las clases subalternas son aquellas
dominadas en una relación de poder basada en la hegemonía. “Si la alteridad es condición de
posibilidad de toda identidad, en las clases subalternas esta condición se ve expresada por la
violencia de lo no subalterno entendido como hegemónico”14 Pareciera que estas definiciones ven
lo subalterno como una condición poco transformable, descartando las posibilidades de acción
política.

En otro sentido entonces podemos afirmar que la cultura popular nos remite e introduce el conflicto
social en el territorio de la cultura, pero debemos reconocer, como sostiene Ford que “…el concepto
burgués de la cultura… que hace de la cultura de una clase la única cultura…la civilización , un
concepto de vertiente elitista…y reformista…represiva…y se otorga a las clases populares un rol
pasivo o creador, carente de iniciativa histórica (…muchas veces es reducida a espontaneismo,
un término a menudo utilizado con una gran carga de prejuicios derivados del evolucionismo y del
positivismo) un rol vacío, alienado por el sistema.”15

Recordemos que los Estados –Nación han sido la expresión política de un modelo de hegemonía
que a partir de patrones identitarios, como la identidad nacional, entre otros, convergen hacia la
homogeneización de identidades culturales.

De esta manera, coincidiendo con Mabel Moraña, y siguiendo con la significación del término
“subalterno”, algunos estudios sobre el mundo andino “rescatan la existencia de sistemas culturales
diferenciados que revela a la Nación como totalidad contradictoria y fragmentada, atravesada
por formas comunicacionales, modos de producción económica y cultural y agendas políticas
que contradicen la utopía liberal de la unificación nacionalista… la noción de hibridez pareció
abrir para Latinoamérica un espacio alternativo descentrando el gusto, el valor y la pragmática
burguesa y anunciando en la narrativa cultural del continente el protagonismo de un personaje
colectivo largamente elaborado, desde todos los frentes culturales y políticos: la masa, el pueblo,
la ciudadanía, el subalterno antes representado vicaria y parcialmente…”16 aquí introducimos
entonces a los pueblos originarios que reaparecen como sujeto social, cultural y político, capaz
de producir políticas públicas que contengan sus demandas, en el caso de Ecuador una auditoria
integral de la deuda externa, y más aún, instalar a un hombre aymara al frente del gobierno en el
corazón de América: Bolivia. ¡Un indígena!, ¡un campesino sin tierras!, ¡un cocalero! Pareciera
ser un re-emerger de la cultura y la sabiduría de los pueblos originarios quienes por su sostenida
resistencia ahora tienen voz y se hacen escuchar poniendo en tela de juicio los pilares de la cultura
occidental/ occidentalizadora. Esta es la condición que posibilita la acción política de algunos
pueblos originarios: la existencia, permanencia de conocimientos ancestrales, formas propias de
ver y vivir el mundo. Y por tanto la capacidad de entramar lo propio con elementos de la cultura
dominante para lograr volverse visibles.

En ambos países; Bolivia y Ecuador, con Constituciones nuevas y reformadas tras las sostenidas
demandas de los pueblos originarios, se declaran la característica multinacional del Estado y la
interculturalidad de sus sociedades.

Reiteramos los límites de pensar esta situación en cuanto al estudio de lo subalterno ya que
implicaría un“…proceso de diseminación ideológica de una categoría englobante, esencializante
y homogeneizadora…” descuidando la importancia de la acción política, lo que representaría, en
palabras de Moraña “…más que el relato de las estrategias de resistencia de los dominados del
Sur, la historia de la hegemonía representacional del Norte, en su nueva etapa de rearticulación
postcolonial”17.

Además los trabajos del Latin American Subaltern Studies Grup han vinculado lo latino con la idea
de una supuesta nación latinoamericana, lo que demuestra una perspectiva homogeneizadora que
ignora la riqueza de la diversidad de nuestra América Latina.18

La noción de subalterno es limitada a esa lógica del pensamiento occidental. Por ello recurrimos
al ecuatoriano Pablo Davalos quién propone construir al movimiento indígena como poseedor de
conocimiento que se materializa en la acción política, desestimada por la noción de lo subalterno. En
este sentido, la cultura y la construcción del saber presupone un entramado de relaciones políticas
y de luchas de poder que atraviesan a toda la sociedad, siendo el caso de los pueblos indígenas
más complejo aún “… porque su cosmovisión, sus nociones de sentido, sus criterios de validación,
en una palabra, suepisteme, es diferente a aquella generada por la modernidad occidental. Los
pueblos indígenas tienen conocimientos ancestrales, prácticas culturales e intelectuales que han
sido subordinadas a los patrones de comprensión de la cultura occidental…”19

Por ello es nuestra intención reflejar la recuperación de esas voces, muchas veces silenciadas,
la de los pueblos originarios que comienzan a ser escuchados a través de la organización para la
acción política, a pesar de las condiciones históricas de desigualdad.

Los estudios sobre lo subalterno han expresado las dificultades que tienen estos actores de
imponer sus propias traducciones e interpretaciones de la realidad, y los transforma en actores en
condiciones de inferioridad para disputar sentidos y valores en el marco de los conflictos sociales.
Por ejemplo, Michel de Certeau cuestiona la existencia de la cultura popular por fuera del gesto
que la suprime, mientras que Gayatri Ppivak argumenta que si lo subalterno al hablar interpelara al
poder, dejaría de ser subalterno.20 En él caso que nos ocupa muchos derechos se han recuperado a
partir de la reapropiación de la palabra, de la acción política y de la interpelación al poder, por parte
de sectores que comparten la debilidad económica y social con otros grupos, pero no así la cultural,
por que han sido capaces de entramar lo propio con algunos códigos de la cultura dominante, para
otorgar sentido a la lucha social, cultural y política.

Tomar la palabra y concretarla

Decía Paulo Freire:“… toda acción cultural es siempre una forma sistematizada y deliberada de
acción que incide sobre la estructura social, en el sentido de mantenerla tal como esta, de verificar
en ella pequeños cambios o transformarla…la acción cultural-consciente o inconscientemente- o
está al servicio de la dominación o lo está al servicio de la liberación de los hombres…”21

Los movimientos indígenas han decidido dejar de ser invisibles a partir de la recuperación del
conocimiento ancestral y de la revalorización de su cultura.

La reapropiación de la palabra, a través del uso, por ejemplo de las nuevas tecnologías de la
comunicación como Internet, recobra un valor importante en cuanto hace posible levantar la voz y
hacerse visibles ante el mundo. Es la apropiación de los códigos occidentales para lograr objetivos,
si se quiere, “contrahegemónicos”.

Es posible ilustrar esta idea también apelando a la novela de Garabombo, el invisible, allí Scorza, de
manera pícara, se vale, de la exageración del lenguaje de un personaje, también “subalterno” por
ser feo, sucio, pobre y amigo de los indios: el Niño Remigio, este sabía escribir muy bien, aunque
estaba realmente “deschavetado”. Estaba loco, pero no era ningún tonto, él se dedicaba a escribir
notas y cartas donde hacía públicos los maltratos y la corrupción. En la novela este personaje está
allí justamente para desconstruir el discurso elaborado del poder hegemónico:

“Distinguísimo Capitán:

¿Por qué no está preso el Presidente de la Corte Suprema? Hay juicios en el Perú que duran
cuatrocientos años. Hay comunidades que reclaman sus tierras hace un siglo. ¿Quién les hace
caso? ¿Por qué no está preso el juez Montenegro? ¿Por qué no está detenida la justicia? Y sobre
todo, ¿por qué no está preso usted? Si se la da de macho, métase preso. Usted sabe que es
culpable. Y en cambio, yo sé que no soy culpable”22

En este contexto entonces es interesante retomar a Paulo Freire, en el sentido de la palabra

auténtica, en cuanto esta “…es aquella que al pronunciar, transforma” porque decir la palabra
autentica “no es privilegio de algunos hombres, sino derecho de todos”23

Sin embargo, ha existido en la historia latinoamericana una gran identificación entre el poder y los
letrados, donde la “ciudad letrada” ha funcionado como mecanismo ideologizante para justificar y
mantener ese poder hegemónico, que buscaba la conformación de estados nacionales.

En Ecuador, durante los años cuarenta y cincuenta del siglo XX, se persiguió de forma trágica a
los líderes indígenas que presionaban por la educación y el acceso al conocimiento. En aquella
época, relata Dávalos, “…un dirigente indígena altamente representativo del movimiento indígena
ecuatoriano, la indígena del pueblo Cayambi, Dolores Cacuango, una figura referencial…” comenzó
su acción política para “…justamente posibilitar el acceso a la educación a los indígenas de las
haciendas”. 24

Las clases dominantes comprendieron que el control del conocimiento posibilitaba el ejercicio del
poder y por lo tanto la recuperación de los saberes de los pueblos originarios de América implicaría
abrir caminos a los pueblos dominados en su lucha por la liberación. Explica Dávalos que “…
era necesario, entonces, destruir toda posibilidad, todo resquicio de un saber diferente a aquel
determinado desde las condiciones de poder.”25Esto significaba eliminar toda referencia cultural, y
“todas las posibilidades ideológicas, todos los monumentos históricos, toda la memoria sagrada de
los pueblos conquistados. De ahí la sistematicidad por destruir todo rastro cultural que posibilite un
reconocimiento de esa memoria ancestral” 26

Freire explicaba que el opresor para conquistar, oprime no solo económicamente “sino culturalmente,
robando al oprimido su palabra, su expresividad, su cultura”27

Sin embargo, durante los últimos años, estamos asistiendo a la emergencia cultural y política de los
pueblos originarios, a partir de su capacidad de movilización, de resistencia y acción política, lo que
ha provocado fisuras en la noción occidental de la cultura.

Movimiento indígena y deuda externa

La acción cultural que han llevado adelante los movimientos indígenas ecuatorianos puede ser
explicada a través de la articulación de dos ejes elementales que se constituyen como estratégicos
para la acción cultural y política: por un lado la noción de interculturalidad para desconstruir los
contenidos del saber oficial que se plasma concretamente en la creación de la Universidad Indígena
Intercultural, fundada en agosto de 2004, y, desde el segundo eje, se propone un cambio radical
de la estructura del Estado desde la noción de la plurinacionalidad lo que afecta radicalmente la
noción de Estado, sus instituciones y su sistema de representación política.28Este último eje se
vio materializado en la nueva Constitución Política, dada en el año 2008. En su primer capítulo,
donde se instituyen los principios fundamentales se establece que “Art. 1.- El Ecuador es un
Estado constitucional de derechos y justicia social, democrático, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera
descentralizada”29

La estructura y características particulares del movimiento indígena ecuatoriano se entienden a

partir de la reclamación de las nociones de cultura e identidad cultural, dando lugar a un movimiento
donde confluyen estructuras organizativas bien antiguas.

Nace así, a inicios de los años setenta, la organización indígena: “Ecuador Runacunapac
Riccharimui”, Ecuarunari30 (“El despertar del indio ecuatoriano”), organización que ha jugado un
rol decisivo tanto en la demanda hacia el gobierno de Correa para la creación de la auditoria de la
deuda externa, como también en el apoyo a la comisión que llevó adelante el trabajo.

Durante los años noventa Ecuarunari se hace sentir a partir de numerosas manifestaciones que
reivindican la cultura y la identidad indígena. Relata Dávalos que al fin “La sociedad ecuatoriana
visualiza a los “indios” a partir del levantamiento de mayo de 1990. Antes de este levantamiento
indígena, los indios, como aquel personaje de Scorza, Garabombo, eran invisibles. A pesar de
que siempre estuvieron allí, la ideología dominante hizo todo por ocultarlos, por invisibilizarlos. Su
condición de transparencia les negaba el acceso de hecho y de derecho a la historia, al Estado, a
la sociedad.”31

En un comunicado conjunto con otras organizaciones indígenas, anterior a la creación de la auditoria,

Ecuarunari hace público su mandato hacia el nuevo gobierno presidencial con el fin de demandar
un proceso de reconstrucción de un Estado plurinacional y de una sociedad intercultural:32

“A 514 años de opresión y dominación, aquí estamos, no han podido eliminarnos. Hemos resistido
a las políticas de invasión, asimililación, saqueo y desarticulación de nuestras organizaciones…
Los Pueblos y Nacionalidades Indígenas del Ecuador somos herederos de las raíces culturales
milenarias que nuestros padres y abuelos sembraron y cultivaron en estos territorios ancestrales…
La historia de nuestro país ha propiciado que hoy convivamos diversos pueblos con sus respectivas
culturas. Es así que indios, afroecuatorianos, mestizos, cholos, montubios, aspiramos a una
convivencia fraterna mediante el respeto a nuestras culturas y a nuestros derechos, a sabiendas
que en esto radica la más grande riqueza de nuestra Patria, sobre la cual deberemos erigir un
nuevo proyecto político original…”

Y además realiza su mandato en cuanto a la deuda externa:

“Declaramos la ilegitimidad de la deuda puesto que ya ha sido pagada y demandamos una auditoria
integral y participativa de la misma, que establezca a los sectores beneficiados, los tenedores
de papeles, los responsables del endeudamiento y la instaurar sanciones penales. Y exigimos al
gobierno la declaratoria de nulidad de la deuda.
Nos oponemos a la implementación de políticas de nuevas formas de endeudamiento externo
en beneficio de sectores oligárquicos y que perjudique al bienestar común de la mayoría de los
ecuatorianos”.

Luego de conocido el informe final de la Comision de la Auditoría la Ecuarunari apoya a la comisión

y demanda la declaración de nulidad de tal deuda externa, ya que son hartamente probados los
vicios legales de su gestación y la ilegitimidad de la misma:

“…Respaldamos el informe de la Comisión de la Auditoria, hecha pública el día de 20 de noviembre…

Respaldamos la decisión del Gobierno de no pagar la Deuda Externa, por ser ilegitima y corrupta.
Por esto ha sido una lucha permanente desde hace 20 años del Movimiento Indígena y de los
sectores sociales, que siempre denunciamos este atraco financiero Internacional...” 33

Algunas reflexiones

Desde la acción cultural y política los pueblos originarios, antes totalmente desplazados de la
arena política, y ahora organizados en los movimientos indígenas, han conseguido posicionar en
la agenda política del Estado nuevos temas y otros, no tan nuevos, que décadas antes sólo eran
tratados en pequeñas esferas de decisión, como es el notable caso de la deuda externa, y de
esa forma han logrado que toda la sociedad ecuatoriana visualice a los pueblos originarios como
actor no solo social sino también político, y es así como a partir de esa visualización comienzan a
prefigurarse cambios profundos.

Hemos intentado hasta aquí identificar algunas condiciones que posibilitaron al movimiento
indígena ecuatoriano, a partir de la acción política y cultural, que sus demandas se conviertan en
políticas de Estado, como es el caso de la auditoria de la deuda externa ecuatoriana: la capacidad
de entramar los conocimientos ancestrales de los pueblos originarios con el acceso a códigos de la
cultura dominante, y la capacidad de organizar un movimiento social que supere la mera crítica al
orden de cosas instaurado e interpele al poder hegemónico.

De esta manera se impone la necesidad de afirmar la dificultad de analizar al movimiento indígena

ecuatoriano, y al mundo andino en general, desde la noción de subalternidad, de la que escapa
el elemento de la lucha política y social en el terreno de la cultura. Lo que nos permite poder
pensar al movimiento indígena ecuatoriano es la categoría de interculturalidad en un proceso en
el que se posibilita el acceso a los códigos de la dominación pero en el que también estos se
desconstruyen, se interpelan y se les otorga un sentido propio, es ahí cuando el mundo andino
deja de ser invisible, es ahí cuando realmente el hecho de tomar la palabra puede transformar y
contribuir a una democracia más participativa.

Bibliografía
• ALABARCES, Pablo y AÑÓN, Valeria “¿Popular(es) o subalterno(s)? De la retórica a la pregunta
por el poder en Alabarces, P. y Rodríguez, María Graciela: Resistencias y mediaciones. Estudios
sobre cultura popular, Buenos Aires, Paidós, 2008.

• COMISIÓN PARA LA AUDITORÍA INTEGRAL DEL CRÉDITO PÚBLICO, Informe final, resumen
ejecutivo. Noviembre 2008, Quito.

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ECUADOR, Publicación Oficial de la Asamblea Constituyente.

Ciudad Alfaro, Montecristi, provincia de Manabí. 2008.

• DÁVALOS, Pablo “Movimiento indígena ecuatoriano: Construcción política y epistémica”. En:

Daniel Mato (coord.): Estudios y Otras Prácticas Intelectuales Latinoamericanas en Cultura y Poder.
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y CEAP, FACES, Universidad Central de
Venezuela. Caracas, 2002.

• FORD, A. “Cultura dominante y cultura popular”, en Ford, A., Rivera, J.B. y Romano, E. Medios
de comunicación y cultura popular, Buenos Aires, Legasa, 1985.

• FREIRE, Paulo “Pedagogía de los oprimidos” Siglo XXI editores, cuarta edición, Buenos Aires,
1984.

• MORAÑA, Mabel: “El boom del subalterno”, en Teorías sin disciplina. Edición de Santiago Castro-
Gómez y Eduardo Mendieta. México: Miguel Ángel Porrúa, 1998.

• ROSSI, Adriana “¿Adiós a la base de Manta? Le monde Diplomatique edición Cono Sur, junio
2008.

• SCORZA, Manuel “Garabombo el invisible” Obras completas. Volumen 3. Ed. Siglo XXI, Madrid
1972.

En la Web

• Sitio de “Ecuador Runacunapac Riccharimui”, www.ecuarunari.org/es

• Biblioteca virtual sobre Gramsci, www.gramsci.org.ar
• Revista digital “Mariátegui”, www.nodo50.org/mariategui
• Sitio del “Observatorio Latinoamericano de Geopolítica”, www.geopolitica.ws
 “Contextos de Acción Institucional: Ocasión constitutiva de la Vida Democrática”

Roberto R. Montenegro
rmontenegro@unq.edu.ar
Universidad Nacional de Quilmes.

Introducción.

Los encuentros en que agentes competentes se reúnen en sus respectivas áreas de actividades
–educación, salud, administración, producción, etc.--, producen la institucionalización de contextos
etnográficos singulares. En ellos se realizan prácticas de rutina, o se trabajan problemáticas
puntuales emergentes de los espacios institucionales organizados. Estos ámbitos, como también
los que se producen al efectuar eventos públicos de mayor envergadura –foros, asambleas,
congresos, talleres, jornadas, etc.--; han sido tomados en consideración por las ciencias sociales
en distintos proyectos de investigación y de intervención.

Dado que los temas que nos interesa desarrollar en este escrito se vinculan con la forma
de vida democrática, su profundización y sus problemáticas, propondremos una mirada que nos
posibilite identificar rasgos relevantes de operaciones que se reiteran en una multiplicidad de
ámbitos, estatuidos por dichas prácticas sociales y que se vinculan con las reglas constitutivas del
juego democrático. En consecuencia puntuaremos un limitado conjunto de aspectos que entran en
la composición de dichas situaciones, pues es en ellas donde, en los permanentes intercambios
conversacionales, en los constantesjuegos interpretativos, se entrama el lienzo de significaciones
del mundo de la vida. Allí se juega la producción de sentido, entre ellas las vinculadas a la calidad
de la institución de la democracia y laconstrucción de ciudadanía.

Nos dirigimos a los contextos de acción como tales, tomados como configuraciones, en un sentido
cercano al que nos aporta Norbert Elías o, si se quiere, apuntamos a cuestiones implícitas en la
producción de una situación –noción a la que ya hemos aludido. No tomaremos en consideración
las significaciones emergentes, las distintas manifestaciones de acciones, expresiones normativas,
descripciones y explicaciones de modos de comportamiento social y cursos de acción institucional
o política, etcétera, todos los cuales pueden ser considerados puntualmente en los enfoques,
investigaciones y ensayos que se producen sobre las problemáticas de la vida democrática. Es
decir, no nos focalizaremos en las formas de significación constatativas, en términos de la teoría
de los actos de habla de John Austin y J. R. Searle. Los constatativos, como enunciados que
profieren una afirmación respecto a la verdad o falsedad respecto a las cosas o estados de cosas
dados en el mundo, demandan verificación en la realidad, pues las afirmaciones, en tanto juicios
de hechos, pueden ser verdaderas o falsas. Los debates que se llevan a cabo en los distintos foros
respecto a informes científicos, monografías o artículos, ponen en evidencia lo que se juega allí: las
pretensiones de validez de las afirmaciones respecto a los hechos del mundo –social y cultural en el
caso de las ciencias sociales. En cambio en esta presentación suspendemos nuestra participación
en esos juegos de lenguaje del hacer científico o académico y nos orientamos hacia otra dimensión:
aquella en la que el interés se focaliza en las argumentaciones para establecer la legitimidad, o no,
de aquellas significaciones que se han tornado problemáticas. El referente es indagado en tanto
hecho lingüístico cuya pretensión de validez –haber alcanzado una verdadmediante verificación--,
cuando es puesta en cuestión requiere argumentación en el dominio discursivo, no en el de los
enunciados constatativos, que sabemos están vinculados a los hechos de la realidad empíricamente
dada.

Es en este sentido que trabajaremos la construcción de esos contextos etnográficos como Ocasión.
En el presente trabajo operaremos con esta noción para reflexionar sobre la apertura que la misma
produce en la maraña simbólica e imaginaria de dichos contextos cuando la reflexión colectiva
posibilita abrirlos a cierta luminosidad. Despejaríamos así un campo de posibles que ella torna
visible, el campo de emergencia de una multiplicidad de dimensiones que pueden ser leídas como
componentes de plexos problemáticos. Su existencia y las acciones recursivas que vuelven sobre
ellas para deconstruirlas y generar nuevos esquemas de acción, hacen a la realidad socio-cultural
de las instituciones del Estado de Derecho. Puesta nuestra atención sobre la configuración misma
de los espacios de encuentro, realizaremos algunos señalamientos en el siguiente punto.

Espacios de encuentros.

Entre las escenografías institucionales de mayor escala, aquellas que nos resultan más
vivenciales y familiares debido a nuestras actividades académicas, se encuentran los congresos,
foros, seminarios, jornadas y encuentros científicos. Su dramática institucional está marcada por la
cualidad de evento especial que asumen y por el modelo de acción que guía su montaje.

En general se trata de convocatorias especiales que producen momentos institucionales dotados

de cierta “luminosidad” especial con relación a la opacidad de los procedimientos y actividades
que habitualmente se realizan, por lo cual esos eventos se sustraen a las rutinas cotidianas. Sin
embargo, si nos colocamos en el haz de una luminosidad de medio tono, podremos prestar atención,
además, a losdramas institucionales más restringidos –actividades de producción, administración,
servicios, reuniones de trabajo, ceremoniales, académicas--, en que se constituye la urdimbre de
significacionessociales entramadas en la producción-reproducción del imaginario social efectivo.1
Con el propósito de insistir en nuestro proyecto de elucidación critica, que tomamos de C.
Castoriadis, procuraremos realizar ese doble lazo reflexivo que nos demanda producir una demora
en las actividades sometidas a reglas y que están guiadas por el ejercicio de nuestra conciencia
práctica, en el accionar de nuestros esquemas de acción habituales para, de ese modo, pensar lo
que hacemos y al mismo tiempo, en un segundo lazo reflexivo, volver-nos sobre las nociones que
empleamos, re-visitar aquellos a priori conceptuales, categorías, esquemas teóricos y metáforas que
nos piensan.2 Ello implica producir significaciones en el conjunto de figuras y de formas instituidos
como a priori nocionales y conceptuales. De ese modo podremos producir un saber sobre ellas,
indagar sus condiciones de emergencia socio-históricas, los campos de posibles que habilitaron
y sus límites endógenos y exógenos. Dado que lo que acabamos de expresar está aludiendo a
todo un universo de programas y proyectos de investigación, informes y artículos especializados,
escapa a nuestras posibilidades, como es obvio, tomar en consideración, ni siquiera someramente,
la inagotable producción de sentido que se produce en los espacios de encuentro y que involucra
distintas dimensiones de la vida democrática. Además debemos subrayar lo ya expresado: nuestra
atención no se dirige a tratar cuestiones vinculadas con la explicación o la interpretación de
hechos sociales, a problemas de indagación en los que se juegan las pretensiones de validez de
los enunciados constatativos. Esto es propio de la comunidad de observadores de los distintos
campos de saber y de las figuras que se presentan en la escenografía como especialistas, en cuyo
caso ya operan los rasgos que demanda la Phronesis3, invistiendo a quienes de ese modo pueden
presentarse como tales figuras.

La alusión a los espacios de encuentro como escenografías y campo de constante de producción

de dramas institucionales, nos demanda un breve desarrollo, debido a que hace a la perspectiva
desde la que encaramos las problemáticas de los espacios sociales. En otros trabajos hemos
apelado a remisiones someras mediante notas; pero dada la singularidad de lo que queremos
desarrollar consideramos pertinente agregar un par de párrafos para trabajar al menos una de las
nociones ya citadas: esceno-grafía. Noción esta que se vincula con el proceso de enunciación, la
constitución del ethos, que implica la presencia de un enunciador con su carácter y su corporeidad
en un mundo que le es propio.

Escenografías.

La noción de escenografía, propuesta por Dominique Maingueneau,4 agrega a la palabra “escena”

un plus de significación, al añadir el vocablo –grafía que evoca escritura, inscripción ¿qué implica,
a nuestro juicio, esta puntuación? En primer lugar deja ver dos presencias: escena y –grafía. La
escena, sin el complemento de “esceno-grafía”, queda afectada por cierto sincronismo, propone una
imagen dada en el aquí-ahora y cierta estructuración que connota a lo que usualmente definimos
como escenario, una forma, un marco en el que algo acontece. Señalemos, apoyándonos en
Maineguenau, dos ventajas que otorga la noción de escenografia. En primer lugar permite puntuar
la existencia de un trabajo de ensamble, un accionar cuyo guión apunta a imponer las pretensiones
de validez5 de ciertacorporeidad imaginaria. En este sentido la –grafía se inscribe en una “filiación
discursiva” que busca su re-iteración. En segundo lugar, esceno-grafía implica la concepción de la
representación como juego, como despliegue o escenificación que instaura, paso a paso, su propia
identidad discursiva.6

En la concepción de D. Maingueneau, las respectivas escenografías producen el acople de

tres instancias: el enunciador (garante de la enunciación); una instancia temporal, un momento
(cronografía) y un determinado lugar, un ámbito supuestamente emergente del discurso (topografía).
¿Cómo concibe Maingueneau esa corporeidad de la que nos habla? En sus trabajos observamos
las ilustraciones de los distintos tipos de cuerpos emergentes de escenografías tan disímiles como
las de la vida piadosa, el discurso de la ética del deber en la Francia moderna, o el de avisos
publicitarios actuales, podemos ver que su ethos se puede localiza en el paradigma antropológico.
Las figuras relevantes son propias de tipos humanos –San Francisco de Sales, la República como
cuerpo de la Madre Patria (y de sus Hijos,les Enfants de la Patrie), el cuerpo de la mujer desenvuelta
y activa. En un caso que nos interesa como modelo, en el discurso político, la corporeidad de
los coparticipes lo constituyen el pueblo, losciudadanos, los trabajadores, estos son enunciadores
posibles que se enlazan a ciertos lugares, como la Nación, la República, el Mundo del Trabajo. Y
esto acontece en algún momento identificable: por ejemplo la constitución de la nacionalidad, en el
llamado a la responsabilidad cívica, o en épocas de crisis laborales.

La escenografia constituye una instancia de enunciación que legitima determinado discurso

siguiendo guiones pertinentes. La escena se valida a sí misma desplegando los contenidos y los
modos adecuados al discurso de la ciencia o la política y sus distintos linajes. Un juego particular
actualiza sus reglas y constituye sus sujetos en el despliegue de sus representaciones en tanto
escenificaciones de aquello que otorga identidad.

De acuerdo a esta nueva formulación, postulamos la existencia de una trama discursiva que
emerge como acontecimiento socio histórico. Las condiciones de producción del dispositivo de
enunciacióninscriben el acontecimiento en una forma, en una configuración socio-histórica. El
discurso implica una situación de enunciación, una escenografia en que el discurso apunta a
constituir una situación en la que se legitime a sí mismo tornándose pertinente. Se trate de espacios
de encuentros especiales o de dramas institucionales de rutina, es posible postular la presencia de
marcas discursivas en las líneas de significación. Estas se encuentren en juego en cada situación
singular –actividad política, trabajo científico, actividades de gestión o procesos de producción--,
un campo de fuerzas en que se juega la validez discursiva propia de cualquiera de estos campos.
Este es el aspecto que nos interesa subrayar en un escrito sobre los contextos de acción
institucional, en el que emergen las figuras co-participes de la enunciación y se afectan mutuamente
multiplicidad de corporeidades. a las que consideraremos aquí, mediante cierto desvío con relación
a Maingueneu, en sentido spinoziano.7 Detengámonos un momento en esta propuesta, pues se
vincula con aquellaintroducción del modelo del cuerpo que realizó Baruch Spinoza en el pensamiento
occidental, modelo que interpela a la “conciencia”, y a las “pasiones tristes”. La institucionalización
del cuerpo como modelo implica desplazar la atención hacia las afectaciones, hacia la fuerza de
los cuerpos para perseverar en su propia naturaleza. La afectación (“affectio”) implica mezcla de
cuerpos que afectan cuerpos. Spinoza pone así de relieve lo no-representativo.

En su trabajo sobre Spinoza, G. Deleuze nos explica que un cuerpo no se define por su forma,
órganos o funciones; tampoco como substancia o como sujeto. Se define por el conjunto de
relaciones de reposo, lentitud, movimiento y velocidad de elementos no formados y además por la
intensidad de su fuerza para existir, para afectar.8

Guiándonos por esta última línea de significación, nos interesa subrayar el juego de las afectaciones
de unos cuerpos sobre otros, especialmente en consideración a que cualquier cosa puede ser un
cuerpo–cuerpo Humano, cuerpo animal, cuerpo de la lengua, cuerpo social. Pero también cuerpo
jurídico, cuerpos administrativos, cuerpo de ideas, cuerpo de modelos económicos, sociales y
culturales. En este sentido, la sociedad democrática implica multiplicidad de cuerpos definidos en
la singularidad de sus individualidades. El poder de afectar y ser afectados, su composición, su
reposo o movimiento, las “inclinaciones” de un cuerpo se juega en un complejo de relaciones, en un
plano de composición, un plano de inmanencia9. En tanto “Nadie ha determinado hasta el presente
lo que puede el cuerpo”10, todos aquellos segmentos11, aquellas afectaciones que lo componen,
demandan una ética concebida como etologia, una ética vinculada con el plan de inmanencia,
pues relaciones y poderes “(…) tienen una amplitud, umbrales (máximo y mínimo), variaciones o
transformaciones propios.12 La recursividad del pensamiento volviendo sobre los campos en que se
juega la pervivencia y profundización de la democracia es interpelada en su dimensión ética, pues
como no puede saberse a priori que efectos puede producir un poder de afectación, se requiere de
una larga experimentación y gran prudencia13para construir ese plan de inmanencia o consistencia
como respuesta a la advertencia que, según Deleuze, Spinoza nos grita en la cara: no sabemos de
lo que somos capaces en lo bueno y en lo malocuando se produce tal combinación de afectaciones.

La noción de ocasión.

Como hemos anunciado, en esta parte trabajaremos la noción de ocasión, a la que postularemos
como una herramienta nocional pertinente para la tarea propuesta, pues posibilita el advenir de un
momento de apertura en los pliegues de esas instancias situacionales., genera una momentánea
configuración significativa, un campo que se torne virtualmente legible.

Para encarar esta tarea así anunciada, debemos hacer una breve referencia al sentido que queremos
darle aquí a la noción de “ocasión” en una perspectiva que, reiteramos, apunta a las condiciones de
posibilidad para el juego en el que una forma de vida lucha por imponer las pretensiones de validez
de sus enunciados e instituirlos como legítimos. La noción de ocasión está implícita en los escritos
sobreretórica,14 particularmente cuando esta es considerada un arte que indaga en la dimensión
antropológica, que se pone en operaciones cuando los sujetos deben ejercer aquello que, con
Habermas, podemos denominar competencia comunicativa.

Con el propósito de explicitar la alternativa que tomamos dentro del campo de la retórica, debemos
prestar atención al dominio de la acción social, a los ámbitos de las deliberaciones que se producen
para resolver problemas o tomar decisiones, implica examinar aquello que denominamos “contexto
etnográfico”, de relevancia decisiva para nuestra concepción respecto a las condiciones socio
históricas de producción de subjetividad. La decisión de seguir este phylum dentro de la “pradera de
la retórica”, requiere aceptar la distinción entre “hablar” y “decir”. Como vemos en Øivind Andersen,15
la retórica es un campo compuesto por múltiples narrativas, entre ellas las que derivan de la retórica
focalizada en el hablar, considerado como un actuar, como acción que se da a la percepción de
manera audiovisual. Hablar implica un “hecho social”, un acto que requiere competencia práctica
de los sujetos que la realizan, motivo por el cual en la concepción antropológica de la retórica
es posible realizar una articulación con la dimensión política, tal como aparece en Aristóteles. El
desplazamiento del “marco institucional” en el que hasta ese momento se habían concentrado
los estudios y el tratamiento de los fenómenos retóricos –las practicas jurídicas--, con Aristóteles
no sólo se produce una interferencia en el modo tradicional de ejercicio del arte (distinción de las
partes oratorias, clasificación, ordenamiento de la oratoria y de las operaciones requeridas), sino
que la retórica apunta a la lógica implícita en la constitución de cualquier espacio social, no sólo en
aquellos vinculados específicamente con el tratamiento de problemáticas jurídicas. La especificidad
de las formas jurídicas y sus prácticas, como es obvio, asumen un estatuto fundante de lo social
y llama nuestra atención respecto a la dimensión jurídica de los contextos de acción. Pero su
tratamiento demandaría la realización de otro trabajo.

La acepción antropológica de la retórica relaciona el bien decir con la praxis, con la acción constante
de producir significaciones. En la Retórica, Aristóteles se propone examinar la lógica implícita en
las argumentaciones, la especificidad del razonamiento retórico, que se basa en la capacidad de
argumentar consistentemente. Para ello se requiere operar de manera pertinente en situaciones
concretas.

De lo anterior se desprende que la noción de “ocasión” puede ser relacionada con la situación,
una instancia comunicativa que, como tal, tiene sus pautas y restricciones16. La situación concreta
demanda que el sujeto tenga un desempeño pertinente, que sostenga una buena performance,
para lo cual la acción debe realizarse en el momento oportuno. Esa ocasión incide para que se
hable en el marco de lo que esta pautado. En el caso que nos ocupa, se produce una trama de
significaciones propias del universo simbólico de las ciencias sociales, abre visibilidades iluminando
algunas de esas producciones en la maraña, en la selva, que conforma su acervo cultural. El
momento en que esto se efectúa evoca algunas de las líneas de significación de la noción de
kayrós17, ese momento del hablar en el decir que se efectúa en una situación concreta, en la que
una operación coordinada y relevante para una situación posibilita el advenir de las partes en el todo.
Su afinidad con el concepto aristotélico de phronesis está dado en que éste alude a la prudencia
en el obrar, a tener criterios sujetos a racionalidad, “mesurados” en el ejercicio de los juicios que
deben ser adecuados al mundo sociocultural y al marco situacional en el que los sujetos tienen que
elegir la instancia de intervención y el modo de hacerlo de manera convincente, mediante pasos
y argumentos razonables, cuando se está involucrado en el tratamiento de un caso18. El concepto
de kairós, en consecuencia, nos permite pensar cómo la oportunidad, que demanda capacidad de
discernimiento, de criterio adecuado y de buen juicio para la elección del momento y la actuación.
Kairós implica esa ocasión en que se debe realizar una composición de lugar, una definición de la
situación retórica. ¿Qué relevancia atribuimos a esto?

La capacidad reflexiva, que la polis griega potenció e inscribió como marca singular en nuestra
cultura, se entrama en la constitución de la sociedad tanto domestica como civil. Postulada por
Aristóteles como producto del logos,19 la retórica se nos presenta significativa en un sentido
antropológico. Como señala J. L. Ramírez, Aristóteles vincula la retórica con las tesis de su
Política, desplaza la significación que relaciona al logos con el conocimiento de lo verdadero, como
capacidad para determinar lo verdadero y lo falso. Ante esta acepción, que identifica logos con
razón teórica, Aristóteles ofrece otro sentido: el sentido del logos queda vinculado al conocimiento
que sirve de guía para la toma de decisiones. En consecuencia el logos se articula a la razón
práctica, al razonamiento que orienta a los sujetos para que realicen elecciones pertinentes en su
accionar. El interés de la retórica apunta a las problemáticas cotidianas al ejercicio del pensamiento
para decidir respecto a situaciones prácticas de modo discursivo y probabilístico, no mediante
enunciados legaliformes.

En consideración a lo anterior, la retórica ofrece instrumentos para la elucidación acerca de cómo

se constituyen ámbitos sociales mediante la producción-reproducción de pliegues en el entramado
simbólico mediante el ejercicio dia-lógico, la eficacia de las formas simbólicas e imaginarias y la
práctica (praxis) del habla y del decir.

En este punto señalaremos lo siguiente: Aceptemos que “toda determinación es negación” --Omnia
determinatio negatio est, como sentenció Spinoza-- y que, siguiendo la metáfora con la cual
sintetiza Andersen el contenido de su libro, la pradera de la retórica, nos ofrece la posibilidad de
afirmar una de las líneas de pensamiento que los embates de la modernidad había desplazado: el
sentido antropológico. En ese caso se produce un debilitamiento de la fuerza adquirida por la huella
hegemónica en esa pradera, vigente hasta nuestros días: la relevancia de los tropos, del estudio del
estilo, en suma, del decir. Admitamos también que aún sin intencionalidad, al realizar esta operación
algo del dictum spinoziano se cumple, aunque no haya una determinatio, una negación en el sentido
fuerte del término, se produce al menos un desplazamiento de la atención prestada a las figuras
retórica. Queda clara la importancia del momento del habla pues pone de relieve la centralidad de
las practicas y desde el punto de vista del análisis del discurso, nos permite focalizar la atención en
el dominio de la pragmática, en las instancias de enunciación, evitándonos así caer envueltos en el
fetichismo de las palabras. Sin embargo, si bien la convocatoria a las figuras retóricas se inscribe
en el linaje discursivo que ha focalizado su atención en el decir, no podemos dejar de señalar cierta
bifurcación en esa línea de pensamiento cuando el estudio de tropos como metonimia y metáfora es
transducido o interferido por el giro pragmático y quedan en consecuencia tales tropos enredados
en la praxis social, en la acción social. En ese sentido podemos decir que el logos posibilita la
producción de un contexto etnográfico. Decimos “posibilita” pues los sujetos individuales ponen
en juego sus capacidades de agenciamiento, sus competencias etnometodológicas, de selección,
valoración y juicio adecuado. Atributos del logos. Pero como nuestro interés es subrayar aquella
serie de significaciones que vinculan el logos a la razón práctica, al hablar, a la praxis, tenemos un
requisito: esquivar el logocentrismo y valorar las prácticas, los juegos de fuerza, las afectaciones y
la lucha.

De modo que entran en juego la trama de concepciones, de sentidos y de representaciones

sociales –escenificaciones, darstellung--, en que se desplegará el discurso. Como estamos viendo,
en algunas líneas de significación que podemos encontrar en los estudios de retórica, kairós es la
ocasión, el momento en que se toma la decisión de realizar el acto de habla o callar. En el Fedro
Platón dice que el experto en retórica, debe conocer el arte y además tener “conocimiento de las
oportunidades, de cuándo ha de hablar y cuándo ha de abstenerse de hacerlo”. La ocasión propicia,
más lo conveniente(prépon) sería la base de la construcción retórica. La operación siguiente es
la invención (inventio); de modo que constituirse en el kairós es condición de posibilidad para el
hablar, lo que implica praxis como dimensión antropológica articulada a una situación social. En
esto focalizamos aquí nuestro interés, no tanto en el decir. Nos interesa el lazo que se produce
entre operaciones identificadas como propias del universo de significaciones de la retórica, con las
lógicas inherentes a la acción social.

La constitución del momento justo es el de esa temporalidad cualitativa en que algo puede ser
expresado con claridad. La ocasión, entonces, implica el montaje de una dramática institucional
en la que encontraremos la esceno-grafía constitutiva de un contexto etnográfico, en un tiempo
cuantitativo, de reloj, el tiempo social objetivo que regula las prácticas institucionales. Pero lo
relevante es que la constitución de esa esceno-grafía es el contexto producido, y al mismo tiempo
recursivamente posibilitado, por la ocasión entendida como kayros, como el momento adecuado y
legítimo en que algo puede ser dicho en esa instancia precisa.

Ahora, una instancia comunicativa como la que genera un encuentro académico implica
reglas y pautas particulares que son efectuadas por agentes institucionales competentes. Todos
los involucrados, en cada emplazamiento particular (expositores, audiencia, etc.), despliegan
sus competencias para actuar pertinentemente, en el momento adecuado. Esta es condición
de posibilidad para la constitución colectiva del espacio social y, en ese sentido, el sujeto de la
enunciación –sujeto necesariamente colectivo--, se constituye en la instancia de la pertinencia, de
lo adecuado y prudente (kairós). El trasfondo institucional deja ver algunas trazas insitas en sus
pliegues.

La ocasión, como momento de mostración probable, de apertura hacia cierta visibilidad,

implica aceptar el leitmotiv de la metafísica occidental, que metaforiza el ser de la luz, de la verdad
postuladacomo aquella claridad que ilumina y deja ver con nitidez la realidad tal como es.
 Una explicación plausible de la persistencia de esta metáfora es que la levedad de la luz, su
aspecto incorpóreo, la aleja de la imagen de las cosas substantivas. El ser como presencia, como
fundamento, como entidad suprema, puede ser imaginado como esencia lumínica, afín a la imagen
de la luz. En ese sentido, la insistencia del tropo de la luz reitera el fundamento de la ontología
tradicional, que ha instituido al ser como ente, por evanescente que este ente fuese. Mas abajo
veremos como podemos encontrar, en la noción de apertura a la luz, de luminosidad, un modo que
nos posibilite otra visión, desmarcada de la tradición ontoteológica, sus Presencias y sus Copias.

Nos interesa pensar los espacios conversacionales como “ocasión para” escuchar la polifonía
de voces entramadas en los pliegues institucionales y además tenemos interés en sostener un
pensamientodeconstructivo, opuesto a la creencia en realidades substantivas que se reiteran en
su identidad. Sostener el punto de vista que nos otorga la noción de “ocasión” implica ubicarnos en
situaciones concretas, en esas oportunidades en las que se toman decisiones y realizan acciones en
el dominio simbólico enlazado a las prácticas. Una perspectiva que resalte la presencia de los juegos
de fuerza, de los procesos que instituyen espacios de poder, demanda esquivar las derivaciones que
interpelan desde el universo de las representaciones. En otro escrito trabajamos la problemática de
las representaciones sociales postulando la conveniencia de driblear la interpelación de la noción
de representación, mental o social, concebida como intermediaria (mesostés) como instancia que,
desde el punto de vista de la deconstrucción, se mantiene en la constelación de la Copia, es decir,
de la herencia platónica.

Una palabra clave que acude a nosotros en esta ocasión es lucus, que adoptamos como traducción
de la germana Lichtung.20 Este vocablo fundamental ha sido traducido de múltiples formas:
“iluminación”, “claro luminoso”, “apertura”, “iluminación-apertura”. Explorada por Leonardo Amoroso,
la noción de Lichtung como un ámbito abierto a la luz no alude meramente a un lugar luminoso, sino
a un sitio que, mediante operaciones, ha sido abierto a la luz.21 Este autor opta por traducir este
lugar de luminosidad especial con el vocablo latino luco al que juzga valido para traducir Lichtung
al italiano, idioma en el que escribe22 Una apertura a la luz, el lucus sostiene un acople complejo
con la densidad selvática que lo rodea, tiene ciertas características que no lo asimilan a un lugar
totalmente descampado, pues

“[…] tampoco el lucus es un lugar completamente despoblado: tiene árboles y cañas; sin embargo, su
espesura no constituye un concepto absoluto, sino que se determina en comparación con la mayor
densidad de la silva: el lucus resulta así definido por una densidad relativa (relativa, precisamente,
a la de la silva).”23

Tenemos entonces una relación doble del lucus con la luz y con la oscuridad, un vínculo complejo
en el que ese nexo se rompe si el lucus no es respetado en su especificidad. Talar, devastar un
lucus (lucum conlucare), lo aniquila como tal, deja de ser una Lichtung para convertirse en un
simple descampado, totalmente abierto a la luminosidad del día, sin el entorno obscuro de la selva
que lo abre a la luz y al mismo tiempo la esconde. La delicada armonía entre luz y obscuridad que
sostiene al lucus, se desvanece.24

Si tomamos, a modo de ilustración, una jornada en la que se trabajó sobre las transformaciones del
espacio público,25 a lo largo de dos días se intervino en el entramado de elaboraciones presentadas,
despejándose limitadamente, como no puede ser de otra manera en encuentros de este tipo, algo
del intrincado tejido de producciones. Se genera así ese espacio de visibilidad limitada, de cierta
luminosidad tenue que se abre en la trama, un espacio de visibilidad opaca, a la que podemos pensar
con la noción de claridad débil, relativa a la densa urdimbre en que se abre y que la bordea (lucus,
de lucere). El movimiento reflexivo que conlleva el montaje de ese encuentro institucional implica
la posibilidad de interpelar al lienzo de significaciones que nosotros mismos vamos entramando.
En él devenimos observadores múltiplemente implicados en nuestros espacios institucionales de
pertenencia y de referencia, de modo que la realidad social constituida en nuestra producción de
significaciones es efecto de los mandatos de reflexividad instituidos en el dominio de las ciencias
sociales; pero también en los múltiples segmentos que nos constituyen como sujetos. Implicación
entonces en la maraña en que precariamente habitamos y en los espacios de tenue luminosidad
que podemos abrir, como en el encuentro que nos ocupa, en una institución del ámbito público
estatal. Como bien lo expresa la afirmación realizada en épocas de “vórtices históricos” análogos a
los que estamos viviendo hoy: “[...] nadie posee una morada segura, habitamos en “lucos opacos”
En este caso es Virgilio26 quien nos está mostrando la imbricación de luces y de sombras que todo
lucus implica.

Es ese entorno selvático y sombrío, con sus juegos de fuerzas sociales y culturales que, revirtiendo
las unas sobre las otras, constituyen el dominio socio histórico de la subjetividad que nos habita.
El contexto de acción de la experiencia particular de la Jornada, el discurso pertinente de los
protagonistas en el momento adecuado, ante los interlocutores adecuados, la apertura de esos
claros del bosque, los “lucosopacos” bordeados de maraña, entornados por la densidad oscura de
la selva simbólica y de prácticas de la vida académica, implica la segmentada maraña de linajes
discursivos que buscan legitimar su decir. Son los desarrollos en investigación social, como las que
han sido expuestas en las Jornadas, los que posibilitan identificar la ocasión singular de una instancia
comunicativa. Lo que nos interesa señalar entonces es cómo la constitución de la ocasión que nos
ocupa convoca ciertas marcas que hacen visible la realidad generada por las formas producidas en
el lenguaje. Pero en consideración al hecho de que los hombres construyen realidades mediante
el dia-logos, toda acción, toda práctica está articulada a lo simbólico. En el caso puntual que nos
ocupa, las nociones de “kayros”, o de “luco”, posibilitan pensar laepifanía no sólo de lo dicho, sino
también de lo no-dicho y que puede se leído en la textura de lo enunciado, en las exposiciones y en
la escena institucional como tal.

Y es precisamente en ocasiones de este tipo en las cuales trabajamos implicados en las

transformaciones del espacio público, precisamente en un espacio público estatal como es el de la
Universidad. Una de las transformaciones, que produce efecto fractálico, es el de las mutaciones
del espacio público trabajado por la crisis. Ello precipita el despegue de los sistemas sociales –entre
los que están las instituciones educativas—y su separación del mundo de la vida27 que, como se
recordará, alude a la relación de los ámbitos de encuentro cara a cara, de prácticas interactivas,
con el medio ambiente físico, con la sociedad y con el dominio de la mente. El mundo de la vida
implica expectativas mutuamente referidas y que los sujetos operan en un entramado de remisiones
lo que les posibilita definir la situaciónconfigurando cuales serán las cuestiones relevantes, fines y
esquemas de acción legítimos. Estas construcciones, en Jean Duvignau, han sido expuestas como
dramas sociales especiales, o de cierta escala institucional, no se trata de eventos cotidianos y
rutinarios. Los saberes instituidos tanto en el campo de las ciencias naturales como en el de las
ciencias sociales y humanidades despliegan sus espacios característicos.

No queremos concluir este escrito sin señalar la importancia que asumen los dramas sociales locales,
rutinarios, en los que se realizan las prácticas sin las cuales no existirían los espacios institucionales
organizados. Estos constituyen el singular concreto de las instituciones que conforman el entramado
social y son, en consecuencia, de la máxima relevancia para el desarrollo de la cultura democrática.
Ámbitos de encuentros para realizar evaluaciones y tomar decisiones, espacios de elaboración de
diseños organizacionales y de procedimientos administrativos o de producción, etc., son afectados
en su constitución misma por la “microfísica del poder”, uno de cuyos efectos es plegarse tras las
formas de la racionalidad instrumental. Enfocar cada encuentro como una ocasión en el mundo-
de la vida, genera la posibilidad de cuidar-nos de las afectaciones (affectio) que producen “malos
encuentros” en las formas que componen las corporeidades del mundo democrático. El ejercicio de
las formas de vida democrática se juega, en consecuencia, transversal y cotidianamente en todos
los órdenes institucionales y ameritan la constante realización de bucles recursivos. Dado que la
reflexividad vinculada a la búsqueda de eficiencia habitualmente cede a su inclinación tecnocrática
y permanece capturada en la racionalidad de medios, las operaciones recursivas demandan ser
incididas por las pautas propias de una clara orientación ético-política de carácter democrático.

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 Meaningfully Including a Marginalized Group (Youth) in Planning

–A Toronto Case Study

By: Francisco Obando

Executive Summary

In a Toronto neighbourhood, Dorset Park, a group of ethno-cultural youth are advising in the
planning and development of a million dollar space; an indoor lounge and an outdoor sport pad, a
process charged with political and economic tensions.
The purpose of my research was to determine how the young people’s participation interfaces
with planning, by exploring the contribution to the economic and social development of the community
from their participation. Cases where young people participate in planning of this nature are rare
and have not been analyzed in the literature. Furthermore, the case study gives insight into the
components necessary to go beyond simply consulting residents, to meaningfully engaging them
when making planning decisions.
The research was conducted through site visits to McGregor Community Centre, where
the facilities will be built, key informant interviews, and by attending meetings where the youth
collaborated with City officials, architects, and others involved.
The report shows that the young people that are part of the Dorset Park Youth Advisory Council
meaningfully participated in the planning of the spaces. It outlines barriers that were overcome
throughout the process and the lessons learned. The paper outlines the components that were
necessary to meaningfully engage a marginalized group (youth) in planning:
- A neighbourhood-level support system composed of empathic and passionate adult allies,
appropriate funding sources, and networks of youth service agencies.
- A neighbourhood-level governance system that helps the municipal government to be attuned
to the needs of the community.
The report highlights several impacts on the youth and their community from their participation
in the project. The young people developed advocacy skills, analytical skills, became aware of their
neighbourhood’s governance system and were empowered. The community also benefited through
the acquisition of much needed culturally appropriate recreation space, enhanced network systems,
more active residents, and other benefits.
The report demonstrates that young people can and should participate in planning because the
contributions from their involvement do not only benefit the young people, but the neighbourhood
in its entirety. The emerging model could be adopted by other cities seeking to improve the socio-
economic state of communities through meaningfully engaging marginalized groups.

Introduction

The limited inclusion of youth in planning reported in the literature and evident in planning
processes mean that cities are not being designed with the concerns and needs of young people in
mind. (Passon et al. 2008; 84) The people who will benefit from, or be harmed by, choices about how
cities change for the longest period of time are not being consulted. Societal perceptions of young
people’s limited capabilities and vulnerabilities contribute to their exclusion from planning decisions.
The exclusion of young people is often explained as being a result of the stressful nature of planning
processes, which could harm youth whom are not equipped to add value to the process.
This report is a response to the calls in the youth participation in planning movement to
include young people in planning further. I explore the inclusion of young people in the planning
and development of an outdoor multisport pad and an indoor lounge in one of Toronto’s priority
neighbourhoods, Dorset Park. This unique case provides an invaluable opportunity to learn about
how the inclusion of youth in planning can contribute not only to the development of young people
but to the social and economic development of their community. In addition the case study will show
the components that were necessary to meaningfully engage this marginalized population.

Enabling Factors for the improvement of Youth participation in Toronto

Neighbourhood Change: A strategy to support at-risk communities

Toronto has experienced pronounced income polarization over the past 30 years. In 1970, in
66 percent of Toronto’s census tracts, the average income of the residents from all sources was
within the middle-income range. In 2000 only 32 percent of the city’s census tracts showed that the
average income of the residents from all sources was within the middle income range. Meanwhile,
the proportion of low and very low-income neighbourhoods increased from 19 percent to 50 percent.
During the same time the proportion of high and very high income neighbourhoods increased from
15 percent to 18 percent. (Hulchanski 2007)
Census tract research of changing income over a 30-year period shows a geographic area in
the shape of a ‘U’ that contains the increases in socio economic disadvantage. (See Figure 1) The
geographic area representing the inner suburbs of Toronto contains the census tracts that show
highest declines in average income from 1970 to 2000. The areas identified as being at a socio-
economic disadvantage are also correlated with lower educational attainment, more unemployment
and precarious work, greater health problems, more overcrowding and less social infrastructure.
(Toronto Summit Alliance 2007; 6)
 Following from these findings City and the United Way identified that it was important to
focus investment on 13 ‘priority neighbourhoods’ based on poor demographic and income indicators
and very low investment in social, community and economic infrastructure. (See Figure 2) (Strong
Neighbourhood Task Force Report 2005)

Figure 1: Socioeconomic Polarization in Toronto

Source: Hulchanski 2007

Figure 2: 13 Toronto Priority Neighbourhoods

 Source: Social Services Management Information Unit, City of Toronto

The former way - How services and programming were allocated in Toronto
priority neighbourhoods prior to 2004
 The process by which social services, programs and public infrastructure were offered to
Toronto neighbourhoods is a largely due to a shift in governance structure that occurred in 1998. In
1998 when seven municipal governments amalgamated, the City of Toronto
became the fifth largest city in North America. Each of those local governments had to learn
to work together as a new entity. (Parks and Recreation, 2004; 10) Currently, the City of Toronto is
made up of forty divisions. Some examples include Public Health and City Planning. Each division
has specific mandates, responsibilities, and is often split up into several branches. (City of Toronto
Website, Divisions)
The City of Toronto’s divisions prior to 2004 worked in ‘silos’. According to a key informant
from the City it was seldom that staff from different Divisions that offer soft services (planning, parks,
forestry and recreation, public health, etc.) to communities worked closely together on projects.
There was little to no horizontal collaboration between divisions, instead, all collaboration occurred
within divisions in a vertical fashion. A key informant noted that this method of service delivery
was not efficient. Toronto neighbourhoods were not being given services based on a concerted
effort from a City that understood its residents’ needs. A relevant example of how the process
of infrastructure delivery took place prior to 2004 comes from the following case of how Parks,
Forestry and Recreation allocated resources and made decisions to improve community centres.
It is important to note that in most cases service delivery still takes place in more or less this way.
“Before we would send out surveys, and based on the surveys this is what we
would build.” (City Staff) Parks Forest and Recreation Capital Projects, based on
the surveys, make decisions on how to allocate available resources to meet the
perceived needs. “Usually what happens with other community centres, or just about
any other facility that I have ever been involved with, it’s built for you, this is what
we offer.” (Key informant) A City employee also admitted that the survey was not
the best way of gauging what was really needed in a neighbourhood. However, this
process is preferred by some Parks and Recreation Capital Projects staff because
it requires less time, staff hours, and decisions can be made by knowledgeable
professionals instead of “naïve” community groups.

The new way – ‘Neighbourhood Action’; changing how infrastructure, services and
programs are delivered in the City of Toronto

The City calls the new way it has conceptualized service, program and infrastructure delivery
Neighbourhood Action. It is important to understand this new governance structure for priority
neighbourhoods because it is a critical element that has facilitated the emergence of the Dorset Park
case. The innovative strategy is therefore a key requirement for replicating the case in other cities.
Here, I outline how the new governance structure is conceptualized to function. In the upcoming
section ‘Observations’ of case Dorset Park case study, I show how the governance structure
functions ‘on the ground’ in Dorset Park.
To demonstrate how the new strategy is conceptualized to function I will discuss its three parts:
Neighbourhood Action Teams, Neighbourhood Action Partnerships, and Interdivisional Committee
on Priority neighbourhoods. The City Neighbourhood Action Teams, one existing in each priority
neighbourhood, is a City staff team, chaired by one Community Director Champion and supported by
one Community Development Officer (CDO). The Neighbourhood Action Teams receive leadership
and guidance from the Community Development Manager. The Community Development Officer
has the responsibility to provide ongoing support to residents and neighbourhood agencies of his/
her assigned priority neighbourhood(s). A key informant from the City described one of the main
tasks of the CDO as “helping the community to articulate their needs.” Another key task of the
CDO is to bring stakeholders in neighbourhood decisions together in a forum called Neighbourhood
Action Partnership (NAP). The Director Champion of each priority neighbourhood has the task of
understanding the needs of the neighbourhood that emerge from NAP discussions. The Director
Champion then present and advocate for those needs to decision makers in the city. (Key Informant
Interview)
 A key informant described the Neighbourhood Action Partnership (NAP) as a ‘table’ of those
interested in the improvement or development of a particular neighbourhood. Typically those
interested in the improvement of neighbourhoods will include several or a combination of the following
actors: different Divisions of the City, the Federal government, the Provincial Government, school
boards, community funders, private sector, faith groups, communities of common bond, community
agencies, and residents (youths, seniors, etc).
The new governance structure also has a tri-level committee which meets every two months and
reports to the City Manager, Secretary of Cabinet and Privy Council Office. These inter-government
partnerships serve to inform and develop action based relationships. (Key Informant Interview)

The Youth Challenge Fund

The Youth Challenge Fund was also a critical component of the emergence of the Dorset Park
case. It is a matching conditional provincial-municipal grant. An analysis of the Fund’s purpose and
its criteria for making grants demonstrates that without a funding source such as the Fund, youth-
led projects will be much less likely to occur. Initiatives that receive grants from the Fund must be
youth-led and in one of the thirteen priority neighbourhoods, among other criteria. A more thorough
treatment of the Fund is included in Appendix A for those interested in more detail regarding this
critical component in replicating the case.

A case study of the Dorset Park youth-led space development

Neighbourhood dynamics
To determine how the inclusion of the youth in the development of the sport complex and
lounge contributes to the economic and social development of the Dorset Park neighbourhood, it
was important to understand the socioeconomic characteristics of the different groups that make
up the neighbourhood. Also, it was important to understand neighbourhood dynamics. This type of
an initiative could for example serve to strengthen community cohesion, or mobilize disempowered
groups by promoting collaboration between different groups and building capacity. Alternatively, in a
fragmented community with high levels of animosity between groups, an initiative that is too overly
focused on one group could exacerbate the existing conflicts.
All the census tracts that fall within Dorset Park have an average individual income of 20 to 40
percent below the Toronto CMA average. (City of Toronto neighbourhood profile 2001) Furthermore,
Dorset Park is a priority neighbourhood and is one of the areas in Toronto that is in the most need of
investment and where investment is expected to have the greatest benefit. (Strong Neighbourhoods
Task Force 2005)
There are pronounced socioeconomic differences between certain groups in the neighbourhood.
There are houses worth in the $300,000 range immediately adjacent to Toronto subsidized housing.
Residents of distinct economic backgrounds tend to be in conflict since they tend to have different
preferences for public infrastructure as a product of for example different preferences in recreation
activities.
A substantial number of the residents of Dorset Park are visible minorities: 71.9 percent in
2006. (City of Toronto Neighbourhood Profiles) The percentage of the total Dorset Park population
that was a visible minority in 2006 was 21.3 percent higher than that of just 1996. (City of Toronto
Neighbourhood Profiles) The various distinct ethnic backgrounds of Dorset Park residents coupled
with the fact that many residents are new
naturally led similar ethnic groups to congregate. The creation of ethnic ‘enclaves’ allows
people to create networks with others who speak the same language, have similar customs, etc. (Li
1998) Cliques from different enclaves can create group animosity and result in conflict. Several of
the key informants who work in the neighbourhood noted that young people from African-Canadian
background tend to enter into conflicts with Tamil youth.
Furthermore, several key informants reported that the community is aware of existing youth
violence. “The violence is often limited to school fights, but it is very present.” (Key Informant) It
was described as a component of youth culture. “It’s a culture right now. It’s a culture of lack of
responsibility and a culture of serious lack of leadership and it’s a culture permeating to Scarborough
and to other communities and young people who are marginalized. Some are trying their best and
some are doing the opposite.” (Key informant)
Lastly, the Dorset Park groups that interviews revealed as being the most underserved were
young people and the elderly. “The two most marginalized groups in the community are youth
and seniors… some seniors don’t even come out of their house because they don’t have a strong
community foundation.” (Key informant) These two groups were often described as being in direct
competition with each other for the limited space in the local community centre.

Observations

The meaningful Participation of youth

The extent to which the participation of the youth was meaningful in Dorset Park was one
of my research questions. I identified that the Dorset Park case was unique and a step forward in
the extent to which young people were being engaged in planning, I wanted to make sure that the
components that I identified that contributed to the emergence of this case resulted in ‘meaningful’
participation. If the components that contributed to the emergence of the case resulted in meaningful
participation and the meaningful participation had positive impacts, or contributed positively to the
economic and social development of the community, I would be able to recommend that other cities
adopt those components in order to achieve similar impacts. Lastly, I would be able to recommend
that young people are further involved in planning given that the planning interfaced successfully
with the participation of youth in this case.
I include the criteria which I used to determine the extent to which the participation was
meaningful in Appendix B. To summarize, I modified Kara’s (2007) Youth Involvement Audit Checklist
Tool. The tool is made up of a set of indicators which I applied to the Dorset Park Youth Council. In
Appendix B I also explain why I felt that this was the most applicable tool available in the literature
to this case.

Figure 3: Dorset Park Neighbourhood

McGregor Community Centre

Source: Toronto City Neighbourhood Profiles

 Figure 4: McGregor Community Centre
 

Sport Pad

Lounge

Source: Google Earth

immigrants

To carry out the evaluation of the young people’s participation I watched how they participated
in two Project Team Meetings1 , I briefly attended a capacity building workshop (this particular
workshop was on team-building), I interviewed the adult coordinators of the council and conducted
an informal interview with a young person from the Council.
A project team meeting consisted of an architect and a landscape architect presenting potential
options for the creation of the indoor and outdoor components of the McGregor lounge. The young
people participated actively in the decisions made during Project Team meetings. I acknowledge
that a comprehensive evaluation of the extent to which the involvement of the Council is meaningful,
would require working with the youth, to obtain more detailed and representative feedback about the
youth’s perceptions of the participation. However, I believe that the grasp I have of their involvement
is sufficient to deem the participation meaningful.

Enablers of meaningful participation

This section will demonstrate that several of the key barriers identified in the literature were
addressed in the Dorset Park case.

Barrier: societal views of youth and the perceived limited practicality and value of the inclusion
of youth in planning
Enabler: A neighbourhood-level support system for young residents

Planners have short supply of the time and resources needed to build participant
capacity and provide continuing adult assistance. (Frank 2006; 369)

The neighbourhood-level support system includes the Youth Service Provider Network, Youth
Link, the Parks and Recreation McGregor Community Centre Youth Worker (Youth Outreach Worker),
Action for Neighbourhood Change and the Project Learn Coordinator (Youth Coordinator). I have
chosen to present the ‘support system’ in this order because it allows me to create a chronological
1 For more detail on Project Team meetings and a timeline of the main events of the process please refer to appendix
A.
narrative of how the project unfolded. The narrative was compiled from interviews with key informants.
For a time line of the events and a description of those events please refer to Appendix C.
In Dorset Park the different youth service providers meet regularly in a forum called the Dorset
Park Youth Service Provider Network. According to a key informant, “there are up to 15 youth service
providers that make up the network at any given time.” The purpose of the Network is to coordinate
efforts to meet the needs of young people in the neighbourhood. Two youth service providers that
are part of the Network which had an especially impactful role in the case of the youth-led planning
and creation of an out-door sport pad and a lounge in McGregor Community Centre are Youth Link
and Action for Neighbourhood Change.

The Narrative of the Dorset Park Case Study:

Initially, Youth Link staff partnered with the Youth Outreach Worker of McGregor
Community Centre to establish the Dorset Park Youth Advisory Council. Following the
establishment of the Council, some of its members were recruited to take part in the
Scarborough Youth Action Project, a project that was being undertaken by Youth Link in
the neighbourhood to determine the needs of local youth.
As part of the youth’s involvement in the project they conducted focus groups with
other youth to determine the main concerns of young people in Dorset Park. The outcome
of those focus groups was the identification of the concerns of Dorset Park youth. The
youth’s concerns were primarily a lack of youth-friendly space, lack of employment and
strained relations with the police. These findings were presented at a Youth Symposium
(a presentation attended by over 100 youth) and to others from the community.
Once these needs were identified, the Council, with the support of the Youth Outreach
Worker, prepared a proposal to the Youth Challenge Fund. The proposal was for a grant
to create a multi-use recreation facility that would include a basketball court and a multi-
purpose recreation area, among other things. There were revisions that needed to be
made, but eventually the proposal was accepted by the Fund.
The Council’s proposal was then presented, through the United Way, to a private
donor. The donor initially agreed to fund a substantial sum for an outside recreation
space. The youth had identified that the tennis courts behind the community centre were
underutilized and that the space could be used to create a sports facility that would be
enclosed by a dome to facilitate all-year access. The different City divisions, the youth
of the Council and the Fund after several negotiation sessions were in agreement that
this was a plausible way to address the lack of recreation space in the neighbourhood.
However, the counsellor did not agree that one community asset should replace another
and the process lost traction. (See Figure 5)

Action for Neighbourhood Change (ANC) became involved through their community engagement
worker around the time of the application to the Fund. The ANC community engagement worker
became a co-leader of the Council. ANC is community organization that seeks to promote ‘resident
led solutions to resident identified issues’, is another key component of the support system. “ANC is
a United Way funded entity that is made up of a manager and two community engagement workers
that will be in each priority neighbourhood by the end of this month (January).” (Key informant) The
entity “conducts needs assessments and builds community capacity through engaging different
groups” through “door-to-door campaigns and working with existing neighbourhood groups.” (Key
informant)
As the process unfolded the adult allies quickly became aware that the youth were not able to
meaningfully participate in meetings with adults. The youth lacked the confidence and the skill set
to participate. According to a key informant to address the lack of participation capacity adult allies
began running workshops for up to forty youth that were supported financially by the Neighbourhood
Action Partnership (NAP). The skills acquired in the workshops were put to practice in the initial
stages of the process when the young people mobilized to advocate for the tennis court space for
their project.
 The youth workers reported that as the youth took part in the training their ability to participate
began to improve. “They (the youth) ask those questions now. What is that line item? Initially they
didn’t. Sometimes people felt that we (adult allies) were the ones trying to stir stuff up but we weren’t.
The youth just weren’t at the level where they could ask those critical questions. So it wasn’t an
equal partnership. You can’t be naïve about that. You have power dynamics at play and you also
have people that have more knowledge about a particular topic than other people. So I think that
was difficult at the beginning.” (Key informant)
The contribution of the adult allies in working to prepare the young people to be able to
participate is invaluable to the process. I include a more complete summary of their contribution
in Appendix D. Any attempt to replicate the process will require people who are passionate and
empathic, and who understand the neighbourhood culture, working alongside the marginalized
group. (See Appendix D)

Barrier: of the traditional exclusionary planning structure

Enabler: The restructuring of City’s framework for neighbourhood service and program provision
at work in Dorset Park

In the literature review of youth participation cases it was determined that barriers to the
meaningful inclusion of young people in planning are structural. The adult-oriented process has
legalistic, political and economic tensions that not only exclude young people but residents in
general. The process to include residents in planning is flawed and does not result in meaningful
participation. It is imperative that the community context in which planning operates be altered.
(Checkoway 1982; Checkoway and Finn 1992). Without structural change it is noted in literature that
“agencies will continue to select safe methods, such as public hearings –designed to provide public
relations and serve administrative ends without transfer of power to ordinary citizens.” (Checkoway
1982; Checkoway and Finn 1992).
These calls for a change in the structure of community planning and of service and program
allocation at the community level have recently taken place in Toronto. The conceptualized
neighbourhood-level governance structural changes are outlined in Section V Part i - c. Here I
discuss how the conceptualized change in governance structure is manifested ‘on the ground’ in
Dorset Park.
The City Neighbourhood Action Team community development officer for Dorset Park sits
on the Youth Service Provider Network described previously. The Dorset Park CDO is attuned to
the needs that are identified by the youth serving sector of Dorset Park. When the Dorset Park
CDO became aware that the Dorset Park Youth Advisory Council had, with the help of Youth Link,
identified that there was a significant need for youth space in Dorset Park, she brought the issue
to the Neighbourhood Action Partnership table, a group of stakeholders in neighbourhood issues.
The stakeholders that made up that Dorset Park NAP were “Public health officials, City Parks and
Recreation management, other City staff, the United Way, representatives of the Dorset Park Youth
Service Network and residents.” (Key informant) According to key informants the NAP has, in the
past, had a strong focus on youth related issues. Recently, however, the NAP is expanding its focus
to a more holistic community approach that includes other groups more actively.
The chair of the NAP is the Community Director Champion. This person is privy to the salient
community issues in the case that an issue arises that needs to be escalated to the Interdivisional
Committee on Priority Neighbourhoods, ‘the corporate decision making table’ of the City of Toronto.
In the case of Dorset Park the Director Champion and the Community Development Officer perform
the role coined by Breitbart (2007) of power brokers. They make governmental resources more
available, creating structures within the political system that include youth, and promote policies that
support youth interests. (Breitbart 2007; 244) For example, In Dorset Park the Community Director
Champion acts as the liaison between the Project Team and the local councillor.
 Figure 5: Timeline of events

1. Establishment of first youth council

2. Partnership of the Dorset Park Youth Council with Youth Link
3. Symposium to present findings of focus groups
4. Dorset Park Youth Council Applies for a Youth Challenge Fund Space Creation Grant
(October 2007)
5. Dorset Park Youth Council Applies for a Youth Challenge Fund Capacity Building Grant
(October 2007)
6. The Youth Challenge Fund and the City respond to the proposal of the Youth (October
2007)
7. The Dorset Park Youth Service Provider Network and the City’s Neighbourhood Action
Team support the Youth Council’s proposal (November 2007)
8. The ward councillor puts a motion to block the development in council
9. The Parks Forest and Recreation Capitol Division offers new option
10. The Parks Forest and Recreation Capitol Division offers new option
11. The ward councillor puts a motion to block the development in council
12. Lounge Proposed by Parks Recreation and Forest Division (February 2008)
13. Project Learn Begins (March/April 2008)
14. Final sketches and Community Consultation for the outdoor sport pad takes place. (October
2008)
15. The process of creating the outdoor space begins (December 2008)
16. The process of creating the indoor lounge begins
17. Sport Pad construction January 26 2009 – June 12, 2009
18. Youth Lounge Construction June 22 2009 – December 23 2009

Please refer to Appendix C for a description of each event.

Note: This timeline is only a rough approximation created based on reports from key informants.

Barrier: lack of sufficient funding to undertake engagement projects, addressed through three
key sources of funding.
Enabler: The availability of funding for youth initiatives in the Dorset Park neighbourhood

The contribution of three funding sources [the Youth Challenge Fund, a private donor, and
the City’s Partnership Opportunities Legacy Fund] made the planning and eventual creation of the
outdoor sport pad and indoor lounge possible.
The project to create space for youth in McGregor met the key criteria of initiatives funded
by the Youth Challenge Fund, it was ‘youth-driven’ and in one of the 13 priority neighbourhoods.
Furthermore, the Dorset Park Youth Council was proposing to ‘create space’, one of the three
categories to which the Fund allocates resources. The Fund has currently allocated over a quarter
of the total invested funds towards the creation of the two spaces and is a strong advocator for the
project being youth-driven. The Fund also funded the creation of a two-year youth capacity-building
project, Project Learn. The leader of Project Learn facilitates the Youth Council, and runs workshops
on team-building, public speaking, conflict resolution, advocacy, etc.
A second funding source of the project was a private donor that became aware of the Youth
Council’s proposal to plan and create culturally appropriate youth recreation space, through the
United Way. The private donor has contributed approximately 20 percent of the total funding required
for the two spaces.
The third funding source was the $13.0M City of Toronto 2007-2010 Partnership Opportunities
Legacy (POL) Fund. The McGregor project met the criteria for the City to use a portion of the $1M
from the POL fund that can be allocated to the Dorset Park Priority neighbourhood. The purpose
of the POL is to leverage financial partners and encourage the neighbourhood-based partnership
mandate of the City, thereby leaving a lasting and visible change in the community. (Internal City
Document POL) Please refer to Appendix E for an outline of the full criteria of the POL fund.

VIII Preliminary Impact Analysis

It is clear that determining impact is a complex task especially due to the multifaceted nature
of the community change process within which the project took place. Based on self-reporting of a
member of the Dorset Park Youth Council and the youth workers who work directly with the council,
it became clear that the project had significant positive impacts on the participants. The inclusion of
the young members of the Council in the creation of the space can be seen as having provided the
participants with a sense of pride, self-efficacy and communication skills, and the ability to produce
high quality feedback and advice regarding choices to create a space. Impacts on the community
seem to be positive as well. At the current stage of the process I can only speculate on the possible
impacts of the new spaces on the community and on the communities’ acceptance of them. However,
it was clear that other communities see the youth-led development of space as a positive initiative.
The initiative is creating a vibrancy and awareness, providing much needed community space, and
creating future leaders that have the ability to positively impact their community. The next section
will highlight some of the positive and negative impacts on young participants and the positive and
negative impacts on the community and community development.

Highlights - positive impacts on the young participants

The young people have developed advocacy and analytical skills

Young people are asking important questions that adult allies and project proponents have been
reluctant to ask. In a Project Team meeting I attended a young person wanted to know why a public
consultation was taking place, given that the legal drawings were in the process of completion and
that the Youth Council had been given the task of making the decisions regarding the development
of the lounge. In my opinion his question alluded to the fact that it does not make sense to hold a
public consultation since it did not appear that the community residents would be able to influence
any of the decisions regarding the development of the lounge.

The young people have developed excellent communication and diplomacy skills

At a Project Team meeting an adult member asked why the small staff room in the lounge was
made of glass. One of the Youth Council members quickly interjected; the person who is ‘staffing’
could supervise and take a private call or have a private conversation if need be. The response
was a concise and eloquent explanation of what had undoubtedly been a decision that was made
with careful thought, by the youth. The response demonstrated excellent communication skills.
According to key informants the young people have come from a place where they had to yell
and blurt out sentences such as, “you’re lying, why are you lying man” to now “pushing back, not
necessarily challenging authority but certainly speaking in a way that people can appreciate where
they are coming from”. (Key informant) Lastly, the youth adult workers noted seeing a significant
improvement in the range of their vocabulary, “they now use terms like MOU…”

The young people are becoming aware of the structure of government and their role as active
citizens in it

The young people who took part in the process now understand the political dynamics at play in
a municipality, how decisions are made and their role as citizens. The councilor asserted that these
young people are becoming involved in advocacy for improving the situations in their buildings, since
they understand the process and tenant rights. This sentiment was echoed by other key informants
who reported that the young people now know the key players who serve as linkages to decision
makers in their City: the community development officer, the director champion, the councillor’s
office. They are also aware of the support system networks that exist in their neighbourhood.

The young people are empowered in general

The young people understand the role they are playing in advising on decisions for space. A
young key informant noted that the space is not only for them but for their community. In my opinion
some of the youth see it as a privilege and do not take their positions for granted. Key informant
interviews demonstrate that the youth now know that they ‘have a voice’ and that their opinions
about decisions regarding the space, given their role as users, are valid.

Highlights - negative impacts on young participants

Frustration, anger, disillusion, were all significant parts of the process. The initial barriers (See
Section VII Part ii - c), were huge hurdles that the youth council, adult allies, and City staff had to
overcome. There is a very real possibility that the learning stages of the project had a negative
impact on young people who already felt marginalized and could have had low self esteem. It is not
clear the extent to which the challenging aspects of the project will have lasting negative effects on
the youth. It is also not clear whether or not the initial most challenging stages led to the youth’s
low interest that was reported by adult allies. It is also not clear if participating in the process made
the youth, especially those who dropped out, better off than before they participated. The earlier
stages were described by key informants working with the City as having been filled with ‘growing
pains’. There were power imbalances that needed to be addressed and the rebalancing process
was met with some resistance. The process and way in which the youth participate has improved
significantly, which according to key informants is largely a result of the capacity building and the
lessons learned along the way.
Highlights – Impact on the neighbourhood
In Frank’s (2006) review of the available cases of youth participation in planning related
projects, she presents the ‘anticipated’ impacts on the community in terms of how the outcomes
of the participation addressed youth and community concerns, generated information, presented
feasible recommendations, and implemented the youth’s recommendations. This case is successful
in that it achieved at least to some extent all four benefits and thus contributed to the community’s
development.
The Youth Council effectively identified a community need (culturally sensitive recreation
space) through focus groups with community youth. (See Section VII Part ii - b) Since the Council
has effectively partnered with funders and the City to plan and eventually create recreation space, it
follows that both the concerns of the youth directly involved and of other youth from the community
were met. Naturally, the specific needs and wishes of the community youth are not being met to
the extent that they are of the youth actively involved in the process. However, there are likely to be
benefits from people in the demographic of the end users (youth) making decisions on how space
is created.
 Speculating on the concerns of the larger community is much more difficult, especially given
the reportedly ‘fragmented’ nature of the community and of all the diverse needs that are present
in any community. However, members of the community (the youth) are being empowered. Some
young people are going out into their communities to advocate for tenant rights in their apartments.
Examples such as this are likely to begin to change negative perceptions of young people portrayed
by the media. Some tangible benefits to the community have been the reported interest of other
communities to replicate the model. Dorset Park was reported to have become a verb. Other
neighbourhoods that hear about the initiative want to Dorset Park their neighbourhood. Furthermore,
one key informant reported that agencies are becoming interested in working in and with Dorset
Park groups.

“Agencies are now attracted to Dorset Park, not that it wasn’t happening before, but
there has been an increase. So there are folks out there, agencies that will contact
myself and say, ‘What are you doing, how can we work with you?’ …Woodgreen
Community Services that provides employment assistance is an example.” (Key
informant)

Negative impacts are harder to speculate about. There were no key informants who reported
negative community impacts. However, some were sceptical to the extent that benefits will extend
to the larger community. “Maybe this empowers people to think that they can also create the same
impact that the youth have, and organize to achieve something as great as what happened here.
Realistically, it takes a lot of things coming together at the same time.”
Key informants reported a level of animosity between certain ethnocultural cliques of youth
in the community. Since there is limited space in the community centre for other members of the
community, a key informant reported that “turf wars” might be a negative implication of the process
to the community.
Information does not seem to be recorded by any of the parties involved. It was very difficult
to find information about the case. The lack of recording constitutes a significant disservice to the
community, to the individuals who experienced hardships navigating an innovative model, and to
the City as a whole, which would have a difficult time benefiting from the lessons learned from the
experience.

X Conclusion
The efficacy of the available methods of public engagement, in local decision making, has been
a cause of debate for some time. Questions that come up include: Does a community consultation
constitute residents’ participation in decision making? Did the process provide adequate opportunities
for participation? Did the stakeholder influence the eventual outcomes?
Maybe we have been looking for the answers to these questions in methods (public consultation,
public meetings, etc.) that will never be conducive to giving us the responses we deem acceptable.
In my research I sought to determine how planning interfaces with youth participation and the
contribution to the community from the meaningful engagement of youth in planning. I found that
for a marginalized group, ethno-cultural youth, to be meaningfully involved in planning two main
components were required: a neighbourhood-level governance system (that allows local decision
makers to be attuned to the needs of resident groups) and a neighbourhood support system (that
builds the capacity of resident groups and enables them to advocate for their needs). I found that
these two vital components resulted in the meaningful participation of youth, which contributed
positively to the economic and social development of the neighbourhood. I found that youth were
able to participate in a complicated atmosphere, filled with economic and political tensions. I outlined
in my report the barriers encountered and lessons learned from the experience.
Nurturing the neighbourhood level governance system and the community support system
would lead to further meaningful engagement, not only of youth but of marginalized community
groups in general, potentially resulting in significant contributions to communities’ development.
 Appendix A: Enabling Factor – The Youth Challenge Fund

The Youth Challenge Fund was also a critical component of the emergence of the Dorset Park
case. An analysis of the Fund’s purpose and its criteria for making grants demonstrates that without
a funding source such as the Fund, youth-led or community-led projects will be much less likely
to occur. Initiatives that receive grants from the Fund must be youth-led and in one of the thirteen
priority neighbourhoods, among other criteria.

The February 12, 2005 matching provincial-municipal transfer –The Youth Challenge Fund,
is a response; partly, to the deficiency in funding in the sector and partly, to the 2005 surge in gun
violence. (Youth Challenge Fund – Funding Guidelines) The purpose of the grant is to provide
youth led services and programs in Toronto’s priority neighbourhoods that would promote youth
achievement. Thereby, “breaking down barriers to youth success that are a product of racism,
poverty, lack of education and inadequate service provision.” (Youth Challenge Fund – Funding
Guidelines) The province of Ontario committed $15 million to start the fund. To promote private
investment the province also committed to matching up to another $15 million for a total potential
investment of $45 million, over three years.

Successful proposals to the Fund were initially conceptualized to be required to meet three
criteria; first, the initiative would be youth-led, second, the resources would be invested in one of
the 13 priority neighbourhoods, and the third, the initiative must fall under one of three categories.
Each category was conceptualized to have a maximum amount of money that could be given as
a grant. The first category is ‘Building Great Ideas’ (Supporting the development of groups with
good ideas; design a program, etc.) which allots a maximum grant amount of $50,000. The second
category, ‘Creating Youth Spaces’ (Supporting groups to purchase equipment and supplies, develop
a plan to create new spaces for youth, etc.), has three funding sub-categories. The largest maximum
amount is $250,000 and is allocated to the subcategory, ‘Capital Improvements and Renovations’.
The third type of grant is called ‘Investing in Youth’ (Supporting groups to build youth leadership
in neighbourhoods, improve learning and education, etc.) and allots a maximum grant amount of
$450,000. All projects must seek to achieve the mandate of the Fund described above. (Youth
Challenge Fund Website)

Appendix B: Criteria for evaluating participation

After a thorough review of the youth participation literature that evaluates or gauges the extent
to which participation is meaningful, I decided to use Kara’s (2007) ‘Youth Involvement Audit Checklist
Tool’ to help me evaluate the engagement of the Dorset Park youth in the creation of the space in
McGregor Community Centre. There are three main reasons that I decided to use the Checklist Tool,
published in Children, Youth and Environments, they are:

1. The Checklist was created with the feedback of young people taking part in different types
of municipal youth councils across British Columbia as well as four municipal staff that
worked with the youth on those councils.
2. The Checklist was developed with the aid of some of the most notable tools available in
the literature to evaluate youth engagement. An example is Hart’s (1997) Ladder of Youth
Participation an evolution from Arnstein’s (1969) version.
3. The Checklist was developed by a practicing social planner working with the City of
Vancouver and actively engaged with youth councils.
 First, I want to note that this is only a preliminary evaluation of the participation of the Dorset
Park Youth Council. I acknowledge that there are significant differences between a municipal youth
council and a community youth council, like the Dorset Park Youth Advisory Council. To address
this discrepancy I have made certain amendments to the tool taking some differences between
the two into account. Second, I acknowledge that a comprehensive evaluation of the extent to
which the involvement of the Council is meaningful, would require working with the youth, to obtain
more detailed and representative feedback about the youth’s perceptions of the participation. This
analysis is only a starting point to understanding how meaningful the participation of the youth was.

To carry out the evaluation of the young people’s participation I watched how they participated
in two Project Team Meetings, I briefly attended a capacity building workshop, I interviewed the
adult coordinators of the council and conducted an informal interview with a young person from
the Council. I believe the grasp I have of their involvement is sufficient to deem the participation
meaningful.

Modified version of the Kara’s (2007) Youth Involvement Audit Checklist Tool

I. Pre-Involvement Stage
Since the council is already well-established I did not use the indicators in Kara’s (2007) Pre-
Involvement Stage.

II. Sustaining Involvement

Once a Council has been designed and is underway with active youth participants, youth need
support to continue participating.

Ingredient (a): resources and training

Without financial aid and in-kind support, youth will not usually be able to offer their full range
of assets to municipal decision-making. There are exceptions, especially if a specific issue has
mobilized youth who are already networked or organized to put pressure on municipal government.

Indicators for ingredient (a)

1. Youth involved with municipal decision-making are given the opportunity to access training,
including but not limited to:
a. facilitation
b. advocacy
c. note-taking (an under-rated skill!)
d. interest-based negotiation
e. conflict-resolution
f. mentorship
g. research
h. policy development
i. local government 101
j. communication and group process
k. assertiveness
l. public involvement philosophy and practice

• All members of the Dorset Park Youth Council have access to capacity building and skill-
building workshops and exercises

All members of the council have access to Project LEARN (a Youth Challenge Fund funded
porject) workshops take place on a weekly basis in McGregor Community Centre. Capacity building
was identified as an important part of supporting the council from its establishment and a wide range
of issues are part of the training.

“Everything (as a part of project Learn) is done at a cultural level. We meet in a circle (no
tables in front of them unless they have to write). A lot of times it’s a discourse, it’s a dialogue, and
education is governed by a minute taker who is part of the core group who e-mails the information.
There is always somebody there to educate. It (Project Learn) supports them with a knowledge of
self and a basic foundation where most elders or adults that are in a room might think that everyone
is privy to but that might not be the case.” ” (Key informant)

2. Youth are resourced/supported to participate in municipal business (e.g., planning committees,

budget processes) including some combination of being paid for their time and/or being given food,
transportation subsidies, childcare support, and access to computers and office space.

• A core group does receive a stipend for their work with Council related matters

This indicator therefore demonstrates that a core group (13) of members from the council, those
who agree to attend Project Learn activities regularly, are supported financially. Not all members of
the Council do not receive financial remuneration for their contribution.

Ingredient (b): legitimacy

Youth councils that are divorced from their constituencies quickly lose energy and momentum—
and become targets for criticism. Youth council members need to remember that they are bridges
between adults with decision-making authority and the vast range of youth in their communities for
whom they are speaking. These positions come with responsibilities to consult and to catalyze youth
to organize around their passions and interests. Similarly, I believe that a community council such as
the Dorset Park Council should act as a bridge between the adults with decisions making authority
and the vast rage of youth in their community for whom they are in this case, making decisions on
layout of the spaces for.

A good municipal youth council will make this a priority in the following ways:

Indicators for ingredient (b)

1. Youth council mandate makes specific reference to the consultative responsibilities of youth
members.
2. Youth council budget includes money for training on public consultation techniques (for
council members and members of the youth community).
3. Youth council budget includes money to implement consultation processes.
4. Youth council members are officially linked to other youth networks and youth organizations
(i.e., each member is a liaison to other youth organizations).
5. Youth council members regularly create space on their agendas for youth from the
community to speak to council agendas, and/or to raise new business.
6. Youth council agendas and meeting minutes are widely disseminated.
7. Youth council meetings are widely promoted, accessible, and attended by non-council
members who witness the proceedings.
8. Youth council members provide issue specific training to youth and youth groups on how
to navigate the municipal bureaucracy (e.g., for accessing funding, for sitting on staff
committees, for attending consultations, or for accessing city council meetings).
9. Youth participants age out and/or have time-limited participation to prevent a small number
of youth from dominating and to open up chances for younger youth to develop a leadership
 presence.

• The Council seems to be legitimate although there is always room for improvement

The Dorset Park Youth Council is an open council. A key informant said that anybody who
wanted to join and be involved was welcome. Also, the council holds events for other young people
in the community and the larger community regularly. A key informant noted that the council would
try to start holding training session for younger youth ‘tweens’ based on the training they themselves
receive. It is unclear the extent to which the council goes, beyond these three activities, to consult
or engage other youth from the community.

Ingredient (c): youth-friendly meetings

While some youth are very comfortable in formal settings, many are not. Adults and youth often
both benefit from having the following characteristics associated with meeting processes (especially
when youth council members attend city council sessions, or meetings of senior staff):

Indicators for ingredient (c)

1. People introduce themselves at the start of a meeting.

2. Adult members are given the opportunity to receive training on creating youth-friendly
spaces.
3. Time and day of meetings is accessible.
4. All participants receive anti-oppression training.
5. Healthy food and refreshments are provided where budgets allow.
6. Work arising from the meeting is equitably shared between youth and adults, rather than
adults expecting youth to volunteer for tasks under the oft-mistaken assumption that they
have more time.
7. Laughter and fun are included.
8. Youth and adults both feel comfortable to speak in their own way.
9. Youth and adults feel comfortable enough to inquire when they don’t understand something.
10. Youth feel comfortable enough to strongly disagree.
11. Older youth, representatives from youth organizations and alumni have clearly defined
roles if they are present.

• Meetings have become more youth friendly.

Meetings are discussed in the Barriers and Lessons Learned. There have been many lessons
learned from how the meetings were run in the beginning of the process. However, I believe that
the Project Team meetings that I attended met most of the indicators for a youth friendly meeting.

Several important indicators that I am not certain the meetings met are; all participants receive
anti-oppression training and Adult members are given the opportunity to receive training on creating
youth-friendly spaces.

Ingredient (d): effective meetings

Like any other type of decision-making body, municipal youth councils need to demonstrate
that they can operate effectively. Without this, youth members will get frustrated and stop coming.

Indicators for ingredient (d)

In effective municipal youth councils, the group:
1. Establishes guidelines and grievance/conflict-resolution procedures.
2. Clearly establishes expectations of one another and the process.
 3. Clearly identifies the criteria for success to enable all participants to understand why they
are participating and what they hope to achieve.
4. Uses clear communication with transparent decision-making processes.
5. Sees action resulting from their participation (i.e., makes some form of community impact).

• From my limited involvement with the Council I believe that they have effective
meetings.

From my observations it seemed that the council had a clear process by which they make
decisions regarding the two spaces that are being created. If a decision is required from the young
people, at a Project Team meeting, the youth that attend the Project Team meeting present the
decision that needs to be made the following week to all the members of the Youth Council. They
then decide as a group. Also, Council meetings are structured based on a daily agenda. With regard
to community impact I think that the space creation project the Council is involved in will make a
positive contribution to the community’s assets. Furthermore, the youth hold periodic events for
members of their community.

Ingredient (e): shared decision-making power

This is the hardest area for most stakeholder participation processes, let alone for those
designed for youth. People in power rarely cede final authority to stakeholders. This means youth
will usually find themselves in an advisory role as a municipal youth council, without shared decision-
making power.

Indicators for ingredient (e)

There are not many examples of places where shared decision-making is granted to municipal
youth councils, but the people with whom I spoke suggested that in such a situation, one would see:

1. Members of the youth council possess a vote equal to the adults involved (especially if the
youth council members participate in a staff-level committee or working group).
2. Youth participants are granted regular access to the individuals and the groups that have
decision-making power in order to build relationships and hold the adults accountable.
(Thus, even if the MYC is advisory, they are able to speak and interact with the people who
do make decisions.)
3. Members of the MYC follow through on the recommendations the MYC makes to see what
impact they have.

• The Dorset Park Youth Council has some decision making power

It was not clear exactly who made the final decisions on choices regarding the space. However,
it appeared that all the decisions that were made were agreed upon by the youth. No decisions were
made that the adults involved were not in agreement of. Also, no decisions were made that the youth
were not in agreement of. There was one decision regarding the name of the space, whether to call
it a youth lounge or a lounge, but that seemed to be out of the control of the people in the Project
Team. The name was a matter that the councilor felt strongly about.

III. Assessment and Improvement

A critical portion of any endeavor is creating a space to reflect on what went well or poorly
to guide improvements for the future. A reflective youth council, with the support of adult allies,
community members and alumni, would:

1. Develop the criteria by which they, as individuals, should be evaluated.

2. Conduct and make public regular assessments of all members (including adult allies).
 3. Conduct and make public independent, regular evaluations of the youth involvement
mechanism itself. (There must always be room to ask whether the MYC is still the best
model.)
4. Develop a long term sustainability, succession and mentorship plan.
5. Celebrate accomplishments and commit publicly to improving on shortcomings.

• I would suggest that the council undertake an assessment and improvement exercise

I am not aware of the Council having criteria by which individual could be evaluated. I strongly
recommend that Part III Assessment and Improvement be undertaken by the council. This reflective
practice will allow the Council to continue to grow and improve.

Indicators of meaningful participation from the literature review:

1. Individuals report feeling engaged in tasks that influence the development of the space
(Gurstein, Lovato & Ross 2003; 253
• Yes, an individual from the council did feel engaged and reported that they could
influence the development of the space.

2. Does participation result in tangible community development outcomes. (Sutton 2007; 617)
• Yes, the participation will result in the creation of two spaces for the community. It also
results in events for the community.

3. Is it an empowering social processes that helps individuals and communities acquire the
potential to minimize social exclusion and maximize self-determination? (Sutton 2007; 617)
• Yes, the abilities of the young people to communicate, advocate, address adult allies,
etc. demonstrated that the process has been empowering. Especially, given that adult
allies reported that the youth’s skills at the beginning of the process were inadequate
to participate effectively.

Appendix C: Timeline of Events: Dorset Park case

Time Line of Events with Descriptions:

1. Establishment of Dorset Park Youth Council:

• The City of Toronto’s Parks Forest and Recreation Division employs a Youth Outreach
 Worker in each of their thirty one community centres. (Key informant) The initiative to
have a youth outreach worker in community centres across Toronto resulted from the
collaborative work of the Toronto Youth Cabinet, the ward councillors and the mayor
to invest in the city’s youth. (key informant) Part of the mandate of the Youth Outreach
worker is to establish and work with a neighbourhood youth council. This led to the
establishment of the initial Dorset Park Youth Council.

2. Partnership of the Dorset Park Youth Council with Youth Link

• Youth Link was doing a Scarborough-wide project called Scarborough Youth Action
Project. The purpose of the project was to identify the most pressing needs of the
youth in Scarborough. The Dorset Park Youth Council in collaboration with Youth
Link held focus groups in McGregor Community Centre and Winston Churchill High
school. There were approximately 15 members of the Youth Council that were active
participants in the Action Project. The top three most important concerns of the youth
in the neighbourhood identified in the focus groups were: strained relationship with
the police, lack of culturally appropriate recreation space, and lack of employment.
(Key informant)

3. Symposium to present findings of focus groups

• The findings of the focus groups were presented to the community youth and to
parents from the community. The symposium was attended by over 100 young people
from Dorset Park. (Key informant)

4. Dorset Park Youth Council Applies for a Youth Challenge Fund Grant: Creating Spaces
• The Youth Council in collaboration with the Parks Forest and Recreation Outreach
worker applied for a Youth Challenge Fund Grant.

5. The Youth Challenge Fund and the City respond to the proposal of the Youth (October 2007)
• The Youth challenge Fund and the City responded to the proposal of the youth. They
were willing to work with them to decide what type of space is required and try to levy
funds to pay for the space. The specific decisions regarding the lay-out of the space
were pending. There was some consensus on the site that where the space would be
created, the tennis courts.

6. Dorset Park Youth Council Applies for a Youth Challenge Fund Grant: Creating Capacity
• The Youth Council in collaboration with the Parks Forest and Recreation Outreach
worker applied for a Youth Challenge Fund Grant to build the capacity of the youth.
• Currently all members of the council have access to Project LEARN (a Youth Challenge
Fund funded project) workshops take place on a weekly basis in McGregor Community
Centre. Capacity building was identified as an important part of supporting the council
from its establishment and a wide range of issues are part of the training. 13 members
of the council receive a weekly per diem for participating in Project Learn but all the
members have access to workshops.
• “Everything (as a part of project Learn) is done at a cultural level. We meet in a circle
(no tables in front of them unless they have to write). A lot of times it’s a discourse, it’s
a dialogue, and education is governed by a minute taker who is part of the core group
who e-mails the information. There is always somebody there to educate. It (Project
Learn) supports them with a knowledge of self and a basic foundation where most
elders or adults that are in a room might think that everyone is privy to but that might
not be the case.” ” (Key informant)

7. The Dorset Park Youth Service Provider Network and the City’s Community Development
Officer support the Youth Council
 • • The Dorset Park Community Development Officer, a representative from Action
for Neighbourhood Change, and various other partners meet with the Youth Challenge
Fund in support of the application that the youth had made. At this point the young
people had applied for a grant to build an indoor recreation facility or a recreation
facility enclosed with a sports bubble. Given the young people’s knowledge of the
facilities available in the community an indoor space is what was most necessary.
They identified that the tennis courts behind McGregor Community Centre were
underused and proposed that the new facility be built in that area.

8. Capacity building workshops with the youth ran by adult allies supported financially by the
NAP
• Throughout these initial stages capacity building workshops were ran by adult allies
working with the Youth Council. The capacity building workshops were attended by
up to 50 youth participants at any given time. They took place over the course of 12
weeks. The workshops were on topics such as writing proposals, understanding a
Memorandum of Understanding, How to do a door-to-door campaign, and others.

9. A private donor through the United Way offers to partially fund the youth’s proposal
• The United Way had a private donor who wanted to invest money in an outdoor sport
facility in Scarborough that would offer culturally sensitive recreation space.

10. The Youth Challenge Fund and the City respond to the proposal of the Youth (October
2007)
• The Youth challenge Fund and the City responded to the proposal of the youth. They
were willing to work with them to decide what type of space is required and try to levy
funds to pay for the space. The specific decisions regarding the lay-out of the space
were pending. There was some consensus on the site that where the space would be
created, the tennis courts.

11. The ward councillor puts a motion to block the development in council
• The ward councillor did not believe that it was beneficial to the community to loose one
space, the tennis courts, to gain another. The process was held up for approximately
3 months.

12. The Parks Forest and Recreation Capitol Division offers new option (February 2008)
• The new option is to build a space in a smaller area of McGregor community centre
on a parking lot that is not used fully. The possibility of also building an indoor lounge
is presented but not confirmed.

13. Project Learn Begins (March/April 2008)

• See number 5.

14. Final sketches and Community Consultation for the outdoor sport pad takes place. (October
2008)
• The final sketches with the input of the youth were ready on June 2008. The Community
consultation took place not long after. It consisted of the sketches being presented
to the community. Approximately 50 Dorset Park Residents were reported to have
attended the community consultation. The community consultation was advertised to
the community through flyiers. During the community consultation there were many
issues raised. Some include the the increase in garbage that would result, people
were worried how it would affect the route they currently walked their dog on, there
were concerns raised of noise and a strong youth presence. (Key informant)
 15. The process of creating the outdoor space begins (December 2009)
• Creating the outdoor space required weekly Project Team Meetings. A Project Team
Meeting I attended consisted of an architect and a landscape architect presenting
potential options for the creation of the indoor and outdoor components of the McGregor
lounge. The attendees included Parks, Forest and Recreation Capital Staff, the Dorset
Park Community Development Officer and Director Champion, the youth coordinator
of the Dorset Park Youth Council, Toronto Library Staff, McGregor Community Centre
Staff, young members of the Dorset Park Youth Council, and others. The attendees
had to react to proposals for the space made by the architect. The representing
members of the Dorset Park Youth council would take any decisions that had to be
made back to the Council, and decide as a Council. More than 20 meetings that were
structured in more or less this have taken place and continue to take place as the
youth advise in the planning of the two spaces. Some of these project team meetings
took place in the form of a design charette. More than 20 meetings.

16. The process of creating the indoor lounge begins

• The youth gave input on the components of the outdoor lounge in a similar manner to
that of the outdoor space. (See Number 14)

17. Sport Pad construction (June 22 2009 – December 23 2009)

• Shelter Building Permit Review
• Construction
• Substantial completion

18. Youth Lounge Construction (January 26 2009 – June 12, 2009 )

• The dates are subject to change.

19. The Dorset Park Youth Service Provider Network and the City’s Neighbourhood Action
Team support the Youth Council’s proposal (November 2007)

20. The ward councillor puts a motion to block the development in council

21. The Parks Forest and Recreation Capitol Division offers new option

22. The Parks Forest and Recreation Capitol Division offers new option

23. The ward councillor puts a motion to block the development in council

24. Lounge Proposed by Parks Recreation and Forest Division (February 2008)

25. Project Learn Begins (March/April 2008)

26. Final sketches and Community Consultation for the outdoor sport pad takes place. (October
2008)

27. The process of creating the outdoor space begins (December 2008)

Note: This timeline is an approximation of when the events that led to the creation of the
sport pad and lounge took place in McGregror Community Centre. The timeline was compiled from
several interviews. Key informants were not always certain when the events took place.
 Appendix D: The contribution of the Adult Allies

The contribution of the adult allies in working to prepare the young people to be able to
participate is invaluable to the process. I include a more complete summary of their contribution
here. Any attempt to replicate the process will require people who are passionate, empathic, and
understand the neighbourhood culture to act as adult allies. There are three types of roles that adults
can have in the engagement of youth in decision making conceptualized by Breitbart (2007). The
adult allies in the Dorset Park have acted as Breitbart’s (2007) ‘supporters’, ‘resource providers’,
and ‘coordinators’.

The adult allies involved with the Dorset Park Youth Advisory Council fit the description of
Breitbart’s (2007) supporter. The youth workers have helped the young people to work together to
better understand the adult world. The youth workers have acted ambassadors, they have introduced
and connected young people to other adults and officials, and helped to translate across youth/adult
communication divides. The allies reported that there were times when even they did not understand
what was meant by some of the terms used in Project Team meetings. A key informant sited an
example of the term “indemnity clause”. They made it a priority to find out and inform the youth.
It was evident from the interviews with youth workers the passion that they had for meaningfully
engaging the young people acting as advocates for the young people lobbying for youth when they
were not being heard.

It is important to mention that the youth workers reported being passionate about their
involvement with the youth. “This is life and death to us!”(Key informant) “Last December would
have been the 18th person who I grew up with who was murdered.” (Key informant) There is the
perception that the inclusion of the youth in this process creates an avenue for young people to by-
pass making poor decisions that can lead to deadly consequences. Adult allies believe this process
has an invaluable impact on the path that the lives of the youth take.

“It’s a part time position but it’s a way bigger role. I do things that are not in my mandate.
I take them out of (difficult situations)…….., bring them to school, I recognize that these
extra supports are needed to keep the young people engaged because you cannot come
and be a part of your community if you are ….(in trouble) well you can, but it’s much more
difficult.” (Key informant)

The different youth workers at different times throughout the existence of the Dorset Park
Youth Council have acted as the resource provider conceptualized by Breitbart (2007). The youth
workers have offered the youth their own special knowledge and skills, they have helped secure
grants, and helped communicate with technical people. Currently, there exist the funds for youth
workers to contract professionals to give the young people workshops, however this was not always
the case. “Literally I did a how to write a petition workshop (what is a MOU, how to do a door-to-door
campaign, and others) myself.”

The adult allies and the members of the Dorset Park Youth Advisory Council acknowledged that
for the youth required more structured capacity building to be able to meaningfully and effectively
participate on the planning and creation of the two proposed spaces. Concurrently, to the grant
application (to the Youth Challenge Fund) for the building of the spaces the Council also applied
for a capacity building grant. The grant was used to begin Project LEARN (Live Educate Against
Racism (Oppression) Now), a youth challenge Fund initiative trusteed by Agincourt Community
Services.2 Members of the youth council (13) are part of project LEARN. However, the Project
Learn coordinator currently co-leads the youth council meetings to which the council in its entirety
attends. A key informant described project Learn is a multifaceted approach to “building together
as a group” and learning in “a non-traditional way from knowledgeable people”. Project Learn has
2 Agincourt Community Services is a non-profit, multi-service agency at the heart of Agincourt addressing needs and
empowering children, youth, newcomers, homeless and underserved communities to built a better tomorrow.
tried to teach the youth about their ethno-background, civic engagement, anti-oppression, the power
dynamics and hierarchies of the municipal government and the structure of their neighbourhood.
Other skill-set focused workshops include; “…event planning, how to develop an organization, how
to fundraise, how to be critical thinkers and speakers.” (Key informant)

Upon a visit to McGregor Community Centre I witnessed an interactive engaging team building
workshop that was being offered to the young people. The workshop was one of many capacity
building workshops that members of the Youth Council receive from the youth workers and guest
educators on a regular basis.

Breitbart (2007) notes that the adult coordinator is key role of the adult allies support network of
youth being engaged in decision making. This role is described as involving maintaining communication
and connections among partners and other players, including obtaining and distributing resources,
overseeing and synchronizing projects, and liaising between the youth and partners. In the case of
Dorset Park I got a sense that given the positions of the adults that act as coordinators (the youth
workers, community development officer, and director champion) do have a sense of the power
system, decisions-making process, community dynamics, and the view points of local groups all
important components of an effective coordinator. (Breitbart 2007; 245)

Appendix E: Criteria for the City of Toronto’s Partnership Opportunities Legacy Fund

The McGregor Community Centre project met the criteria of the $13 million Partnership
Opportunities Legacy Fund. The criteria is as follows:

• strengthen neighbourhood capacity and infrastructure support;

• engage residents, particularly youth and their families;
• further the goals of the Neighbourhood Action teams and partnerships;
• facilitate new community partnerships or strengthen existing ones;
• City asset-focused if available.
• flexibility in creating non-traditional partnership agreements if a community has an identified
lack of City owned space
• require one-time funding only;
• outline how resulting program and maintenance costs will be managed within existing
operating funds or independent of City funding; and
• Be sustainable.

References

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of Planners 35(4): 216-224.

Breitbart, Myrna. M. (2007) The YouthPower Story: How Adults Can Better Support Young
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http://www.toronto.ca/demographics/sntf/sntf_report.pdf

Youth Challenge Fund – Funding Guidelines – September 2006

 “La participación como constructora de democracia: racionalidades y prácticas.”

Mercedes Oraisón
mercedesoraison@hotmail.com
Universidad Nacional del Nordeste - CES – UNNE

El desencanto y descrédito en el proyecto de la modernidad se ha generalizado a partir de la

toma de conciencia de los abusos de poder, las situaciones de inequidad social, de manipulación
de masas, etc., que el uso de la racionalidad instrumental ha consentido y producido. Muchas
de estas situaciones se generaron en contextos autodenominados “democráticos”, legitimados
socialmente mediante los mecanismos políticos de representación. Lejos de acercarse a los ideales
de la Ilustración y de las revoluciones del siglo XVIII, gran parte de las democracias liberales
occidentales, y en particular las de América Latina, parecen haber tomado un rumbo que, en mayor
o menor medida, ha contribuido a profundizar las desigualdades sociales –en lugar de resolverlas-,
constriñendo los espacios de participación y deliberación, y excluyendo de las negociaciones y la
construcción de acuerdos a la sociedad civil, devaluando y depreciando el rol de la ciudadanía y la
opinión pública.

Uno de los más grandes desafíos emergentes del contexto de la crisis de la modernidad es el
de la recuperación de los principios fundacionales de democracia, opacados y anulados por las
mediatizaciones, corporativismos y distorsiones del modelo demoliberal. La clave parece pasar por
la creación de procedimientos para garantizar una participación popular autónoma y racional, y de
instancias y espacios deliberativos y de toma de decisiones que permitan incorporar a estos procesos
a todos los sectores de la sociedad, fundamentalmente a aquellos que han sido históricamente
marginados. En definitiva, el reto no involucra otra cosa que la construcción de una democracia
moralmente deseable y legitimable.

Muchos autores se han enrolado detrás de este desafío y son múltiples las propuestas formuladas
para afrontarlo. Priorizando uno u otro de los principios constitutivos de la democracia, las distintas
propuestas han argumentado sobre su conveniencia y validez en términos éticos. Del mismo modo,
sus críticas y cuestionamientos a los modelos conservadores y liberales se centran en el sentido
moral de la democracia.

Con base en estas consideraciones surge la pregunta acerca de las definiciones de la democracia
participativa desde las cuáles puede pensarse la configuración de escenarios políticos alternativos,
donde la participación se oriente a la redistribución del poder y la politización de las relaciones
sociales en torno a la igualdad y libertad.

En otras palabras, en este trabajo interesa analizar algunas concepciones en torno al constructo
normativo “democracia participativa” que nos permitan derivar criterios para encuadrar las
experiencias participativas e interpretar críticamente las lógicas que en su interior de dirimen,
develando qué formas de participación pueden considerarse democráticas y qué condiciones deben
darse para que la participación sea constructora de democracia.

Estado de Derecho y Democracia: la tensión legalidad – legitimidad

La idea de “democracia participativa” viene a dar cuenta de la tensión legalidad – legitimidad que
surge y se profundiza en el contexto de la construcción histórica del moderno Estado de Derecho y
del modelo de democracia que hegemonizaron el mundo euro-occidental. El proyecto político de la
modernidad se alimenta de dos perspectivas en conflicto: la liberal, que erige al Estado de Derecho,
y la republicana, que aporta el componente democrático.
Fundado en la tradición iusnaturalista, el Estado de Derecho parte de la idea de que a la ley antecede
una fuente de normatividad natural, por tanto aquella sólo se reduce a limitarse a encarnar, declarar
y sancionar las libertades individuales que derivan de los derechos naturales e imprescriptibles del
hombre. Es al Estado a quien compete –a partir del pacto social en el que cada individuo delega su
soberanía y, por lo tanto su facultad de imponer coercitivamente sus derechos- la función de fijar,
interpretar y sancionar los derechos y obligaciones de los ciudadanos. ‘El titular de ese poder es
el soberano, todos los que le rodean son los súbditos’. En este estado de derecho la libertad del
súbdito empieza allí donde la ley del soberano calla.

Sin embargo, junto con la perspectiva liberal de la legalidad del Estado se instala un criterio de
legitimidad que habrá de complementar o de oponerse al primero: el de la voluntad general. El
artículo sexto de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) dice:
‘La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen el derecho de concurrir
a su formación personalmente o por representantes’. El conflicto aparece cuando considerando una
ley legítima aquella que expresa la ‘voluntad general’, la misma vulnera derechos antecedentes a la
constitución de la comunidad política.

De esta manera, se configura un marco normativo en el que ambas perspectivas concurren

con diferentes nociones de libertad: la liberal, la de las libertades negativas de los modernos, la
democrática o republicana, la de las libertades positivas de los clásicos. Con Rousseau, entre otros
defensores de la doctrina de la voluntad general, se introduce otra definición de la libertad que
va más allá del principio liberal de no intromisión estatal en el ámbito privado de los individuos: la
libertad que hace a la relación entre soberano y súbdito, pasa a ser entendida como autonomía
política. Es decir que, no consiste primariamente, en poder hacer todo lo que no dañe a otro;
tampoco en estarle permitido a uno todo aquello que las leyes del soberano no prohíben; sino en
“encontrar una forma de asociación que defienda con toda la fuerza común la persona y los bienes
de cada asociado y por la que cada cual uniéndose a todos no se obedezca, sin embargo, sino a
sí mismo”, habiendo de estar sometido a leyes, no estar sometido a otras leyes que a las que uno
mismo haya podido imponerse a sí mismo junto con cada uno de todos los demás como pudiendo
valer para todos y para cualquiera. De esta manera, el contrato social provee un procedimiento
para la expresión de la voluntad general, que postula al principio democrático como criterio único
de legitimidad del Estado.

Aunque algunos autores conciben que la formulación más adecuada en términos ético - políticos
de la idea del contrato social recién es posible encontrarla en Kant, muchos otros, como el mismo
Rubio Carracedo y Habermas ya la atribuyen a Rousseau.

(Rousseau)...compartía con Locke y los iusnaturalistas el presupuesto irrenunciable del consenso

de los ciudadanos para la legitimidad del poder estatal, pero, como Hobbes, no precisaba ni de la
sociabilidad natural ni de la ley natural: le bastaba la normatividad procedimental de un contrato
social entre hombres libres e iguales, atentos a constituir un estado, aunque sin abdicar jamás
de su soberanía. Y no es preciso esperar a Kant… para destruir la vinculación entre sociedad y
dominio mediante el ‘principio jurídico de la inenajenabilidad de la libertad del hombre’, puesto
que, … Rousseau había establecido ya que el derecho del hombre no depende de los fines que
le impone la naturaleza, sino ‘de la libertad en tanto fundamento de todo derecho’. Pero, frente
a Hobbes, Rousseau tampoco precisa de la coercitividad estatal como garantía última eficaz del
pacto, pues le basta la normatividad libre y racionalmente pactada, esto es, la legalidad legitimada1.
(Rubio Carracedo, 1990, p. 48)

El surgimiento del modelo contractualista rousoniano significará el triunfo, “…no del formalismo,
como se le ha reprochado, sino de la reflexividad: tanto el procedimiento como las premisas de
la justificación se tornan reflexivas, esto es, se tornan razones legitimantes: es la idea misma del
contrato cuidadosamente estudiado y discutido por personas libres e iguales bajo condiciones
idealizadas. Por ello, como concluye el mismo Rousseau, no hay régimen político legitimable más
que el democrático.” (1990, p. 51 y 52)

Esta tensión entre el criterio de legalidad del Estado de Derecho y el de legitimidad de la doctrina
de la Voluntad Popular sentó las bases para la organización de los estados y las experiencias
democráticas -o seudodemocráticas- de la modernidad euro-occidental. Intentando encontrar puntos
de conciliación entre ambas posiciones que permitan crear fundamentos legítimos de gobernabilidad
democrática, Habermas, entre otros, ha destacado la necesidad de construir e institucionalizar un
principio procedimental de legitimación que regule las relaciones y el pacto sociales, asegurando
las condiciones básicas de igualdad y libertad para la participación de todos los ciudadanos en los
procesos comunicativos de formación de la voluntad general.

De lo que se trata es de instalar en los procesos de legitimación -propios de los sistemas políticos-,
un criterio de legitimidad al que puedan concurrir en su definición los propios ciudadanos. En su
crítica a Weber, Habermas (2002) señala que la justificación del poder que no haga referencia directa
a un nivel normativo, sino sólo a su capacidad técnica para regular los conflictos sociales, conlleva
una racionalidad de dominio que se convierte en base de legitimación. La misma crea una peculiar
fusión entre técnica y dominio, racionalidad y opresión, que orienta los procesos socio – políticos de
la lucha por el poder, hacia la producción y reproducción de relaciones de subordinación, exclusión
y marginación. La formación de la voluntad general, fáctica y contextual, lejos de aproximarse a las
premisas básicas del procedimiento contractual rousoniano, se ve hoy anulada por una práctica
política basada en la elección racional de fines que ha suplido el principio del acuerdo entre todos
los afectados por el principio de la mayoría, o bien por el principio utilitario del máximo beneficio
para el mayor número de personas2.

Justamente, a partir de la toma de conciencia respecto de las situaciones de injusticia social y del
avasallamiento histórico de los derechos de las minorías, se ha abierto y comenzado a recorrer
un camino que parece irreversible: el del profundo cuestionamiento moral a las estructuras y
mecanismos que han consentido tales injusticias, a partir del cual se exige la restauración de los
ideales de la democracia y la construcción de un procedimiento que permita extender ampliamente
los beneficios sociales de este sistema político, institucionalizándolo como una forma de vida.

Existen numerosas propuestas políticas que apelan a la participación ciudadana como base de
legitimación social del poder, aunque no todas apuntan a su democratización. De hecho, de esta
idea también parece haberse apropiado el neoliberalismo, quien postula a la participación y a la
democracia participativa como una “nueva etiqueta para convalidar y legitimar las transformaciones
en proceso”, detrás de la cual se solapa el corrimiento y debilitamiento del Estado, la despolitización
de los sectores populares, y el desplazamiento de las cuestiones y decisiones macro y micropolíticas a
los organismos de planeación económica. (Mejía Quintana, 2006, p. 32). Las prácticas participativas
promovidas son ficticias e insustanciales, terminan siendo un mecanismo de disciplinamiento que
diluye el clamor popular.

Por ello resulta significativo recuperar algunos aportes en torno a los cuales podemos identificar como
rasgos fundamentales de la democracia participativa en tanto noción contrafáctica: la intervención
en los procesos de deliberación política, el fortalecimiento de los espacios público – políticos, la
construcción y consolidación del poder comunicativo, la efectiva incidencia de la sociedad civil
-léase los ciudadanos- en la definición del contenido de las políticas públicas.

Democracia procedimental y política deliberativa

Habermas delinea un concepto de democracia, que moviéndose entre la fundamentación moral

y la realización política, pretende introducir un procedimiento para transformar las prácticas y las
instituciones democráticas desde las bases mismas de la convivencia social. El principio legitimador
de la democracia está en el procedimiento que garantiza, por un lado, la corrección de los procesos
de toma de decisiones o de la formación de la voluntad; y por el otro, “... la participación ilimitada y
universal en la generación consensual de los principios que gobiernan la vida pública.”(Cortina, A.
1991, p. 220)

Denominado “discurso práctico”, tal procedimiento regula la fundamentación o argumentación

discursiva de normas para la convivencia democrática apoyándose en las regulaciones de aceptación
y aprobación general y en las condiciones de simetría de los participantes3. El procedimiento, los
principios y la idea regulativa provenientes de la propuesta de la Ética del Discurso se vinculan en
primera instancia al ámbito moral, pero pueden ser trasladados al escenario político y del derecho
para la construcción, fundamentación y crítica de normas políticas dentro del marco jurídico - legal.
Sin embargo, la aplicación de esta propuesta no puede ser directa debido a que las sociedades
complejas han sufrido un proceso de diferenciación entre moral y política. Si bien ambas se insertan
en el ámbito de la racionalidad práctica, y en esta medida se encuentran estrechamente conectadas,
no se identifican y solapan. Cortina (1990, p. 112) lo explica muy claramente en los siguientes
términos: debido a que el procedimiento ético - discursivo es utilizado para determinar si una norma
es moralmente correcta, el tipo de obligación que genera es moral, y tiene por destinatario cualquier
ser dotado de competencia comunicativa y afectado por la norma. Esto es, cada sujeto razonando
como integrante de una comunidad ideal de comunicación debe decidir, si en estas condiciones, la
norma lograría un consenso racional y autónomo, por lo que sería susceptible de universalización.
Pero los principios de legitimación política de normas no tienen por destinatarios a los individuos,
sino al soberano, si bien en un Estado democrático el soberano es el pueblo, no puede pensarse
que todas las normas políticas han de consensuarse mediante un diálogo en el que participen todos
los afectados en condiciones de simetría.

El propósito, pues, no es fundar nuevas estructuras político - administrativas, sino promover la

apertura de espacios para la participación, institucionalizar y generalizar los ya abiertos, proveer
un esquema de intervención ciudadana para el control del sistema, para su mejoramiento y mayor
democratización. Esto se refleja en la distinción que realiza Habermas en el concepto de lo político
entre la perspectiva normativa y la instrumental, entre el poder creado comunicativamente y el
aplicado administrativamente. De lo que sí se trata es entonces de plantear nuevas formas de
articulación entre ambos.

En el modelo democrático liberal, dice Habermas (1999, p., 244), la formación de la voluntad tiene,
exclusivamente, la función de legitimar el ejercicio del poder político. Los resultados electorales
constituyen una licencia para asumir el poder de gobernar, cuyo uso el parlamento habrá de justificar
adecuadamente ante la opinión pública. En un modelo republicano, la formación democrática
de la voluntad tiene una función mucho más fuerte y radical: la de constituir la sociedad como
una comunidad política y mantener vivo con cada elección el recuerdo de ese acto fundacional.
Pero con la teoría del discurso entra de nuevo en juego una idea distinta: los procedimientos y
presupuestos comunicativos de la formación democrática de la opinión y la voluntad funcionan como
importantísima esclusa para la racionalización discursiva de las decisiones de una administración
y un gobierno ligados al derecho y a la ley. El poder del que puede disponerse administrativamente
cambia su estado de agregación mientras permanece retroalimentativamente conectado con la
formación democrática de la opinión y la voluntad la cual no sólo controla a posteriori el ejercicio del
poder político, sino que también lo programa más o menos. Pero la opinión pública transformada,
en este caso, en poder comunicativo no puede mandar ella misma sino sólo orientar el uso del
poder administrativo encauzándolo hacia determinados temas (Habermas, 1999, p. 244)

Lo que plantea Habermas es, en definitiva, la exigencia ética de que el poder político sea legitimado
comunicativamente, a partir de la actuación de una opinión pública lo más inclusiva posible que
permita instalar en el espacio público - político las opiniones y reclamos de los diferentes actores
sociales, de manera tal que las decisiones administrativas que se tomen y los programas que se
ejecuten se alimenten de estos mensajes como fuente de racionalización y fundamentación.

El poder comunicativo y su articulación con lo político

Para indicar un camino que lleve a tal meta, Habermas cree necesario distinguir dos aspectos
de la formación política de la voluntad: (a) la institucionalizada, que lleva a resoluciones, y (b) el
entorno de los procesos informales de formación de opinión no institucionalizada, que no está bajo
la coacción de tener que llegar a resoluciones, y que consiste en discusiones sobre valores, temas
y aportaciones diversas que quedan flotando libremente. La esperanza de resultados racionales
descansa en el juego entre la formación política de la voluntad institucionalizada y las corrientes de
comunicación espontáneas. Ello requiere la potenciación de asociaciones libres, que canalicen la
discusión sobre temas y valores relevantes para toda la sociedad y que influyan en las decisiones
políticas de modo indirecto. (Cortina, 1993, p. 117)

En consecuencia, la idea de una democracia participativa es un ideal regulativo a partir del cual se
intenta moralizar las instituciones de la democracia representativa, reforzar y amplificar sus canales
de participación y promover la intervención ciudadana mediante la revalorización de su rol como
agente de transformación ética. En función de los aspectos señalados en el párrafo anterior se
distinguen claramente dos ámbitos o niveles de participación: uno claramente institucionalizado,
en el que la participación se restringe a la elección de los representantes entre los “expertos”
políticos que compiten por el poder y se hacen responsables de la defensa de los intereses de sus
representados; y otro, el de los procesos informales de opinión, a través de aquellas asociaciones
‘formadoras de opinión’, en las que cristaliza la publicidad presuntamente autónoma.

Estos dos ámbitos se articulan en la noción de autonomía política, a la que aludimos en trabajos
anteriores presentados en el curso, que Habermas ha recuperado de la tradición inaugurada por
Rousseau. Frente a la idea moderna de Estado que monopoliza la coerción física legitimada,
ejerciendo una concentración de poder capaz de someter a todos los demás poderes del mundo,
Rousseau transfiere la idea de soberanía a la voluntad del pueblo unido, que fusiona la idea
clásica de autodominio de los sujetos libres e iguales con el concepto moderno de autonomía. El
poder constituyente se basa en la práctica de la autodeterminación de los ciudadanos. A lo que el
liberalismo contrapone la concepción más realista de que en el Estado democrático de derecho el
poder estatal que procede del pueblo sólo se ejerce en las elecciones y referendos y mediantes los
órganos del poder legislativo, ejecutivo y judicial. (Habermas, 1999, p. 244 y 245)

Pero en el concepto discursivo de la democracia se configura la imagen de una sociedad

descentralizada que, mediante la emergencia del espacio público, ciertamente se trasmutó en una
plataforma diferenciada para la percepción, la identificación y deliberación de los problemas en
su conjunto. De esta forma, la soberanía popular surge de las interacciones entre la formación de
la voluntad común, institucionalizada con técnicas propias del Estado de derecho, y los espacios
públicos movilizados culturalmente, que por su parte hallan base en las asociaciones de una
sociedad civil alejada por igual del Estado como de la economía. (Habermas, 1999, p. 245). La
independencia de la sociedad civil, sin embargo, se basaría en su poder para afirmarse frente a los
poderes administrativos y económico, desplegándose no sólo en el segundo de los ámbitos arriba
mencionados, el de las fuentes de acción comunicativa, sino a lo largo de los variados espacios
públicos autónomos y de los procedimientos institucionalizados de formación democrática de la
opinión pública y de la voluntad común habilitados por el Estado de Derecho. (Habermas, 1999, p.
243)

En este sentido, Habermas (1999, p. 242) señala que la participación y la política deliberativa no
pueden depender sólo de una ciudadanía madura, racionalmente motivada para intervenir en los
espacios públicos, sino en la institucionalización de los procedimientos correspondientes. Para ello,
la participación debería orientarse en un doble sentido: por una lado, poner sobre la mesa temas
cuya relevancia afecta a la sociedad global, definir problemas y hacer contribuciones, introducir
cambios en los criterios de formación de la voluntad política y presionar sobre los parlamentos y
los gobiernos a favor de determinadas políticas, esto es, incidir en la política pública; y por otro,
mantener activas las estructuras asociativas y comunicativas existentes, generar contra-espacios
públicos y contra-instituciones, fijar nuevas identidades – ampliación de los derechos y reforma
institucional – modos expresivos, normativos y comunicativos de acción social que transforman la
cultura, creando sensibilidad y concientización frente a los problemas e intereses que en torno a los
cuáles se pretende incidir. (Habermas, 1998, p. 450 y 451)

Cómo termina influyendo esta participación en las decisiones del poder administrativo es una
cuestión que el propio Habermas expresamente aclara: en forma de asedio a una fortaleza, que no
se pretende conquistar, sino a la que únicamente se pretende persuadir de que tenga en cuenta las
razones que se aportan (Cortina, 1993, p. 118 y 119).

El objetivo de moralizar la democracia que obliga a un acercamiento o una aplicación indirecta del
principio ético - discursivo a los mecanismos políticos de deliberación y actuación pública, plantea
claramente un desafío estratégico: generar instituciones políticas construidas discursivamente y
formar, desde los ámbitos informales de participación, una opinión pública orientada por intereses
universalizables que presionen al poder político para que tenga en cuenta estos intereses a la hora
de decidir sobre cuestiones públicas.

En conclusión “...se trata de animar a los ciudadanos que tienen la posibilidad de entrar en los
discursos públicos a que favorezcan en ellos intereses generalizables, de modo que los políticos
acaben teniendo que tomarlos en cuenta a la hora de justificar sus políticas concretas.”(Cortina,
1990, p. 121)

La construcción del espacio público – político

La articulación que puede darse entre poder comunicativo y poder político requiere de la ampliación,
consolidación e institucionalización del espacio público – político.

Habermas (1998, p. 407 y 408) describe de la siguiente manera los obstáculos y condiciones
de posibilidad de este proceso: si el punto de referencia es el sistema de acción administrativo
o aparato estatal, el espacio público – político y el complejo parlamentario constituyen el input
mediante el cual el poder social de los intereses organizados penetra en el proceso de producción
legislación. Por su lado, el outputde la administración choca a su vez con la resistencia de los
sistemas sociales funcionales y de las grandes organizaciones que introducen y hacen valer su
poder en el proceso de implementación. Esta autonomización del poder social frente al proceso
democrático fomenta y promueve, a su vez las tendencias endógenas hacia una autonomización
del complejo de poder administrativo – ver política cientifizada y opinión pública. Así el moderno
administrativo que tendencialmente propende a autonomizarse forma bloque con un poder social,
eficaz tanto por el lado del input como por el lado del output de la circulación democrática del poder,
dando lugar a una contracirculación que se cruza, estorbándola, con la circulación de los procesos
democráticos de decisión regulados y controlados por el poder comunicativo.

Una lectura desde la teoría de sistemas lleva a considerar que entre el Estado y la sociedad existe una
zona gris de concertación, coordinación y negociación entre estos dos actores. La sociedad global
y descentrada se caracteriza por un sinnúmero de subsistemas diferenciados estamentalmente,
entre los cuales la política es un subsistema más. Entre estos subsistemas se dan interacciones de
acomodación, que permite su autorregulación. Las operaciones de integración social se darían en
este ámbito y no en el de la formación democrática de la opinión y la voluntad. Sin embargo, para
Habermas (1998, p. 425 y 426) este diagnóstico es erróneo ya que las tareas sociointegrativas han
de seguir siendo una prioridad en la agenda política y deben ser tratadas con igual dignidad que
las tareas de integración sistémicas (el mantenimiento del orden, la redistribución, la seguridad
social, la protección de las identidades, etc). Por otro lado, las formas de participación ciudadana
que pretenden articular con el poder político – administrativo tienen un contenido y un discurso
muy distinto al de los sistemas neocorporativistas de negociación ya que en aquella se despliegan
prácticas comunicativas basadas en normas, valores e intereses que no se restringen al control y
regulación sistémicos. El lenguaje sistémico desconoce lo que el lenguaje ordinario puede dar de
sí, justamente porque éste es multifuncional y no especializado. El lenguaje ordinario es el medio
de acción orientada al entendimiento a través del cual se reproduce el mundo de la vida. Es en esta
red de acciones comunicativas donde las relaciones interpersonales se coordinan y ordenan en
términos de legitimidad.

Es por ello que Habermas asigna un papel fundamental a la sociedad civil y la opinión pública en
la democratización de las instituciones políticas y la moralización de la democracia representativa.
Sociedad civil y opinión pública conforman un espacio público - político que operan como

... caja de resonancia para problemas que han de ser elaborados por el sistema político porque no
pueden ser resueltos en otra parte. En esta medida el espacio público - político es un sistema de
avisos con sensores no especializados, pero que despliegan su capacidad perceptiva a lo largo y
a lo ancho de toda la sociedad. Desde el punto de vista de la teoría de la democracia el espacio
público - político tiene que reforzar además la presión ejercida por los problemas, es decir, no
solamente percibir e identificar los problemas, sino también tematizarlos de forma convincente y de
modo influyente, proveerlos de contribuciones, comentarios e interpretaciones, y dramatizarlos de
suerte que puedan ser asumidos y elaborados por el complejo parlamentario.... (1998, p. 439 y 440)
Para Habermas la opinión pública es una estructura comunicativa que no se relaciona ni con
las funciones, ni con el contenido de la comunicación, sino con el espacio social de interacción
comunicativa entre actores que se expresan sobre asuntos y problemas de interés público. Esta
red para la comunicación de contenidos y tomas de posturas, esto es, de opiniones, se conforma
en diferentes contextos que invitan al diálogo, algunos más inclusivos que otros, ya sea que se trate
de una participación presencial o virtual. La misma es la que se encarga de instalar estos discursos
concernientes a cuestiones de interés general, en el marco de los espacios públicos más formales
y organizados.

Entre la representación y la participación

En coincidencia con estas ideas, de Sousa Santos (2009, p. 3), cuestiona al modelo de democracia
representativa por ser una democracia de baja intensidad que reduce la participación al voto, lo
que no garantiza las condiciones de igualdad política y no reconoce otras identidades más que
las individuales. Si bien puede ser utilizada para desarticular el poder de los de arriba no permite
fundar un nuevo pacto político. Por ello considera que hay que inventar y fundar nuevas formas de
democracia, que sin rehusar de los principios de la democracia liberal, integre sus principios con las
demandas ético – políticas de la emancipación.

Para este autor puede hacerse un uso contrahegemónico de la democracia representativa que
permita ampliar los espacios y criterios de participación y representación orientados a la acción
afirmativa y discriminación positiva. Esto supone encontrar criterios distintos de representación
política; ésta no puede ser sólo cuantitativa: la del voto. Las formas de representación cualitativa
son difíciles de organizar porque son nuevas, pero una posibilidad sería la inclusión, además de los
partidos políticos, de los movimientos sociales.

En el nuevo escenario de la representación cualitativa y la participación activa, deberían poder

articularse la identidad cultural con interculturalidad igualitaria; formas propias de organización
y movilización de base con la participación política en el marco de las instituciones todavía
dominantes; diferentes niveles y diferentes tipos de lucha por la autodeterminación local, regional,
nacional, política, cultural, económica, esto es, formas de autonomía (componente administrativo)
y autodeterminación (componente político y cultural).

La propuesta de de Sousa Santos da cuenta de los cambios que se vienen dando en las sociedad
capitalistas y en algunas regiones de Latinoamérica en las que las estrategias de resistencia y
de lucha se caracterizan por la incorporación de nuevos actores y nuevas formas de acción. “
…las resistencias apuntan a lo que podríamos llamar desmercantilización de la vida, es decir,
las cooperativas, las organizaciones económicas populares, las nuevas formas de servicios de
organizaciones comunitarias que están produciendo valores de uso y no valores de trueque. (de
Sousa Santos, 2009, p.3). En este contexto emerge un conjunto de discursos, de imaginarios, de
modalidades de organización y de prácticas de transformación en los que se evidencian signos
de recuperación de la sociedad civil, del pueblo, de lo comunitario, en definitiva la exigencia de un
nuevo trazado entre sistema y mundo de la vida. (Habermas, 2008, p. 385)

Un apunte a modo de conclusión:

La colonización del mundo de la vida ha supuesto la constricción de los espacios de participación y

la cooptación de formas sustantivas de participación a partir de la racionalidad del sistema. A la hora
de pensar la democracia participativa, se ha intentado mostrar las limitaciones impuestas por los
procesos de racionalización moderna para pensar las posibles rupturas en términos de legitimidad.
La democracia y la construcción de ciudadanía se vinculan de modo recíproco y circular con la
penetración del poder comunicativo en el acoplamiento con la esfera estatal, la institucionalización
de procedimientos deliberativos y el fortalecimiento y ampliación del espacio público – político.

En definitiva el proceso democrático se realiza en articulación sin coacciones entre los discursos
sistémicos de negociación, los discursos autocomprensivos de identidad y reconocimiento y los
discursos normativos referentes a la justicia y la igualdad, entre lo ético y lo político.

Referencias bibliográficas

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MEJIA QUINTANA, O (2006) “Cultura y valores democráticos en América Latina”. En: ORAISON,
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RUBIO CARRACEDO, J. (1990) Paradigmas de la política. Del Estado Justo al Estado Legítimo
(Platón, Marx, Rawls, Nozick). Barcelona, Anthropos.
 Los procesos participativos en el contexto de la actual sociedad

Ana María Pérez Rubio

CONICET
Centro de Estudios Sociales /Universidad Nacional del Nordeste

Resumen

El artículo reflexiona, desde una perspectiva teórica, acerca de los procesos de participación y
sus implicancias en la sociedad actual así como en la perspectiva de las personas. Si bien desde
diferentes enfoques se sostiene la relevancia de la participación para la construcción de sujetos
autónomos y la consolidación de una ciudadanía crítica, las consecuencias económicas y sociales
que sobrevienen a partir de la aplicación de las ideas neo-liberales y los cambios culturales del
capitalismo tardío dan cuenta de una variedad de modos, instancias y prácticas de participación
que no necesariamente derivan en los procesos que refieren a la autonomía de los sujetos y su
constitución en ciudadanos.

Así, y luego de pasar revista a los distintos significados que encierra el concepto y las versiones
que de ellos derivan se identifican los diferentes ámbitos que se configuran y las modalidades
que se asumen. La participación se encuentra históricamente asociada a conceptos tales como
democracia, ciudadanía y comunidad mientras que a nivel empírico se dirime en la tensión planteada
entre individual y colectivo, heteronomía y autonomía, aislamiento y solidaridad, abriendo el juego a
un amplio espectro de acciones y prácticas que varían en función de las particulares circunstancias
en las que se encuentran los actores, debido a la compleja articulación que se configura entre
sus pertenencias sociales –ya sea de clase, edad, etc.- y los contextos sociales en los cuales
les compete actuar: exclusión/inclusión; transformaciones socio-laborales; nuevas formas de
socialidad; individualización y pérdida del lazo social; demandas anti-sistema y de radicalización de
la democracia.

El propósito último es por lo tanto avanzar en la identificación del modo cómo se configura el campo
de la participación en la actual sociedad.

Introducción

Si bien el interés por el concepto de participación se inició en la década de los 40, a partir del último
período se produce un aumento de su visibilidad; esto en el marco de las políticas neo-liberales y
la crisis de representatividad de los partidos, la revalorización de las organizaciones de la sociedad
civil y un interés creciente por la democracia directa.

La noción de participación resulta altamente polisémica tanto desde el plano teórico en la plano
teórico como en el discurso de la vida cotidiana y en el plano de las prácticas se configura de
diferentes formas y tipo. Históricamente, ha estado asociada a los conceptos de democracia,
ciudadanía y comunidad mientras que a nivel empírico se dirime en la tensión planteada entre
lo individual y colectivo, la heteronomía y la autonomía, aislamiento y solidaridad. Se abre el
juego, así, a un amplio espectro de acciones y prácticas que varían en función de las particulares
circunstancias en las que se encuentran los actores, debido a la compleja articulación que se
configura entre sus pertenencias sociales –ya sea de clase, edad, etc.- y los contextos sociales
en los cuales les compete actuar. En el cuadro de estas reflexiones, el artículo se propone, luego
de intentar sistematizar las diferentes concepciones, identificar las distintas formas en las que se
patentiza la participación en la actual sociedad.

Algunas nociones en torno a la participación

La participación constituye en general un concepto auto-positivo, siendo con frecuencia identificado
con la práctica democrática. Desde esta perspectiva se suele confundir el medio –la participación
como método o estrategia- con un fin en sí mismo.

Para la psicología – en particular el interaccionismo simbólico - se considera la imposibilidad

constitutiva de ser individuo sin participación, esto es, no es posible no participar (Montero Maritza,
2006)1. En tal sentido, la participación es la experiencia social de vivir en el mundo desde el punto
de vista de la afiliación a las comunidades y la intervención activa en ellas. Siendo la participación
ineludible, el aprender está dado por la posibilidad de participar en el contexto social. Es a través
de ella que las personas constituyen comunidades de práctica en las que participan activamente
contribuyendo a configurar su propia identidad. En tal sentido, toda participación es social y el “yo”
emerge de la experiencia de tomar parte en la comunidad.

Supone, en consecuencia, una afectación del sujeto –constitución, expresión, producción, inclusión,
compromiso-, que deviene de fundamental importancia en el proceso de producción humana en
tanto potencial de construcción de sus propios espacios de vida, en relación a lo externo -:poder
hacer- pero también a lo interno - poder ser-. Se configura, en consecuencia, como un elemento
clave para la producción de subjetividades, la identificación y el posicionamiento de las personas,
Asimismo, la consideración del contexto en que la misma se verifica, entendiendo que todo proceso
de participación es el producto de un aprendizaje social que queda inscripto en el sujeto y puede
ser leído, entre muchas otras maneras, como una matriz de interacciones aprendidas. Esta matriz
es el resultado de una construcción histórico-social concreta y en consecuencia, la participación
no puede ser comprendida al margen del tiempo y el espacio también concreto en que se gestó
(características de la comunidad que participa, su historia, tipos de organizaciones que posee).

Pero, además, y en tanto forma de relación social, la participación debería también ser pensada en
términos políticos, porque siempre se encuentran en juego cuestiones de poder.

En la noción de participación, se encuentran incluidas las siguientes dimensiones o modalidades:

• Formar parte – se participa en tanto miembro de una comunidad, ámbito de socialización por
excelencia que contribuye a la configuración de la propia identidad y consolidad el sentimiento
de pertenencia hacia el propio grupo.
• Tomar parte – en este caso la participación está referida a la realización de acciones concretas
para el bien de la comunidad, las que, en general, son planificadas y pensadas por otros
• Tener parte – supone siempre, la conciencia acerca de la propia incidencia para que se den las
cosas, de los deberes y derechos, de las pérdidas y ganancias que están en juego.

Para Giovani Sartori, en cambio la idea de participación estaría vinculada con el tomar parte personal
y activamente a partir de la propia y libre decisión. No se trataría, en este caso, de “formar parte”
o “ser parte” pasiva u obligadamente, sino de un ponerse en movimiento por sí mismo y no como
respuesta a la convocatoria de otros (la participación equivale aquí a la noción de movilización)
(Sartori, 1997) 2

Otras perspectivas, en cambio, asignan relevancia a la participación a partir de una definición de

la realidad constituida desde la pobreza y que, en tal sentido, se vincula con las posibilidades de
inclusión social. Al interior de este planteo se pueden reconocer dos posturas diferenciadas: una,
asociada a los procesos de adaptación y construcción de capital social y otra, que considera la
participación como estrategia metodológica para el cambio. El primer enfoque -derivado de las
teorías funcionalistas- representa el discurso de los organismos internacionales en relación con
la descentralización y revalorización de la sociedad civil (Klisberg, 2002)3. El segundo, enfatiza –
desde una visión política- el compromiso con las posibilidades de “liberación de los oprimidos”, a
la vez que destaca el poder y el control de la comunidad sobre su ambiente. Hay que contabilizar
aquí el aporte de la IAP (Fals Borda, 1987)4, la educación popular (Freire, 1980)5 y la psicología de
la liberación (Martín Baró, 1998)6; Maritza Montero, 2006)7.

Finalmente, se deberían agregar algunas consideraciones en torno a la participación que se enmarcan

en la expansión global de la democracia liberal y su doble crisis: la de la participación debido al
aumento del abstencionismo y el de la representatividad de los actores políticos en la medida en
que los ciudadanos se sienten cada vez menos representados por ellos. Esto ha impulsado una
nueva consideración de las democracias locales y las posibilidades de variación al interior de los
Estados. Pero también una demanda creciente por avanzar hacia formas de democracia directa
que tiendan a su profundización o su radicalización.

La trayectoria de la participación

Si bien el concepto de participación (social) no resulta novedoso en los últimos años se ha establecido
un discurso al respecto que la considera y define desde diferentes perspectivas, pero que,
precisamente debido a esta renovada visibilidad, resultan numerosas las acciones y/o propuestas
que la incorporan como una estrategia valiosa a ser tenida en cuenta. Sin embargo, no siempre
se atiende a los diferentes significados en que se apoyan estas propuestas, ni la experiencia y
trayectoria que presentan los grupos destinatarios en relación con ella, operando en general como
si la participación funcionara en una suerte de vacío histórico8. En consecuencia, la intención en
este punto es realizar una breve reseña acerca de la trayectoria histórica de la participación para
arribar luego a caracterizar las formas y ámbitos que asume en la actual sociedad.

Si bien la idea de participación ciudadana nace en la Antigua Grecia asociada a la actuación de

las clases dominantes –la posibilidad misma de la participación en la polis estaba supeditada
precisamente a la existencia de una clase subordinada que se hiciera cargo del oikos- con
posterioridad tanto la noción como el interés hacia ella han estado asociados, mayoritariamente,
a los contextos de pobreza y subalternidad. Así, en el siglo XIX, las acciones colectivas se
constituyeron en modos de acción de grupos sindicales y políticos que procuraban lograr mejoras
en sus condiciones de vida y la modificación de las desigualdades socio-económicas dominantes.
Posteriormente, durante los años 20 y 30 del siglo XX el marxismo, los historicismos, el pensamiento
conservador e incluso los fascismos reflexionaron también, críticamente, sobre las características
de la sociedad europea y su tendencia hacia la no participación social. Pero, es a partir de los
años 40, cuando se instala la preocupación por los procesos de desarrollo, que la cuestión de la
participación adquiere un cariz novedoso, al ser impulsada por los organismos internacionales y
utilizada con fines exclusivamente técnicos. Durante ese período, los proyectos centrados en lo
político van a entrar en crisis, favoreciéndose aquellos que propician la participación social en la
toma de decisiones como una forma de empoderamiento.

Al mismo tiempo, el concepto fue empleado por tendencias teórico-ideológicas que consideraban
que el capitalismo propicia una sociedad individualista, competitiva y consumista, en la que la
democracia aparecía como más formal mientras se acentuaba la separación entre población y
política o movimiento sindical. Igualmente, por los años 50 y 60 la sociología –y la antropología-
norteamericana retomó estas ideas a partir de conceptos como “muchedumbre solitaria”, pérdida de
la identidad subjetiva y grupal, inautenticidad de la vida, aislamiento, alienación para caracterizar
situaciones que prevalecían en la sociedad capitalista. Y un poco más tarde, entre los años ´60 y
´70, la crítica a los socialismos reales hizo referencia también al control de la participación social y
cultural –o su exclusión en términos políticos- y su organización vertical y burocrática.

De este modo, la anulación de la participación autónoma de los grupos en ambos regímenes,

iba a derivar en la promoción de una suerte de activismo conjuntamente con todas las formas
de participación posibles, reconociendo, incluso, a la violencia como una forma más. A la vez,
las críticas a la negación del sujeto, característica de las principales corrientes -funcionalismo,
marxismo, estructuralismo y culturalismo- expresaban en el plano teórico el desarrollo creciente
de este cuestionamiento socio-política.

Durante ese mismo período, se desarrolla una corriente de pensamiento que reconoce a los procesos
de poder y micropoder -que se producen al interior de las instituciones- convierte a la participación
social -supuestamente autónoma- en un agente de reproducción del sistema dominante. Para los
autores que sustentan estas concepciones –institucionalistas, neo-weberianos y foucaultianos-,
las estructuras se reestructuran y reproducen en parte a través de los que las cuestionan pues
tienden a utilizar algunos de los mecanismos y procesos que critican para garantizar su propia
reproducción. Sin que esto implique desconocer que la participación social constituye, al mismo
tiempo, uno de los escasos procesos que puede oponerse a lo estructurante, a lo institucionalizado
y a la reproducción de la subalternidad.

Fueron estas perspectivas las que favorecieron durante los años 60 propuestas orientadas hacia
la auto-gestión de los diferentes grupos a través de proyectos y experiencias referidas al control
obrero, campesino o estudiantil, coincidiendo con el pensamiento de Fals Borda (op. cit) que ve
en la IAP y su metodología la estrategia privilegiada para la construcción de una democracia real;
convalidando –teórica y empirícamente- la importancia del sujeto y la necesidad de incluir al actor
en la consideración de la realidad entendida como proceso que se construye en la práctica. Se
recupera así, la capacidad de los sujetos y los micro-grupos y la potencialidad de la concientización
para la constitución de espacios de resistencia: sean estos de lucha o negociación.

Sin embargo, algunos autores ponen en cuestión esta suerte de participacionismo que los activistas
promueven –bajo la forma de asambleas- y que según la perspectiva de G. Sartori (op. cit.)- se
convertían en vanguardias atractivas para las masas inertes (en una suerte de elitismo leninista).
Alertando incluso contra la participación extrema, entendida como un exceso de auto-movimiento
que se relaciona con el extremismo -y el dogmatismo- que entorpece todo proceso democrático.

Se llega así a la década de los 70 y 80, caracterizada fundamentalmente por la valorización del
individuo y el reconocimiento de las diferencias; es la etapa de las vanguardias, las diferencias
culturales y las identidades sexuales que se asocian al surgimiento de distintos movimientos
sociales que pretenden reivindicar tales diferencias, mientras adquiere fuerza la noción de derechos
humanos y de multiculturalismo. La manifestación de sujetos y grupos son la expresión de modos de
vida específicos pero también de propuestas de cuestionamiento y/o transformación de la sociedad
dominante, ya sea en forma global o referida a aspectos puntuales.

Estos planteos han de contribuir, a partir de los años 90, a rescatar la noción de resistencia
que, aunque sin el tinte ideológico político de etapas anteriores, propone el surgimiento de
distintos movimientos sociales antisistema y acciones de protesta colectiva de carácter político y
reivindicativo. Sin embargo, tales movimientos coexistirían con una acentuación de los procesos de
individualización y el descompromiso, por parte de algunos sectores, con las cuestiones vinculadas
al bien común (la rebelión de las élites).

Los ámbitos de la participación social en la sociedad actual

Tanto desde la teoría como desde la práctica se reconoce la relevancia de la participación en el

cuadro de nuestras sociedades; relevancia y visibilidad que ha aumentado en los últimos años, y
que prevalece en el discurso de la mayoría de las instituciones, aunque adhieran a orientaciones
políticas, ideológicas y culturales diferente.

Al mismo tiempo, y desde la sociedad civil, se organiza una variedad de acciones colectivas que
responden a objetivos y motivaciones diversas. Algunas, asentadas en el reconocimiento de las
posibilidades transformativas de los sujetos y su condición de agente, con la pretensión de hacer
visible lo invisible -ya se trate de demandar por las desigualdades sociales, sexuales, culturales,
étnicos o en defensa de los derechos humanos y la protección del ambiente-. Otras, que reaccionan
bajo formas novedosas a las disfuncionalidades de las democracias representativas. E igualmente,
las que tienen como protagonistas a los sujetos que se reúnen buscando ámbitos de pertenencia
e identidad. A continuación, se detallan algunos de estos distintos modos en los que se verifica la
participación en nuestra sociedad.

A) Participación y redes de auto-ayuda

• La propuesta neo-liberal: auto-organización y participación comunitaria

Alrededor de los años 80 emerge una propuesta neo-liberal del desarrollo apoyada, fundamentalmente,
en la importancia que asume la idea de sociedad civil para hacerse cargo de algunas de las
funciones que habían sido abandonadas por el Estado como consecuencia de su achicamiento.
Sin embargo, los gobiernos orientados por una estrategia de contención del conflicto social y la
miseria, diseñan una batería de planes sociales – de asistencia alimentaria, de transferencia
de recursos financieros, de salud, de vivienda –con la pretensión de gestionar las necesidades
básicas insatisfechas y desarrollar al mismo tiempo una dinámica resocializadora (según destaca
M. Svampa9, haciendo referencia a Gonzalez Bombal).

Estas propuestas enfatizan la importancia de lo local y propician la participación en la auto-

organización comunitaria y la conformación de redes, las que se constituyen en una condición
necesaria de los sectores sociales subalternos para asegurar un mínimo de supervivencia. En
general, los temas que se someten a opinión y debate se vinculan con cuestiones locales y
coyunturales –distribución de planes sociales, priorización de los problemas de la comunidad- pero
quedan sin plantear aquellas cuestiones que permitirían incidir, en las decisiones que sí los afectan
y que han sido tomadas por otros actores y fuera del ámbito local. En resumen, la organización
de redes comunitarias sólo contribuye a compartir la pobreza, generando formas de ciudadanía
de baja intensidad al tiempo que favorece modelos más asistencialistas que inclusivos que sólo
alcanzan para la reproducción de las situaciones (Pérez, 2009)10.

En tales circunstancias, se debería comprender el rechazo de estos sectores a la participación

como una forma de reconocimiento de la existencia de estructuras de poder y su bien fundada
convicción acerca de la poca sensibilidad de las autoridades a su particular situación (Menéndez,
E. 2006)11.

• Las nuevas formas de la socialidad

La desintegración de la sociedad salarial y el surgimiento de nuevas formas de pobreza y precariedad,

se asientan en dos ejes fundamentales, el empobrecimiento material y la perdida y fragilización de
los lazos y redes sociales (Bauman, 2003)12. En este contexto, en el que el “mundo de la vida”
deviene imprevisible y la vivencia de la vulnerabilidad se configura como un elemento constitutivo
de los sujetos resulta imprescindible encontrar nuevos marcos de significación y nuevas formas de
relacionamiento que contribuyan a la configuración de espacios de reconocimiento, identificación
y participación. Las redes de auto-ayuda –social, laboral y de protección- operan en este sentido.
Pero también, aquellos contextos que configuran espacios participativos en los que predominan
los rituales, las identificaciones y las pertenencias, es decir, ámbitos a los que se incorporan en
virtud de alguna especificidad que, al mismo tiempo que los diferencia de los otros, establece la
posibilidad de una participación comunitaria.

Estas propuestas se compadecen no sólo con la realidad de las sociedades europeas en las que
predominan sentimientos de hastío y aburrimiento, sino también con las latinoamericanas, donde
el sentimiento de desesperanza y sufrimiento aparece como consecuencia de la pobreza y el
retroceso. La sensación de pérdida, fragmentación, confusión y desorientación que deriva de la
incapacidad de las instituciones sociales para proporcionar vínculos y obtener una identidad, sea
esta grupal o individual inciden en la conformación de estas nuevas formas de relacionamiento,
permitiendo establecer nuevas relaciones y nuevas solidaridades.

B) La profundización de la democracia: nuevas formas de militancia

• Los movimientos anti-sistema contra la globalización

Estos movimientos aparecen como el fundamento de una nueva etapa de las sociedades,
proponiendo alternativas a la ideología de la modernidad y abriendo espacios para la diversidad y el
multiculturalismo. Tales tendencias preconizan el reposicionamiento de la sociedad civil, asentada
en ideas de solidaridad y reciprocidad con propósitos claramente inclusivos, es decir, remite a
la unión de ciudadanos que trabajan en acciones voluntarias para encontrar soluciones a sus
problemas que no se asientan en los principios del mercado o los fines de lucro.

En este contexto se enmarcan las movilizaciones de Seattle, Bangkok, Praga, Montreal, Washington,
Davos, Génova organizadas en países del norte, contra reuniones de organizaciones internacionales
y sus agendas. En el hemisferio sur, hay que destacar la organización del Foro Social Mundial, en
Porto Alegre, propuesto como alternativa y orientado a lograr la recuperación de la ciudadanía
para las víctimas de la globalización dominante. Tales movimientos se asientan en una idea de
igualdad basada en políticas de redistribución de riquezas y en un principio de las diferencias que
derivan en políticas de reconocimiento y aceptación del otro.

Tales movimientos se caracterizan por una fuerte visibilidad a través de la conquista de los
espacios públicos, una estrecha comunicación en red (potenciada por la utilización de Internet) que
posibilita enlazar actuaciones locales en dinámicas globales y un claro convencimiento de que se
están construyendo alternativas de cambio posible. En este contexto se enmarcan, además, las
experiencias de la economía social y de presupuesto participativo que implementadas en distintas
ciudades latinoamericanas y europeas, aunque se reconoce la incidencia pionera de la experiencia
de Porto Alegre

• Acciones colectivas y movimientos sociales en Latinoamérica

Estos movimientos han aparecido, fundamentalmente, en modelos de sociedades excluyentes que,
bajo regímenes democráticos, optaron por la aplicación de las políticas de ajuste autonomizando
las acciones sociales que tienden a proliferar al margen de las estructuras sociales y los partidos
políticos (Ansaldi, 1995)13.

Se trata de formas de movilización o acción colectiva mediante las cuales los pobladores, por
fuera o a través de sus organizaciones, recurren a acciones de hecho –bloqueos de vías, mitines,
marchas, paros- con la intención de lograr soluciones, expresar solidaridad, denunciar, etc.; y que
requieren cierto nivel de conciencia entre los promotores y demandas o iniciativas más elaboradas.
Es la articulación entre dinámicas cotidianas comunitarias, procesos asociativos y expresiones
manifiestas de lucha lo que da identidad a estas acciones colectivas, al tiempo que se configuran
como nuevas formas insurreccionales –el Zapatismo en México, los movimientos indígenas de
resistencia, o el surgimiento de nuevos partidos políticos y gobiernos como es el caso de Brasil,
Bolivia y Ecuador (Bruckmann, M. y Dos Santos,Th.,s/f)14. Estos procesos latinoamericanos han
definido un conjunto de transformaciones sociales con fuertes raíces en los NMS anticipando la
formación de un complejo proyecto histórico aún en construcción y definiendo un nuevo marco
teórico y la propuesta de una nueva sociedad.

Sin embargo, no hay acuerdo en torno a la potencialidad de transformación que los mismos tienen,
en particular debido a una cierta tendencia hacia la desmovilización que se produce con el tiempo
bien porque son objeto de cooptación a través de políticas clientelares –ya sea por el Estado o
los diversos partidos políticos15, o por la ingerencia de organizaciones de la sociedad civil que,
a la vez que los apoyan, contribuyen a limitar su radicalidad. Además, porque algunas de tales
organizaciones han tenido un carácter civil y no buscaron un cambio radical ni generar estructuras
transformadoras16.

• El declive de la participación ciudadana y la contra-democracia

Lo que se ha dado en llamar la crisis de representatividad de los partidos políticos y el descreimiento

en las formas de la democracia representativa han generado un cierto retraimiento del ciudadano
común de la vida política puesta de manifiesto en una cierta re4sistencia a convalidar de este modo
la legitimación del poder. Como consecuencia de esto, los actos eleccionarios se basan más en
el rechazo de unos postulantes que en la opción genuina por otros, siendo, fundamentalmente,
expresión del descontento. Si bien esto puede derivar en inmovilismo y demisión no siempre lleva
a la configuración de una ciudadanía pasiva.

Rosanvallon (2007), en La Contre-démocracia17 destaca, al respecto, el surgimiento de nuevos

modos de expresión - a través de sondeos, manifestaciones, recursos ante la ley, presión en los
medios- que se realizan por fuera de los partidos y destinados, fundamentalmente, a ejercer control
y vigilancia de las desviaciones y que dan cuenta de las expectativas y decepciones de la sociedad
pero también de sus transformaciones. Esta contra-democracia –tal como la designa el autor- no
se opondría en sí misma a la democracia, sino que resultaría en una suerte de democracia no
institucionalizada, reactiva, que permite el ejercicio de los poderes indirectos diseminados en el
cuerpo social.

• El espacio público como lugar de participación

Las nuevas tendencias en relación con esta temática plantean la necesidad de entender el espacio
público como un lugar que permite congregarse, crear espacios de discusión, sociabilidad y
visibilidad con vistas a trabajar en la construcción de una sociedad más democrática. En este
sentido, en los últimos años, se han desarrollado distintas prácticas artísticas alternativas a los
canales propios del arte, que constituyen intentos de relacionarlo con estrategias participativas y
de intervención en el espacio público. De este modo, el arte resulta ser una actividad vinculada a la
comunidad y a su contexto específico que plantea la posibilidad de colaborar en la construcción de
alternativas colectivas para propiciar procesos de transformación. En efecto, ya desde los años 60
se han iniciado prácticas artísticas voluntariamente situadas en campos de trabajo híbridos donde
el compromiso, la responsabilidad en relación con el contexto social constituyen algunas de sus
principales características.

• Las redes virtuales y el uso de Internet

En los últimos años, el magnífico desarrollo que ha alcanzado la red y su capacidad de incorporación
a la vida humana ha supuesto la configuración de una nueva forma de vínculo social y expresión
política que organiza comunidades en las que todo es interacción libre, pura circulación y
encuentros puntuales. Desde el punto que interesa, en este artículo, la gran difusión que alcanza
obedecería tanto a la necesidad de tomar posición como a la convicción por parte de los usuarios
de su capacidad de incidencia en cuestiones que los involucran, sumándose así a la difusión
de informaciones, denuncias, calificaciones como expresión de la opinión pública y conciencia
manifiesta de las problemáticas que más preocupan al mundo de hoy ejerciendo, de este modo,
una suerte de vigilancia de los poderes del mundo (cfr. Rosanvallon, op. cit).
Conclusiones

En general, las reflexiones en torno a la participación tienen como centro de interés la posibilidad
de conquistar la ciudadanía plena para todos los pueblos. En las páginas anteriores y partiendo de
una concepción ampliada de la participación – que no la restringe a la acción colectiva y que asume
que los individuos, en tanto tales participan en la vida social en ámbitos y rituales que les confieren
identidad y pertenencia- se han identificado una diversidad de posibles ámbitos participativos.
Algunos de ellos, con capacidad para favorecer la construcción de sujetos autónomos y avanzar
hacia formas más genuinas de democracia. Otros, en cambio, tendientes a la reproducción del
sistema o sólo como recurso frente al aislamiento, la soledad o la dependencia.

En este último sentido, la sociedad contemporánea asiste a la proliferación de diferentes grupos –

algunos de auto-ayuda, otros religiosos- que marcan la fragmentación de las organizaciones macro-
sociales y colectivas, en otras menores, que reúnen a las personas a partir de lazos solidarios
sostenidos por una multiplicidad de intereses miniaturizados e hiper-especializados, respondiendo
a una tendencia de los sujetos cada vez más desindividualizante y más comunitaria (Maffesoli,
1993)18. Este nuevo ordenamiento social se configura a partir de la aparición de micro-grupos que
emergen en todos los campos –sexuales, religiosos, deportivos, musicales, sectarios-, al interior
de los cuales se desarrollan fuertes sentimientos de pertenencia, predominantemente regulados
por la lógica del sentido común y el pensamiento popular y , en este sentido, contrapuestos a la
racionalidad instrumental.

Al mismo tiempo, se ha consignado la diversificación de formas de expresión colectiva que inauguran

nuevos modos de militancia: en defensa de identidades en algunos casos, o definiendo nuevos
campos de historicidad –como señala Touraine- con la pretensión de contribuir a visibilizar conflictos
sociales inéditos, en particular los referidos al medio ambiente, las autonomías regionales, los
derechos humanos. Estos movimientos no se especifican por la defensa de sus miembros sino por
la presentación de los problemas y la coacción ante los poderes, buscando reformas institucionales
que amplíen los sistemas de participación en decisiones de interés colectivo.

Los países latinoamericanos también han dado cuenta de esta renovación, a través de acciones
que, si bien en muchos casos continúan expresando problemáticas que involucran conflictos de
clase -como en los viejos movimientos sindicales y de trabajadores-, lo hacen a través de nuevas
formas de expresión y fundamentalmente por fuera de los partidos tradicionales. Finalmente hay
que destacar el surgimiento de otras prácticas igualmente originales, como la organización de
comunidades virtuales o las expresiones de arte colectivo.

Pero, además, se presentan situaciones falsamente participativas, en las que los ciudadanos
sólo son convocados a la participación en instancias que sólo sirven para la convalidación de
decisiones, que han sido tomadas en otros lugares, o meramente emitir opiniones sobre cuestiones
coyunturales que no suponen la posibilidad de transformación de sus precarias condiciones de
vida. Para ello sería necesario qua la participación social se ejerciera subrayando el papel del actor
y la subjetividad, es decir, a través de su incorporación como sujeto activo.

Si esto fuera así, la participación podría aparecer, efectivamente, como un ejercicio en el que los
sujetos y los grupos puedan experimentar su propio poder y sus posibilidades de acción; pero,
fundamentalmente, como una estrategia para eliminar la exclusión y la subalternidad. Al favorecer
el cuestionamiento de lo dado –lo institucionalizado, la dominación, la manipulación y la cooptación-
habilita un ejercicio constante de democratización y ciudadanía y la transformación del propio sujeto
que no reduce su papel a la reproducción de la estructura sino a su producción y transformación.
Solo bajo estas condiciones, los procesos participativos posibilitarían la elaboración de proyectos
de autonomía. Sin embargo, continua en discusión en qué medida operan como espacios que
contribuyen a la construcción de formas genuinas de ciudadanía.
Para algunos, representan la afirmación de la subjetividad frente a la ciudadanía, en particular
porque consideran que su lucha no es política sino ante todo personal, social y cultural y se traducen
en formas organizativas distintas a las que precedieron las anteriores luchas por la ciudadanía.
Asimismo, porque estos movimientos son expresión de reivindicaciones individuales en los que no
necesariamente existe conciencia de la importancia de las conductas colectivas, o la idea de bien
común. Para M. Svampa (op. cit,) esto remitiría a la problemática de la sociedad actual arrastrada
por la falta de capacidad de reflexión personal y en la que nada ocupa el lugar de las ideas –y
como señala la autora- la falta de ideas implica la ausencia de ciudadanía. Con frecuencia, estas
protestas sociales discutirían las consecuencias de una realidad desfavorable, pero sin analizar
las causas, que son las que se deberían abordar para encontrar realmente las soluciones y los
conflictos sociales parecen atenuarse cuando aparece una supuesta .solución -mediante la entrega
de viviendas y/o planes sociales, negando la capacidad de la política como agente de transformación
de la sociedad.

Otras perspectivas en cambio, tienden a reconocer su carácter político debido a la radicalidad de su

demanda (Santos Souza, 2003)19 y lo que su realización implicaría en términos de modificación del
orden social, política, económico y cultural -eliminación del hambre, de la desigualdad económica,
racial, sexual, de la degradación del medio ambiente, las diferentes formas de dominación y
marginalidad o el reconocimiento del derecho a la propiedad de la tierra, el agua y los propios
recursos-. La identificación de estas nuevas formas de opresión, que amplían y superan las
relaciones de producción para alcanzar también el ámbito de la reproducción y la sociedad como
un todo habilitaría la posibilidad de una nueva articulación entre subjetividad y ciudadanía. Según
esto, las relaciones sociales de reproducción, como formas de inter-subjetividad resultan mucho
más concretas e inmediatas que aquellas de producción constituyéndose, desde lo cotidiano, en
el ámbito espacio temporal de la vivencia de los excesos de regulación y opresión concretas, pero
también como un espacio que permite problematizar la naturalización de lugares que incluyen
asignando un lugar de exclusión. (Retamozo, 2005: 139)20

Esta idea remite a los aportes de Castoriadis, C. (1988)21, la de una sociedad capaz de pensar en
sus propias instituciones, de reflexionar en el conocer y el actuar humano, basada en la capacidad
creadora del imaginario radical, como propia del colectivo anónimo y desde las significaciones
imaginarias que se concretizan en las instituciones. En consecuencia, la autonomía22 derivaría
de la capacidad de los sujetos para auto-organizarse, es decir, pensar por sí mismos y actuar
concertadamente en la vida cotidiana. Esta capacidad inherente al ser humano – el imaginario
radical - que existe y conlleva de forma simultánea el intento de conquistar la libertad y la igualdad
como creaciones humanas habilita la configuración de nuevos focos de autonomía y sentido y al
mismo tiempo la elaboración de un proyecto de sociedad autónoma.
 Ana Karine Pessoa Cavalcante Miranda Paes de Carvalho
E-mail: anakarinepcm@hotmail.com

MEDIAÇÃO COMUNITÁRIA: CAMINHO PARA A PRÁXIS CIDADÃ E

DEMOCRÁTICA?

Universidade Estadual do Ceará – UECE

Aluno do Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade - MAPPS
Fortaleza/Brasil
Português
Profundizando la democracia en la sociedad civil Ponencias académicas

RESUMO

Ante a sociedade de desigualdades econômicas e sociais da qual participam os indivíduos

atualmente, torna-se difícil definir de maneira precisa o que seria a democracia. De fato, como um
processo em construção, a democracia pressupõe a intensa participação de todos os cidadãos
para o fortalecimento dos princípios que a sustentam, os quais, sejam individuais ou sociais, devem
ter a dignidade humana como fundamento. Em virtude de complexidade das relações sociais e
individuais – decorrentes das desigualdades existentes, que geram exclusão social e acentuam
práticas discriminatórias -, das mudanças na estrutura familiar, e do pouco diálogo existente,
percebe-se a exacerbação dos conflitos e a escalada da violência. Nesse contexto apresenta-
se a mediação comunitária enquanto método consensual de solução de conflitos, estimulando a
participação do cidadão na solução das controvérsias. Assim, o presente estudo objetivou verificar
como a mediação comunitária pode contribuir para a construção do processo democrático. Dessa,
forma, procurou-se enfocar os aspectos do acesso à justiça, do fomento à inclusão social, passando
pelo regaste da dignidade humana, como forma de estímulo para o exercício da cidadania ativa.
Torna-se necessário potencializar a capacidade de participar, de forma real e direta, nos processos
comunitários, no processo de tomada de decisões e na implementação e/ou aplicação das políticas
que afetam a comunidade, com vista à igualdade de oportunidades entre os diferentes atores
sociais, o que repercutirá diretamente na melhoria da sua qualidade de vida, quer do ponto de vista
material, quer do ponto de vista da realização pessoal e coletiva. Concluiu-se, a partir da reflexão
realizada, que a implementação de um sistema de gestão participativa com o envolvimento ativo de
todos os cidadãos implica o desenvolvimento de um processo adequado e democrático, eficiente e
efetivo, capaz de tirar o maior proveito possível das mais-valias oferecidas pelas metodologias de
construção colaborativas de soluções.

Palavras-chaves: Mediação comunitária. Resolução de conflitos. Cidadania. Democracia.

1. Considerações iniciais

A sociedade brasileira de hoje vivencia cada vez mais o surgimento de novos conflitos, frutos de
transformações de ordem política, social, econômica e cultural, além de um enorme crescimento
populacional urbano, gerando um aumento no desemprego e, conseqüentemente, no nível de
violência.

Essas mudanças causam um aumento nos tipos e na quantidade de conflitos interpessoais,

especialmente nas camadas sociais menos favorecidas, que são privadas dos direitos fundamentais
garantidos pela Constituição Federal Brasileira, tais como os direitos à saúde, à educação, à
alimentação, à moradia e ao acesso à justiça. Há, na verdade uma exclusão social na qual alguns
vivem totalmente marginalizados.

A falta de diálogo e de compreensão entre as pessoas tem provocado o distanciamento entre

elas e o fortalecimento do pensamento individualista, onde há uma preocupação exclusivamente
com o seu próprio bem-estar. Qualquer desavença, por mais simples que seja, pode dar ensejo à
prática de um crime. Essa intolerância e falta de respeito ao outro também advém dessa ausência
de comunicação. É nesse contexto que nasce a mediação comunitária como meio de resolução de
conflitos.

A contribuição da mediação, enquanto meio democrático, participativo e inclusivo na resolução

de conflitos, para a cidadania e para a dignidade humana implica em relacionar as características de
sua prática (inclusão social, valorização do ser humano, empatia) e os seus efeitos (conscientização
dos direitos e deveres, prevenção à má administração dos conflitos, pacificação social).

Para tanto, objetivou-se com esse estudo elucidar como fomentar uma efetiva práxis cidadã e
democrática por meio da mediação comunitária, dando ênfase nos objetivos preconizados por esse
instituto, colaborando assim para divulgar e consolidar a cultura da mediação no Brasil.

2. Participação social: direito inerente à cidadania e fator fundamental no desenvolvimento

da democracia

A participação social integra o cotidiano de todos os cidadãos que, de uma maneira ou de

outra, sentem a necessidade de se associar com vista a alcançar objetivos que dificilmente seriam
atingidos caso fossem perseguidos individualmente e de maneira isolada.

Participação e cidadania são conceitos interligados e referem-se à apropriação pelos indivíduos

do direito de construção democrática do seu próprio destino. Aquela deve, portanto, ser vista como
uma das principais ferramentas de acesso à cidadania.

A democracia pressupõe intensa participação dos cidadãos no processo de sua construção. No

Brasil, com o advento da Constituição Cidadã de 1988, a qual privilegia os direitos fundamentais e
a dignidade humana, observa-se que a prática da cidadania não tem se concretizado devidos aos
problemas sócio-econômicos existentes nesta sociedade.

Nos ensinamentos do Professor Glauco Magalhães B. Filho,

Estado Democrático de Direito é aquele que se estrutura através de uma democracia

representativa, participativa e pluralista, bem como o que garante a realização prática dos
direitos fundamentais, inclusive dos direitos sociais, através de instrumentos apropriados
conferidos aos cidadãos, sempre tendo em vista a dignidade humana.1

Em sua plenitude, a cidadania só se consolida na presença de uma participação social entendida

enquanto ação coletiva e o seu exercício consciente, voluntário e conquistado. No entanto, a falta
de uma cultura de participação aliada a um crescente individualismo atuam, muitas vezes, como
obstáculos a uma participação efetiva na vida comunitária.

Se é certo que o conflito é inerente à condição humana, a sua carga positiva ou negativa não
depende simplesmente da sua existência, mas da capacidade ou incapacidade de geri-lo de uma
forma eficiente.

Para além do distanciamento do diálogo, a sociedade atual passou a vivenciar novos conflitos,
fruto das transformações sociais, econômicas e políticas. Os conflitos atingiram alto grau de
complexidade exigindo a efetiva compreensão da realidade social para a sua adequada resolução.

A mediação é um procedimento informal e não adversarial, no qual um terceiro imparcial,

1 MAGALHÃES FILHO, Glauco Barreira. Hermenêutica e Unidade Axiológica da Constituição. Belo Horizonte: Man-
damentos, 2002, p. 114.
chamado mediador, que não tem qualquer poder sobre as partes (não decide, nem sugere) facilita
a comunicação entre estas e ajuda-as a criar opções, de uma forma voluntária e informada, para
chegar a um acordo consensual e mutuamente satisfatório.

O mediador atua no sentido de ajudar as partes, estimular e facilitar a resolução do conflito, sem
indicar a solução, para que estas sejam capazes de, por si próprias, chegarem a um acordo que
proteja os seus reais interesses.

Para Habermas2, a democracia na comunicação traduz-se pela existência concreta de condições

de diálogo entre os agentes em interação, que lançam mão dos recursos do mundo da vida para
tematizar suas questões e produzir os consensos possíveis.

3. Mediação comunitária: caminho para a práxis cidadã e democrática

O aumento da violência urbana, em grande parte fruto de uma política econômica

de exclusão social, tem em muito contribuído para a violação de direitos humanos e
para o aumento da criminalidade em nossas cidades. Diante de uma população que
se sente desprotegida, o Estado (União, Estados e Municípios) tem que oferecer uma
resposta imediata, pois apesar das causas sociais, a criminalidade também tem seu
caráter patológico, e deve ser combatida em qualquer situação social, esta é uma
responsabilidade obrigatória do Estado para com a população.3

Após a leitura desse trecho de um artigo jornalístico, pode-se questionar qual o papel da mediação
diante da atual exclusão social vivenciada pelos indivíduos das diferentes camadas da sociedade.

Atualmente, diante das circunstâncias, a mediação não deve ser vislumbrada somente como
um método ou procedimento, mas sim como uma oportunidade de que as pessoas darem a si
próprias, com o intuito de resgatar a sua cidadania, auto-estima e respeito, como qualquer cidadão
participante de um processo democrático. Nas palavras de Sandra Mara Vale Moreira:

[...] por perseverar as relações sócio-afetivas, encarando o indivíduo como responsável

por suas próprias ações e, como tal, capaz de solucionar seus problemas, atuando como
sujeito de seu destino, desperta a mediação nos que a ela recorrem a consciência de
seu papel de ator social. Preservando o respeito à dignidade do homem, a mediação, por
sua natureza, resgata em seus clientes o sentimento de cidadania que neles se encontra
adormecido.4

Também afirma Maria do Carmo Moreira Conrado que, na mediação, as partes “... sentem-se
responsáveis por sua própria atuação no seio da comunidade e pela exigência de seus direitos”.5

Ora, a maior força para se alcançar a reinclusão social é por meio do diálogo. Diálogo, aliás,
não significa somente conversa. Significa se colocar no lugar do outro para compreender seu
ponto de vista; respeitar a opinião alheia; pôr em comum as experiências vividas, sejam boas ou
ruins; partilhar a informação disponível; tolerar longas discussões para se chegar a um consenso
satisfatório para todos.

Contudo, pode-se observar que a desigualdade, ou a percepção de desigualdades, conspira

2 HABERMAS, Jürgen. Teoria da ação comunicativa, 1981.
3 ROCHA, Arimá. Direitos humanos e segurança. Jornal Diário do Nordeste. Ceará, 22 maio. 2005. Caderno de
Cultura.
4 MOREIRA, Sandra Mara Vale. A mediação como instrumento de inclusão social, op. cit., 2003, p. 212.
5 CONRADO, Maria do Carmo Moreira. Mediação de conflitos, acesso à justiça e defensoria pública, op. cit., 2003,
p. 170.
contra a participação social. Juan E. Díaz Bordenave, ao falar sobre alguns princípios que regem
esta espécie de participação, relata que

É um erro esperar que a participação traga necessariamente a paz e a ausência de

conflitos. O que ela traz é uma maneira mais evoluída e civilizada de resolvê-los. A
participação tem inimigos externos e internos: em nossa sociedade classista e hierárquica
nem sempre se aceita o debate com “inferiores” na escala social ou de autoridade.
Dentro do próprio grupo haverá pessoas que, mesmo admitindo que todos são iguais,
consideram-se “mais iguais” que os demais.6

Dessa forma, a construção de uma visão de futuro decorre do repensar da humanidade à luz
da contemporaneidade, da busca de caminhos mais flexíveis, de uma redefinição de atitudes. Por
todas essas razões, a mediação aposta no protagonismo das partes, na importância do reencontro
entre elas, na possibilidade do diálogo e na conscientização de direitos e deveres para se alcançar
uma participação mais efetiva e atuante nas decisões sócio-político-econômicas de uma sociedade.

Consoante o entendimento das autoras Lília Sales e Sandra Moreira,

A efetividade da cidadania e a participação democrática do poder hão de ocorrer,

não só mediante a eleição livre dos representantes do povo, mas também através da
disponibilizarão dos meios e oportunidade para a participação popular.7

Nesse contexto, no âmbito comunitário, em especial, o procedimento de mediação de conflitos

promove uma maior responsabilidade e participação da comunidade na solução dos seus conflitos,
o que contribui favoravelmente para a preservação das relações, a satisfação dos interesses de
todas as partes e a economia de custos de tempo e dinheiro na solução do conflito. É dada maior
relevância à necessidade de tornar os cidadãos conscientes do seu poder para resolverem os seus
conflitos através do diálogo produtivo, construindo pontes que edificam relações cooperativas entre
os membros da comunidade, abrindo novos caminhos para uma positiva transformação sócio-
cultural.

A mediação comunitária realiza-se nos bairros de periferia, com o intuito de propiciar à comunidade
a conscientização de seus direitos e deveres, além da resolução e prevenção de conflitos em busca
da paz social. Essa mediação permite a criação de maiores laços entre os envolvidos, incentivando
a participação ativa dos membros daquela comunidade na vida social, ensinando-os a pensarem
coletivamente e não mais individualmente.

Constituição, Democracia, Poder Judiciário e desenvolvimento – estudos em homenagem a

José de Albuquerque Rocha. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008, p. 363.

A participação cidadã é um processo transformativo aberto em que se leva a cabo uma política
específica orientada à capacitação e ao “empowerment”8 da cidadania e ao impulso do seu papel
no fortalecimento do desenvolvimento comunitário.

Na mediação comunitária, os mediadores são geralmente membros da própria comunidade,

capacitados para realizar a mediação de conflitos e que voluntariamente decidiram dedicar parte
de seu tempo para o bem-estar de toda a comunidade. A mediação comunitária é gratuita, não
acarretando ônus nenhum aos mediados.

Os objetivos da mediação são desenvolver entre a população, valores, conhecimentos, crenças,

6 DÍAZ BORDENAVE, Juan E. O que é participação. 8. ed. São Paulo: Brasiliense, 1994, p. 80
7 Moreira, Sandra Mara Vale. Mediação e democracia: novo horizonte, outros caminhos para a práxis cidadã. In:
Sales, Lília Maia de Morais; LIMA, Martonio Mont`Alverne Barreto (Org.).
8 EMPOWERMENT: Estabelecimento de autonomia e responsabilidade às pessoas na tomada de decisões e ações.
atitudes e comportamentos que conduzem ao fortalecimento de uma cultura político- democrática
e de paz; enfatizar a relação entre os valores e as práticas democráticas e a convivência pacífica
e contribuir para um melhor entendimento de respeito e tolerância e para um tratamento adequado
daquelas controvérsias que, no âmbito da comunidade, perturbam a paz.

A mediação de conflitos comunitários torna-se uma forte aliada do Poder Judiciário, na medida em
que o auxilia no seu importante papel de solucionador de litígios, propiciando, inclusive, a resolução
de conflitos que nunca alcançariam as vias judiciais tradicionais por serem simples demais, ou até
mesmo pela falta de informação dos conflitantes.

Um dos benefícios da mediação comunitária é a prevenção da violência, uma vez que a solução
das controvérsias é obtida, de uma forma célere, pelas partes envolvidas e não imposta por um
terceiro que, na maioria das vezes, desconhece a realidade de vida dos mediados. Na mediação
não há perdedores, pois todos se sentem satisfeitos com a resolução encontrada para o problema.
Pode se dizer que a mediação comunitária oferece um caminho para a prática da cidadania
enquanto incentiva a participação ativa na busca conjunta pelas partes de uma solução para os
mais variados conflitos que surgem a partir das relações familiares, de vizinhança, comerciais, com
o meio-ambiente, com o consumidor e tantos outras.

A mediação nas comunidades traduz o exercício de cidadania e de democracia, pois permite

que os cidadãos, até então socialmente excluídos, resolvam por si mesmos seus conflitos com
o auxílio de um mediador. Assim, os indivíduos marginalizados (mediados) passam a se sentir
responsáveis por sua própria vida e incluídos socialmente, uma vez que, em uma democracia de
verdade, qualquer tipo de exclusão social é inaceitável.

A mediação de conflitos é um instrumento de prática da cidadania e da democracia no momento

em que facilita o acesso efetivo à justiça, além de esclarecer aos cidadãos quais são os deveres
e direitos assegurados constitucionalmente, permite aos envolvidos construir a solução rápida e
eficiente dos seus próprios conflitos, desenvolvendo o senso crítico, a cultura do diálogo e da
participação, com a conseqüente promoção da inclusão e da paz social.

Torna-se necessário potencializar a capacidade de participar, de forma real e direta, nos

processos comunitários, no processo de tomada de decisões e na implementação e/ou aplicação
das políticas que afetam a comunidade, com vista à igualdade de oportunidades entre os diferentes
atores sociais, o que repercutirá diretamente na melhoria da sua qualidade de vida, quer do ponto
de vista material, quer do ponto de vista da realização pessoal e coletiva.

Em suma, a implementação de um sistema de gestão participativa com o envolvimento ativo de

todos os cidadãos implica o desenvolvimento de um processo adequado e democrático, eficiente e
efetivo, capaz de tirar o maior proveito possível das mais-valias oferecidas pelas metodologias de
construção colaborativas de soluções.

4. Conclusão

No momento atual, em que a sociedade clama por mais justiça, precisa-se de instrumentos mais
eficazes de administração dos conflitos, que possam garantir a todos o direito a ter direitos, o direito
de decidir seus problemas por si mesmas, de forma cidadã. Uma das respostas está na prática
da mediação comunitária, em virtude de ela propiciar uma justiça mais humana, mais próxima da
realidade da comunidade, atuando como ferramenta para exercício de uma efetiva democracia.

A mediação comunitária de conflitos, portanto, representa um instrumento democrático de acesso

à justiça, pois, sendo realizada em bairros da periferia das grandes cidades, visa à inclusão social
dos indivíduos marginalizados; à efetivação do exercício da cidadania, por meio da prevenção e
solução de seus conflitos, da orientação e da conscientização de seus direitos e deveres.

O grande desafio de cada um de nós, cidadãos e Estado, é efetivar a cidadania dentro desse
contexto de profunda desigualdade sócio-econômica em que vivemos, através da criação de
oportunidades para a ativa participação das pessoas no processo de construção de soluções
adequadas para suas controvérsias, resgatando a sua auto-estima e despertando-as para o
potencial de que são possuidoras.

Referências

CONRADO, Maria do Carmo Moreira. Mediação de conflitos, acesso à justiça e defensoria pública,
op. cit., 2003, p. 170.

DÍAZ BORDENAVE, Juan E. O que é participação. 8. ed. São Paulo: Brasiliense, 1994, p. 80.
HABERMAS, Jürgen. Teoria da ação comunicativa, 1981.

MAGALHÃES FILHO, Glauco Barreira. Hermenêutica e Unidade Axiológica da Constituição. Belo

Horizonte: Mandamentos, 2002.

MOREIRA, Sandra Mara Vale. A mediação como instrumento de inclusão social, op. cit., 2003, p.
212.

SALES, Lília Maia de Morais. Justiça e Mediação de Conflitos. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.

____; Moreira, Sandra Mara Vale. Mediação e democracia: novo horizonte, outros caminhos para
a práxis cidadã. In: Sales, Lília Maia de Morais; LIMA, Martonio Mont`Alverne Barreto (Org.).
Constituição, Democracia, Poder Judiciário e desenvolvimento – Estudos em homenagem a José
de Albuquerque Rocha. Florianópolis: Conceito Editorial, 2008.
 Agenda política de meio ambiente no Brasil e espaços de participação e deliberação

Alexsandra Ramos Fantinel

Amanda S. Machado
José Henrique Roballo
Brasil

O presente trabalho associa os debates acerca do meio ambiente e a ampliação de processos

democráticos. A proposta é analisar os impactos políticos da Conferência de Copenhague de 2009
para a ampliação de espaços de participação e deliberação entre entidades da sociedade civil e
o Estado brasileiro na implementação de agendas políticas voltadas para a questão ambiental.
O tema referencia-se a Ciência e a Sociologia Políticas a partir das abordagens participativa e
deliberativa da democracia. Estes enfocando os espaços de participação, discussão e processos
de tomada decisão que envolvem diferentes atores em torno de temáticas relevantes à sociedade e
os primeiros dedicando-se a repercussão social, cultural e institucional das mudanças ocorridas no
meio ambiente. Além da importância global que essas questões têm tomado para os diversos atores
nacionais e internacionais, justifica-se essa proposta de trabalho devido aos escassos estudos
que enfoquem a relação entre meio ambiente e espaços participativos e deliberativos vivenciados
em nosso desenho democrático. A pesquisa é de caráter qualitativo, sustentando-se na análise
dos documentos resultantes da Conferência de Copenhague e do Ministério do Meio Ambiente
Brasileiro. Desta forma, busca-se identificar o posicionamento do Brasil no referido evento, frente
às pautas trabalhadas e as ações originadas da Conferência de Copenhague. Alguns resultados
preliminares demonstram intensa mobilização tanto em âmbito internacional, quanto nacional de
diferentes atores, estatais, ONGs e movimentos sociais, vinculados a questões ambientais. Assim,
há um estímulo às ações no Brasil, tais como visibilidade e políticas públicas cujo principal foco é
minimizar os impactos ambientais decorrentes do modelo de desenvolvimento econômico. Este
último persistindo como um entrave a efetividade de tais políticas e um promotor de deliberações
que autorizam práticas agressivas ao meio ambiente, conformando um cenário heterogêneo quando
a problemática de debate e de disputa é o meio ambiente.

Palavras-chave: Conferência de Copenhague, meio ambiente e democracias participativa e

deliberativa.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho dedica-se ao desenvolvimento de uma visão geral acerca do meio ambiente,
pela ótica do modelo de democracia deliberativo delineado por Habermas. Este modelo manifesta-
se nos processos de discussões acerca do meio ambiente por meio das conferências internacionais
entre Estados signatários da Carta Nações Unidas. Dois são os enfoques a serem comentados ao
longo do artigo: um deles refere-se ao posicionamento do Brasil na Conferência de Copenhague,
também denominada COP-15; e o outro, aos impactos dos eventos co-relacionados ao meio
ambiente nas iniciativas que originaram as políticas públicas pro-meio ambiente no Brasil.

Os dilemas acerca do tema em questão constituem-se como um objeto político, uma vez
que problematizam o modelo de sociedade, economia e política vivenciado, com mais vicissitude,
a partir da segunda metade do século XX. Por tratar-se de temáticas afeitas ao debate político,
verifica-se a inserção de atores estatais e não estatais com capacidade de influência no processo
decisório de acordos, diretrizes e metas.

Em um primeiro momento serão discutidos os embates surgidos sobre o meio ambiente, a partir
das raízes históricas e econômicas do atual entendimento do tema, tendo como marco a Revolução
Industrial. Posteriormente, será abordada a implementação da idéia de deliberação a qual deve
ser considerada como forma de estabelecimento de diálogos e consensos entre os atores sociais
presentes nos espaços públicos de discussão. Por fim, busca-se uma explanação acerca dos
reflexos desse assunto, discutido no seio das conferências de âmbito internacional, no desenho
das políticas públicas aplicadas ao caso brasileiro.

1. Meio ambiente: da crise ao apogeu

A natureza sempre propiciou ao homem uma fonte inesgotável de recursos, e para tanto,
aquele iniciou o processo exploratório de uma forma primitiva, tendo como base a caça e pesca,
tidos como meio de sobrevivência, na época. O entendimento inicial sobre o meio ambiente era de
que tratava-se de um conjunto de elementos, sendo que, somente no século XX, foi incorporado
como um valor individual, dada sua importância. Neste sentido, devido a diversos fatores de ordem
social, cultural e econômica, foi que se sentiu a necessidade da implementação de medidas nas
quais prevalecesse a proteção ao meio ambiente, já que estar-se-ia, anos mais tarde, diante de uma
“crise ambiental”. Neste sentido, tal tema passou a ser considerado como um conjunto de elementos
interligados e de causação recíproca entre eles, inciando seu processo de desenvolvimento através
dos direitos internos dos países4.

Conforme o geógrafo Jean Brunhes, essa degradação deve-se ao fato de que estamos diante
de uma “economia de rapina ou economia destruidora”, posto que há enormes impactos ambientais
causados pela exploração de seus recursos. Isso faz com que as conseqüências sejam irreparáveis
ao meio ambiente fruto da atividade humana. Cita-se a poluição, tanto orgânica como inorgânica,
as quais têm sido responsáveis pela geração de problemas como: efeito estufa, camada de ozônio
e chuvas ácidas.

Tendo em vista a crescente deterioração dos ecossistemas, surgiu em resposta a esses fatos
o movimento ambientalista, o qual teve seu berço na Inglaterra. Este país, sede da Revolução
Industrial5, preocupou-se com a recente crise que enfrentara a comunidade internacional norteado
pelo rápido progresso industrial e tecnológico. O movimento ambientalista contemplou vários
elementos que inseridos em um contexto que fomentaram seu desenvolvimento no pensamento
e em ações pró-ambiente tendo em vista as péssimas condições de vida existentes na Inglaterra
devido ao progresso industrial imoderado.

Além disso, contou com o apoio dos EUA, ainda no século XIX, e foi possível criar, em 1872,
o Parque Nacional Yellowstone. Em 1960 ocorrera a chamada Revolução Ambiental, ensejando
uma mudança de valores na sociedade, bem como na economia, movimento este denominado
socioambientalismo. Somam-se a isto o fato de que este incorpora-se a um vies nacional e
concatenua uma nova ética nas relações internacionais, implementando três importantes princípios:
desenvolvimento sustentável; cidadania, equidade, participação e autonomia e não-violência. No
mesmo contexto, surgem as ONGs (organizações não governamentais), as quais são instituições
voluntárias, e seu principal objetivo é a preservação da natureza, travando uma guerra constante
contra a destruição. Constata-se que os resultados desses movimentos, calcados pelos princípios
sociais, traziam reflexo ao mundo, sendo que as Nações Unidas seria o único órgão capaz de
mobilizar os Estados, os quais estavam sofrendo constantemente com as degradações provocadas
pelas atividades desideradas do ser humano.

Observam-se, altos índices de deteriorização ambiental, principalmente, na sociedade

capitalista. Neste sentido, FOLADORI refere acerca dessa problemática de cunho mercantilista,
mais propícia aos países desenvolvidos, entende o autor que:

As relações sociais capitalistas geram tendências de comportamento com o meio ambiente

que lhes são particulares. Um olhar superficial pode não ver esta especificidade devido
ao resultado geral da poluição e depredação abranger todas as sociedades humanas,
 independentemente de sua especificidade histórica. Mas diferem tanto na causa quanto
na forma, amplitude e ritmo com que se apresentam. (FOLADORI, 2008)

Impulsionados pelo sentimento de mudança, principalmente no tocante aos impactos provocados

sobre o meio ambiente, é que em 1972, na Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente,
sediada em Estocolmo, foi alçado o passo inicial para ações no sentido do desenvolvimento do meio
ambiente, agregando, dessa maneira, valores democráticos. Esta Conferência serviu como fórum
de discussões sobre o futuro da humanidade, pois estima-se que trata-se de um marco da históra
das Nações Unidas e da agenda políca mundial. Já em 1987 é elaborado pelo Programa das Nações
Unidas para o Meio Ambiente o Relatório Nosso futuro comum, o qual trouxe a tona assuntos que
foram materializados alguns anos mais tarde na ECO-92 ou Cúpula da terra, que contemplava dentre
os temas a ratificação da Convenção internacional sobre mudanças climáticas. Neste caso, os
países seriam responsáveis pela adoção de agendas locais, com o fulcro de ampliar a participação
popular na tomada de decisões no que tange ao tema meio ambiente. Diante da preocupação,
fundada na preservação ambiental, estabeleceram-se algumas convenções e declarações de
suma importância tanto no cenário nacional como internacional. Dentre os documentos criados
pela Organização das Nações Unidas está a Convenção-quadro sobre Mudanças Climáticas que
estabelece um comprometimentos dos Estados para com as problemáticas que dizem respeito
ao meio ambiente, principalmente, reconhecendo como legítimos os princípios da cooperação
internacional, participação e responsabilidade comum mas diferenciada.

Ademais, devido a grande repercussão do assunto em âmbito internacional, discutiu-se a

questão em um quadro cujo tema principal tratava-se das causas e consequências do efeito estufa
estudado pelo Painel Intergovernamental sobre mudanças climáticas IPCC, vinculado à ONU, o
qual foi assinado por cerca de 175 (cento e setenta e cinco) países signatários. Um dos objetivos
vinculava-se a redução de emissão de gases prejudiciais ao meio ambiente, e em demasia, aos
seres humanos, os chamados gases de efeito estufa.

Em 1997, com o objetivo de estabelecer compromissos e metas aos países desenvolvidos de

diminuírem 5% do gás carbônico, metano e cloro flúor carboreto, até 2012, foi elaborado e assinado
por diversos países o documento denominado Protocolo de Quioto6, o qual atribuiu a classificação
aos países de desenvolvidos (mais ricos) e em desenvolvimento (mais pobres). Alguns anos mais
tarde, em 2008, com o objetivo de reforcar os compromissos firmados pelo Protocolo do Quioto, foi
realizada, em Bon, na Alemanha, a Conferência sobre Mundanças Climáticas no âmbito da ONU.

Já em 2009, foi estabelecido um forum direcionado a deliberação de assuntos específicos

com foco nas mudanças climáticas. A Conferência de Copenhague (COP-15), teve como um dos
principais objetivos a discussão de metas de redução de gases do efeito estufa, inclusive tendo
como pano de fundo a mobilização dos líderes dos países integrantes do Basic (Brasil, África
do Sul, Índia e China), dos Estados Unidos e União Européia. Segundo relatórios de avaliação
do clima elaborados pelos orgaos especializados da ONU, acredita-se que se este aumento de
temperatura for limitado entre 2.0-2.4ºC, as emissões globais deverão chegar ao seu ápice no
máximo até 2015. Neste sentido, no que tange as negociações e diãlogos estabelecidos durante
esta Conferência, que culminou na aprovação do “Acordo de Copenhague”, é importante salientar
o modelo de democracia utilizado. Por isso, serão apresentadas considerações sobre o modelo
Habermasiano como foco de análise do contexto das reuniões acima mencionadas.

2) Democracia deliberativa Habermasiana

Jürgen Habermas, ao propor a teorização de um modelo deliberativo da democracia, preocupa-

se em clarificar a necessidade da manutenção dos espaços de intercâmbio de comunicação e busca
de consenso entre os diversos atores participantes da esfera pública. Esse modelo preconizado por
Habermas necessita de que as relações sociais estejam estabelecidas a partir do contato travado
entre os diversos atores constituintes da sociedade por meio da comunicação social (democracia
do cotidiano), como veículo de transmissão das idéias e o espaço de criação de consensos a partir
da prática argumentativa.

Sendo visto como o pensador da guinada lingüística feita pela filosofia, Habermas sugere
que a prática argumentativa é a opção mais viável para a produção de entendimentos. Para ele,
a comunicação entre os diversos atores vai se constituir como o grande ponto de encontro e
separação das esferas privadas e públicas da sociedade. As práticas discursivas vão ser os canais
de transmissão dos argumentos, sendo esses os meios de se constituir os consensos na primeira
fase da teoria da esfera pública de Habermas.

A idéia de uma esfera pública formada a partir da interação proporcionada pelas práticas
comunicativas está vinculada diretamente ao surgimento e consolidação dos Estados-nacionais.
Conforme Leonardo Avritzer e Sérgio Costa (2004), a formação de uma nação unificada, com a idéia
de um território e um povo compondo essa estrutura apresenta a capacidade de organização do
Estado e de seus espaços de decisão7. Ante a isso, a burguesia, como única classe representante
de um poder que não depende dos processos de decisão do Estado, vê a necessidade de construir
um espaço de discussões, em que a temática deve estar calcada nas questões de sua classe como
um debate público e com a capacidade de, mesmo não fazendo parte do núcleo duro de decisões
políticas, estar informada do que o governo estava fazendo efetivamente.

Nesses espaços de discussão, denominados por Habermas de esfera pública, a idéia transmitida
é da horizontalidade do debate entre seus integrantes. Todos podem e efetivamente devem
participar das discussões, devendo ser ouvidos e respeitados por todos que partilham desses
mesmos espaços. Esses locais de encontro denominados pelo autor eram os cafés e pubs, pontos
freqüentados pela burguesia.

A consolidação desses espaços como pontos de encontro e debates da classe burguesa,

faz florescer as idéias da emancipação do poder de Estado absoluto vivenciado durante os
séculos XVII e XVIII. Vão ser nessas esferas públicas que serão gerados os focos dos processos
revolucionários condutores do fim da política nos moldes do Antigo Regime europeu, bem como
a prática da formação de consensos e de mecanismos de prestação de contas a partir das ações
comunicativas dos atores envolvidos8.

A pressão sobre os Estados é feita pela burguesia forçando os diversos processos revolucionários,
em que esta classe se sobrepõe aos detentores do poder. A noção da esfera pública pode, então,
ser prolongada para o governo, demonstrando que a tomada de poder por parte da classe burguesa
poderia trazer a horizontalidade dos debates. A modernização decorrente desse processo demonstra
a sobreposição da diferenciação entre as esferas públicas e privadas e a influência desses dois
espaços na consolidação das práticas cotidianas da democracia.

A partir das esferas públicas verifica-se o surgimento da sociedade civil como um ator
participativo no processo da produção de consensos, mas não necessariamente com essa mesma
capacidade de influenciar no processo de tomada de decisões. Apesar da horizontalidade dos
debates construídos nos espaços ocupados pela sociedade civil, a primeira fase de análise da
esfera pública de Jürgen Habermas não permite visualizar a capacidade de influência dessas
deliberações no processo de decisão. Para esse autor, não se constitui em uma necessidade muito
importante que a sociedade civil ocupe-se com práticas que são necessariamente do governo. Isso
demonstra que as deliberações efetuadas na esfera pública pouco vão conseguir influenciar na
consolidação do seu fim mais importante que seria a construção desses consensos e estes com a
capacidade máxima de influir no centro do processo decisório.

A noção de uma democracia deliberativa vai se consolidar efetivamente a partir das críticas
sofridas pelo autor a sua noção de esfera pública. Habermas, a partir da reedição de 1990 do livro
Mudança Estrutural na Esfera Pública, conforme aponta Avritzer (2004), demonstra que o espaço
público continua sendo o local em que se constitui a opinião e as vontades públicas coletivas, bem
como se caracteriza por ser um espaço de mediação entre a sociedade civil e o Estado. No entanto,
o posicionamento deve ser revisto a partir do desenvolvimento da sociologia da comunicação, que
rompeu com a linearidade do caminho estabelecido entre cidadãos privatistas e participativos da
esfera pública; trouxe rupturas também com a lógica das ações comunicativas geradas no mundo
da vida e sua passagem imediata para a constituição das disputas do poder no mundo da política; a
mudança verificada na noção da esfera pública como o ponto de chegada dos consensos gerados
no mundo da vida e dos meios de comunicação para a produção das lealdades e posicionamentos
políticos.

A partir dessa revisão que Habermas (1992) reavalia o posicionamento da influência política
em contextos democráticos. Os procedimentos legais e políticos institucionalizados permitem
novas considerações, pelas instâncias decisórias, das opiniões formadas a partir dos consensos
e deliberações. A sociedade civil passa a desempenhar um papel importante a partir dessa nova
visão sobre a prática da ação coletiva e suas influências na esfera pública e na deliberação, pois vai
ser com o desenvolvimento desse novo papel que a sociedade civil terá a capacidade de:

“[...] apresentar novas contribuições para a solução de problemas, de oferecer novas

informações e de corroborar os bons motivos, denunciando os maus, de forma a introduzir
um impulso nos ânimos capaz de alterar os parâmetros constitucionais da formação da
vontade política e de pressionar os parlamentos, os judiciários e os governos em favor
de determinadas políticas” (Habermas, 1992, p. 448).

Entretanto, Habermas ainda entende que a sociedade civil deve ser limitada a sua capacidade.
A primeira limitação a ser estabelecida está na sua burocratização. A sociedade civil não deve
ser burocratizada ou ritualizada, engessando os seus processos de deliberação e gerações de
consensos. Além disso, seu posicionamento deve ser de não ocupação do poder. Os atores que
compõem a sociedade civil não devem ocupar o poder administrativo. Sua capacidade de influência
deve estar adstrita a formar consensos e transmiti-los através das institucionalidades construídas
pelo Estado. Esse mecanismo desenvolvido pela análise da esfera pública e da democracia
deliberativa pode ser problematizado, uma vez que descaracteriza a participação de um ator
relevante no cenário social e desestrutura a noção do consenso. Cabe ainda ressaltar que os
pontos debatidos e acordados podem ser os motores da formação de políticas públicas de Estado,
as quais ficam enfraquecidas quando da ausência da sociedade civil em sua construção.

Tendo em vista os espaços de deliberação constituídos em âmbito internacional, a geração de

consensos e os acordos firmados, passamos a analisar como esse processo transformou-se em
políticas públicas no contexto nacional no Brasil.

3) As Políticas Públicas de Meio Ambiente no Brasil

Seguindo a tendência dos países que firmaram o protocolo de Quioto, no Brasil identificam-
se iniciativas de redução dos gases geradores do efeito estufa, principalmente alternativas
aos processos de geração de energia poluentes e queimadas decorrentes do desmatamento,
acompanhada de incentivos ao desenvolvimento de tecnologias de desenvolvimento limpo,
entre outras áreas poluentes, como os transportes públicos, indústrias e etc. Compartilha desse
diagnóstico Biato (2005, p.14)

Todos os governos, em maior ou menor grau, vêm procurando ajustar suas políticas
internas de modo a promover eficiência energética, práticas sustentáveis de manejo
florestal, formas novas e renováveis de energia, tecnologias ambientalmente seguras,
 e até a redução de incentivos fiscais, isenções tributárias e tarifarias e subsídios para
todos os setores emissores de gases de efeito estufa. Os controles sobre emissões de
veículos estão cada vez mais exigentes; há mais ênfase no uso de transporte público; há
maior utilização das energias solar e eólica; há mais controle sobre as florestas e assim
por diante.

As iniciativas em favor da preservação do meio ambiente não são recentes na história do Brasil.
A mesma autora identifica durante o século XVIII o primeiro registro, a Carta Régia de 13 de março
de 1797, que defendia “a necessidade de tomar todas as precauções para a conservação das
matas, da fauna e das águas” e a criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro em 1808, com o
propósito de “preservar espécies e estimular estudos científicos” (BIATO, 2005, p. 14). Em 1850,
a Lei n° 601, tornou-se responsabilidade dos delegados de polícia a proteção e o processo judicial
a quem causasse danos ao ambiente. Em 1930, torna-se dever federal a regulamentação sobre
o uso do território e de seus recursos naturais, em contraposição aos desmandos regionais. Nos
anos de 1960, órgãos da administração pública são criados para “arbitrar sobre águas, energia
elétrica, florestas, pesca, minérios, parques nacionais”. A década de 1970, sob governo militar e a
sua orientação desenvolvimentista, utilizaram-se intensamente da exploração de recursos naturais.
Neste mesmo período, é criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) e setores sociais
começam a manifestar preocupação com questões ambientais e reivindicar instituições para o
cumprimento de compromissos internacionais do governo brasileiro em Estocolmo.

A década de 1980 é marcada pela criação da Política Nacional do Meio Ambiente, do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA). Instituíram-se, ainda, instrumentos importantes como o controle
da poluição, o zoneamento ambiental e a avaliação de impactos ambientais. Nesse contexto,
ao fim dos anos de 1980, período de redemocratização, ganham força projetos financiados por
organismos internacionais. Também essa época é marcada pela novidade da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, a qual traz no seu capítulo VI9, respaldo legal para as leis
posteriores, influenciada pela concepção do meio ambiente como “próprio suporte da vida” e não
apenas fonte de recursos naturais (BIATO, 2005, p.15). Ainda, “Reconheceu- se o direito de todos a
um meio ambiente saudável, e o Estado deixou de ser o único responsável pela regulação pública
da matéria: ganharam voz os empresários, os movimentos sociais e as associações de cidadãos.”
(BIATO, 2005, p.15). No âmbito da legislação, nos anos 1990, são aprovadas a Lei de Recursos
Hídricos (1997), a Lei de Crimes Ambientais (1998) e, em 2000, a lei que criou o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação da Natureza.

Toda esta trajetória é permeada pela supremacia dos interesses econômicos de alguns segmentos
e do próprio Estado em detrimento da preservação do meio ambiente (TAUTZ, 2009), ainda que nos
últimos 30 anos o discurso oficial seja de concervacionismo e tenha se observado um tratamento
mais integrado e institucionalizado ao tema em questão. Tais dilemas acompanham as Políticas
Públicas de Meio Ambiente mesmo depois do Protocolo de Quioto. Porém, destacam-se algumas
iniciativas como a formação da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, em 7 de
julho de 1999, coordenada pelo Ministério de Ciência e Tecnologia e responsável pela aprovação
de projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto.

Outra iniciativa é o Comitê Interministerial sobre a Mudança do Clima (CIM), instituído pelo decreto
presidencial N°6.263, em 21 de novembro de 2007, com a atribuição de orientar e elaborar o Plano
Nacional de Mudanças Climáticas. Esse último juntamente com o Fundo Nacional, comunicados,
relatórios, incentivos fiscais, tributários e de crédito a projetos e ações que impactem positivamente
na Mudança Climática integram a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), lei N° 12.187,
de 29 de dezembro de 200910. Destacam-se as diretrizes da PNMC (Artigo 5°)11 referentes ao
investimento em produção científica e técnica para o controle e redução de interferências antrópicas
sobre o sistema climático, o desenvolvimento sustentável, a ação integrada da união, estados e
municípios, a iniciativa pública e privada desde os paradigmas e acordos concensuados e firmados
em âmbito internacional de deliberação.

Ademais, importante citar iniciativas brasileiras implementadas pro-meio ambiente, direcionadas

a programas com o propósito de cumprimento das metas estipuladas nos Acordos e Protocolos
internacionais, como os mecanismos de desenvolvimento limpo. Dentre estas medidas enquadram-
se: o programa da substituição da gasolina por álcool (PROÁLCOOL); criação do CONPET e
do PROCEL, os quais tem são apoiado pelo Governo Federal, o PROCLIMA, coordenado pela
CESTEB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo). Pode ser citada também a experiência
brasileira em educação, capacitação e sensibilização da população para a problemática do clima.
Existem ações e medidas públicas e particulares que contribuem para reduzir a emissão de gases,
como por exemplo: não atear fogo em papéis velhos, em restos de folhas e galhos, diminuir a saída
de casa com carro, separar o lixo diariamente, etc12.

O reflorestamento poderá ser empregado como técnica de seqüestro do gás carbônico, sendo
tais mecanismos favoráveis aos paises desenvolvidos que investem naqueles em desenvolvimento
para a implementação de ações e programas como estes, sendo chamados mecanismos de
flexibilização. Segundo MALVIK e WESTKOG os novos mecanismos chamados de mecanismos de
Quioto ou mecanismos flexíveis, permitem que os países vão além de suas fronteiras para tomar
ações mitigadoras com o propósito de reduzir seus custos de poluição.

Aproximando governo, organizações sociais e empresas públicas e privadas, instituições de

pesquisa entre outros segmentos, em junho de 2000, foi criado o Fórum Brasileiro de Mudanças
Climáticas, o qual tem representação no CIM. Trata-se de um espaço constituído para pautar na
agenda pública as conseqüências da mudança do clima pela emissão de gases de efeito estufa (GEE)
e pela atuação de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Por outro lado, registram-se, em
nível de mobilização social, organizações radicalmente contestatórias da política de financiamento
de instituições estatais, por exemplo, o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDS). Sendo assim,
o Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), Movimento do Sem Terra (MST),
Central Única dos Trabalhadores (CUT), Movimento dos Atingidos por Barragens, Fórum Brasileiro
de Economia Solidária, Conselho Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e Associação Brasileira da
Imprensa (ABI), já reconhecidas por posicionar-se de maneira progressista frente às conjunturas
políticas, constroem críticas acerca do financiamento público a empreendimentos nocivos ao
meio ambiente, como frigoríficos. Esses se localizam numa cadeia de produção que começa
no desmatamento de extensas áreas para criação de gado, portanto recursos de origem estatal
colaboram para o enraizamento do “modelo econômico movido a emissões crescentes de GEE”
(TAUTZ, 2009, p.85). Daí, concluí-se a permanência de situações contraditórias no Estado brasileiro,
que promove uma política nacional para o meio ambiente comprometida com o desenvolvimento
sustentável, ao mesmo tempo estimula práticas agressivas ao meio ambiente.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao analisar a Conferência de Copenhague à luz da perspectiva habermasiana do modelo

democrático, podemos ver que a esfera pública estabelecida nesse espaço não consegue se
estruturar em todos os seus fins. Relembrando as palavras de Habermas, as práticas comunicativas
estabelecem a troca de argumentos e determinam os sentidos das ações construídas. É a partir
dela que vão se construir os argumentos e esses serão usados nos espaços públicos de trocas de
informação (esfera públicas) para a construção dos consensos. No entanto, acreditar na consolidação
de uma esfera pública de caráter global13, trata-se de uma impropriedade, pois o fim máximo da
noção de deliberação proposta a partir da esfera pública habermasiana não é concretizada na
conferência em tela. Dos diversos atores que participam do debate, nem todos estão efetivamente
interessados em participar dos consensos, uma vez que estamos lidando com diversos atores
com os interesses mais antagônicos e com visões de sociedade apoiadas no modelo capitalista
exploratório. A questão econômica acaba sendo colocada sobre o consenso, esvaziando a idéia
central da democracia deliberativa de Jürgen Habermas.

Assim, deve-se fazer uma dosimetria desses recursos oferecidos pela natureza, utilizando-os
a nosso favor e pensando nas gerações futuras para que possam desfrutar da natureza com um
viés mais preservacionista. Refletindo sobre as conseqüências que a modificação dos recursos
ambientais acarreta há que mencionar acerca das conseqüências dessas degradações, já que
refletem problemas de curto ou longo prazo ao ser humano, diretamente relacionado a uma
questão cultural. Verifica-se uma ligação entre a crise ambiental e o capitalismo, ou seja, ao modo
de produção, culminando no enriquecimento de alguns, gerando mais desigualdades sociais.

Contudo, mesmo admitindo a incapacidade de mudar a assimetria de exercício de poder dos

países no sistema-mundo e no interior dos Estados nacionais, o contexto possiblitado pela COP 15
e mesmo em eventos anteriores o Brasil, junto a outros países em desenvolvimento, desempenhou
papel de destaque ao defender índices ousados de redução de GEE. Além disso, apresenta uma
complexa estrutura de regulação e diretrizes para meio ambiente e situa-se entre os países que
mais registrou projetos de MDL no Conselho Executivo de MDL (2° lugar em 2007). Dessa forma,
este espaço gerado pela comunidade internacional é uma expressão da agenda pública de meio
ambiente e colaborou para a sua transformação em uma política de estado no Brasil.

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TAUTZ, Carlos. Desmatamento e emissões de GEE. IN: Democracia Viva. N° 42, setembro de
2009. Ibase.
A constituiçao do Equador: uma análise da importância sa democracia e dos instrumentos
de participação popular.

Thaís Recoba Campodonico

threcoba@gmail.com
Coordenador: Aragon Érico Dasso Júnior
dassojr@hotmail.com

INTRODUÇÃO

O Estado ultraliberal apóia a democracia meramente representativa, aquela onde o povo

delega através do voto, poderes a seus representantes, que tomam todas as decisões. Esse
modelo de democracia é empregado na maioria dos países que atualmente adotam o regime
ultraliberal (capitalismo), aquele que é considerado universal. Para o ultraliberalismo, a democracia
e as desigualdades, são compatíveis, mas isso é possível por tratar-se de uma democracia
representativa. Contudo, é inconcebível falar em democracia como designada na sua origem
grega em que significa o poder do povo, apenas através da representação. Para alcançarmos à
democracia no seu sentido original é preciso que se agregue o conceito de participação, onde o
povo participa de forma efetiva, tendo o poder de mudar e não apenas de delegar seus poderes à
representantes. Parece-nos que, o Equador está caminhando para alcançar o modelo democrático
participativo, através do amplo acesso da população aos mecanismos de participação popular,
sendo por isso que este estudo se justifica.
Para tanto a possibilidade de mudanças no contexto político, histórico e social do Equador
iniciou com a eleição de Rafael Correa, o qual incorporou ao discurso político a idéia da participação
efetiva do povo, o que permite a concretização do modelo contra-hegemônico de democracia. O
objetivo principal desse artigo é analisar a Constituição vigente no Equador, considerando como
fundamental ponto de análise os mecanismos de participação garantidos àquelas populações em
suas cartas constitucionais. E como objetivos específicos: verificar se há uma democracia efetiva
nesse país e analisar os sistemas democráticos e os instrumentos de participação popular previstos
na Constituição.
Dessa forma, o presente estudo trás à baila a discussão acerca do conceito de democracia,
diferenciando a democracia dita formal da democracia com conteúdo, eis que tal apontamento é
indispensável para que se possa discutir o tema proposto. Para essa discussão usaremos o método
analítico-histórico, também conhecido como método das duas pontas, o qual busca fazer a análise
dentro de uma perspectiva histórica. Deste modo, pretende-se determinar o que se entende por
democracia real, ou seja, a democracia contra-hegemônica e verificar a relevância desse estudo
dos processos constituintes do Equador.

1 Democracia: modelos hegemônicos e contra-hegemônicos

1.1 Democracia hegemônica
O discurso em nome da democracia é bastante familiar na América Latina, nesse século, e
em muitos países do mundo. Discursar sobre a democracia tornou-se prática de quase todos os
governos mundiais que almejam ganhar eleições, mas um mero discurso nada significa. O que
se deve questionar é se realmente se trata de uma verdadeira democracia o modo com o qual
representantes governam países que apresentam o regime democrático como sua característica
principal. Para isso basta uma pergunta: O que é democracia? A concepção convencional ou
hegemônica a respeito do sistema democrático diz que a democracia é representativa, ou seja,
periodicamente o povo deve ser convocado para que através do voto escolha representantes que
serão seus porta-vozes durante todo o mandato. Essa corrente também é chamada de democracia
liberal ou burguesa. A respeito expõe Ellen Meiksins Wood:

(...) até o último quarto do século XVIII, pelo menos até a redefinição americana,
 o significado predominante de “democracia”, tanto no vocabulário de seus defensores
quanto nos detratores, era essencialmente o significado adotado pelos gregos que
inventaram a palavra: governo pelo demos, o “povo”, com o significado duplo de
status cívico e categoria social. Isso explica a difamação generalizada pelas classes
dominantes. Desde então ela se submeteu a uma transformação que tornou possível
a seus inimigos de ontem abraçá-la, oferecer a ela as mais altas expressões de louvor
em seu vocabulário político. A redefinição americana foi decisiva; mas não foi o fim do
processo, e seria necessário mais de um século para completá-lo. Na “democracia
representativa”, o governo pelo povo continuou a ser o principal critério da democracia,
ainda que o governo fosse filtrado pela representação controlada pela oligarquia, e povo
esvaziado de conteúdo social. No século seguinte, o conceito de democracia iria se
distanciar ainda mais de seu significado antigo e literal. 1

A isso se resume essa concepção: a uma formalidade vazia de conteúdo. Essa corrente
costuma ser ensinada como se fosse a única possibilidade de democracia. Esse conceito relaciona
democracia com liberalismo, como se só em governos liberais a democracia existisse. Esse
preceito, que se chamará de democracia hegemônica, vem se dissipando de forma perceptível
face à globalização e tem como principais defensores: o governo dos Estados Unidos da América,
a ONU, a União Européia, entre outros. Conforme Gramsci, na sociedade existe um grupo que
exerce sua dominação através do Estado e da sociedade civil, o Estado representando a força
e a sociedade civil representando o consenso através dos aparelhos privados de hegemonia.
Esses aparelhos reproduzem a hegemonia da classe dominante como valores de conduta, morais,
religiosos, políticos, sociais, etc.2 Dessa forma, os valores da classe hegemônica são vistos como
valores da própria sociedade, dificultando a dissociação da ideologia da classe hegemônica e o
verdadeiro conceito de democracia. No tocante a ideologia reflete Marilena Chauí:

A ideologia é um conjunto lógico, sistemático, e coerente de representações (idéias

e valores) e de normas ou regras (de conduta) que indicam ou prescrevem aos membros
da sociedade o que devem pensar e como devem pensar o que devem valorizar e como
devem valorizar o que devem sentir e como devem sentir o que devem fazer e como
devem fazer.3

Robert Dahl diz ser praticamente impossível satisfazer todos os critérios da democracia
representativa numa unidade política do tamanho de um país, então elaborou o conceito de
poliarquia que seria a forma empírica em que a democracia representativa pode se apresentar em
um país, e assim a democracia representativa seria apenas um ideal.4
Na linha da democracia hegemônica, J. J. Gomes Canotilho expõe que o Estado de Direito
nasceu do liberalismo que buscava segurança jurídica para impulsionar a economia capitalista5,
porém afirma que o Estado Constitucional moderno não pode limitar-se apenas a um Estado de
Direito. Deveria adequar-se a ser um Estado de direito democrático que nas suas palavras é “uma
ordem de domínio legitimada pelo povo”6. A democracia para Canotilho é meramente formal e o
povo não participa de fato, apenas vota de tempos em tempos tornando-se assim uma democracia
limitada servindo apenas para legitimar a oligarquia a governar, eis que reflete: “A segurança da
propriedade e dos direitos liberais representaria nesse contexto a essência do constitucionalismo.
O ‘homem civil’ precederia o ‘homem político’, o ‘burguês estaria antes do cidadão’7. Neste mesmo
1 WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra capitalismo: a renovação do materialismo histórico. São Paulo:
Boitempo, 2003, p. 194.
2 GRAMSCI, Antonio. Cadernos do cárcere. Vol. 3. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1987, p. 254-255.
3 CHAUÍ, Marilena. O que é ideologia. São Paulo: Brasiliense, 2004, p. 43.
4 DAHL, Robert A. Sobre a democracia. Brasília: UNB, 2001, p. 104-107.
5 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7º Edição. Coimbra: Edições Almedi-
na, 2003, p. 109-110.
6 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7º Edição. Coimbra: Edições Almedi-
na, 2003, p. 98-99.
7 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7º Edição. Coimbra: Edições Almedi-
diapasão se encontra Joseph Shumpeter, que afirma democracia ser “um sistema institucional,
para a tomada de decisões políticas, no qual o indivíduo adquire o poder de decidir mediante uma
luta competitiva pelos votos do eleitor”.8
Justamente como refere Carlos Estevam Martins, quando a democracia é encarada como
essência do regime liberal ela perde toda a sua especificidade, no que constata: “Ela dissolve-se
no interior da expressão ‘liberal-democracia’ e é a tal ponto absorvida pelo termo vizinho que, não
fosse por sua utilidade para as táticas liberais, poderia ser eliminada sem que de sua exclusão
resultasse qualquer prejuízo conceitual”.9 Essa é uma tática utilizada que mantém a hegemonia,
o termo democracia e liberalismo são passados como se tratassem da mesma coisa, do mesmo
regime, sem delimitação específica do que é cada um. Assim, confundem a respeito do que se trata
democracia e do que se trata liberalismo. E esclarece Wood:

O liberalismo é uma idéia moderna baseada em formas pré-modernas e pré-

capitalistas de poder. Ao mesmo tempo, se os princípios básicos do liberalismo são
anteriores ao capitalismo, o que torna possível a identificação de democracia com
liberalismo é o próprio capitalismo. A idéia de democracia liberal só se tornou pensável
com o surgimento das relações sociais capitalistas de propriedade. O capitalismo tornou
possível a redefinição de democracia e sua redução ao liberalismo. De um lado passou
a existir uma esfera política separada na qual a condição extra-econômica – política,
jurídica e militar – não tinha implicações diretas para o poder econômico, o poder de
apropriação, de exploração e distribuição. Do outro lado, passou a existir uma esfera
econômica com suas próprias relações de poder que não dependiam de privilégio político
nem jurídico.10

Neste mesmo sentido assinala Jose Enrique Miguens de forma brilhante:

Para consolidar este situación, promueven en todo el mundo en el ámbito político,

“regimenes poliárquicos” con “formas consensuales de dominación” que permiten el
sometimiento y explotación, manteniendo la fachada democrática. Caracterizan a estos
regímenes: el predominio de grupos de poder concentrados en acciones instrumentales,
orientadas a adquirir riqueza y poder, y gobiernos controlados por unos pocos grupos.
Esto lleva a desigualdades y exclusiones socioeconômicas que coexisten con libertades
políticas formales y elecciones periódicas.11

Ou seja, essa redução de democracia ao liberalismo foi uma maneira de manter intacta a
forma capitalista de exploração. Democracia só pode ser concebida com conteúdo econômico e
social, a essência da palavra é a participação popular efetiva. É o povo através dos mecanismos de
participação popular tomando as decisões e governando o país. Sobre a democracia com conteúdo
expõe Marcos Roitman Rosenmann:

Fazer compatível a democracia com a pobreza e a desigualdade requer ter, por

parte dos teóricos institucionais, um elevado nível de cinismo e covardia intelectual. Seus
argumentos tendentes a demonstrar que a democracia é uma teoria geral cujo princípio
deve abstrair-se de qualquer realidade contingente faz possível que seu enunciado
se transforme num conjunto de procedimentos, normas e regras. É um jogo com uma

na, 2003, p. 99
8 SHUMPETER, Alois Joseph. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961. p.
328.
9 MARTINS, Carlos Estevam. Liberalismo: o direito e o avesso. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Vol. 46, n.
4. Rio de Janeiro, 2003 p. 620.
10 WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra capitalismo: a renovação do materialismo histórico. São Paulo:
Boitempo, 2003, p. 201.
11 MIGUENS, Jose Enrique. Desafio a la politica neoliberal: comunitarismo e democracia em Aristoteles. 1ª
Edição. Buenos Aires: El Ateneo, 2001, p. 487.
 finalidade específica: selecionar e reproduzir a elite política.12

1.2 Democracia contra-hegemônica

Em se tratando do conceito de democracia contra-hegemônica, pode-se dizer que se refere a
uma doutrina que aponta a democracia como um sistema mais interativo, com participação popular
direta. Há de se ressaltar as palavras de Luiz Cláudio Portinho Dias, que afirma que:

A democracia, por outro lado, quer significar a efetiva participação do povo nas
decisões e destinos do Estado, seja através da formação das instituições representativas,
seja através do controle da atividade estatal. Em síntese, traduz-se na idéia de que o povo
é o verdadeiro titular do poder, mesmo que este seja exercido através de representantes
eleitos. Nela os representantes devem se submeter à vontade popular, bem como à
fiscalização de sua atividade; o povo deve viver numa sociedade livre, justa e igualitária.13

Seguindo um mesmo norte, José Nun leciona que:

(...) o que é quase impossível é uma consolidação de longo prazo de uma democracia
representativa digna de seu nome se não se expande a participação, isto é, se não
se estimula uma ampla deliberação entre iguais sobre o melhor uso dos recursos da
sociedade; do tipo de modernização que se prefere, de quais as necessidades prioritárias
e os modos de satisfazê-las; de como devem ser definidos o público e o privado; do “mix”
mais conveniente entre as pautas de centralização e de descentralização na tomada de
decisões, etc.14

A principal diferença entre as duas correntes democráticas reside principalmente na

participação cidadã. Enquanto os hegemônicos acreditam ser a democracia um instrumento
meramente regulatório, os contra-hegemônicos defendem tal instituto como uma ferramenta de
participação popular. Kelsen, apesar de seguir a corrente hegemônica da democracia, admite que
um sistema democrático não compactua com um sistema liberal:

(...) a democracia liberal ou moderna é apenas um tipo especial de democracia. É

importante ter consciência de que o princípio da democracia e o do liberalismo não são
idênticos, de que existe até certo antagonismo entre eles. Pois, de acordo com o princípio
da democracia, o poder do povo é irrestrito, ou, como formula a Declaração Francesa
dos Direitos do Homem e do Cidadão: “O princípio da soberania reside essencialmente
na nação.” É essa a idéia de soberania do povo. O liberalismo, porém, implica a restrição
do poder governamental, seja qual for a forma que o governo possa assumir. Também
implica a restrição do poder democrático15.
Enfim, uma democracia contra-hegemônica utiliza-se dos principais legados deixados pelo
Sistema Democrático adotado na Grécia Antiga, onde não existia “o conceito de Estado como algo
distinto da comunidade de cidadãos.”16 Assim, a participação cidadã acabou por se firmar como o
principal ícone da democracia contra-hegemônica, enquanto a representação resume os anseios
da corrente adversa. Dessa forma é possível se entender as palavras do hegemônico Norbert
Bobbio ao afirmar que “nada ameaça mais matar a democracia que o excesso de democracia.”17
Afinal, para um opositor à participação cidadã, a democracia arraigada nos padrões da Grécia
Antiga, desprovida de qualquer preceito liberal, realmente pode parecer excessiva.
12 ROSENMANN, Marcos Roitman. Las razones de la democracia. 3º Edição. Madri: Editorial Sequitur, 2003, p. 55.
13 DIAS, Luiz Cláudio Portinho. A democracia participativa brasileira. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/dout-
rina/texto.asp?id=61>. Acesso em 09/02/2009.
14 NUN, Jose. A democracia e a modernização trinta anos depois. Lua Nova Revista de Cultura e Política, n. 27.
São Paulo, 1992, p. 53-54.
15 KELSEN, Hans. A democracia. 1ª Edição. São Paulo: Martins Fontes, 1993, p.143.
16 WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra capitalismo: a renovação do materialismo histórico. 1ª Edição.
São Paulo: Boitempo, 2003, p. 193.
17 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 7ª Edição. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 26
 1.3 Participação cidadã e participação política
A participação cidadã, como se pôde depreender é a principal idéia defendida pelos democratas
contra-hegemônicos. Conviver e participar são características naturais do homem e, por isso,
figuram como peças essenciais à sociedade. Segundo Juan Diaz Bordenave, “a participação facilita
o crescimento da consciência crítica da população, fortalece seu poder de reivindicação e a prepara
para adquirir mais poder na sociedade”18 e, além disso, “garante o controle das autoridades por
parte do povo, visto que as lideranças centralizadas podem ser levadas facilmente à corrupção e à
malversação de fundos. Quando a população participa da fiscalização dos serviços públicos, estes
tendem a melhorar em qualidade e oportunidade.”19 .
Enfim, para uma administração de qualidade, que corresponda aos anseios sociais da
maioria é preciso haver o instituto da participação social, garantindo dessa forma um equilíbrio
inexistente em governos estritamente representativos. A proporcionalidade criada pelas decisões
coletivas é uma tarefa que dificilmente um governante ou partido político conseguirá lograr êxito.
Para Bordenave:

A participação disseminada em associações e entidades equilibraria a tendência

para a ruptura contida na participação se canalizada exclusivamente através dos partidos
políticos. Além disto, na medida em que expressa interesses reais e mais próximos e
visíveis por cada um, ajudaria a conter a tendência inata para o despotismo supostamente
contido em toda democracia, já que ela sempre contempla os interesses das maiorias e
submete as minorias. 20

Afinal, a natureza do homem, como um ser de coletividade que é, ensina que a participação
possui duas bases que se complementam, quais sejam: “uma base afetiva – participamos porque
sentimos prazer em fazer coisas com outros – e uma base instrumental – participamos porque fazer
coisas com outros é mais eficaz e eficiente que fazê-las sozinhos.”21

1.4 Mecanismos constitucionais de participação política

Assim como a participação é indispensável para a vida humana, ela também se mostra
essencial à administração social. Afinal, um Estado é, antes de qualquer coisa, a sua sociedade.
A participação popular na gestão pública é essencial ao equilíbrio social, uma vez que é o
único meio pelo qual, várias opiniões conseguem se coadunar seguindo por um caminho, de certa
forma, impessoal. Esse poder de se auto gerir em assuntos que tratem de interesse comum e
coletivo é entendido como participação política. Dalmo de Abreu Dallari assim leciona:

Participação real é aquela que influi de algum modo nas decisões políticas
fundamentais. Isso não quer dizer que a participação política só é real quando leva
imediatamente à obtenção de todo resultado desejado. Os interesses particulares dos
indivíduos e dos grupos participantes podem ser conflitantes, como também podem ser
divergentes as concepções do bem comum. Isso obriga as atitudes de conciliação e
muitas vezes só permite avanços gradativos no sentido de algum objetivo político.22

Então, é a partir destes mecanismos de participação política popular, que constam nas
Constituições, que são dissociados os países com democracia meramente formal ou aqueles que
possuem uma democracia material ou com conteúdo. Também denominadas respectivamente de
democracia representativa e democracia participativa. Quanto mais democracia participativa ou
material, mais existe a participação efetiva do povo na tomada de decisões. Nas três Constituições
18 BORDENAVE, Juan E. Diaz. O que é participação? 6 ed. São Paulo: Brasiliense, 1983. p. 12.
19 BORDENAVE, Juan E. Diaz. O que é participação? 6 ed. São Paulo: Brasiliense, 1983. p. 13.
20 BORDENAVE, Juan E. Diaz. O que é participação? 6 ed. São Paulo: Brasiliense, 1983. p. 14
21 BORDENAVE, Juan E. Diaz. O que é participação? 6 ed. São Paulo: Brasiliense, 1983. p. 16.
22 DALLARI, Dalmo de Abreu. O que é participação política. São Paulo: Brasiliense, 1984. p. 92
em análise da América Latina se encontram os quatro mecanismos de participação popular:
referendo, consulta popular, cabildo abierto ou cabildo popular e revocatoria del mandato.
Na democracia formal o sufrágio universal é reconhecido sendo um dever e um direito, que
todos os cidadãos possuem.23 Em alguns lugares o voto é facultativo e em outros é obrigatório,
sendo esse o único mecanismo de participação concreta, ou seja, poder votar é a máxima da
democracia liberal. Já na democracia participativa é apenas um dos mecanismos de participação
popular utilizados.
O plebiscito é convocado pelo Presidente da República quando este crê conveniente em
virtude de uma decisão que tenha que tomar, e decide saber o que o povo quer que seja feito a
respeito24. O tema que aborda é normativo ou político. O referendo é a convocação do povo para
que aprove ou não um projeto de lei, ou revoguem ou não uma lei vigente.25 O referendo pode ser
nacional, estadual ou municipal, dependendo da localidade em que seja convocado. 26
A iniciativa popular gera para o Poder Público a obrigação de debater o projeto, sem que
tenha que ser aprovado como apresentado, pois pode ser modificado e inclusive negado em sua
totalidade.27 Assim entende Denise Auad:

(...) enseja ao povo a oportunidade de apresentar ao Poder Legislativo um projeto

normativo de interesse coletivo, o qual, após discussão parlamentar e respeitados os
requisitos do processo legislativo, pode se transformar em lei. É um instituto que, quando
bem estruturado, dá força de voz à soberania popular. 28

A consulta popular é um mecanismo de participação popular em que o povo é convocado

para que decidam a respeito de um assunto de vital importância. Essa consulta pode ser nacional,
estadual ou municipal.
O cabildo abierto ou cabildo popular se dá em municípios, localidades e comunidades. A
administração local deve analisar propostas da comunidade em sessões em que compareçam
representantes do povo local. Devem ao menos realizar duas sessões analisando propostas da
comunidade. Para que o cabildo abierto seja realizado um número de eleitores da localidade devem
apresentar a proposta para a administração, o número de eleitores varia conforme a Constituição,
na Colômbia seria o equivalente à 5% dos eleitores.29
A revocatoria del mandato, conhecido no Brasil como recall é um mecanismo de participação
popular que dá direito aos cidadãos de revogarem o mandato que conferiram a um político, no
caso da Constituição da Colômbia a revogação pode ser dar com o mandato do governador ou do
prefeito. 30 Nos Estados Unidos esse mecanismo é chamado de recall e da mesma forma confere
aos cidadãos o poder de revogarem o mandato do político que estiverem insatisfeitos. Procede-se
então a uma consulta com os eleitores sendo necessária uma porcentagem determinada para que
o mandato seja revogado, conferindo ao político o direito à ampla defesa. 31

23 FACULDAD DE DERECHO. Universidad de Antioquia. Formación ciudadana y constitucional. Disponível em:

http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/sufragio_universal.html. Acesso em 09/08/2009.
24 BIBLIOTECA LUIS ANGEL DE ARANGO. Guía temática de política. Disponível em: http://www.lablaa.org/blaavir-
tual/ayudadetareas/poli/poli43.html. Acesso em 09/08/2009.
25 FACULDAD DE DERECHO. Universidad de Antioquia. Formación ciudadana y constitucional. Disponível em:
http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/referendo.html. Acesso em 09/08/2009.
26 FACULDAD DE DERECHO. Universidad de Antioquia. Formación ciudadana y constitucional. Disponível em:
http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/referendo.html. Acesso em 09/08/2009.
27 FACULDAD DE DERECHO. Universidad de Antioquia. Formación ciudadana y constitucional. Disponível em:
http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/iniciativa_popular.html. Acesso em 09/08/2009.
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29 BIBLIOTECA LUIS ANGEL DE ARANGO. Guía temática de política. Disponível em: http://www.lablaa.org/blaavir-
tual/ayudadetareas/poli/poli46.htm. Acesso em 09/08/2009.
30 FACULDAD DE DERECHO. Universidad de Antioquia. Formación ciudadana y constitucional. Disponível em:
http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/revocatoria_mandato.html. Acesso em 09/08/2009.
31 AUAD, Denise. Mecanismos de participação popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Disponível em: www.unibero.edu.br/download/.../DIR_PROF%20DENISE_OK.pdf. Acesso em 09/08/2009, p. 13.
 2 Equador
2.1 História política recente
Após períodos de governos militares autoritários nos anos 1960 e 1970, o Equador retomou a
democracia em 1979. Entretanto, esses últimos quase 30 anos observaram mandatos presidenciais
conturbados, com renúncias e deposições. Tal fenômeno, associado à discriminação com os povos
indígenas, colabora para o surgimento da candidatura de Rafael Correa. A política recente do
Equador é marcada pelo sistema de partidos políticos fragmentados, pela vulnerabilidade eleitoral,
pela falta de estabilidade ideológica da elite empresária, a qual era composta por empresários,
bancos e meios de comunicação que exerciam a função dominante no Estado equatoriano. A
crise política acarretou um declínio das instituições democráticas existentes, devido ao quadro de
desigualdades e denúncias de corrupção nos governos.
Aliada a grave crise que abalava a sociedade equatoriana encontravam-se os Movimentos
de esquerda, atuantes exigiam uma reestruturação do país. A proposta do presidente eleito Rafael
Correa era de uma revolução cidadã, identificado à corrente mais radical denominada “giro a la
izquierda”.
2.2 Caracterização do Estado Equatoriano
A população do país é composta aproximadamente de 14 milhões de habitantes, com capital
em Quito e com uma economia de médio a baixo porte o Equador é um dos maiores exportadores
de bananas e está entre os principais exportadores de petróleo da América Latina.32 O idioma
oficial é o castelhano, mas são idiomas das relações interculturais o kichwa e o shuar. A moeda
oficial é o dólar.
Um Estado constitucional de direitos e justiça social unitário, democrático, soberano,
independente, intercultural e plurinacional. Organizado na forma de República governada de forma
descentralizada.
São titulares de direitos no Equador as pessoas, comunidades, povos nacionais e coletivos e
a inovação da natureza como sujeito de direitos.
2.3 Processo constituinte
Rafael Correa ao ser eleito assinou um Decreto que autorizava a convocação da população a
um Referendo, no qual o questionamento era se a sociedade queria ou não uma nova Constituição.
Sob o novo cenário que se desenhava na sociedade equatoriana Correa entendia que no momento
de crise de todas as instituições democráticas a saída seria construir uma nova Constituição, sob
valores democráticos nos quais os cidadãos pudessem através de uma democracia participativa
estar em contato direto com as decisões que norteavam o seu país.
Em 2007 a população afirmou com um percentual de 81,7% 33 que queria uma nova Constituição
e através do Referendo foi formada a Assembléia Constituinte.34 Ao assumir todos os poderes para
legislar a Assembléia declarou que o antigo Poder Legislativo estava em recesso. Tendo obtido
carta branca do Presidente para construir o que seria para ele a única alternativa de saída da crise
política que se instalou nos poderes equatorianos.
2.4 Mecanismos de participação popular
A democracia no Equador está elencada na Constituição de forma direta, participativa e
representativa, ou seja, é legitimado à população participar ativamente na tomada das decisões
políticas, fiscalizando o controle dos atos executados pelos seus governos, bem como a participação
indireta através dos representantes eleitos pelo voto que é direto, universal, igual e secreto.
A democracia participativa será exercida pelos cidadãos de forma individual e coletiva nos
assuntos públicos e atuarão no controle popular das instituições do Estado e da sociedade e
de seus representantes de forma permanente na construção do chamado “poder cidadão” que
almeja o presidente do Equador. A participação dos cidadãos se orientará pelos princípios de
32 CONAGHAN, Catherine M. Ecuador. La presidência plebiscitária de Correa. Democracia Delegativa. Org. Guil-
hermo O’ Donnell. Journal of DEMOCRACY EN ESPAÑOL. Chile: Pontifícia Universidad Católica de Chile- Instituto
de Ciência Política, v. 1, Julio 2009, p.114.
33 Gobierno Nacional de la República Del Ecuador. HISTÓRIA CONSTITUCIONAL. Disponível em: http://www.presi-
dencia.gov.ec/articulog.php?ar_codigo=178&ca_codigo=112&ca_padre=0. Acesso em 13/08/2009.
34 CONAGHAN, Catherine M. Ecuador. La presidência plebiscitária de Correa. Democracia Delegativa. Org. Guil-
hermo O’ Donnell. Journal of DEMOCRACY EN ESPAÑOL. Chile: Pontifícia Universidad Católica de Chile- Insti-
tuto de Ciência Política, v. 1, Julio 2009.
igualdade, autonomia, deliberação pública, com respeito ás diferenças através do controle popular,
a solidariedade e a interculturalidade a qual será exercida através dos mecanismos de democracia
representativa direta e comunitária.
A nova constituição de 2008 representa o ponto de partida fundamental para uma
transformação na sociedade, o que significa para o presidente eleito considerado com idéias de
esquerda, nacionalista e com tendências a uma ruptura com o modelo ultraliberal, uma nova lei
fundamental na qual o poder sairia das mãos da elite dirigente e passaria para muitas mãos a qual
ele entendia serem as mãos do povo.35
Observam-se idéias inovadoras na Constituição, pois legitima os seus cidadãos a participar
dos interesses públicos, apresentação de projetos de iniciativa popular, consultas populares,
fiscalização dos atos do poder público, igualdade de oportunidades em paridade de gênero.
Novidade também é a possibilidade dada aos cidadãos de participarem ativamente nas
decisões de seu país manifestando-se pela relevância dada à democracia participativa.
A idéia do controle social (controle popular) na Constituição equatoriana significa a capacidade
do direito de cidadania dos equatorianos aos quais cabe vigiar a gestão pública.
A participação social destaca-se ainda no texto constitucional, quando reconhece ao
voluntariado de ação social e desenvolvimento como uma forma de participação social. E ainda
o direito de resistência também é reconhecido aos cidadãos quando da participação prevista nos
diferentes níveis de governo legitimando a atuação da população nas instancias de governo.
Para que haja o exercício efetivo desta participação serão organizadas audiências públicas,
assembléias, conselhos consultivos, observações e as demais instâncias que promoveram a
cidadania, pois além de serem públicas, também deverão prever uma cadeira, a qual será ocupada
por um representante cidadão.

Conclusão:
Dadas as argüições construídas ao longo do texto é impossível não observar a interferência
do ultraliberalismo, do capitalismo e da exploração de seus povos por uma minoria elitista, fatores
que sacrificaram a população ao longo de décadas, culminando nos casos de insatisfação popular
e no ativismo social no Equador.
Ao desconsiderar as necessidades do povo equatoriano, os governos ultraliberais lá
estabelecidos acabaram por incitar os movimentos das classes sociais abastas e discriminadas,
possibilitando a conscientização popular, tornando o conceito de democracia formal insatisfatório e
acarretando no reclame da população por uma efetiva democracia, uma democracia com conteúdo.
Após anos de exclusão social, baixa qualidade de vida, baixo nível de instrução e alta exploração
do proletário, bem como das riquezas naturais do Equador, não é estranho que este povo tenha
visto a necessidade da participação popular em seus governos, uma vez que tal mecanismo obriga
os governantes a praticar o debate na tomada de decisões importantes com a própria população,
que é quem efetivamente tem interesse na administração pública.
A conquista do governo por representantes esquerdistas possui uma plataforma de
administração que leva em conta a opinião popular, ocasiona o estabelecimento de um governo
edificado, sólido, eis que possibilita a oitiva do cidadão, garantindo ao povo a possibilidade de
explanar suas necessidades e prioridades.
O processo constitucional deste país caracteriza-se por uma efetiva participação popular,
construindo-se de modo hábil, rápido e objetivo, uma vez que, como já referido, oriunda de uma
vontade de reforma verdadeira, tendo como escopo a própria participação cidadã e não se revestindo
de um mero projeto político.
Na medida em que a carta constitucional do Equador garante à população o poder de
participação, possibilitando o debate de questões atinentes à administração pública, vivenciou-
se uma situação que muito se aproxima do que se entende por democracia, de modo a garantir
a todo e qualquer cidadão efetiva importância que deve ter quando se contextualiza um estado
democrático.
35 CONAGHAN, Catherine M. Ecuador. La presidência plebiscitária de Correa. Democracia Delegativa. Org. Guil-
hermo O’ Donnell. Journal of DEMOCRACY EN ESPAÑOL. Chile: Pontifícia Universidad Católica de Chile- Instituto
de Ciência Política, v. 1, Julio 2009, p.120
 Mais do que inserir o cidadão a decidir o futuro do país, Rafael Correa vislumbra uma
oportunidade de romper com o modelo ultraliberal que fazia com que inúmeros cidadãos ficassem
à margem da sociedade e sob os poderes da economia que ditavam as normas sociais.
O que se observa ao analisar a Constituição do Equador é o sentimento de mudança, a
tentativa de exercer uma democracia mais participativa do que representativa, uma nova forma de
ver a tomada de decisões com maior qualidade nos efeitos da democracia no regimento político,
social e cultural do país.
Nessa esteira, frise-se que os mecanismos de participação popular garantidos na constituição
aqui estudados estão assegurados pela própria população, eis que o verdadeiro poder de governar
encontra-se na mão da maioria, a qual tratou de proteger estas prerrogativas com o escudo da
constitucionalidade.

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 “Análisis de la relación entre las Organizaciones Barriales de la Sociedad Civil y la
Municipalidad de Rosario”

Melisa Regiardo
melisaregiardo@yahoo.com.ar
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales UNR
Javier Zalazar
javierzalazar83@hotmail.com
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales UNR

1. Introducción

La descentralización del Estado y la participación ciudadana constituyen uno de los ejes

fundamentales de los proyectos estratégicos que la Municipalidad de Rosario decidió profundizar
en los últimos años. En el marco de dicho eje, el fortalecimiento de las instituciones barriales
se transforma en una actividad angular a la hora de desarrollar acciones que contribuyan al
afianzamiento de la calidad democrática (y de la sociedad civil), teniendo en cuenta que, para ello,
es imprescindible que ambas partes mantengan una relación consolidada y de confianza mutua. En
este sentido, nuestra investigación estuvo orientada a dilucidar las características de dicha relación,
con el objetivo de aportar posibles soluciones a las dificultades detectadas.

Como resultado de dicha investigación, se ha observado que la relación entre las Organizaciones
Barriales de la Sociedad Civil (OBSC en adelante) y la Municipalidad de Rosario se caracteriza por
el respeto y reconocimiento mutuo en la labor que cada uno realiza. Está basada en la existencia de
un diálogo fluido, aunque no institucionalizado, y generado a partir del surgimiento de situaciones
problemáticas específicas. Se ha detectado además, que la presencia del diálogo es condición
necesaria para el éxito en la implementación de los programas y proyectos municipales en el
territorio. Otro aspecto que incide a la hora de concretar una sólida relación es la eficiencia que
pueda demostrar el Centro Municipal de Distrito (en adelante CMD) en cuanto a la resolución de
las demandas presentadas por las organizaciones. Finalmente, y teniendo en cuenta que aquello
que caracteriza a una relación es el accionar de por lo menos dos partes, las capacidades, formas
de gestionar, y grado de autosuficiencia de las instituciones, representan, del mismo modo, otro
obstáculo para el afianzamiento del vínculo.

2. Las OBSC en la Argentina Actual

No cabe la menor duda de que las organizaciones de la sociedad civil cumplen un significativo
papel en la actualidad, como lo hicieron en el pasado y lo harán en el futuro. Como ya lo observara
Tocqueville1 durante la primera mitad del Siglo XIX, la sociedad civil se encuentra constituida por
un conjunto amplio de organizaciones creadas y fomentadas voluntariamente por un grupo de
individuos con la finalidad de llevar adelante acciones destinadas a satisfacer y/o dar solución
a diferentes necesidades e inconvenientes (por ejemplo universidades, sindicatos, empresas,
colegios de profesionales, organizaciones de defensa de los derechos humanos, asociaciones de
asistencia, iglesias, etc.).

Aquello que resulta interesante ampliar de esta definición es lo referido a la función que las
organizaciones de la sociedad civil (OSC en adelante) desempeñan especialmente en la sociedad
contemporánea, reconociendo tres de ellas como fundamentales: 1) la continua labor orientada a
revertir los problemas del grupo social con el cual la organización se encuentra identificada, y/o la
unión del mismo para realizar variadas actividades cuyo goce sea común, 2) su rol de intermediarias
1 Tocqueville, Alexis de. La Democracia en América. México. 2000 Fondo de Cultura Económica. Volumen II; pp.
206 - 207.
e interlocutoras entre el individuo y el Estado, (ya que deben velar para que el mismo respete y
escuche las voces de los ciudadanos), y 3) el control que pueden ejercer sobre las actividades y
decisiones estatales.

Como hemos expresado, dentro de lo que se denomina organizaciones de la sociedad civil

es posible reconocer un variado número de ellas, con diferentes fines, objetivos, necesidades,
aspiraciones, etc. Sin embargo, atendiendo a los objetivos de la investigación que hemos
emprendido, fue preciso recortar su universo, para centrarnos en aquellas con determinado tipo
de características similares: las OBSC. Denominamos Organizaciones Barriales de la Sociedad
Civil a toda asociación voluntaria de personas que, organizadas de manera independiente y
autónoma, desarrolla actividades de carácter no lucrativo con el objetivo de satisfacer sus propias
necesidades dentro del barrio, su ámbito geográfico de pertenencia.

Retrocediendo unos años en la historia, se observa que a partir del retorno a la democracia
en 1983 la participación de las OBSC comenzó a incrementarse constantemente. Por otro lado,
los importantes cambios en la economía del país han influido en la proliferación de este tipo de
organizaciones. El proceso de liberalización económica que se consolida en la década de los 90,
el cierre de establecimientos industriales, el achicamiento del Estado y de sus empresas, con la
consiguiente disminución de los ingresos y el aumento de la desocupación, crearon las simientes
del asociacionismo solidario o de ayuda mutua, con el objetivo de asistir las necesidades básicas
como la comida y la asistencia sanitaria de sectores desprotegidos de la población2 . De este modo,
las instituciones “barriales”, irrumpen como nuevos actores dentro de la realidad social Argentina,
dotadas principalmente de una importante capacidad para actuar en los territorios donde se hallaban
insertas. Lentamente han pasado a formar parte del paisaje barrial, conformando los pilares de la
sociedad primaria, siendo parte de la cultura barrial, y respondiendo a las necesidades de los
vecinos, con el sólo objetivo de mejorar su calidad de vida3 .

Se destaca también el rol fundamental que han desempeñado –y continúa desempeñando–

el género femenino en las organizaciones barriales. Las madres y mujeres de familia han sabido
aglutinarse y organizarse para superar los momentos de crisis que se atravesaban, buscando
salidas a dicha situación y el bienestar general de la gente de sus barrios. De este modo, muchas
de ellas se han convertido en referentes de gran peso, al representar la figura a la cual se debe
acudir ante la aparición de un problema en particular. Actualmente, los lazos solidarios que se han
tejido alrededor de estas instituciones traspasan la barrera de lo imaginable, debido a que, además
de las actividades cotidianas que desarrollan, han asumido un gran número de responsabilidades
para con la población de su barrio. En las zonas más afectadas por la pobreza y la precariedad
intervienen en los casos de violencia, abusos, niños en situación de calle, problemas de salud en
personas del barrio, y hasta colaboran, en algunos casos, con las fuerzas policiales para restablecer
la armonía del lugar. En resumen, estas instituciones, que en un primer momento nacen con el
objetivo de satisfacer la necesidad alimentaria de sus familias, han debido involucrarse también en
los problemas que surgen de la complejidad social actual, problemas estructurales que precisan de
prontas soluciones y que, para el Estado, son difíciles de resolver.

Estos datos revelan la importancia que las organizaciones intermedias tienen para la realidad
de la Argentina actual. De otro modo, ¿cuál sería la situación en el caso de que no existieran?
Evidentemente el desorden social sería aún mayor.

Dicho esto se vislumbra el estrecho e imprescindible vínculo que se origina entre el Estado y
la sociedad civil. Sucede además que las OBSC para actuar en su plenitud requieren de un Estado
democrático que las incluya y proteja; así como también un Estado republicano y democrático
tiene el deber de considerarlas en sus actos, políticas y decisiones. ¿Qué es la democracia sino
2 Di Stefano, Roberto; Sábato, Hilda; Romero, Luis Alberto; Moreno, José Luis. De las Cofradías a las organizaciones
de la Sociedad Civil. Historia de la Iniciativa Asociativa en Argentina. Argentina. 2002. Edilab Editora. Pág. 300
3 Íbidem. Pág. 302
una forma de gobierno en la que se encuentran incluidas todas las opiniones de los individuos de
un Estado? Es una ecuación fácil de resolver, una regla de tres simple en este caso, cuanto más
fuerte, consolidado y responsable sea el actuar de las OBSC, más consolidada, y responsable será
también la calidad de nuestra democracia.

Para comprender la razón de ser de este tipo de instituciones, debe tenerse en cuenta que, en
ocasiones, y por motivos de diferente índole, el Estado presenta fallas a la hora de desempeñar sus
funciones, dejando huecos por donde surgen y se filtran diversos problemas que la sociedad debe
enfrentar. Es aquí donde las OBSC hacen su aparición cumpliendo un papel fundamental, siendo
Rosario una de las ciudades referenciales en este fenómeno. A continuación desmenuzaremos los
aspectos centrales de la relación que las OBSC mantienen, en este caso, con el Estado Municipal
de la Ciudad de Rosario.

3. La Municipalidad de Rosario

La gestión municipal de la ciudad de Rosario ha impulsado una política de descentralización,

desde mediados de la década de 1990, la cual se sustenta, por un lado, en un aspecto ideológico-
conceptual: generar un gobierno más cercano y participativo. Por otro, en la necesidad de
diseñar un nuevo modelo de desarrollo para la ciudad, más democrático y armónico, capaz de
superar los desequilibrios producidos a lo largo de su historia. Desde hace más de una década,
el establecimiento de los Centros Municipales de Distrito se encuadra dentro de la mencionada
política de descentralización. El plan de acciones para la efectiva puesta en marcha del proceso
modernizador de la gestión local fue iniciado en enero de 1996, luego de la creación del programa
de Descentralización y Modernización. Durante los primeros meses de 1996, se trabajó en la
delimitación de seis Distritos, de acuerdo a condicionantes históricos, físico-formativos, socio-
institucionales y económicos, relevando las necesidades y prioridades para cada zona. Actualmente
desarrollan de manera sistemática y reiterada un conjunto de actividades y tareas que se orientan
a la consecución de su misión. La división administrativa de los Distritos quedo conformada de la
siguiente manera:
• Distrito Norte “Villa Hortensia”
• Distrito Oeste “Felipe Moré”
• Distrito Sur “Rosa Ziperovich”
• Distrito Centro “Antonio Berni”
• Distrito Noroeste “Olga y Leticia Cossetini”
• Distrito Sudoeste.

En el marco de este eje, el fortalecimiento de las instituciones barriales se transforma en una

actividad angular a la hora de desarrollar acciones que contribuyan al afianzamiento de la calidad
democrática, cumpliendo cada CMD con una importante labor en el territorio de su jurisdicción.

4. Diálogo entre las OBSC y el Municipio

Una relación involucra al menos dos partes, las cuales se posicionan de diferentes maneras
porque ocupan diferentes roles en el entramado social. El grado y las características de la conexión
que se establezca entre ellas dependen fundamentalmente de diversas variables las cuales serán
analizadas en este documento. Una de ellas, y a nuestro criterio, aquella que ostenta de una mayor
importancia es la configuración, el perfil y la forma que adopta el diálogo entre los actores aquí
observados, especialmente entre las OBSC y los CMD, quienes se constituyen en los representantes
directos del Municipio a la hora de mantener la comunicación.

Para conocer sobre la variable aludida –y para el total de la investigación- han sido
entrevistadas un variado conjunto de organizaciones barriales y de funcionarios municipales. Del
total de las OBSC entrevistadas (35 OBSC), un 71% afirmó mantener diálogo con el CMD que le
corresponde, mientras que un 29% ha argumentado lo contrario. Al indagar de una manera más
profunda sobre este punto pudimos reconocer algunos aspectos interesantes sobre la forma en
que se establece el diálogo entre ambos actores. El mismo se establece de un modo fluido, aunque
informal e irregular. Se destaca la permanente intención tanto de las diferentes áreas de los CMD
como del Municipio, por considerar dicho medio como un instrumento indispensable a la hora de
generar lazos consistentes y democráticos con la sociedad civil toda. Sin embargo, la modalidad a
partir de la cual se desencadena el diálogo entre ambas partes es informal, es decir que no existen
reuniones preestablecidas entre las mismas, ni, por consiguiente, una agenda de trabajo común.
Es por esto, que el diálogo se entabla cuando uno de dichos participantes posee la necesidad de
comunicar y/o demandar alguna cuestión puntual al otro, ya sea personalmente, o mediante vía
telefónica.

Con respecto al interlocutor en el diálogo OBSC / CMD-Municipio, el Coordinador de Promoción

Social de cada CMD constituye el principal referente del Estado Municipal para las OBSC. El mismo
se constituye en el personaje de mayor visibilidad y presencia para los referentes de la OBSC
bajo su jurisdicción. A él es a quien acuden generalmente las mismas en el caso de poseer un
inconveniente, incluso si la resolución debe ser efectuada por otra área. A través del Coordinador
de Promoción Social es como se ponen al corriente de los diferentes programas y proyectos que
son desarrollados por el Municipio y coordinados por los CMD; y es ante esta misma figura frente
a quién rinden mes a mes los gastos realizados por la gestión del comedor o copa de leche. Como
consecuencia de la situación descrita, se genera una sobrecarga de trabajo para el Coordinador de
Promoción Social, ya que éste además de cumplir con las tareas que le son asignadas, debe hacer
frente a un cúmulo de demandas que exceden el ámbito propio de su área.

Puede observarse que el Municipio presenta, generalmente, características reactivas,

poniéndose al corriente de las diferentes problemáticas que aquejan a las instituciones y a los
barrios al momento en que las primeras requieren de la ayuda estatal. Se manifiestan, de este
modo, incongruencias entre las necesidades de las OBSC y los programas y proyectos que ofrece
la Municipalidad. Si se contara con mecanismos formales y periódicos que garanticen un diálogo
constante con las OBSC, el Municipio podría tanto conocer con exactitud los problemas de cada
zona y prever los futuros, como planificar con anticipación acciones tendientes a solucionarlos.
Asimismo, los recursos que posee el Municipio no se utilizan de manera óptima, desaprovechándose
parte de los mismos.

Si bien es sumamente considerable la importancia de este vínculo, el poder avanzar hacia una
institucionalización del mismo, otorgándole formalidad, periodicidad y regularidad, contribuiría a
generar una modalidad de trabajo basada en la planificación para el largo plazo. Resulta imprescindible
que el Estado Municipal, profundice su labor, estableciendo una agenda de prioridades junto a las
OBSC, permitiéndose conocer los inconvenientes antes de que surjan, desarrollando y coordinando
diferentes actividades y tareas en conjunto. Esta es una manera para avanzar de la respuesta a
las coyunturas del momento, hacia la proactividad y planificación a mediano plazo, democratizando
aún más la gestión estatal.

4.1. Relación diálogo efectividad en la implementación de programas y proyectos municipales en

el territorio

Llegados a este punto hemos notado, a partir de las entrevistas realizadas, la estrecha relación
que mantienen entre sí dos puntos fundamentales en la gestión de todo Municipio: la implementación
de programas y proyectos municipales, y la existencia de diálogo fluido entre las OBSC y los CMD.
Es preciso subrayar que aquellas instituciones que dicen mantener un diálogo constante con el
CMD consideran a su vez, en una mayor proporción, que los programas y proyectos desarrollados
por el Municipio llegan a ellas “Siempre” y “Casi siempre”. En detalle, de las OBSC que tienen un
diálogo fluido:
• Siempre llegan los programas y proyecto municipales: 52%
• Casi siempre llegan los programas y proyecto municipales: 24%
• Poca veces llegan los programas y proyecto municipales: 12%
• Nunca llegan los programas y proyecto municipales: 12%

Respecto a las OBSC que manifestaron no poseer diálogo alguno con el CMD, se observa
una marcada diferencia en cuanto a las opiniones sobre la llegada de los programas y proyectos
municipales. En este caso la opción “Siempre” no es mencionada por ninguna OBSC, siendo
“Nunca” la que ostenta el mayor porcentaje. En detalle, de las OBSC que no poseen diálogo fluido:
• Casi siempre llegan los programas y proyecto municipales: 30%
• Poca veces llegan los programas y proyecto municipales: 20%
• Nunca llegan los programas y proyecto municipales: 50%

Por otra parte, sorprende que de las OBSC relevadas que argumentan no mantener ningún
tipo de diálogo con el CMD (10 OBSC), un 60% posea algún tipo de ayuda económica del Municipio.

Otra cuestión meritoria de destacar, es que la totalidad de las Uniones Vecinales entrevistadas
(6) poseen diálogo fluido con los CMD y el Municipio. Si bien las mismas mantienen un contacto
periódico con la Dirección de Vecinales, ellas han manifestado tener una relación de ida y vuelta
constante con el personal de los CMD (ya sea para la presentación de expedientes, realización de
diferentes demandas para el barrio, gestión de diversos trámites, asentamiento de quejas, etc.),
incluso con los mismos directores de los minimunicipios.

4.2. Áreas Municipales con las cuales las OBSC de la ciudad de Rosario manifiestan mantener
diálogo

Por otro lado, a aquellas OBSC que manifestaron mantener un diálogo fluido con el CMD
(24 OBSC) se les pidió que especificaran a través de qué áreas se establecía dicho diálogo. Cabe
destacar que, en ocasiones, esta relación no se circunscribe al ámbito propio del CMD, avanzando
hacia las diferentes secretarías y áreas centrales del Municipio. En este caso, al ser una pregunta
de respuesta múltiple, han sido relevadas todas las menciones.

Gráfico Nº 1. Áreas Municipales con las cuales las OBSC de la Ciudad de Rosario
manifiestan mantener diálogo

Coord. Prom. Social CMD 21

Director CMD 17

Coord. Cultura CMD 9

Secretaría de Cultura 5

Secretaría Prom. Social 5

ASU CMD 4

Secretaría de O.Públicas 2

Coord. Salud CMD 1

0 5 10 15 20 25

Nota: Los números al costado de cada barra indican la cantidad de OBSC que
manifestaron mantener diálogo con dicha Área.
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas del 30/10/08 al 04/03/09

Es favorable, como ha sido mencionado anteriormente, la interacción establecida con el

Coordinador del Área de Promoción Social en cada CMD. Esto demuestra que, además de las
funciones que son de su incumbencia, cumple un importante rol como intermediario entre las OBSC
y el Municipio, convirtiéndose incluso, en ocasiones, en un referente fundamental del Estado en los
diferentes barrios.

Es loable también mencionar que un 68% (17 OBSC) de la totalidad de OBSC que dicen
mantener diálogo con el CMD, han mencionado al Director de los mismos como uno de sus canales
de comunicación. Esto demuestra que el Director, como delegado del Intendente Municipal en el
Distrito, posee una buena predisposición tanto a la hora de acercar la gestión a los vecinos como
de escuchar y solucionar los problemas de las OBSC y los barrios.

5. El modo de accionar y de resolver demandas del CMD-Municipio en el territorio incide en

la relación que mantienen ambos actores

Que el Municipio reconozca las demandas que las OBSC realizan es una actividad imprescindible,
por diferentes razones que explicaremos a continuación. En primer lugar, ayuda a descifrar cuáles
son las problemáticas que enfrentan las OBSC en su hacer cotidiano y, en un segundo plano, las
necesidades más apremiantes de los barrios que representan. Además, la individualización de
estas demandas, permite identificar tanto posibles soluciones para determinados problemas que se
observen en los barrios y en las OBSC, como también comprobar si las herramientas disponibles
en el Municipio (planes, programas, proyectos, actividades, propuestas, etc.) son las adecuadas
para solucionar y dar respuesta a dichos inconvenientes.

Conocer la opinión de las diferentes OBSC entrevistadas acerca de las respuestas que los
CMD les brindan ante una demanda concreta, constituye una herramienta útil a la hora de evaluar
la relación que mantienen ambas partes. A las organizaciones relevadas se les consultó, en cuanto
a las demandas que realizan en los CMD, cómo calificaría la respuesta recibida por parte del
Distrito. Se obtuvo el siguiente resultado:

Gráfico Nº 2. Calificación por las OBSC de la Ciudad de Rosario de las respuestas que
reciben ante las demandas realizadas en los CMD

3% 11%
26%

14% 46%

Muy buena Buena Regular Mala Muy mala

Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas del 30/10/08 al 04/03/09

Los datos arrojados por el gráfico arriba expuesto demostraron que un 57% (20) de las OBSC
entrevistadas ha calificado las respuestas del Distrito como “Muy buena” y “Buena”. El restante 43%
(15 OBSC) que han respondido “Regular”, “Mala” y “Muy mala”.

5.1. Vinculación entre la existencia de diálogo y la satisfacción de las demandas

 Consideramos que, si bien los resultados son bastante positivos, se debe progresar en
este asunto, con el objetivo de incrementar el nivel de satisfacción de las OBSC en relación a las
demandas que las mismas realizan, principalmente teniendo en cuenta que existe una relación
directa entre el diálogo, la satisfacción de las demandas y la aplicación con éxito de los programas
y proyectos que el Municipio desarrolle. Para dar un ejemplo, de las OBSC que consideraron como
“Mala” (9) las respuestas del Distrito ante sus demandas, el 67% dijo no tener diálogo alguno con
los funcionarios del mismo, y el 78% manifestó que “Nunca” los programas y proyectos municipales
llegan a sus respectivas organizaciones. En la vereda opuesta, aquellas OBSC que consideraron
como “Buena” (16) la respuestas del Distrito ante sus demandas, el 94% consideró tener un diálogo
fluido con el personal del Distrito al que pertenece, y el 67% declaró que “Siempre” los programas
y proyectos municipales llegan a sus respectivas organizaciones.

Gráfico Nº 3. Vinculación existente entre el diálogo OBSC - CMD con el grado de

satisfacción de las respuestas obtenidas por el Distrito

10% 30% 60%

OBS C que no
mantienen diálogo
con el CMD

16% 60% 8% 12% 4%

OBS C que
mantienen diálogo
con el CMD

Muy buena Buena Regular Mala Muy mala

Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas del 30/10/08 al 04/03/09

Finalmente, si bien se podría creer que aquellas OBSC que no reciben algún tipo de ayuda
económica por parte del Municipio son las que consideran tanto “Regular” como “Mala” y “Muy
mala” las respuestas del CMD ante sus demandas, los datos relevados por nosotros demuestran lo
contrario. Del rango de OBSC que califican de “Regular” a “Muy mala” las respuestas del CMD (15
OBSC) el 67% cuenta con algún tipo de subsidio económico por parte del Municipio.

De todos modos, puede afirmarse que los entrevistados reconocen que siempre existe la
buena voluntad de los funcionarios en solucionar los problemas que se les plantean, y que, cuando
por algún motivo les es imposible responder, explican sus razones de un modo claro y honesto.

6. Las capacidades y estilos de gestión en las OBSC

Ahora bien, teniendo en cuenta la información manifestada a lo largo de las anteriores

páginas, se supone que el funcionamiento de las OBSC es óptimo, que alcanzan sin inconvenientes
los objetivos que se plantean, y que poseen una fuerte capacidad para gestionarse. Sin embargo,
esto no es así. Analizando en profundidad la cotidianeidad de estas instituciones emergen serios
problemas que las debilitan y les impiden concretar en el terreno los objetivos que tienen planteados.
Se percibe una insuficiencia organizativa y operativa de las OBSC de la ciudad de Rosario a la
hora de gestionar sus actividades cotidianas, cuyas causas residen principalmente en tres factores
fundamentales que serán desarrollados a continuación:

6.1. La cultura organizacional

 La cuestión del enquistamiento de los referentes, el verticalismo en la gestión, y las actitudes
paternalistas e individualistas respecto a las instituciones afines, componen el listado de las
principales dificultades señaladas por los funcionarios de cada uno de los CMD entrevistados en lo
referente al funcionamiento y organización de las OBSC.

Como explica Isidoro Felcman4 , la cultura organizacional es el “modo de ver” de una

organización, y se compone de elementos y manifestaciones tanto visibles, como no visibles e
inconscientes, pero fuertemente condicionantes del comportamiento (son reglas no escritas e
incuestionables sobre lo que “está bien y está mal”). Cuando este modo de ver y una determinada
solución para un problema, sirve de manera repetida, a la larga ella queda asentada y se convierte
en una realidad sin discusión. Entonces, los miembros del grupo considerarán inconcebible una
conducta basada en alguna otra premisa. Respecto a la situación particular de las OBSC de la ciudad
de Rosario, puede afirmarse que las características de la cultura organizacional de las mismas se
constituyen en una importante causa de su insuficiencia operativa, de gestión y organizativa.

El 83% de los funcionarios municipales entrevistados (18), ha mencionado como la principal

dificultad que se encuentra en la gestión de las OBSC, el enquistamiento en la toma de decisiones
por parte de las personas encargadas de dirigir estas organizaciones, siendo siempre las mismas
en el transcurso de los años. Esta situación se refleja en la inamovilidad y apropiación de los
cargos directivos de las OBSC, así como también por la presencia de liderazgos personales fuertes.
Esto último se condice con la segunda opción más mencionada, debido a que, prácticamente a la
par de la anterior, el 67% de los entrevistados considera que existe un fuerte verticalismo en la
gestión diaria de las OBSC y la toma de decisiones, observándose estructuras organizacionales
extremadamente rígidas.

Asimismo, el 50% de los funcionarios ha mencionado como una problemática a ser tenida
en cuenta las conductas individualistas que las OBSC mantienen con respecto al resto de las
instituciones afines; es decir, la gran mayoría no posee relación con sus pares, no realizan trabajo
conjunto ni coordinado, y tienen un sentido de pertenencia hacia las personas que asisten a su propia
institución, trasformándose a su vez en paternalistas (el 39% de los funcionarios ha mencionado
esta situación).

Para finalizar con este apartado, debe aclararse que a las diferentes OBSC entrevistadas
se les ha preguntado, como estaba previsto en el cuestionario, sobre la modalidad que utilizan
para la toma de decisiones, la renovación de las comisiones que las dirigen, y la coordinación con
otras instituciones afines. En su gran mayoría, han manifestado ser democráticas, horizontales, con
espacios para el debate y la toma de decisiones en conjunto, etc.; sin embargo, esto no condice
con la opinión vertida por los funcionarios de los CMD. La visión señalada por estos últimos refleja
fehacientemente la realidad, debido a que, al momento de realizar las entrevistas, se han percibido
importantes contradicciones en el discurso de las OBSC. Debe tenerse en cuenta que la cultura
organizacional no es un elemento que se manifieste o se conozca de forma conciente por los
miembros de una institución.

Al respecto, las citadas particularidades influyen negativamente tanto en el funcionamiento

cotidiano de las OBSC como en la implementación de cualquier política pública municipal en el
territorio. Asimismo, dichas debilidades institucionales obstaculizan cualquier tipo de diálogo que se
puede entablar con los funcionarios de cada unos de los Distritos, como también con otras OBSC
afines. Es indispensable, a fin de corregir esta problemática, la generación de estrategias que
fortalezcan a las instituciones de la sociedad civil.

6.2. Capacidad de gestión. Asesoramiento técnico

4 Felcman, Isidoro. 2001. Construcción de un marco teórico para el análisis de la cultura organizacional. Buenos
Aires, Argentina. Centro de Investigaciones en Administración Pública, Instituto de Investigaciones Administrativas,
Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, Documento de Trabajo Nº. 1
 Gestionar, es una tarea de inmensa complejidad y muchas veces requiere de especializaciones
concretas, esfuerzos adicionales y recursos humanos no siempre disponibles. Capacitación y
formación son distintos procesos de interacción y aprendizaje que las organizaciones llevan adelante
en búsqueda de una consolidación de saberes específicos. Entendemos por asesoramiento
técnico a la acción o efecto de asesorar en materia jurídico-legal, económico-financiera, y de
gestión organizacional, en pos de construir nuevos conocimientos y afrontar las necesidades de
cambio de las OBSC con visión estratégica e información precisa y actualizada. Tanto para que
las OBSC puedan emprender, organizar, innovar en sus actividades, conseguir financiamiento
para el desarrollo de las mismas, etc., como para que el Municipio pueda tener pleno éxito en la
implementación de los programas y proyectos destinados a ellas, es necesario que las primeras
gocen de cierta capacidad de gestión y de iniciativa que permita que esto sea posible.

Habitualmente, se les dificulta emprender por sí mismas acciones destinadas a remediar los
problemas específicos que les solicitan sus vecinos. En este caso, se ha notado que conocen los
mismos pero aguardan que la intervención provenga únicamente del Estado, al no saber cómo
solucionarlos. Igual dificultad es visible en cuanto a los mecanismos de obtención de recursos,
ya que muchas de las OBSC entrevistadas desconocen cómo obtener sustento de organismos
internacionales, empresa privadas, etc.

Como es de comprenderse, los escasos recursos económicos con que cuentan las OBSC están
destinados casi exclusivamente a brindar los servicios y desarrollar las actividades que ofrecen a
sus beneficiarios (ración de comida y copa de leche principalmente, y talleres o cursos culturales
en segundo lugar), por lo cual no pueden afrontar gastos de asesoramiento o de capacitación de
sus miembros. Se entra de esta manera en un círculo vicioso: las OBSC no están asesoradas sobre
cómo dirigir, llevar adelante una institución y obtener recursos para la misma, la ayuda proveniente
del Estado Municipal con dicho fin es insuficiente, lo cual produce como corolario organizaciones
débiles, con dificultades para concretar sus objetivos y dependientes casi exclusivamente del
Estado. Esta situación se ve reflejada en la amplitud de las demandas que las OBSC realizan al
Estado Municipal.

Se concluye de lo anterior que existe una dificultad manifiesta por parte de las OBSC para
solucionar los inconvenientes que se les presentan cotidianamente. Indiscutiblemente, el hecho
de que las OBSC necesiten de tal ayuda estatal para concretar sus objetivos y mantenerse en
funcionamiento, da cuenta de la debilidad de gestión que poseen los miembros que la componen.
Si los mismos poseyesen los conocimientos básicos en esta temática, sin duda se verían reducidas
no sólo las demandas al Estado sino que también se mejoraría y consolidaría el accionar de las
OBSC. De esta manera no sólo se logrará una mejora en el funcionamiento interno de las OBSC,
sino que también en las propias acciones que el Estado Municipal implemente hacia éstas en
particular y hacia los barrios en general.

6.3. Disponibilidad de recursos

A la hora de analizar las causas que originan debilidades en el funcionamiento de las OBSC
deben tenerse en cuenta también los recursos que disponen, tanto humanos como económicos.

En primer lugar, y sin descuidar otros factores, tanto externos como internos, relevantes a la
hora de gestionar una organización, el capital “humano”, sin lugar a dudas, constituye el activo más
preciado. Este recurso, en todo momento, será el timón que regirá a los otros en el cumplimiento
de los fines previstos. En otras palabras, a ninguna institución le será útil incrementar sus recursos
económicos o edilicios sustancialmente si carece del “elemento humano”, en su aspecto tanto
cuantitativo como cualitativo. Del relevamiento realizado en las OBSC, se destaca que, si bien
es importante el porcentaje obtenido de más de 15 personas que colaboran en ellas (45%), por
otro lado, también es considerable el 41% que representa a las organizaciones donde trabajan 10
personas o menos.

Gráfico Nº 4. Porcentaje de personas que colaboran en las OBSC entrevistadas

50%
45%
40%
35%
30%
25%
45%
20%
15% 27%
10%
5% 14% 14%
0%
Entre 1 y 5 Entre 6 y 10 Entre 11 y 15 Más de 15

Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas del 30/10/08 al 04/03/09

Para realizar un juicio acertado sobre la cantidad aproximada de integrantes que debe
tener una OBSC es necesario tener en cuenta diversas variables. De todos modos, partiendo
de las características de las organizaciones entrevistadas (cada una asiste a un gran número de
beneficiarios, desarrollan diferentes actividades, etc.), se considera que la intervención y el interés
de la población por ayudar en esta causa es particularmente escasa5 .

Por otro lado, cabe mencionarse, que las actitudes destacadas sobre la cultura organizacional
de las OBSC influyen notablemente en la escasa incorporación de nuevos miembros.

Respecto a la composición de los recursos humanos se ha observado que el 41% de los

miembros de las OBSC son amas de casa, un 23% son empleados en el sector estatal, y un 9% en
las restantes categorías: comerciantes, profesionales, empleados del sector privado, entre otros.

Respecto a los recursos económicos, es sumamente necesario que las OBSC cuenten,
además del apoyo del Estado Municipal, con distintas fuentes de financiamiento, a nivel local
y regional. Esa diversificación contribuye a fortalecer y legitimar su misión en la medida en que
distintos actores de la comunidad (como los vecinos del barrio, pequeños y medianos comerciantes,
etc.) puedan involucrarse con los fines de la organización. Muchas de ellas se enfrentan a serios
problemas cuando, por alguna razón, se ven perjudicadas en sus fuentes de recursos. Entonces,
las consecuencias financieras y organizativas pueden ser muy difíciles de resolver en el corto
plazo, incluso llevando a muchas a su desaparición.

En este sentido, se ha observado que los recursos monetarios que gestionan las OBSC
entrevistadas, provienen primordialmente de fondos de origen estatal (Estado Nacional, Provincial,
Municipal). Asimismo, todas las OBSC entrevistadas han manifestado poseer escasos recursos
económicos para llevar adelante sus actividades diarias. Según lo relevado esta situación se debe
principalmente a:

• Las características propias de las OBSC, instituciones que, insertadas y comprometidas

activamente con la realidad social del barrio al que pertenecen, trabajan a diario con el
objetivo de poder modificarla y satisfacer conjuntamente sus necesidades. La concreción
5 Según un informe de la consultora TNS Gallup la cantidad de personas que desarrolla tareas voluntarias en el país
descendió del 20 al 14 por ciento en los últimos 10 años. El pico de participación se produjo en el año 2002, donde
casi un tercio de la población realizó tareas voluntarias, hecho íntimamente relacionado a la época de crisis que se
vivía por entonces.
 de las mismas, consume la totalidad de los recursos disponibles. Es necesario destacar
que, en su gran parte, las personas que reciben asistencia de las OBSC carecen de los
medios necesarios parar brindar algún tipo de aporte económico.
• Muchos de los miembros de las OBSC desconocen los mecanismos que les permitan
generar recursos más allá de aquellos proporcionados por algunos de los tres niveles del
Estado. A manera de ejemplo ayuda del sector privado, de organismos de cooperación
internacional, etc.
• Una gran proporción de los miembros que dirigen las OBSC no tienen en consideración que
las prácticas concretas de transparencia, democratización de la información y rendición de
cuentas de las actividades cotidianas, tanto hacia sus beneficiarios como al público en
general aumenta la confianza e incentiva la capacidad de captación de nuevos donantes.
Es imprescindible demostrar transparencia porque los donantes –ya sean grandes
fundaciones, socios o colaboradores- quieren saber de qué manera son utilizados sus
aportes 6.
• La crisis económica actual contribuye a que la demanda de los servicios que ofrecen
las OBSC se vea incrementada7. Esto sumado a la progresiva inflación ocasiona un
encarecimiento de los insumos necesarios para el funcionamiento diario de las OBSC.
En el último año la demanda de asistencia social8 en comedores comunitarios y copas de
leche de la ciudad de Rosario se incrementó en un 25%.

Finalmente, y si bien los fines de este trabajo no se circunscriben a un análisis de la

responsabilidad social empresaria, el apoyo que el sector privado brinda a las OBSC entrevistadas
resulta irrisorio. El sector privado debe tomar conciencia del papel que juegan las organizaciones
en la sociedad civil y colaborar con las mismas.

7. Conclusiones

El Municipio de la Ciudad de Rosario desarrolla continuamente, a través de sus respectivas

Secretarías, un sinnúmero de programas y proyectos que tienen como principal finalidad
generar el óptimo bienestar de la sociedad en su conjunto. Para ello, es indispensable descubrir
las particularidades de cada barrio de la ciudad, conocerlos profundamente, determinar sus
principales inconvenientes, y trabajar en pos del bien común. Es aquí donde juegan un rol crucial
dos participantes que se encuentran íntimamente relacionados: La Municipalidad, a través de los
Centros Municipales de Distrito y las Organizaciones Barriales de la Sociedad Civil. Atendiendo al
objetivo del presente trabajo -evaluar las características de la relación que las OBSC de la ciudad
de Rosario mantienen con el Municipio-, y luego de haber analizado e investigado la temática,
plantearemos las conclusiones que permitirán discernir el estado actual de dicha relación.

Se ha detectado que mantener un diálogo fluido con las OBSC es un factor indispensable
tanto para la aplicación con éxito de los programas y proyectos municipales en el territorio
como para la resolución de sus demandas satisfactoriamente. Como ya ha sido remarcado
durante el cuerpo del trabajo, queda demostrado que en aquellos casos en los que se encuentra
presente el diálogo, la relación entre las OBSC y los CMD se caracteriza por un alto grado de
respeto, confianza y solidez; no ocurriendo así en los casos contrarios. Respecto a dicha correlación,
queda de manifiesto que, cuando el diálogo interviene al momento de buscar soluciones para las
demandas que las OBSC realizan en el CMD, estas organizaciones expresan porcentajes altos
de satisfacción en la resolución de sus pedidos. Lo mismo sucede en cuanto a la aplicación de
programas y proyectos municipales en las OBSC.
6 Cómo generar recursos. Argentina. Revista Tercer Sector y Fundación Telefónica. Fascículo Nº 1. 2006.
7 Un 14,6% de las personas en el Gran Rosario se encuentra bajo la línea de pobreza. INDEC. Porcentaje de Perso-
nas bajo la línea de pobreza. Primer semestre 2009
8 Favarel, María Laura. Admiten que en Rosario la demanda de asistencia social aumentó un 25 por ciento. La Capi-
tal. Rosario. 24/09/09
 En cuanto a las características del diálogo, el mismo se establece de un modo fluido,
aunque informal e irregular. Se destaca la permanente intención de las diferentes áreas de los
CMD y del Municipio por considerar dicho medio como un instrumento indispensable a la hora de
generar lazos consistentes y democráticos con la sociedad civil toda. Sin embargo, la modalidad
a partir de la cual se desencadena el diálogo entre ambas partes es totalmente informal, es decir
que no existen reuniones preestablecidas entre las mismas, ni, por consiguiente, una agenda de
trabajo común . Es por esto, que el diálogo se entabla cuando uno de dichos participantes posee
la necesidad de comunicar y/o demandar alguna cuestión puntual al otro, ya sea personalmente,
o mediante vía telefónica. Si bien es cierta la importancia de este vínculo, el poder avanzar hacia
una institucionalización del mismo, otorgándole formalidad, periodicidad y regularidad, contribuiría
a generar una modalidad de trabajo basada en la planificación para el largo plazo.

El Coordinador de Promoción Social de cada CMD constituye el principal referente del

Estado Municipal para las OBSC. Aquella cuestión necesaria de destacar en este momento final,
es la referida al preponderante rol que cumple el Coordinador del Área de Promoción Social en cada
CMD. Como ha sido remarcado, el mismo se constituye como el interlocutor de mayor visibilidad y
presencia para los referentes de la OBSC bajo su jurisdicción. A él es a quien acuden generalmente
las mismas en el caso de poseer un inconveniente, incluso si la resolución debe ser efectuada
por otra área. A través del Coordinador de Promoción Social es como se ponen al corriente de los
diferentes programas y proyectos que son desarrollados por el Municipio y coordinados por los CMD;
y es ante esta misma figura frente a quién rinden mes a mes los gastos realizados por la gestión
del comedor o copa de leche. Si bien, como se ha observado, los referentes de la gran variedad
de OBSC que se asientan en cada barrio mantienen importantes relaciones con los Directores de
Distrito, y los Coordinadores de las restantes áreas, dicho lazo no alcanza a ser tan estrecho como
lo es con el Área de Promoción Social. Consideramos que la razón fundamental a partir de la cual
puede explicarse esta situación se encuentra en la esencia misma de las OBSC: son instituciones
que, insertas y comprometidas activamente con la realidad social del barrio al que pertenecen,
trabajan a diario con el objetivo de poder modificarla –positivamente– y satisfacer conjuntamente
sus necesidades. Puede decirse entonces, que uno de los vínculos más fuertes entre las OBSC y
los CMD se establece a partir del rol del Coordinador de Promoción Social, principal interlocutor del
diálogo entre ambos.

Debilidad institucional de las OBSC.9 La cuestión del enquistamiento de los referentes,

el verticalismo en la gestión, y las actitudes individualistas respecto a las instituciones afines,
componen el listado de las principales dificultades señaladas por los funcionarios de los CMD
en lo referente al funcionamiento y organización de las OBSC. Al respecto, consideramos que
las citadas particularidades obstaculizan cualquier tipo de relación que se puede entablar con el
Municipio, como también con otras OBSC afines. Asimismo, dichas debilidades institucionales
influyen negativamente en la implementación de cualquier política pública municipal en el territorio;
por lo cual es posible concluir que la responsabilidad sobre las anomalías que se produzcan en
la etapa de desarrollo y/o ejecución de un programa o proyecto, no recae exclusivamente en la
gestión Municipal, sino que también proviene de los obstáculos y resistencias que se plantean
desde el seno mismo de las OBSC.

Finalmente, concluimos el presente trabajo manifestando que la complementariedad entre

el conocimiento especializado del Estado y el conocimiento que las OBSC poseen de la realidad
diaria de cada barrio proporciona una herramienta invalorable a la hora de conocer y buscar
soluciones eficaces a las problemáticas de cada zona de la ciudad. En el mundo contemporáneo las
organizaciones sociales llevan adelante un sinfín de actividades, cubriendo en ocasiones, huecos
que el Estado no logra ocupar. En este sentido, el diálogo entre las partes juega un rol fundamental,
9 No es el caso de las Vecinales quienes sí mantienen con mayor periodicidad reuniones con la Dirección de Veci-
nales.
ya que es aquel elemento que facilita el entendimiento y el logro de acuerdos y consensos.
Consideramos que a partir de dicho canal de comunicación puede diagnosticarse la realidad
actual de la ciudad, y que, si se logra aprovechar el reconocimiento de estos problemas para la
posterior elaboración de programas y proyectos que apunten a solucionarlos de raíz, observaremos
inequívocamente una mayor efectividad en la implementación de los mismos. La Municipalidad de
Rosario, a través de los CMD, tiene en sus manos las herramientas que le permitirán avanzar en el
desarrollo de la calidad de vida de la ciudad. Hemos observado que los cimientos para ello están
creados, y que el fortalecerlos se convierte en la mayor aspiración para el futuro próximo. Debe
tenerse presente que una sociedad donde reina la complejidad y el cambio constante precisa de un
esfuerzo mancomunado para enfrentar las contrariedades que se presenten.

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Decimotercera Edición. 2005.
 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA GESTÃO
DO DESENVOLVIMENTO LOCAL:
Um estudo comparado sobre as Associações de Moradores de Bairro em Caruaru

Andrezza Rodrigues Nogueira1

Allene Carvalho Lage2
UFPE-CAA/Brasil

RESUMO

Esta comunicação enquadra-se na temática “Aprofundamento da democracia na sociedade

civil”, dentro da categoria “Artigos acadêmicos”. O presente artigo tem por objetivo refletir sobre
a contribuição e a percepção das associações de moradores de bairro da cidade de Caruaru,
junto ao governo municipal, para o fortalecimento do desenvolvimento local. Para isso, foi
realizado um estudo comparado entre duas associações de Caruaru, de modo a compreender
o universo de atuação das associações desta cidade que pudessem, a partir de suas vivências,
estenderem-se as considerações para as demais associações do município. Para tratamento dos
dados utilizou-se a Análise de Conteúdo. As conclusões apontam para um cenário no qual os
temas democracia e desenvolvimento tem sido debatidos e reivindicados, por aqueles que fazem
parte das associações. Mesmo diante das limitações e desafios, estas entidades tem um papel
importante no desenvolvimento da cidade como um todo, pois trabalham no sentido de defesa da
dignidade e reivindicação dos direitos das pessoas, para que através de suas ações o processo de
desenvolvimento possa se fortalecer.

Palavras-chave: Democracia. Desenvolvimento. Administração Pública. Estudo comparado.

Associações de Moradores.

1. INTRODUÇÃO

As décadas de 1970 e 1980 parecem que foram decisivas para que muitos países que viviam
em regimes de ditadura política pudessem virar as páginas repressivas de suas histórias, para
escreverem capítulos democráticos. No Brasil, ocorreu uma significativa mobilização da sociedade
pela democratização do país, que provocou uma relevante transformação no campo sócio-político
e cultural. Essa manifestação fez (re)acender o debate científico e político sobre a importância dos
diferentes grupos de interesse como transformadores da realidade social. Assim, a sociedade civil
entrava novamente no cenário político nacional para reivindicar os direitos coletivos suspensos nos
anos de ditadura militar.

Como os demais atores sociais envolvidos nesse processo de transformação, as associações

de moradores de bairro surgem dentro de um movimento de reivindicação das políticas estruturantes
dos municípios, o que leva o governo municipal ser o principal interlocutor nas relações com esses
atores sociais.

Diante disso, foram pesquisadas duas associações de moradores, no município de Caruaru,

que sendo os menores territórios de organização social e política das cidades brasileiras, são
as instâncias locais de poder mais próximas da população. A articulação de uma associação de
moradores com outras instâncias deve ser pautada em relações de diálogo com outras associações
e destas com o poder local municipal, com vistas a proporem e negociarem ações e alternativas
para a gestão da sociedade.

1 Estudante de Graduação em Administração da Universidade Federal de Pernambuco / Centro Acadêmico do

Agreste - UFPE/CAA. andrezza.nogueira@gmail.com
2 Orientadora; Prof. Dra. em Sociologia; Atualmente é professora do curso de Pedagogia da Universidade Federal
de Pernambuco / Centro Acadêmico do Agreste - UFPE/CAA. allenelage@yahoo.com.br
 Face a isto, buscando-se entender em que medida se dá a reflexão, sobre organização e
afirmação da sociedade civil, bem como o nível de atuação deste sujeito no município de Caruaru,
este artigo tem por objetivo: refletir sobre a contribuição e a percepção das associações de moradores
de bairro, na interface com o governo municipal, para o fortalecimento do desenvolvimento local.

2. DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO POPULAR

Uma noção importante sobre vontade geral, preceito básico de qualquer processo democrático,
foi dada por Rousseau (1999) no Contrato Social e foi baseado na ideia do contraste entre a
condição natural de liberdade do ser humano e a condição social, onde ocorre o cerceamento dos
impulsos humanos, e na legitimidade dos poderes a que se deve obedecer para a preservação do
ser humano em grupo. Isso, segundo Rousseau, justifica a existência do Contrato Social onde todos
devem se submeter a uma vontade geral, mesmo que as vontades individuais sejam diferentes. Na
modernidade, segundo Santos (1999), a idéia do contrato social e os seus princípios reguladores
são o fundamento ideológico e político da contratualidade, que organiza a sociabilidade e a política
na sociedade e tem a seguinte característica:

O contrato social visa a criar um paradigma sociopolítico que produz de maneira normal,
constante e consistente quatro bens públicos: legitimidade de governação, bem-estar
econômico e social, segurança e identidade coletiva. Estes bens públicos só são
realizáveis em conjunto: são, no fundo, modos diferentes, mas convergentes de realizar
o bem comum e a vontade geral (SANTOS, 1999, p. 37)

Silva (2003) apresenta os dois modelos atuais de democracia debatidos e defendidos no

campo da direita e da esquerda política. O primeiro modelo denominado democracia de equilíbrio
ou elitista/pluralista, defendido por Joseph Schumpeter, afirma que a democracia é “aquele acordo
institucional para se chegar a decisões políticas e que indivíduos adquirem poder de decisão por
meio de uma luta competitiva pelos votos da população” (Schumpeter, 1984, p. 336 apud Silva,
2003). Enquanto o outro modelo defendido por autores como Arbastler, chamado de democracia
participativa, de modo geral, “funciona como uma democracia direta na base e com um sistema
representativo nos outros níveis” (Silva, 2003, p.13).

Deve-se considerar que a democracia pressupõe o estabelecimento de regras justas e claras,

decisões legitimadas e o acompanhamento das ações públicas, visando prover aos seus cidadãos,
condições para a consolidação das suas expectativas com relação à sociedade, onde a presença
de instituições governamentais legítimas com mecanismos de diálogo fluido com a sociedade
civil sejam requisitos indispensáveis. Essa exigência por mais democracia, tem se fortalecido nas
sociedades que estão em processo de redemocratização, e é vista por Santos (1999) como a
renovação da teoria democrática, conforme a seguir:

A renovação da teoria democrática assenta, antes de mais, na formulação de critérios

democráticos de participação política que não confinem esta ao acto de votar. Implica,
pois, uma articulação entre democracia representativa e democracia participativa. Para
que tal articulação seja possível é, contudo, necessário que o campo do político seja
radicalmente redefinido e ampliado. A teoria política liberal transformou o político
numa dimensão sectorial e especializada da prática social – o espaço da cidadania – e
confinou-o ao Estado. Do mesmo passo, todas as outras dimensões da prática social
foram despolitizadas e, com isso, mantidas imunes ao exercício da cidadania (SANTOS,
1999, p. 270-271).

De fato, a democracia participativa pode contribuir para a expansão das fronteiras da cidadania
e suas formas de expressão, tornando-a um fator fundamental para viabilização do processo de
desenvolvimento local participativo, onde a presença de vários atores sociais seja imprescindível
para a reconstrução de uma sociedade justa, solidária, em harmonia com as gerações futuras.

Uma alternativa seria ampliar o surgimento de experiências participativas com vários

grupos da sociedade civil através de mecanismos de participação mais amplos e democráticos
possíveis, porém com estrutura suficiente para sintetizar e formalizar os anseios e respostas
da sociedade, de modo que se possa acompanhar e monitorar a implementação das decisões
discutidas entre a sociedade civil o poder local.

3. AS REFORMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO ESTADO BRASILEIRO

Bobbio (1998) define que “em seu sentido mais abrangente, a expressão Administração
Pública designa o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou
incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou numa organização
estatal” (Bobbio, 1998, p. 10).

Analisando-se as definições a cerca da administração pública, pode-se perceber que seu

conceito é amplo e complexo, por isso requer um maior aprofundamento em seus campos, teórico
e prático, no que concerne a seus mecanismos, processos e competências para uma melhor
compreensão de seu objetivo e de sua funcionalidade. Assim, Shafritz e Hyde (1999) entendem
que:

La práctica y las ideas acerca de la administración pública están conformadas por

instituciones y valores políticos, económicos, sociales y culturales. En realidad, es el
contexto de la administración pública, más que su composición interna, lo que determina
su funcionamiento y sus potencialidades de transformación, ya que esta disciplina
comprende sólo un aspecto del funcionamiento del sistema político.

El contexto da contenida a los supuestos sobre el gobierno, el funcionamiento de las

organizaciones y la natureleza humana implícitos en la acción y reflexión administrativas.
Lo mismo suede en el planteamiento de los problemas y en la propuesta de soluciones
que adopta la administración pública en diferentes coyunturas históricas” (SHAFRITZ e
HYDE, 1999 p. 8)

Matias-Pereira (2008) argumenta que, historicamente, ocorreram apenas duas reformas

administrativas significativas no Estado moderno: a reforma burocrática e a reforma da gestão
pública, respectivamente. A primeira, tinha como objetivo atingir a profissionalização das instituições
públicas e acabar com o nepotismo e a corrupção, combatendo os vícios do patrimonialismo. No
entanto, “a administração burocrática tornou-se inadequada aos interesses da população, visto que
suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade” (Matias-Pereira, 2008, p. 111). Já
a Reforma da gestão pública representa a transição do Estado burocrático para o Estado gerencial.
É um modelo que preconiza a utilização de mecanismos de mercado dentro da esfera pública. Seus
objetivos são “o alto desempenho e a satisfação do cidadão, que passa a ser denominado cliente”
(Matias-Pereira, 2008, p. 6).

No Brasil, as reformas administrativas iniciam nos anos de 1930, com o governo de

Getúlio Vargas, baseadas no modelo burocrático. Já durante o regime militar, aplica-se a primeira
experiência de implantação de algumas práticas da administração gerencial com o propósito de
aumentar o dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Na década de 1990,
período de redemocratização nacional, ocorre a reforma do Estado repercutindo na sua prática
administrativa. Em contraponto a esse modelo, e influenciada pelo ressurgimento da sociedade civil
nas décadas de 1970/1980, surge outra forma de pensar a gestão da sociedade através de uma
maior participação popular (Matias-Pereira, 2008; Abrucio, 2007).
 O modelo da gestão participativa busca estimular a organização da sociedade civil e promover
a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de maior envolvimento da população no
controle social da administração pública e na definição e realização de políticas públicas. Dessa
maneira, “aproveita todas as potencialidades disponíveis no município para impulsionar a gestão
na busca de resultados que possam impactar na melhoria da qualidade de vida da população, pois
a gestão está em função da pessoa cidadã e não o contrário” (Oliveira, 2003 p.111).

4. PENSANDO O DESENVOLVIMENTO A PARTIR DO LOCAL

A palavra desenvolvimento envolve em si, uma série de conceitos e perspectivas. Nesta

pesquisa, o conceito de desenvolvimento adotado foi o de Ruivo (2000) que o define como: “...
um processo global e plurifacetado de mudança tendo em vista a qualidade de vida, animado pela
procura de solidariedade e justiça social e alimentado pela participação colectiva enquanto força de
expressão comunitária e individual” (Ruivo, 2000, p. 54).

Contudo a palavra desenvolvimento sempre foi utilizada com uma ênfase econômica
muito forte, daí a grande tendência de se utilizar o crescimento econômico como sinônimo de
desenvolvimento. Nesta perspectiva, os problemas do desenvolvimento se reduzem ao crescimento
da produção nacional. No entanto, Lage (2001) afirma que

Desenvolvimento e crescimento não são sinônimos. Crescimento se refere a questão

quantitativa da produção de uma economia durante determinado período de tempo.
Desenvolvimento aborda aspectos qualitativos referentes às questões ecológicas,
econômicas, sociais, culturais, tecnológicas e políticas, entre outras (LAGE, 2001, p.16).

O Brasil, como grande parte dos países da América Latina, utilizou o modelo da CEPAL
de substituição de importações3 como alternativa para o desenvolvimento. No entanto, este
modelo nem sempre levou a uma melhoria do padrão de vida da maioria da população. Aliado
a isso, na década de 1990 foi incorporado o conceito do mercado como regulador das ações dos
agentes econômicos tendo como principal estratégia para a solução dos problemas na sociedade
a ampliação constante dos conhecimentos científicos e tecnológicos.

Contudo, nos últimos anos passou-se a discutir e planejar um outro de tipo de desenvolvimento
Esta nova perspectiva busca priorizar o planejamento das ações públicas a partir do poder local
com os sujeitos que integram aquele território através da relação entre a sociedade e o governo.
Diferentemente dos processos anteriores, este não ocorre mais através do planejamento de cima
para baixo, centralizado no governo federal, ou dos países centrais para os periféricos. Neste
sentido Tenório (2007) diz que

Desenvolvimento local é um processo centrado em um território concreto no qual os

protagonistas são uma pluralidade de atores que ocupam determinadas posições no
espaço social e que estabelecem relações em função de objetivos e projetos comuns.
(TENÓRIO, 2007, p.105).

De fato é necessário entender que as proposições e iniciativas que trabalham com o

desenvolvimento local não buscam fazer complementos a planos nacionais, mas estimular a ação
a partir das experiências locais. Indo ao encontro deste pensamento, Lage (2005) afirma que

a ideia de desenvolvimento local, possibilitou um grande número de intervenções e de

actuações de novos actores sociais ao nível local, apesar de ser uma actuação muito
3 A abordagem económica da CEPAL, foi baseada na análise de Raul Prebisch, quando examinou a evolução dos
preços dos produtos agrícolas e industriais em um período de 65 anos. Presbich constatou que os principais prob-
lemas da América Latina tendiam a agravar-se pelo debilitamento do poder de compra das exportações e a alterna-
tiva para o desenvolvimento dos países periféricos seria a industrialização e a
 restrita e controlada. O aporte de recursos disponibilizado juntamente com a ideia de
desenvolvimento local traz ainda o incremento da democracia local que apesar de ser
rasa, tem fomentado novos processos de articulação local, as quais tem envolvido actores
sociais locais para trabalharem na execução das políticas hegemónicas.” (LAGE, 2005,
p. 150).

Porém este esforço só fará sentido no momento em que os membros da sociedade

entenderem seu papel de cidadãos e protagonistas de uma nova ordem social, que priorize os
processos deliberativos e solidários em benefício do interesse comum.

5. METODOLOGIA

Este estudo foi fundamentado numa abordagem qualitativa por evocar questões que não são
meramente reduzidas a números, e necessita que se mergulhe no subjetivo dos sujeitos e no
significado de como estes percebem a realidade que os cerca (Minayo, 2002). Quanto a sua
finalidade, a pesquisa realizada foi do tipo exploratória e explicativa. Exploratória porque segundo
Gil (2002) “proporciona maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou
constituir hipóteses”. E foi explicativa, pois como também afirma Gil (2000) “tem como preocupação
central identificar os fatores que contribuem para a ocorrência dos fenômenos” (Gil, 2002, p. 42). O
método de pesquisa utilizado foi o do Caso Alargado. Este método nasce dentro do estudo de Caso
comum e amplia suas conclusões e implicações no âmbito da sociedade. Neste sentido, Santos
(1983) diz que

Em vez de reduzir os casos às variáveis que os normalizam e tornam mecanicamente

semelhantes, procura analisar, com o máximo de detalhe descritivo, a complexidade do
caso, com vista a captar o que há nele de diferente ou de único. A riqueza do caso não
está no que nele é generalizável, mas na amplitude e profundidade das interações que
constituem (SANTOS, 1983, p.11).

Dessa forma foi realizado um estudo comparado entre duas associações de moradores de bairro
no município de Caruaru, a Associação dos Moradores do Boa Vista I e II e a Associação dos
Moradores do Vassoural, de modo que estas experiências pudessem contribuir para um melhor
entendimento de organização e atuação da tessitura social correspondente às associações de
moradores de bairro dessa cidade.

A escolha destas associações se deu por estarem localizadas em dois bairros tradicionais e populares
da cidade, que refletem de forma expressiva a população do município e sua organicidade.

Entre as técnicas de coletas de dados utilizadas, estão a consulta bibliográfica e documental, sítios
da Internet, a observação direta, as conversas informais e as entrevistas semi-estruturadas, com
os dirigentes das associações e os moradores dos respectivos bairros, como também o registro no
diário de campo. Com o consentimento dos sujeitos da pesquisa suas falas foram identificadas, de
modo a marcar a identidade de cada um no modo de atuação sobre o tema.

Para fins desta investigação foi utilizada a técnica de Análise de Conteúdo, enquanto um
primeiro exercício de aproximação metodológica. Constitui-se em ser uma técnica de tratamento
de informações. Segundo Vala (2001), “a finalidade da análise de conteúdo será, pois efetuar
inferências, com base numa lógica explicitada, sobre as mensagens cujas características foram
inventariadas e sistematizadas” (Vala, 2001 p.104).

6. ASSOCIAÇÕES DE MORADORES DE BAIRRO EM CARUARU

As associações de moradores de bairro surgem no Brasil nos anos de 1980, no processo

de (re) democratização do país. A criação dessas associações teve influência da Igreja Católica
por meio das Comunidades Eclesiais de Base (CEB’s). Essas organizações tinham o objetivo de
mobilizar as camadas mais populares da sociedade, para sua emancipação enquanto sujeitos
que buscam o fortalecimento de suas lutas sociais (Bresciani, 2003). Assim, as associações de
moradores devem surgir da

espontânea participação e organização dos moradores (…) para a melhoria da qualidade

de vida dos bairros, e conseqüentemente da cidade, pois representam uma força
associativa que pode provocar as autoridades na tomada de atitudes concretas em prol
da comunidade (SANTOS, 2002, p.01).

Em Caruaru, existe hoje cerca de cinquenta associações, a maior parte delas, nos bairros
populares da cidade. Muitas existem a mais de dez anos, cada uma com suas peculiaridades
e semelhanças que as caracterizam como importantes representações de suas comunidades.
Algumas delas, ao longo do tempo, tiveram suas atividades paralisadas por alguns anos, mas
hoje retomaram sua atuação. Outras fecharam, contudo a maioria está em atividade desde a sua
fundação.

6.1 Associação dos Moradores do Boa Vista I e II – AMBV I e II

A Associação dos Moradores do Boa Vista I e II (AMBV I e II), surgiu da ideia de um grupo
de moradores dos bairros Boa Vista I e II, no ano de 1980. O principal objetivo da AMBV I e II é
fortalecer a comunidade e reivindicar ao poder público, as necessidades e prioridades dos bairros.

Uma questão que marca a Associação, no sentido de participação popular no trabalho da

Associação, é o fato de que no decorrer dos anos houve uma desmobilização de grande parcela
das pessoas que deixou de se interessar pelas ações desenvolvidas pela associação. Sobre isso,
um associado acredita que

A associação não vinha fazendo esse trabalho nas gestões passadas, por isso nós
estamos com bastante dificuldade para trazer os moradores, mas a médio e longo prazo,
nós pretendemos trazê-los para trabalharmos em conjunto, já que a associação o nome
já diz tudo: é dos moradores (JORGE, presidente da AMBV I e II, Diário de campo,
29/10/2008).

E esse processo democrático passa pelo trabalho da associação, que tem o papel de
representar a comunidade e fazer com que ela se integre, o que configura como um desafio tanto
para aqueles que fazem parte da diretoria, quanto para os próprios moradores do bairro que tem
uma maior ligação com a organização. Portanto, é de suma importância ter uma administração
pública que dialogue com as associações de moradores, e por consequência com a comunidade,
pra que essa função social seja realizada em plenitude.

Eu acho que essa relação deveria ser bastante ampla, até porque se trata de uma
associação, e quando você vai como diretoria, em busca de recursos ou até para discutir
alguns problemas de ordem organizacional com a prefeitura, está se representando uma
população. (…) E isso é preciso ser ampliado, não só para a nossa comunidade (…). E
por isso, é preciso se ajustar e ter uma boa relação com o governo (JOSÉ HENRIQUE,
associado da AMBV I e II, Diário de campo, 24/11/2009).

A atuação da AMBV I e II está muito ligada a questão da promoção da cidadania, através de

procedimentos e atividades que expressão a preocupação com a dimensão tanto individual como
coletiva. Por isso, a Associação tem buscado parcerias nas áreas social, econômica e cultural
da sociedade, e tem reivindicado uma maior atuação do Estado para tentar garantir os direitos
da comunidade. Há ainda uma concordância de que a Associação tem o papel fundamental de
conscientização dos moradores do bairro. Dessa forma um associado da AMBV I e II acredita que
a associação deve

mostrar para o povo que ela tem força, que pode buscar melhorias, mas só podem
buscar através da participação da população. Se não tiver esse empenho, você não vai
ter força para arranjar praticamente nada. (…) A gente precisa levar essa discussão para
o povo, porque ele precisa ser esclarecido politicamente. (JOSÉ HENRIQUE, associado
da AMBV I e II, Diário de campo, 24/11/2009).

6.2 Associação dos Moradores do Vassoural - AMV

A criação da Associação de Moradores do Vassoural (AMV) partiu de um morador do bairro

que se reuniu com outros moradores que tinham a mesma vontade. Sua fundação foi no dia 04 de
janeiro de 1998. Entre seus objetivos destaca-se a promoção da cidadania.

Na AMV, os processos democráticos, seja em relação aos procedimentos organizacionais,

ou referentes à sua atuação na sociedade, encontram-se em um estágio de dificuldade para sua
efetivação. O chamado processo participativo naquela organização, tem sido de pouca participação,
conforme aponta a presidente da Associação: “Fazemos reuniões mensais, mas a participação
dessas pessoas é mínima, mínima mesmo. O povo não gosta de reunião, então a gente faz mais
com a diretoria.” (Marta, presidente da AMV, Diário de campo, 27/10/2009). Além disso,

tem gente que costuma dar sua opinião, mas também tem pessoas que ficam na delas.
O que for decidido, elas concordam, pra elas tanto faz como tanto fez. Isso depende
de cada pessoa. (…) Alguns anos atrás vinha bem mais pessoas, mas o tempo foi
passando e esse número foi diminuindo. (ANDREIA, 1ª secretária da AMV, Diário de
campo, 26/11/2009).

Durante toda a sua trajetória de atuação, a AMV tem convivido com a questão da divergência
de interesses, tentando ser a ligação entre o governo municipal e a sua comunidade. Em relação
à forma de governo do município em vigor, os representantes da AMV alegam que, este não é
um modelo que prioriza as reais necessidades da população, por ser um sistema baseado nas
decisões centralizadas da Administração Pública. Mesmo com essas barreiras, os representantes
da Associação estão otimistas, como afirmou a presidente da AMV: “...vai ter agora a reunião do
orçamento participativo (...), nós só estamos sem saber ainda onde será, mas estamos procurando
saber, porque é de grande importância as associações estarem lá...” (Marta, presidente da AMV,
Diário de Campo, 27/10/2009). Porque, isto para eles significa a possibilidade de ter um real poder
decisório nos destinos da comunidade.

Quando se fala em desenvolvimento dentro da AMV, aquilo que mais prevalece é a função
social desta organização para a sua comunidade. Passa pela responsabilidade de defender e
garantir o direito de ser cidadão. E as suas ações vão mais além, porque também passa pelo
trabalho de conscientizar as pessoas. De fato, para os representantes da AMV seu trabalho

Tem também a questão da conscientização das pessoas sobre a importância de se viver

melhor, e com isso melhorar o nosso bairro fazendo ações como: manter as ruas limpas,
saneamento básico para todos, de não se ter desperdício de água, entre outras coisas
(ANDREIA, 1ªsecretária da AMV, Diário de campo, 26/11/2009).

7. COMPARAÇÃO E ANÁLISE DOS CASOS

7.1 Sobre Democracia

Da discussão teórica empreendida, para fins deste trabalho, destaca-se a compreensão de
democracia de Boaventura de Sousa Santos, que defende a renovação da teoria democrática
através da ampliação do espaço político às outras dimensões da prática social.

Para os moradores dos bairros, democracia tem a ver com participação. Na AMBV I e II, há uma
forte defesa na falas apresentadas de que a democracia é primordial para que a associação alcance
seus objetivos. Porém, a situação atual dessa participação é bastante reduzida, pois as pessoas da
comunidade não estão interessadas em fazer parte da organização. E este desinteresse seria por
conta das administrações passadas que não teriam representado a população de forma adequada.
No caso da AMV, mesmo defendendo a participação popular, e tendo consciência disso para o
processo democrático, não foi verificado o seu exercício pleno. Também foi exposto que hoje a
presença dos moradores do bairro na Associação é quase inexistente dada a sua abrangência.
Seus representantes informaram que isso seria por falta de interesse da comunidade, que só busca
a entidade por necessidades pessoais, individualistas. E quando não mais precisam a abandonam.
A partir da interpretação realizada diante destas questões, pode-se aqui afirmar que tem sido muito
difícil para as duas Associações colocarem em prática aquilo que defendem. Essa redução da
participação da população, não se dá somente pelo pouco número de pessoas presentes nas
reuniões e assembléias, mas também, porque alguns daqueles que comparecem não conseguem
contribuir de fato com as decisões da organização.

7.2 Sobre Administração Pública

Através da discussão teórica, entendeu-se que a administração pública trata da gerência do

interesse público. No entanto, como ressalta José Matias-Pereira, hoje, a gestão pública adotou os
mecanismos da gestão privada para o sucesso dessa ação, mas isso não tem se convertido em
benefício à maioria da população.

Nas comunidades pesquisadas há o entendimento de que é dever do governo garantir a função

social do Estado. Contudo, quando se passa para a questão da relação entre as Associações e o
Poder Público Local, ocorrem divergências. A AMBV I e II afirmou que na sua gestão, tem conseguido
estabelecer um bom relacionamento com a administração pública do município, pois sabe que
isso é uma forma de aprofundar a luta das associações. Mas este trabalho deve ser feito sempre
defendendo os interesses da comunidade, de forma autônoma, fazendo a sua conscientização
política.

Já a AMV, declarou não ter um bom acesso ao setor público municipal, devido ainda a prefeitura
não se mostrar interessada em trabalhar junto com a Associação. E a AMV garante manter um
caráter seu autônomo, e sem partidarismo.

Ambas as Associações declaram que uma barreira para esse trabalho conjunto, é devido à
centralização de decisão restrita ao governo, que muitas vezes age da forma que acredita ser a
correta sem levar em consideração a necessidade da população. Além disso, existe o fato de alguns
políticos insistirem em manter práticas assistencialistas, o que enfraquece a ação das associações
e acaba prejudicando toda a sociedade.

7.3 Sobre Desenvolvimento

Com base no entendimento de Fernando Ruivo que define desenvolvimento como um processo
plurifacetado que abrange as diversas dimensões da vida humana, foi redigida a análise.

Para as duas Associações a palavra desenvolvimento foi traduzida como uma questão de promoção
e garantia do direito à cidadania. E isso foi exemplificado por meio dos serviços que são prestados
nestas organizações, como os serviços na área de saúde, educação, esportes, lazer e cultura.
Trabalho que as associações fazem em parceria com pessoas e empresas que confiam no empenho
das mesmas.

Além disso, para os moradores dos bairros, as associações contribuem com o desenvolvimento
da cidade a partir de suas reivindicações, e principalmente, no ato de educar a população e
conscientizá-la politicamente, de qual deve ser o papel do cidadão e do Estado para a construção
e aprofundamento de um desenvolvimento a partir do local.

Nesse sentido, foi identificada uma ação positiva no que concerne à promoção da qualidade de
vida da população. Contudo, há ainda muitas dificuldades de se efetivar o trabalho coletivo entre
as Associações e os moradores dos bairros, a fim de ampliar a atuação das mesmas para que este
deixe de se um trabalho restrito e se torne uma trabalho coletivo.

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Partindo da discussão teórica empreendida e do estudo empírico, do qual procurou dialogar

com os sujeitos que dirigem estas organizações e com alguns membros das comunidades que estas
representam, as conclusões desse estudo apontam para a compreensão de que as associações
de moradores de bairro em Caruaru são um ator social importante para aprofundar processos
mais democráticos de desenvolvimento. Pois, elas partem da lógica de que as decisões que irão
influenciar a comunidade devem partir das próprias pessoas que serão beneficiadas pelas ações.

No entanto, as associações parecem ter perdido força de ação com a desmobilização

popular ocorrida nos últimos anos, que tem a ver com o contexto social, econômico e político,
especialmente pela fragilidade da cultura democrática em muitos bairros periféricos. Assim, as
associações buscaram maneiras de se forjarem em suas lutas procurando priorizar os interesses
daqueles que elas representam.

Nesta perspectiva, constatou-se que as associações de moradores, ainda que de forma

pontual e, mesmo sem um grande apoio popular, estão mantendo um trabalho que contribui para a
melhoria da qualidade de vida de seus moradores, e de intermediação com o poder local sobre as
questões de cidadania de suas comunidades. Com isso, estão fazendo com que através de suas
ações o processo de justiça social possa se fortalecer. Pois, partindo desse pensamento e agindo
assim, não só as associações de moradores como toda a sociedade estará trabalhando para um
desenvolvimento mais integrado.

Olhando a partir deste estudo, alargando o universo de suas implicações, essência do

Método do Caso Alargado, pode-se afirmar que as associações de moradores de bairro de Caruaru
percebem-se num papel periférico atuando na relação Sociedade/Estado dentro de uma perspectiva
de subordinação e dependência. Dessa maneira, não conseguem enxergar-se como Estado,
segundo a concepção Gramsciana, e reforçam a compreensão muito difundida nas sociedades
atuais de que a sociedade está separada do Estado, e não de que ela é o braço civil do Estado4
(Gramsci apud Sales, 2006).

Esta mesma percepção é confortavelmente difundida pelo governo local, mesmo tendo em
conta, que a atual administração pública de Caruaru começa a criar instrumentos que contribuem
para a democracia com a instalação do orçamento participativo (OP). Contudo, já nas primeiras
reuniões para a organização do OP, as organizações da sociedade civil tem sido consideradas
como agentes marginais do desenvolvimento, pois em suas falas não apresentam efetivamente o
modo como vão encaminhar as decisões populares.

4 Para maiores informações ver: SALES (2006)

9. REFERÊNCIAS

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renovação da agenda de reformas. In; RAP – Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro:
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A efetivação dos Direitos Humanos destinados aos portadores de necessidades especiais

Andréa Roma Silva Lacerda

andrearomasilva@hotmail.com
IESO- Instituto Superior de Ensino de Olinda,
Acadêmica de Direito, Olinda / Pernambuco

RESUMO

Este trabalho acadêmico tem o objetivo de demonstrar que, as garantias a os direitos fundamentais
ao indivíduo são de grande relevância à democracia, às sociedades políticas e a toda a comunidade
internacional. Entende-se que a democracia pressupõe um aperfeiçoamento constante de seus
institutos e a cooperação internacional é uma alternativa à adequação das regulamentações a
tratamentos humanamente adequados. Neste contexto, realizar-se-á um estudo da declaração
dos direitos humanos instituída em 10 de dezembro de 1948, albergada pela Constituição da
República Federativa do Brasil. Explorando as previsões constitucionais, identificar-se-á os
tratados e as convenções internacionais, recepcionados pela Emenda Constitucional nº 45 de
2004, como fontes precípuas de direitos fundamentais. Far-se-á um análogo com os direitos
destinados aos segmentos sociais discriminados, referendando, de forma particular, os portadores
de necessidades especiais. Para tanto, considerar-se-á as políticas públicas como instrumento
de intervenção estatal capaz de dirimir as disparidades sociais recorrentes neste segmento de
indivíduos e, neste contexto, respaldar-se-á no princípio da igualdade para defender o estado de
direito. Por fim, ponderar-se-ão as dificuldades a serem enfrentadas pela sociedade política para
o aprofundamento da democracia no próximo século, utilizando-se, ainda, o estudo das reservas
legais, como instrumento de regulamentação dos direitos já constituídos. E neste cenário, ratificar-
se-á a importância das decisões internacionais na construção de um cenário político democrático,
apontando que as mudanças sociais significativas são indispensáveis à dignidade da pessoa
humana, ao aperfeiçoamento da democracia como forma de vida e à construção de uma sociedade
política participativa e cidadã.

PALAVRAS-CHAVE: Direitos Humanos. Portadores de Necessidades Especiais. Democracia

INTRODUÇÃO

O Século XX foi de grandes conquistas para os Direitos Humanos no mundo, com a Declaração
Universal dos Direitos Humanos adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembléia
Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948 o assunto passa a ser tratado de forma mais
assistida, com uma maior atenção dos países. Houve nesse momento uma busca pelas normas
que estabelecessem regras para assegurar os direitos fundamentais que garantissem a dignidade
e o valor da pessoa humana, a igualdade de direitos do homem e da mulher, visando a promoção
do progresso social e a melhoria das condições de vida com uma ampla liberdade.
Ato contínuo, a concretização da busca por esses direitos certamente é um desafio para o século
XXI, onde os encontros internacionais garantirão uma isonomia, pois a instituição de leis, normas,
tratados e convenções no sentido de garantir a democracia e assim a igualdade social são apenas
o início de uma grande luta a ser travada. Liberdades e garantias para os seres humanos não
são assuntos que interessam unicamente aos Estados, mas, ao contrário, interessam a toda a
comunidade internacional.
Os direitos fundamentais da pessoa humana são reconhecidos e protegidos em todos os Estados,
embora existam algumas diferenças quanto à extensão de cada um deles, bem como quanto à
forma de protegê-los. Esses direitos não dependem da nacionalidade, devendo ser assegurados
a qualquer pessoa, sendo este o fim precípuo da Declaração Universal dos Direitos Humanos, ou
seja, que todos tenham os direitos fundamentais garantidos independentemente do país, cor, raça,
ou religião.

Os encontros internacionais são de grande relevância pela extensão que as decisões desses podem
alcançar, uma vez que há participação de grande parte dos países, onde os mesmos estão unidos
para chegar a um consenso atendendo aos interesses de todos. Norberto Bobbio esclarece, ao
tratar da questão, que o problema de preservar os direitos fundamentais é uma questão de política,
cabe aos governadores absorverem as deliberações e disponibilizarem meios que viabilizem a
concretização dos direitos, pois não há Estado Democrático de Direito com desigualdade social e
sem dignidade humana, sobretudo a liberdade em seu sentido amplo.

1. DIREITOS HUMANOS

Direitos humanos instituído em 10 de dezembro de 1948 pela Declaração Universal dos Direitos
Humanos, também conhecida como Declaração dos Direitos do Homem, teve como influência a
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão instituída pela França inspirada no iluminismo. A
referida Declaração tem como prerrogativas inerentes à dignidade da espécie humana e que são
reconhecidas na ordem constitucional .
Ao longo da construção do Direito na sociedade formaram-se gerações que embasam o
desenvolvimento das constituições. A primeira geração tratava da liberdade civil e política procurava
delimitar limites a atuação do Estado frente ao cidadão; a segunda geração tratava da igualdade
buscava a proteção social, e na terceira geração a fraternidade ou a solidariedade que visava não
só a valorização do indivíduo, mas de toda a sociedade.
O assunto é de grande relevância e vem sendo até os dias de hoje muito debatido pelos doutrinadores,
para se obter uma consolidação dos Direitos Humanos de forma a alcançar uma homogeneidade
em todo o mundo.

1.1 ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS QUE BUSCAM OS DIREITOS HUMANOS

Existem comunidades organizadas, seja no marco das organizações mundiais como a “Organização
das Nações Unidas” (ONU), seja no marco “Organização das Nações Unidas para a Educação,
Ciência e Cultura” (UNESCO), ou nos foros regionais de associações internacionais, com a
“Organização dos Estados Americanos” (OEA), a “Organização da Unidade Africana”(OUA) e o
“Conselho da Europa”, tem aprovado inúmeros dispositivos, textos declarações, instrumentos de
validade jurídica que na defesa e proteção internacional dos direitos humanos, buscando assegurar
o respeito e o reconhecimento por parte de governantes e de particulares. É a conscientização
que as organizações buscam para assegurar a igualdade entre todos, alcançarem as nações,
mostrando que através do respeito aos Direitos Humanos podem estabelecer a paz entre os povos
do mundo inteiro.
Ressaltando também a importância das Organizações Internacionais Não-Governamentais dos
direitos humanos como: a Anistia Internacional e a Human Rights Watch (uma ONG americana que
faz pesquisa e advoga no campo dos direitos humanos, tendo a sua sede em Nova York), que tem
por objetivo promover e monitorar os direitos humanos em todo o mundo.
Abaixo algumas determinações internacionais que visam, mais especificamente, garantir os direitos
dos portadores de deficiência física como:
-Declaração dos direitos das pessoas com retardo mental, por resolução da ONU, em 1971;
O Comitê sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência foi criado em 2008 para acompanhar
a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência - A ONU estabeleceu uma série de
órgãos baseados no Tratado para monitorar e estudar os direitos humanos, sob a liderança do Alto
Comissariado da ONU para os Direitos Humanos (ACNUDH);
-Resolução XXX/3.447 de 1975, que instituiu a Declaração dos direitos das pessoas deficiente.
Posteriormente a ONU proclamou em 1981, através da resolução 31/123 o ano internacional da
das pessoas deficientes international year for disable person;
-Convenção 159 da organização internacional do trabalho, sobre reabilitação profissional em
emprego de pessoas portadoras de deficiente, determina a formulação, aplicação e revisão periódica
da política sobre a readaptação profissional e o emprego de pessoas portadoras de deficiência,
tendo o Brasil aderido à mesma através de decreto 129/91, incorporando-a seu ordenamento;

1.2 DECLARAÇÃO INTERNACIONAL DO DIREITO HUMANOS, UMA NOVA DISCIPLINA

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão da Revolução Francesa (art. 1º) - repetida,
posteriormente, pela Declaração Universal dos Direitos do Homem (art. I e VI) -estabelece como
pilar das sociedades modernas. Todas as Constituições contemporâneas, por isso, tem feito dele
princípio fundamental e indissociável da construção de uma sociedade justa e solidária.
Vista a necessidade de proteção e efetivação aos direitos humanos surge uma nova disciplina,
o Direito Internacional dos Direitos Humanos, cujo intuito consiste na concretização dos direitos
fundamentais, dignidade, vida, segurança, liberdade, honra, dentre outros. O Direito Internacional
dos Direitos Humanos tem como fonte a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais
e Culturais juntamente com as convenções internacionais:
1.Convenção contra o Genocídio, de 09 de dezembro de 1948;
2.As Convenções de Genebra sobre a Proteção das Vítimas de Conflitos Bélicos, de 12 de agosto
de 1949;
3.Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de julho de 1951;
4.Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação Racial, de 21 de dezembro
de 1965;
5.Convenção sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e dos Crimes de Lesa Humanidade,
de 26 de novembro de 1968;
6.Convenção Americana de Direitos Humanos – Pacto de São José da Costa Rica, de 22 de
novembro de 1969;
7.Convenção Internacional sobre a Repressão e o castigo ao Crime de Apartheid, de 30 de novembro
de 1973;
8.Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher, de 18 de
dezembro de 1979;
9.Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes,
de 10 de dezembro de 1984;
10.Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, de 09 de dezembro de 1985;
11.Convenção sobre os Direitos da Criança, de 20 de novembro de 1989;
12.Convenção sobre a Proteção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migratórios e de seus
Familiares, de 18 de dezembro de 1990;
Este novo ramo, ainda de dependente do Direito Internacional Público, vem se desenvolvendo vista
a necessidade cada vez mais preeminente da proteção das pessoas dentro do âmbito internacional.

1.3 DIREITOS HUMANOS NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA

Nas sociedades modernas o principal instrumento de proteção dos indivíduos é a Constituição

Federal. A Constituição é a lei principal, a mais alta que deve refletir o ideal de justiça do povo, deve
estabelecer as regras para impedir os excessos do poder político, econômico ou militar e deve,
afinal, enumerar os princípios e as regras de que contém os direitos e os deveres fundamentais de
cada um. A idéia de constituir os direitos fundamentais comum a toda a comunidade internacional
é para limitar e controlar os abusos do poder do Estado.
No Brasil os direitos humanos estão presentes na Constituição Federal de 05 de dezembro de
1988 e posteriormente ressaltados na Emenda Constitucional nº 45 de 2004, onde os tratados
e as convenções internacionais sobre direitos humanos serão recepcionados sempre que forem
aprovados os requisitos necessários como emendas constitucionais. Embora não lista obrigação
legal de adesão, o Brasil adotou a Declaração exatamente na mesma data e forma de sua
proclamação 10 de dezembro de 1948.
A igualdade mais proclamada e aparentemente mais assegurada é a igualdade de todos perante
a lei, ocorre porém que, o alcance do Princípio da Igualdade, um dos pilares da constituição, não
é nivelar os cidadãos diante da norma legal, mas que não seja aplicada em desconformidade
e mantenha a isonomia. Em princípio as obrigações legais são dirigidas a todos, sem qualquer
diferenciação, devendo ser fonte reguladora da vida social de maneira a tratar equitativamente
todos os cidadãos, sendo inconstitucional uma lei que conceda privilégios em relação a direitos e
obrigações.
Uma forma de aplicação da lei sem que haja discriminação é usar da razoabilidade atendendo o
interesse de grupos que necessitem de tratamentos diferenciados, onde se faz presente a lição de
Aristóteles que tão bem define o que vem a ser o tratamento da igualdade, onde se devem tratar
os iguais com igualdade e os desiguais com desigualdade, porquanto resguardadas as devidas
diferenças, quando necessário, concedendo tratamento não uniforme como forma de assegurar os
direitos fundamentais.
Ao passarmos para o plano de igualdade no que se refere aos portadores de necessidades especiais
vários são os artigos que os protegem dentro da Constituição, dentre eles o que melhor ressalta a
responsabilidade do poder público é o artigo 24, XIV, que determina a competência concorrente da
União, Estados e municípios em matéria de proteção e integração social das pessoas portadoras
de necessidades essenciais, sendo esses entes responsáveis diretamente em garantir condições
de inclusão na sociedade.
Pérez Luño apresenta-nos uma definição completa sobre os direitos fundamentais do homem,
considerando-os um conjunto de faculdades e instituições que, em cada momento histórico,
concretizam as exigências da dignidade, da liberdade e da igualdade humanas, as quais devem
ser reconhecidas positivamente pelos ordenamentos jurídicos em nível nacional e internacional.

1.4 A EMENDA CONSTITUCIONAL 45

Em 30 de dezembro de 2004 foi promulgada a Emenda Constitucional 45 que trás mudanças no

judiciário, de forma particular aos tratados internacionais voltados aos Direitos Humanos, onde o
artigo 5º, parágrafo 3º, passam a ter o seguinte teor: “Os tratados e convenções internacionais sobre
direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por
três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”.
A Emenda Constitucional comentada não só extinguiu antiga discussão acerca da natureza
jurídica dos Tratados Internacionais no Ordenamento Brasileiro, ao alçá-los ao nível de Emenda
Constitucional.

2. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS

2.1 PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS X DEFICIENTE FÍSICO

Deficiente é o termo usado para definir a ausência, a disfunção estrutural psíquica, fisiológica ou
anatômica. Diz respeito à biologia da pessoa. Tal conceito foi definido pela “organização Mundial de
Saúde” (OMS). O termo deficiente, por denominar pessoas com deficiência, tem sido considerado
inadequado, pois o mesmo leva consigo uma carga negativa depreciativa da pessoa, fato esse
que foi ao longo dos anos se tornando cada vez mais rejeitado pelos especialistas da área e em
especial pelos próprios portadores de deficiências.
O Censo Demográfico do IBGE 2000 aponta que 14,5% da população brasileira apresenta algum
tipo de deficiência. O Censo IBGE DE 2000 define as deficiências a partir das seguintes questões:
• Deficiência Física
“tem alguma das seguintes deficiências: paralisia permanente total; paralisia permanente das
pernas; paralisia permanente de um dos lados do corpo; falta de perna, braço, mão, pé ou dedo
polegar”
• Deficiência Motora
“como avalia sua capacidade de caminhar/ subir escadas - incapaz, grande ou alguma dificuldade
permanente”
• Deficiência Auditiva
“como avalia sua capacidade de ouvir (se utiliza aparelho auditivo faça sua avaliação quando o
estiver utilizando) - incapaz, grande ou alguma dificuldade permanente”
• Deficiência Visual
“como avalia a sua capacidade de enxergar (se utiliza óculos ou lentes de contato, faça sua
avaliação quando os estiver utilizando) - incapaz, grande ou alguma dificuldade permanente”
• Deficiência Mental
“tem alguma deficiência mental permanente que limite as atividades habituais (como trabalhar, ir à
escola, brincar, etc.”
Em 11 de outubro é comemorado o Dia do Deficiente Físico. Neste dia, é realizado trabalho de
conscientização alertando sobre a necessidade de prevenir doenças e acidentes causadores de
paraplegia e tetraplegia e ressalta a importância da inclusão social. A prevenção pode contribuir
para reduzir o percentual de brasileiros paraplégicos ou tetraplégicos, ou com algum tipo de
paralisia. A prevenção tem duas vertentes: evitar acidentes (de automóveis, com armas, quedas
e mergulhos) causadores de lesões traumáticas, e doenças que podem levar à deficiência, como
a mielomeningocele, que pode ser prevenida pela ingestão de ácido fólico. A Resolução - RDC Nº
344, de 13 de dezembro de 2002 aprovou o regulamento técnico para a fortificação das farinhas de
trigo e das farinhas de milho com ferro e ácido fólico.
Os portadores de deficiências físicas, em sua maioria, precisam de atendimento especializado,
seja para fins terapêuticos, como fisioterapia ou estimulação motora, seja para poder aprender a
lidar com a deficiência e a desenvolver sua potencialidade, seja, em alguns casos, a própria ajuda
psicológica para se aceitarem e aceitarem sua condição.
A busca da cidadania por parte dos portadores de deficiência é uma ação diária, os acessos aos
direitos civis e políticos são em sua maioria difícil, pela falta de estrutura em receber fisicamente
o deficiente gerando assim um desafio constante ao convívio dos diferentes. As cidades, em
sua maioria, não estão preparadas para receber os portadores de deficiência, falta estrutura na
arquitetura o que inviabiliza a acessibilidade.
A informação é um grande aliado na questão da inclusão social. É preciso fazer circular informações,
chamar a participação, construir políticas públicas, pois a democracia é uma construção constante
e o portador de deficiência deve fazer parte dessa construção.
Segundo Dalmo de Abreu Dallari todas as pessoas tem algumas necessidades fundamentais que
precisam ser atendidas para que elas possam sobreviver e para que mantenham sua dignidade.
Cada pessoa deve ter a possibilidade de exigir que a sociedade e todas as demais pessoas
respeitem sua dignidade e garantam os meios de atendimento daquelas necessidades básica.

2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS

A Sociedade apresenta grande desigualdade social e as políticas públicas são as ações públicas
voltadas a atender as necessidades da sociedade A atividade política esta dirigida, em grande
parte, para buscar alternativas com vistas à satisfação das demandas da população. Atenuar a
desigualdade e propor projetos de inclusão social é função das políticas públicas, para tanto, cabe
a administração pública um trabalho direcionado no levantamento das necessidades de cada grupo
da sociedade.
Definir estratégias para solucionar questões relativas à educação inclusiva e à qualificação
profissional de pessoas com deficiência para poder exercer os direitos e exercício de cidadania é
uma forma do poder público direcionar suas ações e assim garantir acessibilidade aos portadores de
deficiência aos seus direitos, assegurando ao deficiente físico condições mínimas de participação
influente na vida ativa da sociedade brasileira.
O processo de integração dos portadores de deficiência física ao mercado produtivo é uma ação que
dá dignidade, para tanto se faz necessário a educação especializada. Só a reabilitação física oferece
condições de incluí-los na sociedade de forma íntegra colocando-os no patamar de igualdade. A
questão de inclusão social dos portadores de deficiência é uma questão de democracia e direitos,
é uma questão de cidadania, é uma questão social.
Abaixo uma amostra da legislação acerca da garantia dos direitos dos portadores de necessidades
especiais:
Na Constituição Federal 1988:

- Art. 7º XXXI, que proíbe qualquer discriminação no tocante a salário os critérios de admissão do
trabalhador portador de deficiência;
- Art. 23, II que atribui às pessoas jurídicas de direito público interno cuidar da proteção e garantia
das pessoas portadoras de deficiência;
-Art. 24, XIV determina a competência concorrente da União, Estados e municípios em matéria de
proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
- Art37 VII, que assegura por lei a reserva de percentual dos cargos e empregos públicos para as
pessoas portadoras de deficiência;
- Art.40, vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria
aos servidores portadores de deficiência;
Capítulo VII, Estabelece garantias constitucionais para criação de programas de prevenção e
atendimento especializado para os portadores de deficiência física, sensorial ou mental. Acesso a
logradouros, edifícios de uso público e fabricação de veículos de transporte coletivo adequado às
pessoas portadoras de deficiencia
- Art. 203, IV que assegura assistência social aos necessitados, com reabilitação das pessoas
portadoras de deficiência;
- Art. 203, V que garante um salário mínimo ao portador de deficiência que não pode prover sua
manutenção;
- Art.208, III que impõe ao Estado o dever de dar atendimento educacional especializado aos
portadores de deficiência;
- Art. 224, determina que por lei sejam adaptados logradouros, edifícios especializados aos
portadores de deficiência;
- Art. 227, § 1º II que obriga a criação de programas de prevenção e atendimento especializado aos
deficientes, facilitando o acesso aos bens e serviços coletivos, com a eliminação de preconceitos
e obstáculos arquitetônicos.

Legislações ordinárias:

- Lei 7.347/85, art.º IV, discorrendo sobre a lei de Ação Civil Pública. Cabível em alguns casos para
a aplicação de medidas e ações relacionadas aos direitos dos deficientes;
- Lei 7.405/85, que dispôs sobre o símbolo internacional de acesso para utilização por pessoas
portadoras de deficiência;
- Lei 7.853/89 -Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência, sua integração social,
sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência - CORDE,
institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação
do Ministério Público, define crimes, e dá outras providências;
- Lei 8.899/94 -Concede passe livre às pessoas portadoras de deficiência no sistema de transporte
coletivo interestadual;
- Lei 8.112/90 (artigo 5º) -Assegura às pessoas portadoras de deficiência o direito de se inscrever em
concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência
de que são portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas
oferecidas no concurso;
- Lei 7.752/89 -Dispõe sobre benefícios fiscais na área do imposto sobre a renda e outros tributos,
concedidos ao desporto amador - (desenvolvimento de programas desportivos para o deficiente
físico);
- Lei 8.160/91 -Dispõe sobre a caracterização de símbolo que permita a identificação de pessoas
portadoras de deficiência auditiva;
- Lei 9.249/91-Altera a legislação do imposto de renda das pessoas jurídicas - ( Doações dedutíveis
de até 2% - destinatário da doação seja uma entidade civil sem fins lucrativos, com título de utilidade
pública federal, que preste serviços gratuitos em benefício da comunidade em que atua);
- Lei 10.845/04 -Institui o Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado
às Pessoas Portadoras de Deficiência;
- Lei 10.098/00 -Estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade
das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida;
- Lei 10.048/00 -Dá prioridade de atendimento às pessoas portadoras de deficiência, os idosos com
idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes e as pessoas acompanhadas
por crianças de colo;
- Lei 11.126/05 -Dispõe sobre o direito do portador de deficiência visual de ingressar e permanecer
em ambientes de uso coletivo acompanhado de cão-guia;
- Decreto 5.296/04 -Regulamenta as Leis 10.048, de 8 de novembro de 2000, que dá prioridade
de atendimento às pessoas que especifica, e 10.098, de 19 de dezembro de 2000, que estabelece
normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de
deficiência ou com mobilidade reduzida.
- Decreto 3.298/99 -Regulamenta a Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989, dispõe sobre a Política
Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência;
- Decreto 3.691/2000 -Regulamenta a Lei 8.899, de 29 de junho de 1994, que dispõe sobre o
transporte de pessoas portadoras de deficiência no sistema de transporte coletivo interestadual;
- Estatuto do Torcedor - Art. 13. O torcedor tem direito a segurança nos locais onde são realizados os
eventos esportivos antes, durante e após a realização das partidas. Será assegurada acessibilidade
ao torcedor portador de deficiência ou com mobilidade reduzida

2.3 EDUCAR/ CAPACITAR PARA MUDAR

Para promover mudanças sociais significativas temos que concentrar as forças em nos apoderarmos
dos conhecimentos que advém da educação, como defende Vera Maria Cancu e Susana Sacavino:
“Uma educação que promova o empoderamento deverá fortalecer as capacidades dos atores –
individuais e coletivos – em nível local e global, nacional e internacional, público e privado, para
sua afirmação como sujeito no sentido pleno e para a tomada de decisões. Não é algo que possa
ser feito a alguém por outra pessoa ou grupo. Quando ocorrem mudanças na autoconsciência,
podem mobilizar energias e dinamismo que favorecem transformações explosivamente criativas e
libertadoras.”

Uma formação na consciência do ser sujeito de direitos significa desenvolver o princípio da igualdade
e da diferença no sentido empregado por Boaventura Souza Santos (1997): “temos o direito de ser
iguais sempre que as diferenças nos inferiorizem; temos o direito de ser diferentes sempre que a
igualdade nos descaracteriza”.
A busca pela inclusão social para os portadores de necessidades especiais começa mediante a
apresentação de cursos que tenha a finalidade de os capacitar ao mercado de trabalho, algumas
organizações não governamentais (ONG) e entes Estatais.
No Brasil alguns serviços são organizados de forma a garantir a inclusão no mercado de trabalho: O
Serviço Social do Comércio – SESC; O Serviço Nacional de Aprendizagem e Comercio – SENAC;
Associação para Valorização e Promoção dos Excepcionais - AVAPE
Promover a educação voltada a capacitar é o diferencial. É o que garante a introdução dos portadores
de deficiência no mercado de trabalho, pois mesmo com as leis que garantam a cota de deficiente
em uma empresa, as mesmas se vem sem condições de contratar, uma vez que, não encontram
portadores de deficientes habilitados a atender a realidade do mercado de trabalho.

CONCLUSÃO
 A efetivação dos Direitos Humanos é assunto corrente nas discussões internacionais desde os
primórdios da humanidade, tendo uma normatização mais clara a partir o da Declaração do Homem
e do Cidadão onde, nos dias atuais, já se pensa um novo ramo do Direito, o direito Internacional
dos Direitos Humanos.
Na Constituição brasileira há diversos dispositivos que asseguram/garantem a materialização
dos Direitos Humanos, fortalecidos pela Emenda Constitucional nº 45/2004, onde os Tratados
Internacionais que versem sobre este tipo de Direito podem ser absorvidos pelo ordenamento com
natureza jurídica constitucional.
Esta mesma constituição prima pela igualdade material como Princípio básico, onde tratam-se
iguais como iguais e diferentes como diferentes, de forma a equipará-los em suas necessidade,
assegurando o assim o previsto na Declaração dos Direitos do Homem, a dignidade da pessoa
humana, como é o caso do atendimento prioritário aos portadores de necessidades especiais.
Tratando mais especificamente dos portadores de necessidades especiais, a sua equiparação
aos outros indivíduos depende de políticas públicas para uma mudança não apenas das condições
físicas do ambiente, contudo uma própria mudança de pensamento da população a ser guiada
pelo Estado, uma vez que, com a mudança, a aceitação por parte das pessoas e dos próprios
portadores ocorreria de forma habitual, em outras palavras, não se teria a mera colocação do
indivíduo no ambiente, mas sim sua inclusão.
Por fim, é importante ressaltar que as referidas políticas públicas surgir com a capacitação
dos portadores de necessidade especiais com a inclusão no mercado de trabalho, em verdade, na
própria sociedade.

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Vária autores( Ricardo Cunha Chimenti / Fernando Capez/ Márcio F. Elias Rosa/ Marisa F. Santos).
Curso de direito constitucional. São Paulo. Ed. Saraiva, 2004.

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Ed. Vozes. Rio de Janeiro 1992, 19º Reimpressão.
 “Confianza Política e juventude no Brasil”

Maria de Lurdes Santana Rita

mari_gen3@yahoo.com.br
Estudante - Universidade Estadual de Maringá

I. Introdução

O tema da confiança nas instituições políticas adquire cada vez mais espaço dentro da Ciência
Política, sobretudo nas últimas duas décadas. O que tem chamado atenção dos pesquisadores
é o crescente nível da desconfiança nas diversas democracias por todo mundo. Muitas são as
explicações para este fenômeno bem como suas variações. Nas democracias mais consolidadas
como Japão e Itália se verifica um cinismo frente às instituições devido a freqüentes escândalos
de corrupção e outras faltas no desempenho destas. Também nos países nos quais as instituições
conseguem um melhor desempenho, como Noruega e Finlândia, a confiança dos indivíduos é alta e
ainda oscila. Porém, os índices mais preocupantes são encontrados nas democracias mais antigas
como os Estados Unidos, Inglaterra e França onde a desconfiança não está em consonância com
o período de grande desenvolvimento econômico e de tranqüilidade política devido ao fim da II
Guerra Mundial (KLINGEMAN,1999; HUNTINGTON,1997; CATTERBERG & MORENO, 2005).

Já nos países que se democratizaram na chamada terceira onda, caso de muitos países latino-
americanos e em especial o Brasil, o alto nível de desconfiança nas instituições têm gerado um
interesse por parte dos estudiosos, pois estes países possuem uma recente história democrática,
muitos vieram de regimes autoritários e não tiveram tempo ainda de passarem por um real processo
de consolidação democrático verificados nas democracias mais antigas (MOISES, 2005 p.74).
Mesmo se é recente a democracia brasileira, já se verifica uma geração que foi socializada dentro
deste regime. Assim, partindo das teorias nas quais se acredita que o processo de socialização é
mais forte nas duas primeiras décadas de vida, seria presumível verificar uma diferença entre os
grupos etários socializados neste novo regime que tenderiam a ter uma conduta mais democrática
em relação àqueles que tiveram experiências com outras formas de governo.
Nossos estudos então se darão da seguinte maneira: uma parte reservada para considerações
sobre a questão da confiança, com enfoque na sua importância dentro da democracia; em seguida
um enfoque no contexto brasileiro com destaque para a atual juventude que foi socializada dentro
do regime democrático; por fim a análise dos dados para demonstrar se ocorre divergência nos
níveis de confiança em diferentes grupos etários e as considerações finais.

II. A CONFIANÇA POLÍTICA

Muitas são as correntes teóricas que surgem para explicar este fenômeno da desconfiança
em suas diferenças. Estudos baseadas na psicologia social acreditam que a confiança seria efeito
das experiências dos indivíduos, assim alguns teriam uma maior propensão a confiar devido a seu
histórico psicológico de ter uma visão mais positiva da vida. Dentro destes estudos, os autores
tratam de diferenciar a confiança interpessoal da confiança política. Nesta perspectiva da confiança
interpessoal os pesquisadores afirmam que os indivíduos sofrem várias influências que ao longo
da vida vão formando o seu caráter, como nas relações mãe-filho desenvolvidas na infância
(ROSENBERG,1957; GABRIEL, 1995).

Autores da corrente racionalista argumentam que a confiança é uma conseqüência da avaliação

direta e racional que os indivíduos fazem frente às instituições, de modo que esta análise seria
positiva ou não de acordo com as necessidades atendidas pelo governo em favor dos cidadãos.
Sendo assim, a confiança exigiria a expectativa racional, ou seja, para que uma pessoa possa
confiar em outra é necessário que esta primeira tenha informações suficientes para crer que a
segunda vai mesmo levar em consideração os interesses da primeira (KORNBERG & CLARKE,
1992; ANDERSON, 1995; HARDIN, 1999).

No entanto partindo do pressuposto que nessas relações pode ocorrer um abuso de confiança,
entre confiado e confiante, autores dessa linha mais radical acreditam que a confiança só pode
existir quando há um encapsulamento de interesses no qual os indivíduos receberiam grande
contingente de informações para que possam avaliar antecipadamente se seus interesses serão
considerados ou não pela instituição. Russell Hardim fala deste encapsulamento que funcionaria
como uma “segurança” na qual todos os envolvidos terão seus benefícios, sem que ocorra um
abuso de qualquer parte (HARDIM,1999). Porém, existe a crítica de que o ato de confiar não pode
ser totalmente racional, pois uma pessoa não teria capacidade para obter informações suficientes
para considerar a outra, principalmente se for uma decisão coletiva na qual existe uma grande
gama de informações (MOISÉS,2005).

Em oposição à orientação racionalista, os culturalistas defendem que o fenômeno deva ser

analisado levando-se em conta variáveis de orientações culturais e de natureza social. Desse modo,
o confiar não seria um mero cálculo racional, mas sim um processo construído pelos indivíduos de
acordo com seu campo normativo e com suas experiências vividas socialmente (COLEMAN,1990;
INGLEHART, 1999; INGLEHART & CATTERBERG,2002).

Assim, para os culturalistas, como Almond e Verba (1989) e Putnam (1993), a confiança entra
justamente neste espaço deixado pela incapacidade cognitiva de reter recursos de julgamento. A
confiança passa a ser explicada por toda conjuntura sócio-cultural que o indivíduo se encontra,
como as experiências sociais e valores compartilhados.
Para Putnam a confiança ainda é geradora de capital social. Em seus estudos realizados na Itália,
procurando saber quais seriam os elementos essenciais para o bom desempenho do governo, ele
coloca em evidência a vida comunitária das pessoas de modo que uma característica fundamental
da cidadania, a participação, deve estar voltada para vantagens partilhadas, ou seja, uma
participação comunitária deve ser colocada em relevo (PUTNAM,1996, p.102). O capital social é
aquilo que “diz respeito à característica da organização social, como confiança, normas e sistemas,
que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas” (idem,
idem p.177). Explica Putnam que o capital social, assim como o produtivo, aumenta na medida em
que é acumulado e até mesmo “investido”, este se multiplica de acordo com seu bom uso. Dentro
do capital social, a confiança aparece como essencial nas relações entre as pessoas, esta segundo
Putnam “promove cooperação” (idem,idem p.180).

Contudo esta confiança é produzida na medida em que as pessoas convivem, de modo que
ela tem que ser gerada e cultivada nas relações pessoais através da reciprocidade, que também se
torna um elemento produtivo do capital social. Além do mais, a reciprocidade ajuda a criar relações
horizontais entre as pessoas e o que constata Putnam em seus estudos é que nessas relações de
participação cívica que se fortalecem o bom desempenho do governo e não o contrário (idem,idem
p.186).

Porém, somente o capital social existente numa sociedade não é suficiente para gerar a confiança
política, pois é preciso levar em consideração a relação entre a sociedade e as instituições e o
compromisso existente nesta relação, baseado nos valores, ética e nas normas estabelecidas
(MOISES,2005 p.73).

A desconfiança é sinal de descrédito do indivíduo frente às instituições, podendo gerar uma

apatia no que diz respeito à participação política e ainda mais, o descrédito da população em
excesso e contínuo causa a indiferença dos cidadãos que somado com escândalos de mensalão,
corrupção pode implicar na não obediência dos cidadãos às leis e normas estabelecidas, gerando
um desequilíbrio dentro do regime, uma vez que essas instituições passam a não corresponder a
confiança depositada nelas (idem,idem p.85).

Existe então uma ligação entre a desconfiança e o mau funcionamento das instituições que
influenciam diretamente nas atitudes políticas dos cidadãos. Ocorre uma troca: as pessoas tendem
a confiar e também a participar da vida pública se o público, no papel das instituições, desempenha
atitudes que demonstram o seu bom funcionamento, de acordo com o que os indivíduos esperam.
Entretanto, se for ao contrário, se existe um cenário de desrespeito, descrédito, falta de ética e
moral, os cidadãos vão ser indiferentes a tudo aquilo que diz respeito à questão pública, pois o
apoio político do indivíduo está relacionado com as experiências que ele vivência e avalia; se estas
não estão em consonância com a sua expectativa ele se sente indiferente.
Esta relação é fundamental para o sucesso de um sistema político, pois a coerência entre
as instituições, os valores e crenças dos cidadãos é um aspecto de harmonia para o regime
(RIBEIRO,2007,p.205). Almond e Verba em seus estudos salientam justamente que deve existir
uma relação forte entre a cultura política dos cidadãos (valores e crenças adquiridas por eles) e as
estruturas do sistema político. O que se faz importante dentro de uma cultura política é o quanto
a cultura é correspondente as estruturas e ao sistema, para que não aja alienação, que ocorreria
quando as atitudes tenderiam a rejeitar as instituições políticas ou estruturas e isto causaria um
grande desequilíbrio. A relação entre a cultura e a estrutura se torna assim, um aspecto efetivo da
estabilidade e mudança nos regimes e a confiança como um elemento fundamental dessa cultura
( ALMOND & VERBA, 1989).

Sendo assim, a confiança política se faz fundamental dentro do regime democrático, pois este
compreende, entre outros elementos, para sua correta funcionalidade, a participação dos cidadãos
e esta ocorre com maior freqüência e continuidade se existe uma recíproca confiança entre as
partes instituições e população.

III. O CONTEXTO BRASILEIRO E A JUVENTUDE

A democracia brasileira, bem como de muitos países da America Latina, é muito recente. Foi
estabelecida na chamada terceira onda democrática. Além do mais, o seu processo foi bem
demorado, levou quase onze anos para que os direitos civis fossem regularizados e mais cinco
para ocorrer à primeira eleição direta de um presidente (RIBEIRO, 2007; LAMOUNIER, 1991;
SALES,1994; CARVALHO, 1999).

O momento atual que o país vive é de estabilidade política e harmonia entre os poderes, prova
disso foram as eleições em 2002 na qual foi eleito um governo de oposição ao que governava e a
transição dos presidentes ocorreu de forma natural como se prescreve que uma democracia deva
fazer. Bem como o impeachment ocorrido em 1992 no qual não houve uma quebra da constituição.
Este cenário alinhado é bem diferente do que era comum ser visto na política brasileira: falta de
comunicação entre legislativo e executivo assim como a intervenção militar em vários momentos da
política. A elite política vê a democracia como referência (MOISES, 2005 ).

Sendo assim, desde o primeiro presidente eleito já são quase duas décadas da instauração
da democracia. Então os jovens que hoje tenham entre 15 e 25 anos foram socializados dentro do
regime inteiramente democrático.

A socialização que aqui subentendemos é aquela que Baquero (1997) define como o conjunto de
experiências que vão formando a identidade social do indivíduo e que tem influências significativas
no seu comportamento e crenças em relação ao sistema político.
 Acerca da socialização, Dahl (1997) destaca que uma pessoa é bem mais receptiva aos valores
e crenças, nas duas primeiras décadas de sua vida. Contudo isto não significa que mudanças
posteriores não ocorram nos indivíduos, pelo contrário, novas crenças podem substituir vácuos
deixados no passado dos indivíduos, porém depois deste período de grande receptividade o
indivíduo já encontra seus valores e crenças mais cristalizados (DAHL,1997 p.146).
Também para Almond & Verba as experiências socializadoras não são estáticas, ou seja, não
acontecem somente em um determinado momento da vida do sujeito, mas ocorrem na infância,
adolescência e vida adulta. Podem ser substituídas ou reforçadas. As relações humanas apolíticas
se tornam uma fonte para se entender as relações políticas, assim, as esferas mais importantes
para a construção dessas atitudes são: a família, escola e o local de trabalho. Concentrando os
padrões de autoridade da família, escola e trabalho, os indivíduos se concentram em um jogo de
relações análogas para algumas relações políticas básicas, bem como um treinamento para a
formação de atitudes políticas (ALMOND & VERBA, 1989 p.271).

A socialização que ocorre na infância cria padrões para expectativas futuras e ainda, são
importantes para um posterior comportamento e atitudes políticas. A psicologia cultural fala das
experiências não políticas da infância, sobretudo na família, como as primeiras experiências com
padrões de autoridade (ALMOND & VERBA, Id.). Todavia, as crianças também são expostas a
outros padrões na escola e grupos de amigos. Sendo assim, a escola e a família se tornam as
duas instituições mais importantes para a socialização infantil. E talvez tenha maior importância à
exposição da criança, sem intenção, a matérias explicitamente direcionadas para a política, como
quando ela escuta os pais conversando sobre o assunto e adotam a posição que escutaram (DAHL,
1997)

Já as experiências no pré-adulto são uma fonte para as atitudes políticas, isto é, os padrões de
autoridade na socialização pré-adulta criam situações para a formação das predisposições políticas.
As relações apolíticas, podem se tornar uma fonte para entender as relações políticas. Aqui se
coloca a participação na escola, que tendem a afetar a competência mais subjetiva (ALMOND &
VERBA, Id).

A socialização adulta também pode afetar a participação política. A participação no trabalho, por
exemplo, ocorre após a socialização familiar e escolar e o indivíduo se encontra numa idade na qual
as atitudes são menos maleáveis, contudo o fato é que a sua participação política é contemporânea
com sua participação profissional o que sugere que disparidades entre os padrões de atitudes no
serviço conduziriam a maiores tensões para sua participação política (ALMOND & VERBA, Id).

Então, devido a todos esses fatores expostos, os jovens que foram socializados dentro do
regime democrático, no caso do Brasil nas últimas duas décadas, tenderiam a ter elementos mais
democráticos do que os outros grupos etários que tiveram diferentes experiências políticas, como
o regime da ditadura, e assim verificaríamos um diferencial consistente entre os diferentes grupos
etários.

IV. QUESTÕES METODOLÓGICAS E ANÁLISE DOS DADOS

Para identificar se existe uma diferença entre a confiança política dos jovens e de outros grupos
de idades utilizamos uma base de dados produzida pelo projeto World Values Survey (WVS), no
Brasil em 2006, com uma amostra significativa para a população brasileira de 1500 entrevistados.
O WVS é uma grande pesquisa sobre mudanças sócio-culturais e políticas. Produzida por cientistas
sociais através da aplicação de surveys com amostras representativas em mais de 80 nações de
todos continentes. Esses questionários tem sido aplicados desde 1980 com sucessivas ondas
(1980-1984, 1990-1993, 1995-1997, 1999-2002 e 2005). Na sua última onda produziu dados
representativos com mais de 80% da população mundial.
 São centenas de variáveis derivadas desta pesquisa, pois as perguntas envolvem uma série de
assuntos. Entretanto, nos interessa aqui aquelas referentes à confiança depositada nas instituições
políticas. Neste caso, a seguinte pergunta foi feita para os entrevistados “Vou citar o nome de
algumas organizações. Para cada uma, o (a) Sr.(a) poderia me dizer em que medida confia: confia
totalmente, em parte, pouco ou não confia nessas organizações? “ Sendo que a resposta dos
entrevistados poderia ser: confia totalmente, confia em parte, confia pouco e não confia.

Para as idades que variavam de 18 até 97 anos fizemos uma nova configuração de modo a
agrupar as idades que consideramos os jovens, 18-25, e depois no mesmo intervalo de 7 anos.
Essa mudança é devido ao nosso interesse de verificar possíveis diferenças entre os grupos etários
mais jovens, socializados no regime democrático, e os demais grupos.
Optamos por utilizar as seguintes instituições políticas: sindicatos, polícia, justiça, partidos
políticos, congresso nacional (câmara e senado) e o serviço público. Não utilizamos a confiança
no governo, pois pode ocorrer uma confusão entre o conceito de confiança e apoio político de
determinado governo que esteja no poder. De modo que Moises (2005) evidência que é importante
que se faça essa distinção analiticamente entre os sentimentos e atitudes dos cidadãos em relação
ao governo (MOISES,2005 p. 76).

Na primeira Tabela relacionamos a confiança nos sindicatos e a idade. Verificamos que o nível
de significância1 é muito baixo de modo que não há diferença no que se refere à idade e confiança
nos sindicatos.

Tabela 1: Confiança nos Sindicatos e Idade

Idade agrupada * Confiança nos Sindicatos
%do Total
Confiança nos Sindicatos Total
Confia pouco Confia em parte Confia totalmente
Idade agrupada missing 0,9% 0,3% 0,2% 1,5%
18-25 11,2% 10,4% 2,6% 24,2%
26-32 7,3% 6,9% 1,5% 15,6%
33-41 7,5% 10,2% 1,9% 19,5%
42-50 6,2% 8,7% 1,5% 16,4%
51-59 4,0% 6,9% 1,3% 12,2%
60-68 3,8% 3,0% 0,9% 7,7%
69-77 0,9% 1,5% 0,6% 3,0%
Total 41,8% 47,8% 10,4% 100,0%

FONTE: World Values Survey (2006)

Nível de Significância Somers’’ d: 0,015

Os movimentos Sindicais, como nós lembra Moisés (2005), teve um grande papel na abertura
política democrática, assim como outros movimentos sociais. Contudo, houve um rompimento entre
as reivindicações políticas e econômicas, ficando os movimentos sindicais restritos à esfera social,
colocando-se muitas vezes como opositores aos partidos políticos. Entretanto as experiências
vivenciadas pela população no período militar, dentro do movimento sindical, parecem não ter tido
grande relevância para se estabelecer uma confiança ou mesmo os jovens que hoje podem mais
livremente se associarem aos movimentos trabalhistas também não possuem essa relação de
confiança.

Na próxima análise cruzamos a idade com a confiança na polícia. Assim como verificaremos em
1 A significância diz respeito ao coeficiente de concordância entre as variáveis.
todas as nossas correlações não existe um índice estaticamente elevado que diferencie os grupos
etários e a confiança na polícia.

Tabela 2: Confiança na Polícia e Idade

Idade agrupada * Confiança na Polícia
% do Total
Confiança na Polícia Total
Confia pouco Confia em parte Confia totalmente
Idade agrupada missing 0,8% 0,6% 0,2% 1,6%
18-25 10,0% 10,6% 2,6% 23,1%
26-32 6,5% 8,6% 1,2% 16,3%
33-41 6,9% 9,1% 2,0% 18,0%
42-50 7,0% 8,3% 1,6% 16,9%
51-59 4,6% 6,3% 0,7% 11,7%
60-68 3,6% 3,6% 1,3% 8,6%
69-77 1,2% 2,1% 0,5% 3,8%
Total 40,6% 49,3% 10,1% 100,0%

FONTE: World Values Survey (2006)

Nível de Significância Somers’’ d :0 ,0361

Se pensarmos nas experiências ocorridas durante o período da ditadura até poderíamos entender
porque a desconfiança na Polícia para os grupos de idade que vivenciaram este regime, momentos
de repressão e medo frente a esta instituição. Entretanto, verificamos que não há diferenças
significativas na questão confiança entre nenhuma faixa etária.
A correlação a seguir, Tabela 3, diz respeito à Justiça. Nesta podemos observar que se encontra
bem no meio da confiança e desconfiança dos cidadãos como um todo, entretanto novamente não
encontramos uma diferença substancial entre os grupos etários.

Tabela 3: Confiança na Justiça e Idade

Idade agrupada * Confiança na Justiça
% do Total
Confiança na Justiça Total
Confia pouco Confia em parte Confia totalmente
Idade agrupada missing 0,6% 0,7% 0,1% 1,3%
18-25 9,4% 9,8% 3,6% 22,8%
26-32 6,1% 7,2% 2,4% 15,7%
33-41 7,2% 9,2% 2,8% 19,2%
42-50 6,1% 8,1% 2,1% 16,3%
51-59 4,7% 6,6% 1,4% 12,7%
60-68 3,2% 3,7% 1,5% 8,4%
69-77 1,4% 1,7% 0,4% 3,6%
Total 38,8% 47,0% 14,2% 100,0%

FONTE: World Values Survey (2006)

Nível de Significância Somers’’ d: 0,654
 As instituições cumprem basicamente dois papéis dentro do sistema democrático: o primeiro diz
respeito ao poder de deliberar sobre ações que dizem respeito a toda sociedade e segundo de
ser aquele instrumento que salvaguarda a participação e os direitos dos cidadãos para avaliar as
decisões principalmente no que diz respeito aquelas escolhas que envolvem a todos (MOISÉS,
2005). Sendo assim, a justiça cumpre esse papel de proteção e é preocupante que não exista
uma confiança nesta instituição, sobretudo para os jovens que viveram e vivem num período de
estabilidade e que aparentemente não haveria razões para a desconfiança.
Na tabela 4 verificamos uma correlação mais próxima com a esfera política, os partidos políticos.

Tabela 4: Confiança nos Partidos Políticos e Idade

Idade agrupada * Confiança nos Partidos Políticos
% do Total
Confiança nos Partidos Políticos Total
Confia pouco Confia em parte Confia totalmente
Idade agrupada missing 1,0% 0,4% 0,1% 1,5%
18-25 15,3% 7,4% 0,4% 23,1%
26-32 10,5% 5,8% - 16,3%
33-41 9,9% 8,0% 0,6% 18,5%
42-50 9,4% 6,6% 0,6% 16,7%
51-59 6,4% 4,8% 0,5% 11,7%
60-68 5,9% 2,4% 0,6% 8,9%
69-77 1,9% 1,1% 0,4% 3,4%
Total 60,3% 36,5% 3,3% 100,0%

FONTE: World Values Survey (2006)

Nível de Significância Somers’’ d: 0,037

Os partidos políticos possuem uma função fundamental na democracia, pois é através deles que
se pode eleger os candidatos. Então, era de se supor que deveria existir uma relação de maior
confiança entre os cidadãos e esta instituição. No entanto, os dados demonstram que mesmo
entre os mais jovens, menos de 1% teriam total confiança nos partidos. Moises, em “A Cidadania
que não temos”, trata dessa questão partidária, evidenciando que no Brasil ocorre em diversos
momentos uma mudança entre os membros dos partidos, ou seja, muitos políticos que se dizem de
um partido e que dizem condizer da ideologia deste em pouco tempo, por questões estratégicas,
se transferem para outro partido. Assim, Moises se pergunta qual significado real que a experiência
partidária traria para a população que se vê diante desse troca-troca partidos? (MOISES). Então,
não é se estranhar que mais de 60% da população não tenha confiança nos partidos políticos, que
se demonstram tão frágeis e inconsistentes, principalmente os jovens que conviveram durante toda
sua vida democrática com esta situação.
Também na correlação adiante, confiança no parlamento, não existe um índice de significância alto.

Tabela 5: Confiança no Parlamento e Idade

Idade agrupada * Confiança no Parlamento
% do Total
Confiança no Parlamento Total
Confia pouco Confia em parte Confia totalmente
Idade agrupada missing 0,9% 0,4% - 1,3%
18-25 15,1% 7,5% 0,9% 23,5%
26-32 9,2% 6,7% 0,2% 16,1%
 33-41 9,9% 8,6% 0,2% 18,7%
42-50 10,0% 6,1% 1,2% 17,4%
51-59 7,3% 4,1% 0,7% 12,1%
60-68 4,3% 2,6% 1,0% 7,9%
69-77 1,9% 0,8% 0,3% 3,0%
Total 58,7% 36,7% 4,6% 100,0%

FONTE: World Values Survey (2006)

Nível de Significância Somers’’ d: 0,097

A confiança dos cidadãos depende de alguns elementos como o conhecimento que os indivíduos
possuem acerca das instituições, o seu papel, suas regras constitutivas bem como a sua ética.
Também uma instituição bem estruturada e estável gera uma maior seguridade para os cidadãos
de modo que se eles não estiverem de acordo, possam recorrer para que o papel da instituição
seja cumprido (MOIESES,Id. p.87). Portanto, concluímos que existe um paradoxo com a realidade
de estabilidade que se encontra hoje o parlamento e esse grande número de desconfiança entre
todas as gerações.
A desconfiança no parlamento, bem como em todas as instituições, pode interferir no bom
funcionamento destas, pois o fato delas serem instituídas, normativas já diz que o seu objetivo é
comum, de acordo, com aqueles que os cidadãos esperam; o seu dever ser deve estar voltado para
o bem da coletividade política.
Por último, temos a confiança no Serviço Público que ao menos teve a confiança maior do que a
desconfiança, mas em igual situação de descrédito por parte dos cidadãos em todos os grupos de
idade.

Tabela 6: Confiança no Serviço Público e Idade

Idade agrupada * Confiança no Serviço Público
% do Total
Confiança no Serviço Público Total
Confia pouco Confia em parte Confia totalmente
Idade agrupada missing 0,7% 0,6% 0,2% 1,5%
18-25 9,3% 11,2% 2,4% 22,9%
26-32 6,1% 8,7% 1,1% 16,0%
33-41 6,2% 10,7% 1,6% 18,5%
42-50 6,8% 8,3% 2,1% 17,1%
51-59 4,6% 6,6% 1,4% 12,5%
60-68 3,3% 3,7% 1,1% 8,0%
69-77 1,4% 1,7% 0,4% 3,5%
Total 38,3% 51,5% 10,2% 100,0%

FONTE: World Values Survey (2006)

Nível de Significância Somers’’ d :0,418

Os Serviços Públicos são muitas vezes ineficientes e alvos de corrupção por parte de seus
funcionários, estas fraudes e desrespeito ao bem público faz com que os descréditos dessas
instituições aumentem entre os cidadãos. Lembramos dos recentes escândalos de fraude da
Previdência no governo Collor ou o caos que se encontram os Serviços de Saúde, Educação etc.
São todos elementos que fazem com que os indivíduos passem a desacreditar nessas instituições
porque não viram, em especial as pessoas mais velhas, uma real melhora nesses serviços após a
instauração da democracia.

V. CONCLUSÕES FINAIS

Os dados analisados nos mostram que é muito baixa a associação estatística entre a confiança
dos jovens socializados no regime democrático e dos demais grupos etários que vivenciaram
outros regimes. Isto nos demonstra que, no caso brasileiro, a explicação mais plausível para este
fenômeno da desconfiança estaria relacionada com o desempenho das instituições e não com uma
postura crítica dos cidadãos, uma vez que uma mudança no comportamento crítico dos cidadãos é
acompanhada de uma estabilidade econômica que não encontramos nos países da terceira onda
democrática. Nestes a melhor explicação para o aumento do nível da desconfiança seria a quebra
de expectativas com o real funcionamento das instituições, uma insatisfação por parte dos cidadãos
frente aos grandes escândalos de corrupção. Pois a confiança dos indivíduos depende muito da
coerência das instituições com o seu papel, ou seja, o comportamento incompatível com o seu
princípio estabelecido em lei gera a desconfiança nas pessoas (MOISES, 2005; RIBEIRO, 2007).

Sendo assim, a confiança estaria baseada no real desempenho das instituições, nas perspectivas
dos cidadãos que são respondidas pelas instituições, de modo que, se elas não são coerentes
ou não respondem as expectativas da sociedade ou esta não se identifica com os princípios
demonstrados se demonstram desconfiados.

Nossos estudos não são conclusivos, pois esta relação confiança política e grupos etários é muito
mais complexa e deve ser analisada em outras pesquisas. O que pretendemos foi contribuir para
o debate da problemática do crescente nível de desconfiança generalizado na população, o que
vimos, pode acarretar em eventuais situações de desequilíbrio para o sistema. E tentar evidenciar
algumas respostas para a real causa desta desconfiança de modo a enfatizar que é uma questão
difícil que se vive no país e que deve ser vista com um olhar mais crítico e de maior preocupação.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

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Nations. New York: Sage

ANDERSON, C.1995 Blaming the government: citizens and the economy in Five european countries.
New York: M. E. Sharpe Press.

BAQUERO, M. 1997. O papel dos adolescentes no processo de construção democrático no Brasil:

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 Construyendo paz y democracia desde la comunidad campesina.
La experiencia de la asociación de trabajadores campesinos del Carare (ATCC), Santander,
Colombia.

Diego Fernando Silva Prada

silvaprada@yahoo.es // pradassilva07@hotmail.com
Flacso-Argentina - Conicet.

1. Surgimiento de la organización campesina en la región del Carare.

El año de 1987 tal vez sea recordado por la mayoría de los colombianos como uno más dentro de
una serie de años marcados por la violencia política, la persecución a organizaciones sindicales
y el incremento a nivel nacional del fenómeno del narcotráfico. La extradición a Estados Unidos
del narcotraficante Carlos Ledher Rivas y el asesinato del líder del partido de izquierda, Unión
Patriótica, Jaime Pardo Leal, hacen parte de esa historia oficial recordada y repetida por una gran
mayoría. Sin embargo, si indagáramos un poco más en ese relato histórico que nos constituye
como nación, lo más seguro es que casi nadie podría dar referencias de un hecho o de algún
acontecimiento que fuese representativo de esa otra parte de la historia de las naciones y de la
formación los Estados modernos, la cual señala la genealogía de las resistencias sociales y de las
luchas de las clases menos favorecidas. Esas otras historias “menores” suelen ser silenciadas bajo
la estridencia que producen los grandes acontecimientos políticos o desvanecidas por las lógicas
institucionales de racionalización de la vida colectiva, con lo cual parece perderse el significado del
trabajo que cientos de hombres y mujeres han realizado durante décadas enteras por transformar
las estructuras de las sociedades en las que habitan.

Una parte significativa de esa otra historia comienza el 14 de mayo de 1987, cuando un grupo de
aproximadamente 20 labriegos de la región del Carare Opón, al sur del departamento de Santander,
logra lo que ninguna otra comunidad campesina había hecho hasta entonces: romper con las lógicas
de guerra y de muerte imperantes en el mundo rural colombiano. La escalada de violencia política
que desde finales de los años 70 experimentaba la población civil de esta región santandereana
arribó a uno de los momentos más álgidos con el imperativo militar dado a los campesinos por
el capitán del Ejército Mauricio Betancourt, el cual definía que: “en el término de 10 días optaran
por unirse a cualquiera de los grupos armados, armarse en autodefensa, abandonar la región o
morirse.”1 Como se puede deducir de este mandato autoritario por parte de las fuerzas militares, el
espacio y la territorialidad campesina se encontraban en aquel entonces atravesados por actores
armados de todas las tendencias ideológicas. Los frentes 11 y 23 de las Farc venían dando una
fuerte pelea por el dominio de esta región, la cual implicaba el hacerse a un corredor estratégico
que permitía la salida al río Magdalena, con lo cual se tendría finalmente acceso al mar Caribe. Los
grupos de paramilitares autodenominados Muerte a Secuestradores (MAS), los “masetos” como
se les llamó, venían “subiendo” desde su lugar de creación en el departamento de Boyacá, en
expansión de su influencia hacia regiones con fuerte presencia guerrillera. Por su parte, el Ejército
se encargaba por todos los medio de concretar las políticas de militarización estatal del campo
que desde el año 1977 empezaron a aplicarse como fórmula de lucha contrainsurgente, la cual
fue refrendada por medio de la adopción del famoso Estatuto de Seguridad del presidente Turbay
Ayala, un año más tarde. Y en el centro de la escena, la población civil campesina que por múltiples
y diversas circunstancias se fue involucrando poco a poco en el conflicto armado. La ausencia de
instituciones sociales del Estado y la no resolución de las necesidades básicas de la población,
así como la desproporcionada fuerza con la que irrumpían los actores armados estatales, llevaron
de alguna manera a la adopción de la idea de justicia social desde la que los grupos guerrilleros
lograron insertarse en la región. El slogan “el rico será menos rico y el pobre será menos pobre”2
implicó la puerta de entrada en la participación y colaboración del campesinado con las fuerzas
guerrilleras, las cuales se arrogaron la representación de los intereses de quienes casi siempre
habían estado marginados de las riquezas rurales. No obstante, el costo de esa decisión colectiva
implicó el involucramiento en una dinámica de guerra que trajo la muerte a aproximadamente unas
580 personas en el lapso de 5 años, de 1982 a 1987.3 Al igual que en otros zonas del país, la
violencia política fue la constante dinamizadora de los procesos sociopolíticos durante esos años
en la región del Magdalena Medio colombiano.

La singularidad de la respuesta que fue surgiendo de la comunidad asentada en el corregimiento

de La India, municipio de Landázuri, se basó en ir más allá de las cuatro alternativas que el capitán
Betancourt sintetizaba. En palabras del líder comunitario Luís Carlos Restrepo: “ni nos vamos, ni
nos morimos, ni les seguimos colaborando a ningún grupo, ni nos armamos.”4 Comenzó a gestarse,
entonces, lo que el pastor adventista, don Simón Palacios, acertó en llamar la “campaña silenciosa”:
el ir mirando posibilidades de acción colectiva a través del diálogo personal y en voz baja, “de
uno en uno”, para responder al ultimátum militar, puesto que estaba prohibido por el Ejército
cualquier reunión que excediera las tres personas. La entrada al pueblo de La India por parte de
los “masetos”, días más tarde, permitió hacerle ver a la comunidad cuán frágiles y desprotegidos
estaban precisamente de esas fuerzas guerrilleras a las cuales les brindaban colaboración y que
no pudieron responder ante la incursión de sus enemigos en territorio propio. Esa fue la excusa que
permitió tomar la fuerza suficiente para que, en cabeza de los líderes Josué Vargas, Simón Palacios,
Ramón Córdoba, Héctor Piñeres, Excelino Ariza, Salomón Blandón, Manuel Serna, Oswaldo Perea,
Fernando Chávez, Saúl Castañeda y Jorge Eliécer Suárez, se movilizaran al encuentro de los jefes
guerrilleros del frente 23 de las Farc en la vereda llamada El Abarco y luego en la vereda La Zarca.
Esa primera gran reunión con la guerrilla fue el ladrillo fundacional de la Asociación de Trabajadores
Campesinos del Carare (ATCC), en ella el silencio y el miedo se transformaron en la conciencia
política de la primera comunidad de paz de Colombia:

“Frente a los 3 comandantes nosotros les dijimos: señores guerrilleros nosotros les
pedimos esta invitación porque ya estamos cansados con lo que ustedes están
haciendo con nosotros. ¿Ustedes recuerdan con qué política llegaron a esta región?
¿La política no era que el pobre iba a ser menos pobre y el rico menos rico? ¿Y hoy
dónde está el Carare? ¿Cómo está? Solo, abandonado, sólo se ven viudas y
huérfanos, porque ustedes mismos tienen arruinados a esta comunidad que los ayudó.
Luego vino Josué y les dijo: De aquí en adelante señores cuenten con que ustedes no
reciben beneficio de ningún campesino. Y el campesino que los ayude arrastrará las
consecuencias, pero no la paz.”5

Según cuentan las fuentes orales, la reunión finalizó con las siguientes palabras del mismo Josué
Vargas Mateus:

“Comandantes de las FARC, ya son las 5 de la tarde, no hemos llegado a acuerdos y

tenemos que irnos, pero les vamos a decir lo siguiente: hasta hoy el Carare les sirve a
ustedes, y de ahora en adelante los que mandan en esta región, aquí, somos nosotros
los campesinos, y ustedes ya no tienen más hermanos aquí. Hasta hoy mandan ustedes,
y de hoy en adelante, ni un campesino más muerto, no les vamos a trabajar más.”6

Ante la sobrevivencia del encuentro y la respuesta positiva de los comandantes guerrilleros,

dada días más tarde, basada en el no involucramiento de la población civil en el conflicto y la no
demanda de ayudas, los campesinos del Carare comprendieron que debían hacer lo mismo con
los otros actores armados, Ejército y paramilitares, si querían tener un verdadero status de civilidad
y neutralidad dentro de la disputa por el territorio que estaban viviendo. La reunión sostenida, dos
meses después, con el general de las fuerzas armadas de toda Colombia, Manuel Jaime Guerrero
Paz, y once generales más, arrojó un balance aún más positivo. El resultado fue, según cuentan
testigos, el reconocimiento abierto por parte del Ejército de las formas de acción pacíficas y el
cese de las extralimitaciones de la fuerza sobre la población civil: “El general dijo: si todo el mundo
reaccionara como están reaccionando ustedes, el país cambiaría. Cuenten con nosotros, cuenten
conmigo para colaborarles.”7 Así mismo, los demás coroneles expresaron su sorpresa afirmando:
“en ninguna parte de Colombia hemos oído eso, esta es la única región que hemos escuchado
tal postura. Esto va a salir por la noticias porque en ninguna parte de Colombia los campesinos
renuncian a la guerrilla y ahí están las bases para que recurran a nosotros.”8 Surge de esta manera
la experiencia de construcción de paz desde la organización campesina más antigua del país.

2. El largo y difícil camino de organizar la comunidad para la paz y el desarrollo.

La consigna que sintetiza los principios de acción de la Asociación de Trabajadores Campesino del
Carare (ATCC) refleja la apuesta de una comunidad cansada no sólo de la violencia política relatada
líneas arriba, sino de una violencia endémica e histórica, reflejo de la precaria y débil presencia del
Estado colombiano: “por el derecho a la vida, la paz y al trabajo.” Habiendo sido defendida la vida
de la comunidad mediante la palabra y la concertación de acuerdos con quienes poseían el poder
de las armas en la región, la ATCC tenía ahora por delante, nada más y nada menos, que el vasto
espacio de la administración de lo público, de lo común.

La región del Carare Opón tuvo desde el siglo XIX un proceso de colonización complejo, en el
que convergieron pobladores de los departamentos de Chocó, Casanare, Antioquia, Boyacá y el
mismo Santander, en busca de mejoramiento de las condiciones de vida y apertura de la frontera
agraria, mediante la práctica de la extracción de recursos maderables y la adecuación de las tierras
para la ganadería extensiva. Junto a esto, la búsqueda incesante de oro y esmeraldas. La muy
rica región del Carare Opón, rápidamente, esto es, en el lapso de unos 50-60 años, vio cómo sus
riquezas se fueron disminuyendo a la par de una economía extractiva y de énclave. Al fin y al cabo,
el modelo imperante en la extensa región del Magdalena Medio, en la que se encuentra el Carare
Opón, fue el modelo agrominero exportador, representado por la explotación petrolera del puerto de
Barrancabermeja. Como se sabe, esta clase de economía no permite que los beneficios del trabajo
se reviertan en el desarrollo humano de la región de donde son sacados los recursos y, por lo tanto,
es un factor más dentro de la cadena de determinantes de la violencia estructural que vivencian los
pobladores.

En este marco, la ATCC, en cuanto conciencia organizativa de la comunidad carareña, se encuentra

a finales de los 80 con una realidad social que demanda soluciones a los problemas más básicos
de la población. La primera dimensión que ha agudizado su problemática social es la ubicación
geográfica y su fragmentación administrativa. La región ha estado intercomunicada por el río Minero
y por el río Carare, pero poco integrada entre sí y aislada de la vida económica nacional, a pesar
de estar en el centro del país. Como lo enuncia su propio plan de desarrollo: “quizás el problema
más grave que ha tenido la región es el aislamiento, tanto a nivel externo como interno, por falta
de un sistema vial que integre las diferentes veredas y municipios, como a estos con el resto del
país.”9 El núcleo administrativo de la región ha estado históricamente ubicado en el corregimiento
de La India, en el municipio de Landázuri. No obstante, se encuentra más cerca del municipio de
Cimitarra, con lo cual se ha generado una tensión constante de representatividad y de pertenencia.
La situación de aislamiento de La India se ha visto profundizada por tener un tipo de relación con
el municipio de Cimitarra abiertamente conflictiva: el campesino de La India no ha sido bien visto,
ni bien recibido por las autoridades de Cimitarra; los centros de salud no han acogido a la gente
de La India pues su municipio de origen es Landázuri, pero el casco urbano de Landázuri queda
a 4 horas de camino; los problemas de orden público, educación y de presupuesto han tenido
que ser solucionados en unas cabeceras municipales que implican costos de desplazamiento y
de tiempo no asumibles por la población campesina. La zona de influencia de la ATCC alcanza
a ser de unas 94.126 hectáreas, pertenecientes a 6 municipios distintos, lo cual multiplica por 6
la dificultad en la gestión de recursos y en acciones administrativas. El resultado lógicamente ha
sido el marginamiento de la población y la gran dificultad tanto para la gestión de recursos públicos
como para la resolución de los problemas locales.
Sobre esta realidad territorial fragmentada, la organización de la comunidad ha tenido que batallar
para crear unidad regional y fortalecer los lazos de reconocimiento colectivo. Los primeros éxitos
con respecto a la dimensión política de los diálogos de paz se vieron inmediatamente confrontados
con las demandas de una comunidad más productiva y con mayores espacios de participación. La
ATCC, entonces, se entendió como una organización totalmente abierta e incluyente, donde todos
los que quisieran podrían hacer parte del proceso, en un transparente afán de democratización
organizativa. Pero esta apertura total fue precisamente uno de los mayores errores cometidos
por la organización, pues permitió la infiltración de actores armados en las juntas directivas
y en la organización en general, lo cual condujo al asesinato de los líderes Josué Vargas, Saúl
Castañeda, Miguel Barajas y de la periodista de la BBC Silvia Duzán, el 26 de febrero de 1990.10
No obstante el ataque directo a la ATCC, la reacción de la comunidad organizada fue la de seguir
apostándole a las acciones colectivas no armadas. A pesar de la política de diálogo y concertación
permanente con todos los grupos armados, los paramilitares de la región estigmatizaron el proceso
campesino señalándolo como de colaboración guerrillera. Esto demuestra cuán difícil puede llegar
a ser reconocida la neutralidad y la civilidad en los procesos organizativos dentro de contextos de
violencia política. Como lo señala un antiguo líder campesino:

“Ellos,( los paramilitares), no sabía qué era lo que se había conformado allí. Entonces se
hizo la claridad. Cuando hay una organización y a esa organización tratan de exterminarla,
de darle en la parte neurálgica, y resulta que la organización sigue y no con la reacción
que ellos de pronto esperaban, o sea, tomando represalias, entonces ahí se logra eso.
La asociación siguió ahí con su posición firme, siempre neutral, muy en su posición. Esa
fue la única manera que pudieron ubicar a la Atcc en el centro centro. Eso era lo que no
se había entendido, entonces ahí se logra eso.”11

El mismo año de la masacre de la junta directiva, en el mes de diciembre de 1990, la comunidad

internacional responde el trabajo hecho por la ATCC otorgándole el “Right livelihood Award”, premio
al sustento bien ganado, conocido como el premio nobel alternativo de paz, en el parlamento sueco.
Este reconocimiento internacional le permitió a la organización entrar en un nuevo período de
fortalecimiento. Las consecuencias del Nobel alternativo se vieron reflejadas inmediatamente en
la inyección de recursos para la puesta en marcha de proyectos productivos demandados por la
población. La región se empezó a transformar, entonces, mediante una economía solidaria basada
en el ataque a la especulación de las cadenas productivas. La nueva Cooperativa de Trabajadores
Campesinos del Carare (CTCC) permitió el resurgimiento de la producción agrícola de cultivos
tradicionales de la región como el caco, la caña de azúcar, el caucho, la yuca y el plátano. A la paz
se le iba sumando el desarrollo económico.12

Pero el largo camino de construcción de paz se fue poco a poco debilitando. Esta vez los retos no
vinieron del lado de los actores armados, sino más bien de la economía centrada en el cultivo de la
coca. Para finales de los años 90, el Carare Opón recibió los efectos de las fumigaciones de cultivos
ilícitos realizados en los departamentos del Cesar y Bolívar: la búsqueda de nuevas tierras y de
nuevas rutas para la producción y comercialización de la cocaína. La mayor parte de la comunidad
fue dejando sus cultivos de pancoger, tras la idea ilusoria que producía el cultivo de la hoja de coca
de una mayor ganancia y, por ende, de un mayor bienestar. Las consecuencias de la economía
cocalera fueron aún mayores que cualquier ataque de violencia política armada. La organización
se dividió entre quienes defendían el cultivo y quienes veían sus inconvenientes. La participación
en la organización tuvo que ser, entonces, reducida a su mínima expresión a favor de aquellos
que no adoptaban los cultivos ilícitos, pues éstos desincentivaban la producción de otros cultivos,
necesarios para el autoabastecimiento y la seguridad alimentaria de la comunidad campesina. Lo
anterior llevó a un marcado detrimento de las prácticas de economía campesina tradicionales y junto
a ello un debilitamiento de los valores como la solidaridad. La economía cocalera fue un “disolvente”
magnífico de la organización campesina, puesto que enfrentó la sobrevivencia personal-familiar de
los asociados y no asociados contra las soluciones concertadas de comunidad organizada en una
asociación que no admitió la adopción de dicha economía ilegal.

Los avatares organizativos muestran hoy en día a una ATCC que viene saliendo de la etapa
de debilitamiento producido por la economía cocalera, reconstruyéndose de nuevo a partir del
fortalecimiento institucional, desde proyectos productivos como alternativa real para la región. Como
se puede apreciar, las dificultades de organizar la comunidad están tanto afuera como adentro de
esa misma comunidad campesina. No podemos idealizar la organización o la comunidad bajo ideas
homogeneizadoras o ideologizantes. La complejidad del mundo rural y de las organizaciones nos
enseña que la democratización de los diferentes espacios sociales es tan difícil como la pluralidad
de los actores y de los intereses que las constituyen.

3. Resistencias civiles y nacimiento de nuevas organizaciones como formas de participación

comunitaria.

Vemos cómo, a pesar de los ataques a la organización y las dificultades de acción colectiva en un
medio político, económico y geográfico adverso, la resistencia pacífica de la ATCC se ha mantenido
más de 22 años como un buen ejemplo de construcción de institucionalidad local a través de la
participación de los campesinos en la toma de acciones y decisiones colectivas de su región. Esta
participación tiene múltiples facetas. La historia le mostró a la asociación que, en un contexto de
violencia política, no cualquiera puede llegar a dirigir una organización que le ha apostado al
mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos y a una mayor inclusión social.

El repertorio de acciones colectivas puestos en marcha por la ATCC se ha fundamentado en el

diálogo permanente con los actores armados, desde tres niveles complementarios. Por un lado,
como vimos, los líderes de la organización se dirigieron a los altos mandos de los ejércitos legales
e ilegales para lograr el reconocimiento como actores civiles y neutrales dentro del conflicto en
la región. En un segundo nivel micro, se practicó una muy acertada política de concertación para
salvar puntualmente la vida de las personas que por uno u otro motivo se habían visto involucradas
como auxiliadores de alguno de los bandos, no importando que fueran o no asociados. La ATCC se
fue convirtiendo en institución promotora de resolución pacífica de conflictos y de la convivencia. En
palabras de una líder comunitaria:

“Se hace todo lo humanamente posible para poder negociar la vida de esa persona.
Cuando la cosa está muy grave, les decimos dennos la oportunidad de llevarnos a la
persona para otro lugar. A mucha gente se le ha salvado la vida de esa manera (…) nos
movilizamos lo más rápido posible para dar la oportunidad de defenderse a la persona”13

El tercer nivel complementario está referido a lo que los ciudadanos de la región llamaron las
resistencias civiles, especies de “avanzadas” colectivas realizadas por el río o camino adentro
del monte para impedir que algún grupo armado impusiese una situación de aislamiento o de
involucramiento de alguna vereda o territorio en la disputa militar. En varias ocasiones, esta
situación se presentó a raíz del bloqueo de alimentos por parte del Ejército o de los paramilitares
como estrategia de corte de suministro de víveres para las zonas de posible presencia guerrillera.
Ha sido, además, una forma participativa directa de corroborar la coherencia e identificación de
la comunidad con la organización, pues en muchas oportunidades el argumento de los actores
armados se basaba en que la junta directiva de la ATCC tenía posturas no compartidas por la
mayoría de la población campesina. Ante eso, se les demostraba mediante una gran movilización
la voluntad del “pueblo”:

“Eso cuando arranca es de aquí para arriba motor, motor y motor. Y se va todo el mundo.
Es la presión del pueblo. No para decirles es que ustedes se tienen que ir. No, sino para
decirles estamos acá para que nos digan ¿qué es lo que hemos hecho mal? ¿Por qué
nos tienen que castigar de esa manera?14
 “Río arriba o hacia adentro hemos tenido que caminar mucha horas, subiendo y bajando
valles. Así es que nos movilizamos todos. Es un mecanismo de presión para demostrar
la voluntad de la comunidad. Y ese es el mecanismo en este país, lo hacemos de manera
pacífica, no usamos violencia. (…) Nuestra resistencia se basa en que nosotros somos
autónomos en nuestra región, a nosotros nadie nos viene a imponer las reglas como
ciudadanos colombianos.”15

Es fácil darse cuenta de lo cercano que está la cuestión de la participación en los asuntos
colectivos con respecto a la cuestión de la solidaridad. Para la comunidad campesina organizada,
la participación política, esto es, las acciones que deciden sobre el bienestar del colectivo, no se
puede escindir de las prácticas de fraternidad e identificación con los otros. Participar es defender
el bien de la mayoría, ya sea salvando la vida de ese otro que tiene una ideología distinta o ya sea
movilizándose para enfrentar el poder de las armas con el fin de restituir el orden desde la civilidad.
A pesar de las debilidades y de los ataques, de los momentos bajos y de las divisiones internas, la
dinámica organizativa de la ATCC ha llevado a que ese interés por lo colectivo produzca nuevas
demandas, enriquecedoras del tejido social local. La asociación ha sido la partera de nuevas
organizaciones, fundamentando así el principio el cual “una organización lleva a otra organización”.
La organización campesina abrió la perspectiva de la defensa de los derechos humanos, permitiendo
la participación política de las mujeres. El colectivo Silvia Duzán y el grupo Mujeres en Acción
han demostrado que las estructuras de violencia intrafamiliar y de género pueden ser combatidas
mediante la asociación de iguales y el involucramiento en micro proyectos productivos como el
de cría de cerdos o el de comercialización del plátano.16 Así mismo, una de las más exitosas
experiencias de multiplicación organizativa campesina es la caracterizada por la Asociación
de Desplazados del Carare (ASODECAR). En la actualidad, Asodecar le permite a 58 núcleos
familiares continuar con proyectos de vida centrados en la economía campesina tradicional. Por
medio de soluciones de vivienda, producción de caucho, como programa a mediano y largo plazo,
en combinación con la producción de alimentos para la defensa de la seguridad alimentaria, la
población desplazada reencuentra un nuevo sentido de colectivo luego de la ruptura de los lazos
comunitarios y territoriales. Al igual que en la ATCC, en Asodecar la participación no deja de estar
atravesada por dificultades que redefinen la naturaleza asociativa y las grandes limitaciones que
tiene la democratización de la vida social. Sin embargo, como se afirma al interior de la asociación:
“Todo es mancomunadamente, todo se toma por acuerdo. Nos ayudamos los unos a los otros. Aquí
cada quien cumple su función. Por eso hoy en día la ATCC dice: estos hijos nos han superado.”17

4. Conclusión: el aporte de la organización campesina a los procesos de democratización

de la vida

Más allá de los sistemas políticos electorales vigentes en Colombia y en América Latina y, porqué
no decirlo, más allá de la idolatría y la necesidad de que todo sea pasado bajo el tamiz de la
democracia, esa gran instancia contemporánea de legitimación de las acciones políticas, el ejemplo
aportado por una pequeña organización campesina nos muestra que democratizar significa,
antes que nada, el poder de participar en la vida de una comunidad que necesita decidir sobre
las cuestiones fundamentales de su presente, para que pueda llegar a existir un futuro más justo.
En Colombia, ese presente-futuro está circunscrito, en muchas ocasiones, a las posibilidades de
transformación y canalización el conflicto armado. La ATCC ha logrado canalizar e institucionalizar el
conflicto mediante el diálogo y la concertación con los actores armados y en esta medida ha influido
en la democratización la región del Carare Opón. Organizaciones campesinas como la ATCC le
han otorgado al poblador rural la posibilidad de quebrar con el aislamiento que normalmente le ha
impuesto la ley del silencio de la guerra y así restituir los lazos comunitarios rotos por la violencia.
Y en esos lazos de reconocimiento/distanciamiento con la comunidad es donde se ha podido llegar
actualizar la dimensión política de los sujetos. Entendemos así cómo la propuesta organizativa
implica una repolitización de carácter democrático en la medida en que crea espacios de inclusión
y de concertación en las cuestiones públicas locales.

Esa democratización, en el sentido de ampliación participativa, tiene lógicamente sus límites.

En el aspecto de la composición interna de la organización, la historia de la ATCC nos mostró
que la participación necesita ser restringida en contextos de violencia política, en cuanto práctica
estratégica de sobrevivencia. Igualmente, como fue señalado por la mayoría de las fuentes orales,
participar implica un alto grado de compromiso a partir de condiciones materiales y culturales que a
veces no están presentes en el medio social. La historia misma juega un papel decisivo y adverso
cuando se aspira a transformar una comunidad marginada. Aquí es donde entendemos que
participar no es cuestión simplemente del querer racional o de cálculos entre costos y beneficios.
Las experiencias de barbarie y violencia cotidiana han llevado, en no pocos casos, a la producción
de una subjetividad ensimismada en el sinsentido social y hastiada de cualquier tipo de promesa,
de esperanza. En estos casos, ni la invocación democrática ni los discursos desarrollistas sirven.
Simplemente, las promesas de la modernidad política perdieron la apuesta ante la experiencia de
la muerte.

La dinámica de la democratización en el mundo rural sirve para comprender que ésta es una batalla
lo suficientemente compleja como para dar pronóstico alguno. Las libertades alcanzadas por las
sociedades no están sujetas a leyes y las constantes pueden ser rápidamente interrumpidas por
el juego azaroso de las relaciones de poder e intereses que mueven a las comunidades y a los
sujetos. A momentos de relativa calma y de mayor participación, vendrán seguramente momentos
de contracción de libertades y de violencia. La organización campesina es un claro ejemplo de que
nada está ganado y de que lo que debería estar asegurado como un innegociable, es precisamente
lo primero por lo que sigue luchando la población campesina: la vida.

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catedradelapaz@gmail.com
http://educadorparalapaz.bligoo.com/
www.catedradelapaz.org.ve
Politologo - Cátedra de la Paz y Derechos Humanos “Mons. Oscar A. Romero” de la Universidad
de Los Andes, Mérida. Venezuela.

I.-¿Quiénes Somos?

La Cátedra de la Paz y Derechos Humanos “ Mons. Oscar Arnulfo Romero” es una Organización
Comunitaria de Desarrollo Social, adscrita a la Dirección General de Cultura y Extensión de la
Universidad de Los Andes, en Mérida - Venezuela.

La experiencia desarrollada nos ubica entre las organizaciones comunitarias dedicada a promover
y ejecutar proyectos sociales, junto a los sectores poblacionales más vulnerables; para la obtención
de determinadas necesidades materiales y concretas, impulsando a la vez, valores y actitudes
tendiente a un cambio social, basado en criterios de la Educación para la Paz, Justicia Social,
Equidad, Democracia, Participación, Solidaridad, entre otros.

Creada por el 17 de octubre de 1987 por el Consejo Universitario de la Universidad de Los Andes
teniéndose como marco referencial el I Encuentro Internacional por la Paz, el Desarme y la Vida
promovido por la Universidad, que permite consolidar en Los Curos un núcleo de trabajo comunitario.
Desde el 27 de abril de 1988, es la experiencia comunitaria demostrativa de Extensión Universitaria
permanente de la Dirección General de Cultura y Extensión. Tiene personalidad jurídica de
Asociación Civil sin fines de lucro, desde el 09 de octubre de 1991, en el Registro Subalterno de
Mérida.

Para cumplir con los requerimientos de los/as beneficiarios/as, se configuró como Misión dedicada
a dedicada a generar propuestas para la promoción, la formación y la protección de la Cultura
de Paz y Derechos Humanos de la Infancia, Adolescencia y Juventud con criterios de Desarrollo
Local Sustentable e Interculturalidad mediante el trabajo con familias, instituciones, escuelas u otro
actores sociales en el Estado Mérida (Venezuela). Por esto pretendemos: 1.-Generar procesos
socio - educativos en y para la Cultura de Paz y los Derechos Humanos en y desde el Estado
Mérida. 2.- Promover procesos de Participación Ciudadana en función del Desarrollo Local
Sostenido y Sustentable en el marco de la Participación y Protagonismo de los Niños, las Niñas, los
y las Adolescentes y Jóvenes (NNAJ) en el Estado Mérida. 3.-Promover investigación que dentro
del ámbito de acción generen situaciones significativas de las comunidades en la búsqueda de
alternativas y soluciones comunitarias a los problemas sociales, en beneficio de los y las NNAJ.
Desde 1994, incorporó en cooperación programas y proyectos con otras organizaciones no
gubernamentales y entes gubernamentales, de ámbito local, nacional e internacional, de carácter
públicas o privadas en función de tres líneas estratégicas de acción, como reflejo del desarrollo
organizacional de nuestra planificación estratégica. Estas líneas estratégicas son: 1.-Cultura de
Paz y Derechos Humanos de la Infancia, Adolescencia y Juventud. 2.-Promoción en y para la
Cultura de Paz y Derechos Humanos. 3.-Protección de los Derechos Humanos.

De estas líneas, surgen los programas institucionales: Cultura de Paz y Derechos Humanos de la
Infancia y Adolescencia, Voluntariado de Paz, Educadores Juveniles, Niños y Niñas para la Paz,
Presencia e Incidencia Pública, Fortalecimiento Institucional dirigidos hacia los niños, las niñas, los
y las adolescentes y jóvenes (NNAJ) como beneficiarios primarios y a las familias, los y las docentes
y los demás actores sociales de su protección que son atendidos por la organización. Un sexto
programa, dirigido a lo interno de la Cátedra de la Paz que busca el Fortalecimiento Institucional.
El principal ámbito geográfico de acción de la Cátedra de la Paz ha sido la Parroquia Civil J.J. Osuna
Rodríguez, Los Curos, del Municipio Libertador, con más de 25.000 habitantes aproximadamente,
una de las comunidades populares de mayor tamaño y población del Estado Mérida. Desde el año
2000, ampliamos a nueve municipios (09) del Estado Mérida. Desde el año 2005, estamos trabajando
en los Estados Táchira (alianza con Organización Venezolana de Jóvenes por las Naciones Unidas,
Uniandes-Táchira y AI-Táchira) y Trujillo (alianza con Centro Animación Juvenil). A nivel nacional e
internacional, tenemos presencia a través de las Redes Sociales que pertenecemos activamente.
Durante estos últimos años, se han atendieron desde los seis (06) programas y catorce (14)
proyectos, a más de 16.260 personas directamente, con una población objetivo integrado por
adolescentes-jóvenes y niños-niñas de las comunidades del Estado Mérida.

Los alcances demostrados en estos últimos años se refiere al mejoramiento de los servicios socio
- educativos ofrecidos, lo que implica conocer las necesidades de la población objetivo y de allí
partir en el diseño y ejecución de planes siendo pioneros en la promoción de la Cultura de Paz y
Derechos Humanos en el Estado Mérida. Igualmente, hemos estado más en la incidencia pública
coherente a la nueva Institucionalidad Venezolana, aportando los conocimientos alcanzados en
éstos temas de Cultura de Paz y Derechos Humanos.

Desde 1995 se incorporó la metodología de Seguimiento, Evaluación y Retroalimentación como

instrumento de monitoreo constante de los planes y proyectos así como de la capacitación interna
y consultoría hacia otras organizaciones. Priorizando de esta manera lo socio - educativo y el
fortalecimiento organizacional de instituciones, grupos y comunidades atendidos según los principios
y el paradigma de la Educación para la Paz desde la metodología de Cultura de Paz y Derechos
Humanos como herramienta para enfrentar la pobreza desde la reivindicación del Derecho a la
Educación, lograr un mejoramiento de la calidad de vida y profundizar la Participación Democrática
coherente a las Metas de Desarrollo del Milenio.

Por otro lado, el acompañamiento de un grupo de profesionales de la Universidad de Los Andes

y otras instituciones nacionales, permite concentrar adecuadamente recursos y orientaciones
programáticas a través del Consejo de Asesores. Gerencialmente, las decisiones recaen en la
Asamblea Coordinadora, que se reúne una vez al año y convalida las políticas de la Cátedra de la
Paz que son ejecutadas por una Junta Directiva, electa cada dos años de entre sus integrantes.
En lo operativo, la Junta Directiva delega la ejecución del plan anual a la Coordinación General,
que a su vez, delega en los proyectos y programas las directrices de acción, permitiendo la fluidez
organizacional y la ejecución de los planes previstos.

Es importante resaltar, que toda incidencia comunitaria y social se realiza en función de la

Planificación Estratégica que rige a la Cátedra de la Paz desde el año 1994. Según el plan anual
se diseña el presupuesto respectivo que es captado en convenios con las organizaciones e
instituciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales, además, de
las cotizaciones de los miembros, aporte del voluntariado, donaciones en especie, autogestión
institucional, entre otros.

Otro rasgo fundamental de la acción es la Visión es de que los Niños, las Niñas, los y las Adolescentes
y Jóvenes promuevan la Cultura de Paz y protejan sus Derechos Humanos en el para el periodo
2005-2010. Esta visión ha permitido, consciente de las nuevas realidades globales, el encuentro
con otras experiencias; y participar en la Red Latinoamericana de Educación en y para los Derechos
Humanos, Red Venezolana de Educación en y para los Derechos Humanos, Red Eurolatin, Red
de Organizaciones de Desarrollo Social (SINERGIA), Red Venezolana de Activistas por la Paz
(REVAPAZ); Servicio Internacional por la Solidaridad con los Pueblos de América Latina, Red
Global Links, Liga Merideña contra el Sida, entre otros. Esta interrelación nos permite acceder a la
información, formación y actualización en desarrollo organizacional, fortalecimiento institucional y
políticas públicas. Así mismo, el de acentuar el trabajo de formación hacia los actores sociales de
protección de los Niños, Niñas, los y las Adolescentes y Jóvenes como son sus familias, docentes,
funcionarios públicos, entre otros.

Esta presencia al nivel de dichos espacios proyecta a la Cátedra de la Paz y Derechos Humanos como
referente de la Sociedad Civil, permitiendo la participación en espacios de diálogo interinstitucional,
en la planificación y ejecución de proyectos, proyectar ideas y orientar decisiones de la vida social del
estado y el país. Es decir, dar un aporte comunitario para el desarrollo del país con una perspectiva
nacional y global. A su vez esto retroalimenta los programas desarrollados para mantenernos en
sintonía con las expectativas del resto de los sectores nacionales de acuerdo con la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.

La experiencia como organización social integra el conocimiento y praxis universitarios con la

participación comunitaria, en la búsqueda de soluciones y alternativas a los problemas sociales.
Así, de este encuentro surge toda una investigación - acción social, que arroja resultados como
elaboración y desarrollo de proyectos, investigación del impacto de los programas, referencia para
otros investigadores, propuestas de intervención comunitaria, formación de grupos de personas y
de instituciones para la participación; en fin, una serie de postulados teórico - prácticos que permiten
proyectar nuevas acciones con orientaciones asertivas para el logro de nuevos resultados.

II.-Nuestro Contexto de Actuación.

La violencia se ha convertido en el quehacer de todos los días, los Niños, las Niñas, los y las
Adolescentes y Jóvenes (NNAJ) así como el resto de la población conviven con situaciones
de agresividad y violencia en su medio familiar, escolar y comunitario que en muchos casos se
transforma en violaciones a los Derechos Humanos.

La violencia no puede atribuirse a un solo momento histórico, Venezuela en la actualidad confirma

la existencia de una violencia general que amenaza con quedarse entre nosotros y nosotras.

En cada uno de los Contextos de Actuación (Familia, Escuela y Comunidad) se viven diferentes
formas de violencia: abuso sexual, maltrato infantil, abuso de autoridad, desigualdad, indiferencias,
discriminación, estigmatización, exclusión social, entre otras.

En todas estas situaciones que atentan contra los Derechos Humanos, en especial, de los y las
NNAJ, así como de las demás personas, consideramos que la escuela tiene la responsabilidad
esencial en la búsqueda de soluciones donde los y las NNAJ sean protagonistas, ya que, después
de la familia, es el espacio de la socialización y formación ciudadana por excelencia; allí aprendemos
los valores de la vida y los principios democráticos y de solidaridad humana que nos van acompañar
durante toda la existencia para ser personas libres y con amplitud de conciencia, asumiendo nuestra
ciudadanía.

Venezuela suscribió la Convención sobre los Derechos del Niño el 20 de noviembre de 1990, este
hecho sin duda alguna sienta un precedente y marca la diferencia en el trato de los NNA como sujetos
de derechos. A partir de este momento, se inicia un proceso de adecuación de los instrumentos
jurídicos internos concretándose este anhelo en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV) y en la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.

Ciertamente, superar la violencia estructural generada por la insatisfacción de las necesidades

básicas como la alimentación, el empleo, la salud, la seguridad, la vivienda, la educación que
impiden la autorrealización de los ciudadanos y ciudadanas, que tienden a generar situaciones
proclives de violencia.
Coincidimos con la Red por los Derechos Humanos de los Niños, las Niñas y Adolescentes
(RDHNNA) del cual somos miembros, que más allá de lo estructural que requiere de mucho tiempo,
debemos iniciar Acciones Urgentes que deben ser tomada en materia de niñez y adolescencia, así
como para la juventud en la familia, la escuela, la comunidad y demás actores sociales, garantes
de los Derechos Humanos Fundamentales. (1)

Para construir un camino de Paz y No Violencia debemos trabajar corresponsablemente con el

Estado y demás actores sociales, y ser capaces de multiplicar acciones que nos conduzcan a
la realización y vigencia plena de nuestra Constitución en un ambiente de convivencia social y
desarrollo de la Ciudadanía.

En tal sentido, la Cátedra de la Paz quiere emprender acciones inmediatas por el desarme, la paz y
la vida desde el año 2007 a 2010, centrándose en la persona humana como camino a la paz.

Para que Venezuela supere esta situación de violencia, se requiere la concepción y el despliegue de
una estrategia de Cultura de Paz y Derechos Humanos encaminada a la creación de una sociedad
en la que cada venezolano y venezolana pueda desarrollar plenamente de acuerdo a los preceptos
universales y constitucionales. Así lo hemos pregonado desde la Cátedra de la Paz desde 1987,
ahora son recogidos a nivel nacional en el Plan 180 Grado de la Alcaldía de Chacao (Caracas) y
en la Agenda de Propuestas elaboradas por los NNA en el marco de las Elecciones Presidenciales
(2006).

La característica más resaltante de la Cultura de Paz, que tiende hacia la creación de la educación
para la paz y los derechos humanos, es su afirmación del valor de la vida humana por sobre
cualquier tipo de poder, sea este político, económico, social y cultural.

Para Vicent FISA (Cultura de Paz y Gestión de Conflictos. París: UNESCO.1998) de la Universidad
de Barcelona (España) la antítesis de la paz no es la guerra sino la violencia. Considera que
tenemos una cultura de violencia muy fuerte, marcada en aspectos que dejamos pasar como
naturales porque nacimos en una cultura de la violencia, de la muerte.

La Paz se construye en el día a día con el aporte de todos y todas. Cada quien tiene un papel
permanente y urgente en ese proceso; permanente porque es constante, urgente por que debemos
comenzarlo ya…pues la historia no esperará por los discursos. Su construcción demanda un
compromiso personal, familiar y comunitario de vida, indispensable para generar una verdadera
voluntad que la haga posible. La búsqueda de la Paz es un proceso en el cual se debe expresar
respeto a la dignidad del otro, por los acuerdos y compromisos adquiridos. Se necesita credibilidad
personal, comunitaria y social.

La Paz es una tarea principal, pues la violencia cultural está oculta, inmersa en nuestra inconsciencia
personal y colectiva; por lo tanto, el proyecto de una Cultura de Paz es sumamente ambicioso, pues
hay que invertir todo.

Una Cultura de Paz y de Vida se rebela ante este estado de violencia y de injusticia social y busca un
proyecto de sociedad construida en base a la justicia, la solidaridad, la libertad, la interculturalidad
y en base a la práctica efectiva de los Derechos Humanos.

Las Naciones Unidas entiende por Cultura de Paz como “ un conjunto de valores, actitudes,
comportamientos, tradiciones, estilos de vidas basados en el respeto a la vida, el fin de la violencia y
la promoción y la práctica de la no violencia por medio de la Educación, el diálogo y la cooperación;
el respeto pleno y la promoción de los Derechos Humanos y las Libertades fundamentales; el
compromiso de la resolución pacífica de los conflictos; los esfuerzos para satisfacer las necesidades
del desarrollo y protección del ambiente de las generaciones presentes y futuras; el respeto y la
promoción del derecho al desarrollo; el respeto y el fomento de las igualdades de derechos y
oportunidades de las mujeres y de los hombres; el respeto y fomento del derecho de todas las
personas a la libertad de expresión, opinión e información; toda la promoción de los valores que
permitan que la sociedad en el contexto nacional e internacional favorezca la paz”.

Desde la Cátedra de la Paz, entendemos como Cultura de Paz, la posibilidad de todas las personas
de recibir educación sistemática, amplía y de buena calidad, que les permita: comprender sus
derechos y responsabilidades; respetar y proteger los Derechos Humanos de otras personas;
entender la interrelación entre los Derechos Humanos, la Democracia Participativa y Protagónica
de todos y todas; ejercitar en su interacción diaria valores, actitudes y conductas consecuentes a
los Derechos Humanos.

Concebimos a la Cultura de Paz como un componente del derecho a la Educación y como

condición necesaria para el ejercicio de todos los Derechos Humanos, la Paz y la Democracia en
los ciudadanos y ciudadanas.

Es desde esta perspectiva y dimensión social de la Paz y la Violencia desde la cual se articulan
dos ideas: la primera, el camino de la violencia y el camino a la paz constituyen dos alternativas
de solución de conflictos, debiendo ser objetivo de toda la propuesta de justicia y seguridad para
Venezuela. En segundo lugar, que toda la propuesta está orientada hacia una sólida formación
moral, en corresponsabilidad entre todos los actores sociales y concurrentes al Proyecto Nacional
señalado en la CRBV.

La participación es la base de la ciudadanía, un niño, una niña o un adolescente o una adolescente,

comienza a ser ciudadano o ciudadana desde el mismo momento que viene al mundo al ir asumiendo
progresivamente sus derechos y responsabilidades.

Debemos entender el problema de inseguridad y violencia como un tema complejo, el cual debe
ser abordado integralmente. Su tratamiento no debe sólo limitarse a plantear reformas desde el
punto de vida policial o en los mecanismos represivos del sistema, también requiere políticas de
prevención, educación, rehabilitación y atención en toda la sociedad así como fortalecer el Sistema
de Justicia en su conjunto.

En tal sentido, es fundamental definir como entendemos el término de Comunidad.

Según el Diccionario Larousse, el término de comunidad se refiere al “ estado de lo es común:

comunidad de bienes, por ejemplo. Asociación de personas o Estados que tienen interés común:
comunidad de propietarios, comunidad económica. Sociedad Religiosa sometida a una regla
común”.

Cada quien tiene en su cabeza una teoría interna del mundo y desde ella aborda el conocimiento.
Después de ello, la persona como sujeto de derechos se dispone a predecir y comprender. Se
aprende todo el tiempo aunque se corre el riesgo a equivocarse...es de humano, dice el refrán
popular.

I.-Fundamentaciòn Teórica.
Todo niño, niña y adolescente se ve influido por factores ( de riesgo o protectores) de tipo biológico y
social inseparables y que ejercen una acción simultanea a través de la familia y su entorno ( escuela
o comunidad ). Esto científicamente, nos señala que el niño a medida que crece y se desarrolla,
entendiendo por desarrollo, como la capacidad de maduración, aprendizaje e interacción del niño
con el ambiente, alcanza niveles socioafectivos y cognoscitivos.

Jurídicamente, se entiende por niño o niña, toda persona con menos de doce años de edad. Se
entiende por adolescente toda persona con doce años o más y menos de dieciocho años de edad,
según la LOPNA (Ley Orgánica de Protección del Niño y Adolescente)

Para el ejercicio de los derechos y garantías, se le reconoce a los niños, niñas y adolescentes el
ejercicio personal de sus derechos y garantías, de manera progresiva y conforme a su capacidad
evolutiva. De esta forma, se le exigirá el cumplimiento de sus deberes.

Esto nos refuerza el concepto anteriormente señalado de desarrollo. Según Piaget, el organismo
y su medio ambiente en interacción conducen al establecimiento de estructuras cognoscitivas
mediante el uso de funciones como los esquemas y entiende que la actividad central de un esquema
se evidencia en producción de una nueva acción. Diferenciación del nuevo esquema asimilado e
integrado de éste a una estructura (mental o social).

Para potenciar estas estrategias cognoscitivas el ser humano deberá involucrarse con la sociedad
(comunidad) en su organización, reglas, tradiciones, valores, instituciones, libertades y limitaciones.
Aunque a las personas se les educa en el sistema de escuela formal, el aprendizaje se desarrollo
en todos los sitios y el pensamiento evoluciona con cada situación de aprendizaje.

Nosotros creemos en la capacidad de las personas en comunidad para generar alternativas en

el marco de los Derechos Humanos y Cultura de Paz. Creemos que diariamente, en el quehacer
cotidiano, en la educación formal y no formal, se debe trabajar estos valores fundamentales para
el desarrollo integral de la ciudadanía. Concebimos entonces, que la Cultura de Paz como un
componente del Derecho a la Educación y como condición necesaria para el ejercicio de todos los
derechos humanos, la paz y democracia en los niños, niñas y adolescentes

Paradigma de la Educación para la Paz

En esta concepción pedagógica, hemos venido trabajando el paradigma de la Educación para la
Paz, como un proceso integral y multidimensional. El mismo se define en:

Informar que constituye los fundamentos de la Pedagogía de la Paz y algunos aspectos teóricos
de la enseñanza de los Derechos Humanos como componente de la Cultura de Paz. Partimos de
la intervención didáctica, desde el conocimiento previo de los participantes.

Formar: basándonos en el enfoque socioafectivo que integran, desde la comprensión de los principios
contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Niño, aspectos globales
de educación para la paz y desarrollo. Partimos de los supuestos metodológicos que requiere la
aplicación de dinámicas y técnicas que faciliten la comprensión y desarrollo del pensamiento en el
marco de los principios de las Declaraciones.

Transformar: toda acción desde la Cultura de Paz debe cambiar el entorno. Cada persona que
interactué con la Cátedra de la Paz, en última instancia, debe ser un agente transformador al
conocer sus derechos y deberes así mismo afirmarse como persona con valores democráticos.

II.-Contextos de Aprendizajes
En este sentido, definimos en la práctica de la Cultura de Paz en la aplicación de los Contextos
de Aprendizajes, como el entorno intelectual (físico o virtual) que permite a la persona encontrar
afinidad con sus valores establecidos y con los logros que desea obtener, estableciendo una red
de referencias con sus esquemas o patrones anteriores para enriquecer dicha red y ampliar su
dominio cognoscitivo y social.

Para la aplicación de estos contextos contemplamos la consideración de dos aspectos fundamentales:

la historia del individuo que se nutre de tres componentes básicos (valores, retícula y dominio)
y el ambiente de aprendizaje que de define por dos componente: el espacio físico o virtual que
denominamos comunidad y las situaciones proclives que permiten el desarrollo del aprendizaje.

Definitivamente cada persona que crece posee capacidades y aptitudes que le son propias
por naturaleza, a la que llamaremos impronta biológica. Algunos autores como Lenneberg y
Chomsky (1957) sustentan el carácter biológico de la adquisición del lenguaje humano, en el que
se demuestra la predisposición genética e innata del individuo para comunicarse desarrollando
sistemas específicos de signos: las lenguas naturales.

Otros como Visher (1952) Words (1906) y Pearson (1910) plantearon en el pasado cómo el factor
genético era determinante sobre el desarrollo del individuo. Todas estas consideraciones tienen
sentido en tanto se reconozco una visión integral de la persona que lo interprete como:

UNO e Indivisible: es una totalidad donde se relacionan, intervienen y condicionan mutuamente

dimensiones de lo físico, lo psíquico, lo espiritual.

UNICO e insustituible: como ser humano, es único. Como é no ha existido, no existe ni existirá
otro igual.

En nuestro concepto, entendemos por Valores las elaboraciones particulares que proporcionan un
paradigma o marco de referencia y que inducen a la persona a establecer ponderaciones sobre las
otras personas, cosas y eventos para satisfacción de necesidades, bienestar o deleite.

Para que un contexto de aprendizaje sea funcional deberá permitir que la persona encuentre
afinidad entre los valores y los logros que desea obtener.

La retícula es la red de interrelaciones socio cognoscitivas que le precisan la propia cosmovisión

a la persona. Condiciona en gran medida la percepción que tiene la persona del mundo. Le provee
de identificación de los objetos de aprendizaje a través de una óptica que se constituye por los
valores arraigados en la persona.

El contexto de aprendizaje será funcional cuando le permita a la persona que aprende establecer
referencias con sus esquemas o patrones anteriores las cuales incrementan su red de interrelaciones
con y en el mundo.

El dominio, lo consideremos como el medio que tiene la persona para vincular los que aprende a
otros ámbitos de aprendizaje en los cuales decide desenvolverse.

El ambiente de aprendizaje, son los contextos que debemos suscitar en las condiciones muy
particulares de la persona, respetando su diversidad y promoviendo la multiculturalidad. Dichos
contextos son la familia, escuela y comunidad.

En estos contextos ubicamos el paradigma de la Educación para la Paz anteriormente indicado, la

familia (formar), la escuela (informar) y comunidad (transformar) para vincular dichos contextos con
el paradigma, pero no son estáticos ni exclusivos. En un contexto se puede dar todo el paradigma.

En conclusión, los contextos de aprendizajes como lo hemos indicado, se apropian del término,
de comunidad, al dar referencia al estado de lo que es común, en este caso, al desarrollo del
aprendizaje.

III.-Comunidad de Aprendizaje
El término “Comunidad de Aprendizaje” se ha extendido en los últimos años, con significados
y usos muy diversos, y abarcando muchos campos: la educación/ capacitación, la información /
comunicación, la participación, la organización social, el desarrollo local, el desarrollo humano, la
política, los negocios, las religiones.

Muchos asocian Comunidad de Aprendizaje con centro educativo o aula de clase; otros se refieren a
otro tipo de instituciones o a redes institucionales, a una comunidad virtual o bien a un asentamiento
humano ubicado en un ámbito geográfico determinado.

Lo que tienen en común las diversas acepciones son las propias nociones de comunidad (real o
virtual) y de aprendizaje (presencial o a distancia, escolar y extra-escolar, a lo largo de toda la vida),
asentadas sobre premisas de identidad, pertenencia, inclusión, diálogo, interacción, comunicación,
colaboración, flexibilidad, diversidad, equipo.

Aquí entendemos por Comunidad de Aprendizaje una comunidad humana, territorialmente delimitada
(barrio, pueblo, ciudad, municipio, etc.), que asume un proyecto educativo y cultural propio,
orientado al desarrollo local integral y al desarrollo humano, en donde todos se comprometen con
el aprendizaje - niños, jóvenes y adultos- inspirados en un esfuerzo intergeneracional, endógeno,
cooperativo y solidario, que parte de un diagnóstico no sólo de sus carencias sino, sobre todo, de
sus fortalezas y posibilidades.

IV.-Las Situaciones Proclives

Para que una situación de aprendizaje sea realmente productiva debe ofrecer a la persona que
intervenimos en un momento dado de su desarrollo, en algunas garantías como:

• La Integralidad un aporte conceptual debe ser vinculante al resto del conocimiento. No se

puede ver aislado, porque constituyen un conjunto de valores y dominio que renuevan el
valor del participante como persona y a la vez, propone pautas de comportamiento diario
basado en la igualdad, la tolerancia y solidaridad.

• Los Valores es el marco de ejes fundamentales por lo que se orienta el participante y

constituye, a su vez, la clave del comportamiento de las personas. El desarrollo de un
sistema de valores es un plan general de apoyo y ayuda para evaluar, resolver conflictos
y tomar decisiones.

• El Dominio lo consideramos como el medio integral de proveniencia del participante que

aprende, que lo vincula a otros ámbitos de aprendizaje en los que decide desenvolverse
y que lo hace líder, de manera que esté en permanente actitud de alerta para adecuar
las situaciones de tal manera que sean lo más productivas posibles en el desarrollo de la
capacidad de escucha, comprensión y tolerancia.

• La Participación y Protagonismo La participación es fundamental para confrontar las

opiniones, visiones y decisiones; ejecutar acciones que estimulen el desarrollo, la inteligencia
y la afectividad. La participación consagrada como derecho implica que las decisiones que
los afecta no sólo les enseña sobre el proceso de organización, sino también a asumir
responsabilidades y cumplirlas.

• La Retícula es la red de interrelaciones socio cognoscitivas que desarrolla el participante que

le permite establecer su marco de actuación en un momento determinado. Este vinculado
a la posibilidad de la búsqueda, el descubrimiento, la originalidad y la creatividad que le
permite dichas relaciones.

Si bien es cierto que debemos respetar el dominio de cada quien, el contexto y/o la comunidad de
aprendizaje que elijamos, van encaminados fundamentalmente hacia el desarrollo del pensamiento.
Entendemos que hay capacidades, actitudes y posturas que se deben promover para hacer posible
este desarrollo.
Esta posibilidad es la que llamaremos intervención social del aprendizaje. Es el aporte que en
un momento damos a la persona con un contenido para que ésta determine su utilidad posterior,
buscando la transformación de la persona dentro de su diversidad pero en comunidad con otras
personas.

Esta intervención social, ubica a la persona en el ámbito de lo científico, bajo la disciplina y el

rigor que debe caracterizar y dar consistencia al trabajo social desde las Organizaciones. En este
sentido debe suscitar:

V.-Educándonos para la Paz: ideas pedagógicas para la acción.

La Asociación Civil Cátedra de La Paz y Derechos Humanos “Mons. Oscar A. Romero, y la protección
de la Cultura de Paz y Derechos Desde el año 1990, venimos desarrollando la Educación para la
Paz, iniciándonos con la aplicación de la Valija Didáctica de Amnistía Internacional hasta alcanzar
en la actualidad, una propia propuesta metodológica denominada EDUCANDONOS PARA LA PAZ.
Esta acción ha sido respaldada desde el año 1999 a 2004, por la Agencia de Cooperación Talitha
Koum (Bélgica) que ha dado el apoyo económico a la labor educativa que realizamos en las
comunidades populares del estado Mérida.
Para el año 2002, presentamos la experiencia ante la Red Ciudades Educadoras en el Seminario
Internacional realizado en Montevideo (Uruguay) como única experiencia en su estilo en
representación de Venezuela, la experiencia desarrollada por la Cátedra de la Paz en la comunidad
de Los Curos, por lo cual estamos participando de dicha Red activamente. Luego con dos ponencias,
hemos presentado nuestra experiencia a nivel mundial en Génova (Italia).
En los actuales momento, seguimos trabajando en el proyecto “Educándonos para la Paz” con
el aporte de la Universidad de Los Andes, dirigido a la fortalecer las capacidades, conocimientos y
destrezas para la promoción, capacitación y protección de los Derechos Humanos y Cultura de Paz
en el Estado Mérida.
Para los/as adolescentes ejecutamos el proyecto “Educadores Juveniles en Derechos Humanos”
dirigido a los/as adolescentes de liceos y comunidades merideñas para empoderarlos de los
conocimientos y herramientas de los Derechos Humanos en sus contextos de actuación (familia,
escuela y comunidad); otra variable dirigido a fortalecer a las Organizaciones de la Sociedad Civil
en la incorporación del enfoque de los Derechos Humanos en sus prácticas sociales, denominado
“Empoderamiento de los DESC en las prácticas de las Organizaciones No Gubernamentales
del Estado Mérida” donde algunas organizaciones participantes como Uniandes han emprendido
proyectos de formación de líderes y funcionarios públicos en Derechos Humanos con el apoyo de
la Unión Europea y el proyecto de Capacitación de Formadores de Mediadores Comunitarios
y Escolares para la Paz dirigido a la promoción de la convivencia social y cultura de paz desde el
año 2004.
Los últimos años, venimos desarrollando una acción para el fortalecimiento de la Democracia
en Venezuela, con la acción Democracia entre Nosotros y Nosotras, donde se reflexionan los
temas sociopolíticos y el rol de cada uno/a en el fortalecimiento de la democracia en el marco de
la Constitución Nacional, dirigido principalmente a los y las integrantes de Consejos Comunales,
Adolescentes y Jóvenes, donde hemos tenido situaciones de verdadera tolerancia y aceptación de
participantes de diferentes ideologías políticas partidistas.
Nuestro marco de actuación son las disposiciones de las Naciones Unidas sobre los Derechos
Humanos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), la Ley Orgánica de
Educación (2009). Además, todos los proyectos y programas de Cátedra de la Paz deben incorporar
el tema de la Cultura de Paz y Derechos Humanos.

Bibliografías Consultadas:

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• Carmona, R. (2003). El Manejo de Conflictos como Espacio de Aprendizajes. Editorial Tercer
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• Díaz, E. (1987). Historia del Pensamiento Pacifista y No Violento Contemporáneo. Hogar del
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• Guarenas, J ; Morcillo, E. Formación en Derechos Humanos. Vicaría Episcopal de Derechos
Humanos – Caracas: Caracas.
• Instituto Mexicano para el Desarrollo Comunitario (1988). Técnicas Alternativas para la Educación
Popular. Dimensión Educativa: Colombia.
• Jares, X. (1991). Educación Para la Paz. Su Teoría y su Práctica. Editorial Popular: Madrid,
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 Deepening understanding of the experiences of deliberators in the Deliberative Poll
Sean J. Westwood1

Abstract

Deliberation, as a normative ideal, is constructed with varying degrees of specificity in many

domains of the social sciences. There have been many recent attempts to engage the criteria of
what is required for deliberation (Gutmann & Thompson, 1996; Thompson, 2008) and on the extent
to which these required elements are present in current empirical studies of deliberative action (c.f.,
Gastil, Deess, & Weiser, 2008; Mendelberg & Oleske, 2000). Specifically, many recent attempts
to study deliberation through experimentation and survey data provide some positive measures
of deliberative environments, but much of this work does not deeply interrogate the experiences
of participants in a systematic way nor engage models of deliberation reflecting the demands of
the normative deliberative literature. We expand the understanding of the deliberative process by
looking into the underlying individual and group processes of the Deliberative Poll, and evaluate
how these results reflect upon Deliberative Polling as an experimental approximation of the ideal.
We evaluate the Deliberative Polling process by considering the role of identity characteristics,
procedural balance and equal representation on satisfaction, opinion change and knowledge gains.
We find that socio-demographic characteristics of participants, small group characteristics and
quality of moderators are more consequential than previously documented.

I. Introduction

Careful political deliberation does not exist in either the scale or scope desired by most
advocates of deliberative democracy. Indeed, some argue that the basic tools needed for
deliberation—comprehensive information and exposure to heterogeneous opinion—are out of reach
for most citizens in the natural state of the modern world (see Campbell et al, 1960 and Mutz, 2004
respectively). Despite these limits, there is a growing body of literature strongly arguing for public
consultation and deliberation in many domains of public policy-making as a means to compensate
and correct for the current state of the public (Fishkin, 2009; Gutmann & Thompson, 1996; Manin,
1987; Stewart, 1997). While arguments for deliberation and public consultation vary in substance
and scope, the general claim is that an informed citizenry is normatively and empirically better than
a passive citizenry (Putnam, 1995). Despite general claims on the good of deliberation, successful
deliberation the process must both increase information and stimulate consideration of these
ideas of other citizens (Fishkin, 1997, 2009). Outputs from Deliberative Polls (Luskin & Fishkin,
2002a), Citizen Juries (Bostwick, 1999), and less formal models of deliberation (Delli Carpini, Cook,
& Jacobs, 2004) show increases in participant knowledge and opinion change stemming from
consideration of opinions and knowledge gain. What is noticeably lacking, however, is analysis of
how deliberation affects the individual participants. Fishkin (2009) offers many anecdotal stories of
positive evaluation of deliberation and Gastil et al. (2008) offer analysis on the positive influences of
deliberation participation, but these results are neither comprehensive nor systematic in how they
capture the results of deliberation. Hickerson and Gastil (2008) offer simple analysis on the individual
assessment of participation in courtroom juries, but this analysis offers insight into deliberation as
a means of punitive decision-making and not an evaluation of the more normatively appealing
spaces of political deliberation. We expand this analysis by using evaluation of the Deliberative
Poll as a means of assessing deliberative health. We investigate, for the first time, the extent to
which deliberative satisfaction is a result of the core requirements of a deliberative space: balanced
representation in terms of information and the socio-demographic composition of deliberative groups.
Legitimacy of deliberation in the Deliberative Polling model requires a representative assembly of
citizens and respectful engagement, but we go further and suggest that individual evaluations are a
critical measure of health for the overall experience.
1 Sean J. Westwood is a Ph.D. student at the Department of Communication, Stanford University, McClatchy Hall,
450 Serra Mall, Stanford, CA 94305, USA
 A novel lens to evaluate deliberation
Existing empirical work on deliberation—in the Deliberative Poll and elsewhere—has
thus far primarily focused on opinion change and knowledge gain as means of assessment, but
these outcomes treat the experimental events by which they were measured as a means to a
short experimental end. The standard assumption of deliberation, in the words of Bostwick, is that
“the very nature of expressing and clarifying opinions in the course of deliberation promotes self-
transformation” (1999, p. 236). However, this vision supposes that all participants are equally able
and willing to express and reflect on their true opinions. Siu’s (2009) findings of equal contribution by
minorities provides a healthy starting point for considering the inclusiveness of the Deliberative Poll,
but these findings must be considered within the complex social hierarchies present in any society
and transferred to any random sample of society. The oppression of minorities found in small groups
by Moscovici drives self-reflection and orientation within the group that may lead to dissatisfaction or
even the perception of domination by the majority. Young (1997) contends that the social pressures
that subjugate women are particularly acute in spaces where men and women must engage one
another. In such a scenario it is possible for minorities to participate equally, to change opinions
and to gain knowledge, while simultaneously experiencing oppression or subjugation. Beyond the
power structures introduced from society, research on small groups suggests that all small groups
form power structures (Levine & Moreland, 1990), that power structures are rapidly formed (Berger
& Zelditch, 1985) and that small group power tends to favor majority or dominant social groups
(Moscovici, 1976, 1985; Mugny, Pérez, & Lamongie, 1991).
Measures of social distance in economic calculations of utility offer two competing explanations
on how this suppression of minority opinions might function (c.f., Jones, 1984). Firstly, the status
model of social distance suggests that by taking and not moving from a minority position in a group,
individuals lose status in proportion to their distance from the group’s attitudes (Bernheim, 1994).
Secondly, the conformist model of social distance suggests this distance between one’s position and
the group’s position is strong motivation for movement to the group’s position so as to conform—
despite sacrificing a position that may have strong personal value or reasoning (Akerlof, 1997). In
either case opinion movement occurs as a result of group dynamics and not through the coercion of
the “unforced force of the better argument” suggested by Habermas (1996, p. 306).

Existing work
Current work on satisfaction in deliberation focuses on assessing the process of deliberation
in less-than-ideal incarnations such as unregulated town hall meetings and trial juries. Mendelberg
& Oleske (2000) found that group discussions on the highly contentious topic of racial integration
in schools led to lower levels of participant satisfaction in heterogonous groups in comparison to
homogenous groups. While echoing the earlier arguments of Mansbrigde (1983) on the complications
of group discussions, Mendelberg & Oleske’s quasi-experiment contrasts group engagement in
environments where there was no attempt to mitigate low participant knowledge nor any effort to
rationally engage the topic of debate. The discussions were minimally deliberative in that citizens
talked about perceptions and beliefs, but are not deliberative in the idealized sense of rational
consideration and engagement advanced by Fishkin, Mill or Habermas.
Other studies attempt to generalize the trial juror experience to the concept of rational deliberation.
Mendelberg (2002) evaluates the experiences of African-American jurors and offers evidence that
they are both less influential and less satisfied with the process than other group members. Hickerson
and Gastil (2008) provide a time-lagged measure of deliberative satisfaction in a series of US jury
trials. These studies are, however, limited in scope and offer inference on deliberation restricted
to the consensus-oriented US jury model. To reconcile the negative observations form the jury
model of engagement, Mendelberg (2002) argues that satisfaction is contingent on the selection of
the model of deliberation, though she argues that this optimization is based on some latent correct
response to questions engaged in deliberative groups.
While centered on deliberation, this research captures the satisfaction of deliberation and the
judicial processes that led to deliberation. To more reliably monitor and evaluate the experiences
of deliberation, it is of more utility to look at a more constrained deliberative space where evaluation
captures a more direct measure of deliberative satisfaction. Furthermore, it is critical to assess the
actual components of deliberation that influence satisfaction.

Using the Deliberative Poll to understand deliberation

Much work has been done to investigate the capability for diverse groups of people to gather for
deliberative events; however, deliberative practitioners have found themselves locked in a perennial
battle against “deniers” on two fronts. On one front, pragmatists like Posner (2003) argue that
deliberation is too onerous and the public too incompetent for deliberation to be taken seriously as a
tool for public consultation. On the other front, gender theorists like Iris Marion Young (1997, 2002)
argue that small group dynamics disprivilege minorities, and group psychologists like Moscovici
(1976, 1985) warn that small group discussions have the unfortunate tendency of suppressing
minority positions.
Deniers problematize equal and rational small group deliberation in nature in the case of Posner
and Sunstein, and in the lab in the case of Young and Moscovici. Yet, in Deliberative Polls, empirics
speak to a healthy process that satisfies some of the major criteria for deliberation. The Deliberative
Poll, while not a direct presentation of normative deliberative visions, is a widely used and tested
method with datasets of over 5,000 participants. Deliberative Polls consistently collect a reasonably
representative sample of people, participants gain knowledge as a result of the deliberative
environment, and opinion change is shown to be driven by information gain (c.f., Luskin & Fishkin,
2002b). Siu (2009) provides evidence that minorities participate at near equal rates in discussion,
and shows that opinion change in groups isn’t consistently directional towards majorities. Moreover,
superficial analyses from participants in Deliberative Polls suggest that deliberation is enjoyable on
average, but to investigate possible complications and comfortative oppression in the opinion change
process, we look to measures of evaluation and satisfaction at the individual and group levels. We
consider measures of demographic characteristics, representation and procedural balance as they
relate to complex issue of satisfaction and process evaluation. We believe that our results show
not only that Deliberative Polls yield high satisfaction, but that the suppression of minorities found
in other domains of deliberative literature are, unfortunately, shown within the sizeable Deliberative
Poll dataset. Satisfaction is therefore more than a means of assessing enjoyment in the Deliberative
Poll, but a proxy for assessing procedural legitimacy and health.
Critics might rightly contend that Deliberative Polls are small-scale events that do not mirror or
instantiate the broad social change needed to test or apply deliberative models of democracy, but the
Deliberative Poll is designed to test the counterfactual world of an informed and engaged citizenry,
not to instigate regime change. As imperfect as the Deliberative Poll might be, its structure is the
most comprehensive and widely applied model of deliberative investigation thus seen in political
science 2. Iyengar (2002) has done much to show the inherent strengths of the experiment as a
basis for causal inference and as an appropriate tool for dissecting the complex processes involved
in political decision-making. As such, it is no less reasonable to look at Deliberative Polls as a
source for understanding deliberation than it is to use other experimental environments to understand
political phenomena. We therefore use the Deliberative Poll as a lens into how deliberative might
function3 . In the course of our analysis we also look to measures of knowledge and opinion change
as dependent variables and measures of satisfaction as independent variables for the sake of
completeness and so as to produce a comprehensive narrative on the contribution of satisfaction to
the overall process of the deliberative poll.

II. Theory: disaggregating the components of deliberation

“It is relatively straightforward to test whether deliberation (under certain conditions) increases
political knowledge, a sense of efficacy, and other standard survey items. The very familiarity can
lead researchers astray, however” (Thompson, 2008. p.507).
2 The Citizen Jury is another worthwhile vision of deliberative consultation, but it is less common and more limited in
scope than the Deliberative Poll.
3 Note that this approach is similar to application of the American jury model to the study of deliberation in work by
Gastil and others.
 Representation
Overall representation of the population in Deliberative Poll samples is well documented (Luskin
& Fishkin, 2002a; Luskin, Fishkin, & Hahn, 2007; Luskin, Fishkin, & Plane, 2000); however, these
values look at the entire group assembled for deliberation in comparison to the population. A core
component of the Deliberative Polling model is the small group space (usually between 12 and 20
participants). Assignment to small groups is random and not stratified by any socio-demographic or
attitudinal variables. Basic statistics suggests that when randomly drawing a subset from a sample,
group composition will vary around some mean value. On average the groups are proportionate,
but many groups might contain an oversample of certain populations. Individuals are not nearly
so neat as to fall within a limited number of categories. In fact, there are many combinations of
attitudes and identity characteristics that define the individuals randomly assigned to small groups.
Critiques of deliberative spaces assert that careful construction of the group structure and
mandate cannot remove power inequalities amongst participants. Indeed the issues engaged in
Deliberative Polls are highly contentious and in some cases (see the Roma in Bulgaria and the
Aboriginals in Australia) involve discussion centered on power relations. It is not useful to deny
the central role of inequality and power in the social constructs that enter deliberation (Bachrach &
Baratz, 1962; Hindess, 1996), but it is of use to assess the extent to which these power structures
contribute to (or remove from) the outcomes of the deliberative process. As previously stated,
Siu (2009) found little evidence of power inequality in contribution in the deliberative space, but to
completely evaluate the influence of power we test the relationships between power structures—
captured through minority group member’s evaluations and opinions—and group outcomes.
Even if we imagine that everybody receives the same treatment outside the small group, it is
likely that such claims don’t hold for small groups themselves. Small groups differ in their moderators,
in representation, and other important and other difficult to quantify measures. To delve into the
consequences of thee varying distribution of minorities, we look to measures of satisfaction and
knowledge to capture how individuals are differentially affected by varying characteristics of their
respective small group. We engage these issues and others by analyzing the evaluation variables
supplied by participants after completion of the deliberative poll.

Minority representation and engagement

Deliberative Polls, which use random assignment to groups, do not create interchangeable
small groups at many levels of demographic or ideological variance. Some parts of society will be
overrepresented and some groups will be underrepresented in assigned small groups as a result
of the small n in each small group. Within these groups individuals are exposed, ideally, to differing
viewpoints and individuals that represent the diversity of the community (by sexual, racial, economic,
ethnic and religious dimensions), but over representation or underrepresentation may contribute to
variance in attitudes by group. Given that the groups vary in socio-demographic representation
and the findings of prior literature on minorities in small groups, it is likely that the experience of
the people within the small groups vary. Prior work by Hickerson & Gastil (2008) has shown that
variance in gender composition effects deliberation satisfaction and is a starting point for evaluating
the potential socio-demographic effects on deliberative satisfaction. We investigate this finding
and the theory from Young and others within the environment of the deliberative poll by looking
at traditionally studied identity minorities (socio-demographic traits). We consider these groups
because they are identified as potential locations for suppression through the structures of the
deliberative poll—and society.
Social distance literature suggests that individuals, when part of a minority or out-group conform
to the dominant group to maintain social standing and credibility. The variance in small group
membership in the Deliberative Poll offers a unique chance to study this predicted phenomena in the
process of opinionation. This hypothesis forces consideration of overall evaluation by participants.
In many ways these hypotheses evaluate the consequences of deliberative interaction in ways less
subject to the experimental manipulation. It is trivial to measure increases in knowledge or opinion
changes as a result of the deliberative environment, but it more complex to assess the satisfaction of
minority classes in this environment. While a member of an oppressed or marginalized group might
learn and change opinion in a deliberative space, existing literature suggests that the individual still
should feel marginalized—to an extent—from their minority status in the event.

Hypothesis 1a: Level of representation of minorities in small groups relates to satisfaction.

To evaluate a contrary position derived from Mill and Habermas and to set aside the concerns
of the power of social roles, we look to the supposed benefits of simple exposure to dissimilar others.
While the Deliberative Polling model may not generate heterogeneity at all possible levels of ideological
and socio-demographic variance, many diverse people are brought together in combinations that
would likely not occur in natural social interaction. In addition to providing balance, it is regularly
claimed that the Deliberative Polling model makes participants more aware of other individuals. This
is a positive finding with strong normative positioning, and one in need of more detailed analysis
(other than simply claiming that high knowledge of others is good). In a model of deliberation where
exposure to alternative viewpoints is required for successful deliberation, it is reasonable to believe
that higher exposure to others yields more positive assessments of deliberation.

Hypothesis 1b: Exposure to others with different backgrounds contributes to satisfaction with
deliberation.

Balance
“Linked to the idea that deliberative processes aid self-transformation is another claimed
benefit: that they increase ‘social connectedness’ through their face-to-face discussions of important
policy questions” (Bostwick, 1999, p. 238).
Gastil (1993) and Fiskin (1997) go to great effort to call for equal expression of ideas in
deliberation, but this—to an extent—abstracts balance from the individual to the idea. In the
Deliberative Poll and in more information deliberation (c.f., Delli Carpini, Cook, & Jacobs, 2004) idea
balance is either difficult or impossible to achieve, and as we have shown, balance of individuals
along socio-economic variables is equally difficult. In its idealized form, deliberation mandates that
issues be engaged in a rational and critical space. It is therefore essential to present perspectives
in a balanced or neutral form.
Perspectives are introduced in the Deliberative Polling model through three distinct means:
through briefing materials, from plenary experts and from within the small groups. All levels must
be balanced for successful deliberation. The deliberative poll attempts to engage the need for
neutrality and balance by filtering information to ensure equal consideration for many viewpoints
in printed briefing documents and to include a range of ideological perspectives in the plenary
sessions. These steps—to an extent—ameliorate the concern of unfettered bias in two important
portions of the Deliberative Poll; however, it is more difficult to control the processes of the small
groups. The differences in small group member’s attitudes are both required for full discussion and
consideration of opposing views in line with Mill and Habermas, but also simultaneously a source
for suppression and dominance. Although a moderator is present to ensure proper decorum among
participants, the presence of large group of likeminded individuals might incentivize minorities to
either seek status or equality through altitudinal conformity. We evaluate the contribution of balance
to deliberative satisfaction by looking at the consequences of balance in the perspectives of group
members and in the briefing literature distributed to participants. It is equally critical to consider how
members of each small group perceived the measured similarity, the designed balance and the
instructed neutrality of moderators.

Hypothesis 2a: Balance within Deliberative polls contributes to overall satisfaction

A potential artifact of the deliberative polling methodology is the moderator. To ensure
respectful engagement and to keep track of administrative responsibilities, each small group in a
deliberative poll has a moderator. Ideally the moderator functions as a minimally important actor
and is neutral in the deliberations. Moderators are not participants in the deliberative discussion
and are ideally positioned as gatekeepers of information flow: their role is limited to helping ensure
all participate and that the discussions are respectful. Despite this minimal role, it is reasonable to
assume that moderators hold relatively high amounts of power in constructing a deliberative space.
Literature on facilitated learning from the field of education suggests that the constructivist approach
of the moderator as a “higher power” in the small group environment alters group dynamics by
placing the moderator in a position of authority and power over the deliberative participants. Even if
the moderator is functioning as a facilitator (see Bauersfeld, 1990for more on the facilitator/lecturer
distinction) and not as a lecturer, literature on educational structures suggest that a neutral role is
not entirely possible and that a facilitator must engage in a bi-direction and continuous dialogue with
their students in order to most effectively deconstruct the traditional power and influence ascribed
to learning leaders (Rhodes & Bellamy, 1999). From this literature we suggest that the independent
design of the moderator as a facilitator is a noble goal, but the traditional role and power of “the
teacher” as perceived by participants has influence over the deliberative process. That is to say
that the educational processes most people are accustomed to empower the moderator to shift
satisfaction and understanding regardless of neutrality and careful structural design in the deliberative
poll.

Hypothesis 2b: Moderator neutrality and skill contributes to satisfaction

It is a commonly cited concern that people are unmotivated and incapable when it comes
to discussing complex political issues. Moreover, research now suggests that those who do offer
an opinion when they are not fully informed provide a superficial “top-of-the-head-response” when
barraged with complex questions (Taylor & Fiske, 1978). When prompted for a political opinion
in these situations, some offer an unconsidered judgment in what Converse (1970) termed non-
attitudes. More pessimistically, Zaller (1992, 1994) argues that most people don’t have firm opinions
or a firm understanding of most policy issues. These phantom opinions allow pollsters to measure
opinion, but the lack of information and consideration make these opinions fluid and elusive. More
sophisticated individuals should therefore be able to contribute more to discussion and take away
more from deliberation. The well-documented innocence of most participants should, the literature
suggests, decrease relevance, utility and, by extension, satisfaction among innocent participants.

Hypothesis 2c: Political sophistication contributes to satisfaction

III. Data
Of the more than fifty Deliberative Polls held during the last fifteen years, we gathered
participant-level data for nine polls4 with two used in final analysis. These polls were chosen with no
particular criteria except convenience and presence of the relevant evaluation data. In comparing
deliberative Polls, we recognize that there are differences between the populations of the polls, the
efficacy of random assignment and other poll attributes. That said, by using a large numbers of
polls, we feel confident that these errors wash out in the final analysis. We assume that deliberative
polls are exchangeable but not identical. We assume that Deliberative polls share much in common
but also that they have important but unspecified differences that are distributed randomly. We use
multi-level modeling to account for some of this random poll-level variance.

IV: Measures5
[table 1 about here]

Satisfaction with deliberation: Respondents were asked how ‘valuable they found the
Deliberative Poll’. The variable was asked with a 3 points, 5 points, 7 points, and 10 points scale. On
a 0 (low satisfaction) to 1 (high satisfaction) scale, average satisfaction was .87 (sd .20).
Equal Participation: Respondents were asked whether they thought that the participation was
equal among participants. On a 0 (unequal participation) to 1 (equal participation) scale, perceived
equal participation was high with an average of .74 (sd= .29).
4 For general information on these polls and related descriptive analyses see http://cdd.stanford.edu
5 All evaluation variables were rescaled to 0 to 1 from original variables recorded on 5-point, 7-point and 10-point
scales.
 Moderator skill index: To assess participant’s satisfaction with the moderator, a moderator
index was calculated based on the four questions, recoded to range from 0 (lowest evaluation) to 1
(best evaluation). The mean individual-level mean moderator rating was .88 (sd .19). Respondents
were asked 1) if the moderator influenced the proceedings, 2) if moderators created an inclusive
environment for participation, 3) participation and 3) if moderators created an inclusive environment
for expressed beliefs, and 4) if moderators facilitated consideration of opposing arguments.
Aggregated ratings of small group moderators were collapsed by group to create a mean group
moderator index (mean .82, sd.13).
Balance of Briefing Materials: Respondents were asked rate the briefing materials on a
scale from ‘mostly balanced’ to ‘mostly unbalanced’. The variable was coded into 1 (balanced), 0
(unbalanced) scale with a mean of .88 (sd.18).
Amount learned about others: Self-report on perceived knowledge gain of to others “unlike”
each participant. This measure includes interactions in small groups, interactions during breaks and
meals and from the plenary sessions. On a 0 (not so much) to 1 (a lot) scale, perceived exposure
to others was high with a mean of .86 (sd .22).
Knowledge gain: Knowledge was measured both pre and post deliberation using a series of
closed-ended factual questions. The number of items in the knowledge battery ranged from 5 to
10. Correct items were scored as 1, and all other responses were coded 0. The items were then
collapsed into an index that ranged from 0 to 1. Average knowledge gain (time two – time one) was
.14 (sd .27).
Socio-demographic variables: A variety of socio demographic data was collected pre-
deliberation. Gender was recorded (females 1; males 0) and education was coded to be four
categories (high school or below, high school, some college, and college degree). Group variables
based on individual level data were created. Variables capturing percent of each group for each
demographic category were crafted.

IV. Results
To preface our findings, it is important to note that most participants are extremely satisfied
with the process of the Deliberative Poll with average satisfaction of .88 (sd of .20). We can safely
conclude that in addition to knowledge gain and opinion change, the process of deliberation is highly
satisfying for participants. This confirms the findings of Hickerson and Gastil (2008), but we take the
analysis further and look at how the individual components of deliberation influence the satisfaction
of participants. We follow the literature in investigating the role of representation and balance in the
process.
The methodology of the Deliberative Poll is unique for a number of reasons, but in assessing
the balance and representation of each poll, a key issue is the difference between those who come
for the face-to-face event and those who opt not to attend. Traditionally this analysis is performed
through a series of variable-level t-tests between participants and non-participants. While useful
in identifying differences, this analysis fails to fully engage the consequences of the observed
differences on participation. We expand the traditional analysis through simple binary logistic
regression models, with participation as the response variable and socio-demographic variables as
the predictors.
[table 2 about here]

We find several socio-demographic traits significantly predict poll participation. Higher levels
of income significantly and uniformly increase the probability of participation, which is expected as
participation mandates significant time commitments6 . More importantly, across all modeled polls,
higher levels of knowledge on the topic to be deliberated significantly increases the probability of
participation. These findings suggest that there are systemic selection biases imbedded the current
methodology of the Deliberative Poll. On a poll-by-poll basis, there are also significant effects
from minority status, education and age. Such results suggest that while great care is taken in
the assembly of deliberators, oversampling and undersampeling occurs across multiple socio-
6 While honoraria are offered for most polls, the amount is low and the time commitment is still potentially problematic
for those working in menial jobs.
demographic categories across multiple polls.
Once assembled for a poll, participants are assigned to small groups for discussion. This
process occurs randomly and does not stratify by any variable. Our initial results show that
participants (already subject to initial selection bias), in the random assignment to small groups,
are not distributed evenly, though allocations overall appear approximately normal. While outcome
variables such as opinion change and knowledge gain are assessed at the individual level, it is
unreasonable to assume that group composition does not influence or complicate the results of
deliberation in terms of the deliberative experience of each individual.

[chart 1 about here]

We don’t mean to suggest that certain small groups are subject to ill intended coercion by
unrepresentative minority groups, but rather that groups with skewed attitudinal or demographic
characteristics alter the environment of deliberation and that some individuals may subsequently
feel suppressed or “coerced” to change opinions to minimize social distance. In essence, the
careful reflection of altering views ingrained in the normative literature on deliberation (Cohen, 1997;
Dryzek, 2002; Fishkin, 2009) might encounter logistical problems at the small group-level due to
sampling strategies in the deliberative poll. This is perhaps disconcerting for the fathers of the
deliberative poll, but it offers a unique position to assess the consequences of minority undersampling
and oversampling in small group environments. To further explore these effects, we model group
composition across various socio-demographic variables as predictors of group satisfaction.

[table 3 about here]

The distribution of minorities strongly influences group satisfaction along a number of minority
categories. We find strong support for hypotheses 1a that the level of representation of minorities
in small groups relates to satisfaction, though the direction of the effects are mixed. Above average
levels of females and above average levels of those with low educations significantly decrease
group satisfaction, which complicates the possibilities of the Deliberative Poll transcending existing
social power structures and confirms gender biases found in jury studies.
Above average levels of low knowledge participants significantly increases satisfaction. It
is possible that these groups gain more from the process of deliberation and are therefore more
satisfied, or that these groups lower social expectations by decreasing the social distance between
average participant knowledge and more innocent participants. This first possibility suggests a
stronger effect of the manipulation on less informed individuals, while the second possibility offers
evidence supporting reduced satisfaction in situations of high social distance. Finally, groups with
above average levels of political extremists report significantly higher levels of satisfaction. These
results illustrate that there are measureable consequences to the makeup of small groups, even
when controlling for poll-level variance.

[table 4 about here]

Results from group-level satisfaction show that satisfaction is strongly affected by group
composition. Individual-level measures of satisfaction clarify these findings and directly engage the
idealized roles of information gain and heterogeneous opinion sharing on deliberative outcomes.
Knowledge before deliberation (measured at initial contact and before dissemination of briefing
documents or arrival at the deliberative even) has a significant positive effect on knowledge gain,
but it does not have a significant effect on satisfaction. This finding confirms existing analysis of
knowledge gain in the deliberative polling environment, but does not support hypothesis 2c. This
suggests that satisfaction with deliberation is a result of participation in the process and not the
sophistication of individual who participate, which brings good news for proponents of deliberation.
Socio-demographic variables offer mixed results when assessing deliberation. Consistent with our
findings on group composition and literature critiquing the gendered power carried from everyday life
into deliberative spaces, we find that gender significantly effects both satisfaction and knowledge gain,
with females showing lower levels of both satisfaction and gained knowledge. Age has a significant
positive effect on satisfaction, but no significant effect on knowledge gain. Older participants report
slightly higher levels of satisfaction than younger individuals, which perhaps explained by generally
observed lower levels of political interest in youths. The finding on age is, interestingly, reversed for
level of education, where education has a significant effect on knowledge gain but not satisfaction.
We find strong evidence supporting hypothesis 2a. Balanced briefing documents significantly
increase satisfaction, but do not have a significant effect on knowledge gain. Moreover, equal levels
of participation among small group members have a significant positive effect on both satisfaction
and knowledge gain.
We further find strong evidence supporting hypothesis 2b; moderator skill has positive
significant effects in predicting both satisfaction and knowledge gain, with more skilled moderators
increasing satisfaction and knowledge gain for participants. This suggests that moderators are
not interchangeable and that despite significant training, moderators are more influential in the
Deliberative Poll than previously assumed.
Adding to our findings at the group level, data on the amount of information learned about
dissimilar others supports hypothesis 1b. Learning about others significantly increases satisfaction,
but has no significant effect on knowledge gain.
While gender is a significant predictor of satisfaction, it does not appear to moderate the positive
effects of equal participation nope or amount learned about others. Moreover, equal participation is
does not have a significant relationship with the amount participants learn about dissimilar others.

V. Implications
Overall we find that the Deliberative Polling model of public consultation meets many of the
needed criteria for deliberation. Satisfaction is significantly predicted by measures of information
gain and exposure to dissimilar others, though we find that some of the power imbalances observed
in other literature also manifest in the carefully constructed environment of the Deliberative Poll.
When engagement is equal, when participants learn about dissimilar others and when briefing
materials are balanced, participants report higher satisfaction with the process deliberation, though
variance in small group composition complicates the extent to which we can compare small groups
and the contact participants have in small group discussions. The Deliberative Polling model is
therefore generally positive in providing key measures of deliberation, but is limited by the variance
of participant traits (even assuming random assignment) and limitations of membership in minority
groups.
Lest the findings described mistakenly lead one to infer otherwise, Deliberative Polling is still,
in our opinion, the most sophisticated and pragmatic incarnation of empirical study for deliberative
processes. Just as those who observe the many flaws in representative democracy would balk at
rejecting the method because of its flaws, we suggest that the Deliberative Poll should be viewed
as an experimental lens of an informed public that is still susceptible to some of the societal biases
and flaws in democracy. Nonetheless it remains a powerful and useful tool in generating a viable
deliberative space for understanding ‘the public.’ If bias is a social construct originating from poor
social norms and limits to instructional environments, and if the mechanisms of deliberation—while
susceptible to bias—are able to lessen fear of others and to expand knowledge of those who are
different, it is possible that norms could be changed through deliberation.

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Chart 1. Random allocation of minorities by small groupa
a
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Full name: Jennifer Wingate

Email: jen_wingate@yahoo.co.uk

Title of the paper: Conceptualising community development as contagious: the creation of an

embryonic biosocial model of community development through the examination of a civil society
organisation in the United Kingdom.

Your institution: Improvement and Development Agency for Local Government (IDeA). Research
was undertaken as part of a post-graduate course at the University of Cambridge.
Position in the institution: Community Engagement Adviser (employee at the IDeA). Graduate of
the Master of Studies in Social Enterprise and Community Development (University of Cambridge).

City/Country: London, United Kingdom.

Language of the presentation: English.

Thematic area: Deepening democracy in civil society

Format of the proposal: Academic presentation (15 minutes).

 

Abstract

By viewing community development through the lens of a biosocial model drawn from epidemiology,
the paper explored whether a different understanding can be gained. It applied the British government
definition of community development, as a certain set of values and practices which overcome
disadvantage, to explore whether community development can be conceptualised as contagious.

The research examined the case study of the Wayland Partnership Development Trust, a civil
society organisation which operates as a rural social enterprise in Norfolk, United Kingdom. The
way community development spread within and beyond the Partnership was established, and was
seen to follow a similar pattern as that for a propagated epidemic, which demonstrated that, within
the case study, community development could be conceptualised as contagious. The biosocial
model assisted the identification of influential individual and social factors, which acknowledged the
complexity of the environment in which community development occurred.

The research suggested that this conceptualisation has implications for policy and practice. This
included the provision of support to individuals which increases their susceptibility to the community
development contagion, in addition to the creation of the mechanisms of transmission and
environments in which the contagion can thrive.

Introduction

How community development is perceived affects the policies and practice that seek to support it.
Traditional deficit models – based on identifying problems in a community – result in community
development practice and policy that seeks to fill the identified gaps (Foot, et al., 2010). An opposite
approach is taken in asset based models which seek to strengthen and build on what already exists
(Foot, et al., 2010).

An alternative model adapted from epidemiology is proposed here. Through a case study of a civil
society organisation, it seeks to understand how individuals behaved and interacted, as well as
the social factors which influenced community development. It highlights the atypical democratic
behaviours and levels of civil society participation of the individuals who spread community
development in the area. An embryonic model of community development as contagious is
developed and implications are indicated for policy and practice adaption to help communities to
flourish.

English community development context

In England the term community development has been used to describe a wide range of voluntary
collective actions, behaviours and participation for over fifty years, and is central to current government
policies. Its roots were in self-help (Taylor, 1992; Banks, et al., 2003), and common features are that
it increases the capacity of communities to participate in democracy and decision making, as well as
enabling economic progress (Mayo, 1974; Taylor, et al., 1987; Community Development Exchange
(CDX), 2009).

During the last two decades, community development was seen as a mechanism to overcome a
range of interconnected issues of deprivation, so it was integrated into regeneration programmes of
the British government, such as the Single Regeneration Budget (Mayo, et al., 2003), New Deal for
Communities (Cabinet Office, 2001) and the Market Towns Initiative (Countryside Agency, 2004), as
well as European programmes such as LEADER II (European Commission, 2001).

This evolution has led to an emphasis on the behaviours associated with the values of community
development. The government definition states that community development is a specific, “set of
values and practices which plays a special role in overcoming poverty and disadvantage, knitting
society together at the grass roots and deepening democracy” (CLG, 2007, p13). These values
and practices include “1.Social justice, 2.Self determination, 3.Working and learning together,
4.Sustainable communities, 5.Participation, [and] 6.Reflective practice” (CLG, 2007, p13).

The social capital model (based upon Putnam, 1993, 1995, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004) has
dominated community related policies in the UK in recent years, for example Face to Face, Side by
Side (CLG, 2008a). It continues to be at the centre of policies that seek to strengthen communities
and achieve broad social outcomes, (such as CLG Community Policy Futures (2009a) and the Fair
Society, Healthy Lives (Marmot Review, 2010)). The focus of community development work has
been based on the social capital interpretation of networks, norms and behaviours, for example, the
support of community associations and organisations as a place where networks are formed and
norms of behaviours are encouraged.

An epidemiological context

Epidemiology has been variously defined (Coggan, et al., 2003; Gillam, et al., 2007; Webb, et
al., 2005), however, an often cited definition is, “...the study of the distribution of the disease or
a physiological condition in human populations and of the factors that influence the distribution.”
(Lilienfeld, 1976, p.3)

To understand the development of modern epidemics, such as Human Immunodeficiency Virus/

Acquired Immune Deficiency Syndrome (HIV/AIDS) and Tuberculosis (TB), Farmer (2001,
2005, 2006) developed an epidemiological framework. His biosocial model encompasses two
interconnected spheres - individual factors (e.g. age, gender and pre-existing conditions) as well
as factors determined by society (e.g. access to healthcare, patterns of employment and levels of
nutrition). The model understands the determining factors that increase people’s susceptibility to
the disease, and the effects of these on the spread of the contagion and the prognosis.

This provided an epidemiological framework that could be adapted to conceptualise community

development as contagious, as it acknowledged the interconnectedness of and interactions between
social and individual factors.

Lacunae of community development as contagious

The development of a hypothesis of community development as contagious and the adaptation

of Farmer’s biosocial model required responses to a number of questions. The first issue was to
establish whether there was a pattern of contagion and if so what that was. Was this the dendritic
pattern of a typical propagated epidemic Lilienfeld (1976), or alternatively was it akin to the indefinite
and internally reinforcing growth of social capital (Putnam, 2002; Coleman, 1998). Within the
pattern of contagion, is it possible to identify individuals who are epicentres of the contagion, people
who Schudson (2002) might term ‘civic sparkplugs’? Secondly, the mechanisms of transmission
needed to be established and also whether these evolved and adapted over time. Finally, based on
Farmer’s (2006) biosocial model, the influencing factors at play needed to be identified, at the level
of the individual and society, and likewise the nature of the role played by any previous infection.

Methods

This descriptive study focused on the identification of the pattern of contagion and the factors that
influenced the spread of community development (as a set of values and practices1 ). Thus the
research methodology needed to enable community development to be explained and explored in
a contemporary context, through individual accounts and behaviours; and to develop the embryonic
biosocial model; therefore a qualitative approach was selected (Richards et al., 2007).

Given the explanatory nature of the research a case study methodology achieved most congruence
(Yin, 2003a), with qualitative data generation supported by quantitative data gathering (Robson,
2002; Richards, et al., 2007; Yin, 2003b). A single case study approach was selected, so that the
depth of knowledge could be acquired to test the novel paradigm. The case study was selected
using three criteria (longevity in undertaking community development, the existence of sufficient
secondary data sources to aid data triangulation, and willingness to participate).

A “purposeful sampling” (Richards, et al., 2007, p.195) technique was used to select individual study
participants. The principle qualitative data generation approach has been through semi-structured
interviews. The key lines of enquiry applied open-ended questions, which sought to understand how
and why community development occurred. The structured element of the interviews applied the
Social Capital Harmonised Question Set (Green, et al., 2003). Demographic data was also collected
for each of the interviewees. Quantitative and qualitative data were applied in the triangulation of
results.

Case Study: Wayland Partnership

The Wayland Partnership Development Trust (the Partnership) covers the an area of Norfolk,
England, which includes the market town of Watton and the surrounding thirteen parishes; with
a population of approximately 15,000 people (Dempsey, 2006). The Partnership was formed to
facilitate joint working between the villages and the town (Gordon, 1998). It was initiated in 1996
and became legally constituted in 2000 (as a Charity and Company Limited by Guarantee). At the
time of the study (spring 2009) the Partnership consisted of five founding trustees; a Partnership
Representative Group (approximately twenty partners); and three members of staff.

The role of the Partnership has been to “promote the economic, social, environmental, physical and
cultural well-being of the Wayland area” (Wayland Partnership Development Trust, 200?a, p.6). The
1 The definition applied was that of the British Government (CLG, 2007), at the definition contemporary and forming
the context in which the case study operated.
Partnership’s stated objectives and approach are similar to the government definition of community
development. The Partnership operates as a social enterprise and describes its approach as being
rooted in community development. The Partnership’s achievements have included: supporting
local businesses; environmental enhancements; encouraging tourism; and supporting community
activities.

Conceptualising community development as contagious: observations and findings

Pattern of contagion

The pattern of contagion in the case study (see Figure 1) has been established principally through
an analysis of responses to the questions ‘Who have you involved in the work of the Partnership?’
and ‘How did you become involved in the Partnership?’, and supplemented with analysis from other
points in the interviews. In epidemiological terms the doubling time (the time for the number of
people who have contracted the contagion to increase by 100%) was initially rapid and then the
pace slowed.
 

Figure 1 Pattern of contagion

c1998-2000 c2000-2003 c2003-2006 c2006-2009

The pattern of spread is dendritic, thus similar to the typical propagated epidemic identified by
Lilienfeld (1976), rather than the pattern of indefinite and self-reinforcing growth for social capital
(Putnam, 2002 and Coleman, 1998).

There are two clear epicentres (PRG01 and PRG03) which have propagated the majority of the
spread, reflecting their roles as leaders in the creation phase. The epicentres possess some common
characteristics and resources; these include having resided in the area for a long time (over 20 years),
being eminent with multiple and extensive personal networks of contacts (in different spheres), and
access to mass communication (e.g. editing a community newsletter). Both also exhibit a lively and
engaging passion for the cause. Many interviewees who had been infected by these epicentres
described themselves as having been convinced and recognised that the Partnership “was a good
idea” (PRG04 and PRG12). The interviewees believed that the ideas were achievable and would
bring benefits (“I realised that there was something to gain from both sides” (PRG05)). Even the
one person (PGR11) who expressed scepticism about the potential gains acknowledged that they
joined in because they didn’t want to miss out – suggesting that the perceived risk of not joining was
greater than that of participating.

In the later stages the role of PRG03 ceased. This demonstrates that is it possible to contract the
community development contagion, and then to develop resistance to it. In this case, the sense of
frustration caused the person to act, to passionately promote the ideas and to pass on the contagion.
These same emotions, however, also caused the resistance to the contagion in the second phase,
due to perceived lack of support from some larger organisations and slow pace of change. These,
together with changes in other individual factors, led the person to ‘burn out’ and cease to play an
active role in its propagation. They have since re-contracted the contagion (in the latest stage), their
susceptibility changed as a result of individual and social factors (e.g. characteristics and motivation
on a particular issue).

Mechanisms of transmission

Analysis of the interviews shows that the mechanisms of transmission have changed over time.
Initially, the principle mechanism was to make direct approaches to existing organisations to raise
the profile of the issues, promote the benefits of the Partnership, seek solidarity and financial support.
Latterly, with the establishment of a community asset, Wayland House, the contagion has spread
through two mechanisms. Firstly by a ‘self-infection’, as PRG01 described it “... people come in
and you start chatting to them and you think, umm, they would make a good volunteer”. Secondly,
through supporting service users, people are actively identified who can engage in the Partnership’s
work. PRG01 described this as “building credits in the bank” which the Partnership can later draw
on. The levels of susceptibility to community development and the mechanisms of its transmission
are affected by a range of individual and social factors.

Individual (bio) factors

Individual factors have been identified across the majority of interviewees with the contagion, these
were: characteristics, emotions, motivations, behaviours, socio-economic status and prior infection.

Characteristics included the ability to take risks and innovate - in the words of one interviewee “I
mean it was a gamble, but...” (PRG07). Additionally, drive and commitment to see ideas through
was widely expressed. One interviewee acknowledged that their “single-mindedness helped at
the feasibility stage” (PRG03). Furthermore, they believed that they can make a difference to the
challenges facing their community. This is reflected by their feelings of influence, as measured
through the principle government indicator of community empowerment “the percentage of people
who feel able to influence decisions in their locality” 2 (CLG, 2008b, p.9). The interviewees responded
66% “definitely agree” or “tend to agree”, against a national average of 39% (CLG, 2009b, p.4) and
a local authority average of 32% (CLG, 2009c).

A range of emotions were expressed including anger over the decline of the area, together with
frustration at being unable to access external funding available to the area. These emotions led
people to reach a tipping point and prompted action. Interviewees also expressed pride and passion
about the locality; with high levels of satisfaction with it as a place to live (100% responded “very
satisfied” or “fairly satisfied” to the question “Overall, how satisfied or dissatisfied are you with your
local area as a place to live?” (Green, et al., 2003). This compares to a national average of 81%
(CLG, 2009b, p.14) and a local authority average for the area of 82.2% (CLG 2009c). Many felt that
2 The data collection process for this measure is through the Place Survey (CLG, 2008c; 2009c; 2009d) and the
Citizenship Survey (CLG, 2009b) but the methodology differs, the former using a postal questionnaire and the latter
face-to-face interviews.
adverse media coverage of the town had been unjust. Emotions also led to the belief that they could
create a better future for the area.

Individual behaviours have a high level of commonality amongst the Partnership members in civic
participation measures. The rates of participation in voting by the interviewees were 93% in the
last general election and 86% in the last district council election, demonstrating a high level of
commonality of behaviour amongst the interviewees. The behaviour is markedly different from
the national average, with 61% of the population voting in the last general election (Economic and
Social Research Council, 2009) and voter turnout being 35.5% in the last Breckland Council election
(Electoral Commission, 2007).

On civil and social participation measures there is a high degree of commonality within the responses.
All except one Partnership interviewee have been involved in organised group social activity in the
last year, and all have given unpaid help to groups (in addition to the Partnership) in the same time
period. The individuals are active members of their community, and could be termed joiners. These
participation rates are much higher than the national figures, with 41% of the population participating
in formal volunteering in the last twelve months, and 63% in informal volunteering in the same time
period (CLG, 2009b). Additionally, contact with friends, relatives and neighbours are consistently
high, with all except two interviewees responding “on most days” or “once or twice a week” to
questions on frequency of social interactions.

Behaviours of the individuals, with high frequencies of social, civil society and civic participation,
have raised their probability of coming into contact with the contagion. Once the contagion was
contracted, these same behaviours increased its potential spread.

Motivations expressed for getting involved were a sense of duty, an enactment of faith or beliefs,
a desire to “give something back” and a life episode (e.g. retirement or recovering from ill-health).
A sense of duty was principally a result of participating on behalf of an organisation. All the other
motivations are indicators of an individual’s susceptibility.

Some socio-economic characteristics were similar across the interviewees. All except two Partnership
members interviewed were over 50 years old. All had lived in the area for over 20 years, except two
who have lived there for over 10 years. For other variables, such as income, educational attainment
and nature of occupation (e.g. retired, employed or self-employed etc.) there was no commonality.
Prior infection is indicated as a factor in susceptibility. All the interviewees had given unpaid help or
taken part in voluntary community action prior to their involvement in the Partnership. It seems to
indicate that it increases susceptibility to re-infection, however, this requires further investigation to
identify the impact of negative experiences on future susceptibility.

Social Factors

A range of social factors affecting the pattern of contagion, susceptibility and prognosis, have been
identified, including: catalysts, the organisational infrastructure in the area, perceptions of the
Partnership, timing and the political environment.

Catalysts which have been cited as reasons for the creation of the Partnership range from tragedy
(the unexplained death of a young person) and the associated poor image of the area portrayed
in the national press, to local economic decline, through to an opportunity to secure regeneration
funding. All of these factors led to people no longer being able to accept the status quo, and thus
increased their susceptibility. The strongest affect on prognosis by a catalyst appears to be access
to funding. Success in securing external funding from the initiation stage had a compounding effect
of more deeply engaging those with the initial contagion and of increasing the susceptibility of some
people who had originally been resistant.

The pattern of contagion has been heavily influenced by the organisational infrastructure in the
area. The two epicentres were originally infected by a local organisation, and the mechanism of
transmission relied upon the organisational infrastructure in the initial stages. In effect, the contagion
first spread through a network of the ‘usual suspects’ who were already participating in organisations.
In the later stages this has remained the principle mechanism of transmission. This reliance on the
‘usual suspects’ presents an interesting dilemma for community development: to what extent does
the ease of transmission through the usual suspects put at risk the achievement of the value of social
justice? What are the practices and behaviours which could spread the community development to
those who are less susceptible (often termed ‘hard to reach’)? In the case study it was the physical
presence of Wayland House and the activities of the Partnership which enabled the contagion to
spread to those who were not engaged in organisations.

Perceptions of the Partnership impacted on the ability to spread the contagion. The Partnership
was consistently seen by the interviewees as an organisation that could get things done, cut through
bureaucracy and bring benefits to the area. Many examples were cited of the Partnership’s projects
which have made a positive physical or emotional impact. Additionally, the creation of Wayland
House increased the Partnership’s visibility. It has been a focal point for activity and brought more
people into contact with the Partnership (providing opportunities for self-infection). The creation of a
legal entity was not necessary in the early stages for the propagation of the contagion, but enabled
funding to be secured and the creation of a legacy for the area, as it gave reassurance by holding
the assets in trust for future generations.

Timing of the formation and growth of the Partnership increased the availability of opportunities, which
enabled them to maximise the opportunities afforded by the policy and funding cycles. Similarly, the
changing priorities and funding cycles have resulted in the lack of access to funding being the most
significant current barrier to the Partnership.

Additionally, the political environment at a local level caused by one particular external organisation
has had an impact on the pattern of contagion. The organisation initiated discussions by asking
the two epicentres to look into what action could be taken to improve the town. Through political
changes (and so the characteristics of its members) it became the most frequently cited hindrance
to the Partnership in the later stages. Although this is of a smaller scale than the political changes
which affected the spread of HIV/AIDS in a number of countries (as identified by Farmer, 2001) it
does illustrate that local political changes impact upon the community development contagion.

A developing model of community development as contagious

The analysis of the case study has identified a range of interconnected factors (Figure 2) which
impact on the susceptibility of individuals, and prognosis, as well as the pattern of contagion. The
mechanisms of transmission have been seen to be influenced by the local organisational infrastructure
and social networks, the visibility of the epicentres and the Partnership, and the approach taken to
engaging and responding to people who seek support. Together these form an embryonic model of
community development as contagious.

The embryonic model developed here raises questions for community development on the methods
for initiation, stimulation and deliberate propagation of the contagion. Conceptualising community
development as contagious emphasises the values and practices of community development as
these are what pass from person to person, so affecting the way in which people act and behave.
The principle implication is that opportunities for interactions (in which the contagion can pass) are
required.
 
Figure 2 Bio-social factors of community development

 
Policy implications

The challenge for policy is how to best support the individual and social factors which would create
an environment where the contagion can thrive, so that community development becomes the norm
in an area.

The political environment, at a national and local level, was identified as creating both enablers and
barriers. The Partnership was a constant in this environment of flux, so was able to support the
longer term growth of capacity in the area. To support the spread of the community development
contagion, particularly to those who have lower susceptibility levels, policy needs to provide a greater
level of continuity and to support civil society organisations in a manner that enables them to take
the long view.

Access to finance, as a result of government policies, was identified as one of the contributing
factors which supported the pattern of contagion, especially during the early stages. It helped build
the credibility of the Partnership and its proposals, and demonstrated that it was possible to make
a difference. This suggests that government policies which enable access to finance, even through
relatively small grants, can support community development.

The state can also play a role in setting policies which support the individual factors. The people
involved in the Partnership displayed behaviours and perceptions which are different to the general
population. Policies which engender these behaviours in a larger proportion of the population are
likely to improve the levels of susceptibility and likely prognosis.

Policy could support those with the contagion to avoid burn out. For example, through being
responsive to their attempts at influencing decisions, not presenting unnecessary hurdles, and
recognising that the motivations for involvement are not necessarily the same as those of the state.
As prior infection has been found to play a role, the state could assist by encouraging behaviours that
lead to the first contraction of the contagion, particularly at a relatively early age. The interviewees
were divided between one group which felt that voluntary community action was a way of life and
the other for which it began once they retired. The potential for community development to spread
in a population would be greater if a higher proportion of the population had a prior infection, as long
as this provided a positive experience.

The greatest implication for policy is the need to understand the interconnected factors, and how
policies set in one sphere will impact upon the ability for the contagion to spread. Although policy
implications have been identified above for some of the factors, the key to providing an environment
where the contagion can thrive will be in developing and implementing policies which support the
entire range of factors.

Practice implications

The interventions that would enable the spread of community development are focused on the need
to support actions which increase the individual’s susceptibility, increase the likelihood of a positive
prognosis, and create an environment in which the contagion can thrive.

An implication for practice is the acknowledgement that people have varying capacities for community
development. The pattern of contagion in the case study relied upon the two epicentres, at least
in the initial stages. Community development practice would need to be able to identify these
‘civic sparkplugs’, and then help to support them. ‘Burn-out’ of sparkplugs or epicentres has been
identified as an issue, thus practice would need to provide support which would avoid this, and not to
become over reliant on them to propagate the contagion. An example of this could be the enabling
of civic sparkplugs to identify ways of taking less intensive roles as the contagion reaches the middle
and later stages in the pattern.
One interpretation is that every citizen or member of a community is standing on a seesaw, with the
civic sparkplugs at one end and those people who are more individually focused at the other; the
balance point divides those with the contagion from those without. A question for practice is how
to increase susceptibility, so moving people towards the civic sparkplug end. The aim would be
to move as many people as possible towards and beyond the central balancing point, so to have
contracted the contagion, whilst recognising that not everyone will become a civic sparkplug. To
maximise impact with limited resources, community development practice would focus on those
people nearest to the middle and support them to gain the factors which enable them to cross the
central point. The level of resources required to reach those people with least susceptibility, could
reduce as the proportion of the population with the contagion increases, as there is an increased
likelihood of people coming into contact with the contagion. In the later stages the principle
propagators are likely to be the community rather than community development practitioners. The
potential to have contracted the community development contagion and then move back past the
central point by developing resistance was observed. Therefore, community development practice
needs to recognise, adapt and support the changes in this dynamic process.

A dilemma for community development practice is the achievement of the value of social justice
in this model. The pattern of contagion will spread most easily to those people who have the
combination of individual and social factors that make them very susceptible. If left to take its natural
path, those people in the community who are currently hardest to reach (with lowest susceptibility)
are at risk of being excluded from the pattern. Practice will need to give some focus to those who
are considered hardest to reach, and support them to develop the factors which increase their
susceptibility. Additionally, those that propagate the contagion need to be mindful of how their
actions support the value of social justice.

The pattern of contagion could itself provide a basis on which to plan community development
interventions; both in identifying civic sparkplugs, as well as in planning the timing of interventions to
support the growth of contagion in different phases. This would require a rebalancing of the role of
community development practitioners from a focus supporting formalised organisational structures,
to one which emphasises providing opportunities for individuals to come together and facilitating
pathways through which the contagion can spread.

Conclusions

The epidemiological perspective explained a combination of biosocial factors which operate at the
level of the individual and society. This viewpoint provided an approach to analysis which reflected
the complexity and interconnectedness of the factors which caused the initiation and spread of
community development. The factors together with the pattern of contagion formed a developing
model of community development as contagious.

Amongst the individual factors, it was shown in the case study that those people with the contagion
had higher than average levels of participation in civic life and civil society. This indicates that
community development can have mutual benefits in supporting community action and deepening
democracy.

This conceptualisation indicates alternative approaches to supporting the development of

communities. In general, these seek to rebalance the emphasis of interventions and policy, away
from the predominance on supporting formal associational activities, towards supporting the civic
sparkplugs, creating environments where the contagion can spread and increasing the susceptibility
of individuals to the contagion.

A repositioning of the policy focus is proposed by the model, with a shift to supporting the development
of factors which increase susceptibility and improve prognosis. For this to be achieved, there would
need to be a fundamental change that enabled the development of comprehensive policies which
support the range of interconnected factors.

The implications for community development practitioners from this model principally focus on the
role performed. The research suggests a change in emphasis to the identification and support
of civic sparkplugs, along with increasing the susceptibility of other members in the community,
especially the harder to reach. Additionally, the role would refocus from supporting associations, to
supporting the mechanisms of transmission, individual and social factors.

The developing model presented here started to explore this alternative conceptualisation of
community development as contagious. Through further research the model could be refined to
reflect the reality in a range of community development situations, and to evolve into a generalisable
paradigm and set of practice principles. In this way, the tragedy and catalysts that created the
environment for community development to thrive in the case study area has the potential to create
ripples of community development over a much broader arena.

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 Youth Participation –Political and Pedagogical Dimensions. Some Case Studies from
Austria

Werner Wintersteiner, Klagenfurt University, Austria

When dealing with youth participation in politics, two approaches are possible:

• To focus on social struggles. Crucial questions in this respect are, for example: In
which kind of conflicts take young people part? What is the specific role of the youth?
What is the outcome?
• To focus on the learning processes in youth participation. This approach generates
questions like: How are learning and action interconnected? What do students need
to learn before getting involved in politics? What do they learn while participating?

In this paper, I will focus on youth participation as a learning process in formalised (school and
para-school) learning settings. In analysing “success stories” of civic education and democratic
participation of young people, I want to detect the reasons for success, the factors that help or hinder
the involvement of young people in politics. Are there common patterns in these stories? The paper
is based on interviews with selected teachers or NGO representatives as well as on own experiences
as practitioner in the field. My main objective is to examine the role of the teachers: Which strategies
of intervention are helpful respectively obstructive? What is the professional “habitus” of successful
teachers? Which general conditions are necessary to bringing to bear the qualities of good teachers?
Which structures and mentalities help or hinder the further development of youth participation?

1. Introduction:

The Austrian situation

Since 2008, Austria is the only country in Europe and one of the rare countries in the world where
young people from 16 years onwards have the right to vote at the community, the regional and
the national level. This new legislation has provoked vivid debates. Critics raise the question if
young people are mature enough to vote. They argue that such young people simply copy their
parents’ attitudes instead of developing their own political beliefs. Others, at the contrary, object:
Many adults are by no means better prepared to take part in the political life. All objections against
youth participation are exactly the same arguments that, one century ago, were raised against the
right of vote for women!

In any case, the classic adults‘ neglecting of young people’s interest in politics has proven to be
wrong. In autumn 2009, Austria’s students, despite their reputation to be less politically active than
for instance the Germans or the French ones, started an international wave of protest. The students‘
protest in Vienna, from October to December 2009, triggered strikes and occupations of university
buildings in other parts of the country and in Germany, as well as a solidarity movement in several
European countries.

Other very relevant and encouraging examples of young people’s activism are very often linked to
Austrian immigration policy. They show their solidarity with their immigrant peers in the classroom
or in the soccer club whose applications for asylum are rejected and who are deported back to their
“homelands”. Moreover, young asylum seekers do not accept their sort, escape to the authorities
by hiding themselves with the help of Austrian supporters and use efficiently the media to show
that they are perfectly integrated. A very well-known example is the case of 16-years old Kosovo
girl Arigona Zogaj who, despite a negative notification of her asylum application, for several years
successfully managed to stay in Austria. Her case even inspired a well-known Austrian writer to a
screenplay.1 These examples clearly show that young people do become very active when their
very interests are at stake. However, this is not the soft and well-mannered political engagement,
imagined by educational theorists, but a “crude” and existential resistance...

While Austria has a pole position in legal youth participation very little has been done in preparing
young people for their role as citizens. Civic education is still at a very low level and not yet a
subject on its own in many types of school. Despite some progress in the last years, on the level
of legislation, concepts and activities, the situation is still very unsatisfying, both in terms of the
standing of civic education in the school curricula and in terms of teacher education.

Moreover, there is a clear lack of a coherent policy for civic education and youth participation in
Austria that includes school education, social work, legislation, and political culture. It seems that
the responsible politicians were not fully aware of the scope of their act when they decided to extend
the right to vote to young people of 16 years.

2. The Concepts:

Politics and Education, Youngsters and Participation

„En el principio era el Verbo“ – „In the beginning was the Word“ (John, 1), it all begins with the word:
Words express in a concentrate form the concepts how we understand and map the world. What is
our concept, what is the appropriate word for educating people to participate in the political life? In
English the term civic education or citizenship education is used, in Spanish it is called educación
cívica. In the German speaking area, in contrary, there is not such a word as civic education. We
use the term political education which is obviously not only a different expression, but a different
concept. In German you cannot use the term civic or citizen, because in this language, there is
no difference between citoyen and bourgeois. The word Bürger (= citizen) refers to social strata
rather than to political participation: Bürger means upper class in contrary to lower class. Thus,
long time, civic education was called Staatsbürgerkunde which described a rather authoritarian
idea – to educate well-disciplined ‘yes’ men and women. It was in direct opposition to this concept
that the term political education was introduced in the educational system, some 30 or 40 years
ago. However, political refers to the content of this subject, like geography or biology. It sounds
like education about politics, not so much like education for politics and for political participation. In
order to emphasise the participatory aspect, in the last years, a new term was born: educating for
democratic action (demokratisch Handeln), not fully recognised, however, and not fully convincing,
either. Thus, the English term education for democratic citizenship is coming into use in the German
speaking area.

In any case, participation is the key for civic education. The term participation, in general, means
having access to power, when power is understood as a function of human relations in the sense of
Hannah Arendt : “Power corresponds to the human ability not just to act but to act in concert. Power
is never the property of an individual; it belongs to a group and remains in existence only so long as
the group keeps together.“ (Arendt 1969, 44). In a democratic state, all full citizens have the right to
participate in various forms, including the active and the passive right to vote. The term participation
refers

„generally to the process of sharing decisions which affect one’s life and the life of the community
in which one lives. It is the means by which a democracy is built and it is a standard against which
democracies should be measured. Participation is the fundamental right of citizenship“ (Hart 1992,
7).

Emphasising on children and youth participation is crucial because participation is not self-evident
for them. Children and young people are not fully recognised as citizens. They have no right to
vote and they are considered as people to be educated in order to become full citizens. This opens
a series of contradictions between education and political life. What is the very aim of education?
Education is needed in order to introduce them in the adults’ life, which is an ambiguous idea. It can
mean both, to teach them to accept the society as it is as well as to develop their capacity to renew
the society. According to Hannah Arendt:

“Education is the point at which we decide whether we love the world enough to assume responsibility
for it and by the same token save it from that ruin which, except for renewal, except for the coming
of the new and young, would be inevitable. And education, too, is where we decide whether we love
our children enough not to expel them from our world and leave them to their own devices, nor to
strike from their hands their chance of undertaking something new, something unforeseen by us, but
to prepare them in advance for the task of renewing a common world.“ (Arendt 1961)

Hannah Arendt insists on the fact that we, the adults and educators, are responsible for the world.
We cannot shift it on the shoulders of the young people. We have to explain them the world as it
is, we have no right to make them live our own dreams of change. Yet, assuming our responsibility
means also to cede a permanently growing part of the power to the younger generations. It is this
dialectics between conservation and renewal, between conservativism and spirit of change, that
characterises not only education as such but also any attempt to youth participation. We have to
help them to create something new which does not mean to act instead of them but to enable them
to act – at the long run – without us.

However, to some extent, the pedagogical situation is the contrary to the political situation (as long
as political means a democratic society). Hannah Arendt warns to confuse education with politics
and to use education as a political strategy:

“Education can play no part in politics, because in politics we always have to deal with those who
are already educated. Whoever wants to educate adults really wants to act as their guardian and
prevent them from political activity. Since one cannot educate adults, the word “education” has an
evil sound in politics; there is a pretense of education, when the real purpose is coercion without the
use of force.“ (Arendt 1961)

Education can play no part in politics, but politics do play a part in education, and the interesting
in youth participation that is it is located on the edge between politics and education. This makes
participation a cornerstone not only of civic education, but of education as such. This has various
aspects:

- participation as a principle of any education (with very different degrees of real participation,
nevertheless)
- participation as a method, as the unity of means and ends, especially in civic education
- participation as a topic to discuss, to furnish knowledge, as a theme to reflect and to study in civic
education classes
- as part of the democratic life of a given society (democracy as a way of life)

This last factor is mostly neglected. It is not fully recognised that school democracy (to refer to the
formal educational sector) is not just a preparation for a future life but that it is already this experience
of participation. Thus democratic, participatory education has not only long-term and indirect effects
on the society, but has also a direct and immediate impact. Participation of children and youth is not
just an educational method or principle, it does not only belong to the educational sphere, but it is a
political principle as well, and it is part of the civic sphere. Participation is not a favour to give or to
refuse, but it is a right, put down in the UN Convention on the Rights of the Child, especially in article
12 and 13. Article 12 reads:
„1. States Parties shall assure to the child who is capable of forming his or her own views the right
to express those views freely in all matters affecting the child, the views of the child being given due
weight in accordance with the age and maturity of the child.

2. For this purpose, the child shall in particular be provided the opportunity to be heard in any judicial
and administrative proceedings affecting the child, either directly, or through a representative or an
appropriate body, in a manner consistent with the procedural rules of national law.“

The dialectics between conservation and renewal mentioned above is mirrored in the dialectics
between the political and the educational aspect of participation. Sometimes it seems that both
aspects are underestimated:

• The capacity of young people to create something new and to take active part in the social and
political life
• The need of education before and while taking part

This does not mean that political involvement of young people outside of a pedagogical context
is not possible (see the examples mentioned above). It simply means that there is a pedagogical
responsibility to prepare, to train and to accompany young people to develop their capacities in
(political) judgement and acting.

To sum up, my thesis is that a main criterion of the quality of participation projects is the way they
deal with the dialectics of the political and the pedagogical sphere, of freedom and guidance, of trust
and caring. This criterion will be used as a measure to assess the following practical examples of
youth participation in Austria.

3. Participation in Practice: Case studies and their Interpretation

In order to show a wide range of situations, I have chosen two examples from schools in different
parts of the country as well as two examples from extra-curricular youth work, one at a communal,
one at an international level. The four examples are:

• From social research to social commitment (Rosana’s story)

• “Open the school to the ‘real world’!” (Gernot’s story)
• “Please take us serious!” (Bettina’s story)
• A Manifesto of the European Youth (my story)

Participation in (school) projects can be seen under two angles:

• Participation as a way of democratic learning: the school (or the classroom) is seen as a „polis“,
the political forum
• Participation in the classroom as a first step to transgress the walls of the schoolhouse, and to
participate in the true political sphere

The main focus is to understand how these two approaches are linked with each other and how
at some “magical point” a participatory class room project can develop into practical political
engagement beyond the school. The first two examples show exactly this transition.

3.1 From social research to social commitment: a secondary school class in Vienna

This is the story of a high school in Vienna where young people can – beside the ordinary subjects
–choose „modules“ dealing with topical issues like „Refugees“. Generally, these modules allow
students to experience more participation than ordinary classes do. My first example highlights the
link between getting knowledge and becoming involved in political action. It is the story of Rosana,
an experienced class teacher for History and German. Having started to deal with “social learning”
and peace education 20 years ago, she is still eager to experiment with new teaching methods and
new contents.

Her module „Refugees“, for students from grade 6-8 (16 to 18 years old), offers students a chance
of first hand knowledge about the life of asylum seekers in Austria. Students went to their homes,
interviewed them and learned how they live, how few money they have per day, they were told
about their frustration not to be allowed to work legally, understood the different cultures etc. They
learned why Isolda flew from Georgia in war and were happy to hear that the asylum application of
a Chechen family finally was accepted.

The knowledge that students have gained by their own investigations was different from other
knowledge learnt in school. It was linked to their own personality because it had also an emotional
component. They made very quickly the step from social research to social commitment, not because
the teacher asked them to do so, but as integral part of their personal and group development. When
they learnt that the asylum application of a young African girl was refused and she will be deported
together with her little baby, they get very sad and angry. They tried all they could do to help her to
stay, went to the municipality, criticised the order and demanded that she can stay. The attempt was
in vain, the girl was deported, but they students had made a step from political learning to political
action, from a guided activity to an autonomous acting.

In the discussion with the teacher Rosana, some factors that may have played in favour of this
commitment can be identified:

• The role of the teacher seems to be decisive: Rosana is very committed herself, has contact
with refugees and tries to help them whenever she can. Without having any official function
in the community, she is a person with a political habitus.
• Participation is not an exception but the rule in her classes. When she teaches history,
she does not simply present the facts, but she encourages her students to discussions
and to make their own decisions. For instance when she teaches the war of the ancient
Greeks against Persia, students have the task to discuss how Greeks could best defend
themselves or to compare the political culture in Rome with the situation today …
• The school climate: many teachers are working on similar projects and furthermore, they
themselves act as political responsible citizens when their concerns are at stake. For
instance they want to have a say when the new headmaster is to appoint … In this way hey
practice the democracy they teach their students.
• Positive general conditions: the municipality of Vienna offers extra curricular programmes
for peer mediation. Many students of Rosana’s school make use of this opportunity.

3.2 “Open the school to the ‘real world’!” (A secondary school, Klagenfurt)

For Gernot, a teacher of religious education and German in a vocational school in Austria, participation
in the classroom is essential, too. He believes that this aspect makes the learning (and teaching)
much more exciting. He is very well aware that sometimes it can take half a year or longer to prepare
students to use their unusual freedom of deciding themselves about learning contents and methods.
Yet, it is worth while: “For me it is essential to transgress the closed classroom. We need to bring the
real world into the school. On the other hand, we should share the knowledge that we have produced
in the classroom with a wider audience.” Thus, Gernot’s favourite teaching method is project work.

An example of such a project was the students’ research on the fate of the Jewish pupils in their own
school during the nazi regime. They had to go to archives, contact university professors, discuss
with the authorities. The outcome surpassed all expectations. The students discovered around 50
pupils and documented their life. A great number of these names were even unknown for historians.
The students got a lot of acknowledgment and recognition for their work – a very stimulating effect
for their further work.

The second and equally important aspect was the documentation and dissemination of their findings.
Based on their new-gained knowledge, the students wrote a brochure and organised a public event
in the school which was well covered by the local media. Furthermore, in cooperation with an artist,
three memorial plaques were set up in the entrance hall of the school.

To Gernot, participation is always more than just a methodology of teaching. It is part of his
pedagogical ethos: to “bring knowledge back” to the society. Teaching, to him, becomes a political
act, and learning means also to learn to get in touch with an audience outside of the school. A further
example: At the occasion of the visit of Brazilian bishop Erwin Kräutler, an Austrian descendant,
students made research on unequal economic relationships between first and third world. They
applied their knowledge by playing Boal’s “invisible theatre” in a department store where they
demonstrated that the orange juice we consume is often produced by child labour. Further, they
organised a symbolic protest against the cutting down of the Brazilian rain forest at the main square
of the city.

For Gernot, the reasons for success of these projects are similar to Rosana’s observations:

• He insists that the good example and the enthusiasm of the teacher is the most important
factor when it comes to inspire the pupils.
• Students need to get a chance to link their knowledge to their own life. For example, when
they learned about children in nazi concentration camps, they were very touched by the
puppets and toys that helped these children to survive. Observing their interest, Gernot
asked them to bring the toys of their own childhood and to write them letters about what
they have learned from the concentration camps.
• After a first period of scepticism, his headmaster and his colleagues are now very supportive.
A few other teachers follow his example and make similar projects. This positive climate is
also one reason why he is able to do his work inside and outside of the school.

3.3 “Please take us serious!” A pioneer Communal Youth Council, Villach

In several parts of Austria, there are communal or regional youth councils with different rights and
different levels of activity. I will only discuss one example that I know the best since I was, together
with others, involved in the creation of the Youth Council.

In a medium Austrian city, Villach, the mayor assigned an NGO to organise a youth participation
project in the framework of a communal “Year of the Youth”. The outcome was much more promising
than he expected. It was not only a series of workshops and the training of a core group, but –
based on a study on international experiences with communal youth participation (Stenner 1996) – a
detailed plan for a Youth Council with relatively large rights. After a longer discussion, this plan was
accepted and the NGO was authorised to prepare concrete measures to install the Youth Council.
The action plan consisted of four steps:

• A hearing on the idea and the concrete concept of the Youth Council which assembled 400
young people of the town, organised by the core group together with the NGO
• A debate of the definition of the rights and the duties of the Youth Council which led to a
change of the town constitution2
• Initial training of a task force, including the core group and some new members
• Election of the first Youth Council
• Accompanying the first Council (advising and training) in the first two years
 This plan was carried out very successfully. Young people used very actively this new chance of
participation, especially since there was also the opportunity to create an autonomous newspaper,
sponsored by the municipality. The felt accepted and taken serious by the adults, as the following
testimony shows:

“The project youth participation in Villach created something very special. We, the youngsters, had
the opportunity for the first time to speak in our own name. With good reason we had the hope to be
heard. Given that we actively took part in the planning and organising process, we understood that
this time it is our cause that is at stake. No young politician or other ambitious adult, but the youth.
Who knows better what we want than ourselves?” (quoted after Gruber 2003, 118, my translation).
Bettina, the key person of the responsible NGO, identifies the following reasons for the success of
this model for youth participation:

• At the very beginning, a kind of “youth movement” developed. Thus, the Youth Council was
an answer to an existing demand.
• A small but well trained task force of young people was inspired to deal with the question
of participation.
• The task force was supported by educators of an NGO who trained and advised them.
• The municipal council and the mayor supported the initiative and accepted that the Youth
Council has real influence on the political life.

However, there were also some problematic issues to consider:

• Young people are quite sceptical about offers of participation. They do not automatically
believe that politicians (and adults in general) let them participate in decision making. Thus,
a long period of preparation and much communication is needed.
• Young people in a community do not form a uniformed block, in contrary they are very
diverse. Especially young workers have different interests and they have another culture
than young students. This requires different forms of how to work with young people,
sometimes it is even necessary to work with different groups separately.
• On the one hand, young people are more visionary than adults, on the other hand they need
to see an “immediate” success. This demands great skill from adult trainers and teachers
to help to meet these opposite needs.
• If young people get real power, like through the youth councils, there is always the risk of
intervention by political parties which aim to bring them under their control. It is not easy to
counteract to this subtle instrumentalization.

3.4 A Manifesto of the European Youth: Trans-national education and action

The last example deals with a public space that is also difficult to access for adults – with the
international respectively the European level. The fact that there are very few democratic structures
at a European level – beyond the European Union – is certainly an obstacle for international political
action, yet it can also be considered as a challenge and a chance. This was the case in the following
example.

The experience took place in the framework of the “European Youth Academy”, a multilateral school
project based in Austria and organised by a NGO sponsored by Austrian Ministry of Education. In
the four biannual events that have been held since 1993, nineteen different countries from the whole
of Europe have taken part: From Albania to Belgium, from Bosnia-Herzegovina to Germany, from
Italy to Ukraine, from Croatia to the Netherlands not to mention Austria, Poland, Latvia, Sweden and
many others …

At the 2nd European Youth Academy a special workshop was offered (by myself) to formulate
conditions which would make it possible for all people in Europe to live a good life. This had an
amazingly positive response, and it was remarkable how dynamically the activities developed. In the
course of the workshop the participants from 11 countries wrote a “Youth Manifesto” which was then
discussed with all the participant school classes in a so called “European Youth Parliament” (some
300 people). This manifesto dealt basically with three topics: Youth Participation in a United Europe,
Peace, and Ecology. Their demands and statements included a European Youth Parliament, an
improvement of civic education, democratisation of the school system etc.

The enthusiasm shown by most of the participants, not only of the workshop, but also of the young
parliamentarians, was very impressive. They also demonstrated that they really wanted to be heard.
It was fascinating to see how seriously they discussed every single phrase of the text; how clever
they dealt with conflicts during the parliamentary debate; how eager they were to reach as many
people as possible (see Wintersteiner 1996).

After the meeting, the work did not stop – which is quite unusual in a school context. When the
students came back home, they translated the originally in English written Manifesto into their mother
languages and distributed it to the authorities on a national and a European level. A delegation of the
group even managed to be invited by the Council of Europe in Strasbourg to present the Manifesto
and their concerns. This was a very encouraging experience and contributed a lot to the formation
a small international community of youngsters in order to ensure a continuation of their work. The
Strasbourg experience and many other positive reactions eventually led to follow-up seminars
(“Political Participation of Young People at a European level”) and to the founding of the European
platform “Young Europe 2028”. This independent and autonomous platform of young Europeans
was able to continue to gather two further years and to reach a wider audience in several European
countries. (See Gruber 2003, 193 pp.)

The reasons for this success are manifold: First of all, the general setting of the European Youth
Academy was very supportive. Well prepared students gathered their fellows in a one week meeting,
well-balanced between formal group work, common events and space for personal encounters.
This created an atmosphere of excitement and enthusiasm. Further, it was a challenging task for
volunteers from different countries to formulate and negotiate a common appeal in a few days. The
success of the workshop inspired the whole assembly to do their best to do justice to the great word
“European Youth Parliament”. The positive experience of negotiation and conflict resolution during
the parliamentary session encouraged them to continue. Since every step forward proved to be
successful, a task force of youngsters went far beyond what they expected to achieve themselves.
Even the lack of opportunities of participation at the European level did not discourage them, at
the contrary, it inspired them to create and to test new forms of autonomous trans-national types
of participation … Finally, there was the helping hand of many adults, especially the trainers of the
NGO that organised the Youth Academy provided the structure to organise the trip to the Council of
Europe and the first meetings of the European Youth Platform.

Looking back to this experience, one can clearly distinguish three steps towards more autonomy of
the acting of the youth. These steps correspond in some way to the stairs of Roger Hart‘s famous
ladder of participation (Hart 1992):

• The first activity – the Manifesto workshop – correlated more or less to stair number 6 (or
was even beyond): Adult-initiated, shared decisions with young people. The workshop was
organised and led by an adult. But the outcome – the form of a manifesto and the content
of it – was decided by the participants.
• The second phase – the trip to Strasbourg and the spread of the Manifesto – came quite
close to stair number 7 of the ladder: Young people-initiated and directed. Adults functioned
only as supporters.
• Finally, the creation of the platform „Young Europe 2028“ corresponded to stair number 8:
 Young people-initiated, shared decisions with adults. The project was initiated by young
people. At the difference to Hart’s model, the adults did not really play an important role. It
was more an autonomous youth activity rather than a youth/adult partnership.

4. Outlook: Facing adults’ fear of democracy

The contradiction between education and politics is insoluble, yet it can be treated as a positive
dynamics. Educators have to consider themselves as facilitators of processes rather than as teachers
of ideologies. They can inspire young people by their own commitment, they can encourage them to
go their own way and they can help than to understand facts, contexts and backgrounds. However,
they must not patronise young people. For project work, this means that its results cannot be fixed in
advance, it should be the outcome of a process that is more and more directed by the young people
themselves. Thus, autonomous learning is the guiding principle of emancipatory youth work – a
principle that today is menaced by the general trend of standardisation and “out-come-orientation”
of education.

As the four examples show, substantial achievements are possible if teachers or educators are
committed themselves and if some basic favourable conditions are given. However, these examples
are still exceptions and have almost no consequences for the educational system as such. Their
importance is not understood by the school authorities and the Austrian ministry of education.
Consequently, they are not considered as models to mainstream in every day school life and to
integrate in teacher training. While they are applauded and used for shaping the profile of their
school, they have very little impact on the structures of the school system. Despite the fact that
Austrian youngster have the right to vote at the age of 16, no real efforts are visible to prepare them
systematically. This is not simply a lack of the educational system, this is a lack of the democratic
system as such. It seems that observers are right who state that the “most important contextual
obstacle to organic growth of political youth participation seem to be not political structures, but
barriers in people’s heads. It is currently reported that `mainstream` adults still have a negative
attitude towards youth participation” (Riepl/Wintersberger 1999, 226). As a result of my inquiry I
came to the conclusion that the real challenge is not to identify appropriate teaching methods and
pedagogical settings. It is rather to overcome the classic double bind situation “that children will
experience simulated democracy in the classroom while the traditional structure of teacher authority
and autocratic governance in schools remains intact“ (Hart 1992, 37). This refusal of participation
is not only a pedagogical, but also a democratic scandal: “Nonparticipatory education corresponds
to the exclusion of ordinary people from policy-making in society at large. Students come of age
in a society where average people do not participate in governance, in framing major purposes,
in making policy, or in having a strong voice in media and public affairs. (...) In this social setting,
passive curricula help prepare students for life in undemocratic institutions” (Shor 1992, 19). What
Roger Hart has stated in his report to UNICEF almost 20 years ago seems still to be true
:
“We must work with educational authorities to change their conception of schooling. Currently they
fear too much the collapse of control which would result from practising democracy. While we work
on this slow and difficult process, we must continue to work with non-governmental organizations
which, throughout the world, have been providing most of the creative examples for effecting
children’s participation.” (Hart 1992, 37)

References

Arendt, Hannah. On Violence. San Diego: Harcourt Brace & Company 1969.

Arendt, Hannah. The Crisis in Education. In: Hannah Arendt: Between Past and Future. New York:
The Viking Press 1961. http://learningspaces.org/n/files/Arendt.pdf
Bürger, Hermann/Gruber, Bettina/Wintersteiner, Werner (eds.): Education for Intercultural
Understanding. The “European Youth Academy” Handbook. Innsbruck: StudienVerlag 2002.

Gänssle, Angelika. Partizipation von Jugendlichen an gesellschaftlichen Prozessen im postkolonialen

Tanzania. Master Thesis, Vienna University 2009.

Gruber, Bettina. Die Zukunft mitgestalten – Jugend auf dem Weg von der Kommune nach Europa.
Doctoral thesis, Salzburg University 2003.

Hart, Roger. Children’s Participation: from Tokenism to Citizenship. UNICEF Innocenti Essays, No.
4, UNICEF/International Child Development Centre, Florence, Italy, 1992. http://web.gc.cuny.edu/
che/cerg/documents/childrens_participation.pdf

Hickey, Samuel/Mohan, Giles (eds.)(2004): Participation: from tyranny to transformation? Exploring

new approaches to participation in development. London/New York: Zed Books.

Riepl, Barbara/ Wintersberger, Helmut (1999): Political Participation of Youth below voting age.
Examples of European Practices, Vol.66, 1999. Wien: European Centre for Social Welfare and
Policy Research.

Shor, Ira. Empowering education. Critical Teaching for Social Change. Chicago/London: The
University of Chicago Press 1992.

Stenner, Christian. Kinder und Jugendbeteiligungsmodelle. Ed.: Alpen Adria Alternativ, June 1996.
United Nations. ‘Convention on the Rights of the Child’. http://www.unicef.org/crc/
(http://www2.ohchr.org/english/law/pdf/crc.pdf)

Wintersteiner, Werner. How the “Youth Manifesto” came about. In: Living well in Europe. The 2nd
European Youth Academy, Villach 1996, 24-29.
Organizaciones
sociedad civil
1-Organización:

Jóvenes de María Madre de los Pobres.

2- Lugar de Encuentro:

Dorrego 3980, Rosario, Santa Fe Argentina.

3- Presentación:

Jóvenes de María Madre de los pobres, es una organización que esta vinculada a la CEB (Comunidad
Eclesial de Base) María Madre de los Pobres.

Las CEBs son una “nueva forma” de hacer Iglesia que surgen a partir del Concilio Vaticano II pero
a la luz de la realidad de América Latina:

Eclesial

Implica conocimiento y reflexión sobre la Palabra de Dios. vivir el mandato de amor de Cristo,
celebrar su fe, dar razón de su esperanza, ser fermento profético, denunciar la injusticia y anunciar
y trabajar en la construcción de un mundo nuevo.

De Base

Las C.E.Bs. están dentro del mundo y quieren ser servidoras del mundo. Se sienten interpeladas por
la historia y por los acontecimientos. Tratan de analizar la realidad y de responder a sus desafíos.
Quieren ser factor de promoción humana, de desarrollo y de liberación integral. Se comprometen
en la transformación del mundo. Denuncian los anti-valores de nuestra cultura occidental. Viven
intensamente los problemas de la comunidad local en actitud de disponibilidad y de servicio eficaz.

Ampliando el significado de Base.

Porque las C.E.Bs. mayoritariamente están constituidas por “las bases” socio-económicas de
nuestra sociedad (los pobres, los marginados, los desocupados, los sin-instrucción, los sencillos,
los humildes…).

También ellos son “las bases” de la Iglesia.

Por eso las comunidades “de base” son un signo y una expresión de protesta frente al autoritarismo
y al monopolio clerical, al verticalismo, al elitismo y a la excesiva institucionalización de la Iglesia.
Son igualmente una protesta viviente en contra de la función legitimadora de la Iglesia para con un
“orden” social y económicamente injusto.

La “base” es la parte de la sociedad que no tiene acceso al “poder” (político), al “tener” (económico)
y al “saber” (científico) porque es continuamente privada de esas posibilidades a través de la
dominación político-cultural y de la explotación económica.

Lo que caracteriza globalmente a “la base” es el hecho de haber sido históricamente despojada de
un futuro propio, manteniéndola en condición de objeto para que otros puedan autorrealizarse en
su propia historia.

Pero Cristo se encarnó “en la base” y anuncia su Buena Noticia preferentemente para “la base”.
Toda auténtica transformación viene desde “la base” y no desde arriba.
El Método de las CEBs

Analizar – Juzgar – Comprometerse (Ver Juzgar y obrar) (celebrar)

Estas CEBs se Encuentran en Rosario, a nivel de la Region Litoral, Nivel Nacional, Latinomaericano
y Panamericano.

4-Experiencia Comunitaria

4-1 Villa Moreno y la inclusión Social:

A través del Método de las CEB hace más de 20 años que se hacen tareas en el barrio,

Podemos Nombrar:

• Catequesis
• Celebraciones
• Reflexiones
• Construcción del Centro Comunitario
• Comedor Comunitario
• Huerta Comunitaria
• Gestión para tener un Aula Radial. (Dependiente de una Escuela del Estado)
• Biblioteca Popular
• Gestión y armado de una cooperativa de Vivienda.
• Articulación con ONGs del Barrio
• Articulación con el estado Provincial y Municipal.

En el año 2006.

La reflexión comunitaria nos llevo a dar algunas prioridades.

La primera: el trabajo con adolescentes y niños.

La segunda: el trabajo en el barrio.
Con respecto al trabajo con adolescentes y niños, reflexionamos, buscamos y jugamos la mejor
manera que aprovechen nuestro espacio.

Armamos talleres en la biblioteca y luego articulamos con el GOA (Grupo Obispo Angelleli) una
ONG y con el Estado Municipal un taller de Teatro.

Con respecto al trabajo en el barrio a través de la religiosidad popular nos reivindicamos como
vecinos y empezamos a realizar tareas para ayudarnos, roperito talleres sobre derechos y el
presupuesto participativo.

4-2 La nueva experiencia de Ludueña.

Desde comienzos del año 2009 y por la necesidad expresada por un grupo de madres de actuar
frente a situaciones que estaban destruyendo la vida de los jóvenes del barrio (drogadicción,
delincuencia, y su desenlace fatal: suicidios, muerte por sobredosis, asesinatos, etc.), comenzaron
a desarrollarse encuentros cada jueves.

La sede de dichos encuentros es la Comunidad Sagrada Familia, ubicada en el centro geográfico

del asentamiento irregular que abarca desde Felipe Moré y las vías hasta provincias Unidas, y que
tiene circunscrito en él a las comunidades de Luján, Caacupé y además a Caminando con María.
En las reuniones se trataron diversas problemáticas y surgió un denominador común a todos los
vecinos “la necesidad de acceder a una vivienda digna”

Con la ayuda de agentes externos como Ana, Reni, Octavio, y de referentes barriales, se elaboró
un plan de acción cuyo objetivo final es la vivienda, pero que es mucho más amplio en lo que se
refiere “al mientras tanto”, a tratar de concientizar sobre los derechos y deberes ciudadanos y a
hacerle frente a las problemáticas detectadas en un relevamiento casa por casa realizado por los
propios vecinos.

Gracias a dicho relevamiento no sólo se pudo determinar la cantidad de habitantes del asentamiento,
sino la calidad de vida de los mismos y las condiciones, en ciertos casos, infrahumanas a las que
están sometidos.

Algunos de los problemas detectados derivaron en charlas y exposiciones de diversos profesionales

que se llegaron al lugar (como por ejemplo el SIES) para tratar de resolver el acceso al barrio de
ambulancias e instruir a los vecinos sobre cómo actuar ante una situación de emergencia.
En esta instancia del proyecto las más de 600 familias censadas y autodenominadas “Familias por
Viviendas Dignas” han designado una Comisión para que las represente y pueda transmitirles a los
organismos de gobierno las necesidades de las mismas. Esto constituye el próximo paso a seguir:
lograr que quienes tienen el poder de tomar decisiones den soluciones al problema habitacional
que en Ludueña es de larga data.

5 Opción por los pobres y Compromiso Socio Político de las CEB.

La Iglesia siempre se ocupo de los pobres, pero desde las CEB el enfoque cambia.

En el pasado
• Desde los ricos.
• El pobre es objeto pasivo y de ayuda.
• Es una postura asistencialista y paternalista.
• Deja intactas las estructuras de la sociedad que producen ricos cada vez más ricos y pobres cada
vez más pobres.
• El pobre es considerado como un individuo aislado.

En el presente y futuro
• Desde los pobres.
• El pobre es sujeto activo capaz de transformar el mundo.
• Es una postura liberadora.
• Pretende transformar la estructura social en otra nueva y justa.
• Los pobres son considerados como un grupo, una clase social con una cultura propia y con un
proyecto social.

Las C.E.Bs. evangelizan la política en la medida en que, insertadas en los movimientos populares,
ayudan a establecer nuevos criterios en las prácticas democráticas, populares y liberadoras. Ellas
rompen la barrera que separa a la Iglesia del mundo y viven sumergidas en él, como el fermento en
la masa o la sal en la comida. Son tanto más “Iglesia” cuanto más evangélicas, más misioneras, y
más servidoras del proyecto de salvación integral querido por Dios.
TÍTULO DEL TRABAJO: “La experiencia de la biblioteca popular Pocho Lepratti. Otro aporte
desde los movimientos sociales a la profundización de la democracia”.

APELLIDO Y NOMBRE DEL AUTOR: Ps NUÑEZ, CARLOS RUBÉN

ADSCRIPCION INSTITUCIONAL:
PSICÓLOGO,
DOCENTE EN LA CARRERA DE COMUNICACIÓN SOCIALEN LA CÁTEDRA “CULTURA
Y SUBJETIVIDAD” , EN LA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES
INTERNACIONALES DE LA UNR/
DIRECTOR Y MIEMBRO FUNDADOR DE LA BIBLIOTECA POPULAR POCHO LEPRATTI
DIRECCION DE CORREO ELECTRONICO: biblepratti@yahoo.com.ar

ABSTRACT:

El trabajo que se presenta intenta dar cuenta de diversos aspectos de la experiencia desarrollada
por la Biblioteca Pocho Lepratti considerando a la misma como otro aporte a la construcción de
la memoria, y la profundización de la democracia desde el campo de los movimientos sociales de
nuestra ciudad.
En la publicación editada el año 2008, en ocasión de cumplirse los 135 de su creación la Comisión
Nacional de Bibliotecas Populares (CONABIP) se señala “las Bibliotecas Populares conforman un
movimiento social único surgido por iniciativa social, organizado en asociaciones autónomas de
ciudadanos y gestionado por voluntarios de la propia comunidad. Las Bibliotecas populares son
instituciones que ofrecen servicios de información y consulta. Son espacios de promoción cultural
que realizan tareas de extensión, promoción de la lectura, recreación, animación socio-cultural y
educación. Rescatan la cultura popular, hacen accesible la información ciudadana, recrean lazos
de solidaridad y pluralidad, facilitan el acceso y la participación de las personas. Están abiertas
a todos los sectores de la sociedad sin discriminación de ninguna índole. Mantienen a salvo la
memoria de los argentinos y también son portavoces de un tiempo futuro”
Enmarcándose dentro de las posibilidades mencionadas por esta Comisión Nacional que hoy
contiene más de 2000 bibliotecas en todo el país, este trabajo abordará la experiencia singular de
esta Biblioteca nacida después de los acontecimientos de Diciembre de 2001 llevando el nombre
y rescatando la práctica social de uno de los asesinados en aquella rebelión popular. En el mismo
se intentan exponer diversas maneras de generar espacios de resistencia y producción de los
movimientos sociales actuales, poniendo en juego formas de promover lazos en la actividad
comunitaria , la defensa de ddhh y seguir construyendo el sueño de “hacer un mundo donde quepan
todos los mundos”

Ponencia

“La experiencia de la biblioteca popular Pocho Lepratti. Otro aporte desde los movimientos sociales
a la profundización de la democracia”.

Introducción

El Genocidio realizado a partir del golpe militar de 76, que contó con la participación de civiles
pertenecientes a vastos sectores (empresariales, gremiales, políticos, intelectuales, etc.) con todas
sus consecuencias sociales, culturales, políticas y económicas, el retorno a una democracia sometida
a las condiciones impuestas por una fraudulenta “deuda” externa, la posterior implantación de las
políticas neoliberales, los cambios operados en el mundo del trabajo, a partir de la precarización
laboral, el desempleo y la exclusión social constituyen algunas de las profundas transformaciones
económicas, políticas y sociales vividas en nuestros países en las últimas décadas, con la
acentuación de las inequidades sociales, que han tenido graves consecuencias sobre el conjunto
de la población, con un enorme impacto en los sectores más populares .
Los derechos humanos, son el sostén de los derechos civiles y políticos, y se constituyen desde la
posibilidad de ejercer los económicos, los culturales, los sociales.
Derechos en fin, que acompañan y ensanchan a los otros, y que se tornan tan imprescindibles para
practicar una ciudadanía plena ,pero cuyo ejercicio se encuentra particularmente dificultado por la
descomunal y desigual acumulación capitalista.

Este trabajo intentará comentar cuestiones de la práctica desarrollada desde la Biblioteca Popular
Pocho Lepratti, trabajando en relación al actual malestar cultural producto de las condiciones de
existencia nombradas

Algunas consideraciones iniciales

A la Biblioteca Pocho Lepratti la consideramos como un espacio de educación y cultura popular,

una comunidad abierta de aprendizaje para todos los que participamos en ella.
El tema de la participación es uno de los puntos que más nos interesa. Tal vez porque nacimos
después de los acontecimientos de Diciembre 2001. Tal vez por el ejemplo de vida de Pocho. O
simplemente porque es el lugar que pudimos elegir desde donde librar la batalla cultural contra los
efectos legados por los genocidas y crear equipos de acción y reflexión en el ámbito comunitario.
para no dejarnos caer en ese otro concepto que tan bien señala Ulloa: “en el empobrecimiento
subjetivo, que constituye el rasgo mayor de la Cultura de la Mortificación la valentía deja paso a
la resignación acobardada y se produce una merma del accionar crítico. La queja no se recibe de
protesta y la infracción nunca llega a cobrar valor de trasgresión y además la referencia a la muerte
y lo mortecino afecta al cuerpo, que se muestra agobiado por la fatiga”.

Consideramos que ante la actual fragmentación, desmembramiento y exclusión los movimientos

sociales, ofrecen el marco de la complejidad de las diversidades y tienen la difícil tarea de articularse
con otros actores sociales, con trabajadores, profesionales, universidades, con representaciones de
diversos sectores dispuestos a concebir formas de vinculación participativas y también, aceptadoras
de las diferencias.

Nuestra práctica, busca articular con otros saberes y experiencias que apunten a crear ámbitos de
reflexión, donde podamos repensar de manera crítica lo cotidiano con la expectativa que se abran
instancias de interrogación y elucidación acerca de nuestras identidades individuales y colectivas.

La implementación de este espacio en el barrio y la comunidad apunta a promover situaciones,

contextos, leyes y formas organizacionales que sean favorables a mejores condiciones de vida y
ello está consustanciado con el tema de los derechos humanos.

Bibliotecas Populares. Lecturas y culturas

En esta Argentina devastada desde el golpe del 76, donde el neoliberalismo acuñó desocupación
y hambre, enormes problemas en el terreno de la educación, los servicios sociales, la salud, con
alquileres impagables y sueldos atrapados entre chalecos de fuerza, con pibes en todos los barrios
acribillados a balazos, poxi, pastillas y analfabetismo, y enormes sectores sociales sostenidos
en base a diversas asistencias sociales nos interrogamos ¿qué podemos hacer hoy desde las
bibliotecas populares?
La respuesta no será única. Dependerá del contexto, de la historia de cada una, de los que la
conformen, etc.
La biblioteca Pocho Lepratti, desde un concepto de educación popular, trabaja con diversos
sectores del barrio que traen consigo un amplio bagaje de conocimientos y saberes acumulados
lo que ha posibilitado que se vayan generando determinadas prácticas culturales, que a veces
toman la forma de la confrontación con los poderes estatales y otras apuntan a estrategias de
sobre-vivencia .
Nuestro espacio tiene las puertas abiertas entonces como espacio de encuentro, para el mutuo
aprendizaje, para la búsqueda de alternativas, y como herramienta donde animarnos a la
construcción de la ciudadanía colectiva.
Apoyo escolar, cuentos, alfabetización, música, murga, historia, técnicas participativas, realización
audiovisual, teatro juvenil, arte son algunos de los Talleres que se han desarrollado a lo largo de
estos ocho años. Junto a ello funcionan las áreas de comunicación, de género, cultura, e información
ciudadana Asimismo se implementaron espacios de atención psicológica, trabajo con escuelas en
salud sexual y jornadas de reflexión con jóvenes. Creamos y autogestionamos también un Jardín
de Infantes que se llama “Las hormiguitas”. Este año abrimos el Centro de Capacitación en Oficios
“Cultura del Trabajo” con cursos en serigrafía textil, plomería y electricidad para jóvenes de 18 a 30
años y estamos dando los primeros pasos para armar nuestra Radio Comunitaria FM La Hormiga
en el 105.3
Pero como toda biblioteca los libros y la lectura tienen un lugar muy importante.
Para quienes superamos los cincuenta años el libro constituyó el motor de grandes y significativos
aprendizajes. Constituyó una herramienta imprescindible.
No resulta sencillo comparar la práctica de la lectura con épocas anteriores. Deben considerarse
las diferencias de aquella sociedad a ésta, la debacle de algunas instituciones que supieron ser
fundamentales , el arrasamiento cultural de las dictaduras, la transformación de valores, nuevos
actores sociales, los medios tecnológicos actuales, otros mediadores en el proceso lector, la
brusca transformación educativa, la profundización de desigualdades económicas y sociales, y sin
embargo todo ello es insuficiente para dar cuenta de la caída en el hábito de lectura que se ha
dado en nuestra sociedad.
Por eso hoy, en nuestra práctica barrial consideramos tan importante el rol de promotor cultural y la
utilización de todas las herramientas disponibles para volver a fomentarla, promover la participación
y establecer nuevos puentes culturales con la comunidad.
Para ello utilizar disparadores como los títeres, proyección de videos, espacios de cuenta-cuentos,
ludotecas, todo lo que posibilite sacudir los cuerpos hasta que se generen lazos con la palabra,
re-apropiarse de las plazas, articular con las escuelas, hacer cursos, buscar recursos, concursos,
jugarse de verdad en el encuentro.
Necesitamos movilizar afectos, re-aprender a escuchar, investigar como chicos exploradores,
considerar los errores como aprendizajes, buscar nuevas aproximaciones, comienzan ya a ser
parte de lo que vamos encontrando en las cajas de herramientas, con las que colectivamente se
han ido construyendo los nuevos espacios culturales.
Todo lo necesitamos para la lectura y para seguir desterrando el terror.

Sobre esto es válido recorrer trabajos de León Rozitchner cuando dice “parecería que el terror
sólo está, cuando está presente la amenaza del poder represivo. Pero el terror tiene una vida
subterránea mucho más honda y duradera. Permanece profundamente en la sociedad, aún mucho
años después de ser ejercido, sólo que no se nota. El efecto fundamental del terror consiste en
que no accede a la conciencia. La angustia que produce al aterrarnos nos escinde, penetra en la
profundidad del cuerpo y la conciencia queda anulada en su capacidad de crítica y de pensamiento”

Si de memoria se trata quiero volver a traer frases que fueran escritas a sangre en el cuerpo de
nuestra sociedad por los genocidas.
Un folleto del Ministerio de Cultura y Educación del año 1978, “Subversión en el campo educativo.
Conozcamos a nuestros enemigos” en sus páginas 48 y 49 expresaba
a- El accionar subversivo se desarrolla a través de maestros ideológicamente captados que
inciden sobre las mentes de los pequeños alumnos, fomentando el desarrollo de ideas o
conductas rebeldes.
 b- La comunicación se realiza en forma directa, a través de charlas informales y mediante la
lectura y comentarios de cuentos tendenciosos editados para tal fin.

En el diario La Razón del 3 de diciembre de 1976 el almirante Lambruschini decía: “para obtener
sus objetivos los subversivos han usado y tratan de usar todos los medios imaginables: las canciones
de protesta, las historietas, el cine, el folklore, la literatura, la cátedra universitaria, la religión…”

Entonces debemos leer para enfrentar la muerte, leer para apostar a la vida, para entender lo que
podemos transformar. Y actuar, en consecuencia
Leer, como espacio de salud y de construcción ciudadana, como rincón donde afloren nuevos
imaginarios, y también para seguir recuperando la memoria colectiva.
Leer, como una y sólo una más, de las maneras de mantener encendidas las mechas de la esperanza.
Y por supuesto, como una tarea colectiva más para la construcción de una democracia plena, para
definitivamente desprendernos de lo que siniestramente legaron los genocidas y que continúan
operando desde las sombras, como lo demuestra el caso de Jorge Julio López.
Leer y actuar, para enfrentar hoy los efectos culturales de la represión que retornan en diferentes
problemáticas como la baja de la edad de la imputabilidad, el tratamiento de la “inseguridad”
por los llamados formadores de opinión pública , las situaciones de gatillo fácil, la equiparación
de delincuencia con pobreza, la naturalización de las causas de ésta, la judicialización a los que
luchan y resisten, las violencias de género, los abusos policiales, la falta de acción de la Justicia
en tantas situaciones que reinstalan la impunidad
Es enorme todo lo que se puede producir en el seno de la sociedad, desde las Bibliotecas Populares
a favor de la democracia y los derechos humanos.
Dar pelea en el plano cultural, en el terreno de las disputas sociales para ayudar a construir una
sociedad cada vez más participativa, más protagonista y abierta constituye un desafío y también
una deuda que se tiene también con bibliotecarios, escritores, maestros, estudiantes, con todos
los y las luchadores y luchadoras, que se animaron a vislumbrar otros horizontes más justos y que
fueron asesinados, encerrados o condenados a la persecución y al exilio.

Las bibliotecas populares, son parte de los nuevos movimientos sociales desde donde buscan
intervenir en los modos de producción cultural.
Desde la Biblioteca Pocho Lepratti nos planteamos tres cuestiones que se interrelacionan: lo que tiene
que ver con los modos de producción de subjetividad, las formas en que se concibe la construcción
de la política y también las maneras en que se generan las producciones de conocimientos

LA SUBJETIVIDAD

El orden económico impuesto afecta fuertemente también a la estructura psíquica, buscando

modelar al sujeto de esta cultura, para lo que requiere generar la aceptación del actual estado de
cosas.
La declinación del Estado conlleva la caída de aquellos soportes sociales sobre los que se sostenía
el andamiaje subjetivo.
La consecuencia de esto hace que hoy para que alguien pueda definir su espacio de pertenencia,
su manera de implicarse con las otras personas y con la sociedad y así encontrar su lugar en el
mundo –como decía una película- tenga como resultado un enorme costo subjetivo.
La caída de las instituciones de la modernidad que permitían dar sentido a las significaciones
imaginarias, como la escuela, el trabajo, la familia entre otras , sumerge al sujeto actual en la
amenaza de la in-significancia, acarreando una sensación de abandono
Esta situación implica psíquicamente un aumento de la pulsión de características destructivas. Se
configuran así las identidades que conforman la subjetividad requerida por el modelo capitalista
actual:: sujetos competitivos, de mucha agresividad, desinteresados por el otro, egoístas, cada vez
más dificultados para amar, etc.
Sin embargo éste no es un escenario único, ni absoluto. Es un territorio en disputa.
Los grupos de trabajadores que resisten, las fábricas recuperadas o autogestionadas, los diversos
movimientos sociales, los espacios de artistas, universitarios y creadores que se articulan al campo
social, y muchas otras expresiones instituyentes constituyen ámbitos donde pueden darse otros
soportes para la construcción de identidades donde recuperar la perspectiva de sujetos solidarios,
participativos, protagonistas de transformaciones individuales y sociales, revalorizando los afectos
y dispuestos a seguir apostando a los sueños colectivos.

LA POLITICA

Constituye una verdadera proeza, en cualquier reunión del país, instalar el vocablo política. Los
que estaban cercanos empiezan a alejarse, otros comienzan a mirar con desconfianza, alguno
sonreirá cínicamente y de los pocos que se queden , será alguien que querrá dar una ficha de
afiliación o preguntará por alguna conveniencia personal.
La política sufre el vaciamiento de sentido que propinaron primero el terrorismo de estado de los
genocidas y luego en democracia los representantes de “la política sin ciudadanos”
Entonces política es directamente asociada a corrupción en el Senado, acomodo en el Estado,
entrega en los ministerios, punteros en los barrios, y otras tantas lamentables , pero ciertas
cuestiones.
Se le expropió la política a los sectores populares, se la adueñaron unos pocos pero poderosos y
como en otros temas hay un olvido, una desmemoria de las acciones cotidianas, aquellas que pasan
en muchos lados y donde la política se expresa también en las maneras de construir relaciones, de
jugarse por aquello en lo que se cree.
La política se ha mudado a otra parte, expresa Hernán López Echagüe y ahí está , refundándose,
con mucho trabajo, con compromiso y ética haciendo espacios y construcciones, revalorizándose
en prácticas urbanas, campesinas, de pueblos originarios-y cada vez más lejos y diferente de
aquellos discursos y modos instalados que buscan seguir reciclándose.
Los ámbitos de información ciudadanos, y esa es una de las funciones de las Bibliotecas Populares
deben ir convirtiéndose cada vez más en verdaderas Escuelas de Ciudadanía, promotoras de
participación, protagonismo , desde lugares activos, que puedan ir replicándose y estableciendo
redes colectivas capaces de modificar favorablemente nuestras democracias

CONOCIMIENTO

Otro campo en disputa, sin dudas es el de la producción de conocimientos. Ya hablamos de la

declinación de instituciones que han visto vaciado su sentido. Cada día nuevos y numerosos
sectores concurren a espacios de prácticas no formales, o de diferentes perspectivas teóricas
con importantes aportes metodológicos que vienen de la educación popular, la creatividad, y la
recuperación de diversas experiencias comunitarias.
Es importante repensar cuestiones del saber universitario, de las ciencias y también de la
formación pedagógica de los docentes de las escuelas para poder generar espacios de encontró
y así dialogar con los saberes no instituidos.
Allí, a la vista de todos nosotros, hay lugar fecundo para la producción de nuevos conocimientos…
¿Cuánto más se va a esperar hasta que se encuentren las prácticas populares, de los que trabajan
con los niños y las madres de los comedores, de los talleres informales con esos otros saberes que
salen de las aulas de escuelas y universidades?
Es muy importante que podamos hoy volver a analizar los ejes de nuestra formación, interrogándonos
para qué modelo sirve?
Esto, sin embargo vamos a esperar que se resuelva en los ámbitos ministeriales o debemos ir
generándolo con autonomía y decisión?
Mucho de esto vemos y debatimos diariamente, en la práctica de la biblioteca y de los movimientos
sociales.
Se viven momentos de gran tensión entre lo viejo instituido y lo nuevo instituyente, escenario de
conflictos que aparecen en las cotidianeidades y que nos llevan a pensar una y otra vez el ejercicio
de nuestras prácticas, sean ellas del tipo que sean.
¿Cómo alcanzar significaciones que tengan sentido para las nuevas subjetividades que buscan
emerger?

Tal vez, decimos nosotros, desde nuestro lugar sintiéndonos interpelados por el ejemplo de vida
y lucha de Pocho Lepratti, este hombre que se sintió incómodo en la posición de repetir lo ya
aprendido, cansado de los que requieren la respuesta adecuada en otros que ya lo hayan escrito,
y se animó a buscar lo nuevo, a revalorizar las historias de vida y las experiencias de los que tenía
a su lado, animando a que cada uno escribiera lo propio, lo diferente.
Es desde este imaginario radical, verdaderamente emancipador que sigue vivo su sueño: construir
un mundo donde quepan todos los mundos.

Finalizamos dando cuenta de algunas actividades, que sirven para señalar ejes por los que transita
la práctica, en estos primeros ocho años de vida de la Biblioteca Pocho Lepratti , además del
trabajo implementado en talleres y otras áreas cotidianas:

Algunas actividades y áreas de trabajo de la biblioteca

1. El 24 de marzo de 2005 presentamos al Concejo Deliberante un proyecto que fue aprobado

realizándose el cambio de nombre a la calle Coronel Falcón por Biblioteca Vigil, institución del
barrio cerrada por la dictadura militar genocida.

2. Proyecto sobre “Efectos de la represión sobre la cultura en Rosario a 30 años del Golpe”.
Actividades de historia oral con actores sociales de la época en bibliotecas, centros culturales,
gremios y centros clandestinos recuperados. Se realizaron 3 días de muestra barrial, charlas
y videos sobre desaparición forzada de personas en la biblioteca, junto a Abuelas, Madres y
Familiares. En la muestra se expusieron textos de escritores desaparecidos y o asesinados por las
fuerzas genocidas y cerró con un homenaje a los bibliotecarios desaparecidos. En el barrio existe
un Hogar de Tránsito para mujeres víctimas de violencia familiar con las que se ha articulado desde
el área de Género de la Biblioteca, haciendo espacios de reflexión con ellas y talleres de cuentos
y aprendizajes en juego con sus hijos.

3. Se trabajó con el programa Joven, que enfoca a jóvenes de 13 a 17 años que abandonaron la
escuela para facilitar su reinserción al sistema educativo. Con ellos se ha actuado grupalmente,
se discuten películas, obras de teatro, libros y se abre un ámbito de relaciones que favorezca la
reinserción para el próximo año.

4. Espacio de alfabetización popular: el primer año sólo tres mujeres del barrio. Al otro año doce
personas adultas, dos de ellas son varones, el resto mujeres mayores de 60 años.

5. Articulación con centros de estudiantes y escuelas periféricas, con alto número de embarazos
adolescentes y situaciones de vulnerabilidad social. Se realizaron talleres con un trabajo de
promoción en salud comunitaria y prevención del HIV, dictados por profesionales. Pero la vinculación
profunda se dio cuando se invitó a intervenir a las mujeres de AMMAR el gremio de trabajadoras
sexuales de la CTA. Ha sido sorprendente el interés y, diálogo alcanzado entonces.

6. Se ha realizado la Muestra de Cultura Popular por la Memoria, con una amplia participación de
Escuelas del barrio, organismos de DDHH, organizaciones sociales y espacios culturales.

7. La participación en marchas, movilizaciones, reclamos, recolección de firmas contra la impunidad,

etc. constituyó la característica saliente que fue otorgando identidad a la biblioteca. Hoy se han
alcanzado sólidas relaciones con Familiares, grupos y Comisiones relacionados a las causas del
19 y 20 de diciembre, con Padres del dolor, con los inundados, con todos los espacios de DDHH y
la Multisectorial, teniendo activo protagonismo en múltiples oportunidades.

8. Talleres de reflexión y memoria con Familiares de las víctimas de Diciembre de 2001.

9. Realización de trabajos grupales en escuelas primarias Vigil, República del Perú y la 551 todos
los aniversarios del golpe militar, trabajando con alumnos y docentes la situación histórica.

10. Ciclos de video en ocasión de conmemorarse la Noche de los lápices con el Centro de estudiantes
de la secundaria Vigil.

11. Charlas y actividades en instituciones penales con menores detenidos y participación con la
Coordinadora de Trabajos Carcelarios.

12. Donación de libros y colaboración para el armado de bibliotecas penitenciarias en la Unidad 5

y en la cárcel de Coronda.

13. Participación activa en campaña con Movim. Chicos del Pueblo y la Mesa Regional de la
Infancia contra la baja de imputabilidad.

14. Realización de ciclos, muestras y actividades barriales de difusión acerca de los derechos de
la infancia.

15. Exhibición de la Obra de teatro “Encontrados en nuestra memoria” en sala Saulo Benavente
con posterior debate, dirigido a jóvenes de las escuelas del barrio, al término de la cual familiares y
querellantes de los Juicios de la Verdad comentaron a los presentes sobre la marcha de los mismos.

16. Edición del libro “Cultura y Represión en Rosario de 1976 a 1983” con el historiador Leonidas
Ceruti.
Organización: Centro Comunitario Brote de Esperanza. (Villa Banana. Rosario.)

Responsable: Herminia Perón.

Inclusión Social. ¿Son aceptados de igual manera los diferentes grupos sociales por la
sociedad rosarina?

1. Realidad rosarina: pueblos originarios o de extranjeros, barrios humildes y villas con

desocupados, subocupados y obreros precarizados. Barrios céntricos con trabajadores en
blanco, de clase media y barrios privados.

1.1. Educación, deserción y analfabetismo:

En las villas de los suburbios podemos encontrar grupos venidos de otras provincias o aún
de países den norte de Argentina (por ejemplo Bolivia o Paraguay), con costumbres y códigos
diferentes, modos de vida y organización familiar distinta. Algunas características que los identifican
es que son: callados, observadores, con un alto grado de analfabetismo, son discriminados por el
aspecto, vestimenta, y no cuentan con medios para trasladarse (por falta de transporte cercano
o por factores económicos). Existen envidias en la misma comunidad. Son echados de sus tierras.
En el resto de los barrios humildes, los adolescentes se encuentran desamparados al no
contar con trabajo o estudio, algunos sin poder continuarlos. Muchos, sin finalizar aún su niñez
o adolescencia, tienen dos o tres hijos. Sin expectativas ni ganas de salir de esa situación o
progresar: el mundo para ellos es muy limitado, a veces es sólo una sensación, pro hoy día es
una realidad palpable, en un mundo competitivo, con falta de inclusión en lo laboral o escolar por
falta de medios económicos. Hay analfabetos de quince años en adelante, y se cierran escuelas
por falta de matrícula. Las personas que viven en esas zonas y que tienen una discapacidad no
cuentan con la contención de instituciones más inclusivas, como en los barrios más céntricos.
Muchas escuelas de oficios o técnicas han desaparecido (después del gobierno militar y el
modelo neoliberal). Quizás la falta de incentivo hace que no vean en la educación formal una
salida, ya que lo que se enseña a veces no está de acuerdo a la realidad en que viven. Podemos
decir que los comedores estudiantiles son escasos o no existen. Hay bachilleratos de adultos, a
los que concurre sólo gente que trabaja de día. Desde el Ministerio de Desarrollo Social se ha
implementado un sistema de becas para estudiantes secundarios. Desde ciertas instituciones, se
ha impulsado a la Educación Popular como forma de conocer la otra cara de la historia.
La educación pública o privada en instituciones religiosas también funciona como contenedora
social (doble escolaridad, comedores escolares). Matrículas accesibles. Baja deserción.
Los colegios privados cuentan con muy altos costos de matrículas para sectores de mayor
poder adquisitivo.

1.2. Situación edilicia, ocupacional, sanitaria, económica y social de los habitantes más
empobrecidos:

Están los que trabajan en la construcción, con los padres. No abunda demasiado esta
actividad, la que hoy es mal paga y en negro, sin seguridad: son informales y precarizados. Otros
utilizan carros con caballos con los que se desplazan en el centro de la ciudad a altas horas
de la noche, para la recolección y posterior reciclado de residuos. Varios de estos “cartoneros”
están bien organizados en cooperativas. Hay chicos que se desempeñan como limpiavidrios: la
Municipalidad, en estos casos, se encarga de contenerlos durante parte del día, sacándolos de las
calles, haciéndolos participar de actividades didácticas.
El tema de la vivienda es bastante preocupante: muchos se asientan en terrenos fiscales,
otros en terrenos privados para luego ser desalojados (por la fuerza pública). Hay pocos ejemplos
de cooperativas de viviendas en Rosario (Ej. Barrio La Paloma). Hay ejemplos de FONAVI o esas
casas hechas desde la Nación para desalojar las villas.
 Faltan servicios como agua, luz, cloacas, pavimento, etc., y el transporte, ya que hay barrios
donde no pasan los colectivos por inseguridad.
Muchas familias están cobrando el subsidio por hijo, pero hay todavía poblaciones cercanas
donde aún no lo reciben. Se contó con planes de capacitación o empleo (de limpieza y zanjeo,
por ejemplo), como el “Argentina Trabaja”: estos últimos no han llegado y es por lo que se han
producido cortes o piquetes en rutas o el centro de la ciudad para solicitarlos. Se ha implementado
la entrega de bolsones de alimentos. Algunos deben soportar aprietes de punteros políticos, planes
o bolsones a cambio de coimas: aquí se ve el clientelismo.
De todos modos, los artículos de primera necesidad para la alimentación debieron soportar
los mayores índices inflacionarios y la aplicación del IVA sobre los mismos, que son consumidos por
el grueso de esta población y no pueden ser evitados (pan, leche, azúcar, yerba, harina, huevos,
carne, verduras, frutas, elementos de limpieza, etc.). Estamos hablando también de que aún el
obrero se encuentra por debajo del índice de la pobreza y no puede acceder a la canasta básica.
Graves problemas de subalimentación, miseria y elevado índice de mortalidad infantil en los
barrios más marginales.
Existen problemas sanitarios por falta de higienización, zoonosis por animales (sarna o pulgas),
parásitos, pediculosis, desnutrición, enfermedades de transmisión sexual.
No sabemos si por no existir contención familiar o escolar, de conocimientos de prevención
(planificación familiar con anticonceptivos o preservativos), de falta de medios económicos como
otros estratos sociales para acceder a un aborto, es que dan a luz a niños desde tan corta edad,
formando así familias numerosas y hacinadas (abuelos, padres, hijo, nietos, bisnietos, todos
viviendo en una sola casa o durmiendo en una sola pieza). Está el prejuicio popular de creer que
quieren tener hijos para cobrar un plan. Se puede suponer que en la mayoría de los casos no
lo pueden decidir siquiera (embarazos no deseados).

1.3. Graves realidades, carencias, desocupación y adicciones:

Con respecto a la inseguridad, no sólo existe hacia fuera, sino hacia dentro de los mismos
barrios cadenciados: suceden allí hechos de violencia y robos también. Aquí viene un tema muy
complejo. El hambre, la falta de futuro y de cambio de su realidad, la necesidad de actividades
redituables que no impliquen demasiado esfuerzo o tiempo, su desocupación, los lleva a la re-
venta de drogas, robos y posterior venta de artículos ilegales. Es un círculo vicioso, ya que luego la
droga y el robo van de la mano para mantener el consumo propio. Pero ellos pasan a ser víctimas
de peces gordos, que toman estos barrios para la distribución de sustancias (cocaína, marihuana),
o producción en cocinas, como la pasta base o ahora el paco, es decir no pertenecen a ese lugar,
y tienen cómplices allí, e incluso están en connivencia con la policía. Algo un poco más fácil de
conseguir es el pegamento. O incluso, el alcohol. ¿A quién acudir o en quién confiar para que se
haga algo con este oscuro negocio, con víctimas enfermas detrás? ¿Éstos aceptan ser restituidos,
después de ser internados en instituciones? La GUM (Guardia Urbana Municipal) está ayudando en
el barrio a ser un puente contenedor de esta situación, aunque el miedo a represalias siempre está.
Pero cuando hablamos de otro ejemplo, de padres menores muy pequeños, ambos adictos
a las drogas y al alcohol, la situación se vuelve más desesperante: con secuelas de toda una vida
de abandono, abusos y privaciones. Sufren de falta de trabajo, la exclusión y el hambre desde que
nacieron, de padres también desocupados. En la sociedad se habla de la pobreza como algo
normal; porque viven en la villa son estigmatizados de “choros”, “pibes de la calle”, y no que
están en situación de calle, abandono, en riesgo social. Prostitución y explotación infantil es
moneda corriente. Llevados por la droga están dispuestos a matarse y matar, ya que hay un
quiebre de la integración social.
Las cárceles e instituciones de menores están pobladas de adolescentes que pertenecen a
estos sectores, pero no porque sean los únicos que cometen delitos. Es que a veces la justicia se
compra.
Este sistema de exclusión social en el que vivimos los lleva a delinquir, incluso con los propios
familiares: primero son vulnerados sus derechos sociales, de ciudadanos, de niños y mujeres, con
maltratos y violaciones. Nacen pobres y crecen presos. Desde los 13 a los 18 tienen un vacío en
sus vidas, con las necesidades básicas insatisfechas marginados. La violencia familiar existe muy
a menudo.
Han crecido sin la cultura del trabajo, pidiendo monedas, ya que no todos tienen acceso a un
salario de trabajo genuino, a herramientas y materiales de capacitación y formación.

1.4. Analfabetos políticos, prejuicios:

Cuando se habla del bicentenario no saben de qué se trata. ¿Es sólo una fecha patria? Sólo
comprenden que la distribución de esa riqueza de la que se habla en los discursos no los va a
alcanzar, pero sí que hay recursos para pagar la deuda externa. La riqueza es del centro, los barrios
privados o countries.
Son dejados de lado por el sistema capitalista y el Estado y es muy difícil que con este
panorama se puedan incorporar. Viven una vida privados de los medios de comunicación,
nadie les da lugar ni se toma en cuenta lo que proponen. Tienen que delegar en otros que los
representan, pero son puro verso o doble discurso. Se sienten usados, que es una pérdida de
tiempo opinar, que no sirve para nada o que hay intereses ocultos. Son sujetos pasivos, no
son protagonistas ni participantes. La política es mala palabra para ellos, no hay militancia y
son analfabetos políticos, por eso luego son manejados con mensajes subliminales a la hora
de votar. Son engañados por dirigentes que en época de elecciones vienen a prometer y no
vuelven más o no cumplen.
Tienen desconfianza del que no conocen y no viven lo que ellos: tienen que saber que sos uno
como ellos y te tienen que ver todos los días.
Es que existe una crisis de representación en organizaciones como partidos, sindicatos,
organizaciones sociales, etc., que se trasunta también a este nivel de la sociedad. Se tapa la
inseguridad del centro (en declaraciones periodísticas o de políticos) y terminan siendo funcionales
al sistema. “La inseguridad viene de las villas”.

1.5. Responsabilidad con hechos:

Una barrera que se pudo vencer sobre esta marginalidad social fue desde el municipio, a
través de la descentralización de los Distritos comunales. El presupuesto participativo ayudó a
crear políticas de sociabilización integral del individuo, con talleres de prevención (HIV), creativos
y culturales (alfabetización, educación popular, música, manualidades, murgas). En Economía
Solidaria, con microemprendimientos para una salida laboral. Recuperación de espacios públicos
para esparcimiento. En salud, los dispensarios, centros de salud o salitas, que proveen de atención,
medicación, leche, anticonceptivos. La GUM juega un papel fundamental como apoyo logístico en
casos extremos de violencia, abandono, adicciones, etc.
También existen cooperativas de trabajo, aún en edificios pertenecientes a instituciones
religiosas, donde funcionan panaderías, costureros, artesanías, copas de leche, trueques,
comedores comunitarios. Las fábricas recuperadas y cooperativas de vivendas sirvieron para
contener graves problemas sociales generados por la crisis.

2. Abismos barriales. No aceptación de sus pares como ciudadanos. Discriminación sin

inclusión. La seguridad de una buena vida.

Dentro de los mismos barrios céntricos hay muros o barreras internas, pero que no se alcanzan
a diferenciar. Se encuentran opulentos barrios privados en contraste con el empobrecimiento de
los barrios y villas de trabajadores. No se animan a ver el mundo de los de abajo u oprimidos, ni
se ocupan de descubrir sus capacidades o resolver sus problemas. ¿Pueden mostrar sus riquezas
cada vez más concentradas? Ellos poseen derechos que otros sectores de la sociedad no poseen.

3. Inclusión Social. La educación (también la incorporación de valores perdidos en

nuestra sociedad) no es el remedio de todos los males, pero puede ser el comienzo.
• La toma de conciencia a través de la educación integra al individuo al trabajo y a la sociedad.
• El analfabetismo coincide con la pobreza y se genera por causas sociales, políticas y
económicas. Pero al día de hoy el remedio parece más lejano porque está en crecimiento
en dichos sectores.
• Con la educación, la vida brinda oportunidades y alegría de vivir. Da idea de solidaridad,
emancipación, y autonomía psíquica, individual y social. Sin ella es imposible cambiar la
sociedad, si en ésta prima la inteligencia, el trabajo, la creatividad, la justicia, la verdadera
democracia, podemos contar con una infancia feliz.
• La acumulación capitalista condena al país. Pero se puede contar con voluntad e
imaginación política e institucional, una comprensión cultural, ganas de construir una
sociedad de semejantes y sin prejuicios para crecer con dignidad.
• Desde la educación se pueden revalorizar los saberes y conocimientos populares, como
identidad, resistencia y esperanza.
• Crear inquietudes, no saberes rígidos, compartir dudas, desconfianzas, espíritu de
indagación y de crítica.
• Curiosidad frente a lo que sabemos o no.
• Derribar la ignorancia que divide del “otro mundo”; aprender a trabajar sin patrones ni
estereotipos; no a la desmemoria y al olvido; ver que nuestros sueños puedan ser realizados.
Ponencia: “El Proyecto como instancia superadora de la expulsión”
Organización: Grupo Scout “Dr. Esteban Laureano Maradona”. Rosario. Scouts de Argentina.
Sede: San Martín y Ceibo (Ba. Las Flores Este)

Eje Temático
Jóvenes en situación de riesgo en Rosario. ¿De qué forma las organizaciones sociales enfrentan la
problemática y con qué recursos? Creatividad a la hora de buscar soluciones. Colaboración estatal
en cuanto a la problemática.

Introducción:
Creemos necesario ensayar una definición sobre que entendemos por “jóvenes en riesgo”.
Entendemos por jóvenes en riesgo aquellos adolescentes y jóvenes que están siendo
expulsados del sistema. Esto implica que no podrán “…acceder a posiciones que les permitan una
subsistencia autónoma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y valores
en un contexto dado…” 1
Muchos de los adolescentes y jóvenes que vienen al grupo han sido expulsados del sistema
escolar y carecen de la idea de proyecto. Esto trae aparejado la falta de una perspectiva, en lo que
a la vida se refiere, ubicándonos desde un aquí y mirando hacia un futuro que hay que construir.

Desarrollo:
Nuestro Grupo Scout desde hace 10 años y trabaja con niños, niñas, adolescentes y jóvenes en
riesgo. En los últimos 5 años venimos desarrollando actividades en la Capilla María de los Ángeles
en el Barrio Las Flores Este.
El eje de nuestro trabajo con adolescentes y jóvenes se centro en la integración de los mismos a
través de la técnica de proyectos. Entre dichos proyectos queremos destacar:
- “Juntemos las Flores”
- “Multiplicadores de Derechos”.
- “Presupuesto Participativo”

“Juntemos las Flores”.

Campaña que tiene por objetivo revalorizar las plazas (especialmente la de nuestro barrio) como
espacio de sociabilidad para las vecinas y vecinos de todas las edades.
Realizamos en la Plaza de San Martín y Khantuta 1 actividad al mes. Las actividades mas destacadas
fueron:

• Exposición del Colectivo de ex Presos Políticos y sobrevivientes Rosario. (El objetivo

de esta actividad fue el rescate de las memorias que dan cuenta de la historia de militancia y
participación popular de nuestro barrio. Historias que muchas veces son ocultadas por miedo o
vergüenza).
• Juegos de cooperación. (El objetivo gira en torno a la posibilidad de jugar de otra manera.
Correr a la competencia del centro de la escena lúdica)
• Obra de Títeres: La Plaza preocupada. (Confección de títeres, guión y actuación íntegramente
realizada por los adolescentes y jóvenes que participan de las actividades del Grupo Scout.
“Obrita” que muestra actitudes positivas y negativas en la relación de las personas con el espacio
publico.)
• Cine debate del Documental “PochoHormiga”. (Con la participación en el panel del Padre
Néstor Negri y de Celeste Lepratti. Un acercamiento a la vida de “Pocho Lepratti” un ejemplo de
compromiso social y servicio a los demás.
• Pesebre Viviente. (Con la participación del Grupo Mochilas de Caritas y el Coro del centro de
Jubilados Flor de Ceibo)

Estas actividades de bajo costo y altísimo impacto barrial fueron apoyadas por el Distrito Sudoeste
de la ciudad de Rosario quienes prestaron el cine Móvil para la proyección del documental y
1 Castells, Manuel (2001). La Era de la Información. Fin del Milenio. Vol. III- Cap. 2.. México. Siglo XXI editores.
promocionaron las actividades en la revista “El Mirador” y por el Programa Convivir Rosario quien
realizo las gestiones para localizar e invitar a Celeste Lepratti. También contó con el inestimable
apoyo del Concejal Manuel Sciutto, quien fue el impulsor de la ordenanza de Vecinos responsables
cuidando las plazas de los barrios y puso a disposición del Grupo Scout el espacio de campamentos
denominado “La Casona”.

“Conociendo nuestros Derechos”

Proyecto que cuenta con dos momentos y tiene como objetivo:

- Difundir entre los adolescentes y jóvenes que participan de las actividades del Grupo Scout
sus Derechos.
- En un segundo momento capacitarlos para lograr que sean “multiplicadores de Derechos”,
informando a otros jóvenes (que no vienen al Grupo) sus Derechos.

En el marco de este proyecto se realizó la charla ¿Qué hacer cuando te detiene la policía? La
charla estuvo a cargo de un abogado, que explico a los jóvenes del barrio como manejarse en una
situación de detención. También confeccionamos y repartimos el manual del joven detenido con un
extracto de los derechos que nos asisten.

“Presupuesto Participativo”.
Participamos fuertemente impulsando un proyecto: “Taller en oficios para todas y todos”.
Proyecto que en 2008 salio entre los 3 mas votados contó con la adhesión de 250 vecinas y
vecinos. El proyecto se basa en talleres en oficios dictado por los adultos mayores del barrio y con
régimen de pasantías. Esto ultimo se debe a que cuando los jóvenes van a solicitar empleo se los
“descarta” simplemente por la apariencia o por “portación de barrio”. Con la pasantía buscamos que
los empleadores conozcan a los postulantes y que finalizada la pasantía tenga elementos objetivos
para evaluar el desempeño laboral de los interesados.
Además este proyecto nos posibilita como organización no solo fomentar la capacitación y el
trabajo para nuestros jóvenes, sino también efectivamente crear empleos.

Algunos resultados luego de 5 años en el barrio.

- Regreso al sistema escolar. ( 4 (cuatro) jóvenes retomaron sus estudios en un
EEMPA. 1 (uno) abandono el EEMPA pero comenzó un curso en oficios.
1 (uno) cursa 6º año de la escuela técnica y además estudia periodismo deportivo en un
instituto terciario).
- Educación no formal / militancia social ( 3 (tres) manifestaron interés en ser Educadores
Scout. 1 (uno) empezó a colaborar con las actividades educativas del grupo de edad de 7
a 11 años).

Conclusión.
Como organización nuestro Grupo Scout enfrenta a diario la problemática de los adolescentes y
jóvenes en riesgo realizando proyectos. Desde juntar dinero para realizar alguna actividad, pasando
por los campamentos, o simplemente un torneo de futbol, todo se realiza conforme a los pasos de
un proyecto. Con esto intentamos romper con las imposiciones del sistema que pretende que o
tengamos sueños proyectos y por ende un “futuro mejor”. Necesitamos para ello que el Estado se
haga cargo de sus obligaciones. Necesidades básicas como el alimento, salud, vestimenta, trabajo,
vivienda digna, son condiciones indispensables para poder hacer un proyecto de vida. Si esto no
sucede lo urgente lo copa todo.
Como Grupo Scout necesitamos de la presencia del Estado para realizar algunos trabajos, ya
que como organización carecemos de los elementos necesarios para, por ejemplo, crear empleo y
capacitar para el mismo y poder sostenerlo en el tiempo.
Asimismo nos sentimos apoyados por el Estado Municipal, que siempre estuvo presenta a la hora
de colaborar con las empresas que emprendimos.
 Para finalizar queremos agradecer la invitación y el espacio brindado por la Facultad de Ciencias
Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Rosario que posibilita mostrar el
trabajo que realizamos.
 Profundizando la
democracia en espacios
organizados por el Estado
(municipal, provincial y
nacional)
 “La repercusión de las actividades económicas en el fortalecimiento institucional de los
municipios de la provincia de Salta.”

María Belén Acevedo

bacevedo@salta.gov.ar
Secretaría de Planificación Estratégica de la Provincia de Salta

Marco Nacional

El proceso de reforma del estado, llevado adelante durante la década de los 90, se reflejó en la
ausencia del Estado en áreas tan sensibles como salud, empleo, educación, asistencia social.
La estrategia neoliberal aplicada durante estos años en nuestro país, bajo las directrices del
mercado, y la subordinación de lo político y social a esta esfera, condujo a la promoción de los
beneficios asociados al libre mercado (recaudación y control de gasto público) y a la aplicación
sistemática de un paradigma de privatización y focalización.
Se inauguró de esta manera, un periodo signado por continuadas crisis sociales: devenidas de la
erosión del sostén económico de gran parte de la sociedad, y de una regresividad en la distribución
de los ingresos; fiscales: a falta de lo que Kliksberg (2003) denomina políticas fiscales solidarias
y en miras de la supresión de gastos, que elevaron los índices de desocupación y pusieron de
manifiesto la falta de respuesta por parte del Gobierno central.
En este escenario, es posible identificar dos cuestiones emergentes: por un lado, la debilidad política
instrumental del Estado, visible en una gran fragmentación institucional que “refiere […] a la ausencia
de instancias centrales que den direccionalidad y coherencia a las diversas acciones, evitando así
la irracionalidad en el uso de recursos y la inequidad en el acceso a los servicios”(Isuani y Tenti
(1992: 23) [1] lo cual tornó visible el aislamiento y la falta de acuerdos entre los distintos actores
que conforman el entramado social. El segundo aspecto se vincula con la falta de políticas de
desarrollo, bajo uno de los supuestos de este modelo: lograr el tan ansiado crecimiento económico,
en detrimento del fomento de políticas que potencien las estrategias e iniciativas locales.
La creciente desvinculación entre el Estado y la Sociedad Civil, frente a la ausencia del primero en
todo aquello que no se refería a lo estrictamente macroeconómico, socavando el rol de protector
mantenido en décadas anteriores, trajo aparejado una nueva crisis en lo social, caracterizada por
“la suma de desempleo permanente, el aumento de la pobreza, el alza de todos los indicadores
negativos sobre nivel de vida”, configurándose así, una “nueva cuestión social” (De Piero: 2005;
53). Tal como sostiene Sergio de Piero[2] “esta nueva crisis de lo social (…) no es consecuencia de
la industrialización y la explotación laboral, sino justamente de la ausencia de ellas”..
La retirada del “Estado Nación como principal promotor del desarrollo” (García Delgado: 1997),
también involucró la destrucción de las economías regionales, ocasionando enormes perjuicios en
lo que a empleo se refiere, y también en lo concerniente a la desarticulación que esto provoco en
aquellos lugares en donde la vida misma se organizaba alrededor de las actividades[3].
En el desmembramiento de las economías regionales, es ineludible la mención a las consecuencias
del proceso de privatización acaecido durante esa década. Particularmente, en regiones como
el Noroeste argentino, la retirada de grandes empresas, como fue el caso de YPF conllevó al
abandono por parte de los pobladores de sus lugares de orígenes. La falta de asesoramiento y
de posibilidades e inversiones por parte del gobierno nacional como provincial, incrementaron los
deseos de los pobladores, de probar mejor suerte en otros sitios, en general grandes conglomerados
urbanos.
Pero esta búsqueda de mejores oportunidades y expectativas de vida, suscitan otra problemática,
y es la de la incapacidad de sortear la brecha existente en cuanto a la capacitación, propia de un
nuevo proceso de reinserción. Es decir, aquellas capacidades que les permitían desarrollarse en
sus lugares de origen, no fueron suficientes para lograr insertarse en un medio que les era ajeno
desde lo cultural, social, económico, etc. De este modo, lejos de encontrar nuevas oportunidades
genuinas, en muchos casos debieron retornar a sus lugares de origen.
Este contexto, y un fuerte cuestionamiento hacia instituciones y autoridades nacionales, provocaron
que los ciudadanos en el afán de encontrar respuestas concretas a problemas apremiantes volcaran
sus demandas a los municipios, estableciéndose una mayor proximidad entre ambas esferas.

Escenario Municipal

Los Municipios son por definición el Gobierno más cercano a la Sociedad Civil, participan en la
cotidianidad de los ciudadanos, y son el primer escalón de representación ciudadana; ocupan
un lugar excepcional a la hora de plasmar una política de verdadera inclusión y desarrollo. Son
parte del territorio no sólo en un sentido simbólico, sino (y fundamentalmente) fáctico, en donde se
proyecta un conjunto de relaciones sociales y se expresa una identidad plasmándose en la práctica
la capacidad de una sociedad de liderar y dirigir su propio desarrollo.
Consecuentemente, toda política pública debe tener como sustento la descentralización de las
instituciones gubernamentales; en este sentido, se parte del concepto de descentralización en tanto
la estrategia tendiente a la transformación del sistema y no como mero instrumento que permite la
desconcentración de mecanismos administrativos en instituciones aisladas.
Los años de olvido y postergación que sufrieron los municipios del interior de nuestra provincia en
lo referente a inversiones, dan cuenta de carencias estructurales de las que aún hoy cuesta trabajo
salir. El desbalance en las inversiones entre la capital provincial y los municipios del interior, es una
realidad ineludible de mencionar.
Esto se vio reflejado en la política de obras públicas; se salió del esquema de las mega obras públicas
concentradas en un solo punto del vasto territorio provincial, y se pasó a desarrollar una política de
obras públicas, pequeñas y medianas, en todos los Municipios de la Provincia sin importar el color
político de la gestión local, lo que llevó a una multiplicación de posibilidades para la ocupación de
mano de obra local y un crecimiento sustancial de las economías locales.
El desarrollo local es entendido como “un proceso de crecimiento y cambio estructural que, mediante
la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de
la población de una localidad o región” (Vázquez Barquero: 1998)[4]. Asimismo lo “local” se asocia
también con la microrregión –como conjunto de municipios y actores público-privados entrelazados
por alguna estrategia de perfil de desarrollo o un plan común-, y aún abarcando el espacio de una
región más amplia que puede ser hasta interprovincial.
Tecco (1997) señala que, la historia en la Argentina indica que el papel desempeñado por los
municipios estuvo vinculado a la regulación y control de la infraestructura urbana, a las actividades
económicas de los mismos, a la ayuda social directa y la administración de los recursos públicos.
El proceso de descentralización llevado adelante en los años 90, tuvo su correlato en la asunción
de nuevas y más complejas competencias por parte de los municipios. Así, la gestión piramidal,
administrativa y basada en las jerarquías. (H. Cormick: 1997), se vio alterada por un nuevo
escenario de competencias que requería de mayores recursos para responder a ellas. Esto significo
entonces, una complejización en dos puntos: tanto en lo que a gestión municipal se refiere (hacer
más eficientes los escasos recursos), como también en un nuevo rol más proactivo, que comienzan
a desempeñar los intendentes en pos de acomodarse a esta nueva realidad.
La gestión piramidal, no contempla el otorgamiento de recursos al ámbito municipal puesto que
desde esta perspectiva es considerado un ámbito insignificante, lo cual anula el espacio local,
entendido este como un lugar de construcción de la acción pública política.
En el esquema nacional, Salta no quedó exenta de este modelo de gestión.
Una referencia breve a la gestión anterior en el ámbito municipal, en este sentido, se fundamenta en
la necesidad de comentar que si bien las inversiones desde el ejecutivo provincial en cuanto a obra
pública e infraestructura, revelan grandes volúmenes, permitiendo acrecentar la conectividad (entre
otros aspectos), no conducen necesariamente hacia emprendimientos productivos sostenidos y
sustentables en el tiempo para las localidades.
Una perspectiva que nos permitiría analizar el porqué de esta situación, la encontraríamos desde
aquella mirada que privilegia el desarrollo de la provincia a partir de la dinamización de ésta misma,
desde la faz económica, de salud, de educación, etc. La proyección entonces, no se produce
a partir de lo local, sino que el interés primordial consiste en el posicionamiento provincial en el
ámbito internacional.
Desde otra mirada, el desarrollo se relaciona con la potenciación de todos los aspectos antes
mencionados, pero el puntapié inicial en esta caso, lo conforman los municipios siendo los nodos
de un entramado mucho mayor que constituye a la provincia. En esta perspectiva el eje primero son
las localidades como condición de posibilidad para la potenciación de la provincia.
La concentración de los esfuerzos en las obras, se puede mostrar en: Centro de Convenciones,
la refacción del aeropuerto Martín Miguel de Güemes, el estadio Padre Martiarena, las autopistas
que interconectan la capital, entre otras, revelando de este modo que los mayores beneficios se
dieron en la capital de la provincia. La centralización en lo referente a obra pública y equipamiento,
con la consecuente manifestación de este desbalance resulta altamente favorecedor para la capital
provincial.
Grandes inversiones como las implicadas en la puesta en marcha de exploraciones y exploraciones
mineras y gasíferas al interior de nuestra provincia, que desde el planteo de este trabajo pudieran
haber conllevado una repercusión directa en las economías locales, no trajeron aparejadas el
desarrollo de los pueblos en donde estás se realizaron. Un ejemplo de esto lo constituyen localidades
como Campamento Vespucio, en donde a pesar de ser una zona eminentemente gasífera, tras
el retiro de la empresa, desapareció como pueblo, produciéndose una gran migración. En este
punto, es de utilidad señalar que en la mayoría de los casos la mano de obra empleada para estas
actividades fue extranjera, y los emprendimientos que surgieron alrededor fueron en este sentido,
esporádicos.
Otro de los aspectos a señalar es la ausencia de una instancia capaz de articular la relación entre el
intendente y el gobernador, y que hubiese constituido un motor en la promoción de la modernización
llevada adelante en la provincia en los años 90.
Una de las dificultades para el desarrollo local, se vinculó con las diferencias al interior de la
provincia. La diversidad natural de las distintas zonas con las que cuenta Salta, se constituyó en un
obstáculo al momento de concretar inversiones, lo cual redundó en la escasez de oportunidades
para algunas localidades inhóspitas salteñas. Así, el criterio predominante en este sentido, fue el
de promover las inversiones en aquellos municipios o zonas en donde se tenía garantizada cierta
rentabilidad. De modo tal que aquellas localidades alejadas de la capital se vieron desfavorecidas
en cuanto a inversiones, con el consecuente perjuicio desde el punto de vista del empleo de mano
de obra local.
Concomitantemente con este proceso se manifiestan una serie de carencias que limitan el trabajo de
los municipios, respecto a una administración eficaz y eficiente. Puntualmente a la falta de recursos
humanos calificados, a las debilidades tecnológicas y comerciales, deben añadirse las restricciones
de recursos y la escasa sinergia entre los distintos ámbitos constitutivos de un gobierno municipal.
En este sentido, Fernández Soto (1999) señala que entre otros aspectos, los antes mencionados,
caracterizan a los municipios como estados con autonomía relativa, subordinados y con un sesgo
burocrático administrativo. (Fernández Soto 1999)
Los niveles de satisfacción de los habitantes en lo concerniente al grado de bienestar del que gozan,
sin duda, se halla vinculado a las herramientas que se ponen a la mano desde el estado provincial y
que hacen a la cotidianeidad de quienes habitan en los municipios. En este esquema no se puede
dejar por fuera la figura del intendente y el rol que desempeña allí. Desde esta perspectiva seria
sesgado no reconocer que bajo cierto modelo, la tarea llevada adelante por el intendente muchas
veces queda reducida a un nexo entre el gobierno provincial y los habitantes, fortaleciendo la imagen
del intendente como un mero dador de recursos. Algunas de las explicaciones para comprender
esto remiten a la diferencia de color político entre los intendentes y el ejecutivo provincial. Este
desacuerdo, ocasiona la reproducción de trabas burocráticas en el diario de la gestión, con el
consecuente perjuicio para los habitantes.
Reconociendo la escasez de recursos con los que trabajan los intendentes hoy en nuestro país y las
limitaciones jurisdiccionales con las que se encuentran, la coyuntura no sólo nacional, sino también
regional, llaman a un mayor involucramiento por parte del jefe comunal, debiendo convertirse él
mismo en promotor del desarrollo de los recursos de sus propios lugares, para de este modo,
traspasar las frecuentes trabas en las gestiones dependientes del gobierno central.
Esta realidad sin duda requiere del diseño de políticas especificas en el sector municipal, que
propendan a aunar intereses y que sean conducentes a la promoción de aquellas áreas que por
sus características naturales no representan una prioridad en la inversión. La necesidad concreta
de potenciar los recursos naturales disponibles y a la mano, llama al desempeño de un nuevo rol
por parte del intendente.
El intendente es el punto político de condensación no sólo por ser la cara más visible para con los
ciudadanos, sino que desarrolla un papel protagónico y fundamental en el planeamiento estratégico,
presupuesto en el desarrollo local.
La capacidad para incidir en la resolución de problemas de su inmediato alrededor, fruto de
su implicancia y conocimiento de la realidad de su ámbito, lo llaman a involucrarse y sentirse
protagonista.
Al mismo tiempo, la compleja realidad, no deja por fuera el papel de los habitantes de los municipios.
El fomento a la participación de todos quienes habitan estos espacios, a través de iniciativas
puntuales como presupuesto participativos, la formación de consejos consultivos, etc trae aparejado
como contrapartida el ejercicio de una cogestión Comunidad- Municipio. El grado de implicancia del
habitante para con su comunidad se halla vinculado al compromiso logrado. Es sin embargo, en
nuestra provincia, un gran desafió a construir en el futuro.
Sin embargo, no es suficiente con la conjunción de los factores antes mencionados para constituir
al municipio como un polo de desarrollo, también es imprescindible buscar tender y trazar redes
con el resto de los actores que interactúan con el gobierno en este nivel, y que sin duda, no son
menores, el sector empresarial y privado. El trabajo mancomunado permitiría en este sentido, la
ampliación de oportunidades productivas.
Esta durísima realidad, fue lo que llevo a que desde el estado provincial se instrumentara un nuevo
plan de inversiones, con una reasignación presupuestaria que preveía un re direccionamiento
hacia aquellas áreas que hacen a una mejora de vida sustancial para el vecino. Es así como a
la conocida prioridad de inversión en obra pública, infraestructura, tendido de red eléctrica y de
agua, como aquellas cuestiones básicas que permiten vivir dignamente, se le sumó la construcción
de polideportivos como ámbito de recreación a través del deporte, siendo éste también un eje
prioritario para el gobierno en la actualidad.
A los jóvenes de los municipios se los incentivo con la entrega de créditos y micro créditos para
emprendimientos locales.
Concretamente esto sirvió de disparador para aquellas actividades emparentadas a la toma de
mano de obra local, es decir, el desarrollo de la salud, de la educación y de este modo, también se
evitó la expulsión de los habitantes hacia los grandes cordones urbanos.
Es en este nuevo escenario y en el marco de un cambio de gestión iniciado 2007 en la provincia
de Salta, es que se buscó potenciar el desarrollo local a través de los siguientes pilares/ objetivos:

• Un fuerte impulso a la obra pública en las regiones municipales

• La inyección de créditos y microcréditos
• La capacitación

Esto a su vez, significó un motor en la generación de puesto de trabajo genuino y permitió que la
población de esos lugares permanezca allí a consecuencia de las oportunidades que comenzaron
a generarse, una suerte de “efecto dominó”.
La revalorización de la mano de obra local, y la inclusión que se experimenta a partir de los puestos
de trabajo, se constituye en una de las principales aristas en este modelo de gestión que tiende
hacia una mayor desburocratización, horizontalidad, etc.
En última instancia, es el jefe comunal quien por el grado de implicancia con su inmediato alrededor,
puede en el esquema de un modelo provincial, marcar el rumbo de sus comunidades, así como
también propiciar la participación de los habitantes de su municipio, dotando de esta manera de
legitimidad a la iniciativa.
El resultado fue concreto una mayor aproximación entre los habitantes y la administración.

Plan de desarrollo sustentable y sostenido de pequeños municipios y comunas

En consonancia con el eje prioritario que para el ejecutivo provincial representa el desarrollo de
los municipios, es que a través de la Secretaria de Planificación Estratégica de la provincia, se
comenzó a trabajar en esta dirección. De acuerdo a esto, se firmó un convenio de asistencia entre el
gobierno de la provincia y la unidad de pre-inversión, dando inicio al plan de desarrollo sustentable
y sostenido de pequeños municipios de mediano y largo plazo.
Salta es una provincia con fuertes concentraciones urbanas y extensas zonas deshabitadas o con
baja densidad poblacional.
La selección de municipios menores a 10000 habitantes para el plan se produce como consecuencia
de la identificación de potencialidades en cuanto a lo que se refiere a medios naturales, sociales,
institucionales y económicos que se tornan necesario impulsar para generar un desarrollo
socioeconómico y ambiental sostenido y sustentable que garantice la calidad de vida de la población
de los mismos, con una metodología de análisis y gestión específica para esa escala de la población
La justificación de este plan radica en la necesidad de contar con acuerdos y compromisos entre
actores públicos y privados para abordar iniciativas que mejoren la capacidad competitiva de la
economía regional, fortaleciendo los encadenamientos productivos y territoriales mediante un
acción integrada sobre los mismos, que atienda a las necesidades territoriales de su población y
ordene y planifique sus desarrollos territoriales y las condiciones de sus hábitats.
El objetivo de la provincia es estimular a los municipios a presentar proyectos y que la secretaria
actúe como nexo entre los municipios y los programas que proveen financiamiento, fortaleciendo las
relaciones de cooperación y asistencia. De este modo, asistimos a la formación de micro-regiones,
en un trabajo conjunto entre los municipios en base a la identificación de necesidades y proyectos
compartidos.
Para citar solo algunos ejemplos concretos de repercusión del desarrollo en las economías locales,
podemos referirnos desde la provincia de Salta, al caso de Payogasta. En este pequeño municipio,
la participación de la comunidad permitió identificar como una prioridad, el contar con una unidad
de faenamiento para pequeños animales. La construcción de esta unidad, trajo aparejada una
serie de actividades que se dan a consecuencia de la puesta en marcha de este proyecto. Éstas se
vinculan directamente, con el empleo de mano de obra de la zona, un mejoramiento en el comercio,
el surgimiento de cadenas de valor agregado como la producción de conservas y la instalación de
curtiembres, etc. Al mismo tiempo, la identificación de necesidades comunes a los municipios, en
concordancia con un eje de trabajo microregional, ocasiona de modo indirecto el beneficio para
toda esta región.

Consideraciones Finales

Sin desconocer la carencia de recursos municipales y los límites jurisdiccionales devenidos de las
competencias que les fueron otorgadas, el desafío hoy en nuestra provincia, reside en generar
nuevas capacidades en este ámbito que permitan proyectar hacia adelante políticas públicas micro
regionales.
El trabajo que viene realizándose con miras a este objetivo, supone imprimir dinamismo en las
distintas zonas y recursos con los que contamos en Salta, pero con el norte puesto en la asimilación
de la diversidad antedicha. La identificación de realidades compartidas, permite una coordinación
y mejora mutua en áreas de interés que redundan en beneficios concretos para las comunidades
que conforman la región. En este sentido, y en referencia al título de la presente propuesta, la
complementariedad de las actividades económicas en el ámbito micro regional coadyuda al aumento
de la productividad.
El dinamismo de lo local, entendido éste como un verdadero polo, implica la tarea de generar y
otorgar valor agregado a las producciones locales, evitando así, su re-primarización. En ello, el
factor de la innovación, es fundamental.
La necesidad estratégica de crear sinergias en lo concerniente a, por un lado, los ámbitos locales,
provinciales y nacionales y, por el otro en lo local, la articulación con la sociedad civil y el sector
privado, es lo que permitirá “la potenciación de regiones interprovinciales y micro-regiones
intermunicipales para el desarrollo más armónico de los territorios”(García Delgado: 2006). Todo
ello sin desconocer la distribución desigual de poder que cada uno tiene en este escenario.
Sin duda, la impronta que deviene de la descentralización entendida no como el mero traspaso
de competencias sino desde su impulso trasformador, está caracterizada por una cogestión con la
ciudadanía.
Este esquema, que persigue la inclusión a partir de la generación de puestos de trabajo productivo
y el empleo de la mano de obra local como un pilar fundamental, es lo que permite que la gestión
política no se agote en la búsqueda incansable e inagotable de la eficacia y la eficiencia en la
administración de los recursos públicos, como un fin en sí mismo.
El futuro de esta iniciativa en cuanto a perdurabilidad dependerá de la sinergia lograda entre todos
los actores, como condición de posibilidad y fomento para el aprovechamiento de las capacidades
disponibles y conducentes al desarrollo local, así como también la disposición frente al surgimiento
de nuevas oportunidades.
Conforme a todo lo expuesto, es posible reconocer la necesidad de trabajar sobre una matriz
que promueva el desarrollo económico y el social, que propenda a la generación de condiciones
genuinas de competitividad, considerando las particularidades de los distintos espacios territoriales
de la provincia.
El desafío, de este modo también consiste en poder traspasar aquellas barreras operativas propias
de iniciativas nuevas, a partir de las cuáles se experimentan dificultades en las líneas de acción que
se busca promover. Asimismo, no es posible desconocer la influencia que las capacidades reales
con la que las localidades cuentan, en cuanto al manejo de recursos y a la generación de proyectos
concretos productivos.

Bibliografía:
Torres, Pablo. Votos, chapas y fideos. Clientelismo político y ayuda social. Editorial: De la
Campana. Bs As, 2002.
Torres Alicia. La iglesia que nos robaron. Editorial: Nueva Utopia, Madrid., 2000.
De Piero, Sergio. Organizaciones de la sociedad civil. Capitulo 1. Paidos, Bs.As.2005. Pp53.
Cravacuore, Daniel. Innovación en la gestión municipal
Cravacuore, Daniel. Alianzas para el desarrollo local en Argentina. Experiencias, aprendizajes
y desafíos. Editor Dunken.Buenos Aires, 2003.
Cravacuore, Daniel y Gustavo Badía. Experiencias positivas en gestión local. Universidad
Nacional de Quilmes y Universidad Nacional de General Sarmiento.
Daniel García Delgado y Alejandro Casalis. Desarrollo local protagonico y proyecto nacional.
Artículo Publicado en: El desarrollo local en el eje de la Políticas Social, Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación, Buenos Aires, 2006.
Daniel García Delgado. Hacia un nuevo modelo de gestión local Municipio y Sociedad Civil en
Argentina FLACSO - Oficina de Publicaciones del CBC, UBA –Universidad Católica de Córdoba.
Tecco, C.: “El gobierno municipal como promotor del desarrollo local-regional”, Universidad
Católica de Córdoba, 1997 (mimeo).
Villar Alejandro. La dimensión política de desarrollo local. Reflexiones a partir de la experiencia
argentina.
Villar Alejandro. Una década de desarrollo local en Argentina. Balance y perspectivas. En
Revista Mundo Urbano, nº 24, Oct-Dic 2004.
H. Cormick, “El Municipio del Conurbano Bonaerense. Es posible el paso de la administración
a las políticas activas”,en Aportes, N° 8, verano 1997.
Fernández Soto, Silvia. Política social y municipio bajo el régimen liberal asistencial. Tandil en
la década del 90. Tesis de maestría. PCU: San Pablo. 1999
Quilodrán Gonzalo. La municipalización como herramienta de la gestión provincial. Ponencia.
X Seminario Red Muni, 2009.
Vázquez Barquero. Desarrollo Local. Una estrategia para la generación de empleo. Pirámide,
1998.
Bernardo Kliskberg. Hacia una nueva visión de la política social en la Argentina. PNUD,
Noviembre, 2003.

________________________________________
[1] En Torres, Pablo. “Votos, Chapas y Fideos”. Editorial De La Campana. Bs As. Pp 37. 2002
[2] De Piero, S. “Organizaciones de la Sociedad Civil”. Capitulo 1. Paidos, Bs.As.2005. Pp53.
[3] Para más información ver Auyero Javier. Los cambios en el repertorio de la protesta social en la
Argentina. Revista de Desarrollo Económico, Noviembre 2002.

[4] En Lliach, Juan J. (Compilador) “El renacer de lo local”. Pp 46. IAE.2005

 Relevamiento a municipios argentinos con presupuestos participativos

Alejandro López Accotto; Carlos R. Martínez y Cristian Adaro

alopez@ungs.edu.ar// cmartinez@ungs.edu.ar// cadaro@ungs.edu.ar1

INTRODUCCIÓN

El presupuesto participativo (en adelante PP) es una herramienta de participación popular que
combina la democracia representativa (indirecta) con la democracia participativa (directa).

Es definido como: “una forma de gobierno público que intenta romper con la tradición autoritaria
y paternalista de las políticas públicas, recurriendo a la participación de la población en diferentes
etapas de la preparación e implementación presupuestaria, con un énfasis especial en la definición
de prioridades para la distribución de las recursos de inversión” (SOUSA SANTOS, 2004:25). Por
su parte uno de los primeros responsables del PP en Porto Alegre lo definió como: “un proceso
de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el
presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su participación al acto de votar para
elegir al Ejecutivo o al Parlamento, sino que también decide las prioridades de gastos y controla
la gestión de gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la política tradicional para ser protagonista
permanente de la gestión pública” (GENRO Y DE SOUSA, 1998:123).

Entre las características que se valoran positivamente se encuentran: a) el cambio de las

condiciones de vida y mejoras infraestructurales en toda la ciudad, manteniendo una propuesta
reequilibradora en lo territorial y distributiva en lo económico; b) la recuperación del prestigio
social de la política; c) la participación ciudadana; d) la inversión de prioridades al favorecer o
discriminar positivamente a los grupos o sectores más vulnerables; e) la ruptura del clientelismo; f)
el perfeccionamiento de la gestión local; g) el control fiscal por parte de la ciudadanía al Estado; h)
la combinación de democracia participativa y directa; i) en la democratización de las relaciones del
Estado con la sociedad y la creación de una esfera pública, no estatal 2.

Desde su origen en la ciudad de Porto Alegre (Brasil) en 1989, ha transitado por fases tres
históricas: I) Experimentaciones (1989-1997), Fase II: masificación brasileña (1997-2000) y Fase
III (2000 en adelante) de expansión fuera de Brasil y diversificación. CANNABES (2005) pag. 8.

En la República Argentina su aplicación ha cobrado relevancia con posterioridad al estallido

económico, político y social de fines de 2001, en el marco de una profunda crisis de representación.

De esta forma a lo largo de la primera década del siglo XXI un creciente número de gobiernos
locales ha comenzado a aplicar el PP, siendo en la actualidad cerca de treinta (30) municipios3 . La
importancia poblacional de tales municipios queda demostrada por el hecho de que en 2010 uno
de cada cinco habitantes de la Argentina viven en un municipio con PP, totalizando más de ocho
millones de personas.

Dada la creciente importancia que la aplicación de la herramienta del PP ha mostrado en los

1 Investigadores del Área de Estado, Gobierno y Administración Pública del Instituto del Conurbano de la Universi-
dad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines, Buenos Aires, Argentina. Idioma de la Ponencia: Español. Área
Temática: Profundizando la democracia en espacios organizados por el estado. Formato: Ponencia Académica. Se
agradece la colaboración del Lic. Ruben Seijo en el relevamiento de datos.
2 Referencias bibliográficas: MERINO (2000) pag. 73 para las características a) y b); CABANNES (2004) pag. 6 para
la característica c); CABANNES (2005) pag. 43 para las características c), d) y e); TEIXEIRA y otros (2004) pag. 5
para las características c), d), e), f), g) e i); GENRO Y DE SOUZA (1997) pag.12 para las características h) e i).
3 Considerando todos los estadios, desde los que actualmente desarrollan experiencias piloto hasta los que han
ejecutado y evaluado obras a lo largo de varios años, en el marco del Presupuesto Participativo.
últimos años y la diversidad de experiencias al respecto, se analiza en la Sección II la distribución en
el territorio nacional de tales desarrollos y su evolución temporal, de modo tal de dar cuenta acerca
de la evolución histórica de la adopción del PP en las distintas provincias que integran nuestro país.
La Sección III busca a su vez dar cuenta de las decisiones y criterios respecto a la distribución
del PP al interior del territorio de los municipios.

En la Sección IV se realiza un exposición crítica de la importancia cuantitativa del PP, respecto

a los presupuestos totales de las comunas que lo aplican y en cuanto al porcentaje de la población
de las mismas que participa del proceso.

En la Sección V se pasa revista a la importancia cualitativa del PP, a través del estudio de su
impacto al interior de los gobiernos municipales.

En la Sección VI se detalla el juego de alianzas y apoyos que han permitido desarrollar y

consolidar los procesos de PP en Argentina.

Finalmente, en la Sección VII se presentan las principales conclusiones del presente estudio,
con énfasis en la posible evolución futura del PP en nuestro país.

II

DISTRIBUCION ESPACIAL Y TEMPORAL DE LOS MUNICIPIOS CON PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO

A fines del año 2009 veintisiete (27) municipios implementaban el PP en Argentina. La mayor
parte de los mismos se concentra en las Provincias mas pobladas y desarrolladas, especialmente
en la Provincia de Buenos Aires (12) y en menor medida en Córdoba (2), Santa Fe (2) y Mendoza
(2).

Se destaca asimismo la Provincia de Tierra del Fuego donde dos de los tres municipios existentes
aplican el PP, concentrando entre ambos casi el 99% de la población provincial.

A nivel regional, además de en la Región Central (la mas desarrollada) el PP ha logrado

una importante difusión en la Región Patagónica (sur del país) donde todas las provincias que la
componen cuentan con al menos un municipio que utiliza esta herramienta.

Por su parte en la Región Noroeste apenas si un municipio, ubicado en la Provincia de Catamarca,

había adoptado el PP. Similarmente, en la Región Nordeste nada mas que tres municipios contaban
con PP.

Si bien no puede deducirse de los datos anteriormente citados una relación unívoca y directa
entre grado de desarrollo y adopción de la herramienta, no puede ser casual el hecho de que el
PP prácticamente no haya sido implantado en las regiones que presentan un mayor atraso relativo
en términos de desarrollo. A su vez, la gran mayoría de las comunas que han adoptado el PP en
Argentina, son ciudades con más de cincuenta mil habitantes.

Por su parte, a fines de 2009, de los veinte municipios que respondieron al presente relevamiento
(de un total de veintisiete encuestados), nueve estaban ejecutando las obras decididas por la
ciudadanía, mientras que otros seis estaban desarrollando las asambleas y reuniones donde se
decidirían las obras a ejecutarse en el presente año. A su vez, las cinco comunas restantes estaban
desarrollando experiencias piloto o bien se encontraban en otras fases de preparación previas al
lanzamiento pleno del PP.
 Asimismo, a través de la constitución en diciembre de 2008 de la Red Argentina de Prepuestos
Participativos 4, integrada por Municipios que desarrollan la herramienta, Universidades que la
estudian y prestan apoyo técnico y organizaciones de la Sociedad Civil con incumbencia en la
materia se ha dado un nuevo impulso al proceso, materializado en un número creciente de gobiernos
comunales interesados en la cuestión, ante la posibilidad de intercambiar información y capitalizar
experiencias logradas por sus pares.

III

CRITERIOS DISTRIBUTIVOS EN LA IMPLEMENTACION DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

En tanto en comunas con cierta heterogeneidad interna en términos de problemáticas y población

se hace necesario subdividir el territorio a la hora de desarrollar el PP (independientemente de la
existencia o no de políticas de descentralización territorial) 5 se hace obligatorio tomar determinadas
decisiones respecto al tratamiento otorgado a las distintas secciones creadas.

Así, en un primer momento debe decidirse si se habilita a los vecinos a discutir los criterios de
reparto de los recursos del PP entre barrios u otras circunscripciones. En el caso argentino lo usual
es que tal decisión sea tomada por la autoridad política, no por menospreciar el potencial de los
acuerdos populares sino, para justamente facilitar el proceso sin introducir en un primer momento
una discusión que puede empantanar las conversaciones (en tanto es razonable pensar que cada
barrio intentará maximizar la porción de recursos a recibir).

No obstante ello, la experiencia internacional, en buena parte recogida por las comunas que
adoptan la herramienta en Argentina, indica que una vez consolidado el PP como política pública
y establecida en cierto grado una cultura de la participación comprendida como espacio para el
debate, la necesaria negociación y la toma de decisiones en forma colectiva, estarían dadas las
condiciones para que se dé un proceso enriquecedor y aprovechable de discusión en las asambleas
acerca del reparto de los recursos entre zonas.

Así, por las razones indicadas en un primer momento es habitual que los gobiernos locales
determinen los criterios de distribución geográfica de los recursos al interior del territorio del distrito.
Al respecto, y a los fines de evitar reacciones negativas por parte de los vecinos respecto a tal
reparto, es común que se equipare o el monto total o el monto per cápita a recibir por cada zona.
Sin perjuicio de ello, en casi el 30% de las experiencias revistadas se ha introducido algún
criterio de distribución según necesidades aplicando indicadores objetivos como por ejemplo el de
Necesidades Básicas Insatisfechas, información propia sobre carencia de equipamiento urbano o
bien el sentido común en zonas que sufren tal nivel de atraso relativo que la cuestión es reconocida
por todos los habitantes del municipio.

Otra modalidad, poco difundida, pero de gran riqueza conceptual y que puede yuxtaponerse a
las anteriores es el desarrollo de ejes temáticos, reconociendo que existen cuestiones, como por
ejemplo el transporte, que incumben sino a todas al menos a un importante número de las regiones
que componen el municipio y que no pueden acometerse a través de un enfoque parcelado.

También pueden destinarse recursos en forma separada para atender la problemática especial de
determinados grupos poblacionales como pueden ser los jóvenes o porque no los adultos mayores,
reconociendo necesidades y visiones particulares y distintas en tales generaciones respecto a las
del conjunto indiferenciado de la población.

Independientemente de los criterios utilizados para la distribución de los recursos en términos

4 www.rapp.gov.ar
5 De los municipios consultados más del 90% declaran la utilización de algún criterio de tipo territorial a la hora de
repartir los recursos asignados al presupuesto participativo.
territoriales subsisten otras cuestiones vinculadas con las tensiones existentes entre financiar
un gran número de proyectos, atendiendo la mayor cantidad posibles de reclamos particulares
o grupales o bien concentrar los recursos en la realización de unos pocos proyectos buscando
resolver cuestiones que por su mayor complejidad o por afectar a una parte mayor de la población
o en mayor grado resultan mucho más onerosos.

Priorizando el primer criterio, de atender un número mayor de necesidades, es que uno de cada
cinco municipios incorpora topes al costo máximo que puede tener un proyecto. Mientras que una
de cada seis comunas encuestadas considera que los proyectos deben tener cierta escala mínima
para que se logre percibir su impacto en la vida de la población y se establece un número máximo
de proyectos a ser financiados por el PP, de modo tal de evitar una fragmentación extrema en las
acciones a ser desarrolladas.

Por ello6 un tercio de los municipios han financiado a través del PP no más de diez proyectos
cada uno mientras que otros tercio de las comunas encuestadas han elegido llevar adelante más
de cincuenta proyectos cada una.

IV

IMPORTANCIA CUANTITATIVA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Por definición, el PP consiste en la distribución de una parte de los gastos presupuestados en

un determinado año a través de la decisión de una parte de la ciudadanía identificada con aquellas
personas que habitan un territorio y que tienen la voluntad y disponibilidad de tiempo necesaria
para formar parte de tal proceso.

De allí que existan dos magnitudes que resultan clave a la hora de determinar la importancia
cuantitativa o peso del PP en un lugar y tiempo dados.

Tales magnitudes son, el porcentaje del presupuesto total de cada comuna que se asigna a
través del PP y la proporción de la población de un distrito que forma parte del proceso decisorio
desarrollado a través del PP.

En cuanto al peso del PP en los presupuestos municipales, vale aclarar antes que nada que,
si bien no en forma exclusiva, los presupuestos participativas suelen centrarse en construcciones,
reparaciones y refacciones, es decir en gastos de capital, especialmente por el carácter de erogación
por única vez que los mismos detentan.

Es decir el PP suele considerar períodos anuales, por tanto no es habitual que contemple gastos
recurrentes, tales como sueldos y salarios o erogaciones continuas en bienes y servicios7 .

Ello conlleva que el porcentaje asignado al PP sea en todos los casos dependiente del grado de
rigidez de los respectivos presupuestos comunales. Es decir, que los municipios pueden asignar al
PP los recursos que exceden sus gastos en personal, servicio de la deuda y servicios especiales
urbanos (recolección de residuos sólidos) entre otros.

De allí que el margen de asignación de recursos al PP depende de variables históricas y

estructurales que superan largamente la voluntad política de una determinada administración local.

Sin perjuicio de tales salvedades, en Argentina los municipios que tienen presupuestos
6 Y por los diferentes montos puestos a la consideración pública en cada comuna.
7 De hecho nueve de cada diez municipios con presupuesto participativo han aprobado proyectos de infraestructu-
ra, mientras que menos de un tercio han implementado a través del presupuesto participativo proyectos educativos
y culturales, de salud, deportivos o especialmente dedicados a los jóvenes.
participativos, asignan a través de los mismos, en promedio el 2,5% de sus gastos totales, aunque tal
media estadística encubre una fuerte dispersión. Así, numerosas comunas (El Calafate, Necochea,
San Fernando, Villa María) asignan al PP no mucho mas del 1% de sus recursos, mientras que
otros (Rosario, Comodoro Rivadavia) distribuyen por tal vía más del 3% de sus recursos e incluso
alguno (San Miguel) llega a asignar por medio del PP más del 5% de sus gastos totales.

En cuanto al porcentaje de ciudadanos involucrados en el PP resulta necesario extremar las

precauciones a la hora de sacar conclusiones a la luz de los datos relevados. Esto se vincula
principalmente con la forma en que cada comuna desarrolla el proceso de PP y por ende de cómo
cuantifica la participación de la población.

Dado que el PP suele llevarse a cabo a través de una serie de reuniones (asambleas, jornadas
o talleres según corresponda) en cada una de las zonas en que se divide el territorio (división
imprescindible al menos en las comunas con decenas de miles de habitantes) una primer cuestión
que surge es acerca de lo que se considera participación. Es decir, por ejemplo: ¿Debe considerarse
igual a dos personas que asisten a una reunión cada una que a otra que participa de dos reuniones?.
¿Hay que establecer un número mínimo de presencias para considerar a un mero asistente como
un participante real?.

Un segundo interrogante se da a partir de determinadas formas de implementación del PP. Así

en algunas experiencias se establecen foros barriales cuyos asistentes, en muchos casos, definen
prioridades, escogen alternativas e incluso diseñan (o al menos codiseñan) los proyectos a ejecutar.
Mientras que en otros la decisión final corre por cuenta de un colectivo más amplio que el de los
participantes en los foros, que tratan de “vender” sus ideas y propuestas en eventos de carácter
más masivo comúnmente denominados ferias de proyectos donde suelen asistir ciudadanos que
no han tomado parte en ninguna reunión previa.

De nuevo en este caso nos preguntamos si es equivalente la participación de quien desarrolla

todo el proceso de quien se limita a participar (mejor o peor informado8 ) en la elección final y aún
en este caso resta resolver la correspondencia entre quien asiste personalmente a una feria de
proyectos y quién vota en forma electrónica a través de internet, teléfono u otras vías.

En la misma línea, la importancia de las estructuras de delegación e intermediación, es decir

el papel de los delegados, representantes u otras figuras escogidas del seno de los participantes
por parte de ellos mismos diversifica el grado de participación entre los distintas personas que
integran el proceso9 . Vale destacar, que el 70% de los municipios que participaron de la encuesta
consideran relevante o muy relevante el rol de tales intermediarios.

Asimismo los requisitos para la participación varían desde los casos en que se exige el cumplimiento
de algún tipo de formalidad10 hasta aquellos (40% de los municipios relevados) en que no existen
requisitos formales para la participación.

En resumen lo que cada comuna considera participantes está íntimamente ligado al concepto
de participación incorporado en el diseño del PP en cada municipio11 .
8 Siendo a su vez la información una cuestión de vital importancia en la implantación del presupuesto participativo
ya que no es posible una participación adecuada sin una buena información previa. Al respecto el hecho de que
casi el 80% de los municipios relevados reconozcan que en las experiencias por ellos desarrolladas no existe un
proceso previo de información a los ciudadanos acerca del presupuesto participativo evidencia severas fallas en la
implementación de la herramienta
9 En cuanto a tales estructuras de intermediación, el 40% de las comunas bajo estudio prevé para las mismas algún
tipo de criterio de género de modo tal de evitar el sesgo hacía la primacía de delegados varones por encima de la
representación de tal sexo en el total de asistentes, volviendo más equitativa la participación en términos de género.
10 Tales como figurar en el padrón electoral de la comuna, certificar domicilio o estar inscripto en un registro ad hoc.
11 Una muestra de tales divergencias respecto al tipo y grado de participación promovida es la consideración de
los distintos municipios respecto al control ciudadano de los proyectos ejecutados en el marco del presupuesto
 Relativizados por tales consideraciones, según los datos informados por los propios gobiernos
subprovinciales, se involucra en el PP, para el conjunto de las comunas que aplican la herramienta,
el 1% de la población.

Tal guarismo enmascara una gran heterogeneidad al interior del conjunto, así mientras que en
la mayoría de las comunas relevadas participa bastante menos de uno de cada cien habitantes, en
otras, como por ejemplo Morón, tal valor es más que cuadriplicado 12.

Similares consideraciones pueden realizarse respecto al papel de las Organizaciones de la

Sociedad Civil ya que el número de organizaciones participantes depende en buena medida
del tamaño, en términos poblacionales, de cada comuna. Aunque en este caso también surge
como variable explicativa el grado de asociativismo presente en cada distrito y el rol que el diseño
institucional del PP reserva a tales instituciones en cada caso, el que suele ser bastante relevante
según surge de lo manifestado por los propios gobiernos comunales.

El conjunto de datos que surgen de la presente sección configuran una instantánea de la

situación pero no dan cuenta de su evolución en el tiempo.

Así, la tendencia general del PP, respecto al total de los gastos presupuestados, es a crecer,
independientemente de que los avatares de la recaudación fiscal complementen tal patrón de largo
plazo con cierta evolución cíclica en el corto.

En cuanto a los cambios en la participación de la población, los mismos suelen ser menos
lineales y guardan una mayor correspondencia con la calidad del proceso, en cuanto a su capacidad
para generar oportunidades reales de participación, promover un mayor involucramiento popular y
cumplir en tiempo y forma con las obras decididas colectivamente.

Así, el 30% de los municipios que han contestado la encuesta reconocen que la participación
de la población, en términos cuantitativos muestra una tendencia decreciente en el tiempo. Huelga
aclarar que tal guarismo probablemente este subestimado ya que algunos gobiernos locales podrían
considerar que informar acerca del repliegue en la participación seria equivalente a reconocer el
fracaso de la política y ya sea por no estar dispuestos a soportar el costo político del mismo o por
no erosionar la viabilidad política del sostenimiento del PP preferirían no informar acerca de dicho
declive.

Un potencial factor explicativo de la baja participación y en menor medida de la declinación de

la misma son fallas en la comunicación a la ciudadanía acerca del atractivo, las potencialidades o,
inclusive, la mera existencia de la herramienta.

De este modo, así como la inexistencia de mecanismos previos de información mermaba la

calidad del proceso de participación, una estrategia comunicacional poco satisfactoria puede atentar
seriamente contra el objetivo de lograr un importante número de participantes. Los datos empíricos
parecen apuntar en esa dirección ya que tres de cada cuatro municipios estudiados califican el nivel
de visibilidad de la experiencia de PP entre la población de las respectivas comunas como regular.

Por su parte otra hipótesis interesante, más complementaria que alternativa a la explicitada
ut supra (ya que apunta más a explicar la reducción de la participación que niveles inicialmente

participativo. asi en el 15% de las comunas encuestadas no se prevé control alguno de los proyectos por parte de
los vecinos.
12 Cabe destacar que para el Municipio de Morón la noción de ciudadanía y por tanto la base sobre la que debería
considerarse al total de participantes es en realidad mayor (y por tanto el porcentaje de participación menor) pudi-
endo participar del Presupuesto Participativo tanto los habitantes del Partido como quienes trabajan y/ó estudian en
él.
bajos de la misma) se centra en la calidad de la ejecución de las obras. Ya que, resulta razonable
pensar que si los proyectos que los vecinos ayudaron a definir en el PP de un año dado no se
materializan ajustados a la cantidad, calidad, tiempos y aún costos prometidos ello desestimulará la
participación en posteriores procesos al vaciar de sentido a la herramienta en tanto la misma busca
incidir positivamente en los niveles de participación popular mostrando la capacidad de la misma
para obtener efectos (aunque modestos) reales, palpables y más o menos inmediatos.

Tal mecanismo explicativo parece tener cierto correlato en la realidad ya que uno de cada
cuatro municipios, en el universo de los que han accedido a responder esta pregunta admiten que
el funcionamiento de los mecanismos de ejecución de las obras y servicios es regular o malo (de
nuevo el bajo nivel de respuesta bien puede encubrir varios otros casos de ejecución defectuosa
por lo que tal porcentaje podría ser algo mayor en la realidad).

IMPORTANCIA CUALITATIVA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

En términos cualitativos la importancia del PP está dada por la calidad de la participación que
el mismo permite y estimula, sobre lo que se han hecho algunas consideraciones en la sección
precedente, y por la importancia política de la que se dota a la herramienta. Es decir que del peso
que en la agenda pública posea el PP dependerá en buena medida y con cierta independencia de
los montos comprometidos o de la cantidad de participantes formales, su potencial para transformar
la realidad y empoderar verdaderamente a los ciudadanos.

Como primer punto es importante establecer si el PP se inscribe en un marco más amplio

de descentralización del gobierno municipal, es decir de acercamiento del municipio (y de sus
servicios) a la población. Al respecto, se verifica que solamente en el 40% de los casos la adopción
del PP ha sido la continuidad de un proceso previo de descentralización municipal.

Ello no implica sin embargo, que en el 60% restante no haya existido relación alguna entre PP y
descentralización. En algunos casos el PP puede funcionar como un medio para que, por ejemplo,
administraciones sin experiencia previa en un determinado territorio, tomen conciencia acerca de
la diversidad de situaciones al interior del mismo o bien como una forma de iniciar un proceso de
descentralización a través de esta herramienta, atractiva y popular.

Una segunda cuestión de importancia es el grado en que el PP nace vinculado a más de un

poder, es decir la participación que el poder legislativo local (Consejos Deliberantes) tienen en
su adopción. En tanto, en su diseño, implementación y evaluación estén involucrados tanto el
poder ejecutivo como el legislativo, así como diversas fuerzas políticas y un importante número de
ciudadanos es que será mas factible sostener en el tiempo su aplicación.

En Argentina el 60% de los municipios que implementan el PP han establecido el mismo a través
de una ordenanza municipal, es decir con la anuencia de los representantes locales, al menos en
la adopción de la herramienta. En cuanto a su implementación, un rol relevante o muy relevante
es llevado adelante por los Consejos Deliberantes solamente en el 55% de las comunas que han
contestado a la presente encuesta.

Una tercera dimensión de análisis relevante da cuenta de la importancia reservada al PP por

parte del Poder Ejecutivo Municipal.

Si consideramos a priori el nivel de importancia del área dedicada a la implementación del PP,
observamos que en el 80% de los casos se trata de una Secretaría de Gobierno y solamente en el
5% de una Dirección. Sin embargo tales datos por sí solos carecen de un fuerte poder explicativo.
Ya que varias comunas han establecido para el comando del presupuesto consejos inter areas que
nuclean a funcionarios de distintos niveles y que prestan funciones en diferentes dependencias,
desde las más tradicionales como hacienda, infraestructura, educación, cultura, deporte o salud
hasta otras de carácter innovador como la de la mujer, de participación ciudadana, juventud,
derechos humanos o incluso el defensor del pueblo.

Tal estrategia intersectorial parece más adecuada para sostener el proceso que la mera asignación
formal de la tarea a una autoridad del máximo nivel en la estructura burocrático funcional de cada
comuna. Especialmente si permite lograr el compromiso activo con el PP de la pléyade de actores
intraestatales necesarios para su correcto funcionamiento. En referencia a ello más del 90% de los
gobiernos locales consultados consideran que es, por lo menos, relevante la participación de sus
estructuras técnicas sectoriales para el éxito del proceso.

Otra evidencia del valor relativo del nivel jerárquico en la estructura municipal del responsable
por el PP esta dada por el hecho de que en dos de cada tres municipios relevados hay no más de
cinco funcionarios del área responsable involucrados en la gestión del PP.

El establecimiento de espacios de gestión intersectoriales del PP tampoco resulta una garantía

de funcionamiento sólido ya que el número total de funcionarios involucrados, de diferentes áreas
en la política de PP no excede la decena en casi ningún municipio.

A nuestro juicio no se considera adecuadamente que el PP, como cualquier otra política publica,
necesita de una determinada masa crítica de recursos no solamente financieros sino también
humanos para funcionar correctamente.

VI

ALIANZAS Y APOYOS EN EL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Como se refirió en las secciones precedentes el PP como política pública puede adoptar distintos
diseños y formas de implementación, dependiendo la elección realizada de una serie de factores
que incluyen desde consideraciones políticas hasta restricciones fiscales, pasando entre otros por
la cultura de participación existente en el territorio y por los actores sociales vinculados al proceso.

Precisamente respecto a los actores es que en el desarrollo del PP dentro de una determinada
comuna cobra cabal importancia el juego de apoyos y alianzas que el gobierno que busca impulsar
tal política logra tejer a los fines de dotar de sustentabilidad técnica y legitimidad política a la misma.

Al respecto, ya se ha detallado el importante rol del involucramiento activo de las distintas

áreas que componen el gobierno municipal, incluyendo a los legisladores locales. Sin embargo
también resulta fundamental poder impulsar la política en conjunto con actores externos al gobierno
municipal. Ello se comprueba en que dos de cada tres municipios encuestados manifiestan que en
el proceso de PP se han apoyado en organizaciones externas al municipio.

En cuanto a la clasificación de las organizaciones que han prestado su apoyo a los gobiernos
locales en los procesos de aplicación del PP, se destaca el rol de las Universidades que constituyen
casi el 40% de los apoyos recibidos por las comunas. En la mayor parte de los casos tales apoyos
se vinculan directamente con la necesidad de dotar de solvencia técnica al proceso.

Resulta interesante considerar si el rol de las universidades se ha limitado a atender las solicitudes
de apoyo técnico de las comunas o si además han funcionado como agentes de difusión y promoción
del PP haciendo visible esta cuestión en las agendas políticas de los gobiernos locales. La idea
de que el papel de las universidades en los procesos de PP se relaciona con su vinculación con el
territorio se verifica por tratarse de instituciones públicas cuyo radio de acción se identifica con las
zonas en que mas se ha desarrollado la herramienta, tales como la región nordeste de la Provincia
de Buenos Aires, la Patagonía o los márgenes del alto Paraná.

Otro 30% de los apoyos obtenidos por los Municipios en los Procesos de PP ha provenido
de otros actores estatales, tales como otros municipios con experiencia en la materia, estados
provinciales, el Estado Nacional y gobiernos de otros países ya sea a través de la acción de Agencias
de Cooperación de alguna nación en particular o bien por medio de organizaciones vinculadas a
las Naciones Unidas13 . En este caso se ve nuevamente la potencialidad, en términos de sinergias
y aprendizajes cruzados de la instauración de foros de intercambio de experiencias acerca del
desarrollo del PP en Argentina, sea a nivel nacional, provincial o en forma bilateral a través del
apoyo brindado a un municipio con la voluntad de llevar adelante el proceso por parte de otra
comuna con más experiencia en la materia.

En cuanto a los apoyos de Organizaciones de la Sociedad Civil, que constituyen casi un

20% del total se destaca el rol de las Organizaciones Barriales, especialmente en Municipios muy
densamente poblados, como los del Conurbano Bonaerense, que justamente por tener su acción
circunscripta a los problemas de una parte determinada del territorio de un Municipio tienen un
especial interés en la utilización del PP, comprendido como forma de mejorar las condiciones
de vida de la población a través de su participación respecto a parte de las decisiones públicas
que la afectan en tanto habitantes de un territorio dado. De esta forma, en alguna experiencia las
mismas organizaciones barriales han motorizado el reclamo respecto a la utilización del PP en un
determinado distrito.

Finalmente, el 10% restante de los apoyos corresponde a un conjunto heterogéneo de

instituciones, desde actores corporativos (vinculados al sector empresario o a los trabajadores)
y político partidarios, hasta empresas que han prestado apoyo técnico al proceso, pasando por
organizaciones de carácter más plural tales como mesas de concertación locales que han contribuido
a dotar de legitimidad y transparencia a esta política.

VII

CONCLUSIONES

Las principales conclusiones de la presente ponencia se refieren a la extensión del uso del PP
en Argentina, a su desarrollo futuro, a sus potencialidades y principales desafíos.

En cuanto a la difusión de la herramienta en el territorio nacional, es evidente que se ha registrado

un gran avance en la última década y que tal dinamismo lejos está de agotarse al resultar creciente
el ritmo de incorporación de nuevos municipios al colectivo de comunas que utilizan la herramienta.
Tal avance muestra significativas divergencias en términos geográficos, concentrándose en buena
medida en las regiones más desarrolladas del país y que presentan además mejores performances
previas en términos de participación popular.

De allí que quede aún un amplio campo para la difusión de la herramienta, especialmente
en las ciudades del noroeste y del nordeste aunque también en las áreas metropolitanas y en
municipios urbanos de las regiones sur y central donde la cercanía y el ejemplo pueden motivar a
las autoridades a utilizar el PP.

En cuanto a las potencialidades y desafíos del PP en nuestro país, claramente es necesario superar
importantes déficit en cuanto a la información, comunicación, ejecución y control, especialmente a
los fines de incrementar y profundizar la participación de la población.
13 Incluso dentro de las universidades que han apoyado los procesos de Presupuesto Participativo, se encuentra
institución vinculada al Sistema de Naciones Unidas.
 Consideramos de este modo, que incrementar los recursos aplicados a mejorar y sostener el
funcionamiento del PP es tan importante como aumentar el porcentaje de gastos distribuidos por el
mismo. Esto parte de la idea de que es necesario fortalecer a las áreas encargadas del desarrollo
del proceso, consolidar e incrementar las alianzas y apoyos vinculadas a actores sociales externos
al municipio y al interior del mismo comprometer a las áreas técnicas sectoriales y los cuerpos
legislativos de modo tal de lograr que el PP cumpla con su principal objetivo que es empoderar
a la población e incrementar los niveles de participación popular revelando el potencial que la
misma tiene en cuanto a transformación de la realidad, a mejora en las condiciones de vida y a
profundización de la vida democrática, dotando de legitimidad y cotidianeidad a la política.

FUENTES

Población de los Municipios con Presupuesto Participativo:

http://www.mininterior.gov.ar/municipios/buscador_municipios.php?idName=municipios&idNameS
ubMenu=&idNameSubMenuDer (consultado el 2/4/2010).

Información suministrada por los Municipios con Presupuesto Participativo:

Encuesta realizada a Municipios argentinos con Presupuesto Participativo. Área de Estado, Gobierno
y Administración Pública. Instituto del Conurbano. Universidad Nacional de General Sarmiento.
2009. Inédito.

BIBLIOGRAFIA:

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CABANNES, YVES (2005). Presupuesto Participativo y finanzas locales. Documento base red
URBAN Nº 9. Alcaldía Porto Alegre. Porto Alegre. Versión electrónica disponible en http://www.cigu.
org/cgi-bin/cigu/GET?ACTION=VIEWDOC_C&DATA=doc_c4 (consultada el 30/03/2010).

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Porto Alegre. Central de Trabajadores Argentinos (CTA)/EUDEBA. Buenos Aires.

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esfera pública. La experiencia del Presupuesto Participativo. CTA. Buenos Aires.

SOUSA SANTOS, BOAVENTURA DE (1998): “Subjetividad, ciudadanía y emancipación” en: Sousa

Santos, Boaventura De: De la mano de Alicia. Lo social y lo político en la postmodernidad.
Editorial Uniandes. Universidad de los Andes. Siglo del Hombre Editores. Bogotá.

TEIXEIRA, ANA Y ALBUQUERQUE, MARIA (2006): Presupuesto Participativo: proyectos políticos,

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Aldo (coords.): La disputa por la construcción democrática en América Latina (Eds). Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social/Fondo de Cultura Económica. Ciudad
de México.

TEIXEIRA, ANA; GRAZIA, GRAZIA; ALBUQUERQUE MARIA Y PUNTUAL, PEDRO (2004):

Presupuesto Participativo. Democratización de la gestión pública y control social. Fórun Nacional
de Participacao Popular. Medellín. Versión electrónica disponible en http://www.logolinkla.org/
conteudos/documentos/OP%20FASE.pdf (consultado el 30/03/2010).
 “Which role for the participation of citizens in the management of water services?
The spread-all-around dialogue strategy of VA SYD in Malmö, Sweden”.

Giovanni Alegretti

In the beginning of 2010, the municipality of Paris will re-municipalize the management of Water and
Wastewater Services, after a decade of outsourcing to the private sector. To be prepared to the new
task, the Municipal Council funded the project “Participation of citizen/users in the management of
water, with a focus on municipal enterprises”, a research for better knowing other virtuous experiences
of public management, where special relationships with the citizens/users were provided. Among
those experiences there is that of Malmö, capital of the Skåne Region in Sweden, the only area
having scarce water resources in the country.

The story of the VA SYD Agency, which was formally constituted in 2008, dates back to 1994,
when a public tendering to outsource the management of Malmö Water and Wastewater services
was launched. Despite the winner was Anglia, a private English company who wanted to enter
the Swedish water-market recently opened by social democrat politicians, the old municipal Water
Department (which had also taken part to the tendering, obtaining the second place in the winners’
list) demonstrated that a competitive public management of water was still possible. A trade-union
and popular battle – next to the municipal elections of 1995 – succeeded in convincing the new
Mayor to stop delivering the Water Service Management in private hands.

Today VA SYD (an acronym for “Southern Water”) is a statutory joint authority with an a “hybrid
structure” which delivers a broad range of services (supply of drinking water, sewage treatment
and/or waste disposal) to Malmö and Lund municipalities, through the work of 295 employees and
focusing on developing techniques and processes which can “contribute to a more sustainable
society”. At present, given that the cooperation across the municipal borders of Malmö and Lund
seems to guarantee “a flexible use of the water supply and sewerage system” and positive outputs
in terms of service quality, the “hybrid structure” is ready to open its doors to new partners coming
from other territories in Skåne Region or elsewhere.

The paper will try to focus on the collective work done to shape the VA SYD agency as it is now,
taking into consideration the special situation of Sweden, both in terms of the public debate on
water and the normative framework. It will analyse the governance structures which try to foster
the coexistence of clear common goals and guarantees of autonomy for the different partner cities
which have delegated their water and wastewater service management to it, and which will hopefully
grow in number in the near future.

The pivotal part of the paper will then focus on VA SYD’s internal organisation, which was the field of
an important “horizontalisation” process. The latter sought to fluidify the cross-cooperation between
different departments and units, as well as valorise the workers, contributing to increase the individual
commitment in fulfilling VA SYD main and specific goals. These objectives were pursued providing
a growing, positive work environment, as well as through a series of new spaces for open dialogue,
which were not limited to the company personnel, but involved the creation of new relationships
with customers. The new “interfaces” which were structured since 2008 (often just consolidating
experiences done in the previous year) today contribute to a high quality daily performance, which
is considered very satisfactory by more than 77% of customers.

What is more difficult to understand from a Southern European perspective is perhaps that this
opening of VA SYD to social dialogue (which involved at the same time workers and customers)
was not necessary done through the official creation of many formal spaces related to participation
or consultation. If some experiments in this direction have been regularly attempted (as the “interest
group on billings” and the “focus group on special needs” testify), they are not the most important
features in the new VA SYD approach.

In fact, VA SYD does not operate through a “concentrated participatory structure”, which needs
specific arenas (in terms of spaces and/or moments devoted to participatory practices) to foster
the dialogue among workers and with customers. Instead, it seems more at ease in implementing
a “diffuse model of social dialogue” that takes the form a peculiar “management style” which – as a
fractal figure – reproduces itself at different levels of the organisation.
“Relación Estado - ciudadanos. Aportes del gobierno electrónico para su articulación en la
provincia de Río Negro”

Mgtr. Liliana Mabel Alvarez

alvarez-mabel@hotmail.com
Universidad Nacional del Comahue
Mgtr. Miguel Angel Franco
mafranco32@hotmail.com
Universidad Nacional del Comahue
Téc. Roberto Cuervo
racuervo_65@hotmail.com
Universidad Nacional del Comahue

La sociedad actual, cada vez más virtual, presenta nuevos retos basados en el conocimiento y en
las tecnologías de la información; expresiones como capital intelectual, gestión de conocimientos y
calidad de servicios, ganan una nueva dimensión.

En este proyecto de investigación pretendemos llegar a conocer en mayor profundidad el uso de las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC´s) en lo que conceptualmente denominamos
el Gobierno Electrónico en la provincia de Río Negro.

Entendemos por gobierno electrónico al uso de las TICs en los órganos de la administración para
mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, como orientar la eficiencia y la
eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la
participación de los ciudadanos. (Declaración de Pucon, art. 5° - Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrónico -CIGE- 2007).

Esto implica, en términos de agenda estatal, la puesta en práctica de una instancia digital (agenda
digital) que incluya, en su capítulo de políticas gubernamentales, la reformulación de procesos
públicos haciendo uso intensivo de las TICs.

Las TIC´s podrían provocar cambios sustantivos también en el funcionamiento democrático y

pueden mejorar la eficiencia en las prestaciones del gobierno, reducir la corrupción y canalizar
demandas ciudadanas con nuevos espacios de participación política.
La provincia de Río Negro ha sido protagonista de diversas iniciativas que apuntan a la conformación
de instrumentos concebidos como Gobierno Electrónico y surge un reconocimiento de las TIC´s
como motor de transformación de las relaciones entre las personas y las instituciones tanto públicas
como privadas.
Precisamente nuestro proyecto de investigación se encamina a indagar sobre estos aspectos, dado
que a la fecha todavía no contamos con una caracterización y análisis críticos que el uso de estas
tecnologías ha tenido sobre el Estado y el sistema democrático.

El Proyecto de Investigación fue avalado por la Secretaría de Investigación y Extensión del Centro
Regional Zona Atlántica de la Universidad Nacional del Comahue.

El equipo de trabajo está constituido por cuatro profesionales provenientes de la disciplina

Administración Pública y uno del área de Análisis de Sistemas.

En este marco el Objetivo General que guía este proyecto de investigación es el de poder dar
cuenta de las características y el rol que asumen las distintas herramientas del gobierno electrónico
y las realidades instauradas, en un contexto de ciudadanía participativa poniendo especial énfasis
en las relaciones de articulación entre el Estado provincial y la ciudadanía en Río Negro.
La investigación es de carácter exploratorio – descriptivo porque se trata de un primer acercamiento
a una realidad novedosa y poco investigada en la cual las explicaciones acerca del impacto que
tiene el gobierno electrónico en las relaciones de articulación entre el Estado y la ciudadanía,
resultan insuficientes.

Sigue un enfoque cualitativo, que será complementado –de ser necesario- con el uso cuantitativo
de datos proporcionados por fuentes de información primarias y secundarias.

Las técnicas de recolección de datos a utilizar serán: el Análisis de documentos internos al Estado
provincial, Informes de gestión, información contenida en sitios web oficiales y no oficiales y la
normativa acerca de la temática a abordar, así como la prensa escrita. Encuestas dirigidas tanto a
las autoridades provinciales como a la ciudadanía en su conjunto y entrevistas, semi-dirigidas y en
profundidad, destinadas principalmente a funcionarios del Estado provincial y a informantes claves
relacionados con la temática objeto de estudio.

Alcance - resultados esperados

Con los resultados del proyecto se pretende crear una base de información y avanzar sobre algunas
interpretaciones acerca del proceso de articulación que se establece entre el Estado y la ciudadanía
a partir del uso de las TICs en lo que denominamos gobierno electrónico.

Pretende mostrar la importancia que tiene el gobierno electrónico en la transferencia de información

entre distintos ámbitos -políticos y sociales- para la elaboración de políticas públicas que tienen
como objetivo central el desarrollo humano.

La apertura y democratización de la gestión pública hace que las políticas tengan un mayor grado
de eficiencia y eficacia en sus objetivos y que además puedan contar con el apoyo o rechazo de
la ciudadanía, lo que también las llevaría a tener mayor legitimidad. Lograr un estado moderno,
eficiente, capaz y legítimo contribuye fundamentalmente a mejorar la calidad de la vida económica
y social.

Este proyecto contribuirá a la difusión general de la temática en estudio desde la perspectiva de

la gestión pública que tenga en cuenta la inclusión y efectiva participación de la ciudadanía en las
distintas fases de elaboración de las políticas públicas

Algunos componente del gobierno electrónico

Se presentan aquí cuatro componentes considerados parte de una estrategia de gobierno

electrónico y que han comenzado a ser analizados en el marco de nuestra investigación, a saber: la
Intranet Pública Provincial, el Voto Electrónico, las Compras Electrónicas y el Sistema de Consulta
de Expedientes.

Intranet

La Intranet Pública Provincial es una red de comunicaciones que integrará la Provincia de Río
Negro de Este a Oeste y de Norte a Sur. Está diseñada para optimizar los servicios que prestan
a los ciudadanos rionegrinos los organismos de la Administración Pública Provincial, poniendo al
alcance de todos herramientas tecnológicas de última generación que permitan brindar servicios
mas eficientes, fortalecer la gestión administrativa generando mas allá de las distancias geográficas
una importante integración de los organismos a través de la tecnología y las comunicaciones,
permitiendo reducir tiempos y costos operativos, y posicionando a Río Negro en un plano de alta
innovación tecnológica.
Será la infraestructura fundamental para la conectividad de los organismos de la Administración
Pública Provincial. Un Estado presente en la dispersa geografía provincial, en esta oportunidad a
través de la tecnología informática y de comunicaciones.

Gráfico con la ubicación geográfica de los enlaces y puntos de presencia distribuidos en las
localidades. Fuente: Vivas, L. 2009.

La Intranet Pública Provincial cuenta con 180 dependencias oficiales del Estado rionegrino entre las
que se encuentran: 33 Delegaciones de la Dirección General de Rentas, 30 oficinas de Delegaciones
Regionales y Supervisiones del Ministerio de Educación, 56 Comisarías y demás dependencias de
la Policía de Río Negro, 26 Hospitales Área Programa, 31 delegaciones del Instituto Provincial del
Seguro de Salud (IPROSS), 2 Delegaciones del Registro de la Propiedad Inmueble, 2 Delegaciones
de Catastro. Todas ellas distribuidas en 34 localidades de Zona Andina, Línea Sur, Alto Valle, Valle
Medio, Zona Atlántica, Valle Inferior y las ciudades de Bahía Blanca y Buenos Aires.

El Centro de Datos o “Data Center” y el Centro de operaciones de la Red o “NOC” (por las siglas
en inglés de “Network Operation Center”) del Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos
comprenden un espacio de 300 metros cuadrados adecuados especialmente para alojar la sala de
dispositivos de comunicaciones y granja de servidores, áreas de desarrollo y administración de la
red de comunicaciones, y salas de reuniones y capacitación.

La Intranet Pública Provincial está diseñada con una arquitectura que posibilita su crecimiento en
cobertura de organismos, geográfica, y de prestaciones; acordes con las futuras necesidades del
Estado provincial.

La Intranet Pública Provincial utiliza modernas tecnologías de comunicaciones integradas para

cubrir toda la geografía provincial. Enlaces digitales terrestres MPLS, enlaces satelitales VSAT,
fibra óptica, y enlaces inalámbricos interurbanos y para la distribución urbana.

La Intranet Pública Provincial brinda servicios de valor agregado como correo electrónico, mensajería
instantánea, directorio y validación de usuarios centralizada, Internet y telefonía interna entre otros;
bajo un estricto esquema de seguridad y monitoreo de la red.

En el diseño de la Intranet Pública Provincial se tuvo especial consideración en la seguridad de los

datos, adhiriendo a la Norma Internacional de Seguridad ISO 17799 y a los principios de seguridad
enunciados en los estándares tecnológicos de la administración pública (ETAP) de la Oficina
Nacional de Tecnología Informática (ONTI) dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros
de la Nación. En este sentido se instalaron dispositivos de última generación que permitan realizar
estrictos controles de acceso, detección y prevención de intrusiones en múltiples puntos de la red,
para detectar en tiempo real accesos y/o tráfico no permitidos, notificando mediante alarmas y
ejecutando medidas preventivas y correctivas que maximicen la seguridad y continuidad del servicio.
Intranet Pública Provincial: es resultado de la Alianza Público-Público del Ministerio de Hacienda,
Obras y Servicios Públicos y ALTEC S.E.1, y de las Alianzas Público-Privados de ALTEC con las
principales empresas del mercado tecnológico y de comunicaciones.

Voto electrónico

El voto electrónico es un tema que comienza a discutirse y a avanzar en la provincia a partir

de los resultado del Diálogo Político y la Reforma Política e Institucional, un proceso en el que
participan todos los partidos políticos rionegrinos con el objetivo de garantizar la transparencia, la
participación ciudadana y la inclusión, pluralista y democrática, de todos los sectores políticos y
sociales rionegrinos entre los años 2004 y 2005.
El Acta con los Lineamientos Generales de Consenso firmada por los representantes de los
partidos políticos el 31 de marzo de 2005 expresa que la provincia debe avanzar en la gradual
implementación de los mecanismo (legales y tecnológicos) que permitan instrumentar el sistema
de voto electrónico.

La provincia de Río Negro instituye en el año 2006 -mediante la Ley n° 4082- el sistema de voto
electrónico, en el ámbito de la Secretaría de Relaciones Institucionales y Participación Ciudadana
(Ministerio de Gobierno). La misma es la responsable de promover y coordinar la participación
efectiva de todos los actores políticos y sociales, al tiempo que debe planificar, proyectar y ejecutar
todas las políticas, planes, normas y acciones tendientes a la implementación del voto a través de
sistemas electrónico.

Posteriormente, se incorpora este sistema al Código Electoral y de Partidos Políticos, mediante

la Ley n° 4234 (2007) y se establecen los parámetros que se deben garantizar: accesibilidad,
confiabilidad, privacidad, seguridad, eficiencia y adecuada relación entre costo y prestación.
De esta manera quedan establecidos un conjunto de normas que dan sustento institucional al
sistema de voto electrónico.

En sentido amplio el voto electrónico es la incorporación de tecnologías al proceso electoral, ligado

al día de la jornada electoral que vincula al votante con la urna pero ya de una manera distinta a la
tradicional votación con una boleta de papel sino con una máquina.

Además, el sistema puede implicar dos generalizaciones: una que se vincula con el voto electrónico
remoto, y otra que es presencial. El primero está vinculado con internet, todo lo que sea votación
desde otro lugar diferente de la mesa electoral. Por otra parte, la segunda división tiene que ver
con el voto electrónico que implica que el ciudadano tenga que ir a la mesa electoral y votar con
máquinas especiales.(Tula, M. Inés. 2005).

Los ciudadanos pudieron familiarizarse con esta tecnología cuando el 8 de marzo 2007 se realizó
una consulta popular no vinculante por medio de la que se quiso saber cuál de los cinco parques
naturales quería la gente que se desarrolle primero en la ciudad de San Antonio Oeste. Fue allí
donde se realizaron las pruebas piloto de este sistema desarrollado por la empresa estatal rionegrina
ALTEC, antes de que se vuelva algo común en el resto de la provincia.

La primera elección propiamente dicha mediante el sistema de voto electrónico presencial y tuvo
lugar en San Antonio Oeste el 16 de diciembre de 2007. En este sufragio, donde se elegían a las
autoridades del municipio, fue parcialmente establecido para los poco más de 2.100 habitantes del
balneario Las Grutas habilitados para sufragar, y de esta manera se convirtieron en los primeros
rionegrinos que eligieron a sus gobernantes a través de la emisión del voto electrónico. Mediante
este sistema se eligieron al Intendente, siete Concejales y tres integrantes del Tribunal de Cuentas.
La segunda oportunidad tuvo lugar el 6 de septiembre de 2008 en Viedma, capital de la provincia,
con motivo de la elección de autoridades para la Juntas Vecinal del Barrio Santa Clara. Una
semana antes se instalaron dos urnas electrónicas para que los vecinos vayan interiorizándose
sobre el sistema.

Según la apreciación de los funcionarios de la Junta Electoral Municipal, la iniciativa fue muy bien
recepcionada por los vecinos, “incluso por las personas mayores”, en la que tuvieron la oportunidad
de seleccionar los candidatos de cuatro listas. Mas allá de esta percepción, lo cierto es que una
de cada cuatro personas votaron a través de la urna electrónica en una modalidad optativa que se
utilizó.

Después de las elecciones en esta junta vecinal, el sistema estaba previsto implementarse para la
renovación del Consejo Municipal de la Mujer.

Posteriormente fue utilizado en un plebiscito vinculante que convocó el Gobierno provincial para
determinar la municipalización de la comuna de Dina Huapi.

El plebiscito se realizó el 26 de octubre, donde cerca de 1.800 ciudadanos habilitados para votar,
distribuidos en cuatro mesas, se expresaron mayoritariamente por el sí a la municipalización. La
mitad de las mesas (una femenina y una masculina) lo hizo a través del sistema electrónico diseñado
por ALTEC.

El voto electrónico elimina algunas partes que quizás con el voto tradicional son bastantes comunes
en relación a la compra y venta de votos. Una parte de ese fenómeno clientelar no se puede hacer
con el voto electrónico ya que no son posibles estrategias como “el voto cadena”. (Tula, M.Inés.
2005)

Lo fundamental para garantizar la seguridad es tener un proceso de fiscalización garantizado, muy

organizado, en donde los partidos tengan un rol importante y en donde no haya datos que sean
confidenciales. Todo tiene que tomar estado público. Es muy importante que las empresas compitan
en caso de que sean los propios gobiernos los que desarrollen el software, que existan licitaciones
públicas. (Tula, M.Inés. 2005)

En cuanto a los electores, si bien tocan la pantalla o botonera para elegir su lista o candidato, a su
vez deben ver en un formato papel ese voto que ellos han marcado. En caso de que haya disparidad
entre lo que se llama voto digital y el voto papel, se tiene que privilegiar el voto papel porque es el
que ha visto el elector. Esto lleva a un sistema de control posterior, en caso de que haya dudas con
las elecciones. (Tula, M.Inés. 2005)

En Las Grutas se registraron algunos problemas del sistema al momento de cerrar la jornada
electoral.

La implementación del sistema en Río Negro tiene que ver con la utilización de una urna electrónica
que no está conectada a ninguna red, es autónoma, no entra ni sale ninguna comunicación y
además cuenta con el soporte de papel.

Hay tres registros del voto. Por un lado está la memoria en el disco; por otro la memoria extraíble,
como el chip de un teléfono o de una máquina de fotos digital, y por otro lado el papel. El decreto
que reglamenta el uso de este sistema determina que entre los tres datos, esto es, la memoria del
disco, la memoria extraíble y el papel, vale a los efectos del escrutinio el papel en caso de diferencia.
El Gobierno de Río Negro presentó en Buenos Aires su modelo y experiencia en materia de urnas
para el voto electrónico. Esta presentación estuvo enmarcada en un evento organizado por el
Gobierno de la ciudad de Buenos Aires y la institución española denominada ‘Observatorio de Voto
Electrónico”, que supervisa las experiencias del voto electrónico en todo el mundo.
La de Río Negro es la primera urna electrónica construida dentro del país, a lo que hay que agregarle
que está hecha a pedido de una provincia y por su propia empresa de tecnología, como es el caso
de ALTEC.

Los expertos españoles que participaron de este coloquio resaltaron algunas funcionalidades de la
urna de ALTEC, como ser la posibilidad de anular el voto, y cuando se debe rectificar o ratificar el
voto se lo puede hacer, permitiendo así comenzar el proceso nuevamente.
La introducción de nuevas tecnologías trae un componente específico que es que se debe saber
algo sobre tecnología, lleva a estudiar temas técnicos de informática que quizás en otro ámbito no
se hubiera hecho, Pero es una cuestión que se está instalando cada vez más, no solamente de
voto electrónico sino de gobierno electrónico. Tenemos conceptos para trabajar desde el proceso
electoral y desde la interacción que hay entre ciudadanía y gobierno. Para poder evaluar un proceso
de voto electrónico se debe saber de tecnología y de proceso electoral. (Tula, M.Inés. 2005).

Compras electrónicas

Las compras de bienes y servicios, realizadas por el Estado, tienen gran incidencia en el gasto
público general. El correcto desempeño del proceso de compras permite disminuir costos y liberar
recursos para un mejor funcionamiento de toda la administración pública.

Un aspecto clave del funcionamiento de los Estados, en los que desde hace un tiempo se han
comenzado a entrecruzar los conceptos base de la buena gobernanza, transparencia y rendición
de cuentas y el gobierno electrónico, es el de las contrataciones realizadas por éstos. En lo que
respecta a las contrataciones del Estado, no cabe duda que los inconvenientes en los sistemas
de contrataciones, impactan directamente en la gestión cotidiana de los organismos públicos. Es
debido a los sistemas de contrataciones que los Estados están en condiciones de proveer servicios
públicos a sus ciudadanos. Es mediante estos sistemas, que las administraciones públicas adquieren
insumos, bienes y servicios que luego son utilizados en la elaboración de políticas públicas que los
ciudadanos reciben en su condición de servicios2.

Con la desigualdad que caracteriza a nuestra región, se comienza a generar un proceso destinado
a incorporar algunas fases de las contrataciones que realiza el estado bajo la instancia del Gobierno
Electrónico.

La adquisición, por parte del Estado, de bienes, obras y servicios, utilizando las tecnologías de
la información y de las comunicaciones basadas en Internet, la denominamos compras públicas
electrónicas (e-GP) y representa uno de los componentes del Gobierno Electrónico. Diseñar
correctamente esta herramienta, significa, además de disminuir los costros, incrementar la
disponibilidad y acceso a la información por parte de la ciudadanía.3

Así “[...] la reducción de los costos operativos de las transacciones, dado que las nuevas tecnologías
al automatizar y estandarizar los procesos y la documentación utilizada (Neef, 2001), permite alejarse
de lo engorroso que resultan actualmente estos procedimientos cuando están basados en papel
(Essig y Kaerner, 2001). [...] debe resaltarse la optimización de los procesos de compra, sostenida
en tres causas. Por un lado, la reducción de tiempos que conlleva la utilización de las nuevas
tecnologías en este sentido (Presutti, 2003), ya que permiten ordenar y facilitar las contrataciones.
Por otro lado, dado que toda la gestión de compras se ve concentrada en un único sitio, ya sea
en un portal o en una página web. Por último, esta concentración obliga a los compradores de
cada organización a profesionalizarse en la gestión de contrataciones, pero también obliga a la
organización a agilizar y estandarizar los procedimientos de contrataciones (Neef, 2001).4

Evitar la dispersión de datos constituye uno de los primeros desafíos del e-GP. En este sentido, es
prioritario contar con un portal único de compras, al cual se ingrese a través de la web disponible
de la gobernación (e-government). Esto debe ser complementado con dispositivos simples, que
puedan ser operados con hardware y software no necesariamente de última generación, con el fin
de promover su utilización masiva, de modo de enriquecer la oferta de bienes y servicios y facilitar
el control social sobre gran parte de las actividades del Estado, como son las compras que realiza.
El proceso de compras públicas permite desagregar el e-GP en etapas que señalan el grado de
avance en que cada administración se encuentra respecto a la relación Estado-ciudadano en este
tema.

La primera etapa la llamamos difusión, que consiste en informar al ciudadano sobre condiciones
relativas a las compras –v.g. fechas de convocatorias, pliegos, precios de referencia, etc-.
La segunda etapa es de información. Aquí el ciudadano puede consultar los estados en que se
encuentran los procedimientos de compras o la base de datos de los proveedores.

La tercera etapa es de comunicación. Posibilita una relación bidireccional entre la administración y

el ciudadano, a través de las TIC`S, en algunos procedimientos de la contratación –v.g. inscribirse
en base de proveedores, acceso a pliegos de licitación, etc.

Finalmente, la cuarta etapa se caracteriza por abarcar todo el proceso bajo las herramientas del
e-GP; esto significa que el ciudadano puede participar a través de las TIC`S completando todas
las fases de compras, sin tener contacto directo con la administración, desde la inscripción como
proveedor hasta la adjudicación. Esta fase se denomina transaccional y representa la máxima
instancia a que puede aspirar la e-GP.5

En concordancia con las nuevas tendencias internacionales en la materia, a través del Decreto
No. 1818/2006, el Poder Ejecutivo Nacional habilitó el uso obligatorio del Sistema Electrónico de
Contrataciones (SECOP) para los procedimientos de “Contratación Directa mediante el Trámite
Simplificado”, dentro del ámbito de la Administración Pública Nacional. La Oficina Nacional de
Contrataciones, en tanto órgano rector del sistema de contrataciones, es la responsable de la
implementación del sistema, la cual se prevé se hará de manera gradual en los organismos de la
Administración Pública Nacional, así como también será la encargada de proveer el soporte técnico
y la capacitación requerida por los distintos organismos de la administración.

El Decreto Nº 436/00, contempla la modalidad de compra por trámite simplificado, para adquisiciones
menores a 10 mil pesos argentinos, las cuales si bien en la práctica son compras de pequeñas
cantidades por escaso monto, se destacan por comprender un importante número de operaciones8.
Por intermedio de este mecanismo, los organismos de la Administración Pública Nacional se nutren
de los elementos necesarios para la gestión cotidiana, por lo cual resulta ser un mecanismo ágil y
de suma utilidad.

La provincia de Río Negro ha incorporado en los últimos años una serie de elementos a su portal
de Internet que caracterizan la e-GP en sus fases iniciales.

La ley provincial 3641/02 determina que las licitaciones públicas y privadas, concursos de precios y
contrataciones directas, que realice la provincia de Río Negro –en referencia a los organismos del
Poder Ejecutivo-, serán publicadas en el portal único provincial www.rionegro.gov.ar.

En entrevistas pautadas con personal de la empresa provincial ALTEC S.E. y recorriendo el sitio
correspondiente, pudimos observar que el acceso a la información disponible cumple con los
requisitos que la ley dispone.

Efectivamente, el portal del gobierno cuenta, entre otros elementos, con un acceso directo a
“compras y licitaciones”.

Dando ingreso al mismo nos encontramos con dos formas de consulta: una básica y la otra avanzada.
La primera ofrece la posibilidad de obtener información sobre todas las compras que el gobierno
realiza en cada una de sus reparticiones, pudiendo filtrarse el estado en que se desee incursionar
–todos, adjudicada, apertura, cerrada, desierta, sin efecto y publicada-. El listado contiene una
información básica: sector interesado, tipo de compra, número y año. Además se puede ingresar a
cada una de las compras del listado y obtener más datos: v.g. responsable, destino de la compra,
número de expediente, lugar de apertura, estado, valores, etc.

La segunda forma, de consulta avanzada, dispone de la misma información, pero la búsqueda es

acotada a una contratación específica; para ello se requiere saber el número de compra para su
acceso.

Similares enlaces presentan los sitios oficiales del Poder Judicial y Legislativo de la Provincia de
Río Negro, desde donde se puede acceder a la información sobre las compras realizadas por
estos Poderes, organizando la búsqueda por número de procedimiento de adquisición de bienes y
servicios, por tipo (pedido de cotización, compra directa, licitación privada, licitación pública según
sea el monto de la adquisición), por estado del procedimiento y por año. En el sitio del Poder
Judicial puede verse también el detalle del pliego de la contratación.

La página web del Poder Legislativo permite realizar la búsqueda y luego ofrece el listado de los
procedimientos. Solicitando el detalle de la información en cada uno de ellos, nos permite acceder
a la información relativa al pliego, los proveedores invitados y al acta de preadjudicación.

Nuestro trabajo de investigación se encuentra en la etapa inicial. No obstante podemos rescatar

algunas afirmaciones preliminares: todavía no se cuentan con elementos que nos hagan suponer
la superación de la etapa informativa del proceso, al no contar con un espacio de interacción
bidireccional, donde el ciudadano pueda participar con herramientas tecnológicas en algunas fases
del proceso de compras. Además, quedan cuestiones pendientes de la etapa en transición como
es la posibilidad de consultar el registro de proveedores para un mejor control ciudadano. Lo que
permitiría tener disponible en la web los diferentes módulos que componen el Sistema de Compras
Electrónicas:

• Módulo de Información / Publicación

• Módulo de Catálogo de Bienes y Servicios
• Módulo de Proveedores
• Módulo de Pedidos
• Módulo de Stock

Coincidimos con Nicolás Trotta6 en que es “el e-government, un instrumento que se ha transformado
en estos tiempos, en un indispensable presupuesto del buen gobierno, siendo considerado como
el futuro de la participación y el relacionamiento popular con las organizaciones estatales. El
denominado e-government, ha provocado y sigue provocando que las administraciones públicas
se encuentren en un proceso de transformación permanente debido al uso de las TICs tanto en sus
relaciones internas como externas. Esto debido a que las TICs hacen hincapié en la comunicación
entre las personas y entre éstas y el Estado (UN, 2003: 1) de un modo al que la burocracia pública
aún debe adaptarse, y para ello modernizarse”.

Al tiempo que: “[...] estos sistemas influyen de manera positiva, al estar consustanciados con los
principios de eficiencia y transparencia, sobre variables de índole política tales como la buena
gobernanza [...] generando y aumentando la confianza en el Estado, tanto de los ciudadanos como
de las empresas del sector privado.”7

Queda el acceso disponible en un portal único como herramienta positiva que presenta el e-GP en
el gobierno de Río Negro y el acceso de los agentes públicos “logeados” de cada Jurisdicción del
Poder Ejecutivo Provincial y de algunos Organismos Autárquicos.

Consultas de expedientes

Menores posibilidades ofrece el enlace al Sistema de Consultas de Expedientes para el ciudadano,

ya que solo permite realizar la consulta teniendo conocimiento previo del número de expediente.
Presenta mayor utilidad para los agentes públicos que poseen su clave personal de ingreso al
sistema, que luego de “logearse” pueden realizar consultas o -si están autorizados para ello- cargar
información relativa al procedimiento realizado en sus respectivas unidades organizativas.

Información pública en los sitios web´s oficiales

Estamos trabajando en la elaboración de un protocolo de observación de los sitios web´s del

gobierno de la provincia de Río Negro.

A modo de cierre

Los Estados provinciales de la República Argentina y hasta el mismo Estado Nacional han iniciado
actividades de gobierno electrónico de tipo instrumental, es decir han diseñado, construido e
implementado sistemas informáticos para llegar a los ciudadanos. Los más representativos tienen
que ver con el ingreso público, es decir, son generalmente de funcionalidad tributaria o de control
de aportes. Además, una serie de portales y sitios web relacionados con la actividad del estado.

La provincia de Río Negro no escapa a esta tendencia general y en los últimos tiempos ha sido
protagonista de diversas iniciativas que apuntan a la conformación de instrumentos concebidos
como Gobierno Electrónico y surge un reconocimiento de las TIC´s como motor de transformación
de las relaciones entre las personas y las instituciones tanto públicas como privadas. Desde voto
electrónico, participación en foros de debates, portales de información e intercambio hasta servicios
en línea de las diferentes organizaciones del Estado provincial, han sido potenciadas en los años
recientes.

Presenta iniciativas aisladas de automatización y modernización de las distintas funciones de

gobierno; sistemas informáticos como SAFyC (Sistema de Administración Financiera y de Control),
SIAT (Sistema Integral de Administración Tributaria), Compras Gubernamentales (en fase de
prueba) y otros representan los desarrollos más importantes a nivel informático.

En cuanto a presencia en Internet, el portal gubernamental www.rionegro.gov.ar, es el medio

para dar a conocer la Provincia, sus Organismos, situación económica, actividades productivas y
culturales, oferta turística, noticias del ámbito gubernamental y su potencial de desarrollo.

Nuestro supuesto es que existe una situación donde predominan iniciativas sin visión de conjunto y
de falta de focalización en un proyecto integral de servicios de gobierno electrónico. Las iniciativas
se pueden considerar “hechos aislados” sin coordinación y la voluntad depende de actores con
mayor o menor poder de decisión, pero con un conocimiento diferente del uso, aplicación y ventajas
de modernizar el estado a través de las TIC´s.

En forma desagregada, nuestro supuesto hace referencia a la ausencia o notoria insuficiencia de

aspectos como: un marco legal adecuado, formulación de políticas públicas y de coordinación, aún
para integrar acciones o iniciativas particulares o parciales, estandarización para aplicar las TIC´s
en el Estado, una visión para comprender la tecnología y sus aplicaciones políticas y sociales,
masificación en el acceso a los recursos necesarios para interactuar con el Estado en un marco de
Gobierno Electrónico.

Bibliografía

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nuevas tecnologías para la mejora de la democracia el gobierno. Revista del CLAD Reforma y
Democracia, N° 41, Junio 2008, Venezuela.
 “Gestão democrática e o financiamento da educação escolar indígena do povo xukuru do
ororubá. 1”

Emmanuelle Amaral Marques2

emmanuelle_marques@yahoo.com

APRESENTAÇÃO DO CONTEXTO

1. Apresentação

O termo Gestão Democrática envolve discussões significativas acerca do desenvolvimento

democrático e pedagógico de uma comunidade escolar. Bem como, provoca reflexões quanto a
qualidade educacional, perspectiva de igualdade entre os sujeitos e os processos de organização
de uma comunidade em prol de um bem comum.

O Financiamento da Educação tem recebido atenção especial nos últimos diálogos propostos em
virtude da melhoria da educação pública. Os gastos públicos em Educação são insuficientes, e há
uma necessidade de expansão e qualificação da educação escolar e das estratégias de gestão
financeira na uso dos recursos financeiros.

Partindo deste contexto, notou-se a necessidade de investigar e definir os instrumentos de

mobilização existentes na comunidade Indígena do Povo Xukuru, como estratégia de movimentação
e manutenção da educação nas áreas indígenas. Na perspectiva de uma Gestão Democrática de
fato, procurou-se perceber o funcionamento e organização do povo Xukuru do Ororubá, buscou-
se identificar se existe uma política que possibilita uma Gestão Democrática no Povo Xukuru do
Ororubá para assim entender o funcionamento da administração dos recursos.

Diante destes pontos,discute-se , aqui, a relação entre a Gestão Escolar Democrática e o

Financiamento da Educação Indígena no Povo Xukuru do Ororubá, partindo da idéia de organização
e administração dos recursos financeiros destinados à Educação Indígena. Ao mesmo tempo em
que a escola se informatiza e renova seus discursos de produção e aprendizagem, esta refaz
também seus conceitos no que diz respeito à autonomia da gestão escolar. A busca está tanto nos
educadores quanto nos interventores externos através do financiamento escolar. Estes contribuem
para os novos questionamentos acerca da práxis pedagógica utilizada em cada escola, e, sobretudo
no desempenho e interação entre estudantes, professores, gestores e instituições governamentais.

2. Justificativa

A educação escolar indígena vem obtendo, desde a década de 70, avanços significativos no que diz
respeito à legislação que a regula. Para que o tratamento dado pelas políticas públicas à questão
da educação escolar indígena esteja em consonância com a realidade de cada comunidade

O presente estudo a parte da legislação educacional vigente no Brasil, Constituição de 1988 e da

LDB de 1996, que prevê os mecanismos de Gestão democrática de educação partindo da idéia de
organização dos recursos financeiros destinados à Educação Indígena. Quando relaciona-se as
diversas etnias à prática da educação, obtém-se um leque de possibilidades de estruturação de
uma educação não-generalizada. Cada etnia tem sua especificidade, e estas devem ser levadas em
consideração no processo de aprendizagem, e no financiamento da educação a que se propõem.

1 Trabalho apresentado como parte dos requisitos avaliativos referentes à disciplina de Pesquisa e prática ped-
agógica II, sob a orientação do Prof. Dr. Jamerson Antonio de Almeida da Silva.
2 Graduanda em Pedagogia pela Universidade Federal de Pernambuco, Núcleo de Formação Docente, Centro
Acadêmico do Agreste.
O presente estudo possui uma relevância social significativa, por se tratar de temas delicados: a
Educação Indígena e as condições atuais de Financiamento no estado de Pernambuco. A escolha
da pesquisa se deveu às carências existentes nas escolas da etnia, não só pelos contatos com
a comunidade, mas pelo compromisso que assumi na construção de uma pedagogia cultural.
Acredita-se que a elaboração dessa pesquisa possibilitará futuramente dar prosseguimento à
pedagogia cultural.

Levando em consideração os questionamentos acerca da educação Indígena e do seu

Financiamento, constituiu-se o seguinte problema: Como funciona a administração por parte da
gestão Participativa do Povo Xukuru do Ororubá, diante da escassez de recursos financeiros
destinados à Educação Indígena?

Nesta perspectiva, objetivamos identificar se existe uma política que possibilita uma Gestão
Democrática no Povo Xukuru do Ororubá, na busca pelo entendimento do funcionamento da
administração dos recursos. E, sobretudo, analisar as fontes dos recursos financeiros destinados
à educação indígena. Partindo destes questionamentos fundamentais, analisou-se a conjuntura
da administração dos recursos no território Xukuru, como também a comunidade se mobiliza para
estar a par do emprego dos recursos públicos.

3. Metodologia

A pesquisa foi realizada junto ao grupo étnico Xukuru, que vive na Serra do Ororubá, a 6 km da
cidade de Pesqueira, na região agreste de Pernambuco, a 212 km do Recife, com uma população
estimada em 9.000 índios, distribuídos entre 23 aldeias. Cerca de 130 Professores oferecem
Educação infantil, ensinos fundamental I e II (alfabetização a 8ª série), ensino médio e Ensino
de Jovens e Adultos (EJA). Para cerca de 2.300 alunos distribuídos em 36 escolas que estão
localizadas em todo o território Xukuru.

Esta pesquisa usa de abordagem qualitativa de caráter etnográfico, que possibilita diálogo entre
pesquisador e sujeitos da pesquisa, levando em conta a perspectiva dos sujeitos. Desenvolve-se
na comunidade Xukuru do Ororubá. Para subsidiar o desenvolvimento deste trabalho, colheram-se
dados sobre a organização e gestão escolar que favorecem detectar Como funciona a administração
por parte da gestão Participativa do Povo Xukuru. Sendo assim, analisei temas como: Gestão
democrática, Financiamento, Educação Indígena e conselho escolar como eixos elementares desta
pesquisa, elaborei meus questionamentos acerca da gestão escolar indígena.

Utilizamo-nos das entrevistas formais e informais como forma de interação e aproximação dos
sujeitos de pesquisa, pois: “as entrevistas tem a finalidade de aprofundar questões e esclarecer
os problemas observados” (ANDRÉ, 1995:28). Outra técnica foi à análise dos documentos como
forma de assegurar a veracidade dos relatos, “no sentido de contextualizar o fenômeno, explicitar
suas vinculações mais profundas e completar as informações coletadas através de outras fontes”
(ANDRÉ, 1995:28).

Após os contatos iniciais com alguns membros do COPIXO - Conselho de Professores Xukuru
do Ororubá, elaboramos um roteiro de entrevistas semi-estruturadas sobre Educação Indígena e
financiamento da educação Indígena, de modo a buscar apreender a dinâmica de funcionamento e
organização do povo Xukuru do Ororubá.

A estrutura das entrevistas foi baseada nessas questões: Como surge essa visão de Gestão
Democrática dentro do Copixo?; Como é a articulação das pessoas da comunidade, Como eles
interagem dentro do conselho?; Quais as modalidades de ensino oferecidas?; No caso os que
têm que estudar na cidade, já sofreram algum tipo de preconceito da população de pesqueira, em
relação ao Povo Indígena?; Como funcionou a idéia da Estadualização do Ensino? De quem partiu?
Dos índios ou da prefeitura?; Vocês acham que esses recursos estão sendo bem distribuídos?;
O que falta para que ela seja “específica, diferenciada e de qualidade”?; Quanto à formação para
professores indígenas, Como vocês professores irão se organizar para aderir ao curso, diante do
número limitado de vagas?

Todas as técnicas foram aplicadas aos sujeitos de pesquisa, os membros do COPIXO - Conselho
de Professores Xukuru do Ororubá, e da COPIPE - Comissão de Professores Indígenas de
Pernambuco. Conselhos estes compostos por Professores e Lideranças de todas as etnias de
Pernambuco. Em ambos os conselhos, têm-se a representação da etnia Xukuru.

4. Referencial teórico

As discussões estarão centradas em três pontos estratégicos de pesquisa. São eles: gestão
democrática, financiamento e valorização da Educação Indígena. São três vértices de um triângulo
que consideramos fundamental para uma educação de qualidade, para promover uma escola
inclusiva. A gestão democrática tem uma função de integração dos sistemas:

Gráfico 1 – Triangulação fundamental da Educação Indígena

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional denominará tal pluralidade consociativa de

Sistema de Organização da Educação Nacional, em seu Título IV. É desta concepção articulada entre
os sistemas que decorre a exigência de um Plano Nacional de Educação (art. 214 da Constituição
Federal) que seja, ao mesmo tempo, racional nas metas e nos meios, e efetivo nos seus fins.

5.1 - Gestão Democrática

A gestão democrática representa um importante desafio na sistematização das políticas de

educação e no cotidiano escolar. Sua base legal é uma releitura da Constituição de 1988, e tem por
objetivo a participação da comunidade escolar, assim como, a participação de professores e alunos
na elaboração do projeto pedagógico da escola.

A regulamentação da Gestão Democrática, conforme a LDB, remete ao ensino público. Propõe

a autonomia pedagógica e administrativa e de gestão Financeira, na qual a participação da
comunidade refere-se à esfera da escola: na elaboração da proposta pedagógica e na atuação
direta nos conselhos escolares. Nesse sentido, a gestão democrática oferece:

Ampla autonomia às unidades federadas para definirem em sintonia com as

especificidades formas de operacionalização de tal processo, o qual deve considerar
 o envolvimento dos profissionais de educação e a comunidade escolar local. (Luce
& Medeiros, 2006, p.37)

A autonomia das escolas não é espontânea e imediata. São conquistadas ao longo de sua história
considerando sua identidade étnica, área de abrangência, corpo docente, e, acima de tudo o
sistema de ensino.

A criação de conselhos escolares é uma modalidade de Gestão Democrática, e é de grande

importância para novas formulações de políticas educacionais e acessórias no controle dos
recursos, bem como, a efetivação de uma gestão participativa da comunidade nos processos de
tomada de decisão, para que “o controle das pessoas ou dos grupos organizados que tenham
interesse em acompanhar como se faz arrecadação e o uso dos recursos públicos tanto no âmbito
geral como no ensino, em particular” (Libâneo, Oliveira, Toschi, 2005. p. 201)

A efetivação de uma gestão participativa da comunidade nos processos de tomada de decisão.

Essa reflexão remete à concepção de Libâneo, Oliveira e Toschi (2005), na qual:

A gestão democrático-participativa valoriza a participação da comunidade escolar

no processo decisão, concebe a docência como trabalho interativo e aposta na
construção coletiva dos objetivos e do funcionamento da escola, por meio de uma
dinâmica intersubjetiva, do diálogo, do consenso. (p.344).

5.2 - Financiamento da Educação

As tarefas específicas da escola é gerir os recursos humanos, matérias e financeiros, devem

estar contidas na proposta pedagógica que é definida pela comunidade, nos rumos que a própria
comunidade busca. Como afirma (Luce & Medeiros, 2006, p.35)

‘São tarefas da escola a gestão de seu pessoal, assim como seus recursos matérias e financeiros.
Noutras palavras, cabe a ela gerir seu patrimônio imaterial – as pessoas, as idéias, a cultura
produzida em seu interior – material, (...) tudo aquilo que se traduz na parte física de uma instituição
escolar’ (Luce & Medeiros, 2006, p.37)

Assim sendo nesse estudo tive um olhar especial para a educação indígena e o financiamento na
expectativa de um bom gerenciamento dos recursos vinculados como ao volume de recursos diante
da capacidade de atendimento. Nesse último caso, não se pode deixar de ressaltar a fundamental
importância a assistência do Estado. Conforme a LDB art. 79

“A União apoiará técnica e financeiramente os sistemas de ensino no provimento

da educação intercultural às comunidades indígenas, desenvolvendo programas
integrados de ensino e pesquisa”. (Lei n° 9.394, de 20.12.1996)

Dentre da escassez dos recursos e com base no ponto de vista dos discursos, admite-se que a
produção e publicação de materiais didático-pedagógicos diferenciados são essenciais para o bom
desenvolvimento da Educação Indígena. Esse financiamento sempre foi parcial, sendo necessário
contar com o apoio de agências internacionais, cujos recursos tornam-se cada vez mais escassos.
Embora os recursos venha de diferentes fontes para os mesmos fins, ainda assim, é pouco se
compararmos às dimenssões do crescimento

Por outro lado , a contrução e a implementação de propostas curriculares relevantes e culturalmente

sensíveis requerem o compromisso por parte das pessoas diretamente responsáveis pelas tarefas
os profissionais das escolas Indígenas aliados aos conselhos escolares e à Gestão Democrática de
seus bens materiais e imaterias.
É de fundamental importância a descentralização dos recursos financeiros para as escolas,
poiis facilita e dinamiza as ações administrativas, sendo que as próprias instituições de ensino
sabem onde melhor aplicar seus recursos na aquisição de equipamentos, munindo a escola para
desenvolver seus projetos com qualidade e eficácia , evitando assim o desperdício. Pois,

“Na maioria das escolas, as condições de trabalho pedagógico e de manutançao

de prédio em geral são precárias. Tanto que faltam equipamentos, materiais e
serviços como porque não é raro que materiais desnecessários ou inadequados
seja, enviados para as escolas.” (Blasina & Luce, 2006.p. 117)

5.3 - Educação Indígena

A criação de conselhos escolares é uma modalidade de Gestão Democrática, e é de grande

importância para novas formulações de políticas educacionais e acessórias no controle de recursos.
O desenvolvimento coletivo dessas ações tornou a comunidades como parte importante no processo
de gerenciamento da educação indígena.

Muitos explicam o descaso com a educação indígena alegando que já são coincididos muitos
outros recursos financeiros. Porém é na prática do dia-a-dia que se vê a escassez dos recursos
financeiros que fazem com que a educação seja de baixa qualidade.

A resolução Nº 03/99 do Conselho Nacional de Educação fixou as diretrizes para o funcionamento

das escolas indígenas no Brasil, garantindo aos povos a oferta de escolas nas aldeias, respeitando
as estruturas sociais das etnias e práticas sócio-culturais e religiosas.

No que se refere a Educação Escolar Indígena, detectamos que o Estado não tem vontade de
implementar as políticas públicas que venham desenvolver uma educação escolar indígena de
qualidade, desrespeitando assim a Constituição Federal de 1988, LDB 1996, a Resolução 03/99 e
o Parecer 14/99.

6. Análise dos dados

6.1 Educação Indígena em Pernambuco

Os povos indígenas poderiam optar continuar no município em parceria com o estado, ou ir pro
estado com uma parceria com o município, ou ficar num ou noutro individualmente. Acontece que por
uma questão de estratégia dos povos indígenas estarem juntos - por que a estadualização envolvia
todos os povos - Os povos optaram por estarem juntos, por todos quererem a estadualização.

A Comissão de Professores Indígenas de Pernambuco – COPIPE foi criada em 1999, como tática
de mobilização e fortalecimento dos professores e professoras indígenas de Pernambuco. Por meio
das reuniões e dos encontros que são realizados duas vezes por ano, a Comissão se organiza
e prepara as comunidades para as decisões coletivas que serão tomadas em outras instâncias
governamentais.
Com a COPIPE, buscou-se trabalhar a questão da política e cobrar do governo as ações mais
eficazes para o processo educativo dos povos indígenas.

A gente vislumbrou a possibilidade de juntar forças e lutar por uma educação

específica e diferenciada, e até distanciar do município que tava perseguindo com
interesse nas terras locais e nas terras indígenas. E assim conseguimos avanços
significativos no ponto de vista da parte pedagógica, já que a própria gestão é feita
 por nós. (Depoimento de Agnaldo Souza, na Aldeia Santana, Xukuru do Ororubá –
Pesqueira – PE, maio de 2008)

6.2. Os Conselhos Escolares

Há um entendimento entre ele (o povo Xukuru) que a gestão não deve ser feita
como nas escolas dos não-índios através de diretores, supervisores ou secretários,
mas baseada na forma de governas do próprio povo, isto é, através do conselho de
professores/as.( Cavalcante, 2004. p. 60 )

Nesse sentido, o COPIXO foi criado em agosto de 1997 para coordenar a educação específica e
diferenciada nas aldeias. É formado por doze professores/as e uma liderança. Uma vez por mês
a coordenação se reúne para encaminhar os problemas e buscar as soluções coletivamente. O
conselho tem a responsabilidade de visitar as escolas, organizar os encontros e representar os
professores/as frente ao poder público e nos encontros fora da área.

É da responsabilidade do COPIXO, estar sempre informada dos acontecimentos da comunidade.

É através dela que a COPIPE tomará conhecimento das necessidades do Povo Xukuru. Só assim
existe contato direto com a Secretaria de Educação. A educação escolar indígena passou a ser
responsabilidade da Secretaria de Educação de Pernambuco em 2002. Antes, era conduzida pelos
governos municipais.

Diante da escassez de recursos financeiros destinados à Educação Indígena, o COPIXO reivindica

os direitos constitucionais para que seus alunos sejam beneficiados de acordo com a lei em
regimento.

‘O que tem acontecido é que a gente tem estado permanentemente na Secretaria

de Educação GRITANDO aos ouvidos do secretário que é preciso investir dentro
da área indígena.’ (Depoimento de uma Professora Indígena na Aldeia Santana,
Xukuru do Ororubá – Pesqueira – PE, maio de 2008)

6.3. A estrutura Educacional de Financiamento e a Estadualização

Sabemos que as escolas indígenas são responsabilidade dos governos estaduais e municipais e
que seus orçamentos anuais já deveriam estar alocando recursos para garantir o prosseguimento
das aulas nas comunidades indígenas em todo país. Mas lembramos que o MEC também está
comprometido com uma boa parcela da qualidade de ensino que tem sido aplicado em projetos
que, se não majoritários, foram formulados para servir de apoio
ou mesmo de referência para algumas iniciativas em diversas terras indígenas no Brasil.
A prefeitura municipal da cidade de Pesqueira não tinha interesse de secretariar uma educação
específica e diferenciada, que falasse dos direitos dos povos indígenas, tampouco, que falasse da
cidadania ou do fortalecimento da identidade étnica. Em 1999, o conselho nacional de educação
uma resolução que estadualizava a educação.

“E o povo indígena poderia optar continuar no município em parceria com o

estado, ou ir pro estado com uma parceria com o município, ou ficar num ou
noutro individualmente. Acontece que por uma questão de estratégia dos povos
indígenas estarem juntos - por que a estadualização envolvia todos os povos - Os
povos optaram por estarem juntos, por todos quererem a estadualização.” Explica
Agnaldo Souza, Membro da COPIPE.
 Gráfico 2 - Divisão da Educação Indígena de Pernambuco

6.4. Os recursos

Um dos obstáculos para a realização de projetos educacionais, é a desproporção existente entre

os estados do Brasil seja sob o ponto de vista de recursos financeiros, seja do ponto de vista de
presença política, seja da valorização das etnias oprimidas.

Origem e Controle dos recursos destinados à educação indígena, conforme os dados analisados
são basicamente o Fundef e o PDDE. Cada qual é encaminhado para sua área específica.

Há uma importância política fundamental, que é de ordem democrática. Ao implementar políticas

públicas, o governo gasta dinheiro que não é seu, mas do contribuinte. Assim, a avaliação de
políticas públicas é a forma pela qual o governo pode prestar contas à sociedade pelo uso de
recursos que são públicos. Do ponto de vista do cidadão, a avaliação permite o controle social
sobre o uso de recursos que são da sociedade.

Observando desse ponto, quando os sujeitos de pesquisa são indagados sobre a distribuição dos
recursos. A resposta geral é negativa.

Não. Não estão. Por que é o seguinte, percebemos que a quantia de dinheiro que
vem pro estado na questão do Fundeb, é uma quantia significativa. Mas nós temos
um problema seriíssimo de remuneração de professor. O professor recebe muito
mal. Recebe agora R$380, 00, enquanto o salário já é R$405, 00. (Depoimento de
uma Professora Indígena na Aldeia Santana, Xukuru do Ororubá – Pesqueira – PE,
maio de 2008)

Existe ainda a necessidade de investimentos na formação de professores, e programas de formação

de professores indígenas, o inestimento nessa área tem aspectos socio-culturais relevantes que
não podem ser desconsiderados com uma formação docente generalizada.
“Medidas urgentes precisam ser tomadas. Merecemos uma educação digna. Somos de etnias
diferentes. E não somos inferiores por conta disso” (Depoimento de uma Professora Indígena na
Aldeia Santana, Xukuru do Ororubá – Pesqueira – PE, maio de 2008)
Apoio Financeiro à Construção, Reforma ou Ampliação de Escolas Indígenas. A expansão da oferta
de educação escolar e o crescimento da população indígena demandam a ampliação da rede
física nas terras indígenas. O MEC apóia financeiramente os sistemas estaduais e municipais de
ensino na construção, reforma e ampliação de escolas e na aquisição de equipamentos para estas
escolas.

6.4.1. Fundef

A parte que financia a Educação Indígena vem da parte indígena do Fundeb. Que é uma arrecadação
nacional, distribuída pro Estado. E o estado paga dum bojo geral, ele num pega essa cifra, apesar
de ser diferenciada, aluno indígena recebe mais do que os alunos da rede estadual comum. Não
existe uma divisão. O programa de financiamento se dá no bojo dos demais. A Educação Indígena
está incluída num todo. No que se refere à questão da rede física, aí também acontece como
acontece no estado, tipo o Fundo Escola ara a construção de escolas que possam atender de 5ª a
8ª Série. Existem programas estaduais, mas de captação de recursos através do Banco Mundial, e
o Fundo Escola que é um programa do governo federal.

6.4.2. PDDE

Um dos programas de incentivo estabelecidos na comunidade é o Programa Dinheiro Direto na

Escola – PDDE. Esse recurso provém das redes estadual e municipal, e é destinado a melhoria
das escolas e pequenos consertos. O objetivo desse programa, além de melhorar a qualidade do
ensino fundamental, é envolver a comunidade escolar a fim de otimizar a aplicação dos recursos.
”(Libâneo, Oliveira, Toschi, 2005. p. 201)

A verba é disponibilizada em contas, as nomeadas Unidades Executoras ( UEx) que podem ter
diversas denominações, tais como, Associação de pais e Metres, Conselho Escolar, etc. Ém uma
articulação que os professores do conselho assumem junto com a comunidade escolar com objetivo
de dividir as tarefas

“Nós administramos uma forma de repassar os recursos para as escolas através

das UExs apesar de nós sermos contra as Uexs, as Unidades Executoras. Por que
nós entendemos que sobrecarrega o professor já que ele tem que fazer de tudo
um pouco. Então a escola passa a ficar sobrecarregada como um todo. Mais de
qualquer forma aquelas que têm as UExs tentam constituir o seu conselho da UExs,
e conseguem dar conta e receber os recursos e aplica-los no que manda a Lei.”
(Depoimento de uma Professor Indígena na Aldeia Santana, Xukuru do Ororubá –
Pesqueira – PE, maio de 2008)

6.4.3. Prestações de contas

As escolas indígenas, desde que contem com Unidades Executoras registradas em cartórios,
recebem verbas para sua manutenção e para a oferta da merenda oferecida aos alunos. Entretanto,
o sistema de prestação de contas é extremamente complexo em se tratando de gestão das escolas
indígenas pelos próprios indígenas. Acresce-se a isso a constante troca dos formulários a serem
preenchidos, o que dificulta o aprendizado por parte dos gestores das escolas indígenas, pois uma
vez que se domina uma forma de prestar as contas, ela já não serve mais e tem que se recomeçar
tudo outra vez. Os prazos também são difíceis de serem cumpridos, pois, em geral, as escolas
indígenas estão situadas longe das cidades mais próximas, o que dificulta a compra dos produtos
e a obtenção de notas fiscais e extratos bancários para se saber a situação das contas.

A Prestação de contas é feita de forma transparente onde a execução das contas é feita com a
participação direta da comunidade escolar. A tomada de decisão é compartilhada com os atores
sociais envolvidos. Através de murais e jornais informativos, toda a comunidade tem conhecimento
dos procedimentos que são tomados no ambiente escolar Indígena.
A Merenda Escolar ainda é da responsabilidade dos governantes do município de Pesqueira. Pelo
fato de que as produções agrícolas serem terem uma melhor conservação se forem produzidas nas
mediações da cidade. Vale ressaltar que parte da produção da região é proveniente do território
Xukuru.

Temos dois representantes do COPIXO no conselho da Merenda escolar. Então

esses buscam estar em todo o processo e participa de todas as reuniões no sentido
de poder estarem acompanhando, já que no caso da Merenda Escolar a verba ela
vem para uma conta específica. Então nós sabemos exatamente quanto é que tem,
e discutimos cardápio o que é que podemos oferecer aos nossos alunos, as nossas
crianças em nossas escolas. (Depoimento de uma Professora Indígena na Aldeia
Santana, Xukuru do Ororubá – Pesqueira – PE, maio de 2008)

Transporte Escolar e o Pagamento de professores fica a encargo da SEDUC informar como está
sendo gasto o dinheiro público, em que áreas do setor de Educação, e quais as formas que os
professores poderão utilizar os recursos. A mesma professora afirma que, “neste sentido, mais uma
vez nos dirigimos às autoridades competentes para que se encaminhem uma política indigenista de
Estado que atenda as nossas necessidades e as diversidades étnicas de nosso país.”.

7. Conclusão

O trabalho investigativo indicou-me que existe a carência de assistência governamental em se

tratando do financiamento escolar Indígena. Ainda se faz necessário discutir a Educação Escolar
dos povos indígenas com o governo. É necessário que se dêem subsídios a articulação dos
professores e das professoras indígenas e fortaleça o movimento social indígena.

Constatou-se que os conselhos (COPIXO E COPIPE) são os principais dispositivos de Gestão

Democrática do Povo Xukuru. Os conselhos agem como uma integração que institui o controle
interno, que tem grande potencialização e fiscalização da aplicação de recursos.
O governo popular busca reforçar as alianças do estado com a sociedade civil organizada, no
sentido de melhorar a qualidade dos programas educacionais em áreas indígenas, mas, sempre
aguardando um posicionamento efetivo do MEC quanto à continuidade do financiamento de projetos
e de criação de um espaço de discussão e de construção coletiva da política nacional de educação
indígena.
Existe ainda a necessidade de investimentos na formação de professores, e programas de formação
de professores indígenas, o inestimento nessa área tem aspectos socio-culturais relevantes que não
podem ser desconsiderados com uma formação docente generalizada. A produção e publicação
de materiais didático-pedagógicos diferenciados são essenciais para o bom desenvolvimento da
Educação Indígena. Esse financiamento sempre foi parcial, sendo necessário contar com o apoio
de agências internacionais, cujos recursos tornam-se cada vez mais escassos.
A administração se esforça para efetivar os trabalhos pedagógicos na comunidade, porém não
opera milagres. A precariedade do ensino é um reflexo do descaso estatal.

8. Referencias Bibliográficas

ANDRÉ, Marli Eliza Dalmazo Afonso de. Etnografia da prática escolar. Campinas, SP: Papirus,
1995. (Séris Prática Pedagógica).

CURY, Carlos Roberto Jamil. A Educação Básica no Brasil. Educ. Soc., Sept. 2002, vol.23, no. 80,
p.168-200.
FARENZENA, Nalí, ARAÚJO, Emílio . Espaços para a Democratização na gestão financeira da
educação. IN. LUCE, Maria Beatriz, MEDEIROS, Izabel Pedroso de. Gestão Escolar Democrática:
Concepções e Vivências. Porto Alegre, RGS: UFRGS, 2006.

LIBÂNEO, José Carlos. OLIVEIRA, João Ferreira de. TOSCHI, Mirza Seabra. Educação Escolar:
Políticas, estrutura e Organização. 2.ed. – São Paulo:Cortez, 2005 (Coleção Docência em formação)

CAVALCANTE, Heloísa Eneida. Reunindo as forças do Ororubá: a escola no projeto de sociedade do

Povo Xukuru. Dissertação (Mestrado em Sociologia) – Programa de Pós-Graduação em Sociologia.
Departamento de Ciências Sociais. Centro de Filosofia e Ciências Humanas. Universidade Federal
de Pernambuco. Recife, 2004.
 “A experiência da participação como um dos elementos articuladores das políticas
públicas no Brasil: Orçamento Participativo em municípios do Estado do Rio de Janeiro,
uma investigação sobre o OP do município de Niterói”

Ludmila Rodrigues Antunes

ludmilaantunes@yahoo.com.br
UFRJ-Instituto de Economia-LEPS- Laboratório de Economia Política da Saúde

O estudo “A experiência da participação como um dos elementos articuladores das

políticas públicas no Brasil: Orçamento Participativo em municípios do Estado do Rio de
Janeiro, uma investigação sobre o OP do município de Niterói”foi realizado com recursos e
apoio do programa de bolsa de pós doutorado sênior da FAPERJ, no período de outubro de 2008
setembro de 2009 no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, sob a
supervisão e tutoria da Prof. Dra. Maria Lúcia Teixeira Werneck Vianna. A investigação, realizada
no âmbito do Laboratório de Economia Política da Saúde da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(LEPS/UFRJ), faz parte da linha de pesquisa desenvolvida no referido laboratório sobre instancias
de participação e engajamento de cidadãos em experiências de governança local e participação em
políticas públicas o que garantiu de antemão fecunda contribuição para os debates e as discussões
ao longo do ano no qual foi efetuado esse estudo.

O estudo, na sua proposta mais geral, procurou mostrar como se deu a experiência
local de Orçamento Participativo na gestão petista (2002-2008) em Niterói, e como (e se) ali foram
propiciadas condições para a participação popular na produção de políticas públicas. Nossa
intenção foi trilhar o caminho dessa investigação através do exame da implantação do Orçamento
Participativo e das condições para a sua efetiva institucionalização a partir de práticas de gestão
descentralizada fundadas na cooperação público/privado e na instauração de mecanismos de
accountability, buscando igualmente conhecer os fatores mais decisivos para o êxito ou insucesso
dessa experiência. O trabalho que sistematiza o material coletado e examinado, está dividido em
duas partes.

Na primeira parte, nesse resumo, apresentamos um relato sucinto da produção acadêmica

sobre o tema. Com isso, procuramos situar a pesquisa na vertente de análise desenvolvida pelo LEPS
que visa a ampliação do conhecimento relativo aos processos e espaços de gestão participativa
e, particularmente, a sistematização da produção acadêmica sobre o tema no Brasil. A intenção foi
mapear alguns marcos analíticos para examinar o desempenho dos fóruns institucionalizados de
participação social, como o Orçamento Participativo, na esfera do estado do Rio de Janeiro. Desse
modo, ao localizar as questões-chave tratadas pelos estudos e avaliações realizados a partir do
início da década de 90 poderíamos apontar tendências e lacunas nas análises sobre participação
social. Por isso o trabalho foi dividido em duas partes, na parte I: Democracia e participação social,
em busca de referenciais analíticos para o estudo da experiência do Orçamento participativo no
Município de Niterói /RJ, foi realizada uma revisão bibliográfica de publicações sobre o tema em
periódicos relacionados à área de participação social, bem como teses de doutorado e dissertações
de mestrado em programas de pós-graduação no país, mostrou a enorme amplitude do tema.
Contudo, não o descortinou da maneira como inicialmente havíamos suposto. Uma produção
acadêmica mais intensa sobre orçamento participativo no Brasil parece, de fato, estar relacionada
às experiências municipais petistas e com maior expressão até meados da década de 2000. Embora
não tenha sido objeto de análise da pesquisa que realizamos, essa é uma hipótese interessante
a ser confirmada, pois, com relação às municipalidades que possuem OP em gestões de outros
partidos, os estudos acadêmicos até agora não se fazem tão visíveis assim.

Ao mesmo tempo, observamos um fenômeno curioso nessa fase da investigação: o OP

está internacionalizado, ou seja, mundializou-se. A experiência é repetida e replicada em fóruns
diversos e nacionalidades distintas o que faz com que seja mais demandante ainda de novos
e mais elaborados estudos aqui no Brasil. São inúmeros os estudos de caso empíricos sobre
orçamento participativo - como estratégia de participação social e/ou como nova arena democrática
de nível local – em outros países, e o Brasil é sempre a referência óbvia a ser pontuada. Esse é
um ponto fulcral ao qual voltaremos e desejamos destacar embora não seja objetivo específico do
estudo em pauta.

Na segunda parte procuramos mostrar os resultados do levantamento da legislação

e documentação oficial referente ao OP de Niterói, bem como do material que foi possível coletar
(através de consulta e pesquisa online e bibliográfica) relativo aos orçamentos participativos
instalados e/ou em fase de implantação no âmbito do estado do Rio de Janeiro. Outrossim,
procuramos detalhar aspectos da pesquisa de campo no município de Niterói, que incluiu o
acompanhamento das reuniões do conselho do orçamento participativo e a descrição da sua
dinâmica de funcionamento, assim como o acompanhamento de suas atividades e a análise dos
registros e resoluções durante o ano de 2008, culminando com a tentativa de cotejamento com as
ações efetivadas pelo poder público municipal neste período. Vale sublinhar que o texto permanece
ainda em formato explícito de relatório de pesquisa. Tem, portanto, caráter preliminar no sentido
de que a exposição não obedece inteiramente aos cânones de um artigo acadêmico. Eventuais
publicações posteriores deverão sofrer algumas alterações de forma, o que, longe de invalidar
o conteúdo das considerações tecidas a partir das informações colhidas – e aqui enunciadas -,
permitirá talvez conferir maior clareza e organicidade às mesmas.

Como é sabido, o orçamento participativo não foi especificamente previsto pela Constituição
Federal de 1988, tampouco regulamentado por lei federal e rara vez por lei estadual. Porém, é fato
que está de acordo com o ordenamento jurídico brasileiro. Os orçamentos participativos derivam
de escolhas políticas dos diferentes governos estaduais e municipais e passam a se disseminar
num contexto em que o poder local tornou-se um foco privilegiado para a participação popular no
planejamento do município. Já na década de 70, em algumas de suas administrações, o PMDB;
estimulava a participação popular; no início da década seguinte, grandes metrópoles passaram a
adotar estratégias embrionárias de participação ativa da sociedade: Lages/SC, Pelotas/RS, Boa
Esperança /ES, Vila Velha/ES, o programa Prefeitura nos Bairros (1986), embrião do Orçamento
Participativo de Recife/PE, entre outros. Os modelos de Orçamento Participativo que hoje são
freqüentemente implementados em governos petistas tiveram, portanto, raízes em experiências
anteriores. No caso do Orçamento Participativo de Porto Alegre, por exemplo, formalmente
instituído no governo municipal petista de Olívio Dutra (1989-1992), a idéia embrionária remonta
aos Conselhos Populares da gestão de Alceu Collares (1985-1988), do PDT. O mesmo ocorreu
em Recife, cujo Orçamento Participativo da gestão do petista João Paulo (2001-2004) não pode
desconhecer a influência das plenárias populares do governo Jarbas Vasconcelos, (1985-1988)
componentes do Programa Prefeitura nos Bairros, (Avrtizer, op.cit. pp. 572. apud Uchoa, 2006).

A proeminência do PT, todavia, é inquestionável enquanto ator de suma importância

para a implementação do OP; nos quatro últimos mandatos municipais - 1989/1992, 1993/1996,
1997/2000, 2001-2004 - os casos de OP implementados pelo PT representam a metade ou mais
dos casos implementados no total. O partido também esteve à frente da implementação dos dois
casos tidos como de maior sucesso no Brasil: o OP de Porto Alegre , no Rio Grande do Sul, e o OP
de Ipatinga, em Minas Gerais (Linhares apud Uchoa, 2006). As mais recentes experiências de OP
surgem no Brasil em continuidade ao modelo inicial de Porto Alegre. A experiência de Porto Alegre
foi reconhecida como exitosa e considerada modelo por diversos movimentos, fóruns e instituições
não governamentais e governamentais.

Contudo, a experiência do OP não se tornou amplamente difundida pelo país, o que nos
leva a perguntar quais seriam as razões para tal e qual foi a sua contribuição para o processo de
democracia participativa nas regiões onde foi implantado. Nesse sentido, a vasta literatura existente
sobre OP ainda não é suficientemente exaustiva a ponto de encerrar a discussão sobre o papel,
a contribuição e a relevância dessa ferramenta participativa. No âmbito da análise sociológica e
política, permanece no campo pouco firme dos limites e possibilidades, com importantes facetas
insuficientemente examinadas, tais como a tensão entre os segmentos que buscaram assegurar
pela via legal a conquista de direitos sociais de cidadania e os gestores que num contexto adverso
tentaram utilizar da ferramenta participativa como um instrumento político. As práticas de orçamento
participativo, ao inscrever em sua dinâmica de funcionamento a necessidade de relação com variadas
instituições políticas, trazem à tona contradições que ainda estão a merecer estudos, como as que
se colocam entre aspirações e ações e as que rondam a problemática da legitimidade/ legalidade.

Parte da discussão está profundamente imbricada com as noções de cultura política e

cultura cívica, seja no seu reconhecimento e possível quantificação, seja entendendo a cultura
cívica como um ganho a partir das experiências participativas. Diversos autores, porém, apontam
que essas práticas não estão imunes ao seu contrário, especialmente à cooptação (Boaventura e
Avritzer, 2005; Bezerra,1999; Vieira Neves, 2008; Oliveira e Rizek, 2008, entre outros), alegando
que “também elas, que visam ampliar o cânone político e, com isso, ampliar o espaço público
e os debates e as demandas sociais que o constituem , podem ser cooptadas por interesses e
atores hegemônicos para com base nelas, legitimar a exclusão social e repressão da diferença”
(Boaventura Santos e Avritzer, 2005:74).

Nas tentativas atuais de exercício de práticas democráticas destacam-se notadamente as de

nível local, onde em princípio a credibilidade pode ser estabelecida com maior agilidade ou êxito,
além de fortalecer as relações e elos de redes e movimentos locais, e nesse caso o OP é uma
delas.

A partir de estudo de Labra (2008) sobre participação social e conselhos municipais de saúde,
alguns aspectos selecionados foram considerados os mais relevantes para a nossa exposição: (i)
os dados relativos às percepções e valores da população sobre democracia, instituições e políticas
públicas no Brasil, já publicados, pesquisados e coletados em variados centros de pesquisa e
analisados pelo estudo já referido; (ii) o clientelismo presente na política carioca e fluminense; (iii) a
trajetória das lutas populares locais, o associativismo e associações de moradores como fontes ou
vias possíveis de representação nas instâncias de funcionamento do orçamento participativo; (iv)
os antecedentes e a montagem da participação no OP; (v) O funcionamento do OP e do controle
social. Através dos ângulos de análise também definidos por Labra, no estudo supracitado, e
tomando como ilustração o OP de Niterói, procuramos analisar: os indicadores de desenvolvimento
municipal (apresentados brevemente em seção anterior desse documento); a publicização desse
mecanismo de participação; a composição dos colegiados1 e; a influência das práticas clientelistas.

Para Labra (2008), um dos temas centrais da democracia está diretamente relacionado
ao peso e à qualidade da presença do Estado, e uma das formas de mensurar tal presença é
averiguar quais - e em que condições - serviços públicos são recebidos pela população. Pois bem,
o OP é um espaço mais do que interessante para que isso seja observado, na medida em que, se
executado ou ao menos consultado, é possível ter uma fotografia dos anseios mais imediatos de
uma cidade.

No que se refere a Niterói, explicar a baixa participação no OP é tarefa sinuosa. Embora

existam localidades com graves níveis de pobreza e miséria, a cidade tem um IDH bastante elevado
em relação a outras cidades do país e, ademais, o seu grau de associativismo não é irrelevante.

Niterói possui um histórico de mobilização social expressivo em períodos nos quais teve
representação sindical importante de setores tradicionalmente combativos como os trabalhadores
da indústria de tecidos, os portuários e trabalhadores da indústria naval, além do movimento dos
professores da rede pública municipal. Contudo, as mudanças na estrutura do emprego na cidade
mostraram que a obsolescência ou deterioração de alguns desses setores resultaram na criação
de novas formas de organização diante da desestruturação do movimento sindical local e aumento
do trabalho informal.

Não deixa de ser instigante o fato dos últimos governos municipais terem implementado
- por obrigação legal ou por outro tipo de demanda - uma série de espaços institucionais de
participação popular que não são amplamente utilizados. Talvez por isso grassa na cidade uma
percepção geral que corrobora o argumento de Santos (2006): “a população não participa porque o
custo é maior do que o benefício que seria obtido” (Santos 2006 apud Labra, 2008).

Niterói parece não fugir à regra do que se observa no cenário nacional, apresentando
uma extensa variedade de espaços de participação institucionalizados em praticamente todas as
áreas sociais. Não obstante o inegável avanço na consolidação da participação social, Niterói,
como o país em geral, enfrenta desafios como a resistência de diversos setores do setor público
em efetivamente compartilhar o poder com organizações da sociedade; a grande distância que
subsiste entre os resultados formais e reais da participação; a fragilidade das organizações da
sociedade e a dificuldade de estender a participação social para o campo da política econômica
(Ciconello, 2008 apud Labra 2008, pp12).

Outro dado a ser pensado, no que toca à publicização e à efetividade do OP, pode estar
relacionado à modernização da máquina administrativa de gestão municipal de Niterói. Esse é
um aspecto que nos interessa: percebe-se um aparente desinteresse em modernizar a estrutura
administrativa. Desinteresse que se complementa com uma gestão administrativa também
despreparada com relação aos meios digitais de processamento de informações, arquivo, etc, e não
condizente com o incentivo a práticas participativas que têm como um dos seus supostos a agilidade
e confiabilidade na circulação das informações. Embora algumas secretarias de governo possuam
estruturas mais organizadas, encontramos ainda procedimentos de administração altamente
defasados em relação à utilização de tecnologia digital. Inúmeros documentos que deveriam figurar
nos sítios das secretarias municipais ou da prefeitura não só estão indisponíveis on line como
também não estão disponíveis para consulta em qualquer outro espaço, o que não corresponde a
um projeto transparente de administração e à proposta de gestão municipal participativa.

Um problema, ainda, que afeta a qualidade das relações da administração municipal com
os cidadãos é a dificuldade de reconhecer que, para o cidadão, o conteúdo e o processo de suas
relações com a administração se confundem.Trata-se de uma percepção diversa da que predomina
no âmbito estrito da administração, a qual se encontra determinada pela política governamental e
tem uma margem de manobra limitada por controles administrativos e inclusive jurídicos. Desse
modo, o desenho organizacional de uma estratégia governamental pode estar inadequado à relação
que se procura estabelecer de forma mais inovadora, visando novos processos de formulação de
políticas públicas e accountability da administração. (Grau, 1998, pp.265).

O OP ao procurar também formular políticas públicas não só está imediatamente

relacionado a instituições políticas, como à própria administração pública, enquanto uma delas.
“Estabelecer uma relação de complementaridade nesse caso não é de simples execução, pois
cabe aqui `também´ à institucionalidade de representação social intervir na definição dos interesses
públicos e acordar a forma de satisfazê-los” (Grau, 1998, 266).

Antes de descrever a trajetória do OP de Niterói cabe adiantar que a iniciativa foi

razoavelmente bem aceita politicamente. Algumas questões, todavia, merecem atenção a esse
respeito. Primeiro e importantíssimo: o limitado alcance do OP em Niterói desde que sua atribuição
é meramente consultiva; segundo, o OP não colocou em risco o tipo de política de interesses
tradicionalmente realizada pelos vereadores da cidade. No início, provavelmente, esses atores não
acreditaram e, portanto, não temeram qualquer potencial de transformação implícito na idéia do OP.
Posteriormente, parece terem percebido que ao invés de ser inócuo em termos práticos, o OP dava
margens para diversas e modernas formas de cooptação.

Mecanismos de participação fazem parte da gestão municipal. Alguns são obrigatórios

por lei federal como os conselhos municipais de saúde; outros não, como o conselho do orçamento
participativo e de fiscalização. Entretanto, até agora, não tem sido a existência do mecanismo
ou instância de participação que determina a qualidade da participação ou a sua capacidade de
interagir com o Executivo e/ou com o Legislativo em Niterói. A dinâmica participativa enquanto tal,
até recentemente, não tem inspirado fortemente os movimentos sociais da cidade, seja quando
implementada por determinação do executivo municipal, estadual ou federal ou mesmo por pressões
de grupos distintos de interesses. O OP de Niterói, como já relatado, somente foi objeto de iniciativa
mais concreta do Executivo Municipal em 2002, no momento em que postulava-se inaugurar um
novo tempo na política municipal a qual deveria fortalecer por princípio a cidadania e o processo
democrático da cidade.

Na forma que vamos chamar agora de modelar ou padrão, o Orçamento Participativo

procura, pela sua metodologia e concepção mais geral, dar voz aos munícipes nas decisões sobre
as políticas públicas a serem desenvolvidas pelo Executivo, com poder, inclusive, para fiscalizar
a efetivação das políticas escolhidas. Assim, os coloca em situação de co-responsabilidade
relativamente aos eventuais êxitos e fracassos da gestão

Quanto aos aspectos metodológicos do trabalho e da pesquisa documental : a legislação

sobre o OP de Niterói e outros municípios do estado do Rio de Janeiro, objetivamente, o levantamento
bibliográfico foi o ponto de partida desse estudo, assim como a leitura e a busca por discussões e
debates a respeito das concepções de participação foram uma preocupação norteadora do mesmo.

Já havíamos verificado uma extensa adjetivação do conceito de participação na vasta

literatura existente, sem que tivéssemos observado uniformidade ou clareza de enfoques. Os
elementos da discussão de um marco teórico-conceitual apropriado para a reflexão sobre a
participação também já haviam sido expostos a partir de algumas considerações a respeito do
estatuto do conceito de participação no campo das ciências sociais, sob uma perspectiva histórica.
O trabalho então realizado consistiu na tentativa de desenhar um pano de fundo que permitisse
a compreensão mais acurada do uso recente e recorrente desse conceito, no qual afirmou-se o
caráter provisório das formulações, manifestadas com o propósito de suscitar debate2.

Na segunda etapa da presente investigação, após contatos realizados com a Prefeitura de

Niterói e com a Subsecretaria do Orçamento Participativo, tivemos acesso à documentação existente
e disponível no acervo da subsecretaria, bem como a possibilidade de posterior agendamento de
entrevistas com gestores e conselheiros e com o prefeito da cidade, o que ocorreu já na fase de
redação final do relatório. O acompanhamento das reuniões ocorreu pari passu às entrevistas
e permitiu visualizar e compreender a dinâmica de funcionamento do conselho de orçamento
participativo de Niterói.

A revisão bibliográfica da literatura pertinente ao tema, cotejada com a que trata de

outros temas afins - gestão participativa, democracia e movimentos sociais -, como prevíamos,
determinou novas reflexões e indagações, cujos desdobramentos podem ser vistos no decorrer
da leitura do trabalho completo. Através dessa mesma revisão bibliográfica foi realizada uma
sistematização das avaliações contidas em estudos de caso de OP no Brasil a partir de 1990.
Assim, foi possível tanto confirmar o suposto de que há uma razoável diversidade nas experiências
de OP no território nacional como verificar a recorrência de algumas observações levantadas pela
literatura, corroborada pelos resultados desse estudo.

Quanto ao levantamento de fontes documentais governamentais e legislação sobre

o orçamento participativo ou conselhos de orçamento participativo no estado do Rio de Janeiro,
verifica-se uma ausência bastante expressiva de documentos que regulamentem a criação
ou implementação do OP nos municípios do estado do Rio de Janeiro. Consideramos a não
regulamentação como uma característica do OP enquanto instrumento de participação, pois
embora entendido como inovador e transformador, não obteve reconhecimento ou interesse dos
executivos municipais ou dos legislativos no sentido de regulamentá-lo. Pode-se inferir, inclusive,
um certo desinteresse em implementá-lo na maioria dos municípios do estado do Rio de Janeiro
e mesmo do país.

O levantamento da legislação e documentação referente ao OP de Niterói mostrou que

o mesmo não teve impacto político significativo, em sua criação, tal como observado em outros
municípios, como foi o caso de Barra Mansa estudado por Vieira Neves (2008), ou mesmo o caso
de Volta Redonda. Entretanto, embora não seja previsto em lei municipal, o OP de Niterói, com 10
anos de existência, possui uma documentação razoável disponível para pesquisa e uma memória a
ser desvendada. Procuramos recuperar essa memória não só através da análise dos documentos,
na maioria das vezes bem pouco esclarecedores porque apresentavam-se de forma descontínua
e invariavelmente dispersos e sem ordenação cronológica ou tematização, mas também nas
entrevistas com formuladores, gestores e conselheiros de diferentes fases do OP de Niterói.

Os encontros com os protagonistas do OP e a coleta de informações sobre eles permitiu

o mapeamento do perfil dos conselheiros e gestores do período de 2002 a 2008. Vale registrar
que as informações sobre o conselho e o OP estão oficialmente registradas ainda que de forma
desordenada e amadora3.

Quanto à descrição dos mecanismos de funcionamento e objetivos desse espaço participativo,

importa a princípio comentar que foram muitas as mudanças operadas nesses mecanismos e que
os mesmos foram investigados a partir do exame das diferentes vigências temporais dos conselhos
de orçamento participativo e suas diferentes gestões e coordenações. Além disso, as mudanças
ocorreram também a partir de concepções políticas divergentes, o que se tornou cada vez mais
explícito nas propostas de trabalho de cada conselho de OP, as quais muitas vezes não puderam
ser concretizadas em virtude de suas próprias inconsistências ou de dificuldades inerentes às lutas
por espaço de participação política e social. Nesse aspecto, optamos por não relatar cada gestão
de conselho, mas destacar as características mais determinantes quanto à escolha metodológica
de organização do OP.

Cabe explorar um pouco essa observação sobre as constantes mudanças nos mecanismos
de gestão, funcionamento e objetivos do OP durante as diferentes vigências temporais do conselho
e diante de alterações de ordem política. Pois nos parece que o OP, como qualquer outra instancia
inovadora de participação, sofre as ingerências de um padrão de comportamento político ou de
cultura política da comunidade na qual se situa. No OP também estão presentes relações de
poder e formas de interação trazidas de outros espaços, o que estimula a repetição de certos
comportamentos e dificulta o reconhecimento do que pode ser novo nessas instituições da esfera
participativa.

O núcleo e a preocupação central do presente estudo estiveram relacionados à

investigação preliminar sobre os possíveis avanços em relação a uma cultura participativa e cívica
a partir da experiência do conselho de orçamento participativo de Niterói nas comunidades por ele
representadas e nas gestões administrativas durante o período estipulado para a pesquisa. As
conclusões ou primeiras percepções sobre a questão têm como substrato as “formas originais
e criativas de sociabilidade, surgidas num contexto de mudanças nas relações de trabalho, nas
relações entre gêneros e entre grupos étnicos as quais confluem para uma direção comum, o
incremento e generalização de uma expectativa igualitária numa sociedade plural e com princípios
mais horizontais e democráticos” (Matucceli e Sorj, 2008: 28, 34, 99), como possibilidade ainda
muito distante.
 A pesquisa de campo foi realizada no intuito de reconstituir o desenho do funcionamento da
experiência do OP em Niterói desde sua criação, a sua organização institucional e as formas de
encaminhamento de demandas, bem como relatar as principais reivindicações, buscando verificar
se houve tradução de suas prioridades no estabelecimento de políticas públicas. O mapeamento
das demandas do OP tem como principal (ou quase única) fonte de informações disponíveis a
Secretaria de Defesa Civil e Integração Comunitária - criada em abril de 2005 - na qual localiza-se
a Subsecretaria de Orçamento Participativo. Essa subsecretaria organizou um disperso número de
atas anteriores à sua gestão e sistematizou o total de demandas definidas em plenárias no período
de dez anos de atuação do OP, a fim de fazer uma avaliação das realizações do mesmo e levantar
o total e as características das demandas não atendidas.

A atuação da Subsecretaria de Orçamento Participativo na gestão 2005/6-2008 revela suas

contradições; pois, ao preservar a verticalidade hierárquica que a constitui e procurar avançar ao
mesmo tempo no estabelecimento de relações mais horizontais e igualitárias, resvalou em óbvios
rasgos paternalistas. Nossa hipótese de que as experiências participativas em curso reproduzem
de forma renovada os padrões sociais, políticos e culturais locais de comportamento político se
sustenta em parte na análise que fizemos dessa gestão.

Considerações finais

Para situar num quadro mais geral o problema-chave que norteou a presente pesquisa,
qual seja, a indagação sobre o papel articulador da participação social na implementação de políticas
públicas, cabe lembrar que a visibilidade e a força da participação dos movimentos sociais nos
anos 90, na América Latina e no Brasil, ampliaram as discussões sobre democracia participativa e
seus instrumentos.4 A articulação dos movimentos sociais, entretanto, é muito mais problemática
hoje do que foi pensada nos últimos anos do século XX. O dinamismo que ainda apresentam
não deve ser confundido com articulação. Pois ações no sentido de corresponder às expectativas
dos movimentos sociais tendem eventualmente a apaziguá-los e a distanciá-los de seus objetivos
iniciais, que, naquele período, diziam respeito não só à participação nas decisões do Estado,
como à democratização do acesso aos bens públicos.

A eclosão de movimentos sociais sem dúvida operou, nos últimos 20 anos, mudanças
sensíveis nas dinâmicas associativas. Mas a sociedade civil não é o espaço dos virtuosos que se
opõe ao mundo dos políticos. Num processo singular de criação de seus próprios movimentos
políticos e obtenção de espaços de poder através da auto-representação, os novos movimentos
evitam a mediação com os grupos políticos tradicionais, atuando de forma direta e autônoma - com
ou sem práticas beligerantes -, e desenvolvendo um comportamento mais cooperativo e afinado
com pautas propositivas e dinâmica das redes. O objetivo se torna marcar presença na agenda
pública.

A institucionalização da participação implicou uma certa profissionalização da dinâmica

associativa que, por sua vez, apresenta novas tendências organizativas dos movimentos sociais.
Com maior ativismo e valores em transição, os movimentos se consideram auditores da democracia,
exercendo cidadanias intermitentes que entram e saem da agenda publica. Obviamente, não são
mais os militantes clássicos do século passado.

A idéia de participação está disseminada em diferentes instâncias e grupos sociais e os

problemas que advêm dessa disseminação tanto podem estar relacionados a uma condição de
maior tutela pelo Estado como podem aparecer em situações de governança participativa, em que
mais atuação do Estado é cobrada. A disseminação da participação, porém, pode também dificultar
procedimentos normativos.
 De uma forma ou de outra não são poucos os casos em que a dinâmica participativa não
consegue se impor, especialmente quando a participação cidadã esbarra num executivo forte,
destacando-se inúmeras contradições esse processo. Não obstante, uma tendência que vem se
afirmando recentemente – e da qual o caso do OP de Niteroi é ilustrativo – é a da recorrente
negociação aberta com o Poder Executivo. Conselhos e outras arenas de participação de
movimentos sociais subtraem, assim, etapas da democracia representativa, trazendo o tema da
governança participativa para o centro de processo político.

Segundo Fedozzi, “estima-se que (...) sejam entre 200 a 400 os municípios (de porte pequeno,
médio e grande), em contextos rurais e urbanos que praticam alguma forma autodenominada de
OP. O crescimento do discurso participacionista nas eleições municipais de 2004 e a valorização
dos OPs pelas agências multilaterais de financiamento, como o BID e o Banco Mundial (que vêm
os OPs fundamentalmente como forma de controle sobre os gastos públicos), além da posição
favorável de órgãos ligados à ONU e à União Européia, ampliou o leque de partidos que passaram
a defender a idéia da participação no orçamento” (Fedozzi, 2008,17). A estratégia da participação
está na linha de frente da política. A importância de práticas de democracia direta, como previstas
na Constituição, e consultas prévias sobre a venda e utilização de recursos do país, são roteiros
que abrem caminhos para formas de redistribuir ou controlar socialmente a forma capitalista de se
reproduzir.

Esse estudo teve por finalidade contribuir para a compreensão dos dilemas que rondam
as instâncias de participação social no Brasil, utilizando como referência parte da bibliografia já
produzida sobre o tema, e tomando como objeto de pesquisa um instrumento participativo, o OP
de Niterói. Na medida das possibilidades e do escopo do trabalho, a tentativa, não despida de certa
ambição, está sujeita às incoerências e inconsistências teóricas que aparecem, como nos alerta
Sorj (2008), quando se busca analisar o impacto da grande complexidade das dinâmicas sociais
nos dias de hoje a partir de um pequeno exemplo - nem sempre bem sucedido - de instrumento de
participação social, como o orçamento participativo de uma cidade.

No intuito de descrever e problematizar o desenho institucional do OP de Niterói, bem

como de verificar as suas dimensões, possibilidade de deliberação, competências, estrutura e
composição, foi necessário também atentar para a dimensão relativa às suas especificidades
locais que igualmente influem na eficácia da participação para o controle social. Não foi irrelevante,
portanto, investigar a dinâmica da política local, a configuração partidária e a representação nas
arenas parlamentares presentes desde o primeiro momento de sua criação e posteriormente durante
sua implementação. Ao contrário, a incorporação de variáveis que podiam intervir no sucesso ou
no fracasso desse processo participativo tornou-se um desafio da análise.

Como esclarecido por Labra (2008) “afora a reiterada constatação de que a participação
é uma imensa conquista a ser preservada a todo custo, e que sendo o Brasil tão heterogêneo,
igualmente variados são seus instrumentos de participação, assim como é o desempenho do OP,
não parece haver evidências claras quanto aos fatores, que para além daqueles derivados de vagas
referências à cultura política ou aspectos normativos e materiais de funcionamento, condicionam
o efetivo exercício do controle social”. Ou seja, não basta empreender esforços para relatar
como funciona, ou se funciona um OP. A discussão está centrada, sobretudo, na qualidade política,
valorativa e social da democracia brasileira.

O tema continua a demandar reflexão. Investigações destinadas a desvendar em

profundidade as relações entre participação social e desempenho do OP, assim como entre efetivo
exercício do controle social e particularidades locais , seguem sendo necessárias. Procuramos,
com este trabalho, contribuir para a linha de pesquisa do LEPS voltada para a produção de
estudos sobre participação e, desse modo, ampliar a discussão sobre a construção de uma ordem
democrática que assegure liberdades, amplie a esfera pública, reduza a extrema desigualdade e
pobreza e aumente a transparência no uso dos recursos públicos, sem perder de vista a trajetória
histórica e os padrões sociais, políticos e culturais brasileiros.

As várias questões levantadas durante a pesquisa e a incorporação do sério esforço

despendido por estudiosos do tema respaldam, com efeito, a constatação (óbvia mas não trivial) que
fecha essas considerações finais: os potenciais fins democráticos do Orçamento Participativo (OP)
não se viabilizam plenamente, enquanto inovação institucional, em um contexto de alto padrão de
desigualdades, tal como o constitutivo da realidade brasileira. Assim, a esperada relação virtuosa
entre OP e maior eficiência do Estado na realização de políticas públicas não se torna realidade
com a manutenção dos níveis de exclusão experimentados cotidianamente pelos cidadãos no
ambiente da sociedade civil brasileira.

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C) Listagem dos documentos consultados e obtidos na Subsecretaria de Orçamento

Participativo de Niterói no ano de 2008/9

1- CAPACITAÇÃO:

1.1-“Capacitação de conselheiros, prefeitura e cidadãos, construindo o processo democrático”

– informativo sobre curso de capacitação de 36 horas-aula- ano 2006-

1.2-Como planejar e realizar uma reunião –treinamento para conselheiros e conselheiras-

agosto 2004

1.3- Tipos de liderança- informativo distribuído- documento sem data

2-sobre o Congresso da cidade no ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Documentação referente aos anos de ; 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005

3-Relatório Parcial do Orçamento Participativo do grupo de trabalho para o Gabinete do

prefeito /Conselho Executivo Municipal-agosto de 1997-maio 1998;

4- Documento do Grupo de trabalho do OP- Relatório de atividades 2000/2001 e

encaminhamento de propostas para 2002.

5-Lista de conselheiros e suplentes eleitos -2004;

6-Lista de representantes dos conselhos no conselho de OP-2005;

7-Processo 2007-Proposta de Metodologia OP/Niterói e Calendário do OP/2007;

8- documento: “Em defesa do OP: um apelo ao Presidente Rodrigo Neves” – documento do

PT Regional- Niteroi(março de 1999);

9- documento:“Uma definição política necessária ao PT de Niterói: OP X “MUTIRÕES”

paralelos ao OP”- (idem março 1999);

10- Histórico do OP –Documento realizado pela SMOP-2005;

11-OP - METODOLOGIAS CICLOS: 2002-2003/2003-2004/2004-2005- Documento SEMOP

(sem data);

12- “Orçamento Participativo de Niterói: avanços, dificuldades e perspectivas”- documento

para discussão no seminário do PT-Niterói – Planejamento das Políticas Públicas para o Governo
Municipal- fevereiro 2005;
 13- Listas: da associação de moradores de Niterói, lista das secretarias municipais e regionais
e autarquias da PMN - Prefeitura de Niterói- Coordenação do Cerimonial – agosto 2006;

14- Calendários de reuniões do conselho do OP-2005;

15-Atribuições da equipe coordenadora do orçamento participativo- documento da SEMOP-s/

data;

16- Planilha de prestação de contas por tipo –OP 1999-2004- SEMOP 2004;

17- História do OPJ- Documento da SEMOP-2004;

18- Regimento eleitoral da Plenária do OP -2007- informativo do OP Niterói- 2007;

19- AVALIAÇAO POLÍTICO ADMINISTRATIVA DA SEMOP- Seminário de governo-2004;

20- PLANO LOCAL DE AÇAO INTEGRADA – Secretaria de Defesa Civil e Integração

Comunitária- Subsecretaria de Orçamento Participativo- 2005;

21- Seminário: metodologias e experiências de OP Fluminense 2002- documento informativo

sobre evento realizado em parceria com a UFF;

22- ATAS 2004- 2005-2006- apenas as atas disponíveis

 SINDICALISMO Y NEOLIBERALISMO: HORIZONTES Y TRANSFORMACIONES DE LA
LUCHA DOCENTE EN ARGENTINA

Gerardo Avalle1
avallegera@hotmail.com
Equipo de Investigación “El llano en llamas”,
Universidad Católica de Córdoba
Córdoba-Argentina

Introducción

El avance del neoliberalismo sobre diferentes esferas de la vida social y colectiva importó en toda
Latinoamérica durante los 90’s una reconfiguración de los escenarios democráticos y los espacios
de conflicto social, generando tensiones hacia el interior de las diferentes organizaciones sociales
y políticas.

Este contexto exhibe, especialmente el mundo del trabajo, una significativa transformación de sus
fronteras y marcos significantes alterando las relaciones que lo caracterizaban. Los sindicatos han
sido en consecuencia uno de los actores más tensionados en un período de flexibilización creciente,
desocupación y reformas estructurales que, como en el caso de la educación, alteró la relación de
fuerzas al interior del movimiento sindical argentino en su conjunto provocando una profundización
de los procesos de reorganización interna y democratización en los espacios de trabajo y militancia.

La Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba registra sus inicios a principios del siglo
XX donde se conforman las primeras asociaciones y federaciones de docentes desarrolladas de
manera independiente en cada departamento de la provincia. El proceso de sindicalización masiva
tiene lugar recién en los años 50 cuando comienza la unificación de las organizaciones regionales,
conformando en 1953 la Unión Sindical de Educadores de la Provincia de Córdoba (USEPC). En
1954, posterior a la sanción de la Ley del Estatuto Docente, es reconocido legalmente como UEPC.
En el año 1978 comienza, a nivel nacional, la primera etapa del proceso de descentralización
educativa hacia las provincias. A partir de ese momento, la educación inicial pasaría a la órbita de
los estados provinciales. En el año 1992 se culmina con este proceso mediante la sanción de las
leyes nacionales de “Reforma del Estado”2 y “Modernización de la Educación”3 generando, como
consecuencia, la fragmentación del sistema educativo. Al ritmo de esas reformas comienzan a
multiplicarse los conflictos sindicales, pero ahora a escala regional.

Pasada la crisis y al ritmo de la visible recuperación de la economía, los sindicatos deslizan

nuevamente al centro de la escena la discusión de las políticas salariales y su compromiso o
distanciamiento político con el modelo económico vigente. En consecuencia, como sostienen
algunos autores (De la Garza, 2005; Zapata, 2003; Palomino, 2000), nos encontramos con un
sindicalismo no necesariamente renovado, pero con una capacidad de movilización e intervención
en los espacios públicos que le permite disputar los modos de regulación, individuación y control de
los sujetos vinculados al mundo del trabajo.

El trabajo de la docencia

La inscripción en el mundo laboral del “trabajo docente” como categoría ocupacional fue simultánea
a la constitución “de los sistemas educativos de estado” (Tenti, 2007: 119). No obstante, como señala
este autor, las exigencias que pesan sobre su labor exceden lo que realmente está previsto para su
ejercicio. Esto es, recaen sobre la docencia una serie de demandas que interpelan al trabajador de
la educación desde distintos ángulos, exigiéndoles predisponiéndolos hacia la multifuncionalidad.
La “escuela” es identificada como el lugar de trabajo característico de los “operarios” de la educación.
Sin embargo, ese mismo espacio se convierte en el espejo de innumerables tensiones sociales que
condicionan de manera permanente la tarea en el “aula”. Sumado a ello, la insuficiencia de recursos,
la escasez de personal, la inestabilidad salarial y la desinversión en infraestructura, conforman un
complejo panorama para el desarrollo de sus actividades.

A pesar de ello, en los discursos analizados se destaca permanentemente a la labor docente como
una “elección de vida”. En los discursos de los entrevistados “trabajo” y “educación” son términos
co-ocurrentes, lo que nos permite afirmar su unidad semántica. Esta es la representación que
orienta toda práctica sindical en defensa de la educación, esto es en otras palabras, que la lucha
por el trabajo es para los docentes una lucha por la defensa de la educación.

El análisis lexicométrico de ambos lexemas permite identificar la red semántica que los contiene.
Los mismos se localizaron en 198 y 152 sentencias (oraciones) respectivamente. Para el cálculo de
ocurrencia de palabras fueron considerados los 100 términos con mayor frecuencia que conforman
esos campos semánticos, excluyendo las afirmaciones, negaciones, adverbios temporales y de
lugar, ya que interesa observar cómo esos campos están siendo significados.

Nube Educación Nube: Trabajo

En el caso de “educación” se observa la jerarquía de los términos “escuela”, “calidad”, “ley”,

“docente”, “popular”, “alumnos”, “padres”, “gobierno”, entre otros. Si nos adentramos en estas redes,
encontramos por un lado la centralidad que tienen en los discursos las redes que se generan en
torno a la comunidad educativa (docentes, padres, alumnos), cuestiones vinculadas con la política
educativa como la “ley de educación”, la defensa de la “escuela pública”, “gobierno”, los “recortes
presupuestarios”, etc. También observamos aspectos vinculados al trabajo como las condiciones
salariales, capacitación, enseñanza, etc.

Por otro lado, el mismo análisis efectuado al lexema “trabajo” (trabajo, trabajador, trabajamos,
etc.) presenta términos asociados al concepto educación, y otros específicamente referidos a las
condiciones salariales y laborales, e incorpora expresiones que potencian el sentido otorgado a
ese lexema como por ejemplo “dignidad”, “exclusión”, “políticas”, “popular”, “sindicato”, etc. Los
términos “defensa”, “lucha” y “calle” aparecen fuertemente mencionados en los dos análisis, lo que
da cuenta del contenido contencioso y beligerante que inviste a esos conceptos.

Sin lugar a dudas, esta primera aproximación a la dimensión vinculada al “trabajo” nos permite
afirmar que la conformación de las demandas sindicales exceden lo meramente económico sectorial.
Las demandas adquieren la forma de reivindicaciones históricas, alcanzando un carácter disruptivo
que remite en última instancia al Estado como elemento centralizador del poder.

La degradación de los 90

Toda enunciación, todo registro discursivo, deja rastros y marcas semánticas de su inscripción
histórico-contextual. En nuestro análisis sobre los discursos sindicales docentes, el marco temporal
al que referencian de manera permanente los discursos es a “la degradación de los 90”.4 En ese
entonces la precarización laboral respondió por un lado a la necesidad de debilitar la fuerza del
sindicalismo en la economía nacional, al tiempo que evidenció el carácter cada vez más excluyente
del mercado laboral neoliberal.

Estas transformaciones importaron específicamente para el sector docente dos consecuencias

muy gravosas: la precarización del salario y la depredación de la educación pública. Tanto una
como la otra fueron el resultado de un cambio de eje en la distribución de recursos, pasando a
concebirse a la educación como un servicio más que un derecho y, en consecuencia, un gasto. Este
desplazamiento en la escala de prioridades políticas y sociales generó también una modificación en
la estructura de jerarquías y reconocimientos.

La representación gráfica que se muestra a continuación es producto del análisis elaborado a

través del software Atlas.ti. En ella podemos observar cómo se estructuran los sentidos y prácticas
asociados al trabajo, y de un modo esquemático seguir los argumentos que se desarrollan de aquí
en adelante.

Demandas de redistribución

El conjunto de reclamos que tienen de manera preponderante, aunque no exclusiva, un contenido

económico, pueden ser asumidos como “demandas de redistribución”. Esto es, reclamos cuyo
objetivo se dirige directamente contra los modos de distribución – o concentración – de recursos
que instituyen las relaciones económicas y sociales de cada época. En este marco, analizamos
el sentido que adquieren las demandas redistributivas de los sujetos docentes cordobeses,
organizadas a través de dos categorías: “condiciones salariales” y “condiciones laborales”.

Las condiciones salariales se asocian, como su nombre lo indica, a las características que asume
la composición del salario docente.La “recomposición salarial” supone dos aspectos: el primero
refiere a la recuperación del salario frente a los ajustes que sufrió durante los años 90, pero al mismo
tiempo consiste en la necesaria actualización frente a los índices de inflación que se comienzan
a registrar desde 2003. En este sentido se observa que con el cambio de modelo de acumulación
se desplaza el factor opera sobre la depredación del salario: en los 90 era el “ajuste”, pos 2001 la
“inflación”.

La recomposición salarial es, de algún modo, una demanda de “aumento salarial”, pero la modalidad
de presentarlo como “recomposición” hace referencia a esta situación de expoliación salarial que
imperó sobre el sector en la última década y, como consecuencia de ello, todo aumento reconocido
por el Estado es el reconocimiento de que un derecho adquirido previamente ha sido violentado.
“por ser un sindicato, reitero, que no tiene problemas de desocupación, que puede ser el problema
central de cualquier otro sector laboral, sin duda en el nuestro está puesto el énfasis en la
recuperación de niveles de dignidad, tanto en trabajadores activos como pasivos, y esto tiene que
ver centralmente con el salario, con mejorar los ingresos de los trabajadores”5

Sin embargo, esta interpretación no se presenta de manera homogénea dentro del gremio, de
modo tal que en la conformación de los planes de lucha se refleja esta tensión al momento de
definir cómo se plantea lo que se quiere demandar, es decir, si el sentido del reclamo se inscribe
como “recomposición”, se está denunciando una operatoria específica del Estado sobre el sector,
si el reclamo es por “aumento”, la disputa es por redistribución.

“Pero, hace un tiempo nosotros luchábamos por aumento salarial, por mejores condiciones de
trabajo. Hoy la lucha es, una RECOMPOSICIÓN salarial. Eso demuestra que es algo muy grave,
porque realmente demuestra que hemos retrocedido y es una cuestión para que recapaciten los
dirigentes sindicales, los que han estado al frente del movimiento trabajador de todo el país”6

Por su parte, el reclamo por “aumento salarial” se inscribe de manera directa en la puja redistributiva
de los recursos que se generan en la economía. Específicamente en el caso docente se vincula
con el porcentaje del presupuesto que se destina a educación del total de ingresos percibidos
anualmente por el Estado provincial. En consecuencia, la demanda de aumento salarial no sólo
implica incrementos monetarios, sino también una discusión de los criterios de asignación de
prioridades en las políticas gubernamentales.

Otro reclamo identificado como demanda redistributiva es el que denominamos “condiciones

laborales”. Este refiere específicamente al estado en que se desempeñan las actividades docentes
y condensa múltiples requerimientos que van desde el mejoramiento edilicio, el suministro de
recursos didácticos, materiales de trabajo, designación de personal no docente, etc. La demanda por
mejoras en las condiciones de trabajo evidencia la visión parcializada reinante en la implementación
de políticas educativas. Ello significa que, si bien la problemática docente se encuentra fuertemente
atravesada por cuestiones salariales, no implica ejercer una reducción de los reclamos sólo a esa
esfera, sino contemplar aspectos asociados a la tarea docente como lo es el fortalecimiento de las
instituciones educativas, el proceso de aprendizaje, las modalidades de designación de personal,
la recuperación de los cargos en áreas técnicas, etc. En definitiva, lo que se denuncia en los
discursos analizados es la sistemática operatoria estatal de convertir a la escuela en una institución
subsidiaria de aquellas funciones no garantizadas, o tácitamente delegadas.

Intervenir en la definición del modelo educativo… de un modelo de país7

Las dos categorías que restan desarrollar las trabajaremos de manera conjunta debido a la fuerte
interrelación que presentan entre sí, como hemos advertido al inicio de este apartado. Puntualmente,
el título que encabeza este punto nos advierte sobre la concepción de los sujetos sindicales sobre
la educación y el trabajo docente.

La educación es una esfera de la vida social que excede a las discusiones meramente presupuestarias
que garantizan su prestación. Los discursos analizados permiten observar de manera permanente
la tensión que reside entre diferentes modelos educativos y las formas de intervención estatal.
Como lo indicamos anteriormente, los años 90 representan para los educadores un tiempo de
quiebre donde se puso a prueba la capacidad de resistencia no sólo del sector, sino de gran
parte de la sociedad frente a los avances mercantilistas promovidos por la ideología neoliberal.
Los años 90 fueron una época de profundización de reformas donde la lógica reinante pretendía
gradualmente convertir a la educación pública en una mercancía negociable en el terreno privado.8
El desplazamiento que opera en esta época entre los actores que intervienen como contraparte del
gremio es claramente ilustrativo de esta situación:

“economía, aparece fuertemente en estos últimos años de la década del 90 donde vos en vez de
discutir educación con el Ministerio de Educación, tenés que discutir con el Ministerio de Economía,
porque todo era en base de... de cerrar, de achicar, de apretar ¿no? de ajustar, entonces es otro
interlocutor”9

La educación aparece representada por el símbolo “escuela”. Los calificativos que acompañan
a este término están asociados a su condición de “pública”, y de este modo queda planteada la
concepción que tiene el sindicato sobre la política educativa. Uno de los discursos lo sintetiza
claramente:

“una escuela, una educación que le sirva a los sectores populares, que sea un espacio para lograr,
una herramienta para construir la justicia social, para un país más de iguales, para una democracia
real, participativa, pluralista”.10

Esta concepción “pública” de la educación es la que va a estructurar todo el entramado discursivo

docente respecto de la discusión de políticas educativas y las demandas de inclusión social.
En consecuencia, las decisiones estatales referidas al diseño de la política educativa han sido
permanentemente enmendadas por el gremio, incluso en épocas donde se intentó restringir el nivel
de injerencia docente sobre la discusión de política educativa.11

De este modo, el reclamo gira en torno a la concepción de la educación como un “derecho”, y

como tal reclaman al Estado su condición de garante, el acceso igualitario y la provisión de los
recursos necesarios para hacer de la educación una herramienta de “promoción social y no de
reproducción social”. Esta concepción habilita el espacio de discusión no sólo de lo exclusivamente
educativo en términos de presupuesto, currícula y cargos, sino que pone sobre relieve la forma que
asumen las tensiones sociales producto de las relaciones sociales dominantes, esto es, la forma
de la exclusión.

De ahí que el reclamo por un acceso igualitario a la educación, se articule con aquel que dice de
la escuela un espacio de promoción antes que de reproducción social, en tanto se rechaza que
actualmente interpele a todos los sujetos de manera indistinta, sin considerar las condiciones de
desarrollo y vida de cada alumno.

“el salario no es solamente el salario, es trabajo digno, es vida digna. No estamos luchando nada
más que por un salario, sino estamos luchando por un proyecto educativo justo, por un proyecto
educativo que contenga a la mayoría de la población, que atienda las necesidades de la juventud y
de la niñez. Estamos luchando por modelos educativos y eso va acompañado también por banderas
salariales”12

La educación al servicio de un sector, como dispositivo de inclusión, excede lo que podría estar
contenido dentro de una demanda sectorial. Los modelos educativos que entraron en tensión no
fueron otra cosa que la expresión microfísica de las relaciones de fuerza que imperaron en un
modelo de concentración de riqueza y exclusión social embanderados bajo los colores neoliberales.
El planteo sindical docente excede, entonces, lo gremial-sectorial al sostener la necesidad de
redefinir los parámetros que regulan las relaciones sociales, los valores que se promueven, en
definitiva, los modelos de sociedad que se plantean. Esta interpretación nos habilita de aquí en
adelante a profundizar el último apartado de este capítulo que tematiza específicamente sobre la
configuración de la lucha sindical docente.

La lucha por el trabajo es la lucha por la educación

La identificación del carácter contencioso del accionar sindical docente se deriva de las prácticas
y discursos sostenidos a través del tiempo y de manera permanente en los distintos escenarios
de actuación. Un supuesto que venimos sosteniendo a lo largo del artículo y en el reto de este
trabajo es asumir al discurso como un dispositivo de circulación de saberes cuya característica
sobresaliente es su densidad histórica.

En este análisis las “historias” que acompañan la dimensión de “lucha” distan de ser un recorrido
temporal de sucesos narrados por los sujetos, sino, al contrario, un ejercicio de interpretación y
comprensión de las sedimentaciones generadas en las historias personales y colectivas de esos
sujetos. Específicamente, en los discursos docentes encontramos dos maneras de nombrar esas
sedimentaciones, dos formas de rescatar esas experiencias: las historias de lucha y las historias
de militancia.

Las historias de lucha

“La reforma” es uno de esos tiempos diversos que comprenden acontecimientos distantes entre
sí, pero conectados por una misma lógica de intervención estatal: la descentralización del servicio
educativo a nivel nacional, y la modificación de los planes de estudio a nivel provincial. La primera
iniciada en los 70 y culminada en 1993; la segunda, en 1996.

En este marco, las prácticas docentes adquirieron un carácter inusitado. Las adjetivaciones
atribuidas a este tiempo reconstruyen un escenario de gran convulsividad. Estas figuras léxico-
semánticas transforman términos que por sí solos no son adjetivos, en frases que denotan
las cualidades y estado del sustantivo al que refieren. En este caso, analizamos cómo estas
figuras permiten reconstruir el imaginario docente sobre “la reforma”. En efecto, advertimos las
siguientes adjetivaciones: momentos de “mucho debate”, “mucha discusión”, “muchas horas”, “muy
embromados”. El tiempo que se rememora es un tiempo denso, saturado y objetivado: “esa época
fue”.

“la lucha, la resistencia ... que pusimos, evitó que el proceso que se inició con la transferencia de
la nación a las provincias, que tenía como paso siguiente la municipalización y la privatización de
los servicios”13

Otros tiempos presentes son las “banderas” de luchas pasadas, aquellas que orientan de manera
permanente las prácticas contemporáneas, las luchas del trabajo. Así, aparecen la “Semana
Trágica”, “el 45”, “el Cordobazo”. El uso del pretérito perfecto (simple y compuesto) en algunas de
las conjugaciones nos muestra la cercanía de acontecimientos que, si bien se encuentran distantes
en términos temporales, son muy próximos a los tiempos de la enunciación:

“la calle... que ha sido siempre el lugar de expresión de los trabajadores, de los que lucharon a
fines del siglo XIX, a principios del siglo XX, con sus luchas, de la Semana Trágica, de la Semana
Roja... con los trabajadores que a mediados de los años 40 ... de los años 50, 60 y 70, tenían la
calle como escenario de disputa, de disputa fuerte con el poder. Yo recuerdo, paros nacionales...
inclusive por tiempo indeterminado... digamos que empezaban de 24, 48 y 72 horas y hasta por
tiempo indeterminado, para que determinada política no se instrumentara, para que determinado
ministro de vaya”14

“Colón y General Paz tiene toda una... significancia vinculada a la lucha de los años 60, del 70...
la esquina de 27 y General Paz, tiene que ver con que la vieja sede de la CGT de aquellos años...
la CGT... de Atilio López y ... Agustín Tosco... estaba situada allí, donde es el Banco Social, sobre
el costado era la sede de la CGT, esa es la significancia. Creo que... la otra esquina, de San Juan
y Vélez Sarsfield... a partir de que una escuela fue... vendida para hacer un shopping... tiene un
sentido y una significancia a reafirmarse en torno de lo que es una... un símbolo de esta oleada
neoliberal de los años 90... de quienes no nos hemos entregado a esa oleada y que la hemos
resistido, por tal es un punto de encuentro”15

Las historias de militancia: las tías peronistas, el proceso, la democracia

El concepto de militancia es aquel que mejor condensa y permite comprender el tránsito subjetivo
por los distintos acontecimientos de lucha que los protagonistas de estas historias buscan expresar.
Del análisis de los distintos discursos surgen tres tiempos de vida, tres generaciones militantes:
aquellos que crecieron el marco de la conformación, proscripción y persecución del “movimiento
peronista”; aquellos otros cuya juventud se vio cruzada por el Golpe Militar de 1976; y aquellos que
experimentaron el valor de la democracia en las marchas de repudio al golpe, la denuncia por la
violación de los derechos humanos y la revitalización de las instituciones representativas.

“Las tías peronistas”

Es innegable la impronta “peronista” que registra la memoria de los militantes docentes. Muchos
de ellos y ellas nacieron en la época donde la principal bandera que enarbolaban sus “padres
trabajadores” era la de la “justicia social”. Tantos otros crecieron donde la proscripción y persecución
buscaron arriarlas. Desde esas historias, prácticas y sentidos los discursos narran y significan la
lucha docente del presente. La construcción de un imaginario del trabajo que se inscribe en el
marco de los derechos sociales, la igualdad, el ascenso social, etc., busca ser comprendido a partir
esta tradición militante.

El uso del pretérito imperfecto permite describir los estados emocionales, idearios, experiencias,
etc., a través de una narrativa de tiempo abierto, sin concluir, estirando ese pasado hacia las
vivencias del presente. Esta narrativa aparece conectada o traída al presente en las entrevistas
mediante un dispositivo de reactualización: la construcción y canalización.

“yo soy hija adoptada... por una familia careciente, pobre... ¿no?... vengo de una estructura que…
en esa situación... HE VISTO LA LUCHA de ellos. Y ellos... vivían dentro de un contexto donde
habían vivido ... algunos beneficios que les había dado en su momento el peronismo, en ese primer
peronismo, y luego pasan a sufrir todas las carencias que trajeron los gobiernos militares posteriores
a la Revolución del 55 ... todo ese proceso de... careciente y de injusticias y de persecuciones que
he visto en el ámbito de la familia que me adoptó(-) porque la familia que me adoptó... tenía un
contexto de... digamos, un contexto político... eran peronistas y eran docentes peronistas las “Tías
peronistas”, y todas perseguidas, quedaron sin trabajo y todo eso... que eso se comentaba en ese
ámbito y a mí me daba... permanentemente planteaba por qué se daban esas injusticias y por
qué... la... las carencias tocaron siempre a determinados sectores ... yo tenía una participación
de compromiso político ligado a los idearios de libertad y de justicia, que son los idearios que
después uno va construyendo y va canalizando en los distintos momentos de su existencia. Y uno
no abandona banderas”16

“El proceso”

La experiencia del golpe militar aparece en los discursos bajo la figura de la “pérdida”. Este tiempo
se narra con mucha nostalgia, indignación, riesgo; de este tiempo se rescatan los “ejemplos”, las
“entregas personales”, las “convicciones” de los compañeros que lucharon. Su tracción al presente
opera bajo el dispositivo del “testimonio”, esto es, la narrativa que da cuenta y se constituye en las
orientaciones que nutrieron a las acciones de esa época, y de esta. Obsérvese el uso de pronombres
reflexivos para denostar sujetos y enfatizar acciones bajo la figura retórica de la anáfora, esto es,
su repetición.

“yo siempre dije que empecé a militar en el año 68... qué año, pasé todos los años de esta Argentina,
sufrí todo, sufrí muchísimo, es decir, es muy duro que te maten a los compañeros, que te los
apresen, que te los desaparezcan (silencio prolongado) y bueno (silencio prolongado) creo que
hay principios que uno no puede dejar nunca ... y creo que nosotros tenemos que darle testimonio
de que es posible otra cosa, es decir, a mi me preocupa por mí, por mis hijos, por mis nietos, por
ustedes, es decir bueno, los que nos jugamos en una época... aun viejos... hoy... podemos pensar...
que hay otras prácticas, posibles, que son posibles”17

“La Democracia”

El regreso a la democracia fue vivido como la época de la “recuperación”. Esto es, retomar aquellas
insignias que les habían sido expropiadas: las banderas y consignas de lucha, el derecho a
peticionar, protestar y expresarse, los partidos políticos y los sindicatos. Para unos fue tiempo de
reconstruir las herramientas de luchas; para otros, los recién llegados, fue tiempo de incorporación
a la vida política y sindical.

“estaban reestructurando porque en el sindicato también, tenía militancia política pero... compañeros
comentaban del esfuerzo para poder reconstruir la actividad sindical en ese momento... porque
también este sindicato sufrió pérdidas de compañeros, de desapariciones y de muertes ... trabajar
la reconstrucción, digamos, de este sindicato que había mantenido a pesar de todo, de a poquito,
de a poquito, unas luchas y bueno, ahí empezamos de nuevo... ellos primeros, luego los que
fuimos... sumando a... retomar esta construcción desde las bases”18

“ingresé a la docencia en el año 81, si 81 creo, 81, 82. Yo firmé 3 papeles (risas): uno fue digamos
el MAB que se llama, que es el documento digamos de Movimientos de Altas y Bajas, que es
como el contrato de trabajo para ingresar; el segundo elemento fue, que era obligatorio en aquella
época, firmar una especie de declaración jurada de que uno no participaba en ninguna actividad
subversiva ni se iba a afiliar a organización político sindical alguna; y el tercera cosa que firmé fue
la ficha sindical, clandestinamente, pero la firmé”19

Consideraciones Finales: ¿“Nuestra patronal es el gobierno”?

Si la construcción discursiva de los adversarios se vincula con la figura del “patrón”, como
parece advertirnos este subtítulo, la demanda sindical queda circunscripta al reclamo salarial. En
este sentido, la disputa circula entre cuánto más o cuánto menos logra extraer el productor de la
“fábrica de ciudadanos” – como definió a la “escuela” uno de los entrevistados – de sus operarios o
“trabajadores intelectuales”, siguiendo el lenguaje de los discursos. Ahora bien estos léxicos tensan
demasiado el contenido de las conceptualizaciones, sobreexigen a las categorías que se quieren
utilizar para definir al adversario y, de algún modo, terminan violentado los símbolos que construyen
la lucha docente.

Sin embargo, el análisis que hemos realizado a lo largo de este artículo invalida, al menos
parcialmente, el segundo término de esta afirmación, esto es, la lucha sindical dista de circunscribirse
sólo al reclamo salarial. En consecuencia, partiendo del análisis que hemos realizado sobre la
composición de las demandas sindicales, la construcción que los docentes hacen de su contraparte
arroja un blanco bifronte. Este opera de manera diferencial en los conflictos, busca neutralizar los
embates, e individualizar los reclamos de manera tal de que circulen por las vías institucionales
preestablecidas.

Estos desplazamientos discursivos le van otorgando mayor cercanía y visibilidad a los blancos
de confrontación que, dependiendo del reclamo y reivindicación que se presente y la instancia
resolutiva en que se encuentre el conflicto, cobrará mayor centralidad uno en detrimento del otro.
El análisis de los testimonios brindados por militantes docentes nos permitió identificar su modo
específico de actuación frente a la operatoria del dispositivo de gubernamentalidad. La contienda
sindical es entendida como un espacio claramente dominado por el conflicto y la confrontación de
intereses. La dinámica que asume depende del desarrollo de esos conflictos en cada momento. En
consecuencia, pueden registrarse etapas de menor confrontación, con mayor tendencia al diálogo
y la negociación.

Tanto regulación como resistencia no son conceptos que definen el modo de actuación de los
sujetos en los escenarios de conflicto de modo atemporal. Al contrario, estas lógicas y estrategias
tienen lugar dentro de un contexto histórico determinado, y van siendo moduladas de acuerdo a los
requerimientos que establecen las relaciones de fuerza de cada momento.

La resistencia sindical a inscribir bajo una lógica económica especialmente a todo aquello que fue
identificado, reivindicado y sostenido en el marco de los derechos sociales como lo es la educación,
revela la disputa de sentidos que existe al nivel de la práctica social, más allá de que en los niveles
jurídico-políticos se sostengan las denominaciones clásicas: el derecho a la salud, la educación, el
trabajo, etc.

La revisión de estos testimonios nos permitió observar que la identificación de estas demandas e
intereses contrapuestos, y la transformación de los mismos en reclamos hacia la institucionalidad
estatal, son producto de las múltiples tensiones que atraviesan a las relaciones sociales. La distancia
generada entre ellas, es la fisura a través de la cual estas demandas se plantean como puntos en
conflicto de una lucha por la inclusión y la redistribución.

Bibliografía Citada

DE LA GARZA, E. (2005) Sindicatos y nuevos movimientos sociales en América Latina. Buenos

Aires: Clacso.
PALOMINO, H. (2000) “Los sindicatos en la Argentina contemporánea”. En Revista Nueva Sociedad.
N° 169. Pp. 121-134. Caracas.

TENTI FANFANI, E. (2007) El oficio del docente. Vocación, trabajo y profesión en el siglo XXI.
Buenos Aires. Siglo XXI editores.

ZAPATA, F. (2003) “La historia del movimiento obrero en América Latina y sus formas de investigación”.
En DE LA GARZA, E. (comp) Tratado Latinoamericano de Sociología del Trabajo. México: FCE.
 “Comunicación y participación: apuntes desde la experiencia Rosario”

Diego Beretta, Romina Trincheri, Fernando Laredo

dberett0@rosario.gov.ar; laredofernando@hotmail.com
Centro Municipal de Distrito Sudoeste; Programa Rosario Bicentenario – UNR | Rosario,
Argentina.

“La comunicación está hoy presente, en las más diversas formas, en la

construcción del escenario y de las prácticas sociales. Por ese mismo motivo es
imprescindible contar con saberes, herramientas y técnicas que permitan reconocer
cómo lo comunicacional se constituye en ese espacio y cómo colabora con la
construcción de las relaciones entre los distintos actores, individuales y colectivos. “

Washington Uranga

Partimos de considerar a las políticas estatales como políticas públicas no sólo en el sentido
del interés colectivo, sino más bien en el orden a la existencia de un multiplicador social positivo de
los resultados de la acción. (Dos Santos; 1994)

La política pública es un proceso social complejo, a lo largo del cuál es posible ver
desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a sectores de
la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestión, configuran campos
de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción
instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia.

En palabras de Oszlak y O’Donnell las políticas públicas que consisten en: “Un conjunto
de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado
en relación a una cuestión que concita la atención de las sociedad civil” (Oszlak, O’Donnell; 1987).
Sólo logran convertirse en cuestiones, aquellas que son interpretadas por actores con recursos
de poder capaces de imponerlas a la agenda pública, es porque el problema para ser tal requiere,
primero, ser percibido y tornado relevante por algún actor, para luego ingresar a alguno de los
niveles de la agenda estatal.

La política pública es un proceso que se desenvuelve por etapas y con una dinámica
propia, cada una de ellas posee actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados y se
van afectando mutuamente.

En este sentido, la comunicación como campo posee un fuerte potencial transformador en

el ámbito de las políticas públicas, se presenta como indispensable para articular democráticamente
pero también eficientemente políticas que respondan a las necesidades existentes del contexto
actual.
En dicho marco mayormente los esfuerzos de comunicación en la política pública se han
concentrado más en las acciones de comunicación externa, poniendo énfasis en los soportes de
difusión utilizados y en las relaciones con la prensa. Sin embargo, en los últimos años, la perspectiva
de la comunicación estratégica lentamente está siendo incorporada desde el momento del diseño de
políticas, más aún en aquellas que pretenden ser integrales, que suponen desde sus componentes
un modelo de gestión articulado. Entendemos que detrás de cualquier objetivo-acción se esconde
un objetivo comunicacional, que es necesario descubrir para lograr el verdadero sentido estratégico.

Construyendo políticas públicas desde la participación:

Si comprendemos a la participación como una verdadera posibilidad la construcción

dialógica, democrática e interactiva del conocimiento, lo cual en principio permitiría pensar un
criterio mas democrático en la producción, distribución y usos de los conocimientos para poder
valorar positivamente a los sujetos involucrados convirtiéndolos en agentes de sus propios cambios
culturales, económicos, políticos y sociales, la dimensión comunicativa se vuelve el espacio para
dinamizarla.

En este sentido concebimos a la comunicación como un proceso constante de producción,

simbolización de sentidos entre actores sociales que poseen intereses y necesidades en las distintas
prácticas y situaciones organizacionales.

Desde el enfoque estratégico de la comunicación operamos sobre la Dimensión Comunicativa.

Nos referimos a ella como nuestro objeto de estudio, en tanto el espacio de construcción y
reconstrucción del actuar, pensar y sentir lo sociocultural.

No se trata simplemente de producir o gestionar uno u otro medio comunicativo con

contenidos diferentes a los usuales, sino de generar relaciones y espacios humanos de comunicación
productiva, en los cuales se garantice las posibilidades de diálogo, tolerancia, horizontalidad,
intercambio recíproco de saberes y conocimientos, así como la realización plena y equitativa de
todos los actores involucrados en dichos procesos.

El Componente Comunicacional debe pensarse y actuarse transversalmente, además

debe ser capaz de incorporar y orientar en todos los momentos del plan la tan mentada mirada
transversal. No puede pensarse como un “Obvio”, porque no existen aún casos de Gestiones
Locales que posean capacidades naturales para actuar de ese modo. Es decir debemos partir de
no desconocer las lógicas de comunicación imperante.

De esta manera el componente comunicacional comienza a entenderse como fundamental

en la construcción y ejecución de la política pública, en constante relación con los componentes
de participación, capacitación, educativos entre otros que marcan los nuevos modelos de gestión.
En este sentido se puede decir que los actores (consciente o inconscientemente) siempre
están afectando la direccionalidad de un proyecto ya que siempre están imprimiendo sentido propio
a una política pública. La comunicación debe sacar a la luz esa producción de sentido que cada
actor construye para viabilizar estrategias que vinculen estos campos de significación en proyectos
que cristalicen mundos compartidos de acción.

La gestión debe comprender la complejidad de los escenarios (casi siempre preexistentes)

para así determinar cómo operar y lograr que estos actores participantes logren correrse del lugar
de la demanda y ubicarse en el lugar de la responsabilidad.

En palabras de Sonia Fleury “Las redes de políticas, por ser estructuras horizontales en
que los participantes mantienen su autonomía, los objetivos y estrategias establecidos por la red
son fruto del consenso obtenido por medio de procesos de negociación entre sus participantes , lo
que generaría mayor compromiso y responsabilidad de éstos con las metas compartidas y mayor
sostenibilidad.” (Fleury; 2002)

Para ampliar esto retomemos a Francisco Varela quien entiende a la participación ciudadana
como la única experiencia con la cual es posible llegar a transformaciones de fondo y duraderas
en el entramado social en donde se aplica: “¿Qué cambio es el único duradero, no fugaz y no
solamente mediático? El que enactúa, en tanto el único cambio posible es el que surge desde
adentro. La participación ciudadana se da sólo en torno a cuestiones reconocidas por ellos como
problemáticas. Allí está la clave de su participación.” (Varela; 1996)

El Presupuesto Participativo Rosario cómo experiencia:

 El Presupuesto Participativo (PP) se implementa en la ciudad de Rosario desde el año 2002
de manera continua, permitiendo que la población de la ciudad tenga la oportunidad de acceder a
la definir la asignación de una parte importante del presupuesto local en proyectos de distinto tipo.
Nace, además, en un contexto de fuerte puja por participar “sin delegar” –asambleas ciudadanas
pos diciembre 2001- o de participar para “no delegar”.

Cabe aclarar que el PP se introduce en el marco del proceso de descentralización de

la ciudad -que data del año 1995- con el objetivo de generar un gobierno más eficaz, eficiente y
cercano a los vecinos, promoviendo un desarrollo más armónico y democrático de la ciudad. ¿Qué
tan concentrada estaba la ciudad? El grueso de la actividad comercial, empresarial, administrativa
y cultural de Rosario se desarrollaba en un área que no abarcaba más de 5 de sus 180 Km2 de
superficie. Mientras algunos vecinos caminaban unas pocas cuadras para resolver sus trámites
administrativos o disfrutar de actividades culturales y recreativas desarrolladas únicamente en el
centro, otros debían recorrer 10 km o más para acceder a las mismas instancias.

Por otra parte, esta tendencia concentradora provocaba situaciones de desborde de la

infraestructura edilicia y de servicios del área central. Así, a la vez que el centro se deterioraba, el
resto de las zonas de la ciudad permanecían alejadas de los ámbitos de decisión y relegadas en
su crecimiento.

La descentralización generó la consolidación y el desarrollo de nuevos ámbitos ciudadanos,

capaces de dar resolución a sus problemáticas y de planificar su futuro con un claro conocimiento
de sus prioridades e intereses.

En el terreno de lo posible, el PP se ha constituido en una de las principales herramientas

de los rosarinos para involucrarse -con capacidad de injerencia- en los asuntos públicos, poniendo
en discusión la realidad de lo micro local –barrial- justo cuando las ciudades tienden cada vez más
a replicar las agendas “centralizadas” de discusión, muy pesar de que los gobiernos descentralicen
su gestión.

Aspectos Centrales del Presupuesto Participativo Rosario

El Presupuesto Participativo de la Ciudad de Rosario posee como objetivos principales

desde hace 9 años:

• Profundizar la participación directa de la ciudadanía en la distribución de recursos públicos.

• Fortalecer la relación Estado-Sociedad Civil mediante mecanismos participativos.
• Transparentar el destino de los fondos públicos y las acciones del Estado local.
• Concretar la visión de los habitantes de Rosario con respecto a su barrio y su vida cotidiana.
• Generar en los ciudadanos una apropiación territorial en base al acuerdo en propuestas de
bien común de alcance distrital.
• Sostener el papel del vecino como voz autorizada para diagnosticar y evaluar las prioridades
barriales.

Desde su implementación se elaboraron más de 2.000 proyectos de los cuales 846 fueron
electos en las jornadas anuales de votación con más de 50.000 participantes.

A través del PP se realizaron significativos proyectos y obras para la ciudad entre los que
cabe mencionar: pavimentación de más de 500 cuadras y apertura de calles en distintas zonas de la
ciudad; incorporación de casi un centenar de semáforos nuevos; miles de luminarias; remodelación
y ampliación de casi una veintena de Centros de Salud, 2 Hospitales, un Centro de Día para Mayores,
varios Centros CRECER y 14 Centros de Iniciación Deportiva; 600 cursos de capacitación en oficio,
40 intervenciones en espacios verdes, la construcción de una pileta en barrio Cristalería; la compra
de una ambulancia, un ecógrafo y un senógrafo; la capacitación en oficios; el fortalecimiento de
Bibliotecas y la creación de una Biblioteca Ambulante entre otra decena de cosas.

La experiencia del presupuesto participativo en la ciudad de Rosario, combina en su puesta

en marcha la participación directa de los ciudadanos, la elección de delegados o consejeros para el
consejo participativo en cada distrito, el control de la gestión de gobierno por parte de los vecinos,
y el compromiso del gobierno local de procesar y asumir las prioridades fijadas durante el proceso.

El presupuesto participativo se desarrolla formalmente en distintas etapas que intentan

representar un orden lógico:

• Primera Ronda de asambleas barriales

• Funcionamiento de los Consejos Participativos de Distritos

• Segunda Ronda de Elección de Proyectos.

• Asamblea de cierre.

El proceso del presupuesto participativo, de periodicidad anual, comienza con la Primera

Ronda de asambleas barriales, durante los meses de abril a mayo aproximadamente. Los vecinos
concurren a las asambleas barriales planificadas en los diferentes barrios de la ciudad intentando
garantizar la cobertura de la mayor parte de los barrios de la ciudad. En estas reuniones por área
barrial en cada Distrito se busca saber cuáles son las necesidades y problemas de cada uno de
los barrios y elegir a los delegados de los vecinos para integrar el Consejo Participativo de Distrito.

La segunda ronda, en septiembre-octubre, consiste en una jornada simultánea por Distrito en

la que los ciudadanos a través del voto eligen los proyectos elaborados por el Consejo Participativo
de Distrito.

Una vez realizada la votación, los proyectos son ordenados por cantidad de votos en
forma decreciente, resultando elegidos los que posean mayor cantidad de votos hasta cubrir la
cuota presupuestaria designada para cada año. Al momento de ser electos, no existe ningún tipo
de mediación: existe una definición política explícita por parte del ejecutivo municipal de considerar
dicha elección, sin modificaciones, para la elaboración del capítulo presupuesto participativo
integrante del Presupuesto Municipal, que deberá ser aprobado en última instancia por el Concejo
Municipal.

La tercera ronda es una reunión única para todas las Consejeras y los Consejeros de los
seis Distritos, donde se dan a conocer los proyectos electos y se realiza un balance de lo realizado
en el año, analizando los dinamizadores y obstaculizadores encontrados durante todo el proceso,
con el objetivo de ir mejorando a través de reformas y ajustes a la metodología para el año siguiente.

¿Permite pensar una verdadera ruptura el PP?

La esfera de lo local se constituyo en las últimas décadas en el ámbito por excelencia de

aplicación de propuestas relacionadas a aumentar la cercanía del Estado para con la ciudadanía, es
decir, de lograr participación ciudadana en los asuntos públicos. Hoy es un objetivo declarado de los
nuevos modelos de gobernabilidad a todo nivel desde los que se fomentan diferentes “estrategias”
de acercamiento al ciudadano.

Estas estrategias nacieron –en la mayoría de los casos- desde la perspectiva del ciudadano-
cliente. Así, lo comunicacional en algunos casos pasaría por tratar de “informarlo”, en otros de
“participarlo” y en algunos un punto variable medio entre estos –ver “Estrategias de Comunicación
para Gobiernos”, Roberto Izurieta y otros, Unidad para la promoción de la Democracia OEA –
GSPM George Washinton University, 2001-. Siempre será un sujeto cercano a la concepción
liberal propietaria de “sujeto de derecho”1 ciudadano-cliente a quien se dirigen múltiples acciones
comunicacionales.

De allí partimos críticamente, asumiendo este punto común en que se encuentran –aún hoy-
los gobiernos en general al momento de plantearse la concreción de acciones comunicacionales
-fuera cual fuera su orientación ideológica-. Lo radicalmente diferente pareciera tener origen en
la misma génesis que diferencia ciudadano de Estado, construyendo sus esferas de incidencia
separadas en torno a lo público.

Las políticas de participación ciudadana desplazan –radicalmente- el eje ciudadano-

cliente. Oírlas es asociarlas inmediatamente con sinónimos políticos: progresismo, democracia y
modernización del estado. A su vez, parece que quienes desde los gobiernos implementan políticas
tendientes a viabilizar la participación ciudadana se generan modificaciones en lo que podríamos
llamar la “sustancia” de la participación.

Con el presupuesto Participativo se operan trascendentales rupturas en la clásica concepción

de relación Estado-Ciudadano. Esas rupturas empiezan por la práctica principal de todo gobierno:
la política.

• La política se dinamiza pues no se la “congela” en el acto electoral, estancado en breves

períodos donde el ciudadano es tenido en cuenta masivamente.
• Además, otra mega esfera es directamente puesta en crisis: la economía es quitada del
ámbito esencialmente neoliberal de lo “natural” imposible de modificar, aquella materia
sobre la que todos pueden opinar pero no operar, menos si se trata de transferencia de
recursos. (Lozano – Grabivker 2002)

Pero principalmente las rupturas que nos interesan son aquellas en que la micro relación
entre Ciudadanos-Estado y Ciudadanos-Ciudadanos terminan expuestas.

• Introduce nuevas opciones para la concepción de Estado y de lo Público, recuperando

estos terrenos sin asociarlo indefectiblemente con la propiedad.
• Se debate a fondo la cuestión democrática, poniendo en cuestión –y a este trabajo es un
elemento esencial- la función representativa y sus convergentes atribuciones: gente que
vota; gente que es electa; gente que trabaja sin ser electa en lo público; gente que busca
evadir lo público; cosas abstractas que superan y fagocitan gente.

“En su más pleno sentido ha puesto en movimiento la idea de la democracia como

una forma abierta de autogobierno del pueblo que nunca cristaliza de manera definitiva en un
determinado ordenamiento institucional y que está condenada a modificarse permanentemente. Ha
entendido que no se trata de cuestionar a la democracia sino al uso que los poderosos dan a este
sistema institucional. Se trata, pues, de dotar de nuevos significados y nuevos contenidos sociales
a la idea democrática, de manera tal que esta sirva de principio articulador en la búsqueda de un
proyecto emancipatorio de democratización de las decisiones y las riquezas.”( Fischer, Moll; 2002)

Cuando una política como el PP fue concebida aplicada en la ciudad de Rosario, hablar
de participación representaba un hito más en un conjunto de avances en torno a la gestión local,
parte de un proceso más amplio de modernización del Estado y nuevas concepciones en torno a la
gobernabilidad. Desde lo netamente ideológico, el PP aportaba a transferir poder del gobierno a los
ciudadanos en tanto vecinos de la ciudad cuando las salidas del “que se vayan todos” no admitían
disenso.
 Consideraciones finales: la masividad y las políticas de participación

Desde el Estado local se implementan diferentes estrategias de acercamiento a la ciudadanía,

en ellas existen importantes componentes que corresponden al terreno de la comunicación.
Pero aunque esto sea reconocido dentro de la estructura decisoria de los gobiernos locales y
progresivamente gana espacios el enfoque estratégico de la comunicación, muchas veces se le
asigna un reducido valor apenas más allá de lo meramente técnico.

La comunicación pasará en esos casos a ser publicidad masiva y seguramente se le

encomendará corregir el desfasaje entre una pretendidamente excelente política pública y su baja
recepción en los ciudadanos, anulando algunos de los aspectos más transformadores de la política
pública misma.

Aunque no existe un “índice de éxito de participación ciudadana”, la forma que toma esta
demanda política en lo concreto es la de encuestas de opinión para evaluar resultados. Por estas
se puede saber que año fue mayor el grado de conocimiento de la ciudadanía de X proyecto, por
que medio se informó del mismo y cómo considera que debería ser informado en una próxima
ocasión, etc. Un ejemplo concreto: en el Distrito Sudoeste de Rosario del año 2007 al 2008 se
incrementó en un 13% la cantidad de vecinos participantes, pero el grado de conocimiento del
PP se mantuvo igual; del 2008 al 2009 también creció la participación levemente, pero disminuyó
el grado de conocimiento en casi 1 punto porcentual. En ese período de 2 años creció lo que fue
tabulado como “más o menos” respecto al conocimiento general. Esto ocurrió en toda la ciudad
aunque se mantuvo e incremento parcialmente la cantidad de vecinos participantes.

¿Los vecinos olvidan qué es el PP? El PP se ejecuta cada año, situación publicitada
específicamente cada vez que se difunde la actividad. Los que conocen el PP lo hacen en ese
marco temporal, aquí el “…participé hace 2 años pero no sé si sigue…” es igual a conocimiento
“más o menos” pues cada año es reiterada la convocatoria. Esta categoría paso del 3,3% en 2008
al 13,5% en 2009.

Tomamos solo a título ilustrativo un ínfimo aspecto de aquellas encuestas, muchas de las
cuales han sido uno de los elemento de contralor para verificar el estado de maduración de algunas
políticas. Esto trae aparejado a nuestro entender una posible y peligrosa distorsión: la organización
de variables para cuantificar resultados –entrando en el espinoso terreno de éxito y fracaso-, y la
ruptura de la dimensión comunicativa de lo complejo, reduciendo los márgenes de acción de la
política misma.

Esta suerte de demanda cuantificadora2 es también en parte una demanda resultadista en

la medida que apela a masificar más y más como muestra del acierto en una política pública. Esta
valuación no parte del gobierno local, sino antes de la propia ciudadanía organizada, culturalmente
formada en torno de prácticas cívico-democráticas electoralistas añejas que aún mantienen vigor.
El Presupuesto Participativo es sometido a esas tensiones todos los años y sale airoso
cada vez, pero siempre es puesto en crisis su valor de transformación social. Sucede que el PP es
antes un cambio profundo en la concepción del poder, su manejo, su función.

La experiencia Rosario nos demuestran que el Presupuesto Participativo ha dado nuevos

sentidos a la participación ciudadana, en una doble direccionalidad. Por un lado, se brindan espacios
para aprender a ser ciudadano/a, en términos de una fuerte impronta de corresponsabilidad
en términos decisorios de las políticas públicas. Por otro lado, el mecanismo de Presupuesto
Participativo supone un componente de pedagogía urbana, ya que se incorpora a la ciudadanía a
la política desde una esfera micro, desde la vida cotidiana, desde su territorio. (Llamas Sánchez;
2002).
Bibliografía:

• Dos Santos, M. (1994) “Las estrategias de gobernabilidad en la crisis, Buenos Aires, PNUD
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• Fischer, N. y Moll, J. compiladores. (2002) Por una nueva esfera pública: la experiencia del
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• Izurieta, R. y otros, (2001) “Estrategias de Comunicación para Gobiernos”, Unidad para la
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• Llamas Sánchez, F. (2003): “Jóvenes, desarrollo sostenible y nueva gobernabilidad en lo
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ser ciudadanos. Experiencias sociales y construcción de la ciudadanía entre los jóvenes”.
Madrid, Instituto de la Juventud
• Lozano, C. – Grabivker, M. en “Por una nueva esfera pública: la experiencia del presupuesto
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• Oszlak y O’Donnell, (1987) “Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una
Estrategia de Investigación” en Revista Redes. Bs. As.
• Varela, F. (1996) “Conocer”. Gedisa. Barcelona. Citado por Sandra Massoni en “La
comunicación en los planes urbanos”
• Secretaría General, Municipalidad de Rosario (2009): Cuadernillo de capacitación para
consejeros electos. Materiales de difusión varios sobre presupuesto participativo y
descentralización municipal.
 Recuperación Participativa de la Historia Barrial: Caso Barrio Acindar 1942 al 2010 |
Rosario

Diego Beretta, Pamela Gerosa, Romina Trincheri, Fernando Laredo

dberett0@rosario.gov.ar; laredofernando@hotmail.com

Introducción

El proyecto de recuperar la historia de los barrios del Distrito Sudoeste nace de dos vertientes:
por un lado como propuesta desde la Dirección del CMD Sudoeste junto al área de Educación de
la Secretaría de Cultura de la Municipalidad de Rosario, y por otro lado como proyecto de un grupo
de vecinas en el marco de Presupuesto Participativo –en adelante PP-.

De hecho, apenas trabajado como propuesta en el marco del PP comenzó la tarea de seleccionar
un equipo de trabajo para abordar la futura investigación. En ese tiempo se sumaron actores de las
secretarías involucradas, lográndose vincular a un pequeño número de estudiantes universitarios
de las carreras de Historia y Comunicación de la UNR. Mientras el proyecto avanzaba, en el
consejo participativo de distrito se fue -al mismo tiempo- delimitando las posibles zonas en que
se efectivizaría, ya que al contar con recursos propios y equipo de voluntarios no era necesario
esperar a la elección del proyecto y una asignación de fondos para iniciarlo.

Finalmente, el proyecto resulto 6º en la lista de la elección del PP 2009 realizada en noviembre

de 2008, con un fuerte acompañamiento de los vecinos y vecinas de Barrio Acindar –principales
impulsores de la iniciativa-. Este suceso más la consideración de la próxima apertura del nuevo
CMD Sudoeste determinó la realización de la primera investigación en aquel barrio, vecindad
caracterizado por sus particulares centros de manzana parquizados libres de construcciones, sus
casas con tullas y techos de tejas prolijamente diseñados, calles angostas y fundamentalmente las
marcas del pasado siderúrgico y metalmecánico.

Hoy 3 chimeneas permanecen en la retina de los habitantes, recordando aquel pasado, pero lejos
están de solo agotarse allí. Desde 1942 en que se fundó la acería en Rosario hasta la actualidad,
Acindar muto absoluta y parcialmente como pocos barrios de nuestra ciudad.

El entramado de las parcelas de viviendas, la distribución geográfica de las industrias, escuelas

y dispensarios de salud, líneas de transporte, construcción de viviendas por planes estatales, todos
estos elementos y muchos otros confluyen en cada barrio para signar su identidad, no absoluta,
no estanca, sino variable en el tiempo. Pero cada uno puede tener algún anclaje, alguna forma de
acercarse a sus múltiples orígenes:
“Lejos de configurar una realidad autocontenida, el barrio es una consecuencia de la apropiación
desigual del excedente urbano, concretada en el proceso de segregación. Su constitución histórica
se dio como una consecuencia de la división del trabajo, ligada específicamente a la reproducción
material de las clases trabajadoras urbanas.” (Gravano: 2003)

Notables transformaciones operaron tanto en la trama urbana a escala ciudad como en el tejido
micro local de cada Barrio rosarino desde la década del 40 a la actualidad. Ese paso lejos está
de responder a casualidades del azar o arbitrariedades definidas por planificación, es antes la
compleja y continua interacción entre aquellos elementos lo que brinda -al menos- el esbozo de
algunas transformaciones que operan y dan forma al espacio “local”. Acindar expresa de manera
especialmente significativa este doble aspecto -aquí menos extremo- y ello se hace visible incluso
en la identidad vecinal expresada por sus habitantes.
 Categorías: Ciudad-ciudadanía, una relación complementaria y desigual

El caso de Barrio Acindar se erigía en paradigmático para estudiar: solo con observar una fotografía
aérea del mismo puede inferirse que responde claramente a un intento de planificación detallada
de su urbanidad, segregada desde el 1º día –después supimos que por definición empresaria-
respecto a la trama urbana general e inversamente integrada a la planta siderúrgica allí residente.
Si a esa vista se le sumara al menos una charla pasajera con cualquier “hijo de vecino” lo particular
del caso se vería reforzado: aún hoy después de 3 décadas de cerrada la planta se rumorea sobre
esa “gran familia y jardín” que fuera el barrio de los trabajadores de Acindar.

La ciudad y en ella el barrio, son necesarios partícipes y productos de la conjunción de fuerzas:

urbanidad planificada –desarrollo calculado de la trama urbana- + urbanidad autopoiética –
regeneración de tramas por ineficaz diseño o por imprevistos- + ciudadanía –fuerza viva siempre
conflictiva con la estanquedad-. Cualquier cambio en uno de los elementos redunda en consecuencias
para los restantes.

En palabras de Jordi Borja “La ciudadanía es una conquista cotidiana. Las dinámicas
segregadoras, excluyentes, existen y se renuevan permanentemente. La vida social urbana nos
exige conquistar constantemente nuevos derechos o hacer reales los derechos que poseemos
formalmente. El ciudadano lo es en tanto que ejerce de ciudadano, en tanto que es un ciudadano
activo, partícipe de la conflictividad urbana. No se trata de atribuir con un criterio elitista el estatuto
de ciudadano a los militantes de los movimientos sociales, sino de enfatizar que un desarrollo pleno
de la ciudadanía se adquiere por medio de una predisposición para la acción, la voluntad de ejercer
libertades urbanas, de asumir la dignidad de considerarse igual a los otros. Los hombres y mujeres
habitantes de las ciudades poseen una vocación de ciudadanía.” (Borja: 2003)

La ciudad de los niños, por ejemplo, nace como una particular forma de mirar la urbanidad, con
ojos diferentes pero no ajenos del todo al mundo adulto –pues nunca logramos dejar de hacer a
los niños proyectar y a los adultos ejecutar-. Es una concepción ya recorrida por algunas urbes
que demostró las múltiples formas que en la actualidad puede tomar la vida de las ciudades.
La ciudad de los barrios obreros, con grandes aglomeraciones de viviendas en la periferia. La
ciudad de la segmentación, consecuencia de la desigual distribución de la riqueza: “El espacio
público se presenta como un espacio compartido, transitado, en el que se llevan a cabo relaciones
espontáneas, fluidas, fragmentadas; y sin embargo generadas a partir de códigos y sistemas de
interacción pactados sobre la emergencia de las situaciones, a las que el individuo sobrevive gracias
a los “saberes prácticos” aprendidos a lo largo de su devenir como usuario.” (de la Peña: 2003)

Históricamente podemos revisar el rol de la urbe y nunca encontraremos puro “paso” casual: la
ciudad-estado, la ciudad mercado, la ciudad puerto, la ciudad industria, la ciudad especialización,
la ciudad circulación, la ciudad ciudadana, la ciudad seguridad, la ciudad desterritorializada, la
ciudad insustentable, la ciudad deshumanizada, la ciudad segregada, la ciudad hacinada, la ciudad
conflicto. Jamás se trató de una mera aglutinación de sujetos-ciudadanos en un territorio reducido,
sino un espacio complejo donde las relaciones entre individuos tornaban en categorías culturales,
políticas, económicas y sociales: libres, esclavos, obreros, burgueses, niños, ancianos, empleados,
comerciantes, vecinos, visitantes, etc. Sujeto como categoría vs. Ciudadano como concepto
histórico. Nunca se trató ni se tratará de una casualidad.

El Proyecto de historiar Acindar puesto en acción

El objetivo general del proyecto fue “Recuperar la historia de los barrios del Distrito Sudoeste
aportando al fortalecimiento de la identidad cultural, a través de la investigación acerca de esos
orígenes comunes”. Además, se establecieron como objetivos específicos:
 • Editar un material gráfico y multimedia con los resultados parciales de la investigación –por
cada barrio- articulables entre sí como un conjunto.
• Crear un Centro Permanente de Documentación sobre la historia de los barrios del distrito
en el ámbito del CMD.
• Articular el proyecto con instituciones y/o actores de la sociedad civil, universidades y
empresas.
• Generar espacios de sociabilización, encuentro y reflexión con los vecinos de cómo forma
de colectivización continua de la historia y la identidad barrial a través de muestras artísticas
temáticas, talleres y otros dispositivos.

El proceso de investigación, enmarcado en los límites de la historia local como escala de análisis,
fue divido en dos líneas de registro: por un lado se recurrió a los archivos del Museo de la Ciudad, la
Hemeroteca, del Consejo Municipal, de la Dirección de Catastro, de la Asociación Buses Rosarinos,
al Archivo del diario La capital y los archivos de las diversas instituciones del barrio; así como
también durante el desarrollo de la investigación se recibió el apoyo y asesoramiento de docentes
de las Facultades de Humanidades y Artes, Ciencia Política y RR.II. y Arquitectura, Planeamiento
y Diseño de la UNR. Otras áreas del municipio y personas vinculadas a la historia y la cultura
aportaron dosis imprescindibles de valiosa información

Pero, por otro lado, pensando en la idea de Fernández a propósito de la especificidad de la

historia regional y local “la meta no ha de ser solamente analizar la localidad, la comarca, o la región,
sino, sobretodo, estudiar “localmente” determinados problemas, específicamente los derivados de
las cuestiones relativas a las formas de construcción y percepción identitarias generadas por los
actores en su dinámica social” (Fernandez: 2007), se transformó en imprescindible y fundamental
el trabajo del registro oral de los actores claves, tanto del pasado como del presente del barrio. Así,
mezclando herramientas de la historia oral y de la práctica comunicacional, elaboramos un marco
de referencia guía para poder salir al terreno y abordar las diversas entrevistas.

Este trabajo con fuentes orales merece unas breves palabras que derivan de la peculiaridad
de las mismas: no son relatos “objetivos” ni desprovistos de subjetividad de los evocantes. El
recuerdo, la memoria, el testimonio, los olvidos, son los elementos principales que se encuentran
en una fuente oral. De modo que el eje de estas entrevistas son el recuerdo del entrevistado,
pero guiado e impregnado por el objetivo del investigador. Esto deriva en que la confección de un
archivo documental construido en base a fuentes orales, no acaba en la instancia de realización y
desgrabación, sino que deberá ser acompañada de un minucioso análisis posterior.

En el caso particular de nuestra investigación, esta línea oral de registro puede plantearse
organizado en dos grandes etapas:

En la primera etapa, frente al conocimiento más intuitivo que real y concreto sobre la historia de
este barrio, acudimos de modo estratégico a confeccionar entrevistas – individuales y colectivas -
de tipo abiertas, con preguntas que auspiciarán de disparadores de la memoria y recuerdos. Los
actores elegidos fueron: aquellos que participan actualmente de la vecinal del barrio, vecinos que
habitan el barrio desde hace mas de 30 años y directivos y maestras de la primer escuela del barrio.

De las mismas reverberaran tanto datos duros necesarios a los efectos de nuestra investigación,
como una larga lista de informantes que servirán para la confección de un cuadro de referencia para
continuar. Paralelo a este primer trabajo de campo se comenzó a ordenar y clasificar el material
recopilado en nuestro Anecdotario y Registro de investigación, que haría las veces de recopilador
documental y vertebrador de la investigación donde se incluyó también el registro fotográfico
histórico y actual del espacio y de los actores.
 En una instancia posterior, se paso al análisis exhaustivo y minucioso de estas primeras fuentes
en diálogo con el material documental recopilado, abriéndonos el camino para la selección de ejes
temáticos que nos permitieron comenzar el primer intento de sistematización y redacción provisoria
del material final. En esta etapa la relevancia de las fuentes orales se mostró no solo en el contenido
mismo que aportaron, sino también en la incidencia que tuvo sobre las perspectivas y miradas del
proyecto, que fueron cambiando y entrelazándose.

Así, a un año de esta primera experiencia se abrió una segunda etapa de trabajo en el espacio,
donde la metodología de entrevista que llevamos a cabo fue diferente: serán, desde lo general,
entrevista semi-dirigidas; estas podemos agruparlas en tres grandes grupos:
• El análisis histórico del barrio posterior a los años 80 derivo en la confección de un cuadro
de informantes más amplio, eligiendo actores que definimos y seleccionamos por su
territorialidad en las diversas capas de construcciones en el barrio
• Reincidimos con actores del casco histórico ya entrevistados, pero esta vez, como
señalamos, las entrevistas no fueron abiertas y evocativas de recuerdos personales “libres”,
sino que se elaboraron listados de preguntas dirigidas hacia coyunturas, acontecimientos
y temáticas específicas.
• Un tercer tipo de entrevistas -más heterogéneas en su clasificación- se abrió a partir de la
búsqueda de personajes que no estuvieran vinculados territorialmente con el barrio. Aquí
se incluyeron actores vinculados laboralmente con la antigua Acería no residentes, otros
que como el cartero, panadero, carnicero, verdulero, ejercieron por años un oficio en el
barrio y directivos o referentes de las restantes instituciones del barrio no abarcadas hasta
el momento.

En cada caso, las entrevistas fueron confeccionadas con preguntas específicas aunque dejando
lugar al recuerdo anecdótico propio de cada caso. En lo general el objetivo fue encontrar miradas que
pudieran distanciarse de los restantes testimonios, para dar una perspectiva menos vivencial sobre
el proyecto del barrio, y sobre la actuación y funcionamiento de la antigua fábrica. El tratamiento
de estas nuevas fuentes fue el mismo anteriormente mencionado: desgrabación, inclusión en el
registro de investigación, sistematización de la información, reconstrucción y contextualización en
lo general.

El proceso de recuperación histórico como práctica participativa

Nos planteamos desde la “recuperación participativa” porque la labor encarada durante parte
de 2008 y todo 2009 se transformó en eso: una estrecha vinculación entre una metodología de
investigación con base en la oralidad ya descripta –metodológicamente definida en la Historia Oral
Temática- a través de extensas entrevistas a vecinas y vecinos del barrio; y la vocación de obtener
una publicación también abierta, “participativa” de esos registros sin perjuicio de otras “laterales”
consecuencias aparejadas al proceso de memoria.

Consideramos que por medio de la transmisión oral, los elementos que se divulgan y reproducen
socialmente preservan el conocimiento popular, potencian el dialogo intergeneracional, permiten la
pluralidad de memorias antes que la univocidad del relato formal establecido. Siempre que se utiliza
como vía de exteriorización la Palabra –pronunciada, subjetivada- se liberaran valiosas potencias
en función al desarrollo y cambio social de los grupos en ella contenidos.

Con la Palabra arriba el “nombrar”, como acto antes que como anécdota. Asumimos, entonces
la recuperación histórica como la posibilidad de construir un puente entre el pasado y el presente
de los propios habitantes del barrio, entre la visibilidad de su existencia individuada –sujeto- y la
novedad de su segregación histórica como colectivo –vecino-. Quienes hablan, actúan, nombran,
contribuyen a construir la memoria como el presente común; pero también SE construyen a sí
mismos, a sus potencialidades y pasan a ser actores en primera persona nuevamente. Los vecinos
de Barrio Acindar en sus relatos no solo recuperaron la memoria como pasado pasivo; la recuperaron
y con ella trajeron de aquellos años nuevas capacidades que pusieron en juego apenas iniciado el
proceso de investigación.

Por un lado las voces se integrarían al cuerpo de una investigación histórica concreta, con
objetivos definidos y metodología de abordaje: el fin será lograr una publicación que pueda servir
para continuar navegando la memoria; pero también se acoplaron a otro proceso más amplio,
complejo y múltiple donde la dimensión participativa cobró real valía:

• Se institucionalizó como referentes al grupo de vecinos vinculados al proyecto original de

Presupuesto Participativo, quienes problematizaron otras iniciativas en ese espacio.
• Muchos de quienes fueron entrevistados –más de una decena- se sumaron a su vez a
recuperar la historia barrial, actuando como recolectores de documentos, como correctores
e incluso como reproductores de la iniciativa.
• Nuevos actores no vinculados con el proyecto original se sumaron a “recuperar” o “nutrir”
históricas instituciones del barrio que asumen como propias: Club Social, Vecinal, Escuela.
• Se reconoció como espacio ciudadano al Presupuesto Participativo, participando de la
edición 2010 más de 500 vecinos del Barrio, cifra histórica de participación.

El caso Acindar expresa en buena medida el poder dinamizador de las prácticas participativas
en torno a las conductas ciudadanas. Es innegable reconocer que al descorrer el velo de la historia
común vecinal acompañada de la propuesta de acercamiento por parte del Estado, el ser ciudadano
recupera el máximo de potencia hacedora.

Será esa relación entre habitante y el espacio común lo que dará nacimiento a los distintos
lugares que concurren en la vida ciudadana. El lugar del juego, el de trabajo, el de la barra, el de
la expresión, el de conquista, el de conflicto. Cada lugar puede ser a su vez parte física de otro
lugar, transformándose por la naturaleza de su referente en una u otra dirección. Entonces, “…ser
ciudadano es sentirse integrado física y simbólicamente en la ciudad como ente material y como
sistema relacional, no sólo en lo funcional y en lo económico, ni sólo legalmente. Se es ciudadano
si los otros te ven y te reconocen como ciudadano. La marginación física, el hábitat no cualificado,
la ausencia de monumentalidad iluminante, la no atractividad para los otros generan situaciones de
capititis diminutio urbana.” (Borja: 2003)

A lo largo de la investigación fueron surgiendo contradicciones, memorias fragmentadas y muy

distantes, divergentes enfoques sobre acontecimientos claves. Todo enriquece la construcción de
un relato final múltiple –final desde el punto de vista editorial, pero siempre en transformación…-
que da entidad a cada una de esas voces, para que hablen se expresen y, en relación con la
idea de “recuperación participativa”, puedan narrar al menos una parte de lo múltiple. Al barrio
metalúrgico, el que vio pasar a Eva Perón en tren y poner la piedra fundamental, continúo el barrio
que comienza, tímidamente a ampliarse, a cambiar su composición. Luego cambia de dinámica,
se amplia hacia todos los puntos, el barrio que asiste a los diferentes planes de viviendas, y por
último, el barrio más desesperante, el que recibe a quienes viven en asentamientos irregulares en
condiciones de pobreza.

Esta complejidad y riqueza en la historia de Barrio Acindar, los cambios pero también las
permanencias nos obligaron a poner un minucioso cuidado en la recolección de las distintas pruebas
documentales, en el casi centenar de registros orales y en la redacción final una y otra vez revisada.
Esto, sumado al apoyo que aún sin ser publicado posee este proyecto, son indicadores más que
suficientes del peso simbólico que tiene lo hecho para cada vecina y vecino del Barrio, quienes
proyectan con su historia mucho de futuro.
 Anexo: Cronología de Hitos y ubicación histórico-política en el contexto amplio de la
República Argentina

1942 | 21 o 12 de Mayo | Se funda, Acindar Industria Argentina de Aceros, Acindar S.A. En Rosario,
emplazada en la dirección original de Ov. Lagos 4250. Actualmente está hoy “geo-referenciada” con
Av. Francia y Acevedo.
Surgida de la mano de las empresas constructoras Acevedo y Shaw y la Compañía de
Construcciones Civiles de Aguirre y Aragón, líderes en el rubro, al calor de una “apremiante” escasez
nacional de acero y en el marco de un modelo económico que dominaría la Argentina por varias
décadas, el modelo de sustitución de importaciones. Esta industria sumada a otras de la época,
posicionarán a Rosario como una de las urbes industriales más importantes del país.

1947 | Es formulado el Plan Siderúrgico Nacional, y se firma un convenio preliminar para constituir
la “Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina” (SOMISA), encargada de llevar adelante el proyecto de
la “Segunda Unidad Siderúrgica”; convenio del cual surge además la decisión de formar una franja
industrial que bordeará el Paraná, desde el sur de Rosario hasta San Nicolás. <Presidencia de
Juan D. Perón>

1949 | Nace la Cooperativa de Consumo y Vivienda Limitada del Personal de Acindar S.A. a
través de la cual los obreros y empleados accedieron a ropa, calzado, utensilios del hogar, alimentos
y sobre todo a las viviendas.

1950 | Eva Duarte firma la sesión de terrenos fiscales a nombre de Acindar, quien después los
cederá a su vez a los dueños de las viviendas. Cuantos metros cuadrados de terrenos son cedidos
por Eva y cuantos adquiridos por la empresa es aún un misterio.

1951 | Avanzada en experiencia y tecnología, Acindar decide ampliar e instalar una planta en
Villa Constitución, lo cual generó que los dividendos se multiplicarán, sosteniéndose por muchos
años un proceso de producción conjunto de ambas plantas.

1956 | 30 de noviembre | Es firmado el decreto municipal Nº 19.381 por el que 17 calles de

Barrio Acindar “…que están señaladas numéricamente y considerando que con ello se logrará
evocar hechos y personas representativos de una hermosa región de nuestra patria, cual es la
zona patagónica…”. De esta forma surgen en la “particular” fisonomía de Acindar una peculiar
denominación de Calles: Ing. Cipolletti, Ramón Lista, Lacar, General Mosconi, Esquel, Villarino,
Mascardi, Luis Piedrabuena, Huemul, Falkner, Plaza Huincul, Nahuel Huapi, Limay, Coronel Winter,
Traful, Maiten. <Gobierno de facto del general Aramburu >

1957 | 29 de septiembre | Se inauguran las primeras 259 casas con techos tejados en tonos
rojos, y los característicos centros de manzana que conformarán el conocido “Casco Histórico” de
Acindar. Se inaugura el Club Acindar. <1958: Presidencia de Arturo Frondizzi>

1961 | 11 de septiembre | Se realiza “…el acto de entrega del edificio donado a la Provincia de
Santa Fe, destinado a la Escuela nº 799 “Anastasio Escudero”. Esta Escuela es tan característica
del Barrio como los Centros de Manzana o Parques Internos, Las Tres Chimeneas o el Tanque
de Agua. <1962: Golpe de Estado General Raúl Poggi, asume José María Guido, presidente del
Senado, interino hasta elecciones.>

1965 | 19 de diciembre | Nace la Vecinal de Barrio Acindar <1963: Presidencia de Arturo Illia.
1966: “Golpe de Estado: La Revolución Argentina”, a cargo del General J.C Onganía”. Gobierno de
Facto>
 1968 | Muere Arturo Acevedo, y se decide poner su nombre a la planta de Villa Constitución.
Asume la conducción de Acindar el Dr. Alfredo Martínez De Hoz, miembro conspicuo del gran
empresariado vinculado al capital extranjero, quien permanecerá hasta 1976, cuando asuma el
ministerio de economía de la dictadura.

<1970: Gobierno de facto de Levingston. 1971: Gobierno de facto de Lanusse. 1973: Campora.
Renuncia y asume Lastiri- Elecciones: gana Juan D. Perón>

1974 | En marzo se produce el estallido conocido como “El Villazo” Una huelga que tuvo como
sede la fábrica Acindar de Villa Constitución, con toma de fábricas, barricadas y grupos de obreros
de autodefensa. Allí estaban los trabajadores de Acindar, de Metcon (subsidiaria de la Ford), de
Marathon, de Vilber, pero también, los obreros de los pequeños talleres contratistas de la región.
<1975: Muerte de Perón. Asume la presidencia Isabel M. de Perón>

1976 | Se entregan las viviendas que completan el Casco Histórico. La mayoría de estas casas no
poseen Parque Interno, aunque conservan las características de las unidades del primer período.
<1976: “Golpe militar, a cargo de una junta que reunía las tres armas”. Asume Jorge Rafael Videla>

1977 a 1981 | Inicia su progresivo cierre la planta de Acindar S.A. en la ciudad de Rosario.
Algunos de sus trabajadores son indemnizados o jubilados obligatoriamente, otros parten a trabajar
a Villa. <1981 asume Viola>

1981 | 25 de Junio | Abre sus puertas el Jardín de Infantes Nº53 Sara Faisal. Es el primer jardín
del barrio con edificio propio. <1981-2: L.F. Galtieri. Guerra de Malvinas. Comienza el debilitamiento
de la dictadura, más las presiones de la sociedad, que desembocarán en el llamado a elecciones
democráticas en el 83’.>

1991 | Quiebre en el Barrio. Al ingreso en Acevedo (ex Av. Acindar) y Ov. Lagos se erige el primero
de una serie de conjuntos habitacionales de gran envergadura, altura y densidad poblacional. Son
256 departamentos para “los nuevos vecinos”, a los que en años siguientes se sumarán al otro
extremo del Barrio linderos con Bv. Avellaneda 896 departamentos más. Hay otras 272 casas de
una planta que se entregaran en 1997 y destacan por su similitud o intento de aproximación a las
características del Casco Histórico, con forma de “chalet”. Estas casas son de una planta por estar
ubicadas sobre la zona de chatarra y desperdicios de colada de Acindar, razón por la cual no podían
levantarse cimientos de edificios por la “tierra de acero”. <Desde 1989 es presidente Menem>

1995 | Inician las instalaciones de Fonavis de los sindicatos del hielo, correo y petróleo.

1997 | Nace el Centro Crecer Nº 12 en Barrio Acindar.

2001 | Apertura de Bv. Avellaneda. Diciembre: estallido social que desemboca en la sucesión
de cinco presidentes en una semana: De la rúa, Puerta, Rodriguez Saa, Camaño, y finalmente
Duhalde como presidente interino hasta el llamado a elecciones de febrero de 2003.

2005 | Último plan Habitacional en el Barrio. 60 viviendas en Francia y Acevedo, frente al CMD
Sudoeste. Excepto un terreno cedido en comodato por el 2º gobierno de Jorge Obeid al obispado
para construir una pequeña capilla nunca resuelta, no restan más espacios libres en todo el barrio.

2009 | Apertura del CMD Sudoeste en terrenos antes ocupados por la acería. Frente al nuevo
Centro se levantan en soledad las tres insignes chimeneas, custodiando los restos derruidos de la
factoría que se erosionan a sus pies en lo que hoy se volvió plaza pública.
 Bibliografía:

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• Gabriela de la Peña, “Simmel y la Escuela de Chicago en torno a los espacios públicos en
la ciudad” ITESM, Campus Saltillo/Universidad de Barcelona en Revista “Sincronía” Universidad de
Guadalajara, México, 2003.
• Ariel Gravano, “Antropología de lo barrial: estudios sobre producción simbólica de la vida
urbana”; Editorial Espacio, Bs. As. 2003.
• José C. Sebe Bom Meihy, “Tres alternativas metodológicas…” en “Cuéntame cómo fue:
introducción a la historia oral” de G. Necoechea Gracia y P. Pozzi; Editorial Imago Mundi; Bs. As.
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• Sandra Fernandez (Comp.) “Más allá del territorio. La historia regional y local como problema.
Discusiones, balances y proyecciones”; Prohistoria Ediciones, Rosario, 2007. pp31-46
 “Inclusão Social em órgão do Poder Judiciário. É possível?”

Inocência Maria da Conceição Brito Viana

inoxviana@hotmail.com
Recife – Pernambuco – Brasil

Identificando-se iniciativas que, implementadas, possam contribuir para o fomento do processo de

cidadania no ambiente em que está inserido e ancorado nos preceitos trazidos pela Constituição
Federal de 1988, que inclui a cidadania como um dos seus princípios fundamentais, o Tribunal
Regional Federal da Quinta Região, órgão do Poder Judiciário Federal com sede em Recife, além
da sua função de julgar causas em que tenham interesse a União e empresas públicas federais,
desenvolve projetos que buscam a superação do panorama regional e propicia a aproximação do
Poder Judiciário à sociedade. Nesse contexto, buscou-se conhecer programas que contemplassem
o crescimento do cidadão com destaque para as ações já experimentadas pelos tribunais localizados
em Brasília: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e Tribunal Regional Federal da
Primeira Região, todos objetos da pesquisa. As iniciativas desses tribunais federais harmonizam-
se às necessidades das comunidades constituintes de suas jurisdições e alinham-se aos atuais
conceitos de Administração Pública que envolvem a vertente gerencial e societal em um modelo
de administração preocupada com a transparência na gestão da coisa pública e mais permeável
à participação popular. A pesquisa de campo qualitativa realizou estudos do tipo exploratório e
descritivo visando compreender os caminhos adotados pelos tribunais com vista à aproximação
com a sociedade. O Superior Tribunal de Justiça se destaca por ter institucionalizado um maior
número de ações de estímulo à cidadania ao tempo em que o TRF5, mesmo com suas limitações
de ordem operacional, implanta iniciativas na esfera da responsabilidade social que contribuem
para o empoderamento da sociedade.

Considerando a atividade-fim do Poder Judiciário de julgar as causas que lhes são afetas,
deve o órgão judiciário voltar-se para outras questões relacionadas à inclusão social¿ Essa é a
constante indagação.

A preocupação com a construção da cidadania no âmbito do Poder Judiciário surgiu alicerçada

pelas disposições da Constituição Federal de 1988 que atribuiu novas tarefas ao Estado, trazendo
consigo um programa para a ação pública com destaque para o alcance da Justiça, Igualdade
e Bem-Estar Social. Com isso, a nova legislação alargou sobremaneira o quadro das garantias
individuais e coletivas, com destaque para o exercício da cidadania, além disso, inevitavelmente,
convocou o Poder Judiciário a uma intensa atuação na solução de conflitos, intervindo em casos
que denunciam o deficit na implementação de políticas públicas em nosso país.

A partir na nova ordem constitucional, o Brasil mudou e, com ele, o Poder Judiciário, no intuito de
atender às exigências da realidade social, mormente aquela que aflorou após a queda do regime
autoritário, caracterizada pelo fenômeno da demanda reprimida, mudanças essas que foram
acontecendo no interior do organismo social e que induziram a necessidade de renovação das
estruturas do Poder Judiciário (RIBEIRO, 2000). Então, como adequação da ordem jurídica às
alterações sócio-políticas, chegou-se à criação e à definição de competência dos atuais Tribunais
Regionais Federais1 .

É explícita a preocupação dos constituintes com os direitos dos cidadãos os quais foram abordados
em vários momentos do texto constitucional2 e, em especial, no Título I, que trata dos Princípios
Fundamentais, como assim disposto:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos

Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
1 CF arts. 92, 94, 105, 106 e 107.
2 CF arts. 1º, 5º, LXXI, LXXVII, 22, XII, 62, § 1º, I e II e 205.
 Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania
II – a cidadania
III – a dignidade da pessoa humana
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa
V – o pluralismo político

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou
diretamente nos termos desta Constituição.

O TRF5, além de sua função de julgar causas de interesse da União, entidades autárquicas ou
empresas públicas federais, na condição de autoras ou rés, assistentes ou opoentes, além de
outras, previstas na Constituição Federal de 1988, foi chamado a exercer uma outra atividade como
instituição judiciária federal passando a fomentar o processo da cidadania no ambiente em que
atua.

Sendo a construção da cidadania um processo que pressupõe o direito à educação, à igualdade,

à liberdade, à vida, alcançando o desenvolvimento econômico, os órgãos judiciais não se mostram
alheios a esse tema sendo parte ativa do fomento desse processo. Assim, os órgãos do Poder
Judiciário começam a descobrir meios de colaborar para que os cidadãos venham a ser sabedores
de seus direitos, dando início a um processo que, como desdobramento, os fará conscientes
dos seus deveres. Direitos prestigiados desencadeiam o reconhecimento do indivíduo enquanto
cidadão.

O Estudo abrangeu especialmente o TRF5 que atua na Região Nordeste (Pernambuco,

Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Alagoas e Sergipe) assim como procurou identificar o que
outras instituições do Poder Judiciário Federal estavam realizando acerca do tema, especialmente
os órgãos de cúpula do judiciário nacional, quais sejam o Supremo Tribunal Federal – STF, o
Superior Tribunal de Justiça – STJ e o Tribunal Regional Federal da Primeira Região – TRF1.
Por outro lado, os conflitos surgem a cada dia, com mais intensidade, muitas vezes originados
pela própria atuação do Estado, quer na condução da Administração, quer na prodigalidade com
que cria normas gerais, por vezes dúbias e lacunosas, provocando dificuldades na sua aplicação,
devendo o Poder Judiciário solucionar as eventuais controvérsias.

Num ambiente de grande volume de processos a serem julgados, o TRF5, paralelamente, assim
como as demais instituições pesquisadas, participa com a implementação de projetos que visam
diretamente o exercício da cidadania. Assim, o STF como órgão máximo da justiça brasileira, o
STJ que se intitula o Tribunal da Cidadania e o TRF1, considerando sua vasta e peculiar área de
abrangência3 , incluindo regiões carentes do território nacional, envidam esforços para o atendimento
rápido e eficiente da população.

Os traços de compromissos do Tribunal Regional Federal da 5ª Região com a busca da celeridade

de seus julgados, com a melhor prestação jurisdicional, com a responsabilidade social, com a
cidadania, são evidentes.

Muito se discute acerca do tema cidadania e para o significado da palavra cidadania,

encontraremos inúmeras definições, vez que em seu processo histórico de construção se identifica
variações em seu significado, seja no tempo ou no espaço. Há diferenças entre a prática da cidadania
entre os diversos Estados nacionais. Até mesmo, dentro de cada Estado o conceito e a prática de
cidadania vêm sofrendo alterações, ao longo dos anos, vez que não existe um significado estanque,
mas sim um conceito histórico que varia ao longo da história da humanidade (PINSK, 2005).

3 Os Estados que compõem a Primeira Região são Acre, Amazonas, Roraima, Amapá, Pará, Rondônia, Mato
Grosso, Maranhão, Piauí, Tocantins, Goiás, Bahia e Minas Gerais
Tenório (2007) demonstra a existência dos chamados profetas sociais, como Isaías e Amós que
defendiam os direitos individuais e sociais dos despossuídos mesmo que tais preocupações
contrariassem as bases da hierarquia hebraica.

Assim, desde o período dos hebreus, já havia preocupações com injustiças sociais e com o direito
das pessoas, com a defesa dos direitos individuais e sociais, mesmo contrariando as bases da
hierarquia hebraica que era assente em um Deus nacional que se impunha por meio do seu templo
dos seus sacerdotes.

Chega-se à Modernidade, identificando-se três elementos componentes da cidadania: os direitos

civis, necessários à liberdade individual, os direitos políticos que dizem respeito à participação
no exercício do poder político e os direitos sociais que tratam do bem-estar (MARSHALL, apud
TENÓRIO, 2007).

No Brasil, após as conquistas estampadas na Constituição Federal de 1988, ratificou-se, em tese,

o Estado de Direito, a Democracia e consagrou-se os direitos dos cidadãos.

Entretanto, Karnal (2005) nos lembra que não existe um conceito de cidadania e são diferentes as
práticas e reflexões sobre cidadania em cada época, pois é uma construção histórica diretamente
relacionada à da civilização ocidental.

Esse aspecto também foi abordado por Carvalho (2007) quando diz que a cidadania é um fenômeno
histórico e que o ideal da cidadania plena, pode ser semelhante, mas os caminhos são distintos,
com alterações de percursos, com possibilidades de desvios e retrocessos. Cada país seguiu seu
caminho próprio e o Brasil não foi diferente.

A CF/88 sinalizou os caminhos democráticos com eleições competitivas e livres para o Legislativo
e o Executivo, em uma cidadania ampla com a proteção às liberdades civis e aos direitos políticos
com governos eleitos atuando efetivamente. Entretanto, a prática tem seus limites. Embora no
Brasil se exerça o sufrágio universal e não se deslembre da importância dessa conquista, ela, por
si só, não é suficiente ao pleno exercício da cidadania na medida em que são inúmeros os casos
de corrupção e desvios de conduta dos políticos; os parlamentares mudam de partido ao sabor dos
interesses dos grupos econômicos que os patrocinam; a maioria da população não tem acesso ao
Poder Judiciário, à educação; campeiam a exclusão social, o desemprego, a pobreza, a fome e a
violência, o serviço de saúde não atende a contento, há problemas com saneamento básico.

Ocorre que, ao ter seus direitos reconhecidos constitucionalmente, é fundamental que o cidadão
se conscientize do seu dever de contribuir para os interesses coletivos, de que além de direitos
também tem deveres devendo integrar o corpo de agentes que podem colaborar para o bem-estar
da comunidade.

Oportuno lembrar que Peter Evans (1993, p. 28-29) defende “a autonomia inserida em um conjunto
concreto de laços sociais que amarra o Estado à sociedade e fornece canais institucionalizados para
a contínua negociação e renegociação de metas e políticas”. Dito de outra maneira, a instituição
deve ser dotada de uma autonomia de forma a propiciar sua inserção na estrutura social que está
a sua volta e, consequentemente, colaborar no processo de desenvolvimento da comunidade em
que está inserida.

A Reforma do Estado, ocorrida nos anos 90, expressada como um projeto que envolve várias
áreas de governo e da sociedade brasileira e orientada para transformar a Administração Pública,
direcionou-se para a eficiência e o atendimento pleno das pessoas de nossa sociedade. Na discussão
sobre o papel do Estado, a frequência de demandas não atendidas e expectativas frustradas dos
cidadãos brasileiros fez com que se exigissem soluções capazes de produzir resultados mais
efetivos (PEREIRA, 1997).

Nesse contexto, na visão de Mafra Filho (2005), urge substituir a Administração Pública formal
ou burocrática por uma Administração Pública gerencial, baseada em conceitos modernos de
administração e eficiência, voltada para o controle de resultados e descentralizada para poder
chegar ao cidadão, beneficiando a todos indistintamente. O Estado precisa contar com uma
Administração Pública moderna e capaz de responder aos anseios de uma sociedade baseada nas
informações que permeiam o mundo quase instantaneamente, fruto da globalização.

Por outro lado, o acesso à informação imediata não é privilégio de todos, daí a necessidade premente
das instituições públicas, inclusive o TRF5, de atentarem para as classes menos protegidas que
também necessitam da maturidade política e da conscientização de seus direitos individuais ao
lado de sua aptidão à ação coletiva e à solidariedade.

Nesse sentido, essa situação enseja uma integração da vertente societal à gerencial, buscando um
novo modelo de Administração Pública mais permeável à participação popular, com a introdução de
um formato institucional que renove o perfil dos administradores (PAULA, 2005). É um desafio da
Administração do TRF5, ao praticar uma gestão pública democrática, identificar as ações políticas
que pertencem à esfera dos direitos de cidadania e às ações políticas necessárias à implementação
das medidas pela burocracia estatal, estabelecendo qual será o papel dos cidadãos e da instituição.
Assim, para Oliveira (2008) é dever fundamental da organização estatal conferir respostas às
demandas sociais, sendo a principal função do aparato estatal receber os influxos e estímulos da
sociedade, decodificá-los prontamente e oferecer respostas aptas à satisfação das necessidades
que surgem no cenário social.

Ramos (2009) sustenta que o Poder Judiciário integrado pelos órgãos e agentes encarregados pela
Constituição de exercer a jurisdição, está obrigado por esse compromisso e tem papel primordial a
desempenhar para que a democracia desabroche plenamente.

O abismo social é crescente, razão por que se faz necessária a identificação de alternativas
que supram as necessidades básicas da população, com a criação de instâncias que possam
ajudar a solucionar solidariamente os problemas. É fundamental que surjam grupos, empresas
ou instituições socialmente responsáveis baseadas na solidariedade e na promoção de direitos e
benefícios coletivos (GOLDSTEIN, 2007).

Desponta, nesse tema, a urgência em se desenvolver metodologias específicas de desenvolvimento,

gestão e avaliação dos programas sociais, bem como a superação da mentalidade baseada na
caridade e no assistencialismo, ao almejar-se resultados duradouros sem que se perca o caráter
humanista e solidário característicos de ações de responsabilidade social (GOLDSTEIN, 2007).

Embora sejam inúmeras as organizações não-governamentais que se preocupam com as

necessidades sociais, as instituições públicas não podem tirar de si a responsabilização de garantir
os direitos de cidadania, transferindo para iniciativas particulares o poder de atender ou não as
demandas e carências reinantes.

As iniciativas que se enquadram no instituto da responsabilidade social vão além de paliativo ou

alívio pontual, privilégios ou benefícios concedidos arbitrariamente mas, ao contrário, encarnam
mudanças estruturais efetivas na sociedade. Requer uma gestão focada em desenvolvimento e
políticas públicas que privilegiem a inclusão social.

A Constituição Federal elenca vários artigos dirigidos à responsabilidade social, como as obrigações
de combater a pobreza e o trabalho escravo, promover a igualdade perante a lei e o fim de qualquer
forma de discriminação, garantir a proteção à maternidade e à infância e, ainda, fazer valer os
direitos do consumidor (GOLDSTEIN, 2007).

Sob o ponto de vista de Goldstein (2007), a instituição comprometida com a responsabilidade social
pensa a pobreza e a exclusão social como fenômenos multidimensionais e procura criar projetos
e programas interdisciplinares que articulem iniciativas nas áreas de saúde, trabalho, educação
e cultura. Implica desenvolver estratégias que combinem práticas com resultado compensatório
através de políticas de longo prazo ao tempo em que valoriza a participação e a criatividade dos
beneficiários, fornecendo-lhes instrumentos para a inserção nos meios econômicos e sociais
formais.

Outrossim, não se pode falar em responsabilidade social sem apontar a importância da concepção
e elaboração de projetos de intervenção social. O gerenciamento adequado de projetos aumenta
as chances de êxito, minimiza equívocos, facilita a organização e o registro dos processos. As
iniciativas que embutem responsabilidade social exigem a utilização de ferramentas de gestão
eficientes com planejamento, implantação, monitoramento e avaliação (GOLDSTEIN, 2007).

Todas as iniciativas, inclusive as relativas à responsabilidade social, devem fazer parte de um

Planejamento Estratégico da instituição só assim se pode vislumbrar um futuro nos moldes em que
idealizado.

Nesse ponto, as iniciativas adotadas devem buscar a sustentabilidade de modo a criar um modelo
duradouro, pleno, que apresente resultados compatíveis com os objetivos traçados. A meta deve
ser um desenvolvimento sustentável garantidor da sobrevivência, do futuro.

As ações de responsabilidade social buscam modificar modos de pensar, atuar e sentir, forjam
culturas diante das mudanças, nos moldes das relativas intervenções. Se a ação é assistencialista,
autoritária, clientelista ou democrática, cria dependência, baixa auto-estima, cultura de adesão ou
cidadania e autonomia, respectivamente (TORO, 2005).

Toro (2005) acrescenta que as intervenções sociais democráticas convertem os atores sociais em
sujeitos sociais, ou seja, em cidadãos. Nesse debate, o cidadão é entendido como pessoa capaz de
construir, em cooperação com as outras, a ordem social em que quer viver. Tal atitude, defendida
por alguns autores como empoderamento tem como resultado a participação. Nesse tema é valiosa
a contribuição de Bonfim e Silva, apud Lubambo e Coelho (2005) ao evidenciar que mudanças
institucionais com o propósito de empoderamento são dispendiosas tanto do ponto de vista da ação
coletiva quanto no que diz respeito à mobilização de recursos políticos.

Para que uma trajetória de empoderamento se traduza em impactos positivos requer a identificação
de 2 (dois) pressupostos fundamentais: o primeiro parte da ideia de que a promoção da participação
e do empoderamento são importantes em si mesmos, reconhecendo-se o empoderamento como
objetivo da política e parte integrante do desenvolvimento; o outro está embasado na premissa de
que o empoderamento deve ser incentivado pela repercussão dos seus desdobramentos sobre
a sociedade que participando pode, por exemplo, exercer controle sobre as políticas públicas
(LUBAMBO E COELHO, 2005).

Construir um cenário institucional apropriado que enseje a promoção do empoderamento dos

cidadãos para que possam ser atraídos à participação popular é apontada como uma pré-condição
essencial à constituição de uma trajetória participativa (LUBAMBO E COELHO, apud SILVA, 2007).
Embora a atividade-fim do Tribunal Regional Federal seja o julgamento das causas que lhes são
afetas, verifica-se que em todas as gestões do TRF5, além da prestação judiciária, identificam-se
ações que buscam uma aproximação da instituição com os seus jurisdicionados, iniciativas que
demonstram claramente a preocupação com a construção da cidadania. Na pesquisa observou-se
que os outros órgãos judiciais também implementam práticas cidadãs independentemente de sua
atividade-fim.

A proposta de conhecer outras realidades teve como finalidade a elaboração de um estudo

comparado que pudesse identificar, especialmente, no STF, STJ e TRF1, todos em Brasília, ações
voltadas à construção da cidadania que implantadas tiveram impacto positivo em cada órgão.

O STF4 e o STJ5 foram objeto do estudo por serem órgãos de cúpula do Poder Judiciário
Nacional. O TRF1 por ser órgão irmão do TRF5.

Conhecendo melhor os programas de cunho social das instituições que embutem um aprimoramento
do compromisso da Administração Pública com o cidadão, enquanto agente de transformação
social, encontramos subsídios para analisar as iniciativas dos órgãos do Poder Judiciário,
identificadas com a cidadania. Foi dado destaque para as realizações de natureza convergentes,
implementadas, simultaneamente, pelos tribunais, como também àquelas de caráter inédito. Dentre
as convergentes, interessa-nos apontar as ações melhores sucedidas.

Foram identificadas as seguintes AÇÕES CONVERGENTES entre as 3 (três) instituições

pesquisadas:

• Plano de Metas/Planejamento Estratégico/Plano de Gestão;

• Programa de Visitas;
• Projeto Ação Justiça;
• Programa de Estágio;
• Biblioteca;
• Ouvidoria.

De maneira geral, as instituições combinam práticas que já são realizadas em outros órgãos com
AÇÕES INÉDITAS, resultado das demandas específicas de cada tribunal, com destaque para
algumas delas.

• Programa de Integração de ex-presidiários – STF;

• Programa de Palestras em Escolas Públicas – STF;

• Produção de Cartilha: O Direito ao seu alcance – STJ;

• Concurso de Redação – STJ;

• Projeto BIB Inclusão – STJ;

• Museu Escola – Museu do STJ;

• Despertar Vocacional Jurídico – Museu do STJ;

• Projeto Sociedade para Todas as Idades – Museu do STJ;

• Estágio Não Remunerado – STJ;

• Programa de Voluntariado – STJ;

• Elaboração do Guia do Advogado – STJ;

4 A competência do STF está definida no artigo 102 da Constituição Federal.

5 A competência do STJ está definida no artigo 105 da Constituição Federal.
 • Ouvidoria Administrativa – TRF1;

• Universidade Corporativa – TRF1;

• Juizados Especiais Itinerantes – TRF1.

Por outro lado, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região vem desenvolvendo seus projetos
em prol da Cidadania, enfocando o seguinte trinômio:

- Jurisdicionados
- Servidores
- Sociedade circunvizinha

Quanto aos jurisdicionados, a instituição envida esforços, para a prestação jurisdicional célere
e efetiva; aos servidores destina-lhes capacitação adequada e valorização pessoal, além disso,
implanta iniciativas que ao desbordarem das pessoas dos jurisdicionados e dos servidores do
tribunal se desdobram em ações sociais ao atingirem a sociedade, quais sejam:

• O PROJETO TELESALA visa a melhoria na escolaridade dos servidores terceirizados e com

isso a inclusão social dos participantes. Esse programa mira atender as necessidades de
aprendizagem dos funcionários das empresas prestadores de serviços no Tribunal, eleva o
nível de escolaridade de seus participantes, auxilia no melhor desempenho de suas atividades
e se consolida pelo relevante papel social, ao inserir adultos na vida escolar após anos de
afastamento. O certo é que há pessoas que sabem ler e escrever, o básico, mas não conseguem
viabilizar seu desenvolvimento pessoal e profissional (GOLDSTEIN, 2007).

• O PROJETO SOCIOEDUCATIVO do menor aprendiz que acolhe, para estágio, por um

período de 2 (dois) anos, alunos do ensino médio de escolas públicas, é um outro exemplo de
preocupação social da instituição.

O programa proporciona uma mudança positiva na vida dos adolescentes à medida que
procura minimizar a taxa de desemprego entre os jovens, faixa etária que se depara com muitas
dificuldades para se integrar ao mercado de trabalho e um dos motivos é a falta de experiência.

• A COMUNIDADE DO PILAR, vizinha ao TRF5, é alvo de ações que buscam minimizar as

carências dos que lá habitam. Durante o ano, esforços são arregimentados, na maioria das
vezes, para doação de alimentos, lençóis, cobertores, cestas básicas, via de regra com a
participação dos servidores que se sentem reconfortados ao exercitarem a solidariedade com
o próximo.

Por outro lado, registre-se a importância da iniciativa que beneficiou alunos carentes do Pilar com
Estágio de Inclusão Digital oferecido pelo TRF5, em parceria com o Comando Militar do Nordeste
e a ONG Moradia e Cidadania (JORNAL MURAL DO TRF5)6 .

Note-se que os três programas acima comentados, quais sejam, Telessala, Programa
Socioeducativo e Comunidade do Pilar não estão diretamente relacionados à atividade-fim
do tribunal que é a prestação jurisdicional célere e efetiva, destinada aos seus jurisdicionados,
mas, apesar dessa característica, essas ações contribuem para a inclusão social das pessoas
destinatárias dos programa.

A Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, ao introduzir entre os princípios da

6 TRF Hoje, edição de 21.05.2009.

Administração Pública, o Princípio da Eficiência, provocou muitas discussões acerca do tema e um
consequente surgimento de tentáculos no papel das organizações do Estado.

Considerando o abismo social presente no Brasil, especialmente na Região Nordeste, há um desafio

latente em encontrar formas de suprir as necessidades básicas da população e identificar novas
instâncias para a resolução solidária desse problema. Não se pode simplesmente aceitar que “as
coisas são como são” e que “não há nada que se possa fazer para melhorá-las” (BOURDIEU, apud
GOLDSTEIN, 2007).

Ocorre que responsabilidade social não é sinônimo de ação social. Apesar de ser frequente o uso
das expressões filantropia e responsabilidade social empresarial como equivalentes há distinções
e nuances entre elas (GOLDSTEIN, 2007).

A filantropia visa ao bem-estar da comunidade e é uma espécie de versão leiga da caridade

cristã onde o apoio ao próximo, baseia-se em boas ações e donativos materiais além de estar
relacionada a uma visão mais assistencialista, de acordo com a qual são feitas doações a alguém
sem a preocupação de levantar suas reais necessidades nem de definir estratégias para garantir a
continuidade do processo a longo prazo (GOLDSTEIN, 2007).

O assistencialismo embute atitudes descompromissadas com a transformação da realidade e por

isso o benefício é temporário. A relação de caráter paternalista ou assistencialista entre benfeitor e
beneficiário gera um desconhecimento entre os dois lados onde o primeiro doa algo ao segundo,
por definição dele próprio, sem qualquer referência às prioridades do outro. Nessa relação há
pouco benefício permanente para quem é beneficiado provocando muitas vezes uma dependência
crônica (MARTINELLI, 2005).

No âmbito do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, todas as ações que direta ou indiretamente
facilitarem a entrega da prestação jurisdicional são genuinamente ações pró-cidadania, assim
como aquelas voltadas para o social. Quanto aos jurisdicionados o Tribunal vem potencializando
seus esforços no rumo da celeridade da entrega da prestação jurisdicional como se observou na
relação de processos distribuídos e julgados ao longo dos anos. Entretanto, quanto às suas ações
de responsabilidade social, como já sinalizado, é imprescindível a avaliação dos programas para
não se confundir responsabilidade social com assistencialismo e também para que os recursos
disponíveis sejam otimizados no desenvolvimento de todas as suas ações.

Ao pensar cidadania no âmbito do TRF5, não se pode perder de vista sua missão de julgar as
questões de interesse federal com eficiência, eficácia e rapidez, por isso são também relevantes as
ações que beneficiam direta ou indiretamente os jurisdicionados como as mudanças tecnológicas,
a padronização de procedimentos, os mutirões de conciliação, a interiorização da justiça, a
capacitação dos servidores, a preparação dos magistrados, o protocolo integrado, a ouvidoria, a
caixa de sugestões, os links de contato com a instituição, a página na internet.

Assumindo o Tribunal Regional Federal da Quinta Região um papel amplo como um ente
intrinsecamente social, transcendente até mesmo à sua vocação jurisdicional, responde, em suas
inúmeras ações exaustivamente elencadas, às crescentes demandas contemporâneas, reafirma
seu compromisso social e busca seu desenvolvimento sustentado duradouro.

Importante apontar que todas as medidas adotadas ao longo das administrações realçam as
possibilidades de emporaderamento que se descortinam para todos os envolvidos com as ações
de aprimoramento da cidadania implantadas em todas as suas vertentes. As iniciativas adotadas
pela instituição são relevantes nesse processo de empoderamento dos cidadãos ao fornecer
instrumentos para que as pessoas se tornem presentes no contexto social e tenham perspectivas
de transformarem seus sonhos em realidades.
Nesse contexto, empoderamento é entendido como a promoção de horizonte promissor para os
cidadãos que passam por um processo de aprimoramento de suas capacidades de modo que
possam dar respostas positivas aos desafios que a vida lhes apresenta.

Em pesquisa intitulada “Atores Sociais e Estratégias de Participação no Programa Governo nos

Municípios” (LUBAMBO; COELHO, 2005), o empoderamento é entendido como o processo de
fortalecimento dos recursos e capacidade das comunidades pobres e excluídas, de forma a dotá-
las de condições de participarem amplamente na implementação de políticas públicas e de forma
ativa no processo deliberativo.

Seguindo essa lógica, todos os compromissos do TRF5 seja com o jurisdicionado, seja com o
servidor, seja com a comunidade inserem mecanismos de empoderamento ao tempo em que
proporcionam e oportunizam o conhecimento e incentivam a participação dos grupos beneficiados.
A prestação jurisdicional aliada aos programas sociais, proporcionando ativos materiais ou não-
materiais, tem significativa importância no processo de empoderamento dos cidadãos na Região
Nordeste.

Verificou-se, outrossim, que a cidadania no TRF5 vem se configurando ao longo dos seus anos de
existência e ganhando contornos que definem o seu compromisso com seus grupos de interesses
que são os jurisdicionados, os servidores e a comunidade. Dada a nova realidade constituída
pela emergência dos cidadãos e da instituição, estes atores são fundamentais no processo de
consolidação da democracia e do desenvolvimento social.

Essa leitura se faz considerando que, além de sua atividade precípua com o julgamento dos feitos
judiciais que prioriza celeridade e efetividade dos julgados, foi criado, no TRF5, um novo campo de
iniciativas sociais que albergam um espectro maior de funções e atribuições.

Registre-se, por oportuno, que na verdade, criam-se novos conceitos para preocupações antigas.
Hoje, denomina-se responsabilidade social o compromisso com a cidadania a partir do papel das
instituições que criam e aprimoram instrumentos de participação no processo de transformação
do homem comum em cidadão. Na esteira desse encadeamento de ideias, encontra-se o Tribunal
Regional Federal da Quinta Região que ao desenvolver mecanismos para o cumprimento de seu
mister demonstra seu compromisso com a cidadania.

O Tribunal Regional Federal da Quinta Região vem experimentando novos modelos de pensar e
agir sobre a realidade em que está inserido e, não se pode olvidar que, apesar de suas limitações,
tem aperfeiçoado o exercício da cidadania. Suas ações concretizam sua responsabilidade e
compromisso com a melhoria da comunidade à medida que a empodera, contribuindo para a
construção do futuro dos cidadãos. A pesquisa demonstrou que a instituição está em processo
de fortalecimento, investindo na mobilização de recursos humanos e materiais para enfrentar os
desafios que lhe são postos no sentido de contribuir para uma sociedade mais justa e igualitária.

O que se observa é que o Poder Judiciário de forma geral tem buscado respostas e soluções para os
grandes problemas vividos pela sociedade brasileira, seja por meio da prestação jurisdicional que é
a sua atividade-fim e sem dúvida a mais importante, seja através de outras ações que conjuguem o
direito à Justiça com os direitos sociais elementares. Os organismos judiciais se mostram sensíveis
aos seus compromissos com a sociedade brasileira, identificando necessidades e oportunidades
de se fazerem presentes na vida da sociedade, exercendo e promovendo, de várias formas, a
cidadania.

Na verdade, o estreitamento das relações entre instituições públicas e sociedade civil faz surgir
novos valores capazes de promoverem a cidadania através de mecanismos que viabilizam o
cumprimento das garantias constitucionais, sendo, sim, possível a promoção de inclusão social
através do Poder Judiciário.

 
REFERÊNCIAS

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teses para discussão). In: IOSCHPE, Evelyn Berg. (Org.). 3º Setor: Desenvolvimento Sustentável.
São Paulo: Paz e Terra, p. 35-39. 2005.

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO. Jornal Mural - TRF Hoje. Recife, n. 1235, 27
mai.2009.
 “Proyecto Identidad (democracia para vivir). Micro-regiones a partir de un nuevo contrato
social.”
Leonel Maximiliano Brizio
leonelbrizio@live.com.ar
Graduado en abogacía - Universidad Abierta Interamericana

1).- Introducción

Proyecto Identidad, es la denominación de la arista principal de un proyecto que tiene alcance

global, que nace como interés por conocer más de cada persona, cada pueblo y región, saber más
sobre el país. Nace, principalmente, por la inquietud de conocer y reconstruir la verdadera Identidad
Nacional.
Pero, ¿Qué es la Identidad?
Ante un problema que ocurre en una casa, la familia reacciona de cierta manera. “Cada familia
es un mundo”. Esto denota las capacidades diferentes de reconocer el problema y de encontrar la
solución. Lo mismo ocurre en una institución. Lo mismo ocurre en un gobierno. Lo mismo, en una
sociedad. Aquello que reflejamos en nuestra decisión es la Identidad de quienes somos. Es así
que cada vez que decidimos ponemos en práctica nuestra identidad, aquella que engloba nuestra
educación, nuestros valores e ideales, nuestras experiencias, nuestra cultura e idiosincrasia, lo que
somos.
Proyecto Identidad, es un sueño que alcanza distintos aspectos de la vida política, social y
cultural de una comunidad, de una familia llamada sociedad, en la que no solo protagonizan los
gobiernos sino también, y en carácter principal, las instituciones y la ciudadanía, a través del trabajo
y esfuerzo por construir mayor gobierno, institucionalidad, democracia, mejor calidad de vida.
En este caso, Proyecto Identidad (Democracia para vivir) refleja un trabajo dedicado a la
constitución de micro-regiones entre municipios (clase b) y comunas, para la profundización de la
democracia a partir de un desarrollo local basado en un nuevo contrato social entre las instituciones
de una comunidad, su ciudadanía y su gobierno.
En el presente, plantearé un modelo para constituir lazos entre los actores de una sociedad
responsable de sus éxitos y problemas comunitarios, basado en la constitución de micro regiones.
Un modelo de inclusión y pertenencia, de integración, que va desde lo local hacia lo global a partir
de un contrato social que ha de darse entre los protagonistas de las comunidades pequeñas (menos
de 15.000 habitantes), para mitigar el problema del escaso desarrollo social, la falta de conciencia
cívica, en definitiva, para profundizar el sistema democrático local, de cada comunidad.
Con la creación de micro-regiones se trata entonces, de recuperar una concepción de la
persona humana y de la sociedad, en la que el hombre ocupa un lugar central en el sistema,
protegiendo los derechos colectivos y las potestades de las comunidades locales frente a un estado
que históricamente, ha demostrado ceder a la tentación de aumentar gradualmente su poder en
cada esfera de gobierno, y en muchos casos, no ha tenido “contrapeso” ni “auditor” que lo vigile y
sancione.
“Cada pueblo tiene el gobierno que se merece”, es la dolorosa y sabia frase que ha retumbado
en mí durante varios años, y hoy he cambiado, convencido de que “cada ciudadano debe ponerse
la mochila en sus hombros, y tendrá el pueblo y gobierno que se merece”.

3).- Proyecto Identidad (Democracia para vivir)

Las instituciones municipales constituyen la fuerza de las naciones libres. Las comunas son
para la libertad lo que las escuelas primarias son para la ciencia, ellas son las que la ponen al
alcance del pueblo; enseñan a los hombres cómo usarla y disfrutarla. Sin instituciones municipales
una nación puede darse un gobierno libre, pero carecerá del espíritu de libertad.1

Los cambios tecnológicos han cambiado el mundo, como así también la globalización ha
1 TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en América, Madrid, Alianza editorial, 2002, p.140.
creado nuevos escenarios políticos, económicos y socio-culturales. Los municipios también han ido
cambiando con el paso del tiempo.
Hoy nos encontramos con nuevos problemas y nuevas demandas de la sociedad: empleo,
educación, transparencia, medio ambiente, justicia y seguridad. Es necesario tomar decisiones
cada vez más rápidas y urgentes porque la realidad es más compleja, fragmentada y dinámica.
El problema es el siguiente. Si a nuestros dirigentes locales los forzamos a conducir sus
pueblos y ciudades con instituciones y legislación de una ingeniería política moldeada para una
sociedad mucho más lenta y desconectada, los exponemos irreversiblemente al desastre. Peor
aún las cosas, si las instituciones son débiles, la legislación es escasa y los dirigentes locales sin
voluntad transparente.
Ante esa realidad, se debe pensar en un cambio gradual y total, incorporando a tal empresa
a todos los actores de la sociedad, instituciones locales, escuelas, empresas, la ciudadanía toda y
el gobierno local. De aquella reunión se generara la capacidad motora del cambio, en el repensar
cuales son y serán “las páginas del libro de historia, que se quiere escribir”.
De aquí en adelante, trabajaré distintos puntos de reflexión, con el objetivo de fomentar la
creación de micro-regiones para el desarrollo social, desde lo local hacia lo global, pero con un eje
de relevar importancia, “un nuevo contrato social” para cambiar la historia.

3.1).- Micro-regiones: de lo local hacia lo global

“La integración evitará que quedemos más solos en un mundo más unido. Pero la integración
es el reconocimiento de la interdependencia de pueblos y personas, con su propia identidad… En
“todos los hombres” debe estar “todo el hombre”…”. 2
La globalización nos plantea la dicotomía entre lo propio (lo local), y lo ajeno (lo global) pero
estos debe traducirse como una fusión entre identidad e inclusión, este es el desafío planteado.
Una gobernanza global eficiente necesita primeramente de una gobernanza local eficiente,
partir de la individualidad para alcanzar la globalidad. Si no tomamos conciencia de eso, “los méritos
de la globalización serán urnas vacías si no se llenan con los líquidos de la gobernanza local.3
Los planteos sobre la cuestión micro-regional recorren un abanico de situaciones donde se
reconoce a la microrregión como una forma de regionalización de gobiernos municipales, un ámbito
de concertación y actuación común sin dimensión política, una figura territorial en las que se basa
el desarrollo local, una unidad territorial, una asociación voluntaria de municipios, como resultado
del asociativismo intermunicipal y como un modelo de intermunicipalidad.
Micro-región, entonces puede considerarse, como una unidad operativa de gestión resultado
de la sobre posición e integración de uno o más espacios que origina lo que sería una unidad de
gestión y concertación. Como unidad, se encuentra enmarcada en los corrimientos territoriales-
competenciales en donde se identifican los procesos intermunicipales, los procesos supramunicipales
y la coordinación inter-jurisdiccional.4
En el derecho constitucional y público provincial argentino, la región intermunicipal contaría
con sustento constitucional nacional del art. 124, que nace como la nueva oportunidad para
recuperar el crecimiento de las economías locales, frente a un mundo profundamente globalizado
e interdependiente. Aunque en realidad, específicamente en la Convención General Constituyente
de 1994, se manifestó que debía estar el tema en la órbita de las competencias de la autonomía de
la provincia; por lo que estudiarla como parte de la Constitución Nacional, sería inmiscuirse en las
Constituciones provinciales, lo que sería inconstitucional.
Entonces, tenemos que hoy en día, la mayor parte de las constituciones provinciales permiten
de manera taxativa, y unas pocas de manera implícita, las relaciones intermunicipales y con otros
organismos estatales.
2 FRÍAS, Pedro J., Nuestra identidad en crisis y su posible recuperación. Academia Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales de Córdoba [en línea] abril 2005; [8]. Disponible en: URL: http://www.acader.unc.edu.ar
3 DROMI, Roberto. Ciudad y Municipio. Ciudad Argentina – Hispania libros, Buenos Aires – Madrid – México, 2007,
p. 250.
4 ITURBURU, Mónica Silvana. Administración y ciudadanía en los municipios argentinos. CLAD. [en línea]. Disponi-
ble en: URL: http://www.clad.org.ve/fulltext/0038109.html.
 Entre las facultades de los municipios, aceptan expresamente las relaciones intermunicipales
y con otros organismos estatales, las siguientes constituciones provinciales: Chubut, (art. 235);
Córdoba, (Art. 190); Buenos Aires, Art. (192); Catamarca (art. 252 inc. 4); Corrientes (art. 163);
Chaco (art. 201); Río Negro (art. 229 inc. 10); Misiones (art. 171 inc. 9); Neuquén (art. 204 inc. M);
Salta (art. 176 inc. 15 y 21); San Juan (art. 251 inc. 9, 18 y 19); San Luis (art. 258 inc.15; art. 261
inc. 13 y 19); Santiago del Estero (art. 220 inc. 16); y Tierra del Fuego (art. 173 inc. 12 y 17). Sólo
implícitamente admiten la intermunicipalidad, seis constituciones provinciales: Formosa. (Art. 179);
Entre Ríos (art. 195 inc. 4); La Pampa (art. 123); Jujuy (art. 190); Santa Cruz (art. 150), y Tucumán
(art. 113). Nadan dicen al respecto, las constituciones de La Rioja, Mendoza y Santa Fe.
Sin embargo, por el hecho mismo de que está facultad es inherente o connatural a los
municipios, y no está expresamente prohibida por alguna normativa provincial, no habría dificultad
en concertar estos acuerdos entre los municipios y comunas de una provincia, entre sí y con
los de otras provincias; sin que ello signifique negar por cierto, la conveniencia de reformar las
constituciones provinciales, plasmando el alcance y el sustento de estas prerrogativas.5

3.1.1).- Micro-regiones ¿Porqué y para qué?

No puede negarse que el intermunicipalismo aumenta la capacidad de negociación y multiplica

las posibilidades reales de la comuna o el municipio. Con las micro-regiones, no sólo se globalizan
las quejas sino también las soluciones, ya que se genera un bloque con igualdades geográficas,
económicas y políticas de mayor peso, el cual es capaz de estimular el crecimiento en infraestructura,
fortalecer el relacionamiento comercial externo e interno, mejorar la comunicación y el intercambio,
y permite una nueva estrategia de competencia.
Con respecto a los temas en común que podría abordar la microrregión, son varios, como
transporte e infraestructura (conexiones viales, ferroviarias, etc.), gestión integral de residuos,
aguas y saneamiento, salud, medioambiente, educación, empleo, cultura, seguridad, deporte, etc.
Los municipios quedan en plena libertad a la hora de acordar los perfiles que ha de revestir
esa cooperación. O bien puede limitarse a establecer simples mecanismos de concertación a través
de la celebración de acuerdos o el desarrollo de reuniones intermunicipales para el tratamiento de
problemáticas puntuales (cooperación inorgánica) o, bien puede instaurarse formulas permanentes
de cooperación (cooperación institucional), es decir agrupaciones de municipios, creadas por un
instrumento jurídico específico, dotadas de una estructura institucional propia y capaces de expresar
una voluntad distinta de la de los entes locales partes, para el cumplimiento de sus objetivos
(naturaleza funcional de la agrupación de municipios).6
El proceso de integración, llevará mucho tiempo si cada uno quiere llevar agua a su molino.
Por lo tanto, se debe comprender, que la cooperación significa juntarse para poder llegar a obtener
objetivos comunes para toda la micro-región.

3.1.3).- Micro-regiones ¿Cómo?

En primer lugar, es necesaria la creación de una “unión regional de municipios”, en donde se

junten los intendentes de distintos partidos políticos, cada uno con su problema, incluso, cada uno
con su propuesta.
A partir de aquella “unión regional de municipios” se podría constituir un Consejo Regional de
Planificación. Para realizar un diagnóstico de toda la región y confeccionar un plan estratégico a 10
años. Sería un órgano de planificación y de gestión, no así de ejecución.
En los distintos municipios deberían funcionar Consejos locales cuyos representantes después
puedan integrar el Consejo Regional.
La estructura se basa entonces, en un Consejo Regional de Planificación, los consejos locales
de planificación, y la Agencia Regional de Desarrollo.
La Unión Regional de Municipios estaría conformada por los intendentes más cuatro delegados
5 GIULIANO, op. cit, p. 218.
6 GIULIANO, Diego A., Derecho Municipal. Autonomía y regionalización asociativa. 1° ed. – Buenos Aires: Ediar,
2005, p. 223.
que surgen de la comunidad, es decir, que surgen de estos consejos locales.
Además se podría crear espacios para delegados sectoriales, o sea, de seguridad, educación,
salud, obras públicas, donde estos delegados sectoriales no tengan voto en la asamblea, pero si
tengan voz para informar a la misma.
Importante será el papel otorgado a los consejos o centros de participación ciudadana, ya que
se le da mayor decisión a la ciudadanía. Cabe destacar, que al mismo tiempo, la micro-región busca
una identidad y no solo tiene como fin resolver los problemas próximos.
Será entonces necesario poner énfasis en la capacitación para tales fines, ya que todo
proceso de integración serio necesitara de personas idóneas que servirán de guía en la construcción
y planificación de futuras micro-regiones. Para ello es necesario reconocer el poder ciudadano y
otorgarle espacios de participación y su vez, de formación, para que desde allí también puedan
surgir muchas de las futuras decisiones políticas.
Nada de todo lo antes dicho será posible si nuestra identidad como sociedad no cambia. Aquel
cambio sin embargo, no será posible jamás, sino se suman todas las voluntades políticas de la
comunidad, las instituciones, el sector privado, el público, la sociedad en general, en búsqueda de
consensos, hacia un plan estratégico. Es necesario entonces, un nuevo contrato social entre todos
los actores de la comunidad.

3.2).- Un nuevo contrato social, para cambiar la historia.

El municipio debe retomar la idea que sobre él tenían Alexis de Tocqueville, que lo consideraba
escuela de la democracia y Joaquín V. González que lo definía como la gran escuela de libertad, el
primer teatro en el que los ciudadanos ejercitan sus derechos democráticos7 .
Para lograr el cometido principal, de crear micro-regiones para el desarrollo social y profundizar
la democracia, antes que nada se debe hacer un cambio tangencial respecto al contrato social que
una comunidad toda posee. Es decir, ningún cambio radical, de gravitatoria importancia para cada
uno de los sectores de una comunidad podrá ser exitoso, sino es toda la comunidad la que en
consenso y conocimiento encara tal propósito con la decisión firme e inclusiva de necesitarlo.
Para tal fin, es necesario entonces construir un debate (a veces debido) en la comunidad,
incluyendo a todos los sectores, representantes, actores de la misma, en asambleas, reuniones,
foros, con el objetivo de lograr consensos, sin olvidar ni impedir voz a nadie, dándole la participación
a todos. De esta manera, con la participación de todas las instituciones locales, el sector público,
el sector privado, organizaciones civiles, Ong´s, escuelas, clubes, ciudadanía en general, se podrá
construir un nuevo contrato social, en el cual el compromiso principal estaría dado en la voluntad
del cambio, la responsabilidad de pensar en un plan estratégico y la voluntad de acción del cambio.
Es posible realizar primeramente una convocatoria general, dar a conocer el proyecto y
luego abordar las problemáticas, el debate, en diferentes sectores como por ejemplo: educación,
seguridad, saludad, producción, cultura, deportes, turismo, etc.
La comprensión de una realidad, su conocimiento verdadero, completo, y la visión de nuevos
escenarios abre las puertas a una voluntad de cambio. Por ello, primero es necesario reconocer el
problema social, en todos sus aspectos, y para tal objetivo se debe discutir, brindar fundamentos,
información y debate, solo así la verdad será justa y la voluntad del cambio, genuina.
El plan estratégico será el resultado de un largo debate en el que se tendrán como ejes
principales el estudio e investigación de la problemáticas a tratar por separado y luego el consenso
total entre todos los protagonistas, dentro de un sector y con los demás sectores. Será entonces la
habilidad de las personas de voluntad colectiva la que guiará a encontrar el mejor plan para obtener
el cambio, un nuevo contrato social.
Y por último, la tan añorada voluntad de acción del cambio, no es más que el plan puesto
en práctica. En otro orden, sería el cumplimiento de los acuerdos, de las leyes, de los proyectos
y promesas políticas, es aquella añorada voluntad política que se reclama a diarios a nuestros
representantes, pero en este caso, los protagonistas y responsables de la misma, será la sociedad
en su conjunto, la responsabilidad en esta etapa, es de todos.
“Las generaciones nacen unas de otras, de suerte que la nueva se encuentra ya con las

7 DROMI, Roberto. Op. cit, p. 52.

formas que a la existencia ha dado la anterior”8 .
Por lo tanto, el nuevo pacto social que ha de plantearse en la comunidad no es, a priori, ni
bueno ni malo. Será lo que la gente haga de él. Es necesario insistir en que el nuevo contrato social,
como cualquier otro cambio político-social en una comunidad, debe estar al servicio de la persona
humana, de la solidaridad y del bien común.

3.2.3).- Tomando el timón de nuestras naves: Centro de Educación y Participación

Ciudadana (CEPC)

“Las trabas a nuestro progreso derivan, en primer lugar de nosotros mismos. Que estamos
afiebrados por vicios de profundo origen, que nos resistimos a la disciplina ciudadana y al
altruismo social. Que la llave de las soluciones está en nuestras manos, no en poderes foráneos y
conspirativos…” 9

¿Cómo defender la vida local, cuáles pueden ser sus anticuerpos o dónde edificar la fortaleza o
el muro defensivo de la Ciudad? Para aproximarnos a las respuestas es preciso, primero, identificar
en dónde situar aquella usina y centro de energía transformadora y, como nos preguntáramos, en
quienes reside la responsabilidad de dar respuesta.
El distrito municipal, local, es la escuela donde el pueblo aprende a conocer sus intereses y
sus derechos, donde adquiere costumbres cívicas y sociales, donde se educa paulatinamente para
el gobierno de sí mismo o de la democracia, bajo el ojo vigilante de los patriotas ilustrados: en él
se derramarán los gérmenes del orden, de la paz, de la libertad, del trabajo común encaminado al
bienestar común, se cimentará la educación de la niñez, se difundirá el espíritu de asociación, se
desarrollarán los sentimientos de patria y se echarán los únicos indestructibles fundamentos de la
organización futura de la República.10
El rol de la ciudadanía entonces, es fundamental en estos procesos, ya que allí se conciben
las necesidades, y muchas veces las respuestas a esas. Por ello, una propuesta podría versar en
la creación de un espacio, que en este caso denominaré “Centros de Educación y Participación
Ciudadana”, el cual revitalizara aún más el proceso de integración de las regiones, y microrregiones.
Además de brindar un espacio para la participación de la ciudadanía, su trabajo de manera regional,
en red, haría que los problemas se estudien desde las diversas realidades de manera integrada,
es decir, uniendo en las diferencias. Eso mismo es integrar. Por ello mismo, la propuesta además
de buscar complementar los conocimientos cívicos, formando a través de charlas, foros, debates,
busca una formación ciudadana integral, en donde, podamos ejercitar todos nuestros derechos
como ciudadanos, y mejorar la comunidad.
La propuesta de los “Centros de Educación y Participación Ciudadana”, tienen como principal
fin, el de “volver a conocernos”, es decir, utilizar el conocimiento, y la memoria como herramienta
de construcción cívica.
Es una forma de hacernos cargos de las responsabilidades como ciudadanos, a través de una
participación ciudadana distinta, innovadora.
Entre los fines, está lograr conocimiento sobre el proceso de integración, trabajarlo, buscándole
mejores propuestas, analizando nuevos horizontes. También estos centros, pueden servir como
espacio para la comunidad, en donde se planteen temas, problemas que acoge la sociedad, y se
fabriquen propuestas, a través de charlas, debates, encuentros.
Este espacio es una forma de comprometerse con lo que a diario observamos, y no sabemos
cómo cambiarlo. A través de estos centros no solo se recibirían las inquietudes, sino también se
podrán crear las soluciones a esos problemas.
Detrás del proyecto, para el desarrollo de los “CEPC” existen ciertas líneas de trabajo, como
la búsqueda de:
1. la generación de identidad regional a través del conocimiento de la región, desde su
geografía, educación, cultura, patrimonio, historia y sociedad;
8 ORTEGA Y GASSET, José El tema de nuestro tiempo, México, Porrúa, 2002.
9 AGUINIS, Marcos. El atroz encanto de ser argentinos. p. 162.
10 ECHEVERRÍA, Esteban. “Cartas a Don Pedro de Angelis”. Archivo Americano en Obras, t.4, p.134.
 2. educación cívica y formación ciudadana;
3. trabajo en red, flexible y progresivo.

La idea concreta es, que el hijo de “doña Rosa”, el marido, los vecinos, hasta la misma “doña
Rosa” tengan opción de aprender, preguntar, investigar, reflexionar, escuchar, decir, conocer,
intercambiar, soñar, imaginar, hacer, construir, descubrir, creer, participar… Trabar en red, con planes
y distintos ejes, con un programa que nazca y sea apoyado por los representantes congresistas de
las provincias.
Los países que se encuentran contemporáneamente desarrollados y estables en sus
economías, han llegado allí a través de la participación de sus ciudadanos, instituciones, gobiernos,
con cultura de trabajo y progreso en común.
Es por ello que la necesidad primaria de nuestra sociedad, de cada comunidad local, radica
en recuperar la confianza y la comunicación entre ciudadanos, instituciones y gobiernos. Y para
lograrlo se deben generar estos espacios de participación, de reflexión, y actividad, que tengan en
sus miras, entre otros, el rescate del valor de la democracia, y las acciones sociales concretas que
penetren en la sociedad más allá del color político que las brinde.
La participación ciudadana en la vida democrática de una sociedad es un pilar principal y es
necesario en una comunidad contar con un espacio activo de reflexión, de acción y creación, que
posibilite a la misma y en su conjunto, alimentarse de valores, ideales y pensamientos democráticos.
Solo estos servirán de escudo para enfrentar problemas comunitarios y salir solventes de
ellos. Solo estos servirán para el progreso y el crecimiento de una sociedad, de una región. Solo
estos formarán el mejor legado a futuras generaciones que se avecinen.
“La educación deja huellas en la historia que, como tales, atraviesan cada generación portando
rasgos de tiempos pasados, adquiriendo cambios del presente y asegurando su trascendencia
hacia las generaciones futuras. Por ello, es la tarea de educar la que “trabaja” para la eternidad.
Esto significa que el mencionado compromiso social, incluye y responsabiliza a todos por igual:
quienes aprenden, educan, regulan, idean, proyectan, tanto en un pasado como en un presente y
un futuro”. 11

3.3).- Un proyecto de integración: Micro-región “COCENSA”

Teniendo en cuenta mi lugar natal y analizando los temas anteriores, creo conveniente proponer
la creación de una microrregión entre las ciudades y pueblos, de la “costa centros santafesina”
(COCENSA): Coronda, Arocena, San Fabián, Barrancas, Monje, Maciel, Gaboto y Oliveros.
Existen implicancias geográficas, económicas, culturales e históricas que unen a las distintas
comunidades y con tal construcción, lograrían fortalecer sus economías regionales, potencializar
su poder político y trabajar mancomunadamente para la realización de obras públicas, tratamientos
de servicios públicos y problemas en común.
Desde el punto de vista formal podrían llamarse “entes intermunicipales”, que se crean por
decisión propia de cada gobierno local mediante un acta acuerdo que no requiere otra ratificación
que no sea la del cuerpo legislativo propio. La organización que asuma se fija en un estatuto y
determinadas acciones se ejecutan en cada gobierno local por mandato.
Es difícil lograr estos acuerdos, ya que no solo tenemos el impedimento de las diferentes
banderas políticas que gobiernan los distintos pueblos y ciudades, sino además la escasa
información que poseen los gobiernos sobre estos temas.
Por lo tanto, en primer lugar se debería consultar a través de una reunión con los distintos
gobiernos planteándoles la propuesta; en segundo lugar, conformar una “Comisión de Estudio
e Investigación Regional” de la zona mencionada, establecer mecanismos de intercambio que
configuren redes institucionales destinadas a dotar de un efecto multiplicador a la asistencia
técnico-jurídica; y al mismo tiempo, se deberá dar a conocer la inquietud a los senadores de los
departamentos San Jerónimo e Iriondo.
11 MACHINANDIARENA, Victoria. Educación y Construcción de identidad nacional. 1° Premio. Concurso Educación
Universidad de San Andrés 2005. [en línea] Disponible en: URL: http://www.udesa.edu.ar/files/escedu/historicocon-
curso/ensayo1erpremio.doc
 Realizado el estudio y acordadas las negociaciones, se conformaría una “Comisión de
Acuerdo”, en la que participen los intendentes y presidentes comunales para firmar el acta de
acuerdo, con el fin de crear la microrregión “COCENSA”.
Para el desarrollo y progreso de la microrregión se debería complementar a la “Comisión
de Estudio e Investigación Regional”, una “Comisión de Negociación y Asuntos Estratégicos” y
otra de “Desarrollo e Identidad regional”. Con integrantes especializados en las distintas temáticas
planteadas.
En general, lo que hoy se pide a los funcionarios públicos de primer nivel es la condición de
“lideres estratégicos”, entiendo esto como el proceso de dirección llevado a cabo para conseguir
que algo suceda, tal cual lo deseamos y proyectamos. Este nuevo prototipo de conducción, no solo
conoce creativamente “que” es lo que hay que hacer, sino también “como” debe hacerse para lograr
el objetivo. Tiene que ver con como diseñar e implementar soluciones eficaces en relación con tal
problema, en un entorno caracterizado por continuas transformaciones. Este es el principio, y el fin.
Para lograr estampar las ideas teóricas positivamente, la respuesta versa esencialmente
en el trabajo de concertación y desarrollo de identidades. Para ello, la microrregión, como todo
proceso de integración de carácter regional, necesita desarrollar un programa destinado a capacitar
intensivamente en el tema de integración regional.
Sin la capacitación adecuada, el proceso de integración no puede avanzar con la celeridad y
la calidad esperada.
En cualquier caso, para la producción y transmisión de conocimientos y de valores, es
necesario poner a las personas a trabajar juntas, generar equipos, fomentar la participación, publicar
los resultados obtenidos, captar información del interior y del exterior, y ponerla a disposición del
personal, debatir sobre los resultados y formular conclusiones. En suma, “utilizar y reutilizar el
conocimiento generado colectivamente”.12
Breve propuesta, que nace a partir de una “necesidad de ciudadano” en querer que los pueblos
donde uno nació y vive, no padezcan el retroceso de políticas retrogradas, y por el contrario,
participen y aprovechen las diversas posibilidades de progreso que les dan el contexto globalizador
y los mecanismos antes vistos.

4).- Conclusiones

Recuerdo hace unos años leer en una revista, justamente en aquellos años de las cacerolas
ardientes, la opinión de un intelectual español con muchos honores en su trayectoria, que decía
que la Argentina para solucionar sus problemas debía dejar de pensar primero, en la economía,
segundo, en la política y tercero, en la educación. Debía pensar primero, en la educación, segundo,
en la política y tercero recién, en la economía… Sabias palabras de quien para mí era un “don
nadie” y de ahí en adelante sería quien (sin conocerme) con sus palabras, me animaría a seguir en
una convicción que venía forjando hacía tiempo y desde ese día logré de convencerme.
Hoy bajo esa convicción, junto a la experiencia personal, entiendo que los municipios de
menor categoría reflejan mejor (debido a su tamaño) las debilidades y fallas de los gobiernos, que
generalmente, luego de asumir no poseen ninguna fuerza opositora, de control, ni si quiera del
partido que obtuvo la minoría o se ha presentado sin éxitos en las elecciones. Muchas veces, es la
falta de conocimiento la que deja soslayar el espacio no representado entre gobierno y sociedad.
Otras, la irresponsabilidad política de quienes asumen el rol de minoría u oposición, sin trabajar
ni comprender su rol dentro del sistema democrático. Bajo ese panorama, la ciudadanía suele
recaer en la fe infinita hacia nuestros gobernantes, creyendo que su buena voluntad será capaz de
solucionar los problemas de la comunidad.
Justamente desligarse bajo el manto de elegir “representantes” y no seguir participando,
vigilando, requiriendo como “representados” genera un espacio de libre albedrio para quienes
gobiernan.
Es cierto que existen una ley de municipios y comunas, órganos superiores, departamental,
provincial, y sin embargo, también existen las defraudaciones políticas, el incumplimiento de

12 GIULIANO, Diego A., op. cit., p. 223.

promesas de campaña, la escases de desarrollo social, el constante fantasma de la corrupción,
y funcionarios déspotas gobernando monarquías dentro de un sistema democrático que no lo
sanciona.
No es fácil hablar de los problemas de desarrollo social, de conciencia cívica, entre otros, sin
culpar principalmente a un órgano todopoderoso llamado “gobierno”. Solemos criticar raudamente
cuando nos avasallan nuestros derechos, nos acordamos memoriosamente de la carta magna que
nos ampara; muchas veces tenemos razón, muchas veces es digna y necesaria nuestra lucha,
pero… ¿Por qué nada ha cambiado desde hace tiempo?
El problema y error radica justamente allí. La culpa no es del gobierno solamente o de sus
funcionarios, aunque tengan gran parte de responsabilidad por ser representantes del pueblo.
Pensar en ello es caer en la trampa, el pueblo también tiene que ser responsable, no solo debe
reclamar sus derechos, sino también cumplir con sus obligaciones, hacerse cargo de sus deberes
como ciudadanos, que no se agotan en el sufragio cada 2 o 4 años, ni mucho menos.
Pero ni todo es blanco, ni todo es negro. La culpa no ha sido toda de nuestros funcionarios,
ni toda nuestra. Recordando a Ortega y Gasset con “¡argentinos a las cosas!”, ¡aquí y ahora… las
cosas son como son y necesitan un cambio!, que hace años nos esperanzamos provenga desde
arriba, desde nuestros elegidos, pero siempre tropezamos con la misma piedra y el “salvador” o
“caudillo” se vuelve “villano” en un abrir y cerrar de ojos, y el estallido social se hace incontrolable.
El cambio debe empezar desde abajo, por nosotros, y para ello, tenemos que hacernos
cargo –cada uno el saco a quien le quepa- de los deberes y responsabilidades que tenemos
como ciudadanos de una sociedad, de una comunidad en la que interactuamos con instituciones,
organizaciones, vecinales, y demás.
Debemos por sobre todas las cosas realzar el sistema democrático, profundizarlo a través de
la participación ciudadana, de un nuevo espíritu patriótico y con mayor conciencia cívica, además
de trabajar en la solución de problemas comunitarios con mayor énfasis en la transparencia en la
gestión de los gobiernos locales.
Las microrregiones traerán a nuestros pueblos castigados de diversas faltantes, las soluciones
mancomunadas de los problemas comunitarios, el desarrollo social necesario para ser protagonistas
de una región, y no seguir viviendo en el pasado y en la continua decadencia.
No todas las comunidades pequeñas se encuentran en panoramas hostiles de deterioro
institucional, político, social y cultural, hay muchas que sirven de ejemplo hasta para las más grandes
ciudades. El norte debe ser aquel, allí deben apuntar nuestras naves, hacia la profundización de la
democracia para mejorar nuestro estilo de vida, y si no lo podemos lograr solos, juntemos fuerzas
con los demás, y apuntemos a cambiar la historia, por los nuestros y los que vendrán.
 DRAFT for Presentation at the 2010 International Congress on Deepening Democracy, Rosario,
Argentina. Do not distribute without author permission.
Abstract
Public Engagement in the Obama Administration: Building a Democracy Bubble?

Dr. Thomas Bryer

Department of Public Administration
University of Central Florida

Abstract

Following the Bush Administration, the Obama team enhanced access for citizens to participatory
venues. Extending and enhancing access gives citizens opportunity to develop their citizenship
skills, potentially influence policy, and potentially become better connected to community life. The
Administration can be applauded for participatory innovations, but the Administration needs to
proceed strategically to ensure the innovations do not produce more harm than good and to ensure
that the real change they are producing is not whisked away in the next Administration as rapidly as
an information cascade infects the citizenry. This article develops the idea of a democracy bubble
as the intersection of wide open access to participatory venues and inflated citizen expectations
for what the participatory processes can deliver. It develops related ideas of a democracy crater,
democracy dropouts, and democracy demand. Three Obama Administration participation initiatives
are assessed for their potential to lead to a democracy bubble; implications are explored; corrective
actions are suggested.

Introduction

The Obama Administration is working to change citizens’ behavior. On the economic front, the
Administration is striving to push the United States to emerge from the recession in a manner that
does not encourage the development of another money-making bubble in sectors such as housing,
information technology, and medical technology. Economic bubbles are the source of much profit
and allow for fast growth, but they inevitably burst, causing potential widespread pain to those who
were still invested, either directly or through a related business field.

On the democratic front, the Administration is seeking to become the most open and transparent
Administration in U.S. history. Grounded in community organizing principles and practices and a
high level of comfort with social media technologies, the Administration is granting access to the
White House in new and creative ways. Citizens are being engaged through the Obama campaign
apparatus to lobby Congress and promote the Administration’s agenda with the public; through the
White House, citizens are being invited to ask questions and to vote on those questions deemed
to be most important for the President to address; through departments and agencies, citizens are
being convened for town hall meetings and community forums to give input on policy matters, and
they are being invited to convene their own community forums to solicit stories and ideas related to
different policy areas.

Early evidence suggests the efforts are successful at engaging citizens in the governance process,
with citizens showing up to participate and demonstrating through their actions that they trust the
Administration to listen to their questions, concerns, and ideas. This paper will consider the likelihood
that design and implementation of the Obama public engagement efforts may ultimately lead to the
bursting of the democracy bubble that early signs suggest is possibly being created.

The engagement strategies can be critiqued on a variety of criteria, such as the degree of inclusiveness,
extent of substantive versus symbolic empowerment, extent of clearly stated expectations and
objectives, and extent of transparency in the engagement process. Through establishment of
ambiguous expectations for citizens in their processes, is it likely that the Administration will not
meet individualized expectations of each participating citizen? If the rhetoric of empowerment does
not align with the implemented engagement efforts, will the Administration’s processes generate
lower levels of trust rather than more trust in government? Is it possible that within the time of the
Obama Administration or following the close of the Administration that values of active citizenship
will shatter, as those who were engaged suffer democratic abuse rather than enjoy democratic
enrichment?

Alternatively and just as significantly, is it possible that the Administration will implement its
engagement efforts in such a way to promote democratic enrichment but without generating
significant political culture change? In this case, citizens may participate well, given the force of the
President’s personality, but they may not transform into active citizens beyond the Administration or
at other levels of government.

In summary, the paper will identify the possible outcomes of the Obama Administration’s public
engagement efforts to date, as suggested by democratic theory and available empirical analysis. It
will conclude by suggesting potential shifts in the strategies of engagement to ensure a democracy
bubble is not created or, at the lest, does not burst.

The Status of Participation

There is a failure in dominant participatory structures for connecting citizens with their government
and for providing adequate representation to the true interests of the citizenry. Wolin (2008) suggests
institutions currently in use in the United States perpetuate a managed democracy. The concept and
its implications are summarized as: “Managing democracy requires a process by which ‘extreme’
views are filtered and control rests with a favored guardian group, the ‘right people,’ who have
been preselected by the conquerors and rewarded with being the first to gain a foothold in power.
From that strategic vantage point, and under the watchful supervision of the conquerors, they are
expected to produce the political structures of a democracy in which power is distanced from the
people in whose name it is to be exercised” (Wolin, 2008, p. 142).

Wolin further emphasizes the dominant republic structure which defines the people as sovereign
until such time as they elect others to “represent” them. The people then lose their sovereignty, as
elites become rule makers.

Elections enact a kind of primal myth in which ‘the people’ designate who is to rule them,
that is, who is authorized to wield governmental power. Authority or authorization means
not only that some official is enabled to perform a particular action (e.g., has the means
to enforce the law) but also that he or she is entitled to assume that citizens will accept
the decisions and comply. Thus an election, at one and the same time, empowers a Few
and causes the Many to submit, to consent to be obedient (Wolin, 2008, p. 148).

Crenson and Ginsburg (2002) echo these general sentiments, suggesting that citizens have been
de-mobilized in a political and governmental process that has become increasingly professionalized.
In this environment, citizens are sidelined in the most important matters of policymaking and quality
of life. Elite and professional rule makers and policymakers work in place of citizens.

Cooper , Bryer, and Meek (2006) discuss various forms of public participation, as do Rosener
(1978), Fung (2006), and Lukensmeyer and Torres (2006). Of the numerous forms and techniques
of participation, those that are most common are also those that are least efficacious. For instance,
Cooper et al. (2006) describe the information exchange approach, or the public hearing. Limitations
of the hearing to generate desired outcomes, such as trust in government, better policies, and more
responsive government are written about significantly. Arnstein (1969) describes the public hearing
as such: “People are primarily perceived as abstractions, and participation is measured by how
many come to meetings, take brochures home, or answer a questionnaire. What citizens achieve
in all this activity is the evidence that they have gone through the required motions of involving
‘those people’” (216). The hearing has also been described as “... ineffective and conflictual, and it
happens too late in the process.... Therefore, rather than cooperating to decide how best to address
issues, citizens are reactive and judgmental, often sabotaging administrators’ best efforts” (King,
Feltey, and Susel, 1998, p. 320).

Adams (2004) observes the ritualistic aspects of the public hearing: speakers have limited time to
speak (typically three to five minutes); speakers are rarely given the opportunity to ask questions or to
have questions asked of them; there is often limited discussion of citizen comment. Redman (1973)
considers how hearings are often scripted with invited guests to testify, with little new information
introduced in the course of such testimony. Last, observers have found that participants at public
hearings are not representative of the larger population (Adams, 2004), and drawing more people
to the hearings is difficult given the high costs of participation (Cooper, 1979; Cooper, Bryer, and
Meek, 2006).

Compounding this problem and consistent with Arnstein’s (1969) observations, Innes and Booher
(2004, p. 419) summarize the problem with narrowly defined minimum legal requirements for public
participation:

It is time to face facts we know, but prefer to ignore. Legally required methods of
public participation in government decision making in the US—public hearings, review
and comment procedures in particular—do not work. They do not achieve genuine
participation in planning or other decisions; they do not satisfy members of the public that
they are being heard; they seldom can be said to improve the decisions that agencies
and public officials make; and they do not incorporate a broad spectrum of the public.
Worse yet, these methods often antagonize the members of the public who do try to work
with them. The methods often pit citizens against each other, as they feel compelled to
speak of the issues in polarizing terms to get their points across. This pattern makes it
even more difficult for decision makers to sort through what they hear, much less to make
a choice using public input. Most often these methods discourage busy and thoughtful
individuals from wasting their time going through what appear to be nothing more than
rituals designed to satisfy legal requirements. They also increase the ambivalence of
planners and other public officials about hearing from the public at all. Nonetheless, these
methods have an almost sacred quality to them, and they stay in place despite all that
everyone knows is wrong with them.

Beyond the public hearing, electoral forms of participation are often promoted. These include voting,
running for office, and volunteering for campaigns. However, these forms of engagement have been
declining in recent decades, with occasional blips during national elections that offer young voters in
particular something different and new (Macedo et al, 2005).

Recent events have demonstrated the limitations of another often-used public engagement method:
the town hall meeting. If not properly moderated, these meetings can break down into what appears
and what might in fact be complete madness. Health care policy town hall meetings convened
around the country recently are examples of poorly structured and managed meetings. Perhaps
an exemplary anecdote is from a meeting convened by a member of the U.S. Senate, when, in
the course of her remarks responded to screaming citizens with a question: “You don’t trust me?”
A chorus from the audience responded: “No!” A member of the U.S. House of Representatives
criticized one of his constituents, comparing an effort to speak with her with an effort to speak with a
dining room table. “I am not interested in either one.” Bryer (2010) documents ethnic divisions that
can turn a town hall meeting into a screaming session in local government matters. If not properly
managed, town hall meetings do not facilitate the building of trust, efficacy, or competence among
either citizens or government officials. The Obama Administration has thus far seemed to challenge
the failings of existing dominant public engagement processes. These are reviewed in the following
section.

Overview of Administration Participation Efforts

Public participation. Citizen empowerment. Transparency and openness in government. These have
been hallmarks of the young Obama Administration. On the President’s first full day in office (January
21, 2009), he signed a Presidential Memorandum directed to the heads of the various federal
departments and agencies.1 In it, he stated his commitment to and expectation for transparency,
public engagement, and collaboration across agencies and organizations. On December 9, 2009,
Office of Management and Budget Director, Peter Orszag signed a memorandum to department and
agency heads specifying the actions that needed to be taken to promote the values identified in the
President’s memorandum.2 Summarizing the values, Orszag noted (p. 1):

The three principles of transparency, participation, and collaboration form the cornerstone
of an open government. Transparency promotes accountability by providing the public
with information about what the Government is doing. Participation allows members of
the public to contribute ideas and expertise so that their government can make policies
with the benefit of information that is widely dispersed in society. Collaboration improves
the effectiveness of Government by encouraging partnerships and cooperation within the
Federal Government, across levels of government, and between the Government and
private institutions.

The specific actions outlined by Orszag consisted of: (1) Publish government information online,
(2) Improve the quality of government information, (3) Create and Institutionalize a Culture of Open
Government, and (4) Create an Enabling Policy Framework for Open Government. The centerpiece
of the action steps is for each department and agency to prepare and publish an open government
plan that details how they are meeting and will continue to meet these open government objectives.

In addition to these memoranda, the Administration has experimented with social and internet
technologies to engage citizens with the White House, with Congress, or with each other. For
instance, the Administration has twice utilized a process of co-production of citizen participation
(Bryer, 2010). In other words, the Administration has asked volunteer citizens to convene community
forums at a time and place of their choosing. Volunteer conveners received discussion questions but
were otherwise left on their own with the only request being that they report on the discussions to
the Administration. In December 2008, during the transition from the Bush to Obama Administration,
citizens were asked to convene health care community forums. More than 3200 such forums
were convened around the country, and the Department of Health and Human Services issued
a report several months later providing a thorough analysis of the information they received. (A
video of the author discussing these forums is available on YouTube at http://www.youtube.com/
watch?v=8wNF6Fs95zE). This process was repeated in December 2009, when the Administration
asked citizens to convene community forums on the issue of jobs creation.

In addition to these social technologies, the Administration has utilized internet media and
technology in various ways. Early in the Administration’s tenure, officials facilitated an electronic
town hall meeting (see http://www.whitehouse.gov/openforquestions). Citizens were invited to
submit questions electronically that they wanted President Obama to answer during the town hall.
Empowering citizens to decide which questions should be answered in the limited time of the town
hall meeting, the President agreed to answer the questions receiving the most votes by citizens on
an interactive website. More than 100,000 questions were submitted and 1.5 million votes cast. The
1 http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_and_Open_Government
2 http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf
President responded, to one degree or another, as promised, even to a politically awkward question
regarding the legalization of marijuana as a possible economic stimulus. A similar technology-
facilitated citizen voting process was used to compile the “Citizen’s Briefing Book” (see http://www.
whitehouse.gov/blog/Meet-the-Office-of-Public- Engagement-and-the-Citizens-Briefing-Book).

Specific Administration efforts that will be analyzed in this paper consist of:

• Open government plans for the Departments of Education and Health and Human Services
• Community health care and jobs creation forums
• Electronic town hall meeting with President Obama

These efforts are chosen to reflect the wide array of initiatives taken within the Administration. They
are not intended to be exhaustive but merely representative.

On Bubbles

A bubble is defined as when “asset prices rise, [which] is followed by a collapse and widespread
default” (Allen and Gale, 2000, p. 236). They emerge “as a self-organizing process of infection among
traders leading to equilibrium prices which deviate from fundamental values” (Lux, 1995, P. 881).
In terms of citizen engagement, we might define the asset as citizen trust in government. We can
further identify the emergence of bubbles as a self-organizing process of infection among citizens
leading to equilibrium asset values which deviate from fundamental values. That is, a democracy
bubble can be said to occur when citizen trust in government is empirically greater than it should
be, given the actual value of democratic opportunities made available to citizens. The fundamental
values are based on healthy citizen skepticism of government, rather than blind or exaggerated trust
or distrust; they are also based on informed or educated alignment between citizen expectations
regarding their power in a participatory process and what government is actually able or intends to
deliver.

In thinking about a democracy bubble and what is depicted in figure 1, it may be best to first think
of an example of the much more commonly discussed economic bubbles. Take the housing value
bubble that served as the primary culprit leading to the 2008/2009 economic recession. In this
situation, public policies and lender policies made it easier for consumers to access or participate in
the housing market (the vertical dimension in figure 1). Concurrently, lenders, government officials,
real estate agents, and other consumers received information that suggested housing prices were
high and were only going to get higher. There was no losing gamble associated with the purchase of a
house. However, as it has come to be known, consumer expectations regarding the value of property
were inflated; actual values were less (perhaps significantly less) than what investors, lenders, and
consumers were paying. Combining the spread of inflated expectations with the ease of access to
the market, we realize the beginnings of a bubble. (Granted, there were other factors at play in the
housing bubble, such as predatory lending practices and issuance of subprime mortgages, but the
bubble would not have grown if consumers did not believe the expectation of ever-rising property
values and if lending standards had not been relaxed so dramatically).

Access to markets or to participatory venues is controlled institutionally and through regulatory

bodies. Consumer or citizen expectations are shaped by social and cognitive forces, specifically
the tendency for humans to seek shortcuts to making decisions. Scholars have referred to this
kind of phenomenon as an informational cascade (Bikhchandani, Hirshleifer, and Welch, 1992) or
availability cascade (Kuran and Sunstein, 1999). “An information cascade occurs when it is optimal
for an individual, having observed the actions of those ahead of him, to follow the behavior of the
preceding individual without regard to his own information” (Bikhchandani, et al., 1992, p. 994). In
other words, an individual will not perform his own information search, critical analysis, or other
examination if he perceives a decision made by those who preceded him to be credible. Such
an information cascade enhances the perceived that the “availability cascade is a self-reinforcing
process of collective belief formation by which an expressed perception triggers a chain reaction that
gives the perception increasing plausibility through its rising availability in public discourse” (1999,
p. 683). Cascades are sustained through an individual desire to reduce decision and information
search costs through the use of social cues. The result is that “individuals rapidly converge on one
action on the basis of some but very little information” (Bikhchandani, et al., 1992, p. 994). This herd
behavior (Banerjee, 1992) can be harmful to both the individual, who may act in a manner opposed
to his self-interest, and may be harmful to society, as complete information internalized by diverse
actors is never explicitly considered in the context of the decision or action.

The housing bubble is a useful example here again. Perception regarding the ability to “flip” a house
or never lose an original investment, particularly when combined with the easy access lending
opportunities (i.e., zero down, interest only loans), spread through an information cascade through
networks of individuals, including individual consumers, amateur investors, and novice real estate
agents. Each person took a cue from the last person to enter the market, expecting relatively easy
profit, without critically examining the basis of the previous actors’ decisions. As more individuals
adopted the perception, the belief became more widely available so as to be seen as absolute truth,
thus expanding the bubble with an increasing number of ill prepared consumers, investors, and
agents.

Bringing the discussion back to public participation we see one immediate parallel: access. As
discussed previously, the Obama Administration has increased access to participatory venues,
with two of their three core values listed as public participation and transparency. Particularly
through social networking and media technologies, citizens have access unparalleled in United
States history. The question, then, is whether there is alignment between what the Administration is
delivering through the participatory venues they are creating or enabling, or if citizens are expecting
to be able to influence decision-making to a greater extent than they are able to, and if they trust the
Administration to do the right thing more than they should. Based on the alignment between citizen
expectations and government actions, and given high levels of citizen access, we can perceive
an equilibrium state, a democracy bubble (inflated expectations), or a democracy crater (deflated
expectations).

The preferred position is identified as the point where citizens have high levels of access to
participatory venues, know what those venues are intended to achieve, and participate willingly
given those expectations. More typical than the preferred position along the equilibrium line is partial
access, such as that experienced in a public hearing. Citizens are limited in most public hearings in
that they are required to travel to a designated location, prepare remarks of typically no more than
three or so minutes, and not receive guidance in that process for how to improve their argument.
Citizens who have experience with the public hearing may reside on the equilibrium line, or they
may have slightly deflated expectations (leading potentially to democracy dropouts); those who are
new to the process may enter with slightly inflated expectations and, based on their experience,
either shift back to the equilibrium line, further inflate their expectations, or move in the full opposite
direction.

A democracy bubble emerges when inflated citizen expectations are paired with high levels of
citizen access. Inflated expectations can be spread through communities based on the information
and availability cascade principles. With social networking technology both feeding into the
Administration’s engagement efforts and used as a tool in those engagement efforts, the potential
for rapid diffusion of exaggerated expectations is perhaps more likely than without such networking
tools. Analysis of select Administration engagement tools will suggest possible bubble emergence.
On the other hand, social dynamics associated with the debate and passage of health reform
legislation throughout 2009 and early 2010, as well as what the Southern Poverty Law Center has
classified as “rage on the right” (Potok, 2010), we may be witness not to the emergence of a bubble
but emergence of what is being labeled here as a democracy crater. This is where access remains
high, particularly again thanks to the widespread use of social networking and media tools, but citizen
expectations are fully deflated; citizens have no faith or belief that the Administration will deliver on
promises or pay heed to what they have to say. In actuality, if citizens utilized the participatory
venues, they could feasibly make some difference in shaping decisions. Citizens expect less of
government than what government can actually deliver.

The focus of this essay is primarily on those three positions—preferred position, democracy bubble,
and democracy crater. Two other positions are identified, however. Let us assume, for discussion
purposes, that the Administration reacts to the rage on the right or the otherwise passionate citizens
who Administration officials perceive to be unfairly critical given Administration intentions and actions.
That reaction might take the form of limiting access that was previously granted more openly; they
may close certain social media and networking channels, for instance. Such action might perpetuate
or exacerbate pre-existing deflated citizen expectations. The consequence of limited access and
deflated expectations may be what is labeled in figure 1 as democracy dropouts; citizens will remove
themselves from all efforts to engage and have their voice heard. At this position, the costs of
participating are exceedingly high (Cooper, 1979), and citizens have such low expectations, despite
real potential for influence, to try to engage.

Opposite this position, on the other side of equilibrium, is the pairing of inflated citizen expectation
and low access. The costs of citizen participation are high, but citizens may have received information
through their networks suggesting that if they show up to a public meeting, or participate in an
adversarial action, for example, they may be willing to pay the cost of engagement in anticipation
of reward. However, that reward is not likely to be realized. This position is labeled as democracy
demand but may just as easily be labeled as democracy disappointment. Citizens, after exerting
energy and incurring cost, are bound to realize the futility of their actions, at least in terms of what
they expected to accomplish through their involvement. After such experiences, citizens may be
more likely to shift left either to equilibrium or further to become a democracy dropout.

A Bursting Bubble
The same social and cognitive phenomena that create a bubble can lead to a burst bubble—
information and availability cascades. The spread of information through networks that diffuses with
exponentially greater rapidity as each successive individual is infected or influenced can reverse
with surprising ease the apparent herd behaviors initially created. The fragility of a mass perception
indicates the lack of intense commitment in society for any particular set of beliefs, certainly those
beliefs related to politics, economy, or culture (Bikhchandani, et al., 1992).
Triggers for the herd to reverse course can be several. The first may be the experiences of a
citizen or prominent citizen that highlights the inflated citizen expectations. Assuming the majority of
citizens do not conduct their own search or analysis—that is, absent critical judgment (Yankelovich,
1991)—such shift in public opinion is apt to deflate expectations.

A bubble may burst as well based on Administration actions, rather that citizen or prominent citizen
experiences. For instance, the Administration might implement their participatory mechanisms as
intended, thus making clear for the masses that too much was expected of them. For instance, all
citizens might not be treated as political equals; different participatory mechanisms might lead to
different outcomes; inclusion of citizens might be made available in some issue areas but not all.
A bubble may further burst if, despite Administration intentions, the participatory mechanisms are
incapable of handling the masses attracted to the process given the inflated expectations and ease
of access. We might look to this explanation for one of the reasons why the housing bubble burst;
the system was not designed to successfully manage the large quantity of participants in the housing
market, particularly some participants who were not qualified. If Administration officials are not ready
to manage less than qualified individuals as active citizens, the mechanisms may crumble under
their own weight, leading to deflated expectations.

Last, a bubble might burst even if the inflated expectations are maintained through the term of the
Administration; unless the participatory mechanisms are institutionalized in a manner consistent
with citizen experience, subsequent Administrations may disassemble them, leading to deflated
expectations. The history of executive initiatives in the United States makes clear this is a real threat.
Whatever the cause of the bursting bubble, the consequences are likely to be similar. Assuming
access remains open, the herd will move rapidly towards the crater, leaving society and communities
worse off than they were prior to the start of the Administration’s efforts. If access is closed, potentially
due to the failure of participatory mechanisms to support the masses and their expectations, citizens
will rapidly sink to become dropouts. Their expectations will be deflated, and it will be more difficult
to engage. Neither outcome is desirable, and thus the challenge is to ensure that expectations are
properly managed and institutions properly designed to approximate the preferred position.

Criteria for Analysis

Select Administration participatory efforts are analyzed. Criteria for analysis of these engagement
efforts will be the following: (1) degree of inclusiveness, (2) degree of power granted to citizens,
(3) intensity of involvement expected of citizens, and (4) extent of substantive versus symbolic
empowerment, defined as an alignment between rhetoric or promises of the engagement and
the implementation of the engagement (or, expectations of the engaged and experiences of the
engaged). The first three elements are descriptive and based on Fung’s (2006) democracy cube.
The fourth element is evaluative and may be the core element in determining the probability of a
bubble bursting.

Degree of Inclusiveness
Who is invited to participate? Cooper, Bryer, and Meek (2006) further break this question
into three parts:
a. How many citizens are invited?
b. What kinds of citizens are invited?
c. What kinds of expertise are invited?

On the latter question, Fung (2006) offers eight potential options: (1) expert administrators, (2)
elected representatives, (3) professional stakeholders, (4) lay stakeholders, (5) random selection,
(6) open, targeted recruiting, (7) open, self-selection, and (8) diffuse public sphere.

Degree of Power Granted to Citizens

How much power are participants granted? There have been several alternatives written to
describe degree of citizen power in participatory arrangements. Arnstein (1969) offers a ladder of
participation in which citizens are seen to have complete authority (top rung of the ladder) or are
manipulated by elites with no power (bottom rung of the ladder). Rosener (1978) identifies thirty-
nine participatory techniques to fulfill some combination of fourteen possible functions, with some
functions granting power to citizens and some not doing so. The framing that will be employed here
to maintain consistency with the other descriptive questions is taken from Fung’s (2006) democracy
cube. Citizens have either no authority or full authority on a continuum of citizen power. Options
listed consist of: (1) personal benefits and no authority, (2) communicative influence, (3) advise and
consent, (4) co-governance, and (5) direct authority.

Intensity of Involvement Expected of Citizens

Related to degree of power, Fung (2006) develops a continuum of engagement intensity, ranging
from lease to most intense as follows: (1) listen as a spectator, (2) express preferences, (3) develop
preferences, (4) aggregate and bargain, (5) deliberate and negotiate, (6) deploy technique and
expertise.

Extent of Substantive versus Symbolic Empowerment (alignment)

This element is evaluative and may be the core element in determining the probability of a bubble
bursting. Assessment is based on the words used to introduce the participatory processes and the
actual processes implemented. This is held as an indicator of citizen expectations: are citizens
promised more than what is delivered or made available? Additional research can be conducted
that specifically asks participating citizens about their expectations regarding a given participatory
process. For this analysis, over-promising is interpreted as inflated expectations; under-promising is
interpreted as deflated expectations.

Engagement Process Assessment

Specific Administration efforts that will be analyzed in this paper consist of:
• Open government plan for the Departments of Education and Health and Human Services
• Community health care and jobs creation forums
• Electronic town hall meeting with President Obama

These efforts are chosen to reflect the wide array of initiatives taken within the Administration. They
are not intended to be exhaustive but merely representative.

Open Government Plans

The December 9, 2009, OMB memorandum required that agencies in the federal government
develop an open government plan focusing on how the agency would develop or facilitate enhanced
transparency, collaboration, and public participation. Agencies were required to unveil an open
government website by February 6, 2010 with a URL common across agencies (http://www.[agency].
gov/open). Also on February 6, agencies were required to open public comment to solicit citizen
ideas on how to enhance transparency, collaboration, and public participation. These citizen inputs
were expected to be incorporated, as appropriate, into the draft open government plants, which
were to be released at April 7, 2010 for additional citizen comment. The initial public comment period
was open though March 19, 2010.

Most agencies for the public comment utilized technology provided by IdeaScale; for instance, the
U.S. Department of Education’s public comment website was http://openeducation.ideascale.com/.
The IdeaScale technology allowed users to post ideas, respond to the ideas of others, and vote
ideas as favorable or unfavorable. As such, the technology was highly interactive. In summary,
twenty-three agencies utilized the IdeaScale technology for public involvement. A total of 2,188 ideas
were posted; 21,706 votes were cast on the favorability of ideas; 3,443 comments were offered in
response to posted ideas (http://www.opengovetracker.com/). In the Department of Education, a
total of 109 ideas were offered; 1,396 votes were cast; 209 comments were made in response to
ideas; 77 unique authors wrote either ideas or suggestions.

According to the Department of Education, citizens were invited to do the following (http://www2.
ed.gov/print/about/open-submit-idea.html):

We invite your ideas about what ED can do to further improve transparency, participation,
and collaboration. You can submit an idea, or comment and vote on others’ ideas. Topic
areas for this discussion are:
• Transparency—data availability, information quality, accountability
• Participation—public feedback and public involvement, tools and strategies
• Collaboration—working together: governments, businesses, nonprofits
• Innovation—new ways of doing business, new tools
• Help us improve this dialog site—suggest ways to improve this site

We will not be able to respond to individual ideas or comments; however, all ideas will be read, and
this discussion will help inform thinking that goes into the development of the ED plan.

Terms of participation for the site were posted online (http://www.usa.gov/webcontent/open/terms.

shtml). These terms established ground rules for participation. Rules specifically sought to mitigate
against offensive or abusive material from being posted. In summary, the rules stated: “In general,
agencies may: approve ideas; reject ideas if they violate the terms laid out in this document; or move
ideas to an off-topic community if they do not violate these terms but are considered to be off-topic.
However, in some rare cases, agencies may also choose to directly edit the text of your idea in order
to redact any Personally Identifiable Information (PII) (e.g., your social security number) that you
may have included in your idea. Agencies will not use this editing capability to alter the substance
of ideas submitted.”

Some agencies, such as the Department of Health and Human Services, used a simpler blog
technology to receive citizen input (http://www.hhs.gov/open/discussion). With this technology,
citizens were invited to post ideas, and users could respond to what other users wrote. There was
no voting process in place. HHS asked for feedback in five areas:

1. Leadership and Governance—How can Open Government efforts be led and managed at HHS on
an ongoing basis, and how can HHS incorporate these efforts into the fabric of HHS governance
and operations? (Example: changes in current HHS practices and policies, etc.)
2. Transparency—How can HHS promote accountability, improve public understanding of what
HHS does, help illuminate what’s going on with respect to the nation’s health and well-being,
help spark action and innovation to bring Americans inside HHS and our operating divisions?
(Examples: web casting, video, data sets we should publish, feedback on the quality of the data,
etc.)
3. Participation—How can HHS improve the ability for the public to participate in HHS matters,
encourage contributions of ideas and expertise by citizens on key issues? (Example: new
feedback mechanisms that create easier methods of public engagement, innovative methods
such as prizes and competitions, the use of technology platforms to facilitate new forms of
engagement, etc.)
4. Collaboration—How can HHS facilitate cooperation and partnerships across the government, and
boost collaboration between the government and private institutions? (Example: data sets that
can be used by other organizations, technology platforms, common tools or formats, business
 practices, etc.)
5. Innovation—Submit innovative ideas for major new transparency, participation, and/or
collaboration initiatives that HHS can implement to improve agency operations and better serve
Americans. What partners should HHS collaborate with for this initiative? What tools or platforms
should HHS use for this initiative?

Citizens were informed that their input was welcome. “On behalf of the Department of Health and
Human Services (HHS) welcome to the conversation about Open Government! We are eager
to get your thoughts regarding how we can make HHS more transparent to the public improve
accountability, increase opportunities for the public to engage in what we’re doing, and encourage
collaboration between our employees, citizens, and the private sector” (http://www.hhs.gov/open/
discussion/).

Degree of Inclusiveness

Participation in the open government plan discussions was open to all citizens, with no pre-requisites
for expertise. The stated ability to edit citizen comments in the Department of Education case,
however, suggests that unprepared citizens who make off-topic comments will not be given full
participation rights. Otherwise, the process was open to anybody with an Internet connection.

Degree of Power Granted to Citizens

Using Fung’s continuum of degrees of power, citizens invited to participate in the open government
plan discussions were doing so either with personal benefits and no authority or, at the most, the
ability influence through their messaging. It is unclear the extent to which agency officials will pay
attention to citizen input, as neither agency details precisely how they will read or interpret the
multitude of comments.

Intensity of Involvement Expected of Citizens

Similarly, citizens were limited in the intensity of their involvement. They were given opportunity
to express their preferences and to possibly develop preferences but to a limited degree. The
technologies allowed for possible give-and-take dialogue but not in an easy manner.

Extent of Substantive versus Symbolic Empowerment (alignment)

Defined purposes of the engagement effort were somewhat ambiguous. Citizens were told that
their advice was sought and that their thoughts are valued. As such, citizens have the opportunity
to assign their own expectations, and the agencies need not deliver specific targeted processes or
outcomes. Once the open government plans are released, they can be analyzed to determine the
extent to which citizen comments were utilized in crafting the plan.

Community Forums

In December 2008 and 2009, the Administration (or the Transition Team initially), called on citizens to
convene community forums on important issues the Administration planned to address: health care
and jobs creations. A total of 3,276 forums were convened on health care in 2008; the Administration
has not yet released data on the number of forums convened in 2009 on jobs creation.

In an official report released by HHS in 2009 that analyzed citizen feedback at the health care
forum, citizens were invited to: “host and participate in Health Care Community Discussions to talk
about how to reform health care in America. Over 9,000 Americans in all 50 states and the District
of Columbia signed up during the holiday season to host a Health Care Community Discussion
and thousands more participated in these gatherings. Friends, family, neighbors, and co-workers,
representing the views of both health care patients and providers, came together in homes, offices,
coffee shops, fire houses, universities, and community centers with a common purpose: to discuss
reforming the health care system” (U.S. Department of Health and Human Services, 2009, p. 5).

The White House Office of Public Engagement invited citizens to convene community jobs forums
with the following message (White House, 2009):

This Thursday, the President is hosting a discussion at the White House to explore every
possible avenue for job creation and get ideas from CEOs, small business owners,
economists, financial experts, labor union representatives, nonprofit groups and regular
Americans who have felt the impact of this economic crisis firsthand.

But you don’t need to be at the event in DC to participate. Today we’re announcing
nationwide community job forums that will run from November 30 through January 7th.
These discussions, among neighbors, co-workers and friends, will be a source of insights
and ideas that will inform the President’s approach to job creation. Through WhiteHouse.
gov, hosts can upload the results of their discussions. Back here at the White House, we’ll
compile the feedback into a report that will be sent to the Oval Office for review.

Let us know if you are interested in organizing a jobs forum in your community, and we’ll
follow up with discussion questions and other materials to make your event as productive
as possible. We’re not able to offer an events center where you can find events already
happening, so you haven’t heard of one in your area, start your own and reach out to your
network for participants.

In both cases, the Administration provided discussion questions and asked forum conveners to
send notes from the discussions back to the White House. Other characteristics of the engagement
efforts are as follows.

Degree of Inclusiveness

Like the open government plan discussions, a wide array of citizens was invited to participate in
the forums. The process of inviting citizens was driven by forum conveners utilizing a co-production
process of civic engagement (Bryer, 2010), in which local citizens performed the labor of producing
the engagement experience; the Administration provided the framework. Given the nature of
invitations coming from 3,276 different forum conveners (in the case of the health care forums)
around the country, it cannot be determined whether participation was fully open in all cases and/or
if conveners utilized a system of targeted recruiting.

The Administration has released data on who participated: “Health Care Community Discussion
hosts submitted over 3,276 group reports to the Change.gov reporting Web site. Almost three-fourths
of the reports (72%) could be categorized according to the majority of participants. Of these reports,
over three-fourths were attended by a majority of everyday Americans, 16 percent were attended
by a majority of health care providers, and 8 percent were attended by a majority of members of
advocacy organizations” (U.S. Department of Health and Human Services, 2009, p. 24). Further, 63
percent of participants came from the south and west United States; 8 percent of participants came
from rural areas; 35 percent of participants had income of $25,000 or less. No data on participants
have been released for the jobs forum as of March 31, 2010.

Degree of Power
Once citizens showed up at a community forum, they were guided through discussion questions
provided by the Administration. The Administration suggested that the input received could inform
the policymaking process. As such, citizens were offered what Fung (2006) calls communicative
influence. They had through these forums the opportunity to tell stories and suggest ideas that might
be identified as meaningful and credible for the future decision-making process.

Intensity of Involvement Expected of Citizens

The intensity of involvement may have varied forum to forum, given the co-produced nature of the
engagement process. The Administration, once it asked for volunteer citizens to serve as conveners,
lost control over how the forums would be conducted in any precise manner. As such, all six of Fung’s
points along the intensity of involvement continuum may have been realized in at least one forum.
Citizens may have listened as spectators to a panel of local health care or jobs creation experts;
they have been given opportunity to share orally or in writing their preferences; they have developed
their preferences through learning. Going further, conveners may have facilitated their groups to
achieve consensus on certain ideas, thus aggregating/bargaining and deliberating/negotiating may
have been expected. The co-production model allowed for total variation in implementation of the
engagement process.

Extent of Substantive versus Symbolic Empowerment (alignment)

In the official report containing analysis of citizen feedback on health care reform, the Administration
stated: “Friends, family, neighbors, and co-workers, representing the views of both health care
patients and providers, came together in homes, offices, coffee shops, fire houses, universities,
and community centers with a common purpose: to discuss reforming the health care system” (U.S.
Department of Health and Human Services, 2009, p. 5, italics added). On the jobs creation issue, the
invitation to citizens to convene forums noted: “These discussions, among neighbors, co-workers
and friends, will be a source of insights and ideas that will inform the President’s approach to job
creation” (White House, 2009, italics added). At the least, the forums were pitched as opportunities for
citizens to discuss matters of national importance; at the most, forums were pitched as opportunities
to inform the President’s decision- making. The HHS report documenting forum discussions provides
highlights from five forum conveners as to why they volunteered their time (2009, p. 23), and these
ideas were consistent with the twin expectations of discussing and informing.3

In terms of actual policymaking, however, the extent to which these forums have been tools to inform
is perhaps questionable. The HHS report was released in March 2009 after the health care debate
commenced, and the report was never acknowledged by the President in public remarks on health
care reform, nor was it ever the subject of Congressional inquiry in any formalized manner. There
may thus be a mismatch between promised expectations and what was implemented.

Electronic Town Hall

Early in President Obama’s term in office, the White House announced an electronic town hall
meeting. The President was situated in the White House, with invited guests seated around him, and
the event streamed live online. The majority of questions answered by the President were chosen
by citizens; they submitted questions online and voted on questions asked. The top voted questions
received a response from the President. The process was named Open for Questions. According to
the terms of service (http://www.whitehouse.gov/ofqtos):

We invite you to participate in Open for Questions. During this special event, participants
of all ages may post questions to the President about the economy on WhiteHouse.gov.
Participants will also be able to rate the questions and the President will answer some of
3 Note: A public records request was submitted in April 2009 for all notes from health care forum conveners submit-
ted to the Administration. As of March 31, 2010, they have not been delivered.
 the most popular ones.

WhiteHouse.gov hopes to receive questions and opinions from all viewpoints. Open
for Questions will be a community-moderated event in order to retain focus on the
designated topic and to ensure that the event remains appropriate for participants of all
ages. Accordingly, WhiteHosue.gov asks all participants to agree to the following Terms
of Participation:

You agree to post only questions related to the economy (including topics essential to long
term economic growth, such as education, fiscal responsibility, green jobs and energy,
health care reform, and home ownership).

Because Americans of all ages will be part of this event, we ask all those who elect
to participate to conduct themselves in a civil manner—to refrain from posting threats,
obscenity, other material that would violate the law if published here, abusive language,
and sexually explicit material.

In total, 92,937 people submitted 103,978 questions, and cast 1,782,650 votes in the approximately
two weeks leading up to the event. Attempting to read all submitted questions and vote on said
questions to lift it to the top of the question queue could be problematic, given the vast number of
questions to read.

Degree of Inclusiveness

As with the open government plans discussions, this process was open to all who wished to
participate. No information was collected regarding the background or expertise of the questioner,
and thus there was no discrimination based on demographics of the questioner, except for the
demographic constraints that might prevent an individual from accessing the web.

Degree of Power Granted to Citizens

The power granted to citizens was explicit in this case. They could influence through their posting
and voting behavior the questions President Obama answered at the town hall meeting. There were
no expectations set beyond that regarding policy action or involvement. Involvement was limited to
this one event.

Intensity of Involvement Expected of Citizens

As with the degree of power the expectations were explicit. Citizens could express their preferences
for questions to be answered by the President. There was no mechanism for dialogue or deliberation
across citizens regarding the questions that could be asked; engagement was based on solitary
actions taken.

Extent of Substantive versus Symbolic Empowerment (alignment)

Of all cases discussed here, this is the most explicit and least ambiguous participatory process.
Citizens had a clear indication of what they could ask, how they could vote, and thus how they could
potentially influence the questions President Obama addressed during the town hall meeting. The
President responded according to this expectation.

Discussion and Conclusion

Three examples of Administration public engagement were presented here. More data can be
collected for each case to further substantiate the assessments offered. Specifically, in examining
citizen expectations, it would be helpful to collect information from citizens directly. Unfortunately,
privacy restrictions prevent access to personally identifiable information, though efforts to access
such data continue.

Overall, based on the assessment presented, there appears potential for a bubble to emerge.
For one, access to these participatory venues is wide open. Even the web-based systems can be
accessed by individuals if they have local libraries or other entities that might provide such access.
Secondly, expectations have the potential to be inflated, as the promises, except in the case of Open
for Questions, are somewhat ambiguous. In the community forums, citizens may participate given
their perception that the Administration will listen to what they have to say but then find, as in the
case of the health care forums, that their words, collectively, were not explicitly recognized during
debate. Or, in the case of jobs forums, the President released his set of jobs creation policy ideas just
a couple of days after citizens were invited to give him input. In the forums, there was one indicator
that the Administration paid attention to stories told. One woman who participated in a forum at the
University of Central Florida told a particularly compelling story about her and her family’s challenge
to get affordable health insurance, given pre-existing conditions and other challenges. The convener
of that forum repeated her story in the report sent to the White House; that woman was later invited
to attend the State of the Union as the First Lady’s guest in 2010 (College of Health and Public
Affairs, 2010). Thus, at least, compelling stories of citizens may have been transmitted and heard by
the Administration, if not policy ideas (Bryer, 2009).

A bubble (and a bursting bubble leading to the democracy crater) can be avoided through Administration
actions that ensure expectations are managed and capacities for meeting expectations, for both
Administration officials and citizens, are established. Ambiguous participatory mechanisms in
their intent can allow citizens to develop and assign their own expectations to the processes. For
instance, citizens in the open government plan discussion process may participate expecting that
if their idea receives the most votes of support from other users of the system, it will be adopted by
the agency. This is not necessarily the case; indeed, it is possible a good idea that received no votes
may be adopted whereas an idea with multiple votes is not. Either path is a possibility, but neither
path is offered as such in establishing expectations for citizens. In this example, citizens had a real
opportunity, with a good idea, to influence agency policies, but expectations were ambiguous. On
the other hand, in the Open for Questions case, there was no ambiguity in expectations defined
or delivered, but power to influence was limited to what question the President would answer at a
single meeting.

It may be appropriate for the Administration to give different amounts of power to citizens in different
issue or management areas, but if this is done, as above, expectations would best be made explicit.
Likewise, if some citizens are excluded from certain conversations, reason would best be given.
For example, the Administration has asked for community forums on health care and jobs creation,
but they have not asked for community forums on immigration, education, climate change, or other
issues. With such variation in processes devised across issue areas, citizens may at first become
involved but then lose faith, leading to the democracy crater. If the Administration is clear in explaining
why citizens are given what power in which issue areas, they can ensure equilibrium.

Capacity of the Administration to manage a potential influx of citizens into participatory processes is
vital, particularly if participating citizens are not fully capable of engaging with more complex issues.
Part of the capacity is to ensure that Administration and agency officials have the skills necessary
to moderate and facilitate both online and offline meetings. Additionally, in order to facilitate the
development of citizen capacity, officials might develop tools for educating the citizenry on policy
issues while engaging them and soliciting their input. Without education, citizens may at first feel
empowered but may then quickly realize their limitations, particularly once they read ideas and
comments from citizens they perceive to be more informed.
Last, institutions can be created to maintain expectations at a steady level for citizen engagement
that go beyond the Obama Administration. Following the Bush Administration, the Obama team
enhanced access for citizens to participatory venues. This is real change and positive change.
However, the next Administration might just as easily reduce access, which could lead citizens
towards the democracy crater and potentially to become democracy dropouts. One means to
institutionalize is to create infrastructure for citizen engagement through an office like the Government
Accountability Office. A Director of National Public Engagement post might be created in which an
individual is appointed by the President to serve for five to ten years, thus ensuring service across
Administrations. The new office would be charged with devising engagement strategies to inform
Congressional and Administration decisions in a nonpartisan manner. As such, the engagement
would be removed from potential partisan bias that might be perceived as attempts to manipulate
rather than empower the citizenry.

Such reforms can also help dig citizens out of the democracy crater, where some citizens might
travel and some—such as tea party activists—already reside. Ultimately, though, the assessment
is positive in outlook. Extending and enhancing access gives citizens opportunity to develop their
citizenship skills, potentially influence policy, and potentially become better connected to community
life. The Administration can be applauded for participatory innovations, but the Administration needs
to proceed strategically to ensure the innovations do not produce more harm than good and to
ensure that the real change they are producing is not whisked away in the next Administration as
rapidly as an information cascade infects the citizenry.

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 “As contribuições do teatro do oprimido na formação política de militantes: Uma
Experiência de Estudantes de Pedagogia do Campus Agreste da Universidade Federal de
Pernambuco”

Erton Kleiton Cabral dos Santos

UFPE-CAA/Brasil
Allene Carvalho Lage
UFPE-CAA/Brasil
1. Introdução

Historicamente, a sociedade civil organizada por meio da atuação dos inúmeros movimentos
sociais buscou as conquistas sociais que possibilitassem a sua inserção nos espaços de discussão
política, assim como a (re) afirmação de suas identidades no contexto sócio-político, em seus
territórios de atuação. Nesta direção muitas experiências educativas são utilizadas por estes grupos
sociais como processos de formação política para o enfrentamento às desigualdades sociais e suas
lutas pela cidadania. Entre estas experiências, tornam-se matéria de discussão neste artigo pelas
características de inovação, que lhe é peculiar, as técnicas do Teatro do Oprimido enquanto prática
educativa crítica. Utilizada como arma de politização e conscientização pelos movimentos sociais
especialmente que lutam pela reforma agrária e por novas subjetividades como o movimento negro.

Discutir e compreender as contribuições sócio-educativas na formação, sobretudo, política

dos atores sociais envolvidos em práticas de militância na luta para assegurar direitos civis,
numa perspectiva de utilização de técnicas do arsenal proposto pelo Teatro do Oprimido, se torna
necessário, na medida em que entendemos que tal prática educativa adquire consistência entre
várias organizações da sociedade civil organizada. Considerando enquanto ponto de partida a
experiência da excursão pedagógica promovida pelo Observatório dos Movimentos Sociais da
Universidade Federal de Pernambuco – UFPE – Centro Acadêmico do Agreste – CAA ao Fórum
Social Mundial em 2009 na cidade de Belém – Pará, com estudantes do curso de Pedagogia,
assim como a realização de uma oficina de Teatro do Oprimido com duração de três horas, que
contou com um público de cinqüenta e quatro pessoas, representantes de organizações civis de
oito países da América do Sul e da Europa.

Segundo Augusto Boal que concebeu o arcabouço técnico e político bem como as técnicas
do Teatro do Oprimido, este se refere a um conjunto de técnicas teatrais que visa sempre à
“transformação da sociedade no sentido da libertação dos oprimidos” (BOAL, 2005: 19). Neste
sentido a relação opressor/oprimido, um dos temas centrais que norteia esse conjunto de técnicas
acaba adquirindo visibilidade, já que o seu principal objetivo é permitir que os atores sociais na
condição de oprimidos, reconheçam tal estado e adquiram um posicionamento face ao opressor
reivindicando, portanto sua libertação.

Ao considerar este conceito, se torna necessário contextualizá-lo frente ao cenário social que
contribuiu para o surgimento do Teatro do Oprimido. Durante os anos de 1960 e 1970, a América
Latina vivia os processos de regimes ditatoriais. No Brasil, o golpe militar de 1964 foi imposto
como frente de combate ao comunismo, utilizando-se da repressão da tortura, assassinatos e
a supressão de todos os direitos civis do povo brasileiro. Diante deste contexto Augusto Boal,
dramaturgo e teatrólogo, idealizador e criador da técnica do Teatro do Oprimido saí para exílio
político. Este fato histórico contribuiu significativamente para a multiplicação desta técnica fora
do Brasil. Além do Brasil, outros países como Argentina, Peru, Uruguai, Portugal e França dentre
outros, são alcançados ideologicamente pelo arquétipo que sustenta o Teatro do Oprimido. Estes
assim como outros países se apropriam deste conhecimento e os utiliza como ferramenta, que
possibilita discutir questões peculiares de opressão que ao invés de torná-los diferentes, devido ao
contexto territorial que os diferencia, permite torná-los iguais devido à condição de opressão a que
estão submetidos, mesmo com costumes e hábitos culturais distintos. Entre estes países há em
comum o fato de estarem submetidos a regimes ditatoriais.

O Teatro do Oprimido (TO), portanto, adquire inúmeros formatos e variações nas nomenclaturas
utilizadas para designar esta técnica de Teatro Popular utilizadas não só por atores, mas
também por estudantes, sindicatos e outros setores populares da sociedade civil, as técnicas do
TO possibilitaram reflexão para a luta por libertação individual e coletiva, além da formação e
conscientização sócio-política alicerçada na idéia de quebra/rompimento da condição de oprimido
presente nas categorias, classes e grupos sociais frente a questões que permeiam as discussões
de ordem étnica, cultural, de identidade e gênero, econômica e política.

Diante deste cenário, o presente trabalho visa discutir quais os processos educativos e formativos
de militantes de causa sociais que constrói através do Teatro do Oprimido, à medida que a educação
e outros campos de conhecimento (re) assumem seu papel na transformação dos atores sociais, se
apropriando de metodologias especificas como o Teatro do Oprimido, transitando entre a política e
a arte, na função de transformação da sociedade, como uma arma política, agente de modificações
de sujeitos que por meio do teatro atinge a libertação das classes oprimidas historicamente, como
também marginalizas e subalternizadas, que lutam por seu reconhecimento e também espaço na
sociedade reivindicando, portanto, a conquista das identidades e cidadania (BOAL, 2003), que
deseja ser transformada, mas que também busca transformar o mundo.

2. Teatro do Oprimido

O conteúdo estético e político contido no conjunto de técnicas desenvolvidas no arsenal do

teatro do oprimido buscam, sobretudo, a libertação das classes e grupos sociais oprimidos, por
meio do diálogo, conscientização e politização (BOAL, 2005) adquiridos através do teatro, por
meio de encenações ou mesmo jogos e exercícios de desmecanização físico e intelectual criado e
adaptado para este fim, mas não só, pois o mesmo perpassa outras linguagens artísticas. “O Teatro
do Oprimido nos liberta a todos, pois somos todos prisioneiros: os sentenciados, prisioneiros do
espaço; nós, do tempo” (BOAL, 2003: 155).

No sentido de compreender a função educativa e política do Teatro do Oprimido, se torna

necessário entender que muitos dos espaços em que está situado a sociedade civil organizada
tornaram-se também espaços de discussão visando, portanto, os objetivos do Teatro do Oprimido.
Segundo TEIXEIRA (2007), “O Teatro do Oprimido tem sido utilizado para encorajar a participação
popular na discussão dos problemas públicos, sendo um instrumento de educação e participação
popular” (p.97). Acrescenta ainda que enquanto prática educativa visa à transformação social,
neste sentido concordando com BOAL (2003) quando afirma que “Queremos conquistar identidade
e cidadania, porém só seremos cidadãos se formos capazes de intervir na sociedade e transformá-
la naquela que desejamos” (p.156).

Um dos objetivos centrais do Teatro do Oprimido é transformar o espectador, entendido como

ator social em protagonista da ação dramática na medida em que este experimenta em cena a sua
realidade, vivenciada no presente através das relações de opressão das quais estão submetidas
(BOAL, 2008). O reconhecimento deste papel promove o rompimento das relações existentes entre
o opressor e oprimido e a transformação social almejada. Tal relação somente é alcançada, quando
o sujeito extrapola os limites cênicos e encontra a realidade, pois “O Teatro do Oprimido transita
constantemente entre a vida e a ficção, entre a realidade viva e a que podemos inventar, entre o
passado, mas, sobretudo invade o futuro” (BOAL, 2003: 77). Quando o espectador experimenta
vivenciar a ação dramática, torna-seespect-ator – este é o momento em que os sujeitos se envolvem
na ação, substituindo o protagonista – e, portanto, acabam vivenciando sua realidade. Deste modo,
é que os oprimidos poderão lutar por suas causas, na medida em que a experimentam, e, portanto,
poderão de fato se tornar protagonistas na transformação de suas histórias de opressão. No Teatro
do Oprimido “todos os seres humanos são atores, porque agem, e espectadores, porque observam.
Somos todos espect-atores” (BOAL, 2008: vii). Diante deste contexto,

Situando-se este teatro, portanto, nos limites entre ficção e realidade, e o espectador
entre pessoa e personagem. Suas vertentes: pedagógica, social, cultural, política
e terapêutica se propõem, a transformar o espectador (platéia) em protagonista da
ação dramática (sujeito criador e transformador), estimulando-o a refletir sobre o
passado, transformar a realidade no presente e inventar o futuro (TEIXEIRA, 2007:
94).

Sua função pedagógica é intervir socialmente, na medida em que promove uma nova consciência
acerca dos fatos presentes na realidade. Sua contribuição é essencialmente política, pois política
são todas as ações humanas, inclusive o teatro, (BOAL, 2005), como afirma Boal que nos diz
ainda que o teatro inicialmente era uma manifestação popular, do povo e para o povo, onde todos
poderiam participar sem impedimento, mas que a aristocracia se apropriou deste meio artístico,
criando divisões, inclusive de classe, com o propósito de difundir suas ideologias, que historicamente
foram as causadoras das desigualdades sociais que acentuadamente marcaram a história da
humanidade (BOAL, 2005). Sendo assim, o acesso ao teatro pelas classes populares tornou-se
impedimento surgindo, portanto uma expressão artística denominada de Teatro Popular, de onde
se originou o Teatro do Oprimido, onde necessariamente não é preciso acontecer em espaços
formais, como o edifício teatral, mas sim onde o povo esteja como nas ruas, nas feiras livres, nas
comunidades, nas escolas, em organizações não governamentais, em movimentos sociais etc. A
dinâmica do Teatro do Oprimido é, sobretudo, de politização das massas: “Teatro é arte e sempre
foi arma. Hoje, mais do que nunca, lutando pela nossa sobrevivência cultural, o teatro é arte que
revela nossa identidade e arma que a preserva” (BOAL, 2003: 91).

Para Augusto Boal, o Teatro do Oprimido é uma construção artístico-social que busca inserir os
oprimidos na luta pela libertação, acerca deste assunto FREIRE nos diz:

A violência dos opressores, que os faz também desumanizados, não instaura uma
outra vocação – a do ser menos. Como distorção do ser mais, o ser menos leva os
oprimidos, cedo ou tarde, a lutar contra quem os fez menos. E esta luta somente
tem sentido quando os oprimidos, ao buscarem recuperar sua humanidade, que é
uma forma de criá-la, não se sentem idealistamente opressores, mas restauradores
da humanidade em ambos (FREIRE, 2005: 32-33).

De fato, a concepção freireana nos leva a compreender que somente o oprimido poderá se
libertar, na medida em que adquire a consciência de seu estado de opressão, como também é o
único que poderá libertar o opressor. Caso não haja conscientização e politização, o oprimido em
outro dado histórico poderá adquirir o papel de opressor (BOAL, 2005) e (FREIRE, 2005).

O Teatro do Oprimido jamais foi um teatro eqüidistante que se recuse a tomar

partido – é teatro de luta! É o teatro DOS oprimidos, PARA os oprimidos, SOBRE os
oprimidos e PELOS oprimidos, sejam eles operários, camponeses, desempregados,
mulheres, negros, jovens ou velhos, portadores de deficiências físicas ou mentais,
enfim, todos aqueles a quem se impõe o silêncio e de quem se retira o direito à
existência plena (BOAL, 2005: 30).

Este é um teatro político, pois aqueles que o fazem conquistaram em seu cotidiano um
posicionamento político frente às questões de desigualdades e opressões geradas por meio de
um sistema de produção, incentivado pelo Estado como é o capitalismo, que visa tão somente à
exploração do ser humano pelos seres humanos e sobre a natureza. Diante disto, se posicionar
frente aos excluídos da sociedade, é lutar contra um sistema que os exclui, no sentido de incluí-
los posteriormente, pois tal como afirma Santos que “Os excluídos de um momento emergem
no momento seguinte como candidatos à inclusão e, quiçá, podem ser incluídos num momento
posterior” (SANTOS, 1999: 85). O Teatro do Oprimido é um instrumento para alcançar esta nova
consciência, torna-se uma possibilidade “Fazer Teatro do Oprimido já é o resultado de uma
escolha ética, já significa tomar o partido dos oprimidos” (BOAL, 2005: 25). Sendo assim discutir
os processos de exclusão e inclusão, pelo qual os oprimidos estão submetidos, tem sua relevância
pedagógica e social, na medida em que contribui para uma maior reflexão acerca das relações de
poder existentes entre o opressor e o oprimido, assim como o rompimento desta relação.

3. Práticas Educativas nos Movimentos Sociais

A educação nos Movimentos Sociais necessita ser uma educação diferenciada. Uma educação
que forneça, sobretudo, amplo sentido no processo de formação humana, construindo “referências
culturais e políticas para a intervenção das pessoas e dos sujeitos sociais na realidade, visando
a uma humanidade mais plena e feliz” (KOLLING et all, 1996, p. 24). Desta forma, tornamos aqui
matéria de discussão, as práticas educativas desenvolvidas e, o vínculo necessário dessa educação
com uma estratégia especifica de educação dos Movimentos Sociais.

As práticas educativas que comporta a educação dos Movimentos Sociais é aquela que “o
conteúdo básico da aprendizagem é a compreensão, interpretação, explicação e projeção da
transformação da existência no sentido de torná-la cada vez mais humana” (FREIRE apud SOUZA,
2004, p. 17), que não finda em si mesma, por assumir o vínculo com o movimento educativo da
vida. Não estamos querendo dizer com isso, que existe um modelo próprio, pronto e imutável de
educação dentro dos Movimentos Sociais. Não nos referimos a um modelo pedagógico fechado,
um método específico de ensino, uma estrutura fixa de organização.

Não podemos, contudo, sermos remetidos a errônea idéia de que os Movimentos Sociais
não possuem uma proposta educativa. Pois estas organizações têm na trajetória experiências do
educar, ampla, integral e política. Por isto não é concebida como uma fórmula pronta, aplicada em
qualquer momento ou lugar, mas em forma de princípios pedagógicos que vão sendo produzidos
pela história das ações educativas como um todo, e que por isso não são aplicados sempre de
uma única forma. Ao contrario, vão se transformando como se transformam a dinâmica das lutas e
causas peculiares aos Movimentos Populares.

Tratando-se de um espaço pensada como lugar de formação e transformação humana, os valores,

que são princípios e convicções de vida, movedores de nossas práticas, nossas vidas, nosso ser
humano e reprodutores nas pessoas, da necessidade de viver pela causa da liberdade e da justiça,
a educação nos Movimentos Sociais, passam a ter lugar central, nesta direção concordamos com
SOUZA (2004) quando este afirma que:

Toda a finalidade acadêmica de quaisquer processo educativo é a interpretação,

compreensão, explicação e expressão (artística, matemática e verbal) da realidade
pessoal, social e da natureza de que o ser humano necessita no seu processo de
humanização (p. 17).

Nestas, valores e educação são indissociáveis, os sentimentos cultivam os valores. A sensibilidade

diante das causas do ser humano já é em si, um valor e um aprendizado que humaniza, bem como
a formação de relações afetivas saudáveis entre as pessoas. É através do cotidiano, em meio
às discussões, mobilizações e reivindicações dos Movimentos Sociais, que os seus integrantes
utilizam-se de metodologias direcionadas para a ação coletiva e solidária, aprendem a importância
do cumprimento do dever ontológico de intervir no mundo, tal como nos fala FREIRE (1996), quando
este diz que:

O fato de me perceber no mundo, com o mundo e com os outros, me põe numa

 posição em face do mundo que não é de quem nada tem a ver com ele. Afinal,
minha presença no mundo não é a de quem a ele se adapta, mas a de quem
nele se insere. E a posição de quem luta para não ser apenas objeto, mas sujeito
também da historia (p.54)

De fato, inserir-se no mundo exige a aprendizagem do respeito às diferenças raciais, as crenças

religiosas, de gênero. Aprendem o valor do trabalho, o amor à natureza e a terra. De acordo com
GARCIA (2000), é

A partir de situações concretas vividas em seu cotidiano, que vão aprendendo a

história de seu país, arrancando os véus que historicamente escondem o processo
de exploração e dominação (...). História quase sempre ausente dos manuais
escolares, e que resgata as lutas contra o colonizador, contra a escravidão, contra
a discriminação racial e étnica, contra a exploração da classe trabalhadora, contra
a dominação masculina e a opressão das mulheres. Tantas lutas que a história
oficial tenta minimizar ou esquecer (p. 11)

Nesta pedagogia emancipatória, envolvendo escola e cotidiano, os atores sociais são estimulados
a se ajudarem, socializando o que sabem e compartilhando o que não sabem. “O não saber é
entendido como ainda não saber, e, no coletivo solidário, vai produzindo novos saberes” (GARCIA,
2000, p. 12). Diante disto, sentem-se capazes por saberem alguma coisa e juntas, desenvolvem
humildade por saber o quanto ainda não sabe. É por meio destas práticas educativas, que os
educadores, sem necessariamente dar aulas ou fazer discursos, as formas de ser e conviver,
transferindo a eles o valor do coletivo, da cooperação, da solidariedade, da necessidade de luta e
voz ativa, da importância da participação e do comprometimento a dar seqüência aos compromissos
assumidos, bem como a pertinência do ponderamento, enquanto sujeitos capazes de mudar o
mundo, que unidos necessitam romper com as grades que o aprisionam, e os oprimem frutos das
relações de poder existentes nas suas realidades.

4. Metodologia

Diante das várias possibilidades metodológicas, pelo o qual, poderíamos nortear esta nossa
reflexão, a escolha pela abordagem qualitativa se deu em razão da riqueza nela contida, capaz
de explorar uma série de opiniões e argumentos que revela as inúmeras faces representadas
na sociedade através das questões sociais nela presente. Possibilitando deste modo uma nova
construção de saberes a partir do diálogo entre a teoria e a realidade. Metodologicamente este
tipo de abordagem se caracteriza: “Como sendo um processo de reflexão e análise da realidade
através da utilização de métodos e técnicas para compreensão detalhada do objeto de estudo em
seu contexto histórico e/ou segundo sua estruturação” (OLIVEIRA, 2007: 37).

A partir de uma experiência educativa no Fórum Social Mundial, em uma excursão pedagógica
a cidade de Belém – Pará – Brasil, na medida em que convivíamos com representantes de
organizações mundiais, partidos políticos e movimentos sociais que apresentavam em comum a
bandeira de luta contra as injustiças causadas no âmbito, econômico, político e social. Assim como
a realização de uma Oficina de Teatro do Oprimido3, proposta pelo Observatório dos Movimentos
Sociais da Universidade Federal de Pernambuco, Centro Acadêmico do Agreste durante o referido
evento, no dia 29 de Janeiro de 2009, na Universidade Federal do Pará, instituição esta que sediou
o evento, com duração de três horas para Cinqüenta e Quatro participantes de Oito países da
América Central, do Sul e Europa: Colômbia México, Peru, Guatemala, Espanha, França, Itália,
além do Brasil. Os perfis dos participantes eram de educadores, assistentes sociais, artistas,
lideranças e integrantes oriundos de movimentos sociais e estudantes universitários.

Para uma melhor compreensão da experiência refletida, recorremos a alguns instrumentos

considerados necessários para a coleta de dados. Em meio às variadas possibilidades de
pesquisa qualitativa trilhamos a pesquisa ação, neste cenário elegemos os seguintes instrumentos:
observação direta, conversas informais, registros das falas, dos movimentos e das expressões.
Para THIOLLENT (2007) a pesquisa ação,

Trata-se de um método, ou de uma estratégia de pesquisa agregando vários

métodos ou técnicas de pesquisa social, com os quais se estabelece uma estrutura
coletiva, participativa e ativa ao nível da captação de informação. A metodologia das
ciências sociais considera a pesquisa-ação como qualquer outro método. Isto quer
dizer que ela toma como objeto para analisar suas qualidades, potencialidades,
limitações e distorções. A metodologia oferece subsídios de conhecimento
geral para orientar a concepção da pesquisa-ação e controlar o seu uso. Como
estratégia de pesquisa, a pesquisa-ação pode ser vista como modo de conceber e
de organizar uma pesquisa social de finalidade prática e que esteja de acordo com
as exigências próprias da ação e da participação dos atores da situação observada
(THIOLLENT, 2007: 28).

Diante da riqueza educativa e sociológica em que estava inserido, o percurso da pesquisa-

ação, pareceu-nos o mais apropriado para subsidiar a compreensão e o entendimento da realidade
apresentada, na medida em que éramos também participantes da oficina de TO.

5. Análise do Caso: Uma Experiência Educativa Entre os Movimentos Sociais e o Teatro do

Oprimido

Na medida em que buscávamos compreender a dinâmica e o movimento dos sujeitos coletivos

organizados e presentes ao Fórum Social Mundial, compreender as contribuições pedagógicas que
uma Oficina de Teatro do Oprimido destinada a ativistas dos movimentos sociais poderia oferecer
a formação política destes sujeitos. Entre as inúmeras atividades apresentadas por organizações,
universidades, militantes de movimentos sociais todas buscavam atender a um ou mais objetivos
temáticos propostos pelo Fórum. A oficina de TO buscou atender ao objetivo de número cinco (05)
“Pela dignidade, diversidade, garantia da igualdade de gênero, raça, etnia, geração, orientação
sexual e eliminação de todas as formas de discriminação e castas (discriminação baseada na
descendência)” em razão do contexto histórico em que se desenvolveu esta técnica, assim como
os espaços em que passou a ser utilizada. Além da função política em que esta metodologia
estava alicerçada, o Teatro do Oprimido se firmou como uma função terapêutica, na medida em
que tratavam de temas como a solidão humana, homossexualismos, feminismo, machismo dentre
outras (TEIXEIRA, 2007).

A proposta da oficina buscou atender três conceitos bastante discutidos pelo seu criador e
idealizador, o primeiro deles a importância dos exercícios e jogos de integração e de desmecanização
físico e intelectual, para a construção da formação política dos sujeitos envolvidos. Buscando
discutir o conceito de ideologia difundido pela mídia e outros meios de comunicação, formadores
de opiniões com fins de preservação e perpetuação do modelo status quo da sociedade. Neste
sentido Boal (2008) aponta modelos de exercícios e jogos que unidos formam o arsenal do Teatro
do Oprimido,

Utilizo a palavra exercício para designar todo movimento físico, muscular,

respiratório, motor, vocal que ajude aquele que o faz a melhor conhecer e
reconhecer seu corpo, seus músculos, seus nervos, suas estruturas musculares,
suas relações com os outros corpos, a gravidade, objetos, espaços dimensões,
volumes, distâncias, pesos, velocidade e as relações entre essas diferentes forças.
Os exercícios visam a um melhor conhecimento do corpo, seus mecanismos, suas
atrofias, suas hipertrofias, sua capacidade de recuperação, reestruturação, re-
 harmonização. O exercício é uma reflexão física sobre si mesmo. Um monólogo,
uma introversão. Os jogos, em contrapartida, tratam da expressividade dos corpos
como emissores e receptores de mensagens. Os jogos são um diálogo, exigem um
interlocutor, são extroversão (BOAL, 2008: 87).

A seleção de jogos e exercícios buscou atender as cinco categorias que didaticamente foram
categorizadas e são elas: Sentir tudo que se toca, Escutar tudo que se ouve, Ativando os vários
sentidos, Ver tudo que se olha, A memória dos sentidos. (BOAL, 2008).

O segundo conceito trabalhado buscou atender aos relatos de opressão pelo qual muitos dos
atores sociais estiveram ou estão envolvidos. O seu objetivo foi compartilhar as experiências de
opressão, com o fim de se reconhecer como oprimido. Deste modo, se enxergar como categoria
oprimida, para BOAL (2005), é o primeiro passo rumo à libertação de seu estado de opressão, que
por sua vez, somente é alcançado com um nível de conscientização e de formação política. Outra
função pedagógica que norteou esta etapa da oficina consistiu na experiência do compartilhar suas
histórias, polemizando as principais questões nela contida. Dentre as inúmeras histórias contadas
destacamos a partir desta relação entre o opressor e o oprimido, temas que envolvem militância,
perseguição política, preconceitos étnicos, gênero e raciais, escola e a relação professor-aluno.
Sobre este assunto, FREIRE nos diz:

Quem, melhor que os oprimidos, se encontrará preparado para entender o

significado terrível de uma sociedade opressora? Quem sentirá, melhor que eles, os
efeitos da opressão? Quem, mais que eles, para ir compreendendo a necessidade
da libertação? Libertação a que não chegarão pelo acaso, mas pela práxis de
sua busca; pelo conhecimento e reconhecimento da necessidade de lutar por ela
(FREIRE, 2005: 34).

Por fim, a oficina teve também como objetivos trabalhar a técnica de Teatro-Imagem. Para BOAL
(2005),

No Teatro-Imagem, dispensamos o uso da palavra – a qual, no entanto, reverenciamos!

– para que possamos desenvolver outras formas perceptivas. Usamos o corpo,
fisionomias, objetos, distâncias e cores, que nos obrigam a ampliar nossa visão
sinalética – onde significantes e significados são indissociáveis, como o sorriso da
alegria no rosto, ou as lágrimas da tristeza e do pranto – e, não apenas a linguagem
simbólica das palavras dissociadas das realidades concretas e sensíveis, e que a
elas apenas se referem pelo som e pelo traço (BOAL, 2005:18).

A partir dos relatos de opressão, o grande grupo dividiu-se em outros cinco grupos menores,
e coletivamente discutiram, elaboraram e apresentaram uma cena de opressão. A riqueza de
informações contidas em cada uma das cenas de Teatro-Imagem apresentada contemplava críticas
a relação de poder existente no atual modelo de sociedade de ordem política, econômica, social
e cultural. Além de cenas de violência presente em muitos cotidianos das sociedades atuais como
assaltos, mortes, guerras, repressão política a movimentos populares, foi apresentado cenas que
mostravam claramente o retrato de uma organização social alicerçada em princípios voltado ao
consumo, status social e guiada pela mídia e os seus formadores de opiniões.

1. Olhares e Percepções dos Participantes deste Exercício de Pesquisa-ação

De modo que esta nossa reflexão não tenha apenas vozes acadêmicas, buscamos pautar
um conjunto de impressões dos participantes4 sobre a oficina de TO, algumas que pudéssemos
experimentar a riqueza da experiência frente à realidade posta de opressão.
 Minha experiência com o Teatro do Oprimido Foi muito boa. Já conhecia algumas
coisas sobre esta técnica, mas adquiri novas aprendizagens. Gostei muito de
compartilhar o que eu considero opressão com outras pessoas e descobri que
elas também pensam como eu. Gostei bastante de sentir-me perto (fisicamente
e interiormente) de pessoas que não conhecia até pouco tempo, e que como eu
partilhavam de opressões semelhantes. Gostei de também conhecer uma pratica
inovadora de luta não violenta, mas que é possível na vida real, como é o Teatro do
Oprimido (Guatemala).

Neste depoimento, podemos perceber em seu conteúdo a idéia de partilha e reconhecimento

do estado de opressão, pelo qual muitos dos sujeitos estão submetidos. A experiência de vivenciar
as opressões do outro e enxergar nestas suas opressões caminha ao rumo da libertação desta
relação. Outros depoimentos reforçam esta idéia:

Todos foram levados a entrar na áurea de enxergar o outro e vivenciar uma

experiência de união, de enxergarmos um pouco da opressão e do opressor e de
diminuirmos estes tipos de relação, pelo menos um pouquinho, estando juntos,
buscando romper com esta relação. Adorei conhecer o Teatro do Oprimido com
essa galera. Os frutos são imensos, seja na forma de oficinas em realidades muito
oprimidas, sejam em novas inquietações, novas perspectivas de se fazer e se
reconhecer teatro – estar sendo aqui. Vocês fizeram o fórum um lugar de troca e de
construção de novas aprendizagens (Brasil).

Percebi muito respeito às condições de cada participante, além da inclusão de

todos, sem preconceito de nenhuma espécie. Assim, não importou a idade, o peso
(esses são os aspectos que mais preocupava em mim mesma), o jeito de ser e
parecer. O resultado foi um ambiente de alegria e confiança mútua.

Quanto ao teatro do oprimido, sempre tive vontade de ler a respeito. Foi muito bom,
portanto, ter tido uma idéia do que se trata.

O que mais chamou minha atenção foi o fato de todos, atores e espectadores,
vivenciarem de forma ativa a encenação (Brasil).

Penso que a experiência da oficina foi muito interessante para mim, as reações
das pessoas quando fizemos nossa imagem de estupro, foram bastante fortes e
intensas. Senti a indignação das colegas, que quiseram castigar o Stef , que fez o
papel do opressor. Imagino que as reações das pessoas devem ser semelhantes
no Teatro Fórum de Boal. Infelizmente não tivemos tempo para aprofundar a técnica
do teatro do oprimido. Compreensível, portanto, em três horas não poderíamos
mesmo. Desejava conhecer a técnica um pouco mais aprofundada, sinto que só
abrimos a janela e tenho muita curiosidade de seguir experimentando (Peru).

Com afável exultação que podemos congratular desta oficina que com certeza foi
de muito proveito para todos os participantes. Faço parte da coordenação de uma
associação que se chama JAR e nela trabalhamos com muitos jovens, onde fazemos
muitos trabalhos sociais e uma de nossas características é a arte. A possibilidade
de trabalhar como multiplicador do Teatro do Oprimido me fascina, e sem dúvida
que será de uma riqueza inestimável. Possibilitar a juventude um trabalho artístico
e político, estar muito além de um compromisso social, é sem dúvida um exercício
e promoção da cidadania (Brasil).

6. Considerações Finais
 Dentre as inúmeras experiências educativas utilizadas pelos Movimentos Sociais na atualidade,
destaca-se o Teatro do Oprimido por sua contribuição na formação política de seus militantes, na
medida em que estes atores sociais são inseridos nesta metodologia estética e política.

O TO tem sido um instrumento eficaz, enquanto uma prática educativa critica, no sentido que
produz em seus participantes uma reflexão profunda sobre a relação opressor-oprimido, apontando
caminhos para a sua libertação. Este é um trabalho pedagógico que possibilita o rompimento
desta relação, por meio da reflexão, sobretudo, coletiva dos sujeitos. Reconhecer a condição de
opressão a que estão submetidos, é poder adquirir um novo posicionamento face ao seu opressor
ou as suas opressões alcançando, portanto, uma condição de libertação frente à luta por princípios
democráticos.

O Teatro do Oprimido é um processo educativo que visa abrir novos caminhos dentro da
educação, na medida em que o mesmo transita entre a política e a arte, por meio de princípios
democráticos e de participação política, possibilitando uma partilha de opressões, mas também
de saberes e construção de novos conhecimentos, assim como contribuir na formação de agentes
sociais politizados e transformadores de sua história, de sua realidade, que em comum apresentam
o desejo de mudanças e uma sociedade menos desigual, onde não haja preconceitos mais sim
o respeito às diferenças, e que toda forma de opressão seja banida, rompendo assim com esta
estrutura dialética existente entre o opressor e o oprimido.

Bibliografia

BOAL, Augusto. Jogos para atores e não-atores. 12ª Ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira,
2008.

BOAL, Augusto. O teatro como arte marcial. Rio de janeiro: Garamond, 2003.

BOAL, Augusto. Teatro do oprimido e outras poéticas políticas. 7ª Ed. Revista e ampliada. Rio
de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005.

FREIRE, Paulo. Pedagogia da Autonomia: Saberes Necessários à Prática Educativa. São

Paulo: Paz e Terra, 1996.

GARCIA, Regina Leite. Movimentos Sociais – Escola – Valores. IN: GARCIA, Regina Leite (org.):
Aprendendo com os Movimentos Sociais. Rio de Janeiro: DP&A. 2000.

KOLLING, Edgar Jorge et all. A educação Básica e o movimento social do campo – Por uma
educação básica do campo. Brasília: Copyright, 1999.

OLIVEIRA, Maria Marly de. Como Fazer Pesquisa Qualitativa. Petrópolis: Vozes, 2007.

SANTOS, Boaventura de Sousa. Reinventar a democracia: Entre o pré-contratualismo e o pós-

contratualismo. In: Os sentidos da democracia políticas do dissenso e hegemonia global.
OLIVEIRA, Francisco e PAOLI, Maria Célia. 2ª Ed. Petrópilos, RJ: Vozes, 1999.

SOUZA, João Francisco de. Ética, Política e Pedagogia na Perspectiva Freireana. Recife:
Bagaço, 2004.

TEIXEIRA, Tânia Baraúna. Dimensões Sócio Educativas do Teatro do Oprimido: Paulo Freire
e Augusto Boal. Volume I – Dissertação de Doutoramento. Diretor de Tese: Xavier Úcar Martinéz.
Barcelona: Universidad Autonoma de Barcelona, 2005.
THIOLLENT, Michel. Metodologia da Pesquisa-Ação. 15º Ed. São Paulo: Editora Cortez, 2007.
“Democratizando o acesso aos bens culturais por meio de Políticas Públicas: Uma análise
da Lei de Incentivo a Cultura do Estado de Pernambuco – Brasil.”

Erton Kleiton Cabral dos Santos

UFPE/CAA – Brasil1
Ana Maria de Barros2
UFPE/CAA – Brasil

1. Introdução

Pensar a democracia nestes tempos requer considerar fatores de ordem social que
justifica as diretrizes que compõe o arcabouço de consolidação dos elementos democráticos,
responsabilidades do Estado. Na medida, em que integrantes da sociedade civil, organizados
politicamente reivindicam seus direitos constitucionais, como os de acesso a educação, saúde,
segurança e de cultura entre outros, são bens que além de promover a cidadania quando assegurados
pelo Estado, promovem a igualdade e a justiça social. As políticas sociais, sobretudo as de ordem
cultural tornam-se matéria de discussão no atual cenário, por elas se basearem em elementos
democráticos e amplamente discutidos a exemplo do orçamento participativo, integralização de
regiões desenvolvidas com aquelas em desenvolvimento econômico tardio. São processos de
seleção que reúnem integrantes das mais diversas organizações da sociedade civil como sindicatos
por meio de entidades representativas de artistas e produtores culturais, instituições culturais, além
de integrar representantes da gestão política Estadual que unidas são responsáveis pelas decisões
deliberadas diante dos projetos submetidos à avaliação e contemplação de projetos culturais.

As leis de incentivo a cultura no Brasil atualmente merecem destaque, por unidas

apresentarem características que apontam para um processo democrático que descentraliza e
difunde a produção cultural de um povo. O Estado e entidades privadas nos últimos contribuem
para a atual efervescência artística no país, refletindo os resultados dos editais que financiam
a produção artística, como também os pontos de cultura que buscam a formação artística e a
promoção da cidadania para crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos.

Neste artigo, intentamos discutir a importância de políticas públicas culturais, a partir de leis
e editais estatais voltados para a produção artística. Partindo, portanto, de uma análise do caso no
Estado de Pernambuco – Brasil, através de sua lei – Fundo Pernambucano de Incentivo a Cultura,
o FUNCULTURA - criado em 2003 que anualmente destina recursos públicos para a produção
cultural desde Estado nas mais diversas áreas artísticas, entre elas as artes plásticas, as artes
visuais, a dança, o teatro, a música, a literatura entre outras expressões. Buscamos averiguar
quais os elementos contidos em editais semelhantes no Brasil com características que apontam
para a importância da cultura na consolidação do processo democrático? Como também, analisar
a política pública de cultura do Estado de Pernambuco, por meio de suas ações sócio-educativas e
culturais, e sua efetivação através do financiamento das produções artísticas que são interiorizadas
e chegam graças a esses editais em áreas afastadas, sem um circuito cultural permanente.

Este artigo é resultado de um projeto de pesquisa realizado no âmbito da graduação em

Pedagogia que acompanhou as ações previstas por este edital no ano de 2008 a um projeto cultural
contemplado na categoria apreciação de espetáculos teatrais sob o titulo “Solteira, Casada, Viúva,
1 Graduando em Pedagogia pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE, Centro Acadêmico do Agreste –
CAA. Bolsista de Iniciação Cientifica Pq-enxoval 2009 UFPE/NFD/CAA, atuando, portanto na pesquisa “Educação
Municipal, Clientelismo e Democracia nas Escolas do Nordeste Brasileiro: Um Estudo no Agreste Pernambucano”.
E-mail: ertoncabral@hotmail.com
2 Professora Adjunta da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE, Centro Acadêmico do Agreste – CAA.
Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Mestre em Educação Popular pela
Universidade Federal da Paraíba – UFPB. Coordenadora do Núcleo de Formação Docente do CAA. Coordenadora
do Comitê de Articulação Política Municipal de Caruaru. Membro do Observatório dos Movimentos Sociais. Pes-
quisadora na área de Educação, Democracia e Direitos Humanos. E-mail: anamaria.ufpe@yahoo.com.br
Divorciada” produzido por artistas e produtores da cidade de Caruaru-Pe com a realização de
24 apresentações para estudantes do ensino médio de 12 cidades deste Estado3 , sendo duas
apresentações por cidade, gratuitas a este público. Além da realização de uma oficina sobre arte na
educação, destinada aos professores da Rede Municipal e Estadual. Os mecanismos financiadores
desta ação sócio-cultural além do Funcultura receberam incentivos da Secretaria Estadual de
Educação e Governo do Estado de Pernambuco, e Fundarpe – Fundação do Patrimônio Histórico
e Artístico de Pernambuco.

2. Reflexões Teóricas

Os espaços organizados pela sociedade civil de lutas e reivindicações de direitos, como

os de acesso a bens culturais no processo de construção e reafirmação das identidades culturais
e patrimoniais devem, sobretudo, estar alicerçados em princípios democráticos, na medida em
que são promovidos oportunidades de inserção destes atores sociais nas discussões em tais
espaços. Considerando que a democracia é um elemento imprescindível para a efetivação de
direitos (BOBBIO, 2000), tornamos matéria de discussão o modelo de uma sociedade democrática,
a existência dos espaços de luta pela democratização dos direitos individuais e coletivos assim
como os teóricos que a fundamentam.

Para uma melhor compreensão acerca da democracia, apresentamos dois conceitos

chaves que contribuem para o entendimento daquilo que nos propomos discutir, são eles: Estado e
Sociedade civil. Segundo Boaventura de Sousa Santos (2005) a distinção entre estes dois conceitos
tem sido afirmada como dualísticos:

O Estado é uma realidade construída, uma criação artificial e moderna quando

comparada com a sociedade civil... A modernidade do Estado constitucional
do século XIX é caracterizada pela sua organização formal, unidade interna e
soberania absoluta num sistema de Estados e, principalmente, pelo seu sistema
jurídico unificado e centralizado, convertido em linguagem universal por meio da
qual o Estado comunica com a sociedade civil. Esta, ao contrário do Estado, é
concebida como o domínio da vida econômica, das relações sociais espontâneas
orientadas pelos interesses privados e particularísticos (SANTOS, 2005: 117).

Para este autor, os interesses do Estado são de ordem Econômica e para a sociedade civil
são interesses de ordem política e ambas são condições necessárias para existirem. (SANTOS,
2005: 120) A sociedade civil tem adquirido um papel importante para o rumo que a discussão
acerca da temática democracia vem tomando, sobretudo na contemporaneidade. Os campos não
só da Ciência Política, mas a sociologia tem se apropriado deste conceito, ao definir a participação
desta nos processos que visam os elementos democráticos nos espaços de gestão pública.
Para que determinadas diretrizes sejam seguidas, a sociedade civil organizada tem reivindicado
o seu espaço nas decisões, sobretudo no que diz respeito aos investimentos de determinadas
cotas do gasto público (CORNWALL, ROMANO E SHANKLAND, 2007). Assembléias, conselhos,
associações, sindicatos buscam não só a defesa de seus interesses e de suas lutas, mas exigem
gestões públicas transparentes e democráticas, onde o povo tenha poder de voz e de decisão. Em
nossa análise referente aos elementos democráticos contidos na atual Lei de Incentivo a Cultura
no Estado de Pernambuco – Brasil torna-se necessário dialogar com diversos autores de campos
científicos distintos, para fins de melhor compreender o papel da sociedade civil organizada no trato
das questões que lhe são inerentes, como também o papel que lhe é atribuído para efetivação dos
elementos democráticos. Segundo BOBBIO (2009), a participação coletiva nas decisões de ordem
pública para que de fato seja democrática
3 Cidades em que ocorreram as apresentações: região Mata Sul – Palmares e Vitória de Santo Antão, região Agreste
Meridional - Garanhuns, região Agreste Central – Bezerros, região Agreste Setentrional - Limoeiro, região Moxotó
- Arcoverde, região do Pajeú - Serra Talhada, Triunfo, região do São Francisco – Petrolina, RMR – núcleo oeste-sul –
Cabo do Santo Agustinho, RMR- núcleo centro – Camaragibe e Recife.
 É preciso que aqueles que são chamados a decidir ou a eleger os que deverão
decidir sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condições de poder
escolher entre uma e outra. Para que se realize esta condição é necessário que aos
chamados a decidir sejam garantidos os assim denominados direitos de liberdade,
de opinião, de expressão das próprias opiniões, de reunião, de associação, etc. –
os direitos à base dos quais nasceu o Estado liberal e foi construída a doutrina do
Estado de direito em sentido forte, isto é, do Estado que não apenas exerce o poder
sub lege, mas o exerce dentro de limites derivados do reconhecimento constitucional
dos direitos invioláveis do individuo. Seja qual for o fundamento filosófico destes
direitos, eles são o pressuposto necessário para o correto funcionamento dos
próprios mecanismos predominantemente procedimentais que caracterizam um
regime democrático (BOBBIO, 2009: 32).

Para este autor, garantir a autonomia dos sujeitos individuais frente às questões elencadas de
ordem política e social é emergencial, na medida em que é assegurado o direito de participação
destes representantes dos sujeitos coletivos nas decisões que devem contemplar o interesses
de ambas as partes, além do reconhecimento promovem o exercício da cidadania. É, portanto no
espaço da cidadania que se constitui a relação cidadãos e Estado (SANTOS, 2005). É necessário
compreender que as participações de representações culturais no processo de seleção de projetos
contemplados com recursos públicos contribuem para uma melhor distribuição dos direitos e da
justiça social. Projetos a ser desenvolvidos no interior deste Estado, ou mesmo associados a
grupos e produtora do estado adquirem visibilidade, na medida em que os recursos são distribuídos
proporcionalmente, como também pela relevância social, perpassa o econômico e também o
político, na medida em que as ações estão destinadas aos projetos aprovados deverão contemplar
regiões deste Estado em desenvolvimento e que não recebem mostras teatrais, de cinema, de
artes plásticas e dança com freqüência, já que seu público ainda encontra-se em formação, não
possuindo uma platéia especifica para a devida apreciação.

Por sua vez, o exercício da cidadania a partir do contexto educacional é elemento essencial
para a construção de uma sociedade mais democrática. Acerca desta discussão Paulo Freire
nos diz que “A democracia demanda estruturas democratizantes e não estruturas inibidoras da
presença participativa da sociedade civil no comando da res-publica” (FREIRE, 2001:38 ). Para
Freire, possibilitar o acesso e a participação dos atores sociais é democratizar o poder. Sendo
assim, a escola torna-se um destes espaços para uma discussão teórica acerca do poder dentro
da estrutura brasileira de democracia, como também propiciar o exercício da democracia pela
experiência cultural. Julga-se necessário, que a discussão acerca dos elementos democráticos
constitutivos do Estado perpasse outros espaços em que a sociedade civil organizada atue, com
o fim de compreender o seu papel para uma sociedade mais justa, e menos desigual e que a
participação social de fato seja efetivada, para que assim, exercitamos o nosso direito à cidadania,
pois segundo Santos “entre liberdade e igualdade é possível definir critérios de justiça social, de
redistribuição e de solidariedade” (SANTOS, 1999: 86).

3. Metodologia

Compreendendo a riqueza de fatos e ações sociais em que estávamos inseridos por meio deste
projeto na medida em que convivíamos com professores, arte educadores, estudantes, artistas,
representantes outros da sociedade civil, Governo Municipal, passamos pensar em trajetórias
metodológicas, indispensáveis para fundamentar e direcionar a pesquisa no campo empírico.
Nossa escolha pela pesquisa qualitativa com enfoque no estudo de caso se deu em razão da
possibilidade de uma construção de saberes dialogando com a teoria e a realidade. Acerca deste
assunto MYNAIO (2000) nos diz que:
 Sob este enfoque, não se compreende a ação humana independente do seu
significado, que lhe é atribuído pelo autor, mas também não se identifica essa ação
com a interpretação que o autor social lhe atribui (...) percebe a relação inseparável
entre mundo natural e social; entre objeto e suas questões; entre ação do homem
como sujeito histórico e as determinações que a condicionam (p.11,12).

Considerando que o objeto de estudo discute e analisa a importância de editais semelhantes para
a promoção da cidadania e o reconhecimento de direitos garantidos os instrumentos de coleta de
dados foram: a “observação participante”, onde o pesquisador na medida em que participava como
um dos protagonistas nesta ação cultural, também o sujeito pesquisador tornou-se objeto (GIL,
2008, p.103). Os dados foram coletados por meio de discussões em grupos focais nas cidades pelas
quais passamos. Metodologicamente seguindo orientações acerca deste caminho metodológico
dadas por MYNAIO (2000) que sobre esta abordagem nos diz que:

Os participantes são escolhidos a partir de um determinado ponto, cujas idéias e

opiniões sejam do interesse da pesquisa. A abrangência do tema pode exigir uma
ou várias sessões: Essa estratégia de coleta de dados é geralmente usada para
focalizar a pesquisa e formular questões mais precisas, complementar informações
sobre acontecimentos peculiares a um grupo em relação a crenças, atitudes e
percepções, desenvolver hipóteses de pesquisa para estudos complementares. (p.
129, 130)

Os grupos focais aconteciam, após a apresentação do espetáculo reunindo o público

interessado, mas também em horários marcados anteriormente quando a procura de participantes
era maior. Foram discutidas as questões que nortearam a pesquisa, e a sistematização se deu
através de sínteses provisórias discutidas em pequenos grupos, como nas conversas informais
entre os participantes durante os intervalos, e durante o processo de articulação que ocorria
durante o processo de pré-produção nas cidades. O registro no diário de campo foi essencial,
para a sistematização dos dados coletados, nele foram realizadas anotações sobre as principais
impressões, possibilitando maior foco na discussão dos dados.

Buscamos por meio de entrevistas semi estruturadas, (GIL, 2008) após as ações previstas por
este edital ao projeto cultural que deu origem a este exercício de pesquisa, buscar compreender
a importância da Lei de Incentivo a Cultura do Estado de Pernambuco para artistas, produtores
e representantes de sindicatos. Elegemos para esta pesquisa, três sujeitos com os seguintes
perfis para a entrevista. Sujeito 01: ator, produtor cultural do grupo de teatro “Arte em cena”, que
teve aprovado dois projetos culturais na área de concentração artes cênicas para montagem dos
espetáculos: “Diário de Um Louco” e “Deus Danado”. Sujeito 02: Produtora cultural, Presidente da
secção CIOF – Brasil: Conselho Internacional de Organizações de Festivais de Folclore e Artes
Tradicionais, membro do Centro de Cultura Popular Luisa Maciel - CCPLM, responsável pela
organização do Festival Internacional do Folclore na cidade de Caruaru – PE. Sujeito 03: Bailarina
e presidente do Sindicato dos Artistas e Técnicos em Espetáculos de Diversões no Estado de
Pernambuco – SATED.

4. Análise e Discussão: Refletindo Sobre Arte, Cultura e Democracia

4.1. Democracia e Participação

Torna-se necessário para fins de diálogo entre a teoria e o campo empírico, resgatar e
analisar o conteúdo dos sujeitos selecionados e que participaram deste exercício de pesquisa, a fim
de compreender a importância de políticas públicas voltadas à cultura no Estado de Pernambuco. A
presente análise busca, sobretudo, dar voz aos sujeitos envolvidos neste processo, no sentido de
apontar características de cunho democrático e participativo, buscando por meio das compreensões
e percepções destes sujeitos, além da devida importância e relevância do conteúdo nela presente,
buscando desvelar os sentidos e os significados detectados na experiência estudada.

Durante as entrevistas, por meio de um questionário semi-estruturado buscou-se averiguar o

entendimento dos sujeitos envolvidos neste exercício de pesquisa a cerca das compreensões que
os mesmos apresentavam sobre o conceito de democracia, como também apontar os elementos
que segundo o entendimento dos sujeitos, são democráticos na atualidade.

A partir do momento em que você pode inscrever o seu projeto do jeito que você
sonhou, do jeito que você idealizou, do jeito que você criou, elaborou o seu projeto,
já é uma coisa de liberdade, de democracia e você vai apresentar o tema que você
quiser. E do jeito que você desejar, sonhar, idealizar. Depois você estar fazendo
para que democraticamente outros grupos artísticos tenham acesso e acesso com
facilidade. Então é uma possibilidade democrática. E depois você vai concorrer
com um universo artístico que apresentaram seus projetos. Esta é a pior parte da
democracia, que é um universo muito grande e a concorrência é muito grande,
mas de qualquer forma faz parte da democracia, e eu acho justo que todo mundo
participe e é democrático esse painel que se apresenta. Outros elementos é que
todos podem participar, e os grupos terão mais acesso. (Ator e Produtor Cultural do
Grupo de Teatro Arte em Cena – 04/03/2010)

A fala revela algumas características importantes, a primeira delas, elemento essencial, aponta a
associação da compreensão acerca do conceito de democracia ao sentido de liberdade. Acerca
deste assunto SALES (2008) acrescenta:

Hannah Arendt, lamentando o esquecimento da política e a apatia dos cidadãos nas

sociedades atuais considera como Gramsci, que um novo Estado em que aconteça
a participação da sociedade civil em todos os espaços e níveis da sociedade pode
resgatar a liberdade individual, ação conjunta e a felicidade pública, dimensões
ausentes na atual sociedade de consumo e na sua gestão em forma de Democracia
Parlamentar Representativa que se limita a fazer a gestão de interesses econômicos
e, portanto, particulares da sociedade (p.191-192).

Outro elemento, estar associado ao sentido de participação, que por sua vez, permite a possibilidade
de concorrência e ambos se situam no universo do direito, acordando, portanto com BOBBIO
(2009), na medida em que este autor coloca o Estado democrático como “o tipo ideal de Estado de
quem se coloca do ponto de vista do direito” (p.23).

É um processo democrático, pois tanto faz você ser um produtor antigo como
novato. Você apenas tem que comprovar que é um produtor cultural. A avaliação
é feita a partir do valor do produto que será feita. E não pelo seu posicionamento
político, de gênero e etnia. Você será analisado pela veracidade da sua proposta.
Você é quem vai dizer se o seu projeto é democrático ou não. Se você disse ao
projeto que ele só deverá ser assistido por ricos, então é você quem estar dizendo
que ele não é democrático. (Produtora Cultural, Presidente do CCPLM e CIOF-
Secção Brasil – 05/03/2010)

4.2. Interiorização e Preservação da Cultura

Na atualidade, tornou-se matéria de discussão, sobretudo no campo acadêmico a preservação do

patrimônio cultural da humanidade, significante para muitas comunidades. O Brasil, rico culturalmente
e de uma diversidade que se assemelha a povos situados nos continentes africano, asiático e
tantos outros, não seria diferente. A atual Lei de Incentivo a Cultura do Estado de Pernambuco,
através do plano de ação da atual gestão da FUNDARPE, apoiado legalmente pela Constituição
Federal Brasileira de 1988 vem buscando desde a sua criação em 1993 (Mil novecentos e noventa
e três4) a efetivação de políticas públicas com este fim, difundindo estas manifestações culturais,
como também defendendo a sua preservação. Atualmente, expressões artísticas Pernambucanas
como o Frevo e a Feira de Caruaru já são considerados patrimônio cultural do Brasil, e outras
expressões já apresentam candidaturas junto ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(IPHAN) que são: Cavalo Marinho, Maracatu Rural, Maracatu Nação e Caboclinhos, danças típicas
do Estado de Pernambuco, são alguns desses exemplos.

Não somente a preservação do Patrimônio histórico, mas também a criação de células culturais,
além de pontos de cultura tem reforçado no Estado de Pernambuco os objetivos da inserção
da juventude, por meio de um trabalho voltado a arte e a educação. Tais ações são de extrema
relevância profissionalizando os jovens, permitindo espaço de convivência e socialização, são
ações de políticas públicas voltadas à cultura de caráter relevante e inclusão social. Sobretudo, por
valorizarem a cultura popular.

A expressão cultura popular, sinônimo de cultura do povo, permite visualizar mais

facilmente um aspecto que nos interessa ressaltar: o de ser uma prática própria de
grupos subalternos da sociedade. Esta característica tem implicações importantes
na análise das condições de produção da cultura popular (AYALA, 1987: 9)

Neste sentido, a democratização do acesso aos bens culturais por meio de políticas culturais é
necessária na medida em que estes grupos sociais, com características próprias reafirmando suas
identidades, se inserem socialmente no fazer cultural, na apreciação da cultura, como também na
militância da preservação de suas heranças culturais. Além de se tornar um espaço de inserção,
como revela a fala de um dos sujeitos pesquisados

Obrigatoriamente o projeto aprovado, no âmbito de um edital como é o Funcultura,

tem que ter um retorno social. Tem que ser apresentado gratuitamente para as
comunidades carentes, isso estar na lei. A comunidade assiste gratuitamente
aos espetáculos. Os livros, CDs e DVDs produzidos com recursos públicos vão
para a escola pública e as bibliotecas. O retorno é importante, pois além de você
estar registrando e guardando a história do povo Pernambucano, você estar
dando oportunidade de acesso a quem não tem acesso a cultura, de assistir ao
espetáculo, de apreciar uma obra de arte. O retorno social é importantíssimo,
porque nós produtores comprometidos com a arte e com o povo trabalhamos com
a idéia de inclusão social através da cultura. Nesses eventos, que principalmente
são apoiados pela lei de incentivo a cultura do estado, que tem esse retorno social.
Você da oportunidade a quem estar mostrando o trabalho e dar oportunidade a
quem não tem acesso a cultura (Produtora Cultural, Presidente do CCPLM e CIOF-
Secção Brasil – 05/03/2010).

Acerca das doze regiões de desenvolvimento de Pernambuco, subdivisão criada para atender
culturalmente e democraticamente todo o Estado, e que atende as seguintes regiões: Mata Sul (24
cidades); Mata Norte (19 cidades); Agreste Meridional (26 cidades); Agreste Central (26 cidades);
Agreste Setentrional (19 cidades); Itaparica (07 cidades); Moxotó (07 cidades); Pajeú (17 cidades);
Araripe (10 cidades); São Francisco (10 cidades); Sertão Central (07 cidades); RM R – Núcleo
Oeste-Sul (05 cidades); RMR– Núcleo Centro (04 cidades); RMR- Núcleo Norte (06 cidades).5

A idéia surgiu na atual gestão da FUNDARPE, desse governo que buscou dividir,
quer dizer as regiões sempre existiram, porém nesta gestão agora vem para dar um
sentido mais democrático à lei, ao Funcultura, essas regiões fazem parte de todo um
4 Informação fornecida durante entrevista pelos sujeitos envolvidos na pesquisa
5 Informação retirada do site: www.fundarpe.pe.gov.br acesso em 04/01/2010.
 processo programático da gestão da Fundarpe. É um processo de interiorização,
onde foi preciso fazer esse processo de divisão, de estudo, de pesquisa no
sentido de percorrer essas doze regiões, de tentar ver um levantamento do que as
pessoas queriam como as pessoas queriam, e depois de todo esse processo se
criou essa organização. A finalidade destas doze regiões é a interiorização, somar
conhecimento e dar conhecimento a essa região que o processo da Fundarpe
é democrático, privilegiar não só a cidade, mas todas as regiões do interior, as
cidades do interior. Por meio da criação de fóruns foram criados justamente a
partir deste levantamento destas doze regiões e dessa divisão, para que isso
fosse determinado, criado e estudado foi preciso criar esses fóruns para que cada
fórum falasse de suas necessidades, e necessidades culturais da região. E ai a
Fundarpe criou esse programa que apresenta Pernambuco Nação Cultural. Ai ela
apresenta toda uma programação durante o ano todo, cada cidade pólo pediu essa
programação. Eu acho que é uma coisa democrática e boa que aconteceu foram
essas divisões por microrregiões e esses fóruns que foram criados justamente para
eleger representantes e falar destas necessidades. (Presidente do SATED - PE –
06/03/2010)

Função essencial desta subdivisão, no âmbito da política cultural atual da FUNDARPE

busca, sobretudo, a valorização da cultura local, interiorana, resgatando deste modo o viver e o
fazer cultural do homem do campo.

4.3. Políticas Culturais e Educação

Instituir leis de políticas públicas de cultura, além de se tornar necessário a participação da

sociedade civil interessada nas discussões para a sua implementação, requer considerar também
a sua função educativa. Tal função é responsabilidade do Estado e exercício pleno a cidadania.

Não é fácil estabelecer uma política de cultura, necessitam de esforços de prefeitos,

governadores, vereadores em ter um interesse em efetivar isso. Um homem sem
cultura é uma árvore se raiz. Ela não se sustenta. Por meio da cultura e a educação
você inclui socialmente. Mas cultura é um dos últimos itens das pessoas voltadas
e ligadas a política no qual elas se interessam. O principal é você ter o recurso
financeiro para fazer essa ação. Se você não tem esse apoio financeiro, você não
consegue, pois infelizmente no Brasil, o percentual é mínimo de quem vive da sua
arte que é risório. Se você não tem outra profissão paralela, dificilmente você vive.
Tem que existir uma política pública voltada não só a valorização, preservação,
mas como você incluir socialmente. (Produtora Cultural, Presidente do CCPLM e
CIOF-Secção Brasil – 05/03/2010).

Alguns autores na atualidade tecem discussões no que diz respeito à errônea distorção no trato das
questões que envolvem educação e cultura, ambas, portanto, são indissociáveis. Discutir o papel
das políticas culturais a partir de processos educativos que viabilizam sua efetivação, assim como
a sua importância para práticas educativas democratizantes, torna-se necessário na medida, que
ambas dialogam. No entender de alguns autores educação e cultura jamais deverão se dissociar. A
importância da cultura em paralelo a educação entra em consonância com GARCIA (2004) quando
esta autora afirma:

Uma pedagogia emancipatória assume a responsabilidade de democratizar a

cultura universal, entendida como patrimônio da humanidade, em que todos e
todas se sentem incluídos sem hierarquias, podendo, portanto reclamar o direito
de acesso. Tratará também a escola de democratizar a cultura nacional e nela, a
cultura popular, pois só pode se enriquecer com a chamada cultura universal quem
 mergulhou na sua própria cultura com as demais, ampliando e aprofundando o seu
conhecimento particular. Mais uma vez a relação todo-partes. Só pode se abrir
para a cultura universal, sem perder a identidade própria, quem se percebe como
parte constituinte do patrimônio humano universal e percebe a sua cultura como
parte da cultura universal e a cultura universal como parte de sua cultura particular
(GARCIA, 2000: 14).

A educação assume o papel de formar, conscientizar, preparar o sujeito para viver em sociedade,
junto com o Estado participando do processo necessário de formação de cidadãos, numa democracia
constituinte. Enxergar a educação como necessária para pensar as questões da realidade sócio
cultural dos atores sociais, é imprescindível. Aliá-la ao papel que é atribuído a cultura e suas
manifestações, é reconhecer as relações de poder que ambas poderão estar envolvidas. Entre os
sujeitos envolvidos na pesquisa, a compreensão destes dois elementos é revelada na seguinte fala:

Educação e cultura têm tudo haver. É responsabilidade de cada proponente dos

projetos. É alinhar o discurso a prática. Se você tem um discurso e na pratica tem
uma responsabilidade de conscientização da comunidade, da classe artística, de
ver o espetáculo, de o estudante ver o espetáculo. E tem essa responsabilidade e
esse papel ai sim o resultado vai se somando a cada momento. Educação e cultura
é conscientização de determinados temas, acho que é muito importante. Por que
não adianta você impor a coisa da educação, mas também procurar educar através
da sensibilidade, mostrando e fazendo com que as pessoas tenham consciência e
um olhar diferente sobre o espetáculo artístico de um modo geral. (Ator e Produtor
Cultural do Grupo de Teatro Arte em Cena – 04/03/2010)

A importância para a Educação e a Cultura, de editais semelhantes, além de democratizar os bens

culturais, é uma oportunidade de inclusão, formação de platéias, e esta é uma função pedagógica
nela contida.

Nesta discussão, entendemos também como uma função educativa o papel de sindicatos,
associações de artistas, nas discussões inerentes ao atual formato da Lei em análise, assim
como a responsabilidade destes no que diz respeito à aprovação dos projetos. No atual formato,
a comissão deliberativa é formada pelo Secretário de Educação deste Estado, compõe ainda a
comissão, representantes de instituições culturais, de entidades que representam os artistas e
produtores culturais, como os sindicatos e representantes do Governo Estadual. A importância
da representação artística nas decisões inerentes a este modelo adquire sentido ontológico na
seguinte fala:

A comissão deliberativa é formada para analisar os projetos que são entregues no

FUNCULTURA ou na lei de incentivo a cultura. A comissão deliberativa é quem julga
os projetos. São representantes não só do governo municipal, estadual ou federal,
mas representantes de entidades, convidados, o FUNCULTURA tem convidados
da fundação Joaquim Nabuco, UFPE, IPHAM, SATED, ARTEPE, secretaria de
cultura do estado, secretaria de educação, sindicato de música, são 15 pessoas. É
importante o SATED compor esta comissão, também, pois estar lá defendendo os
projetos dos associados, brigando mesmo, é uma briga de foice. É importante, pois
elas têm assento nos segmentos de cultura. É importante que o sindicato tenha
este assento, porque é bom para os associados, filiados, principalmente porque
ele estar cooperando democraticamente com a cultura (Presidente do SATED- PE
– 06/03/2010).

Neste sentido, é uma possibilidade democrática, o atual formato da Lei de incentivo a cultura do
Estado de Pernambuco, se buscar compreender, na medida em que entra em consonância com o
pensamento proposto por SALES (2008) quando afirma:

O aperfeiçoamento da democracia exige o aumento do poder ou da participação

de grupos, categorias e classes sociais na definição, implementação e controle das
políticas e dos projetos. Democracia, portanto, tem sempre a ver com exercício de
poder real (p.186).

5. Considerações Finais

Retomando a pergunta que nos propomos discutir: quais os elementos contidos em editais
semelhantes no Brasil com características que apontam para a importância da cultura na consolidação
do processo democrático? As nossas conclusões apontam para as seguintes questões:

Editais semelhantes, ora analisados, que buscam financiar a produção cultural, com recursos
advindos do Estado, buscam estar alicerçada em princípios democráticos, visando deste modo a
difusão cultural. Naturalmente, na medida em que mais recursos são destinados a cultura através de
editais como estes, o número de projetos aprovados aumenta. Vale salientar, que a cada ano, tem
aumentado o número de propostas submetidas à avaliação, com fins de contemplação, crescem os
recursos destinados, necessariamente, embora nestes últimos anos, tenham triplicado, ainda são
poucos os projetos contemplados.

A comissão deliberativa, embora seja nomeada a cada dois anos novos representantes, vem se
mostrando tradicional, ortodoxa reportando-nos a burocratização nos espaços de gestão pública.
Ou mesmo a qualidade pedagógica dos projetos submetidos pelos produtores, necessariamente
não são relevantes, em função da falta de informação e capacitação, para o preenchimento das
fichas e a devida comprovação por meio de documentos que deverão estar anexadas aos projetos
submetidos, este ainda é um desafio aos grupos culturais: se preparar tecnicamente para dialogar
com o Estado para não estar excluído da possibilidade de disputar espaços na distribuição dos
recursos para a cultura.

Embora, haja esta contradição, a relevância de editais semelhantes para a cultura está
na valorização profissional dos artistas e produtores envolvidos, já que os mesmos estão sendo
remunerados, e contribuindo com a previdência social, na medida em que são recolhidos impostos
deste porte, além de democratizar a cultura, a todas as regiões. O que se evidencia através do fato
de que os projetos circulam pelo Estado. A função pedagógica destes editais consiste na promoção
da participação política efetiva dos setores da sociedade civil na construção, na implementação das
experiências culturais, possibilitando o acesso à cultura a todos independente de classe social ou
mesmo posicionamento político-ideológico, contribuindo com a formação de novas platéias para a
apreciação da cultura e da arte

Entendemos estes editais como uma possibilidade que caminha rumo à consolidação dos
princípios democráticos, e que a implantação de políticas públicas de cunho cultural, embora no
Brasil esteja em construção, podemos enxergar uma possibilidade rumo ao acerto. A continuidade
destas políticas públicas além de fortalecer a cultura local e a sua produção contribui para a
sua perpetuação, valorização e difusão dos produtos culturais. É necessário reconhecermos a
importância do desafio posto, tanto para o Estado como para os artistas que necessitarão se
adequar a nova realidade, respeitando as diferenças e reconhecendo a função social de cada um
na construção de uma sociedade baseada em princípios de igualdade que fortaleçam a construção
de nossa democracia plena.
Referências Bibliográficas

AYALA, Marcos. AYALA, Maria Ignez Novais. Cultura Popular no Brasil – Perspectiva de análise.
São Paulo: Ática, 1987.

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

BRASIL. Constituição Federativa da República de 1988. São Paulo: Saraiva, 2005.

CORNWALL, Andrea. ROMANO, Jorge O. SHANKLAND, Alex. Culturas da política, espaços de

poder: contextualizando as experiências brasileiras de governança participativa. In: Olhar crítico
sobre participação e cidadania: a construção de uma governança democrática e participativa
a partir do local. ROMANO, Jorge O. ANDRADE, Maristela de Paula. ANTUNES, Marta (org.). São
Paulo: Expressão Popular, 2007.

FREIRE, Paulo. Política e Educação. 5ª Ed. São Paulo: Cortez, 2001.

GARCIA, Regina Leite. Movimentos Sociais – Escola – Valores. IN: GARCIA, Regina Leite (org.):
Aprendendo com os Movimentos Sociais. Rio de Janeiro: DP&A. 2000

GIL, Antonio Carlos. Métodos e técnicas de pesquisa social. 6º Ed. São Paulo: Atlas, 2008.

MINAYO, Maria Cecília. O Desafio do Conhecimento. São Paulo: Hucitec, Rio de Janeiro: Abrasco,
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SALES, Ivandro da Costa. Ainda é possível tomar gosto pela política? Os desafios para uma
gestão democrática. Revista Saberes: Revista do Observatório dos Movimentos Sociais. Ano I, nº
01. Recife: Comunigraf Editora, 2008.

SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice – O social e o Político na pós-modernidade.

10ª ed. São Paulo, Cortez, 2005.

SANTOS, Boaventura de Sousa. Reinventar a democracia: entre o pré-contratualismo e o pós-

contratualismo In: Os sentidos da democracia – Políticas do dissenso e hegemonia global.
OLIVEIRA, Francisco de. PAOLI, Maria Célia (org.). Petrópolis, RJ, Vozes, 1999.
 “A internet como incremento da participação offline: Um estudo de diversos orçamentos
participativos online”

Rafael Cardoso Sampaio

cardososampaio@yahoo.com.br
UFBA/UFRGS
José Henrique Machado Roballo
UFBA/UFRGS

Introdução
Nas últimas décadas, há uma discussão crescente a respeito de formas de democracia
que privilegiem a soberania popular (HABERMAS, 1997). Buscam-se superar as idéias de que
o cidadão ordinário, não-organizado seja apático e/ou que não tenha capacidade de intervir de
maneira qualificada no sistema político. Essas correntes tratam do ideal de democracias mais
deliberativas e participativas.

Visando se afastar de grandes projetos de Democracia Participativa, que exigiam verdadeiras

revoluções na sociedade, Archon Fung sugere uma maior atenção sobre projetos mais modestos de
participação, geralmente mantidos pelas instituições políticas formais, denominados minipúblicos.
Segundo o autor, eles “estão entre os atuais esforços construtivos mais promissores para o
engajamento cívico e a deliberação pública na política contemporânea” (FUNG, 2004, p. 174).
Fung também é um dos autores a frisar a importância do chamado desenho institucional, ou seja,
a forma como a instituição irá abarcar e incentivar as inserções dos cidadãos. O autor chama a
atenção para diversos fatores que poderão influenciar nos resultados, como o empoderamento dos
participantes, a forma de seleção e recrutamento, tema e escopo das deliberações, a recorrência
das reuniões e as formas de monitoramento (Ibidem, p. 176-182).
Entre os diversos formatos de minipúblicos apresentados por Fung e outros autores, o orçamento
participativo está entre as experiências mais proeminentes e bem-sucedidas. Iniciado na década
de 90 em diversas cidades do Brasil, o Orçamento Participativo (OP) é um programa que procura
partilhar o poder de decisão com os cidadãos em questões que envolvem diretamente suas vidas.
De um lado, esses atores precisam realizar discussões e negociações abrangentes buscando-se
apreender essas necessidades. De outro lado, o Estado deve abrir o espaço decisório incentivando
a participação e a deliberação dos cidadãos, objetivando alcançar resultados políticos mais justos
e próximos da situação vivida por esses atores (AVRITZER, 2005; FUNG, 2004).
Nesse artigo, desejamos ver como a introdução das NTICs, em especial a internet, tem contribuído
para esses programas participativos. Defendemos que a rede vem sendo usada de diversas formas
nos diferentes OPs do país, o que leva a resultados distintos entre si, resultando benefícios e
desvantagens variadas.

Assim, na primeira parte do artigo fazemos uma discussão a respeito de como avaliar processos
participativos online (PPOs). Acreditamos ser preciso tanto considerar o desenho institucional, a
forma como as ferramentas digitais de participação foram desenvolvidas e o empoderamento dessas
práticas digitais. Na segunda parte do artigo, apresentamos 4 graus de utilização da internet em
diferentes OPs do Brasil e também de outros países, a saber: informativo, experimental, amálgama
e online. Tal classificação é baseada em casos existentes de OP online e em dados coletados das
diferentes prefeituras analisadas. Ao fim, demonstramos a vantagem de se realizar tal tipologia e
concluímos não se tratar de uma gradação buscando um nível ideal. Cada grau oferece vantagens
e obstáculos próprios.

1. Desenho institucional e design de ferramentas

Partimos da premissa que a internet não é capaz, por si só, de aumentar os níveis de
participação ou de engajamento dos indivíduos, porém não deve ser completamente descartada,
pois determinadas ações e projetos só podem ser realizados a partir de sua utilização.
Tal premissa vai de acordo com a idéia de “formas de uso” da tecnologia de Salter (2004), ou seja,
as tecnologias são desenvolvidas para determinados usos, que correspondem a “necessidades”
a serem atendidas. É preciso considerar a forma pela qual tais tecnologias foram desenvolvidas e
pela qual os usuários se apropriam dela.

Dessa maneira, o autor argumenta que a internet não faz nada se não for feito algo com ela (SALTER,
2004). Em outras palavras, não podemos considerar que o simples uso das novas tecnologias
vai implicar maior engajamento civil, participação ou outros incrementos democráticos (GOMES,
2005b; MAIA 2007).

Assim como é reforçada a importância do desenho institucional para participações e deliberações

qualificadas dos cidadãos (FUNG, 2004; AVRITZER, 2008; WARREN, 2007), defendemos a
impossibilidade de ignorar a grande influência do desenho institucional sobre projetos de participação
política online. Pois, “atrás de todo projeto de Democracia Digital há um modelo de democracia”
– como afirmado por Wilson Gomes (2007). Dessa forma, a política está no que é desenhado
para dentro e para fora da tecnologia e nas escolhas políticas realizadas no comissionamento da
tecnologia (WRIGHT, STREET, 2007). As tecnologias são um produto de forças políticas e sociais
(JENSEN, VENKATESH, 2007).

De tal maneira, pode-se afirmar que os processos participativos online são pensados pelo sistema
político presencial, conectando-se ao mesmo. Serão ministros, secretários, chefes de gabinete e
afins que, usualmente, definirão as prioridades de um PPO, determinando o tipo de input almejado,
a forma de divulgação, o público a ser atingido e o design das ferramentas disponibilizadas.
Logo, PPOs também apresentam diferentes objetivos (consulta aos cidadãos ou participação
empowered), públicos-alvo (toda uma cidade ou apenas uma região), formas de participar (voto,
fóruns, enquete, chats) etc. Defendemos que esses programas, mesmo sendo online, também
possuem um desenho institucional e, assim como nos minipúblicos, tal desenho influencia na forma
de participação e em seus resultados (FUNG, 2004).

De maneira semelhante, Grönlund (2003), ao estudar diversos projetos de Democracia Digital na

Europa, conclui que esses formatos utilizados podem levar a privilegiar certos atores envolvidos
no PPO. Há projetos que a agenda de discussão e o processo participativo são dominados pelo
sistema político, dando pouca chance à esfera civil. Por outro lado, processos abertos à intervenção
dos cidadãos podem permitir ações efetivas por parte da esfera civil ou mesmo alterações no
funcionamento. Finalmente, em determinados casos, os processos tecnológicos são implementados
pelo sistema administrativo (funcionários que trabalham em instituições políticas formais) e pouco
envolvem os representantes políticos (GRÖNLUND, 2003).

Para além do desenho institucional, deve acrescentar-se a forma como as ferramentas digitais de
input são desenvolvidas e ofertadas aos cidadãos. Um site com um bom design pode facilitar ou
mesmo incentivar a inserção dos cidadãos na política, enquanto ferramentas pouco divulgadas
ou que não correspondam as expectativas dos usuários podem aumentar o custo da participação
(JENSEN, VENKATESH, 2007). “Assim, se perceberem que os dispositivos não permitem uma
participação mais aprofundada ou que tais artifícios não merecem credibilidade, a tendência,
certamente, será de rejeição ao emprego de tais recursos” (MARQUES, 2008, p. 257).

Como dito por Grönlund (2003), a política se torna o design. Wright e Street (2007), por exemplo,
repetem a famosa pesquisa de Wilhelm (2000), utilizando-se dos mesmos indicadores de
deliberatividade, e encontram índices mais elevados. Segundo os autores, a principal explicação
está no design mais adequado para a deliberação no fórum estudado e na oferta de ferramentas que
facilitam a participação e a deliberação, como uma ferramenta multilíngüe em um fórum europeu
(WRIGHT, STREET, 2007).

O próprio Wilhelm reconhece a importância do design, pois afirma serem os espaços de discussões
virtuais afetados pelo espaço, forma e localização (WILHELM, 200, p. 46). Janssen, Kies (2005),
por sua vez, demonstram haver inúmeros elementos de design que afetam a participação e a
deliberação online, como identificação, moderação, abertura de participação para todos os
interessados, agenda das discussões, impacto das mensagens, entre outros. E, finalmente, tivemos
uma evidência da importância do design em um estudo anterior (SAMPAIO, 2010), no qual se
salientou os baixos níveis de diálogo nos fóruns online do OP digital de Belo Horizonte e a relação
com à baixa sofisticação das ferramentas digitais de participação oferecidas pelo site.

Já no quesito do empoderamento, há certo consenso de que ele não é apenas importante para
os minipúblicos (FUNG, 2004), mas também para os PPOs. Segundo Maia (2007), deve haver
um investimento das instituições para maior participação da esfera civil. A simples oferta de um
novo ambiente comunicacional para interagir com os governantes não irá, por si, garantir maior
engajamento dos cidadãos.

Nesse sentido, Secher (2006) afirma ser o principal problema de projetos de Democracia Digital
o fato de haver uma reprodução de mecanismos institucionais existentes e de sua lógica de
funcionamento. Não ocorrem mudanças reais nos processos políticos (JENSEN, VENKATESH,
2007). Segundo Wilhelm, a forma pela qual é desenhada a maioria dos serviços prestados pelos
media (inclusive os digitais) se enquadraria numa orientação democrática plebiscitária, dando
pouca vazão à produção de interação, conversação e deliberação (WILHELM, 2000, p.45).

Finalmente, para além do design das ferramentas, há a questão do impacto que elas geram.
Segundo Marques (2008), há toda uma literatura sobre internet e participação política que trata a
questão da motivação dos usuários. Essa linha defende que não basta o site conter informações
qualificadas para a participação e ferramentas digitais otimizadas para receber o input, é preciso, ao
fim, motivar o usuário. A motivação estaria relacionada ao empoderamento da participação online
dos cidadãos. O autor resume esse pensamento como:

Os cidadãos levarão as ferramentas de participação digital a sério e se sentirão dispostos a

contribuir apenas se perceberem que suas iniciativas são efetivamente respeitadas e influentes.
Tal demonstração de boa vontade requer o curso de um processo de adoção contígua e efetiva dos
recursos de Internet por parte dos agentes do estado, não se devendo limitar tal atitude à promoção
de melhorias na imagem pública de agentes e instituições. A idéia, assim, é acenar com a intenção
de se encaminhar uma reorganização no relacionamento entre esfera dos representantes e esfera
civil (MARQUES, 2008, P. 247-248)

Mas o autor destaca que a motivação não se resume ao empoderamento. Há diversas formas de
estímulo aos cidadãos para acreditarem e utilizarem as ferramentas digitais de participação. Como
definido por Janssen, Kies (2005), o que torna um espaço público como forte não é necessariamente
o empoderamento, mas o fato dos participantes saberem que ele será lido e considerado por
outras pessoas. PPOs consultivos, por exemplo, com altos graus de reciprocidade, accountability e
transparência, podem ser bem sucedidos, mesmo se a decisão política final não esteja nas mãos
dos cidadãos.

2. Graus de utilização da Internet

Nossa proposta é apresentar diferentes utilizações da internet em orçamentos participativos,

evidenciando que a maior ou menor utilização das novas mídias oferece vantagens e desvantagens.
Gomes (2005a) já realizou proposta semelhante em relação a projetos de democracia digital. Sua
classificação é composta de cinco níveis, sendo os mais baixos relacionados à informação e à
transparência. Os níveis mais altos estão relacionados à deliberação online e à efetiva possibilidade
de uma democracia digital. Os modelos de Gomes são indicadores pertinentes para a avaliação dos
projetos, mas aqui buscamos avaliar exemplos de programas participativos já disponíveis, buscando
evidenciar suas vantagens e desvantagens. Além disso, nossa classificação está fortemente ligada
a programas presenciais e a internet tende a ser uma forma de incrementar ou complementar esses
processos.

Nível 1: Informativo

O nível um é o mais comumente encontrado em OPs. A internet, nesse caso, cumpre,

essencialmente, duas funções: prover informações sobre como participar do processo presencial e
divulgá-lo aos interessados. O design é uma importante ferramenta de avaliação, especialmente para
encontrar as informações necessárias, entretanto, pouco podemos falar de desenho institucional
ou de empoderamento, pois nesse primeiro nível praticamente não percebemos a participação.
É preciso esclarecer que informações qualificadas são pré-requisitos necessários para uma
efetiva participação política civil (GOMES, 2005a). “Para que as pessoas sejam capazes de opinar
e interferir é preciso que disponham de informações fidedignas, com base nas quais poderão
desenvolver seu senso crítico” (JAMBEIRO et al, 2008). Ainda segundo Jambeiro e equipe (ibidem),
o maior nível informacional está diretamente relacionado à transparência, significando que o governo
se dispõe à avaliação dos representados, aumentando assim o diálogo e a interação.

Ou seja, o fato do nível informacional ser o menor em nossa escala não significa que seja
descartável ou mesmo que não seja importante, mas sim os sites se constituem como vias de mão
única. São instrumentos utilizados pelo sistema político para dar publicidade a determinado projeto
de sua plataforma política, geralmente não acolhendo os inputs dos cidadãos.
O site do orçamento participativo de Porto Alegre é um ótimo exemplo do emprego do nível
informativo. Em primeiro lugar, o site dispõe diversas informações sobre o processo, como agenda,
ciclo, funcionamento, obras realizadas, como participar, informações sobre as divisões temáticas e
regionais da cidade, bem como o funcionamento do executivo, portanto informações importantes
para a participação.

Em segundo lugar, ele valoriza a transparência, pois lhe dá fácil acesso aos dados do plano plurianual
da cidade, permitindo pesquisar relatórios financeiro-orçamentários do OP e da própria prefeitura.

Em terceiro lugar, ele permite o monitoramento online. Através da página é possível acompanhar
as obras aprovadas no OP presencial, acessando como se encontra o processo de licitação, em
que passo está a realização e, se estiver parado, qual o motivo para tanto. Você pode selecionar
as obras por região, por órgão administrativo da Prefeitura, pela temática do OP e pelo ano no qual
a obra foi escolhida.

Desse modo, acreditamos haver diversos ganhos no nível um, pois ele está diretamente relacionado
à maior informação, publicidade e transparência aos cidadãos, quesitos importantes e necessários
para uma cidadania informada e consciente e para a participação política. Há, ainda, a vantagem
de que a informação é transmitida do sistema político à esfera civil sem intermediários ou filtros
(GOMES, 2005b).

Nesse primeiro nível, a possível desvantagem é a inexistência de incentivos ao engajamento cívico.

Como não há nenhuma forma de interagir com o Estado, pressupõe-se que o site só será útil aos
participantes freqüentes ou para quem deseja participar. A falta de empoderamento pode gerar
uma frustração no usuário. Em outras palavras, torna-se pouco relevante o cidadão ser capaz de
detectar problemas no orçamento ou na execução de uma obra, se o site não oferece nenhum
instrumento para a realização de controle ou de denúncia.
Além disso, se, por um lado, o cidadão sai mais informado do processo, por outro, o mesmo não
acontece com o Estado, que não interage nem recebe informações dos participantes. Novamente,
há um “desperdício” do potencial interativo das NTICs.

Nível 2: Experimental

No segundo nível proposto, a internet passa por uma maior inserção no processo participativo.
Nesse grau, o OP continua sendo inteiramente presencial, ou seja, as reuniões, discussões,
assembléias, regras de participação e afins continuam, no geral, inalteradas. Todavia, através da
rede, é possível fazer alguma contribuição ao processo. Novamente, o design é o principal elemento
a ser considerado. Ferramentas que convidam e/ou facilitam as inserções dos cidadãos são vitais
para o funcionamento. O empoderamento, nesse nível, tende a ser baixo ou mínimo, ao menos no
ambiente digital, mas existe certo estímulo ao internauta, para poder fazer inserções nos processos
presenciais.

Um bom exemplo desse nível é o OP Interativo de Ipatinga , Minas Gerais. Segundo Faria
e Prado (2003), no ano de 2001, a rede mundial de computadores passou a ser utilizada para a
indicação das prioridades a serem votadas no OP, ou seja, a prioridade indicada pela internet seria
votada no processo presencial. O site reforçava a importância de se comparecer às assembléias
para defender suas propostas, mas as sugestões online eram avaliadas da mesma forma que
aquelas sugeridas nas assembléias.

Segundo Faria e Prado (2003), a incorporação da internet permitiu o crescimento do número de

indicações de prioridades em 44,6% em 2001, 166% em 2002 e 125% em 2003. A indicação de
prioridades online passou, em 2003, a ser o principal meio utilizado pelos cidadãos: das mais de
4.300 sugestões, 96% foi enviada via Internet (em 2002 estas corresponderam a 70% do total de
indicações e 17% em 2001).

Assim, no nível 2, a vantagem oferecida pelas novas mídias é a possibilidade de envolver mais
cidadãos no processo, o que potencialmente permitiria a participação de parcelas da população
geralmente não inseridas no OP presencial, como a classe média. Dessa maneira, as novas mídias
digitais incrementam e complementam o processo presencial, podendo inclusive modificá-lo e
melhorá-lo em certos aspectos. No OP interativo de Ipatinga, por exemplo, o número de propostas
subiu bastante, permitindo a inserção de novos pontos de vista ao processo.
O grande problema nesse segundo nível é a uma evidente dependência da participação
presencial. Apesar das diversas vantagens associadas à discussão e participação de cidadãos em
minipúblicos (FUNG, 2004), retornamos aos dilemas do custo da participação, como o tempo e a
disposição. Ou seja, ainda são ignorados os potenciais das novas mídias para se diminuir esse
custo, como a comodidade de votar ou discutir determinada questão de seu próprio lar.

Nível 3: Amálgama

Assim, como no nível dois, aqui a internet é utilizada para complementar o processo participativo
presencial, entretanto, no nível três, efetivas decisões são tomadas pela internet. Nesse nível,
encontramos OPs que apresentam etapas ora presenciais, ora online. Há um amálgama, uma
fusão das duas fases, pertencentes ao mesmo processo participativo.
A exigência do design aumenta consideravelmente em relação aos primeiros níveis, pois
passam a existir decisões pelas mídias digitais, que, além de convidativas, agora, precisam ser
seguras. O desenho institucional passa a ter grande importância, pois define as formas de input
dos cidadãos e a interação entre os dois processos. E torna-se importante definir a questão do
empoderamento. Privilegiar o presencial ou o online pode ter conseqüências negativas para o
processo, já que cidadãos participantes apenas de uma das fases podem se sentirem preteridos.
Ou seja, nesse nível, o poder de decisão das duas fases deve ser semelhante, mas podem-se
respeitar as especificidades de cada meio.

Um bom exemplo do grau proposto é o Orçamento Participativo do Recife (Brasil) . Na

primeira etapa, são escolhidas, através de assembléias de participantes do OP (http://www.recife.
pe.gov.br/op/index.php), as dez ações prioritárias a serem realizadas na cidade. Na segunda etapa,
essas prioridades são levadas ao grande público, que irá eleger as mais importantes. Tal eleição é
realizada tanto por urnas eletrônicas disponibilizadas pela prefeitura em diversos pontos-chave da
cidade, como estações de ônibus, metrô, praças, escolas, quanto pela internet.

Assim como no caso da cidade de Ipatinga (Brasil), a introdução de tecnologias digitais parece
ter impactado positivamente no número de participantes do processo. A tabela 1 demonstra que
o número de participantes ciclou bastante entre 2001 e 2005, sendo seu ápice em torno de 79
mil participantes. Em 2007, quando a internet foi introduzida, o número de participantes bateu o
recorde, alcançando 86 mil. O número de votantes pela urna eletrônica já foi bastante elevado,
chegando a quase 26 mil. Em 2008, estabelece-se outro recorde com mais de 95 mil participantes,
sendo em torno de 23 mil exclusivamente pela internet. É importante reparar que já em 2008, os
participantes que se utilizaram das urnas e da internet já superaram, ao menos numericamente, os
participantes presenciais (48.535 x 44.919).

Tabela 1: Participação no OP de Recife

Fonte: http://www.recife.pe.gov.br/op/index.php.

Após a votação, há outras assembléias presenciais para discutir as minúcias sobre as ações
mais votadas e realizarão o monitoramento do dinheiro investido, como geralmente acontecem em
OPs.

O benefício do nível três é bem semelhante ao dois, ou seja, aumentar a participação no

orçamento participativo, envolvendo outras camadas da população, geralmente ausentes do OP
presencial. Porém, podemos apontar duas diferenças. Primeiro, há deliberações que avaliam o
processo antes e depois da etapa online, o que mitigaria os efeitos negativos de uma participação
isolada no ambiente virtual, como poderiam criticar os “ciberpessimistas” (WILHELM, 2000).
Segundo, o terceiro nível já apresenta um empoderamento real, pois, as obras votadas pelas urnas
eletrônicas e pela internet serão efetivamente realizadas.

Nível 4: Online

No último nível que desejamos apresentar, o processo participativo é basicamente online. A

situação se inverte em relação aos níveis dois e três, pois aqui o online é o “carro-chefe”, enquanto
certos elementos presenciais podem interferir ou complementá-lo. Trata-se de um programa
participativo completo. No quarto nível, o design se torna praticamente o quesito mais importante,
pois todo o processo depende dele. Ferramentas digitais sofisticadas serão vitais para uma
participação qualificada. Assim, como ferramentas simplórias tenderão a dificultar a participação ou
mesmo incidir negativamente nos resultados (por exemplo, baixos índices de deliberatividade em
uma discussão online).

Além disso, no nível quatro, o desenho institucional se torna evidente e será outra questão fundamental
para o resultado, afinal ele vai definir, junto do design, como os cidadãos vão participar e interagir.
Diferentemente do nível anterior, há diversos níveis de empoderamento que podem funcionar no
nível quatro. Como destacado, é importante que o input do cidadão seja lido e considerado. Assim,
para destacar diferentes desenhos institucionais e formas de empoderamento, apresentamos dois
OPs online bastante distintos entre si.
O primeiro exemplo do grau quatro de utilização das novas mídias se encontra em experiências de
OP realizadas na cidade de Freiburg, Alemanha (http://www.beteiligungshaushalt.freiburg.de/). O
projeto foi basicamente consultivo, mas envolveu um desenho participativo muito semelhante às
teorias de democracia deliberativa (HABERMAS, 1997). O objetivo do programa foi reunir indivíduos
representativos da população e incentivar, através de fóruns online, a discussão entre esses
cidadãos, buscando alcançar entendimento mútuo, discussão viva e soluções antiburocráticas,
além de compreensão de questões financeiras.

Os sites desenhados para os encontros online apresentavam ferramentas importantes como

newsletter, enquetes, wikis para edições de preferência e a presença de moderadores online para
incentivar as discussões, além de programas virtuais para facilitar as simulações de orçamento. O
número de participantes foi de 1861, sendo que foram escritos 757 artigos nos fóruns de discussão
e foram compilados 22 wikis tratando de temas específicos endereçados à administração pública
de Freiburg.

O segundo exemplo é o Orçamento Participativo Digital de Belo Horizonte, Brasil . A cidade

possui um OP presencial proeminente, funcionando desde 1993. No ano de 2006, foi criado o
OP Digital (http://opdigital.pbh.gov.br/), um processo totalmente separado do presencial, que
apresenta regras, agenda e orçamento próprios. No OPD, os eleitores da cidade devem votar em
obras pré-selecionadas. As obras vencedoras são automaticamente aprovadas e realizadas pela
prefeitura. Em 2006, foram aprovadas nove obras de 36 (uma obra por regional da cidade). Em
2008, foi realizada a segunda edição do programa, entretanto apenas uma obra foi aprovada, entre
cinco opções pré-selecionadas. Além disso, no OPD 2008 introduziu-se a possibilidade do votar
gratuitamente pelo telefone.

O OPD apresentou em suas duas edições uma representativa participação da população

em comparação aos OPs presenciais dos mesmos anos, conforme a tabela 2. O número de
participantes do processo online se encontra em torno de 10% do eleitorado da cidade, sendo de
três a seis vezes superior aos processos presenciais dos mesmos anos.

Tabela 2: Participantes e orçamento dos OPs de Belo Horizonte

Edição 2006 offline 2006 online 2008 offline 2008 online

Participação 34643 172.938 40.967 124.320

Orçamento US$ 54 milhões 11 milhões 61 milhões 22 milhões

No caso do nível quatro, as vantagens podem ser facilmente destacadas, praticamente todas
relacionadas à utilização de novas mídias, como a superação dos limites de tempo e espaço
para a participação política, comodidade, conforto, conveniência e custo (GOMES, 2005b). Essas
vantagens se expressaram em uma massiva participação popular no exemplo de Belo Horizonte,
mostrou, chegando a superar, expressivamente, a participação presencial. Há de ser considerado
que a participação no OPD é muito menor e mais simples, pois ela se resume a escolher uma
opção entre várias pré-selecionadas. No OP presencial, há um custo de participação maior, pois é
preciso se deslocar às assembléias, mas, por outro lado, o cidadão interage e participa diretamente
do próprio processo, podendo inclusive modificá-lo.

A desvantagem mais clara nesse nível está no acesso desigual às mídias digitais (WILHELM,
2000). O Brasil acaba sendo um exemplo proeminente. Apesar de ser um dos países com maior
crescimento no número de usuários de internet, segundo a pesquisa TIC, apenas 26% dos brasileiros
têm acesso à rede em seus domicílios e as desigualdades aumentam se considerarmos os níveis
de educação e/ou de renda (TIC, 2008).

Nesse sentido, a experiência de Belo Horizonte demonstra a possibilidade de fazer PPOs visando
à inclusão de parcelas da população geralmente não participativa dos processos presenciais,
incluindo outras ferramentas, como o telefone, para a participação das classes menos favorecidas.

Além disso, há, nos dois casos apresentados, um problema sério de empoderamento. No exemplo
de Freiburg, se a consulta não for efetivamente considerada nos futuros projetos políticos, há uma
boa chance dos cidadãos não se sentirem motivados a continuar participando. O exemplo de Belo
Horizonte é complexo, pois, por um lado, há grande empoderamento dos cidadãos, decidindo como
investir o dinheiro público basicamente pela internet. Por outro lado, nos dois OPDs realizados, as
opções de voto estavam pré-definidas e não houve consulta popular para o mesmo. O OPD corre
o risco de se tornar uma enquete e sofrer dos mesmos problemas das eleições regulares, como o
cinismo e desinteresse dos cidadãos.

3. Considerações Finais

Conforme os diversos exemplos, tentamos demonstrar que mesmo programas participativos

online apresentam desenhos institucionais, que, por sua vez, acarretam em diversos impactos e
resultados. Além disso, a maneira pela qual as novas mídias digitais são utilizadas nos processos
se torna um fator determinante para a análise.

A utilização da internet pode ser realizada de diferentes maneiras e não há um nível

adequado ou ideal, pois cada grau apresenta vantagens e desvantagens. Esses graus podem ser
complementares ou servir de acordo com os objetivos do programa e/ou com as necessidades da
população assistida. Logo, um dos grandes objetivos da tipologia é justamente permitir isolarmos
os pontos fortes e fracos de cada nível.

De maneira geral, nos níveis um e dois, a internet visa complementar a participação presencial,
oferecendo algumas vantagens ao cidadão online. No primeiro, isso se relaciona basicamente
a acessar o conteúdo necessário para a participação presencial. Já no segundo, além desse
conteúdo, ele pode interferir no processo. Em ambos, o empoderamento do cidadão online tende a
ser baixo. A efetividade está na presença física. Geralmente, o desenho institucional é pequeno ou
inexistente, mas o design é importante, porém menos que nos níveis seguintes.

O nível três parece proporcionar as experiências mais promissoras. Ao apresentar fases

presenciais e online, esses processos conseguem aglutinar as vantagens dos dois meios. Por
um lado, não se perde os benefícios da participação presencial, como as interações e discussões
entre as pessoas. Por outro lado, o processo é expandido, podendo, dessa forma, a deliberação
ser referendada por parcelas maiores de cidadãos da cidade. Além disso, em ambas as etapas,
há um verdadeiro empoderamento dos participantes. A participação dessa maneira é vital nos dois
momentos. E, ademais, como se trata de um único processo, há, ao menos teoricamente, maiores
chances dos cidadãos se interessarem em tomar parte dos dois momentos.
No nível três, empoderamento e desenho institucional são variáveis importantes, especialmente
pela necessidade do equilíbrio de importância das duas fases. Não defendemos que elas precisam
ter exatamente o mesmo poder de decisão, entretanto uma instabilidade muito grande pode levar
ao fracasso o processo.

O nível quatro apresenta vantagens próprias. A principal está na questão da escala, um problema
geralmente encontrado nas teorias de participação e deliberação nas democracias modernas. Os
exemplos de Freiburg e, principalmente, de Belo Horizonte evidenciam que é possível envolver
grandes parcelas da população em programas participativos.
 Outra vantagem do nível online está na maior exploração dos pontos fortes das novas mídias
no sentido da diminuição do custo da participação. Há uma conveniência clara em se poder discutir,
votar e interagir do conforto do lar se compararmos ao tempo, esforço e renda necessários para
comparecer as reuniões presenciais.

O principal dilema ao se realizar um programa inteiramente online está na questão da exclusão

digital, especialmente em países com grandes desigualdades sociais, como o Brasil. O uso de
pontos gratuitos de acesso à internet tende a mitigar a questão, especialmente quando se trata de
voto eletrônico, mas se pensarmos em um processo discursivo, como em Freiburg, essa medida
dificilmente conseguirá permitir uma efetiva participação do cidadão excluído digitalmente. Em
ambos os casos, ainda existe a questão das skills necessárias para as inserções online.
É importante notar que à medida que o nível de utilização das NTICs aumenta, também expandem
as exigências de design e desenho institucional. A necessidade do design das ferramentas digitais
cresce naturalmente, uma vez que o processo gradativamente passa a ter mais fases online.
Quanto mais complexo o PPO, maior deve ser a sofisticação dos instrumentos digitais.
Já o desenho institucional irá variar bastante em cada exemplo avaliado, mas denotamos que sua
importância cresce quando o processo se torna mais participativo, demonstrando que efetivamente
processos participativos online também precisam considerar o desenho da participação.
Por fim, reforçamos que os níveis apresentados podem ser complementares. Nada impede
uma cidade de possuir um processo participativo presencial, que utiliza a internet para divulgar o
programa ou para monitoramento online e que também utilize ferramentas digitais para um segundo
processo, distinto, e completamente online. É o caso de Belo Horizonte, onde os dois OPs ocorrem
em paralelo e ambos se utilizam da NTICs. Além disso, como reforçado, em qualquer programa
participativo, a informação é um pré-requisito básico para input qualificado e, certamente, todo
processo poderia se beneficiar da internet para monitoramento online posterior ao PPO ou, ainda,
a um programa presencial.

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“Cibercultura, Ciberdemocracia, e Cultura Política: O uso das novas mídias em campanhas
políticas e as normas eleitorais reguladoras.”

Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire

geovanacartaxo@gmail.com
Professor - Universidade de Fortaleza
Fernando Feitosa Ribeiro
fernandofeitosaribeiro@gmail.com
Estudante - Universidade de Fortaleza

INTRODUÇÃO

A política eleitoral encontra na cibercultura um novo fenômeno: eleições e campanhas intermediadas

pelas novas TIC´s (tecnologias da informação e comunicação). Observada a “transferência de
certas funções da vida real para o ciberespaço” (MITCHELL, 1998), há cada vez maior interface
entre política e novas mídias, regulando-se segundo seus caracteres midiáticos de bilateralidade,
omnivisão, transparência, diversidade.

Em diversos países, a exemplo dos Estados Unidos e do Brasil, partidos políticos e candidatos
utilizam de forma coordenada elementos da Internet, em especial redes sociais como Twitter,
Facebook, no intuito de obterem maior apoio popular, doações, manifestações políticas em prol da
eleição do candidato.

A maior participação, contudo, dos indivíduos na esfera política deve levar em consideração que tipo
de apoio está proporcionando as normas que regulam a matéria eleições/voto, e especificamente
o uso da Internet como instrumento midiático de comunicação em campanhas políticas. Segundo
Gomes (2009), novas tendências de campanhas on-line revelam um padrão de campanha digital
recém-estabelecido. Mas a prospecção mais abrangente e cuidadosa sobre possíveis conseqüências
desse uso político da Internet deve levar em consideração as normas restritivas de cada país, pois
campanhas eleitorais precisam lidar com legislações eleitorais e com circunstâncias políticas.

No Brasil, onde outrora não existia nenhuma norma jurídica específica que versasse sobre o uso da
Internet em eleições, promulgou-se lei (em 2009) estabelecendo uma série de direitos, obrigações,
e por vezes sanções, aos internautas que abordam questões político-eleitorais no ciberespaço e
aos políticos que utilizam a mídia digital para promoção de sua campanha.

Frente à abordagem propiciada pelas normas norte-americanas, as quais tornaram possível a atuação
(vitoriosa) de Obama no campo digital, há expectativa de como se apresentará a lei brasileira às
vias da realização das eleições presidenciais em 2010, se como um reforço à participação atuante
da coletividade no pleito eleitoral (como nos EUA), se como um freio à mobilização da coletividade
em um pleito eleitoral.

Para enquadrar um potencial de maior participação política que a nova lei brasileira sugere, o
artigo analisará a campanha política desenvolvida por Barack Obama. O exame das estratégias
eleitorais do democrata, e o estudo das normas reguladoras do uso da mídia digital nos EUA,
revelará a possibilidade de afirmação, ou não, da Ciberdemocracia e de uma nova cultura política
mais participativa a partir do uso da Internet em campanhas políticas norte-americanas e, nesse
momento, brasileiras.

1. A PROPOSTA CIBERDEMOCRÁTICA.

A mídia digital possibilita a interligação dos agentes sociais à comunicação propagada, viabiliza
a exploração da voz dos indivíduos enquanto produtores de informação (automedia), da escolha
pessoal das informações que deseja receber e descartar.

Enquanto promove abertura do “campo de sentidos” rumo à emancipação humana (LÉVY; 2006), o
campo informacional e “de sentidos” ampliado acarreta uma sociedade mais informada e consciente
de suas ações cidadãs e do papel político do Estado.
A Ciberdemocracia viabiliza a promoção da liberdade coletiva à alto grau e à escala planetária, a
maior participação da coletividade na esfera política de transparência, diálogo e deliberação político
característicos da era da sociedade contemporânea.

“Repousa no cerne de sua concepção o desejo de ampliar, aprimorar ou transformar o sistema

democrático contemporâneo, concedendo-o um caráter mais participativo e mais comunicativo ou
discursivo”. (LEMOS; 2003).
Práticas políticas e instituições democráticas reconfiguram-se no Estado Ciberdemocrático. A base
da Ciberdemocracia é o diálogo público, é “abrir-se ao outro”:

A espantosa disponibilidade das informações respeitantes à vida política, assim

como o frequentar de fóruns de discussão civilizados e bem organizados, tornam
o debate político cada vez mais transparente e preparam uma nova era do diálogo
que conduz a democracia a um estádio superior: a ciberdemocracia. (LÉVY; 2006).

Os indivíduos, em “sinergia de competências” (LÉVY; 2006), corroboram ao desenvolvimento da

inteligência coletiva, jogos de cooperação competitiva de uma comunidade em que a competição
incidiria nas melhores formas de cooperação, de serviço, ou de optimização da utilização dos
recursos. (LÉVY; 2006).

Como fala Lévy (2006), sua missão é a de “proporcionar à inteligência coletiva da sociedade um
metanível de reflexão, de regulação e de governação, (...) que lhe permita reconhecer os efeitos dos
seus actos, aprender continuamente e ter “vistas mais largas”, como um “espelho da inteligência
coletiva”.

Enfim, o Estado ciberdemocrático apoia-se

a) num espaço público de inúmeros automedia, de liberdade de expressão, de

navegação sem constrangimentos; b) deliberação política alimentada pela
abundante riqueza do espaço público, principalmente em ágoras virtuais; c) eleições
e referendos realizadas por meio de votações electrónicas desterritorializadas; d)
administração engendrada como uma comunidade virtual, aberta e comunicante,
que aspira ao máximo de inteligência colectiva no seu seio, assim como no da
sociedade. (LÉVY; 2006).

2. A CAMPANHA ELEITORAL DE BARACK OBAMA E SEU ÊXITO POLÍTICO/TECNOLÓGICO.

Foi com grande apoio popular e voluntário que Barack Obama, em meados de 2008, elegeu-se
presidente dos Estados Unidos. Mesmo qualquer empecilho que porventura existisse, como o fato
de ser negro e ter descendência mulçumana, Obama obteve apoio da coletividade (em especial
jovens) que doava, participava de manifestações em seu apoio, buscava novos eleitores para sua
candidatura. Havia uma integração de indivíduos organizados de forma espontânea e voluntária e
principalmente com alto ativismo político.

Houvera ao longo da campanha uma Obamania que ganhou adeptos em países até mesmo fora
dos EUA, “como a moda de utilizar máscaras do presidente eleito, no Japão; o desejo por bonecos
de madeira de Obama, na Rússia; e o lançamento de uma edição limitada de cerveja no Quênia,
levando seu nome” (BELLATO, Lívia; 2009).
Obama era associado a um casal em estágios iniciais de relação amorosa (ARIELY; 2008), e foi
sob o olhar de veneração da coletividade que o democrata se tornou um expoente na política
norte-americana contemporânea. Obama não fora o primeiro ao utilizar mecanismos cibernéticos
em campanha política. Seja o pioneirismo do pré-candidato democrata Howard Dean com seu
blog (Blog for América) em 2003, destacando-se ao inovar utilizando a internet para dinamizar sua
campanha, (PENTEADO, et al; 2009) seja do presidenciável em 1996 Bob Dole, o qual fez história
ao ser o primeiro a mencionar seu sítio de campanha num debate presidencial, há certo período a
Internet têm sido utilizada enquanto ferramenta de campanha por candidatos.

É marca da campanha de Obama o uso coordenado do ciberespaço: “Na campanha presidencial de

Obama, a Internet foi um elemento estratégico de captação de doações, divulgação de mensagens,
interação com o eleitorado, de ataques aos opositores, rede de articulação política e mobilização
de eleitores, combate a boatos, etc.”(PENTEADO, et al; 2009).
Obama, com respaldo nas três leis gerais da cibercultura (liberação do pólo emissor, conectividade
e reconfiguração) (LEMOS, 2003) fundou seu projeto político-eleitoral na maior participação e
deliberação coletiva em consonância com a era da sociedade da informação e Ciberdemocracia.
A título de exemplo, o democrata anunciou pela primeira vez sua candidatura via-web, e propôs
que a coletividade, unida, atuaria conjuntamente nas mudanças propostas pelo candidato (como
revela o slogan de campanha “Yes we can”), utilizando a inteligência coletiva para auto-promoção
e instrumento de impulso de sua campanha política.

Três principais pilares fundamentam a afirmação do projeto ciberdemocrático a partir do uso das
webmedia por Obama: a) o desenvolvimento de ágoras virtuais, espécie de comunidade virtual
que, juntamente a cidades digitais, governação eletrônica, e voto eletrônico, constituem as peças
principais da renovação global ciberdemocrática; b) a fomentação da inteligência coletiva, potência
criativa da coletividade contemporânea; c) a integração coletiva à escala planetária, o debate
político global.

A) Ágoras virtuais: o novo espaço de conversação pública virtualizada.

Sob o olhar da política participativa (que perpassou pelos recursos midiáticos e discursos de Obama),
é com esteio nas ágoras virtuais que desvelam-se (e desvelaram-se) novas formas eficientes de
organização do diálogo e deliberação popular. (LÉVY; 2006)

Pelo uso das ágoras virtuais (formatadas com base no binômio entretenimento-intelectualidade),
Obama ganhou o apoio de notório contingente de agentes sociais (como voluntários) que trabalharam
motivados a partir de interesses pessoais não recompensados (financeiramente).

A rede social “mybarackobama.com” é um exemplo do apoio do voluntariado à Obama. A rede

“forneceu base para criação de blogs políticos, para envio de recomendações práticas voltadas
à campanha, para elaboração de sites próprios, para levantamento de fundos e organização de
eventos” (MCGIRT, 2008). Cada apoiador era “coordenado ou gerenciado a partir da equipe de
campanha, obtendo o suporte necessário para o exercício de uma atuação ativa”. (BELLATO; 2009).

A “mybarackobama.com” é um modelo de “Collective Leadership Networks”, forma de cooperação

surgida há certo tempo no ciberespaço. Internautas, com foco em determinada missão (no caso,
eleger Obama presidente), se organizam e se coordenam para obterem melhores resultados daquilo
que almejam mutuamente sem uma organização já pré-estabelecida por agentes externos.

B) Inteligência coletiva: a “rede viva, móvel e em expansão da humanidade” (LÉVY, 2006)

A inteligência coletiva compreende o papel de “estabelecimento de uma sinergia entre competências,

recursos e projeto, a constituição e manutenção dinâmicas de memórias em comum, a ativação de
modos de cooperação flexíveis e transversais, a distribuição coordenada dos centros de decisão”
(LÉVY; 1999).

Diante esse contexto, Obama apropriou-se da dinâmica de construção coletiva de inteligência para
maior visibilidade e marketing político de sua campanha. Como afirma Bellato (2009), a rede fora
utilizada, em seus mais diversos níveis e ramificações, de maneira a fazer com que houvesse
um esforço de inteligência coletiva em prol do ex-candidato, possibilitando uma sinergia entre
competências.

Sítios específicos como VoteForChange.com, campanhas midiáticas na televisão, rádio e jornais, e

mesmo jogos eletrônicos, instruiam os agentes sociais do modo de funcionamento do maquinário
estatal e político de modo a melhor fazê-los entender como funciona a política norte-americana.

O sítio Change.gov possibilitava que sugestões enviadas via Web formatassem as políticas públicas
que seriam implantadas por Obama em seu mandato político. A construção coletiva dos projetos de
governos deu feedback à voz da coletividade atuante, e enraizou uma ciberdemocracia de maior
participação coletiva na política desenvolvida por Obama.

C) Discussão tomada à nível planetário: a “cidade alargada à todos os seres vivos” (LÉVY; 2006).

A interligação ecológica, científica, técnica, mediática, comercial e financeira da “família
humana”(LÉVY; 2006) em escala planetária é marca da nova “capacidade ampliada de estar no
mundo, influenciar o espaço e compreendê-lo, propiciado pelas novas tecnologias.”(LÉVY; 2006)

Assiste-se na sociedade a crise das organizações tradicionais estruturadas. Há na sociedade

um salto dos movimentos sociais organizados para movimentos sociais em rede com base em
coalizões que se constituem em torno de valores e projetos (CASTELLS; 2005), quais sejam as
comunidades semânticas desvencilhadas dos limites terrenos dos Estados, onde o novo patamar
da esfera pública habermasiana servirá de base para o fomento da Ciberdemocracia.

Uma “consciência política planetária que transcende os negócios políticos nacionais” (LÉVY; 2006)
é fomentada pelo movimento unificado da coletividade em prol de ideais mútuos. Sob o olhar de
“eleições ou mudanças de regime em determinados países chave ” (LÉVY; 2006) que são objetos
de atenção da humanidade (em geral), Obama engendrou sua campanha e seus projetos políticos
segundo a busca do apoio da opinião pública global, em benefício de sua candidatura.

Obama viajou em campanha por capitais européias, em período de pré-candidatura. Se inseriu

em redes sociais, que desvencilham o limite dos Estados. Dialogou propostas que geravam
manifestações de agentes sociais que não possuem conexão direta com a vitória ou a derrota de
Obama nos EUA.

O marketing viral, o uso de mídias com públicos-alvo específicos (sítios dirigidos à negros, latinos,
homossexuais) de âmbito planetário, marca a estratégia política traçada pelo democrata, com o
incentivo à participação popular externa do novo espaço da política planetária.

3. ESPAÇO PÚBLICO E A NOVA CULTURA POLÍTICA

A esfera de conversação pública onde indivíduos interagem, trocam informações, desenvolvem-

se e socializam-se em dinâmicas de cooperação mútua encontra-se envolta na esfera pública de
uma comunidade. Segundo Habermas (1997), é essa “uma rede adequada para a comunicação
de conteúdos, tomadas de posição e opiniões, nela os fluxos comunicacionais são filtrados e
sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos”.

Na era contemporânea, mídias digitais constituem-se os espaços de diálogo onde viabiliza-se a

construção da esfera pública. Comunidades virtuais do ciberespaço possibilitam a interação social
entre indivíduos em uma série de graus e ramificações, tomadas até mesmo a nível planetário.

Obama, ao se apropiar da Internet, vislumbrou a nova esfera pública do ciberespaço: seu potencial
de “termômetro da política”, com base no olhar da sociedade, foi trabalhada com propriedade por
Obama em sua campanha.

Obama se utilizou das redes cibernéticas do Youtube, Facebook, Twitter, entre outros, como meio de
aproximação com seu eleitorado e na tentativa de que os indivíduos obtivessem mais informações
acerca de seu projeto político.

Obama em 2007 contratou Chris Hughes, um dos fundadores da rede social on-line Facebook,
para chefiar sua campanha on-line ainda nas primárias. (GOMES, et al; 2009). A coordenação da
campanha por um dos criadores da maior rede social on-line dos EUA e segunda maior no mundo
levou, naturalmente, a um aumento notório da simpatia mundial à Obama: à época, já eram mais
de 4,6 milhões os usuários do Facebook de diversas partes do planeta que o adicionaram. O maior
grupo de apoio ao democrata, dentre os mais de 500 que existiam, possuía quase um milhão de
membros (GOMES, et al; 2009).

Obama enviou e-mails, criou forúns de debate em comunidades, fomentou o debate público sobre
assuntos polêmicos, como o aborto. Mas os indivíduos, que muitas vezes utilizam a Internet como
meio apenas de diversão, participaram dos projetos que Obama propunha de maior interação
política com o candidato e com a política? Praticaram os indivíduos ações que mais aprofundariam
as relações esfera pública/política? Engajaram-se esses em mobilizações políticas propostas por
Obama em sua corrida eleitoral?

A cultura política constitui importante fator de apropriação das mídias, por indivíduos, para fins
políticos, segundo projeto ciberdemocrático.

Como revela Gomes (2005), “há de se considerar que à oferta de informação política deve
corresponder a existência de um real e significativo interesse político na esfera civil. Há informação
política disponível, mas há um interesse significativo do usuário da internet em informação política?”

A cultura política potencializa os efeitos da Ciberdemocracia (COLEMAN, 1999). É por meio de sua
existência em determinada condição cultural de uma comunidade que os indivíduos se apropriam
da mídia digital com vistas à fomentação da maior participação política segundo “governação da
coletividade” (LÉVY, 2006).

A racionalidade instrumental e a burocratização características do Estado moderno (DRYZEK, 1990,
apud AZEVEDO, 2006) afastavam a possibilidade de uma maior participação da comunidade na
política. Essa julgava o Estado como regulado a partir de forças financeiras e políticas paternalistas,
em oposição aos princípios da “Welfare State”. Sob essa condição, o Estado era transmudado a
mera condição figurativa na ótica da coletividade, que o punha de lado em sua atuação social.

Como fala Castells (1999), Os sistemas políticos estariam mergulhados em uma crise estrutural
de legitimidade, periodicamente arrasados por escândalos, com dependência total da cobertura da
mídia e de liderança personalizada e cada vez mais isolados dos cidadãos.

A cultura absorvida pela coletividade era a de não se envolver no jogo político. Havia predominante
uma cultura política que preconizava pelo afastamento da comunidade em relação ao jogo político,
e não à sua maior inserção.

Obama observa (e observou em sua campanha) a importância desse fator cultural no desenvolvimento
da Ciberdemocracia. O democrata promoveu projetos que buscavam instruir os indivíduos sobre o
funcionamento do maquinário estatal, o lugar onde poderiam conhecer seus respectivos locais de
votação, aproximando-os da dinâmica política dos EUA.

Alguns jogos eletrônicos, como o “Burnout” do console Playstation 3, ilustravam o Slogan

de campanha “Yes we can” de Obama em seus mundos virtuais, e informavam aos jovens da
importância do voto para a Democracia.

A comunicação política civil on-line cresceu em intensidade e variedade pelos indivíduos, que
reuniam-se em torno do projeto político de Obama e promoviam manifestações no intuito de tornar
Obama presidente dos EUA, um avanço à cultura política que persistiu há certo tempo.

Ao longo da campanha, a coletividade, em sua maioria, já não agia passivamente, atuava ativamente
no diálogo político. Como fala Cartaxo (2009), “na eleição de 2008 cerca de 125 (cento e vinte e
cinco) milhões de norte-americanos foram às urnas, verificando-se um aumento de mais de 9 (nove)
milhões de eleitores, em relação às eleições de 2004, de acordo com pesquisa realizada pelo New
York Times. Houve um crescimento significativo no número de votos: aproximadamente 7,75%.”.

Uma nova cultura política de maior participação popular fora construída a partir do uso coordenado
da mídia digital por Obama. Revitalizou-se o sentimento de construção conjunta da política pela
comunidade. E esse sentimento haveria de enraizar-se de sobremodo entre a cultura norte-
americana que perduraria não só nesse momento de disputa eleitoral, mas agora ao longo do
processo político daquele país.

Obama fomentou uma nova cultura politica fundada em alicerces de maior participação política da
coletividade. É um progresso à afirmação da Ciberdemocracia, que conta (agora) com o apoio de
um importante fator cultural para sua consolidação nas políticas públicas.

4. AS NORMAS ELEITORAIS NA REGULAÇÃO DO USO POLÍTICO DA INTERNET.
4.1. AS NORMAS NORTE-AMERICANAS

O uso da Internet nos EUA nem sempre foi regulado por norma específica, permaneceu por anos
após seu surgimento sem qualquer regulação legal desse tipo. Ao longo da evolução tecnológica,
começou o debate sobre a normatização da mídia digital, instrumento que ganhava cada vez mais
influência nos resultados dos pleitos eleitoriais.

Conforme revela o Center for Democracy & Tecnology (CTD), persistia ao longo da década de 70
a dúvida se deveria a Internet ser regulada pela “Campaign Finance Law”, cuja criação em 1971
atentava contra o decréscimo da influência do poder aquisitivo dos candidatos nos resultados das
eleições, a exemplo da dominação da mídia por político que possuía dinheiro suficiente para arcar
com propagandas caras e extensas.

A “Campaign Finance Law” instituía, dentre outros, limites às contribuições individuais, a proibição
a contribuições em dinheiro promovidas por corporações, a obrigação de se declarar origem de
contribuições de grandes quantias de dinheiro.

Essa lei, contudo, fora designada (a priori) para regular as redes de comunicação em massa.
A Internet, mídia descentralizada e de baixo custo (no que tange à atividades dos internautas),
necessitava de normas outras que regulamentassem seus princípios específicos, sua dinâmica
particular.

Em Outubro de 1999, a CTD entregou um relatório entitulado “Square Pegs and Round Holes:
Applying the Campaign Finance Law to the Internet” à Federal Election Comission (FEC). Por meio
desse documento, a CTD alertou à FEC sobre riscos que a “Campaign Finance Law” poderia
ocasionar ao fluxo democrático, à maior participação de eleitores na política revelada pela Internet,
caso fosse posta a regular o uso da mídia digital.

Entre 2000 à 2002, com esteio nos relatórios enviados pela CDT, “American Civil Liberties Union”,
entre outros, a FEC (através da “FEC Inquiry”) assegurou a liberdade aos indivíduos de participarem
ativamente do debate político via-web, inclusive restringiu de certa forma a aplicabilidade da
“Campaign Finance Law” para a Internet, já no pleito norte-americano de 2000.

Em 2002, promulgou-se a “Bipartisan Campaign Reform Act”. Contudo, por ter a nova reforma feito
poucas referências à midia digital em sua redação, a FEC entendeu nesse ano que a Internet não
se enquadrava como forma de “public communication1”, como a televisão e rádio o eram.

Em 27 de Março de 2006, por força de ação civil movida pelo congressista republicano Christopher
Shays e democrata Martin Meehan contra a FEC, a Corte do Estado da Colúmbia determinou que
o orgão revisasse a exclusão total de atividades abarcadas na mídia digital da definição de “public
communication” e “generic campaign activity2”, como o orgão o havia feito em 2002.

Mas mesmo a partir de novas normas que foram arroladas em relatório emitido pela FEC, a Internet
ainda haveria de manter até hoje sua liberdade no que corresponde ao uso individual de seus
recursos tecnológicos, e à regulação proveniente da caracterização legal de comunicação pública
(uma maior parte de suas atividades).

A única exceção seria quando da disponibilização de propaganda em sítios eletrônicos hospedados

por outrem (espécie de “online political advocacy”), pelo qual deveriam ser restritas segundo critérios
da “Campaign Finance Law”.

Os principais elementos reguladores do uso da Internet arrolados no relatório emitido pela FEC em
2006 são:

1 Comunicação pública.
2 Atividade genérica de campanha
  

4.2. AS NORMAS BRASILEIRAS

Em 2009, o Estado brasileiro promulgou a Lei eleitoral n° 12.034/2009, onde regula-se o uso da mídia
digital em campanhas políticas. Assim como normas norte-americanas, a busca pela competição
igualitária entre candidatos foi o norte da elaboração da lei: seguiu-se a tendência já estabelecida
de equivaler paridade de oportunidades com pobreza de oportunidades (GOMES; 2009)

À medida que no Brasil a comunicação via-web ganhava maior destaque, intensificou-se a

necessidade de elaboração de lei específica que abordasse o uso da Internet em eleições. Nesse
sentido, a lei n° 12.034/2009 representa um avanço ao regramento eleitoral brasileiro: a lei de 1997
(vigente até o ano de 2009) não fazia qualquer referência à Internet, cabia à Justiça Eleitoral (JE)
expedir normas que variavam às vias de cada pleito.

Em 2000, a JE deu início ao suporte normativo que se estenderia por anos. Suas redações, contudo,
tratavam de forma modesta sobre o uso da Internet, versavam sobre a utilização da mídia digital
de forma confusa. Cabia a cada Tribunal Regional Eleitoral elaborar regulações específicas à sua
circunscrição, o que tornava (ainda mais) desordenada a regulação da Internet e abria por vezes
margens a irregularidades de candidatos.

A internet, já próximo do ano de 2009, era abordada pela JE de forma similar ao rádio e televisão.
Com restrições próprias dessas mídias, não era possível na mídia digital haver manifestações de
internautas que beneficiassem um candidato em detrimento de outro.
Blogs, e-mails, páginas de notícias, entre outros, não poderiam divulgar imagens ou opiniões que
configurassem apoio ou crítica os candidatos, e eram sancionados na seara penal quem os fizesse
indevidamente nesses espaços de comunicação.

Como afirma Gomes (2009), adotou-se nesse período um modelo rígido de uso da Internet em
campanhas políticas, o que engessou sua capacidade democrática de maior participação popular
na esfera política.

Foi em razão de amplas restrições ao uso da Internet que buscou-se os princípios norteadores
das normas nort-e-americanas para a confecção da lei 12.034/2009. É perante atuação ativa do
eleitorado na campanha eleitoral de Obama que fora preciso fazer uma prospecção e análise de
tendências de uma campanha estadunidense e não de uma brasileira para se compreender o
estado da arte das campanhas online e se elaborar a nova lei brasileira. (GOMES, et al; 2009)

Conforme observa o sítio Observatório Eleitoral3 , na última eleição (anterior a vigência da lei) o
TSE proibiu a propaganda fora dos domínios “.can.br”. A partir dessa lei, os candidatos poderão
divulgar seu nome em redes sociais, blogs e outros sites sem grandes restrições, conforme moldes
norte-americanos.

São as principais regulações introduzidas pela lei brasileira:

 
 

4.3. AS DUAS NORMAS EM CONTRASTE

As normas norte-americanas e brasileiras contêm entre si divergências na abordagem dada ao uso

da Internet em eleições. Constituem suas principais distinções:

a) o caráter punitivo da lei brasileira;

3 http://observatorioeleitoral.blogspot.com/2010/01/internet-tera-mais-folego-nas-eleicoes.html
A lei brasileira que regula o uso da Internet contêm natureza punitiva. Além de arrolar direitos e
obrigações aos usuários da mídia digital no debate político, a lei determina sanções de natureza
pecuniária àqueles que não ajam nos conformes de sua redação.

Como exemplo, o artigo Art. 57, parágrafo 2°, preconiza que será punido com multa de cinco mil a
trinta mil reais o responsável por realizar propaganda eleitoral paga na internet, assim como seu
respectivo beneficiário, comprovado prévio conhecimento.

Essa forma de abordar o uso da Internet em campanhas políticas destoa com o observado nos
EUA. Aqueles que não atentam às normas norte-americanas não sujeitam-se a quaisquer sanção
por seu descumprimento.

O posicionamento adotado por aquele país é a de somente apontar aos indíviduos as ações tidas
como corretas no uso da Internet em eleições. A Internet é um campo livre de comunicação da
coletividade e nesse sentido não cabe ao Estado, por meio do poder judiciário, intervir no livre
acesso dos indivíduos ao ciberespaço.

Segundo declarou a FEC, as atividades cotidianas dos internautas, mesmo de natureza política,
não seriam afetadas pelas mudanças instruídas pelas novas normas. Assim, não teriam as normas
norte-americanas sido confeccionadas para que os indivíduos sofressem restrições de uso da
Internet, como as normas de caráter punitivo adotadas pelo Brasil sugerem.

b) a capacidade de suspensão à conexão de sítios da lei brasileira;

O candidato, partido político, ou coligação, poderá solicitar à Justiça Eleitoral, conforme artigo 57-I
da lei brasileira, que seja suspenso o acesso ao sítio descumpridor de preceitos normativos pelo
período de 24 a 48 horas. A possibilidade assegurada em lei de suspensão de um sítio demonstra
a força atribuída às regras brasileiras diante o eventual uso irregular da Internet.

Em sentido oposto, uma maior liberdade à atuação dos internautas no ciberespaço é assegurada
pelas normas norte-americanas. Essas se regulam a partir do respeito ao livre tráfego de informações
na mídia digital, e nesse sentido não vislumbram a possibilidade de interdição ao acesso de qualquer
sítio.

Os agentes sociais são apoiados a se manifestarem no ciberespaço, a produzirem conteúdo, a

tornarem-se automedia. Eles não são apenas receptores de informação, produzem e divulgação
informação, que percorrerá o ciberespaço e será ouvida por outros internautas que circulam na
rede.

Na medida em que normas detêm poder de suspender o acesso a sítios, a concepção da Internet
enquanto ferramenta de uso livre e sua apropriação pelos indivíduos são de certa forma afetadas,
haja vista que internautas terão receio de, mal interpretados, sofrerem sanções legais que bloqueiem
o acesso aos seus sítios.

Nesse sentido, sua voz é de certa forma conduzida a atuar com restrições, com pesos e medidas.
É agora um elemento cibernético apto a censura pela lei brasileira.

c) o controle de natureza puramente financeira apontada pelas normas norte-americanas.

As normas norte-americanas reguladoras do uso da Internet são marcadas pelo controle puramente
financeiro.
A “Campaign Finance Law” foi criada, como antes visto, com o intuito de impedir a concorrência
desleal de candidatos em campanhas políticas.

Nesse sentido, a mídia digital sofreu (e sofre) influência da “Campaign Finance Law” em sua regulação
normativa: mesmo detendo regras específicas não-financeiras, como a que obriga “disclaimers”
quando do envio de mais de 500 e-mails partidários, as normas que regulam o uso da Internet
se direcionam basilarmente com esteio nos elementos financeiros “expediture 4” e“contribution5”,
“independent expenditure6” e “coordinated communication7”.
Se configurada a existência de gastos ou contribuições em prol de um candidato, deverão os
responsáveis reportarem à FEC, e por vezes também sofrerem restrições da “Campaign Finance
Law”. Em contrapartida, em situações como a da “isenção da mídia via-web”, os responsáveis
não sofrem restrições da “Campaign Finance Law”, bem como não são obrigados nem mesmo a
reportar suas atividades de índole política à FEC.

CONCLUSÃO

Estado cuja história revela uma defesa da liberdade, seja midiática, econômica, ou individual, os
EUA dispuseram de normas que possibilitaram uma apropriação mais livre da mídia digital nas
eleições. Foi com esteio nessas normas mais libertas que Obama pôde utilizar a mídia digital para
desenvolvimento do projeto ciberdemocrático de maior participação da comunidade na política e
transparência estatal, e mesmo fomento de uma cultura política mais participativa.

Anônimos e famosos, como Black Eyed Peys, engajaram-se na campanha de Obama e criaram
diversos vídeos de apoio à sua candidatura, o que foi marcante para que Obama vencesse as
eleições. Grupos voluntários como a MoveOn.org também mobilizaram-se e fizeram com que
Obama arrecadasse mais de U$$ 150 mi apenas em Set/08, recorde de arrecadação mensal por
um candidato à presidência.

A perspectiva da lei brasileira é a de envolver mais a coletividade no debate político, com esteio no
que Obama conseguira. Se confrontada com as normas americanas, contudo, a lei ainda guarda
restrições que impedem com que o uso da Internet em campanhas políticas fomente maior atividade
política da coletividade.

Cabe-se ressaltar que não só as normas americanas influenciaram na maior participação popular
na política. Há demais fatores políticos, culturais e econômicos dos EUA, como a inclusão digital
daquele país, que influenciam no sucesso de campanhas que se utilizam da Internet como meio de
diálogo com o eleitorado.

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4 Gastos
5 Contribuição
6 Gastos independentes.
7 Comunicação coordenada.
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 Estado, espacio asociativo y participación en Cuba: entre el inmovilismo burocrático y la
apuesta por “otro socialismo posible”.

Armando Chaguaceda1 & Johanna Cilano 2

Este trabajo atiende los vínculos Estado-espacio asociativo y su relación con la los procesos de
participación y desarrollo político en la Cuba actual. Históricamente, la acción estatal ha estimulado
o frenado la reconfiguración de lo asociativo y la ciudadanización, como sucede con las restricciones
típicas de regímenes autoritarios o la proliferación de ciertas ONG a consecuencia del papel atribuido
a estas por el Estado y la iniciativa privada en la implementación de políticas públicas neoliberales.
En otras coyunturas, movimientos sociales de base, campañas civiles promovidas por asociaciones
y la movilización popular desatada en momentos de crisis políticas, como la aprobación de nuevas
constituciones, han dado lugar a la definición e implementación de nuevos derechos, todo lo cual
ha modificado también el mapa de la sociedad civil y el estado.

En este proceso se expresan luchas de diversos actores y una pluralidad de concepciones y

proyectos políticos, donde lo societal y lo estatal interactúan, considerando siempre las asimetrías
entre estos y la diferencia crucial de que los actores estatales toman decisiones vinculantes que
abarcan al conjunto de la sociedad. Para trascender las visiones y valoraciones dicotómicas
respecto al Estado y la sociedad es importante conocer el tipo de estrategias que desarrollan los
actores estatales y sociales participantes, analizables a partir de su concreción en dichos espacios.
Al estudiar los procesos que determinan como la sociedad y el Estado interactúan y se constituyen
en dicho proceso, apreciamos como se crean y sostienen diferentes formas de estructurar la vida
cotidiana, y la naturaleza de las reglas que gobiernan el comportamiento de la gente, a partir de
beneficios, adscripciones y significados. También debe tomarse nota de los procesos de interacción,
negociación, resistencia, así como de creación de normas en múltiples escenarios sociales.

Analizando al Leviatán.

Reconocidos esos presupuestos, debemos señalar que, a partir de nuestras investigaciones,

consideramos al Estado moderno como un complejo de relaciones y espacios institucionalizados
orientado al mantenimiento y reproducción de la dominación y la administración de vida colectiva
en un contexto social y territorial específico. En Cuba, durante estos casi dos siglos de comunidad
nacional autoconsciente, sus protagonismos o ausencias han marcado la impronta del desarrollo
nacional.

A la usanza típica de sus fenecidos hermanos esteuropeos, el estado cubano tiende a subordinar
buena parte de los derechos ciudadanos a “la razón de estado” y a tratar al resto de los actores
sociales (sujetos mercantiles, asociaciones, grupos comunitarios) como “hermanos menores”.
Es por ello que los tipos de relación entre sociedad civil y Estado (Kramer, 1981) identificables
en el caso de Cuba, son la colaboración pragmática, mediante la cual el Estado subvenciona o
apoya material y moralmente a asociaciones por su rol e importancia sociopolíticos; y el monopolio
del sector público, caracterizado por el protagonismo estatal como regulador de la vida social y
proveedor de servicios sociales, mientras que la sociedad civil solamente se encarga de identificar
necesidades y las asociaciones se subordinan, como regla, a la gran planeación estatal.

Este estado ha promovido un modelo de ciudadanía-militante, que identifica orden estatal y nación,
y tiende a la unanimidad como forma de expresión de criterios. Con un referente de servicio público
1 Politólogo e historiador cubano, miembro del colectivo Cátedra Haydeé Santamaría (Cuba) adscrito a la Red
Observatorio Crítico, integrante del Observatorio Social de América Latina y Co-coordinador del Grupo de Trabajo
Anticapitalismo & Sociabilidades emergentes del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Correo:
xarchano@gmail.com
2 Jurista y politóloga cubana, miembro de la Asociación Hermanos Saíz, asesora de temas ambientales y de par-
ticipación ciudadana de la ONG Félix Varela (Cuba), postgraduada de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales ( México).
de acotada matriz republicana, esta ciudadanía militante enfatiza positivamente la redistribución
popular de la riqueza, el rechazo a polarización social y a la exclusión género y raza. Y posee como
objetivos centrales el apoyo, encuadre y acompañamiento ciudadano de las políticas públicas,
garantizando un predominio estatal en el ordenamiento y provisión sociales.

Dicho modelo emerge en los años sesenta, cuando la Revolución hizo que millones de personas
se «realizaran», participando con entu¬siasmo: accedieron a la política, se socializaron y
experimentaron un sentido de pertenencia a una causa mayor que ellos; se transformaron junto con
la realidad. Al desaparecer las muchas formas asociativas de la sociedad anterior a la Revolución,
los vacíos fueron llenados por nuevas organizaciones de masas u organizaciones populares, que
con el decurso temporal irían acompañándose por otras asociaciones profesionales y civiles.

Para la década de 1970 este esquema comenzó a revelar disfuncionalida¬des (voluntarismo, estilo
de campaña, caos administrativo) y se acudió a partir de 1970 a una reestructuración del orden
institucional, cercano al modelo soviético. Sin embargo, dicho proceso resultó mediatizado y no
agotó sus promesas democráticas toda vez que, paralelamente a la apertura de nuevos espacios
codificados y estables del accionar ciudadano, fortaleció el aparato burocrático y consagró como
perdura¬bles los rasgos personalistas y centralizadores en la conducción social (Burchardt, 2006). A
pesar del despliegue de entusiasmo y creatividad emergente del triunfo revolucionario, la paulatina
institucionalización del régimen político (y sus rituales) ha ido cobrando fuerza durante estos 50
años en detrimento de la participación más autónoma.

En los últimos años los avances en la descentralización de facultades, de recursos e información a

favor de sectores no estatales o de instancias locales del Estado, han sido insuficientes. El objetivo
sistémico de la participación popular en todos sus momentos y de manera creciente en la toma
de decisiones, se ve bloqueado por la tendencia burocrática de las instituciones de cada sistema,
entendida esta no tan solo como un supernumerario de funcionarios y procedimientos, sino como la
toma de decisiones sin control democrático. (Valdés, 2005). Actual¬mente el discurso oficial prioriza
formas de participación consultivas, territorialmente fragmentadas y temáticamente parroquiales,
todo ello hace proliferar una visión banalizada y restringida del acto de participar, basada en la
impronta de un ordenamiento estadocéntrico, vertical y centralista.

El espacio asociativo cubano: rasgos y alcances.

En la Cuba actual estudiar los tipos de interrelación sociedad civil y Estado como procesos de
interpenetración y separación simultáneos resulta útil, ya que permite determinar en cada caso
los grados de autonomía estatal; los tipos de actores dominantes, ubicados en un espectro que va
desde un radio de acción local a uno nacional; y los estilos de interacción más o menos competitivos
existentes entre esos actores. Supone analizar la relación entre las dimensiones administra¬tiva,
coercitiva y simbólica estatales —y sus recursos— y el basamento socioeconómico, la capacidad
organizativo-movilizativa y las dinámicas internas que animan a cualquier sociedad civil.

La emergencia de la sociedad civil —y particularmente del espacio asociativo— tiene relación

con las tensiones y dinámicas de cambio que impactan desde y sobre el propio espacio estatal.
Internacionalmente, se reconocen exitosas experiencias que han contribuido a que actores de la
sociedad civil de ethos antiestatista y actores estatales imbuidos de la cultura antiparticipativa hayan
tenido que crear mecanismos de trabajo conjunto (Dagnino/Olvera/ Panfichi, 2006). En Cuba, el
debilitamien¬to del monopolio estatal en la producción de valores legítimos —la hegemonía de
décadas pasadas— no puede ser recuperado activando la dimensión coercitiva, sino preservando
la cohesión y coherencia del proyecto nacional, mediante la inserción de las demandas y agencias
de la sociedad en las políticas en curso o potenciales.

Y si se precisa enfocar la profundidad del cambio en curso, hallaremos un escenario privilegiado

y seductor para el análisis en el espacio asocia¬tivo, entendiendo este como la dimensión social
que acoge las formas —relativamente— autónomas de agrupamiento y acción colectivas, no
enmarcadas en la institucionalidad política y económica, que canalizan la actividad voluntaria de los
ciudadanos en disímiles esferas de interés particular. Sus actores son caracterizados por lógicas
de reciprocidad, solidaridad, interacción simétrica y defensa de identidades comunes. Y acumulan
toda una historia de desarrollo y conflictividad.

A pesar de la asimétrica relación estado-espacio asociativo, el compo¬nente libertario (Martínez,

2005) del proyecto revolucionario no su¬cumbió totalmente ante el estatismo, por lo que muy
pronto comienzan a tener cierta repercusión en Cuba procesos de participación y auto-organización
populares latinoamericanos (la Revolución sandinista, las experiencias de la educación popular),
los cuales empiezan a dejar huellas en las experiencias organizacionales y personales de muchos
cubanos. Así, en la década de 1980, al reanalizarse los rumbos del socialismo cubano, se intenta
rescatar los componentes asociativo y participativo para responder a demandas emanadas de los
procesos de heterogeneización y movilidad social socialistas.

El estudio del espacio asociativo y en general de la sociedad civil en Cuba ha sido abordado desde
diversas perspectivas, que cobran inusita¬da fuerza en el año 1994, impulsados por Dagoberto
Valdés, intelectual insignia del catolicismo contestatario (Valdés, 1994), y flanqueado por visiones
alternativas desde un marxismo crítico (Azcuy, 1996), (Acan¬da, 2002), (Hernandez, 1999) de
impronta grasmciana, y de enfoques descalificadores tradicionales afincados en la sospecha sobre
el término mismo (Valdés, 1996). En general la producción de los tres discursos ha adolecido de
varias limitaciones: escasa referencia empírica (énfasis filosófico y jurídico en vez de histórico y
sociológico); propensión al ensayismo, escasa problematización del fenómeno desde el recono-
cimiento de las coordenadas sociopolíticas nacionales; tendencia al diálogo autorreferente, a la
invisibilidad o descalificación de las otras posturas, etc. Los trabajos del equipo coordinado por
Haroldo Dilla constituyeron una promisoria tendencia (por demás lamentablemente interrumpida) a la
articulación entre teoría, contextualización y aná¬lisis de casos, que sería retomada posteriormente
por diversos autores (Chaguaceda, 2008).

Hoy, pese a existir un aparente consenso en torno a la aceptación del término, los usos siguen
demostrando la persistencia de posturas ideo¬lógicas y analíticas divergentes. Y más allá de
lo pensado dentro del reducido campo intelectual dedicado a esos estudios, continúan siendo
ampliamente socializadas visiones conservadoras del fenómeno, con particular incidencia en
la formación de cuadros políticos y funcionarios (Rodríguez/Hanson/Valdés, 2006). El término y
realidades que alude siguen estando prácticamente desaparecidas del debate y lenguaje cotidianos
de la ciudadanía y los medios masivos donde la estatalidad (como interlocutor o enemigo) deviene
locus privilegiado, marcando la pauta de los comportamientos y flujos comunicativos.

Uno de los primeros cambios sobrevino en la dimensión legal. Desde 1976, el derecho de
asociación en Cuba fue reconocido en el artículo 53 de la Constitución de la República como un
medio a través del cual los ciudadanos pueden realizar múltiples actividades científicas, culturales,
recreativas, solidarias y de beneficio social. Este quedó regulado por la Ley N° 54, vigente desde el
27 de diciembre de 1985, la cual refiere que las transformaciones operadas en el país, las cuales
demandan la reorganización de los registros de asociaciones a nivel nacional y la aprobación de
una nueva legislación ajustada a las necesidades actuales, que dé respuesta al creciente interés
demostrado por la población respecto a la constitución y desarrollo de las asocia¬ciones de bien
social», con lo cual se abría un cauce preciso para el asociacionismo revolucionario.

El carácter de estas debía ser de beneficio social, no lucrativas, y sus propósitos esenciales estar
dirigidos al desarrollo de la ciencia, la técnica, la educación, el deporte, la recreación y las distintas
manifestaciones culturales. Además, contemplaba el fomento de las relaciones de amis¬tad y
solidaridad entre los pueblos y el estudio de su historia y cultura, y se dejaba abierto cualquier otro
campo de acción no incluido entre los mencionados, siempre que la propuesta fuese de interés
social

Sin embargo, la Ley de Asociaciones cubana tiene no pocas deficien¬cias: pese a postular como
condicionante para su existencia la probada democraticidad interna de las asociaciones, la norma
—y su puesta en práctica— favorece la estabilidad de las élites asociativas. Deja en manos de
los “Organos de Relación” estatales enormes cuotas deci¬sorias y fija escasos mecanismos de
apelación ante posibles excesos de estos. Establece condicionantes que afectan a grupos populares
menos organizados; es lo suficientemente ambigua como para acoger en un mismo espacio a
ONG, centros y experiencias comunitarias, mientras quedan en el anonimato otras experiencias de
signo menos formal, entre otras limitaciones. Además, su existencia no ha impedido la lamentable
resistencia estatal a inscribir nuevas asociaciones, una postura que ya cumple más de una década.
La mayoría de las experiencias del espacio asociativo en Cuba se cons¬tituyen bajo la tipología
jurídica de Asociaciones, regidas por la Ley 54 de 1985 e inscritas en el Registro de Asociaciones del
Ministerio de Jus¬ticia; también pueden ser Fundaciones u Organizaciones de carácter religioso,
que se encuentran inscritas en un registro independiente al Registro de Asociaciones, adscrito a la
Dirección de Asociaciones del Ministerio de Justicia. En estos momentos se conoce la existencia
de más de 2200 organizaciones inscritas en el Registro de Asociaciones, con un espectro amplio
de objetivos y fines a cumplimentar. Estas or¬ganizaciones se caracterizan por los elementos
básicos que identifican el fenómeno No Gubernamental a nivel internacional: son asociaciones o
fundaciones (constituidas bajo determinados requisitos legales), sin fines de lucro, formalmente
independientes del Estado o el gobierno (en tanto de manera estricta puede decirse que no forman
parte de sus estructuras) y que cumplimentan fines de interés social, científico, cultural, deportivo,
de amistad y solidaridad.

De particular se señala en la regulación de este tipo de organizaciones en Cuba la existencia de

un procedimiento de aprobación e inscripción que hace depender la existencia de la organización,
en gran medida, del inte¬rés que tenga el organismo estatal con fines similares a ella, y que
debe otorgarle el aval correspondiente. Este se convierte, una vez autorizada la organización por
resolución de la autoridad competente (Dirección Asociaciones del Ministerio de Justicia) en órgano
de relación de la nueva organización ciudadana, con regulaciones especiales para pautar las
relaciones que en lo adelante resulten. Cabe señalar que se consti¬tuyen con personalidad jurídica
restrictiva, limitadas a sus fines y medios expuestos claramente en sus estatutos, y aprobados por
el Ministerio de Justicia, aspecto que según la Dirección de Asociaciones del organismo citado no
queda realmente claro en el texto normativo.

El hecho de identificarlas como no gubernamentales no implica un contenido contradictorio, por

exclusión, a lo gubernamental. Que una institución no integre la estructura oficial de gobierno no
significa que esté excluida de deberes y responsabilidades con el sistema jurídico del país, cuya
expresión más alta es la constitución. Tampoco significa que se vaya a considerar al margen de
los grandes objetivos y aspiraciones que se plantea la sociedad en su conjunto (Hart, 1996). En
Cuba se postula que las relaciones entre las instituciones gubernamentales y organizaciones de
la Sociedad Civil, entre ellas estas llamadas ONG, no tienen una base objetiva ni subjetiva para
que se desarrollen con antagonismos, sino que pueden ser singular ejemplo de amplias y só¬lidas
relaciones de cooperación (Mora, 1994). Todo ello acaece en el dorado terreno del “deber ser”, que
ofrece un amplio grado de desfase con la real implantación de lo normado.

Las organizaciones sociales y de masas, reconocidas constitucionalmente en el artículo 7 de nuestra

Carta Magna, no se inscriben en ningún registro y su existencia viene condicionada por su tradición
y el marcado sesgo paraestatal que poseen. En Cuba, las asociaciones no están concebidas como
un grupo de presión u oposición al Estado, no combaten grandes conglomerados empresariales
privados, aunque cabría suponer que puedan y deban defenderse (aliadas entre ellas o con
agencias estatales) contra intromisiones burocráticas que afecten sus agendas o membresías. Por
lo tanto, cabe decir que en Cuba las asociaciones pueden aliarse con ciertas agencias estatales y
comple¬mentar funciones de interés social.

Como parte de un fenómeno universal las organizaciones no guberna¬mentales cubanas no

escapan de los males que afectan globalmente a este tipo de entidad. Aunque su manifestación
resulte acotada por la escasez de recursos, el control gubernamental y el compromiso social y
político de muchos miembros de asociaciones, se conoce de prácticas corruptas de directivos
que desvían recursos de las agencias internacio¬nales en beneficio personal. En ciertos casos
se desarrollan fenómenos como el nepotismo, las prácticas autoritarias, falta de transparencia
y mecanismos no democráticos de toma de decisiones, hecho que se contraponen al discurso
participativo y horizontal que resulta slogan del trabajo no gubernamental. Y que en algunos casos
reflejan mimetismo de valores y prácticas procedentes de las agencias estatales.

Un primer punto focal lo constituye el tema del financiamiento. Cuba desarrolla bajo condiciones
especiales el proceso de cooperación, y se to¬man medidas para evitar el financiamiento de
entidades que respondan a intereses del gobierno de EEUU, ya que existen ONG internacionales
que tienen entre sus donantes otras entidades o personas que mane¬jan capital del gobierno y
grupos de poder norteamericanos, o que se pliegan a la voluntad de estos últimos. Por ello todos
los proyectos son chequeados y legalizados por el Ministerio para la Inversión Extran¬jera y la
Colaboración Económica (MINVEC). Aunque es preciso señalar que las demoras y trámites que
se establecen por el MINVEC para la aprobación de los proyectos y programas de colaboración
acu¬san enorme lentitud, provocando que se pierdan financiamientos no comprometedores, o que
se tengan que ejecutar otros en muy corto plazo redundando en la ineficiencia de los objetivos
trazados.

Otro punto importante es que el carácter no gubernamental puede verse cuestionado al operar
(o considerarse) algunas asociaciones como meras fachadas de organismos gubernamentales
(Centros de Estudio, asociaciones paraestatales) para obtener los financiamientos que la ayuda
oficial no ofrece, restándoles legitimidad como representantes de la sociedad cubana; o porque sus
gastos o salarios pueden provenir directamente de los órganos de relación. Este tema se vincula
directa-mente con la realización de proyectos sobre temas de moda, interesadas solamente por la
obtención de financiamiento, sin ampliar el debate y sin plantearse agendas propias de acuerdo a
su objeto social y las necesidades de su población meta. Esto por supuesto puede derivar en un
doble discurso, respondiendo más a los intereses de las agencias financistas o el estado que a los
verdaderos intereses de los beneficiarios del proyecto; amen de correr el riesgo de convertirse en
meras entida¬des asistencialistas, proveedoras de recursos que en las circunstancias actuales el
gobierno no puede hacerle llegar a la población.

Se sufre la ausencia de marcos regulatorios propios y actualizados (existe la Ley de Asociaciones,

pero por sus particularidades excluye a las fun¬daciones, las organizaciones de inspiración religiosa,
las organizaciones socio profesionales, etc.), que sirvan para controlar de manera adecuada el
desarrollo de sus actividades. A las asociaciones se les aplica un sinnú¬mero de disposiciones que
crean en no pocos casos vacíos normativos, los cuales son caldo de cultivo para el encubrimiento
de actividades ilícitas: desvío de fondos, violaciones laborales y realización de activi¬dades no
previstas para ellas. Y que, en el peor de los casos, limita el reconocimiento de la realización
de ciertas actividades quedando estas fuera de la sistematización del trabajo de la organización,
invisibilizada para los garantes de la legalidad y fuera de cualquier control.

Aunque en Cuba no se da en la misma magnitud que internacional-mente, pues existe mucho

trabajo de voluntariado y un aprendizaje empírico que las dota de cuotas altas de legitimidad,
la creciente profesionalización e incorporación de técnicas gerenciales al trabajo constituye otro
problema medular. Esto influenciado por los meca¬nismos de gestión de proyectos modernos que
exigen capacidades y técnicas profesionales para la elaboración de diseños e instrumentos para
una competencia cada día mayor entre las asociaciones existentes por las fuentes de financiamiento
cada día más escasas.

Relacionado directamente con el staff o el grupo de trabajadores que constituyen el núcleo permanente
del trabajo de la organización, hay que señalar que los salarios aprobados son generalmente bajos,
pro¬ducto de las dificultades en la obtención de la moneda nacional, que solo ingresa a través de
las cuotas de sus miembros y la venta de libros en los casos en que se autorice. En contraste con
esto este tipo de en¬tidad es la que paga a la ONAT los mayores impuestos por concepto de fuerza
de trabajo (25%) y por Seguridad Social (10%). Y aunque algunos casos reciben prestaciones
extrasalariales (prestaciones en dinero o especie procedente de los fondos de la cooperación), ello
no constituye norma ni abarca la mayor parte de las ONG, constituidas por personal básicamente
comprometido.

Actualmente, el espacio asociativo, núcleo de la sociedad civil, pue¬de clasificarse según varias
tipologías, en dependencia del referente utilizado. Proponemos abordarlo reconociendo cuatro
agrupamientos que serían: las asociaciones paraestatales (AP), las asociaciones anti¬sistémicas
(AAS), las asociaciones sectoriales o profesionales (ASP), y las asociaciones territoriales o populares
(ATP). Mencionaremos a continuación algunos rasgos de estas.

Las asociaciones paraestatales —Comités de Defensa de la Revolución (CDR), Central de

Trabajadores de Cuba (CTC), Federación de Mujeres Cubanas (FMC), Federación de Estudiantes
Universitarios (FEU) y Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media (FEEM)— poseen una
estructura, misiones y repertorio simbólico más identificados con la institucionalidad estatal y
abarcan bajo sus paraguas a todos los grandes grupos sociales del país. Fenómeno típico de las
experiencias del «socialismo de Estado», tienen carácter nacional y monopolizan la representación
de determinados intereses e identidades asociativos. Funcionales al sistema político —como
mecanismos para la movili¬zación y la propaganda, son también organizaciones sociales que
formalmente deben representar ante el Estado los intereses y la opinión de sus miembros.
Cierto esquematismo, uniformidad e inercia se han entronizado en los estilos de varias de estas
organizaciones, aunque algunas conservan dinámicas participativas basistas o poseen más legiti-
midad y potencial renovador (FEU), pero precisan promover discursos diferenciados y autónomos
de los sectores que representan.

Las asociaciones antisistémicas (grupos opositores, ciertos centros vinculados a la Iglesia Católica
y sus jerarquías, etcétera), valoradas como «oposición política», cuentan con una membrecía e
influencia internas de disímil impacto y elevada resonancia exterior. Fenómeno no identificable
con la contrarrevolución restauracionista de las dé¬cadas de 1960 y 1970, comparte matrices
exógenas (promovidas por Gobiernos occidentales) y endógenas (disconformidad de un sector
de la sociedad opuesto al régimen en un entrono restrictivo al disen¬so organizado), carecen de
base social masiva y sus diversos grupos muestra un policromo pero mayoritario alineamiento con
políticas estadounidenses y/o europeas.

Por otro lado, tenemos las asociaciones sectoriales o profesionales (ASP), representadas
emblemáticamente por las ONG sistémicas, asociaciones civiles, centros de capacitación y servicios
(incluidos algunos de inspiración religiosa), fundaciones, fraternidades, logias, etcétera. Estas
entidades se caracterizan por tener una tendencia a la profesionalización e institucionalización.
Algunas poseen gastos importantes de funcionamiento y capacidad de gestión externa de recursos,
y tienden a la estabilidad y selectividad de la membrecía, que incluye personal asalariado y
poblaciones-clientes. Las más poderosas desarrollan, como regla, una planificación com¬pleja del
trabajo (programas, proyectos) en áreas diversas y cuentan con liderazgos formalizados y con
apreciables grados de instrucción profesional. Frecuentemente cumplen funciones mediadoras
entre los Gobiernos, la cooperación internacional por un lado y diversas entida¬des de base, y
dependen generalmente de fondos externos (privados, gubernamentales o de agencias).
Otros actores visibles resultan las asociaciones territoriales o populares (ATP), ante todo, los
llamados movimientos barriales, asociados a estructuras como los Talleres de Transformación
Integral del Barrio (TTIB) y a diversos proyectos comunitarios promovidos por ONG cu¬banas
y extranjeras. Poseen sentido local y esencialmente no muestran niveles de conexión entre sí;
tienden a la informalidad y la territoria¬lidad. Tienen acceso limitado a los recursos económicos y
dependen de fuentes exógenas, por lo que poseen una vocación autogestionaria que apuesta por la
transformación integral de las comunidades, a partir de consideraciones socioculturales. Conforman
una modesta agenda temática caracterizada por la focalización de problemas y cuentan con una
membrecía masiva y laxa que también dificulta la apuesta por el liderazgo colectivo. Expresan un
ejercicio «difuso» de coordinación y activismo —distinto a la lógica de dirigentes y miembros de
espacios más formalizados— y cuentan con un alto protagonismo de mujeres, profesionales y ex
dirigentes.

En su conformación el Estado ha desempeñado un papel contradic¬torio (Dilla/Fernandez/

Castro, 1998). Por un lado, propicia tecnología y recursos materiales (agricultura orgánica urbana,
construcciones alternativas), brinda especialistas en varios campos (psicólogos, pla¬nificadores)
y paga salarios a los miembros del equipo dirigente. Pero, aunque reconoce implícitamente la
existencia de estos movimientos, impide su reconocimiento legal, rechaza la conformación de
experien¬cias de economía popular e intenta absorber emprendimientos pro¬ductivos locales.
Aun así, dichas experiencias han ensayado relaciones de reciprocidad (ayuda vecinal, repartición
de alimentos, donaciones), han impulsado prestaciones comunitarias de algunos trabajadores
por cuenta propia y fórmulas de cooperación al contratar sus servicios para actividades de los
proyectos. Pese a su probado éxito, experiencias como las de los TTIB se mantienen confinadas a
veinte comunidades de Ciudad de La Habana, y se limitó (por decisión estatal) su extensión tanto
a otras provincias como a otros barrios de la propia capital.

Dadas las carencias de la institucionalidad sociopolítica, aunque el universo asociativo seduce

como espacio de comunicación democrática de demandas y sentires, no todo es idílico. En muchos
casos los equipos dirigentes son elegidos por las bases, pero después su protagonismo es decisivo
y poco fiscalizado, y se reserva para los miembros el papel pasi¬vo de beneficiarios o consultantes.
Frecuentemente, las directivas son objeto de especial atención de instituciones que expresan su
anuencia o disconformidad, y, en casos concretos, se ha llegado a mostrar inconformidad con
candidatos que, una vez electos, muestran discursos y accionar autónomos mayores de los
«oficialmente admisibles» —aun cuando estos sean sistémicos, por lo general centrados en
tradiciones de uniformidad y monolitismo.

Estado, espacio asociativo y participación: ¿armonía o conflictio?

En la década de 1990, asistimos a un explosivo renacer del asociacio¬nismo cubano, al que

tributaban, simultáneamente, la crisis resultante del derrumbe esteuropeo, cierto repliegue del
Estado como agente socioeconómico, el descrédito ideológico y práctico del socialismo estatista y los
debates emergentes —legitimados por el «Llamamien¬to al Cuarto Congreso del Partido Comunista
de Cuba»— sobre los destinos del proyecto cubano. Incidían, además, el auge de procesos de
descentralización a escala mundial y regional, la proliferación de movimientos de solidaridad con
Cuba, la emergencia de nuevas pro¬blemáticas y discursos reivindicativos (medioambientales, de
género, ecumenismo y religiosidad popular, participación urbana). En esos años se combinaron los
esfuerzos de las comunidades, diversos actores foráneos y el Estado para paliar los efectos de la
crisis, lo que promovió el boom asociativo.

Sin dudas es durante los años transcurridos de 1990 a 1996 cuando se produce un crecimiento
de nuevas organizaciones no estatales, o no gubernamentales. El Periodo Especial provocó una
profunda re¬flexión a la ciudadanía cubana, y un estilo de trabajo a algunas de las organizaciones
de la sociedad civil. Junto a la emergencia de nuevas organizaciones llamadas no gubernamentales,
muchas de las tradicio¬nales organizaciones de masas también comenzaron a denominarse de
esa forma, unidas a otras organizaciones de carácter socio- profesional, centros de investigación,
organizaciones de inspiración religiosa, y otras existentes de carácter fraternal y de promoción
de valores. Todas ellas constituyeron lo que ser reconoció como “comunidad no gubernamen¬tal
cubana.” Este concepto apuntaba a la voluntad de aunar esfuerzos, fueren cuales fueren las
procedencias y realidades institucionales de los interesados, para el dibujo y diseño del nuevo
espacio asociativo en construcción (Pérez, 1999).

En este periodo se realizó un grupo de reuniones, tanto en la Habana como en el exterior, promovidas
por el Centro de Estudios Europeos, ente que organizaba el entonces “Programa de Relaciones con
ONG europeas”, donde participaron alrededor de 30 organizaciones no gubernamentales cubanas.
Durante estas reuniones se partía del reco¬nocimiento de que la realidad cubana requería de
las potencialidades de todos sus integrantes. Y las asociaciones (y en especial las nuevas ONG)
constituían un espacio más de iniciativas para paliar la crisis y avanzar en los objetivos comunes
de la sociedad.

Estas reuniones fueron un momento genésico de aprendizaje sobre la necesidad de establecer

agendas propias y bases comunes para el establecimiento de vínculos con la cooperación
internacional. Las organizaciones cubanas estaban ajenas a este mundo, pues sus actividades se
habían desarrollado fundamentalmente con los países del antiguo campo socialista, así como con
acciones de solidaridad con países que enfrentaban graves crisis humanitarias o construían un
proceso revolucionario. Entre las dificultades que enfrentaron las organizaciones cubanas estuvieron
la carencia de metodologías de construcción de proyectos, y una pobre capacidad autogestionaria
que exacerbaba la búsqueda externa de dinero. Se constató que aspiraban a lazos de respeto
mutuo y a generar proyectos que respondieran a las necesidades que se detectaban en la realidad
cubana (Pérez, 1999). Entre los factores que tenían a su favor estaba el potencial humano de
especialistas y científicos en cada esfera; así como la posible utilización de estructuras sociales
preexistentes; y el esperado empleo de los medios de comunicación.

En estas reuniones se mostró una beligerancia muy poco usual de cara a las trabas burocráticas y al
excesivo tutelaje estatal en el funcionamiento de las asociaciones, los que dificultaban el despliegue
de su actividad. Todas abogaban por una mayor autonomía en la adminis¬tración y coordinación
de sus proyectos, así como por la necesidad de una mayor coordinación entre las organizaciones
no gubernamentales cubanas, la mejor difusión de sus actividades y el constante intercambio de
experiencias (Dilla, 2005). Resultado de este proceso fue el estímulo que recibió la actividad de las
ONG cubanas y de organizaciones populares de base en la búsqueda de soluciones a problemas
comunitarios particularmente de los sectores más vulnerables de la población; y en el logro de
nuevas definiciones sobre las relaciones y los mecanismos entre las ONG y las instituciones
gubernamentales (Mora, 1994).

Aunque estas asociaciones, inspiradas por sus homologas internacio¬nales, intentaron la

construcción de una nueva SC socialista cubana a partir de una diferente relación constructiva
Estado- Sociedad, muchas veces fueron vistas con recelo y sospecha tanto como consecuencia del
conservadurismo de sectores del funcionariado como por elementos identitarios elitistas de algunas
organizaciones. Este era resultado, entre otras causas, de limitaciones legales para relacionarse
con los movimientos comunitarios emergentes y por la extracción social e inspiración ideológica
de sus protagonistas. Pese a ello las asociaciones reunidas en el Proyecto manifestaban un total
apego a metas nacio¬nales socialistas y su oposición a cualquier imposición de proyectos externos
que contribuyeran a la política injerencista norteamericana (Dilla, 2005).

Existe un criterio bastante extendido entre expertos y protagonistas acerca de que, a partir de 1996,
comienza una ofensiva estatal desti¬nada a poner fin de una “etapa de tolerancia por omisión”.
Entonces se detiene el crecimiento de este tipo de organizaciones, se paraliza la actividad dentro
del registro de Asociaciones en relación al reco nocimiento de organizaciones que asumen o se
identifican con el fenómeno de las ONG. Se imponen nuevos controles a las organiza¬ciones
existentes y una vigilancia y denuncia pública continua sobre los financiamientos externos.

Desde esa fecha no ha habido crecimiento de la “comunidad no gubernamental cubana”, sino

una contracción en el accionar debido a redefiniciones institucionales de algunos participantes y
el debilitamiento de los esfuerzos de articulación (Pérez, 1999). Pese a ello, el interés ciudadano
en autorganizarse propicia que disímiles tramas participativas sean acogidas dentro de las
instituciones estatales y asociaciones creadas o en zonas de contacto entre ambas (Ej. mediante
proyectos socioculturales) desarrollando actividades cuyos desempeños rebasan ocasionalmente
los objetivos formales y las lógicas declaradas por las primeras (Chaguaceda, 2008).

La justificación recurrente acerca de estas nuevas medidas se encuentra en el incremento de la

política agresiva norteamericana, expresada en le aprobación de la Ley Helms–Burton y su Carril
2, que proponía como eje principal de trabajo las organizaciones de la SC cubana, identifi¬cándola
con el grupo de organizaciones disidentes existente en la isla, cuyo protagonismo internacional
excede por mucho su impacto real en la sociedad cubana (Hernández, 1996). Como consecuencia
muchas asociaciones fueron reducidas a poseer roles muy discretos y prescindi¬bles (pagando el
precio de la casi invisibilidad); y otras fueron cerradas bajo el criterio de que sus funciones iban a
ser asumidas por el Estado (Hábitat Cuba). Exceptuamos de esta consideración a organizaciones
que gozan de protección política especial por sus vínculos estatales o por la relevancia de sus
contactos internacionales (Centro Martin Luther King). Estas sobrevivientes poseen un impacto
cualitativo más significativo en la sociedad cubana, y han sido especialmente favore¬cidas por
la ayuda financiera de contrapartes europeas y sus contactos e intercambio de experiencias con
homologas.

En la actualidad, coexisten, dentro del espacio asociativo, varios modos de asumir y desplegar
la participación, concretados en proyectos participativos. Uno identifica participación con mera
movilización, define su sujeto como masa, y reduce su función a implementar las políticas diseñadas
desde el Estado. Otro proyecta una imagen «onegenista» profesionalizada, urbana y eficiente, que
provee servicios a poblaciones clientes y domina el sofisticado lenguaje de la gestión de proyectos
y las agendas de moda de la cooperación internacional (género y violencia, desarrollo local y medio
ambiente, participación y ciudadanía). Un tercer enfoque siente que participar es ser solidario,
autónomo y auto¬gestionario, define sus actores como ciudadanos activos y expande la visión de
un espacio asociativo responsable, que comparte y cogestiona actividades con la institucionalidad
estatal, desde la perspectiva de un compromiso crítico con el proyecto socialista.

Enmarcando a estos paradigmas, el diseño institucional cubano tiene rasgos que prefiguran, con
cada vez más fuerza ante la erosión de la hegemonía ideológica oficial, formatos corporativos y
prácticas clientelistas, pues al conectarse con las asociaciones paraestatales de-viene un modo de
organización de la vida colectiva donde la sociedad constantemente se funde con lo estatal, y el
Estado incorpora en sus redes de poder a actores sociales para así negociar, separadamente, con
ellos. Ese diseño dará cauce a formas autoritarias de clientelismo en tanto genera situaciones de
lealtades y subordinación a cambio de favores y beneficios materiales, en cuyas redes la burocracia
impone acuerdos desiguales bajo formas de coacción o tipos de consenso que erosionan la
emergencia de organizaciones autónomas, reproduciendo la asimetría entre estatalidad y espacio
asociativo.

Actualmente el discurso oficial, aunque convoca a debates nacionales, prioriza formas de participación
consultivas, territorialmente fragmentadas y temáticamente parroquiales, lo cual difunde una visión
banalizada y restringida del acto de participar, basada en la impronta de un ordenamiento estado-
céntrico, vertical y centralista. A un vecino de la Habana, por ejemplo, se le imposibilita conocer
cuántos compatriotas piensan y piden cosas similares, no ya en el interior de la República, sino
en el municipio aledaño. Y no puede solicitar esa información, pues no tiene formas e instancias
efectivas para reivindicar ese derecho.

El Estado genera “desde arriba” lealtades y consensos a cambio de beneficios diversos, impone
acuerdos desiguales que erosionan la emergencia de organizaciones autónomas (como las de
derechos humanos), reproduciendo la asimetría tradicional entre estatalidad y espacio asociativo.
Es en este marco donde convoca, desde 2007, a discusiones que entusiasman a la gente, para
luego capturar la información y retrasar los prometidos cambios estructurales, con el consiguiente
desencanto de la ciudadanía. La demanda de ampliación de derechos de iniciativa económica,
viaje, acceso a información y expresión de disensos –todos hipotéticamente posibles dentro de un
replanteo del proyecto socialista-- sigue incumplida.

Una agenda para el conflicto o la colaboración estado-espacio asociativo-ciudadanía: la

situación de los Derechos Humanos.

La coyuntura abierta por la muerte en febrero de este año del opositor Orlando Zapata Tamayo puso
en tela de juicio la situación de los derechos humanos en Cuba, de la mano de amplias campañas
de satanización y atrincheramiento desplegadas fuera y dentro de la isla. Los críticos han llegado
al extremo de acusar al gobierno cubano del asesinato premeditado del disidente, cosa impensable
no sólo por el historial del Estado cubano en la esfera, sino también por la evidente complicación
de las relaciones internacionales y domésticas que un desenlace de este tipo puede generar, algo
conocido por las experimentadas autoridades cubanas y cuyos nocivos efectos presenciamos hoy.
Los defensores del gobierno, por su parte, recurrieron a campañas de deslegitimación que niegan
la dignidad del difunto y sus posturas, mediante el empleo selectivo y distorsionado de hojas de vida
y argumentos políticos. Y volvieron, pese a su generalizado rechazo social después de los sucesos
del Mariel de 1981 y el Maleconazo de 1994, al uso de civiles movilizados por las autoridades –
con fachada de “espontaneidad popular”-- para repudiar o reprimir manifestaciones de madres y
esposas de opositores presos, con el consiguiente daño de la imagen del país y el civismo de sus
nacionales.

Abordar este asunto sigue siendo hoy, básicamente, un tema tabú dentro de Cuba. Es obviado por
buena parte de la academia (salvo contados análisis de académicos como Hugo Azcuy y Dmitri
Prieto) y sólo algunos medios como la prestigiosa revista Temas han llevado, de forma meritoria,
el problema a debate (número 59 julio-septiembre de 2009), aunque con cierto desbalance que
combina un exceso de miradas teóricas foráneas y escaso aterrizaje empírico en el contexto cubano.

Y se desconoce la existencia de corrientes diferenciadas dentro de los derechos humanos:

una liberal que apela a los derechos individuales dentro de las instituciones y garantías de una
democracia representativa, y otra popular, que acompaña la lucha por el respeto a la persona con
reivindicaciones comunitarias y el accionar de movimientos sociales de cara al autoritarismo del
Estado y los poderes empresariales. Otros estudiosos señalan la codificación, en la Declaración
Universal y convenios subsiguientes sobre los derechos humanos, de un consenso mínimo
socialdemócrata, resultante del espíritu post Segunda Guerra Mundial, con estado democrático
de bienestar, raseros de equidad básicos, gobierno de mayorías y respeto por las disensiones e
individuos, que otorga igual valor a los derechos sociales, económicos, culturales, civiles y políticos.
3

Por otra parte, en Cuba los derechos humanos son identificados por el Estado, sus agentes y
–gracias a la propaganda y cultura política oficiales-- por una parte de la población como mero
“instrumento de las campañas enemigas”. No existen legalmente inscritas organizaciones
defensoras de estos derechos dentro del Registro de Asociaciones del Ministerio de Justicia de la
República de Cuba. El tratamiento de los derechos humanos en la isla parece obviar la variable
3 http://www.proceso.com.mx/rv/modHome/detalleExclusiva/78510#_edn1
claramente emancipadora del fenómeno, que emerge como resultado de luchas sociales contra
los autoritarismos proimperialistas de las dictaduras de seguridad nacional en Latinoamérica, o los
gobiernos de Ferdinando Marcos o Suharto en Asia.

Y en cuanto a su aporte al derrumbe de los regímenes de Europa del Este, a los derechos humanos
se les reduce a ser un componente de la estrategia desestabilizadora de Carter, Reagan y Bush
padre, y no expresión de movimientos ciudadanos, que muchas veces combatieron las políticas
privatizadoras de aquellos burócratas convertidos en burgueses.

En este campo existe un evidente doble rasero. El Estado cubano reconoce a las Madres de
Plaza de Mayo y a los activistas del Foro Social Mundial, pero niega la posibilidad de que sus
nacionales ejerzan dicha militancia. Aplaude (y utiliza en sus argumentos) los informes de Amnistía
Internacional que denuncian las reales y constantes violaciones cometidas en el brutal sistema
carcelario de Estados Unidos, las expresiones de racismo y xenofobia de dicha sociedad, así como
el apoyo que sucesivos gobiernos estadounidenses continúan dando a Israel y los regímenes
despóticos en Medio Oriente. Sin embargo, desaprueba y silencia los argumentos que esas mismas
organizaciones ofrecen a las violaciones en naciones aliadas como Zimbawe, Irán, Rusia, China o
en la misma Cuba, presentándolas entonces como “agentes del imperio”.

A los ciudadanos cubanos se les hace virtualmente imposible (y punible) la acción misma de
testimoniar, vigilar y denunciar, de forma organizada, las violaciones cometidas –a veces contra
la propia Constitución socialista de 1992 – por funcionarios e instituciones estatales, dada la
capacidad de control social del Estado y la subordinación de los medios masivos a las directrices
gubernamentales. Se trata de una actividad condenada a priori, lo cual genera que se meta en
idéntico saco a activistas autónomos, vinculados a sus comunidades, u ONG internacionales de
reconocido desempeño, o simples mantenidos de las embajadas occidentales.

El problema es, como en otras esferas, estructural, y se puede resumir gráficamente contraponiendo
a la precariedad del estado de derecho --donde los ciudadanos pueden hacer uso de atribuciones
para ejercer los derechos garantizados por su Constitución y proteger ésta de abusos burocráticos--
una amplísima, arbitraria y cotidiana ejecutoria de los derechos del Estado, carentes de control y
retroalimentación. Sólo con una expansión de la participación popular, con instituciones democráticas,
eficaces y controladas por la ciudadanía organizada y con el establecimiento del derecho como
principio rector del funcionamiento estatal y la convivencia social, se podrá perfeccionar el proceso
cubano, deteniendo la deriva autoritaria y la restauración neoliberal, que amenazan desde el
trasfondo con una grave crisis social e ideológica. Y ello no equivale, como se nos quieren hacer
ver, a restaurar la burguesía ni rendirse a Estados Unidos.

El tratamiento de los derechos humanos debe ser, se ha dicho, integral y no selectivo. Ello supone
reconocer al mismo tiempo los considerables logros sociales de la nación caribeña, en materia de
salud, educación, deportes, seguridad social y acceso a la cultura.

Conquistas que garantizan la base social y legitimidad del proceso revolucionario y han sido
compartidas con decenas de pueblos hermanos a lo largo de medio siglo. Pero también dar cuenta de
las limitaciones a derechos de expresión, reunión, asociación, movimiento y autogestión económica
y comunitaria existentes en la isla, verbigracia una concepción monopólica y colonizadora del
Estado, de cara a la sociedad y sus capacidades de organización autónoma. Hay que impulsar en
Cuba otra mirada sobre los derechos humanos, que torne inconcebible el silencio, disfrazado de
solidaridad, de un sector de la izquierda, para con la coyuntura cubana. Y que rechace la adscripción
--mecánica y oportunista-- a las campañas orquestadas desde las cancillerías occidentales y los
centros de la derecha internacional. Ambo enfoques deben ser superados, por el bien de todos los
cubanos y el futuro del socialismo, la soberanía y la justicia, en la isla caribeña.
Conclusiones

A pesar del despliegue de entusiasmo y creatividad emergente del triunfo revolucionario, la paulatina
institucionalización del régimen político (y sus rituales) ha ido cobrando fuerza durante estos 50 años
en detrimento de la participación más autónoma. Conviene aquí distinguir Revolución de Régimen,
entendiendo a este último como el complejo de instituciones y normas ligadas a demandas de la
realpolitik y los dictados del grupo dominante en el seno de la sociedad. La Revolución, por su parte,
engloba un amplio repertorio de prácticas, valores, discursos y costumbres, procedente de vastos
sectores sociales (populares y medios), reivindicador de la memoria y participación populares, la
igualdad y justicia social, así como el rechazo a toda forma de dominación y jerarquía.

Ambos coexisten, se solapan y enfrentan, pero el primero (demanda organizativa de una sociedad
moderna) puede canalizar o devorar a la segunda y sólo tiene razón de ser cuando se subordina a
la participación popular y las razones liberadoras --individuales y colectivas-- del ser revolucionario.
Durante los primeros 30 años posteriores a 1959, Revolución y Régimen mantuvieron en Cuba
mayor correlación, coherencia y simetría que en las últimas dos décadas, donde los desfases se
han hecho más visibles. Pero la crisis de los 90 lesionó los consensos y dejó clara la necesidad de
reformar el modelo socialista, cosa que el gobierno acometió sólo parcialmente; hoy la sobrevivencia
de la Revolución pasa por una profunda reforma del Régimen, sus prácticas e instituciones, así
como la reivindicación de la participación, y los derechos humanos son componentes centrales de
dicho proceso.

Pese a este aparente “dominó trancado” es constatable un agotamiento de los actores y

discursos tradicionales (estado y espacio asociativo) que han dominado los escenarios oficiales
y antisistémicos. Segmentos de la joven intelectualidad (socialista, liberal o católica), bloggers
independientes, grupos artísticos y comunitarios, y disímiles manifes¬taciones del arte y la praxis
popular expresan con frecuencia el sentir y propuestas ciudadano mucho mejor que los clichés de
la prensa gubernamental y la disidencia, empecinados en reducir el horizonte de alternativas a las
ofrecidas por una engarrotada institucionalidad de corte soviético o las recetas de los transitólogos
neoliberales.

De cara al futuro en Cuba se precisa relanzar una ciudadanía beligerante, portadora de derechos
efectivos, y ampliar el patrón de inclusión sociopolítico actual. Ello supone potenciar nuevas cuotas
de igualdad y libertad en las relaciones sociales, incluidas aquellas inherentes a la esfera política
y a la representación de identidades diversas. Y aprovechar para ello los niveles apreciables de
educación, acceso a la cultura, mentalidad igua litaria y la noción de participación como deber
ciudadano, herencias todas de la Revolución de 1959, pero recuperando la agenda democratizadora
que aquella –secuestrada por el Régimen– no pudo, no quiso o no supo desplegar.

Todo cambio real debe paulatinamente modificar un entorno mayoritariamente controlado por
tendencias inmovilistas en cuyo seno se deben primero encontrar maneras de introducir nuevos
elementos de simetría con el fin de lograr una mayor reciprocidad de las reglas. El éxito dependerá
de la capacidad para sostener organizaciones relativa¬mente autónomas que son capaces de
restringir las decisiones de las reglas con la certeza que solo el desarrollo de estructuras de autoridad
y poder que funcionen como contrapeso puede introducir mayor reciprocidad en la constitución
general de una sociedad, en la cual existen serias asimetrías políticas.

Una publicación reciente, coordinada por Alexander Gray y Antoni Kapcia, ha destacado la
existencia de una pluralidad de discursos y decursos posibles alrededor del futuro desempeño de
la sociedad civil cubana. Según los autores esta podría: a) revolucionar desde dentro la Revolución,
perfeccionando la normatividad e instituciones existentes; b) trabajar con estas instituciones para
fortalecer su desempeño o c) convertirse en una fuerza antisistémica que desmonte toda la obra
del proceso iniciado en 1959. Creemos que en la articulación de las dos primeras opciones esta la
perspectiva de futuro más promisorio, desde una óptica antineoliberal y de real empoderamiento
popular, que permitan creer que “otro país mejor es posible”.

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 Presupuesto Participativo desde una perspectiva de género. Experiencia de la
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Graciela Ciciliani

Presupuesto Participativo

A partir del año 1996 el municipio comienza un proceso de descentralización y modernización

administrativa mediante el cual la ciudad se organiza en seis distritos (Centro, Norte, Noroeste,
Oeste, Sudoeste, Sur).1

En este marco se implementa el Presupuesto Participativo en el año 2002, en base a la ordenanza

Nro. 7326/2002, desde la Secretaría General.

El Presupuesto Participativo es un instrumento que permite a las vecinas y los vecinos decidir
el destino de una parte del Presupuesto Municipal. Así se asigna una partida específica que se
distribuye en forma igualitaria en los seis (6) distritos en los que se organiza la ciudad.
La participación ciudadana incluye tanto la consulta como la toma de decisiones, constituyéndose
en un espacio de encuentro, de dialogo y debate que contribuye a una mejor gestión de la ciudad.
Por esto, el PP se constituye en un dispositivo que posibilita el aprendizaje colectivo de la gestión
local y de la democracia.

El Presupuesto Participativo combina:

• Participación directa.
• Elección de delegadas y delegados.
• Control de la gestión de gobierno por parte de las vecinas y los vecinos.
• Compromiso gubernamental de procesar y asumir las prioridades fijadas.

El orden lógico del trabajo del PP se desarrolla de la siguiente manera:

Primera Ronda de asambleas barriales

Consejos Participativos de Distritos

Segunda Ronda de Elección de Proyectos

Asamblea de cierre

La Primera Ronda de asambleas barriales se desarrolla en los meses de marzo-abril, y consiste en

reuniones por área barrial en cada Distrito en las que se busca saber cuáles son las necesidades
y problemas de cada uno de los barrios y elegir a los delegados y delegadas de los vecinos y
vecinas para integrar el Consejo Participativo de Distrito:

La asamblea tiene varias instancias:

Una primera exposición del Director/a de Distrito en Asamblea Plenaria donde presenta a las y los
asistentes la modalidad de trabajo del PP.

Luego, los vecinos y vecinas se dividen en grupos. Cada grupo trabaja en talleres, con el
acompañamiento de un o una coordinador/a, quien es una persona capacitada para tal fin, con
experiencia en la gestión publica y en el trabajo con grupos.
Este momento del proceso es inclusivo de la mayor cantidad de ideas. Por lo tanto no se limitan
las cuestiones que se pueden discutir, solo que se irán marcando las reglas del juego, esto es,
incumbencia municipal, plazos de ejecución, etc.

Cada grupo tendrá que contestar a la consigna: “Propuestas para nuestro barrio”.

Los vecinos y las vecinas que participan, van dejando registradas sus ideas, en planillas que se
confeccionan para tal fin.

Al finalizar, un vocero o vocera pasará a explicar al resto del taller, las conclusiones, o propuestas
que los grupos trabajaron.

Este momento es de mucha importancia, ya que permite intercambiar ideas, propuestas, miradas
sobre las realidades de sus barrios, y así recuperar las ideas de diálogo y debate.

Luego, el/la coordinador/a del taller explica el tema de las postulaciones a Consejeros y Consejeras,
e invita a los participantes que deseen ocupar estos lugares, a llenar un formulario de postulación.
Por último, cuando las personas son llamadas al plenario, el coordinador o coordinadora del taller
le entregará a cada participante la papeleta del voto.

Seguidamente, el Director o Directora de Distrito conduce la asamblea en la que mediante el voto

directo, secreto y personal, cada vecino y vecina elige a sus Consejeros y Consejeras. Se recuerda
que se debe votar un varón y una mujer.

Asimismo, indica cuántos Consejeros y Consejeras serán electos/as teniendo en cuenta la cantidad
de personas participantes en esa asamblea y que tengan derecho a voto.

Luego de finalizado el acto eleccionario, y habiendo proclamado a los Consejeros y Consejeras de

esa área barrial, se da por concluida la asamblea.

Los Consejos Participativos de Distrito funcionan desde abril durante el transcurso de un año y
en reuniones semanales.

Una vez concluidas las asambleas de la primera ronda, los Consejeros y Consejeras electos/as, se
reúnen en el Consejo Participativo de Distrito. El mismo está coordinado por el Director o Directora
de Distrito, y por el secretario o secretaria técnico/a del Presupuesto Participativo del distrito.

Los Consejos se reúnen y organizan en reuniones plenarias y en comisiones de trabajo.

Las comisiones son las siguientes:

Comisión de Proyectos Sociales: incluye los temas referidos a las Secretarías de Cultura, Promoción
Social, Salud Pública y Gobierno.

Comisión de Proyectos Urbanos: comprende a los temas referidos a las Secretarias de Servicios
Públicos, Obras Públicas, Planeamiento, General.

Comisión de Participación ciudadana: se tratan temas que no están vinculados al presupuesto

municipal y además se analiza el funcionamiento del Consejo y metodología del proceso.

Las comisiones se conforman para realizar el trabajo de manera ordenada, teniendo en las reuniones
plenarias los momentos de intercambio y debate sobre lo trabajado.
La materia prima que utilizan para los debates, son las distintas propuestas que los vecinos y
vecinas explicitaron en las reuniones de la Primera Ronda de asambleas barriales.

Estas propuestas son retrabajadas por los Consejeros y las Consejeras, formulando proyectos
que las incluyan. Para esto se trabaja junto a los equipos técnicos municipales, en la búsqueda de
factibilidad técnica.

¿Por qué trabajar en proyectos?

En la elaboración de un proyecto no existe una normativa rígida, sino una serie de pautas que
sirven para organizar las ideas, precisar los objetivos, establecer cursos de acción, concretar una
serie de actividades y establecer criterios de evaluación.

El diseño y la redacción de los proyectos construidos en los Consejos surgen de un proceso de

participación ciudadana. La consigna es poder construir de manera colectiva, buscando responder
a lo planteado por las vecinas y vecinos. Las Consejeras y Consejeros elaboran cada proyecto
realizando el diagnóstico de la situación actual, la descripción del mismo y señalando a las/os
beneficiarias/os.

Los equipos técnicos de la gestión tienen la responsabilidad de determinar su factibilidad técnica,

el diseño y la determinación de sus costos.

Al trabajar con la lógica de proyectos se produce un encuentro de saberes. El de las vecinas y

vecinos sobre sus condiciones de vida y lo que quieren cambiar y el saber técnico de los equipos de
la gestión. De este consenso surgen proyectos posibles de ejecutar que responden a necesidades
sentidas por la ciudadanía.

Además la práctica de la cogestión en su formulación facilita el control de su posterior ejecución.

Este proceso se materializa en la confección de un listado de proyectos que será puesto a
consideración en la Segunda Ronda, a los vecinos y vecinas del Distrito.

Por otro lado, los Consejos Participativos de Distrito se constituyen en foros permanentes de
discusión e información sobre temas de la gestión municipal.

Las Consejeras y Consejeros se ocupan también del seguimiento de la ejecución de las obras
votadas en el Presupuesto Participativo anterior.

La segunda ronda, en septiembre, consiste en una única jornada simultánea por Distrito en la
que las vecinas y los vecinos deciden qué proyectos priorizar de los elaborados por el Consejo
Participativo de Distrito.

Siguiendo la lógica de feria de proyectos, los vecinos y vecinas del Distrito son nuevamente
convocados/as a una Jornada de Elección de proyectos, en la cual tendrán la oportunidad de
conocer los proyectos elaborados por los Consejeros y Consejeras y por ultimo votar cuáles de
estos serán incluidos en el presupuesto municipal para el año siguiente.2

Así, se informan las bondades de cada uno de los proyectos elaborados, los costos calculados,
para luego, elegir los que creen más importantes.

Luego de la votación, se realiza el escrutinio, los proyectos son ordenados según la cantidad de
votos obtenidos en forma decreciente, resultando electos los más votados hasta cubrir la asignación
presupuestaria especifica.
Los proyectos electos en cada Distrito son incluidos en el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto
de Gastos y Cálculo de Recursos, que debe aprobar el Concejo Municipal, traduciéndose en el
presupuesto de gobierno a ejecutarse en el año siguiente.

La tercera ronda es una reunión única para todas las Consejeras y los Consejeros de los seis
Distritos, donde se dan a conocer los proyectos electos y se realiza un balance de lo realizado en
el año.

Por primera vez, en el año 2006 la elección de proyectos se realizó por medio del voto electrónico.
Esta tecnología aporta agilidad y transparencia a la elección, y genera nuevas expectativas en las
personas que se acercan a votar los proyectos para sus barrios

Perspectiva de Género en el Presupuesto Participativo

Desde el inicio de la implementación del Presupuesto Participativo estuvo presente la voluntad

política del Municipio de trabajar desde la perspectiva de género.

Esta voluntad se tradujo, después de una sensibilización en el trabajo cotidiano del PP, en la
Resolución Nº 006/2003 de la Secretaría General, donde en su Artículo 6, inciso “d” establece que
“los/as participantes de la Asamblea habilitada para elegir Consejeras/os votaran tres (3) candidatas/
os como máximo, respetando la proporcionalidad de género en un (1) tercio”.

Por un compromiso de los técnicos y las técnicas y funcionarias y funcionarias de la Municipalidad

en acciones promotoras de igualdad, que se construían y evaluaban en el proceso del PP, se logró
avanzar en la aplicación de normas desde la perspectiva de género.

En el marco del segundo Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades y Trato entre Varones y
Mujeres 2005/2009, creado en base a la sanción en el Concejo Municipal del decreto Nº 15322, se
propone específicamente en el PP acciones que incentivan y fortalecen la presencia de las mujeres
en las diferentes etapas del proceso, la inclusión de sus demandas y de la perspectiva de género
en los proyectos elaborados.

Las acciones planteadas son las siguientes:

1) Paridad en los Consejos Participativos de Distrito, a los efectos de efectivizar la integración

paritaria de varones y mujeres en los Consejos en el momento de la elección de consejeros y
consejeras durante las asambleas de la Primera Ronda, los vecinos y las vecinas presentes votan
por un varón y una mujer. 3

2) Espacios de ludotecas para poder incrementar la participación de las mujeres durante el

desarrollo de las asambleas de la Primera Ronda. Se designa personal capacitado para la atención
y cuidado de los niños y niñas asistentes.

3) Programa “Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de Mujeres”, a través del Área

de la Mujer de la Secretaría de Promoción Social y a partir de distintas acciones se propone
incentivar la participación de mujeres en los ámbitos de decisión pública y fortalecer su presencia,
capacitándolas para incidir en la definición de las prioridades presupuestarias y en la distribución
de los recursos municipales existentes.

4) Utilización de un lenguaje inclusivo y no discriminatorio e imágenes no estereotipadas en

todas las comunicaciones oficiales del Programa.

Incluir la perspectiva de género en todos los actos de la democracia, fortalece y desarrolla una
cultura igualitaria que permite la inclusión de las mujeres en la vida política.

Programa “Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de las Mujeres”

Implementado por el Área de la Mujer dependiente de la Secretaría de Promoción Social desde el

año 2004 este Programa complementa y fortalece, una instancia de participación social y pública
de la ciudadanía de Rosario como es el Presupuesto Participativo.

El objetivo del Programa, a partir de sus distintas acciones, se dirige a incentivar la participación de
las mujeres en los ámbitos de decisión pública y fortalecer su presencia.

Se concretó la capacitación de mujeres que concurren al presupuesto participativo no sólo en

la identificación de necesidades de género en su barrio, sino también en políticas públicas con
perspectiva de género y liderazgo femenino. Las Consejeras pueden negociar y consensuar los
proyectos mejorando así, las condiciones de vida de las personas en especial de las que son más
vulnerables y excluidas.

Por esas razones, el programa tiene como su eje de acción, la participación de quienes atraviesan
desventajas sociales: las mujeres en el ámbito público, impulsando la apertura de espacios donde
los diversos actores y actoras de la sociedad civil participen en los procesos de toma de decisiones
en todas las esferas de la vida social. El concepto de ciudadanía activa presupone, entonces, un
compromiso activo de varones y mujeres en lo referente a lo público.

El Programa implementó e implementa distintos mecanismos institucionales y estratégicos para

involucrar a las mujeres en las instancias de participación ciudadana, fortaleciendo su expresión
e incorporando su opinión en la toma de decisiones. Especialmente se beneficiaron aquellas que
carecen de herramientas y experiencias personales, discursivas e identificatorias como ciudadanas,
para dirigirse y proponer en público proyectos, problemáticas y necesidades propias de su género.
Asimismo, se desagregan estrategias de sensibilización y capacitación como estrategia de género.
Para lograr una eficaz convocatoria e inclusión al Programa se trabaja desde los seis Distritos
Municipales (Centro, Norte, Noroeste, Oeste, Sudoeste, Sur), que tienen un significativo impacto
geo-referencial para las vecinas/os de los barrios de la ciudad y para las organizaciones sociales de
mujeres existentes en cada área. La distribución descentralizada favorece el acceso de las mujeres
al Programa

Dentro de las acciones que incluyen el enfoque de género en el PP, se planificaron (y se siguen
implementando) instancias de capacitación para las Consejeras electas.

La dinámica de trabajo es de talleres, desarrollando en cada uno, un eje de los presentados a

continuación:

Eje Temático Contenidos

Identidad femenina Sistema sexo-género
Discriminación
Estereotipos
Subjetividad
Participación social de las mujeres Obstáculos de la participación social
(estereotipos)
Discriminación positiva
Ciudadanía Activa
Problemáticas sociales de las mujeres Uso del espacio público (violencia institucional
y
urbana)
uruuuuuuuu uuuuuuuuuuuuruu
uuuurbanaururbana)
Derechos sexuales y reproductivos
Elaboración de Proyectos Ejercicios para elaboración de proyectos en el
PP
Presentación, acuerdos, consensos, alianzas.

La capacitación está a cargo de profesionales integrantes de organizaciones no gubernamentales

de la ciudad de Rosario que trabajan desde la perspectiva de género en temas de participación
ciudadana y participación de las mujeres.

Al evaluar el impacto de estas acciones se observa una importante cantidad de proyectos con
perspectiva de género en donde las mujeres son beneficiarias, para avanzar en la inclusión de
la perspectiva de género en todos los proyectos se propone incluir en la capacitación, talleres
con Consejeras y Consejeros: con el objetivo de sensibilizar y capacitar consejeros varones en
la perspectiva de género para su inclusión en la construcción de proyectos y además afianzar
la capacitación recibida por las Consejeras. En cuanto al contenido se propone en la primera
jornada: sensibilización sobre la construcción de los roles entre varones y mujeres, diferencia en
la socialización, perspectiva de género desde lo vivencial y en la segunda jornada: tomando los
proyectos elaborados en el proceso del PP, ejercitar la inclusión de la perspectiva de género en los
mismos, ya sea visualizando su inclusión o su carencia.

Presupuestos Sensibles al Género - Unifem

Desde el año 2006 el Municipio de Rosario conjuntamente con Unifem y en el marco del Programa
“Incorporando la perspectiva de género en los presupuestos”, se trabaja valorizando y fortaleciendo
las estrategias de género existentes en el Presupuesto Participativo.

Mediante la firma de un convenio se llevan adelante las siguientes acciones:

1. Capacitación a los equipos técnicos municipales del Presupuesto Participativo desde una
mirada de género.
2. Capacitación a los equipos técnicos sobre Presupuestos Sensibles al Género.
3. Sensibilización a los varones integrantes de los equipos técnicos en perspectiva de género
y acciones positivas hacia la promoción de la igualdad.
4. Reflexiones sobre el posicionamiento social y público de las Consejeras en los presupuestos
públicos.
5. Fortalecimiento de la transversalización del género en el Programa de Presupuesto
Participativo
6. Fortalecimiento de espacios de articulación y coordinación entre el Área de la Mujer y el
Presupuesto Participativo.
7. Fortalecimiento de las acciones incluidas en el PIO 2005-2009 en el eje “Participación de
la Mujer en el ámbito público”.

Impacto de las acciones

En este apartado se hará un recorrido de las propuestas con perspectiva de género desde el PP
2003 al PP 2008.

PP 2003
No hubo propuestas con enfoque de género.

PP 2004

De los seis distritos, en tres hubo propuestas con enfoque de género, pero no resultaron electas.

Distrito Oeste: se propuso ampliar las acciones del programa de violencia familiar y disposición de
un espacio físico en el Centro Municipal Distrito Oeste.

Distrito Sudoeste: creación de un equipo de violencia familiar con asiento en los Centros Crecer

Distrito Sur: campañas masivas y focalizadas en terreno sobre Prevención y Promoción de

Procreación Responsable, Sida, Drogadicción y Promoción de Derechos.

PP 2005

Se produce un cambio en la metodología dentro del proceso del PP y se comienza a trabajar con
el formato de Proyectos.

En cinco Distritos se propusieron proyectos con perspectiva de género siendo todos electos.

DISTRITOS PROYECTOS MONTOS

Norte Capacitación de Mujeres en oficios no $ 40.000
tradicionales con perspectiva de género.
Noroeste Salud Solidaria para el Distrito Noroeste. $ 20.000
Oeste Formación, sensibilización y fortalecimiento $ 20.000
de grupos de mujeres educadoras populares
y multiplicadoras.
Sudoeste Jornadas, capacitación y campañas de $ 20.000
sensibilización sobre violencia familiar y
educación sexual.

Talleres para Jóvenes y Adolescentes: $ 5.000

Sobre salud sexual y reproductiva. Atención
psicológica.
Sur Campañas de difusión sobre problemáticas $ 20.000
sociales
Realización de campaña de difusión,
capacitación y sensibilización sobre violencia
familiar con perspectiva de género (todas las
áreas barriales).
Total $ 125.000

PP 2006

Todos los distritos propusieron y eligieron proyectos con perspectiva de género.

Asimismo, el número de estos proyectos casi se triplica en promedio en los seis distritos, mostrando
un avance en la sensibilización sobre las problemáticas de género.
Districtos Proyectos Monto
Centro Programa de atención integral a las $ 60.000
adolescentes.
$ 50.000
Talleres de capacitación con perspectiva de
género para madres embarazadas.
$ 22.500
Capacitación de Mujeres en oficios no
tradicionales con perspectiva de género.
Norte Fortalecimiento albergues para mujeres 30.000
víctimas de violencia familiar

Capacitación de Mujeres en oficios no $ 30.000

tradicionales con perspectiva de género.
Noroeste Compra de un ecógrafo para el Centro de $150.000
Salud San Martín
Oeste Violencia – Prevención del conflicto familiar. $ 20.000

Capacitación a mujeres en problemáticas de $ 20.000

género

Capacitación de Mujeres en oficios no $ 37.500

tradicionales con perspectiva de género.

Capacitación en lactancia materna, salud $ 5.700

sexual y reproductiva y promoción de hábitos
saludables
Sudoeste Campaña de sensibilización y capacitación en $ 20.000
violencia familiar

Capacitación de Mujeres en oficios no $ 30.000

tradicionales con perspectiva de género.

Prevención y asistencia de la violencia $ 20.000

familiar con perspectiva de género: formación,
información y actividades en derechos de la
mujer.
Sur Campañas de difusión sobre problemáticas $ 20.000
sociales

Realización de campaña de difusión,

capacitación y sensibilización sobre violencia
familiar con perspectiva de género (todas las
áreas barriales).

Capacitación de Mujeres en oficios no

tradicionales con perspectiva de género $ 29.910

TOTAL $ 545.610
PP 2007

Similar al año anterior, en todos los distritos se propusieron y fueron electos proyectos con enfoque
de género.

Si bien el número de los mismos no varía, si hay un aumento en los montos asignados, como así
también en la calidad de lo propuesto en los proyectos.

Districtos Proyectos Monto

Centro Talleres de Educación Sexual y Salud $ 70.000
Reproductiva.

Programa integral para madres adolescentes. $ 90.000

Norte Capacitación en oficios para mujeres $ 100.000

Talleres de prevención en violencia familiar. $ 30.000

Noroeste Talleres de prevención en violencia familiar. $ 29.448
Oeste Capacitación a mujeres en problemáticas de $ 30.000
género.

Talleres recreativos para niños y niñas de las $ 2.000

madres que asisten a los talleres y reuniones
dentro del distrito.

Curso de formación e información sobre $ 20.000

Derechos Humanos, abuso de autoridad,
maltratos, violencia, genero, cuestiones
legales.

Capacitación en oficios tradicionales y no $ 81.000

tradicionales para mujeres.

Conociendo y cuidando nuestro cuerpo. Taller $ 40.000

destinado a niños y niñas a partir de 12 años,
tratando la temática destinada a conocer su
cuerpo.
Sudoeste Campaña de sensibilización y capacitación en $ 20.000
violencia familiar, sexualidad, y prevención en
el maltrato infantil.

Mujeres en acción: capacitación en oficios $ 100.000

varios
Sur Capacitación en oficios tradicionales y no $ 100.000
tradicionales para mujeres

Talleres de prevención de violencia familiar $ 30.000

TOTAL $ 742.448
PP 2008

En todos los Distritos se propusieron y fueron electos proyectos con perspectiva de género , se
observa un aumento significativo en el monto total asignado.

Districtos Proyectos Monto

Centro Programa integral para las adolescentes: propiciar la $ 90.000
inserción laboral de las y los adolescentes ,sus vínculos
socio-familiares, al sistema formal de educación

Talleres de educación sexual y salud reproductiva en todas

las áreas del Distrito $ 25.000

Prevención de la violencia familiar

$30.000
Capacitación en oficio para mujeres y varones de todas las
edades $400.000

Norte Capacitación en oficios para jóvenes, mujeres y varones a $400.000

partir de los 18 años de edad

Capacitación en oficios tradicionales y no tradicionales para $100.000

mujeres

Talleres de prevención en violencia familiar $20.000

Capacitación a adolescentes en derechos sexuales y $25.000

noviazgos no violentos
Noroeste Capacitación en oficios para mujeres, varones y jóvenes $500.000

Taller de violencia de género

$20.000
Oeste Capacitación en oficios para jóvenes, mujeres y adultos $500.000
Sudoeste Capacitación en oficios para jóvenes, mujeres y varones $500.000

Talleres para madres adolescentes

$20.000
Prevención en violencia familiar
$30.000
Talleres para jóvenes sobre educación sexual y reproductiva
$10.000

Sur Capacitación en oficio para mujeres $100.000

Capacitación en oficios $400.000

TOTAL $3.170.000

Este recorrido, desde el PP 2003 hasta el PP 2008 nos permite visualizar el proceso de la inclusión
de la perspectiva de género en los proyectos del Presupuesto Participativo.
En un principio, las propuestas con perspectiva de género estaban ausentes; luego fueron
presentadas pero no electas y en los últimos cuatro años, los proyectos fueron electos,
incrementándose en cantidad y montos en el PP 2006, 2007 y 2008.

A modo de conclusión…

Se puede señalar varias acciones que llevaron a la inclusión de la perspectiva de género en los
Proyectos del PP, que traducen la voluntad política del Municipio en acciones que buscan la igualdad:

• cumplimiento de las líneas planteadas en el Segundo Plan de Igualdad de Oportunidades

respecto a la participación de las mujeres en el ámbito público;
• paridad en la participación de varones y mujeres en los Consejos Distritales;
• sensibilización, capacitación y compromiso del equipo técnico del PP en garantizar la
participación e involucramiento de las mujeres en el proceso del PP;
• capacitación a las Consejeras para que identifiquen las necesidades de género en su barrio
valorando su participación como sujetos políticos, en el marco del Programa “Presupuesto
Participativo y Ciudadanía Activa de las Mujeres”.
• La selección de 10 proyectos en la Segunda Ronda permite a los/las electores/as pensar
en términos de temas y territorio.

Se observa, en este proceso, un avance por parte de las mujeres, en identificar y exigir la atención
de sus demandas y necesidades obteniendo una mejora en su calidad de vida.

En base a estos datos y consideraciones, se puede destacar que la acción conjunta entre el Programa
de Presupuesto Participativo, el Área de la Mujer, el Municipio y Concejo Municipal, manifiestan
la voluntad política para crear espacios de participación ciudadana; lo cual va permitiendo a las
mujeres involucradas en este tipo de proceso:

• tener un amplio conocimiento de los procesos presupuestarios y de cómo participar en

ellos de manera que su intervención sea más informada y efectiva;
• incrementar su capacidad de negociación e influencia en la distribución de los recursos
públicos;
• consolidar redes de mujeres líderes que incidan políticamente en la distribución equitativa
en los recursos públicos entre varones y mujeres;
• destacar sus roles redistributivos y fiscalizadores de los recursos públicos;
• ser multiplicadoras-animadoras a la participación de otras mujeres en el ámbito público.

Finalmente nuestra experiencia nos permite generar algunas reflexiones que acompañan el trabajo
en la perspectiva de género:

• La sola participación de las mujeres en el PP no garantiza la equidad de género.

• La perspectiva de género no es sólo para formular proyectos, sino que introduce un cambio
sustantivo en la relación que se da entre Consejeros y Consejeras en los ámbitos de
discusión y decisión.
• La voluntad política de la conducción del proceso, la capacitación y reflexión permanente
son condiciones necesarias que se deben expresar en la construcción de herramientas
innovadoras que tengan como objetivo el empoderamiento de las mujeres y la equidad de
género.
 Elecciones primarias ´09 en Santa Fe: ¿hacia una democratización de la representación
política?

Carolina S. Cornejo
cornejo_caro@yahoo.com.ar
Instituto de Investigaciones Gino Germani, UBA.
Ciudad de Buenos Aires, Argentina.

INTRODUCCIÓN

El régimen democrático ha atravesado profundas transformaciones en los últimos años, las

que pueden ser conceptualizadas bajo la forma de “crisis de los partidos” y “metamorfosis de la
representación” (Manin, 1998). En este sentido, este trabajo se propone analizar sus repercusiones
en la vida política en la provincia de Santa Fe a partir del estudio de las elecciones primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias. ¿En qué medida constituyen una herramienta de participación
ciudadana capaz de dar respuesta a la desafección ciudadana hacia los partidos y a la ampliación
de la brecha entre los representantes y los representados? ¿Pueden ser interpretadas como
mecanismos institucionales que democratizan la representación política?

Partiendo de la premisa inicial de que el voto constituye –por excelencia- una herramienta
democrática de participación ciudadana, serán materia de investigación dos de los procesos
electorales que tuvieron lugar en la provincia durante el año 2009: las primarias celebradas en
agosto y las municipales generales desarrolladas en septiembre, particularmente en la ciudad de
Rosario.

En primer lugar se describirá el marco teórico que rige este estudio a partir de la conceptualización
de las transformaciones democráticas contemporáneas, para luego poner el foco en la dimensión
electoral. Se hará un breve relato sobre el contexto que caracterizó la implementación de la Ley
12.367, la que establece el nuevo sistema electoral imperante en la provincia, y sobre las implicancias
de la misma: ¿cómo afecta a los partidos y al sistema democrático en general?

Posteriormente, a los fines de estudiar el impacto real de los comicios primarios en el sistema
político, se describirá la campaña de los principales candidatos en las elecciones de 2009 para
abordar simultáneamente los resultados electorales, tanto los de agosto como los de septiembre. A
la luz de los mismos, el objetivo será analizar en qué medida los votos cosechados por un partido o
frente político en las primarias se trasladan a las generales. ¿Qué clivajes operan y cuál es la lógica
subyacente en cada elección?

A modo de conclusión, se abordará integralmente el fenómeno de la participación política

desde la óptica ciudadana a fin de determinar en qué medida el pronunciamiento electoral en las
primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias democratiza la representación política y cómo afecta
a los partidos, principales organizadores de la competencia política en un régimen democrático.

TRANSFORMACIONES DEMOCRÁTICAS CONTEMPORÁNEAS

Las democracias contemporáneas han mutado, ya lo advertía Bernard Manin en su

conceptualización de la metamorfosis del gobierno representativo (1998). ¿Pero en qué consiste
un régimen democrático?

Diversas respuestas se han dado a este interrogante, lo que ha derivado en diferentes

concepciones de la democracia: aquellas que, por un lado, la conciben de modo puramente
procedimental –como competencia entre líderes por el voto popular (Schumpeter, 1984)-, y otras
que, partiendo de la democracia entendida como “gobierno del pueblo”, enfatizan la dimensión
participativa de la sociedad civil. Quizás sea Robert Dahl (1989) quien, en este sentido, pudo dar
cuenta de una definición que fuese a la vez empírica y aplicable a las democracias reales a través del
concepto de “poliarquía”, el que incluye tanto el nivel de la representación como el de participación
de los ciudadanos en el debate público.

Más allá de las diversas conceptualizaciones sobre la democracia –y dejando de lado el modelo
clásico griego, dada la inviabilidad de practicar una forma directa de democracia por la complejidad
y magnitud de las sociedades modernas-, ésta resulta indisociable del gobierno representativo y del
vínculo que entablan gobernantes y gobernados o, en otras palabras, representantes y electores.
Es precisamente este lazo el que se ha debilitado en las sociedades contemporáneas.

Desde el declive del Estado de bienestar y de los viejos partidos de masas, asistimos a
un proceso de complejización del campo político, atravesado ahora por múltiples clivajes que
trascienden la dicotomía izquierda-derecha (Panebianco, 1995). Paralelamente, el impacto
de la globalización parece haber diluido las fronteras sociales, erosionando las identidades
colectivas y, del mismo modo, las subculturas políticas (Pousadela, 2001). Este fenómeno ha sido
conceptualizado a menudo bajo el rótulo de “crisis de los partidos”, pues han visto debilitadas sus
funciones representativas o expresivas, vinculadas a la integración y movilización de la ciudadanía
a través de la estructuración de demandas generales, configurando y manteniendo la identidad
colectiva a través de la ideología. No obstante, los partidos siguen siendo los actores centrales
en la competencia política que caracteriza a todo régimen democrático y, al respecto, continúan
desempeñando rol procesal mediante el reclutamiento de personal político y organización de
gobierno (Mair, 1999).

Quizás el mejor modo de conceptualizar las trasformaciones contemporáneas sea refiriéndonos

no tanto a una crisis sino más bien, como señala Bernard Manin (1998), a una “metamorfosis del
gobierno representativo”: no se asiste a un quiebre en el vínculo entre gobernantes y gobernados sino
a una transformación en tal relación, a una ampliación en la brecha que separa a los representantes
de los electores y a un cambio en el modo en que se ejerce la representación.

La fluctuación del voto, el corte de boleta, el creciente impacto de los medios de comunicación
y de las encuestas de opinión en las campañas electorales, la configuración de coaliciones
heterogéneas alineadas detrás de líderes de popularidad –capaces de instaurar por sí mismos
los clivajes políticos relevantes y de suscitar amplias adhesiones a partir de la elaboración de
imágenes en el marco de un espacio público mediatizado (Manin, 1998)- y la consiguiente
personalización de la competencia política se atribuyen al ocaso de un modelo de democracia
sustentado en firmes identidades partidarias, con programas y estructuras militantes. Pareciera
surgir, en su lugar, un formato representativo en el que las antiguas identidades se fragmentan y
emerge una ciudadanía más autónoma, la cual asume diversas formas de autorrepresentación que
trascienden las vías institucionales y el pronunciamiento electoral dando cuenta de la necesidad de
una relegitimación permanente del poder (Cheresky, 2006). En este nuevo escenario, ya no son los
partidos los principales vertebradores de la vida política, pero siguen siendo los actores centrales
en la organización de la competencia democrática por el poder mediante los procesos electorales.

¿En qué medida puede entonces concebirse que la redefinición de los métodos de competencia
política a través de reformas electorales puede dar una respuesta a la llamada “crisis de los partidos”
y avanzar en la dirección de restituir el vínculo entre representantes y representados?

Por cierto, el sistema electoral1 impacta fuertemente en el formato representativo y,

específicamente, en el sistema de partidos, de modo que el debate en torno a la naturaleza y efectos
de la legislación electoral no puede darse en abstracto, sino en relación concreta con un lugar y con
1 Por sistema electoral se entiende, en este trabajo, a “los mecanismos por los cuales se traducen los votos emiti-
dos en unas elecciones generales [o primarias] en escaños [o lugares en listas definitivas] ganados por partidos o
candidatos” (Zovatto, 2001:6).
un momento determinado, debiendo precisarse siempre cuáles son los objetivos específicos que
se quieren alcanzar y cuáles los que se procura evitar (Zovatto, 2001). Al respecto, cabe recordar
que en 2005 se derogó en Santa Fe la llamada ley de lemas y se instauró un sistema de primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias, en consonancia con la oleada reformista iniciada a nivel nacional
en 2002. En este sentido, fue principalmente la implementación de la nueva normativa electoral la
que posibilitó –entre otros factores- la llegada al poder de un socialista frentista, Hermes Binner,
quebrando la lógica de continuidad justicialista en el Ejecutivo provincial. La alternancia política2 sin
duda refleja el pluralismo, condición necesaria de todo régimen democrático fuerte.

¿Puede concluirse entonces que las primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias –al privilegiar
la participación política de todos los ciudadanos en la designación de candidatos- democratizan la
representación y tienden a reducir la brecha que separa a gobernantes y gobernados? En este
sentido, ¿fortalecen a los partidos, principales vertebradores de la competencia política de todo
régimen democrático?

LA DEMOCRACIA ELECTORAL EN SANTA FE

Partiendo de la premisa de que el voto constituye, por excelencia, una herramienta democrática
de participación ciudadana es que va a abordarse el estudio de las elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias.

I. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 12.367

La experiencia de las primarias en la provincia de Santa Fe se remonta al año 2004, pudiendo

su origen ser rastreado en dos procesos que convergieron en la escena local: por un lado, la
crisis de representación desatada en 2001; y por el otro, el desgaste del sistema de doble voto
simultáneo y acumulativo, conocido como “ley de lemas”. Mientras que el primer fenómeno fue de
carácter nacional –exponente de la desafección ciudadana hacia la clase política-, su incidencia en
el escenario electoral local tuvo una fuerte gravitación, que se tradujo en el alto grado de ausentismo
así como el porcentaje de votos en blanco y anulados, que alcanzaron cifras sin precedentes,
superando el 40% en las elecciones legislativas de ese mismo año –resultados que incluso podrían
interpretarse como una impugnación ciudadana a las reglas electorales imperantes en la provincia.
En este sentido –y en relación al segundo proceso-, la ley de lemas, vigente desde 1990, introducía
una distorsión en el sistema de representación santafesino al tiempo que alentaba las tendencias
a la microfragmentación partidaria interna, llevando en dos ocasiones a consagrar gobernadores a
candidatos que no habían sido los más votados (Delgado, 2006).

En consonancia con la oleada reformista iniciada a mediados de 2002 a nivel nacional y bajo el
imperativo de recomponer el lazo representativo, la dirigencia política santafesina se comprometió,
de cara a los comicios de 2003, a alentar la reforma electoral provincial, que culminaría –a fines de
2004- en la derogación de la ley 10.524 y en la sanción de la 12.367, por la cual se adoptó el sistema
de elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias, y de un solo voto por ciudadano, para
la selección de candidatos a presentarse en los comicios generales de autoridades provinciales,
municipales y comunales.

La implementación de la ansiada ley se proyectó para las elecciones municipales de 2005,

pero en la categoría de elección a gobernador fue recién en 2007 cuando comenzó a regir
efectivamente la normativa, lo que derivó en la consagración del socialista Hermes Binner, quien
cuatro años antes había perdido el Ejecutivo provincial a manos de Obeid –ley de lemas mediante.
2 Si bien la alternancia política no constituye un requisito de la democracia, la permanencia indefinida de un partido
en el gobierno instala, según Norberto Bobbio, una sensación de “democracia bloqueada” que reduce los incen-
tivos para mejorar su calidad institucional. Para Osvaldo Iazzetta (2003) “la configuración de un sistema de partido
predominante no sólo significó el bloqueo de la alternancia de partidos en el gobierno sino también de las tentativas
de innovación institucional orientadas a redefinir las reglas de juego”.
En contraposición a esta tradicional legislación, que trasladaba la elección de los candidatos al
momento del comicio general, la nueva ley3 desdobla ambas instancias y estipula que la fecha de
las elecciones primarias será fijada por el gobernador con una antelación no menor a sesenta días
del acto eleccionario general. Asimismo, establece que tanto los partidos y alianzas, como todos
los ciudadanos, deberán participar de ambos actos electorales –con algunas salvedades: están
exentas de presentarse las fuerzas políticas que hubiesen acordado una lista única en municipios o
comunas, como también pueden ausentarse a la elección primaria aquellos votantes que hubiesen
expresado formalmente su voluntad ante el Tribunal Electoral y/o a reparticiones designadas a tal
efecto.

II. LAS IMPLICANCIAS DE LA NUEVA LEY

En primer lugar, en consideración de los resultados de la elección del gobernador Binner –

consecuencia de derogación de la ley de lemas, es decir, de la modificación del sistema electoral
en la provincia- puede interpretarse la emergencia de alternancia política en la provincia de Santa
Fe. Esto sin duda constituye un fortalecimiento del régimen democrático. Al respecto, cabe citar a
Morlino (2005), quien señala que la ausencia de alternancia disminuye la importancia y fuerza de
la rendición de cuentas vertical, esto es, la que enlaza a representantes y representados. En este
sentido, podría considerarse que la implementación de la nueva legislación avanza en la dirección
de recomponer el vínculo representativo.

No obstante, diversos interrogantes se plantean en torno a la ley 12.367, particularmente en

relación a la compulsividad de la participación. ¿Se trata en efecto de una reforma que ha logrado
restituir el vínculo entre gobernantes y representados? Más aún, ¿fortalece el sistema democrático?
No cabe duda de que la derogación de la ley de lemas fue un avance en este sentido, ya que la
misma introducía sesgos en la representación, pero no deben colocarse ambas normativas bajo
la misma lupa. En todo caso, cabe preguntarse si corresponde a todos los ciudadanos o, por el
contrario, inherentemente a los partidos y a sus afiliados, dirimir las internas. En consecuencia, ¿en
qué medida la ley repercute sobre la autonomía de los partidos?

En entrevistas a dirigentes políticos santafesinos, la gran mayoría reconoce los méritos de

la nueva normativa, particularmente si se la considera en relación a la ley de lemas, que tanto
distorsionaba la representación. En este sentido, la celebración de internas consolida el acto
democrático y reafirma la voluntad ciudadana en una doble instancia, pues habilita a los ciudadanos
a designar a los precandidatos a los cargos electivos de cara a los comicios generales. A su vez,
la nueva legislación plantea a los partidos la obligatoriedad de participar en la interna, quedando
imposibilitados de presentar a la elección general más de un candidato –práctica habitual bajo el
imperio de la ley de lemas.

Bajo esta óptica, las elecciones primarias abiertas se revelarían como manifestación de
una recomposición del lazo entre gobernantes y gobernados, vinculados de por sí mediante la
legitimidad que confiere el acto electoral, sólo que en una doble instancia. La tradicional distancia
entre representantes y representados pareciera reducirse en la medida en que la celebración
de primarias abiertas concede primacía a la voluntad soberana de los ciudadanos, por sobre los
márgenes de decisión de los partidos para designar sus candidatos. No obstante, esta observación
debería matizarse.

En primer lugar, las listas de precandidatos pueden bien surgir de las altas cúpulas de la
estructura partidaria, al tiempo que deben reunir un determinado número de firmas de los afiliados
–siendo las autoridades del partido quienes finalmente aprueban tales listas, previo a comunicarlas
al Tribunal Electoral Provincial. De este modo no se estarían entonces aboliendo las prácticas
oligárquicas que se evidencian al interior de los partidos políticos (Mustapic, 2000).

3 Véanse al respecto Ley N° 12.367 y sus Decretos Reglamentarios N° 428/05, 1441/05 y 479/07.
 Un segundo punto a considerar –y no por ello menos importante- es el debate en torno a la
autonomía de los partidos, de por sí debilitados en un contexto de mediatización de la política y
personalización de las campañas electorales. Al establecer un sistema de elecciones primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias, los partidos se abren a la participación de todos los ciudadanos
en las internas, con el consiguiente efecto de que el voto de los afiliados tiene el mismo valor –o
incluso uno menor- que el de los independientes (Natanson, 2009). Siguiendo este razonamiento,
los aspirantes a precandidatos procurarían conquistar a este amplio electorado en detrimento
de los miembros del partido, debilitando a este último en su conjunto y restándole autonomía. Al
acotar la brecha entre representantes y representados, se amplía la distancia entre el partido y sus
candidatos y afiliados, consolidando la matriz personalista imperante en el mundo político. De modo
paradójico, “la búsqueda de representatividad de los partidos se logra mediante un procedimiento
que los desliga lo máximo posible de quienes aspiran a convertirse en representantes” (Gallo y
Sheepshanks, 2003:3). El protagonismo lo adquieren entonces los líderes de popularidad, quienes
son capaces de capitalizar la desconfianza hacia los partidos y programas a partir de la elaboración
de promesas de campaña múltiples y difusas (Manin, 1998), entablando una relación directa con la
ciudadanía (Cheresky, 2006). En este escenario de personalización de la competencia electoral se
ven debilitadas aún más las atribuciones del partido como formador de la voluntad política.

Asimismo, en la carrera por cosechar la mayor cantidad de votos, los precandidatos de un

mismo partido buscarán diferenciarse entre sí, exaltando cualidades personales –propias y del
adversario-, pues la competencia en el terreno programático no entra en juego cuando se trata de
una misma organización partidaria (Mustapic, 2000). Al respecto, se advierte que –en detrimento de
una matriz ideológica que pudiese traducirse en una plataforma electoral- la lógica de la imagen se
impone sobre el escenario político, un espacio en el que el electorado asume el lugar de audiencia
pasible de ser seducida a través de las estrategias discursivas y caracteres personales desplegados
por los candidatos. Al mismo tiempo, en esta campaña de diferenciación entre los precandidatos de
un mismo partido se corre el riesgo de llevar la disputa hacia límites extremos, que podrían incluso
desprestigiar y debilitar a la propia organización partidaria.

Por otro lado, cabe preguntarse qué ocurriría con los votos de los afiliados a un partido que
consensuó una lista de unidad, eximiéndose de las internas. No sería ingenuo pensar que éste
pudiera movilizar a su electorado fiel para incidir en la interna de la fuerza rival, inclinando la balanza
por un candidato que no esté bien posicionado para la elección general.

En síntesis, desde un enfoque centrado en los ciudadanos, la celebración de primarias

exhibe los beneficios de concederles la posibilidad de participar activamente en la vida política
provincial, legitimando con su voto la candidatura de aquellos dirigentes que consideran que mejor
los representarán. A su vez, desde una mirada política, el tradicional aparato jerárquico de los
partidos –asociado muchas veces a prácticas oligárquicas- se abre a un proceso democratizador
que habilita a todos sus miembros a presentarse como precandidatos, sólo que por un solo partido,
en una única lista y para un cargo electivo. De este modo, se hace frente a una de las distorsiones
del sistema de lemas: la multiplicación sin límites de candidatos. No obstante, se corre el riesgo
de debilitar a los partidos mismos al restarles autonomía y ampliar la brecha entre candidatos y
afiliados, siempre que los primeros prioricen la conquista del amplio electorado independiente de
cara a los comicios primarios.

Frente a un desprestigiado sistema de doble voto simultáneo y acumulativo, la ley de

elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias pareciera exponer los caracteres de una
ansiada reforma democrática, capaz de fortalecer el sistema de gobierno al tiempo que coloca a los
ciudadanos en el centro de la escena. Paradójicamente, es este lugar “privilegiado” el que muchos
analistas –e incluso dirigentes políticos- critican, cuestionando básicamente la obligatoriedad de la
participación en esta instancia electoral. Desde esta perspectiva, la compulsividad en la concurrencia
a las internas constituiría un avasallamiento de la libertad de los ciudadanos -más aún, la de aquellos
que no están afiliados a ningún partido político- en vistas de que se ven compelidos a expresarse en
una disputa partidaria que les es por completo ajena (De Luca, 2004). A estas “falencias” se agregan
la duplicación de costos y extensión de los tiempos de campaña que acarrean las primarias, pero
no es objeto de esta sección analizar las desventajas sino que para hacer un análisis integral
es menester considerar la experiencia real santafesina, por lo cual se abordará el estudio de los
comicios que tuvieron lugar en agosto y septiembre de 2009 en la ciudad de Rosario.

LAS ELECCIONES PRIMARIAS4 Y GENERALES EN ROSARIO

En primer lugar, cabe señalar que –a diferencia de las elecciones nacionales- las primarias
son elecciones de estructura, caracterizadas frecuentemente por un alto porcentaje de indecisos,
donde lo que condiciona el accionar de los candidatos y partidos es el poder de movilización.
En este sentido, el escenario que se configura da cuenta de un importante grado de movimiento
político, incluso más que los comicios generales: hay mayor inversión publicitaria así como una
fuerte presencia de los candidatos. Partiendo del hecho de que un buen resultado en las primarias
confiere altas probabilidades de que los dos primeros candidatos en la lista resulten electos, la
movilización hacia las generales tiende a decrecer. No obstante, esto no implica que los resultados
se repitan en los comicios posteriores.

Asimismo, cabe destacar que en las elecciones municipales la campaña gira en torno de
temas meramente locales (infraestructura, transporte, seguridad vial), es decir, aquí no operan
liderazgos nacionales como el del gobernador Binner o el senador Reutemann, ni tampoco la política
agropecuaria, particularmente en la Capital y en Rosario, aspectos se consideran operantes en los
comicios legislativos nacionales desarrollados en junio.

En ocasión de las elecciones primarias celebradas en Rosario, nos centraremos en los

resultados que obtuvieron los principales candidatos a ocupar once bancas (la mitad de las que
componen el Concejo Municipal). Al respecto, estaban en juego dos radicales, tres peronistas y seis
del FPCyS.

A continuación se sintetizan los datos en un cuadro donde se exhiben los resultados de la

nueva composición del Concejo Municipal:

CONCEJALES
BLOQUE 2007-2011 2009-2013 TOTAL BANCAS BALANCE
PJ 4 3 7 Mantuvo 3/3
(PPS, obeidismo bancas
y reutemismo)
FPCyS 7 4 11 Perdió 2/6 bancas
(PS, radicales
frentistas, CC-ari
y PDP)
UCR 0 2 2 Mantuvo 2/2
bancas
PSA – Proyecto 0 1 1 Ganó 1 banca
Sur
PRO 0 1 1 Ganó 1 banca

Cabe destacar que en Rosario las elecciones primarias adquirieron un fervoroso dinamismo,
4 Nos referimos a las elecciones primarias para nominar a los precandidatos a ocupar siete intendencias y renovar
las bancas de concejales, miembros de Comisiones Comunales y de las Comisiones de Contralor de Cuentas de
tales Comisiones Comunales.
despegado de temas nacionales, y esto se evidenció particularmente en los resultados, donde el
PJ alcanzó 176.232 votos (66.760 el FPV –con un extrapartidario, Cavallero, a la cabeza- y 41.085
Rosario Ciudad Federal –apoyada por Reutemann- entre otras listas) frente a 124.598 votos del
FPCyS (con 93.617 por la lista de unidad liderada por Clara García), cuando en junio había sido el
Frente el que había triunfado en Rosario. De hecho, esto volvería a ocurrir en los comicios generales,
lo cual no hace sino revelar que las lógicas bajo las que opera cada elección son distintas y los
resultados de unas no se transfieren necesariamente a otras.

Cabe destacar el FPCyS presentó seis listas, pero en líneas generales consolidó una fuerte
–Participación Solidaria-, que obtuvo el 75,14% de los votos, bajo la figura de Clara García, de
extracción socialista, acompañada por dirigentes de los distintos partidos que integran el Frente.
Por cierto, los lugares en la lista obedecieron al peso de cada fuerza política en la ciudad, motivo por
el cual es el socialismo estuvo a la cabeza y retuvo asimismo el tercer lugar. El eje de la campaña
enfatizó la defensa de la gestión de Lifschitz, destacando sus logros en un mensaje que evocaba
temas meramente locales.

Por otro lado, el Partido Justicialista presentó veintisiete listas, aun cuando las más significativas
fueron tres: la del Frente para la Victoria (FPV)–liderada por el ex intendente rosarino Héctor
Cavallero, del Partido del Progreso Social, alineado al kirchnerismo- que obtuvo 66.760 votos, los
cuales representan el 37,88% del total de votos en las primarias; Rosario Ciudad Federal (RCF)
–una expresión local del sector que lidera Carlos Reutemann bajo la etiqueta de Santa Fe Federal,
y que se expresó en la candidatura de Diego Giuliano- que cosechó 41.085 votos, vale decir,
el 23,31%; y Compromiso con Rosario (CR) –con la que el concejal Osvaldo Miatello procuraba
renovar su banca- que alcanzó 32.889 votos, el 18,66%.

Es significativo que en esta oportunidad los distintos sectores que integran el Partido Justicialista
se incorporarían luego a la misma lista, y no irían con etiquetas electorales separadas como ocurrió en
los comicios legislativos nacionales de junio. En aquella ocasión el adelantamiento de las elecciones
alteró el cronograma electoral y las estrategias de campaña, obligando a los candidatos a definirlas
tempranamente. En el caso del PJ, a partir de la resolución del congreso partidario del 18 de abril
de 2009, el partido se presentó escindido en dos frentes5: Santa Fe Federal –bajo el liderazgo de
Reutemann- y el Frente para la Victoria –cuyo exponente es Rossi. En este sentido, y como señala
Lilia Puig de Stubrin (2009), los comicios legislativos revistieron de particular relevancia en tanto
sirvieron para dirimir luchas de poder al interior del Partido Justicialista –fenómeno que incluso se
manifiesta a nivel nacional. En efecto, el peronismo provincial ya estaba fragmentado –a primera
vista- en tres sectores: el obeidismo (con poco peso en la actualidad, que se plegó a Reutemann y
se incorporó, desde la Cámara de Diputados, al bloque que éste conformó), el rossismo (alineado
al kirchnerismo) y el reutemismo; grupos que, si bien se reconocen como peronistas, se definen en
torno a liderazgos –lo cual compatibiliza con las nuevas formas de representación e identificación
política que caracterizan a las democracias contemporáneas. La celebración anticipada de las
elecciones, en efecto, no haría sino redefinir y agilizar las estrategias para encarar la disputa al
interior del PJ, evitando la ruptura partidaria al habilitar a los grupos internos a presentarse con
etiquetas diferentes.

De cara a las primarias, el FPV buscó a un extrapartidario para encabezar su lista, y

particularmente a una figura reconocida en Rosario: Héctor Cavallero. De hecho, a lo largo de la
campaña su discurso se centró en destacar los logros de su gestión y evitar referencias explícitas
al kirchnerismo, es decir, se apeló a un electorado de clase media y centro-izquierda, muy similar
al que Rossi convocó para los comicios de junio. En efecto, el resto de los candidatos de la lista
está fuertemente ligado al FPV: Norma López (tercera en la lista general) es considerada una
“kirchnerista pura”, asesora de prensa de Rossi, y Eduardo Toniolli (quinto, respectivamente), un
reconocido militante, dirigente del Movimiento Evita y presidente de la agrupación HIJOS.
5 Al respecto, en la resolución partidaria se alegaba que la celebración de los comicios en forma anticipada altera-
ba el cronograma electoral y no daba margen de tiempo para definir las listas por internas.
 Por otro lado, Giuliano (RCF) se reivindicó como una figura joven en la política que contaba
con el apoyo de Reutemann, a quien se evocó en publicidades gráficas y televisivas. Su tema de
campaña fue el de la inseguridad, apelando a un electorado independiente de centro-derecha, es
decir, clase media-alta. En efecto, aquel de la izquierda estaba referenciado en el Partido socialista
Auténtico-Proyecto Sur y el FPV, y el de centro, en el FPCyS. Si bien el candidato no medía bien
en las primeras encuestas, ya que no era conocido, creció sorprendentemente en la campaña,
alcanzando el segundo lugar, lo que lo llevaría a secundar a Cavallero en la lista para las generales.

Cabe destacar que con la inseguridad en Rosario como eje de campaña inició un polémico
debate en torno a la función de la Guardia Urbana Municipal, que reacomodaría el escenario político
al provocar la respuesta el intendente y el énfasis en el tema, que a su vez sería reencauzado por
Boasso, colocándose a la derecha del espectro político y cautivando a un electorado de clase
media y media-alta más bien conservadora.

Por otra parte, Miatello (CR), referente del obeidismo en Rosario e integrado con su banca
en el concejo al bloque del FPV, encabezó su propia lista, la que obtuvo el 18,66% de los votos y
le valió el cuarto lugar en la lista para las generales. Su campaña fue propositiva, centrándose en
temas vinculados a la prestación de servicios públicos: transporte, salud y recolección de basura.

Luego de las primarias, hubo una integración de los candidatos de la lista a través de actos y
afiches de campaña, procurando no diferenciarse ni apelar a temas nacionales, sino retomando los
ejes delineados en las plataformas e incluso destacando la figura de Cavallero por su trayectoria
como ex intendente, sin hacer mención al FPV ni al reutemismo.

Por otro lado, cabe señalar que la UCR no frentista, que para aquel entonces detentaba
el sello oficial del partido, promovió la candidatura del concejal Jorge Boasso, secundado por la
concejala Daniela León. Su lista, Conducta Radical, alcanzó los 44.706 votos, 11,64% del total de
las primarias. Boasso supo crecer en las encuestas a partir de retomar el tema de la inseguridad,
que había instalado Giuliano –su asesor de campaña habría sido el mismo que trabajó con el
peronista de cara a las primarias- y definir un electorado de derecha a partir del cual reencauzar los
votos peronistas en su dirección. Su estrategia se basó en iniciar una campaña negativa contra el
oficialismo local, tanto a través de gráfica callejera como de spots televisivos, y en presentaciones
mediáticas. Si bien se especulaba que él renovaría su banca, resultó sorprendente que la segunda
en su lista también ingresara; es decir, captó posiblemente los votos peronistas que habían ido a
Giuliano en primera instancia, pues el PJ perdió alrededor de 70.000 votos entre una elección y
otra.

Finalmente, son significativos los resultados que obtuvieron dos listas, la del PRO y la del
Partido Socialista Auténtico-Proyecto Sur, que –contra todos los pronósticos- ingresaron concejales
en la elección general, si bien en las primarias habían obtenido, respectivamente, el 1,32% y el
2,99% de los votos totales.

A continuación se sintetizan los resultados que obtuvieron las principales fuerzas políticas en
las elecciones primarias y generales en Rosario:

A modo de balance de los comicios, podría decirse que si bien el FPCyS resultó favorecido
en Rosario, no fue el claro ganador, y eso se refleja en el escaso margen por el que superó al
justicialismo y en que, de hechó perdió dos banacas, aún cuando tenga mayoría en el Concejo
Municipal. En alguna medida, el tema de la inseguridad y las críticas a la gestión del intendente
surtieron efecto, pero ello no fue capitalizado por el principal contendiente, el PJ. Muy por el
contrario, y a la luz de los resultados de las elecciones primarias y las generales, se observa que
perdió alrededor de 70.000 votos. La fuga se dispersó hacia la derecha del espectro político, en
dirección a la UCR –bajo la figura de Boasso- y al PRO, pero también hacia la izquierda, es decir, al
PSA-Proyecto Sur, partidos que aumentaron considerablemente el colchón logrado en las internas6
. El antikirchnerismo mayoritario que impulsa a los rosarinos pudo haber sido uno de los factores
que produjo esta mutación, la que a la vez muestra un nuevo signo político en Rosario: el quiebre
de la polarización.

Quizás la emergencia de nuevas fuerzas políticas con representación municipal en la ciudad,

vale decir, el PRO y el PSA- Proyecto Sur, se remitan a que operaron los liderazgos nacionales en la
escena local. Cabe recordar que tanto Gabriela Michetti como Fernando “Pino” Solanas estuvieron
en Rosario en apoyo de los candidatos7.

No obstante, el caso del PJ es paradójico: si bien fue la fuerza que más votos cosechó en la
elección primaria, fue también el partido que más perdió en las generales. No es ingenuo pensar
que ello se debe a la fractura interna del partido y a la imposibilidad de convivencia de dos sectores
claramente en tensión, incluso a nivel nacional: el rossismo y el reutemismo.

En efecto, los resultados generales dan cuenta de que los rosarinos demuestran no dejarse
llevar por ninguna atadura partidaria: en las primarias le dieron el sí al peronismo, en las legislativas
votaron mayoritariamente por Rubén Giustiniani (FPCyS) y en las generales repartieron sus
voluntades entre fuerzas políticas alternativas, manifestando a su vez su disconformismo hacia la
gestión frentista (Maronna, 2009).

Por otro lado, si se procura realizar las implicancias y efectos de las elecciones primarias, es
menester considera una variable adicional: se trata del supuesto de existencia de un electorado
informado, el cual suele hallarse particularmente en los distritos urbanos. Los datos consultados,
sin embargo, no reafirman lo antedicho. Por ejemplo, según un sondeo realizado por Retamar
& Asociados en las principales ciudades de la provincia (Santa Fe Capital, Rosario, Esperanza,
Rafaela, Reconquista, Venado Tuerto y Cañada de Gómez) a comienzos de junio –a apenas tres
semanas de la proyectada celebración de las primarias, el 5 de julio- el 42,69 % de los encuestados
manifestó desinformación respecto del calendario electoral provincial, desconociendo que a la
semana siguiente de las elecciones legislativas nacionales deberían participar de las internas
locales. En cambio, sólo el 19,34 % expresó estar al informado sobre ambos comicios. Los datos
son alertantes, especialmente en una provincia que, a pesar de constituir un importante bastión
electoral, no se caracteriza por un alto grado de presentismo en los comicios.

CONSIDERACIONES FINALES

A la luz de los resultados electorales de 2009 y de las consideraciones expuestas en relación

a las implicancias de las primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias, cabe destacar en primer
lugar que los votos cosechados por un partido o frente político en las primarias no se trasladan
necesariamente a las generales. Cada comicio opera bajo su propia lógica, aun cuando en este
caso se privilegien temas meramente locales. No obstante, no es posible desentrañar qué factores
subyacen al pronunciamiento electoral de los ciudadanos, particularmente de los que constituyen
el electorado independiente y la fracción de indecisos: bien pueden votar en base a la afinidad
partidaria, bien pueden hacerlo porque la oferta y dinámica de una interna partidaria les parece
más atractiva que otra, o incluso como producto de un voto estratégico tendiente a debilitar a la
oposición, o como una decisión arbitraria adoptada al momento del acto electoral.

Considerando el fenómeno de participación política desde la óptica ciudadana, y frente al

6 En efecto, los votos que sumaron en las elecciones generales la Unión Cívica Radical, el PRO y el PSA son casi
exactos los que perdió el PJ de agosto a septiembre: alrededor de 73.000.
7 Cabe destacar que el candidato del PSA-Proyecto Sur, Alberto Cortés, fue concejal anteriormente (2001-2005),
por lo que la instalación de su figura no puede remitirse unívocamente a la presencia de “Pino” Solanas en Rosario
desprestigiado sistema de doble voto simultáneo y acumulativo, la celebración primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias pareciera significar una democratización de la representación política en
la medida en que coloca a los ciudadanos en el centro de la escena, confiriéndoles la oportunidad
de expresarse en una doble instancia, reforzando la legitimidad del pronunciamiento electoral.
Paralelamente, la obligatoriedad de la participación podría interpretarse como un avasallamiento de
la libertad de los ciudadanos, particularmente la de aquellos que no están afiliados a ningún partido
político y no tienen interés en involucrarse en la competencia partidaria.

De cualquier modo, y asumiendo que los electores pueden eximirse de asistir a las primarias si
lo expresan formal y debidamente, es notable que el grado de ausentismo8 fue levemente superior
en las elecciones generales: 35,5% en septiembre frente al 33,63% en agosto. No obstante, esto
no debería conducir a una interpretación que privilegie la dimensión participativa de las primarias,
pues en 2007 el presentismo fue aun mayor, particularmente en los comicios generales. De lo
que se trata es en efecto de destacar que quizás las primarias resulten atractivas en virtud de
lo que se plantea que está en juego en una determinada coyuntura política, pero ello no implica
que los ciudadanos las valoren necesariamente como una herramienta de recomposición de la
representación política, es decir, del vínculo que entablan con los representantes.

Por otro lado, se ha expuesto previamente que con un sistema de elecciones primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias se plantea un escenario en que los partidos se abren a la
participación de todos los ciudadanos en la disputa por las candidaturas. Esto conduce a que
los aspirantes a precandidatos se embarquen en campañas personalizadas en pos de conquistar
especialmente al electorado independiente. Con esto no sólo se amplía la distancia entre el partido
y sus candidatos y afiliados, sino que se tiende a reforzar el formato representativo característico
de las trasformaciones democráticas contemporáneas, en el que los partidos se debilitan y emerge
una matriz personalista en la competencia política. Asimismo, la diferencia entre candidatos de un
mismo partido es difícil de construir, particularmente si saben que deberán compartir una lista de
cara a las elecciones generales. Quizás este presupuesto haya representado un desafío más grande
para el Partido Justicialista. Si bien las fracturas internas ya se vislumbraban en las elecciones de
junio, éstas probablemente podrían reemerger en septiembre. Aun cuando en la campaña para
las primarias cada candidato procuró instalar bajo su figura temas particulares para diferenciarse
de los otros del partido, la matriz ideológica quizás haya sido prevaleciente: quienes posiblemente
habían votado a Giuliano no apoyarían a Cavallero, y viceversa. En esta coyuntura, las elecciones
primarias no hacen sino debilitar aún más al partido.

Por otra parte, en atención a los resultados electorales, la emergencia de nuevas fuerzas
políticas en el Concejo Municipal sin duda constituye un síntoma de pluralismo y por ello una
consolidación de la representación democrática, pues podría interpretarse como “alternancia
política”, que quiebra la hegemonía del Frente Progresista, pues ahora se encuentra en paridad
de fuerzas con el resto de los partidos, lo que lo obligará –en principio- a alcanzar consensos
con la oposición. Esto no constituye de por sí un mérito de la celebración de primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias, pero es evidente que bajo el imperio de la ley de lemas tal resultado
hubiese sido inconcebible.

A modo de conclusión, es innegable que el sistema electoral repercute en gran media en

el formato de representación política, pero de ello no se deriva que la celebración de primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias sea capaz de dar una respuesta a la llamada “crisis de los
partidos”. Muy por el contrario, y a partir de lo expuesto a lo largo de este trabajo, no hace sino
pronunciar la fractura partidaria allí donde las tensiones internas parecen insalvables. Esto sin duda
plantea un debate al interior del PJ, pero también para el resto de los partidos. Acordar listas de
unidad quizás sea la solución, pero es precaria y no garantiza tampoco la participación ciudadana
directa en la designación de los precandidatos.

8 Los datos referenciados fueron recolectados de la página web del Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe.
 Retomando la consideración de Daniel Zovatto, “los efectos finales de un sistema electoral
en un país determinado, en un momento determinado, dependen tanto del sistema electoral como
del contexto específico dentro del cual éste opera” (2001:6). Por ello, en Santa Fe, frente a una
situación en la que imperaba un distorsionado sistema de representación –bajo la ley de lemas- la
experiencia revela que el gobierno democrático puede verse fortalecido. Ésta es sólo una parte de
la cuestión, pero en sí misma constituye un avance sólido de una reforma que aún está pendiente
en la Argentina. Frente a un electorado apático y a la creciente personalización de la política –
la cual tiende a acrecentar la crisis de representación- es menester repensar el contenido de la
ingeniería electoral de modo tal que contribuya verdaderamente a democratizar al régimen en su
conjunto, dando voz efectiva a una ciudadanía distanciada de los representantes y fortaleciendo a
los garantes unívocos de la competencia política, los partidos.

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María”

Carolina Cortez
carolinacortez_2@hotmail.com
Instituto de Formación Docente Continua
San Luis - Argentina

Introducción

El peronismo, luego de la muerte de su líder, Juan D. Perón, en 1974 había quedado desarticulado
y fragmentado, hecho que se profundizó durante el gobierno autoritario comprendido entre 1976 y
1983. A comienzos de la década de 1980, con el reinicio de la actividad política, comenzó a gozar
de una renovada vitalidad y gran adhesión al partido, manifestada en las campañas de afiliación1 .
Esta nueva fortaleza partidaria, no significó en absoluto transformaciones que le permitieran
adaptarse a los cambios por los que había atravesado la sociedad y articular en base a esta nueva
situación, planteos electorales coherentes a los mismos. En realidad el justicialismo, en su campaña
electoral realizó énfasis en la tradicional identidad peronista, ligada a la ortodoxia del movimiento.
Esta situación no correspondió a las expectativas sociales, sino que por el contrario, generó
por parte del pueblo -en términos generales- una identificación del P.J. con la nefasta experiencia
de violencia radical vivida en la década anterior; se vinculó al último gobierno peronista con la
instauración de la dictadura militar de 1976.
La realidad del peronismo fue variada y compleja. La dictadura había abierto un compás de
espera en la crisis que se inició tras la muerte de Perón y en el proceso de descomposición que se
produjo durante el gobierno de Isabel. Durante el período dictatorial, la represión, la desaparición
física de los opositores, el cierre de los espacios de participación, detuvieron el proceso de crisis
mencionado y provocaron en los distintos sectores de la sociedad, tradicionalmente peronistas –
principalmente sectores populares y trabajadores- el reencuentro con su identidad política 2.
La sociedad esperaba un cambio radical, orientado a la transformación global del país.
Raúl Alfonsín logró vehiculizar el sentimiento profundo que se hallaba en esta, articulando
su discurso de manera tal, que se diferenciaba claramente de la violencia ejercida tiempo atrás;
también resaltó las potencialidades de la democracia como medio para asegurar a la población la
satisfacción de sus necesidades más elementales3 .
Las elecciones democráticas de 1983 dieron un triunfo contundente a la UCR, el peronismo
tuvo que enfrentar una derrota inesperada, porque históricamente el partido no había sido derrotado
en elecciones sin proscripciones 4.
El resultado de los comicios realizados el 30 de octubre de 1983, generó una conmoción
dentro del justicialismo dando lugar a replanteos internos; se comienzan a generar nuevas ideas,
tendientes a renovar al partido y a su discurso. El impulso de esta fracción renovadora que pretendía
recomponer y fortalecer al peronismo, se pudo visualizar a partir de la segunda mitad de la década
de 1980.
En la ciudad de Villa María, las primeras elecciones democráticas de 1983 también consagraron
el triunfo del partido radical, liderado entonces por Horacio Cabezas, alcanzando el segundo lugar
el PJ encabezado por Alcides Demarchis, manteniéndose así el sistema bipartidista vigente durante
gran parte del siglo XX. La Unión Cívica Radical de la ciudad se perpetuó en el poder durante cuatro
períodos gubernamentales consecutivos, a pesar de los permanentes intentos del peronismo por
alcanzar el triunfo5 .
Es relevante destacar que los resultados obtenidos por los diferentes partidos políticos en la

1 CLOSA, G.; “El Peronismo Renovador de Córdoba”. Tesis de Maestría; UNC; 2004. Pág. 18.
2 Ibídem. Pág. 44.
3 BARROS, S., Orden, Democracia y Estabilidad. Discurso y Política en la Argentina ente 1976 y 1991; ED. Alción
Editora; 2002. Pág. 93-94.
4 CLOSA, G.; Ibídem. Pág. 59.
5 CABEZAS, H.; Villa María y su radicalismo; Tomo III; Imprenta Brignone; Villa María; Córdoba; 2003. Pág. 270.
ciudad –principalmente los partidos con más fuerza, como el peronismo y el radicalismo- estuvieron,
a lo largo de la historia, muy ligados al impacto que estos tenían en el ámbito provincial y nacional.
Es en este marco, que se analizará al Partido Justicialista villamariense durante su primer
período como partido opositor 6 entre los años 1983-1987, luego del retorno democrático. En esta
investigación, la cual forma parte de un primer avance del trabajo final de grado, se tendrán en
cuenta las siguientes variables: su organización interna –si surgieron nuevas tendencias durante este
período-, si existió democracia en el interior de la agrupación al momento de elegir sus candidatos,
los planteos electorales y los enfrentamientos políticos promovidos durante las elecciones de 1987
y el tipo de oposición ejercida por el partido.

La descomposición del Justicialismo y la derrota electoral de 1983

Tras la muerte de Juan Domingo Perón en 1974, asumió la presidencia de la nación Estela
Martínez de Perón en el marco de una aguda crisis económica; las tensiones se desataron con
dureza y dramatismo. Desgarrado por los conflictos internos y por la lucha entre las corrientes
antagónicas, el peronismo en el gobierno, trasladó esos problemas al seno del Estado y a través de
él se extendieron a toda la sociedad, haciéndola partícipe y víctima de ellos7 .
Durante el período de dictadura militar (1976-1983), el peronismo entró en un estado de
anarquía8 . A pesar de que fueron clausuradas las sedes del partido, muchos peronistas militaron
en grupos de trabajo barriales, organizaciones frentistas como centro de estudio u organizaciones
no oficiales como las cooperativas, los comedores y clubes barriales9 .
Como resultado de esta persistencia, en 1982 cuando llegó el fin del régimen militar, el
peronismo resurgió de forma impactante. Las unidades básicas se restituyeron de manera imponente
y proliferaron en todo el país. Para 1983 el PJ tenía más de tres millones de afiliados, cifra que
superaba a la de todos los demás partidos juntos 10.
La ciudad de Villa María no fue una excepción a esta situación; atravesó por las mismas
situaciones conflictivas que todo el país durante el período militar. Se cometieron grandes atrocidades:
persecuciones y desaparición de personas; aunque muchos ignoraban las dimensiones reales de lo
que ocurría.
Los partidos seguían reuniéndose de manera clandestina; tanto el radicalismo como el
peronismo buscaron vías alternativas para seguir debatiendo a pesar del gran control que los
militares ejercieron sobre la ciudad 11.
Durante este período, se fueron desgastando las bases sociales del peronismo, mediante
una combinación de represión con reestructuración económica. Se planteó una apertura comercial
que junto con una profunda crisis económica durante la década de 1980, diezmaron al sector
manufacturero; este último había sido históricamente la columna vertebral del partido12 .
Por su permanente activismo –aunque durante la etapa del Proceso fuera de manera
clandestina- el peronismo en la década de 1980, obtuvo más afiliados que todos los demás partidos
juntos: tres millones de afiliaciones. Aunque esta situación no fue suficiente para alcanzar la victoria13
. Esta nueva fortaleza del partido, no registró los cambios que se habían producido en la sociedad,
la economía y el Estado y apareció en la coyuntura de la transición con una imagen que hacía
recordar a lo que había sido el peronismo de la década anterior.
Uno de los problemas más graves que debió enfrentar el peronismo fue su gran fragmentación
interna, elemento que explica en parte, las derrotas sufridas por el partido en la ciudad. Esta situación
6 El peronismo villamariense fue oposición de manera ininterrumpida desde 1983 hasta 1999, fecha en la que triunfa
Eduardo Accastello representando al Justicialismo de la ciudad.
7 QUIROGA, H.; “El Tiempo del Proceso” en Nueva Historia Argentina. Dictadura y Democracia (1976-2001); Ed.
Sudamericana; Buenos Aires; 2005. Pág. 42.
8 LEVITSKY, S.; La Transformación del Justicialismo. Del Partido Sindical al Partido Clientelista, 1983-1999; ED. Siglo
XXI; Buenos Aires; 2005. Pág. 63.
9 Ibídem; Pág. 63.
10 Diario Clarín, 23 de Abril de 1983. Pág. 6.
11 Cabezas, H. Entrevista realizada en Octubre de 2008.
12 LEVITSKY, S.; Ibídem; Pág. 64.
13 Ibídem; Pág. 64.
les restaba fuerza y votos y los alejó de la cantidad de sufragios alcanzados por el oficialismo.
Durante las elecciones internas realizadas para designar al candidato justicialista que se
postularía en las elecciones municipales de 1983, existieron tres tendencias:

• La Lista Blanca, Nº 1, liderada a nivel provincial por Raúl Bercóvich Rodríguez, en el

departamento Enrique Sella y en el circuito de Villa María, Alcides Demarchi;
• La Lista Azul y Blanca, Nº 2, correspondía a la Mesa Redonda Peronista Permanente
(MRPP) liderada a nivel provincial por Julio Antún, en el departamento por Carlos Durán y
Carlos Pizzorno en el circuito de Villa María;
• La Lista Verde, Nº 3, fue la corriente Renovadora Justicialista liderada en el ámbito Provincial
por José Manuel De La Sota y Rogelio Negrini fue candidato en el circuito municipal.

La lista Blanca, encabezada por Bercóvich Rodríguez triunfó en todos los ámbitos: en la
provincia, en el departamento San Martín triunfando el candidato Enrique Sella y en la ciudad de
Villa María, Alcides Demarchis.
Varios de los dirigentes del partido habían participado y liderado la agrupación durante el
período 1973-1976. Carlos Pizzorno por ejemplo, fue el último intendente municipal antes del golpe
militar del 1976; los integrantes de la lista verde eran una tendencia doctrinaria e idealista formada
en 1975 y se denominaban “los continuadores de la obra de Perón”. Esta agrupación, antes del
último golpe de Estado, se denominó “De Pie junto a Isabel”, con la férrea idea de defender la
democracia.
En general, ninguna de las listas realizó una verdadera renovación de líderes e integrantes;
el casi inexistente recambio dentro del partido se suma al conjunto de causas que explican la
permanente derrota electoral de la agrupación en la ciudad. Esta renovación era necesaria para
provocar una desvinculación con los hechos violentos del pasado peronista.
El resultado de las elecciones dio inicio a una profunda crisis en el peronismo que involucró a
todos los que se sentían identificados con ese movimiento político e hizo tambalear los pilares sobre
los que se habían sustentado durante muchos años la adhesión y la identificación de una parte
mayoritaria de la sociedad argentina con esa ideología y práctica política. Provocó un inesperado
desconcierto entre sus integrantes, para estos el triunfo electoral era seguro.
En las elecciones generales ocurridas el 30 de octubre de 1983, los partidos que se presentaron
a elecciones en la ciudad de Villa María fueron: U.C.R. (Unión Cívica Radical) liderado por Horacio
Cabezas, P.J. (Partido Justicialista) encabezado por Alcides Demarchi, P.I. (Partido Intransigente)
conducido por Manuel Dávila y el M.I.D. (Movimiento Integración y Desarrollo) dirigido por Jorge
Domenech.
Los partidos que se presentaron a elecciones en la ciudad de Villa María, tuvieron fuertes
vinculaciones con su agrupación en el ámbito nacional y provincial, hecho que en muchas ocasiones
determinó los resultados electorales.
El bipartidismo que caracterizó a la Argentina desde la última mitad del siglo XX, se reflejó tanto
en las elecciones de 1983 como en las de 1987, siendo los partidos mayoritarios: el Radicalismo y
el Justicialismo.
La tradicional tendencia de la ciudad de Villa María hacia las posturas radicales y las victorias
alcanzadas por la U.C.R. en el ámbito nacional y provincial, fueron factores que favorecieron el triunfo
de este partido. La permanencia del radicalismo en el poder municipal, tras cuatro intendencias
consecutivas hasta 1999, confirmó esta situación.
En 1983, Horacio Cabezas, representante de la UCR, accedió a la intendencia con 19.417
votos contra 13.355 votos que recibió Alcides Demarchi, representando este último al peronismo.

Cantidad de votos obtenidos por los partidos mayoritarios –Elecciones de1983-

U.C.R P.Justicialista
Nación 7.659.530 5.936.556
 Provincia de Córdoba 773.524 549.840
Ciudad de Villa María 19.417 13.355

Fuente: Horacio Cabezas “Villa María y su Radicalismo III”; Págs. 364-367.

Esta derrota inesperada del partido peronista, provocó replanteos en el seno del mismo.
Fue aquí donde se sentaron las bases de la corriente Renovadora, conformada por aquellos
que comprendieron que el peronismo tenía solo dos alternativas: transformarse fomentando la
institucionalización de la agrupación, asumiendo reglas democráticas de selección de liderazgos
o exponerse ante el inevitable desmembramiento interno y pérdida de posiciones en el espacio
político. El peronismo villamariense se vinculó a esta –siempre ligado a las decisiones provinciales-,
aunque los cambios no se hicieron visibles más que en términos de renovación dirigencial, solo en
casos puntuales, más por cuestiones generacionales que por decisión de cambio.
Desde su surgimiento, el peronismo nunca había sido derrotado en elecciones sin
proscripciones. La visión del período, estuvo vinculada a la férrea convicción de la identificación
del pueblo con el partido, por lo que no se esperaron tal derrota. Por este motivo, el resultado de
los comicios generó una conmoción en el interior del partido y dio lugar, a la profundización de los
enfrentamientos entre las tendencias internas.

El Justicialismo villamariense como partido opositor (1983-1987)

Luego de la derrota electoral de 1983 sufrida por el justicialismo, se comenzó a formar una
fracción –la tendencia Renovadora- que sostuvo la necesidad de introducir una serie de cambios
en la organización interna del partido y en la vinculación de este con la sociedad, para reconstruir
su potencial electoral.
Fue así, que una fracción del peronismo decidió realizar transformaciones, planteando
una tendencia diferente de la vieja coalición, con la esperanza de recuperar las fuerzas y apoyos
perdidos. Esta, planteó la necesidad de hacer efectiva la democracia interna y la institucionalización
del partido, como alternativa posible de superar la crisis que atravesaba para posicionarse como la
nueva coalición dominante. Los dirigentes nacionales y provinciales que representaron esta posición
fueron entre otros: Antonio Cafiero, Carlos Grosso, José Manuel de la Sota y Carlos Menem14 .
La corriente Renovadora planteaba la urgencia de institucionalizar al partido fortaleciendo
así su estructura política, el ejercicio de una democracia interna para la elección de dirigentes y
para la resolución de conflictos y el rechazo a la violencia e intolerancia15 .
Se buscó la ruptura con el pasado, generando un cambio de discurso y de dirigentes que,
junto con la concreción de alianzas con otras fuerzas políticas, fueron indicadores del despliegue
de acciones orientadas a la recomposición del peronismo, de modo tal que pudiera atraer una
franja más amplia del electorado. Para las elecciones de 1987, el Partido Justicialista se alió a la
Democracia Cristiana, denominándose Frente Justicialista Renovador (F.J.R.) 16.
Toda esta situación ocurrida en el ámbito nacional y provincial, también se planteó en la
ciudad de Villa María. El peronismo se encontraba muy disgregado y débil. Algunos de los hombres
que seguían la línea Renovadora en la ciudad fueron: Alcides Demarchi, Enrique Sella, entre otros,
quienes se ligaron a los lineamientos de los líderes provinciales.
A partir de 1983, las posturas del justicialismo como partido opositor se ubican dentro de
una oposición leal, con una permanente participación en los debates políticos, buscando conciliar
opiniones y decisiones, respetando las normas democráticas 17. En el transcurso del período las
14 CLOSA, G.; Elecciones, renovación dirigencial y transformaciones políticas en el peronismo de Córdoba, 1983-
1987.
15 Ibídem; págs. 6-7.
16 Si bien el Partido que se presenta en estas elecciones (1987) es el Frente Justicialista Renovador, se observa en
las fuentes de la época (las revisadas fueron La Voz del Interior y El Diario del Sur de Córdoba) que se utilizan como
sinónimos para referirse a esta agrupación: peronismo, justicialismo, partido justicialista. En este trabajo se utiliza la
misma modalidad.
17 En las Actas del Concejo Deliberante se puede observar la permanente concurrencia de todos los integrantes
posiciones se fueron endureciendo y las confrontaciones se realizaban con mayor regularidad18 .
A medida que transcurría el tiempo, ya más cercano al período electoral de 1987, la oposición
se torna de tipo semi-leal según la clasificación realizada por Linz, evidenciándose en las Actas del
Concejo Deliberante ausencias permanentes de concejales a las sesiones y confrontaciones sobre
las propuestas realizadas por el partido radical.
Durante el primer período de gobierno democrático en 1983-1987, el radicalismo ocupó en el
Concejo Deliberante, 7 bancas contra 4 del peronismo, integradas estas últimas por: Nelda de Orsi;
Carlos Caballero; Abel Aymar y José Martín. En el segundo período, 1987-1991, los concejales por
el radicalismo fueron 10 y por el Peronismo 5, renovándose completamente los integrantes de las
bancas: José Canova, Raúl Pavone, Rosa Boeto de Sella, Elías Achad y Horacio Domínguez19 .
Esta rotación de integrantes del partido que ocupaban cargos políticos, permite rescatar una
actitud de democracia en el interior del partido, respetando algunas normas básicas estipuladas por
la tendencia Renovadora 20.
Los únicos dos partidos que tuvieron representación en el Concejo Deliberante durante estos
dos períodos gubernamentales fueron la U.C.R. y el P.J, hecho que generó un enfrentamiento cada
vez más endurecido entre estos y permanentes críticas al radicalismo por parte de su oponente y
viceversa, evitando tomar decisiones por consenso.
Siguiendo esta línea de análisis con respecto al tipo de oposición realizada por el peronismo,
durante el período electoral de 1987 se fueron profundizando los ataques entre ambos partidos
pero, antes de analizar esta etapa, es relevante detenerse en las elecciones internas previas del
justicialismo para poder detectar los elementos de continuidad y modificaciones realizadas por el
partido como estrategias para intentar acceder al poder municipal.

Durante las elecciones de 1987, las tendencias internas peronistas que se presentaron en la
ciudad de Villa María para elegir candidatos fueron dos:

• Peronismo Renovador; -lista 10-, liderado a nivel provincial por José Manuel de la Sota y en
el ámbito municipal por Alcides Demarchi;

• Frente Departamental-Tercera Posición-Renovación21 –lista 110-, siendo el líder

departamental Carlos Sicchar Valdez y por el circuito municipal Carlos Pizzorno. Esta lista fue solo
departamental, no tuvo representación provincial22.

Si bien existieron menos tendencias que en 1983, la realidad estaba vinculada a las profundas
confrontaciones durante los comicios: por un lado, la tendencia con planteos renovadores rescatando
por sobre todas sus ideas la cuestión democrática electoral, por otro lado, la posición del Frente
Departamental que siguió manteniendo candidatos del peronismo tradicional, sin profundas
renovaciones en sus planteos.
del mismo en las sesiones ordinarias y extraordinarias durante los primeros años de gobierno. Existió quórum en las
sesiones –salvo algunas excepciones en las que se ausentaba un concejal con previo aviso-, para debatir sobre
diferentes temas y si bien se generaban enfrentamientos en los debates, estos ocurrían entre los diferentes integran-
tes de los partidos y entre integrantes del mismo partido, finalizando tales discusiones con algún tipo de solución.
18 Juan Linz planteó tres tipos de oposiciones partidarias que pueden presentarse en un sistema de partido: 1-
Oposición Desleal, existe cuando un partido dirige sus críticas y prácticas en contra del fundamento mismo del
orden político; 2- Oposición Leal, se presenta cuando los partidos políticos son leales a las reglas del orden político
democrático, favoreciendo la estabilidad política y por último, 3- Oposición semi-leal, esta forma de oposición está
caracterizada por el doble discurso del partido: por una parte, la agrupación expresa la necesidad de participación
política y dinámica interpartidaria como única alternativa de mantener y consolidar el sistema democrático, y por
otra parte, favorece la inestabilidad política a causa de las constantes oposiciones al oficialismo y a la práctica-
mente nula dinámica interpartidaria. LINZ, J.; “La Quiebra de la Democracia”; Ed. Alianza; 1978.
19 Datos obtenidos en las Actas del Concejo Deliberante.
20 La Ley Orgánica de Municipios de Córdoba Nº 8102, por la que se regía el Concejo Deliberante de la ciudad de
Villa María desde 1983 hasta 1996, estipulaba con respecto a la duración de los mandatos -en el artículo 13-, que
los concejales durarían cuatro años en sus funciones y podrían ser reelectos. Una vez cumplido ese período debía
renovarse el cargo.
21 Era una alianza entre algunos seguidores Delasotista, otros adherentes a Albrisi e independientes.
22 Diario: “La Voz del Interior”, 30 de marzo de 1987. Córdoba.
 En la provincia se presentó la lista 10 representada por De la Sota quien se postuló como
gobernador y Enrique Gastaldi como vice y la Lista 20 llamada Tercera Posición representada por
César Albrisi como gobernador y Esteban Llamosas como vice. Esta última lista solo obtuvo en la
provincia el 13% de los votos contra el 87% obtenido por la lista 10. Fue una victoria aplastante de
la Renovación, venciendo en todos los departamentos provinciales .
En el siguiente cuadro se expresan los resultados obtenidos:

Cantidad de votos obtenidos por las diferentes listas internas del P.J. en el Departamento
Gral. San Martín y en la ciudad de Villa María:
Gobernador y Vice Circuito
Departamental
Listas 10 Lista 20 Lista 10 Lista
110
Dpto San Martín 5.605 997 4.697 2.342
Villa María 2.939 599 2.525 1.400
Fuente: “El Diario del sur de Córdoba”; 30 de Marzo de 1987.

Las elecciones se desenvolvieron sin impugnaciones ni mayores conflictos que la tardanza

en la conformación de algunas mesas o varios afiliados que no estaban empadronados. Pero la
campaña electoral fue muy agresiva entre las diferentes listas en todos los ámbitos. Esto se puede
confirmar con la declaración de Juan Manuel de la Sota, luego de conocer su victoria quién afirmó
que “terminó la hora de los agravios y de los ataques en el interior del partido ahora que soy el
presidente de la agrupación” 23.
Para estas elecciones, los líderes tradicionales del partido en el ámbito provincial, los
identificados con el peronismo histórico, ya no encabezaban las candidaturas de las listas, como
por ejemplo Raúl Bercovich Rodríguez, Julio Antún, Armando Andruet, entre otros24 . Se había
producido para entonces una renovación generacional en cuanto a los líderes del partido.

En la campaña electoral de 1987 desarrollada en la ciudad de Villa María, los ataques del
P.J. hacia el radicalismo fueron profundos y permanentes. Se refirieron a la “desorganización e
improvisación del actual gobierno”; plantearon la necesidad de “reorganizar de manera urgente la
administración” 25 y se realizó el “llamado y promesa del cambio de gobierno como mejora para la
ciudad”26 .
En el diario local de la época –El Diario del sur de Córdoba-, se puede observar la constante
vinculación de los partidos políticos con los centros vecinales, los diversos trabajos en la sociedad,
la presentación en público de los principales candidatos en muchos actos de diversa índole social;
recorrían los centros vecinales prometiendo mejoras edilicias, de educación, sanitarias, entre otras27
La competencia entre los partidos fue de manera recurrente durante los meses previos a
las elecciones, a diferencia de la campaña de 1983 donde la necesidad de restablecer las bases
democráticas generó que los partidos se focalizaran más en sus propuestas y en destacar sus
identidades, que en profundos ataques entre las agrupaciones.
El lema que presentó el justicialismo durante toda su campaña fue: Renovación Y Cambio.
Se presentaba como “la alternativa excluyente para la ciudadanía”28 , caracterizándose por ser
un partido renovado y como “la única posibilidad de terminar con la crisis actual; somos la única
posibilidad al cambio”29 .
Alcides Demarchi, desde su derrota en 1983, no dejó de participar en cuestiones políticas,
23 Ibídem, 30 de marzo de 1987; Córdoba.
24 CLOSA, El Peronismo Renovador…Op Cit; Pág.40.
25 Crítica realizada por Alcides Demarchi, candidato a intendente por el F.J.R.; El Diario, 30 de Agosto de 1987.
26 Ideas expresadas por Juan Manuel de la Sota, candidato a gobernador provincial por el F.J.R.; El Diario, 10 de
Agosto de 1987.
27 El Diario…; Julio-Agosto de 1987. Villa María. Córdoba.
28 Expresión realizada por Alcides Demarchi; El Diario del sur de Córdoba; 20 de Julio de 1987. Pág. 5.
29 Ibídem. Pág.5.
figuraba de manera recurrente en los medios de la ciudad, particularmente en el periódico El Diario
del Sur… apelando a críticas y ataques directos al intendente de turno, durante todo su gobierno30 .
El principal objetivo de esta campaña para el justicialismo era el acceso al poder, recuperar
las fuerzas perdidas en la ciudad y lograr el gobierno municipal31 . Sus propuestas en general,
estaban destinadas centralmente a conquistar los votos de: los nuevos electores –los jóvenes-:
“nuestras principales ideas tienen como centro la Juventud, esta debe ser protagonista ahora, no en
el futuro”32 ; las mujeres, a través de la inclusión en el mundo laboral y a los indecisos a través de las
críticas a la oposición por sus propuestas incumplidas y por su falta de transparencia. En general,
sus propuestas electorales se enfocaban en las necesidades de los grupos de clases medias y
bajas, porque se interesaban en que la mayoría de la sociedad pudiera acceder a la educación
terciaria o universitaria, a la salud y al deporte.
Teniendo en cuenta que el justicialismo era el partido opositor, tuvo que plantear estrategias
para acceder al poder, expresando que “traemos ideas nuevas y esperanzadoras, somos la
alternativa al cambio para mejorar la ciudad”33 y debían resaltar las promesas incumplidas del
gobierno de turno como: “la inclusión laboral de los jóvenes, la solución de endeudamiento y la
participación de los centros vecinales en el gobierno municipal”34 ; el justicialismo se comprometía
a concretarlo si llegaba al gobierno. Aunque esta situación de partido opositor pudo revertirse recién
en 1999, con el triunfo de Eduardo Accastello –por el P.J.- quien asumió como intendente municipal.
El Frente Renovador, además de desarrollar una campaña negativa y de expresar de
manera recurrente ataques contra el oficialismo, tuvo también que defenderse de las agresiones
presentadas por el radicalismo. Esta última, vinculaba al justicialismo con el pasado autoritario y
represivo de 1973-1976. En sus discursos, Miguel Ángel Veglia35 –candidato a intendente por la
UCR- expresaba: “tenemos mucho por mejorar, somos el partido que está concretando el cambio
a través de debates, a través de la democracia. No nos olvidemos que venimos de un pasado
autoritario, sin derechos, un pasado guiado por el peronismo; ahora es el momento, la oportunidad
para defender nuestra democracia…”36 .
Los ataques del radicalismo, bajo estos argumentos, fueron recurrentes pero el justicialismo
entendía necesario contestar, defenderse, para definirse como una agrupación diferente de ese
pasado tan criticado e indeseado37 y posicionarse como una alternativa de poder.
Ante estas declaraciones, el justicialismo argumentaba no tener relación ni vinculación con el
pasado setentista: “El peronismo no fue culpable de que la Argentina atravesara por un gobierno
militar; además el partido se ha renovado, nuestras propuestas son diferentes, apostamos al
cambio…”38 . Así, el justicialismo reafirmaba su postura renovadora; recordaba permanentemente
el lema de la campaña: Renovación y Cambio. Para ellos era necesario confirmar una identidad
diferenciada no solo de su opositor, sino también de su pasado.
A pesar de la amplia lista partidaria, los resultados siguieron marcando la tendencia bipartidista,
consagrando nuevamente como vencedor al radicalismo con 18.668 votos contra 15.261 votos
obtenidos por el peronismo. Los demás partidos –entre todos- obtuvieron alrededor de 3.050 votos39
30 Esta afirmación se puede corroborar en el Diario del sur… desde los 60 días posteriores de haber asumido la
intendencia Horacio Cabezas. Las críticas de Demarchi y su partido hacia esta gestión se observan permanente-
mente. Además, durante los meses de campaña, de 1987, no solo se observan los espacios publicitarios, sino
permanentes entrevistas realizadas a Alcides Demarchi o disertaciones en diferentes ámbitos en el que expresa sus
ideas, propuestas o ataques a la oposición; muchas se citan en el siguiente trabajo.
31 El peronismo había sido el último gobierno municipal democrático antes del golpe de estado de 1976. Durante
el período 1973-1976, Carlos Pizzorno fue el intendente por el P.J.
32 Expresión realizada por Alcides Demarchi; El Diario del sur…; 20 de Julio de 1987.
33 Ibídem; 3 de Agosto de 1987.
34 Ibídem, 3 de Agosto de 1987.
35 Miguel Ángel Veglia fue candidato a intendente en 1987 por el radicalismo y se mantuvo de manera consecutiva
en la intendencia de la ciudad desde 1987 hasta 1999.
36 Expresión realizada por Miguel A. Veglia; El Diario del sur…; 7 de Agosto de 1987.
37 La derrota atravesada por el P.J. en 1983 en la ciudad, y en todos los ámbitos, estuvo fuertemente vinculada al
apego que esta agrupación mantuvo con su pasado setentista y movimientista, ligados a la figura de su líder: Juan
Domingo Perón; situación que terminó por desfavorecerlos ya que la mayoría del pueblo los vinculó con la última
presidencia de J. D. Perón y de Estema Martínez de Perón, gobiernos que mantuvieron un alto grado de violencia.
38 Expresión realizada por A. Demarchi; El Diario del sur…; 8 de Agosto de 1987.
39 CABEZAS, H.“Historia Elemental…”op cit ; pág. 412.
.
Comparación entre la cantidad de votos obtenidos por los partidos mayoritarios en 1983 y
1987 en la ciudad de Villa María.
U.C.R. P.Justicialista40
1983 19.417 13.355
1987 18.668 15.261
Fuente: Horacio Cabezas “Villa María y su Radicalismo III”; Págs. 411-412.

La explicación a las sucesivas derrotas del peronismo villamariense no es tarea fácil; las
variables que explican esta situación se van ampliando con el transcurrir de los gobiernos. La
identificación, por parte de la sociedad, del peronismo con un pasado autoritario y represor, junto
con las propuestas democráticas planteadas por el radicalismo, fueron elementos determinantes en
los resultados de las dos primeras elecciones municipales.

Durante este período de gobierno (1983-1987), el peronismo intentó desplegar un abanico

de estrategias para conseguir el acceso al poder municipal: las recorridas por los barrios, la llegada
a los vecinos a través de discursos, propuestas alternativas a las planteadas por el radicalismo,
ataques a la oposición de manera recurrente, específicamente a través del diario local o de actos
públicos, etc.
En términos generales, fue un período de relaciones tensas entre el oficialismo y la oposición;
además al justicialismo no solo se le planteó el problema del acceso al poder sino también debió
buscar soluciones al problema de las divisiones internas del partido y de la desorganización de la
estructura partidaria que, a pesar de los intentos renovadores, en el ámbito municipal este no fue
un conflicto que pudo solucionarse durante estos años.
El P.J. continuó siendo oposición de manera ininterrumpida hasta 1999, cuando llegó a la
intendencia Eduardo Accastello y de acuerdo a las fuentes revisadas, se pueden apreciar profundos
enfrentamientos a lo largo de estas dos décadas entre los dos partidos mayoritarios de la ciudad.

Fuentes

Fuentes documentales:

• Actas del Concejo Deliberante de Villa María, 1983-1999. Archivo.

• Documentación Oficial: - Ley Orgánica Municipal de Córdoba, Nº 8102.

Fuentes periodísticas:

• Diario “El Diario”. Villa María: Julio/Agosto 1987.

• Diario “La Voz del Interior”. Marzo de 1987.
• Diario “Clarín”. Abril de 1983.

Fuentes Orales: Entrevistas.

• Horacio Cabezas, ex intendente municipal por la U.C.R. (1983-1987). Octubre de 2008.

• Miguel Ángel Veglia, ex intendente municipal por el Partido Radical durante los períodos
1987-1991, 1991-1995 y 1995-1999. Agosto 2008.

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Construindo um novo modelo de Estado democrático: mecanismos de participação cidadã
nas constituições da Venezuela, do Equador e da Bolívia

Aragon Érico Dasso Júnior

dassojr@hotmail.com
Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS)
Porto Alegre / Brasil
Resumo
O presente trabalho busca analisar em uma perspectiva comparada os processos de
transformação atualmente em desenvolvimento na Venezuela, Equador e Bolívia e suas implicações
na construção de um novo modelo democrático a partir de suas novas constituições. Apontados
como os mais radicais processos de transformação política recente na América Latina, os três
países têm em comum o fato de terem passado por uma ampla transformação institucional que em
maior ou menor medida questionam o modelo de democracia representativa clássica por meio da
adoção de novas constituições.

Os três países enfrentaram recentemente, em um contexto de crise econômica, situações de

instabilidade política que se traduziram em colapso do sistema partidário, quedas de presidentes
e surgimento de movimentos. Todos estes foram ingredientes de uma crise de representação que
para importantes atores políticos deveria se resolver mediante um processo de re-fundação do
Estado e suas instituições que garantisse maior controle e participação popular. Foi nesse contexto
político e vocalizando essas demandas que Hugo Chávez, Evo Morales e Rafael Correa foram
eleitos, respectivamente, em 1998, 2005 e 2006.

À primeira vista, os processos desencadeados nos três países andinos com suas novas
constituições parecem caminhar nesse sentido. Nos três casos existem efetivamente textos
constitucionais que ampliam consideravelmente os mecanismos de participação cidadã para além
das instituições representativas tradicionais. Podemos dizer que, em nível institucional, essa é
a aposta desses países para dar resposta à crise de representação que assolou a região nos
anos 1990. Há coincidências fortes em matéria de revogação de mandatos, revogação de leis,
iniciativa de lei, mecanismos populares de controle e prestação de contas e política externa. Mas
há especificidades notáveis quanto aos instrumentos de co-gestão e autonomia indígena.

Mas até que ponto os potenciais contidos na nova institucionalidade têm se concretizado
na prática? É pertinente uma análise que avalie o tipo de participação política sugerida por essas
novas instituições em contraste com as práticas concretas até o momento passíveis de avaliação.

Introdução

Redefinir a democracia é estabelecer uma nova categoria de análise, distinta das referências
provenientes do mercado, como competitividade, produtividade e eficiência.

O primeiro passo nesse sentido é afirmar que não existe democracia sem participação cidadã1
, pois a efetiva participação cidadã e a ampliação dos mecanismos que a transformam em realidade
não são os elementos definidores das “democracias burguesas” existentes.

O segundo passo exige, como conseqüência, que se reconheça que os termos “democracia”
e “participação” são significados que estão em disputa nas sociedades latino-americanas e podem
ser encontrados nos discursos e nas práticas de forças políticas absolutamente antagônicas.
Portanto, faz-se necessário debater e explicitar não somente o sentido que se atribui à “democracia”,
mas também à “participação cidadã”, antes do exame mais detalhado dos textos constitucionais
boliviano, equatoriano e venezuelano.
1 Participação cidadã e participação popular são expressões que serão utilizadas neste estudo com o mesmo
significado.
 A insuficiência da “democracia burguesa”

Hoje, parece haver tantas definições de democracia quanto há autores preocupados em defini-
la. Entretanto, tamanha diversidade conceitual também vem sendo responsável por uma grande
confusão teórica. A confusão começa no conceito em si. É o fenômeno que Giovanni SARTORI
(1994, p.22) denominou de “era de democracia confusa”.

Apesar da origem do termo democracia remontar à Grécia antiga, a gênese do conceito moderno
da democracia ocidental foi originada num período de tempo relativamente curto e bastante mais
recente, com a Revolução Inglesa (1688), a independência dos Estados Unidos (1776) e a Revolução
Francesa (1789). O conceito de democracia que predomina desde o século XIX, influenciado por
esses três grandes fenômenos históricos, convencionou-se chamar de “democracia liberal” ou de
“democracia representativa”, denominadas doravante também de “democracia burguesa”.

Ellen Meiksins WOOD (2003, p.194) reflete a respeito dessa transformação, influenciada pelo
liberalismo:

até o último quarto do século XVIII, pelo menos até a redefinição americana, o
significado predominante de “democracia”, tanto no vocabulário de seus defensores
quanto nos detratores, era essencialmente o significado adotado pelos gregos
que inventaram a palavra: governo pelo demos, o “povo”, com o significado duplo
de status cívico e categoria social. Isso explica a difamação generalizada pelas
classes dominantes. Desde então ela se submeteu a uma transformação que
tornou possível aos seus inimigos de ontem abraçá-la, oferecer a ela as mais
altas expressões de louvor em seu vocabulário político. A redefinição americana
foi decisiva; mas não foi o fim do processo, e seria necessário mais de um século
para completá-lo. Na “democracia representativa”, o governo pelo povo continuou
a ser o principal critério de democracia, ainda que o governo fosse filtrado pela
representação controlada pela oligarquia, e povo foi esvaziado de conteúdo social.
No século seguinte, o conceito de democracia iria se distanciar ainda mais de seu
significado antigo e literal.

Os liberais sempre entenderam a democracia como relacionada à organização formal

do Estado e não como um ideal, baseado no conceito de cidadania. A democracia, tal como a
conhecemos hoje, é, portanto, tributária do pensamento liberal. Essa naturalização da democracia
liberal significou a retirada de qualquer conteúdo social da mesma.

Com isso o exercício da cidadania ficou reduzido à formalidade do voto. Ao longo dos anos,
quanto mais se generalizou a democracia liberal no “Ocidente”, mais se esvaziou seu conteúdo.

A mesma Ellen Meiksins WOOD (2003, p.201) aponta um paradoxo como resultado dessa
concepção de democracia associada ao pensamento liberal.

O liberalismo é uma idéia moderna baseada em formas pré-modernas e pré-

capitalistas de poder. Ao mesmo tempo, se os princípios básicos do liberalismo são
anteriores ao capitalismo, o que torna possível a identificação de democracia com
liberalismo é o próprio capitalismo. A idéia de democracia liberal só se tornou pensável
com o surgimento das relações sociais capitalistas de propriedade. O capitalismo
tornou possível a redefinição de democracia e sua redução ao liberalismo. De
um lado, passou a existir uma esfera política separada na qual a condição extra-
econômica – política, jurídica ou militar – não tinha implicações diretas para o poder
econômico, o poder de apropriação, de exploração e distribuição. Do outro lado,
 passou a existir uma esfera econômica com suas próprias relações de poder que
não dependiam de privilégio político nem jurídico.

Ou seja, a democracia entendida como um mero processo de escolha de governos não põe
em xeque os valores do capitalismo e, portanto não representa uma ameaça à estrutura de classes.

Porém, para os defensores da “democracia burguesa”, tais questões parecem não ser centrais.
Tudo parece estar reduzido à existência do voto. Existindo eleições periódicas, existe democracia.

Os defensores da “democracia burguesa” dedicaram-se então a estabelecer os requisitos

necessários para denominar um regime de democrático. Ninguém ficou mais conhecido por realizar
tal tarefa do que Robert DAHL, ao lançar sua obra “A poliarquia”, em 1971, estabelecendo oito
condições para a definição de um sistema democrático: 1) liberdade de criar e associar-se a
organizações; 2) liberdade de expressão; 3) direito de voto; 4) elegibilidade para cargos públicos;
5) direito de líderes políticos de competirem por apoio; 6) existência de fontes alternativas de
informação; 7) eleições livres e limpas; 8) instituições que tornem as políticas governamentais
dependentes de votos e outras manifestações de preferências (1997, p.15).

Entretanto, reconhecendo que nenhum país as satisfazia completa e simultaneamente, adotou

a distinção entre “democracia” (como ideal) e “poliarquia” (forma que a democracia pode assumir
empiricamente no mundo moderno caracterizada acima de tudo pela diversidade das condições
sociais, culturais e econômicas dos indivíduos e pela multiplicidade de interesses em jogo e as
condições necessárias e suficientes para o seu estabelecimento).

Posteriormente, Robert DAHL (1999, p.46-47) aprimorou os seus requisitos quanto à

democracia, reduzindo-os a cinco: participação efetiva, igualdade de voto, compreensão ilustrada,
controle da agenda e inclusão dos adultos. Entretanto, algo parece não haver se modificado no
pensamento de Robert DAHL (1999, p.49), quando trata de justificar cada um de seus novos
critérios: “cada um deles é necessário se os membros da comunidade são iguais politicamente”.
Com isso, parece esquecer-se completamente do conteúdo que deve possuir a democracia.
Marcos Roitman ROSENMANN (2003, p.55) ao criticar os que defendem a democracia apenas
como método afirmou que:

fazer compatível a democracia com a pobreza e a desigualdade requer ter, por

parte dos teóricos institucionais, um elevado nível de cinismo e covardia intelectual.
Seus argumentos tendentes a demonstrar que a democracia é uma teoria geral
cujo princípio deve abstrair-se de qualquer realidade contingente faz possível que
seu enunciado se transforme num conjunto de procedimentos, normas e regras. É
um jogo com uma finalidade específica: selecionar e reproduzir a elite política.

Entende-se, portanto, que a democracia não pode ser reduzida a um método de escolha,
necessitando possuir conteúdo econômico e social. Tem-se, portanto, uma visão evidentemente
crítica da democracia exclusivamente representativa. Com essa afirmação, assume-se
evidentemente o risco de todo o pensamento que pretende ser crítico, ou seja: ser abominado por
não se dobrar aos consensos de época.

As Constituições da Bolívia, do Equador e da Venezuela

Considerando o cenário político é importante estudar outra característica da transição

democrática nos três países mencionados, qual seja, o processo de reforma constitucional.
Por motivos simbólicos de dimensões diferentes, é verdade, as novas Constituições boliviana,
equatoriana e venezuelana significaram o desmantelamento formal dos instrumentos de poder
dos regimes autoritários, mas também introduziram mudanças importantes com relação aos textos
constitucionais tradicionais de primeira geração nas democracias latino-americanas. A seguir, esta
investigação priorizará um estudo comparado das Constituições, enquanto fontes primárias, devido
à relevância que as mesmas tiveram nas transições democráticas da Bolívia, Equador e Venezuela.

Justifica-se a utilização das constituições como corpus de referência, pois as mesmas possuem
características comuns, tais como: são escritas, ou seja, as regras principais estão contidas num
único documento; são rígidas, ou seja, somente podem ser modificadas por procedimentos especiais
previstos nelas mesmas; possuem uma origem comum, pois as legislações dos três países derivam
do Direito Romano e; são contemporâneas, pois foram promulgadas ou reformadas recentemente.

Segundo o Direito Constitucional, nos países onde as Constituições são escritas, as mesmas
devem ser sucintas, pois se concentram principalmente em determinar os princípios legais
fundamentais, reservando à legislação ordinária a tarefa de regulamentá-los. Uma constituição, em
sentido jurídico, é o conjunto de regras concernentes à forma do Estado, à forma do governo, ao
modo de aquisição e exercício do poder, ao estabelecimento de seus órgãos, aos limites de sua
ação.

Bolívia, Equador e Venezuela possuem textos constitucionais distintos do restante da América

Latina e do mundo ocidental. Distintos por diversos motivos, mas fundamentalmente, pois são
constituições por demais preocupadas em regular os direitos sociais, culturais e econômicos de
seus povos.

Têm como característica comum o fato de serem textos longos: a atual Constituição possui
411 artigos; a do Equador é composta por 444 artigos; e a da Venezuela tem 350 artigos.

Ademais, são textos recentes e que representam uma segunda geração constitucional latino-
americana, pós-ditaduras militares na região. A Constituição venezuelana data de 1999 e as
constituições boliviana e equatoriana são, respectivamente, de 2007 e 2008.

Constituição da Bolívia

O Preâmbulo inicia com uma manifestação expressa que faz críticas ao neoliberalismo. Tal
dispositivo, com juízo de valor, é impensável em qualquer outro texto constitucional latino-americano
que esteja inserido no contexto de democracias exclusivamente representativas, toleradas pelo
sistema capitalista:

Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el

reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho
Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacia una
Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida
con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos.

O artigo 1 já define de pronto que a Bolívia constitui um “Estado Unitario Social de Derecho
Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado
y con autonomías”.

Ou seja, fica definido expressamente que a Bolívia é um Estado democrático. Mas é

fundamentalmente com o surgimento do artigo 11, I, que a novidade aparece: “La República de
Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria,
con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”.

Resta expresso a novidade, pois a forma participativa da democracia é que assume a forma
protagonista, relegando a forma representativa para um segundo plano, justamente o contrário do
que acontece na maioria das constituições ocidentais.

O inciso II, 1, do mesmo artigo 11, trata de elucidar um pouco mais a questão, quando trata
de definir expressamente quais são os instrumentos do exercício da democracia participativa:
“referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y
la consulta previa”.

Já o inciso II, 2, do referido artigo 11, também trata de aclarar os limites da democracia
representativa: “por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto”.
Oura novidade é a referência à democracia comunitária, conforme artigo 11, 3: “por medio de la
elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos
propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros”.

Ainda a respeito da democracia, o artigo 26, I, diz que

Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en

la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus
representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa
y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

Entretanto, é no inciso II do artigo 26 que a Constituição define o que deve ser compreendido
como direito à participação:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la Constitución y a

la ley.
2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y
obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los dieciocho
años cumplidos.
3. Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán
según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral,
siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo,
secreto, libre y obligatorio.
4. La elección, designación y nominación directa de los representantes de las
naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y
procedimientos propios.
5. La fiscalización de los actos de la función pública.

Resta evidente que o Estado boliviano está fundado na democracia participativa, inovando
com relação ao conceito tradicional de Estado democrático de direito, fundamentado quase que
exclusivamente na democracia representativa.

Constituição do Equador

O Preâmbulo da Constituição equatoriana diz textualmente que o Equador é um “país

democrático, comprometido con la integración latinoamericana –sueño de Bolívar y Alfaro-, la paz
y la solidaridad con todos los pueblos de la tierra”.

Após, já no seu artigo 1, a Constituição afirma que o Equador é um Estado constitucional “de
derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional
y laico”.

Ademais, afirma que a soberania está radicada no povo, cuja vontade é o fundamento da
autoridade, e se exerce através dos órgãos do Poder Público e das formas de participação diretas
previstas na própria Constituição.

As inovações de fato surgem no artigo 61, quando afirma que os equatorianos gozam dos
seguintes direitos:

“1. Elegir y ser elegidos.

2. Participar en los asuntos de interés público.

3. Presentar proyectos de iniciativa popular normativa.

4. Ser consultados.

5. Fiscalizar los actos del poder público.

6. Revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular.

7. Desempeñar empleos y funciones públicas con base en méritos y capacidades,

y en un sistema de selección y designación transparente, incluyente, equitativo,
pluralista y democrático, que garantice su participación, con criterios de equidad y
paridad de género, igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad
y participación intergeneracional.

8. Conformar partidos y movimientos políticos, afiliarse o desafiliarse libremente de

ellos y participar en todas las decisiones que éstos adopten”.

Os itens 2, 3, 4, 5, 6 e 7 representam claros avanços com relação às tradicionais constituições

latino-americanas, pois protagonizam a participação direta do cidadão.

Além disso, o artigo 62 regula a tradicional democracia representativa, ao afirmar que as

pessoas em gozo dos direitos políticos têm direito ao voto universal, igual, direto, secreto e
escrutinado publicamente, conforme as seguintes disposições:

“1. El voto será obligatorio para las personas mayores de dieciocho años. Ejercerán
su derecho al voto las personas privadas de libertad sin sentencia condenatoria
ejecutoriada.

2. El voto será facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años de
edad, las mayores de sesenta y cinco años, las ecuatorianas y ecuatorianos que
habitan en el exterior, los integrantes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, y
las personas con discapacidad”.

Outra inovação é a prevista no artigo 65, buscando uma clara igualdade material de gênero,
constitucionalizando as ações afirmativas, quando diz que:

“el Estado promoverá la representación paritaria de mujeres y hombres en los

cargos de nominación o designación de la función pública, en sus instancias de
dirección y decisión, y en los partidos y movimientos políticos. En las candidaturas a
las elecciones pluripersonales se respetará su participación alternada y secuencial.
El Estado adoptará medidas de acción afirmativa para garantizar la participación de
los sectores discriminados”.

Entretanto, a maior inovação do texto constitucional equatoriano é a relevância dada à

democracia participativa, elevada à condição de Título IV (Participação e Organização do Poder). Já
no seu Capítulo Primeiro, Participación en democracia, são elencados os princípios da participação,
previstos no artigo 95:

“Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de

manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos
públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano.
La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación
pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.

La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es

un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia
representativa, directa y comunitaria”.

A Constituição também regula as formas de organização coletiva, no seu artigo 96, afirmando
que:

“Se reconocen todas las formas de organización de la sociedad, como expresión

de la soberanía popular para desarrollar procesos de autodeterminación e incidir
en las decisiones y políticas públicas y en el control social de todos los niveles
de gobierno, así como de las entidades públicas y de las privadas que presten
servicios públicos.

Las organizaciones podrán articularse en diferentes niveles para fortalecer el poder

ciudadano y sus formas de expresión; deberán garantizar la democracia interna, la
alternabilidad de sus dirigentes y la rendición de cuentas”.

O artigo 97 reconhece ao voluntariado de ação social e desenvolvimento como una forma de

participação social.

O direito de resistência (artigo 98) também é reconhecido aos cidadãos e aos coletivos frente
a ações ou omissões do Poder Público e das pessoas humanas ou jurídicas privadas que também
violem ou possam vir a violar seus direitos constitucionais.

Existe também a previsão constitucional da participação nos diferentes níveis de governo

(artigo 100). A participação nessas instâncias se exerce para:

“1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos
y la ciudadanía.

2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo.

3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.

4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia,

rendición de cuentas y control social.

5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación”.

Para o exercício dessa participação serão organizadas audiências públicas, assembléias,

conselhos consultivos, observações e as demais instâncias que promova a cidadania.
 Outra inovação diz respeito às sessões dos governos autônomos descentralizados (artigo
101) que, além de serem públicas, também deverão prever uma cadeira (la silla vacía) que será
ocupada um representante cidadão em função dos temas que serão discutidos, com a finalidade
de garantir a participação cidadão no debate e na tomada de decisões.

Também os equatorianos, segundo o artigo 102, “en forma individual o colectiva, podrán
presentar sus propuestas y proyectos a todos los niveles de gobierno, a través de los mecanismos
previstos en la Constitución y la ley”.

A democracia direta tem várias previsões expressas na Constituição. A primeira delas é a

iniciativa popular normativa (artigo 103) que será exercida para:

“proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función

Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa. Deberá contar con
el respaldo de un número no inferior al cero punto veinte y cinco por ciento de las
personas inscritas en el registro electoral de la jurisdicción correspondiente.

Quienes propongan la iniciativa popular participarán, mediante representantes,

en el debate del proyecto en el órgano correspondiente, que tendrá un plazo de
ciento ochenta días para tratar la propuesta; si no lo hace, la propuesta entrará en
vigencia.

Cuando se trate de un proyecto de ley, la Presidenta o Presidente de la República

podrá enmendar el proyecto pero no vetarlo totalmente.

Para la presentación de propuestas de reforma constitucional se requerirá el

respaldo de un número no inferior al uno por ciento de las personas inscritas en el
registro electoral. En el caso de que la Función Legislativa no trate la propuesta en
el plazo de un año, los proponentes podrán solicitar al Consejo Nacional Electoral
que convoque a consulta popular, sin necesidad de presentar el ocho por ciento de
respaldo de los inscritos en el registro electoral. Mientras se tramite una propuesta
ciudadana de reforma constitucional no podrá presentarse otra”.

Outro dispositivo interessante é o previsto no artigo 104, que diz que a cidadania poderá
solicitar a convocatória para consulta popular sobre qualquer assunto.

Também há previsão quanto à revogação do mandato dos agentes políticos (artigo 105) “una
vez cumplido el primero y antes del último año del periodo para el que fue electa la autoridad
cuestionada”.

Finalmente, conforme estipula o artigo 106, para a aprovação de um assunto proposto a

referendo, consulta popular ou revocatória do mandato, será requisitada a maioria absoluta dos
votos válidos.

Constituição da Venezuela

O Preâmbulo da Constituição venezuelana afirma que a mesma tem como objetivo:

“refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa

y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y
descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz,
la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de
la ley para esta y las futuras generaciones”.
 Já no artigo 2°, há a previsão expressa quanto ao modelo de Estado:

“democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores

superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la
justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en
general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.

Ademais, o artigo 6° afirma que o governo da República Bolivariana de Venezuela será

sempre democrático, participativo, eleito, descentralizado, alternativo, responsável, pluralista e de
mandatos revogáveis.

Da mesma forma que nas outras constituições examinadas, a Carta venezuelana possui um
capítulo próprio para a matéria dos direitos políticos e o referendo popular (Capítulo IV).

O artigo 62° diz que “todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar
libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o
elegidas”.

Tal participação do povo na formulação, execução e controle da gestão pública é o meio

necessário para “lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual
como colectivo”.

Da mesma forma, a democracia representativa também está presente, embora de forma não
protagonista, pela via do direito ao sufrágio (artigo 63°), que será exercido mediante “votaciones
libres, universales, directas y secretas. La ley garantizará el principio de la personalización del
sufragio y la representación proporcional”.

A novidade reside no artigo 66°, que prevê o direito do eleitor a que “sus representantes
rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa
presentado”. Embora tal dispositivo não seja um exercício de participação cidadã, evidentemente
que a Constituição da Venezuela qualifica o conceito de controle social ou controle cidadão.

Quanto à democracia direta, o artigo 70° define quais são os meios constitucionais de
participação e protagonismo do povo no exercício de sua soberania:

“en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la

revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente,
el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones
serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico: las instancias
de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas
sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa
comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad”.

Sobre o referendo popular, o artigo 71° diz que:

“Las materias de especial trascendencia nacional podrán ser sometidas a referendo

consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de
Ministros; por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el voto de la mayoría
de sus integrantes; o a solicitud de un número no menor del diez por ciento de los
electores y electoras inscritos en el Registro Civil y Electoral.
 También podrán ser sometidas a referendo consultivo las materias de especial
trascendencia parroquial, municipal y estadal. La iniciativa le corresponde a la
Junta Parroquial, al Concejo Municipal, o al Consejo Legislativo, por acuerdo de
las dos terceras partes de sus integrantes; al Alcalde o Alcaldesa, o al Gobernador
o Gobernadora de Estado, o a un número no menor del diez por ciento del total de
inscritos e inscritas en la circunscripción correspondiente, que lo soliciten”.

O artigo 72° inova também ao afirmar que “todos los cargos y magistraturas de elección
popular son revocables”, desde que transcorrida a metade do período para o qual foi eleito.

Também há previsão (artigo 73°) de que serão submetidas a referendo “aquellos proyectos
de ley en discusión por la Asamblea Nacional, cuando así lo decidan por lo menos las dos terceras
partes de los o las integrantes de la Asamblea”.

Conclusão: o ultraliberalismo contra a democracia

Pode haver democracia numa sociedade movida por princípios ultraliberais, portanto numa
sociedade capitalista, em que predomina a lógica do “mercado” (competitividade, produtividade,
eficiência, entre outros)?

Assim como Arthur MAC EWAN (2001), Atilio BORON (2001; 2003), Ellen Meiksins WOOD
(2003), Emir SADER (2003), Gabriel VITULLO (2005), Marcos Roitman ROSENMANN (2003), entre
alguns outros poucos, e, contrariamente ao pensamento dominante, entende-se que a resposta é
negativa.

Há uma contradição insolúvel entre o ultraliberalismo (leia-se capitalismo) e a democracia,

na medida em que não pode haver igualdade para todos, conforme expõe Atilio BORON (2001,
p.180.181):

No mercado prevalece uma lógica completamente diferente. Não existe nele

uma dinâmica inclusionista nem, menos ainda, um desejo de potencializar a
participação de todos. Pelo contrário, a competição, a segmentação e a seletividade
são as características que o definem. Em resumo, enquanto a democracia se
orienta tendencialmente para a integração de todos, conferindo aos membros da
sociedade o status de cidadão, o mercado opera sobre a base da competição e
da “sobrevivência dos mais aptos”, e não está em seus planos promover o acesso
universal da população a todos os seus bens. Como reza o ultraliberalismo, o
mercado é um espaço particular e para ingressar nele é preciso comprar uma
entrada, ou seja, ter o dinheiro para comprar os bens que se quer desfrutar, e, no
caso daquele que está vendendo sua força de trabalho, deve esperar ser convidado
a ingressar – que alguém lhe ‘dê’ trabalho – (...) A lógica da democracia é a de um
jogo de somas positivas. A de mercado é a de um jogo de somas que se anulam: o
lucro do capitalista é a insuficiência do salário. Logo, no mercado, para que alguém
ganhe, outro tem que perder.

Arthur MAC EWAN (2001, p.35-36) afirma que “as iniciativas democráticas devem desafiar
as relações de poder e autoridades existentes (...) devem representar uma ameaça às estruturas
sociais e econômicas existentes”. Ou seja, a manutenção do statu quo depende da exclusão da
população da participação nas decisões econômicas que afetam as suas vidas.

Marcos Roitman ROSENMANN (2003, p.59) também defende uma mudança no conceito de
democracia no momento em que assinala que “os grandes problemas da pobreza, a marginalidade,
a fome e a exploração não terão solução dentro de uma visão procedimental da democracia”.
 Ellen Meiksins WOOD (2003, 184) agrega que:

as relações de classe entre capital e trabalho podem sobreviver até mesmo à

igualdade jurídica e ao sufrágio universal. Neste sentido a igualdade política na
democracia capitalista não somente coexiste com a desigualdade socioeconômica,
mas a deixa fundamentalmente intacta.

Emir SADER (2003, p.175), ao tratar do ultraliberalismo, afirma que o mesmo é “um grave perigo
para a democracia – e não apenas de um ponto de vista político. (...) Revelar a incompatibilidade do
ultraliberalismo com a democracia social e, finalmente, com a democracia política, é um dos nossos
grandes desafios”.

O ultraliberalismo só permite democracias absolutamente restritas, em que a igualdade

jurídica seja o seu único requisito central. No “capitalismo democrático”, como prefere chamar Atilio
BORON (2003, p.69), o substantivo é o capitalismo e a democracia é o adjetivo. Por isso, não há
dúvida em afirmar que o conceito que hoje melhor define a situação da “democracia” na maior parte
dos países latino-americanos é a “plutocracia”, entendida como a “dominação da classe capitalista,
detentora dos meios de produção, circulação e distribuição de riquezas, sobre a massa proletária,
mediante um sistema político e jurídico, que assegura àquela classe, o controle social e econômico”
(Aurélio Buarque de Holanda FERREIRA, 1997, p.1349).

Entretanto, a hegemonia ultraliberal vem sendo desafiada na América Latina, pois novos
textos constitucionais são as marcas principais de países contra-hegemônicos, tais como Bolívia,
Equador e Venezuela. Esses países têm provocado um imenso debate a respeito da radicalização
democrática. Este texto não possui a pretensão de esgotar o tema, mas sim provocar a necessidade
de que o debate seja aprofundado a respeito do tema do déficit democrático latino-americano.

Referências Bibliográficas

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 Ciudades de excepción, ciudadanos en suspenso. El Programa “Mi Casa, Mi vida” en la
ciudad de Córdoba

Candela de la Vega
cande_dlv@yahoo.com.ar
Equipo de investigación “El llano en llamas” (UCC –UNC)
Córdoba / Argentina

Introducción

En los regímenes democráticos latinoamericanos, donde las promesas de igualdad y las más crudas
brechas sociales conviven en una tensión inestable, el papel de las políticas públicas adquiere
matices especiales. Específicamente, llamamos la atención sobre la política social en tanto se ha
venido a llamar y a conocer como ese mecanismo institucional que apunta a generar determinadas
condiciones materiales de vida y permitir, así, el ejercicio de los derechos civiles, sociales y políticos.
En este sentido, la política social es un elemento conflictivo y al mismo tiempo calificador de las
democracias actuales y del proyecto de inclusión social que éstas conllevan (Ivo, 2009). Por lo tanto,
hablar de políticas sociales es también discutir sobre los procesos de configuración y sedimentación
de las relaciones entre ciudadanía y Estado.

Al considerar esta relación en la Argentina actual, no podemos soslayar el profundo proceso de

refundación que, durante la década del 90’, se consolidó bajo el precepto del ejercicio, producción y
garantía de una libertad puramente económica. En consecuencia, los modos de operación del Estado
fueron redefinidos de manera drástica en pos de asegurar una economía de la competencia donde
la política social tendría un nuevo papel. Bajo la lógica neoliberal, más que servir de contrapeso o
compensación de una política económica, el objetivo de una política social se presenta como “la
capitalización más generalizada posible para todas las clases sociales” (Foucault, 2008: 177). En
otras palabras, la política social tiene que intervenir en la sociedad para que los mecanismos de
competencia del mercado puedan cumplir el papel de reguladores permanentes.

Ejemplo de esta nueva forma de operar en los espacios sociales son las denominadas políticas de
vivienda o políticas habitacionales, en donde la intervención estatal se transforma en un componente
central del proceso de construcción de la ciudad y las condiciones sociales de su apropiación y
disfrute. Lejos de oponerse a las lógicas mercantiles y de la competencia, la producción de la
ciudad en el mundo capitalista utiliza mecanismos cuyos efectos políticos, económicos, sociales y
territoriales delinean relaciones colectivas inherentemente desiguales. En definitiva, se define una
forma particular de ciudadanos que habitan, se mueven y participan en un determinado espacio
social.

El “Programa Nuevos Barrios: Mi Casa, Mi Vida” (a partir de ahora, PMCMV) implementado en la

ciudad de Córdoba a partir del año 2003, representa una de estas políticas habitacionales que,
impulsada desde el Estado de la Provincia de Córdoba, se propuso como objetivo la “erradicación”
de asentamientos territoriales en “zonas inundables”. En el marco del “Programa de Apoyo a la
Modernización del Estado de la Provincia de Córdoba” promovido y avalado por el BID, esta política
consistió en la construcción de 12.000 unidades habitacionales, agrupadas en 14 “barrios ciudades”,
con el objetivo de “relocalizar” a un número importante de la población que se encontraba radicada
en zonas con alto riesgo de inundación. Si bien inicialmente esta política tendió a responder a
la situación específica de los asentamientos en zonas inundables, luego se extendió hacia otros
sectores de la población radicados en diferentes sectores de la ciudad.

Ahora bien, el PMCMV ha sido epicentro de múltiples conflictos y cuestionamientos –tanto por parte
de los destinatarios, de los funcionarios públicos encargados de su implementación, de centros de
investigación y análisis de políticas públicas como también por parte de otros sectores sociales
relacionados de manera indirecta con el programa– que han puesto en duda su contribución a
la inclusión social y al ejercicio de una ciudadanía plena. Por el contrario, su operación sobre
las condiciones de acceso y disfrute de la ciudad se ven profundamente acusadas de injustas,
desiguales y reproductivas de ciertos patrones de exclusión. El factor común parece ser la denuncia
que es una cierta categoría de ciudadanos la que habita estos barrios, una categoría incompleta
o de baja intensidad como diría O’Donnell (1993), que se caracteriza por la disminución, ausencia
o despojamiento de las garantías y condiciones materiales que permitirían un ejercicio real de
los derechos propios y reconocidos de los ciudadanos. Consecuentemente, se debilita el ideal
por el cual la ciudadanía contribuye a lograr una condición universalmente fundada que iguala a
las personas que ostentan tal título y que cumple con una parte importante de las promesas de
inclusión y equidad de la democracia.

Desde esta perspectiva, el presente trabajo propone un análisis de estos procesos con el objetivo
de reconocer su particular forma de regulación y gobierno de los ciudadanos. Rescatando las ideas
del párrafo anterior, esto es posible a partir del análisis de los momentos de denuncia que emergen
entre los sectores afectados por dicho programa que, como veremos, se plantean como disputas
alrededor de esa condición de habitantes de las “nuevas ciudades”. Dicho de otra manera, en
el reverso del dispositivo institucional de producción de relaciones de ciudadanía en los nuevos
“barrios ciudades”, se escucha ruidosa y disonante la voz de aquellos que sienten insoportable la
violencia de la opresión y la exclusión.

Hechas estas aclaraciones, el artículo pretende articularse en tres ejes: I. Reconocer los modos de
interpelación o subjetivación que la política estatal dispone. II. Identificar aquellos procesos que, por
la implementación del PMCMV, se constituyeron en formas de despojamiento de esas condiciones
que permiten la realización de una ciudadanía universal y plena; de ello resulta la emergencia de
lo que llamaremos “ciudades de excepción” III. Reconocer los espacios – y sus límites – que el
PMCMV habilita para la práctica de participación ciudadana.

Para ello, utilizamos un análisis de contenido de algunas entrevistas realizadas durante los años
2008 y 2009 a habitantes de estos barrios ciudades. Los fragmentos que aquí incluimos son sólo
a modo ilustrativo para que el lector pueda hacerse una idea más concreta de los fenómenos que
pretendemos presentar.

I. Modos de interpelación

La política social genera modos de interpelación específicos orientados a conformar y disponer

sujetos ciudadanos en torno a particulares formas de relacionamiento con el Estado, pero también
con los demás miembros de esa categoría. En esta tarea, si la política social se ha presentado
como ese instrumento para asegurar condiciones materiales de vida y permitir, así, el ejercicio
de los derechos civiles, sociales y políticos, el primer paso es delimitar y especificar cada uno de
los componentes incluidos en tales condiciones materiales de vida. En nuestro caso, la vivienda
emerge como parte constitutiva de esta definición.

Una vez que la vivienda ha sido identificada como un asunto de intervención estatal, se desata lo
que Fraser (1991) describe como la lucha por la interpretación de las necesidades. Se trata de la
tensión por definir qué significa una necesidad, qué extensión tiene, cuáles son sus límites y, por
ende, cuáles son las formas adecuadas para satisfacerla. En la práctica, emerge una profusión de
discursos y lenguajes más o menos institucionalizados o dominantes que se ven involucrados en la
regulación, financiamiento y/o satisfacción de las necesidades en cuestión.

El PMCMV se presentó discursivamente como una política tendiente a la inclusión de un abultado

número de población en situación de déficit habitacional. De ahí que su objetivo general anuncie
“contribuir al mejoramiento integral del hábitat y las condiciones de vida de las familias beneficiarias”
(Ministerio de Desarrollo Social, 2008).

Este plan de acción emerge a partir de ciertos supuestos sobre la situación de los sectores a los
que se dirige. Según reza el mismo programa, se trata de “grupos que fueron afectados por las
inundaciones del Río Suquía, sus afluentes y canales, y zonas en riesgo antrópico, en especial
aquellos relacionados con situaciones de pobreza y vulnerabilidad social” (Ministerio de Desarrollo
Social, 2008). Definir de esa forma una necesidad obliga a dejar de lado otras interpretaciones,
excluir elementos o desconocer otras vías de satisfacción de las mismas.

[El Gobierno vino cuando salió esa erradicación de viviendas que vivían en los márgenes del río…y
bueno, y de ahí fueron estudiando y estudiando, hasta que me tocó la erradicación, pero nosotros
teníamos proyecto de mejora de vivienda pero hacía muchos años ¿eh?...]

En primer lugar, la definición –recortada– de los beneficiarios del plan cumple con la exigencia
de focalización proveniente de los organizamos multinacionales que financian gran parte del
proyecto. En términos generales, la focalización supone construir un modelo de asistencia flexible
y estratégico de programas compensatorios para los segmentos más vulnerables, a la vez que se
desarma todo un andamiaje de protección estatal basada en la universalidad inclusiva de derechos
sociales y laborales, propia de los anteriores regímenes bienestaristas (Ivo, 2009). En estos
términos, la lógica que activa la política social deja de ser un criterio universal de asignación como
lo es la ciudadanía, para basarse en una cuestión de capacidades y condiciones insuficiente o no
demandadas por el mercado ante lo cual no queda otro recurso más que la asistencia esporádica y
contingente del Estado. De esta forma, el blanco de estas políticas “no son ciudadanos con derecho
a tener derechos, sino seres humanos ‘necesitados’ que han de ser asistidos por la caridad, pública
o privada” (Dagnino, 2006: 404). Como resultado, los destinatarios del plan se conciben como
“casos individuales” y no como miembros de grupos sociales y, además, pesa sobre ellos una
consideración pasiva al ser “posicionados como recipientes potenciales de servicios predefinidos”
(Fraser, 1991: 26).

En segundo lugar, definir a los beneficiarios como pobres o carentes supone la negación de
cualquier tipo de recurso o medio para la supervivencia. Construir sujetos cuya vida depende de la
acción externa de otro, sujetos que son incapaces de prever y organizar medios para sobrevivir, es
el argumento que justifica la acción estatal. Esta justificación obliga a ocultar las diversas formas
colectivas a partir de las cuales los sectores populares intentan dar salida a las situaciones de
necesidad común. Comedores autogestionados, ingeniosos sistemas para la provisión de luz o agua,
espacios para la práctica religiosa, construcción y mejoramiento de barrios, micro-emprendimientos,
etc. No hay lugar previsto para estas estrategias de supervivencia en los nuevos barrios, y si se
mantienen, sus lógicas de funcionamiento se ven marcadamente reconfiguradas.

[(…)cuando apenas llegamos acá, hasta el año pasado, a fines del año pasado, y después dijeron
que no hay más copa de leche porque no hay…no, porque no hay…no hay plata para mantenerlo,
a parte como ellos añaden que la copa de leche se la están dando en el colegio…]

En suma, el sujeto destinatario de este tipo de políticas habitacionales no es un individuo con

derecho a vivir en la ciudad, sino que es aquél que sufre la “penuria de la vivienda” (Rodríguez
y Di Virgilio, 2007), medida ésta en términos de propiedad privada. Así, el “riesgo antrópico” se
reduce al riesgo de quedar fuera del mercado y de sus lógicas; la “vulnerabilidad social” no es
más que una peligrosa exposición a la creación de formas que atenten contra la competencia y la
propiedad privada; y la “pobreza” es sólo carencia de medios para asegurar la propiedad individual.
La simple interpretación de una necesidad en términos de propiedad de una vivienda deja aislada
la multiplicidad de significados que el vivir tenía en las villas y reduce la condición ciudadana a una
simple posesión de activos materiales.
[Por eso el arrepentimiento de la gente, hay mucha gente que se arrepiente de haber venido para
acá…que es más cómodo vivir, es una casa, tiene dormitorio, comedor, baño instalado, pero allá
teníamos la tranquilidad que nos falta acá.]

II. Estrategias y dispositivos de despojamiento de ciudadanía

En buena parte de los idearios políticos modernos, la ciudadanía lleva inscripto un principio y
una medida de igualdad entre quienes se subsumen bajo su paraguas. El mismo Marshall ha
definido la ciudadanía como ese estatus que garantiza a los individuos iguales derechos y deberes,
libertades y restricciones, poderes y responsabilidades (Held, 1997: 41). Más allá de ser un estatus,
la ciudadanía definida de esta forma comporta un patrón de relaciones entre los sujetos, y entre
éstos y el Estado, instituye las pautas y criterios a partir de los cuales éstos tejerán interacciones,
resolverán conflictos y acordarán formas de cooperación.

Ahora bien, retomando la crítica de Fraser (1997) al modelo liberal-burgués de democracia1,

proponemos introducirnos en la discusión sobre la posibilidad de que esta igualación no elimine
desigualdades, sino que sólo las suspenda. Esto es, el paradigma liberal de democracia sostiene
que las relaciones entre ciudadanos debieran desarrollarse como si las desigualdades sociales no
existieran, cuando en realidad sí existen. En consecuencia, la suspensión de desigualdades se
constituiría en un velo para la producción y reproducción de importantes exclusiones.

Des-suspender las desigualdades, como propone Fraser (1997) implica reconocer que los profundos
procesos de exclusión social ponen en evidencia a cada momento la imposibilidad de concreción
de la igualdad presupuesta en la ciudadanía. Esta exclusión llama la atención sobre la activación
y funcionamiento de un patrón diferente de relaciones sociales, en donde los individuos no son
tratados como iguales o, al menos, hay algunos que no lo son. En palabras de Fleury (2003), en
una misma sociedad se manifiesta una doble institucionalidad, una democrática y otra excluyente:
la primera, corresponde al patrón del ideal igualitario de la ciudadanía; la segunda, “refiere a la
no incorporación de una parte significativa de la población a la comunidad social y política, a la
negación sistemática de sus derechos de ciudadanía – despojándola de derechos o encubriendo la
desigualdad de tratamiento ante la ley y las instituciones públicas – y a los impedimentos para su
acceso a la riqueza producida en el país” (Fleury, 2003: 4).

Sin embargo, una vuelta más en el argumento nos permitirá comprender mejor el caso del PMCMV.
La ciudadanía no sólo representa un criterio de inclusión entre quienes están dentro y fuera de ella:
por ejemplo, entre quienes son ciudadanos de un país y los que no lo son porque no nacieron allí
o porque nunca se nacionalizaron; o, en el caso de los derechos políticos, entre quienes tienen
determinada edad o no. A través de ella también pueden operar dispositivos de inclusión excluyente:
sujetos que son interpelados como ciudadanos, se los reconoce como parte de esta categoría y
formalmente están incluidos en este orden; pero que se constituyen en una clase especial de
ciudadanos porque no tienen o se los ha despojado de las condiciones que permiten hacer efectivos
sus derechos y libertades. En estos casos, no es la desigualdad la que se suspende, sino el mismo
ejercicio de la ciudadanía.

El PMCMV se transformó en un vehículo de producción de esta clase de ciudadanos des-

ciudadanizados, despojados de ciudadanía o ciudadanos de excepción. Resultaron así nuevas
lógicas de relacionamiento entre sujetos, no tan sólo a partir de interpelarlos como beneficiarios
pobres y carentes o de definir sus necesidades –tal como vimos en la sección anterior– sino también
a partir de la implementación de la solución definida para tal porción de la población necesitada.
El nuevo diagrama de la ciudad, el flujo de “villas” de un lugar a otro, la asignación de nuevas
porciones de tierra y urbanización, crearon ciertas condiciones de efectividad o realización de esos
derechos y libertades asociadas a la ciudadanía y, lo que resulta más gráfico, determinaron la
ubicación territorial de esta clase particular de ciudadanos. Los “barrios ciudades” serían, en este
marco, ciudades de excepción, lugares donde la ciudadanía y sus derechos se suspenden, en
magnitudes diversas pero mermadas al fin. Son ciudades dentro de la otra gran Ciudad -de esa que
es norma- y es necesario que entre ellas se diferencien, al extremo de que el ingreso a una esté
precedido por enormes arcos que anuncian el avance sobre terrenos donde los individuos, como
dice Agamben (2003), se vuelven hombres sagrados.

Los procesos que hacen que los sujetos se vuelvan nuda vida son variados, complejos,
interdependientes y abordables desde diferentes perspectivas. No obstante, siempre desnudan a los
sujetos de las garantías, condiciones y relaciones indispensables para el ejercicio de los derechos
que les corresponden. En este trabajo, nos interesa destacar tres características de las “ciudades
de excepción” para ejemplificar estas formas de despojamiento de ciudadanía: la desconexión y
ghetificación; el desempleo y la desarticulación de lazos y redes sociales. A continuación ahondamos
brevemente en su significado.

a. Desconexión y ghetificación

La localización de los diferentes barrios-ciudad supuso un desplazamiento de “villas” desde zonas

céntricas o pericentrales hacia terrenos periféricos y no urbanizados de la ciudad. Pocos son los
casos en que “villas” destinatarias del plan han sido localizadas en terrenos próximos al lugar de
asentamiento, y en esos casos tal situación respondió a que esos asentamientos ya se encontraban
en espacios periféricos a la ciudad. A su vez, el servicio de transporte sigue siendo deficiente,
además de no haber estado contemplado el recorrido por esos barrios. Más aun, en muchos casos
es común que los servicios de remises o taxis se nieguen a acudir al llamado de los vecinos.

Además, la lógica con la que se decidió el traslado y localización de las diferentes poblaciones
no siguió un único criterio: algunos asentamientos fueron trasladados en su totalidad a distancia
significativas del lugar de origen; en otros casos, se fue fragmentando la población y ubicándola en
unidades habitacionales vacantes en diferentes barrios; y también, se procedió a la fragmentación
de los asentamientos y asignación en nuevos barrios junto con segmentos poblacionales de otros
asentamientos también fragmentados.

[Son 7 villas diferentes, 7 formas de vivir diferentes, 7 formas de crianzas diferentes]

[y nosotros prácticamente vivimos los 4 solos, porque nadie viene acá…estamos todo el día solos,
nosotros…los 4 solos…por ahí…los domingos vamos a…yo los domingos los llevo a la plaza.]

La identificación de estos barrios como “zonas rojas” coadyuvan en este sentido. La designación
pública de “barrios-ciudades”, la presencia de grandes arcos que anuncian este nombre,
la identificación de cada casa de acuerdo a un número de manzana, un número de lote y un
color correspondiente, la ubicación del barrio, en muchos casos, en zonas rodeadas de amplios
descampados; potencian en conjunto la diferenciación de los barrios ciudades del resto de la ciudad.

b. Ausencia de puestos laborales

Las distancias geográficas desde los nuevos barrios tornaron imposible la continuidad de los puestos
laborales –por cierto, mayoritariamente informales– sin encontrar sustituto de manera inmediata o
segura. Por un lado, la falta de un servicio regular de transporte público y los costos del mismo
aumentaron las dificultades de los residentes.

[medio que no queríamos nosotros tan lejos, porque la mayoría de la gente trabajaba acá, la
mayoría tiene un trabajo cerca (…) los hombres, ¿cuántos colectivos van a tener que tomar para ir
a trabajar? Hay que pedir, hay que tirar la línea para que esté más cerca…]
Por otro lado, la dinámica y funcionamiento planificado de los barrios generaron escasos puestos de
trabajo (porteras de escuelas, responsables de cloacas, cocineras de los comedores y encargadas
de las guarderías) ante el tamaño de la población. La profunda informalidad y precariedad en lo
laboral, y la asignación de planes sociales y seguros de desempleo, son el rasgo central. En este
sentido, la construcción y el trabajo doméstico son las principales ocupaciones de aquellos pocos
que cuentan con un ingreso relativamente estable. Hay que resaltar también que el “cirujeo” y el
“cartoneo” se transformaron en actividades menos sustentables dadas las nuevas distancias y las
restricciones al acceso y tenencia de carros y caballos en la estructura urbanizada del barrio. Bajo
estas condiciones, en muchas familias los planes sociales son el único recurso disponible para la
subsistencia, así como las “changas” o la producción de alimentos para vender entre los habitantes
del barrio.

Este panorama acrecienta aun más la diferenciación entre un sector de la población con acceso
garantizado a servicios y derechos básicos y una masa creciente de personas cuyo única experiencia
es el residencia permanente en el mundo de la precariedad e informalidad laboral.

c. Ruptura de lazos solidarios

El debilitamiento de los lazos sociales que existían en los asentamientos previos fue un diagnóstico
compartido y sentido por todos los entrevistados. La nueva dinámica impuesta en los barrios quebró
las redes internas entre los pobladores de las ex villas, redes que en algunos casos llevaban más
de 15 años de alimentación y construcción bajo lógicas de solidaridad y ayuda mutua. El problema
es que ese proceso en los nuevos barrios se presenta bajo condiciones y constreñimientos muy
diferentes a los que prevalecieron en la vida cotidiana de las villas.

[Que acá la gente medio que se ha apartado, en el sentido de que allá todos nos conocíamos, acá
ya medio que estamos como en una jaulita…estamos como más encerrados. Allá vos sabías que
tenías una tela que te separaba del vecino y que vos estabas viéndolo al vecino si salía al patio, si
el vecino gritaba…sabías lo que estaba haciendo el vecino. ¿Por qué? Porque tenías todo abierto
y al frente veías lo que estaba haciendo el otro vecino. Era más…más como…que te comunicabas
con los vecinos. Acá no, porque cada uno hace lo suyo.]

Estas nuevas condiciones de construcción de lazos sociales refieren a: la instauración y mediatización

de la propiedad y el uso privado de los espacios, el acceso de servicios que pasó de ser auto-
gestionado por los habitante a ser provisto por el Estado, la inserción permanente de instituciones
estatales en la geografía de los barrios, la convivencia forzada con grandes grupos poblacionales
antes separados, etc.

En consecuencia, el desplazamiento y re-localización que importó la política habitacional operó en

esta etapa como un dispositivo de desarme y fragmentación adicional. Si antes había desconectado
a estas poblaciones de las condiciones y vías de conexión con la ciudad, ahora las desvincula
internamente, desarma las instancias de organización colectiva previas y establece nuevos espacios
y formas a partir de los cuales se canalizará la vida colectiva.

III. Organización de la práctica social y política de los nuevos ciudadanos

La tradición republicana de la ciudadanía rescata la importancia de analizar los procesos discursivos

y dialógicos de formación de la opinión y la voluntad política en el espacio común como característica
distintiva de la democracia. Esta perspectiva ha suscitado muchos interrogantes de análisis y puntos
de redefinición; sin embargo, ha justificado ampliamente que la ciudadanía tiene que ver con los
procesos de interacción discursiva de los sujetos en espacios considerados públicos, con esos
momentos en los que en “actuar juntos” se vuelve el rasgo central.
Por ello, la producción de ciudadanos por parte de los dispositivos institucionales -en nuestro
caso, por el PMCMV– debe incluir la organización y disposición de los escenarios para el debate
y la interacción. Se trata de prever las instancias, los lugares, los tiempos, las formas, los límites,
los contenidos, los recursos y los sentidos de toda actividad que implique el encuentro de los
integrantes de una sociedad. Así, crean instituciones que controlan la discusion pública, fabrican
el producto de la práctica colectiva y evitan el surgimiento de cualquier posible foco de oposicion
o cuestionamiento. La pregunta es entonces sobre los espacios de participación e interacción
discursiva que el PMCMV activa e institucionaliza, sobre las prácticas de acción colectiva a las que
están autorizados los ciudadanos de las ciudades de excepción.

En primer lugar, durante la etapa de implementación del programa –está claro que no en su diseño-,
los vecinos vinieron a desempeñar un rol subsidiario. Las instancias de participación se redujeron en
muchos casos a meros espacios informativos sobre el proceso de implementación y las posibilidades
de acción previstas para los beneficiarios dista de ser significativo: elegir la ubicación de la casa,
elegir el nombre del barrio-ciudad, proponer rubros de comercios para ser instalados en el centro
comercial. En estos casos, la participación se entendió como un modo de producción de consenso
de decisiones ya tomadas, antes que un involucramiento de los sectores afectados en la toma y
ejecución de decisiones relativas a su situación. Como señala Carrizo (2003), las políticas públicas
que contribuyen a la expansión de los espacios de interacción no implican que empíricamente ello
signifique una mayor deliberación política y toma de decisión por parte de los ciudadanos.

En segundo lugar, el PMCMV creó un espacio original de interacción vecinal dentro de cada barrio
ciudad: el Consejo Territorial por la Identidad Barrial2. Concebido como centro de reuniones,
actividades recreativas o de formación productiva, el “Consejo”, tal como se lo conoce en los barrios,
resulta una institución un tanto extraña y ajena a la dinámica barrial que termina por constituirse en
un foco de regulación de las relaciones entre los habitantes.

No obstante, las funciones de este Consejo se perciben difusas y su sentido no llega a comprenderse
del todo entre los habitantes de cada barrio. En el esquema de la estatalidad, el Consejo representa
el nexo más inmediato de los vecinos con el Ministerio de Desarrollo Social. Por ende, el primer
recorte de “asuntos” propios de este espacio: el Consejo es una especie de unidad ejecutiva de
programas y planes de una entidad de gobierno superior. Esto deja muy poco espacio para ser un
espacio deliberativo y, más bien, se parece a un centro de agregación y recepción de demandas
que luego serán traducidas y filtradas hacia instancias administrativas superiores.

Esta función de intermediación del Consejo es posible gracias a la figura de las “vecinas-guías”.
Ellas canalizan las demandas sociales hacia las oficinas correspondientes de la administración y
reducen a ciertos procedimientos las formas de comunicación con la estatalidad. Esta creación
particular y única de las vecinas guías –llamamos la atención sobre su condición femenina– resume
la expresión y el desconcierto de una dinámica de organización ajena y extraña a la cual ahora
se deben ajustar la participación ciudadana. Sin embargo, en el imaginario social del barrio no
está lo sufientemente claro el proceso de elección de estas vecinas, el carácter de su actividad ni
cuáles son sus atribuciones. En muchas ocasiones, su figura se suma e, incluso, compite, con los
“referentes históricos” de las villas que ahora también viven en los barrios ciudades.

[Pero por ejemplo vienen a pedir desde el Ministerio: “Necesitamos elegir vecinas guías”, las deben
conocer ustedes…y la gente les dice acá “¿Y quiénes son las vecinas guías?”, “Son Graciela e
Irma”, “¿Y quién las eligió?” Sí, son del barrio, ¿quién las eligió? Supuestamente, las reuniones que
sea hacían del barrio…estas mujeres jamás habían ido a las reuniones barriales]

[Y fue un día y me dijo que si quería trabajar por doscientos cincuenta pesos. ER: Que es lo que te
pagan acá. EO: Sí. Y me dice, le digo yo “Sí”, bueno me dice “Usted va a hacer lo que quiera, no es
obligación que estén dos horas”, me dijo así, “va a trabajar en el horario que Usted ponga” Si era
así… pasó una semana, vino la Sra. Alejandra Vigo y nos nombró a todas las vecinas guía (risas),
nosotras ni enteradas que nos iba a nombrar delante de toda la gente, no sabíamos nada.]

[Yo, te digo, estaba perdida, no sabíamos qué hacer, nos peleábamos con el referente, no con
Roxana, pero sí con Adriana y Perla que era los referentes hace años, junto con Don Oscar. Nos
peleábamos por todo, se peleaban por la pelota, por todo, porque no sabíamos cuánto era nuestro
trabajo, y ellos no sabían cuál era el trabajo nuestro. Ahí ellos le metieron el dedo en la boca,
le dijeron una cosa y vinieron con otra. ER: ¿Y qué, con el Ministerio, se confundieron con las
actividades? EO: No. Para mí que no, que no comprendieron la actividad, yo te voy a decir lo que
pasa. Ellos se pensaron que ellos iban a seguir mandando, que iban a seguir siendo referentes, y
que ellos nos iban a mandar a nosotras, ahí fue el tire y afloje, ¿me entendes?]

De algún modo, el Consejo intenta institucionalizar el vinculo político entre los ciudadanos y entre
éstos y el aparato administrativo del Estado, moldeando así las formas de representación política
(Fraser, 2005) de los habitantes de los barrios ciudades. Es el Consejo la vía que tienen para
relacionarse con el resto de la gran Ciudad, y es también el Consejo el límite de esa relación. Las
formas de representación tradicionales que estos sectores tenían previamente – los “referentes
históricos” –, cargadas de toda una impronta cultural de historia local y popular, son desconfiguradas
y reemplazadas por instituciones no consensuadas o impuestas.

En este contexto resulta bastante raquítica la definición de la participación política que se espera
de los ciudadanos de nuestros barrios de excepción. Primero, antes de involucrarse en procesos
de deliberación pública y toma de decisiones, los ciudadanos son unidades aisladas que expresan
demandas –no hay indagación sobre el origen de esa demanda– hacia instituciones ya previstas
quienes deben encargarse de traducir en soluciones. Segundo, aun cuando se permitan momentos
y espacios exiguos y angostos de deliberación y debate, éstos serán internos a cada barrio, con
temas, reglas y soluciones que sólo incumben a quienes habitan dentro de los márgenes del barrio
ciudad.

De esta manera, aún cuando se defina una forma de pertenencia a una determinada comunidad – la
de los barrios ciudades –, los habitantes están virtualmente separados de la otra gran comunidad,
la de la Ciudad. En la estrategia de dominación, esto es un correlato coherente con la inclusión
excluyente de ciudadanos, tal como planteamos en el punto anterior. Aún en estos casos, como
explica Fraser, “el efecto de la separación política consiste en colocar fuera de su alcance ciertos
aspectos importantes de la justicia” (2005: 39).

Conclusiones

Comenzamos interrogándonos en este trabajo sobre el modo en que el Estado, mediante las
políticas sociales, define las condiciones de ejercicio de la ciudadanía. Las políticas públicas, en
este nivel, se transforman en un dispositivo clave al momento engrosar o estrechar el campo de
ejercicio real de los derechos civiles, políticos, sociales y culturales que son reconocidos por los
instrumentos legales y jurídicos; instrumentos que muchas veces proclaman derechos y garantías
de manera tan vasta y avanzada como lo es el caso del marco legal de derechos en la Constitución
argentina y, en particular, la Constitución de la Provincia de Córdoba.

Si la ciudadanía ha prometido ser esa plataforma de igualdad de deberes y derechos, de poderes y

responsabilidades, y si las condiciones materiales de vida no permiten pensar que los sujetos podrán
saltar y pararse firmemente sobre tal plataforma, no es la igualdad el principio que prevalece en las
relaciones entre los individuos, y entre éstos y el Estado; el patrón social y político que emerge tiñe
de una profunda desigualdad que en su fase más descarnada y violenta merece llamarse exclusión
y marginalización. Esto nos permite pensar que el desencanto, la decepción y la apatía con la
democracia puede ser un correlato de esta ciudadanía fragmentada.
En nuestro caso, la política de vivienda analizada se presenta como un poderoso dispositivo que,
anunciando una rehabilitación habitacional de poblaciones vulnerables, se abre espacio para
organizar y ubicar a los “sectores beneficiarios”. Sin ni siquiera observar las dinámicas previas de
las villas desde donde fueron trasladados, el “Programa Nuevos Barrios: Mi Casa, Mi vida” ideó y
creó, con toda la fuerza de la palabra, nuevas coordenadas en la geografía de la ciudad y, ligado
indefectiblemente a ello, nuevas formas de ciudadanos.

La noción de igualdad que va atada a la ciudadanía, esa igualdad sentida de manera formal,
abstracta, vacía y carente performatividad instala una paradoja que abre un lugar clave para las
luchas de quienes están en los márgenes. Si la ciudadanía es esa plataforma que permite considerar
a los sujetos “como si” fueran iguales, justamente esta afirmación, “como si”, es el puntapié para
construir el campo de batalla sobre el cual los excluidos de hecho reclaman aquello que tácita y
ambiguamente se establece por derecho.

Por lo tanto, es en esa brecha donde los movimientos políticos se originan; es ahí también donde
se ensaya una nueva composición e interpelación del orden. El reconocimiento de esa distancia
conforma así el sustrato conflictivo que da lugar y desde el cual se piensan las luchas. De este
modo, estos conflictos recuperan el componente radical y transformador que fue dando forma y
construyendo a la ciudadanía como algo inacabado y abierto a nuevas situaciones y lo que exige
nuevos y diferentes combates a lo largo del tiempo.

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“Transnational Activism and Trade Negotiations: Deepening Democracy through Discursive
Practices”

Maria Celina Del Felice

c.delfelice@maw.ru.nl
Centre for International Development Issues Nijmegen,
Radboud University, the Netherlands

1. Introduction

The protests around the WTO Ministerial Conference in 1999 in Seattle, illustrate the growing
mobilization around free trade and the discontents associated with globalisation. While activists and
analysists denounced undemocratic trade policy making and the legitimacy gaps of global governance
(e.g. Esty, 2002), the official response has been to open spaces for “civil society dialogues” and to
point out that citizens elect their national representatives to engage in international negotiations
(WTO 2009, EU 2009). However, this is not enough and several challenges need to be addressed.
Trade politics pose special challenges for democratisation efforts: a) it is a highly technical policy
area where there might be plenty of information but of difficult interpretation. As a consequence,
few citizens can engage meaningfully in debates, b) as in the case of other economic policies, trade
policies are trapped in “homogenised orthodoxy” (Brock and McGee, 2004:53) in which networks of
experts inform deliberations, c) trade policies are situated in overlapping and complex multi-layered
governance arrangements linking national, regional and international levels, so it is hard for citizens
to monitor decision-making, d) trade politics are constrained by liberal representative democracy
designs in which spaces for qualitative and more direct participation are limited. Some authors have
argued that participation of civil society can help fill in these democratic gaps (e.g. Scholte, 2005,
van den Bossche, 2008). Others have argued that participation of civil society groups per se cannot
solve democratic deficits (e.g. Wainwright, 2004; Woods, 2007).
Icaza, Newell and Saguier (2009:2) explore “the extent to which, and the ways in which, civil
society groups are contributing to the democratisation of trade politics in the Americas”. They argue that
they do so in various ways: opening up the decision-making process, defending existing democratic
spaces, broadening participation, creating new democratic spaces, through discursive democracy,
introducing democratic innovations, democratising civil society and deepening citizen engagement
(2009:3-4). They provide evidence drawing from experiences of the women’s, environmental and
labour movements. By focusing in the contributions of social movements they question the limits
of apparently pluralistic and open arrangements of consultation and participation in trade politics.
They point out that these arrangements have been privatised with the incorporation of business
lobbies (corporations) and mostly Northern well-resourced and self-elected elite non-governmental
organisations (2009:1 and 4).
However, they do not elaborate about the role of transnational North-South campaigns in
which various types of groups participate, ranging from Northern-based NGOs such as private aid
agencies to associations of farmers, small business, and students associations in the South, with
a rather inclusive and multi-issue agenda. Campaigns have been organised around bilateral and
bi-regional free trade agreements (FTAs), agreements which have increased in number in the past
years (UNCTAD, 2007). This is also the case in Europe as the EU’s external trade strategy has
favoured FTAs as captured in the Policy Paper “Global Europe, Competing in the Global World”
(2006). At the same time, the EU started negotiating a number of FTAs with development goals such
as the Economic Partnership Agreements (EPAs) and Treaties of Association. In this context, what
kind of democratising effects do these campaigns have on trade negotiations?
Answering this question implies addressing two important gaps in the literature. First, the
democratising effects of transnational composite campaigns contesting EU FTAs have not been
assessed systematically and studies have focused on influence on outcomes. Secondly, the
deepening of democracy debates have mostly focused on more participatory and deliberative
designs (Gaventa, 2006), yet, these do not link sufficiently constrains in participation with constrains
for quality deliberation in trade policy arenas. An inclusive, respectful and open process may still fail
to cope with opposing views which cannot be easily reconciled as they relate to different worldviews,
rather than policies or programme paradigms (Schmidt, 2008). In the case of economic policies,
and particularly trade, the underlying values and principles of a predominant neoliberal model of
integration into the world economy are put into question (Icaza, 2010). Deliberations are mostly
limited to policy options (types, pace and scope of liberalisation and protection), and rarely, if at all,
deal with the economic models and worldviews underpinning these options. With the predominance
of market-oriented liberal economic models, there is little discussion about other models of material
(re)production and consumption emerging from different cultural and social identities. Teivainen
(2002) points out the dangers of “transnational politics of economism”, which, through strategies
that define certain issues as economic and neutral, remove economic policies from the reach of
democratic norms and scrutiny. Economic paradigms become ‘natural’ and presented as the only
possible path, excluding alternative views. This is why it is important to identify deeper barriers to
meaningful participation and deliberation, such as constrains in the scope of options which are
present in the public sphere. In this sense, the concept of cognitive justice (De Sousa Santos, 2003)
is useful to highlights the need to look into different ways of knowing and reasoning.
This study attempts to address these gaps by looking at dialogicality (Fairclough, 2003)
in discursive practices within and as a result of transnational composite campaigns. Enlarging
dialogicality, in short, the kinds of orientations to difference, is understood here as one of the ways
in which democracy can be deepened, especially contributing to enriching “transnational discursive
democracy” (Dryzek and Dunleavey, 2009).
This paper examines how a transnational campaign, the STOP EPAs campaign, has contributed
to shifts in dialogicality in discursive practices in the case of the negotiation of Economic Partnership
Agreements (EPAs) between the EU and APC (African, Pacific and Caribbean) countries (2002-
2009) with an emphasis on the European Commission and West Africa governments. It is argued
in this paper that civil society groups through and within campaigns contribute to increase the
dialogicality of negotiations. They do so by shaping discursive practices which articulate and facilitate
the expression of other voices that though still marginalised, they come to exist. Yet, they do so with
some limitations.
This article is structured as follows: a conceptual framework is presented to assess contributions
to transnational discursive democracy in trade negotiations. The advantages of a discursive approach
are explained as they help to overcome limitations of the predominant pluralist/liberal perspectives.
This is followed by details on methodological approach adopted. The case study presented in
sections 3 and 4 provides evidence on campaigns contributions to democratising FTAs negotiations.

2. Theoretical considerations

Studies from pluralist-liberal perspectives on the role of non-state actors in trade policy focus on
preferences and influence of domestic interest-groups to explain trade policy decisions (e.g. Milner,
2002; Dür and De Briève, 2007), rather than on the democratising effects of their involvement.
These perspectives assume democratic and open settings and neglect important (economic)
constrains to participation when there is great disparity in resources to mobilise. Secondly, politics
of “non-engagement” (Newell and Tussie, 2006) are not dealt with and the ability of some actors
to keep issues out of the agenda (Bachrach and Baratz, 1962). Organisations which oppose trade
liberalization and chose not to participate are thus out of the analysis. Thirdly, there is an overall
reliance on rationality in deliberation: better (neutral and scientific) information and evidence leads
to better decisions and a lack of problematisation of the links between knowledge, discourse and
power.
Critical IPE accounts have dealt with the conflictual nature of power and neo-Gramscian
traditions in particular give importance to consent-building in the realm of civil society so as to
reproduce or/and challenge hegemony (Katz, 2006:345; Munck, 2002: 355). Achieving consent, and
sustaining or challenging hegemony, depends on whether certain proposal and view of the world
is seen as the best one and different views can be disposed as inadequate and therefore remain
marginal. Through discursive practices, voices or points of views are articulated in discourses.
Discourses are more or less coherent and stable ways of representing aspects of reality which
create what exists and what is good or desirable. The more accepted and taken for granted these
views of the world are, the more powerful. Discursive struggles are central to processes of de-
politicisation or politicisation. These processes are a necessary condition for the deepening of
democracy (Teivainen, 2002). They are so because they challenge the politics of economism which
tend to lock economic policies out of democratic deliberations by arguing that there is only one (right
and sensible) economic logic.
Dryzek and Dunleavy (2009:324) introduce the concept of “transnational discursive democracy”
which sees international public spheres as potential sites of deliberation across national boundaries,
providing arenas for the engagement of different discourses”. In this line, global civil society
understood as a realm of deliberation and struggles over meanings gains relevance. In this realm,
transnational campaigns and networks do not only become a new way of organising but creators of
spaces with important discursive dimensions.
I introduce the term “transnational composite campaigns” to refer to special type of campaign
which though apparently one campaign, it is composed by several sub-parts operating with
diverse strategies under one broad message. This composite nature is expressed in the following
characteristics: a) formed by groups operating in the ‘North’ and in the ‘South’, a loose network
coordinated via core campaign nodes which link the various sub-parts into key days of action,
information flows and public joint statements; b) diversity in terms of types of organisations,
membership and non-membership based, including advocacy and research NGOs, associations of
farmers and small enterprises, and trade unions; c) diversity in terms of ideological orientations and
approaches to social change. Campaigns bring together different forms of collective action, “multiple
belongings” and “flexible identities”, that is, “identities characterised by inclusiveness and positive
emphasis upon diversity” (Della Porta and Tarrow, 2005:241); c) different kinds of relations to the state
which include cooperation and opposition. When it comes to campaigns on economic policies with
emphasis on economic, social and cultural rights, ‘Northern’ governments are made responsible for
supporting development through recognition of asymmetries and ‘Southern’ governments become
allies in the search for more policy space (Nelson and Dorsey, 2007). In sum, through composite
strategies campaigners balance the advantages of joining efforts with the management of diversity.
How can this special type of campaigns contribute to democratisation of trade politics?
The contributions to transnational discursive democracy can be assessed in terms of the extent
to which campaigns help enlarge the orientations to difference or dialogicality in discursive practices
(Fairclough, 2003). Adapting Fairclough’s dialogical-relational approach to Critical Discourse
Analysis (2009) to trade negotiations1 , dialogicality can be expressed in shifts in ways of acting or
genres, and representing reality or discourses. This approach is suitable as will allow insights on a)
the interplay between formal/governments-steered ways of acting or genres (e.g. technical and legal
texts, consultations) and non-formal ways of acting (e.g. non-governmental organisations position
papers and posters); and b) the struggles to reform or challenge predominant models of (economic)
development as evidenced in shifts in discourses on the relation between trade and development.

3. Methodological considerations

In relation to different ways of acting, we made a distinction of genres that are commonly
used within formal governmental structures, that is, used by national governments, regional and
international inter-governmental organisations; and those that are used outside of them. Here texts
that are produced, used, controlled or steered by governmental agents are considered as part of

1 Structures, practices and events under examination are those related to negotiations of free trade agreements.
Structures refer here to macro political and economic structures in the form of governance arrangements. Multilateral
trade system as configured by WTO, regionalisation processes with varying degrees of market integration and espe-
cially those concerned in this study such as the European Union as a common market with association agreements
with several countries and regions, ECOWAS and UEMOA.
genres of formal spaces2.
In relation to different ways of representing economic reality, several discourses on trade and
(economic) development exist. These discourses draw from economic theories and models and
circulate through policy paradigms as frameworks to guide policy making. Though there is a massive
literature on varieties of capitalism (Brenner et al, 2010; Bruff, 2010) and on the trade liberalisation
and its impacts on poverty and inequality (e.g. Stern, 2007; Wade, 2010), an schematic categorisation
of groups is proposed based on Said and Desai (2003:66) and adapted for the purpose of this
study. It is built on the range of positions in relation to how global markets-oriented these positions
are. Though these positions in reality to do not fit neatly in a linear spectrum, it is here broadly
adopted with some considerations: a) “Supporters”, support global market integration and the WTO.
Neoclassical economics provides evidence for trade liberalisation which leads to increased overall
outputs. Though there are winners and losers, overall, more benefit; b) “Regressives”; global trade
is ‘good if in our terms’, we could link this position to discourses that argue for ‘policy autonomy’
or ‘policy space’; c) “Reformers’, trade can and must be made more equitable, WTO could be
reformed and re-distributive policies should be put in place, we could link this position to rights-based
approaches and fair trade schemes; d) “Isolationists”, believe the state should be re-empowered
and the WTO abolished; e) “Alternatives”, their position of global trade is neutral, it is the state and
corporations that are the problem3.
In order to be able to analyse texts in contexts, data gathered through observations of events,
interactions with involved organisations and interviews with key actors. A total of 59 interviews
were conducted with main actors and important events were observed in the period between
February 2008 and December 20094. Documentation was collected based on official websites
and key campaigning nodes websites. Texts were categorised according to the type of genres
(technical, speeches/presentations, briefing papers, etc.) and main concepts used, assumptions
and legitimation strategies were indicators of different discourses/worldviews, though in reality, often
these overlap and are mixed and re-textured by agents in one single text or speech.

4. The STOP EPAs Campaign

4.1. Campaign genres and dialogicality

EPAs were negotiated due to the incompatibility of EU preferential arrangements with ACP
countries and the WTO principles of non-discrimination. The EU proposed an ambitious agenda
of liberalisation and considered them as tools for reform. Several countries and organisations
questioned the development-friendliness of such an ambitious agenda and raised that liberalisation
of services and other areas, so called ‘Singapore issues’ had been rejected by developing countries
at the WTO.
Though some organisations followed the negotiations of the Cotonou Agreement (European
Union and ACP Countries 2000) and the negotiations since they began in 2002 expressing their
concerns, the “STOP EPAs” campaign was launched at the African Social Forum in 2004 in Lusaka,
Zambia. Member organisations of the Africa Trade Network such as the Third World Network Africa
and ENDA played an important role in taking this initiative. Together with European groups, mostly

2 These genres are mainly international agreements, negotiation mandates, policy papers, official guidelines and
Terms of Reference for Sustainability Impact Assessments (SIA), transcribed public official speeches and transcrip-
tions of official meetings. Those genres that are produced, used by non-governmental agents and beyond their con-
trol are mainly news articles, briefing papers and campaign materials, activities reports and press releases produced
by different organisations or coalitions. Genres are not only shaped by conventions and institutions, they are also
linked to time and timing in the negotiation process.
3 We adapt this category to include those positions such as those that propose non-growth, environmentally friendly
economic alternatives (e.g. New Economics Foundation, 2010).
4 Interviews were conducted with (number of interviews is specified between brackets): European Commission and
EU Member states (16); ECOWAS, Senegal and Nigeria officials (5), EU Parliamentarians Assistants (2); European
Private Aid Agencies (16); West African NGOs (6); Trade unions West Africa (4), Farmers Association in West Africa
(1); Private sector in West Africa (2); Media and researchers in Europe (4), Media and researchers in West Africa (3).
private aid agencies, they formed a core campaign coalition of about 30 groups. In 2007 there
were at least 217 groups in 49 countries comprising seven regional networks and four international
organisations taking actions on special campaign days5 . There was a diversity of organisations
involved: private aid agencies and solidarity groups predominantly in Europe, farmers associations,
trade unions, private sector associations such as traders and manufacturers associations more
notoriously for example in West Africa. Other groups involved were environmentalists, women and
students’/youth groups. The campaign’s coalition was loose in its organisational form. The core
group made proposals which were taken up by a wider campaign coalition composed by local
activists groups linked through formal and informal networks and movements.
Campaign activities were diverse ranging from educational activities such as information
seminars for parliamentarians or journalists to street protests and letter writing. These activities
were supported by and produced various types of texts according to the activities’ objectives.
The FTAs Manual written by Oxfam, Action and Christian Aid (2007) is an example of texts which
aimed to make technical and legal information accessible to non-expert audiences. Sensitisation
efforts were aided by visual materials such as posters of which those produced by the Ghana Trade
and Livelihood Coalition are a clear example. These texts circulated via email reaching groups
of parliamentarians, policy makers, media, website, and shorter printed documents and leaflets
for hand-to-hand distribution in events6 . The importance of this is that documents reached some
groups that would have not normally been involved in discussions on trade issues. One interviewee
referred to one of the manuals as ‘my bible on trade’ and this as reason for him to get involved in the
campaign (Interview with agricultural workers trade union leader in Ghana, 2009).
However, we see that the number and the kinds of groups are not reflected tidily as in a
mirror in the ‘voices’ that appear in texts produced. An analysis of the intertextuality in texts shows
that different voices are accounted for in later texts of the campaign, and in a limited way. In the
case of the EPAs campaign a key text is that which is jointly signed by both European and ACP
groups at the beginning of the campaign (EPA Coalition, 2004). This is a paper with the purpose of
responding and clarifying the reasons for opposing EPAs “in their current form”, that is, as proposed
by the EU. In terms of its orientation to difference, the text shows high intertextuality: it contains 18
direct quotes and 42 references to non-campaign issued documents. However, it is striking that all
of these quotes and references are related to official documents or persons with high academic
credentials. No quote appears by either coalition members or related civil society groups that would
be affected by the EPAs. Though it is a position paper, the voices of ‘we’ or ‘civil society’ seem to be
hidden. The legitimation strategy of these arguments is not built only on a civil society ‘unreasonable’
claims, but mostly on references to many ‘official’ voices that support these claims. In this sense,
legitimation is built on authorisation by making references to authorities (most notably ACP officials,
parliamentarians); and on rationalisation, appealing to existing agreed rules in the frame of the WTO
and UN, and references to the MDGs. The whole text is built to challenge the EU approach to the
EPAs by presenting “five myths”, basically, that they do not contribute to development. Arguments
for depicting EU’s approach as myths are built on several ‘voices’: those of ACP and the same EU
as expressed in the Cotonou Agreement, a selection of ACP Presidents and Ministers, EU Member
states in the form of Prime Minister’s and Official Commissions statements, UN agencies, WTO
provisions, East African parliamentarians and an economist of the Financial Times. It is not what
‘civil society’ thinks, it is what them as governments and their own institutions have agreed upon.
The message of the text can be summarised as “you are contradicting yourselves”, “stick to your
commitments” and “those whom you say back you, do not”. The signatories appear as neutral
and it is portrayed as two “them” vs. “them” situations: it is credible economists and international
institutions and rules which the EPAs are challenging and it is the EU vs. ACP governments.

5 This is calculated based on signatories of three key campaign statements: a) Six reasons to oppose EPAs, No-
vember 2004, signed by 15 groups, from 13 countries, comprising one continental network, two international ones,
and national forums/ coalitions www.stopepa.de/img/six-questions-on-epas.pdf, b) Harare Declaration, March 2006,
signed by 30 groups in 19 countries, www.twnafrica.org and c) STOP EPAs Day Statement, 27 September 2007,
signed by 217 groups from 49 countries, comprising seven regional networks and four organisations of global scope
www.foeeurope.org/publications/2007/StopEPAs_JointStatement_270907_en.pdf [Accessed 4 December 2009]
6 observed in UNCTAD conference 2008; at hearing at the European Parliament 9 April 2008.
 Civil society task appears as to point out these inconsistencies, intertextuality of the text is high
but mostly to official documents, demanding accountability rather than expressing directly the needs
or positions of farmers, workers, women or citizens. This contrasts with later texts, representing the
period of consolidation of the campaign in which more and different opinions appear more strongly,
for example, including quotes of representatives of farmers (e.g. Oxfam, 2008, seminar organised
by IFAD 2007). The emergence of different voices does not necessarily mean that the dialogicality in
terms of the range of representations of economic reality (deeper underlying paradigms) increases,
but it makes it more likely.
Different representations emerge during the discussions over the main message or slogan
“STOP EPAs (in their current form)”, some groups favoring reforms while others rejecting the
negotiations altogether. The central common idea was that the scope and pace of trade liberalisation
had to be put into question if development dimensions were to remain central in the agreements.
EPAs are presented as equivalents of unrestricted trade liberalisation, which is signified in a negative
manner. EPAs are presented as a bad option through the use of negatively loaded lexicalisation:
“devastating”, “damaging”, “major losses”. Though EPAs are presented as a bad option, the texts do
share basic assumptions with the EC propositional assumptions: “trade can bring benefits”, “it can
be a powerful tool”, “a healthy economy is a competitive one”.
The campaign mostly challenged the asymmetries in power and that conditions are not present
for ACP, presented as poor and dependent, to be able to compete with the EU, presented as rich and
ambitious. Though basic liberal assumptions were retained, it was the pace and scope of liberalisation
which were contested, as well as the support for these economies to be able to deal with supply-side
constraints, reforms and adjustment costs. The role of the state, through countries socio-economic
policies in general, supported by external aid, are important to address these constrains and costs.
Campaign texts signed by most groups reflect an overall a reformist approach which we can place
in the social/mixed economy paradigm. In this line of thinking, the scope of WTO-compatible policy
alternatives was expanded. A contribution to the definition of WTO-compatible alternatives was the
made by commission of studies to institutes perceived as more independent, technically competent
and objective. One useful example is the 2006 ECDPM report “Alternative (to) EPAs, Possible
scenarios for the future ACP trade relations with the EU” which showed WTO compatible options,
not signed but financed by Oxfam.
The reformist line usually adopted by the networks of NGOs and private aid agencies contrasts
with texts in which a more isolationist approach is adopted, usually declarations or civil society
statements (e.g. EPAs coalition 2, 2007a and 2007b). In these declarations there is a categorical
rejection to trade liberalisation. In the case of EPAs, it seems as ‘less evil’ to have WTO-compatible
alternatives when there is an overall opposition to the underlying principles of the multilateral trade
system as structured through the WTO. While European private aid agencies had a more reformist
approach, some of their main partners in Africa opposed discursively the negotiation of free trade
agreements altogether like some groups within the Africa Trade Network. Though there were
different positions on the EPAs there were common concerns and thus, incentives for cooperation7 .
Some of the analysis isolationists made was that even if reformist approaches were put forward and
successful, at least, they would delay the process. The variation in types of approaches denotes the
coexistence of different views within the campaign.
In sum, the campaign contributed to addressing two type of constrains: first, activities and
spaces were created which facilitated the participation of those societal groups that, though
possible affected, would not have been informed nor taken part in consultations; secondly, research,
information and reflection activities facilitated the expression of different views on the matter, though
they concentrated more on the level of policy proposals, rather than deliberations on underlying
economic paradigms and worldviews.

4.2. Effects on genres and dialogicality

7 One campaigner from West Africa explained the need for compromises: “When you are clear about your positions,
it is easier to be flexible about the tactics”. Campaigners needed allies in the ‘other’ region as they could facilitate
access to strategic information and analysis from the different regions, help address the challenge of scarce human
and financial resources and enhance the overall legitimacy and credibility of the campaign.
 The effects of the campaign were manifold. The groups directly targeted by the campaign
such as parliamentarians, EU member states and civil society groups, explained they were made
aware of possible negative implications, thus asked for more information to the EC and their own
governments. These requests stimulated the organisation of seminars and consultation meetings,
the production of briefing papers and the exchange of public and private letters. Evidence from
interviews suggests that many actors, previously not informed or engaged in trade negotiations
were made aware of the EPAs, either by campaigners or on the initiative of the EC. This was clearly
the case of parliamentarians, journalists and trade union leaders who received briefing papers. The
fact that concerns were raised in a number of fora forced negotiators to explain in several ways
the development dimensions of the agreements and the reasons of their positions, in cases when
possible benefits were taken for granted. An indication of the increase of documents available at
the EC’s website on the negotiations is illustrated in Figure 1. It is also observable that technical
documents are joined by short an easy-language briefing papers and speeches/oral presentation
as the most numerous types of texts. There is shift from predominantly technical and legal texts
to engagement with styles of non-formal spaces (e.g. EU 2008a and 2008b). A second indication
was the involvement of media experts by EC as according to some EC officials, the problem with
the EPAs was that they had not been well communicated about. Thus, numerous ‘power point’
presentations were made available on-line and the number of seminars and public events on the
topic increased. This was acknowledged by one of the EC officials which stated “in discussions
about EPAs with civil society, which is all the time now…”.

Figure 1:
EPAs
Total EC documents on EPAs
60
50 Technical/legal
40
Nr. docs

Speeches/ Presentations
30
Briefing papers/updates/ reports
20
10 Press releases/ official
0 communications

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Year

 
Source: own calculation based on documents search engine of DG-Trade Website.

Even though it is clear that more spaces for exchange were created partly as a result of
how contentious the issue became, it is difficult to conclude directly that the quality of dialogue
and deliberation improved (e.g. Bizarri and Iossa, 2007 and Weller 2008). Shifts did take place in
the level and kinds of intertextuality in terms of reference to different voices. Groups of critics are
directly and indirectly referred to. Two examples are the open letter to anti-poverty campaigners
and the open letter in response to concerns by UK NGO Traidcraft (Michel and Mandelson, 2007
and Ashton 2009a). An important shift appears in intertextuality if we compare early texts by the
European Commission (e.g. Mandelson, 2006) in which basically the main message is ‘There is
no alternatives to EPAs’ and newer texts of a more dialogical approach post-2007 deadline. In
March 2009 Commissioner Ashton responds directly to the critics in her address to the European
Parliament (Ashton, 2009b) and ensures that the EC would be as flexible as possible and put on hold
issues such as public procurement. Though in later EC texts critics are directly acknowledged and
more flexibility is promised, there are no changes in the underlying principles of a liberal approach to
trade and development. There is no engagement with the underlying worldviews related to various
groups of critics. This was confirmed by one EC official who expressed that it was difficult for them
to engage in dialogue with groups that do not share basic concepts and assumptions such as the
belief that trade is good for development.
 The comparison between assumptions implicit in campaign and official texts shows that there
is no disagreement on the assumption that trade is good for development and that ACP economies
need to be integrated into the world economy. However, the ‘how’ of this integration is a matter of
debate. The campaign contributed to challenge the liberal discourse of trade and development in
the sense that it questioned the scope and pace of liberalisation, reinforcing ACP positions which
demanded maximum possible flexibility and recognition of asymmetries, especially in market
access reciprocity. While liberals acknowledge the fact there might be losers as a result of economic
adjustments, there is a strong assumption that overall most stand to gain. Campaign discourses
supported the demands and concerns of West Africa, especially on the fact that there should be
necessary conditions and support measures that are needed to deal with adjustment costs. The
campaign pushed for limiting the trade agreement to goods, excluding so called “Singapore issues”.
Officially ECOWAS negotiators did not have a mandate to negotiate services (ECOWAS, 2003),
asked for an extension of the WTO waiver arguing the need for truly development agreements
(ECOWAS, 2007; Bilaterals 2009). The assumption that liberalisation of services and public
procurement markets would be beneficial to ACP countries was put into question and de-naturalised
and the importance of the role of the state was highlighted.

Table 1: Summary main findings

Stop EPAs campaign
Period 2004-2010
Campaign coalition Europe: Private Aid Agencies and related
support groups in the solidarity movement.
West Africa: local Development NGOs,
associations of small-scale farmers, associations
of small enterprises, trade unions, women, and
students/youth.
Campaign genres Use of formal and non-formal spaces
Campaign Dialogicality Coexistence of reformers, isolationists and to a
less extent alternative, with a strong emphasis
on development rationale, policy space, the
right to development,
Effects on negotiations genres Considerable diversification of genres from
technical to accessible short documents and
presentations
Effects on negotiations dialogicality Rhetorical acknowledgment of some social
and environmental concerns by the EU
and reinforcement of cautious West African
positions. The basic liberal paradigm remains
predominant.

5. Conclusions

The campaign contributed to deepening democracy in a number of ways. Various types of civil
society groups were able to organise and undertake advocacy and related educational activities,
especially to involve marginalised groups and parliamentarians. These activities contributed to enrich
dialogicality. Dialogicality in campaigns discursive practices is reflected in three main characteristics.
First, a diversification of genres helps to bridge formal and non-formal spaces genres. Secondly,
these bridges facilitate the involvement and participation of different groups. And thirdly, reformist,
isolationist and alternative discourses coexist, but overall challenging the predominance of neoliberal
trade = development discourse. Though reproducing a liberal framework of international trade, more
spaces for other views are created, thus, contributing to politicisation of the issue. The scope and
pace of liberalisation as proposed by the EU were challenged, arguing for a more central development
orientation of the agreements.
The combination of “reformist” and “isolationist” approaches in a transnational composite
campaign managed to raise doubts on the developmental credentials of the predominant discourse
of “trade liberalisation = growth = development”. Voices coincided on the need of certain conditions
for these apparently beneficial policy options to work: mainly investment, reforms and policy space
to deal with integration into the global economy according to national and regional priorities.
The campaign contributed to nurturing debates in a transnational public sphere dominated by
corporate interests and media conglomerates. A first step is to bring up views to the forefront that
challenge taken-for-granted knowledge formations. Campaigns contribute to democratising trade
negotiations, opening spaces for reflection. However, campaigning groups have not allocated time
for reflection on the scope of alternatives at a deeper level. The liberal paradigm needs further
analysis in relation to the current environmental challenges (limits of natural resources, economic
growth, consumerism as a life-style) and in the light of different social and cultural identities which
strive for alternatives in the broadest senses.

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 Profundizando el gobierno civil democrático sobre el sector de la defensa

Florencia Ditonno
Universidad de Belgrano
Introducción

La recuperación del sistema democrático argentino requirió un gran esfuerzo para alcanzar
la efectiva subordinación de las fuerzas armadas a las autoridades de gobierno elegidas por esa
vía y su pleno compromiso con la Constitución Nacional. Como lógica consecuencia de nuestra
historia más reciente, los primeros años de esa transición democrática muestran una especial
dedicación de la clase dirigente hacia el logro del control civil sobre el sector castrense, tendiente a
prevenir nuevas disrupciones al orden constitucional, al tiempo que a dar tratamiento jurídico a las
violaciones a los derechos humanos cometidas durante la última dictadura militar.1

Esta suerte de “seguro contra golpes de Estado” derivada de una política signada por la juridización
de la relación entre civiles y militares2, se convirtió por largo tiempo en el sello y eje distintivo del
área de la defensa en la Argentina. Por años esa visión limitada de la gestión política del sector
fue acompañada - ya sea por desconocimiento, debilidad o mera indiferencia-, por una capacidad
errática por parte de la clase política para ejercer de manera sostenida su legítima autoridad sobre
las fuerzas armadas, dotándolas de nuevas definiciones operativas e institucionales.

Por cierto que el proceso de recuperación democrática reclama, entre otras cuestiones, que las
fuerzas armadas se encuentren políticamente subordinadas a las autoridades de gobierno elegidas
por esa vía, y el mayor o menor grado de control político efectivo que los gobiernos elegidos
democráticamente puedan ejercer sobre ellas constituye un indicador de peso a la hora de explicar
los avances, retrocesos y asignaturas pendientes en materia de consolidación del régimen político
de gobierno.3

Sin embargo, la rehabilitación y profundización de la función de mando político-civil sobre las

fuerzas armadas requiere entender el gobierno político de la defensa en un sentido mucho más
amplio que el de la llana subordinación militar a las autoridades democráticas.

Fruto de esta concepción expandida, el actor político se transforma necesariamente en un

actor protagónico que, por su parte, debe asumirse como tal, reconociendo las responsabilidades
que trae aparejadas su rol de conductor político del sistema de la defensa. No se trata de ejercer
un mero control sobre las fuerzas armadas, sino de desarrollar una voluntad y una capacidad de
gobierno sostenida en el tiempo, que complete el circuito institucional de mando democrático sobre
el sector y ofrezca los lineamientos político-estratégicos a partir de los cuales debe configurarse
el área frente a los cambios, oportunidades y desafíos que una nueva situación internacional y
nacional traen aparejados.

Este trabajo propone una reflexión sobre el camino recorrido en torno al gobierno civil sobre el
sector de la defensa en la Argentina, sus particularidades, logros y deudas pendientes.4

El modelo delegativo de la defensa

En 2006, por primera vez en la historia y luego de 23 años de la recuperación del sistema
democrático argentino, el Poder Ejecutivo Nacional convocó al Consejo de Defensa Nacional
(CODENA) a fin de que éste elaborara un “Diagnóstico Comprensivo de la Situación Estratégica
Nacional”.5 En la ceremonia que dio inicio a las sesiones de trabajo del Consejo, la Ministra de
Defensa advirtió que “por diversas razones, durante la etapa democrática que se inaugura en 1983,
y más allá de iniciativas individuales, en el ámbito de la defensa nacional ha existido una significativa
ausencia del poder civil en lo vinculado al establecimiento, planificación y control de políticas del
área así como en lo referido a la administración superior de las Fuerzas Armadas”.6

En efecto, la mayoría de los analistas de las cuestiones de defensa coinciden en señalar que
a lo largo del período señalado, las relaciones civil-militares en la Argentina fueron adquiriendo
de manera progresiva una fuerte impronta caracterizada por una paradojal convivencia entre la
subordinación de las fuerzas armadas al ordenamiento político democrático por una parte, y un
marcado déficit en la dirección, gestión y control de los asuntos de la defensa por parte de las
autoridades de gobierno político por la otra; particularmente, en lo que al ejercicio efectivo del
mando y conducción de las fuerzas armadas atañe.7

Desde la recuperación democrática, los responsables políticos del sector de la defensa limitaron
su accionar a la adopción de iniciativas menores y medidas de coyuntura que nunca pusieron en
cuestión la necesidad de llevar a cabo una reforma integral del sistema defensivo-militar, orientada
a dar cuenta de los cambios ocurridos tanto el plano interno como en el internacional, especialmente
a partir del fin de la Guerra Fría y la solución a las viejas controversias con los países vecinos,
que por años habían marcado el ritmo de las relaciones entre los Estados y afectado en distintos
grados el clima general de la región,8y que sin dudas, tenían un impacto directo en la configuración,
objetivos y estructura del aparato de la defensa argentino.

Incluso un hito tan relevante como la sanción de la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional en
1988, fruto de un debate parlamentario que logró avanzar en la definición institucional del rol de
las fuerzas armadas en la Argentina, tuvo en la práctica un muy limitado alcance.9 La ausencia de
reglamentación por 18 años y, por ende, la imposibilidad de volver operativo el sistema institucional
de defensa nacional delineado en dicha norma, no hizo sino, una vez más, poner de relieve la
apatía y falta de voluntad de la dirigencia política democrática para asumir su rol de conductor de
ese sistema y la persistencia de un modelo delegativo de la defensa.10

Consecuentemente, la ausencia de gobierno político del sector derivó en una situación de ejercicio
formal del mando, esto es, una situación signada por una conducción limitada casi de manera
exclusiva al cumplimiento de actos protocolares, procedimientos formales y prácticas simbólicas,
que muy poco tenían que ver con la conducción superior sobre el sistema defensivo-militar, esto
es, como la instancia dedirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la
defensa nacional que históricamente habían sido desarrolladas de hecho, de manera autónoma
y compartimentada por cada una de las fuerzas, de acuerdo a las orientaciones de las sucesivas
cúpulas castrenses a cargo.11

El propio Ministerio de Defensa recogía esa percepción en 2006, cuando la titular de la cartera
señalaba que la ausencia del actor político democrático en el nivel de conducción del sistema
defensivo “…reiteraba una actitud tradicional del poder político que, históricamente, se había
desentendido de los temas de la defensa y había delegado el manejo de los mismos en las Fuerzas
Armadas”12.

Esta ausencia, fruto de la aplicación de un modelo delegativo de la defensa que prevaleció

durante los 26 años de recuperación democrática fue, en definitiva, la que dio lugar a la recreación
permanente de espacios de autonomía en el ámbito de cada una de las fuerzas armadas y con ello,
a la formulación e implementación de planes de organización y funcionamiento específicos a cada
una de estas instituciones castrenses - la mayor parte de las veces inconsultos, muchos de ellos
incompatibles entre las mismas fuerzas -, que tornaron imposible la definición de un autentico plan
integral de modernización del sector de la defensa.

El gobierno civil de la defensa

Estas mismas deficiencias de conducción política registradas a lo largo de los últimos 26 años son
las que, por contraste, permiten una definición del control civil de las fuerzas armadas, entendido
como “el proceso continuo de producción de políticas de defensa desde el poder legítimamente
instituido, con una cadena de mando claramente definida, que garantiza que el principio y el fin de
cualquier intervención bélica responda a una decisión de las autoridades civiles”.13

Se observa entonces que el gobierno civil sobre las fuerzas armadas se estructura sobre la base
de dos condiciones básicas superadoras de aquel modelo delegativo que había primado en un
largo primer periodo de democracia: por parte del lado civil requiere el ejercicio efectivo del mando
sobre las fuerzas; lo cual implica una conjunción de voluntad de mando, conocimientos técnico-
profesionales y capacidad operativo-instrumental; mientras que, por parte del lado militar, demanda
la existencia de un mínimo de voluntad de obediencia y de consenso acerca de la legitimidad
incuestionable de tales autoridades.

Así pues, la aplicación de un diseño como el descripto rompe con cualquier intento de simple
esquema monocausal de mando-obediencia, supera el modelo delegativo y demanda a las
autoridades gubernamentales un compromiso sostenido orientado a desarrollar un conjunto de
capacidades de gestión, vínculos y establecimiento de prácticas institucionalizadas que exceden por
mucho a aquellas relativas a la subordinación de las fuerzas armadas al orden democrático, primera
gran condición para su pleno gobierno, pero que de ninguna manera agota las responsabilidades
del sector político sobre el sector de la defensa.

Por el contrario, esta definición reclama al sector político el pleno ejercicio de las atribuciones
vinculadas a la formulación, ejecución y control de la política de defensa, y, en su marco, la definición
de la misión asignada a las fuerzas armadas y las actividades que estas deben realizar en épocas de
paz, esto es, el establecimiento de un conjunto renovado de parámetros vinculados a la organización
y funcionamiento regular de las mismas, la elaboración de los presupuestos requeridos para su
desempeño y el control de la aplicación de los recursos conforme las orientaciones señaladas; así
como también, el establecimiento de un diagnóstico y apreciación del escenario de defensa en el
que se identifiquen los riesgos y/o las amenazas que, eventualmente, puedan requerir el empleo
de la fuerza militar.

En 2006 esta concepción del gobierno civil de la defensa se manifestaba en la orientación que
la cartera de Defensa había decidido imprimir en su gestión, a partir de un diagnóstico que llevaba
a concluir que “el principal asunto de la defensa nacional en la actualidad no es la posibilidad de
una acción militar agresiva inminente contra la República Argentina, ni tampoco la existencia de una
situación estratégica regional crítica desde la perspectiva de la defensa militar. La realidad es que la
defensa nacional, como política de Estado, tiene el desafío de avanzar y producir una profunda
readecuación del sistema de defensa y de las fuerzas armadas, a los efectos de colocarlas a tono
con el escenario regional vigente y volver más eficiente y racional el desempeño y la organización
del sistema en su conjunto, todo ello en el marco de los recursos presupuestarios que difícilmente
van a ser incrementados de manera significativa durante un largo período de tiempo.”14

Debe quedar suficientemente claro entonces que el ejercicio efectivo del gobierno político de la
defensa supone como condición sine qua non la manifestación de una firme voluntad política de
dirección del sector por parte de las autoridades gubernamentales. El efectivo gobierno civil sobre
la defensa sólo ocurre cuando los conductores elegidos democráticamente para ejercer esos roles
tienen y hacen uso de un poder suficiente sobre el sector militar, no sólo para conducir de manera
general la política del área, sino para definir los objetivos y organización general de la defensa
nacional, para formular y llevar adelante las políticas específicas de la defensa y para evaluar la
implementación de esas políticas definidas por el nivel superior de conducción.15

Sin esa disposición a asumir el compromiso de apropiarse de la problemática, convertirla en

objeto de política pública y dirigir la acción de gobierno sobre ese sector - incluyendo, por cierto, la
conducción político-institucional de las fuerzas armadas en lo relativo a su estructuración doctrinal,
organizativa y funcional - no estarán dadas las condiciones para revertir el signo característico
de una etapa institucional en la que la democracia argentina conjugó de manera conflictiva el
desgobierno político y la autonomía militar, dando lugar a que, por falta de adecuados controles
sobre el área, viejas prácticas fueran protegidas y realimentadas a lo largo del tiempo.

Así, este compromiso presupone no sólo la formulación, implementación y control de las políticas
y de las estrategias de defensa nacional, sino también, la conducción político-institucional de las
Fuerzas Armadas en todo lo relativo a su estructuración doctrinal, organizativa y funcional.

Ello requiere tanto la posesión de ciertos conocimientos de naturaleza técnica sobre un amplio
espectro de cuestiones propias de la defensa, así como la capacidad operativo-instrumental
necesaria para que, una vez implementadas las políticas y las estrategias decididas, éstas puedan
ser controladas y evaluadas de manera adecuada. Es importante recordar una vez más que
precisamente uno de las más serias consecuencias de esos años de delegación en los propios
mandos militares y falta de atención de las autoridades civiles del área sobre los asuntos de la
defensa había sido la de un conocimiento insuficiente sobre tal problemática.16

Necesariamente entonces, la (re)construcción de las capacidades de gestión requeridas tiene

lugar a través de los ministerios del ramo, que conforman, sin excepción, la principal y directa
instancia gubernamental responsable del ejercicio regular y sistemático de gobernar la defensa.

De allí, pues, la importancia asignada al fortalecimiento de la gobernabilidad política y, con ello,

a la reconstitución del Ministerio de Defensa, entendida como la institución política primaria a cargo
de la coordinación de la mayor parte del conjunto de problemáticas vinculadas a las relaciones
cívico-militares y el nexo más importante en contextos democráticos para la efectiva consolidación
del control civil sobre el aparato defensivo.17

Implicancias del gobierno civil de la defensa

Ahora bien, a efectos de determinar cómo encauzar el referido proceso de reconstitución

institucional, conviene preguntarse ¿qué labores comprende centralmente el gobierno político de la
defensa nacional? En términos generales podría señalarse que el gobierno de la defensa comprende
dos tipos de labor en función de las cuales se estructura la totalidad de la actividad gubernamental
del área. En primer término, dicha actividad implica asumir un conjunto de responsabilidades que
hacen a la dirección superior del sistema institucional de defensa nacional. Ello incluye:

1.- La gestión del conocimiento. La producción, gestión y análisis del conocimiento

vinculado a la elaboración de un cuadro de situación de las eventuales problemáticas
y/o riesgos que puedan vulnerar y/o afectar la situación de defensa nacional y que,
en virtud de ello, resulten imprescindibles para planificar la actividad militar; así como
también, del conocimiento relativo a la formulación de un diagnóstico institucional
comprehensivo del sistema militar en cuanto a su estructuración organizativa y
funcional.

2.- La formulación de estrategias, directivas y programas. El diseño, formulación

y control de la aplicación de las estrategias, directivas y programas dirigidos a
promover la actualización y transformación del sistema defensivo-militar con la
finalidad de asegurar la correspondencia de su organización y funcionamiento con
los imperativos derivados de la realidad político-institucional interna y del sistema
internacional; así como también, la elaboración de instrumentos que permitan
la evaluación de la implementación de las estrategias, directivas y programas
decididos.
 En segundo término, el gobierno político de la defensa implica la realización de un conjunto de
labores y actividades que hacen a la administración general del sistema defensivo-militar, entre
las cuales se cuentan:

1.- La planificación, evaluación y control de la ejecución del presupuesto del

sistema institucional de defensa, de sus componentes fundamentales, de las sub-
jurisdicciones y, en su marco, de los programas presupuestarios principales de
cada uno de ellos; asegurando que la asignación de los recursos económicos y
financieros se corresponda enteramente con las estrategias y directivas formuladas
por las instancias de dirección superior del sistema institucional de defensa.

2.- La planificación, dirección y gestión económica, financiera, contable y

patrimonial del sistema defensivo-militar, de sus componentes y dependencias.

3.- La planificación y gestión de las necesidades y requerimientos en materia

logística e infraestructural, asegurando la consolidación de la demanda y la actuación
como cliente único, la eficiencia en el gasto e inversión y, fundamentalmente, la
adecuación de los planes y programas a las estrategias y directivas emanadas de
las instancias de definición política.

4.- La planificación, administración y gestión de los recursos humanos del sistema

defensivo-militar, promoviendo la satisfacción de las necesidades cuantitativas y
cualitativas que presenta el sistema de defensa en el corto, mediano y largo plazo.

5.- La asistencia jurídica del sistema defensivo-militar mediante el desarrollo

de labores de asesoramiento y producción de dictámenes jurídicos, sustanciación
de los sumarios administrativos disciplinarios; y la denuncia ante la justicia penal
competente de los eventuales delitos de acción pública cometidos por personal
militar;

6.- La dirección de las relaciones institucionales del sistema defensivo-militar

a través de la gestión de las relaciones y la coordinación institucionales con otros
organismos, siempre que no se trate de las propias labores militares de carácter
operacional.

Así, pues, queda claro que una reestructuración organizacional del Ministerio de Defensa
debería orientarse centralmente a establecer nuevos parámetros y pautas organizacionales y de
funcionamiento mediante la creación de un conjunto de áreas abocadas específicamente al ejercicio
de la dirección superior y de la administración general del sistema defensivo-militar a partir de una
clara perspectiva estratégica.

Sin embargo, ello resulta insuficiente si el objetivo es fortalecer la capacidad de dirección y

gobierno del sistema institucional de defensa y no resulta per se garantía de buenas decisiones,
eficaces y efectivas.18

De la misma forma en la que la subordinación militar a la conducción civil no agota la problemática

del gobierno político de la defensa, la enunciación de una determinada arquitectura institucional no
puede ser considerada como un objetivo suficiente en sí mismo.

En este caso, la profesionalización de la función pública especializada es condición

fundamental para asegurar el real ejercicio de las competencias directivas de la nueva organización,
esto es, la recuperación de la cuestión de la defensa a la esfera de las políticas públicas y la
recreación institucional de gestión sobre dicha problemática. Así, el proceso de reestructuración
organizacional derivado de la aplicación de un modelo de gobierno civil de la defensa como el aquí
discutido debe, necesariamente, reconocer la centralidad del personal público como factor clave
para el éxito de la reforma del área.

El fortalecimiento de la gobernabilidad política de la defensa nacional requiere entonces la

conformación y capacitación permanente de una burocracia civil de defensa integrada por
funcionarios y empleados altamente profesionalizados, abocados y entrenados para desarrollar
la dirección, gestión y evaluación de los asuntos del gobierno de la defensa nacional, entendidos
como una política pública.

Los funcionarios civiles deben estar en condiciones de asegurar que las preferencias políticas
formuladas en el marco de la conducción superior del aparato defensivo-militar sean adecuadamente
traducidas en acciones, al tiempo que deben permanecer alertas a fin de conjurar cualquier intento
de evasión de obligaciones por parte del sector militar. Consecuentemente, esto implica la necesidad
de contar con una masa crítica de personal civil conocedor de la problemática, instalado dentro de
las estructuras institucionales de la defensa.19

Por cierto, la formación de una masa crítica entrenada en estos asuntos requiere revertir
la sostenida apatía política que ha caracterizado las relaciones civil-militares argentinas desde
la recuperación democrática, permitiendo con ello el acercamiento, la familiaridad y la formación
específica de cuadros políticos con conocimiento de las políticas públicas vinculadas a la cuestión
de la defensa.

Por otra parte, es importante dejar claro que el desarrollo de una masa crítica de profesionales
civiles de la defensa no debe entenderse como un programa orientado a la formación de académicos
en la materia, sino a la preparación, especialización y actualización de funcionarios públicos,
que requieren un conjunto específico de herramientas teórico-políticas, jurídico-administrativas
e instrumentales para llevar correctamente adelante la gestión y conducción del sistema de la
defensa.20

En ese sentido, en 2008 el Ministerio de Defensa argentino avanzó en un programa de formación

de civiles especializados en defensa, tendiente a revertir el déficit crónico de profesionalización de
personal que se despliega a lo largo de toda la estructura de gobierno. Esta propuesta se plasmó a
mediados del año siguiente, mediante la primera edición de un curso de nivel de posgrado dictado
de manera conjunta con la Universidad Nacional de Tres de Febrero.

En su presentación y fundamentos, las autoridades académicas responsables de la

Especialización en Gestión para la Defensa se hacen eco de la carencia de un cuerpo burocrático
especializado, señalando que la propuesta en cuestión tiene como objetivo “formar una masa crítica
de especialistas con las competencias teóricas, metodológicas e instrumentales necesarias para su
abordaje y tratamiento con un enfoque estratégico de Política de Estado.”21

Con esa finalidad, la Especialización se propone formar profesionales que realicen aportes en los
distintos espacios e instituciones donde se analizan, investigan, elaboran, ejecutan y evalúan las
políticas de defensa. De esta manera, el amplio espectro definido por la propuesta cubre el campo
de la investigación y la docencia, y se centra especialmente en el campo de la formulación, diseño
y gestión política, sector crítico que generó la demanda de la propuesta en cuestión.

Sin embargo, es importante advertir que el sistema de la defensa argentino carece de un

régimen profesional para civiles, que garantice de manera efectiva el aprovechamiento de los
recursos formados en tal materia, completando el círculo que se inicia con un adecuado programa
de capacitación profesional. Para ello, resulta imprescindible diseñar e implementar un programa
de empleo público especializado en el que se prioricen dos condiciones fundamentales.

En primer lugar, dicho programa debería estar compuesto por el personal exclusivamente
destinado a ejercer funciones dentro del ámbito del ministerio. En segundo término, ese personal
debería ser específicamente capacitado y entrenado en el desarrollo del quehacer básico del
sector, es decir, en las labores primordiales del gobierno de la defensa nacional referidas a la
dirección superior y la administración general del sistema defensivo-militar, tal como fue reseñado
anteriormente. Finalmente, sobre la base de estos dos conjuntos de labores se podría entonces
conformar un servicio civil de defensa nacional para el cual cada una de estas labores debería
constituir las áreas básicas de especialización y labor cotidiana.22

En definitiva, la recreación de una estructura ministerial como la aquí propuesta no debe

enfocarse como un simple problema de diseño institucional, sino que -especialmente para el caso
de nuestros países - debe entenderse como un desafío de mucha mayor complejidad, asociado
a las posibilidades reales de cambio estructural, de transformación de procesos y, por último, de
reemplazo de prácticas conductuales tradicionales, inmersas en un contexto de gran debilidad
estructural en materia de modernización estatal.

La conformación y capacitación permanente de un cuerpo burocrático civil de defensa, entendido

como un capítulo esencial en la gestión de la política pública de la defensa en democracia, constituye
en ese contexto uno de los mayores retos para tal proceso de transformación. Los resultados
de tal acción estarán sin dudas fuertemente ligados a la evaluación de procesos y resultados de
gestión, esto es, a la calidad institucional y la capacidad gerencial sobre la problemática en cuestión,
conjugadas en pos de una mejora continua de las acciones emprendidas.

Conclusiones

La conducción civil de los asuntos de la defensa implica la injerencia directa por parte de
las autoridades de gobierno del área en el diseño, elaboración, planificación y evaluación de las
políticas y estrategias de defensa, así como también en la administración superior presupuestaria,
logística, financiera y de personal del sistema defensivo-militar. Ello requiere, por cierto, consolidar
un conjunto de competencias y capacidades institucionales de gestión que viabilicen el ejercicio
efectivo de la dirección superior y administración general de la defensa, asegurando que las visiones,
las preferencias y/o las opciones efectuadas por las autoridades de gobierno sean traducidas
de forma correcta en programas y/o acciones de defensa; para lo cual, sin duda, se requerirá la
progresiva formación de una burocracia civil dedicada exclusivamente a los asuntos de la defensa.

Si bien un programa de fortalecimiento de la gobernabilidad política sobre el sistema de

defensa parece limitarse exclusivamente a la reconstitución de las capacidades institucionales
entendidas como recursos, facultades y/o atribuciones del gobierno, ello representa solamente
una parte del problema, puesto que, como sostenemos aquí, ese conjunto de poderes supone en
realidad posibilidades de hacer que sólo adquieren materialidad mediante acciones de gobierno
portadoras de las visiones generales y los propósitos funcionales del aparato defensivo definidos
por la instancia de dirección superior.

La capacidad o incapacidad de gobernar “se muestra en la acción y los resultados del gobernar,
en las prácticas de la gobernación, no en la dotación de poderes, facultades y atribuciones que
un gobierno posee en abstracto, tal como listan en las disposiciones de ley, en el inventario de los
recursos de hacienda o en su sistema de gasto.”23 No se trata entonces de resolver la cuestión
apelando a perspectivas formalistas que ponderan como única esfera de referencia institucional a la
estructura organizativa y al andamiaje normativo del sistema de defensa, puesto que ello imposibilita
incorporar al desempeño institucional - y, por ende, al conjunto de prácticas institucionales mediante
las cuales todo el sistema de defensa se reproduce -, al análisis de las capacidades de gobierno de
las que se dispone.

Considerado como uno de los principales déficit político-institucional desde la reconstitución

democrática en los ochenta, la construcción de capacidades institucionales en materia de
dirección y gestión de la defensa asumió una centralidad inédita imprimiendo a todo el proceso de
transformación del sistema defensivo militar una dinámica en la cual la formación de una burocracia
civil especializada adquiere un peso fundamental en un contexto nacional signado por décadas de
crisis económica, desequilibrio fiscal y reducción del aparato estatal.

A pocos años de iniciado este proceso de cambio estructural el debate permanece abierto
¿cuenta nuestro país con un Ministerio de Defensa con capacidades suficientes para desarrollar un
proceso de reconversión del sistema defensivo-militar de manera integral? ¿Existen incentivos que
atraigan a los dirigentes políticos hacia el conocimiento de los temas de defensa? ¿Cómo lograr
una plena institucionalización del control civil en escenarios de escaso interés por tales temas?
¿Cuáles son las áreas clave para lograrlo?24

Este trabajo no pretendió responder de manera acabada a este conjunto de interrogantes, sino
sólo poner de manifiesto la íntima vinculación entre las posibilidades concretas de institucionalizar
el control civil sobre los asuntos de la defensa y el fortalecimiento de la gobernabilidad política
sobre el sistema institucional de defensa nacional a partir de la construcción y fortalecimiento de
capacidades de dirección y gestión del área.

En esta relación subyace uno de los desafíos de mayor trascendencia para los próximos años,
puesto que el fortalecimiento del gobierno democrático civil del área es una condición básica para
atravesar con éxito un proceso de reconversión estructural de dicho sistema como el que nuestro
país se ha propuesto. Este problema solo podrá ser abordado exitosamente si se lo comprende en
su doble dimensión de estructura organizativa y dinámica funcional, que demanda el compromiso
sostenido del actor político con esa transformación integral, que deberá aportar voluntad y pericia,
en el entendimiento de que “no hay obediencia donde no hay ejercicio de mando”.25

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 “Entre o poder local e a elite central: percalços da democracia participativa no Brasil”

Osmir Dombrowski
osmir@unioeste.br
UNIOESTE, Universidade Estadual do Oeste do Paraná

A participação direta do cidadão em processos decisórios, como forma de complementação

do sistema eleitoral, representativo, ganhou institucionalidade no Brasil com a promulgação da
Constituição de 1988. Nesta carta se previa a participação direta do cidadão através de referendos
e plebiscitos; na apresentação de projetos de lei de iniciativa popular e na formulação e gestão das
políticas públicas, notadamente nos capítulos da chamada área social. Vinte anos passados, se
acumulam experiências, informações análises suficientes para que alguns aspectos e dinâmicas
processuais dessa participação possam ser submetidos a avaliações. Neste ensaio empreendem-se
algumas considerações sobre um tema de fundo em todo o debate sobre os destinos da democracia
participativa no Brasil: o problema da efetiva falta de participação dos “cidadãos comuns”.
Do ponto de vista metodológico, a abordagem aqui apresentada procura se aproximar de
um instrumental típico da antropologia para o tratamento de questões construídas no campo da
Ciência Política, buscando superar a divisão artificial entre áreas do conhecimento: ao lado do
exame da bibliografia corrente, se lança mão da observação de reuniões, da participação em
conferências municipais e de conversas informais com conselheiros, gestores públicos, dirigentes
de associações comunitárias e sindicatos. Nesse sentido dois pontos merecem ser destacados:
primeiro, há alguns anos este autor vem coordenando e orientando pesquisas sobre instituições
participativas locais na região oeste do estado do Paraná com ênfase nos conselhos gestores
municipais e ao longo deste tempo pôde estabelecer uma interlocução privilegiada com muitos
personagens deste campo e, segundo, apenas durante o ano de 2009 o autor teve a oportunidade
de participar como palestrante convidado das Conferências das Cidades nos municípios de Foz
do Iguaçu, Santa Terezinha de Itaipu, Maripá e Braganey, da Conferência Regional de Assistência
Social da Região Oeste do Paraná, da Conferência Municipal de Assistência Social de Vera Cruz
do Oeste, da Conferência Municipal de Saúde de Quatro Pontes e da Conferência de Cultura dos
Municípios de Toledo e região. Nesse percurso não foram poucos os momentos em que foi possível
testemunhar a ocorrência de reuniões públicas como conferências municipais completamente
esvaziadas e constatar a existência conselhos municipais inoperantes ou reduzidos à sua
dimensão burocrático-legal e gestores, técnicos e até mesmo dirigentes de associações civis, bem
ou mal intencionados, identificando na “falta de interesse”, ou mesmo na “ignorância do povo”, as
principais razões para o baixo nível de participação e o conseqüente funcionamento precário de
instituições participativas sobre as quais repousam muitas esperanças daqueles que desejam o
aprofundamento da democracia entre nós. Assim, fomos postos diante da necessidade de colocar
o absenteísmo da população em evidência e a dar explicações despidas de preconceitos para este
comportamento da população.
A hipótese que orienta este trabalho sugere que as instituições locais de participação no Brasil
não disputam poder com os estratos superiores da elite política e burocrática nacional por reivindicar
uma parcela muito pequena de poder decisório, principalmente em função da estrutura tributária
centralizada, mas servem como instrumentos de controle sobre a elite local. Nesta hipótese, o
controle sobre os governos locais, ainda que possa interessar à sociedade civil e aos movimentos
sociais, atende principalmente aos interesses da elite política e burocrática embrenhada no
governo central uma vez que a influência dos governos locais no desenho das políticas é reduzido,
quando não, nulo. Não temos condições de explorar nesse ensaio todas as possibilidades que esta
hipótese apresenta para os analistas da realidade política brasileira. Assim, não trataremos aqui,
senão muito lateralmente, da estrutura tributária e do arranjo federativo que coloca o município
no Brasil como ente federado autônomo, responsável pela administração de grande parte das
políticas sociais, notadamente nas áreas da educação, da saúde e da assistência social, mas, ao
mesmo tempo, concentra quase a totalidade da arrecadação dos tributos nas esferas federal e
estadual. Também não teremos condições de abordar aqui, dada a sua profusão, a totalidade das
políticas e programas governamentais que estruturam instâncias participativas ou instrumentos
de controle social, mesmo ciente de que esta profusão tem implicação direta no desempenho do
sistema participativo, especialmente nos pequenos municípios. Certa vez o prefeito de um município
pesquisado por nós comentou em tom de desabafo: “São tantos conselhos que eu não consigo
arrumar gente para ocupar todos eles”.

Cabe destacar, finalmente, que este trabalho não apresenta resultados finais. Ele é produto de
uma pesquisa em andamento e apresenta reflexões não acabadas. O texto se estrutura da seguinte
maneira: primeiro, é feito um rápido balanço das instituições previstas na Constituição brasileira de
1988 que permitem, quando ativadas, a participação direta dos cidadãos no ordenamento jurídico da
nação: o plebiscito, o referendo e a proposição de leis por iniciativa popular. Nesta seção se procura
demonstrar que a elite política central não tem demonstrado vontade política para promover a
participação direta dos cidadãos em questões de interesse nacional. Em seguida são consideradas
as instituições locais, dando conta que sua disseminação foi largamente induzida pelo governo
central no exercício do seu poder distributivo. Do que resta uma aparente contradição: a mesma
participação que se recusa em nível nacional é incentivada em nível local. Por último, se aborda um
conjunto de razões que podem explicar teoricamente o absenteísmo da população, demonstrando
que, na maioria das vezes, a presença de fatores inibidores da participação no interior da estrutura
participativa local resulta de uma relação aparentemente contraditória entre governo nacional e os
governos municipais.

1 – A participação em nível nacional: plebiscito, referendo e iniciativa popular.

É comum se reconhecer que a Constituição brasileira de 1988 incorporou a participação

direta do cidadão nos processos decisórios com a institucionalização do plebiscito, do referendo
e da apresentação de leis por iniciativa popular. Mas a realidade é que duas décadas depois da
promulgação daquela carta, se percebe que tais instrumentos raramente foram ativados. Quanto à
apresentação de projetos de lei por iniciativa popular, dificuldades não previstas na regulamentação
original praticamente inviabilizaram o dispositivo constitucional. Não fosse a dificuldade de se obter
por intermédio de abaixo-assinados a adesão de 1% do total de eleitores registrados, “distribuído
pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento em cada um deles”,
permanece o problema de contabilizar e, principalmente, conferir assinaturas e respectivos números
de documentos para validar a iniciativa. Ao lado de cada assinatura deve constar o número do título
de eleitor, a identificação da zona e da seção eleitoral do assinante. Com isso, até hoje nenhum
projeto apresentado ao Congresso como sendo de “iniciativa popular” tramitou sem que houvesse
sido assinado por um parlamentar que assumisse, pelo menos tecnicamente, a autoria dos mesmos1
. Este artifício, entretanto, retira da sociedade civil a autonomia na proposição de projetos, tornando
necessário que algum parlamentar encampe a medida, ou seja, praticamente se retorna ao sistema
1 São os seguintes os projetos de iniciativa popular aprovados ou tramitando no Congresso Nacional brasileiro:
- Projeto de iniciativa do Movimento Popular de Moradia, criando o Fundo de Moradia Popular e o Conselho Na-
cional de Moradia Popular. Teve autoria assumida pelo deputado Nilmário Miranda sendo aprovado na forma da Lei
11124/05.
- Projeto de iniciativa da escritora de telenovelas Gloria Perez, propunha a caracterização da chacina como crime
hediondo. A iniciativa com apoio ostensivo da rede Globo de Televisão, foi assumida pelo Poder Executivo e apro-
vada pelo Congresso (Lei 8930/94)
- Iniciativa da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB, com a colaboração de sindicatos e movimentos
sociais, propondo a cassação do candidato que tentar comprar votos, teve a autoria oficial do deputado Albérico
Cordeiro e foi transformada na Lei nº 9840/99.
- Iniciativa do Movimento “Gabriela Sou da Paz”, criado no Rio de Janeiro após morte de uma adolescente por bala
perdida, torna mais rigorosa a condenação por crime hediondo. Recebeu assinatura do deputado Antonio Carlos
Biscaia e está em tramitação.
- Também encontra-se em tramitação a iniciativa da Associação Comunitária de Chonin de Cima, de Minas Gerais,
com autoria oficial atribuída ao deputado Eduardo Amorim, que disciplina em favor do consumidor o não aproveita-
mento da franquia mensal da telefonia fixa.
tradicional, onde representantes assumem como suas, demandas oriundas da sociedade civil e
tentam convertê-las em leis ou políticas. A participação por intermédio de abaixo-assinados e
petições é legítima e deve ser estimulada, mas dentro do sistema representativo tradicional ela não
requer regulação constitucional e a possibilidade constitucional de legislação por iniciativa popular
não pode ser reduzida à apresentação de abaixo-assinados aos parlamentares.
Seja por falta de “vontade política”, seja por dificuldades operacionais não previstas quando
da sua aprovação, nestes vinte anos, apenas um plebiscito (sobre o sistema de governo) e um
referendo (sobre a lei do desarmamento) foram convocados. E ainda assim, há que se observar
que no primeiro caso, a consulta que possibilitou à nação brasileira escolher o entre monarquia,
república parlamentarista ou república presidencialista como seu sistema de governo, já havia
sido prevista pela própria Assembléia Constituinte e inserida nas suas disposições transitórias, ou
seja, não ocorreu como iniciativa própria de governos ou legisladores posteriores. Um eminente
jurista observou recentemente que a atual Constituição brasileira já recebeu nada menos que 68
emendas nestes vinte anos, sem que a população jamais tenha sido chamada a opinar sobre
tais alterações (COMPARATO, 2010). Este é um forte indicativo de que a elite política presente
nas cinco legislaturas posteriores à promulgação da carta constitucional não tem demonstrado
qualquer interesse em compartilhar com o cidadão o poder de legislar. Como não podemos esperar
que existam pessoas pré-dispostas a abrir mão de parcelas de seu poder, ou que pessoas com
tal disposição componham maioria no Congresso Nacional, devemos concluir que, caso não haja
alguma alteração constitucional, de modo a tornar pré-determinados os casos ou circunstâncias em
que a nação deve – obrigatoriamente – ser consultada por intermédio de plebiscitos ou referendos,
tais instrumentos permanecerão como acessórios (bijouterie) ao sistema político brasileiro,
frustrando assim muitas das expectativas dos constituintes de 1988 e da população.

2 - A participação no nível local

Melhor sorte parece terem logrado alguns instrumentos de participação local, como os
conselhos gestores municipais e as conferências. Embalados por todo um arcabouço legal
patrocinado pelo governo central estão disseminados por todos os municípios da federação. Dados
divulgados pelo IBGE indicam que na virada do milênio eram mais de 26 mil conselhos em todo o
país, perfazendo uma média de quase cinco por município e em apenas vinte municípios não foram
encontrados qualquer tipo de conselho (DOMBROWSKI, 2007). Tudo indica que as alterações
neste quadro ocorridas ao longo da década foram no sentido de aumentar ainda mais o número de
conselhos operando no país.
A disseminação dos conselhos municipais é um fato que pode ser explicado por diferentes
fatores, mas, insistimos, não pode ser feito sem que se considere a relação entre os governos
central e locais e a posição subordinada destes no que se refere à estrutura fiscal. Na área da
saúde, o processo de descentralização enunciado na Constituição de 1988 ganha consistência e
se concretiza a partir da década de 1990. Os conselhos e as conferências municipais, previstos na
estrutura do Sistema Único de Saúde - SUS, se tornariam naqueles anos condição para a habilitação
dos municípios para receberem repasses dos recursos necessários para o gerenciamento dos
serviços de saúde em seus territórios (Lei 8.142/1990).
Também na área da Assistência Social podemos verificar que a descentralização e a
participação previstas na Constituição ganham regulamentação nos anos 1990 com a Lei Orgânica
da Assistência Social - LOAS (Lei 8.742/1993) que institui os conselhos nacional, distrital, estaduais
e municipais como “as instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de
assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil”
(Art. 16). A LOAS é explícita, ainda, ao considerar “a instituição e o funcionamento” de Conselhos
Municipais como condição para o repasse de verbas da União (Fundo Nacional de Assistência
Social) aos municípios (Art. 30).
Também a Lei 8069/1990, conhecida como ECA, Estatuto da Criança e do Adolescente,
preconiza que a União “fica autorizada a repassar aos estados e municípios, e os estados aos
municípios, os recursos referentes aos programas e atividades previstos nesta Lei, tão logo estejam
criados os conselhos dos direitos da criança e do adolescente nos seus respectivos níveis”. E hoje,
os conselhos estaduais estão presentes nas 27 unidades federativas do País, e cerca de 92% dos
municípios brasileiros contam com essas estruturas conforme informa o sitio oficial do Conselho
Nacional da Criança e do Adolescente 2.
Na área de Educação, a lei que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF, Lei 9.424/1996, determinou a criação de
conselhos com a atribuição de supervisionar a aplicação dos recursos provenientes deste fundo
e a realização do Censo Escolar anual no âmbito dos municípios. Também o Programa Nacional
de Alimentação Escolar, desde o ano de 2001, obriga que os municípios instituam Conselhos de
Alimentação Escolar com a participação de representantes dos poderes Executivo e Legislativo, de
professores, pais de alunos e “outro segmento da sociedade civil” para credenciar o município para
recebimento das verbas deste fundo.
Esta parece ser, portanto, a tendência dominante explicitada em diferentes leis nas mais
estratégicas áreas de atuação do Estado brasileiro: a criação de conselhos em âmbito municipal
foi obtida graças à imposições do governo central, que se utilizou para isto da sua condição
privilegiada de principal arrecadador dos tributos e distribuidor dos recursos arrecadados3 . Deste
processo, resta uma evidente contradição: a disseminação de instituições participativas em nível
local é patrocinada pelo governo central que, entretanto, não demonstra o mesmo interesse nos
instrumentos de participação nos assuntos nacionais.

Não obstante o êxito obtido pelo governo federal com a disseminação dos conselhos,
principalmente entre gestores públicos locais, conselheiros e participantes de conferências
municipais, persiste uma queixa generalizada com relação à ausência da população: “o povo não
participa”. E, acompanhando esta constatação, as inevitáveis conclusões de que o povo, “ignorante”
de seus direitos, “preguiçoso” e “desinteressado”, não contribui como deveria para resolução dos
problemas sociais. Tão antigo quanto esta queixa é o discurso presente na política brasileira desde
os primórdios da república no qual o povo, ora por sua ignorância, ora por sua indolência, aparece
como o único responsável pelos problemas da nação4 .
De fato, como há muito já é sabido, é mais fácil culpar o povo pela não participação do que
procurar saber quais os problemas que se colocam ante sua efetivação e entender as razões
daqueles que não participam. Faremos a seguir um breve exercício nessa direção, sem qualquer
intenção de acrescentar elementos novos para a teoria política, mas buscando aplicar conhecidas
conclusões à realidade dos conselhos e conferências municipais em funcionamento no Brasil.

a) O problema do custo
Primeiro, é preciso dizer que o custo da participação é um problema há muito conhecido pela
teoria democrática, mas que com freqüência é minimizado, quando não completamente esquecido,
nas análises dos processos participativos. E, não nos parece desnecessário dizer, este custo é
maior quanto mais pobre for o cidadão sobre o qual ele incidir. Esta é, sem dúvida, uma das razões
que levam os conselhos de diferentes regiões a apresentarem uma configuração semelhante: os
conselheiros municipais são, em sua maioria, brancos, com nível escolar médio e superior e renda
concentrada em uma faixa entre 8 e 15 salários mínimos5 . E é evidente uma distorção neste perfil
em detrimento dos setores mais fragilizados da população. Ou seja, é marcante que a participação
tem sido maior entre os segmentos médios e superiores da população e menor entre as classes
subalternas, as quais seriam, teoricamente, as mais interessadas em promover processos de (re)
distribuição de renda ou alocação de recursos públicos
2 http://www.direitosdacrianca.org.br (último acesso em 20/02/2010).
3 Há que se observar que, do ponto de vista institucional, os municípios no Brasil são definidos pela Constituição
de 1988 como entes federados autônomos, ou seja, eles não estão subordinados hierarquicamente aos governos
estaduais ou central e não são obrigados a seguir determinações políticas ou administrativas. Por isso sua adesão
é obtida, basicamente, a partir da manipulação de incentivos financeiros, possível apenas graças à posição privile-
giada da união na estrutura fiscal.
4 Maria Victória Benevides esmiúça esse discurso dominante sobre a capacidade política do povo em seu formidáv-
el A Cidadania Ativa (BENEVIDES, 1996).
5 Ver dados para diferentes regiões metropolitanas do país em Santos, Queiroz e Azevedo, 2004.
 Ativistas de classe média podem, por exemplo, desconsiderar o custo do transporte de um
cidadão até o local de uma reunião. Desempregados, diaristas e trabalhadores informais de modo
geral, que estão sempre preocupados com a próxima refeição, com o aluguel, o mercado e as
contas do final do mês, não desprezam o valor correspondente a uma ou duas passagens. E existem
ainda outros custos diretos e reais além dos gastos com transporte. Se uma reunião implicar, por
exemplo, em uma refeição fora de casa, esse custo pode dificultar a participação de alguns e
inviabilizar a de outros. Se o horário de uma reunião for o chamado “horário comercial”, em dias
úteis; o trabalhador empregado com jornada fixa estará, automaticamente, alijado. Os patrões não
cultivam o hábito de dispensar seus funcionários em horário de expediente para participarem de
atividades políticas. O trabalhador por “conta própria”, apesar de dispor da liberdade hipotética de
“fazer o próprio horário”, contabiliza aquilo que deixa de ganhar como custo de sua participação. O
retorno deve ser compensador, caso contrário, também ele se absterá de participar. Neste quesito,
o funcionário público leva uma pequena vantagem: muitos conseguem liberação, ainda que seja
em sistema de compensação de horas, o que indica que a qualidade dos empregos públicos no
Brasil, em alguns aspectos, é melhor que a do setor privado. Irônico é que muitos funcionários
públicos, representantes governamentais, encaram sua participação nos conselhos como parte de
suas atribuições funcionais e reivindicam reuniões em horário de expediente.
A redução de custos para o trabalhador encontraria solução no agendamento de reuniões à
noite ou nos finais de semana. Registro aqui que todas as conferências municipais mencionadas
acima para as quais fui convidado nos últimos meses, sem nenhuma exceção, foram realizadas
em dias de semana e em horário comercial. A convocação de reuniões para horários alternativos,
praticada sempre que se espera um mínimo que seja de participação popular, expõe, entretanto
outra dimensão do problema do custo: quanto custa algumas horas do descanso do trabalhador,
ou alguns momentos do convívio com a família ou com os amigos? Será que um cidadão pode
ser considerado culpado por preferir a família ou os amigos a uma reunião cujos resultados lhes
parecem incertos?
Existe uma diferença entre o que a antropologia chama de “espaços sociais de convívio”,
aqueles em que a associação de pessoas é motivada pela vontade de estar junto e pela situação
prazerosa que esta convivência proporciona e os “espaços sociais de participação”6 , criados com a
intenção de produzir bens ou serviços através de um trabalho coletivo em que a pessoa se associa
voluntariamente ou não. A participação das pessoas nos espaços de convívio costuma ser uma
escolha orientada pelo prazer, pela vontade de estar junto, enquanto nos espaços de participação
o sujeito, quando escolhe, sabe que vai realizar um trabalho, uma tarefa, ou melhor, uma obrigação
que até pode ser transformada em convivência quando, por exemplo, se realiza ao final dos diversos
tipos de mutirões uma festa, um churrasco, etc. Quando se convoca a população para participar
de reuniões do tipo das de conselhos ou conferências, podemos dizer que se apela para ele que
venha cumprir uma “obrigação” de cidadania em um espaço de participação, de trabalho, sem os
prazeres associados aos momentos de convivência. É bastante natural, portanto, que as pessoas
prefiram o convívio com amigos e familiares do que a obrigação da participação das frias reuniões
dos conselhos.
A experiência da participação pode, entretanto, se tornar uma relação de convivência
prazerosa mesmo quando se apresenta como uma obrigação, mas essa possibilidade é maior
quando vivida autonomamente entre sujeitos sociais iguais, e no ambiente dos conselhos e das
conferências persistem marcas de distinção que reforçam a desigualdade entre os seus membros
como o conhecimento das regras formais e informais de comportamento e manifestação que dão
forma às reuniões e o domínio da linguagem técnica específica de cada área, sobre os quais
falaremos a seguir.

b) O problema da linguagem técnica

A fala sustentada pelo conhecimento técnico no interior de instituições participativas, quase
sempre, é manipulada para suprimir ou desqualificar a participação popular. Através dela os membros
das classes subalternas são colocados em situação de inferioridade, pois o conhecimento técnico
6 A distinção entre espaços de convivência e de participação foi realizada de forma admirável por Carlos Rodrigues
Brandão (1990).
hierarquiza as relações no interior destas instituições, separando aqueles que dominam o saber
daqueles que devem permanecer imobilizados por não deter o conhecimento. O absenteísmo pode
e deve ser pensado como uma reação a um processo de submissão.
Por não perceber o conhecimento técnico como instrumento para submissão da participação
popular muitos propõem a realização de cursos de qualificação para preparar os conselheiros
nos assuntos técnicos. Entramos em um terreno controverso, portanto, é importante deixar claro
nosso pensamento. E o nosso raciocínio é simples, embora de difícil refutação: se o povo precisa
ser “preparado” para participar de uma instância política é porque ela não trata de coisas que
motivam sua participação. Ocorre que o saber pronto que é imposto em nome de objetivos sociais e
políticos pré-definidos possui como principal objetivo o de concorrer com as formas de populares de
organização e reivindicação. Mesmo quando bem intencionados o que os autores destes cursos não
percebem é que a população a ser formada já se formou a si própria. As questões que as levaram
às reuniões dos conselhos ou às conferências não são um reflexo de uma consciência alienada, ou
a falta de conhecimento, mas o resultado do trabalho social de reprodução da classe em um certo
espaço político de participação. E é justamente isso que propostas de capacitações pretendem
disciplinar. Assim, não se trata de oferecer cursos com o objetivo de preparar o povo, ou de moldar
seu comportamento ao padrão que as elites técnicas e políticas estabelecem como correto. Antes,
se deveriam formatar estas instituições para permitir a manifestação popular, submetendo a técnica
aos seus interesses.

c) O problema da implementação das decisões

Se os custos da participação recaem com maior intensidade sobre os segmentos mais pobres
da população, precisamos considerar também que os grupos poderosos são mais eficientes em
bloquear decisões que contrariam seus interesses. Mesmo não participando diretamente dos
processos decisórios os setores poderosos da sociedade conseguem mobilizar outros recursos e
instrumentos para bloquear ações contrárias, antes, durante e após os procedimentos deliberativos.
E poucas coisas têm a capacidade de esvaziar uma instância participativa quanto a suspeita de que
suas decisões podem não ser implementadas. Quem irá se dispor a suportar os custos e enfrentar
fortes processos de submissão sabendo que todos os seus esforços poderão ser em vão?
Esta dúvida recai sobre o alcance do caráter deliberativo das reuniões para as quais o povo
é chamado. Qual é o grau de efetividade das conferências municipais e dos conselhos gestores,
mesmo aqueles que se apresentam como “deliberativos” na legislação? Este problema, por sua
vez, se desdobra em dois: não fosse suficiente questionar a efetividade dos conselhos diante dos
poderes locais, há que se considerar também qual o grau de autonomia dos governos locais diante
do poder central no interior do sistema federativo.
Assim, de um lado, temos que os governos locais, de modo geral, exercem forte influência sobre
a dinâmica de funcionamento das instituições participativas. Mesmo reconhecendo a legitimidade
da presença de representantes dos governos na composição dos conselhos e das conferências
deve-se observar que a disparidade existente no controle de informações e de recursos torna
comum a manipulação da participação cidadã por membros do governo. Os governos dominam os
cargos diretivos dos conselhos, controlam suas agendas e orientam a ação de representantes da
sociedade civil, manipulando informações técnicas e jurídicas, quando não seduzem parte destes
representantes mediante a oferta vantagens ou compensações políticas. Aqui também estamos
diante de uma antiga característica da política brasileira, a presença de executivos fortes7 , cuja
existência tem sido menosprezada nas análises das novas instituições participativas.
De outro lado, as administrações municipais no atual sistema federativo brasileiro apresentam
reduzido grau de influência no desenho das políticas socais que são definidas em nível federal. Nos
últimos anos, depois de uma longa discussão sobre a descentralização trazida pela Constituição de
1988, abundam evidências empíricas para caracterizar o Estado federativo brasileiro como “altamente
centralizado”. Embora áreas fundamentais como educação, saneamento, habitação e infra-estrutura
urbana estejam constitucionalmente sob a competência dos municípios, a centralização se evidencia
na capacidade do governo federal de influenciar nas decisões dos governos locais, pelo exercício
7 O célebre pensador brasileiro Nestor Duarte afirmava que esta era uma das mazelas nacionais: um estado fraco,
que por isso, reivindicava governos fortes para se impor em um imenso e inóspito território.
de seu poder de regulação e de supervisão como bem perceberam Arretche e Vazquez (2009),
e na incapacidade dos municípios de arcarem com os custos de manutenção dos serviços de
saúde, educação e assistência social ou com volumosos investimentos em infra-estrutura urbana e
saneamento básico. Cálculos apresentados por Celina Souza (2004) mostram que a receita própria
de 74,8% dos municípios brasileiros representa apenas 7% do total dos seus recursos.
Desta perspectiva, os conselhos e as conferências municipais não são instituições de
descentralização política ou administrativa. São, sobretudo, instrumentos através dos quais o poder
central tenta submeter os governos sub-nacionais utilizando em seu favor o “controle social”, ou
seja, fazendo uso da participação população como forma de controlar o poder local e garantir que a
política desenhada no nível do governo central seja rigorosamente aplicada pelos governos locais.
É este poder que na verdade tem obrigado a existência de conselhos e a realização de conferências
temáticas nos municípios. Isto vale particularmente para os conselhos de saúde, educação e
assistência social sem os quais os municípios não acessam recursos federais essenciais para
viabilizar a prestação dos serviços e também para as Conferências das Cidades, procedimento
obrigatório para a habilitação dos municípios interessados em participar de programas e projetos
do Ministério das Cidades para habitação e saneamento.
Entre essas duas forças, resiste a participação popular no Brasil, limitada a uma estreita
margem de deliberação deixada pelo governo central a ser disputada pela população, numa luta
injusta, junto aos governos locais.

REFERÊNCIAS

ARRETCHE, M. e VAZQUEZ, D. Descentralização, instituições políticas e autonomia: padrões

de gasto dos governos locais no Brasil. Prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin
American Studies Association, Rio de Janeiro, Brazil June 11-14, 2009. Disponível em: http://www.
cultiva.org.br/pdf/arretche_marta_gastos_municipais.pdf (Ultimo acesso em 15/03/2010.
BENEVIDES, Maria Victória de M. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa
popular. São Paulo: Ática, 1996.
BRANDÃO, Carlos R. O Trabalho de Saber: cultura camponesa e escola rural. São Paulo:
FDT, 1990.
COMPARATO, F. Nem República, nem Democracia. Carta Capital, São Paulo, n.º 578, p. 54-
9, 13 jan. 2010. Entrevista concedida a Gilberto Nascimento e Walter F. Maierovitch.
DOMBROWSKI, O. Os Conselhos Vistos Por Fora: um estudo sobre a institucionalização dos
Conselhos Municipais. Revista Tempo da Ciência, Cascavel, (14) 27 : p. 121-134 1º semestre 2007.
______________. Poder Local, Hegemonia e Disputa: os conselhos municpais em pequenos
municípios do interior. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 16, nº 30, jun 2008.
SANTOS JR., O. A.; AZEVEDO, S. & RIBEIRO, L. C. Q.(Orgs.). Governança democrática e
poder local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 2004.
SOUZA, C. 2004. Governos locais e gestão de políticas sociais universais. São Paulo em
Perspectiva, São Paulo, v. 18, n. 2, p. 27-41. Disponível em : http:// www.scielo.br/pdf/spp/v18n2/
a04v18n2.pdf. Acesso em: 15/09/2006.
 Venezuela’s Participatory Democratic Alternative as Expressed through the Communal
Council Model: a Theoretical Interpretation

Donovan J. Ritch – dritch@yorku.ca

York University
Toronto, Canada
Background and Introduction

Under the direction of its current government, democracy in Venezuela over the past ten years
has been undergoing a fundamental process of change. The original impetus for this change is most
proximately traceable to a steadily growing disillusionment with the Venezuelan liberal democratic
model, experienced in the 1990’s, which itself was a result of the popular rejection of neoliberal-
inspired market reforms implemented during this period. To provide context, Venezuela’s democracy
has since 1958 been characterized by the stabile two party Punto Fijo system, and it was during
the 1990’s that two former presidents, one from each of the two parties, were reelected (Carlos
Andrés Pérez and Rafael Caldera). While Pérez’s credentials had in the past placed him as a
centre-leftist, he within weeks had drawn up plans for pro-market reforms to address the country’s
economic crisis. This led to a dramatic decline in his popularity, which eventually drove him out of
office in 1993. While Caldera was subsequently elected on a specifically anti-neoliberal platform,
he eventually gave in to external pressures for market reform as well. As a consequence of this, the
line of distinction between the two dominant parties became increasingly blurred, and the parties,
along with the party system itself, came to suffer a significant loss of legitimacy. This was reflected
in the 1998 election of Hugo Chávez, who was not associated with either party yet received a large
majority of the vote (Ellner 2008).

While the deeper structural causes of this crisis of legitimacy are beyond the scope of this paper,
it serves worth to mention that the exclusionary politics of the Punto Fijo system were one of several
instrumental factors. These were manifested through the lack of open channels for participation, the
presence of high levels of corruption, and a neglect of the plight of the worst off in society.

Attempts have been made since to explain the changing nature of Venezuelan democracy.
These have included, for example, those who portray Chávez as a neo-populist leader with an
anti-democratic bent (Giacalone 2005; Hawkins 2003). Depictions such as these are typically
stripped of context, however, and tend to focus on a select few dimensions of democracy (i.e. formal
representative institutions) while ignoring others entirely (i.e. participation). In an attempt to move
beyond this analytical cul-de-sac, I seek in the following to explore the Venezuelan democratic
evolution, through the application of various theories of democracy which have been popularized
since the rise of contemporary democratic theory in the 1950’s and 1960’s (Pateman 1970).

The substantive focus here is on a more particular and recent manifestation of this process
of change in Venezuela: the communal council model. Created and subsequently promoted by
the state, these councils can be seen as a particularly unique space from which to examine the
democratic potential of participatory settings. Instituted through the Law of Communal Councils in
2006, the councils have been designed to bring local communities of 200 to 400 families together in
order to provide them with the ability to exert influence over public policy and development relevant
to their locality. This process is facilitated through the election of an executive committee of various
spokespeople, who attempt to elicit community participation in order to determine local areas of
need. This is referred to as a ‘participatory diagnostic’ (Burbach and Piñeiro 2007). The council then
submits proposals directly to an office of the national executive for a particular development project,
and if approved the funds are transferred directly back down to the council for the implementation
of the project.1

It is through the use of democratic theory that I wish to explore the fit to different notions of
‘democracy’ that these councils may or may not possess. In doing so, I also hope to explore some
of the potential drawbacks and limitations to the model. Finally, by outlining some of the more
unique aspects of the Venezuelan situation I consider the possibility that democratic theory might
be enriched through the incorporation of a greater diversity of experience, particularly in regards to
the global South.

Theories of democracy established since the 1970’s have often highlighted the shortcomings of
the dominant representative model, and in doing so have advocated for either its combination with
or replacement by notions of broader democratic alternatives. I consider here two such alternatives,
under the headings of ‘deliberative democracy’ and ‘participatory democracy’. Rosenberg (2007)
defines ‘deliberation’ as a supplementary system to liberal democracy, where citizens are brought
together to influence policy under conditions of “equal participation, mutual respect and reasoned
argument” (2). Combining these latter two elements, Cohen (2007) argues that the key distinction
between participation and deliberation is the reasoning of equals. Emerging from this is the important
observation that while all deliberation involves participation, not all participation involves deliberation.
Pateman (1970), through a synthesis of the works of Rousseau, J.S. Mill, and G.D.H. Cole, draws
the reader’s attention to different facets of participation (and by corollary, of deliberation). These
include the notions that it must be learned, starts on the local level, is an integrative experience,
builds up eventually through its institutional base, and has a tendency to translate private interests
to public concerns. All these dimensions and several more will be elaborated upon in the following.

With the above context in mind, this paper revolves around the following questions. First, are
communal councils deliberative in regards to their functioning, or merely participatory? Moreover, is
it appropriate to evaluate councils in this manner? Second, to what extent do councils embody the
above-mentioned characteristics of participation? Finally, how much do characteristics specific to
the Venezuelan context influence (a) the potential for and (b) the quality of participation? An address
of the latter two questions is to fall under the two main headings within the following, whereas the
former question is taken on at various points throughout.

Recurrent Themes in Theories of Participation and Deliberation

Learning and Value Transformation

Consensus is generally expressed within the literature towards the delineation of an educative
function to participation and deliberation, with the broader expression being that of value transformation
(Cohen 2007; Fung and Olin Wright 2002; Dryzek 2000; Pateman 1970). Dryzek (2000) points to
the characteristics one must learn in order to deliberate effectively, and these include impartiality,
civility, and reciprocity. While the latter two attributes pose no great controversy, ‘impartiality’
appears somewhat more problematic here, both in terms of the connotations of Western rationality
which underlie it and of the practical (im)possibility of its realization. ‘Impartiality’ is not among the
officially listed principles of communal councils, although it is indirectly implicated in the case of
‘transparency’, ‘accountability’, and ‘fairness’ (The Special Law on Communal Councils 2006). By
contrast, the principles of ‘justice’, ‘social responsibility’, and the broader promotion of ‘protagonist
democracy’ through the councils appear more partisan. Might this diminish the deliberative potential
of councils? In answering this, I would argue it is necessary to first consider Venezuela’s unique
context. I take this up in the next section.

The Focus on Outcomes

Another common theme has revolved around the purported necessity of outcomes to processes
of participation (Rosenberg 2007; Cohen 2007; Fung and Olin Wright 2002). With this being said,
deliberative democratic theory has at times utilized a definition of deliberation too broad in scope
to retain such a connection to outcomes. Examples of deliberation have often included grassroots
initiatives of citizens debating issues without any sort of institutional support to ensure or at least
assist in translating their efforts into influence on decision-makers (Rosenberg 2007). Communal
councils, by contrast, currently enjoy broad institutional support. As a creation of the state, the
pursuit of local, people-centered development has been a primary directive within the model. As
a result, outcomes have generally been much easier to achieve, provided that a given council is
able to organize itself to make a proposal for a local development project, most of which are then
given the benefit of the doubt and approved (Ellner 2009). Beyond institutional support, however,
the council system itself can be viewed as an emerging institution. This institutional status might
be thought of in relation to the provision of opportunities for the realization of goals laid out in the
rewritten 1999 constitution, such as “overall human development” and “the participation of the people
in (their) complete development, both as individuals and collectively” (Burbach and Piñeiro 2007:
184). Along these lines, Cohen (2007) has suggested that the difference between participation and
deliberation, aside from the reasoning of equals, is the ability to achieve outcomes through a focus
on the decision making capacity inherent to deliberation. The case of the councils here suggests
that the institutional context may be more important.

Is There Room for Self-Interest within Deliberation?

Those labeling themselves ‘pragmatists’ have typically stressed the need to balance self-interest
with the collective interest of the group whilst in the process of deliberative participation (Rosenberg
2007; Mansbridge 2007; 2002). It is important to realize relative to this that there are no real ‘purists’
within the field of deliberative democratic theory, though, as even those who might be categorized
as such have recognized a role for self-interest within their work. What does differentiate the two
set of positions, though, is the latter’s insistence on the need to limit the extent of the influence
of self-interest, particularly in regards to the decision making stage (Fung and Olin Wright 2002;
Cohen and Rogers 2002). This debate remains germane to Venezuelan society, which, despite
the government’s attempted ‘socialist’ transformation, still remains a capitalist one in which values
of individualism remain ensconced. In relation to attempts to transcend this, Dryzek (2000) has
argued for the existence of ‘endogenous mechanisms’ within deliberation tending it towards the
public interest. In light of the pervasiveness of market ideology, however, it would seem that such
a transformation would actually require more of a concerted effort towards its ‘achievement’, rather
than an assumption of its ‘evolution’. In addressing the process of negotiation occurring between
individual interests and the collective interest, Mansbridge (1996) has pointed out that a certain level
of coercion is always necessary for effective participation to take place. This is so because of the
generalized existence of power differences within self-interested and unequal societies. If these are
left unmitigated, they are typically seen to lead to participatory results which merely reflect existing
power inequalities. This leads one to wonder, though, as to how much coercion would actually be
necessary for effective participation. While many already see Chávez as being overly coercive in
his approach to certain sectors of society, it could be argued that the communal council system is
currently lacking in that very same ‘coercive’ oversight thought to be abundant elsewhere. Where a
satisfactory balance between coercion and freedom might lie will thus be an important issue to take
on in the future.

Is There Room for Representation within Participation?

Rosenberg (2007), on the one hand, has spoken of the tendency of representative, aggregative
forms of democracy to fragment and alienate. To this, Dryzek (2000) adds a comment on the limited
potential of state representative institutions to include forms of participation. This is explained
through the existence of imperatives to which the state is typically beholden and which are not
subject to negotiation through deliberation. Common examples given here include ‘free trade’ and
‘capital mobility’. On the other hand, it has been observed within participatory settings such as that
of Porto Alegre’s participatory budgeting system that participation rates of local populations tend to
be low, hovering around approximately ten percent. This reality attests to the need for some means
of representation to be present within participatory schemes, in order to account for those who do
not participate (de Sousa Santos 2007; Mansbridge 2002). While the small size and homogenous
nature of communal councils may diminish these potential concerns over to some extent, they do
not by any means absolve them. It is important to note, then, that councils are inscribed with their
own formal representative structures, which include a central decision-making body (the ‘Citizens’
Assembly’) and various spokespeople elected democratically every few years. Differences in the
extent of representativeness are illustrated, however, when the Porto Alegre model is contrasted. It
has been characterized by a more hierarchical and extensive representational structure, which has
given rise to concerns regarding potential problems of professionalization and bureaucratization with
time (Cleuren 2008; de Sousa Santos 2007; Fung and Olin Wright 2002). Cole shines a light onto
the debate here, by stating that it is not actually the issue of representation itself which should be
put at stake, but rather that of how adequate it is or might be made to be, in the sense of its ‘fullness’
(Pateman 1970). From this angle, Porto Alegre’s more institutionalized representative structure may
prove advantageous relative to the communal council model’s more decentralized version, as this
endows it with a greater ability for oversight to ensure such ‘fullness’ of representation.

Scaling-Up

Rousseau argues for the existence of a self-sustaining character to participation, and attributes
this to the tendency of learned participative capacities to be reinvested back into the institutions
that initially provided for their acquisition (Pateman 1970). If we exclude for a moment the more
problematic notion of ‘inherent tendencies’ contained within this statement, the particular notion
of ‘reinvestment’ might be considered illustratory in highlighting some of the more recent trends in
the communal council movement. As they have become established, councils in certain regions
have been scaling-up to form broader ‘communes’, or associations of councils. To the extent that
collective capacities might be improved within the midst of this widening process of consolidation
and ‘reinvestment’, the overall level of institutionalization of the council model would conceivably be
strengthened. While this is not causally attributable in any way to the process of learning about the
benefits of participation through experience, the extent of benefits involved, including direct state
funding, would suggest that it has played a significant role. One might query, however, whether
deliberation is more or less likely to happen within the wider ‘communes’ than within individual
councils, as it might be reasonably surmised that the deliberative process would be difficult to
coordinate and facilitate over a broader expanse of space and place. While contentious issues
such as these are important to contemplate, they must be played off against the benefits deriving
from broader associations of councils, particularly in regards to their potential to offset the remarked
balkanizing tendencies associated with individual participatory groups (Fung and Olin Wright 2002),
and more broadly in regards to the potential for more systemic change.

Participation as Integrative

At a more basic level, the act of participation in itself has been thought to provide an integrative
experience, conducive to a communal sense of attachment (Pateman 1970). Such a process might
involve, for example, the discovery of real or imagined ties between individuals or groups previously
separated by barriers of a social and physical nature. This particular observation is important because
it opens the possibility for the conceptualization of this integration at both the level of individual
councils and that of broader ‘communes’. To give one such illustration, it has been pointed out that
because of the limited nature of funding available on a per project basis for councils, members are
often impelled to implement projects themselves (i.e. build a house from the raw materials and
blueprints the project funding provided for). It has been argued that this facet of the participatory
experience might actually buoy feelings of empowerment and cohesion within these communities,
as it delivers to them the potential to become in a direct sense the authors of their own development
(Burbach and Piñeiro 2007). Further work might seek to address whether this argument holds under
closer empirical inspection.
 ~~~~

As a means by which the many dimensions of participation might be synthesized, Fung and
Olin Wright’s (2002) Empowered Participatory Governance (EPG) model proves particularly
effective. This effectiveness in turn lends it explanatory power relative to both the communal council
phenomenon as well as more broadly to the Venezuelan government’s current political project.
The EPG model is defined in part by several core principles. First, it is said to possess a practical
orientation which focuses on specific, concrete problems. This is reflected very clearly in regards
to the project-centered orientation specific to individual councils. Second, the model attempts to
endow people with the power of self-governance through democratic decentralization. This process
of decentralization is to be concurrently combined with a stream of centralization, in order to ensure
that the former is carried out in a coordinated manner (Fung and Olin Wright 2002). In Venezuela,
changes along these lines have taken place with the intent to avoid the filtering of such a process
through the intermediate levels of state and municipal government. This is due to the argument that,
over the course of the past half century, the state bureaucracy has become enmeshed in a culture of
corruption and clientelism. This has in turn led to the perceived need to establish a new, direct, and
unmediated link of exchange between the executive and the system of communal councils (Ellner
2008; Gott 2000). The establishment of this new mode of governance alongside the traditional mode
has been referred to by some as a form of ‘dual-power’ (Ciccariello-Maher 2007).

Finally, the EPG model summarizes itself through the presence of several key characteristics:
participation, deliberation, empowerment, and devolution/decentralization (Fung and Olin Wright
2002: 5) These have all been shown to be fundamental, with the potential exception of ‘deliberation’,
to gaining an understanding of the communal council phenomena. There are, however, several
more exceptional characteristics particular to the councils in their relation to the wider Venezuelan
context which the E.P.G. model and the rest of the said democratic theory have not yet been able to
adequately account for. In attempting to highlight some of these more unique aspects of Venezuelan
society relative to the deficits of democratic theory, it will be shown that much is revealed about this
body of theory in the process.

The Venezuelan Context

It must first be clarified that while democratic theorists have made general observations in
regards to the following issues, the reality of their expression within Venezuela goes beyond any
ability these observations might have of capturing their depth or significance. The broad scope of
change enacted by the current government since 1999 has brought to the surface latent tensions
which for decades had been masked by the country’s prosperity, deriving from its oil wealth, and
by the stability of its democratic system relative to other Latin American countries (Ellner 2008). As
a consequence the 2000’s have witnessed the emergence of a high level of political polarization
within Venezuelan society (Corrales 2005). Despite the fragmentation of the ‘old’ political parties
making up the opposition, there nevertheless remains a significant proportion of the population
in staunch opposition to the Chávez government. Does this have the effect of ascribing limits to
the participatory potential of the council system? Fung and Olin Wright (2002), in this regard, do
acknowledge that the broader environment can limit the potential for EPG to take place. At the level
of individual councils, however, their small size and self-organized nature in most cases tends to
ensure that their composition is relatively homogenous, meaning that members are likely to all be
from one side of the pro-government/opposition divide or the other, and hence not be internally
divided at least with respect to politics. As far as the potential goes for broader ‘communes’ spanning
this divide, however, it must be acknowledged that polarization would likely have a limiting effect on
the scaling-up potential of the council system beyond a certain degree.

While the uniquely homogenous nature of councils is seen to provide an advantage here in
regards to how it in most cases acts to negate the presence of political polarization within processes
of participation, others have pointed towards potentially problematic aspects of such apparent
‘sameness’. Bourdieu’s different forms of ‘capital’ have been invoked here by Cohen and Rogers
(2002), making reference to the fact that people possess varying levels of ability to participate, given
what it requires (the least of which is probably literacy – not a given prior to the current government’s
educational missions). While homogeneity certainly would imply that the members of a council would
likely share in similar levels of ‘capital’, more basic forms of differentiation would suggest otherwise.
Indeed, gender in this regard is one of the few forms of difference which remains regardless of how
small a communal council is stipulated to be. With this in mind, questions are inexorably raised in
regards to whether women’s participation is promoted within councils. For example, are women
elected to the council decision-making bodies? And if they are represented, are their voices heard?
More research needs to be done in this area in order to address these pertinent questions.

Rosenberg (2007) summarizes the perspective of participatory and deliberative democratic

theorists well when he states that in the case of more heterogeneous, fragmented societies,
aggregative democracy creates winners and losers through the predominance of elections as one of
the few channels for participation. It is within such a process where only the majority has its concerns
consistently addressed that minority groups are thought to become pervasively marginalized. The
solution to this, of course, is to foster participation in tandem with the existing systems of formal
representative democracy. There is one crucial assumption made here, however, which proves
unjustifiable in the Venezuelan context. This assumption is based largely on the experience of the
developed world, as evidenced by the location of much of the empirical work done on deliberation
(Rosenberg 2007). What these theorists presume is that a stabile representative democracy exists
in the first place, meaning that it does not undergo periodic crises of legitimacy2, there are no coup
attempts, and there is no endemically debilitating level of corruption suggestive of ‘instability’. While
it was pointed out earlier that Venezuela has undergone a crisis of this very sort after a number of
decades of having a supposed ‘model’ democracy (Ellner 2008), it is perhaps appropriate at this
point to delve more deeply into the matter. Doing so makes it possible to reveal another unique
facet of the Venezuelan context relative to the deficits of existing democratic theory: its persistent
concentration and high incidence of poverty and inequality. There have been several constellations
of factors responsible for this. They have included a lack of effort by previous governments within
the representative system to utilize the country’s oil wealth to absolve this in any fundamental way,
as well as the subsequent implementation of neoliberal-inspired reforms generally viewed as being
‘anti-poor’ in nature. Together, these cumulated in both a perceived and real lack of representation,
which subsequently led to the discrediting and hence to the making of an unstable democracy
(Ellner 2008).

This discussion bears on communal councils in two ways. First, it highlights the assertion that
the current government created the councils with the implicit intent of creating a governing force
parallel to the existing constitutional democratic structures, now largely perceived as corrupt and
unresponsive to the needs of large sectors of the population (Ciccariello-Maher 2007). Second,
experiences of abject poverty likely help in lending a sense of urgency to participation, especially
when the process is so concretely linked to outcomes in the form of substantive improvements in
the standard of community living. By taking into consideration how participation is manifested or
affected in these situations more common to the global South, I would argue that democratic theory
might avail itself of this particular deficit and even increase its explanatory power in the process.

The uniqueness of the communal councils’ relationship with the state deserves further
scrutiny here. One might object, reasonably, that this special relationship is one characterized by
dependence, as the primary motivator for participation still remains the state funding transferred
directly down to councils. While the council system has been thought to provide a medium from
which checks can be exerted on municipal and state government’s authority through the councils’
autonomy relative to them (Burbach and Piñeiro 2007), the same cannot be said of their relationship
with the executive office. This is more problematic when one considers that power within this office
is becoming increasingly centralized, while the ability to monitor its transparency has not been
increased accordingly. This must be kept in perspective, though, as the greater problem to date has
resided in the culture of clientelism and corruption pervading all levels of government (Ellner 2008).
While the government has made efforts to address this directly (Gott 2000), the more important
efforts have been to supersede it through the creation and extension of the council system.

The issue of the councils dependency is perhaps more serious. For example, if an oppositional
government was ever to come to power either through election or coup, and funding was either
reduced or eliminated, would the councils eventually fizzle away? The answer would probably
lie in the extent to which the current government’s broader attempts at ‘value transformation’ are
realizable, as well as in the depth of the institutionalization of broader networks of councils having
effectively scaled-up. The provision within the law for the establishment of ‘community financial
cooperatives’ managing, distributing, and reinvesting funds provides a particular pathway for the
realization of greater self-sufficiency here (The Special Law on Communal Councils 2006). The
recent repeal of these micro-banks ordained within the December 2009 reform of the Communal
Council Law, however, would appear to represent a setback.

Conclusion

This paper has applied democratic theories of deliberation and participation to the case of
Venezuela’s democratic transformation occurring since 1999, with the specific analytical focus being
on the communal council model in place since 2006. A number of key themes central to these
democratic theories were found to be useful in gaining an understanding of the communal council
phenomenon, including some of its democratic and potentially non-democratic characteristics and
processes alongside some of the broader limitations to the model as a whole. At the same time,
emerging from the analysis was the observation that several important facets of the Venezuelan
context remain left out in these explanations. This being said, these more unique features were
seen to embody the potential, if accounted for, to enrich and expand upon the explanatory power of
these democratic theories, particularly in regards to including many of the more diverse experiences
typical to countries of the global South. Finally, while a broader lack of ‘impartiality’ within Venezuelan
society might be seen to detract from the potential for authentic deliberation to take place within
communal councils, this may be unavoidable given the acrimonious nature of political debate taking
place within the country. Moreover, the assertion regarding the necessity of deliberation for the
achievement of outcomes is potentially overshadowed in Venezuela by the strong institutional
support which provides the foundations for its participatory model. Consequently, democratic notions
of deliberation may in the end be less inappropriate to gaining a more thorough understanding of the
country’s democratic alternatives.
 Mecanismos de Participación Ciudadana: ¿Remedios efectivos contra la Crisis de
Representación? Resultados de aplicación en la Ciudad de Buenos Aires (1996-2008)

María Laura Eberhardt1

Resumen:

La presente ponencia propone analizar la incorporación y el desempeño de los mecanismos

de participación ciudadana en la ciudad de Buenos Aires como instancias “semi-directas” de
presentación de las demandas populares ante el gobierno, dentro del contexto institucional de las
democracias representativas o “indirectas”.

El interés que motiva dicha búsqueda radica en conocer la influencia concreta que tales mecanismos
ejercen en los regímenes democrático-representativos modernos, como canales alternativos
y/o complementarios a las tradicionales vías electoral-partidarias actualmente en crisis, para la
presentación directa de las demandas ciudadanas por sus propios agentes en las instancias de
toma de decisiones políticas.

A tal fin, se han estudiado los mecanismos de participación ciudadana nacidos con la Constitución
de la ciudad en 1996 (Iniciativa Popular, Consulta Popular, Referéndum Vinculante, Revocatoria de
Mandato, Audiencia Pública, Consejo de Planeamiento Estratégico y Presupuesto Participativo),
los que fueran luego reglamentados para su uso en los años subsiguientes.

En particular, pretendemos detectar, a partir de los casos estudiados de aplicación de cada uno de
tales institutos participativos, las variables clave que influyeron en el destino final de su proceso de
implementación, así como del de las demandas populares a través de ellos canalizadas, poniendo
especial atención en el rol desempeñado por los representantes, principales impulsores y también
afectados.

De este modo, buscaremos arribar, a partir de diferentes miradas (conceptual, institucional y

empírica), a una consideración presente y proyectiva de la influencia ejercida para la democracia
indirecta contemporánea por tales mecanismos participativos, principalmente en términos de aliviar
su actual crisis representativa.

Es decir, queremos concluir si tales institutos participativos han logrado o no cumplimentar su rol
originalmente publicitado de canalizar en forma semi-directa los intereses ciudadanos hacia las
instancias políticas decisivas, de modo complementario y/o alternativo a las tradicionales vías
partidario-electorales en crisis.

Mecanismos de participación ciudadana en la ciudad de Buenos Aires: aplicación empírica

La Constitución de la ciudad de Buenos Aires de 1996, incorporó una serie de mecanismos de

participación ciudadana: la iniciativa popular, la consulta popular, el referéndum vinculante, la
revocatoria de mandato, la audiencia pública, el consejo de planeamiento estratégico y el presupuesto
participativo; los que serían luego reglamentados por ley para su uso (excepto el último)

Dichos institutos funcionarían como “mecanismos de democracia semi-directa para remozar la

democracia representativa combinándola con elementos que constituyen un complemento del
proceso de formulación de políticas públicas y no un sustituto” (Legislatura, 1996a:VT8–572)

El objetivo último de la incorporación de estos instrumentos era el de “afrontar la crisis de

representatividad que afecta a los poderes tradicionales constituidos, dando intervención directa a
la población en asuntos de gran envergadura, de trascendencia e interés público verdadero” (:575)
1 UBA - CONICET
La “apatía política de los ciudadanos” sería combatida de esta manera.

En la actualidad, transcurridos trece años de aquél entusiasta momento fundacional, plagado

de auguriosos discursos para la adopción de estos mecanismos democratizadores, y frente a la
completa (excepto en el presupuesto participativo, pero con salvedades) reglamentación legal de
los mismos, el escenario encontrado en la ciudad se aleja en mucho de lo proclamado por los
constituyentes, y el panorama de desarrollo de estos institutos resulta desalentador.

Dichas conclusiones, fueron obtenidas tras el análisis comparado de los principales casos (o
intentos) de aplicación de cada uno de los antedichos mecanismos: la iniciativa popular para la
creación del Parque Público La Boca, en el predio Terminal Multimodal “Casa Amarilla”, impulsada
por una comisión de vecinos en 2000 y, tras su fracaso en la recolección de firmas obligatorias,
retomado luego el proyecto por una legisladora local (apoyada por otros diputados), en 2002; la
convocatoria (luego suspendida) a consulta popular no vinculante sobre la creación de un cuerpo
de seguridad propio para la ciudad, impulsada por el entonces Jefe de gobierno durante 2007; la
convocatoria a revocatoria de mandato del Jefe de gobierno en 2005, por su responsabilidad en
la tragedia ocurrida en el local bailable República de Cromagnón; la audiencia pública celebrada
el 22 y 23 de marzo de 2004 para debatir con la población la reforma del Código Contravencional
porteño; el presupuesto participativo aplicado “ad hoc” por el gobierno desde 2002; y el Consejo
de Planeamiento Estratégico, creado y puesto en funcionamiento en 2001 por el mismo gobierno
(Eberhardt, 2009)

Resultados de la aplicación de los diferentes mecanismos

En esta oportunidad cabe primero aclarar que si bien se coincide con Lissidini en que “las intenciones
políticas de quienes promueven la aprobación de los mecanismos nada nos dice respecto a los usos
y efectos de los mismos” (2008:128), siendo que los ciudadanos pueden utilizar estas herramientas
con fines opuestos a los pretendidos por los gobernantes y dar a su aplicación un contenido y
giro propios, totalmente divergentes; se considera el accionar de los representantes, en todas las
variantes que adopta en las diferentes etapas de la vida de un mecanismo participativo (desde su
creación hasta la ejecución de la demanda canalizada), la variable explicativa más importante tanto
del Destino final de dicha demanda como del Desempeño general del mecanismo en tanto canal de
expresión popular alternativo y/o complementario de los partidos y vías electorales.

Por ello, se prestará particular atención a la variable “Coherencia de los representantes”, en la que
se engloban las distintas facetas clave de intervención de los gobernantes en las diferentes etapas
de todo el proceso de una herramienta participativa.

Sabiendo que no necesariamente los funcionarios responsables de cada momento específico de

dicho proceso se repiten en su persona, aquí se considera a los diferentes mandatarios como
un único grupo profesional, con intereses y pretensiones comunes asociadas a su función de
gobernantes, independientemente de cuál sea el nombre y el tipo de cargo desempeñado por cada
uno de sus cambiantes integrantes.

Es por ello que, concientes de que los individuos que oficiaron de convencionales en el momento
de creación constitucional de los mecanismos, los legisladores que luego los reglamentaron, los
funcionarios ejecutivos y legislativos que los convocaron, etc, no fueron ni pudieron haber sido siempre
los mismos, interesa aquí analizar el accionar de “los representantes” en tanto actor colectivo, a fin
de observar el grado de Coherencia mantenido por el mismo en las diferentes formas y etapas que
dicho accionar fue atravesando a lo largo de todo el proceso de tales institutos participativos, desde
su creación legislativa hasta las instancias finales de ejecución de las demandas canalizadas.
Más aún en este caso donde la incorporación de tales institutos a la propia constitución local da
cuenta de una política de Estado, por sobre la voluntad arbitraria y contingente de un determinado
gobierno, con pretensiones de perdurar como ley fundamental por encima de los cambios electorales
de dirigentes.

Hecha la anterior aclaración, se observa que, de los seis casos analizados, el único que demostró
un alto y sostenido grado de Coherencia en el accionar de los representantes fue el de la
iniciativa popular, habiendo fallado los gobernantes solo en la no difusión del instrumento una vez
reglamentado.

Y eso fue así debido a que el proyecto presentado a través de este mecanismo, una vez ingresado
(aunque por intermediación de los diputados) a la Legislatura, logró, primero, atravesar la etapa
inicial de tratamiento y aprobación legislativa, y, segundo, ser efectivamente llevado a cabo en los
hechos.

El Destino de la demanda involucrada (la creación del parque en los terrenos abandonados en La
Boca) fue, así, exitoso, al conseguir esta no sólo expresarse a través del instrumento semi-directo
(aunque parcialmente, siendo retomada luego por algunos legisladores al no conseguir las firmas
necesarias), sino además verse aprobada como ley y ejecutada totalmente en la práctica: el parque
fue construido e inaugurado para su uso.

Sobre este último punto, de balance positivo en la iniciativa popular pero también al comienzo del
presupuesto participativo y del plan estratégico locales, conviene detenerse, ya que, si bien algunas
medidas una vez sancionadas tienen efecto completo, siendo reglamentadas e implementadas
acorde a como fueron aprobadas (como la iniciativa popular Casa Amarilla, o los primeros años de
ejecución de las prioridades consensuadas para el presupuesto participativo en alto porcentaje);
otras son reinterpretadas o ignoradas por los representantes al momento de ejecutarlas (la
progresiva caída del porcentaje de ejecución de dichas prioridades, o la baja capacidad ejecutiva
de las acciones delineadas en el plan estratégico)

La aplicación procedimental de un mecanismo y la aprobación de la medida, no dan cuenta total del

desempeño final de aquél, a menos que se considere igualmente la ejecución y puesta en marcha
real de la propuesta correspondiente, sin lo cual todo lo anterior pierde gran parte de su efecto y
sentido: “estas variaciones ocurren porque la gente que crea y apoya las iniciativas ganadoras no
está autorizada a implementarla o a hacerlas obligatorias. En cambio, deben delegar estas tareas
a las legislaturas y a los burócratas” (Lupia y Matsusaka: 2004:475)

Por otro lado, y retornando al caso estudiado más exitoso en términos participativos, la iniciativa
popular Casa Amarilla arrojó varios de los efectos positivos esperables del uso de la “democracia
directa” vaticinados por Lissidini (2007:16-17): promover el debate público y la participación
ciudadana en las decisiones, con el consiguiente aumento de la calidad de la democracia y del
empoderamiento de la sociedad civil; legitimar las decisiones políticas adoptadas (una ley para
la creación de un parque); fortalecer la relación entre ciudadanos y políticos (unos a través de la
movilización y participación sostenida y organizada y los otros por la “apropiación” y ejecución del
proyecto); e incorporar temas a la agenda política que de otra manera no se hubieran discutido
(como el destino de los terrenos abandonados de Casa Amarilla)

En la misma línea, la utilización de la iniciativa cuestionó la vieja presunción de que, al ser costoso
el procedimiento de recolección de firmas y calificada la tarea de redactar medidas para elevar a
votación, en realidad tales herramientas “tienen el efecto contrario: permiten a los intereses ricos y
organizados subvertir el proceso político” (Lupia y Matsusaka, 2004:477)

Contrariamente, la iniciativa Casa Amarilla demostró que fueron precisamente los vecinos del
barrio humilde de La Boca los que, motivados por una preocupación genuina, surgida en forma
espontánea de una necesidad cotidiana e inmediata de los boquenses, que se nuclearon en torno
del interés compartido y que, a fuerza de organización, participación y perseverancia; lograron tanto
diseñar el proyecto legislativo como disponer lo necesario para la recolección de firmas (la que, no
obstante, no alcanzó su cometido completamente -y en esto quizás sí la observación de la vieja
perspectiva sobre el costo de tal proceso fue acertada), como, pese a la carencia de la totalidad de
avales requeridos, lograr su conversión en la ley y la construcción del parque pedido.

Asimismo, en este caso de la iniciativa popular (aunque solo fuese por el efecto “amenaza” y la
repercusión alcanzada, no habiendo logrado implementarse en su totalidad) consiguió el cometido
general por el que todos estos mecanismos se crearon en medio de la crisis representativa: funcionar
como instancia alternativa, y también aquí complementaria, para la expresión de las demandas
populares, dando una participación real a los ciudadanos en la toma de decisiones políticas que los
afectan.

La legitimidad del efecto “amenaza” logrado por dicha iniciativa popular había sido ya expresamente
reconocida por Lissidini, al afirmar que los efectos del uso de los mecanismos sobre las decisiones
políticas son significativos y efectivos:

no sólo cuando se aprueban leyes propuestas mediante la iniciativa popular, sino también
indirectamente cuando los legisladores y otros policy-makers responden a la amenaza o se anticipan
a las iniciativas o referendos. En cualquier caso, independientemente de quién inicie el proceso
de democracia directa, los partidos (y en particular los partidos en el gobierno) y los gobernantes
juegan un rol central y son en gran medida responsables de las consecuencias del uso de los
mecanismos de democracia directa (2007:15–16)

En correspondencia con Lupia y Matsusaka, la iniciativa implementada “a medias” de los boqueases

corroboró que “intuitivamente, la amenaza de una iniciativa por un grupo de interés puede ser
suficiente para inducir a un cambio en el comportamiento de la legislatura” (2004:472)

Así, la aplicación de este mecanismo tuvo como efecto principal el indirecto, es decir, los cambios
conseguidos en el comportamiento legislativo, sobre diputados que rescataron el proyecto y lo
adoptaron como propio haciéndolo atravesar exitosamente todas las instancias del procedimiento
ordinario conocido. Dicho efecto fue tanto más importante que el directo, consistente en la aprobación
de la medida elevada por los vecinos, ya que, sin el anterior, este último no hubiera sido posible, no
habiendo la iniciativa conseguido superar todas las instancias reglamentarias obligatorias.

Otros dos de los casos cuyos efectos principales sobre las políticas fueron los “indirectos”, al no
haber logrado finalmente “llegar” a concretarse las propuestas a través de ellos presentadas, pero
si en cambio producir un eco movilizador en la sociedad frente a su sola “amenaza”, fueron: el de la
consulta popular de Telerman por la policía metropolitana (suspendida por el mismo impulsor ante
su derrota electoral en primera ronda pero que, no obstante, logró abrir un debate público sobre el
tema, propicio para su campaña), y el de la revocatoria de mandato de Ibarra (que naufragó al no
haber logrado reunir la iniciativa previa las firmas necesarias para implementarla, y cuyo impulso
inicial en manos de organizaciones sospechadas de ser encubiertamente ibarristas, así como su
promoción por el propio jefe de gobierno a ser revocado, se fundaban en un certero cálculo del
fracaso de la misma y en una interpretación de dicho resultado en términos de un tácito respaldo
ciudadano)

Todos estos casos (la iniciativa popular, la consulta popular y la revocatoria de mandato), no habiendo
superado las etapas iniciales o el efecto “amenaza”, comprobaron que “la mera disponibilidad de la
democracia directa puede afectar a la política” (Lupia y Matsusaka, 2004:473)

Cabe aclarar finalmente para la iniciativa popular, que los positivos resultados alcanzados por el
proyecto fueron, en parte, más a pesar que gracias a su diseño institucional, siendo que, de hecho,
el mecanismo no logró cumplimentar en tiempo y forma todos los requisitos reglamentarios exigidos,
habiendo sido, en función de esa misma variable, el caso de aplicación más cercano a alcanzarlo.
Es por ello que la positiva Coherencia de los representantes resaltada para la iniciativa, fue débil sin
embargo en cuanto al diseño institucional otorgado, si es que de facilitar y alentar la participación
popular se trataba.

El diagnóstico de Martí resulta acertado, en cuanto a que si bien la iniciativa existe ya en la mayoría
de las democracias occidentales, habitualmente está mal regulada y es poco utilizada: la cantidad de
firmas exigidas para iniciar un proceso de admisión a trámite parlamentario, la poca ayuda técnica y
económica que reciben las entidades promotoras, la lentitud del proceso, la escasa difusión pública
mientras dura el mismo, la poca presencia que tienen luego dichas entidades cuando ha sido
finalmente admitida, la capacidad de los grupos políticos parlamentarios para aceptarla modificando
ilimitadamente su contenido, “son factores que dificultan un uso más frecuente y normalizado de
este instrumento” (2006:309)

El esfuerzo sostenido y organizado de los promotores de la iniciativa Casa Amarilla, que lograron
conquistar con su movilización una respuesta positiva en los legisladores y funcionarios afectados
y llevar su propuesta finalmente a cabo, a pesar de las dificultades varias enfrentadas, confirmó, no
obstante, lo observado por Du Vivier en cuanto a que:

mientras que el proceso ha probado estar sujeto a las mismas influencias corrosivas del dinero y
de los intereses especiales que el proceso legislativo, los votantes ciudadanos están motivados a
seguir usando la iniciativa por sí misma para recuperar su integridad (2007:1053)

De los cinco mecanismos restantes, sólo uno, el plan estratégico, demostró un considerable grado
inicial de Coherencia de los representantes, pero que luego fue decayendo tras la tragedia de
Cromagnón y el cambio de autoridades del Consejo, como así también por falta de interés tanto de
las nuevas autoridades como de las organizaciones participantes, en parte debido a la escasez de
logros concretos acumulados, que pusieran en práctica las acciones tipo consensuadas.

De los principales efectos positivos augurados por Lissidini, el plan estratégico y el presupuesto
participativo, durante los primeros tiempos de implementación, lograron: promover el debate público
y la participación ciudadana en las decisiones, incorporar nuevos temas a la agenda política, y
fortalecer la relación entre ciudadanos y políticos (2007:16-17) No obstante, en la medida en que el
desarrollo de ambos decayó con el tiempo, no llegaron a implantar un claro y sostenible aumento
de la calidad de la democracia y del empoderamiento de la sociedad civil.

Uno de los principales motivos de la carencia de resultados del CoPE (junto con las deficiencias
de la participación poco sistemática de sus miembros), fue su diseño institucional, el que se orientó
prioritariamente, acorde con su espíritu consultivo, hacia un objetivo claramente propositivo y
poco ejecutivo, donde las acciones planificadas eran no vinculantes en su aplicación, y donde la
única capacidad de acción concreta adjudicada era la iniciativa legislativa, no teniendo demasiada
posibilidad de intervenir en el destino final de las propuestas planificadas. La desproporcionada
prevalescencia de la mera planificación por sobre la ejecución, terminó por decepcionar a sus
propios participantes. La falta de Coherencia de los representantes se manifestó, aquí, en una
previsión y un diseño excesivamente consultivos, que resultaron en una herramienta impotente y,
por ello, destinada a su automarginación.

Por otro lado, la difusión de su existencia y modo de uso por los representantes fue, a nivel de
la sociedad en general, también escasa, en forma no Coherente con el objetivo participativo de
creación del mecanismo. Dicha carencia no fue tal respecto de las organizaciones participantes, las
que resultaron especialmente invitadas a formar parte del mismo.
Todo lo anterior redundó en que el Destino final de las demandas a través del CoPE canalizadas
fuese de impacto medio, ya que, si bien las organizaciones allí nucleadas lograron consensuar
sucesivos Planes Estratégicos, instalar temas en la opinión pública, e introducir iniciativas legislativas
de interés y relevancia para la ciudad, dichas iniciativas fueron escasas y más aún las medidas
finalmente implementadas acorde con las acciones delineadas.

La decepción de los integrantes respecto de los magros resultados concretos logrados en la

aplicación de los lineamientos acordados, junto con sus propias falencias demostradas a la hora de
elaborar propuestas concretas, colaboró con la caída de la participación, lo que fue de la mano de
la pérdida de entusiasmo por parte de las autoridades a cargo. El Desempeño del mecanismo como
instancia alternativa y/o complementaria para la expresión de las demandas populares fue por
tanto, mediano: exitoso en su completa implementación, en toda su estructura y procedimientos, y
con un activo respaldo del gobierno en un comienzo; pero luego, en decadencia, tras la pérdida de
contento general respecto de su dinámica y resultados.

Los restantes cuatro casos comparten, más allá de sus especificidades, iguales resultados respecto
de las tres variables: muy baja Coherencia de los representantes los que, si bien reglamentaron
estos institutos (excepto el presupuesto), no difundieron su existencia y los impulsaron con el solo
afán de favorecer sus intereses político-estratégicos coyunturales particulares, haciendo un primer
llamado demagógico a participar, pero abandonando pronto el procedimiento (consulta popular,
revocatoria y presupuesto), o ignorando las opiniones populares canalizadas a través de ellos
(audiencia pública)

Ni la consulta popular ni la revocatoria de mandato, ambas impulsadas por los Jefes de gobierno
vigentes bajo sus fines estratégico-políticos particulares, y cuya permanencia en el cargo se hallaba
además en peligro (al punto que, aunque de distintas formas, ninguno mantuvo su puesto), arrojaron
los efectos positivos citados. A lo sumo, colaboraron en instalar, la primera, y potenciar, la segunda,
el debate público en torno de los temas involucrados, pero sin mayores consecuencias tangibles en
favor de la participación ciudadana.

Lo que es más, la convocatoria a consulta popular por la creación de la policía metropolitana, en

fecha coincidente con la prevista para la segunda ronda electoral de Jefe de gobierno, la que fuera
convocada por el propio gobernador en ejercicio y principal contendiente de la misma, corrobora
lo adelantado por Du Vivier, quién calificaba a la política partidaria como parte nefasta de la
experiencia de iniciativa: “periféricas y una vez separadas de las carreras políticas, las iniciativas
se han convertido en una herramienta para influir en las elecciones de candidatos” (2007:1049)
Como ocurrió en la consulta, el autor advertía que estos mecanismos podían encabezar una agenda
política al obligar a un candidato a tomar posición respecto de una cuestión. Más aún, decía que, de
modo contrario a los fines originales previstos para el mecanismo, los partidos veían hoy al proceso
de iniciativa como un instrumento útil con miras a impulsar una mayor concurrencia y receptividad
para sus propios candidatos.

En cuanto al Destino final de las demandas populares, en los casos de la consulta y de la

revocatoria, estas no llegaron si quiera a expresarse (por suspensión del mecanismo en el
primero y por previsible falta de avales en el segundo); en cuanto al presupuesto, las prioridades
consensuadas fueron consideradas y ejecutadas por los gobernantes pero en porcentajes
marcadamente (e intencionalmente) decrecientes; y, de las numerosas voces (no vinculantes)
elevadas por los ciudadanos en la audiencia, ninguna logró atravesar la puerta de la Legislatura
ni fue lo suficientemente fuerte como para modificar alguno de los artículos de los proyectos de
reforma preexistentes.

Respecto de este último caso, resulta que la convocatoria a audiencia pública por parte del Jefe
de gobierno para discutir un tema relevante para la sociedad, que afectaba directamente a varios
y diversos intereses ciudadanos, y cuyo tratamiento era inminente en la Legislatura (por impulso
principal de la oposición), logró uno de los efectos positivos del uso de la “democracia directa” en
cuanto a promover el debate público y la participación ciudadana en las decisiones; pero, en la medida
en que su desarrollo no consistió más que en una puesta en escena destinada a que el oficialismo
ganase tiempo y dominase un debate candente respecto del cuál se encontraba en desventaja; tal
debate público en la audiencia no implicó un consiguiente aumento de la calidad de la democracia
y del empoderamiento de la sociedad civil, y, mucho menos, logró legitimar las decisiones políticas
adoptadas (ya que la ley resultante ignoró todas las opiniones y reclamos expresados), como
así tampoco fortalecer la relación entre ciudadanos y políticos (habiendo quedado los primeros
sumamente desconformes y enojados con los segundos en base a la indiferencia demostrada, lo
que quedó manifiesto en los incidentes que perpetraron poco después frente al palacio legislativo)
En consecuencia, el Desempeño final de ninguno de estos cuatro mecanismos fue el de una legítima
instancia alternativa y/o complementaria para la expresión de los reclamos populares.

De hecho, si bien la audiencia pública, el presupuesto participativo y el plan estratégico lograron

implementarse completamente en todos sus pasos (siendo esto un avance respecto de la iniciativa
popular, la consulta popular y la revocatoria de mandato), la total indiferencia de los legisladores
respecto de las demandas expresadas en la primera, y la pérdida de sustento y ejecutividad por
parte del Estado en los segundos, los llevaron igualmente al alejamiento respecto de su más
profundo objetivo participativo. Y esto fue así, aún tratándose el presupuesto participativo de uno
de los mecanismos más conocidos internacionalmente, implementado con éxito por primera vez en
Porto Alegre y difundido luego a numerosos municipios y localidades del mundo.

Respecto de las consultas y los referéndums, el balance de Martí (2006) es aquí adecuado cuando
afirma que, también existentes mayoritariamente en las democracias occidentales fueron no
obstante poco y mal utilizados. Su uso resultó muy controvertido por su alta disposición a ser
manipulado (como en el caso aquí analizado)

Finalmente, de los efectos negativos enumerados por Lissidini (2007:16-17) que el uso de la
“democracia directa” puede provocar se resume que: primero, la iniciativa popular convocada para
habilitar la revocatoria de Ibarra, padeció de “escasa legitimación de la decisión involucrada”, al
haber contado con una reducida participación ciudadana, frente a la alta abstención demostrada en
la recolección de las adhesiones, lo que llevó a su naufragio.

Segundo, todos estos mecanismos, por el solo hecho de asentarse sobre una democracia liberal
asociada a un sistema económico capitalista, “conllevan desigualdad”, pues no todos los ciudadanos,
ni grupos sociales y políticos tienen las mismas posibilidades de hacer uso de los mecanismos de
democracia directa, ya sea porque no tienen el conocimiento, el financiamiento o la capacidad de
movilización necesaria. Tal situación no fue así, no obstante, respecto de los vecinos del barrio de
La Boca, que, aún contando con menores recursos de todo tipo que otros barrios porteños, lograron
movilizarse y organizarse en torno de una iniciativa popular con resultados finales exitosos respecto
de la propuesta involucrada.
Tercero, y estrechamente vinculado con lo anterior, dicha desigualdad estructural en el uso de los
institutos participativos “perjudica a los ciudadanos que tienen menos educación”. Para la segunda y
tercera cuestión, el problema es que quiénes quedan por fuera del ejercicio participativo realizado a
través de estos canales institucionales alternativos, y justamente por tal motivo, no logran “hacerse
ver” y exigir un cambio en sus condiciones de existencia que les otorgue un piso mínimo para
recurrir a ellos. Nuevamente la excepción fue representada por la iniciativa popular de los vecinos
boquenses.

Cuarto, de los casos estudiados, primero la convocatoria a consulta popular, la iniciativa de

revocatoria y la audiencia pública celebrada; y luego, aunque con menor evidencia, el presupuesto
participativo implementado, demostraron “la utilización demagógica por parte de partidos y gobiernos
y la utilización interesada de los grupos de interés”, habiendo sido todos ellos, de modo directo o
indirecto, iniciados, promovidos y suspendidos por las autoridades en ejercicio en función exclusiva
de sus intereses político-estratégicos asociados a su supervivencia en el cargo.

Quinto, por igual motivo, esos cuatro mecanismos, en mayor o menor medida, “produjeron
resultados ´conservadores´”, pero no porque fueran los ciudadanos sino los propios gobernantes,
los que rechazaron los cambios opuestos al status quo. De allí la utilidad de observar no sólo si la
democracia directa afecta a la política sino también el modo en que la afecta; por ejemplo, si tiende
a lograr medidas liberales o conservadoras, siendo el segundo resultado el más frecuentemente
obtenido en las últimas cuatro décadas (Lupia y Matsusaka, 2004:474)

Por último, no se constató la contra de “promover decisiones blanco/negro” en lugar de generar

políticas públicas debatidas argumentativamente, ya que ninguno de los dos mecanismos sujetos a
tal debilidad por naturaleza (la consulta popular y la revocatoria de mandato) lograron implementarse
completamente ni llegar siquiera a la etapa electoral a la que se hace crítica referencia.

Conclusiones

En el balance general comparado del desempeño de los diferentes mecanismos, Gargarella

acertaba en que las reformas políticas “tuvieron un impacto muy limitado en la vida social de la
región, lo que puede llevarnos a pensar que se trató de intento frustrado de “injerto constitucional”
(2008:64)

Para el autor:

en buena medida, dichas reformas vinieron a recuperar –al menos en su enunciación, en sus
promesas- muchas de las viejas aspiraciones del constitucionalismo radical: reducir los poderes del
presidente; alentar la participación política de la ciudadanía; reforzar la conexión representantes-
representados, fortalecer los compromisos sociales de la Constitución. Y sin embargo, es difícil
pensar que el radicalismo hubiera estado satisfecho con los alcances de la misma, y los modos en
que dichas reformas fueron diseñadas (:66)

Lo que es más, respecto de la incorporación de institutos semi-directos, es posible coincidir en

que “no parecen haber logrado un éxito siquiera moderado en relación con sus propósitos”. No
obstante, quedaría el atenuante de que “el carácter relativamente reciente de las mismas todavía
haga difícil pronunciar un juicio definitivo sobre ellas” (:67)

Asimismo, muy probablemente, el motivo del

rezago en la implementación de esas reformas (normalmente, porque los órganos de ejecución de

las mismas, como el Parlamento, se demoran en dictar las leyes reglamentarias necesarias, como
ha ocurrido con las cláusulas destinadas a organizar la participación política), en toda la región,
(Ídem)

no se deba estrictamente a posibles “desventuras o azares del destino, sino más bien a cuestiones
estructurales habitualmente pasadas por alto por los analistas del constitucionalismo” (Ídem)

El consejo del autor frente a tales cuestiones estructurales, sospechadamente culpables del pobre
desempeño de las reformas institucionales participativas realizadas, en cuanto a que “debemos
dejar de lado la superficialidad y la suficiencia con que solemos acercarnos a tales reformas”, ya
que “la introducción de cambios significativos en el funcionamiento o la orientación del modelo
constitucional no puede hacerse a través de cambios cosméticos o de reformas timoratas” (:68), es,
a la luz de los resultados arribados, sensato.
Y lo anterior es así ya que si

el entramado institucional actualmente vigente en muchas democracias modernas directamente

desalienta la participación política, luego, podría preverse, el proyecto del radicalismo va a verse
allí privado de un apoyo del que imprescindiblemente necesita. Es decir, tiene poco sentido hacer
meras invocaciones a una mayor participación política dentro de un entramado institucional que (no
la prohíbe pero) directamente la desalienta (Ídem)

Por ello, para Gargarella, “las reformas suelen requerir una reflexión mucho más profunda que la
que se acostumbra a hacer, en términos de cómo ajustar el resto de la estructura institucional a los
cambios que se quieren introducir”, al tiempo que “la introducción de ciertos cambios puede exigir
que re-pensemos el modo en que organizamos el resto de la ´estructura básica´” (:69)

La centralidad aquí atribuida a la variable “Coherencia de los representantes durante todo el proceso
del mecanismo”, como la principal dimensión explicativa (en sus diversas facetas englobadas), del
desempeño de los mecanismos y del destino final de las demandas a través de ellos canalizadas,
había sido ya subrayada por este autor, quién, conciente de los pobres resultados obtenidos
por tales institutos, advierte sobre “los riesgos –de manipulación, de generación de expectativas
innecesarias, de desprestigiar el derecho- que son propios de reformas como las llevadas a cabo
en los últimos años”:

prefiero que aquellas cláusulas –que invocan el cambio social y la participación política- estén
presentes en la Constitución, pero considero que sus creadores no se han tomado en serio el
compromiso que han asumido públicamente, al incorporarlas al derecho, y considero que este acto
de irresponsabilidad es dañoso para el derecho (Ídem)

Así su conclusión resulta completamente extensible a los hallazgos presentes:

la afirmación acerca de la futilidad de ciertos transplantes constitucionales se torna verosímil: lo

que se reclama es, finalmente, asumir responsablemente los compromisos públicos que se han
declarado, recuperar el sentido común del constitucionalismo, y abandonar, finalmente, la retórica
falsa o descomprometida del reformismo (Ídem)

En claras, directas y contundentes palabras:

nadie tiene la obligación de llevar a cabo este tipo de reformas radicales, pero la idea es que nadie
nos diga que pretende llevar a cabo este tipo de reformas, si al mismo tiempo no está dispuesto a
realizar los cambios adicionales indispensables para favorecer el éxito de las reformas que propone
(por ejemplo, reajustando consecuentemente el resto de la estructura constitucional) (Ídem)

En definitiva, el fin del enfrentamiento “democracia representativa vs. democracia directa”

anunciado por Lissidini que implicaría, “una lectura en donde actores sociales y políticos, gobiernos
y ciudadanos, utilizan mecanismos como el referendo con distintos objetivos y consecuencias”
(2007b:7), así como el hecho de que los votantes considerasen a las instituciones propias de cada
uno de tales marcos más como complementarias que como rivales, donde tales instrumentos
participativos, asociados al segundo tipo democrático, aparecieran como una posible salvaguarda
y control del primero respecto de la excesiva influencia que los grupos de interés ejercen sobre
las decisiones políticas (Bowler, Donovan y Kart, citados en Lissidini, 2007b:14); sólo puede
concretarse en términos reales y efectivos en la medida en que, como advirtiera Gargarella (2008),
el “cuerpo extraño” injertado en el organismo genéticamente diferente, fuese acompañado de las
modificaciones generales necesarias que asegurasen su exitosa adaptación al resto, así como, se
está ya en condiciones de agregar, cuando exista una firme, sostenida y coherente voluntad de la
“clase” política de que así sea.

Bibliografía

• Du Vivier, K. K. (2007): “Out of the bottle: The Genie of Direct Democracy”, Albany Law Review,
vol. 70, 16 de junio, p.p. 1045-1053.
• Eberhardt, M. L. (2009): “Participación Política “Directa” en las Democracias Modernas
“Indirectas”: Incorporación y desempeño de los Mecanismos “Semi-directos” en la Ciudad de
Buenos Aires (1996-2008)”, Buenos Aires, mimeo.
• Gargarella, R. (2008): “Reformas Constitucionales en América: Injertos y Políticas Radicales”,
Revista Políticas Públicas, Vol. 2, Nº 1, Junio, Buenos Airew: Instituto de Políticas Públicas, pp.
59-69, disponible en http://www.ipoliticaspublicas.org/docs/Politicas_Publicas_Vol_2_N1.pdf.
• Legislatura (1996a): “Mecanismos de democracia directa”, 6ta Sesión Ordinaria, Convención
Constituyente, Buenos Aires, 6 de septiembre, en Debates de la Convención Constituyente y
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Dirección General de Taquígrafos de la
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Legislatura de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Buenos Aires, 1ra. Edición, 2002.
• Lissidini, A. (2007): “Democracia Directa en América Latina: entre la Participación y la Delegación”,
Documento de Trabajo Nº 17, Serie de Documentos de Trabajo – Escuela de Política y Gobierno
– UNSAM, marzo, p.p. 1-45.
• Lissidini, A. (2008): “Democracia Directa en Latinoamérica: entre la Delegación y la Participación”,
en Pachano, S. (comp.) Temas actuales y tendencias en la ciencia política, Quito: FLACSO
Ecuador.
• Luppia, A. and Matsusaka, J. (2004): “Direct Democracy: New Approaches to Old Questions”,
Annual Reviews Polit. Sci, 7, pp. 463-482.
• Martí, J. L. (2006): La República Deliberativa. Una teoría de la democracia, Madrid: Marcial
Pons.
 “Calidad democrática entre la formalidad y la informalidad de las prácticas políticas.”

Javier Etchart
fliaetchart@yahoo.com.ar
Docente - Investigador - Universidad Nacional de Luján

• CALIDAD DEMOCRÁTICA: HACIA LA RECUPERACIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO

El presente trabajo se inscribe en el marco de los estudios que vienen realizándose en nuestra
región sobre la calidad de la democracia.

En este sentido y alejándome de la idea procesal de la democracia, tomaré esta noción de calidad
no como moda teórica sino dándole la significación normativa que la democracia ha tenido en su
origen.

Hablar de calidad implica volver a conectar la democracia con ciertos ideales, con cuestiones
valorativas que se hallan en su propia raíz histórica, luego de una asociación dominante entre ella
y el procedimiento para la selección de los líderes políticos.

Esta última postura, influyente en los análisis de los procesos transicionales en nuestra región, se
vinculó fuertemente con una impronta de época. Así pasada la 2º mitad del S.XIX se fue consolidando
la controversia entre los sectores socialistas respecto a cómo llegar y luego como ejercer el poder,
si hacerlo de forma gradual y por medio de un tránsito pacífico, o más bien realizarlo de forma
violenta.

Precisamente en este contexto histórico donde grupos revolucionarios y contrarrevolucionarios se

fijaron metas de transformación radical, aparece después de la 1º guerra mundial, una valorización
de la democracia por pensadores tales como Schumpeter, Kelsen, Popper y Hayek, que no
necesariamente pertenecen todos a iguales tendencias políticas.

Lo dominante en estos es el intento por encontrar las características distintivas de la democracia

respecto de aquella forma que ha constituido su opuesto.

En ese juego de polarización la democracia es vista en sus aspectos descriptivos y así puede ser
analizada con mayor claridad.

El criterio demarcatorio utilizado por Hans Kelsen fue la mayor o menor libertad política en la
elaboración de las leyes, así consideraba a la democracia como aquella forma de gobierno donde
las leyes están hechas por aquellos a quienes van dirigidas, mientras que cuando el poder viene
de arriba hacia abajo aquellos que hacen las leyes son distintos de aquellos a quienes se dirigen.
También de Kelsen se tomará la definición procedimental, el aspecto formal de la democracia como
reglas que se sostienen entre ellas y por tanto se agotan en sí mismas, y opuestas a la democracia
social o proletaria.

Esta idea es tomado por Bobbio (1985) para quien la democracia tiene una base individualista
y se caracteriza por un conjunto de reglas de juego Lo importante de estas reglas es que “…
establecen como se debe llegar a una decisión política y no que se debe decidir…” (p.504), excepto
la prohibición de que estas reglas sean violentadas y dejadas sin efecto.

Esta caracterización descriptiva de la democracia se vincula con la idea Weberiana de neutralidad

valorativa de las ciencias sociales de acuerdo con la cual solo se admite un contenido exclusivamente
empírico de la teoría democrática.
Esta posición dominante en América Latina durante las transiciones de los años ´80, esta primer
etapa de nuestro proceso de democratización estuvo teñida por una mirada fuertemente politicista
derivado de aquellas posturas (Portantiero1993, Saín 2000 , Lesgart 2003 ), lo cual termina por
ocultar una asociación diferente que está en la base histórica de la democracia.

Lo anterior debería servir para significar que la ligazón entre democracia y procedimiento sólo es
una forma de articulación posible, y deberíamos cuestionar cualquier pretensión de exclusión de
otras posiciones.

Así siguiendo a O.Guariglia (1993) no solo existe un significado descriptivo de la democracia sino
también destaca otro llamado prescriptivo al cual divide en dos: evaluativo y normativo2.

El planteo del autor entronca la democracia con un ideal, con la noción del buen gobierno, cuestión
esta última que fue desapareciendo paulatinamente del lenguaje teórico de la democracia, y que
de acuerdo a él se hallaba contenida en las primeras consideraciones históricas de aquellos que la
pensaron. Aquí no solo se dicen como son las cosas, sino como deben ser.

En la recuperación de ese núcleo normativo original será necesario hallar algún tipo de
conceptualización que nos acerque a las características centrales que se asociaron a la democracia.
En este sentido algunos aportes realizados por Cornelio Castoriadis (1995) sobre la articulación
forma de gobierno y voluntad popular van en esta dirección.

De acuerdo al planteo del autor las sociedades tienen distintos fundamentos en su creación, así se
dividen en heterónomas y autónomas. La primera de ellas crean sus propias instituciones, su poder
político explícito, pero lo fundamentan en fuentes extrasociales –los antepasados, los héroes, los
dioses, Dios, las leyes de la historia o las leyes del mercado- en todo caso una fuente exterior a la
efectiva actividad de la colectividad efectivamente existente.

Por el contrario las sociedades autónomas se caracterizan por la ruptura de esas significaciones, el
rechazo de una fuente de sentido diferente a la actividad viva de los seres humanos.

Se trata de sociedades que no clausuran sus significaciones, sino que se trata de colectividades
abiertas a discutir y a reabrir las discusiones sobre las normas que regirán sus propias vidas.

Este sentido fuerte asocia la autonomía con la libertad, ya que:

“…no se puede ser libre bajo una ley si no se puede decir que esa ley es propia,
si no se ha tenido la posibilidad efectiva de participar en su formación y en su
institución (incluso cuando las preferencias propias no han prevalecido)” (pag.5)

Esto es lo que le permite a Castoriadis enlazar el sentido de la política y de la propia democracia:

“Podemos ahora definir la política como la actividad explícita y lúcida que concierne
a la instauración de las instituciones deseables, y a la democracia como el régimen
de auto-institución explícita y lúcida, tanto como es posible, de instituciones sociales
que dependen de una actividad colectiva y explícita” (pag.4).

Esta concepción está fuertemente relacionada con el ideal clásico del autogobierno y la libertad
positiva (Berlin I.1993), según el cual se es libre cuando no se está sometido a un poder ajeno sino
que es gobernado por sus propios ciudadanos y para ellos la libertad política positiva constituye la
propia esencia de la libertad civil.

Retomando la idea original de la democracia entendida a la manera ya desarrollada por Castoriadis,

esta solo se dará por medio de la conformación de una auto-institución explícita realizada por una
actividad colectiva también explícita. Se adquiere libertad cuando la sociedad es la fuente de sus
propias leyes, las crea pero las puede volver a poner en cuestionamiento.

Seré libre si he participado en la formación de las leyes y esta libertad debe ser una preocupación
de todos ya que si no se pudiera realizar efectivamente por cada miembro de la comunidad, ésta
no sería libre.

Ahora bien este ideal de autogobierno encuentra en las sociedades modernas un desafío a sortear
ya que la modernidad política consagra la democracia indirecta o representativa3, de tal forma que
esa participación directa se ve mediada por un conjunto de políticos profesionales.

De acuerdo a Carlos Strasser (2003) la idea de auto está olvidada, ya no se aplica, y más bien se
habla del autogobierno representativo como única posibilidad.

Este es un punto clave porque lo que se termina constituyendo en la modernidad es una forma
totalmente distinta de la acción política que genera una tensión con las formas originales.

De allí que para mantener la idea democrática clave de voluntad de los ciudadanos, la idea de
participación política, como el control sobre los representantes y la rendición de cuentas de
estos sobre la ciudadanía, constituyen aspectos centrales en la conceptualización sobre la calidad
de las democracias.

La participación posibilita un acercamiento al autogobierno colectivo, así como también posibilita

que las decisiones del gobierno se acerquen a los deseos de los ciudadanos, además de servir
como mecanismo de control ascendente típico de las democracias.

Estas características señalan la importancia de la participación para la democracia, sin esta, sin la
capacidad de controlabilidad que genera “…el sistema deja de responder y por tanto se desentiende
del imperativo de la soberanía popular…” (De Francisco Andrés 2005 p.75).

• CALIDAD DEMOCRÁTICA ENTRE LA FORMALIDAD Y LA INFORMALIDAD

Habíamos mencionado la tendencia politicista que caracterizó a la primera etapa de nuestro proceso
de democratización. Sin embargo este planteo inicial se fue reformulando a partir de los problemas
económicos y políticos institucionales que se tradujeron en manifestaciones de malestar en la
población: falta de credibilidad de las instituciones políticas en estas democracias, rechazo a las
dirigencias políticas, desconfianza a las instituciones públicas, que implicaron una profundización
del individualismo, apatía política, y una devaluación de la política, a mero instrumento prebendario
para pocos. (Informe: Perspectivas de la Gobernabilidad Democrática en la Argentina, Presidencia
de la Nación, Jefatura de Gabinete, 2002). Podríamos decir que se da un proceso de crisis en la
Democracia, y no de crisis de la Democracia.

La perspectiva tradicional, acerca de cómo lograr instalar un régimen político democrático, comenzó
a ceder su lugar hacia cómo mejorar a la propia democracia.

Este tipo de interrogantes, junto con los intentos por desarrollar los grados de democraticidad,
requieren otra aproximación teórica, de allí que los enfoques sobre la Calidad de las Democracias,
transiten por esas preocupaciones.

Esta motivación general condujo a la idea de medir la “calidad” de la democracia, donde luego de
un seminario en la Universidad de Notre Dome, brindado por Guillermo O’Donnell, el costarricense
Jorge Vargas lo invitó a participar en una primera experiencia en su país, que se conoció con el
nombre de Auditoria Democrática.

Sin abundar en los detalles4 la auditoría es un sistema de observación y vigilancia del desempeño
democrático, con una idea por estudiar empíricamente cuán democrático es la vida democrática,
así como la de posibilitar incentivos para incrementar la participación ciudadana.

Cuando la auditoría toma sus dimensiones (a la cual llama aspiraciones) para aproximarse a la
idea de calidad lo hace marcando fuertemente la relación entre calidad y existencia de instituciones
formales para su medición.

En el caso de la participación en las políticas públicas la auditoría parte de aspiraciones a realizar

y un conjunto de indicadores que deberían darse para su concreción5:

“Que el gobierno del Municipio promueva la participación ciudadana en los

asuntos públicos”,

Y para el logro de esa aspiración se utilizan un conjunto de indicadores tales como:

La existencia de mecanismos de democracia directa y semidirecta (referéndum, consulta popular,

audiencias públicas, iniciativa popular, revocatoria de mandatos), o de espacios reglamentados
ofrecidos por el gobierno para participar en políticas públicas o en el mismo presupuesto, como
también contempla la cantidad y tipos de proyectos presentados por ciudadanos y organizaciones
de la sociedad civil en el Concejo Deliberante y en el Departamento Ejecutivo

Lo mismo postula cuando incorpora la rendición de cuentas como elemento central en el análisis de
la calidad ya que limita la actuación discrecional o arbitraria de los gobernantes.

Esta se refiere a las distintas explicaciones, justificaciones de los funcionarios que deben ser
sometidas a escrutinio público, que deben pasar por el examen y revisión de la ciudadanía.

Así existe tanto el derecho de exigir la rendición de cuentas por parte de la ciudadanía, como la
obligación de los gobernantes de informar a los gobernados.

Cuando la auditoría se refiere a este tema introduce distintas aspiraciones tales como:

“Que el gobierno del Municipio garantice el acceso a toda la información que

genera y a los servicios que brinda mediante reglas claras que respeten la
igualdad de oportunidades y de trato”.

“Que el gobierno del Municipio ofrezca a la ciudadanía una rendición de

cuentas suficientemente detallada y oportuna de su gestión”.

Estas aspiraciones serán medidas a través de alguno de estos indicadores

Existencia de legislación o regulaciones específicas acerca de la disponibilidad de la información

para acceso público en las instituciones públicas municipales y acciones desarrolladas para su
efectivo cumplimiento, existencia de publicaciones en los medios de comunicación que difundan las
actividades y los servicios que brindan las instituciones públicas municipales, normas que regulen
el deber de los funcionarios de rendir cuentas y derecho de la población a exigirlas, existencia de
normativas sobre presentación de declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios, etc.

Sin duda la medición y el análisis de los mismos constituyen un avance para evaluar las performances
de los países, provincias y municipios observados, aunque en todos los trabajos elaborados puede
verse con claridad la existente fidelidad analítica entre la calidad y la presencia de instituciones
formales para su medición.

Sin embargo existen una serie de comportamientos que no son analizados y que deberían ser
incorporados para tener un panorama más abarcativo y realista sobre lo que sucede en aquellas
unidades territoriales.

Aquí es donde deberían añadirse aspectos más cualitativos vinculados a comportamientos

habituales, recurrentes de los ciudadanos pero que no siempre se dejan atrapar en estructuras o
mecanismos institucionales-formales.

Este tema, ha tenido una nota destacada en la literatura de las ciencias sociales, aunque no
necesariamente el reconocimiento implica una valoración positiva.

Desde la economía la informalidad como concepto se asocia fuertemente a la idea de la economía

informal y allí se muestra como lo opuesto a la legalidad.

En este sentido cuando Santiago Nino (2005) analiza y desarrolla nuestra falta de apego legal
(la idea de anomia boba) lo hace tomando distintos ejemplos cotidianos, asi cuando habla de la
economía informal cita una definición dada por A. Guissarri quien la define como:

“…toda actividad económica que viole leyes, reglamentaciones o normas

establecidas, aclarando que hay distintas manifestaciones de informalidad como
la evasión fiscal, el contrabando, la fuga de capitales, los mercados negros, las
actividades criminales” (p 88)

De acuerdo a lo anterior se percibe una asociación entre legalidad y formalidad y por tanto en
su contrario ilegalidad/informalidad, situación esta que debe ser interpelada cuando hablamos de
participación política o rendición de cuentas.

Esto implicaría que podríamos hablar de una relación compatible entre informalidad y legalidad o al
menos de comportamientos que no atentan contra legalidad existente.

Desde el lado de la ciencia política siguiendo a Pasquino (1991) cuando éste se refiere a la
participación política distingue entre diferentes formas de influir en las decisiones públicas, siendo
la segunda de ellas la que va en la dirección resaltada en este trabajo, así sostiene:

“…las reconocidas por las normas y los procedimientos vigentes, legales a todos los
efectos, las no reconocidas, pero aceptables y aceptadas, si bien con importantes
variantes y con amplios espacios de oscilación; las no reconocidas y que desafían
las bases mismas del sistema y de su organización, con diferentes grados de
ilegalidad…” (p.180)

Aquí lo importante está en el espacio de reconocimiento hacia determinadas prácticas existentes

como categorías analíticas con peso propio que no debe ni puede ser desconocida, sino que posee
una particularidad propia.

Como mencionábamos anteriormente la idea de informalidad se vincula mas con aquello que no
tiene una forma predefinida, con una mayor espontaneidad, con aquello que puede ocurrir sin que
se sepa exactamente cuando podría aparecer o como podría darse concretamente, ya que no está
estipulado en forma escrita, pero no por ello debe vincularse con la ilegalidad

Al mismo tiempo existen otros mecanismos considerados más informales y esporádicos, aunque no
necesariamente menos efectivos, que se plasman en reportajes, cartas de lectores, el cara a cara
con los representantes, manifestaciones, denuncias mediáticas entre otros, exhiben habitualidad
sin que se encuentren consagrados en estructuras formalizadas, esto es se rutinizan aunque a
diferencia de las acciones tradicionales descriptas por Weber su permanencia en el tiempo es más
incierta e inestable.

• LO INFORMAL COMO CATEGORIA COTIDIANA

De acuerdo a lo anterior nos podemos encontrar con prácticas políticas habituales, institucionalizadas
que pueden estar formalizadas y consagradas en ordenanzas, decretos y resoluciones, pero
también existen otras que pueden exhibir recurrencia aunque no estén formalizadas y no por ello
son ilegales.

Este es el elemento adicional que debe ser reconocido para tener una perspectiva mas integral de
lo que sucede en algunos municipios (al menos en el caso de Mercedes B.A)

Entre los instrumentos participativos formales con capacidad de influenciar y/o definir en la toma
de decisiones existen las audiencias públicas, las veedurías ciudadanas, las notas dirigidas a los
funcionarios, las audiencias barriales, la banca participativa, las peticiones particulares.

Existen distintos canales y distintos usos dados por las personas, cuestiones estas que pueden
percibirse en las entrevistas realizadas en este trabajo.

Así podemos hallar quienes utilizan los mecanismos formales, con conocimiento de donde y de
cómo hacerlo. Sin embargo a lo largo de las entrevistas los mismos que señalan el conocimiento
existente no descartaban otros procedimientos de acción.

“…en principio llamo por teléfono para reclamar…si esto no surte efectos trato de
recurrir a algunos que están cerca del municipio, o si los veo en la calle a algunos
políticos se los digo directamente allí donde los encuentro…” (María A.vecina)

En muchos otros casos la población ve a los medios de comunicación como un canal habitual
para dar a conocer sus quejas y hasta depositan fuerte confianza sobre este medio como el más
idóneo para solucionar sus problemas, especialmente cuando desde otros lugares no encuentran
respuestas.

Los medios de comunicación local se han multiplicado en número, dándose una fuerte identificación
entre las notas, los entrevistados y los televidentes:

“…notamos que los programas enlatados no tienen el mismo impactos que aquellos
donde el entrevistado y el entrevistador son personas de Mercedes” (Pedro C.
director del Canal Local)

La importancia de los medios de comunicación también ha sido fuertemente destacada por el PAC
en sus diferentes análisis de los municipios; así podemos citar entre otros ejemplos los siguientes
resultados de sus investigaciones:

“ en Bragado la mayoría de los ciudadanos (53%) dice que busca

información sobre la gestión de gobierno y considera que la televisión

cumple un papel central a tal efecto. El 79% de los ciudadanos declara que se
informa a través de la pantalla chica acerca de los actos (…) Muchos de los medios
 que los ciudadanos de El Trébol dicen utilizar para informarse sobre la gestión del
gobierno local, coinciden con los canales que creen más efectivos para informarse
sobre los servicios o actos de gobierno. El 73% de los ciudadanos de El Trébol
reconoce a la publicidad del Municipio en diarios, radio, televisión y la vía pública
como los medios más eficaces para obtener información6.

Citamos otros testimonios que van en una dirección similar y donde depositan fuerte confianza
sobre este medio como el más idóneo para solucionar sus problemas, especialmente cuando desde
otros lugares no encuentran respuestas.

“…pero si tengo que recurrir voy a la policía, fiscalía, municipio, por hechos graves
a través del periodismo donde el funcionario toma conciencia y recién ahí toma
nota. De ese modo funciona, lástima que no para todos” (Guillermo F. Presidente
de un Club local)

Luego están aquellos que por relaciones políticas mantienen un contacto directo con áreas
municipales, lo cual los transforma en una referencia de poder en sus territorios.

Así cuando entrevistamos acerca de que hacen o a donde recurren cuando sucede algo en su
ciudad responden lo siguiente

“…si fallece una persona del barrio me dirijo al intendente para ver si le pueden
conseguir un cajón y el velatorio. Si hubo un accidente y no hay respuesta me dirijo
al director del hospital…” (Agustin P. dirigente de sociedad de fomento)

“… con la sociedad de fomento tenemos un acercamiento al área de servicio público

en la municipalidad” (Tino R. dirigente de sociedad de fomento)

“…en general me entero de las necesidades de las personas cuando voy a los
barrios, o en reuniones específicas que armamos para determinados fines…pero
también es común que me agarren en la calle para pedirme cosas o para que
les explique alguna decisión que tomamos y no les gustó…” (Eduardo dirigente
político)

Algo similar pudimos observar en relación a la rendición de cuentas.

Hay una fuerte asociación entre conocimiento de las acciones públicas por medio de la prensa,
como también una relación entre formalidad y rendición de cuentas.

Muchas de las acciones públicas son conocidas a través de los medios, haciendo en muchos casos
innecesaria otro tipo de información adicional sobre las acciones realizadas por los funcionarios.

En este sentido es importante destacar una experiencia recurrente realizada por una medio local
por mas de cuatro años, donde el intendente concurría a un programa matutino radial todos los
primeros sábados de cada mes, en el que respondía las inquietudes de los oyentes.

Así lo expresaba el responsable periodístico de la audición:

“..Comenzó cuando el actual intendente era presidente del HCD y continuó

posteriormente con él como intendente… una vez por mes los primeros sábados
iba a la radio y respondía cuestiones planteadas al aire por los oyentes…esos
días la cantidad de llamadas superaba lo que sucedía normalmente y aquellas
cuestiones que no respondía al aire se las pasábamos por escrito…cada tanto le
 recordábamos los temas y armamos la agenda de don pendiente como forma de
recordar permanentemente los temas…” (Oscar P. periodista)

Lo importante a destacar en este punto es que el intendente estaba respondiendo por decisiones
políticas adoptadas, o tomaba quejas de los oyentes acerca de problemáticas locales, y estas se
realizaban públicamente y por tanto comprometían públicamente al propio intendente.

Sin embargo este mecanismo no es rescatado por los funcionarios administrativos o representantes
políticos, no conectan este tipo de acciones con formas de rendir cuentas sobre lo que hacen en
sus cargos, y más bien responden en clave formal excluyente de otras:

“…la rendición de cuentas en el Concejo deliberante es el estudio fáctico de las

cuentas municipales de los gastos…y debe rendirse cuenta una vez que termina
el balance anual al cierre del presupuesto…” (Martín Z. concejal)

Al mismo tiempo el mismo entrevistado consultado sobre como se entera acerca de lo que hacen
otros funcionarios y si estos mecanismos son suficientes para conocer las acciones sostenía:

“…me entero por el presupuesto en que se gasta el dinero y después por la rendición
de cuentas del HCD…también creo que son suficientes, además todo ciudadano
tiene derecho a pedir un informe al municipio. No agregaría ningún otro mecanismo
porque es público, la gente puede acercarse y pedir”.

Lo destacable de este testimonio, como el de otros concejales más que van en la misma dirección,
está en la fuerte asociación entre rendición de cuentas y aspectos de control administrativo de esos
fondos: presupuesto, tribunal de cuentas, revisión de boletas.

Sin dejar de reconocer a estos, creemos que existen otros posiblemente mas informales y
esporádicos, pero que cumplen en cierta forma con el otorgar testimonio público de aquello que se
realiza en una gestión municipal.

El ejemplo anteriormente citado, las conferencias de prensa de los funcionarios, cumplen en cierta
forma con esta función.

Lo mismo ocurre habitualmente en Mercedes (posiblemente podría extenderse a otras comunidades

con características de extensión territorial y poblacional similar) con los encuentros callejeros que
se dan entre los vecinos y los representantes, o reuniones ad hoc que son habituales en los barrios.

Es común que varias problemáticas, o pedidos de explicaciones sobre determinadas acciones

públicas, o demandas concretas a realizar, se formulen cara a cara en determinados lugares de la
ciudad donde ocasionalmente pueden producirse estos encuentros:

“…yo creo que lo que ocurre hoy día, lo que pasa o deja de pasar corre bastante,
mas en un comercio como el que tengo yo…” (Luis vecino)

• CONSIDERACIONES FINALES

Sostuve inicialmente que este trabajo se asentaba en una investigación sobre la calidad democrática,
tomando al municipio de mercedes B.A como unidad de análisis.

Así, y siguiendo planteos hallados en Castoriadis analizamos dos dimensiones analíticas como son
la participación política y la rendición de cuentas. En este sentido y aún con algunas variantes en su
justificación seguimos el análisis de las variables utilizadas por el PNUD y los estudios vinculados
con la auditoría ciudadana.

Sin embargo en el desarrollo de la investigación observamos que ciertas formas participativas

y de rendición de cuentas no se podían observar si continuábamos haciéndolo bajo el enfoque
dominante, el cual privilegiaba la relación participación-rendición de cuentas por medio de
mecanismos formales-institucionales.

Ciertas prácticas habituales no podían ser registradas bajo esta óptica, de allí la importancia de este
trabajo de advertir que los estudios de calidad no deberían ocultar en sus análisis estas situaciones.
Ahora bien reconocido esto quedan dos reflexiones a realizar.

Por un lado podemos preguntarnos porque aparecen o se instalan estas prácticas mas informales,
y en 2º lugar, si éstas constituyen un paso adelante en la consolidación de una mejor calidad
democrática.

Las últimas reflexiones avanzarán en dar respuestas preliminares a la articulación entre existencia-
justificación y consecuencias de esas prácticas, las que deberían desarrollarse in extenso en futuros
trabajos.

En relación a la 1º reflexión, la referida a la aparición de estas prácticas mas informales, existen

diferentes razones que podrían agruparse en tres:

a)”…es difícil encontrar un lugar donde te puedan dar la solución…ejemplo en los casos de los
caminos rurales o los servicios públicos…llamas muchas veces…te prometen que te darán una
solución y no pasa nada, esto me ha pasado a mí…” (Luis vecino de la ciudad).

Este testimonio marca que por desilusión, o por cansancio ante la falta de respuestas oficiales, los
vecinos experimenten otros caminos, tales como la influencia de algunos, o la cercanía con ciertos
vínculos con los ámbitos decisionales, o directamente la búsqueda de una repercusión pública a
través de los medios de comunicación, lo que obliga a las autoridades a virar la atención sobre
determinados hechos tal como este argumento:

“…la gente nos dice que ha hecho el reclamo correspondiente al área en cuestión
pero no son atendidos, entonces utilizan el medio el cual les garantiza que al salir al
aire, al blanquear la situación del problema allí son atendidos…” (Rolo M. periodista
radial).

b) Otro punto que podría explicar la aparición de la informalidad se relaciona con la desidia, con
el dejar hacer más típico de comportamientos políticos pasivos o adaptativos que delegan su
responsabilidad ciudadana en otros.

c) La siguiente constituye una posible explicación importante ya que recupera la dimensión afectiva
de la política.

Esta dimensión ha sido opacada por una relación basada en la racionalidad, en los lazos impersonales
que se materializaban en estructuras institucionales objetivas.

Dicho aspecto afectivo ha sido recuperado en recientes trabajos por Chantal Mouffe (1997,2003)
quien llamó la atención sobre la importancia de las fuerzas afectivas, la movilización social, la idea
de la pasión y las formas colectivas de identificación, donde las personas necesitan identificarse
con proyectos colectivos que permitirían mantener un aspecto esencial en los seres humanos.

Esta recuperación conceptual también se halla en los trabajos sobre el clientelismo que desarrolla
Javier Auyero, quien conecta el elemento humano personal, emocional que la política contiene en
sí mismo.

Muchos de los aspectos informales que hemos detectado (el cara a cara, el encuentro personal
esporádico, el reclamo radial, etc.) se vinculan con aspectos de confianza acerca que esas demandas
serán atendidas, y no deberían ser vista como tergiversaciones de una supuesta racionalidad lineal
de la acción política.

Existen redes sociales que han funcionado regularmente, que han dado respuestas en momentos
de crisis y que por tanto han generado una credibilidad social.

Esta dimensión afectiva debe ser incorporada cada vez que se quiera comprender el funcionamiento
real de los sistemas políticos y en particular la de comprender la existencia de las prácticas informales
señaladas en este trabajo.

Por último unas palabras finales sobre el 2º interrogante señalado al comenzar este apartado.

La existencia de la informalidad va en la dirección de consolidar o fortalecer la calidad democrática?.

Aún sin profundizar demasiado existiría una mayor calidad si el control de la población sobre
los gobernantes genera obligaciones para responder; si las peticiones o demandas ingresadas
son claras y precisas, o si obligan a los gobernantes a justificaciones públicas. Lo mismo si los
canales de participación existentes son variados, si no están cooptados, y si al mismo tiempo son
promocionados regularmente por el gobierno.

En este sentido si la informalidad se impone como vehículo primordial en una comunidad,

probablemente la calidad se vea resentida.

Ahora bien si como he sostenido ese aspecto es difícil de evitar, incluso se vincula con aspectos
constitutivos de las relaciones humanas, evitarlo o eliminarlo será una tarea carente de sentido, por
lo tanto el desafío para una comunidad está en establecer un balance entre diferentes practicas.
Cuanto de formal y de informalidad por suerte sigue siendo una tarea que se determinará por los
ciudadanos de una comunidad quienes libremente deberían discutir sobre sus propias instituciones.
Siguiendo lineamientos de Montesquieu la tarea del legislador está en adaptar la variedad de las
formas de acuerdo a cada situación particular, y esa sigue siendo una empresa esencialmente
humana.

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 Cibercultura, Ciberdemocracia, e Cultura Política: O uso das novas mídias em campanhas
políticas e as normas eleitorais reguladoras.

Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire y Fernando Feitosa Ribeiro
geovanacartaxo@gmail.com// fernandofeitosaribeiro@gmail.com
Universidade de Fortaleza
Fortaleza – Brazil
RESUMO

Imerso no contexto da chamada Era Digital, a contemporânea sociedade da informação se vê

envolta em novas forças comunicacionais: é a partir das novas TIC´s (tecnologias de informação e
comunicação), em especial a Internet, que constroem-se os atuais espaços de conversação pública,
bem como submergem-se os novos contextos socio-políticos da ciberdemocracia.

Enquanto mídias facilitadoras da pluralidade de vozes, omnivisão, transparência de

informações, de fato vislumbramos o potencial das novas TIC`s no desenvolvimento do diálogo
público, e mesmo de novas formas de governância, que se conduzem mediadas pela inteligência
coletiva.

Contudo, imerso no atual contexto da crise democrática, em especial o instituto representativo,

detém mesmo a Internet essa efetiva capacidade de revitalização da Democracia, ao transmudá-la
em seu estágio ciberdemocrático? Possibilita realmente a Ciberdemocracia, formatada a partir das
novas mídias, o implemento de uma maior participação da coletividade nos debates e deliberações
políticas, tomadas à cabo essencialmente pela esfera política? Uma transparência do jogo político; e
mesmo uma experienciação da Democracia em seu “sentido forte” (AUGUSTO DE FRANCO APUD
JOHN DEWEY; Democracia Cooperativa, 2008), acepção democrática de natureza cooperativa e
interligada essencialmente às redes sociais?

É a partir dessas indagações que buscamos, pela presente, analisar a efetiva possibilidade
de afirmação dos caracteres ciberdemocráticos (ágoras virtuais, “governação da coletividade”,
Estado transparente) e de uma nova cultura política mais participativa, nos EUA e Brasil, a partir
da utilização da cibercultura (internet e redes sociais) em campanhas políticas eleitorais desses
Estados-nações.

Sob o olhar limitador das legislações eleitorais que regulam a matéria respeitante à utilização
das mídias digitais em campanhas políticas, desenvolvemos nossas formulações e expomos
nossos fundamentos na análise das campanhas políticas medidas pelas cibercultura nos EUA,
diante o “fenômeno Obama”, e no Brasil, com novas regulações eleitorais, e a potencialidade
ciberdemocrática e fomentadora de uma nova cultura política.

É desenvolvido o estudo teórico com esteio no pensamento de Coleman, Gutmann e

Thompson, num contexto de desenvolvimento do instituto da Democracia em uma série de fases e
conformações, e no de Pierre Levy, Andre Lemos e Wilson Gomes, num olhar reflexivo e reconstrutor
da democracia a partir das novas tecnologias.

PALAVRAS-CHAVE: ELEIÇÕES, CIBERCULTURA, CIBERDEMOCRACIA, CULTURA

POLÍTICA, LEGISLAÇÃO ELEITORAL

INTRODUÇÃO

A política eleitoral encontra na cibercultura um novo fenômeno: eleições e campanhas

intermediadas pelas novas TIC´s (tecnologias da informação e comunicação). Observada a
“transferência de certas funções da vida real para o ciberespaço” (MITCHELL, 1998), há cada vez
maior interface entre política e novas mídias, regulando-se segundo seus caracteres midiáticos de
bilateralidade, omnivisão, transparência, diversidade.

Em diversos países, a exemplo dos Estados Unidos e do Brasil, partidos políticos e candidatos
utilizam de forma coordenada elementos da Internet, em especial redes sociais como Twitter,
Facebook, no intuito de obterem maior apoio popular, doações, manifestações políticas em prol da
eleição do candidato.

A maior participação, contudo, dos indivíduos na esfera política deve levar em consideração
que tipo de apoio está proporcionando as normas que regulam a matéria eleições/voto, e
especificamente o uso da Internet como instrumento midiático de comunicação em campanhas
políticas. Segundo Gomes (2009), novas tendências de campanhas on-line revelam um padrão
de campanha digital recém-estabelecido. Mas a prospecção mais abrangente e cuidadosa sobre
possíveis conseqüências desse uso político da Internet deve levar em consideração as normas
restritivas de cada país, pois campanhas eleitorais precisam lidar com legislações eleitorais e com
circunstâncias políticas.

No Brasil, onde outrora não existia nenhuma norma jurídica específica que versasse sobre
o uso da Internet em eleições, promulgou-se lei (em 2009) estabelecendo uma série de direitos,
obrigações, e por vezes sanções, aos internautas que abordam questões político-eleitorais no
ciberespaço e aos políticos que utilizam a mídia digital para promoção de sua campanha.

Frente à abordagem propiciada pelas normas norte-americanas, as quais tornaram possível a

atuação (vitoriosa) de Obama no campo digital, há expectativa de como se apresentará a lei brasileira
às vias da realização das eleições presidenciais em 2010, se como um reforço à participação
atuante da coletividade no pleito eleitoral (como nos EUA), se como um freio à mobilização da
coletividade em um pleito eleitoral.

Para enquadrar um potencial de maior participação política que a nova lei brasileira sugere,
o artigo analisará a campanha política desenvolvida por Barack Obama. O exame das estratégias
eleitorais do democrata, e o estudo das normas reguladoras do uso da mídia digital nos EUA,
revelará a possibilidade de afirmação, ou não, da Ciberdemocracia e de uma nova cultura política
mais participativa a partir do uso da Internet em campanhas políticas norte-americanas e, nesse
momento, brasileiras.

1. A PROPOSTA CIBERDEMOCRÁTICA.

A mídia digital possibilita a interligação dos agentes sociais à comunicação propagada, viabiliza
a exploração da voz dos indivíduos enquanto produtores de informação (automedia), da escolha
pessoal das informações que deseja receber e descartar.

Enquanto promove abertura do “campo de sentidos” rumo à emancipação humana (LÉVY;

2006), o campo informacional e “de sentidos” ampliado acarreta uma sociedade mais informada e
consciente de suas ações cidadãs e do papel político do Estado.

A Ciberdemocracia viabiliza a promoção da liberdade coletiva à alto grau e à escala planetária,

a maior participação da coletividade na esfera política de transparência, diálogo e deliberação
político característicos da era da sociedade contemporânea.

“Repousa no cerne de sua concepção o desejo de ampliar, aprimorar ou transformar o sistema

democrático contemporâneo, concedendo-o um caráter mais participativo e mais comunicativo ou
discursivo”. (LEMOS; 2003).
 Práticas políticas e instituições democráticas reconfiguram-se no Estado Ciberdemocrático. A
base da Ciberdemocracia é o diálogo público, é “abrir-se ao outro”:

A espantosa disponibilidade das informações respeitantes à vida política,

assim como o frequentar de fóruns de discussão civilizados e bem organizados,
tornam o debate político cada vez mais transparente e preparam uma nova era
do diálogo que conduz a democracia a um estádio superior: a ciberdemocracia.
(LÉVY; 2006).

Os indivíduos, em “sinergia de competências” (LÉVY; 2006), corroboram ao desenvolvimento

da inteligência coletiva, jogos de cooperação competitiva de uma comunidade em que a competição
incidiria nas melhores formas de cooperação, de serviço, ou de optimização da utilização dos
recursos. (LÉVY; 2006).

Como fala Lévy (2006), sua missão é a de “proporcionar à inteligência coletiva da sociedade
um metanível de reflexão, de regulação e de governação, (...) que lhe permita reconhecer os efeitos
dos seus actos, aprender continuamente e ter “vistas mais largas”, como um “espelho da inteligência
coletiva”.

Enfim, o Estado ciberdemocrático apoia-se

a) num espaço público de inúmeros automedia, de liberdade de expressão,

de navegação sem constrangimentos; b) deliberação política alimentada pela
abundante riqueza do espaço público, principalmente em ágoras virtuais; c) eleições
e referendos realizadas por meio de votações electrónicas desterritorializadas; d)
administração engendrada como uma comunidade virtual, aberta e comunicante,
que aspira ao máximo de inteligência colectiva no seu seio, assim como no da
sociedade. (LÉVY; 2006).

2. A CAMPANHA ELEITORAL DE BARACK OBAMA E SEU ÊXITO POLÍTICO/TECNOLÓGICO.

Foi com grande apoio popular e voluntário que Barack Obama, em meados de 2008, elegeu-
se presidente dos Estados Unidos. Mesmo qualquer empecilho que porventura existisse, como o
fato de ser negro e ter descendência mulçumana, Obama obteve apoio da coletividade (em especial
jovens) que doava, participava de manifestações em seu apoio, buscava novos eleitores para sua
candidatura. Havia uma integração de indivíduos organizados de forma espontânea e voluntária e
principalmente com alto ativismo político.

Houvera ao longo da campanha uma Obamania que ganhou adeptos em países até mesmo
fora dos EUA, “como a moda de utilizar máscaras do presidente eleito, no Japão; o desejo por
bonecos de madeira de Obama, na Rússia; e o lançamento de uma edição limitada de cerveja no
Quênia, levando seu nome” (BELLATO, Lívia; 2009).

Obama era associado a um casal em estágios iniciais de relação amorosa (ARIELY; 2008),
e foi sob o olhar de veneração da coletividade que o democrata se tornou um expoente na política
norte-americana contemporânea. Obama não fora o primeiro ao utilizar mecanismos cibernéticos
em campanha política. Seja o pioneirismo do pré-candidato democrata Howard Dean com seu
blog (Blog for América) em 2003, destacando-se ao inovar utilizando a internet para dinamizar sua
campanha, (PENTEADO, et al; 2009) seja do presidenciável em 1996 Bob Dole, o qual fez história
ao ser o primeiro a mencionar seu sítio de campanha num debate presidencial, há certo período a
Internet têm sido utilizada enquanto ferramenta de campanha por candidatos.

É marca da campanha de Obama o uso coordenado do ciberespaço: “Na campanha

presidencial de Obama, a Internet foi um elemento estratégico de captação de doações, divulgação
de mensagens, interação com o eleitorado, de ataques aos opositores, rede de articulação política
e mobilização de eleitores, combate a boatos, etc.”(PENTEADO, et al; 2009).

Obama, com respaldo nas três leis gerais da cibercultura (liberação do pólo emissor,
conectividade e reconfiguração) (LEMOS, 2003) fundou seu projeto político-eleitoral na maior
participação e deliberação coletiva em consonância com a era da sociedade da informação e
Ciberdemocracia. A título de exemplo, o democrata anunciou pela primeira vez sua candidatura
via-web, e propôs que a coletividade, unida, atuaria conjuntamente nas mudanças propostas pelo
candidato (como revela o slogan de campanha “Yes we can”), utilizando a inteligência coletiva para
auto-promoção e instrumento de impulso de sua campanha política.

Três principais pilares fundamentam a afirmação do projeto ciberdemocrático a partir do uso

das webmedia por Obama: a) o desenvolvimento de ágoras virtuais, espécie de comunidade virtual
que, juntamente a cidades digitais, governação eletrônica, e voto eletrônico, constituem as peças
principais da renovação global ciberdemocrática; b) a fomentação da inteligência coletiva, potência
criativa da coletividade contemporânea; c) a integração coletiva à escala planetária, o debate
político global.

A) Ágoras virtuais: o novo espaço de conversação pública virtualizada.

Sob o olhar da política participativa (que perpassou pelos recursos midiáticos e discursos
de Obama), é com esteio nas ágoras virtuais que desvelam-se (e desvelaram-se) novas formas
eficientes de organização do diálogo e deliberação popular. (LÉVY; 2006)

Pelo uso das ágoras virtuais (formatadas com base no binômio entretenimento-intelectualidade),
Obama ganhou o apoio de notório contingente de agentes sociais (como voluntários) que trabalharam
motivados a partir de interesses pessoais não recompensados (financeiramente).

A rede social “mybarackobama.com” é um exemplo do apoio do voluntariado à Obama. A rede

“forneceu base para criação de blogs políticos, para envio de recomendações práticas voltadas
à campanha, para elaboração de sites próprios, para levantamento de fundos e organização de
eventos” (MCGIRT, 2008). Cada apoiador era “coordenado ou gerenciado a partir da equipe de
campanha, obtendo o suporte necessário para o exercício de uma atuação ativa”. (BELLATO; 2009).
A “mybarackobama.com” é um modelo de “Collective Leadership Networks”, forma de
cooperação surgida há certo tempo no ciberespaço. Internautas, com foco em determinada missão
(no caso, eleger Obama presidente), se organizam e se coordenam para obterem melhores
resultados daquilo que almejam mutuamente sem uma organização já pré-estabelecida por agentes
externos.
B) Inteligência coletiva: a “rede viva, móvel e em expansão da humanidade” (LÉVY, 2006)
A inteligência coletiva compreende o papel de “estabelecimento de uma sinergia entre
competências, recursos e projeto, a constituição e manutenção dinâmicas de memórias em comum,
a ativação de modos de cooperação flexíveis e transversais, a distribuição coordenada dos centros
de decisão” (LÉVY; 1999).

Diante esse contexto, Obama apropriou-se da dinâmica de construção coletiva de inteligência

para maior visibilidade e marketing político de sua campanha. Como afirma Bellato (2009), a rede
fora utilizada, em seus mais diversos níveis e ramificações, de maneira a fazer com que houvesse
um esforço de inteligência coletiva em prol do ex-candidato, possibilitando uma sinergia entre
competências.

Sítios específicos como VoteForChange.com, campanhas midiáticas na televisão, rádio e

jornais, e mesmo jogos eletrônicos, instruiam os agentes sociais do modo de funcionamento do
maquinário estatal e político de modo a melhor fazê-los entender como funciona a política norte-
americana.

O sítio Change.gov possibilitava que sugestões enviadas via Web formatassem as políticas
públicas que seriam implantadas por Obama em seu mandato político. A construção coletiva dos
projetos de governos deu feedback à voz da coletividade atuante, e enraizou uma ciberdemocracia
de maior participação coletiva na política desenvolvida por Obama.

C) Discussão tomada à nível planetário: a “cidade alargada à todos os seres vivos” (LÉVY;
2006).

A interligação ecológica, científica, técnica, mediática, comercial e financeira da “família

humana”(LÉVY; 2006) em escala planetária é marca da nova “capacidade ampliada de estar no
mundo, influenciar o espaço e compreendê-lo, propiciado pelas novas tecnologias.”(LÉVY; 2006)

Assiste-se na sociedade a crise das organizações tradicionais estruturadas. Há na sociedade

um salto dos movimentos sociais organizados para movimentos sociais em rede com base em
coalizões que se constituem em torno de valores e projetos (CASTELLS; 2005), quais sejam as
comunidades semânticas desvencilhadas dos limites terrenos dos Estados, onde o novo patamar
da esfera pública habermasiana servirá de base para o fomento da Ciberdemocracia.

Uma “consciência política planetária que transcende os negócios políticos nacionais” (LÉVY;
2006) é fomentada pelo movimento unificado da coletividade em prol de ideais mútuos. Sob o
olhar de “eleições ou mudanças de regime em determinados países chave ” (LÉVY; 2006) que são
objetos de atenção da humanidade (em geral), Obama engendrou sua campanha e seus projetos
políticos segundo a busca do apoio da opinião pública global, em benefício de sua candidatura.

Obama viajou em campanha por capitais européias, em período de pré-candidatura. Se

inseriu em redes sociais, que desvencilham o limite dos Estados. Dialogou propostas que geravam
manifestações de agentes sociais que não possuem conexão direta com a vitória ou a derrota de
Obama nos EUA.

O marketing viral, o uso de mídias com públicos-alvo específicos (sítios dirigidos à negros,
latinos, homossexuais) de âmbito planetário, marca a estratégia política traçada pelo democrata,
com o incentivo à participação popular externa do novo espaço da política planetária.

3. ESPAÇO PÚBLICO E A NOVA CULTURA POLÍTICA

A esfera de conversação pública onde indivíduos interagem, trocam informações, desenvolvem-

se e socializam-se em dinâmicas de cooperação mútua encontra-se envolta na esfera pública de
uma comunidade. Segundo Habermas (1997), é essa “uma rede adequada para a comunicação
de conteúdos, tomadas de posição e opiniões, nela os fluxos comunicacionais são filtrados e
sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos”.
Na era contemporânea, mídias digitais constituem-se os espaços de diálogo onde viabiliza-se
a construção da esfera pública. Comunidades virtuais do ciberespaço possibilitam a interação social
entre indivíduos em uma série de graus e ramificações, tomadas até mesmo a nível planetário.

Obama, ao se apropiar da Internet, vislumbrou a nova esfera pública do ciberespaço:

seu potencial de “termômetro da política”, com base no olhar da sociedade, foi trabalhada com
propriedade por Obama em sua campanha.

Obama se utilizou das redes cibernéticas do Youtube, Facebook, Twitter, entre outros, como
meio de aproximação com seu eleitorado e na tentativa de que os indivíduos obtivessem mais
informações acerca de seu projeto político.

Obama em 2007 contratou Chris Hughes, um dos fundadores da rede social on-line Facebook,
para chefiar sua campanha on-line ainda nas primárias. (GOMES, et al; 2009). A coordenação da
campanha por um dos criadores da maior rede social on-line dos EUA e segunda maior no mundo
levou, naturalmente, a um aumento notório da simpatia mundial à Obama: à época, já eram mais
de 4,6 milhões os usuários do Facebook de diversas partes do planeta que o adicionaram. O maior
grupo de apoio ao democrata, dentre os mais de 500 que existiam, possuía quase um milhão de
membros (GOMES, et al; 2009).

Obama enviou e-mails, criou forúns de debate em comunidades, fomentou o debate público
sobre assuntos polêmicos, como o aborto. Mas os indivíduos, que muitas vezes utilizam a Internet
como meio apenas de diversão, participaram dos projetos que Obama propunha de maior interação
política com o candidato e com a política? Praticaram os indivíduos ações que mais aprofundariam
as relações esfera pública/política? Engajaram-se esses em mobilizações políticas propostas por
Obama em sua corrida eleitoral?

A cultura política constitui importante fator de apropriação das mídias, por indivíduos, para fins
políticos, segundo projeto ciberdemocrático.

Como revela Gomes (2005), “há de se considerar que à oferta de informação política deve
corresponder a existência de um real e significativo interesse político na esfera civil. Há informação
política disponível, mas há um interesse significativo do usuário da internet em informação política?”
A cultura política potencializa os efeitos da Ciberdemocracia (COLEMAN, 1999). É por
meio de sua existência em determinada condição cultural de uma comunidade que os indivíduos
se apropriam da mídia digital com vistas à fomentação da maior participação política segundo
“governação da coletividade” (LÉVY, 2006).

A racionalidade instrumental e a burocratização características do Estado moderno (DRYZEK,

1990, apud AZEVEDO, 2006) afastavam a possibilidade de uma maior participação da comunidade
na política. Essa julgava o Estado como regulado a partir de forças financeiras e políticas paternalistas,
em oposição aos princípios da “Welfare State”. Sob essa condição, o Estado era transmudado a
mera condição figurativa na ótica da coletividade, que o punha de lado em sua atuação social.

Como fala Castells (1999), Os sistemas políticos estariam mergulhados em uma crise estrutural
de legitimidade, periodicamente arrasados por escândalos, com dependência total da cobertura da
mídia e de liderança personalizada e cada vez mais isolados dos cidadãos.

A cultura absorvida pela coletividade era a de não se envolver no jogo político. Havia
predominante uma cultura política que preconizava pelo afastamento da comunidade em relação
ao jogo político, e não à sua maior inserção.

Obama observa (e observou em sua campanha) a importância desse fator cultural no
desenvolvimento da Ciberdemocracia. O democrata promoveu projetos que buscavam instruir os
indivíduos sobre o funcionamento do maquinário estatal, o lugar onde poderiam conhecer seus
respectivos locais de votação, aproximando-os da dinâmica política dos EUA.

Alguns jogos eletrônicos, como o “Burnout” do console Playstation 3, ilustravam o Slogan

de campanha “Yes we can” de Obama em seus mundos virtuais, e informavam aos jovens da
importância do voto para a Democracia.

A comunicação política civil on-line cresceu em intensidade e variedade pelos indivíduos, que
reuniam-se em torno do projeto político de Obama e promoviam manifestações no intuito de tornar
Obama presidente dos EUA, um avanço à cultura política que persistiu há certo tempo.

Ao longo da campanha, a coletividade, em sua maioria, já não agia passivamente, atuava

ativamente no diálogo político. Como fala Cartaxo (2009), “na eleição de 2008 cerca de 125 (cento
e vinte e cinco) milhões de norte-americanos foram às urnas, verificando-se um aumento de mais
de 9 (nove) milhões de eleitores, em relação às eleições de 2004, de acordo com pesquisa realizada
pelo New York Times. Houve um crescimento significativo no número de votos: aproximadamente
7,75%.”.

Uma nova cultura política de maior participação popular fora construída a partir do uso
coordenado da mídia digital por Obama. Revitalizou-se o sentimento de construção conjunta da
política pela comunidade. E esse sentimento haveria de enraizar-se de sobremodo entre a cultura
norte-americana que perduraria não só nesse momento de disputa eleitoral, mas agora ao longo do
processo político daquele país.

Obama fomentou uma nova cultura politica fundada em alicerces de maior participação política
da coletividade. É um progresso à afirmação da Ciberdemocracia, que conta (agora) com o apoio
de um importante fator cultural para sua consolidação nas políticas públicas.

4. AS NORMAS ELEITORAIS NA REGULAÇÃO DO USO POLÍTICO DA INTERNET.

4.1. AS NORMAS NORTE-AMERICANAS

O uso da Internet nos EUA nem sempre foi regulado por norma específica, permaneceu
por anos após seu surgimento sem qualquer regulação legal desse tipo. Ao longo da evolução
tecnológica, começou o debate sobre a normatização da mídia digital, instrumento que ganhava
cada vez mais influência nos resultados dos pleitos eleitoriais.

Conforme revela o Center for Democracy & Tecnology (CTD), persistia ao longo da década de
70 a dúvida se deveria a Internet ser regulada pela “Campaign Finance Law”, cuja criação em 1971
atentava contra o decréscimo da influência do poder aquisitivo dos candidatos nos resultados das
eleições, a exemplo da dominação da mídia por político que possuía dinheiro suficiente para arcar
com propagandas caras e extensas.

A “Campaign Finance Law” instituía, dentre outros, limites às contribuições individuais, a

proibição a contribuições em dinheiro promovidas por corporações, a obrigação de se declarar
origem de contribuições de grandes quantias de dinheiro.

Essa lei, contudo, fora designada (a priori) para regular as redes de comunicação em massa.
A Internet, mídia descentralizada e de baixo custo (no que tange à atividades dos internautas),
necessitava de normas outras que regulamentassem seus princípios específicos, sua dinâmica
particular.

Em Outubro de 1999, a CTD entregou um relatório entitulado “Square Pegs and Round Holes:
Applying the Campaign Finance Law to the Internet“ à Federal Election Comission (FEC). Por meio
desse documento, a CTD alertou à FEC sobre riscos que a “Campaign Finance Law” poderia
ocasionar ao fluxo democrático, à maior participação de eleitores na política revelada pela Internet,
caso fosse posta a regular o uso da mídia digital.

Entre 2000 à 2002, com esteio nos relatórios enviados pela CDT, “American Civil Liberties
Union”, entre outros, a FEC (através da “FEC Inquiry”) assegurou a liberdade aos indivíduos de
participarem ativamente do debate político via-web, inclusive restringiu de certa forma a aplicabilidade
da “Campaign Finance Law” para a Internet, já no pleito norte-americano de 2000.
 Em 2002, promulgou-se a “Bipartisan Campaign Reform Act”. Contudo, por ter a nova reforma
feito poucas referências à midia digital em sua redação, a FEC entendeu nesse ano que a Internet
não se enquadrava como forma de “public communication ”, como a televisão e rádio o eram.

Em 27 de Março de 2006, por força de ação civil movida pelo congressista republicano
Christopher Shays e democrata Martin Meehan contra a FEC, a Corte do Estado da Colúmbia
determinou que o orgão revisasse a exclusão total de atividades abarcadas na mídia digital da
definição de “public communication1” e “generic campaign activity 2”, como o orgão o havia feito em
2002.

Mas mesmo a partir de novas normas que foram arroladas em relatório emitido pela FEC, a
Internet ainda haveria de manter até hoje sua liberdade no que corresponde ao uso individual de
seus recursos tecnológicos, e à regulação proveniente da caracterização legal de comunicação
pública (uma maior parte de suas atividades).

A única exceção seria quando da disponibilização de propaganda em sítios eletrônicos

hospedados por outrem (espécie de “online political advocacy”), pelo qual deveriam ser restritas
segundo critérios da “Campaign Finance Law”.

4.2. AS NORMAS BRASILEIRAS

Em 2009, o Estado brasileiro promulgou a Lei eleitoral n° 12.034/2009, onde regula-se o

uso da mídia digital em campanhas políticas. Assim como normas norte-americanas, a busca pela
competição igualitária entre candidatos foi o norte da elaboração da lei: seguiu-se a tendência já
estabelecida de equivaler paridade de oportunidades com pobreza de oportunidades (GOMES;
2009)

À medida que no Brasil a comunicação via-web ganhava maior destaque, intensificou-se a

necessidade de elaboração de lei específica que abordasse o uso da Internet em eleições. Nesse
sentido, a lei n° 12.034/2009 representa um avanço ao regramento eleitoral brasileiro: a lei de 1997
(vigente até o ano de 2009) não fazia qualquer referência à Internet, cabia à Justiça Eleitoral (JE)
expedir normas que variavam às vias de cada pleito.

Em 2000, a JE deu início ao suporte normativo que se estenderia por anos. Suas redações,
contudo, tratavam de forma modesta sobre o uso da Internet, versavam sobre a utilização da mídia
digital de forma confusa. Cabia a cada Tribunal Regional Eleitoral elaborar regulações específicas
à sua circunscrição, o que tornava (ainda mais) desordenada a regulação da Internet e abria por
vezes margens a irregularidades de candidatos.

A internet, já próximo do ano de 2009, era abordada pela JE de forma similar ao rádio e televisão.
Com restrições próprias dessas mídias, não era possível na mídia digital haver manifestações de
internautas que beneficiassem um candidato em detrimento de outro.

Blogs, e-mails, páginas de notícias, entre outros, não poderiam divulgar imagens ou opiniões
que configurassem apoio ou crítica os candidatos, e eram sancionados na seara penal quem os
fizesse indevidamente nesses espaços de comunicação.

Como afirma Gomes (2009), adotou-se nesse período um modelo rígido de uso da Internet em
campanhas políticas, o que engessou sua capacidade democrática de maior participação popular
na esfera política.

1 Comunicação pública.
2 Atividade genérica de campanha.
 Foi em razão de amplas restrições ao uso da Internet que buscou-se os princípios norteadores
das normas nort-e-americanas para a confecção da lei 12.034/2009. É perante atuação ativa do
eleitorado na campanha eleitoral de Obama que fora preciso fazer uma prospecção e análise de
tendências de uma campanha estadunidense e não de uma brasileira para se compreender o
estado da arte das campanhas online e se elaborar a nova lei brasileira. (GOMES, et al; 2009)

Conforme observa o sítio Observatório Eleitoral3 , na última eleição (anterior a vigência da lei)
o TSE proibiu a propaganda fora dos domínios “.can.br”. A partir dessa lei, os candidatos poderão
divulgar seu nome em redes sociais, blogs e outros sites sem grandes restrições, conforme moldes
norte-americanos.

3. AS DUAS NORMAS EM CONTRASTE

As normas norte-americanas e brasileiras contêm entre si divergências na abordagem dada

ao uso da Internet em eleições. Constituem suas principais distinções:

a) o caráter punitivo da lei brasileira;

A lei brasileira que regula o uso da Internet contêm natureza punitiva. Além de arrolar direitos
e obrigações aos usuários da mídia digital no debate político, a lei determina sanções de natureza
pecuniária àqueles que não ajam nos conformes de sua redação.

Como exemplo, o artigo Art. 57, parágrafo 2°, preconiza que será punido com multa de cinco
mil a trinta mil reais o responsável por realizar propaganda eleitoral paga na internet, assim como
seu respectivo beneficiário, comprovado prévio conhecimento.

Essa forma de abordar o uso da Internet em campanhas políticas destoa com o observado
nos EUA. Aqueles que não atentam às normas norte-americanas não sujeitam-se a quaisquer
sanção por seu descumprimento.

O posicionamento adotado por aquele país é a de somente apontar aos indíviduos as ações
tidas como corretas no uso da Internet em eleições. A Internet é um campo livre de comunicação
da coletividade e nesse sentido não cabe ao Estado, por meio do poder judiciário, intervir no livre
acesso dos indivíduos ao ciberespaço.

Segundo declarou a FEC, as atividades cotidianas dos internautas, mesmo de natureza

política, não seriam afetadas pelas mudanças instruídas pelas novas normas. Assim, não teriam as
normas norte-americanas sido confeccionadas para que os indivíduos sofressem restrições de uso
da Internet, como as normas de caráter punitivo adotadas pelo Brasil sugerem.

b) a capacidade de suspensão à conexão de sítios da lei brasileira;

O candidato, partido político, ou coligação, poderá solicitar à Justiça Eleitoral, conforme artigo
57-I da lei brasileira, que seja suspenso o acesso ao sítio descumpridor de preceitos normativos pelo
período de 24 a 48 horas. A possibilidade assegurada em lei de suspensão de um sítio demonstra
a força atribuída às regras brasileiras diante o eventual uso irregular da Internet.

Em sentido oposto, uma maior liberdade à atuação dos internautas no ciberespaço é

assegurada pelas normas norte-americanas. Essas se regulam a partir do respeito ao livre tráfego
de informações na mídia digital, e nesse sentido não vislumbram a possibilidade de interdição ao
acesso de qualquer sítio.

Os agentes sociais são apoiados a se manifestarem no ciberespaço, a produzirem conteúdo,

3 http://observatorioeleitoral.blogspot.com/2010/01/internet-tera-mais-folego-nas-eleicoes.html
a tornarem-se automedia. Eles não são apenas receptores de informação, produzem e divulgação
informação, que percorrerá o ciberespaço e será ouvida por outros internautas que circulam na
rede.

Na medida em que normas detêm poder de suspender o acesso a sítios, a concepção da

Internet enquanto ferramenta de uso livre e sua apropriação pelos indivíduos são de certa forma
afetadas, haja vista que internautas terão receio de, mal interpretados, sofrerem sanções legais
que bloqueiem o acesso aos seus sítios.

Nesse sentido, sua voz é de certa forma conduzida a atuar com restrições, com pesos e
medidas. É agora um elemento cibernético apto a censura pela lei brasileira.

c) o controle de natureza puramente financeira apontada pelas normas norte-

americanas.

As normas norte-americanas reguladoras do uso da Internet são marcadas pelo controle

puramente financeiro.

A “Campaign Finance Law” foi criada, como antes visto, com o intuito de impedir a concorrência
desleal de candidatos em campanhas políticas.

Nesse sentido, a mídia digital sofreu (e sofre) influência da “Campaign Finance Law” em
sua regulação normativa: mesmo detendo regras específicas não-financeiras, como a que obriga
“disclaimers” quando do envio de mais de 500 e-mails partidários, as normas que regulam o
uso da Internet se direcionam basilarmente com esteio nos elementos financeiros “expediture” e
“contribution ”, “independent expenditure ”, e “coordinated communication ”4.

Se configurada a existência de gastos ou contribuições em prol de um candidato, deverão os

responsáveis reportarem à FEC, e por vezes também sofrerem restrições da “Campaign Finance
Law”. Em contrapartida, em situações como a da “isenção da mídia via-web”, os responsáveis
não sofrem restrições da “Campaign Finance Law”, bem como não são obrigados nem mesmo a
reportar suas atividades de índole política à FEC.

CONCLUSÃO

Estado cuja história revela uma defesa da liberdade, seja midiática, econômica, ou individual,
os EUA dispuseram de normas que possibilitaram uma apropriação mais livre da mídia digital nas
eleições. Foi com esteio nessas normas mais libertas que Obama pôde utilizar a mídia digital para
desenvolvimento do projeto ciberdemocrático de maior participação da comunidade na política e
transparência estatal, e mesmo fomento de uma cultura política mais participativa.

Anônimos e famosos, como Black Eyed Peys, engajaram-se na campanha de Obama e

criaram diversos vídeos de apoio à sua candidatura, o que foi marcante para que Obama vencesse
as eleições. Grupos voluntários como a MoveOn.org também mobilizaram-se e fizeram com que
Obama arrecadasse mais de U$$ 150 mi apenas em Set/08, recorde de arrecadação mensal por
um candidato à presidência.

A perspectiva da lei brasileira é a de envolver mais a coletividade no debate político, com

esteio no que Obama conseguira. Se confrontada com as normas americanas, contudo, a lei ainda
guarda restrições que impedem com que o uso da Internet em campanhas políticas fomente maior
4 Gastos.
Contribuição.
Gastos independentes.
Comunicação coordenada.
atividade política da coletividade.

Cabe-se ressaltar que não só as normas americanas influenciaram na maior participação

popular na política. Há demais fatores políticos, culturais e econômicos dos EUA, como a inclusão
digital daquele país, que influenciam no sucesso de campanhas que se utilizam da Internet como
meio de diálogo com o eleitorado.

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 QUADRO I

NORMAS NORTE-AMERICANAS DE REGULAÇÃO DO USO DA INTERNET EM CAMPANHAS

POLÍTICAS. FORAM ELABORADAS PELA FEDERAL ELECTION COMISSION, EM 2006.

ISENÇÃO DA MÍDIA VIA-WEB Os gastos da mídia digital, incluindo web sites ou qualquer outra forma de comunicação
online ou publicação eletrônica, bem como a plataforma online de mídias tradicionais,
com a divulgação de novas histórias, comentários e editoriais não são consideradas
“contributions” ou “expenditures”, a não ser que as mídias sejam de propriedade ou
controladas por um partido político, comitê ou candidato.

PROPAGANDAS NA INTERNET Apenas propagandas pagas dispostas em sítios de outrem devem conter “disclaimers”
e regular-se como uma“public communication”.

USO DE BLOGS Bloggers e outros que se comunicam pela Internet são isentos de regulação da mesma
forma que a mídia tradicional. Muitos bloggers podem também serem isentos em razão
do uso individual da Internet (atividades de blogging não compensados elaborados
por indivíduos ou grupo de indivíduos são isentos de regulação). São blogs de total
propriedade de um indivíduo, engajados essencialmente com atividades na plataforma
digital, e com grande porção dos rendimentos provenientes das atividades na Internet.
A isenção relativa ao uso individual se aplica independentemente se esses sejam donos
do computador, ou não.

WEBSITES Apenas websites de comitês políticos devem conter “disclaimers” ou reportar suas
atividades. Para evitar o recebimento de contribuições proibidas pela lei federal, esses
websites solicitantes de contribuições com foco em eleições federais devem informar
potenciais colaboradores restritos à doações pela lei federal.

E-MAILS Apenas comitês políticos registrados na FEC que disseminem 500 e-mails
substancialmente similares devem incluir “disclaimers” em suas mensagens. Indivíduos
ou grupos de indivíduos podem enviar ilimitadamente e-mails respeitantes a qualquer
assunto político sem identificar quem sejam, ou se as mensagens estão sendo enviadas
com autorização de algum partido ou comitê político.

USO DE COMPUTADORES EM Não há necessidade de reportar sob a normas da FECA ou FEC o uso de computadores
AGÊNCIAS PÚBLICAS não compensados, independentemente quem possua o equipamento ou onde esteja
locado. Contudo, outras leis e regulações federais, incluindo a “Hatch Act” e códigos de
ética, proibem a utilização de equipamentos do governo federal ou outros recursos com
fins políticos.

USO DE COMPUTADORES EM Não há necessidade de reportar sob a normas da FECA ou FEC o uso de computadores
AGÊNCIAS NÃO-PÚBLICAS não compensados, independentemente quem possua o equipamento ou onde esteja
locado. Há, contudo, restrições impostas FECA (11 CFR 114,9) sobre a utilização de mão
de obra e dinheiro de corporações para campanhas federais, bem como a utilização de
instalações ou de trabalho inerentes à uma organização empresarial com vistas à uma
eleição federal.
 QUADRO II

LEI ELEITORAL N°. 12.034/2009, ADOTADA PELA ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

PARA TRATAR DO USO DA MÍDIA DIGITAL COM FINS ELEITORAIS.

FORMAS LÍCITAS DE COMUNICAÇÃO VIA WEB a. sítio do candidato, com endereço eletrônico comunicado à
Justiça Eleitoral e hospedado, direta ou indiretamente, em
provedor de serviço de internet estabelecido no País;

b. em sítio do partido ou da coligação, com endereço eletrônico

comunicado à Justiça Eleitoral e hospedado, direta ou
indiretamente, em provedor de serviço de Internet estabelecido
no País;

c. por meio de mensagem eletrônica para endereços cadastrados

gratuitamente pelo candidato, partido ou coligação;

d. por meio de blogs, redes sociais, sítios de mensagens

instantâneas e assemelhados, cujo conteúdo seja gerado ou
editado por candidatos, partidos ou coligações ou de iniciativa
de qualquer pessoa natural.

FORMAS DEFESAS DE COMUNICAÇÃO VIA WEB a. qualquer tipo de propaganda eleitoral paga;

b. em sítios de pessoas jurídicas; ou em oficiais ou hospedados

por orgãos ou entidades da administração pública direta ou
indireta.

Pena de cinco mil a trinta mil reais ao responsável pela

divulgação ilícita e ao beneficiário, quando comprovado seu
conhecimento.

DIREITO DE RESPOSTA Vedado anonimato e assegurado direito de resposta.

RESPONSABILIDADE DO PROVEDOR Comprovado prévio conhecimento, aplicam-se ao provedor

as responsabilidades previstas na lei acaso esse não cesse
divulgação de propaganda irregular sob sua guarda.

DESCADASTRO DE MENSAGENS ELETRÔNICAS Devem mensagens eletrônicas dispor de mecanismo de

descadastramento pelo destinatário, obrigado o remetente
providenciá-lo até 48 horas.

SUSPENSÃO DO ACESSO AO SÍTIO Multa de cem reais à mensagens enviadas após prazo.
Poderá suspender por 24 horas acesso a sítios irregulares,
duplicado o período a cada reiteração de conduta.
 La democratización del sistema judicial. Consideraciones para un debate necesario

Flores Burgos, Diego Maximiliano

diegomaxim@yahoo.com.ar
Universidad Nacional de San Juan- Argentina

Introducción

La administración justicia es una de las funciones fundamentales del Estado. Hoy en día
nuestro país sufre una grave crisis de legitimidad, crisis que recae sobre toda autoridad estatal, de
la cual el Poder Judicial no es la excepción.

Los análisis sobre la función judicial son generalmente monopolizados desde el derecho como
ámbito de estudio exclusivo de juristas y abogados. Pero dejar librados exclusivamente a estos los
análisis del sistema judicial y su concepción no permite determinar precisamente las causas del
defasaje que existe entre la norma escrita y la realidad social.

El fenómeno del poder ya la participación popular no les es propio a juristas y abogados. Estos
son técnicos del derecho que como tal consideran que los problemas o asuntos del sistema judicial
se resuelven con medidas técnicas. De esta manera no se hace más que tratar de remozar un
edificio que tiene sus bases deshechas.

Justamente, los sociólogos y los politólogos, que son los que pueden analizar y proponer
cambios en la estructura judicial basados en el principio de la participación popular y la igualdad
de los miembros de la sociedad, descuidan en el campo de la investigación la relación entre la
democracia y el sistema judicial, siendo muy escasas las investigaciones al respecto.

La democratización del poder judicial no solo es un tema de calidad institucional (un sistema
eficiente y eficaz y ágil), sino también de restablecer los principios fundamentales del contrato
social. Porque el pueblo merece y requiere un sistema de justicia que se conciba como propio y
perteneciente a la sociedad, que proviene de ella y que en ella adquiere su realización y su razón
de ser. No un sistema cerrado cuyo fin es su consolidación como estructura de poder funcional a
sus miembros.

Es por ello que quienes nos encontramos en el campo de las ciencias sociales no debemos
dejar de tener en cuenta que el fenómeno del poder que influye en las relaciones de la sociedad
también está presente en el sistema judicial y es menester que comencemos a explorar, diagnosticar
y proponer soluciones acordes con las necesidades de nuestra sociedad. No olvidemos que el
sistema judicial surgió de una necesidad política, como veremos luego.

El objeto de esta ponencia es comenzar a abrir un debate sobre la participación de las

decisiones populares, ya sean directas o representativas, en la institución judicial en nuestro país.
Un debate cuyo eje es que el espíritu con que fue establecido el principio de la independencia del
poder judicial dentro de la división de poderes es actualmente anacrónico, y como consecuencia de
esto es que el poder judicial en la Argentina se ha transformado en una corporación cerrada, que
forma un estrato dentro de la sociedad, que actúa corporativamente protegiendo intereses propios
y ajenos mediante relaciones de cooperación y colaboración con poderes políticos y económicos,
principalmente con estos últimos.

Es necesario analizar el verdadero funcionamiento del sistema judicial argentino no solo en los
aspectos comúnmente enunciados, sino en base a las relaciones de poder que se extienden entre
sus miembros y determinados sectores de la sociedad, fenómeno que se comprueba fácilmente en
pueblos o provincias pequeñas, como en el caso de San Juan. Esta interacción se facilita por medio
de las relaciones de sociedad que el estrato más alto del sistema judicial comparte con otros altos
estratos socioeconómicos provenientes de sectores empresariales y políticos.

Desde el siglo XIX se ha venido gestando la revolución democrática, que desarrolló

pertinentemente A. de Tocqueville (Tocqueville: 1835) en sus inicios, permitiendo a sectores cada
vez más amplios la participación en las decisiones públicas y ampliando también las ramas de
participación, no limitándose a la elección de gobernantes.

Existe, entonces, un defasaje entre una sociedad democrática, que, si bien individualista y
apática, exige levemente que los cánones de participación e igualdad se manifiesten en todos los
ámbitos de la comunidad. A la vez, existe una estructura, el sistema judicial, que es un resabio de
la clase patricia o aristocrática, una organización cerrada, con privilegios económicos y legales y en
la que a menudo encontramos en los cargos líneas hereditarias de sucesión.

El trabajo se encuentra organizado de la siguiente manera:

En virtud de lograr claridad en el mensaje que se intenta transmitir, enunciaré primeramente

el diagnóstico superficial que generalmente se realiza.

Por ello describiré brevemente las falencias actuales y visibles del Poder Judicial en Argentina.
Falencias estas que se consideran erróneamente como el verdadero problema del sistema.

Posteriormente desarrollaré el concepto de “anacronismo del poder judicial”. Recorreremos

sucintamente el pensamiento de los clásicos exponentes europeos de la teoría del la división de
poderes y la aplicación de esa concepción en la organización nacional con la constitución federal
de 1853.

El avance de la sociedad como entidad en la que recae la soberanía pero que esta fue
consiguiéndose gradualmente, y lo sigue haciendo todavía, será parte del análisis que sigue,
continuando con el desarrollo de la obra.

Por último elaboraré las consideraciones sobre la necesidad de superar el anacronismo

existente en base a una concepción que refleje la necesidad de una sociedad participativa y
comprometida con la cosa pública, que en definitiva, son sus propios intereses

La situación actual

A prima facie, las falencias principales que comúnmente se mencionan del sistema judicial
argentino son las siguientes:

a) Morosidad en la gestión judicial, que aparte de la demora propia en la aplicación de la

justicia, es frecuentemente una herramienta eficaz para el fenecimiento de procesos;

b) Corrupción, que se manifiesta principalmente en la asignación de las causas,

prevaricato, connivencia y designaciones irregulares de personal y malversación de los recursos
públicos;

Estos problemas generan una gran falta de credibilidad frente a la sociedad respecto a la
función judicial como mediadora imparcial y pacífica de conflictos entre los ciudadanos. Al ser
vulnerada esta función, el tejido social queda gravemente lesionado, se vuelve frágil, se genera
una sensación de desconfianza generalizada, no solo a la institución judicial, sino también entre los
mismos miembros de la sociedad, que contemplan impotentes como algunos gozan de los beneficios
de mantener relaciones especiales con miembros de la justicia. Estas relaciones generalmente
tienen carácter estratificado, ahondando más las divisiones y resentimientos entre las distintas
clases y estratos de la población.

Generalmente se tiende a tomar estas falencias arriba mencionadas como los problemas
centrales del sistema judicial. Partiendo de diagnósticos erróneos se plantean entonces propuestas
poco eficaces.

Respecto a los problemas de morosidad e ineficiencia burocrática se buscan entonces

soluciones en aspectos técnicos, tales como la mayor informatización del sistema. También en
aspectos presupuestarios y reformas administrativas. Todas estas soluciones se plantean como
medios eficaces a fin de lograr una justicia ágil y eficiente.

En cuanto al problema de la corrupción y la connivencia poco se puede hacer. A veces se

esgrimen propuestas abstractas tales como lograr una mayor independencia del Poder Judicial
frente a los otros dos poderes políticos, la democratización de la justicia, etc. Realmente considero
que más allá de la buena intención de estas propuestas, no están apropiadamente basadas en un
certero diagnóstico del problema.

Así y todo, estas propuestas no se llevan a cabo. Ni siquiera existe intención de hacer un
debate público sobre ellas. Aunque su puesta en práctica no redundaría en la solución integral
del problema, sería un gesto de buena voluntad que valdría la pena ser reconocido, ya que
comprobaríamos predisposición de los funcionarios judiciales en la solución de ellos, y lo que es
más importante, el reconocimiento de que hay cosas que no están bien.

Considero que no existe voluntad de lograr un análisis de la verdadera situación del sistema
judicial en nuestro país. Intereses profundos se verían amenazados si tomara estado público las
redes de connivencia y poder que existen entre sectores del Poder Judicial y grupos de poder.

El anacronismo

Debemos descubrir el trasfondo del problema del sistema judicial. Es labor de los politólogos
desentrañar las relaciones de poder que subyacen en los hechos sociales y políticos.

A fin de tratar de dilucidar el problema, mi móvil fue la conjetura de que el verdadero problema
del sistema judicial argentino radica en el anacronismo de la concepción con la que este fue este
instaurado.

Esta concepción es la de la independencia del poder judicial como condición necesaria de la

división de poderes.

Es que ya no vivimos en la sociedad decimonónica en la cual la división de poderes tenía una

razón específica. Nuestra sociedad ha cambiado, pero estos cambios no han podido ser alcanzados
por las estructuras jurídico-políticas.

Antes de entrar en detalles sobre este cambio de circunstancia, describiré el desarrollo histórico
de las ideas que en la modernidad el mundo ha conocido de la división de poderes.

La división de poderes en la época moderna: Una necesidad frente al absolutismo.

La división de poderes en la modernidad surgió como una necesidad frente al absolutismo de

la época.

El monarca absoluto, libre, que hacía y deshacía la ley. El monarca juzgaba, por él mismo o a
través de sus encomendados. El monarca regía los destinos de su Estado, conforme sus intereses
y motivaciones. Sólo era responsable ante Dios.

Hubo que sustraerle al poder absoluto cada una de las potestades, para traspasar la soberanía,
que residía en el monarca, al pueblo.

La mejor manera entonces, de debilitar el poder absoluto, era dividiéndolo. Y aquí la teoría de
la división de poderes como forma de contrarrestar el absolutismo se integra con otra concepción
que nació a fines del siglo XVIII: el liberalismo y su faz legal, el constitucionalismo.

La división de poderes, más que una forma de gobierno mixto, era una salvaguarda frente al
poder absoluto, a la concentración de poder.

Los cambios comienzan a manifestarse en Inglaterra. Allí encontramos los primeros signos
con la efectivización del principio de la supremacía de la ley. Esto se da en el siglo XVI cuando las
cortes judiciales proclaman la superioridad de las leyes fundamentales sobre las del parlamento.

Además la lucha contra el absolutismo la brindaron pensadores como John Locke, Defendió la
revolución inglesa de 1688 que consagró el sistema parlamentario. Locke veía la mutua limitación
del poder como una garantía de la libertad individual y la distinción de funciones políticas como un
freno al absolutismo (Locke: 1690).

Montesquieu, por su parte, y luego de admirar el sistema político inglés, propugna también su
separación de podes. Aunque esta está establecida no solo como forma de limitar el poder, también
cumple una función de equilibrio de clases sociales (Montesquieu: 1750).

Aquí surge entonces la teoría de los frenos y contrapesos. Ningún poder dominará sobre otro
pues estos frenos y contrapesos propenden a un equilibrio de fuerzas.

En América los cambios comenzaron con la constitución de Virginia de 1776 y fundamentalmente

con la de Estados Unidos de 1787.

Allí se estableció el principio de la división de poderes, que ya estaba presente en casi todas
las constituciones estatales.

Al Poder Judicial, considerándolo el más débil, será independiente e inamovible, mientras dure
su buena conducta. Es el guardián de la constitución al tener la función de Revisión constitucional
(el control de constitucionalidad).

Sumada a la establecida división horizontal de poder, la constitución estadounidense también

dispone la división vertical de poderes, ya que el país es un Estado federal. La protección frente a
la concentración del poder es doble, entonces, en el Estado federal.

El constitucionalismo como limitante de poder legal en la Argentina

La constitución de 1787 sirvió de base para la redacción de la constitución nacional de 1853,

a través de la interpretación que de ella hizo Juan Bautista Alberdi en su obra fundamental (Alberdi:
1852). También las constituciones anteriores fueron utilizadas.

De esta manera, Argentina adoptó con la constitución de 1853, la forma republicana,

representativa y federal de gobierno.

La adopción de la forma republicana, con su división de poderes, era algo muy lógico para la
época en nuestro país. Los recuerdos de la suma del poder público que Rosas poseyó estaban
todavía muy frescos. Los miedos a un posible retorno de cualquier forma de concentración de
poder, a la tiranía, se materializaron en la constitución.

No había lugar en la nueva constitución nacional para la participación. El voto era censitario
y no por error, ya que el liberalismo de la época le tenía terror a la democracia. Tarde llegaron las
conclusiones de Bentham y de James Mill de que la democracia no entrañaba peligros para el
orden liberal.

Entonces, como podemos comprobar, la adopción de la forma republicana de gobierno

no respondía a los ideales del gobierno mixto, sino a la preservación de la vida y las garantías
individuales frente al poder que ejercido arbitrariamente desde el Estado, ponía en riesgo las
esferas de libertad individual.

Con este objeto, el de limitar el poder y evitar su concentración, es que se debió brindar
garantías para mantener la independencia del poder judicial. Independencia esta que se consideraba
con respecto a los otros dos poderes políticos.

Si bien es cierto que desde su implantación en nuestro ordenamiento constitucional,

la independencia externa del poder judicial frente al legislativo y al ejecutivo ha sido objeto de
manipulación por parte de éstos, estos actos han reafirmado que la lucha contra la concentración
del poder todavía era una materia pendiente, ya que el poder tiende a la concentración. Por ello,
a través de los años, el Poder Judicial supo adquirir herramientas legales que brindaran mayor
protección y seguridad frente a los otros poderes. Lo consiguió, y también consiguió mucho más
poder del que se esperaba.

Los cambios en torno a la revolución democrática1

Recién en 1912 con la ley 8.871 General de Elecciones, más conocida como ley Sáenz Peña,
comenzó la real apertura democrática en el país. Se dejaban atrás décadas de fraude electoral y
voto censitario. Si bien los beneficiarios del derecho electoral eran los varones nativos, excluyendo
a las mujeres y los extranjeros, fue el comienzo de la participación popular en las decisiones
gubernamentales.

También es menester recordar otro acontecimiento que influyó en las ideas de democratización
y participación, principalmente entre los intelectuales. La reforma universitaria de 1918, ocurrida en
Córdoba, favorecida, entre otras causas, por el acceso del radicalismo al poder, tenía como objetivos
la participación de los estudiantes en el gobierno de la universidad (cogobierno), la modernización
científica, la gratuidad y la autonomía universitaria.

Este hecho, de trascendencia en toda América Latina, pone de manifiesto las ideas de
participación ya habían conquistado el ámbito intelectual, caldo favorable para futuros movimientos
democráticos.

Estos hechos, la ley Sáenz Peña y la reforma universitaria representaban las derrotas que
el liberalismo conservador estaba sufriendo. Otro golpe para este fue la segunda presidencia
de Irigoyen, donde nuevamente las clases medias accedieron indirectamente al poder. Pero el
movimiento conservador, que no pudo retornar democráticamente al gobierno, lo hizo por medio del
golpe de Estado del 6 de Septiembre de 1930.

De esta manera se inició la denominada década infame2 con los sucesivos gobiernos de José
Félix Uriburu (1930-1932), Agustín Pedro Justo (1932-1938), Roberto Marcelino Ortiz (1938-1942)
1 Tocqueville, op. cit.
2 Denominación del historiador José Luís Torres. (Torres: 1945)
y Ramón Castillo (1942-1943).

Con la revolución del 43, las gestiones de Juan Domingo Perón desde el Departamento de
Trabajo y más profundamente desde su llegada a la presidencia, el movimiento político y social
adquirió mayor auge y participación, lo que motivó también, como en la época de Irigoyen,
conspiraciones conservadoras.

Otro hito en la ampliación de la participación política en la Argentina fue la promulgación de la

ley 13.030 en Septiembre de 1947, hace ya 60 años, del voto femenino. Si bien en la provincia de
San Juan el voto femenino era una realidad desde 1927, sólo en 1951 se hizo efectivo para todas
las mujeres del país en las elecciones que consagraron nuevamente presidente a Perón en ese
año. De esta manera el voto en la Argentina era un derecho de todos los ciudadanos. Significaba
para el pueblo la conquista plena de su soberanía.

Si bien los posteriores golpes de Estado debitaron la participación democrática, no quedaron

dudas de a quién pertenecía la soberanía y el derecho de disponer de la cosa pública.

Finalmente, los últimos aportes a la ampliación de la soberanía popular por medio de la

participación política se dieron por factores legales e informales.

En el aspecto legal, la reforma constitucional de 1994 incluyó la iniciativa popular.

Además con la introducción del artículo 114 en la constitución se incorporó el Consejo de

la Magistratura. Esto es un hecho fundamental ya que a través de la participación de ciudadanos
ajenos al Poder Judicial en la selección de los magistrados y administración del, comienza la positiva
intrusión popular en este.

Todo este proceso iniciado en 1912 refleja las conquistas populares en lo que hace a
participación en la toma de decisiones en el ámbito público.

Cambios en la lógica del poder

Desde la legalización del subprincipio de la independencia del poder judicial, que deviene del
principio de la separación de poderes, que a su vez es una herramienta ideada por el liberalismo
para oponerse a la concentración del poder, tan cercana en el tiempo.

Recordemos que la organización nacional comenzó recién en 1853 con la constitución federal.
Rosas, que concentró durante sus dos gobiernos la suma del poder público, incluso facultades
judiciales, como en el caso de los hermanos Reinafé. Sus opositores eran principalmente liberales,
principalmente unitarios, pero también algunos federales seguidores de esa ideología.

Estaban frescos los recuerdos de muchos abusos de poder en los que recayó Juan Manuel
de Rosas. Era necesario entonces, a fin de preservar los derechos individuales, plasmar en el texto
constitucional los mecanismos para que nunca más la vida y el honor de los ciudadanos estuvieran
bajo el arbitrio de una persona o grupo de personas.

La división de poderes era entonces la mejor garantía para evitar la concentración del poder,
para evitar que una persona o grupo pudiera decidir arbitrariamente los destinos de los ciudadanos.
Cambio de circunstancia

La concepción de la división de poderes como instrumento para evitar la concentración del

poder ha quedado superada por la realidad presente. Lejos quedaron las posibilidades de que
alguna autoridad legalmente constituida asuma facultades extraordinarias.
 Así mismo, la naturaleza del Poder Judicial ha cambiado.

Todas las garantías que el poder político liberal entregó al poder judicial a fin de evitar la
concentración del poder, v. gr. privilegios legales y económicos, con el objeto de mantener la
independencia externa de este, se han vuelto contra la sociedad misma.

Estas garantías a la independencia, a lo largo de más de 150 años han generado un

fortalecimiento tal del poder judicial nacional y en las provincias que este ya no cae en el peligro de
la subordinación ante los poderes políticos.

Si nosotros vemos una situación de subordinación frente al poder político por parte del sistema
judicial, estamos haciendo un análisis equivocado que no debemos permitirnos como politólogos.
Puesto que no percibimos el entramado de relaciones de poder que existe en torno a el.

Es además una mirada ingenua de la realidad, ya que seguir pensando que debe ser objeto de
la máxima atención proteger y defender la independencia del poder judicial frente a las amenazas
del poder político, es quedarnos en 1850, en la época de la organización nacional.

Además, nos equivocamos si al defender a ciegas la independencia del poder judicial lo

hacemos en su ámbito externo. Es que desconocemos generalmente que no solamente es
importante que la imparcialidad de la justicia se mantenga a salvo de intereses externos, sino
que lo sea dentro mismo del sistema judicial. Pues como dice Ricardo Gil Lavedra, citando a
Loewenstein (Loewenstein: 1983: 295), ““... [El sistema judicial] tiene que estar libre de influencias
e intervenciones extrañas, tanto si provienen del Gobierno, del Parlamento, del electorado o de la
opinión pública” pero, además, el juez, tal como sostuve anteriormente, –dice Gil Lavedra- debe
estar libre de cualquier intromisión por parte de los órganos judiciales superiores” (Gil Lavedra:
1996).

Ahora que tomamos noción de la importancia de preservar la imparcialidad de la justicia

no solamente de la injerencia externa, sino también de la interna, trataremos sobre la relativa
importancia que tiene la concepción de la independencia del poder judicial frente al poder político.
Y es que este pequeño poder del Estado, al que había que preservarlo del ímpetu del ejecutivo
y, en menor medida, del legislativo, ha, a lo largo de los años, del tiempo y de los gobiernos de iure
o de facto, alcanzado un poder que no tiene mucho que envidiarle a los otros dos en materia de
influencia y eficacia en alcanzar los fines particulares de algunos de sus miembros.

El Poder Judicial nacional como en las distintas provincias, en mayor o menor grado, tiene
suficiente poder propio como para no temerle a los otros dos por posibles intromisiones que vulneren
la imparcialidad de la justicia.

El Poder Judicial, debido al obtenido poder intrínseco que posee, puede, por esto mismo,
establecer lazos de cooperación y colaboración con los poderes políticos y económicos. Aparece aquí
un aspecto capital que los juristas y los abogados, encerrados en sus tecnicismos y formalidades,
no pueden observar.

Es que el Poder Judicial, amparado en sus prerrogativas legales y económicas puede negociar
de igual a igual con cualquier otro poder, institucional o no. Como resultado de esto, el Poder
Judicial establece dos tipos de relaciones frente a los poderes institucionalizados o no:

a) Relaciones de cooperación: Frente a intereses comunes entre miembros del Poder

Judicial y otros sectores de poder de la sociedad, se establecen relaciones sobre aspectos en los
que ambas partes comparten intereses, no solo económicos, sino también legales, que son los que
sirven de base también a los primeros (la teoría de la corrupción legalizada).

b) Relaciones de colaboración: O complicidad frente a determinadas situaciones. Hay

casos en los que el Poder Judicial por sí solo no puede defender los intereses particulares de
algunos de sus miembros. Para ello tiende lazos con otros sectores de poder, institucionalizado o
no, a fin de obtener los beneficios que necesita. De la misma manera, otros poderes institucionales
o no, solicitan su ayuda al sistema judicial. De esta forma, se establece un feedback entre el Poder
Judicial y los poderes políticos y económicos.

La superación del anacronismo

Si bien han habido hechos que han motivado el individualismo posesivo, la no participación y
la apatía política, v. gr. las dictaduras militares, la represión, el consumismo limitado solamente a la
capacidad del bolsillo a que nos somete el neoliberalismo y la violencia horizontal que se promueve
desde sectores de poder, existe subrepticiamente la tendencia a concebir la sociedad como un
ámbito donde cada uno, según sus posibilidades (sean estas reales o no, esa es otra cuestión)
puede llegar a aspirar a determinadas condiciones, ventajas, beneficios y/o derechos en igualdad
de condiciones a las de las demás personas.

Si bien existen diferencias de clase en nuestra sociedad, cada vez más marcadas y a menudo
reforzadas por intereses segregacionistas y prejuiciosos, no hemos llegado a niveles graves de
discriminación que motivarían, por ejemplo, actitudes tolerables de injusticia en base a clases
sociales.

Es fácil comprender que esta sociedad, si bien los contempla resignadamente, a veces, no
tolera los privilegios de ningún tipo, ya sean estos de naturaleza económica o legal. En cuanto a
los privilegios de naturaleza económica, no me refiero al resentimiento que puede existir entre las
diversas clases sociales producto de la violencia horizontal a la que hemos hecho referencia, sino
a los privilegios legalizados. Tampoco me refiero aquí al fenómeno de la corrupción legalizada,
aunque tangencialmente tiene implicancias. Son los privilegios provenientes de la administración
del Estado, de la cosa pública, de la institución principal de la sociedad en la que todos superamos
nuestra individualidad y nos hacemos comunidad, los que trastornan a la ciudadanía.

Claro que no todos los ciudadanos son verdaderamente concientes de la situación de

privilegios a la que está favorecido un estrato de nuestra sociedad. Pero una toma de conciencia de
estos hechos antisociales y una aguda crisis socioeconómica son el caldo de cultivo perfecto para
un conflicto que conmueva los cimientos de sistema judicial.

Debemos tener en cuenta lo esencial del sistema judicial. No debe servir ni para limitar el
poder de nadie ni para establecer relaciones de casta. Debe tener como único objetivo lograr la
imparcialidad en la administración de justicia.

El sistema judicial debe propender a la mayor imparcialidad posible de nuestros jueces. Ni

intervenciones externas ni internas deben interferir en las sentencias. Los discutiblemente bien
intencionados privilegios deben desaparecer, puesto que ya no tienen razón de ser. Hoy en día un
gobierno se legitima por medio de la acción popular. Si aspiramos a un digno y apropiado sistema
de justicia debe este estar legitimado por el pueblo. Y si el pueblo se equivoca, será exclusiva su
responsabilidad. Tendrá las características del sistema democrático: No es perfecto, pero es lo
mejor que tenemos.

Habremos concluido, tal vez provisoriamente, con la revolución democrática, logrando que la
soberanía popular sea verdaderamente ilimitada, logrando que desaparezcan los últimos resabios
clasistas de nuestro gobierno, logrando una sociedad más igualitaria y donde comience a haber
posibilidades reales para todos.

Bibliografía

Alberdi, Juan Bautista (2007): Bases y puntos de partida para la organización política de la
Confederación Argentina. Terramar Ediciones. Buenos Aires

Bobbio, Mateucci y Pasquino (2000): Diccionario de Política. Siglo XXI Editores. Madrid.

C. B. Macpherson (1976): La democracia liberal y su época. Alianza Editorial. Madrid.

Foro de Abogados de San Juan (2006): Texto de pedido de Juicio Político a la Corte de Justicia
de San Juan.

Gil Lavedra, Ricardo (2007): “La independencia del Poder Judicial y Consejo de la magistratura”.
Conferencia sobre “El Consejo de la Magistratura” el 5 de diciembre de 1996. Fundación Omega
Seguros, publicación Colección Temas Jurídicos, pág. 35/36).

Locke, John (2006): Segundo tratado sobre el gobierno civil. Editorial Tecnos. Buenos Aires.

Loewenstein, Kart (1983): Teoría de la Constitución. Editorial Ariel. Barcelona

Montesquieu (2003): El espíritu de las leyes. Editorial Heliasta. Buenos Aires.

Torres, José Luis (1945): La década infame. Freeland. Buenos Aires

Tocqueville, Alexis de (1996): La democracia en América. Fondo de Cultura Económica.

México.
 “Profundizando la democracia… en la conformación de espacios de debate para
la definición de políticas públicas de desarrollo urbano democrático, inclusivo y
consensuado.”

María Virginia Furlani

virgfurlani@hotmail.com
CONICET – Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UN. Cuyo

Introducción

El triángulo latinoamericano -democracia, pobreza y desigualdad- define sintéticamente la realidad

de las sociedades locales de la región, que atraviesan procesos de concentración de sus capacidades
en el espacio geográfico más próximo, donde se producen las relaciones cotidianas, ámbito sobre
el que se articulan los procesos de crecimiento económico, transformación social y construcción
política, resultado de la interacción de múltiples actores.

Frente a las problemáticas actuales que llevan a afirmar la preeminencia de una democracia sin
desarrollo, (Fleury, 2004), son múltiples los aspectos que intervienen en los esfuerzos hacia la
profundización de democracias igualitarias, inclusivas y participativas. Impulsos que consideraremos
como una cadena de valor compuesta de tres componentes cuyos propios procesos articulados
de consolidación resultan esenciales: (i) ciudadanía plena, (ii) desarrollo integral y (iii) políticas
públicas descentralizadas. Un cuarto elemento que atraviesa a estos componentes es el elemento
articulador: (iv) el capital social de las localidades. Desde una perspectiva constructiva y holística del
desarrollo, lo importante son las prácticas políticas, las estrategias de los actores, los consensos,
las concertaciones y los acuerdos básicos.

Específicamente, analizaremos una de las manifestaciones de las dificultades del desarrollo: la

expansión de las ciudades desordenada y conflictiva, ambiental, social, económica y políticamente.
En este contexto, la toma de decisiones en cuanto a la disposición de espacios y servicios requiere
de acuerdos multiactorales, en la definición de políticas públicas pensadas desde un enfoque
multivariado, ya que, en su aplicación, producen impactos y transformaciones en los aspectos
objetivos del territorio y en las dimensiones de la subjetividad de las sociedades que lo configuran.
Nuestra atención se centrará en el análisis del proceso de urbanización del Gran Mendoza,
en particular, en aquellas problemáticas que han motivado la conformación de instancias
participativas de vecinos, entidades académicas, científicas y técnico-profesionales, organismos
no gubernamentales, como espacios de debate en cuanto a la distribución democrática, inclusiva y
consensuada del suelo, sus recursos y la infraestructura necesaria.

Democracia y desarrollo

Se afirma, de forma redundante e indiscutida, que las democracias latinoamericanas se establecieron

para permanecer como régimen político preferible e imprescindible para el desarrollo de los países.
Democracia entendida como el ejercicio de las responsabilidades gubernamentales por parte del
propio pueblo, adoptado en su forma representativa, dada la conocida imposibilidad material para
la participación de todos en la elaboración de las normas generales, debido al tamaño físico de la
colectividad.

La sencillez del concepto adquiere complejidad a la velocidad de las transformaciones en los

procesos políticos, económicos y sociales, de amplitud y profundidad considerables, al punto tal de
generalizarse la sensación de que la democracia representativa ya no es suficiente para la práctica
democrática. Se cimentan pautas y procedimientos formalmente institucionalizados que definen
el régimen, pero que comienzan a agotarse en el plano electoral y en la conquista de libertades
básicas, pero aún falta camino por recorrer hacia una democracia de ciudadanía que torne efectivos
los derechos políticos, civiles y sociales (PNUD, 2004).

En una lograda síntesis, O’Donnell expresa que “hemos hecho el logro importantísimo de conquistar
un régimen democrático (…) en la mayoría de nuestros países ese régimen poco o nada ha logrado
expandirse en dirección a la democratización de la sociedad o del propio Estado.” (O’Donnell, 2003:
39).

Son múltiples los aspectos que intervienen en el proceso de profundización de las democracias
latinoamericanas. Nos referiremos a tres componentes de una cadena de valor, cuyos propios
procesos articulados de consolidación resultan esenciales hacia la construcción de democracias
igualitarias, inclusivas y participativas: nos referimos a (i) ciudadanía plena, (ii) desarrollo integral y
(iii) políticas públicas descentralizadas. Finalmente, identificamos como el elemento articulador (iv)
el capital social de las localidades.

Primer componente: ciudadanía plena

Son numerosos los estudios que señalan que la consolidación de las democracias en la región está
permeada de particularidades propias de sociedades duales y fragmentadas. Esto es, sociedades
que presentan elevados niveles y diversas manifestaciones de desigualdades económicas, sociales,
culturales, territoriales, sintetizado en el denominado triángulo latinoamericano, democracia,
pobreza y desigualdad, que no asegura a sus ciudadanos un cumplimiento efectivo de los derechos
civiles, políticos y sociales reconocidos constitucionalmente.

Sonia Fleury destaca que “el problema central de gobernabilidad en América Latina está
fundamentado en la convivencia paradójica de un orden jurídico y político basado en el principio de
igualdad básica entre los ciudadanos, y la preservación simultánea del mayor nivel de desigualdad
en el acceso a la distribución de riquezas y los bienes públicos” (Fleury, 2004:65).

La ciudadanía latinoamericana hoy no es igual para todos, ni es universal porque la mayoría no

tiene acceso a los derechos y beneficios que garantizan el bienestar. Por lo que, al interior del
pensamiento crítico se ha desarrollado la idea de rehacer una ciudadanía sustantiva, deliberativa,
participante que revierta el vaciamiento de la democracia actual (Barrera, 2009).

Lo central es el grado de inclusividad, el contenido que se le asignen a los derechos, donde el

reconocimiento a todos los individuos de sus libertades civiles básicas en un plano de igualdad legal
sea acompañado de las posibilidades reales de ejercicio de esas facultades, ya que las desigualdades
limitan el ejercicio real de los derechos (Levín, 2004). Pero también, esta idea de ciudadanía
sustantiva se complementa al incorporar su dimensión activa, dada por las responsabilidades que
los sujetos tienen con la comunidad política a la que pertenecen.

Por lo tanto, el estatus de ciudadano no se agota con ser sujeto de derechos, sino también ser
sujeto de la construcción pública común, es decir, ser actor en la creación de espacios, intereses,
imágenes y discursos públicos, con sentido de identidad, pertenencia y membresía a una determinada
comunidad política, entre cuyos miembros hay relaciones de interdependencia, responsabilidad y
solidaridad.

En este sentido, la noción de ciudadanía política de Norbert Lechner, alude a la acción colectiva
de los ciudadanos asociada a la construcción de capital social, desafío central en la formación de
ciudadanía como fortalecimiento de la vida social democrática. Así, la construcción de ciudadanía
implica fortalecer el vínculo social, relaciones de pertenencia, de confianza, de reciprocidad, de
redes de cooperación y de compromiso cívico; mediante la creación de un ámbito público de mejor
calidad, lugares de comunicación y de encuentro, zonas de contacto, experiencias compartidas
(Lechner, 2000:27-28).
Segundo componente: desarrollo integral

En los últimos años se ha criticado al paradigma reduccionista de la economía política predominante,

y se ha reclamado un cambio de orientación a perspectivas integradoras de variables múltiples,
analíticas de las dimensiones socioculturales y de los procesos de integración y desintegración
social (Castells, 1999). De esta manera, como consecuencia de la incorporación efectiva de otras
disciplinas al estudio del desarrollo y del reconocimiento de esta complementariedad necesaria
desde las ciencias económicas, han emergido nuevos enfoques desde la sociología, antropología,
ciencia política.

Entre los enfoques, destacan el neoinstitucional del capital social, los estudios sobre gobernabilidad
y la governance y la emergencia de la ética aplicada al desarrollo y la cooperación internacional. Los
referentes intelectuales más citados, como Hirschmann, Sen, Furtado, Streeten, Max-Nef, Goulet,
Lebret, y otros, plantean posturas profundamente éticas y remarcan la naturaleza axiológica del
desarrollo, como también lo hiciera Seers a fines de los años sesenta.

Amartya Sen, relaciona el concepto de democracia con el de libertad y cambio social, al definir el
desarrollo como la posibilidad de expandir las oportunidades mediante la mejora de las competencias
humanas y de las libertades para los ciudadanos en la esfera de los mercados y en la política (Sen,
2000).

Desde una visión holística y constructiva (Boisier, 2003), se plantean cambios en los fundamentos
teóricos del desarrollo y en los análisis de la realidad social que comienzan a admitir la diversidad,
remarcando el rol que asumen los actores locales, el tipo de interacciones que éstos llevan a cabo
y las características del entorno de actuación como componentes claves del proceso.

Son los aspectos cualitativos y extraeconómicos, los factores facilitadores del desarrollo como
objetivo de aspiraciones múltiples, en la búsqueda simultánea y equilibrada de competitividad,
cohesión social, sostenibilidad y participación, donde los desafíos son de generación y fortalecimiento
del capital social y la gobernabilidad democrática (Boisier, 2000, Prats, 2001, Alburquerque, 2003,
Gallicchio, 2004).

Cabe destacar que, si bien se apunta a eliminar el reduccionismo que identifica desarrollo local con
crecimiento económico, es claro que sin la dimensión económica es imposible hablar de desarrollo.
Por tanto, se avanza hacia una sostenibilidad económica referida a la generación de valor agregado
para la inserción positiva de los territorios en la globalización, que asegure, además, inclusión social,
sustentabilidad, concertación pluriactoral (Barreiro, 2007). Un desarrollo económico es sostenible
si se generan, previamente, las bases colectivas sobre los que apoyarse y desarrollarse, ya que un
desarrollo que no promueve y fortalece confianzas, reconocimientos y sentidos colectivos, carece
en el corto plazo de una sociedad que lo sustente (Madoery, 2001).

Tercer componente: políticas públicas descentralizadas

En las instancias político-administrativas continúa el predominio de modalidades de gestión pública

centralista y estadocéntrica, es decir, el actor público predominante es el Estado nacional, el rol de
los gobiernos locales, a pesar de los avances, continúa siendo acotado, la participación ciudadana
es limitada y sólo en algunas experiencias puntuales la sociedad civil interviene en la definición de
políticas públicas.

La descentralización en América Latina no ha logrado los objetivos esperados, a pesar de ser

fundamental un proceso eminentemente político de reforma y de redefinición de las relaciones
entre Estado y sociedad, que permita reconfigurar las relaciones de poder en las sociedades
mediante un nuevo patrón de hacer política que modifique reglas, procedimientos, expectativas y
concepciones de dichas relaciones (Fleury, 2002). El proceso de traslado de competencias a lo local
no ha representado el coetáneo adelgazamiento del poder central lo que genera superposiciones y
duplicidades estimuladas desde lo nacional en la competencia por el apoyo ciudadano, tensiones
e incertidumbres en la asignación de responsabilidades y recursos y no pocos enfrentamientos
políticos producto del afán de aparecer respondiendo las demandas ciudadanas.

En este nuevo marco, los municipios tienen asignadas ineludibles responsabilidades que trascienden
a las tradicionales tareas de los municipios, gestión administrativa, planificación urbana, obra pública,
prestación de servicios públicos y regulación de la vida comunitario para transformarse en actores
importantes en la mejora de los procesos distributivos mediante nuevas funciones referidas a la
promoción económica, gestión ambiental, desarrollo social, poder regulatorio, seguridad. Tareas
que los municipios han ido integrando paulatinamente, en función de los cambios globales, las
reformas nacionales y las demandas ciudadanas.

El fortalecimiento de los gobiernos locales como efecto de los esfuerzos de descentralización, debe
estar apoyado por la creencia y la voluntad política de las altas esferas del gobierno y la administración
pública, acerca de la conveniencia de hacer algunos ajustes en la distribución de términos políticos
institucionales, económicos y territoriales. Requiere de autonomía, de participación ciudadana y
de un acertado control y fiscalización de la administración en un universo de legitimidad de las
autoridades y de una alta capacidad de respuesta de las demandas de la sociedad.

En el centro mismo de la transición hacia el modo de gobernar descentralizado cobran protagonismo

las localidades, precisamente en momentos en que, ante el avance globalizante y de los procesos
de urbanización, las sociedades concentran sus capacidades en el espacio geográfico más próximo,
donde se producen las relaciones cotidianas, ámbito sobre el que se articulan los procesos de
crecimiento económico, transformación social y construcción política, resultado y expresión
de la interacción de múltiples actores con intereses diversos, en un contexto cultural, valórico e
institucional (Barreiro, 2007, Alburquerque, 2003, Gallicchio, 2004, Madoery, 2001, Boisier, 2000,
Sen, 2000, Tomassini, 2000, Vázquez Barquero, 1998, Arocena, 1995, Berverjillo, 1999, Castells,
1999).
Justamente, la descentralización es esencial a la democracia y al proceso de democratización del
Estado, al permitir ampliar el campo de derechos y libertades, incorporar los sectores excluidos
a instituciones representativas y viabilizar un mayor control y participación ciudadanos en la
actuación de las administraciones públicas. A través de la transferencia de poder de decisión a las
autoridades locales y a los diferentes actores de la sociedad civil se puede reorganizar el accionar
del Estado, enraizar la democracia y garantizar con mayor eficiencia, la administración y gestión
de las demandas sociales de bienestar entregando a los niveles de gobierno locales el encargo de
implementar políticas públicas reales (Vallejoy Bermúdez, 2006).

El enfoque de desarrollo local contempla a las capacidades de los gobiernos locales como
necesarias, pero no suficientes para alcanzar la gobernabilidad, cualidad que los supera y se
proyecta ampliamente como una capacidad social, como atributo de toda la sociedad. Una sociedad
es gobernable en la medida que construye consensos alrededor de propósitos comunes y alcanza
las metas buscadas (Coraggio, 2003, Prats, 2001). No sólo se trata de reconocer jurídicamente la
existencia de colectividades con base territorial y transferir a estos sujetos competencias y recursos,
sino lo fundamental de un modelo de gestión política descentralizado es viabilizar la participación
(Borja, 1986).

El ejercicio de la participación como principio debería contribuir a la puesta en escena de actores,

redes informales, organizaciones y cualquier otra forma de expresión de intereses comunes,
mediante procesos de innovación social de transformación y densificación de la esfera pública
(Belmartino, Repetto y Levín, 2001).
Participación entendida como modalidad principal de actuación de la ciudadanía en procesos de
toma de decisiones y en la construcción de políticas públicas. Modalidad que en América Latina se
trata de un fenómeno reciente y se encuentra ligada a la cada vez mayor relevancia de temas que
requieren de un mayor pluralismo y diversidad social para ser enfrentados, como salud, educación,
turismo, medio ambiente, etc. Además, la dinámica participativa, como parte de los procesos de
apuntalamiento de la gobernabilidad democrática, supone la intervención de los ciudadanos en
el conocimiento, interlocución y decisión respecto de la materialización de las políticas públicas
locales que van a regir sus espacios (Vallejo y Bermúdez, 2006.).

La gobernabilidad democrática y la participación aparecen efectivamente como partes constitutivas

de los procesos de construcción democrática en varios planos: de la producción de legitimidad
para los sistemas de gobierno; de las posibilidades de inclusión, control o mayor representación
de la sociedad; y, fundamentalmente, de la construcción de ciudadanos activos, autónomos y
responsables de sus vidas y de sus destinos colectivos.

Puntualmente, la invocación a la participación social está basada en la intención de romper con

la inercia de exclusión y segregación de la mayoría de la población, y sobre todo de los sectores
populares, en la toma de decisiones de las políticas públicas que afectan su vida y posibilidades de
desarrollo, y en la necesidad de un reapropiamiento de la esfera pública que promueva y dinamice
las relaciones entre Estado y sociedad. Para lo cual, requiere de la construcción de nuevos nexos
de sentido entre Estado y sociedad por medio de esos espacios públicos, que posibiliten la equidad
en los usos de los recursos públicos de los que dependen la economía y la sociedad.

Asimismo, la discusión pública de las políticas públicas debe constituirse en el mecanismo de

ejercicio de procedimientos democrático-comunicacionales y como vía para la construcción de una
razón pública. El debate argumentativo es importante en la construcción de lo político, es decir, la
formación de una razón pública a partir del juego democrático de argumentos e intereses que permitan
razonar y decidir soluciones de ganancia social en la perspectiva propuesta contemporáneamente
como democracia deliberativa, participativa o dialogante (Barrera, 2009).

Componente articulador: capital social

Iazzetta realiza dos precisiones conceptuales al definir, por un lado, Estado democrático, como
expresión de soberanía popular, vigencia universal y efectiva de derechos civiles, políticos y sociales
para todos los ciudadanos, racionalización del uso de la fuerza, publicidad y controlabilidad de su
accionar; y, por otro lado, régimen político democrático, entendido como modalidad de acceso a
cargos públicos vía elecciones periódicas, libres, competitivas e incluyentes (Iazzetta, 2007).

Tal distinción le permite plantear las serias implicancias que, a comienzos de los años ochenta y
en el marco de la transición democrática, tuvo la preeminencia de un “paradigma politicista” que
enfatizó el juego democrático, es decir, el papel de los actores en el sistema político, la vitalidad
de los partidos políticos, la subordinación militar a la autoridad constitucional, en desmedro de
la construcción de un Estado democrático. La misma, requiere de un tejido social activo, de una
ciudadanía involucrada de manera tal que, en el mismo proceso de ejercicio de sus derechos,
pueda construir y fortalecer lazos asociativos redundantes en mayores niveles de capital social
(Iazzetta, 2007).

Mencionáramos anteriormente que, desde el enfoque integral de desarrollo local se redefine la

visión simplista del territorio como algo dado a priori y mero soporte físico de objetos y actividades,
hacia la idea de espacio de construcción política, ámbito de confrontación de valores y de intereses
diversos, y, también, de formación de proyectos colectivos (Fleury, 2005). Desde esta perspectiva la
presencia de una sociedad civil articulada, con densidad institucional, la confianza en las relaciones
interpersonales e interinstitucionales, una cultura del compromiso y la colaboración y de un conjunto
de creencias que permiten llevar adelante un determinado destino común, son factores reconocidos
como símbolos de mayor capacidad territorial para el desarrollo (Amin y Thrift, 1995).

Dichos factores suelen resumirse en una noción común: capital social; en torno a la cual se ha
debatido intensamente en los últimos años, tanto en la definición de políticas públicas, como desde
distintas aproximaciones teóricas en las ciencias sociales en general, y la ciencia política en particular.
Bourdieu, Coleman, North, Putman, Portes, Kaztman entre otros, destacan aspectos intangibles
como la pertenencia a un grupo, la red de relaciones, los lazos permanentes de confianza, que
forman un activo social para el individuo y un atributo colectivo o comunitario.

Precisamente, Putnam define al capital social como aquellos rasgos de la organización social,
como confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficacia de la sociedad facilitando acciones
coordinadas. Para ello, retoma la idea de comunidad cívica, resultado de un proceso histórico cuyas
tradiciones asociativas son preservadas por el capital social. Se puede afirmar, entonces, que el
capital social es parte del haber de una sociedad, conformado por la reserva de confiabilidad, normas
de reciprocidad y redes de compromiso cívico, a las que la gente puede apelar para solucionar sus
problemas comunes (Putnam, 1993).

Puede entenderse, también, como patrimonio simbólico de la sociedad en el manejo de normas,

redes y lazos sociales de confianza, que permiten reforzar la acción colectiva, sentar bases de
reciprocidad en el trato y crear mayores sinergias a través de la concertación grupal en torno a
objetivos comunes. Por lo mismo, existe un círculo virtuoso entre la disposición a la reciprocidad y
la cooperación, por un lado, y los logros sociales por el otro (Hopenhayn, 2007).

Consecuentemente, el capital social contribuye al fortalecimiento de las democracias en tanto la

participación activa de los ciudadanos en asociaciones permite discutir cuestiones cívicas, debatir
problemas, alcances e intereses, facilita la articulación de las demandas sociales, a la vez que
estimula la responsabilidad gubernamental ante las demandas.

Así, podemos afirmar nuestro enunciado inicial al plantearnos que el capital social es el elemento
articulador de los demás componentes, y entendemos que es así puesto que hemos destacado en
cada uno de ellos la relevancia del poder hacer de los actores públicos y privados, poder para construir
espacios públicos de discusión y compromiso cívico, poder para elegir y para hacer valer su visión
del desarrollo, para diseñar su destino y para participar de las decisiones que lo orientan, poder para
crear nuevas formas de relación entre las personas y las instituciones, poder para sentar las bases
colectivas en las que se afianza el desarrollo. La acción comunitaria organizada para solucionar
problemas públicos, genera una conciencia cívica que puede movilizarse responsablemente como
mecanismo de control social sobre los efectos de exclusión.

Demostraremos estas afirmaciones mediante el análisis de un caso puntual de conformación de

instancias participativas de vecinos, entidades académicas, científicas y técnico-profesionales,
organismos no gubernamentales, como espacios de debate en cuanto a una problemática puntual:
la distribución democrática, inclusiva y consensuada del suelo, sus recursos y la infraestructura
necesaria en el proceso de urbanización del Gran Mendoza.

Análisis del caso: conformación de capital social en la definición de políticas públicas locales
de desarrollo urbano.

En la Provincia de Mendoza, hasta la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del

Suelo en mayo del 2009, la ausencia de normativa, la inacción pública y la escasa participación
ciudadana favorecieron un crecimiento urbano desordenado, ligado a la planificación orientada por
el mercado y la gran concentración y densidad poblacional (UNCuyo, 2007).
Circunstancias que encierran riesgos de índole natural, social y económica: segregación y desequilibrio
urbano; fragmentación social; congestión de las infraestructuras urbanas; sobreexplotación y
competencia desenfrenada por el uso del suelo; degradación del medio ambiente; escasez de
espacios verdes; inseguridad; entre otros. Además, facilita el accionar de emprendimientos
inmobiliarios que tienden a la ocupación de áreas del piedemonte, con el correspondiente riesgo
aluvional, y de áreas de actividades agroproductivas intensivas (CAP, 2006; Gudiño, 2000).

Si retomamos la noción de ciudadanía entendida como dimensión pública de los individuos, entonces
el uso ciudadano del suelo presupone un modelo de integración y de sociabilidad que trascienda los
intereses egoístas del individuo en el mercado, en dirección a una actitud generosa y solidaria. El
desarrollo de las ciudades es un proceso que, sobre una base material, requiere de componentes
intangibles, de actores locales que asumen el rol de agentes de cambio y de interacciones múltiples
y constructivas, que conforman el capital sinergético latente en toda comunidad. Capital definido
como un potencial catalítico de la sociedad que le permite promover acciones en conjunto dirigidas
a fines colectiva y democráticamente elegidos, obteniendo así un resultado final que es mayor que
la suma de los componentes (Boisier, 2005).

En el caso particular de Mendoza, la singularidad física y aridez del suelo, condicionan el asentamiento
humano y las actividades económicas, y el territorio se convierte en un recurso básico fundamental
a proteger, y su uso y distribución justa y equitativa resultan vitales para la sociedad local. El suelo
como bien público es sujeto de gestión y control, y no de fuerzas inmanejables, y, por lo tanto, las
políticas públicas son fundamentales en la organización y distribución del suelo.

La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo fue impulsada por la acción colectiva de
organismos científicos, académicos, técnicos y profesionales de la Provincia, quienes analizaron
los anteproyectos en discusión legislativa y advirtieron sobre las numerosas falencias técnicas y
legales de los mismos. Alertaron que, de sancionarse, abrirían las puertas a un consumo irracional,
acelerado y abusivo del suelo, ya que permitirían el loteo indiscriminado y sin control de barrios
privados.

En consecuencia, se frenó la discusión de los mismos y se tomó la iniciativa de presentar un

proyecto propio, aprobado a inicios del año 2009. Esta normativa ha sido formulada sobre bases
participativas, es orientadora de desarrollo sustentable y sostenible, y garante de una mejor calidad
de vida de los ciudadanos, en congruencia con los principios de equidad social y equilibrio territorial.
Asimismo, afirma la dirección del proceso de desarrollo de las localidades en base a habilidades
técnicas y sociales: conocimiento adecuado del contexto natural y socioeconómico local y sus
potencialidades; reconocimiento de la importancia de los factores económicos y extraeconómicos;
capacidad de identificación y asociación con actores y líderes locales; impulso permanente para la
creación del entorno innovador territorial; formación de una visión colectiva de futuro; establecimiento
de objetivos coherentes y realistas; vinculación de la visión de largo plazo con las actuaciones
concretas de mediano y corto plazo; control y evaluación continuados del proceso de desarrollo,
entre otros aspectos.

Reflexiones finales

Más allá de las precisiones metodológicas implementadas en el proceso de toma de decisiones y

de definición de una política pública de uso del suelo y desarrollo en el caso analizado, nos interesa
destacar la consolidación de capital social manifiesto en un proceso sistemático y sostenido de
participación multiactoral, la construcción de diálogos y la canalización de las expresiones sectoriales
que evite la dispersión de recursos y esfuerzos, hacia el logro de acuerdos y propósitos comunes.
Es, mediante el capital social como elemento articulador que:

• Los ciudadanos se constituyen en sujetos activos de derechos, en la medida que se

 formaliza el derecho al uso del suelo como un estatuto de la persona que incluye derechos
y deberes de orden socio-económico y medioambiental con independencia de cuáles sean
la actividad o el patrimonio de las personas, asegure su disfrute en libertad, su acceso
igualitario a las prestaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y
cohesión del mismo, y su participación en la organización del mismo.
• Los actores asumen la realidad local como una construcción compleja, a la vez, e
inseparablemente, material y simbólica, en la definición de políticas públicas de desarrollo
integral, con impacto en los aspectos objetivos de los territorios y subjetivos de las
sociedades.
• En esta iniciativa local, la ciudadanía activa se manifiesta en su dimensión participativa, en
tanto ejercicio de la titularidad del poder de actores que interrelacionan en la construcción de
espacios públicos para lograr, por acción concertada, algunas medidas de eficacia política
vinculados a la definición de políticas públicas de uso y distribución del territorio. Esta
experiencia coloca el énfasis en la democratización en la toma de decisiones, en una lucha
cultural por la emergencia de otras visiones de lo que es posible construir y representa una
renovación del contrato social en un sentido fundamental: como potenciador de actores del
desarrollo comprometidos por el aumento del capital relacional.
•
Hoy la ciudadanía reclama soluciones a problemas complejos y multivariables, soluciones que
contemplen la equidad social, la sustentabilidad ambiental, la mejora de su calidad de vida, el respeto
a la diversidad, la concertación multiactoral, la gobernabilidad democrática. Formas de constitución
de actores políticos, de organización y articulación innovadoras entre el Estado, los organismos
involucrados en el proceso y la comunidad, como las analizadas, reafirman que la participación
ciudadana es nuestro curso particular, latinoamericano, de construcción y profundización de la
democracia.

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GALLO, Erika y GRAGLIA, Leandro

erika.m.gallo@gmail.com
leograglia@hotmail.com
Equipo de investigación “El Llano en Llamas”,
Universidad Católica de Córdoba
Córdoba-Argentina

Resumen

Entre diciembre de 1999 y marzo de 2001 se produjo en la ciudad de Córdoba un régimen

de precipitaciones que dejó en situación crítica a muchos habitantes de asentamientos precarios
ubicados a la vera del río, haciendo visible las inconsistencias de un modelo de acumulación sin
desarrollo en plena democracia.
Esto llevó al gobierno provincial a implementar el plan “Mi casa, mi vida”, cuyo objetivo era
la reubicación de estas familias. Luego el plan se extendió a numerosos comunidades cuyas
condiciones de vida eran críticas.
Con apoyo de material periodístico intentamos analizar dos aspectos centrales de este
fenómeno: por un lado, el hecho de que el potencial acceso a una vivienda implicó un cambio en
las Estructuras de Oportunidades Políticas, aunque esto no significó el re-surgimiento de la acción
colectiva previa, ni una nueva modalidad de expresarla (los repertorios de acción no registran grandes
modificaciones); sino que significó un cambio en las orientaciones de la acción que configuran la
identidad de las personas afectadas por el plan.
Por otro lado se intenta dar cuenta del ciclo de conflicto iniciado ante el lanzamiento del
plan, tanto por parte de aquellos que exigían ser incluidos como por aquellos que se oponían a la
reubicación de la población de bajos recursos en la cercanía de sus residencias. Como hipótesis
de trabajo sostenemos que la reubicación generó un proceso de desactivación de las resistencias
ya que las nuevas demandas no atacan con tanta profundidad el sistema político y sus relaciones
de poder dominantes

El siguiente trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “La construcción política de la

(des)igualdad en las políticas públicas de la Provincia de Córdoba”1 , llevado a cabo por el equipo
de investigación “El llano en llamas”.
Para el análisis, nos valdremos por lo tanto de entrevistas realizadas en el curso del año 2009
por integrantes del mencionado equipo de investigación, en el marco de dicho estudio. Ello nos
permitirá una aproximación más acabada a las experiencias de los “beneficiarios” del plan a raíz de
su implementación2 .
Para una mejor comprensión del marco histórico-político en el que se da la implementación del
plan, realizaremos un breve análisis de la historia más próxima de lucha por la vivienda en la ciudad
de Córdoba, basándonos en estudios anteriores realizados por el mismo equipo de investigación,
relativos a tal temática.
Utilizaremos también un relevamiento de notas periodísticas del diario La Voz del Interior,
disponibles en su base digital de Ediciones Anteriores, correspondientes al período 1998-2009, lo
que nos permitirá acercarnos a las formas que revistió la acción colectiva del período, los repertorios
de acción utilizados, y las estructuras de oportunidades políticas en el marco de las cuales se
desarrolló. Tales notas se expondrán de forma intercalada con el examen teórico-político del caso,
1 Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Córdoba. Financiado y acredi-
tado por MinCyT Proyecto de Investigación y Desarrollo. Directora Dr. María Alejandra Ciuffolini.
2 No se revelará información de los entrevistados que pudiera comprometerlos, por lo que los nombres han sido
cambiados. El dato está disponible en los registros del equipo de investigación.
intentando de este modo señalar los ejes analíticos que pretendemos utilizar en el estudio.

HISTORIA DE LA NECESIDAD

Alrededor de los años ’60 se registró en la ciudad de Córdoba un aumento explosivo de

la población como consecuencia de las migraciones internas provocadas por los procesos de
industrialización. Crecieron tanto el número como el tamaño de los asentamientos sin planificación
urbana en la periferia de la ciudad, surgiendo así numerosas “…barriadas desordenadas y sin
servicios básicos esenciales…” (Mateo, 1999: 68), conocidas como “villas de emergencia” o “villas
miseria”.
Este fenómeno se registró de manera constante desde entonces, aunque Boito, et al (2009)
señalan dos grandes hitos de crecimiento: El primero, en 1992 (en relación al período 70/80) año
en el cual se registraron 83 asentamientos, con una población aproximada de 50 mil personas, que
representaban el 5 por ciento de la población total de la ciudad (1.500.000 habitantes).
El segundo se produjo en el año 2001, cuando se registró un incremento del número de
asentamientos que ascendió a 191 en la ciudad, y un aumento de la población de los mismos, que
alcanzó las 100 mil personas3 .
Se configuraba así, un amplio sector 4 de la población de la ciudad sin proyección en la esfera
de lo público, “…privatizada y reservada al juego de las instituciones y el monopolio de quienes las
hacen andar” (Ranciere, 2006: 83), asentada sobre una distribución dada de lo político y lo social,
que es en realidad una apuesta política de (des)igualdad.
De éste modo, el Plan Mi casa mi vida (MCMV), implementado a partir del año 2003, no
viene sino a constatar esta situación de necesidad. Sin embargo, lo hace de un modo específico,
diferente al que había caracterizado en los años anteriores a la atención del conflicto por la vivienda
en la ciudad.
Para una mejor comprensión del marco histórico en el que se da la implementación de este
plan (y de sus características distintivas), es imprescindible un breve análisis de la historia de la
lucha por la vivienda en Córdoba en los diez años anteriores.

HISTORIA DE LA LUCHA

La historia reciente de la lucha por la vivienda en la ciudad de Córdoba comienza

aproximadamente en 1983, con el retorno de la democracia institucional. Observamos a partir
de entonces cuatro grandes períodos: entre 1983 y el 1992, fecha de creación de la Unión de
Organizaciones de Base por los Derechos Sociales (UOBDS); entre 1992 y el 1996, fecha de
caída de la Mesa de Concertación de Políticas Sociales (MCPS); entre 1996 y 2003, fecha de
implementación del plan MCMV y de 2003 a la actualidad. Analizaremos los períodos a raíz de los
conceptos de Estructura de Oportunidades Políticas (EOP), estructuras de movilización y procesos
enmarcadores.

Historia de la Lucha: Antes del plan

El concepto de EOP refiere a las “dimensiones consistentes… del entorno político que fomentan
o desincentivan la acción colectiva entre la gente… pone el énfasis en los recursos exteriores al
grupo que pueden ser explotados incluso por luchadores débiles o desorganizados” (Tarrow 1997:
3 Según Boito, Cervio, y Espoz Dalmasso el primer crecimiento “respondió al proceso de ‘ajuste estructural’ iniciado
por el gobierno de ‘facto’, y a algunas continuidades desarrolladas por los primeros gobiernos de la recuperación
democrática, con sus consecuencias en el crecimiento de la pobreza” (2009: 1). El segundo está relacionado a los
efectos producidos por las llamadas “transformaciones estructurales”, implementadas en la década del ’90, estre-
chamente vinculadas a diversas políticas neoliberales, con el consecuente impacto sobre los niveles de pobreza
4 Boito, Cervio y Espoz Dalmasso, ofrecen los siguientes datos relativos al crecimiento de los asentamientos: 1980:
47 asentamientos (22.929 personas), 1991: 74 asentamientos (35.723 personas), 1992: 83 asentamientos (49.530
personas), 1994: 98 asentamientos (73.856 personas). Scavuzzo, citado en Boizo, Cervio y Espoz Dalmasso (2009)
49).
McAdam, McCarthy y Zald (1999), afirman que los cambios en la estructura de oportunidades
políticas están asociados al grado de apertura del sistema político institucionalizado, la estabilidad
de las élites que defienden líneas políticas, la posibilidad de contar o no con el apoyo de tales élites,
y la capacidad y tendencia estatal para reprimir movimientos sociales.
En el primer período con la recuperación del régimen democrático institucional la configuración
de las EOP fue relativamente facilitadora. Significó una “apertura del acceso al poder…” (Tarrow,
1997: 49) en tanto propició el surgimiento y desarrollo de movimientos barriales y “villeros” bajo la
forma jurídica de Cooperativas, Mutuales y Asociaciones Civiles. Éstas comenzaron a articular un
entramado de redes 5, que recibieron apoyo técnico y capacitación de cuatro organizaciones no
gubernamentales para el desarrollo: el Sehas, el Cecopal, el Serviproh y la Mutual Carlos Mugica.
En septiembre de 1992 se inició un nuevo período al realizarse en Los Cocos un encuentro-
taller al cual asistieron alrededor de 60 organizaciones (Boito et al, 2009) convocado a partir del
problema de suministro de energía eléctrica en las villas de emergencia6 . Tal encuentro fue el
escenario de surgimiento de la UOBDS, cuyos objetivos centrales incluían “…la búsqueda de
políticas sociales que garanticen una mejor calidad de vida para las poblaciones organizadas en
situación de pobreza, la identificación de herramientas jurídicas y políticas que permitan soluciones
globales… y la posibilidad de incidir efectivamente en la asignación de la inversión social…” (Mateo,
1999: 69)
Asumió también en septiembre de 1992 un Ministro de Desarrollo Social “con capacidad
de entender el potencial del movimiento social en gestación” (Boito et al. 2009: 2). Esta nueva
disponibilidad de aliados influyentes (Tarrow, 1997) significó también una variación favorable de la
EOP.
Poco tiempo después se abrió un canal institucional de participación en la definición de
las políticas, la MCPS7 , que buscó definirse como un ámbito de creación de políticas sociales,
especialmente de hábitat (Mateo, 1999). En esta instancia eran los mismos damnificados quienes
tenían la oportunidad de proponer alternativas y modelos de respuesta para sus propios problemas,
no siendo considerados beneficiarios de las políticas, sino artífices de sus propias soluciones.
Así, la UOBDS fue reconocida como un interlocutor válido para hacer demandas y para
proponer alguna vía de resolución a las mismas. Gracias a la acción de la MCPS se obtuvieron
numerosos resultados favorables para las más de 100 organizaciones de base que llegaron a
conformarla.
La asunción de Mestre como gobernador de la provincia configuró un nuevo momento en
la lucha. Los canales institucionales por los cuales se manifestaba la UOBDS fueron eliminados,
o suspendidos en su funcionamiento, lo que implicó una nueva transformación de las EOP: Con
un gobierno más renuente a la negociación institucionalizada con las organizaciones de base, se
potenciaron otras formas de continuar la lucha. “Córdoba no tenía una esquina en que la Unión no
le estuviera haciendo un movimiento a Mestre, le hicimos en la legislatura, en el Patio Olmos, en
el centro mismo, frente a la casa radical, en plazas…” (miembro de la UOBDS, citado en Ciuffolini,
2008: 239)
Según Boito et al (2009: 5), ésta situación “…obligó políticamente a reinstaurar la discusión
acerca del efectivo funcionamiento de la experiencia mencionada” (la MCPS); que fue incluso
incorporada en la campaña electoral del entonces candidato a Gobernador José Manuel de la Sota.
De esta manera comienza lo que entendemos como una cuarta etapa, en la que muchos dirigentes
de la Unión fueron cooptados por el delasotismo. Ello, unido al abandono de la UOBDS por parte
de numerosas organizaciones que la conformaban, implicó el debilitamiento y desarticulación de

5 Encuentro de Comunidades en Marcha, la Coordinadora de Loteos Indexados y Barrios Cadenciados, la Co-

misión de Hábitat Popular y la Coordinadora de Villas y Barrios (Mateo, 1999).
6 Para un desarrollo más detallado de este punto, ver “Historia del Movimiento Unión de Organizaciones de Base
por los Derechos Sociales” en Ciuffolini (2008)
7 La Mesa había sido pactada en el taller de Los Cocos de 1992, siendo uno de sus actores más importantes la
misma UOBDS. Para una investigación más detallada sobre la MCPS dirigirse a Mateo(1999).
la Unión8 que finalmente derivó en la ruptura de la Unión9, debido al reclamo de parte de sus
miembros de “autonomía” e “independencia política” de la dirigencia delasotista (Ciuffolini, 2008).
Así, aunque la UOBDS no se disuelve, pierde protagonismo como actor de la vida social y política
de la ciudad de Córdoba.
El nuevo gobierno configura una nueva variación de las EOP, a priori más facilitadora que
la gestión radical anterior, pero con diferencias sustanciales, que analizaremos en el apartado
siguiente. A pesar de las promesas electorales, no se restableció el funcionamiento orgánico de la
MPCS. Se delinearon en cambio otros modos de diseño y aplicación de políticas públicas, modelos
de negociación, y concepciones de los actores que debían intervenir en el proceso.
Otro de los conceptos a tener en cuenta para el análisis, es el de estructura de movilización:
“canales colectivos tanto formales como informales; a través de los cuales la gente puede movilizarse
e implicarse en la acción colectiva” (McAdam, et al, 1999: 24).
En este sentido, numerosos estudios señalan la fuerte presencia de canales informales
de vinculación entre los miembros de los asentamientos, que fueron utilizados como medio de
movilización para la acción colectiva: Boito et al (2009: 2) sostiene que en el primer período descrito
(de 1983 a 1992) “…se produjeron al interior de las diversas villas una seria de transformaciones en
términos organizativos, que, como resultado, terminaron constituyendo [asociaciones] orientadas
a la ‘promoción social’…”. De este modo, se generan poderosas estructuras de movilización, que
luego se proyectan e intensifican en la UOBDS.
Esta situación alcanza su máximo grado en el período de participación de la UOBDS en
la MCPS. Ésta se constituía como un canal institucionalizado por el cual los habitantes de los
asentamientos podían movilizarse, incluso participando de la formulación de las políticas. Luego
de la “caída” de la Mesa, las estructuras de movilización continúan siendo un factor decisivo en la
acción colectiva, más disruptiva ahora, llevada a cabo por las organizaciones de base.
Sin embargo, en el último período, a partir del debilitamiento y desintegración de la UOBDS,
éstas sufren una serie de transformaciones que aparentemente las debilitan. Creemos sin
embargo, a partir de Rubio García, (2004: 53) quien incluye dentro de la estructura de movilización
a “…organizaciones, redes informales y grupos intermedios… familias, amigos, colegio…”, que
continúan existiendo con la misma fuerza, al menos, al interior de cada asentamiento. Éstas son
de fundamental importancia para entender los procesos de lucha realizados en el marco de la
implementación del plan MCMV, que desarrollaremos en el apartado siguiente.
Abordemos entonces el tercer aspecto al que McAdam et al (1999) se han referido: los
procesos enmarcadores, refiriendo con ello a “esfuerzos estratégicos conscientes realizados por
grupos de personas en orden de forjar formas compartidas de ver el mundo y a sí mismos que
legitimen y muevan a la acción colectiva” (1999: 27). Es factible entender que en el período histórico
que estamos analizando se generan amplios procesos enmarcadores y acervos de conocimiento
compartidos, al menos hasta el momento de detenerse el funcionamiento de la MCPS.
Sin embargo, a partir del análisis de los conflictos posteriores a la implementación del plan
MCMV, creemos necesaria ofrecer una perspectiva teórica más completa para entender éste último
aspecto, que también será abordado en el apartado siguiente.

Mi lucha, mi vida

La intensidad de las precipitaciones observadas entre 1999 y 2001 llevó al gobierno Provincial
a declarar por decreto la emergencia hídrica y social, que autorizó al Ministerio de Obras Públicas
para emprender acciones dirigidas a “…asegurar la defensa de la comunidad y al restablecimiento
de la normalidad social, como así también para prevenir y/o atenuar los efectos dañosos de las
aguas…” (Decreto Nº 2565/01).
Esta voluntad de dar respuesta a la situación de precariedad habitacional de los sectores de
la población afectados por las inundaciones, se concretó recién en el año 2003, con la creación
8 Gran parte de los miembros de la UOBDS que ya habían recibido satisfactoriamente una respuesta a sus deman-
das, decidían retirarse de la Unión
9 La UOBDS se desintegrará luego, hacia 2001 en el Movimiento de Organizaciones de Base (MOB) y la Unión de
Organizaciones de Base (UOB).
del programa MCMV (Elorza, 2009; Boito 2009) a partir de los lineamientos (y el financiamiento
mayoritario) del BID, con el aporte de fondos del Gobierno Provincial.
El objetivo es “contribuir al mejoramiento integral del hábitat y las condiciones de vida de las
familias beneficiarias” (Elorza, 2009:2)10 , y erradicar las “villas miserias” de zonas potencialmente
inundables. Sin embargo, su aplicación se extendió a otros asentamientos con deficiencias
habitacionales, transformándose en un plan con un criterio para la inclusión mucho más amplio 11.
Ahora bien, en contextos en los que se verifica una situación de precariedad estructural como
la descripta, la aparición de planes sociales focalizados del Estado, con la potencial disponibilidad
de recursos estatales para los grupos “marginados” constituye a nuestro entender una importante
variación de la estructura de oportunidades políticas. Sobre todo entendida como lo expone
Tarrow (1997), constituyendo un recurso exterior al mismo grupo, que tiende a fomentar la acción
colectiva.

20.02.2004. Vecinos de los 40 Guasos cortan la ruta 9 reclamando 120 viviendas del plan Mi
casa mi vida. Argumentan que sólo la mitad de los habitantes del asentamiento obtuvo el beneficio
de la vivienda (los cercanos a la vera del río) mientras que los demás, también en condiciones
precarias de vivienda, no han accedido a tal beneficio.

12.07.2005. Vecinos de Villa Kilómetro 8 cortan el tránsito en la Avenida La Voz del Interior,
reclamando ser incluidos en el programa Mi casa, mi vida. Dos días después se reúnen con el
secretario de Difusión Pública del Gobierno.

13.07.2005. Habitantes de Villa Los Filtros y Costa Canal marchan hacia la Casa de Gobierno
exigiendo ser incluidos en el programa Mi casa, mi vida. El secretario de Difusión Pública del
Gobierno se compromete a atender los reclamos con brevedad.

09.05.2006 Casi cien habitantes de la villa Los Cortaderos, usurpan casas en construcción de
las que serán adjudicatarios, al no recibir respuestas del Gobierno provincial sobre la continuidad
de las obras que habían quedado interrumpidas hacía casi dos meses. Habían sido desalojados
dos años atrás y aún no contaban con la vivienda prometida. Después de efectuar cuatro cortes
en la Avenida La Voz del Interior y una en el Boulevard Los Alemanes con quema de cubiertas, sin
resultados; decidieron presentarse en la Justicia para intimar a la Provincia a que cumpla con lo
pactado.

Como podemos observar, que el plan sea de características no programáticas, (con criterios
de elegibilidad como requisito fundamental de acceso) impulsa a otros grupos inicialmente no
considerados como potenciales beneficiarios, a disputar su inclusión y el consecuente acceso a sus
beneficios. También observamos que la demora en la concreción del plan impulsa a los destinatarios
a activar una acción colectiva tendiente a presionar a las autoridades a efectuar la entrega de las
casas.
Aparentemente, la EOP configurada a partir de la implementación de MCMV, incentivó alguna
forma de acción colectiva. Aún así, la morfología del plan cristalizó en una operatoria de códigos
diferentes a los que establecidos con la MCPS, a partir de la concepción de los destinatarios como
meros beneficiarios del plan, sin permitir que intervinieran en la creación o proposición de soluciones
alternativas: “[l]a ubicación del nuevo barrio, la tipología, la relocalización de las villas, ya estaba
decidido (…), sin la posibilidad de elección y participación en el proceso de toma de decisiones por
parte de las familias…” (Elorza, 2009:8).
De esta manera, en la acción colectiva generada se produce un desplazamiento desde la
participación (y la exigencia de participación) en la formulación de las políticas (como durante el
10 En realidad, la cita corresponde al Reglamento operativo Programa Mi Casa Mi Vida – Gobierno de la Pcia. de
Córdoba y BID. Córdoba, 2003. p 6. mas dada la material imposibilidad de acceder a tal documento, nos remitimos
a la cita que hace de él la autora.
11 El gobierno de la provincia llegó a acuerdos con otros asentamientos en base a distintos criterios como por
ejemplo la posesión previa de las tierras.
funcionamiento de la UOBDS) a la exigencia de inclusión como beneficiarios dentro del plan (o a
apresurar la concreción del mismo)
Ahora bien, al inscribir estos conflictos en el marco más amplio de lucha por la mejora cualitativa
de las condiciones de vida que sostienen hace años los habitantes de los asentamientos, se hace
evidente que no asistimos al re-surgimiento de la acción colectiva previa (como la coordinación de
las organizaciones de base por un ente similar a la UOBDS), ni una nueva modalidad de expresarla
(ya que los repertorios de acción, a los que aludiremos luego, no registran grandes modificaciones).
Se produjo sí, un cambio en las orientaciones de la acción que configuran la identidad de las
personas afectadas por el, aspecto que retomaremos más adelante.

“No, la unión que teníamos ahí, o sea si… si había un cumpleaños estábamos todos juntos,
había un velorio estábamos todos juntos, había un enfermo estábamos todos ahí. En eso se(-) en
eso si se notaba muchísimo muchísimo la unión que teníamos ahí. Éramos muy muy unidos ahí”
Fragmento de entrevista, Esperanza, vecina de Barrio Ampliación Ferreyra

EO1: No, allá era como que… era más unido, más(-) Éramos más unidos allá… Y acá no,
acá… acá es una desunión bárbara acá. Vos no llegás nunca a juntar a gente. La gente vive su
vida ahora acá.
Fragmento de entrevista Carlos, vecino Barrio Evita

Centrándonos en el concepto de McAdam, MaCarthy y Zald (1999) de las estructuras de

movilización, podemos observar que al momento de la implementación del plan, las grandes redes
conformadas durante el accionar de la UOBDS ya no existían. Sin embargo, a partir del concepto de
Rubio García, observamos la persistencia de fuertes redes sociales dentro de cada asentamiento,
más evidentes si mantenemos presente las especiales condiciones habitacionales en las que,
forzosamente, vivían los vecinos. La estructura de movilización contaba así con muchas facilidades
dada la fortaleza de los canales colectivos preexistentes.

“ER2: ¿Y cómo se organizaron para hacer eso sin(-)

EO: Los vecinos, en un segundo.
ER2: ¿Si?
EO: En un segundo
ER2: Así en la calle nomás(-)
…
EO: Si, si, nosotros escuchamos que venía una gente con Don Oscar de aquel lado, y bueno,
y ahí salimos. Y ahí empezamos… Hasta que, bueno, vino la prensa, y…”
Fragmento de entrevista, Esperanza

Para atender al último aspecto que hemos mencionado, los procesos enmarcadores, creemos
conveniente introducir otra perspectiva teórica, también relativa a la creación de significados
compartidos y conceptos mediadores entre la acción individual y la colectiva.
Quien media entre el análisis de determinantes estructurales (las EOP, la implementación del
plan) y las preferencias individuales (la decisión de movilizarse o no en una acción colectiva), es
el proceso a través del cual le individuo evalúa y reconoce lo que tiene en común con un grupo de
personas y decide actuar conjuntamente (Melucci, 1994). Es decir, existe una percepción de las
oportunidades y restricciones de acciones comunes a cierto número de individuos, y ello se da por
la capacidad de estos de autodefinirse. Melucci (1994) llama a esta capacidad identidad colectiva.
Tres dimensiones constituyen la identidad colectiva de los movimientos: la activación de
relaciones entre los actores, la realización de inversiones emocionales que permiten al individuo
reconocerse como parte de un grupo y la formulación de estructuras cognoscitivas respecto a las
orientaciones de la acción.
Al introducirse entre los vecinos de los asentamientos la percepción del potencial acceso a
una vivienda, se incorpora al proceso de negociación y definición de la identidad colectiva una serie
de nuevos elementos. Los escenarios, recursos y fines del movimiento (orientaciones de la acción)
cambian, las inversiones emocionales varían ante la expectativa y las nuevas formas de verse a sí
mismos.
Podemos afirmar entonces que esta variación en las EOP influye en el cambio de las
orientaciones de la acción, y por lo tanto incide también en la negociación y definición de la identidad
colectiva. Es ésta la que alimenta y es alimentada por las redes sociales que McAdam, McCarthy y
Zald (1999) llaman estructuras de movilización; y que a la vez preexisten a la variación en la EOP.
Teniendo presente la fortaleza de las redes informales y la riqueza en el contacto entre vecinos,
podemos aseverar que en el momento latente del movimiento (Rubio García, 2004) se gestan
marcos de significado, a partir de los cuales se construyen, reconstruyen y negocian los canales
colectivos por los que la gente puede organizarse para la acción.

EO1: No, mirá. No, en la villa no, no, la gente cambió mucho de la villa. Me parece que la
gente en la villa estaba un poco más unida, ¿viste?
Fragmento de entrevista, Carlos Barrio Evita

Existe una conexión directa entre la gestación permanentemente renegociada de estos

marcos de significados y las estructuras de movilización que se generan entre los habitantes de los
asentamientos. Esta es una conexión de ida y vuelta, en la que las redes sociales y los marcos de
significado creados se nutren mutuamente.

Repertorios y ciclos de protesta

No queremos concluir el análisis sin hacer mención a dos puntos que consideramos útiles
para la comprensión del caso.
En primer lugar, al observar los reclamos de los habitantes de asentamientos originalmente
no considerados como beneficiarios, tendientes a ser incorporados en el plan, podríamos estar
asistiendo al surgimiento de un ciclo de protestas (Tarrow 1997), en el que las luchas presentes
emergidas por los cambios en las EOP, estimulan a otros ciudadanos en condiciones similares a
reflexionar sobre su propio descontento; es decir que los avances alcanzados por algunos grupos
invitan a otros a buscar resultados similares, generándose así con la misma acción colectiva
sucesivos cambios en las EOP.
Este proceso da lugar también a la movilización tanto de elites como de sectores opositores
(Tarrow, 1997):

24.06.2005. Los vecinos que iban a ser favorecidos por la relocalización de las villas en un
predio del barrio Matienzo se reunieron piden que se construyan las viviendas sociales en ese
sector, proyecto que es resistido por seis barrios del sector sudoeste de Córdoba. Demandan la
pronta ejecución del plan “Mi casa, mi vida” que implicaría la construcción de 312 viviendas, pero
que está demorado por la fuerte resistencia de los habitantes de la zona, reacios que se relocalicen
villas de emergencia cerca de sus casas.

12.07.2005. Sector de los vecinos de barrios del sudeste de Córdoba realizan marcha de
antorchas para reclamar la suspensión definitiva de la implementación del plan Mi casa mi vida
en zonas aledañas a tales barrios. Habían presentado 5501 firmas certificadas representando la
opinión mayoritaria de los habitantes del sector, realizaron una encuesta (develó que el 56% de los
vecinos se opone al plan gubernamental) y habían realizado tres marchas por la ruta 20.

20.12.2006. Se entregan las viviendas del barrio 25 de Mayo, ubicado en Alta Gracia y
construido en el marco del Plan Mi casa mi vida a los anteriores residentes de asentamientos de
Capital. Habitantes de los barrios de Alta Gracia, venían resistiendo tal proyecto desde el 2003,
realizando protestas callejeras y buscando abogados que intercedieran frente a la justicia.
 “Las exigencias planteadas por grupos insurgentes se satisfacen a costa de un tercer grupo…
[que] responde adoptando una acción colectiva conflictiva” (Tarrow 1997:60)
La variación registrada en las EOP fomentó la acción de distintos colectivos: los que quedan
fuera del programa, los que ven demorado el traslado, incluso los que se oponen a la reubicación.
Se genera una situación de “ampliación general de las oportunidades políticas” (Tarrow, 1997:
59), donde algunos grupos invitan a otros a buscar resultados similares, o hasta oponerse a ellos
(Tarrow, 1997).

Por otro lado, es notable cómo estos grupos mantienen en cierta forma los repertorios de acción
vigentes. Tilly (1995) los conceptualiza como el acervo de medios vigentes de lucha colectiva, que
limita el número de acciones para manifestar demandas. Cambia incrementalmente, en los límites
de las formas de lucha conocidas; pero no pertenecen a ninguno de los actores o grupos que las
utilizan: como el lenguaje, pertenecen a las relaciones sociales entre identidades colectivas.
No es curioso entonces que la implementación del plan haya sido reclamada por los habitantes
de los asentamientos y resistidas por quienes se oponían a ello utilizando el mismo conjunto de
acciones: mayoritariamente cortes de rutas y protestas callejeras, acciones a las que ningún grupo
dejó de recurrir. La acción de los vecinos de Alta Gracia de recurrir a abogados para interceder
ante la justicia, o de los vecinos de Matienzo de presentar “juntas de firmas” no parecen recursos
ajenos a los mismos habitantes de los asentamientos: También ellos solicitaron a la Justicia que
presionara al Gobierno para la concreción del plan, juntaron firmas, y sostuvieron reuniones con los
representantes de las autoridades provinciales.

Por último, no queremos dejar de referirnos, aunque sea como disparador de nuevas
reflexiones, a un último punto que hemos pasado por alto analizar el cambio en la EOP que supuso
la implementación del plan como la aparición de recursos antes no disponibles, a ser disputados
por los grupos.
La mejoría en las condiciones habitacionales, puede ser efectivamente un triunfo para las
luchas emprendidas por los habitantes de los asentamientos, o de los barrios. Pero no debemos
soslayar el poderoso efecto de desactivación que tiene este “logro” sobre la combatividad de dichas
personas.
En última instancia, aquellos reclamos que efectuaban desde los asentamientos, ponía en
tela de juicio los supuestos más elementales de la organización social. Si bien la búsqueda de la
mejoría en sus condiciones de vida, no se ha completado del todo (prueba de ello son los numerosos
reclamos que aún se efectúan desde estos lugares) estos nuevos reclamos no son tan intensos ni
tan potencialmente peligrosos a los ojos de las autoridades.
La implementación del plan ha logrado invisibilizar en cierto grado estas luchas, generando
demandas más desatendibles12 . Por otro lado, ha logrado minar el uso de algunos de los posibles
elementos del repertorio de acción que podrían utilizar para continuar luchando. Y no menos
importante, se ha logrado, evitar la reconfiguración de los destinatarios de las políticas como actores
de su formulación, más que como meros beneficiarios.
Es de esperar que dado que el objetivo de las luchas (la mejora en las condiciones de vida)
no se agota con la obtención de la vivienda, éstas continúen. Y si el repertorio queda estrecho, es
de esperar una innovación.

“… las luces se quemaron un buen día y ahí estuvimos como… 2 meses sin luz, era una
boca de lobo en todos lados. Y en ese reclamo de colectivo, que agarramos los(-) encerramos los
colectivos y no los dejamos salir. No teníamos ruta para cortar acá”.
Fragmento de entrevista, Esperanza

Bibliografía

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 Causas de la participación argentina, brasilera y chilena en la MINUSTAH según el debate
académica. El compromiso con la democracia haitiana

García Sigman, Luis Ignacio y Danelon, Bruno

nachogarciasig@yahoo.com.ar y bda_d@yahoo.com.ar
Universidad de Belgrano.
I. Introducción.

La culminación de la Guerra Fría se convirtió en un hito que marcó un cambio substancial

en el devenir histórico. La difusión del régimen democrático y su consolidación como el modo de
organización política más deseable fueron algunas de las características centrales de la nueva
etapa que se abrió con la caída del Muro.

A lo largo de la primera década del s. XXI, las diferentes unidades políticas sudamericanas, en
especial aquellas del Cono Sur, han intentado profundizar la consolidación democrática comenzada
durante los años ochenta de la pasada centuria. A tal efecto, una de las principales acciones que
éstas debieron implementar tuvo que ver con el otorgamiento de un nuevo papel a las Fuerzas
Armadas, otrora actor político fundamental en la política doméstica de dichos Estados.

En este sentido, durante los años noventa del s. XX aumentó considerablemente la participación
militar en Misiones de Paz en el marco de la Organización de Naciones Unidades, lo que significó
una nueva misión para el antiguo “Partido Militar”. Situación que continuó, con diferente acentuación
y aceptación, durante el primer decenio del presente siglo.

La participación de las Fuerzas Armadas en Operaciones de Paz se enmarca en un contexto

en el que tanto las organizaciones intergubernamentales de alcance internacional y regional, así
como los mismos estados que las conforman promueven sistemáticamente medidas que tienden a
la ayuda de países que encuentran dificultades en la implementación, adopción y cumplimiento del
entramado institucional mínimo que define al régimen democrático.

En esta línea, el presente opúsculo tiene por objeto conocer cuáles fueron los motivos que
impulsaron la participación de Argentina, Brasil y Chile en la Misión de Estabilización de las Naciones
Unidas en Haití (MINUSTAH, por sus siglas en francés). De este modo, se rastrearán las razones
en los trabajos de destacados académicos e intelectuales que se abocaron al estudio de dicha
problemática.

A lo largo de este trabajo se buscará conocer cuáles fueron los motivos que impulsaron la
participación Argentina en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH).
Para conseguir este objetivo se intentarán rastrear estas razones, en primer lugar, en los trabajos de
destacados académicos y, en segundo lugar, en el debate parlamentario que precedió la aprobación
de la ley – Ley 25.906 – que autorizó la participación de este país en aquella misión.

MINUSTAH: las causas de la participación de Argentina, Brasil y Chile según la academia.

Se sostendrá que las participaciones de Argentina, Brasil y Chile en Haití no pueden entenderse
sino en el marco de las decisiones que tomaron estos países de la región en relación con la misma
problemática1. En este sentido, es necesario señalar que Argentina, Brasil y Chile se involucraron
en la MINUSTAH como resultado de una combinación de motivaciones comunes, regionales o
convergentes – que encuentran su fundamento en determinaciones tomadas, sostenidas y
compartidas por cada uno de estos países a lo largo de las últimas décadas – y motivaciones
particulares, nacionales o divergentes – que se explican a partir de la realidad política en la que
estaba inmerso cada Estado en el momento de tomar la decisión de participar en la MINUSTAH–
(Llenderrozas 2007: 81 – 82).
1. Motivaciones comunes, regionales o convergentes2.

Es posible distinguir una serie de motivaciones comunes que llevaron a estos tres países
sudamericanos a participar de esta operación de paz. En primer lugar, el creciente compromiso de
estos países con las operaciones de paz que se realizan en diferentes regiones del mundo bajo el
mandato de la ONU (Llenderrozas 2007: 81). En segundo lugar, la decisión de involucrarse en este
tipo de operaciones es un reflejo del interés creciente que le otorgan a las cuestiones vinculadas
con la promoción de la integración y la cooperación regional – en particular en relación con las
operaciones de paz – (Tripodi y Villar 2005: 30; Hirst 2007: 3; Follietti 2005: 38).

En tercer lugar, la convicción de que las operaciones de paz son una fuente de prestigio,
recursos y reconocimiento internacional para las fuerzas armadas y para los países en el contexto
de una redefinición de las relaciones cívico–militares en Sudamérica (Hirst y Llenderrozas 2008: 10;
Micha 2005: 114). En tercer lugar, la participación de estos países, en este tipo de operaciones, se
ha convertido en una política de Estado3 (Llenderrozas 2007: 81). En cuarto lugar, el cumplimiento
de las obligaciones internacionales – Resoluciones de la ONU – y el compromiso con la paz y la
seguridad internacionales (Llenderrozas 2007: 83; Hirst 2007: 14). Por último, la importancia que se
le otorga, en la política exterior de cada uno de estos Estados, a la promoción del multilateralismo
y al adecuado funcionamiento de los regímenes internacionales (Llenderrozas 2007: 83).

En relación con estos primeros motivos parece adecuado señalar que la Argentina tiene una
larga tradición de participación en operaciones de paz de la Naciones Unidas que demuestran
su compromiso con las organizaciones internacionales y con las iniciativas multilaterales. Desde
la primera participación argentina en lo que se conoce como operaciones de paz tradicionales
(Mackinlay y Chopra 1992; Tibilletti y Follietti 2000: 9 - 10; Hirst 2007: 1 - 2; Follietti 2005: 37 - 38)
– aquellas que tuvieron lugar durante la Guerra Fría, su mandato era simple y estaba orientado a
la solución enfrentamientos armados interestatales – que tuvo lugar con el envío de observadores
militares en el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas en el Líbalo (UNOGIL) durante
Junio – Diciembre de 1958 (Llenderrozas 2007: 24; Follietti 2005: 38), la colaboración argentina en
este tipo de operaciones no ha dejado crecer (Tibilletti y Follietti 2000: 7).

En particular, a partir del final de la Guerra Fría y de la configuración de las misiones de paz
de segunda generación – más complejas y orientadas a la solución de conflictos intraestatales –
(Mackinlay y Chopra 1992; Tibilletti y Follietti 2000: 9 - 10; Hirst 2007: 1 - 2; Follietti 2005: 37 – 38),
la decisión argentina de participar en las mismas ha adquirido el carácter de política de estado
(Llenderrozas 2007: 23).

2. Motivaciones particulares, nacionales o convergentes4.

En relación con las motivaciones particulares, es necesario realizar un estudio de cada país. En
este sentido, en cada caso, se señalarán, en primer lugar, los motivos coyunturales que impulsaron
la decisión de participar en la MINUSTAH y, en segundo lugar, se describirá brevemente el proceso
de toma de decisión.

a. Chile.

En el caso de Chile se pueden encontrar diferentes tipos de motivos coyunturales. En primer

lugar, el principio de solidaridad a partir del cual este país asumió un compromiso con la República
de Haití (Llenderrozas: 83). En segundo lugar, Chile necesitaba recomponer las relaciones con
EE.UU luego de manifestar su oposición a la aplicación de medidas de fuerza contra Irak mientras
formaba parte del Consejo de Seguridad de la ONU como miembro no permanente (Hirst 2007: 5;
Puig 2004; Clarín 2003; Clarín 2004) y en un momento en el que se había concluido un acuerdo
bilateral que promovería el comercio entre ambos países – Tratado Bilateral de Libre Comercio –
(Llenderrozas 2007: 83).

En tercer lugar, este Estado buscó mitigar las críticas que señalan que su política exterior tiene
un carácter aislacionista en relación con el resto de los países de América Latina (Llenderrozas
2007: 83). En cuarto lugar, Chile buscaba profundizar sus vínculos asociativos con los países del
Cono Sur y, en particular, con la República Argentina (Llenderrozas 2007: 83)5. Por último, es
necesario indicar que, en el momento de tomar la decisión, este país estaba ocupando un asiento
en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como miembro no permanente. Este hecho
hizo que estuviera más expuesto que otros países de la región a las presiones ejercidas por las
grandes potencias y por la ONU para que tomara la decisión de involucrarse en la misión que se
establecería en Haití (Llenderrozas 2007: 83 – 84).

Chile fue el único de los tres países aquí señalados que participó en la Fuerza Multinacional
Provisional (FMP) y el primero que se comprometió a participar en la MINUSTAH. En ambos casos,
el proceso de toma de decisión asumió características sumamente disímiles. En el primero, la
decisión de participar de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP) junto con EE.UU, Francia y
Canadá fue tomada con rapidez por el Presidente Lagos. El titular del Poder Ejecutivo chileno
ordenó que las tropas de su país se movilizaran en un plazo de 48 hs. luego de que el Consejo de
Seguridad emitiera la Resolución 1529. En este sentido, el procedimiento decisorio fue criticado
duramente por la oposición ya que el Presidente Lagos no había consultado con el Poder Legislativo
ni había tenido en cuenta lo que haría el resto de los países de la región (Llenderrozas 2007: 49–53).

En el segundo caso, es decir, cuando Chile debió tomar la decisión de participar en la MINUSTAH,
el Poder Ejecutivo se preocupó por subsanar los errores que había cometido en el primero. En
particular, Lagos buscó la autorización del Congreso para el envío del contingente a la nueva misión
y además se preocupó por conocer y tener en cuenta la posición que asumiría el resto de los países
de la región (Llenderrozas 2007: 53 – 56). Del mismo modo que Brasil, Chile, que ya se encontraba
con su contingente en la isla, pasó a formar parte de la MINUSTAH el 1 de Junio de 2004. La
celeridad de la decisión y la determinación que mostró este país llevó a que el Secretario General
de las Naciones Unidas nombrara a Juan Gabriel Valdés como jefe político de la misión (Puig 2004).

b. Brasil.

En relación con Brasil, es posible indicar diferentes motivaciones particulares que influyeron en
la decisión final. En primer lugar, como en el caso chileno, el respeto del principio de solidaridad
según el cual, este país, se comprometía con la reconstrucción política, económica y social de
Haití (Llenderrozas 2007: 83). En segundo lugar, la pretensión que tiene este estado de impulsar
una reforma en la estructura del Consejo de Seguridad de la ONU y de convertirse en miembro
permanente del mismo (Llenderrozas 2007: 84; Tripodi y Villar 2005: 23; Puig 2004; Clarín 2004b).

En tercer lugar, la participación de Brasil en la MINUSTAH era un modo de promover y consolidar

su liderazgo regional (Llenderrozas 2007: 84; Puig 2004; Clarín 2004b)6. En cuarto lugar, este país –
del mismo modo que Chile – estuvo expuesto a las presiones de la ONU y de las grandes potencias
porque, en el momento en el que debía decidir su participación, era miembro no permanente del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Llenderrozas 2007: 84).

Si bien Brasil no participó en la Fuerza Multinacional Provisional (FMP), sí decidió involucrarse

en la MINUSTAH. En un primer momento, este país, había confirmado su participación en la misión
de estabilización sin precisar la naturaleza de la misma. Brasil sólo aclaró cuál sería el carácter de
la asistencia que brindaría luego de que Jacques Chirac le manifestara a Lula Da Silva que tanto
él como Kofi Annan – Secretario General de las Naciones Unidas – creían que era fundamental
que Brasil enviara fuerzas militares y ejerciera el comando en este ámbito (Llenderrozas 2007:
57; Hirst 2007: 5). De este modo, el 1 de Junio de 2004, cuando Brasil se incorporó la MINUSTAH
(Llenderrozas 2007: 56 – 60) la conducción militar de la misión fue conferida al general brasileño
Augusto Heleno Ribeiro Pereira (Tripodi y Villar 2005: 24).

c. Argentina

Por último, es necesario señalar los motivos coyunturales que impulsaron – en combinación con
las motivaciones comunes – a la Argentina a participar en esta misión. En primer lugar, como ocurrió
en los dos casos anteriores, la atención al principio de solidaridad hizo que Argentina asumiera
la responsabilidad de contribuir con el mejoramiento de las condiciones políticas, económicas y
sociales imperantes en la República de Haití (Llenderrozas 2007: 83; Micha 2005: 113).

En segundo lugar, este Estado se vio condicionado por la rapidez con que Brasil y Chile
decidieron involucrarse en la MINUSTAH (Llenderrozas 2007: 84; Tripodi y Villar 2005: 24; Puig
2004; Micha 2005: 113). En tercer lugar, la participación de Argentina en Haití se puede interpretar
como un gesto de conciliación con los EE.UU luego del rechazo a la invasión estadounidense a Irak
y el acercamiento a Cuba – el país se abstuvo de condenar a Cuba en la Comisión de Derechos
Humanos de la ONU (Clarín 2003) – y Venezuela (Llenderrozas 2007: 84 y La Nación 2004;
Tripodi 2005: 25). También es necesario señalar que, este gesto político de tono conciliatorio, se
dio cuando Argentina necesitaba renegociar su deuda externa y acordar con el FMI (Puig 2004).

En cuarto lugar, este país se involucró en la MINUSTAH para descomprimir la tirante relación que
se había gestado entre el Poder Ejecutivo y las Fuerzas Armadas (Tripodi y Villar 2005: 25; Puig
2004). En quinto lugar, este Estado decidió involucrarse en esta operación de paz para vigorizar el
MERCOSUR y para reforzar la integración regional (Llenderrozas 2007: 84; Micha 2005: 114).

En sexto lugar, es necesario señalar la presión ejercida por EE.UU a través de la visita del Jefe del
Estado Mayor Conjunto norteamericano General Richard Myers durante el mes de marzo de 2004.
La gira del General comenzó con una entrevista en Brasil con el Presidente Luiz Inacio Lula Da
Silva en la que lo felicitó por la decisión que había tomado. De este modo, el militar norteamericano
logró incrementar la presión sobre Argentina aún antes de llegar a este país (Puig 2004). Por último,
se destaca la larga tradición de participación argentina en Haití y la experiencia acumulada a lo
largo de aquellas misiones (Llenderrozas 2007: 84, Tripodi y Villar 2005: 24; Hirst y Llenderrozas
2008: 13, Micha 2005: 113; La Nación 2004b)7.

Si bien es cierto que la Argentina manifestó su compromiso con la situación que estaba afectando
a Haití a través del envío de una Comisión de Cascos Blancos también es verdad que la decisión
de participar en la MINUSTAH se caracterizó por el atraso en el tratamiento y en la aprobación
de la ley que permitió el egreso de las tropas. Según lo establecido por la Ley Marco de Ingreso
y Egreso de Tropas –Ley N° 25.880 promulgada el 31 de Marzo de 2004 – el Presidente Néstor
Kirchner envió un proyecto de ley en el que se estipulaba la salida de tropas argentinas para
participar en la MINUSTAH y solicitaba una autorización por seis meses sólo días antes de que
comenzara el mandato de la misma. Esta demora, entre otros factores que se señalarán más
adelante, provocó que la ley fuera sancionada el 16 de Junio y promulgada dos días después e
impidió que el contingente argentino llegara en tiempo y forma al territorio haitiano (Micha 2005:
114 – 115).

La mayoría de los artículos académicos, por un lado, valoran el marco institucional en el que
se tomo la decisión y, por otro lado, critican la dilación en el proceso de toma de decisión y la
calidad del debate parlamentario (Micha 2005: 114 –117). En relación con los aspectos positivos,
señalan la importancia que tuvo la ley que autorizaba la participación de tropas argentinas en la
MINUSTAH por ser la primera que se promulgó a partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco
de Ingreso y Egreso de Tropas (Ley N° 25.880), la participación de Ministros y oficiales del Ejército
y la posibilidad de discutir diferentes posturas dentro del Congreso (Follietti 2005: 53–54; Tibiletti y
Follietti 2006: 9; Micha 2005: 115).

En cuanto a los aspectos negativos, estos autores indican que los factores que favorecieron
la demora fueron la asociación de la participación de este país en las operaciones de paz con el
menemismo (Hirst 2005: 8; Hirst y Llenderrozas 2008: 13), el proceso que generó la decisión de
involucrarse (Tripodi y Villar 2005: 24), el carácter intenso y controversial del debate parlamentario
(Tripodi y Villar 2005: 24). También se señala el desconocimiento que mostraron muchos de los
legisladores en materia de derecho internacional y el error de no introducir la cuestión presupuestaria
ni la vinculada con las Reglas de Empeñamiento (ROE´s) dentro del debate legislativo (Follietti
2005:54; Tibiletti y Follietti 2006:9; Micha 2005:117).

III. Conclusión.

A partir de la lectura de los estudios académicos, es posible señalar que, prácticamente,

todos sus autores estuvieron de acuerdo con la decisión que tomaron los gobiernos de Argentina,
Brasil y Chile. Como cada uno de los científicos sociales que se dedicaron a estudiar esta temática
consideró los motivos de la participación de estos estados en Haití desde enfoques diferentes, este
trabajo creyó necesario integrar estas perspectivas alternativas para brindar un panorama más
amplio.

De este modo, se sostuvo que la decisiones de los gobiernos de los estados aquí estudiados
no se podía entender sino en el marco de las posturas que asumieron otros países de la región. En
este sentido, se señaló que la decisión de estos tres países de participar en la MINUSTAH fue el
resultado de la combinación de motivaciones comunes, regionales o convergentes y particulares,
nacionales o divergentes.

Cuadro I. Motivaciones comunes y particulares.

País/Proceso de toma Argentina Chile Brasil
de decisión
Motivaciones a. Creciente compromiso de los países latinoamericanos con las opera-
Comunes ciones de paz que se realizan en diferentes regiones del mundo bajo el mandato
de la ONU
b. Interés creciente que le otorgan a las cuestiones vinculadas con la pro-
moción de la integración y la cooperación regional – en particular en relación
con las operaciones de paz –
c. Convicción compartida de que las operaciones de paz son una fuente de
prestigio, recursos y reconocimiento internacional para las fuerzas armadas y
para los países en el contexto de una redefinición de las relaciones cívico – mili-
tares en Sudamérica
d. La participación de estos países en este tipo de operaciones se ha con-
vertido en una política de estado.
e. El cumplimiento de las obligaciones internacionales – Resoluciones de
la ONU – y el compromiso con la paz y la seguridad internacional.
f. La importancia que se le otorga, en la política exterior de cada uno de
estos estados, a la promoción del multilateralismo y al adecuado funcionami-
ento de los regímenes internacionales.
 Motivaciones a. Principio de h. Principio de soli- a. Principio de soli-
particulares solidaridad. daridad daridad.
b. Rapidez con que i. Recomponer las b. la pretensión de
Brasil y Chile decidieron relaciones con EE.UU convertirse en miembro
involucrarse en la MI- luego de su oposición a la permanente del CSONU.
NUSTAH. invasión norteamericana c. Promover y
c. Conciliación a Irak y en un momento consolidar su liderazgo
con los EE.UU luego del en el que se había conclu- regional.
rechazo a la invasión ido el Tratado Bilateral d. Al ocupar un
norteamericana a Irak, de Libre Comercio. asiento como miembro
del acercamiento a Cuba j. Mitigar las críti- no permanente en el
y Venezuela y en un cas que señalan que su CSONU en el momento
momento en el que se política exterior tiene un en el que se establecía
disponía a negociar con carácter aislacionista en la MINUSTAH, Chile
el FMI y con los tene- relación con el resto de estuvo más expuesto que
dores de deuda pública. los países de América otros países de la región
d. Descomprimir Latina a las presiones de las
la tirante relación que k. Profundizar sus grandes potencias y de la
se había gestado entre el vínculos asociativos con ONU.
Poder Ejecutivo y las FF. los países del Cono sur
AA y, en particular, con la
e. Vigorizar el República Argentina.
MERCOSUR y para l. Al ocupar un
reforzar la integración asiento como miembro
regional. no permanente en el
f. Presión ejercida CSONU en el momento
por EE.UU a través de la en el que se establecía
visita del Jefe del Estado la MINUSTAH, Chile
Mayor Conjunto nor- estuvo más expuesto que
teamericano General otros países de la región
Richard Myers a las presiones de las
g. Larga tradición grandes potencias y de la
de participación Argen- ONU.
tina en operaciones de
paz en Haití.

Cuadro II. Proceso de toma de decisiones

País/Proceso de toma Argentina Chile Brasil

de decisión
Participación en Último en confirmar Primero en confirmar Segundo en confirmar
MINUSTAH su participación en la su participación en la su participación en la
MINUSTAH. MINUSTAH. MINUSTAH
Decisión adoptada Si. Ley Marco de si si
según el marco Ingreso y Egreso
normativo vigente de Tropas (Ley N°
25.880)
 Participación en FMP No participó en la Único de los tres No participó en la
Fuerza Multinacional países que participó Fuerza Multinaciona
Provisional (FMP). en la Fuerza Provisional (FMP).
Multinacional
Provisional (FMP).
Momento en el que Su contingente Participó de la Participó de la
inició su participación se incorporó a la MINUSTAH desde MINUSTAH desde
en la MINUSTAH MINUSTAH dos meses el primer día de su el primer día de su
después del comienzo mandato – 1 de Junio mandato – 1 de Junio
de su mandato. de 2004 –. de 2004 –.
Liderazgo en el Liderazgo político. Liderazgo militar.
primer mandato de Conducción política de Conducción militar de
MINUSTAH la misión fue conferida la misión fue conferida
al Juan Gabriel al general brasileño
Valdés. Augusto Heleno
Ribeiro Pereira

Bibliografía

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• Página/12, 2004, El desacierto de enviar tropas a Haití, Junio, 13.

 OBSTACLES TO DEMOCRACY’S DEVELOPMENT
IN EAST CENTRAL EUROPE

Mykola A.Genyk, Maria V. Senych (Ukraine)

In the end of the 20th century global democratization was beyond doubt in fact. There were
several factors influenced upon such a conviction. The most important of them were USSR’s defeat
in Cold War and formation of mono-polar world under the aegis of the idea of liberty and democracy.
The most vividly these notions about the final victory of democracy and global movement were
reflected in F. Fukuyama’s famous bestseller. But in two decades after the downfall of communist
regimes in East Central Europe such an affirmation isn’t non-alternative.
The region of East Central Europe (ECE) plays an important role in the global rivalry of universal
ideologies and political regimes. Situated between Europe and Russia and combining features of
both of them ECE had a decisive influence upon results of the antagonism of Western democracies
and soviet totalitarianism during Cold War.
Differences of East Europe from its western part have deep historical bases. Since the Middle
Ages Central and East Europe has been developed in different civilization areas.
East Europe didn’t live through processes of Reformation and Renaissance. Principles of
Caesar-popery have been kept inviolably.
Democratic changes in East Central Europe were elaborated in political thought of emigration
and oppositional movements. Especially it should be mentioned about the role of Parisian magazine
“Kultura” under the editorship of Jerzy Giedroyc. Main problems of democratic and geopolitical
changes in East Central Europe were discussed on columns of the magazine. Specifically one of
“Kultura’s” leading publicists – Juliusz Mieroszewski considered the evolutionism, revisionism and
the support of democratization of socialism to be the way to social-political changes in East Central
Europe. To his conviction Americans should make more exact their minimal aims concerning East
Central Europe which might be achieved without war and realization of which would allow just a partial
inclusion of regional countries into the all-European system. The transformation should begin with an
initiative of communists themselves under the support of society with the reformist slogans because
a frank coming out with a program of overthrow of communism was too riskful. J.Mieroszewski
distinguished three stages of the transformation. The first stage had to be held under the leadership
of reformist communists, besides social discontents and pressure on the policy of government
were necessary. The second stage had to be held under the leadership of liberal communists. The
liberalization of the economy, the social liberalization and consolidation of democratic powers had
to realize during this period. The third stage had to be held under the leadership of democrats.
‘Democracy will be achieved not due to communists but in spite of communists. But as communists
cooperated [with other political powers] at certain stages so democrats should cooperate with
communists during the certain period of time.’
In 1990-s Z.K.Brzezinski was actively engaged in research of transformation processes of East
Central Europe. Z.K.Brzezinski divided European continent into three groups of states:
• Europe № 1 – Western part of the continent drawn into Euro-integration;
• Europe № 2 – Central part that is considered to be the heir of common with West Europe
cultural heritage and aspires as much as quicker integration with it;
• Europe № 3 – Balkan states and European part of the former USSR, some territories of which
after long wait may rely on join in EU.
To Z.K.Brzezinski’s mind Europe № 3 – especially Russia and Ukraine – would suffer deep
home crises for several decades. He thought the lack of the conception of transformation of etatist
totalitarian system into pluralistic democracy was the serious problem in East Central Europe.
Z.K.Brzezinski classified ways of transit to democracy of countries in this region into three types.
The first most dynamic type represented by East Germany was characterized by the inclusion
to the system of bigger national state. The second type represented by states of Central Europe
that always had traditional connections with West and had been experiencing communist regime
comparatively not for a long time, their economy wasn’t completely communistic and because of
the strong positions of Catholic Church full ideological unification didn’t happen. The third most
complicated and problematic type is represented by Russia considering that communism was a
local product there and took roots strongly.
Z.K.Brzezinski stated the lack of based on practice transition theory. Research of transitology
problems allowed him to distinguish three stages of post-communist transition to democracy that
depending on circumstances in the concrete country would continue from 9 till 30 years.
• The first phase (1-5 years) is provided for changes as political aim and stabilization as
economic one. In political sphere principles of democracy are being introduced, free press is being
formed, mono-partyism and police control are liquidated and the first democratic associations and
movements appear. In law sphere unjustified state control is being overcome. In economic sphere
liberalization of prices, stopping of subsidies and unsystematic privatization can be observed.
Foreign aid of West consists in strengthening of money units and giving of fixed-term credits.
• The second phase (3-10 years) consists in a transit from changes to stabilization in political
sphere and a transit from stabilization to changes – in economic one. Its political features are:
new constitution and election-law open and fair elections, real decentralized local (autonomous)
governing, rotation of a new political elite and permanent democratic coalition. Law sphere is
characterized by the creation of legislative normative basis of ownership-and-enterprise relations.
Economic features will shown themselves in strengthening of bank system, small and medium
privatization, demonopolization. These processes should be companied by the formation of a new
class of proprietors and enterprisers. At this stage the foreign aid of West gets forms of infrastructure
credits and investments, technical (management) aid, access to markets and trade preferences.
• The substance of the third phase (5-15 and more years) is fixation of changes in political
sphere, stable development and increase – in economic one. Changes consist in creation of stable
political parties and formation of democratic political culture. In law sphere independent judicature
would come into being and formation of law-abiding culture. In economic sphere great privatization,
formation of capitalistic lobby and development of enterprising culture could be observed. The aid of
West should consist in considerable investments and inclusion of East Central European states into
international organizations (EU, NATO).
It could be affirmed that post totalitarian transformations in East Central Europe had gone off
according to two models (ways):
1. Organic transformation that was characteristic for Central Europe where were: strong
opposition, wide mass participation, influences of Catholic Church, existed democratic tradition.
2. Inorganic transformation that was characteristic for East Europe (a version close to Latin-
American way): weak opposition, lack of wide mass participation.
We may talk about democratic changes under the pressure of oppositional powers only
in Central Europe. In East Europe, specifically in Ukraine, post-communist transformations were
realized by former communist leaders and champions of democracy were tortured in prisons and
camps. Latin-American way of transformation prevails in East Europe.
There are no democratic traditions in political life of peoples of the region. Phenomena of
political processes that are often used for substantiating of democratic principles’ existence in
historic past (aristocratic democracy in Poland during the period of the First Republic, Zaporizhian
Sich) in reality were kinds of anarchy, self-will and weakening of centralized authority.
An important issue is the problem of succession of such aims as state building, economic
prosperity, law-abiding state and democracy. Political experience of countries of successful
transformation (Chili, South Korea, Taiwan and Singapore) affirmed that they moved to democracy
through the achievement of economic prosperity and “liberal authoritarianism”.
To the end of the 20th century peoples of East Central Europe have no their statehood, their
nations are much elder than states. So statehood is more significant value for them than democracy.
Peoples of the region squeezed between three civilizations and several empires attached priority to
problems of independency and statehood over issues of democracy. The problem of democracy is
elaborated in history of political thought of peoples of East Central Europe rather weakly.
The way to democracy which West European nations had been going by for centuries East
Europe should have gone during several decades. In this case only an introduction of superficial,
“elitist” democracy is possible.
In the 20th century East Central Europe became the region of the most dynamic changes.
But there is also some threat for irrevocability of democratization processes in haste and frequency
of changes. It should be mentioned that A. de Tocqueville affirmed the necessity of stability as an
important condition for the development of democracy. Instability in East Central Europe showed
itself in political system, partyism, power system, law system and so on. Inserting of changes
and frequent amendments into constitutions generates law collisions. The system of appointment
and dismissal of government members in Ukraine proved to be one of those law collisions. A
great amount of constitutional changes projects affirms about the wish of every political power to
rewrite the constitutional law in accordance with their interests. By the way it should be mentioned
that American constitution has not been rewritten for 200 years and there were inserted only 26
amendments into it.
Frequent fundamental changes of political power, even democratic one, are not of democratic
sense yet. Yushchenko, Saakashvilli, Lukashenko gained power by the way of democratic elections.
But political regimes in their countries are far from democratic standards. It was found that coming
of democratic leaders by democratic way is not a guarantee of democracy. Democratic slogans and
pro-West rhetoric may conceal tactical aims.
A disproportionate distribution of national wealth during privatization period caused great
social differentiation. There were arose small group of new bourgeois that concentrating financial-
economic resources aimed to put political sphere under their control. Dissatisfaction of people finds
expression in rise of strong anti-system movements. In a great number of states of the region
communist parties have their factions in parliaments and mainly former party functionaries form
political elite.
Change of political elite hasn’t happened almost in whole East Central Europe. Democratic
elections haven’t led to changing of political elite and persons in power.
In early 1990-s S.P.Huntington distinguished several factors furthered global democratization:
• Complicated situation of authoritarian regimes;
• The influence of processes in USA, EU and former USSR;
• Phenomenon of “snow ball” when changes in one country stimulate changes in the other;
• Change of Catholic Church’s position.
At the beginning of 21st century these factors experienced considerable changes.
An important problem is also the position of West itself. Don’t changes in countries of West, in
particular USA affirm restriction of democracy under the pretext of struggle against terrorism? Is it
democratic conduct if a state or group of states impose advantageous for them political regime on
the other state? Wouldn’t new challenges compel political elites of West to refuse an idea of global
democratic transformation in favour of their own security?
American projects of global spreading of democracy met obstacles. It is strengthening positions
of realism supporters that considered international security, stability, the access to energy recourses
to be main aims of priority beside ambitious projects of democratization. Uncritical approach to liberal
values causes that as the result the influence achieved political powers which are not supporters but
enemies of democracy.
• Opponents to democracy spreading policy advanced several main arguments:
• Roots of democracy are in culture that’s why it’s not the universal value;
• Principles of respect of national sovereignty;
• Idealism and ideology shouldn’t determine national interests of a state;
• Democratization is a complicated and complex process that’s why management of it from
outside is an adventurism.
Democracy couldn’t be introduced from outside despite society’s wish. Democracy should be
introduced by society itself. Democracy would be effective if it grounds on social consensus and if
it is perceived by the majority as useful form for solution of society’s problems. On the contrary,
attempts of West to impose democracy by force may cause destabilization and create conditions for
the formation of any kind of authoritarianism or totalitarianism.
States of East Europe are out the frameworks of euro integration that in its term decreases
an ability of influence of EU on the situation. There is also a lack of consolidated position of EU
and blurred character of relationship with Eastern neighbours. The Program of East partnership
includes states-potential pretenders to membership ad those that are uninterested in participation
in euro integration. Europezation – that is giving perspectives of membership in case of democratic
transformations may become an important stimulus for democratization of East Europe.
Disintegration of USSR became a regress for democratic processes on post-soviet area. These
processes which began in the whole USSR were divided according to national criterion that as it was
found didn’t strengthen positions of democracy.
So, we may state the breaking away of societies from those democratic achievements of the
period of M.S. Gorbachov’s perestroika. During last years of USSR’s existence national borderlands
often represented an oppositional to Moscow authoritarian-totalitarian surrounding. Disintegration
of USSR caused their strengthening. Practically in all post-soviet states the former party clique
retained its positions, renaming only political institutions. Some of post-soviet states returned to
totalitarianism (Turkmenistan, Uzbekistan). Political regime, in particular totalitarianism has certain
inertia of motion. Creating of democratic institutions, constitution, elimination of some totalitarianism
features aren’t sufficient changes for consolidation of democracy.
For past years Russia has been playing a destructive role in democratization process. During
M.S.Gorbachov’s perestroika (in 1980-s) Moscow became the initiator of democratic changes,
glasnost and openness. But now we can observe policy of ruled democracy, supporting of centrifugal
movements (Abkhazia, Ossetia, Transnistria, Crimea and so on) in many states that declare wish of
democratic changes and pressure on states of pro-West orientations. Mono-orientation of energy-
supplying furthered the strengthening of Russia’s positions in East Central Europe. Using issues of
prices on oil and gas and transit way and refusing ratification of European Energetic Charter, Russia
insists on advantageous for it political concessions. As in Russia there was formed authoritarian
regime with dominant political party, controlled mass media and with the lack of mass participation
democratic processes in former USSR make potential threat for Kremlin. That’s why lately political
pressure of Russia has been aimed first of all to states of so called colorful revolutions where
democratic changes have happened or have been declared – Ukraine, Georgia, and Kirgizia.
During post communist period in ECE quasi-democratic regimes were formed. They often used
pro-European or pro-American rhetoric for their legitimating. Defense of human rights, freedom of
speech, independence of judicial system and a number of democratic freedoms weren’t guaranteed
by state. The effectiveness of autocratic regimes also caused weakness of democratization. Facts
reason that position of democracy in a number of East Europe’s states weakened much in comparison
with the situation in M.Gorbachov’s epoch.
There are permanent challenges for democracy in countries of East Europe:
• Low level of political culture of population
• Political instability, strong anti-system movements
• Economic problems and poverty, high level of corruption
• Active renewal of spheres of influence by Russia, that is demonstrating the effectiveness of
so called ruled democracy that is authoritarianism
• Threat of regional ethnic separatism in a number of states, existence of unrecognized states
(Transnistria, Abkhazia, South Ossetia and others) in the region or close to it
• Terrorism
World financial crisis endangers weak bank systems of East Central Europe (Poland, Hungary,
Ukraine) and problems of liberal model of economy. A number of states that had been demonstrating
fast paces of economic development suffered the considerable decrease of production that
intensified social. Authoritarianism, state interference, protectionism and other instruments that
don’t correspond to classic model of liberal economy are more effective for overcoming of the crisis.
The West stops being the only attractive model. Financial crisis of 2008-2009 years could change
balance of superpowers cardinally. New pretenders for global leadership appear and democracy’s
lot will depend on correlations of superpowers’ influences, first of all of EU, USA, RF, and China and
on values propagated by them.
International conflicts, ethnic stereotypes and hatred, lack of international reconciliation and
separatism make the considerable threat for democratization processes. It should be mentioned that
processes of international French-German and German-Polish reconciliation formed the basis of
post-war democratization and European integration. Later reconciliation of the two largest peoples
of the region – Ukrainian and Polish made a great influence on changes in East Central Europe.
The lack of international reconciliation gives opportunities to inspire contradictions and to use them
for legitimizations of restriction of democratic freedoms. There are several hotbeds of international
tension and confrontation. So international reconciliation is a precondition for democratic changes
and its lack – is an obstacle.
International contradictions and external influences caused a rise of unrecognized states in the
region that also lays obstacles to democratization processes.
The proclamation and recognition of the independence of Kosovo, Abkhazia and South Ossetia
created a dangerous precedent in the international law. This tendency has threatening consequences
for East Central Europe, on the territory of which or near of which several unrecognized states
or potential hotbeds of conflicts are situated (Transnistria, Crimea, Nagorno-Karabakh, Abkhazia,
South Ossetia, North Cyprus, Chechnya and so on). A spreading of the problem could destabilize
the situation in whole macro region, because several states (Ukraine, Macedonia, Moldova,
Romania and Bulgaria) have numerous compact national minorities and ethno-regions that may
potentially put forward claims to giving them sovereignty. Besides a rise of unrecognized states with
badly controlled government bodies and borders could create buffer zones that may be used for
international terrorism, illegal trade of weapon, drugs and so on.
The region is situated in a very short distance to hotbeds of many ethnic conflicts, particularly
on Balkans and Caucasian, the spreading of which may destabilize situation in neighbor countries.
The preventive solution and counteraction to ethnic conflicts is provided for the applying of a
complex of measures of political-legal character:
• Democratization of social-political relations that gives an opportunity to find out and solve
conflicts at the first stages and to exclude power methods of solution;
• Implementation of principles of international conventions in the field of defense of rights of
national minorities by states;
• Intensification of an influence of international organizations that are engaged in a preventive
regulation of conflicts;
• Applying of a flexible system of administrative order (different types of many-leveled
federations and autonomies);
• Applying of principles of people’s diplomacy for the reconciliation of hostile peoples;
• The solution of the problem may be realized only by the way of wide arrangements of the
parties concerned. The items of priority of such an arrangement should be the keeping of following
principles:
• Renewal of respect to principles of international law;
• Calling of a new conference on security problems;
• Creation of a new international organization on questions of European security or giving
OSCE powers for more effective activity;
• Activating of role of EU in Eastern policy and in a support of international security on the
continent.
The solution of problems of the counteraction to separatism and ethnic conflicts requires
international consensus, respect to principles of international law and democratization of social-
political life of East Central European countries. Methods of a preventive solution of conflicts and
the initiating of public initiatives in the direction of international reconciliation and cooperation are
perspective for the region.
Complex measures of international community, separate countries and social institutions could
counteract to threats or minimize their influence on international security.
Some separate factors don’t mean the main tendency yet that’s why it’s hard to foresee the
evolution of political regimes in EU. For that it’s important to answer several questions. Should
democratic transit end in democracy? What are reasons for supposing that countries not living in
democracy for centuries will become democratic in the 21st century? We may think that are diseases
of growth and expect that after some transition period in these countries democratic order will come
into being. May be West has illusions concerning democracy in other parts of the Earth and try to
impose forms of government that are not immanent and effective to them. Only future could answer
these questions. Impose enforce force
At this moment we may affirm that EU gravitates towards political regime which would have
democratic features declaratively but a big dose of authoritarianism in fact. Democracy in ХХІ century
will meet with serious challenges and threats. East Central Europe will be the one of regions where
the answer to those challenges will be formed.

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 Accountability: ¿Estrategía para el fortalecimiento de la democracia? 1

Carlos Wladimir Gómez Cárdenas2

Introducción.
En la actualidad la rendición de cuentas o ACCOUNTABILITY, a pesar de no una práctica novedosa,
se nos presenta hoy por hoy como uno de los más importantes instrumentos gubernamentales
para el fortalecimiento de la democracia. Supone dicha práctica acercar la comunidad política a la
realización de principios tales como responsabilidad, transparencia, y publicidad.

La noción de rendición de cuentas contiene conceptualmente al menos tres dimensiones básicas.

Incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones
(reportability). Por otro lado, la obligación de justificar dichas decisiones en público (answerability).
Por último, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan
violado sus deberes públicos (enforcement).

Bajo esta serie de bondades y supuestos, la presente ponencia pretende describir y analizar los
aspectos teórico – conceptuales y prácticos de la rendición de cuentas como herramienta estratégica
para el fortalecimiento de las democracias. A partir de una elaboración teórico – conceptual y de
una observación práctica de los primeros ejercicios de rendición de cuentas llevados a cabo en
Colombia, se exploran las supuestas potencialidades de este mecanismo en las democracias
modernas.

La Dimensión Teórico – Conceptual de la Rendición de Cuentas.

La rendición de cuentas o accountability, a pesar de no una práctica novedosa, se nos presenta

hoy por hoy como uno de los más importantes instrumentos de control social. Este instrumento
democrático puede llegar a limitar los diferentes ejercicios de poder en las sociedades humanas. La
rendición de cuentas, normativamente, proporciona a la sociedad herramientas para que imponga
sus necesidades y sus exigencias a los gobernantes.

Como en todos los desarrollos conceptuales, la cuestión idiomática es fundamental. El concepto

de rendición de cuentas originalmente pertenece al idioma inglés (accountability) y es una de esas
palabrejas que no poseen una traducción literal. Algunos la han traducido como Responsabilidad,
otros como Responsabilización, otros como Control, pero la traducción que se acerca más a la
realidad idiomática en el castellano es la rendición de cuentas.

“El concepto se origina en las naciones anglosajonas, tornándose central en la historia política de
los Estados Unidos. Accountability (concepto original) significa, que el gobierno tiene la obligación
de rendir cuentas a la sociedad. La realización de este valor (o meta-valor) político depende
de dos factores. Primero, de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definición de las
metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apatía de la población respecto a la política
hace inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es necesario construir mecanismos
institucionales que garanticen el control público de las acciones de los gobernantes, no sólo mediante
las elecciones, sino también a lo largo del mandato de los representantes.” (CLAD, 1999: 10).

La práctica de la accountability o rendición de cuentas, abarca de manera genérica tres maneras

diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: ya que obliga al poder a abrirse a la inspección
pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones de orden
1 Ponencia a presentarse en CASTELLANO en el eje temático Profundizando la democracia en la sociedad civil.
2 Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Administración Pública y Magister en Políticas
Públicas de la Universidad del Valle. Actualmente es Becario del CONICET y adelanta estudios de Doctorado en
Ciencia Política en la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM -
Buenos Aires, Argentina). Contacto: carloswladimir@yahoo.com
social (Schedler, 1999). Gráficamente podría ilustrarse de la siguiente manera.

 
DIAGRAMA    #  1  

DIMENSIONES  BÁSICAS  DE  LA  RENDICIÓN  DE  CUENTAS  

Informativ Informació
a   n  
Dimensiones   Explicativa   Justificación  

Sancionator Sanción  
ia  
Fuente: Adaptado libremente de Schedler, 1999.

La rendición de cuentas es un mecanismo propio de la forma de gobierno democrática, ya que los

instrumentos que posee no podrían desarrollarse en una forma de gobierno distinta. “La rendición
de cuentas se ha vuelto hoy por hoy una exigencia ubicua en el mundo de la política democrática.
Todos estamos de acuerdo con que democracia implica rendición de cuentas. Existe un consenso
notable acerca de la relevancia democrática de la rendición de cuentas.” (Schedler, 1999: 9)

En relación a las tres dimensiones graficadas cada una de ellas abriga aspectos fundamentales en
la rendición de cuentas tales como: la información, la justificación y la amenaza de castigo. “Los
tres aspectos en su conjunto convierten a la rendición de cuentas en una empresa multifacética.
La convierten en una casa conceptual amplia que hospeda una muchedumbre de términos afines,
como la vigilancia, la auditoría, la fiscalización o la penalización, y todos comparten la pretensión
de domesticar el ejercicio del poder.”(Schedler, 1999: 13)

Bajo la forma de gobierno democrática, “los gobernantes deben abrirse a la inspección pública;
deben explicar y justificar sus actos y deben estar supeditados a las sanciones en caso de incurrir
en falta o ilegalidad. Para eso, las democracias ponen en marcha instituciones, procedimientos y
leyes que van desde el acceso a la información en manos del gobierno por parte de los ciudadanos,
hasta la remoción de los gobernantes mediante el voto; desde la implementación de contralorías
administrativas hasta la corrección por parte de otro poder, el judicial o el legislativo.” (Schedler,
1999: 13)

Normativamente, bajo esta forma de gobierno y con la puesta en marcha de la rendición de cuentas
florecen principios tales como la Transparencia, la Moralidad, la Imparcialidad, la Publicidad,
Responsabilidad y la Corresponsabilidad en los ejercicios de gobierno. Todos estos principios guían
las actuaciones públicas y fortalecen las prácticas democráticas.

La rendición de cuentas implica dar explicaciones, justificar, someter al escrutinio público, al

examen, a la revisión de la ciudadanía, las decisiones y las actuaciones de los servidores públicos
en desarrollo de la gestión de lo público. La Rendición de Cuentas a la ciudadanía tiene como
propósito posibilitar mejores condiciones de transparencia, generar confianza entre gobernantes y
ciudadanía, y facilitar el control social.

Más que un ejercicio de información de lo realizado en la gestión pública, debe entenderse como
un momento privilegiado de interlocución entre los gobernantes y la ciudadanía. No se trata
de un informe que la ciudadanía recibe pasivamente. Debe convertirse en un instrumento para
hacer seguimiento y evaluación a la administración pública. Es la posibilidad de evaluar, de dar
explicaciones, de mostrar las fortalezas y las dificultades.
Rendir cuentas fortalece el sentido de lo público. Es una oportunidad para que la ciudadanía conozca
y se apropie de los asuntos de su interés. Rendir cuentas fortalece la gobernabilidad y posibilita la
generación de confianza entre gobernante y ciudadanía.

La rendición de cuenta se relaciona directamente no sólo con la ciudadanía o públicos interesados,

sino sobre todo con los funcionarios de las diferentes administraciones estatales. En este sentido
la rendición de cuentas es el deber legal y ético que tiene todo funcionario o persona de responder
e informar por la administración, manejo y rendimientos de fondos, bienes, servicios y/o recursos
públicos asignados tras cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.

Como loci democrático la rendición de cuentas debe ser un espacio de interlocución entre los
servidores públicos y la ciudadanía; tiene como finalidad generar transparencia, condiciones de
confianza entre gobernantes y ciudadanos y garantizar el ejercicio del control social a la administración
pública; sirviendo además de insumo para ajustar proyectos y planes de acción para su realización.
Los principales objetivos de la rendición de cuentas son: i) fortalecer el sentido de lo público; ii)
recuperar la legitimidad para las Instituciones del Estado; iii) facilitar el ejercicio del control social
a la gestión pública; iv) contribuir al desarrollo de los principios de transparencia, responsabilidad,
eficacia, eficiencia e imparcialidad y participación ciudadana en el manejo de los recursos públicos;
v) constituir un espacio de interlocución directa entre los servidores públicos y la ciudadanía,
trascendiendo el esquema de que esta es solo una receptora pasiva de informes de gestión; vi)
servir como insumo para ajustar proyectos y planes de acción de manera que responda a las
necesidades y demandas de la comunidad.

Por último, dentro de los elementos teóricos de la rendición de cuentas podemos afirmar que
existen por lo menos dos tipologías de rendición de cuentas: la rendición de cuentas horizontal y la
rendición de cuentas vertical. Como se sabe, estas tipologías fueron introducidas y desarrolladas
en el ámbito de la Ciencia Política por Guillermo O’Donnell. En esencia, la rendición de cuentas
horizontal se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, mientras que la rendición de
cuentas vertical, se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado. Ambas tipologías
responden al mismo fundamento y son puestas en marcha en mayor o menor medida en las
democracias modernas. En mayor o menor medida, ya que en el primer caso (rendición de cuentas
horizontal) obedece en la práctica, muchas veces, a simples procedimientos formales de carácter
legal-burocrático. Para el segundo caso (rendición de cuentas vertical) la inmadurez de nuestras
democracias (es decir la no consolidación en el plano real de los elementos centrales de la forma
de gobierno democrática, pasando a ser un asunto netamente formal), impiden generalmente,
la exploración de todas las potencialidades de dicha tipología de rendición de cuentas. Se hace
entonces necesaria su mayor exploración, su mayor puesta en marcha para precisamente fortalecer
nuestras formas de gobierno democráticas.

La Dimensión Práctica de la Rendición de Cuentas en Colombia.

Muchas han sido las experiencias evidenciadas de rendición de cuentas en las democracias
modernas. No pretendemos realizar un análisis exhaustivo de ellas. Simplemente observaremos y
analizaremos las prácticas llevadas a cabo en Colombia.
En Colombia entonces, a partir de la expedición el artículo No. 333 de la Ley 489 de 19984 quedaron
reglamentados los ejercicios de audiencias públicas5 . Sin embargo, solo hacia “finales del año
2003, las entidades públicas del orden nacional dieron inicio a la rendición de cuentas a través
de Audiencias Públicas como una acción encaminada a la democratización y control social de la
administración pública colombiana.” (DAFP, 2005: 14)

Los resultados de estas primeras prácticas de rendición de cuentas en Colombia, fueron compilados
en un documento del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) denominado “Guía
para la Rendición de cuentas de la Administración Pública a la ciudadanía”.

Este documento realizó una evaluación que tuvo en cuenta variables tales como el tiempo de
duración de las audiencias; mecanismos de divulgación de las mismas; convocatoria; iniciativa;
asistentes o participantes; temáticas tratadas; compromisos; memorias; organización y evaluación
de las audiencias por parte de la ciudadanía.

En cuanto a la duración de las audiencias, “el promedio de duración de las primeras audiencias
públicas llevadas a cabo por las entidades fue del 3 ¼horas aunque la programación se hizo
considerando entre 3 y 6 horas.”

Respecto a la divulgación, “todas las entidades publicaron la información relacionada con las
Audiencias Públicas, en su página Web, algunas, lo hicieron en los periódicos de mayor circulación
del país y en otros medios como las carteleras de las entidades, e hicieron invitaciones personalizadas
a gremios, organizaciones y entidades del sector, comunidad en general o a entidades de control
como la Contraloría General de la República.”

“La convocatoria a las audiencias fue variada, algunas entidades lo hicieron con una anticipación de
2 días, mientras que en otras osciló entre un mes y 20 días previos a la audiencia y por más de una
vez. Todas las entidades publicaron en sus páginas Web, los informes de gestión y resultados, pero
no implementaron mecanismos para conocer si realmente la ciudadanía las consultó o no, dando
por hecho que por la sola publicación, las comunidades quedaban informadas y con suficiente
capacidad para intervenir y hacerse partícipe de las Audiencias.”

La Iniciativa de “las convocatorias a las Audiencias Públicas en todos los casos fueron adelantadas
por las mismas entidades, pese a que las comunidades y las organizaciones pueden solicitar su
realización como lo estipula el segundo inciso del artículo 33 de la Ley 489 de 1998.”

“Los asistentes a las Audiencias Públicas en su gran mayoría fueron seleccionados e invitados por
pertenecer al mismo sector o tener relación directa con la actividad misional, es decir, por la afinidad
de sus funciones, teniendo en cuenta solo por un Ministerio la base de datos de todos los gremios
3 LEY 489 DE 1998, Artículo 33. AUDIENCIAS PÚBLICAS. Cuando la administración lo considere conveniente y
oportuno, se podrán convocar a audiencias públicas en las cuales se discutirán aspectos relacionados con la for-
mulación, ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de la entidad, y en especial cuando esté de por
medio la afectación de derechos o intereses colectivos.
Las comunidades y las organizaciones podrán solicitar la realización de audiencias públicas, sin que la solicitud o
las conclusiones de las audiencias tengan carácter vinculante para la administración. En todo caso, se explicarán a
dichas organizaciones las razones de la decisión adoptada.
En el acto de convocatoria a la audiencia, la institución respectiva definirá la metodología que será utilizada. En:
http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0489_98.HTM.
4 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expi-
den las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales
15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
5 La Audiencia Pública es un espacio de participación ciudadana, propiciado por las Entidades u Organismos de
la Administración Pública, donde personas naturales o jurídicas y las organizaciones sociales se reúnen en un acto
público para intercambiar información, explicaciones, evaluaciones y propuestas sobre aspectos relacionados con
la formulación, ejecución y evaluación de políticas y programas a cargo de cada entidad, así como sobre el manejo
de los recursos para cumplir con dichos programas.
y organizaciones que habían tenido algún tipo de contacto con él. Las demás entidades recurrieron
a mecanismos como la preselección, por parte de funcionarios de cada dependencia, de grupos de
candidatos a ser invitados de los cuales el Jefe de la Entidad con el encargado de la organización
de la Audiencia seleccionaron con criterios propios.”

Referente a las temáticas tratadas, “todas las entidades han hecho uso de este mecanismo para
informar a las comunidades y organizaciones civiles acerca de: Misión, visión y estructura orgánica
de las entidades; información general relacionada con el quehacer de la entidad, como prospectiva
en telecomunicaciones y reactivación económica, en los sectores comunicación y hacienda
respectivamente; planta de personal y los procesos de reestructuración; recursos de las entidades:
humano, técnico, financiero y presupuestal; planes de acción y estratégicos; logros alcanzados
por los actuales jefes de entidades; planes y programas desarrollados y por desarrollar; estados
financieros y ejecución presupuestal del año; actividades de cooperación y participación; resultado
encuesta de satisfacción de usuarios; proyectos de inversión; y en algunos casos dieron cuenta de
la contratación.”

Los compromisos públicos adquiridos durante las Audiencias se resumieron en: “diferenciar el tipo
de usuarios para establecer planes de trabajo con todos y cada uno según su naturaleza; trascender
los límites de lo nacional y capacitar a entes territoriales haciendo énfasis en temas recurrentes que
les impiden alcanzar un mayor nivel de eficacia y a su vez dificultan las acciones de los organismos
de carácter superior; conformar un comité de seguimiento al Plan Estratégico, donde se involucren
miembros de la comunidad; construir indicadores de gestión e impacto en la sociedad; cumplir las
metas establecidas en los planes de acción; buscar el mejoramiento continuo de calidad; prestar el
servicio de manera eficiente y con mayor celeridad.”

En cuanto a las memorias de las Audiencias hasta el momento de la publicación de documento

referenciado, “no se ha organizado la forma para conservar en un solo documento las memorias
de las Audiencias, sin embargo, como son actividades generalmente únicas y recientes, es posible
que se recopilen los documentos que se utilizaron, se rescaten las listas de asistentes, y sobretodo,
se recuperen las memorias de la participación y de los compromisos adquiridos tanto de una parte
como de la otra, de manera que sirvan como insumo para hacer el seguimiento apropiado, tanto de
parte de las comunidades como de las mismas entidades para iniciar procesos de mejoramiento con
base en estos eventos. No obstante, algunas entidades ya han hecho previsiones para conservar
en medio magnético, aunque sin una consolidación sistemática.”

En cuanto a la organización de las audiencias, “en algunas entidades la responsabilidad de la

organización, desarrollo, control y seguimiento de las Audiencias Públicas ha sido designada a
un funcionario de los niveles superiores de la administración; en otras, la responsabilidad se ha
dispersado en los niveles directivos y en otras en funcionarios de las oficinas asesoras.”

Por último, respecto de la evaluación de las audiencias por parte de la ciudadanía “pocas entidades
utilizaron mecanismos para recoger las propuestas, la opinión y la evaluación de los eventos por
parte de los ciudadanos, que podrían ser de gran utilidad para conocer criterios externos y reorientar
próximos eventos similares.” (DAFP, 2005: 14-17)

Como podemos observar, la rendición de cuentas implica, en la práctica, la puesta en marcha

de varios instrumentos. Audiencias Públicas presenciales (donde confluyan representantes
de la institución estatal y la institución societal), interlocución a través de internet (información
- justificación), articulación de las entidades públicas con organizaciones de la sociedad civil, y
mecanismos de seguimiento y evaluación (estos deberán garantizar la posibilidad del castigo –
sanción). De la correcta implementación de estos instrumentos dependerá el éxito de la rendición
de cuentas en las democracias modernas.
Por último, la observación de las primeras experiencias dejo entrever que la operacionalización de
los instrumentos, propios de la rendición de cuentas, no fue la más acertada y estamos bastante
lejos en Colombia de materializar los principios y valores normativos propios de la rendición de
cuentas.

Accountability: ¿estrategía para el fortalecimiento de la democracia?

La rendición de cuentas como práctica que implora valores democráticos se han incrementado
en Colombia. Las audiencias públicas de rendición de cuentas se han convertido en una moda
administrativa. Los distintos tomadores e implementadores de las decisiones públicas (Presidente,
Ministros, Directores de Departamentos Administrativos, Superintendentes, Directores de
Establecimientos Públicos, Directores de Unidades Administrativas Especiales, Gobernadores,
Alcaldes, y demás Directivos de los organismos adscritos y vinculados a la Rama ejecutiva del
Poder Público en sus tres niveles) han llevado a cabo este tipo de práctica, lo cual ha incrementado
cuantitativamente las mismas.

Normativamente se parte del supuesto que este tipo de prácticas coadyuvan a la consolidación de la
democracia, al establecer un diálogo nutrido, crítico y directo entre los tomadores e implementadores
de las decisiones y la sociedad en general. Sin embargo esta supuesta democratización de la
sociedad civil vía rendición de cuentas no se ha dado debido a que sigue siendo una práctica
excluyente y desigual en Colombia. La evaluación aquí presentada es prueba fehaciente de dicha
realidad.

La rendición de cuentas se ha tornado excluyente en la medida en que busca informar solamente

a determinados y específicos grupos o sectores de la sociedad que en muchas oportunidades
participan del propio gobierno. No ha existido por parte de las autoridades iniciativas informativas o
comunicacionales que incluyan a los universos en cuestión.

De igual forma se ha tornado como una práctica desigual debido aspectos jerárquicos propios de las
organizaciones que adelantan este tipo de ejercicios. Estas organizaciones reproducen aspectos
propios tales como la jerarquización, la centralización, y la formalización en los diferentes ejercicios
de rendición de cuentas.

Esta reproducción de principios organizacionales en los espacios de rendición de cuentas

supuestamente democráticos se evidencia cuando la propia práctica tomo vida. Cuestiones como
el uso de la palabra, los tiempos en dichos usos, la posibilidad de réplica, los lugares de enunciación
y la configuración espacial evidencian dicha desigualdad por supuesto a favor de los funcionarios
encargado del ejercicio.

Frente a las tres dimensiones que compone la rendición de cuentas (informativa, argumentativa
y sancionatoria) los ejercicios solamente se relacionan con la primera de estas. Las prácticas de
rendición de cuentas únicamente se remiten a informar a los públicos seleccionados sin explorar
siquiera las otras dos dimensiones. Además de sólo informar, las agencias informan por supuesto
lo que ellas desean informar, lo que se explica desde la misma desigualdad de la práctica, en este
sentido desigualdad frente al acceso a la información.

Los ejercicios de rendición de cuentas han respondido a un ritualismo legal-burocrático, que

per se pretende fortalecer la transparencia de la información pública y facilitar el control social,
además materializar principios básicos de la Administración Pública tales como la Moralidad, la
Transparencia, la Imparcialidad, la Publicidad, la Responsabilidad y la Corresponsabilidad.

Estamos en presencia de sociedades civiles débiles y ciudadanías que no pueden alegar/apelar en

torno a los asuntos públicos, ya que se carece de canales institucionales de comunicación. Frente
a esta realidad política, la rendición de cuentas no es el mecanismo democrático que lleve a una
mejor comunicación y participación de la sociedad civil. La necesaria y tan anhelada producción
y reproducción de actores ávidos de la escena pública vendrá tras la instauración de prácticas
alternativas que generan canales de acceso a la información politizando enormemente a la sociedad
organizada.

Existe entonces la necesidad de repensar los supuestos alcances de la rendición de cuentas como
práctica democrática. Se debe pensar alternativamente hacia la creación de nuevas prácticas que
potencialicen otro tipo de instrumentos ciudadanos que lleven a limitar el ejercicio del poder público
y que obliguen verdaderamente al poder a abrirse a la inspección pública, lo fuerce a explicar y
justificar sus actos y lo supedite a la amenaza de sanciones como elemento coactivo de la sociedad.

A manera de Conclusión.

La observación de los resultados de los primeros ejercicios de rendición de cuentas adelantados en

nuestro país, evidencia que estas prácticas no se han materializado como verdaderas herramientas
de fortalecimiento de nuestra democracia, ni mucho menos como mecanismos de limitación del
poder. Estas prácticas, por el contrario, se han correspondido más con simples procedimientos
burocráticos – administrativos – legales que como reales instrumentos de control social limitadores
del poder público, convirtiéndose, la rendición de cuentas, en otro ritual de nuestra Administración
Pública.

El incremento cuantitativo de las prácticas de rendición de cuentas que se ha evidenciado en Colombia

desde el año 2004, no significa per se, un mejoramiento de nuestra praxis democrática. Aunque la
rendición de cuentas haya facilitado un poco el acceso a la información (con la consolidación de la
internet en las entidades estatales), haya obligado legalmente a los gobernantes de turno a informar
y justificar sus decisiones políticas (a través de la puesta de marcha de la ya mencionada Ley 489 de
1998), haya puesto a la orden del día, la importancia de valores políticos como la Responsabilidad,
la Corresponsabilidad, la Transparencia, la Moralidad, la Imparcialidad y la Publicidad entre otros;
no ha puesto en marcha, su principal instrumento: el empoderamiento de la sociedad organizada.
La reapropiación de poder por parte de la sociedad organizada es, en este sentido, la principal
virtud política de prácticas alternativas a la rendición de cuentas. Reapropiación, ya que se trata de
la recuperación del poder que le fue expropiado a la institución societal por parte de la institución
estatal cuando esta última emergió al mundo político moderno.

En las democracias modernas son muchos los mecanismos formales de limitación del poder, tanto
al interior de los Estados como desde la sociedad hacia dichas comunidades políticas, pero son
pocos los mecanismos reales de limitación del mismo. La rendición de cuentas tal y como se ha
evidenciado en Colombia puede ubicarse como un mecanismo formal más. El éxito o fracaso de
este tipo de prácticas que buscan democratizar la sociedad civil vía limitación de los ejercicios de
poder público, depende del grado de instrumentalización que la sociedad organizada le dé a la
misma. Depende si la sociedad organizada exige la materialización de principios democráticos tales
como la Responsabilidad, la Corresponsabilidad, la Transparencia, la Moralidad, la Imparcialidad y
la Publicidad de los actos de poder.

Tal y como se presenta hoy por hoy la rendición de cuentas está bastante lejos de constituirse
como una práctica verdaderamente democrática pareciéndose más a un ritual burocrático donde el
funcionario simplemente informa pero no justifica sus decisiones respondiendo a una reglamentación
previamente positivada.

La creación de prácticas alternativas a la rendición de cuentas por parte de la sociedad organizada

es una tarea por hacer donde las estrategias propendan por un verdadero fortalecimiento de las
democracias modernas a través de la limitación de los actos poder, conciliando las esferas formal y
real de las forma de gobierno democráticas. Aterrizando en la praxis instrumentos que coadyuvan
al tránsito y consolidación de dicha forma de gobierno. La tarea no es fácil ya que supone nada
menos que obligar social, política y jurídicamente a los tomadores de decisión, a informar y justificar
permanentemente sus actuaciones, modelando su comportamiento y finalmente, consolidando el
mundo de lo público como un mundo de todos, donde el interés particular sí se doblega al interés
general.

Bibliografía de Referencia.

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la ciudadanía, Bogotá, D.C., Diciembre de 2003

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la cual se reglamenta la rendición de cuenta, su revisión y se unifica la información que se presenta
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“La participación política en Venezuela. Su lógica y efectos después de la Constitución de
1999”
Noraida Gómez Ojeda
noraidag2002@hotmail.com
Fundación para la Promoción y Desarrollo del Poder Comunal

El tema en cuestión se enmarca en el ámbito de la teoría política, específicamente, en el área de la

teoría de la democracia. Siendo la democracia uno de los temas claves de la ciencia política y de
larga data su estudio, podríamos remontarnos a la antigua Grecia y aun hoy es un área de mucha
discusión y controversia académica en el ámbito mundial. Dentro de ello, América Latina no solo
se suma al debate, sino que internamente asiste a un proceso inédito donde la democracia se
reclama participativa y esto por innumerables razones entre las que se pueden contar: desconfianza
creciente en el sistema político, desafiliación a las instituciones tradicionales, reacción ante las
promesas incumplidas de la Democracia representativa, entre otras.

La Democracia Participativa

El debate en torno a la democracia directa es de data antigua, no obstante, hoy más que nunca
tiene gran vigencia, dándosele a esta forma de gobierno una gran cantidad de denominaciones, a
saber: democracia asociativa (Hirst), democracia dialogante (Guiddens), democracia cosmopolita
(Held), democracia liberadora (Touraine), democracia fuerte (Barber), entre otras, hasta llegar a la
democracia participativa. En cualquiera de sus presentaciones, parece haber un consenso entre
los diversos autores al considerar que este tipo de democracia busca reducir la brecha existente
en el espacio de lo público, precisamente a través de la participación, ampliando los espacios
existentes para esta, ya que como se ha referido con anterioridad, la participación es inherente a la
democracia (en cualquiera de sus “versiones”)

En este punto se ha generado una amplia discusión, pues muchos autores se muestran escépticos
acerca de la posibilidad real e interés de todos los ciudadanos en intervenir en las decisiones
públicas les afecten o no; y no es que este temor sea infundado, no obstante, el contra argumento
es que la participación no significa necesariamente una actividad constante, sino que busca abrir
los canales que permitan tener mejor y mayor acceso a las organizaciones e instituciones que
controlan el poder. Además cabe una gran diversidad de mecanismos de participación: asambleas,
foros, debates, cabildos, entre otros1 .

En este sentido el gran reto de la democracia directa, es la formación de ciudadanía:

La democracia participativa se sustenta en la idea de una comunidad autogobernada

de ciudadanos que se unen no por una serie de intereses particulares, ni tan siquiera
por un altruismo y bondad naturales, sino por una responsabilidad cívica que les
permite llevar a cabo una acción mutua y perseguir unos objetivos comunes (...)
La democracia participativa trata de resolver los conflictos a través de un proceso
dinámico de legislación y mediante la creación de una comunidad política capaz
de transformar individuos privados y dependiente en ciudadanos libres, e intereses
parciales y privados en bienes públicos2.

Ya en la década de los 70’ Macpherson enfatizaba en los valores igualitarios como otra forma
de entender la democracia ya no sólo entendida en términos de «democracia como protección»
«democracia como desarrollo» y «democracia como equilibrio»; luego Barber, Habermas y Dahl, con
diversos enfoques en sus propuestas, pero cada una de ellas con mucha vigencia en la actualidad.
Para que la democracia participativa sea efectiva debe considerar mínimamente que:
 • No se basa exclusivamente en un proceso de selección de gobernantes
• Necesita un liderazgo competente pro-activo y con capacidad de renovación y creatividad.
• Renovar las instituciones (formales e informales)
• Superar la división sociedad civil - Estado

¿Por qué una democracia participativa y no de otro tipo?

Dado que la democracia representativa muestras graves síntomas de agotamiento, la democracia

participativa se presenta con un aire nuevo y fresco que necesita la democracia, especialmente
en América Latina donde si bien la democracia ha ganado terreno en las dos últimas décadas,
hoy se muestra débil, y aunque es preferida como sistema se nota una gran desconfianza en
sus instituciones, tal como lo refiere el informe sobre desarrollo democrático en América Latina
elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo 2003 (PNUD) Dicho informe
revela, según encuestas, que más de la mitad de la población del continente aceptaría un gobierno
autoritario con tal de que resolviese su situación económica.

Las expectativas de los ciudadanos en América Latina no han sido cubiertas con el correlato
democrático, antes bien, lejos de aumentar el bienestar social, disminuir la pobreza y reducir las
desigualdades, estas se han incrementado, tal como revela el informe antes mencionado, señalando
en este sentido que 16 de un total de 18 países pueden ser catalogados de sumamente desiguales
y donde los porcentajes de pobreza sobrepasa con creces más del 25% en 15 de ellos.

Si se piensa en que hace 25 años sólo tres países latinoamericanos eran democráticos y que hoy
no hay uno (excepto Cuba) que no haya asumido ese sistema político y que sin embargo la mayoría
de los ciudadanos de la región no ven en la democracia una mejor expectativa de vida, es algo
digno de reflexión ¿ha fallado en algo la democracia? O a caso se le demandan cuestiones que
ésta no ha ofrecido resolver y el problema es de liderazgo y de gobernabilidad más que del sistema
político, o incluso de sus instituciones.

Pareciera que la democracia se encuentra en un estadio de su evolución donde es preciso

trascender los derechos políticos y trabajar en la concreción de los derechos sociales, económicos
y culturales, sin descuidar los primeros. Hay un desplazamiento del enfoque jurídico-institucional
de la democracia y hoy se aboga con mayor fuerza por el desarrollo de un modelo democrático
que ponga énfasis en la educación cívica y la cultura democrática a través de la promoción de una
ciudadanía consciente y activa3. Y para ello no hay duda de que los principios sobre los cuales
se sustentan el Estado moderno permitirá el avance sobre los mismos: la limitación del poder del
Estado; el principio de la legalidad que significa el sometimiento del Poder Público a las leyes; y el
reconocimiento de derechos y libertades fundamentales. Está claro que las aspiraciones de libertad
y bienestar que siempre han significado los argumentos claves del drama de la existencia humana,
para disponer de espacios para la intimidad y para el disfrute del tiempo libre presuponen un orden
social que sólo el Derecho está en condiciones de garantizar. El ideal de justicia ya no se ubica en
sueños y aspiraciones más o menos difusas e imprecisas sino en cuestiones tangibles y concretas:
acceso a buenos servicios, seguridad, tranquilidad, libertad, igualdad, etc.

Ahora bien, específicamente en América Latina países como Brasil, Argentina, Costa Rica,
Ecuador, Colombia, Venezuela, entre otros, han atravesado de una u otra forma variados procesos
participación. Entre los casos mencionados, Venezuela resalta y requiere especial atención por
pretender un nuevo socialismo enmarcado en ideales bolivarianos y cuya bandera está justamente
la democracia participativa: “el poder del pueblo soberano”

¿Por qué el auge de la participación en Venezuela? ¿Qué ocurrió para que se impulsara con
tanto vigor la democracia participativa?
La respuesta a esta pregunta es compleja y se puede expresar a través de innumerables factores,
tanto internos como externos, pero que de momento interesa ver la dinámica interior del proceso
político venezolano.

La sociedad venezolana, después de 45 años de democracia, entró en un proceso de crisis

de representatividad y legitimidad, y a partir de entonces el mito de la Democracia como poder
representativo o “gobierno del pueblo” cayó en decadencia, sin que la sociedad venezolana haya
experimentado transformaciones significativas en lo social, político, cultural y económico. Tampoco
se han replanteado nuevas formas de articulación entre la Sociedad Civil y el Estado, que sigue
teniendo un carácter fuertemente intervencionista, lo cual plantea la necesidad de fortalecer el
sistema democrático para lograr una redistribución de poder, más representativa de la diversidad
social.

El planteamiento anterior nos ubica en un momento histórico, cuya tarea inminente está signada
por la necesidad de replantear el papel de los ciudadanos en el plano de una democracia más
participativa, pues no sólo la participación electoral legitima a los sistemas democráticos, sino que
surge como otra vía, la creación de un nuevo pacto social que fortalezca el accionar del ciudadano
y construya las bases para una fuerte participación ciudadana que contribuya a la sustentabilidad
del sistema democrático

Hay dos elementos claves y útiles para dar respuesta: uno es el referido a la Constitución de 1961
y otro la dinámica de la economía del país.

En un primer momento merecería la pena remontarse a la construcción del Estado venezolano,

pero que por razones de espacio y tiempo, no es pertinente abordar en esta parte aunque de
alguna manera saldrán a luz a través de diversos acontecimientos, especialmente los referidos a la
cuestión económica.

Así pues, un elemento inicial muy significativo por su fuerza normativa y que orienta formalmente la
construcción del Estado democrático venezolano, se encuentra en la Constitución de 1961, la cual
se instituyó como un pacto jurídico-político entre las diversas fuerzas políticas y sociales del país
en aras de impulsar un sistema democrático. Como muestra de ello se rescata un artículo de las
disposiciones fundamentales, a saber: “Artículo 3º.- El gobierno de la República de Venezuela es y
será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo”(c/n)

Ciertamente, el estado representativo que se construyó degeneró en un estado fuertemente

centralista cuya hegemonía residía fundamentalmente en los partidos políticos. En este sentido
se hace necesario un paréntesis que va un poco en descargo del “Pacto de Punto de Fijo” cuya
expresión formal fue la Constitución de 1961, y es que a nuestro entender no se puede culpabilizar
a dicho pacto de la sucesivas crisis atravesadas por el país en las décadas de los 80 y 90, pues
en su momento fue acertado, y si bien es claro que el pacto iba perdiendo fuerza y que necesitaba
renovarse conforme lo demandaban los nuevos tiempos y que sus líderes no tuvieron una visión
amplia y oportuna para actuar en consecuencia, no es menos cierto que dicho pacto permitió en
gran manera la modernización del país y que no fue el pacto per sé el causante de la gran debacle
política que se acumuló durante años, sino más bien fue la actitud de los actores políticos los
grandes responsables de dicha situación.

Ahora bien, en cuanto a la economía del país esta se basaba fundamentalmente en la renta petrolera,
y que si bien hasta la década del 70 impulsó la construcción de un país con aires de modernidad,
también se formó en torno a ella una red clientelar cada vez más voraz e insaciable. Por supuesto
que la renta petrolera logró satisfacer hasta cierto punto las demandas de la población, e incluso esta
aspiraba a alguna movilidad social, sin embargo, no se generó un proceso económico productivo,
el cual fue en detrimento del avance del país, provocando la crisis económica de los ochenta cuya
máxima expresión es la devaluación de la moneda en 1983.

Así, llegados al final de los 80 y ante un crisis asfixiante Venezuela asume cambios en su sistema
administrativo, en el marco de la reforma del Estado y ante el auge de las teorías que colocan a
la descentralización como la gran panacea a los problemas de América Latina, ya que hay una
conexión entre la descentralización y el campo socioeconómico.

Este último aspecto, es muy importante de destacar porque es intrínseco a la participación y es

quizás uno de los elementos que permitirá proyectar los alcances de la democracia participativa
que se impulsa hoy.

Los procesos de redemocratización que viven muchos países latinoamericanos han

puesto de relieve la problemática de la participación ciudadana en los sistemas de
decisión que se van construyendo. El perfeccionamiento de estos sistemas supone
la mayor proximidad posible entre las instancias de decisión y el ciudadano. En
este sentido, los procesos descentralizadores deberían constituir una herramienta
de inmenso valor puesta al servicio de una democracia participativa4.

En 1989 se introduce un cambio significativo en el proceso político venezolano que buscaba de alguna
manera superar la crisis de gobernabilidad, a través de la elección de Alcaldes y Gobernadores,
que otrora eran elegidos por el Presidente de la República. Es este un hecho muy significativo que
comienza a dar otro matiz al sistema político venezolano, pero que se ve trastocado por otra serie
de acontecimientos de orden político social, la referencia es a los sucesos de febrero de 1989, el
llamado “Caracazo” que fue una expresión de descontento social manifiesta en forma violenta en el
área metropolitana y que se extendió hacia diferentes ciudades del país causando gran inestabilidad
e incertidumbre en el país; aunado a la propia complejidad del proceso de descentralización política
y de competencias administrativas, que ha sido una de los puntos más difíciles de abordar y ejecutar
en este proceso en el caso venezolano.

Ya en la década de los 90 Venezuela atraviesa una profunda crisis, en el estricto sentido de la

palabra, pero a diferencia de otras crisis (constante del sistema político venezolano) esta se trata
de una crisis de carácter global, es decir, ya no sólo se trata de una cuestión meramente política o
económica, sino que ha trascendido a todas las esferas de la sociedad venezolana.

No se considera que exista un factor determinante de dicha situación, ya que cada uno posee su
propio peso explicativo, sino que una multiplicidad de estos confluye en puntos que desataron la
crisis global. Sin embargo, es importante anotar que: “En buena medida, la crisis de la democracia
venezolana es la crisis de los partidos políticos”5; esa incapacidad de las elites dirigentes y de los
líderes en general de renovarse por lo que pasaron a ser parte de ese descontento por la política y
esa pérdida de credibilidad en las instituciones.

Groso modo, es con este marco que se aprueba la actual Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. Con ella se busca impulsar un nuevo proceso democrático y se inaugura una nueva
etapa en el sistema político constitucional del Estado venezolano.

Se considera que la nueva Constitución Venezolana de 1999 significa un avance respecto a

la Constitución de 1961, en materias como la ambiental, la cuestión indígena y la participación
ciudadana, entre otras. No podía ser de otra manera cuando a principios de los años 60 dichos
temas no habían ganado aún el terreno que ocupa a fines de la década de los años 90 y comienzos
del nuevo siglo, adaptándose esta a un nuevo contexto. La concepción integral de la participación
ciudadana es acogida por la nueva Constitución, constituyéndose en una base programática
del modelo de Estado, un principio político que se manifiesta de diversas maneras en el texto
constitucional, tal como se verá a continuación.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada en elecciones populares en

1999, ha significado una ruptura con el pasado en muchos aspectos, aunque algunos analistas
no lo vean de esa manera. Recién aprobada la Constitución y en los años que siguieron al golpe
de estado de 2002, para la oposición venezolana, la constitución era una especie de adefesio
antidemocrático y desataron una gran campaña en contra de la misma, empero, hoy, esta misma
oposición no salen a la calle sin una Constitución en el bolsillo y son los principales paladines de la
misma.

No obstante, la nueva constitución ha introducido cambios en la estructura de poder en los gobiernos

locales, y es este es el hecho que interesa destacar.

Del mismo modo la Constitución declara que la República es democrática y participativa (artículo 6)
hecho que debe destacarse por la repercusión de este no sólo en el aspecto constitucional sino en
el ámbito del discurso y de la práctica gubernamental. Siendo la participación un elemento central
dentro del nuevo proyecto nacional y que ha cambiado de manera importante la estructura de poder
en los ámbitos locales, se ha considerado pertinente introducir algunos elementos que ayudan a
aclarar estas ideas.

En Venezuela el gobierno y otras instituciones están trabajando para orientar y fortalecer los
siguientes conceptos:

¿Qué es participación ciudadana?

Es el proceso mediante el cual la ciudadanía interviene individual o colectivamente, en las instancias

de toma de decisiones sobre asuntos públicos que le afectan en lo político, económico y social.

¿Por qué es importante la participación?

Porque con el protagonismo, en el marco de una concepción de estado Democrático, se puede

alcanzar el desarrollo integral, tanto individual como colectivo, en la comunidad.

Instancias de participación: Consejos Comunales, Comunas y cualquier forma organizativa de base

y/o comunitaria

Situación actual la experiencia de los Consejos Comunales

El proceso de participación ciudadana adelantado en Venezuela, no carece de dificultades, antes

bien, en una población que no estaba acostumbrada a ejercer su ciudadanía y para quienes los
problemas más elementales, como la satisfacción de las necesidades básicas, dirigen sus vidas,
involucrarse en asuntos gubernamentales les podría significar una pérdida de tiempo.

No obstante, el proceso va evolucionando, y poco a poco la gente se está apoderando de sus

derechos, entendiendo que a través de la organización y trabajo comunitario se puede alcanzar un
desarrollo integral, coherente y sistemático de la comunidad.

Actualmente en Venezuela existen más de cuarenta mil (40.000) Consejos Comunales:

Los consejos comunales en el marco constitucional de la democracia

participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e
integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones
 comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo
organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las
políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades,
potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del
nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social
(C/n) (Ley Orgánica de los Consejos Comunales Art.2)

La gran mayoría de consejos comunales están activos o por activarse; en un alto porcentaje han
ejecutado obras tanto de infraestructura como productivas y otras de carácter social. El sentido de
pertenecía ha ido creciendo y el ánimo por la participación ha aumentado, aunque aún ronda el
fantasma de la apatía y el desinterés por los asuntos comunales, producto de una ideología que
apunta a la resolución de los problemas personales como prioritario y estilo de vida.

Se ha avanzado en el proceso de participación pero aún hay tareas pendientes, como consolidar lo
ya ganado; entretanto un nuevo paso en la consolidación del poder comunal es la construcción de
las comunas, que para decirlo en términos sencillos es la suma de varios consejos comunal cuyo
objeto es la concreción de proyectos socio-productivos.

Los referentes empíricos que sustentas las anteriores afirmaciones, se basan en la información
obtenida de organismos oficiales la cual se encuentra en fase de procesamiento debido a su
constante actualización.

Bibliografía

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1988
“Incidencia de las políticas sociales en la construcción de la ciudadanía. Configuración del
espacio público en la ciudad de Corrientes.”

Laura Marcela González Foutel

lamargonfou@yahoo.com.ar
Centro de Estudios Sociales – Universidad Nacional del Nordeste

1. Introducción y presentación del artículo.

La ponencia reúne un conjunto de reflexiones en torno a los primeros resultados del proyecto
“Procesos y estrategias de inclusión. Un estudio sobre los aportes e incidencia del Estado, las
ONGs y otras organizaciones de la sociedad civil”, el cual se desarrolla desde principios del año
2009, en el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional del Nordeste.

Este trabajo se orienta a describir y analizar una muestra de programas y acciones desplegados en
la ciudad de Corrientes, en el marco de las políticas públicas gestionadas por el Estado – a nivel
nacional, provincial y municipal –.

Los datos empíricos se han construido mediante la consulta y la sistematización de la documentación

oficial y entrevistas semi – estructurada a referentes e informantes claves. Los aspectos analizados
se centran tanto en la focalización de los grupos destinatarios como en la diversificación de las
estrategias y procesos de inclusión promovidos.

Se entiende que estos programas constituyen espacios concretos donde se juegan y entablan
cierto tipo de prácticas y formas de relacionamiento entre Estado y sociedad civil. Por ello, interesa
observar cómo se configura este ámbito, analizando el impacto que las políticas sociales tienen
sobre la construcción de ciudadanía, en términos de los niveles de participación que habilitan como
la gestión del espacio público que propician.

El presente artículo se organiza en tres instancias, la primera expone una introducción general
del estudio en curso y del artículo. Para la segunda, se hace referencia al estado de las políticas
públicas y las políticas sociales, se hace hincapié en el escenario actual, sus definiciones y la
caracterización que adquieren las mismas en el contexto neoliberal. En tanto la tercera, se centra
en explicitar tanto las posibles vinculaciones entre las políticas sociales y el espacio público, y como
la influencia de ambos convergen en la construcción de ciudadanía en la ciudad de Corrientes.

2. Estado de las políticas públicas y las políticas sociales

a. El escenario actual

América Latina en los últimos treinta años ha experimentado cambios políticos significativos. En gran
parte de los países de la región el retorno a la democracia no trajo aparejado las transformaciones
sociales esperadas, debido a que al mismo tiempo que se restauraban las instituciones, se
promovieron un conjunto de reformas neoliberales dictadas por las agencias multilaterales. Los
Estados democráticos han provocado expectativas en la sociedad que no se cumplieron en la
práctica porque los mismos no han sido capaces de producir y distribuir los bienes necesarios
para garantizar los derechos de la ciudadanía (Przeworski, 1998). Esto ha estimulado diversos
sentimientos adversos hacia el accionar político como apatía, despolitización y desencanto
(Adelantado – Scherer, 2008).

Si se caracteriza a las sociedades latinoamericanas se puede señalar que están atravesadas por
múltiples segmentaciones – desde los planos económicos, regionales y étnicos – lo que se traduce
en una disparidad del poder institucional y territorial. En este marco la desigual concentración de la
riqueza, de los ingresos y de las oportunidades, la reproducción del poder de las elites y la secular
exclusión social, económica y política de amplias capas de la población, tensiona las aspiraciones
democráticas (Scherer, 2000).

Algunos autores tales como Ramió y Salvador (2005), Engerman y Sokoloff (2002) asocian la
insatisfacción respecto del funcionamiento de la democracia con la debilidad de las instituciones
públicas y administrativas. Señalan, así, dos factores para tal debilidad:

1) El desarrollo del modelo presidencialista, porque estimula los liderazgos carismáticos, cierta
dificultad en la institucionalización de los partidos políticos; la gestión no es acumulativa, ya
que cada una teje nuevas redes en un contexto de presión de clientelismo de partido. Por ello,
existe una incapacidad de instalar el modelo de funcionario de carrera efectivo, basado en la
objetividad, el mérito, la capacidad y la carrera administrativa.

2) El arraigo y la simbiosis de la desigualdad en el sistema político. Elemento clave para

comprender el déficit de ciudadanía democrática. Las instituciones expresan las condiciones
de desigualdad existentes pero a su vez, contribuyen a legitimar y perpetuar tales condiciones;
originándose así una relación circular entre desigualdad e institucionalidad.

La consolidación de un modelo económico excluyente es el factor central para comprender la

inconsistencia de las instituciones democráticas. La recuperación de la democracia no ha impedido
que persista un enorme déficit de ciudadanía social y civil, que se manifiesta en la desigualdad de
ingresos, la extensión de la pobreza y el acceso al empleo regular. Altos niveles de desigualdad
tienen a destruir la noción misma de ciudadanía, y la pobreza torna a buena parte de la población en
candidata a las prácticas clientelares y de cooptación (Adelantado y Scherer, 2008). De este modo,
el desempleo y la retracción estatal, combinados, amplificaron la pérdida de redes de protección
social y de las formas clásicas de inserción de la ciudadanía (Repetto y Moro: 2004).

La convergencia entre elevada desigualdad social y escasa calidad democrática desemboca en

las políticas sociales focalizadas. Las que a su vez, en una relación circular, se constituyen en
fenómenos que retroalimenta la institucionalización de la debilidad de la democracia y de la de la
desigualdad (Adelantado y Scherer - 2008). Desde el Estado se impulsaron cambios significativos en
la intervención de los diversos sectores sociales, propiciando la descentralización y la focalización
de las políticas sociales; fenómenos que modifican a las gestiones de las mismas. En el caso
de la descentralización se trata de la observación crítica a la capacidad del nivel central para
administrar los servicios sociales a lo largo de todo el territorio nacional, promoviendo de esta
manera, la transferencia de responsabilidades a esferas subnacionales. En cuanto la focalización,
implica una mirada crítica sobre la modalidad universalista tradicional de los diferentes servicios y el
cuestionamiento a ineficiencia de los programas en cuanto a los sectores más vulnerables, lo que
provocó la concentración en ciertos sectores de la población (Repetto y Moro, 2004).

Esta situación implicó una concepción hegemónica de lo económico por sobre lo social, en detrimento
del acceso igualitaria a bienes y servicios de calidad. En este contexto, como lo sostienen Repetto y
Moro (2004: 170) la propia lógica del sector público -la falta de continuidad institucional y de políticas
ante los cambios de gestión, asociadas a la rotación de funcionarios, las marchas y contramarchas
de las reformas- terminó alimentando la duplicación, superposición y poca claridad en la división de
funciones, objetivos y responsabilidades.

Los autores que analizan los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas,
destacan la intervención de dos factores fundamentales, en función de los cuáles se configuran
las interpelaciones del Estado a la ciudadanía y los espacios de articulación entre ambos actores,
profundizando las tensiones anteriormente comentadas, o favoreciendo su ruptura. Estos
dos factores fundamentales están asociados a las instituciones, por un lado, que promueven e
implementan las políticas sociales, porque las mismas se constituyen en el espacio concreto y
central donde se conjugan normativas y prácticas para la gestión. Por lo tanto las instituciones se
definen en tanto facilitadores como obstaculizadores de canales de acción para con los actores y
con la gestión que se implementa.

Por otra parte, aparece específicamente, la gestión como espacio articulador entre las demandas
ciudadanas y las capacidades administrativas e institucionales del proyecto a implantarse. Como lo
afirman Chiara y Di Virgilio en Repetto (2009: 10) “la gestión es vista como espacio privilegiado de
reproducción y/o transformación de la política social a través de los actores que – en esos espacios
– juegan sus apuestas estratégicas. Así concebida, la gestión opera como “espacio de mediación”
entre los procesos macro y la vida cotidiana de la población”. Entonces la gestión tiene como punto
de partida, dos ideas fundamentales, la primera que no hay políticas por encima y por fuera de
la dinámica general de la sociedad; y la otra, que no hay políticas por fuera de las interacciones
que se generan en el curso de su diseño e implementación3. En este sentido, el campo de la
gestión, se conforma como una problemática básica donde es recurrente visualizar la escisión
entre política y las cuestiones técnicas referidas a la implementación de los programas o proyectos
en las distintas instituciones. En el contexto de América Latina – en general – estas instancias son
concebidas como dos entidades que no se imbrican e influyen. Martínez Nogueira (2007) sostiene
que esta tensión es un tema recurrente que sin embargo implica tensiones múltiples y paradojas
que generan entramados de relaciones y dependencias mutuas.

Por lo tanto se puede observar y entender a la gestión de la política social como un campo de
luchas y tensiones manifestado en las instituciones a través de la participación o no de los distintos
actores – independientemente de la función y jerarquía de los mismos - . Si bien existen distintos
mecanismos y prácticas que favorecen – en determinados contextos y territorios – la promoción
de cambios sustentables en el capital social, material como simbólico de los grupos y actores
que intervienen en la misma. Expresados tanto en las reglas formales e informales como en las
capacidades organizativas y administrativas, la cultura institucional y sus actores que operan directa
o indirectamente mediante distintos recursos de poder – ya sean políticos, económicos, ideológicos,
técnico –administrativos al decir de Repetto (2008). Aunque Estado, por un lado, y sociedad civil
por otro, son actores centrales en la dinámica de las políticas sociales, en cuya relación aparecen
solapadamente, las concepciones de políticas públicas y políticas sociales, que suscitan múltiples
definiciones y discusiones.

Para la pertinente definición de políticas públicas se siguió un trabajo clásico de Oszlak y O´Donnell
(1976) en Chiara y Di Virgilio (2007) donde afirman que es el conjunto de las tomas de posición del
Estado frente a una “cuestión” que concita la atención, interés o movilización de otros actores de
la sociedad civil. Como tal, involucra decisiones de varias organizaciones estatales que expresan
un determinado modo de intervención, las cuales no son necesariamente unívocas, homogéneas
ni permanentes. Con “toma de posición” estos autores hacen referencia tanto a la acción como a la
omisión de los actores sobre una determinada “cuestión”.

Por su parte, las políticas sociales, como lo sostienen Andrenacci y Repetto (2007) “suelen ser
identificadas como aquellas políticas públicas que tienen por objeto de intervención común los
problemas “sociales”. Las políticas públicas que suelen ser presentadas como sociales, en la mayor
parte del mundo capitalista contemporáneo, incluyen a todas aquellas intervenciones públicas que
regulan las formas en que la población se reproduce y socializa (sobrevive físicamente y se inserta
en el mundo del trabajo y en los espacios socioculturales), y que, además, protegen a la población
de situaciones que ponen en riesgo esos procesos o neutralizan los efectos “no deseados” de los
mismos.”4

b. Definiciones de Política Social5

Existe una profusa literatura sobre lo que es política social, entre la cuál es posible encontrar
múltiples y variadas concepciones. En este conjunto se advierten como principales definiciones las
siguientes:

a) Es el conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos conducentes a la

preservación y elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo
alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad6.

b) Es la forma que por medio de estrategias y políticas concretas tiene el Estado para construir
una sociedad cohesionada y equitativa. En una perspectiva de mayor equidad e integración
social, la política social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses
individuales y los intereses comunes de la sociedad. (Ceja, 2004)7.

c) Por un lado, conjunto de medidas que contribuyen al mejoramiento de una situación

determinada, por lo tanto son políticas transitorias y sus objetivos son los de aminorar o de
regular los embates de las políticas económicas. Por otro, se considera que la función principal
de la política social es la reducción y eliminación de las inequidades sociales a través de la
redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades. Maingnon (2004)8.

d) Incluyen intervenciones sectoriales clásicas (educación, salud, seguridad social, vivienda,

infraestructura básica) así como las tendencias a desarrollar acciones focalizadas en la
pobreza, a la vez que también deben incorporarse bajo el concepto de política social las
intervenciones estatales destinadas a promover el empleo y brindar protección ante los males
sociales. Repetto (2004)9.

e) En definitiva, Fleury (2002)10 indica que la política social es una metapolítica porque provee
criterios de inclusión y/o exclusión de los individuos.

c. Caracterización de las políticas sociales en la actualidad: entre la focalización, la

individualización de la pobreza y la ciudadanía asistida

Según Adelantado y Scherer (2008) la regulación estatal, a partir de los años 90, aparece con
una nueva perspectiva para intervenir en los asuntos de aquellos que no están en condiciones
de acceder ni permanecer el circuito de consumo de bienes y servicios. Esto es, la intervención
se orientó, fundamentalmente al desarrollo y promoción de la modalidad asistencial, a través de
“políticas de emergencia”, con la finalidad de contener protestas, el conflicto social y la legitimidad
del sistema”. El Estado articulando con las políticas sociales focalizadas y las redes comunitarias,
organiza y reproduce la vida de muchas personas pobres; porque tiende a desarrollar una dinámica
“resocializadora” a través de múltiples planes y programas sociales, orientados a una estrategia
de contención del conflicto social y de la miseria. Aquí las políticas sociales son tratadas como un
asunto de gestión técnica o filantrópica y, como consecuencia, la pobreza y la desigualdad son
retiradas de la arena pública – política y de su dominio de justicia, igualdad y ciudadanía.

La focalización en las políticas sociales, como se mencionó anteriormente, fue una de las ideas
fuerza que guiaron a las gestiones estatales para atender a las transformaciones estructurales en
la sociedad. Además es considerada como un concepto instrumental y operativo porque establece
los mecanismos para determinar quienes tienen derecho a acceder a los servicios básicos que se
otorgan como parte de los subsidios públicos sin embargo en su implementación y desarrollo en la
esfera práctica se han encontrado diferentes debilidades.

Las debilidades se hallan relacionadas con la falta de un diagnóstico de la situación a solucionar,

homologando “problema” con “carencia” por parte de las distintas agencias del Estado. Solamente
aparecen como actores relevantes en este escenario de las políticas sociales, el Estado, desde sus
agencias y los grupos destinatarios. Pero los sectores sociales destinatarios - directos o indirectos
-, no intervienen ni en planificación ni en la ejecución de los programas sociales provenientes de la
mediación del Estado, lo influye en la falta de legitimidad y consenso. Porque son concebidos como
sujetos carentes (Candia, 1998)11 ideando desde el proyecto neoliberal, grupos de beneficiarios de
bajo o nulo capital político, se transformaron en clientes de la ayuda expedida por el Estado. Las
consecuencias de tal clientelismo afecta negativamente a varias esferas:

a) Inhibición de la acción colectiva porque no contribuye a la construcción de ciudadanía de

los beneficiarios ni desarrolla una sociedad civil autónoma. Asimismo destruye la autoestima
y la confianza de los pobres, a quienes se les enseña que para mejorar sus condiciones de
vida tienen que dejar de lado sus derechos políticos.

b) Contribución a la confusión entre Estado y partidos políticos, socava la democracia al

promover una relación vertical entre el Estado y la sociedad e impide la eficiencia y la eficacia
de los programas sociales, pues hace que en los cargos de dirección se nombre a quienes
profesan fidelidad partidaria independientemente de sus capacidades técnicas y gerenciales.
(Shefner, 2001; Adelantado y Scherer, 2008)

Se sigue a Del Bono (2004: 7 – 8) cuando afirma que “la reestructuración de la economía y las
reformas del Estado agudizaron no sólo la desigualdad social sino también la desigualdad política;
muchas personas se encuentran en una desigual capacidad de acceso a las necesidades básicas
y este hecho genera efectos políticos y culturales que impactan directamente sobre los derechos
de ciudadanía, abriendo la posibilidad de prácticas clientelares. La democracia, en tanto sistema
de participación política de los ciudadanos y la política en tanto herramienta para la solución de los
problemas y satisfacción de los intereses de la mayoría de la sociedad, pierde centralidad”, porque
probablemente, los excluidos de la sociedad moderna y sin posibilidades de insertarse a ella, no
poseen los recursos de acción colectiva de que disponen los incluidos para traducir sus demandas
en derechos en tanto que presentan serias dificultades de organización, a causa de la disgregación
producida en el plano de las relaciones sociales.

Esto está vinculado con la fuerte reestructuración y redefinición de los derechos sociales que
según Alonso (2000) adquieren una caracterización relacionado con la desmaterialización,
individualización y fragmentación.

a) Desmaterialización porque las políticas universales han girado hacia políticas focalizadas
en grupos, franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen
derechos sociales y económicos por medidas de apoyo asistencialista.

b) Individualización de los derechos sociales ha marcado el proceso de sustitución de una

ciudadanía social fundamentada sobre el carácter colectivo de las necesidades históricamente
construidas, por una progresiva gestión privada de los riesgos.

c) Fragmentación porque la sustitución de la ciudadanía asociada a las políticas sociales de

corte universal (aunque restringida) por una ciudadanía precaria se relaciona fundamentalmente
con dos procesos: la pérdida de la centralidad del trabajo como mecanismo de integración
social y la implementación de un nuevo patrón de políticas sociales.

3. El estudio de las políticas sociales en la ciudad de Corrientes.

a. Breve descripción metodológica.

Los datos logrados son productos de la consulta y la sistematización de la documentación oficial

como de las entrevistas semi – estructuradas e informales que se mantuvieron con informantes
claves de diversas acciones y programaciones.

a.1 ¿Dónde se relevó la información?

En cuanto a la esfera de la Nación según la información brindada por el Centro de Referencia de

Desarrollo Social de la Nación en Corrientes, la mayoría de los Programas se implementaban en el
interior de la provincia. Excepto aquellas experiencias como Juana Azurduy y Primeros Años –que
se implementaba junto a la Municipalidad – y el Banquito de la Buena Fe – en conjunto con la esfera
provincial -.

En lo referente a la provincia, se registró y analizó dos espacios institucionalizados – la Dirección

de Desarrollo Comunitario y la Dirección de Programación Social – ambas dependientes de la
Subsecretaría de Acción Social.

Y en la Municipalidad, se recabó datos de la Dirección de Políticas Sociales, dependiente de la

Subsecretaría de Desarrollo Social y Comunitario. Según la entrevista el objetivo central de la
dependencia es la “construcción de ciudadanía”. A través de distintas acciones cuyos destinatarios
están identificados tanto por etapa evolutiva – niños, jóvenes - como por género, - mujeres – o por
carecer de un empleo estable. La mayoría de estas acciones habían sido implementadas y cuya
duración fue limitada.

a.2 ¿Con qué características cuentan los programas?

Los programas coincidieron en la afirmación de intentar trabajar e implementar las acciones

de manera coordinada, ya sea de manera horizontal- esto es a través de otros ministerios o
dependencias – como de forma vertical, con otras esferas del gobierno, con lo cual lograrían la
optimización de los recursos humanos y financieros. Pero permanecían tensiones entre las esferas
de gobierno por cuestiones presupuestarias y políticas. Asimismo el territorio seleccionado para la
ejecución fueron aquellos barrios de la periferia de la ciudad, los cuales poseen altos niveles de
vulnerabilidad socio – económica.

El perfil de quienes diseñaron y ejecutaron los programas fueron grupos de equipos técnicos y
profesionales de distintos campos como psicólogos, abogados, asistentes sociales y educadores
/ profesores. Asimismo, estudiantes de estas carreras. En ciertos casos se mantuvieron en sus
puestos laborales mediante un convenio con el área a través de contratos de locación o becas.
Excepto los especialistas (médicos, asesores o técnicos) que realizaron intervenciones específicas
y fueron retribuidos económica y puntualmente desde el programa. Tangencialmente participaron
organizaciones de la sociedad civil, comisiones vecinales como asociaciones.

La selección de los beneficiarios fue dada por el relevamiento mediante la visita a los barrios y la
comprobación de la vulnerabilidad socio – económica a través de la aplicación de encuestas o
grillas confeccionadas para tal fin. Esta forma también funcionó como canal de comunicación para
informar sobre los programas a ejecutar, identificando asimismo a los líderes vecinales.

Como se mencionó la población destinataria fue identificada por la carencia o ausencia de bienes
o servicios, a su vez por franja etaria – niños, adolescentes /jóvenes – o por género.

Clasificación de los programas según sus propósitos12

Objetivos Área / Programas13 Dependencia que Dependencia que
gestiona gestiona
Reinserción Productiva Programa de Provincial Cartoneros Carreros
Asistencia y Promoción Ladrilleros
Integral Comunidades Pescadores
en riesgo social
Banquito de la Buena Nacional – Provincial Personas
Fe desempleadas
Expo – barrios Municipal Personas
Micro – desempleadas
emprendimientos.
Recreativos / Programa de Carreros
Deportivos Asistencia y Promoción Provincial Ladrilleros
Integral Comunidades Pescadores
en riesgo social Cartoneros

Promoción y Asistencia Personas de la Tercera

a la Tercera Edad: Club edad
de los Abuelos
Escuelita de fútbol Municipal Niños
Capacitación Laboral Banquito de la Buena Nacional - Provincial Personas
Fe desempleadas
Juana Azurduy Nacional – Municipal Mujeres
Fortalecer Convivencia
Social Provincial Equipos técnicos de
Promoción de las otras áreas.
organizaciones de la
Sociedad Civil
Formación en oficios Adolescentes / jóvenes
vulnerables
Atención a la Salud Atención al Celíaco Provincial Enfermos celíacos
Física y Psicológica Promoción y Asistencia Personas de la tercera
a la Tercera Edad: Club edad
de los Abuelos Ex - combatientes
Ex Combatientes
Asistencia a los Atención Madres Provincial Mujeres adolescentes
grupos vulnerables Adolescentes Mujeres
según género o etapa Asistencia a la víctima Ex - combatientes
evolutiva - Trata de personas.
Ex – combatientes
Promoción Humana y
de la Juventud

Es interesante resaltar que la escasez de recursos económicos fue el mayor y principal obstáculo
señalado, desde la esfera provincial y municipal, para la implementación y puesta en marcha de
los distintos programas. Las agencias dependientes de la Subsecretaría de Acción Social han
asegurando que el área denominada Ayuda Directa, se encargaba de distribuir los recursos a las
demás secciones y programas según el grado de emergencia que sostengan las demandas.

b. Algunas reflexiones en torno a los primeros resultados.

Políticas sociales y construcción de ciudadanía

El territorio de la ciudad de Corrientes se configura como un campo heterogéneo en cuanto a la
implementación de sus estrategias y programas de inclusión hacia la población. La caracterización
por las acciones focalizadas de los destinatarios o los beneficiarios es actuar sobre un grupo de
personas vulnerables, de escasos capital social, provenientes de sectores periféricos y con una
gran diversidad en intereses y necesidades.

Asimismo este conjunto de estrategias que opera en el campo de las políticas sociales resulta
superpuesto respecto a los niveles/ámbitos gubernamentales involucrados, por lo tanto quedan
desaprovechados los recursos humanos y económicos como desdibujados sus finalidades
u objetivos últimos. Así las coordinaciones tienen consecuencias poco efectivas y eficaces. Es
innegable que existen tensiones políticas, económicas, culturales, territoriales, administrativas
e institucionales tanto en la implementación como en la ejecución de las acciones, sin embargo
las áreas estatales involucradas no las visualizan como tales; en todo caso son comprendidas
como obstáculos irreversibles. Esto pone de manifiesto que quienes diseñan e implementan las
estrategias carecen de capacidades o herramientas administrativas e institucionales como de
evaluación que permitan dinamizar la gestión en la cual se desempeñan.

Los efectos de las estrategias observadas y analizadas son inmediatos y centrados en la satisfacción
de necesidades materiales urgentes, se orientan a cubrir gastos puntuales o conceder módulos
alimentarios, vales para supermercados, entre otros. Se pudo conocer que en ciertos casos, se
implementan capacitaciones como expresión holística, integradora de las acciones pero estos
dispositivos no llegan a plantear rupturas en relación con las pautas culturales y los esquemas
mentales y/o conductuales socialmente arraigados. Vale decir, los cursos son breves y los contenidos
se relacionan con el género de los beneficiarios, esto es por ejemplo: Peluquería, Manualidades,
Venta de Artesanías – para las mujeres – y Carpintería, Herrería, elaboración de ladrillos – para
los varones -. Puede pensarse que los mismos contribuyen a que sus beneficiarios integren el
mercado productivo desde puestos precarios, o bien desde la informalidad en la comercialización
de los productos y/o servicios que pudieran ofrecer. Debido a que estos aprendizajes persiguen el
objetivo de paliar la falta de empleos estables que aseguren la reinserción socio – productiva. Por
ello se puede asociar que estos dispositivos mantienen una lógica filantrópica más que una línea de
gestión de la participación de la población involucrada en alcanzar niveles de satisfacción en cuanto
lo material como en lo simbólico.

Por lo observado, en la ciudad de Corrientes, las políticas públicas no están orientadas a largo
plazo, porque los programas se caracterizan por una función netamente parcializada y fragmentada,
por atender cuestiones específicas, reproduciendo las desigualdades sociales. Entonces estas
acciones de ayuda perpetúan la matriz conservadora ya que siguen formando sujetos dependientes
de las prácticas y determinaciones del Estado, negando su condición de sujetos de derechos e
interpelándolos como objetos de las políticas compensatorias (Satriano, 2006; Bustelo 1999). Por
ello se sostiene que las políticas sociales en esta ciudad favorecen la desprotección de los sujetos
y las comunidades en cuanto sus derechos sociales, civiles como políticos.

El espacio que se genera con las puestas en marcha de las acciones como los procesos de
inclusión devela una relación determinada entre la sociedad y el Estado. Aquí, el Estado no se
presenta como ausente y desligado sino que propone estrategias de supervivencia a una sociedad
fragmentada. Se puede sostener que la intervención estatal no imparte iniciativas que potencien
positivamente un cambio hacia la participación de los ciudadanos en las políticas sociales.

Políticas sociales: estrategias de inclusión y configuración del espacio público.

Otro punto que es importante señalar es la constricción del espacio público – entendido como lo
describen tanto Arendt, H. como Habermas, J. , como aquel espacio de apariencias que posibilita
a sus miembros la vinculación y distancia necesarias para actuar en común, en aras de objetivos
colectivos (Vicherat Mattar, D. 2007) 14. Es una categoría donde se fundamentan, a la vez, los
aspectos privados y públicos de los miembros de una sociedad, en tanto hace referencia al
horizonte de interacción intersubjetivo a través del cual las personas dotan de sentido su vida
política, económica y social. Por ello, los espacios públicos son por naturaleza espacios políticos.
La reducción a la que está sometido el espacio público a partir de la implementación de políticas
sociales focalizadas, tiende a debilitar los lazos sociales y alejar a ciertos sectores sociales de la
participación de derechos sociales como políticos.

Al decir de Calderón, F. (2007: 53) “el espacio público es el lugar de “encuentro” de los ciudadanos
donde se debate y genera opinión pública. Se trata del lugar donde se crea lazo político entre los
ciudadanos y donde éstos participan de la política. Esta idea de espacio público supone la existencia
de actores e individuos con autonomía y capacidad de plantear y argumentar sus ideas y opiniones
sobre la vida en común; es, en fin, el lugar donde se debate y se discuten las prioridades y metas
de una sociedad. El espacio público es, entonces, el lugar de participación y expresión política”.

Sin embargo, en el análisis y la revisión de las diferentes acciones provenientes del Estado
tendientes a revertir aspectos vulnerables de la vida cotidiana de cierto sector de la población
resultan limitados. Porque estas estrategias se configuran como un campo tenso y complejo que
amparado bajo normas y regulaciones de corte neoliberal restringen la participación y el encuentro
de todos los agentes sociales involucrados en lo que se denomina espacio público. La participación
de los sectores vulnerables de la sociedad queda teñida de pedidos, reclamos o exigencias hacia
el Estado, en ciertos casos traducidos en conductas clientelares. Por lo tanto se agudiza la decisión
de no participar más que en aquello que las esferas gubernamentales precisan como necesario. El
peligro de estas conductas es el abandono al cumplimiento y al ejercicio de los derechos políticos,
civiles, sociales, culturales y económicos que cada ciudadano posee por pertenecer al territorio
simbólico y material de la ciudad de Corrientes.

A través de las políticas públicas y las políticas sociales se vienen desarrollando en torno a
programas y acciones dirigidos a sectores vulnerables y funcionan como paliativos de realidades
emergentes como desocupación de personas adultas, capacitación en oficios a jóvenes vulnerables,
atención primaria de la salud para niños y personas de la tercera edad, entre otros. De tal manera
que las políticas sociales juegan un papel importante en las prácticas sociales porque incorporan
y desarrollan conocimientos en el proceso de reproducir o cambiar la estructura social; del mismo
modo delimitando las posibilidades y límites de la intervención en la comunidad. (Fleury, S. 2007)
Si bien existe el ejercicio de los derechos sociales este se mantiene cubierto de ciertas paradojas
como los comportamientos sumisos a la necesidad material que está insatisfecha – como ser puestos
laborales precarios e inestables, conformación o asentamiento de una identidad desde la carencia,
no de la posibilidad de problematizar cuestiones elementales – como salud, educación, vivienda,
trabajo, entre otros, y de la participación de las líneas estrategias necesarias para superarlas.
Debido a la inhabilitación de estos ciudadanos en la construcción de espacios colectivos que
amplíen los derechos y responsabilidades comunes. Perpetuando la pasividad y la dependencia de
los mismos porque se realiza una cobertura parcial al acceso a necesidades básicas materiales,
prolongando un ciclo de vinculación perversa, el cual agrava y profundiza la fragmentación de
lazos solidarios de la comunidad.

Como lo sostiene Calderón, F. (2007: 57) “el ciudadano es el sujeto de la democracia y la ciudadanía
implica la existencia de igualdad básica dada por el solo hecho de pertenecer a una comunidad
política, de compartir un mismo espacio público. (…) esto convertiría al espacio público en un
bien común, pues beneficiaría a todos. En ese sentido, el espacio público sería un recurso para el
desarrollo humano, primero porque es legítimo y segundo porque puede constituir medio eficiente
para tomar decisiones sociales colectivas”.

En cuanto al Estado, este se manifiesta paradójico, por un lado condicionado por las medidas
económicas neoliberales, por otro como impulsor de políticas sociales focalizadas cuyas finalidades
parecen mantener el orden social existente. Porque tanto las estrategias y las acciones tendientes
a revertir la pobreza material como simbólica de cierto sector de la ciudadanía. Al decir de Pratesi,
A. (2003) estas políticas sociales se convierten en un dispositivo para controlar de manera concreta
a la población vulnerable y empobrecida.
Estos dispositivos operan insistentemente en la contracción del espacio común, de la esfera pública
ya que persiste la negación a ciertos sectores sociales de su identidad como ciudadanos participes
y responsables de sus propios trayectos individuales como colectivos optando por la restricción del
espacio común y público, porque mediante estos mecanismos se circunscribe el reconocimiento a
ciertos agentes sociales como únicos promotores del cambio necesario para afianzar y profundizar
la democracia.

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“La construcción de un Estado democrático de calidad. Implicaciones, retos, perspectivas*.

Roy González Padilla**

I. DEMOCRACIA Y DEMOCRATIZACIÓN: UNA AGENDA EN REVISIÓN.

1. Introducción.

Según los argumentos formulados por Samuel Huntington (1994), hace treinta años amplias zonas
del mundo1 experimentaron un proceso conocido como la tercera ola de democratización, el cual
trajo como resultado un aumento significativo en el número de países que cumplen los requisitos
con los que Robert Dahl (1992) caracteriza una democracia2 .
Al respecto, algunos estudiosos3 señalan que el tipo de democracias que han emergido
no se corresponden con las de las primeras democracias modernas existentes. Para decirlo con
claridad, los casos de América Latina y México en particular, ilustran que la trasmisión pacífica del
poder, vía la celebración periódica de elecciones libres, justas y competitivas, sigue sin resolver
cuáles son los límites del poder, privilegiando con ello la convivencia simultanea de pautas de
libre acceso al poder con escasa eficiencia o nulidad de mecanismos e instituciones que limiten su
ejercicio, un escenario que Guillermo O’Donnell (1994) ha denominado democracia delegativa4 .
Dicho problema surge porque, en general, la ciencia política contemporánea5 ha limitado el
estudio de la democracia al régimen político, sesgo que, si bien ofrece la seguridad de un campo
de indagación bien delimitado, afronta serias dificultades si se tiene en cuenta que, como indica
O’Donnell (2003:28) “el régimen democrático es un componente fundamental de la democracia,
pero no agota su significado”6 .
En este sentido, conviene tener claro, como indica Eugene Mazo (2005), que el estudio de
la democracia deriva de dos preguntas, a saber: ¿qué condiciones hacen posible la democracia? y
¿qué condiciones la hacen estable? 7. El punto es que si bien la noción minimalista de la democracia
esbozada por Dahl (1992)8 responde con basta precisión el primer cuestionamiento, adolece al
* Este documento es una versión reducida de un artículo del mismo autor titulado “La incidencia de la institucion-
alización estatal en la construcción de un Estado democrático de calidad”, con el cual obtuvo el Primer lugar en el
Concurso Estatal de Ensayo: ‘El desarrollo político en México: calidad de la democracia’, otorgado por el Gobierno
del Estado de México, México, el 15 de enero de 2010.
** Abogado por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, México; candidato a Maestro en Asuntos políticos
y Políticas públicas por El Colegio de San Luis, México. Correo electrónico stfua@hotmail.com. El autor agradece
de manera puntual el aporte teórico que de forma desinteresada le brindó Víctor Manuel Aguilera del Toro para la
elaboración del presente documento.
1 La mayor parte de ellas, nunca antes democratizadas y entre las cuales se incluye América Latina, siendo Mé-
xico, bajo este entendido, un caso tardío.
2 Entendida como aquella sociedad donde existe la celebración periódica de elecciones libres, justas y competiti-
vas con diversidad de fuentes de información.
3 Cfr. Guillermo O’Donnell (1999).
4 Para describir un escenario donde la ciudadanía se limita al ejercicio de votar cada cierto tiempo sin mayores
garantías ante la ausencia de controles que medien los abusos en el ejercicio del poder de parte de aquellos que
resultan triunfadores en una elección.
5 Cabe advertir que dicha expresión restringe la revisión de los temas abordados al mundo literario occidental,
haciendo particular énfasis en Europa y Estados Unidos, sin embargo, para efectos prácticos en el presente texto se
opta por referir asimismo a Latinoamérica, una zona cuya inclusión ha sido constantemente cuestionada.
6 Según observa O’Donnell (1999) dicho inconveniente deriva de que el grueso de los estudios sobre democrati-
zación han fundamentado sus análisis en dos razonamientos, a saber: el uso de un concepto mínimo procedimental
de democracia (inspirado por Dahl) centrado en el acceso al poder y la apreciación de la democracia como un
estado acabado que resulta de un proceso lineal temporal que, de un extremo autoritario, transita a una etapa de
liberalización, dando paso a la democratización, y abre la puerta para el afianzamiento de la democracia o consoli-
dación.
7 Un problema que la teoría del cambio de régimen ha estudiado con especial ahínco. Al respecto, se sugiere re-
visar los textos de Juan Linz y Alfred C. Stepan (1978); Leonardo Morlino (1985) y O’Donnell et al. (1994).
8 Con bastante aceptación bajo el nombre de poliarquía, para referirse aquel orden político que resulta de la
celebración periódica de elecciones libres con múltiples fuentes informativas y condiciones que posibilitan la libre
intentar definir ¿qué hace prosperar a la democracia? 9 .
El argumento a destacar es que, pese a que se ha privilegiado el estudio de la democracia
bajo un enfoque que centra su atención en el análisis sobre las pautas de acceso al poder, esta
no se ocupa solo de dirimir las disputas de titularidad del poder, sino que connota un orden que
refiere al hacer de la política más allá de la celebración de elecciones e involucra el entendimiento
y estudio del poder bajo parámetros cualitativos10 . Por ello es que desde hace poco más de una
década se ha venido afianzando la observación de que la democracia expresa un orden político que
sobrepasa la mera existencia de mecanismos competitivos11 .
Tales inconvenientes han motivado a que un número cada vez más significativo de
académicos12 se hayan dado a la tarea de estudiar el afianzamiento de la democracia bajo una
nueva agenda académica conocida actualmente como calidad de la democracia.

2. De la democratización a la calidad de la democracia.

El agudo proceso de transformación política experimentado por América Latina en el último cuarto
del Siglo XX, estudiado bajo el rótulo de democratización, ha servido, según observa Gerardo
Munck (2002) para designar tres escenarios diferentes, que van desde a) la transición de gobiernos
autoritarios y su reemplazo por regímenes democráticos, b) el fortalecimiento de las instituciones al
interior de las democracias una vez completada la transición, y c) la preocupación por la presencia
de una serie de problemas vinculados con los excesos que diferentes actores políticos cometen al
interior del Estado en perjuicio de amplios sectores sociales y la ausencia de controles claros que
eviten tales abusos13 .
Por ello es que desde hace una década el término calidad de la democracia ha tomado
creciente importancia para referirse al grado de interrelación entre la sociedad y el Estado así
como a las dificultades derivadas de la ausencia o insuficiencia de mecanismos institucionales que
permitan a la primera contener el abuso de poder del segundo 14.
En este sentido, pese a que dicho concepto resulta todavía un tópico en discusión, ya que
ha sido duramente criticado porque cuestiona el enfoque dominante15 con el que la ciencia política
ha abordado el estudio de la democracia, llevando su análisis de regreso a la discusión de si es
necesario incluir estándares cualitativos para valorar el contenido de las instituciones políticas, el
tema se ha constituido como un referente significativo.

3. Calidad de la democracia: un concepto en boga.

Para Leonardo Morlino (2005:260) democracia de calidad es “aquel ordenamiento institucional

estable que mediante instituciones y mecanismos que funcionan correctamente realiza la libertad y
expresión de ideas así como la construcción de consensos mayoritarios.
9 Un punto abordado en forma imprecisa bajo la noción de consolidación democrática sobre la cual Gerardo
Munck expone que, si bien se han esbozado una buena cantidad de acepciones, conviene por claridad que “se
deje de hacer referencias a distintas versiones de dicho concepto y se centre el debate en cambio en estos otros
dos: la estabilidad de la democracia y la calidad de la democracia” (2002:592).
10 Al respecto, Giovanni Sartori (1999) afirma que la noción de democracia refiere significados diversos, en primer
lugar como principio de legitimidad, en segundo como sistema para resolver las dificultades derivadas del ejercicio
(no únicamente titularidad) del poder y en tercer lugar como un ideal.
11 Según Cornelius Castoriadis (1996) este punto ha sido históricamente desdeñado por la ciencia política, lo que
ha repercutido en el sentido que se le otorga y ha impactado los alcances de las argumentaciones explicativas que
se formulan para dar cuenta de la realidad política.
12 Entre los que destacan O’Donnell (1997, 2003); Arend Lijphart (1999); David Altman y Aníbal Pérez-Liñán (1999,
2002); Morlino (2005); Larry Diamond (2003); Frances Hagopian (2005); Jorge Vargas-Cullell (2003); Rodrigo Aro-
cena (2005) y Svetlozr Andreev (2005).
13 Una argumentación explicativa que genera más problemas de los que resuelve, porque involucra bajo una
misma noción tanto el cambio de régimen como el fortalecimiento institucional y la superación de los conflictos deri-
vados de la relación entre el Estado y la sociedad.
14 Conviene decir que los autores no desconocen las críticas formuladas a dicho concepto. Para una revisión en
este sentido se sugiere consultar Sebastián Mazzuca (2007).
15 Que fundamenta el estudio de la democracia a razón de intentar distinguir entre la enumeración de los ideales y
lo que se con consideran las democracias realmente existentes.
la igualdad de los ciudadanos”. Por su parte O’Donnell señala que calidad de la democracia es una
expresión que alude a la “existencia de diferentes grados de democracia o, equivalentemente, de
democraticidad” (2003:117).
En todo caso, cualquiera que sea la acepción que se elija para identificarla, es importante
destacar que dicha noción resulta una herramienta conceptual útil, ya que trasciende la visión
dominante de la democracia y propone su reconsideración como un proceso que involucra el
entrecruzamiento de distintos factores que refieren en diversa medida la relación Estado-sociedad,
concretamente al grado de efectividad de la ciudadanía, ya que apuntan la preocupación por la
eficiencia administrativa del Estado así como a la contención del abuso del poder en detrimento de
la sociedad.
En cuanto a su origen, si bien existe una corriente de opinión mayoritaria16 que señala
a Morlino como el creador del concepto, no resulta claro17 cuál es el principio de esta noción
terminológica. El término se ha conformado de distintas fuentes que coinciden en indicar que el
estudio de la democracia bajo los parámetros tradicionales de la teoría política no resulta suficiente
para dar una explicación satisfactoria de los problemas que aquejan a la mayoría de las democracias
surgidas en la “tercera ola”, ya que se trata de un cuerpo teórico que sobredimensiona el impacto
de las elecciones y privilegia la caracterización de la democracia como un estado finito18 .
Ante tales inconvenientes y pese a las críticas que ha recibido19 , el concepto de calidad de la
democracia ha tomado cada vez mayor relevancia principalmente por tres motivos, a saber: primero,
que la dicotomía autoritarismo-democracia es hoy prácticamente inoperante para el estudio de
aquellas regiones que se democratizaron con el advenimiento de la “tercera ola”20 ; segundo, por la
necesidad de desagregar el estudio de la realidad política como el resultado del entrecruzamiento
de distintos factores, y tercero, por la capacidad de dicho concepto para enfatizar la significación de
la democracia más allá de las elecciones. Hoy su uso mayoritario refiere al grado de interrelación
que existe entre el Estado y la sociedad respecto al ejercicio y abuso del poder, concepto que
enfatizó la necesidad de definir y fortalecer lo que en la teoría política se conoce como “ingeniería
constitucional”.
Si bien la observación de Linz no se corresponde en forma estricta con el significado actual del
concepto, coincide con la mayor parte de los estudiosos que han enunciado su uso en la necesidad
de revisar los arreglos institucionales al interior de las nuevas democracias a la vez que reconoce
los inconvenientes de conceptuar la democracia exclusivamente como un mecanismo competitivo21
.
En este sentido, a pesar de la importante proliferación de propuestas para estandarizar su
significado22 , son dos las que mayor aceptación han tenido en el abordaje de la calidad democrática.
Por una parte, los planteamientos expuestos por Morlino (2005) quien identifica a la democracia
como un orden político que se ocupa por igual del cumplimiento de procedimientos, como del
cuidado de un contenido sustancial traducido en derechos, así como de los resultados que se

16 Apoyada por Hagopian (2005) y Andreev (2005).

17 Como muestran los trabajos pioneros de Altman y Pérez-Liñán (1999, 2002) y Lijphart (1999).
18 Supuesto que, como señalan algunos teóricos (Manuel Alcántara, 1994; O’Donnell, 1996; Morlino, 2005), privile-
gia el sesgo, la imprecisión y la vaguedad. En este sentido, conviene indicar que tales dificultades se deben entre
otros motivos a que dicho abordaje se ha sustentado descartando (en relación al tiempo) la probabilidad de re-
gresiones o quiebras de las democracias una vez conquistado el umbral de elecciones limpias.
19 La mayor parte de ellas coincidentes en que confunde más de lo que aclara (Mazzuca, 2007) y que sobrecarga
el significado de su objeto de estudio (Sartori, 2004).
20 El punto es que si bien ello no ignora los casos de regresión así como aquellos escenarios donde el orden de
relaciones entre sociedad e instituciones es todavía muy desigual y excluyente, la celebración de elecciones limpias
para constituir autoridades se ha erigido como forma predominante.
21 En este sentido, aunque no se tuvo antes de 2003 un referente suficientemente sólido que definiera la noción de
calidad de la democracia, es justo decir que Lijphart (1999) formuló el primer estudio que se conoce sobre dicho
tópico como referente del grado de desarrollo político de una sociedad. Sin embargo, tal propuesta no ha recibido
suficiente atención en la bibliografía producida sobre el tema porque se objeta que incluyó bajo un mismo parámet-
ro factores tan disímiles como la representación y la participación de la mujer en la política así como la igualdad
política en relación al bienestar material, pasando por corrupción y algunas otras observaciones de tipo institucional.
22 Cfr. Levine y Molina (2007a; 2007b).
expresan en la satisfacción de la ciudadanía para con las autoridades libremente elegidas23 . Por
otro, la propuesta24 formulada por O’Donnell (2003) quien opta por identificarla como una forma de
Estado que se ocupa simultáneamente tanto del acceso como del ejercicio del poder 25.
Por ello es que la propuesta de O’Donnell resulta más exacta, ya que al referirse a la
democracia como un tipo de Estado su razonamiento recala en el reconocimiento de que en toda
democracia existe una lógica legal que sanciona y respalda con su supremacía el control de los
medios de coerción. En este sentido, la calidad de una democracia, según observa Hagopian (2005),
no solo conlleva el cuidado de determinadas garantías electivas sino también y fundamentalmente
de gobiernos que rindan cuentas ante otros agentes del Estado y ante los ciudadanos.
El punto es que, una vez conquistado un funcionamiento razonablemente efectivo de
mecanismos para acceder en forma libre, justa y competitiva al poder, entonces el gran reto de
la democracia consiste en asegurar las condiciones mínimas para que el poder del que disponen
aquellos que resultan vencedores sea ejercido de manera responsable, que el día de hoy hace
frente al desafío de preguntarse: ¿y después de las elecciones, qué?
El tema conduce a la necesidad de construir Estados formalmente institucionalizados que
permitan el surgimiento de democracias de calidad, si bien la tarea no es sencilla, resulta una
cuestión crucial a resolver, si se desea hacer de la democracia un orden que en efecto permita un
desarrollo más equilibrado de la sociedad.

II. ESTADO E INSTITUCIONES.

1. La institucionalización estatal.

El funcionamiento de un sistema político está condicionado, principalmente, por las instituciones26

. A decir de Douglass North, entendemos por instituciones “las reglas del juego en una sociedad
y su función principal consiste en reducir la incertidumbre al establecer una estructura estable de
interacción humana” (1993:16).
En este sentido las instituciones son capaces de incluir y excluir actores respecto a la
deliberación, elaboración y ejecución de demandas y políticas públicas; amen de poder transformar
muchas voces en pocas, con lo que inducen pautas de representación o de minimización de
problemas de acción colectiva, e incluso procesan las preferencias de cierto número de actores
conforme a reglas y con eso fomentan un cálculo anticipado respecto a la probabilidad de distribución
de recursos (O’Donnell, 1994:58-60).
North destaca que el derecho, la función legislativa y la impartición de justicia son elementos
por demás importantes, ya que es en los dos primeros donde se especifican las reglas fundamentales
de cooperación y competencia sociales, además de que son las leyes las que estructuran los
derechos de propiedad, entre otros, encargándose el sistema judicial de aplicar dichas disposiciones
y de castigar sus desviaciones (1994:20-32). Viendo así las cosas el Estado es una institución en
la medida que es a través de este que se establecen las limitaciones de la interacción humana y el
ejercicio del poder estatal se regula27 .
Un Estado, entonces, se encontrará formalmente institucionalizado28 cuando convergen los
siguientes elementos: 1) sus miembros, funcionarios y directivos de dicha asociación política se
23 Corriente a la que se han sumado, Andreev, Diamond y Hagopian.
24 Que ha constituido una corriente de la cual participan Altman, Pérez-Liñán, Arocena y Vargas-Cullell.
25 Si bien la democracia connota más que procedimientos competitivos de elección de autoridades, tanto el
contenido de derechos que enuncia así como el interés por los resultados en relación a la satisfacción de la socie-
dad, tales tópicos confluyen invariablemente en el tema de la legalidad como atributo esencial del Estado en toda
sociedad democrática.
26 Es de obviarse que el buen o mal funcionamiento de un sistema político dado se encuentra condicionado por
diversas variables, pero para fines de este documento nos enfocaremos intencionalmente en aquellas referentes a
las instituciones.
27 De acuerdo con North, las instituciones incluyen “aquello que se prohíbe hacer a los individuos y […] las condi-
ciones en que a algunos individuos se les permite hacerse cargo de ciertas actividades” (1993:14).
28 La conceptualización de un Estado formalmente institucionalizado corresponde a una construcción típica ideal,
lo que implica que su correspondencia en la realidad pudiera no encontrarse, sin embargo, se utiliza esta conceptu-
alización con fines de sistematización de una realidad dada.
someten al imperio impersonal del orden jurídico, y 2) estos actores, en el caso que se encuentren
frente a una disyuntiva dialéctica, preferirán supeditar sus intereses al ordenamiento legal del Estado.
De manera contraria, un Estado estará informalmente institucionalizado cuando dichos actores
se sujeten solo ocasionalmente al ámbito legal y prefieran supeditar sus intereses a instituciones
informales29 .
La concepción de un Estado formalmente institucionalizado supone mínimamente un principio
de igualdad universal ante la ley bajo el cual, con base en este sistema de institucionalización, se
establecen patrones de interacción y certeza entre los diversos actores 30.
Bajo estos supuestos en sistemas “fuertemente democráticos” el denominador común que
los define es un alto grado de institucionalización formal del Estado, toda vez que el poder se
encuentra centralizado en un grupo, los patrones de interacción entre gobernantes y gobernados
están estrictamente regulados por leyes impersonales de carácter universal y, en el ámbito
burocrático tiene lugar, casi de manera plena, una condición de separación de funcionarios respecto
a los medios materiales de administración y una situación de rendición de cuentas por parte de los
funcionarios públicos31 .
Sobre esta base argumentativa resulta, pues, que en un sistema democrático que auspicie
un Estado formalmente institucionalizado, en donde priven principios de igualdad política, libertad
de expresión política y demás principios liberales, republicanos y propiamente democráticos, se
dan las condiciones para que se garanticen los derechos mínimos que todo régimen democrático
necesariamente debe auspiciar.

2. Estado y democratización.

A partir de la llegada de la citada “tercera ola democratizadora” (Huntington, 1994) en América

Latina, se ha venido desarrollando un intenso y rico proceso de reforma política que ha contribuido
radicalmente a reconfigurar la región.
Las diversas democracias que se instauraron en la región comenzaron a desarrollar
una importante agenda de reformas constitucionales, políticas y electorales, que repercutieron
invariablemente en un mayor nivel de estabilidad política. Sin embargo, a pesar de los avances
evidentes, aún en éstos días diversos países latinoamericanos han tenido que lidiar con crisis
de diversa índole, entre las que se destacan crisis de representación, de participación y de
gobernabilidad.
Dicha agenda de reformas que acompañaron a la “tercera ola” en América Latina se
caracterizó principalmente por un fortalecimiento de la institucionalidad democrática para la elección
de representantes, transformaciones en el sistema de partidos políticos y, en algunos países, la
inclusión de reformas de segunda generación que buscaron ampliar los márgenes de participación
política de nuevos sectores de la ciudadanía en general. Y uno de los resultados visibles de esta
evolución es el hecho de que hoy todos los países latinoamericanos celebran elecciones libres, en
un ambiente de paz social y seguridad política (Orozco y Zovatto, 2008: XIX).
México, por su parte, sufrió en su vida política una mutación radical en los últimos 30 años:
de un sistema de partido “casi único” se pasó a otro equilibrado y competitivo; de elecciones sin
competencia o agudamente cuestionadas a competidas y generadoras de fenómenos de alternancia;
de un espacio de la representación política habitado por una sola fuerza, a otro plural y plagado de
29 Un ejemplo de lo anterior lo sería el hecho de que si bien en nuestra Constitución se garantiza la transparen-
cia y el acceso a la información pública, y las leyes federal y estatales en la materia proscriben las prácticas que
contravengan este derecho fundamental, debido a la aplicación efectiva ocasional de dichas leyes, la opacidad y
el secretismo de la información pública se institucionalizan informalmente como patrones de interacción entre los
diversos actores.
30 En este particular la impartición de justicia, el ejercicio de trámites administrativos y la relación entre estas ac-
tividades y la sociedad se encuentran regulados conforme a criterios impersonales, legalmente sancionados. Por el
contrario si nos encontramos frente a un Estado informalmente institucionalizado permeará un principio de igualdad
jurídica ocasional, en el que se establecen reglas de interacción entre los actores bajo criterios personales.
31 Es necesaria la consideración respecto de que un sistema en el cual el poder se encuentra centralizado en la
cabeza de la asociación política que constituye un Estado, se asemeja más, en términos normativos, a un modelo
absolutista del tipo de Luis XIV, cuyo soberano ostenta poder y control ilimitados sobre el sistema entero.
pesos y contrapesos institucionales (Woldenberg, 2007:79).
Sin embargo, tal parece ser que estos esfuerzos democratizadores vinieron a fragmentar
aún más a una sociedad que no contaba con una tradición participativa, es decir, una sociedad en la
que imperaban las decisiones gubernamentales al margen de lo que los electores hubieran querido
decidir al momento de delegar en ellos la responsabilidad de gobernarlos.
Para decirlo con claridad, los casos de México y América latina, ilustran que la sola trasmisión
pacífica del poder, vía la celebración periódica de elecciones libres, justas y competitivas, sigue sin
resolver cuáles son los límites del poder, toda vez que se siguen privilegiando con la convivencia
simultanea de pautas de libre acceso al poder con escasa eficiencia o nulidad de mecanismos e
instituciones que limiten su ejercicio32 .
Otra de las características de la expansión democrática de esta “tercera ola” es, de manera
muy significativa, el incremento de las dudas relativas a la categorización de estos “nuevos
regímenes” que se venían a instaurar en la región. Dahl (1997:13-27) propuso una distinción por
demás pertinente al utilizar, por un lado, un parámetro normativo para definir la democracia como
un tipo ideal, y por el otro, al realizar una tipología empírica para mensurar su congruencia respecto
al tipo ideal: la Poliarquía33 .
No obstante, tanto en América Latina como en México34 , la instauración de la democracia
no ha disipado numerosas dificultades institucionales, que ligadas al Estado de derecho, lesionan
la efectividad de las garantías civiles de sus respectivas sociedades35 ; un hecho que, a decir de
Munck (2003), pone en entredicho la efectividad de las democracias alcanzadas.
Si bien dicha situación ha permitido constatar que la libertad política puede guardar distintos
y complejos equilibrios, se debe advertir, como indican O’Donnell (1996) y Diamond (2003), que
el advenimiento y persistencia de la democracia en contextos que no se ajustan a los descritos
por las teorías tradicionales del cambio de régimen, revela que existe un amplio campo de temas
pendientes por estudiar si se desea que la promesa libertaria de la democracia constituya una
conquista efectiva.

3. Los “nuevos regímenes”: accountability y rendición de cuentas.

Siguiendo la referencia conceptual propuesta por Dahl, O’Donnell (1998, 2000, 2004) advirtió que
las poliarquías “emergentes” sólo se las puede tipificar como democracias en la medida que cumplen
criterios “prácticos” de la poliarquía, es decir, cuentan con elementos de accountability vertical: por
medio de elecciones libres y frecuentes los ciudadanos seleccionan políticos para el ejercicio de
funciones públicas y, si al final del período su actuación no se estima satisfactoria, se los puede
“despedir” del cargo, permitiendo el sistema a su vez la expresión política pública y autónoma,
además de que se cuentan con fuentes alternativas a las gubernamentales de información 36.
En términos expresados por O’Donnell (1994:57) las nuevas poliarquías pueden ser duraderas
sin representar una amenaza de regresión al autoritarismo, sin embargo, están todavía lejos de
ser democracias verdaderamente representativas e institucionalizadas, por lo que la categoría
conceptual que propone la denomina “democracia delegativa”37 . En suma, estaríamos frente a una
32 En términos de O’Donnell (1998:21), ausencia de agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, con-
trolar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de las instituciones estatales.
33 En tanto criterio que conceptualiza empíricamente la democracia, la “lista de garantías institucionales” o vari-
ables empíricas que ayudan a otorgar el calificativo de “democrático” a un sistema, según Dahl (1997:15) la con-
stituyen las libertades de asociación, expresión y voto, derecho de los líderes políticos a competir por apoyo y por
votos, diversidad de fuentes de información, elecciones libres e imparciales e instituciones que garanticen que la
política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar preferencia.
34 El caso de México se encuentra ampliamente documentado por Guerrero (2004).
35 Entre las que destacan, como lo habíamos anticipado, la aplicación diferenciada de la ley, abuso de autoridad,
opacidad y secretismo de la información pública, entre otras.
36 Nótese que éste mecanismo no está exento de paradojas; por ejemplo, por medio de la elección se puede
retirar de sus funciones a un buen gobernante y, por otro lado, se puede reiterar la persistencia de uno malo (Manin,
1996:230-231).
37 La democracia delegativa se basa en la premisa de que la persona que gana la elección está autorizada para
gobernar como se crea conveniente, estando limitado su poder por las relaciones informales de poder existentes y
por el periodo constitucional del mandato (O’Donnell, 1994:57-58).
democracia que, si bien podría ser considerada como tal basados en los criterios de la definición de
poliarquía, presenta una serie de características que no permiten se la pueda considerar como una
democracia38 verdaderamente representativa39 .
En tal virtud si bien las “poliarquías emergentes” vienen a ser consideradas como democracias,
esta categorización se concentra en la inclusión de la ciudadanía al ámbito electoral en virtud de que
se garantiza la celebración de elecciones limpias y frecuentes, delegando en “alguien” la vigilancia
de los derechos de sus electores, lo que en la realidad ha llevado a que el ejercicio del poder por
parte de los gobernantes sea independiente, apartándose e incluso ignorando las demandas de sus
“representados”, gobernando solo o con un grupo técnico muy pequeño y cerrado de la manera en
que estime conveniente40 .
Entonces la posibilidad de ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo, ser
responsable ante alguien de algo, viene a sentirse necesario. Nos referimos al concepto de rendición
de cuentas41 . Este principio de rendición de cuentas, o accountability, ha sido distinguido,
como lo habíamos adelantado, por O’Donnell (1998, 2004) en dos vertientes: vertical42 y horizontal.
La accountability horizontal tiene relación directa con el sistema de frenos y contrapesos43 y se
refiere a “la existencia de agencias estatales con autoridad legal […] para emprender acciones
que van desde la supervisión rutinaria hasta sanciones penales y desafuero en relación con actos
u omisiones ilegales de otros agentes o agencias del Estado” (O’Donnell, 2000:7). Este principio
implica no sólo la separación de poderes sino la fiscalización de y rendición de cuentas entre esos
y “frente a otras instituciones autónomas cuya tarea es supervisar su comportamiento” 44.
La accountability horizontal tiene a su vez una vertiente societal (Peruzzotti & Smulovitz,
2003), que se refiere al papel que las agrupaciones ciudadanas y los medios de comunicación
38 Al menos no una democracia institucionalizada, en términos de lo expuesto en los párrafos que anteceden.
39 Para O’Donnell la idea de la representación, sin embargo, envuelve un elemento de delegación, ya que es a
través de un cierto procedimiento, como las elecciones, por el cual una colectividad autoriza a una determinada
persona para que hable por ellos y eventualmente los constriña a actuar conforme a las decisiones que han sido
tomadas por ésta persona, en uso de la representación que se le ha conferido.
40 Un estudio excepcional sobre esta perversión del ejercicio del poder, lo podemos encontrar en Enrique Dus-
sel (2006), para quien el ejercicio aislado del poder de cada institución política con el del pueblo, que corta toda
relación con tal delegación, absolutiza, fetichiza, corrompe el ejercicio del poder del representante en cualquier fun-
ción, lo que en política tiene que ver con la absolutización de la “voluntad” del representante que deja de responder,
de fundarse, de articularse a la “voluntad general” de la comunidad política que dice representar, corrompiendo a la
misma representación, invirtiendo la política, fetichizándola.
41 Para Luis Carlos Ugalde, (2002:9) la traducción del término “accountability” en el país se ha incrementado noto-
riamente en México durante los últimos años, aunque no siempre con precisión conceptual ni con claridad sobre sus
mecanismos y alcances, además de ser una traducción inexacta de dicho término anglosajón. Iain McLean define
el término como “el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados
sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas o requerimientos que les
son señalados, y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engaño” (1996:1). De acuerdo con
Delmer Dunn, genéricamente, el concepto “rendición de cuentas” significa “la obligación de todos los servidores
públicos de dar cuentas, de explicar y justificar sus actos al público que es el último depositario de la soberanía en
una democracia” (1999:298). Por su parte Nava Gomar et. al. lo han definido como la “obligación permanente de
los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de sus actos mediante un contrato formal o
informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento (2006:20).
42 Que se refiere, como ya habíamos mencionado, al ejercicio de control por parte de los ciudadanos sobre los
gobiernos mediante el sufragio; es decir, por medio de elecciones limpias, competitivas y periódicas los ciudadanos
tienen la oportunidad de contrarrestar la discrecionalidad de los gobernantes.
43 La idea subyacente a éste principio supone un gobierno dividido en cuanto a las acciones, competencias y
atribuciones de los Poderes ejecutivo, legislativo y judicial. “En el modelo puro de separación, cada uno de los
órganos de gobierno está restringido funcionalmente en lo que hace, esto es, nadie legisla más que la legislatura,
nadie ejecuta más que el ejecutivo y nadie juzga más que el judicial” (Przeworski, 1998:345). Aunque huelga decir
que, si bien un sistema de separación de poderes no se traduce necesariamente en la existencia de mecanismos
de frenos y contrapesos, de acuerdo con Przeworski, un sistema puro de separación de poderes implica la restric-
ción respecto al ejercicio de los diferentes poderes; sin embargo, no es un sistema de iguales pues la legislatura es
superior a los demás órganos; en ése sistema, “ninguna parte del gobierno puede realizar ninguna acción sin que la
legislación lo haya permitido” (1998:345). Por el contrario, un sistema de frenos y contrapesos implica un equilibrio
de poderes, y si acaso existe un poder con facultades para regular el ejercicio de los otros poderes, el principio de
pesos y contrapesos se debilitaría y la rendición de cuentas sería unidireccional y terminaría por facilitar la arbitrarie-
dad y discrecionalidad del poder más fuerte.
44 Denominadas agencias en términos de O’Donnell (cfr. cita 7).
desempeñan para la supervisión de los funcionarios, mecanismo que tiene por fundamento la
presión que la ciudadanía puede ejercer sobre el gobierno por medio de la crítica moral y pública45 .
En síntesis, las “poliarquías emergentes” ponen de manifiesto que los mecanismos verticales
de rendición de cuentas no han sido suficientes para la institucionalización formal del tan ansiado
Estado democrático en la región. Partiendo así del problema que presenta la interacción asimétrica
entre gobierno y gobernados, Andreas Schedler propone una rendición de cuentas que contemple
los siguientes tres aspectos: 1) el sometimiento de la autoridad a sanciones por abusos del poder;
2) la obligación de la autoridad de justificar sus actos, y 3) la obligación de informar sus actos, como
condición necesaria para poder evaluar su gestión (Schedler et al., 1999:14-18).

III. EL ESTADO DEMOCRÁTICO Y LA ESTANDARIZACIÓN DE SU CALIDAD.

1. La métrica de la calidad.

Es evidente que el término “calidad de la democracia”, dada su reciente incorporación a la temática

democrática, reviste un carácter complejo, toda vez que el mismo se encuentra vinculado a diversos
significantes: por un lado, el concepto de “calidad” se vincula a referentes de mercado y, por el otro,
la democracia se encuentra inmersa en una abundante literatura que contiene visiones dispares
del concepto.
Un avance teórico al respecto ha sido la asociación del lenguaje de mercado (calidad) con
el político (democracia) al plantearse, en términos de inclusión, la relación entre ambas esferas: la
“calidad en la democracia”, la “dimensión cualitativa de la democracia” o, simplemente, “democracia
de calidad”.
Sin embargo esta asociación no resulta tan sencilla como se pretende, ya que nos
enfrentamos, como en muchos otros momentos, a la necesidad de determinar qué se entiende
por uno y otro concepto. En efecto, la calidad puede estar vinculada a un procedimiento por el
que un producto de calidad es el resultado de un proceso riguroso de acuerdo con un protocolo
preciso, pero también lo está al contenido, es decir es inherente a las características estructurales
de un producto, y finalmente tiene que ver con el resultado medido por el grado de satisfacción
del usuario (Diamond & Morlino, 2004:21); además, existe una visión diferente de la democracia
que pondera su capacidad de inducir la participación ciudadana, estimular debates y deliberación
sobre las opciones que enfrenta un país dado, proteger los derechos de los individuos y grupos
marginales frente a los grupos de poder, y promover la justicia social (Amaral & Stokes, 2005:11)46
.
En esta tradición cuantitativista, han sido elaborados diversos análisis empíricos que, con
una variedad de metodologías, abordan aspectos relativos al desempeño de la política, los cuales
pretenden realizar una medición de los distintos grados de calidad de la democracia que han puesto
sobradamente de manifiesto las grandes diferencias que se dan entre los países de América Latina
(Alcántara, 2008:3)47 .
Estas métricas de la calidad de la democracia abarcan aspectos tan variados como el estado
de la libertad global según la experimentan los individuos, es decir, una evaluación de los derechos
y de las libertades que gozan las personas (FHI); la medición de los atributos de la democracia
formal sobre la base de elecciones libres, sufragio universal y participación plena, el respeto de los
derechos políticos y libertades civiles, la calidad institucional y la eficiencia política, y el ejercicio
45 De acuerdo con Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2007) este tipo de accountability incluye acciones
dirigidas a exhibir el mal manejo del gobierno, introducir nuevos temas a la agenda política, o bien influir o revertir
ciertas decisiones de política pública implementadas por el gobierno. Y para la promoción de estas acciones, los
medios de comunicación y los movimientos sociales promueven la activación de mecanismos legales para la vigi-
lancia de la política pública.
46 Perspectiva que difiere de la concepción de aquella democracia que se encuentra configurada sobre valores
de libertad, igualdad política y el control sobre las políticas públicas y sus hacedores a través del funcionamiento
legítimo y legal de instituciones estables.
47 A saber, el Freedom House index (FHI), el Índice de Desarrollo Democrático en América Latina (IDDAL) de la
Fundación Konrad Adenauer, el The Economist Intelligence Unit (EIU) y el Índice de calidad de la democracia en
América Latina (ICDAL) de Levine y Molina (2007a; 2007b).
de poder efectivo para gobernar (IDDAL); índices que integran variables tales como los procesos
electorales, el pluralismo, el funcionamiento del gobierno, la participación política, la cultura
política y las libertades civiles (EIU); así como mediciones que identifican diversas dimensiones
de la calidad de la democracia tales como la decisión electoral, la participación, la responsabilidad
(accountability), la respuesta a la voluntad popular (responsiveness) y la soberanía.
En lo general estos índices se basan fundamentalmente en criterios tendientes a analizar la
calidad de los procesos desde el estricto imperio de los mecanismos institucionales que articulan el
juego político (Alcántara, 2008:9). En este sentido, los resultados que arrojen éste tipo de métricas
de la calidad de la democracia en un Estado dependerá en la cohesión institucional que impere en
dicho Estado a la cual nos hemos referido en el capítulo que antecede.

2. La categorización teórica de la métrica del Estado democrático de calidad.

Si bien estas mediciones se encuadran en la tradición de reciente aparición donde proliferan una
variedad de propuestas que buscan estandarizar el significado de lo que por calidad democrática
pudiera entenderse, no es menor este esfuerzo cognoscitivo si se le adminicula con las diversas
variables teóricas que han sido introducidas por diversos estudiosos con el ánimo de categorizar el
mayor o menor grado de la calidad de un Estado democrático.
En esta corriente de estudios se encuentra la propuesta de Holzner (2007) quien, a partir de
la idea de que en cualquier sistema democrático la igualdad intrínseca de cada ciudadano es una
suposición fundamental, infiere que cualquier evaluación de la calidad de la democracia tiene que
considerar la igualdad de voz, es decir, el grado en que los ciudadanos tienen oportunidades más
o menos iguales de participar en la toma de decisiones colectivas.
Si para O’Donnell el Estado de derecho “es un puntal de toda democracia de buena calidad”
(2005:19), para Miguel Carbonell, por su parte, una buena configuración del Estado de derecho
es, en realidad, indispensable para cualquier régimen democrático (2007:2), toda vez que, a decir
del mismo, la regulación jurídica añade al pluralismo democrático estabilidad, previsibilidad y la
delimitación del lugar y el papel de cada uno de los sujetos actuantes en un contexto democrático
por medio de las reglas jurídicas, en breve, institucionalidad jurídico-constitucional.
Por otro lado, para María Antonia Martínez “cuando se piensa en la calidad de la democracia,
las instituciones conforman una de las variables sobre las que es preciso incidir para mejorar los
productos democráticos” (2004:680), por lo que las instituciones y su adaptabilidad constituyen uno
de los temas básicos de discusión cuando se reflexiona sobre el binomio democracia-globalización
y se aboga por la autonomía democrática o la construcción de una democracia en términos
cosmopolitas, residiendo la tesis central de la autora en la reflexión sobre la noción de representación
política asumiendo que se puede recurrir a dicho concepto para calificar a la democracia.
Destaca también dentro de ésta tradición académica el estudio de Martha Salas Rivas
(2008) sobre la calidad democrática en México para quien, si bien la democracia no sólo nos
remite al derecho ciudadano de elegir libremente a nuestros gobernantes, es decir, al ejercicio de
los derechos políticos, existe, por el contrario, una definición más amplia, que implica analizar la
democracia en otras dimensiones: el cumplimiento los derechos políticos, civiles y sociales de una
población48 .
De igual forma algunos académicos en el país se han decantado hacia el análisis del sistema
electoral como factor incidente en la calidad de la democracia. Gabriela Salazar, por citar algún
ejemplo, introduce en la discusión teórica la variable de las campañas electorales con el fin de
determinar si éstas, como parte fundamental del proceso electoral y político, contribuyen a una
democracia de calidad (2007).
Luis Carlos Ugalde (2005), por su parte, arguye que la calidad de la democracia mejorará en
la medida en que la ciudadanía cuente con la información necesaria para comparar las propuestas
48 Así, bajo el análisis empírico de la documentación vertida por los informes de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe y los trabajos de Peter Smith sobre la sobre la democracia iliberal en América Latina,
construye una explicación sobre el caso de México reflexionando sobre la democracia “en una dimensión más justa,
frente a escenarios de mayores libertades políticas, pero amplias desigualdades civiles y sociales” (Salas Rivas,
2008:2).
de los partidos y pueda así ejercer su voto de manera razonada, bajo el supuesto de que el éxito
de la democracia mexicana requiere de la coordinación de esfuerzos entre ciudadanos, partidos
políticos e instituciones públicas, toda vez que la mejora en las dimensiones que afectan la calidad
de la democracia49 permitirá que sus normas, procedimientos e instituciones sean interiorizados
por los ciudadanos y los actores políticos, de modo que la práctica de la democracia se convierta
en un ejercicio cotidiano.
Para Asael Mercado y Nicolás Gallegos (2008), en cambio, la calidad de la democracia en el
país está directamente relacionada con la capacidad de las instancias electorales para organizar las
elecciones, el proceso hacia la elección de candidatos y la complicación del clima político nacional
ante la lucha por el poder.
Resulta inevitable, en suma, que las categorizaciones teóricas que tratan de incluir nuevos y
diversos esquemas y variables en la medición de la calidad de un Estado democrático, tengan como
trasfondo la concepción, si bien las más de las veces implícita, de la preexistencia de un Estado
formalmente institucionalizado, sin embargo son por demás relevantes aquellos señalamientos
sobre la ineficacia de los canales institucionales del Estado democrático, en particular sobre aquellos
canales que tienen como objetivo dar solución a reivindicaciones ciudadanas específicas.

III. CONCLUISIÓN.

Es evidente que México se encuentra inmerso en un proceso de democratización el cual ha

encontrado a su paso obstáculos no menores para su consolidación. Si bien la celebración periódica
de elecciones libres, justas y competitivas —aunadas a la diversidad de fuentes de información que
han podido auspiciarse no ha mucho en esta parte de la región— han podido caracterizar el caso
mexicano como un régimen democrático, queda mucho por avanzar en aras de preservar y mejorar
las condiciones que han hecho posible la instauración de este novísimo régimen en el país, si es
que se anhela que la democracia prospere y se consolide como tal.
Es posible que el estudio de la democracia bajo parámetros cualitativos permita introducir
diversas variables que se escapan de la mirada cuantitativa de aquel enfoque que centra su atención
en el análisis sobre las pautas de acceso al poder, incluyendo estándares para valorar el contenido
de las instituciones políticas que entrecruzan distintos factores y que refieren en diversa medida la
relación entre el Estado y la sociedad.
Tal parece ser que, bajo esta lógica, el concepto de “calidad de la democracia” ha venido a
tomar un lugar predominante en el estudio de la realidad política, al enfatizar la significación de la
democracia más allá de las elecciones con miras a revisar los arreglos institucionales que se han
venido gestando al interior de las “nuevas democracias”; concepto que, a decir de Hagopian (2005),
no solo conlleva el cuidado de determinadas garantías electivas, sino además de gobiernos que
rindan cuentas ante otros agentes del Estado y ante los ciudadanos.
En este tenor los arreglos institucionales oportunos que un Estado controle, por un lado, y la
“ingeniería constitucional” del mismo, estructurada bajo principios de igualdad universal ante la ley
que establezca patrones de interacción y certeza entre los diversos actores del contexto político, por
el otro, habrán de permitir la institucionalización formal del Estado necesaria para hacer prosperar
la recién instaurada democracia en la región y, en consecuencia, la transformación sustancial de la
relación entre este y la sociedad.
La rendición de cuentas, como lo han previsto algunos de los más destacados académicos
especializados, parece ser una de las líneas sobre las que más atención tendrán que poner
aquellos países que estén interesados en mejorar la relación históricamente desigual entre sus
gobernados. Sin embargo, como ha sido mencionado, los resultados que se pretendan obtener
dependerán esencialmente en la cohesión institucional del Estado, so pena de aparecer en niveles
impresentables en las distintas métricas de la calidad de sus democracias que continuamente
moldean la percepción de su funcionamiento tanto al interior como allende sus fronteras.
Sin duda estas “nuevas prácticas” democratizantes habrán de tener un camino aún largo
y sinuoso por delante, pero que valdrá la pena recorrer si se quiere desterrar el mito de “atraso

49 Rendición de cuentas, competitividad electoral y calidad de la ciudadanía.

histórico” de estas latitudes frente a las democracias dominantes.

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“La institucionalización del desacuerdo: Estado, transparencia y acceso a la información*”.

Roy González Padilla1 .

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

1. Antecedentes.

De acuerdo con el desarrollo histórico de los procesos democratizadores en el mundo, es a partir

de la segunda mitad de la década de los setenta cuando tuvo lugar el inicio de la tercera ola
democratizadora (Huntington, 1994) en América Latina. Desde entonces se ha venido desarrollando
un intenso y rico proceso de reforma política que ha contribuido radicalmente a reconfigurar la
región.
Las diversas democracias que se instauraron en la región comenzaron a desarrollar
una importante agenda de reformas constitucionales, políticas y electorales, que repercutieron
invariablemente en un mayor nivel de estabilidad política. Sin embargo, a pesar de los avances
evidentes, aún en éstos días diversos países latinoamericanos han tenido que lidiar con crisis
de diversa índole, entre las que se destacan crisis de representación, de participación y de
gobernabilidad.
Dicha agenda de reformas que acompañaron a la “tercera ola” en América Latina se
caracterizó principalmente por un fortalecimiento de la institucionalidad democrática para la elección
de representantes, transformaciones en el sistema de partidos políticos y, en algunos países, la
inclusión de reformas de segunda generación que buscaron ampliar los márgenes de participación
política de nuevos sectores de la ciudadanía en general. Y uno de los resultados visibles de esta
evolución es el hecho de que hoy todos los países latinoamericanos celebran elecciones libres, en
un ambiente de paz social y seguridad política (Orozco y Zovatto, 2008: XIX).
México, por su parte, sufrió en su vida política una mutación radical en los últimos 30 años:
de un sistema de partido “casi único” pasamos a otro equilibrado y competitivo; de elecciones
sin competencia o agudamente cuestionadas a competidas y generadoras de fenómenos de
alternancia; de un espacio de la representación política habitado por una sola fuerza, a otro plural
y plagado de pesos y contrapesos institucionales (Woldenberg, 2007: 79).
Así, el proceso de transición democrática en el país ha transitado a través de un camino que ha
incluido la modificación tanto de las normas e instituciones electorales, como la modificación de los
sistemas de integración de los órganos representativos para permitir reflejar en ellos la creciente
diversidad política que, poco a poco, ha venido asentándose.
Sin embargo, tal parece ser que estos esfuerzos democratizadores vinieron a fragmentar
aún más a una sociedad que no contaba con una tradición participativa, es decir, una sociedad en la
que imperaban las decisiones gubernamentales al margen de lo que los electores hubieran querido
decidir al momento de delegar en ellos la responsabilidad de gobernarlos.
De ésta forma se habría de tipificar a éste tipo de democracia como “delegativa” (O’Donnell,
1994), es decir, una democracia que, si bien podría ser considerada como tal basados en los
criterios de la definición de poliarquía (Dahl, 1971), presenta una serie de características que no
permiten se le pueda considerar como una democracia verdaderamente representativa2 .
La representación, siguiendo al mismo O’Donnell, conlleva la idea de accountability, es decir,
la responsabilidad que en cierta forma prevalece sobre los actos decididos por aquel a quien le
fue conferida dicha representación. Esta accountability opera en dos dimensiones: la vertical y
la horizontal. La primera puede ser identificada, no sólo, pero básicamente, al momento en que
* Este documento forma parte del protocolo de investigación de un estudio que actualmente se encuentra en pro-
ceso de elaboración.
1 Abogado por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, México; candidato a Maestro en Asuntos políticos y
Políticas públicas por El Colegio de San Luis, México. Correo electrónico stfua@hotmail.com.
2 Para O’Donnell la idea de la representación, sin embargo, envuelve un elemento de delegación, ya que es a
través de un cierto procedimiento, como las elecciones, por el cual una colectividad autoriza a una determinada
persona para que hable por ellos y eventualmente los constriña a actuar conforme a las decisiones que han sido
tomadas por ésta persona, en uso de la representación que se le ha conferido.
se eligen a los representantes, cuando los electores, a través de las instituciones y mecanismos
electorales propios, deciden llamar a cuentas a sus representantes. La segunda, engloba la
rendición de cuentas por parte de los representantes no solo en un momento particular, sino que
intervienen instituciones autónomas a los propios poderes de gobierno que eventualmente pueden
llamar a dichos representantes e imponerles penas por la comisión de actos “impropios” de uso de
sus responsabilidades. En democracias consolidadas, como consecuencia, la accountability opera
no solo en su dimensión vertical, sino también lo hacen en su dimensión horizontal.

2. La transparencia y el acceso a la información.

El 20 de Julio de 2007 fue aprobada una reforma al artículo 6to constitucional, mediante la cual
se adicionó un segundo párrafo con siete fracciones a éste artículo, cuya finalidad principal, por
una parte, consistió en elevar a rango constitucional el derecho a la información que todo individuo
tiene en territorio nacional y, por la otra, sentó las bases y principios bajo los cuales la Federación,
los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantizarían el
ejercicio del derecho de acceso a la información.
Esta reforma constitucional trajo consigo el mandamiento expreso para los Estados de la
República de expedir leyes en materia de acceso a la información pública y transparencia en sus
respectivos ámbitos de competencia, así como contar con sistemas electrónicos para que cualquier
persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información.
Para el caso del Estado de San Luis Potosí, el cual será utilizado como caso de estudio
en ésta investigación, las cosas parecieran sencillas: en virtud de dicha reforma constitucional
se aprestó el Congreso del Estado a la aprobación de la propia Ley de transparencia y acceso a
la información, así como a la constitución de órgano garante de dicha ley, la Comisión Estatal de
Garantía de Acceso a la Información Pública, lo cual, sin embargo, en la práctica no resulta tan
efectivo como se pensaría.
Vistas así las cosas la transparencia y el acceso a la información se instalarían en las
normas jurídicas a lo largo del país, lo cual no necesariamente se correspondería con los contextos
particulares de cada Estado y, lo más importante, con la sociedad a la cual estarían dirigidas.
La institucionalización de estas nuevas figuras traería consigo no pocos problemas de
aplicación y entendimiento por parte tanto de aquellos a quienes se les conferiría su observancia
(sujetos obligados) como de la sociedad misma que necesariamente tendría que comenzar por
entender el significado de esta garantía constitucional.

3. Pregunta de investigación.

¿Qué hace posible la institucionalización de la transparencia y el acceso a la información? ¿En

qué medida la institucionalización de la transparencia y el acceso a la información depende del
cumplimiento, por parte de los sujetos obligados, del conjunto normativo3 en la materia?

II. HIPÓTESIS.

La institucionalización de la transparencia y el acceso a la información depende no solo del

cumplimiento, por parte de los sujetos obligados, del conjunto normativo en la materia, sino que
implica, además, un cierto grado de voluntad política por parte de los sujetos obligados y, por otra
parte, la concientización social de ésta garantía constitucional.

III. JUSTIFICACIÓN.

A decir de Zovatto y Orozco (2008), la producción de buenos gobiernos está marcada por el diseño
y la construcción de las estructuras normativas e institucionales capaces de generar gobernabilidad
en el marco de la democracia representativa, habría que poner especial atención en las distintas
3 Este conjunto normativo lo comprende tanto las disposiciones constitucionales como la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información para el Estado de San Luis Potosí.
modificaciones que han sufrido los cuerpos normativos legales y constitucionales del país en cuanto
procesos indispensables para la interacción de los diversos actores políticos. Sin embargo, no
habría que perder de vista lo sostenido por Giovanni Sartori (1994) para quien “las instituciones y
Constituciones no pueden hacer milagros”, aunque no obstante ello sería por demás difícil tener
“buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno”, ya que para él la estructura legal de un
país ordena y disciplina los procesos de toma de decisiones en el Estado, aspecto fundamental
para el buen funcionamiento de la democracia moderna.
No obstante esto, habrá que poner especial atención en la medida en que dichos mandamientos
normativos son puestos en marcha en democracias poco institucionalizadas como la nuestra, en
donde pareciera que el funcionamiento de la democracia depende muy poco de su estructura legal.

IV. MARCO TEÓRICO.

El proyecto considera dos referentes teóricos: primero, el marco calificativo de la democracia

propuesto por Guillermo O´Donnell (1993) conocido hoy como calidad de la democracia y, segundo,
la visión neo institucionalista de la rendición de cuentas esbozada por March y Olsen (1995) para
quienes las cuentas que rinden los gobernantes en una democracia no se reducen sólo a las
operaciones fiscales de gastos realizados.

V. METODOLOGÍA.

La investigación será de tipo cualitativa que buscará inducir generalidades a partir del caso de estudio
específico propuesto. Sin embargo, reviste un apartado del tipo cuantitativo, ya que será necesario
elaborar indicadores de medición que permitan en un primer momento el conocimiento del estado
que guarda el ejercicio del derecho de acceso a la información, para poder posteriormente, con
base en el marco teórico, describir y analizar detalladamente cuestiones como: el funcionamiento
de las instituciones del gobierno, la organización de los grupos de interés, y los discursos públicos
sobre los problemas que afronta un país (J. Sodaro Michael, 2006), o el Estado de San Luis Potosí,
particularmente.

1. Enfoques.

El neoinstitucionalismo es una corriente de pensamiento que se ha posicionado como uno de los

paradigmas hegemónicos en las ciencias sociales que se sustenta en el individualismo metodológico
inherente a la teoría de la acción racional. Dicha corriente propone como agenda de investigación el
estudio de las instituciones definidas por North (1993) como “las reglas del juego en una sociedad
o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano”.
Este estudio, siguiendo el enfoque neoinstitucional, es analizar, en un primer momento, las
reglas del juego, en este caso, las normas constitucionales y las leyes particulares en la entidad
sobre transparencia y acceso a la información, para identificar, finalmente, si han sido incentivos
suficientes para que la interacción entre gobierno y sociedad se dé efectivamente.

2. Límite espacial.

El límite espacial será el Estado de San Luis Potosí.

3. Límite temporal.

Toda vez que el caso de estudio parte desde la aprobación en 2006 de la reforma constitucional en
materia de acceso a la información, el estudio abarcará desde ésa fecha hasta el 2009, año en que
ocurre el cambio de gobierno en el Estado.
4. Límite metodológico.

El objetivo general de la investigación es analizar los elementos que determinan la institucionalización

de la transparencia y el acceso a la información en una sociedad dada, para lo cual se considerará
a dicha institucionalización como variable independiente.
El objetivo específico es analizar, por un lado, el marco normativo que determina las
disposiciones legales que deberán observar los sujetos obligados para garantizar el cumplimiento
del acceso a la información en el Estado de San Luis Potosí.
Por otra parte, para tener elementos que nos puedan mostrar el grado de cumplimiento por
parte de los sujetos obligados de dicho marco normativo, se elaborarán indicadores de medición,
los cuales generarán una matriz de resultados que revelen el estado de cumplimiento de la norma,
indicadores estos que serán una variable dependiente para la investigación.
Si, como se mencionó en la hipótesis central del trabajo de investigación, la institucionalización
de la transparencia y el acceso a la información depende no solo del cumplimiento, por parte de los
sujetos obligados, del conjunto normativo en la materia, sino que implica, además, un cierto grado
de voluntad política por parte de los sujetos obligados y, por otra parte, la concientización social de
ésta garantía constitucional, se tendrán que corroborar dichas hipótesis con datos empíricos que
reflejen esto, que se manifestará como otra variable dependiente para efectos del estudio.

5. Muestra.

Serán objeto de estudio de esta investigación los Poderes del Estado de San Luis Potosí: el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

6. Instrumentos de medición.

Indicadores de medición, los cuales permitirán identificar el grado de aplicación del derecho a la
información en el Estado, en sus diversos ámbitos de competencia.

7. Recolección de datos.

Se procederá en un primer momento a elaborar indicadores que permitan conocer las obligaciones
legales en materia de acceso a la información en la entidad, para proceder a analizar en cada uno
de los Poderes del Estado su grado de cumplimiento.
En otro momento, se elaborarán una serie de cuestionarios que servirán para aplicar
entrevistas en un espacio previamente identificado que permita tener un mapa general de las
percepciones que la sociedad tiene sobre ésta garantía constitucional, el grado de observancia por
parte de las autoridades e incluso su interés en el particular.

VI. TEMARIO TENTATIVO.

1. Introducción.
2. Marco metodológico.
3. Marco teórico.
4. Transparencia y el acceso a la información.
a) Definición.
5. El Estado de San Luis Potosí.
I. Indicadores de medición.
a) Poder Legislativo.
b) Poder Ejecutivo.
c) Poder Judicial.
d) La voluntad política y la concientización social.
6. Conclusiones.
 7. Bibliografía.

VII. BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA.

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 “Cuando la ciudad se despliega en acción: Democracia y Arte en el espacio público”

María Laura González

malalitagonzalez@hotmail.com
UBA-CONICET-GETEA

“El espacio es una duda: continuamente necesito marcarlo, designarlo; nunca es mío, nunca
me es dado, tengo que conquistarlo”- Georges Perec, Especies de espacios (2004)-

Cuando a fines de 1983, la Democracia volvía al poder, algunas de las facultades cívicas fueron
retomadas para restituir al “ser ciudadano”, en tanto sujeto dotado de derechos y garantías. El
hacer uso de los ámbitos “públicos” fue un claro ejemplo de ello, intentando dejar atrás tantos años
de dictadura, violencia y represión. Así, “la primavera radical” comenzó a instalar un cierto “estilo de
vida” ─ligado a la idea de participación y accesibilidad de un “para todos”─ despedregado hacia
todo ámbito posible. Y como parte de ese proceso, el espacio público adquirió un lugar relevante,
puesto que no sólo fue una época en donde comenzaba a recuperarse, sino que, también, se lo
volvía a mirar (ahora, sin temor). Fue un tiempo en el que la calle (propiamente dicha) se intervino
sucesivamente a partir de varias manifestaciones artísticas que, desde su propia gestación,
establecían una relación intrínseca entre Arte, Política y contexto atravesado.
Ahora bien, si todo arte urbano que se propone interventor demuestra una capacidad para reescribir
la realidad que irrumpe −como acción directa sobre la locación urbana elegida− podríamos pensar
que esto es posible ya que habilita y hace emerger –mediante dicha acción- otras facetas semánticas
no hegemónicas (latentes) en la arquitectura dada intervenida. De esta manera, la posibilidad de
pensar a la realidad de otras formas descansaría sobre la forma habitual empleada; como otros
y nuevos usos que esperan ser des-ocultados. Así, a la par de un significado cotidiano presente
en la arquitectura urbana conviven otros significados flotantes que, aguardando la acción de una
instancia artística, serían capaces de ser convocados y/o recreados dando lugar a nuevos modos
de mirar y entender el lugar intervenido.
A partir de 1984, veredas, semáforos y otros espacios públicos de Buenos Aires fueron intervenidos
por performances callejeras que instalaron desde su acción interventora, es decir desde su hacer,
un “tema” que supo trascender la esfera privada para instaurarse socialmente en la esfera pública.
Por un lado, estas intervenciones artísticas sirven para entender parte de un imaginario urbano
compartido y emergente por aquel entonces; y por el otro, para establecerlas como parte de un
proceso transitado desde diferentes lenguajes artísticos. Porque, en tanto posibilidades estéticas,
estas irrupciones en las calles legitimaron −desde el propio hacer− un tema de incumbencia más
general, un tema “de todos” como fue: la apropiación (física y estética) del espacio circundante.
Así, al hablar de “performance”, de “espacio público” y de “tema” construido socialmente, aparece
una vinculación efectuada entre la opinión pública generada y la democracia que se intentaba
recuperar. De esta manera, la hipótesis que nos guiará en las siguientes líneas tendrá que ver con
establecer a aquellas performances callejeras llevadas a cabo –en especial las del grupo teatral
“La Organización Negra” (en adelante “L.O.N.”)− como acciones artísticas capaces de instaurar a la
apropiación del espacio público, como un “tema” de la esfera pública. Y en tanto acto en sí mismo,
resultar ser un objetivo por conquistar.

Paisaje participativo de ciudadanía

“La ciudad es el lugar del cambio histórico, de su materialización, el lugar dela manifestación
con o contra el poder, de conquista de derechos. Todas las revoluciones democráticas se
vinculan a la conquista del espacio público ciudadano por parte de sus mayorías populares”
–
Jordi Borja, 2005:33-
Existiría una “ciudad emocional” entendida como una dimensión que se expresa a través de
monumentos, recuerdos, aspectos y sentimientos ligados con lo estético-cultural (Borja, 2005:141).
Esta dimensión tiene lugar, por cierto, en espacios públicos. Ahora, si todo espacio público “es
una conquista democrática” (Borja, 2005:212) esto implicaría que en su concepción ya atiende
a una utilización por parte de la mayoría. En tanto “conquista” nos habla de un enfrentamiento
de intereses, de conflicto entre partes, necesario para lograr un acuerdo. Así, cada habitante, al
transitarla, experimenta ese derecho dado, como también los límites que afronta por tal condición;
en donde los recorridos y las miradas, son una parte fundamental de su constitución. Podemos decir
que a la ciudad la crean los espacios concretos que la edifican, como también las circunstancias
de cada día, junto a lo emocional que la rodea. Cuando nos preguntamos por el pasado de calles
que fueron testigo de diversos regímenes gubernamentales −tanto recordables como nefastos−
nos surge la inquietud de querer revalorizar aquello que alguna vez se hizo y que tuvo un claro
interés por tematizar el propio andar del ciudadano ordinario. En este trabajo quisimos recordar
que parte de este pasado rememorado fueron las performances realizadas durante la década del
ochenta. Del pleno advenimiento democrático, hoy se convierten en memoria urbana. Sin embargo,
lo interesante de ello es repensar en aquella posibilidad de conquista de ese espacio público en
una época como la democrática, en tanto fueron hechos estéticos que permitieron una ocupación
simbólica de lo espacial. En aquel entonces, hacer uso de ese espacio público era conquistarlo,
re-ocuparlo, recuperarlo y tematizarlo después de tanto cegamiento y Dictadura. Entonces, la
ciudadanía como derecho público, era revalorizada cuando la propia ciudad se volvía escenario de
expresión política (Borja, 2005:353).
Entonces, cuando la ciudad se vuelve “paisaje participativo” (Aguilar, 2006), cual escenario y
recinto de actitud democrática, es posible hablar de ella, leer y releer sus espacios públicos −desde
esta percepción como “paisaje”− para entender que los aspectos visuales de su forma urbana
pueden constituir elementos significativos y reconocibles. Aún cuando varíen por los diferentes
usos manifiestos.
La reconstrucción constante de la ciudad, desde un punto meramente visual, puede remitirnos a
que los modos en que es percibida son estructuradores de su condición (Lynch, 1960). Es decir,
el entender a un “espacio público” como tal, puede remitir a la concepción aportada por el registro
de la visión, que ya la hace significante. Así, sea desde su construcción y/o planificación (Gorelik,
2004) habitual, o a partir de otros usos –como ser las intervenciones− la acción de “mirar” ya le
aporta a la ciudad una significancia relevante.
Ahora bien, los “espacios públicos” –que posibilitan el encuentro y la sociabilidad de los ciudadanos
que los circundan− median la construcción social y simbólica de una combinación entre prácticas
sociales, usos y actores capaces de nombrarlos, apropiarlos y definirlos (Jodelet, 1986). Son
espacios que permiten conformar “un escenario colectivo urbano” capaz de favorecer un uso
colectivo y fortalecer la convivencia ciudadana a través de la planeación, la intervención y el
mantenimiento (Suárez, 2004). De esta manera, se entiende cuán importantes son a nivel social y
la incidencia que pueden adquirir en las construcciones de imaginarios sociales. Por lo tanto, toda
intervención artística que se manifieste sobre ellos necesita ser analizada desde una perspectiva
que contemple (inertemente) esta incidencia social traslucida como condición. Esto mismo fue lo
que ocurrió durante la década del 80’, cuando ciertos modos de habitar el espacio público de Buenos
Aires, fueron capaces de reflejar los nuevos imaginarios urbanos que comenzaban a aparecer.
Pero ¿qué se entendía, en aquel entonces, por “espacio público”? y ¿qué propiedades semánticas
se le atribuían desde aquellos imaginarios emergentes?
Dijimos que en aquella década, el arte supo re-apropiarse de la ciudad como un espacio escénico,
lo cual tuvo consonancias directas respecto de dicho contexto socio-político opuesto al período
precedente de Dictadura Militar. Entonces, si “imaginar” la ciudad tiene que ver con un fenómeno
cotidiano de reconstrucción permanente, las prácticas estéticas desarrolladas durante los 80’
fueron capaces de colaborar en dicha reconstrucción, a partir de generar una mayor confianza en
el espacio común, mediante una nueva participación, en tanto tema de todos. ¿Pero cómo construir
una metáfora democrática desde lo espacial? ¿Cómo se instaló la acción de intervenir la urbe como
un tema de todos?
Si nos preguntamos cómo logra ser enunciada como “tema público”, estaríamos indagando bajo
qué argumentación se sostenía y qué nivel discursivo le fue necesario. Podríamos pensar que: la
acción de utilizar el propio espacio, ya fue un mensaje literal; sin embargo, sobre ese sentido literal,
utilizaron la metáfora de la representación (lenguaje poético) para establecer nuevas categorías de
uso, intentando darle nuevos horizontes semánticos.
La calle como escenario ya era una propuesta, ya era un nuevo empleo. Es decir, que en ese hacer
artístico el “qué” y el “cómo” se mostraban a la par, donde estética empleada y acción política iban
en la misma dirección.
Sin embargo, en todo sistema político no se gestan varios temas a la vez, sino que se dejan de lado
algunos, para interesarse por otros y focalizar sobre ellos. Entonces, si la cuestión era encontrar
interlocutores posibles del “tema”, por fuera del sistema político y dentro de la vida cotidiana −
donde la eficacia estaría dada por el grado de publicidad adquirida− L.O.N. como grupo interventor,
supo ubicarse bien. Apostaron a un público desprevenido, a un público “común”, transeúnte, local
para generarles −desde el hacer− una mirada extra-cotidiana.
Podríamos decir que resultaron ser manifestaciones de dimensión simbólica, cuyo alcance era del
orden de lo “democrático”. Un arte cuyo hacer demostraba el poder ver a la ciudad de otra manera
y entenderla desde otra concepción, más participativa. Una irrupción como hecho político o acción
política. Una manifestación estética que −dirigida a una ciudadanía interpelada− empleaba como
primera instancia “el recurso escaso” de la “atención” correspondiente a los transeúntes.
Fueron performances que intentaban provocar una ruptura en el continuum de la mirada
acostumbrada, a la vez que, proponían volver a mirar ese espacio aparentemente re-conocido,
generando nuevos vínculos de relación con “el otro”. Breves, muy breves, estas representaciones
consistían en la simple mostración de, por ejemplo: un “cruzar la calle” y congelar la caminata por
algunos segundos; o bien en representar el fusilamiento de personas civiles a partir del sonido de
un disparo y de una caída abrupta al suelo por parte de performers mezclados entre la gente al
cruzar de una vereda a otra; éstos luego, mediante el sonido de un silbato, volvían a incorporarse
como si nada hubiese ocurrido para continuar la marcha hacia la otra vereda. Siendo muy simples
en cuanto a cómo tematizar la condición ciudadana, utilizaban lo cívico como soporte (la calle) y
lo artístico (la representación) como lenguaje; a la vez que volvían de un modo metalingüístico y
cuestionador ciertos usos y costumbres dados cotidianamente. Allí, durante esos acontecimientos
mismos, la contingencia era parte de esa apropiación (instaurada como tema). Ésta aparece como
visión del mundo pero no como única posibilidad literal, sino desde la posibilidad de hacer uso de ese
espacio de la mano de la metáfora. De esta manera, la realidad fáctica era tomada por los artistas
integrantes del grupo, para ser recortada bajo la mirada de ciertas condiciones que hacían al ser
ciudadano de aquel entonces. De pronto, la apropiación del espacio público, del ser transeúnte y
del ser ciudadano democrático, adquirían una forma (artística) que, lejos de mostrarse como único
sentido, permitía abordarla como complejidad, en tanto capaz de desprender una multiplicidad
significante, al presentarse como “metáfora” de esa realidad.
Entonces, he aquí la ecuación teórica que propone Luhmann al entender que es en la contingencia
donde reside la posibilidad de poner en relación la opinión pública y el proceso de comunicación.
Porque es allí donde habita la “funcionalidad de selección” de temas, es decir, en un mapa
indefectiblemente contingente. Así, la contingencia del tema se establece al mostrar que ese
espacio puede ser entendido y utilizado de otra manera que la socialmente instaurada o aprehendida
cívicamente, o que la heredada por la dictadura (respecto de todo lo referente a imaginarios
colectivos ligados a violencia, represión y negación). Pero, ¿cuánto de dicha contingencia y cuánto
de determinismo social o necesidad lograron aparecer dentro de la escena?
El contexto histórico y social también da lugar a lecturas sobre el paisaje urbano, en tanto proceso
en continua reconstrucción (Contreras Delgado: 2006). Así fue como las costumbres en el andar
(modos, gestos y conductas) y los usos de esa arquitectura dada, fueron los modos en que el
imaginario social cobraba forma, manifestando ciertas modificaciones (o no) respecto del período
precedente.
Al interrogarnos por la construcción del tema “la apropiación del espacio público” en plena
democracia, no podemos dejar de atenernos a ciertos imaginarios urbanos construidos en el período
estudiado. Siguiendo a Luhmann, en toda construcción temática es necesario tener en cuenta una
“historia” (coyuntura previa) y ciertas “condiciones” dadas. Ya sea para transferir opiniones de un
contexto a otro, la historia precedente debe contemplarse para sobre ella actuar. En este tematizar
la “apropiación”, el imaginario construido socialmente se apoya sobre un imaginario precedente al
cual debía revertir, a la vez que apelaba a una restauración de la relación triádica: yo (ciudadano)-
espacio público (ciudad)- el otro (transeúnte/ciudadano par).
El legado de la dictadura militar, a fines de 1983 y comienzos de 1984 −y en los años subsiguientes de
la correspondiente década− fue muy heterogéneo. El quiebre que como sociedad la Argentina había
sufrido, tuvo resonancias a nivel social, político, económico, cultural, y más. Los desaparecidos, los
hijos de desaparecidos, las madres, las abuelas que los reclamaban, fueron (y continúan siendo)
parte de una sociedad que sufrió una fragmentación inquebrantable, regida por el dolor y la violencia,
de la que consecuentemente devino una falta de identidad hasta hoy jamás suturada.
Dice Beatriz Sarlo que durante la dictadura:
“algunas cuestiones no podían ser pensadas a fondo, se las revisaba con cautela o se las
soslayaba a la espera de que cambiaran las condiciones políticas. El mundo se dividía
claramente en amigo y enemigo y, bajo la dictadura, es preciso mantener la convicción de que
la separación es tajante (…) la discusión abierta, sin chantajes morales, sólo empezó, y con
muchas dificultades, con la transición democrática” (2007:23).
La represión ejercida precedentemente habría instaurado, entre otras cosas, una falta de
percepción y registro del otro, como sujeto par, como compañero cívico. Ese cegamiento de
relaciones −prohibición para transitar libremente los espacios públicos hasta la violación de ámbitos
privados− generó sobre los espacios públicos un imaginario ligado al miedo, a la delación, a la
represión, desprovisto de todo derecho civil. ¿Qué dejó la dictadura además de haber fragmentado
e interrumpido drásticamente a la sociedad civil? Dejó indiferencia en los sujetos para consigo
mismos. La indiferencia aparecía también como propia, no sólo en cuanto a no percibir al otro, sino
también a no poder tener la libertad de cuestionar ni expresar las opiniones individuales. Esto puede
verse en la falta de intercomunicación generada a partir de la falta de palabras y de expresión como
lugares comunes adonde la represión apuntaba. En definitiva, disgregación y devastación sobre
aquellos ámbitos de potencial sociabilidad. Entonces, sobre esa falta de percepción apuntaron. Y
mientras transitaban “domesticados” por ese lugar, los ciudadanos −que habían sido controlados
tiempo atrás por un gobierno que atentaba contra toda opinión de y en él− eran interceptados de
una nueva forma, desprevenida y fugazmente.

Hacia un Teatro/Arte ¿“público”?

“El espacio público acepta la heterogeneidad y la posibilidad de la copresencia con los

“otros” a condición de someterse a ciertas reglas, a un “orden” que implica una visión
dominante de los “modos legítimos de uso” y el disciplinamiento del público con base
en dichas reglas. Es decir el proceso que ha sido denominado “domesticación de la
calle” -Peter Balwin 1999 (citado en Duhau 2004:173) -

Performances pensadas como “amnesia” y “memoria” ─en calidad de acontecimiento colectivo─

los integrantes del grupo reconocen (hoy en día) que tuvieron que transitar una etapa donde existía
un pasado dialéctico, conformado desde estas dos particularidades. Una (la amnesia) para olvidar y
de esa manera seguir adelante, y otra (la memoria) que de ninguna manera se podía sepultar, sino
sobre la que era precisa la denuncia social. Entonces, la manera de constituir las intervenciones
como “tema público” tenía que ver con dar lugar a la memoria; la cual se constituía como tal al
hacerse acto.
Por otro lado, el apropiarse estéticamente del espacio público fue un factor en común a diversas
expresiones artísticas acontecidas por la época que, sin duda, habían tenido un antecedente
fundamental, “El Siluetazo”1 experimentado en 1983 y 1984 −reclamando las “apariciones con vida”
de los desaparecidos durante la Dictadura− el cual se mostró como ejemplo para las intervenciones
artístico-políticas posteriores. De esta manera, se intentó una participación y reflexión desde lo
estético-simbólico, creando una puesta en escena de la memoria. Así, el apropiarse de ese espacio
silenciado se volvió un hecho de protesta y expresión social; que por supuesto también estuvo
estrechamente ligado al contexto socio-político compartido.
Por su parte, L.O.N. al ir en contra de un sistema ligado a leyes de recepción tradicionales, como
también expresar un rechazo por ámbitos privados ─ “teatros” propiamente dichos, destinados para
tal actividad─ se preocupó de indagar la relación con los espectadores-transeúntes, generando
nuevas maneras de mirar y percibir formas teatrales. Una teatralidad en situación de calle que
generó, sin duda, nuevos usos y costumbres en materia de atención.
Utilizando espacios no convencionales, “públicos” -en común, visibles, accesibles y políticos-, la
sorpresa inesperada se volvió un motor fundamental para desarrollar cada una de las performances.
Justamente, por ser escenarios previsibles para la expresión de la ciudadanía, el carácter político
de esa elección era un modo de relacionar estética con política.
Ahora bien, si retomamos los tres criterios más convencionales de lo “público”, creemos que las
performances urbanas aquí evocadas podrían ser entendidas como un tipo de “teatro público”
en el que temática y espacialidad empleadas van de la mano. Pensando en cada criterio, estaría
hablando de un teatro que explora su condición de ser “público” por:
1. Mostrarse Colectivo/común: Si bien el acto de contemplación, como visión compartida, aquí
podría ser entendida como colectiva, no escapa a que en última instancia el acto termina
siendo individual. Por ello el carácter de colectivo/común no estaría en la simple percepción
del acto, sino en la posibilidad de generar esa percepción a partir de la utilización de un
espacio de todos los que transitaran por allí, es decir, desde la democratización de la mirada.
La idea de comunidad propia de las performances, dirigidas no a un público selecto, sino
a todo aquel que quisiera mirar. Algo de común también aparece en la temática abordada
por las performances, hablar de la apropiación del espacio, después de tener un pasado en
común. Una historia compartida. Un reclamo colectivo. Una población que volvía a despertar.
Y por otro lado, lo colectivo, también deviene en esta idea de moverse en grupo y mostrarse
como tal para la comunidad.
2. Manifestarse visible/ manifiesto. Las performances son, en tanto están siendo. El acto artístico
performático se caracteriza por su condición efímera ligada al acontecimiento. El aquí y ahora
de la representación es su momento fáctico. Por lo tanto, la apariencia en el espacio urbano
las hace visibles como manifestación artística, a la vez que les otorga esa posibilidad de
existencia para los demás. Entonces, si la performance aparece, es. Siendo del orden de la
aparición, efímera, necesariamente debe estar para ser.
3. Resultar Accesible/ abierto para todos. La distribución en cuanto al consumo, en estas
performances sin entrada, ni reserva, vuelve a las representaciones como oferta para todos.
Como dijimos, una democratización de la mirada que potencialmente abre el juego hacia
muchos más. De esta manera, cada uno puede acceder desde donde puede o quiere ver el
espectáculo sin restricción sobre dicho acceso, ni delimitación espacial. La calle es de todos,
y tanto la platea como el escenario se comparten.
En esta nueva sociabilidad democrática, el espacio público, se muestra como “mediador”; es el
“entre” que posibilita la interacción entre los ciudadanos. Alberga la convivencia. Allí, se produce
la democratización de la mirada, como apertura de acceso desde una conciencia individual del ser
“ciudadano” a una apelación colectiva del “ser ciudadano con otro”. Entonces, siendo mediador
de dos temporalidades, pasado/ presente, memoria/toma de conciencia, el espacio público y su
recuperación fueron síntoma de una búsqueda por un nuevo ser y un nuevo deber ser. Es decir,
de estas formas de irrumpir en el espacio público como ámbito de esfera pública social, daban
lugar a que un nuevo sujeto aparezca, un sujeto del orden de la acción. He aquí el lugar social del
artista: enfrentándose con cierta abulia de salir a la calle o bien como estallido de ciertas formas
ya aprehendidas, haciéndose cargo de su coyuntura e indagando las formas aprehendidas y la
resistencia a no olvidar los derechos que como ciudadanía se poseen en materia de espacialidad.
Entonces, la performance como acto político-cultural, se muestra como irrupción antisistémica,
capaz de mantener la pluralidad propia del espacio público.
A modo de conclusión
“Como práctica in-corporada, de manera conjunta con otros discursos culturales,
(la) performance ofrece una determinada forma de conocimiento. La distinción es/
como (performance) subraya la comprensión de performance como un fenómeno
simultáneamente “real” y “construido”, como una serie de prácticas que aúnan lo que
históricamente ha sido separado y mantenido como unidad discreta, como discursos
ontológicos y epistemológicos supuestamente independientes.” -Diana Taylor,
Hacia una definición de Performance

Trauma puesto en escena, quiebre y representación. La posibilidad de que el cuerpo exprese como
lenguaje en sí mismo. Toda performance, híbrida e interdisciplinaria por condición, se caracteriza por
resultar ser un modo diferente de manifestar lo heterogéneo. Dicha heterogeneidad de producción
y de análisis sobre ella se vuelve un campo en constante reajuste y de permanente modificación,
donde pareciera que su capacidad por mostrar “lo otro” suele privilegiarse cuando de irrupciones e
intervenciones se trata.
En una época donde volver a recuperar identidades y derechos era una acción intencionada por
gran parte de la sociedad, la metáfora democrática de la escena callejera supo alcanzar, al menos
como manifestación, una opinión por parte de la sociedad interpelada.
Después de preguntarnos por la constitución de la apropiación del espacio público como “tema” a
partir del advenimiento democrático, nos preguntamos sobre el desarrollo de dicha novedosa esfera
pública, democrática y ciudadana. Pareciera que todo estaba entrelazado. Y que la acción artística
fue un correlato necesario de esa gestación ciudadana que volvía a expresarse. La responsabilidad
social que como artistas supieron asumir estuvo en proponer a las performance como “tema” de
todos, como parte de una cotidianidad cuestionada, a partir de la des-automatización de la mirada
aplicada sobre los ámbito intervenidos, ahora convertidos en escenarios. Y todo ello, pudiendo
privilegiar a la metáfora como lenguaje.
Finalmente podríamos pensar a la acción artística –como fue el caso de L.O.N.− en términos de
estar dentro y ser parte de un proceso mayor de constitución de una esfera pública democrática;
para así entenderlas como síntomas de un estado de gestación de un nuevo concebir “lo ciudadano”.
La contingencia llevada a escena tal vez sea la instancia más democrática del hecho estético,
en tanto acto efectuado que irrumpe lo habitual. Es decir, posibilitar ver lo conocido, pero de
manera diferente. Tal vez allí esté una posible respuesta a la pregunta inicial de cómo se construye
una metáfora democrática desde lo espacial. Es decir, en utilizar el propio espacio tanto como
contenedor como mediador de significancias otras, al dar lugar a la “apariencia” de algo contra-
hegemónico, algo disímil a los usos y costumbres ya aprehendidos. Entonces, la reflexión en
torno a un habitar el espacio público luego del advenimiento democrático ha resultado productiva.
Y si desde lo gubernamental la intención era “democratizar” a la sociedad, la acción directa de
aquellas performances de los 80’ supo reforzar ese concepto de lo “público” al colaborar en la
conformación de un nuevo sujeto dotado de derechos y de libertad de expresión. Y así, qué mejor
que para un gobierno que proclamaba la acción y participación de todos y abría la acción hacia
todo espacio compartido, fuese el arte el que también hiciera uso de esos espacios. Un espacio
público intervenido, un espacio de todos y para todos…cuando, en definitiva, hacer un uso de ellos
se volvía un tema de todos.

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y política
 Gestión municipal y participación ciudadana en el municipio de Valle Fértil

Aníbal Gutiérrez
geicpo07@yahoo.com.ar
Gabinete de Estudios e Investigación en Ciencias Políticas.
Facultad de Ciencias Sociales. U.N.S.J
Argentina
INTRODUCCIÓN

El presente trabajo forma parte del proyecto de investigación: “Gestión municipal y Participación
ciudadana en el Municipio de Valle Fértil”, actualmente en desarrollo, en el Gabinete de Estudios e
Investigación en Ciencias Políticas (GEICPO), perteneciente al Departamento de Ciencias Políticas
de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de San Juan.

Elegimos el Departamento de Valle Fértil como unidad de análisis del proyecto de investigación,
por la actitud de un gran sector de la población que demostró disposición a participar e influir
en la voluntad de los funcionarios públicos provinciales, con el propósito de acceder a los
servicios primarios: suministro de agua, energía eléctrica, mantenimiento de escuelas y beneficios
provenientes del turismo.

Se investiga si la participación ciudadana, vinculada al gobierno local, es un modo superador

que permite establecer relaciones entre gobernantes y gobernados, entendiendo que el municipio
es el ámbito del Estado más cercano a los ciudadanos y, por lo tanto, donde más fácilmente se
pueden aplicar formas avanzadas de participación. Esta nueva forma de participación se denomina
democracia participativa y contribuye a sostener y, lo que resulta más importante, ampliar la
democracia, a diferencia de la democracia representativa liberal, que agota las instancias de
participación en el acto de votar. En el caso analizado (Valle Fértil), se pretende que los habitantes
del lugar sean “más sujetos sociales”, con más capacidad para transformar el medio en que viven
y para ejercer control sobre sus órganos políticos, económicos y administrativos.

DESARROLLO

Las expectativas de la sociedad local -con demandas ahora dirigidas al nivel de gobierno más
inmediato- y la mayor capacidad de la población para evaluar la gestión municipal, constituyen
nuevos desafíos para el gobierno. Un ejemplo de ello, es la relevancia que los ciudadanos asignan
a la coordinación política de los sistemas sociales, en especial para nuevas tareas tales como la
orientación del desarrollo económico como componente indispensable del desarrollo local.

La tendencia hacia la descentralización y transferencias de competencias del gobierno

nacional hacia los gobiernos o administraciones locales, además de constituir un mecanismo de
modernización administrativa, favorece la participación ciudadana, porque acerca las decisiones
cada vez más a la gente.

En este sentido, los espacios locales, por su dimensión y escala, son los territorios donde es
posible generar una relación más estrecha entre los ciudadanos y el Estado, lo que hace de la
gobernabilidad democrática local un reto para la gestión municipal.1

Una primera forma de entender la gobernabilidad es aquella que otorga a una elite política
el protagonismo en las decisiones públicas. Otra perspectiva es la gobernabilidad democrática,
cuyo fundamento es la participación de los diversos actores sociales como generadores de dicha
gobernabilidad, y que se construye sobre la base del ejercicio activo de la democracia y la ciudadanía.
En este último caso, la gobernabilidad no se resuelve mediante cambios gerenciales y administrativos,
1 https://login.yahoo.com/config/login_verify2?.src=ym&.done=http%3A%2F%2Far.mc561.mail.yahoo.
com%2Fmc%2Fwelcome%3F.gx%3D0%26amp%3B.tm%3D1269378160%26amp%3B.rand%3De8sade0sv3akr
que son más propios de la primera forma. Más bien es un proceso de interlocución, de acuerdos
y compromisos entre actores con intereses y lógicas a veces similares, a veces diferenciadas. Por
tal razón, la gobernabilidad democrática requiere poner en acción formas de participación social y
políticas distintas o complementarias a las ofrecidas por los canales representativos, de manera de
facilitar el ejercicio de la ciudadanía plena.

Camou (2003) “Gobernabilidad es un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y

capacidad de respuesta gubernamental”. La eficacia y la legitimidad de acuerdo a este concepto,
resultan ser condiciones necesarias para la gobernabilidad de un sistema. No resulta necesariamente
garantía de participación efectiva alcanzar un “estado de equilibrio dinámico”, ya que la eficacia y
la legitimidad (se refiere el autor a la legitimidad de ejercicio), mide los resultados y la capacidad
de respuesta. Sin embargo, nosotros entendemos que esta legitimidad de ejercicio reclama de
una participación amplia de todos los sectores sociales, políticos y económicos, es decir, alcanzar
consensos y luego estabilidad del sistema (gobernabilidad).

Para Canale (2001) la gobernabilidad se refiere “a un proceso por el que los diversos grupos
integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo influencian
y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la vida pública como al desarrollo
económico social” En esta descripción el autor guarda algunos recaudos que facilitan la intervención
participativa de “los diversos grupos sociales”.

En el camino de la transformación del gobierno local, surge la necesidad de establecer un

modelo de vínculo con la sociedad civil, que pueda generar incentivos para la cooperación, la
responsabilidad y el mejoramiento de la gestión del gobierno municipal. Por ello, es importante
lograr un nuevo modo de gestión más participativo que constituya el soporte de los cambios.

El concepto empleado para definir el hecho práctico de cómo el ciudadano se involucra en la

formulación, control y seguimiento de la política pública en su conjunto, es conocido como participación
ciudadana, política, comunitaria, civil, etc. Es la intervención activa y consciente, fundamentada en
el derecho ciudadano a la participación de personas físicas, entidades o asociaciones cívicas en
procesos organizados para la toma de decisiones en asuntos de interés público.

La participación ciudadana es un instrumento efectivo y útil como método para solucionar

problemas tales como: efectividad en la gestión pública, resolución de problemas comunitarios,
eficiencia del gasto público, etc., que impactan favorablemente sobre la gobernabilidad.

Para Tocqueville (1978), citado por Brito (2002), la participación en los asuntos públicos locales
es la mejor escuela de democracia y el mejor medio para construir ciudadanía, porque a través de
ella el individuo comprende prácticamente sus derechos y responsabilidades, se familiariza con las
reglas del juego democrático y cultiva así el respeto a las instituciones que él ha contribuido a crear.
La participación de la comunidad en la gestión local se manifiesta de muchas formas concretas de
cooperación en la ejecución, evaluación y control de la gestión de servicios públicos, ampliando
la esfera de lo público por la vía de la participación ciudadana. Leonardelli y otros, (2004). “Todo
el pensamiento político de Tocqueville es una proclama contra la centralización, verdadero flagelo
de los regímenes políticos, dado que provoca degradación institucional, costumbres corrompidas,
opiniones mediocres, libertad expulsada de las leyes y ciudadanos privados de garantías”

Quintero (2000) distingue siete niveles de participación ciudadana en el ámbito municipal:

información, consulta, construcción de consensos, toma de decisiones, comportamiento de riesgos,
asociación y autogestión.

En el nivel municipal es en donde se presentan las mayores posibilidades para el ejercicio

de la participación ciudadana y el poder compartido, porque el ciudadano puede obtener mayor
información sobre los asuntos públicos y responsabilidad cívica y lograr más rápidamente una
respuesta a sus demandas

Varios autores consideran al escenario local como el más idóneo para la práctica de la democracia
participativa. En muchas regiones del mundo occidental, la participación ciudadana ha permitido la
legitimidad institucional y / o de los gobiernos elegidos al dar respuesta a las demandas que permite
articular, convirtiéndose en una herramienta de control de la eficacia de la gestión local.

Por ello, es necesario considerar previamente aspectos esenciales para que el proceso brinde
las posibilidades esperadas de eficiencia y democratización, como:

o Un entorno democrático, de relaciones horizontales; de igualdad entre las personas y

las organizaciones, de invitación al ejercicio activo de la ciudadanía, de apertura a la
participación, de transparencia en la información y de eliminación de toda acción tendiente
a la exclusión;
o Garantizar mediante el derecho positivo la participación efectiva.
o Autonomía indispensable para reconocer las demandas de la comunidad y apuntar hacia
ellas la planeación del gasto.
o Un cambio que requiere gradualidad, progresividad, persistencia y pragmatismo, en cuanto
a la coordinación y concentración de acuerdos intergubernamentales.
o Formación de conducción dirigida a los funcionarios públicos con inclusión de líderes
comunitarios.
o Articulación de proyectos mixtos entre la esfera privada y el sector público
o Evolución participativa comunitaria de resultados y gestión

El cumplimiento de estos requisitos hace posible la participación de las comunidades organizadas,

fortaleciendo la articulación de los distintos niveles de gobierno, especialmente a nivel municipal.

Así la participación, que adquiere protagonismo de la mano del concepto de capital social,
puede convertirse en realidad. El concepto de empowerment aplicado a los ciudadanos ha dado al
ámbito local grandes posibilidades de desarrollo. El creciente interés de participación ciudadana en
el nivel local trae consecuencias que deben enfrentar los funcionarios municipales: la necesidad de
generar mecanismos para canalizar las demandas y la diversidad de intereses que se presentan.

Borja, citado por Lifschitz, (1999).A la hora de determinar cuanta participación es viable y
necesaria, surgen los argumentos de la teoría de la Elección Pública, que plantea cómo por más
ciudadanos que participen, se llega al punto en el cual muchos ciudadanos no se involucran porque
otros ya están logrando sus objetivos colectivos, lo cual lleva a la apatía ciudadana. En el caso
de la gestión local la situación tiene un matiz que presenta ciertas diferencias: la problemática
está en el día a día de los ciudadanos: la inseguridad, la vialidad, el agua, la basura, los focos
de insalubridad, la contaminación, el alumbrado público, la ausencia de espacios públicos, entre
otros, son insoslayables. Esto además genera espacios de participación en la vida de cualquier
municipalidad, que tiene hoy por hoy desafíos para cumplir: la necesidad de adaptarse en una base
económica local, garantizar una infraestructura adecuada, asegurar la calidad de vida, enfrentar los
procesos de desintegración social y organizar la gobernabilidad.

Fioretti y Ortega, (2006) Cuando se hace referencia a la participación indefectiblemente se deben

considerar, por lo menos, dos perspectivas teóricas fundamentales: la Teoría de la Democracia, en
lo que hace a su fortalecimiento y la concepción de la Democracia en un sentido instrumental de la
misma. Dentro del segundo aspecto se enfilan las posturas acerca de la necesaria participación de
los ciudadanos en las políticas públicas que formulan, diseñan y ejecutan sus gobiernos locales,
es decir que tienen una concepción más instrumental acerca de la participación como reforzadora
de la democracia. En cuanto a la primera perspectiva, esta constituye un fin aún mayor y más
apropiado al debate teórico tanto de la Democracia como de la Ciudadanía.

Existe hoy consenso sobre la importancia de la participación social con respecto al fortalecimiento
de la ciudadanía, la democracia y el ejercicio de las políticas públicas. También es parte constituyente
de tal consenso el convencimiento de que la participación social favorece a la existencia de
una sociedad civil “densa”, con organizaciones y colectivos capaces de canalizar los intereses
y motivaciones privadas hacia un espacio de interlocución pública. Sin embargo, es también un
juicio de consenso la inexistencia de acuerdos mínimos acerca de a qué se hace referencia con el
concepto de participación o cuál es la participación deseada. Se evidencia un declarado discurso
participativo a nivel de autoridades y de propuestas gubernamentales, pero generalmente este
anhelo no encuentra contenidos claros y, por lo tanto, no se traduce en prácticas participativas.
Los tomadores de decisiones y políticos, que ofrecen una confusa oferta que enfatiza una vocación
democrática y participativa, no siempre logran instrumentar esta intención en medidas y políticas
concretas.

Interrogarse acerca de la participación ciudadana en asuntos de interés público equivale a

preguntarse acerca de la forma en que se ejerce la ciudadanía y se ponen en marcha las
interacciones entre Sociedad y Estado. La participación ciudadana en políticas públicas se refiere al
rol del ciudadano en cuanto usuario de los servicios públicos y en cuanto partícipe de las decisiones
y gestiones asociadas a la implementación de diversos programas. En este sentido, el papel del
ciudadano no se limitaría solamente a recibir y usar los servicios, sino a controlar la gestión, plantear
demandas, señalar estándares de calidad, ayudar a la toma de decisiones y, en general, colaborar
en el perfeccionamiento de la gestión pública. La participación ciudadana en la planificación y
ejecución de políticas se refiere a la influencia de los individuos y sus organizaciones en la toma de
decisiones sobre asuntos de interés público, en la prioridad de necesidades o problemas,

Leonardelli, E. y otros, (2004) La participación ciudadana, sería aquella en la que los sujetos de
las políticas públicas se sienten parte en este proceso, lo que les genera habilitación, experiencia y
capacidad para desarrollar otros procesos sociales relevantes. Facilitan la participación ciudadana
en políticas públicas: una estructura de gobierno democrática y descentralizada, una comunidad
informada de sus derechos y de la oferta pública existente, una trayectoria y experiencia previa de
participación, una red de organizaciones de la sociedad civil, etc. En tanto que: una cultura estatal,
centralista y burocrática, con una lógica funcionaria que enfatiza las definiciones adoptadas por
los técnicos y que desconfía de las capacidades de la comunidad, la ausencia de mecanismos
participativos en el diseño de programas, una institucionalidad y una normativa jerárquica centrada
en los procedimientos y no en los resultados, la pasividad o desinterés de la comunidad por
incorporase a programas o instancias participativas, etc., obstaculizan la participación.

Lahera Parada, E. (2002) Una política pública que incorpore a las personas con iniciativa y
responsabilidad, constituiría una política auténticamente participativa. En otras palabras, el Estado
necesita de la participación ciudadana en las políticas públicas para poder cumplir sus propósitos
de gestión pública, para fortalecer la democracia y como canal que contribuye a robustecer el
capital social y el fortalecimiento de la sociedad civil.

Por la esfera de competencias que tienen los gobiernos municipales y los pocos recursos
que maneja el municipio, las experiencias de participación generalmente están asociadas al
mantenimiento de servicios públicos y la ejecución de programas focalizados.1 Advertimos que
en el desarrollo de estas políticas focalizadas la participación de los beneficiarios permite esbozar,
por lo menos, dos hipótesis: por un lado, la que refiere a que estas experiencias dejan capacidad
instalada en las organizaciones y les permiten cierto empoderamiento frente al poder político de
turno; por otro lado, y de manera complementaria, se estima que las capacidades (activos) que
movilizan los programas participativos, no se corresponden con la estructura de oportunidades que
ofrece el contexto general, motivo por el cual al retirarse el programa no se pueden mantener los
niveles de sustentabilidad de los recursos incorporados y esto incrementa la vulnerabilidad de los
beneficiarios.

Hay evidencia de que la participación social en torno a las políticas y programas sociales brinda
mayor aprovechamiento de los limitados recursos que administran la mayoría de los municipios.
También hay evidencia que la participación social en la formulación de las agendas públicas y el
control del gasto, es el instrumento más visible de redistribución que puede aportar la participación
de la ciudadanía en las políticas públicas. Priorización de problemas, diseño consensuado
de soluciones y monitoreo del gasto público, son ejercicios de participación sustantivos para la
convivencia democrática. El problema no es la complementariedad de los aportes, sino la falta de
recursos financieros con capacidad para influir en el desarrollo local; por otra parte, la trama de
relaciones y compromiso resulta una de las grandes debilidades de las organizaciones. La fusión
social civil-estado sumado a la debilidad de las organizaciones sociales, tiene como consecuencia
tramas informales de intercambios no institucionalizados y que aparecen como favores que se
obtienen por influencia y que se reproducen en cadena desde el estado hasta la sociedad civil, con
todas las consecuencias sociales, económicas y políticas que este modelo conlleva,

Mendicoa, Glorial,(1997). La mayoría de las instituciones ha transitado gran parte de su historia

confrontando con los espacios de desarrollo político y técnico, situación que, desde la última década,
se está revirtiendo. Esta situación es la que debe resolver todo decidor político. Del análisis realizado
en el Municipio de Valle Fértil, la realidad muestra que los ámbitos donde se desenvuelven estas
dualidades están demasiado comprometidos con las decisiones políticas. Por lo tanto, la única
manera de evitar estas disociaciones es alcanzando un alto grado de racionalidad en la gestión
local; racionalidad que involucra dos aspectos generales que, a su vez supone distintas acciones:
gestión pública y sociedad involucrada. Son más evidentes estas dualidades en la gestión de las
políticas sociales. En conclusión el rol que le compete al Municipio “demanda mayor racionalización
de la gestión social, hacia la integralidad operativa que deberá caracterizar la ejecución de las
políticas sociales”

Crozier, (1997) Además de las señaladas, la gestión local afronta una fuerte contradicción: una
necesidad creciente de dominar la complejidad con medios cada vez más escasos. Esto le impone
desafíos en orden a construir una cultura de gestión pública cuya capacidad básica sea la capacidad
de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar, asociada a una segunda
característica, la capacidad de comunicarse, a través de todas las barreras de la especialización.
Los conceptos de municipio y participación se vinculan con la idea de la “modernización de la
gestión municipal”. Esto implica la optimización de su estructura y funcionamiento, como el interés
de mejorar la gestión tanto en sus servicios como en la imagen de administración local. Uno de
los elementos que se incluyen es el cambio de mentalidad en lo que se refiere a la participación
local; entre algunos de los procesos que favorecen la modernización están: la desconcentración de
funciones, la dirección por objetivos y el control de la gestión.

A tal fin, en el presente trabajo, basado en un proyecto de investigación que tiene como unidad
de análisis el Municipio de Valle Fértil, se propone analizar los factores que permitan abordar
la problemática de la gestión municipal participativa, en la que, como se viene sosteniendo, los
ciudadanos no sólo asuman el papel de usuarios de servicios que la municipalidad entrega, al
mismo tiempo que la municipalidad no conciba la participación solamente como la entrega de
información para hacer “participadas” las decisiones que ya se han tomado.

Municipio y Participación.

Álvarez Puga, (2001) “Los actuales esfuerzos por modernizar la Gestión Pública tienen por
objetivo acercar eficientemente el Estado a las necesidades de las personas y de establecer espacios
de interlocución entre ambas instancias a través de la promoción del ejercicio de los derechos
ciudadanos. Para ello, los Municipios, en general, disponen de una estructura organizacional y
una gestión que no responde a los nuevos desafíos y atribuciones que hoy por hoy se vive en el
ámbito municipal. La estructura actual de los Gobiernos Locales se conforma a través de una serie
de procedimientos que no responden a ningún estudio técnico de planificación estratégica que los
respalde y que considere las realidades propias de la comuna y los desafíos que en el futuro le
corresponde enfrentar.”

Los Municipios cuentan con capacidades y potencialidades técnicas, humanas y organizacionales

y un conjunto de factores limitantes (conocimiento claro de su misión institucional; un instrumento
que oriente la actividad interna; falta de visión integradora), que genera diversos problemas de
gestión que es necesario enfrentar y superar, para lograr un sólido proceso de modernización
institucional.

PROFIM, (1995) Para modernizar la gestión pública local se debe generar procesos tendientes
a potenciar la participación ciudadana, en tanto participación democrática, capaz de insertarse en
la lógica política de la gestión municipal y establecer instancias de encuentro del ciudadano con
la gestión pública local. En definitiva, no tiene sentido implementar descentralización meramente
administrativa si esta no es funcional para la participación. En el ámbito municipal es imprescindible
producir cambios sustanciales en su cultura participativa, a fin de transitar de lo reivindicativo a lo
propositivo para la resolución de sus problemas.

Calderón (2001) Un factor que desalienta la participación ciudadana en los gobiernos municipales
es la propia debilidad del municipio, lo que le otorga pobre incidencia en la vida cotidiana de la gente
y la discrecionalidad que pueden tener estas convocatorias (modalidades, periodicidad, temario)
según la voluntad política de los intendentes y de la clase dirigente local. Las experiencias de
participación están asociadas, generalmente, al mantenimiento de servicios públicos y la ejecución
de programas focalizados.

Participación y Desarrollo constituyen dimensiones estrechamente relacionadas. Las propuestas

de desarrollo local crean la posibilidad de fortalecer el contexto de la participación, especialmente si
se toma en cuenta la existencia de “voluntades políticas” que privilegian las alianzas y consensos
dentro del contexto geográfico de los municipios. El escenario participativo promueve la gestión
asociada para el desarrollo, considerado un nuevo modelo de relaciones en el ámbito público,
orientado a generar espacios de articulación en los que la diversidad de actores involucrados o
interesados enfrenta la “complejidad” de los problemas en forma intersectorial y participativa. Las
modalidades más extendidas de participación son las formas de cogestión en torno a proyectos
sociales. En este caso, nos estamos remitiendo a formas de gestión asociada y trabajo en alianza,
una modalidad que se ha difundido por resultar apropiada tanto para los gobiernos municipales,
como para las organizaciones sociales, que participan como co-ejecutoras o beneficiarias de estos
proyectos.

Tecco, (1997) Los gobiernos municipales deben tener capacidad institucional y asumir el rol
de promotores, catalizadores y facilitadores de iniciativas innovadoras para enfrentar las nuevas
demandas y problemas. Esto significa que el desarrollo requiere de la sociedad capacidad para
idear recursos, movilizar los ya existentes y actuar en forma cooperativa y solidaria. Con respecto
a esto, Boisier, (2004) sostiene que: “hoy el desarrollo es entendido como el logro de un contexto
que facilite la potenciación del ser humano para transformarse, en su doble dimensión, biológica y
espiritual.”

La noción municipal sobre la participación ciudadana está destinada a establecer el equilibrio entre
la oferta pública y la demanda social. En esta modalidad se tiende a asignar a la ciudadanía un rol
primeramente de informante y luego de depositario de beneficios. En general, las administraciones
locales en su accionar, realzan a la participación como un instrumento estratégico, utilizado en
los discursos políticos como un elemento de legitimación, de respeto por los derechos civiles y
por los principios democráticos, donde no sólo basta la consulta sino que debe practicarse la
corresponsabilidad social en los asuntos del desarrollo local.

En la relación municipio comunidad prevalece un trato personalista y asistencial. Si bien para

muchos de sus protagonistas se trataría de una situación superada, en la realidad, las diversas
evidencias objetivas muestran a vecinos y/o organizaciones dependientes de los favores municipales
y lo que varía es el medio de intercambio: canasta familiar, proyectos de inversión social, agilización
de trámites o apoyo moral.

Sería importante promover oportunidades para que se produzca un proceso de incorporación

de la participación ciudadana en la gestión municipal en beneficio de las diferentes comunidades
locales.

La voluntad de los municipios de incluir la participación de los ciudadanos en la gestión del

desarrollo local, se genera en la concepción personal e ideológica de sus representantes respecto
a la ciudadanía y su participación, que luego se manifiesta en asignación de roles, de espacios para
expresión de las opiniones ciudadanas, así como en las instancias e instrumentos de participación
que el municipio dispone y el tipo de relación que establece con los vecinos y las organizaciones
comunitarias. Para ello, es importante considerar el capital ciudadano, que representa las condiciones
y recursos colectivos presentes en la comunidad local, necesarios para la implementación de
estrategias de participación ciudadana en el municipio.2

Se puede deducir, como resultado de entrevistas y encuestas realizadas a actores y organizaciones

relevantes del Departamento de Valle Fértil, lo que sigue:

La participación ciudadana entendida como un medio para satisfacer intereses personales

o grupales.

La participación social es percibida más como un medio que como un fin. Si bien su mérito
radica en la capacidad de potenciar el logro de metas en conjunto con otras personas; que difiere
bastante de aquellos de carácter político y expresivo, donde se la concibe como una forma de
actuación en el espacio público o cívico, cuya finalidad sea la representación, exigencia o ejercicio
de derechos ciudadanos en distintas esferas. El discurso social valora la participación ciudadana en
su dimensión de funcionalidad, en el caso de la unidad de análisis del trabajo de investigación. La
participación se relaciona con la función más netamente instrumental, orientada tanto a la obtención
de ‘cosas’ personales, como de objetivos comunitarios. Por otro lado, la participación obedece a
necesidades internas de desarrollo, como “pasarlo bien” o “pertenecer a un grupo”; aquí el fin se
logra en la participación, el objetivo es intrínseco. (Ejemplo: petición de acceso al servicio de agua
en el Departamento de Valle Fértil)

Debilidad en la conformación y mantenimiento de redes sociales

Las redes formales e informales son bastante débiles y no logran articularse entre sí. Por
lo general, tienen un carácter circunstancial y convocan a grupos reducidos de organizaciones
consolidadas de un mismo tipo (uniones vecinales, mujeres o adultos mayores), cuando se quiere
dar respuesta a una necesidad específica y no da cabida a proyectos colectivos o a espacios
sostenidos de concertación.

Fuerte dependencia del municipio por parte de las organizaciones de la sociedad civil.

La comunidad y sus agrupaciones no han logrado constituirse en actores sociales con proyectos
colectivos; en la mayoría de lo casos son receptores pasivos de beneficios que administra la
2 http://ar.mc561.mail.yahoo.com/mc/welcome?.gx=0&.tm=1269378160&.rand=e8sade0sv3akr
Municipalidad. Esta fuerte dependencia se debe a las prácticas asistenciales y clientelismo por parte
de las municipalidades, para las cuales el contacto con la comunidad está fuertemente mediatizado
por el financiamiento de proyectos y entrega de subsidios.

Reproducción de roles sociales de la esfera privada en la esfera pública entre hombres y

mujeres.

Se percibe que la participación de las mujeres en roles dirigenciales es bastante elevada en el

municipio. Sin embargo, los patrones culturales de las relaciones de género les dificultan insertarse
en el ámbito público.3

Asimismo, es interesante ver que las mujeres dirigentes, pese a ser valoradas por sus pares, por
ellas mismas e incluso por los representantes municipales como actoras muy dinámicas, tienden a
reproducir los roles de la esfera privada en el espacio asociativo. Una prueba de ello es que en la
mayor parte de los casos se insertan en organizaciones que atienden las necesidades de cuidado
y protección de la comunidad, o bien de sociabilidad e integración pasiva a la comunidad: centros
de madres, talleres laborales, servicios comunitarios, auxilio a grupos vulnerables, organizaciones
de padres, principalmente.

La mayor participación de población se registra en actividades sociales de carácter temporal.

Además de la tradicional forma de participación comunitaria a través de organizaciones

funcionales o territoriales, el estudio indagó en otras formas comunitarias de ejercicio ciudadano.
A través de la encuesta social, es posible percibir que la participación en actividades colectivas de
una villa o barrio que se realizan esporádicamente y sin una estructura organizacional concitan el
mayor interés de la comunidad Le sigue en orden de importancia la inserción en grupos informales
pero estables y muy minoritariamente, la participación de los que sólo opinan, que es la expresión
de intereses y demandas a través de los medios de comunicación o espacios de interlocución con
autoridades.

Existe un núcleo de la población que manifiesta un abierto desinterés en participar a través

de organizaciones sociales.

Entre la comunidad que no es parte de organizaciones formales, emerge con claridad un grupo
absolutamente reacio a la participación en este tipo de entidades que, o bien reconoce una falta
de interés genuino (“no tiene interés” o “tiene otras responsabilidades más importantes”) o bien
tiene una opinión adversa en relación a las organizaciones (“son autoritarias”, “existe corrupción”
o “no se logra nada”). Grupo al que podría sumársele el conjunto de personas que no considera
a la participación como un canal pertinente (“no tiene necesidad” o “logra las cosas de manera
individual”), está absolutamente cerrado a las formas de participación tradicionales. Por otra parte,
una proporción aduce “falta de tiempo”, lo que podría significar un modo de no negar la posibilidad
de participar, o un obstáculo real y modificable de acuerdo a las circunstancias.

En relación al municipio, podemos advertir que, hasta la fecha, no ha abierto los canales de
participación de la comunidad, dado que ha ponderado la satisfacción de las demandas sociales
básicas, postergando la tarea de potenciar en la población la capacidad de demandar mayor
protagonismo social.

SUGERENCIAS

“La democratización de la gestión es una cuestión que va más allá de las estructuras
formales, aunque las precisa como requisito, y que sólo se concreta a partir de las estrategias

3 http://ar.mc561.mail.yahoo.com/mc/welcome?.gx=0&.tm=1269378160&.rand=e8sade0sv3akr
de los distintos actores involucrados en ellas. En otras palabras, la democratización de la
gestión es un proceso político cuya base radica en las lógicas de acción de los distintos
actores y en la red de relaciones que ellos tejen en los distintos escenarios de encuentro.”
(Rodríguez y Velázquez, 1994).

A.- Administración Municipal

El rediseño de la administración municipal debe ser concebido e insertado en un proyecto

estratégico participativo del Estado Municipal, en el marco del desarrollo local. En este sentido, se
considera conveniente diseñar, previamente, una estrategia de sensibilización, para concientizar,
tanto a los responsables de la gestión como a los diferentes actores públicos y privados, sobre la
necesidad de iniciar acciones de fortalecimiento institucional.

Para ello, proponemos realizar talleres de sensibilización a nivel institucional y a nivel de la

comunidad:

• A nivel institucional, con el propósito que los actores involucrados en la gestión (niveles
superiores y mandos medios), incorporen el conocimiento de las nuevas competencias
asignadas a los Municipios, mejorando la prestación de las tradicionales.
• A nivel de la comunidad, con la intención de conocer la importancia de los mecanismos de
la participación de la población en la gestión de gobierno municipal.

Un modo de gestión participativa supone cambios culturales en las prácticas y en las relaciones de
los distintos actores intervinientes y la organización de múltiples redes que constituyen espacios de
decisiones formales e informales. Esto apunta a que los actores gubernamentales deban adaptarse
a los ritmos y demandas que implica la participación social y los actores sociales deban cambiar
sus prácticas ante las exigencias, lo que significa un cambio en la relación de carácter clientelista a
una actitud proactiva. Los cambios estructurales en el Municipio requieren un vínculo más estrecho
con la población y sus necesidades. Se plantea, también, la exigencia de capacitar a los distintos
actores para avanzar y profundizar en el proceso.

El fortalecimiento de las organizaciones sociales existentes y el fomento a la creación de nuevas,

debería ser una apuesta desde el gobierno local para profundizar la iniciativa y la gestión desde lo
social.

Si bien la apreciación de las peticiones locales y la participación de la ciudadanía y sus

organizaciones es importante, no puede ser este el único factor que oriente la política municipal,
es necesario que se tengan en cuenta también los aspectos técnico-administrativos. Asimismo,
deben estar definidas por el gobierno que asume su administración, las líneas estratégicas y de
conducción de la institución.

Es beneficioso flexibilizar los mecanismos y estructuras administrativas en pro de la eficiencia

del servicio. Paralelamente será necesario aumentar los mecanismos de control y coordinación de
la gestión.

Las transformaciones que se pretende obtener y que involucran a muchos actores, significan
un cambio importante en la organización y el trabajo de los agentes municipales. Consideramos
que es necesaria la actualización de los integrantes del Municipio, en sus distintos niveles, para
enfrentar las nuevas tareas y la adaptación al nuevo estilo de gobierno.

El nuevo modo de gestión descentralizado y participativo, requiere adecuar la estructura municipal

al nuevo objetivo. Para ello es útil poner en funcionamiento los Consejos Vecinales, para identificar
las necesidades y problemáticas prioritarias del Departamento. La nueva estructura se deberá
diseñar conforme a las demandas que presente la sociedad y sirva como línea política de la gestión
municipal. Además seria interesante la incorporación de otros institutos como la Banca del Vecino
y los Presupuestos Participativos, instancias que obligarían a la modificación de la ley Orgánica de
Municipalidades de la provincia de San Juan.

Se debe tener presente que el fortalecimiento institucional de distintos actores locales (Municipios,
Sociedad Civil, Universidad, Sectores Productivos) es fundamental para el avance del proceso de
planificación del desarrollo local.

B.- Gobierno Municipal y Vecinos del Departamento de Valle Fértil

Sería importante elaborar un proyecto que permita evaluar las situaciones de participación
que se dan en el Municipio, entre los ciudadanos, ONGs y el Gobierno Municipal, con el propósito
de acordar los modos democráticos que pudieran ponerse en funcionamiento en beneficio del
desarrollo del Departamento.

Objetivo: Constituir un sistema que permita al ciudadano participar de manera responsable en las
cuestiones públicas locales para mejorar la calidad de vida de la Sociedad Civil

Desarrollo:

• Determinan las pretensiones de la vida democrática a lograr: comprobando las debilidades

y fortalezas que se observan con respecto a la participación ciudadana en el Departamento
de Valle Fértil. (entrevistas/encuestas)
• Evaluar la realidad socioeconómica del Departamento: realizar el análisis integral de los
situación socioeconómica del Departamento de Valle Fértil (superficie, recursos humanos,
financieros, necesidades, demandas al municipio, educativas, percepción sobre las
principales problemáticas locales-provinciales-nacionales, fortalezas institucionales, etc.),
a fin de lograr la visión real y certera del mismo. Para ello, es importante la participación de
los distintos sectores de la comunidad, mediante reuniones vecinales, talleres donde los
que exponen son los propios actores de las políticas.
• Consensuar con vecinos, docentes de los distintos niveles, ONGs, comerciantes,
empresarios y el gobierno local, cuáles serán los caminos a seguir para lograr una
convivencia democrática.

¿Cuáles serían los aspectos que se evaluarían?

• Los conocimientos de cultura cívica de los vecinos

• Los mecanismos de participación de los ciudadanos
• La participación de los ciudadanos en la agenda de gobierno para la formulación de las
Políticas Públicas
• Atención del gobierno municipal a las inquietudes de los ciudadanos
• Promoción del gobierno local en la formación de organizaciones no gubernamentales.

Con este proyecto se podría lograr un informe de situación de la participación en el Departamento,

según las reflexiones realizadas en distintos encuentros entre la ciudadanía y el gobierno local, y
encontrar los instrumentos necesarios para obtener una convivencia democrática.

En consecuencia: con el fortalecimiento de los espacios de diálogo y participación ciudadana en

la gestión local y de la dinámica de la negociación entre los actores, se podría determinar modelos
de desarrollo local inclusivo.

ANEXOS
ANEXO I

CARACTERIZACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE VALLE FERTIL

El departamento Valle Fértil se encuentra emplazado en el noreste de la provincia de San Juan,

a 260 kilómetros de la ciudad de San Juan. Tiene una superficie de 6.419 km2 (un 7% del total
de la superficie provincial) en la cual se destaca un ambiente serrano de abundante vegetación,
diferenciándolo del típico paisaje desértico que caracteriza a San Juan. y 6.864 habitantes, según
el censo 2001.

Fue fundado el 4 de abril de 1788 y en 1935 se lo reconoce como departamento independiente y

se establecen sus límites: al norte con Jáchal, al sur con Caucete, al oeste con ambos departamentos
y al este con la provincia de La Rioja. La villa cabecera del departamento es la localidad de San
Agustín del Valle Fértil, ubicada al pie de las sierras pampeanas, a 830 metros sobre el nivel del
mar. San Agustín, Astica y Usno son las principales localidades y las más pobladas

Las principales actividades económicas de Valle Fértil son la agricultura, la ganadería y la minería.
Tiene una superficie cultivada de más de 583 hectáreas, la menor cantidad en relación a los demás
departamentos de San Juan. De ese total, el 62% corresponde a plantaciones de olivo y, en menor
proporción, le siguen las pasturas, los frutales, las explotaciones forestales y la vid. La cría de
ganado vacuno y caprino ocupa un importante lugar en la economía departamental. La mayor
producción agrícola-ganadera se efectúa en la zona central de Valle Fértil, área conformada por los
oasis de Usno, San Agustín, Agua Cercada, Las Tumanas, Chucuma y Astica.

En el plano minero, el departamento se destaca como productor de mica, feldespato,

cuarzo, plomo, zinc y vermiculita, utilizados en la industria de la cerámica y la pintura. Los minerales
obtenidos en la zona no sólo satisfacen la demanda local sino también la del centro y norte del país.

La industria es de base ganadera disponiendo de un matadero y un frigorífico.

Los dulces caseros son considerados excelentes sobre todo en la localidad de Astica que se
elaboran a base de cítricos y cidra.

Es muy importante la producción artesanal autóctona en madera, piedra, herrería artística y los
tejidos. Estos son confeccionados por las “teleras” que aún conservan las antiguas técnicas del
tejido en telar y que se las identifica en los “puestos” de la región.

Son muy apreciados los artículos en cuero típico de la vestimenta gauchesca. riendas, bozales
y en hierro forjado espuelas y frenos.

En Valle Fértil la calidez de su magnífico entorno atrapan al turista desde el preciso momento
que llega. Entre nacientes de arroyos, quebradas, un rico tapiz vegetal las visitas al interior de las
sierras nos llevan a conocer la especial idiosincrasia de sus pobladores en Astica, Las Tumanas,
Las Majaditas, entre otros. La excelente artesanía destacada en sus trenzados y tejidos, sumados
a la gastronomía regional y una completa gama de alojamientos, pintorescas cabañas y campings,
resultan el complemento ideal para una estadía inigualable

Equipo de Investigación:

Isabel Romero; Silvia Lara; Mirtha Chirino; Gladys Cabrera; Aníbal Gutiérrez; Juan Quijano; Julia
Wolombeg
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VÁZQUEZ-BARQUERO A. (1993), Política económica local. La respuesta de las ciudades a los
desafíos del ajuste productivo, Editorial Pirámide, Madrid.

[1] El municipio, consiste en “una comunidad natural con vida propia e intereses específicos. En
la actualidad, lo local adquiere un nuevo protagonismo, con una tendencia cada vez mayor a ser
centro de decisiones, de estrategias propias, de políticas innovadoras, artífices de sus propias
relaciones económico-sociales, los intereses locales buscan referenciarse e identificar los proyectos
de futuro en lo más cercano y controlable, en donde los municipios no estarían encerrados sobre
sí mismos, encapsulados política, económica y culturalmente, sino conectados en forma dinámica
con el mundo: lo local con lo global” (García Delgado, 1997).

[2] El “capital ciudadano” engloba tanto el capital social comunitario, entendido como aquellas
prácticas, disposiciones y redes de cooperación y confianza entre las organizaciones y miembros
de la comunidad local; así como el grado de desarrollo y las formas en que la comunidad se inserta
en los espacios comunitarios

[3] La percepción de una obligatoriedad de desempeñar el rol familiar de cuidado y atención de los
miembros de sus hogares continúa estando fuertemente presente como el principal obstáculo al
ejercicio del liderazgo en la función pública.
 “A mediação como forma de resolução de conflitos no Estado de directo Democrático.”

Thaísa Haber Faleiros

thfaleiros@hotmail.com
UNIUBE - UBERABA - BRASIL

1. Introdução

O processo judicial ainda é visto como a forma por excelência de resolução de disputas. Entretanto,
tem sido freqüente reconhecer que o crescente emprego da Mediação e de outros meios alternativos
de administração de conflitos, em princípio, seja capaz de produzir efeitos saudáveis para a atuação.
Isto se deve ao fato de que o Judiciário não consegue resolver de forma profícua a quantidade de
conflitos que se lhes apresentam. Por isso a necessidade de existência de mecanismos socialmente
eficazes de solução não-judicial.

A enorme quantidade de conflitos que aparece para o Judiciário resolver se deve à sociedade atual,
na qual vigoram diferentes formas de violência e de exclusão social e também ao fato das relações
humanas na contemporaneidade estarem cada vez mais complexas e conflituosas. Com isso tem-
se o constante aumento do número de direitos garantidos aos cidadãos e a consciência de que faz
parte da cidadania o direito de acesso à Justiça.

Entretanto, o modelo judicial desconsidera os conflitos reais e suas origens. Centraliza sua atenção
na aplicação de regras e no fim do litígio, não dando espaço para que se foquem as questões que
dão origem às disputas. Ou seja , o objetivo do processo judicial não seria a resolução de conflitos,
mas o encerramento da lide, a preservação dos valores nos quais se fundamentou o Estado e a
permanência da coesão social. Ocorre, portanto , uma deficiência que decorre da essência formal
do processo, o que faz com que as questões de fundo não sejam tratadas como deveriam para
resolver o conflito.

Pode-se considerar que é mais do que uma simples questão formal. Na realidade, as chamadas
“questões de fundo”, sentimentais, não são tratadas simplesmente por não serem juridicamente
tuteladas, mesmo que, ao serem ignoradas, gerem repercussões nos aspectos materiais e
econômicos do conflito . Isso ocorre porque, se é o Estado que resolve o litígio, o critério norteador
da solução será o próprio interesse estatal, que nem sempre corresponderá ao das partes. Assim, o
processo judicial rende muito menos do que deveria, pois, em “função dos defeitos procedimentais,
resulta muitas vezes lento e custoso, fazendo com que as partes, quando possível, o abandonem” .
Em muitos casos, o processo, ao tratar exclusivamente daqueles interesses juridicamente tutelados,
exclui aspectos do conflito que são possivelmente tão importantes quanto ou até mais relevantes
do que aqueles juridicamente tutelados.
Além disso, o processo é determinado por normas pré-existentes, o que acaba resultando em
respostas limitadas. Não se se solucionam questões de fato, mas apenas há a solidificação da
decisão judicial, o que faz com que o sistema seja muito caro, doloroso, destrutivo e ineficiente para
favorecer a pacificação social.

Mas o pior resultado de todos, é manutenção da litigiosidade remanescente , a alienação do

indivíduo quanto ao desenrolar de seu conflito e do profissional jurídico na resolução do conflito
que lhe chega às mãos.

Tudo isso demonstra que se estabeleceu uma crise que trouxe a sensação de disparidade entre a
formação, a prática, a eficácia e a resposta social dos profissionais jurídicos às suas demandas. É
sobre essa crise que pretende se debruçar as análises deste artigo, a partir de bases teóricas que
relacionem a mediação social como uma forma de prática emancipatória essencial no paradigma
do Estado Democrático de Direito.

2. O problema do acesso à jurisdição no Brasil

2.1. Conceito de acesso à jurisdição

A Constituição Federal de 1988 passou a assegurar como direito fundamental de caráter individual
e coletivo, o acesso ao judiciário para se buscar tutela dos direitos lesados ou ameaçados (art. 5º,
XXXV da CF).

Mas esse acesso não pode ser apenas visto do ponto de vista forma, ou seja, como sendo a mera
possibilidade de ingressar em juízo para defender um direito de que se é titular. O direito ao acesso
à jurisdição vai além da possibilidade de se ingressar com uma ação para obter a realização de
um direito ameaçado ou violado. Trata-se, igualmente, do acesso a um processo e a uma decisão
justas.

Entende-se que todo o direito processual nada mais é do que um instrumental posto a serviço
da realização do direito material, de modo que não bata termos normas de natureza material
extremamente avançadas, se não existirem mecanismos aptos a atuarem em caso de sua violação.
Ter acesso à jurisdição significa ter instrumentos que nos garantam que, em caso de violação, ou
simples ameaça de violação a nossos direitos, temos como nos amparar.
Neste sentido, pode-se dizer que:

(...) o direito ao acesso efetivo tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importância
capital entre os novos direitos individuais e sociais, uma vez que a titularidade de direitos é destituída
de sentido na ausência de mecanismos para sua efetiva reivindicação.

2.2. Obstáculos para o acesso à jurisdição

Conforme já adiantado anteriormente, podemos apontar alguns obstáculos para o acesso à

jurisdição: obstáculos financeiros (altos valores das custas processuais e honorários advocatícios);
obstáculos temporais (morosidade) e obstáculos culturais (grande maioria da população tem
dificuldade de reconhecer que possui direitos; desconfiança que se nutre em relação a advogados
e no sistema jurídico; formalismo).

Para se garantir o acesso à justiça sem sentido material, é necessário, enfrentar todos esses
obstáculos e a implementação de meios alternativos de resolução de controvérsias pode mudar
favoravelmente tanto a eficiência no tempo da prestação jurisdicional quanto a qualidade da
resolução de conflito.

3. A mediação como meio de resolução de controvérsias

A mediação é uma forma de solução consensual de conflitos, desenvolvida a partir da segunda

metade do século XX, nos Estados Unidos. No Brasil, a partir da década de noventa, surgiram
entidades voltadas para a prática e sistematização da teoria da mediação, que passou também a
ser estudada em algumas instituições de ensino superior.

A mediação visa a facilitação do diálogo entre as partes, para que melhor administrem seus
problemas e consigam, por si só, alcançar uma solução. Administrar bem um conflito é aprender
a lidar com o mesmo, de maneira que o relacionamento com a outra parte envolvida não seja
prejudicado.
A mediação é mais profícua em conflitos decorrentes de relações continuadas, como as familiares,
empresariais, trabalhistas ou de vizinhança, porque permitirá o restabelecimento ou aprimoramento
das mesmas. É o método mais indicado para esses casos porque possibilita a compreensão do
conflito pelas partes, para que possam melhor administrá-lo e evitar novos desentendimentos no
futuro.

Na mediação, os conflitos só podem envolver direitos patrimoniais disponíveis ou relativamente

indisponíveis4. Isso porque apenas esses direitos podem ser objeto de acordo extrajudicial. Feito
um acordo, este pode ou não ser homologado pelo Judiciário, a critério das partes.
Admite-se também a mediação em se tratando de crimes sujeitos à ação penal privada ou à ação
penal pública condicionada, podendo-se, através da mediação, chegar à renúncia da queixa-crime
ou da representação.

Segundo Jean-François Fix e Luis Alberto Warat , a mediação:

[...] não é mais primeiramente questão de solução de conflitos, mas trabalho de regulação constante
entre uns e outros, isso não esquecendo jamais a semelhança fundamental. Trata-se, então, na
mediação, de estabelecer constantemente novas relações entre uns e outros, numa verdadeira
criatividade; ou ainda de reparar os laços que se distenderam ou foram submetidos a qualquer
dano; ou ainda gerenciar rupturas de ligações, desavenças.

Para se construir essa definição de mediação, parte-se da idéia de que os conflitos são frutos da
interação entre pessoas, envolvendo interesses e sentimentos. Ou seja, o conceito de conflito,
conforme visto aqui, abrange aspectos psicológicos, sentimentais e afetivos, os quais não podem
ser abarcados ou compreendidos dentro do processo judicial.

A questão da afetividade não se limita a questões familiares, por exemplo, mas abarca toda a
dimensão emocional do ser humano, seja na família, no trabalho, nos locais de estudo, na vizinhança
e até nos negócios.

Outro fator relevante da mediação é a sua proposta de promover o encontro com o outro na sua
diferença, isto é, reconhecer o outro como diferente e respeitar a sua identidade e o seu espaço.
Nesse sentido, ela é concebida como “direito à alteridade, enquanto realização da autonomia e dos
vínculos com o outro”.

Essa concepção de mediação tem clara orientação interdisciplinar, constituindo-se instrumento de

promoção da paz, da cidadania e dos direitos humanos, além de ser capaz de restaurar os laços
afetivos e familiares.

4. Os projetos de lei sobre mediação no Brasil

Já tramitaram dois Projetos de Lei no Congresso Nacional, para regulamentar a Mediação. O primeiro
foi de autoria da Deputada Zulaiê Cobra, é o Projeto de Lei nº 4.827, de 1998, “que institucionaliza
e disciplina a Mediação como Método de Prevenção e Solução Consensual de Conflitos”.

O segundo projeto foi proposto em 2001 pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual, “institui e
disciplina a Mediação paraprocessual como mecanismo complementar de solução de conflitos no
Processo Civil”.

Atualmente, está em vias de aprovação o Substitutivo (PLC 94/02), de autoria do Senador Pedro
Simon (PMDB-RS), que institui a Mediação como método de prevenção e solução consensual de
conflitos na esfera civil. O Substitutivo PLC 94/02 é fruto da fusão de duas propostas já existentes.
O primeiro Projeto procura oficializar e instituir a Mediação no Brasil de forma genérica, ao passo
que o outro pretende instituir e disponibilizar a Mediação nos Tribunais, prévia ou incidentalmente.

Em termos de inovação na legislação é a primeira vez que se coloca a obrigatoriedade da mediação

dentro do processo judicial. A mediação passa a ser então um ato processual, mesmo antes de
chegar ao juiz da questão.

Entretanto, no que tange ao escopo do projeto em questão, nota-se que este tem por fim, o
desafogamento do Poder Judiciário, desvirtuando a verdadeira finalidade da mediação que é a
pacificação social, através do diálogo, da cooperação, o acordo se torna resultado natural.
O Projeto original proposto pela Deputada Zulaiê Cobra, em 1998, possuía sete artigos. Tramitou
na Comissão de Justiça da Câmara e me 2002 foi aprovado. Colocado em Plenário para votação,
também foi aprovado. Foi encaminhado para o Senado, onde ficou sob a relatoria do Senador
Pedro Simon.

Enquanto isso, em 2000, alguns advogados e processualistas elaboraram um texto que era um
Projeto de Lei de Mediação no Brasil. Neste texto estava prevista a Mediação Paraprocessual.
Queriam dizer com isto que a Mediação iria ser feita também no âmbito do Judiciário. Este texto foi
tornado público num evento da OAB em dezembro de 2000. Ficou na Comissão de Justiça entre os
anos de 2003 a 2006. Em 2003, o Ministério da Justiça, fez uma Audiência Pública, pois se tinha
dúvida acerca de implementação da lei. Os autores do projeto inicial de 2000, juntamente com
membros que participaram da redação do projeto da deputada Zulaiê, fizeram um texto comum.
Depois de 2003, uma série de pareceres do Senador Pedro Simon mostrava que estava se fazendo
modificações no texto. Em 21 de junho de 2006 esse projeto foi para a Comissão de Justiça e no dia
12 de julho foi aprovado no Plenário do Senado. Como houve alteração substancial do texto, esse
projeto teve que voltar para a Câmara, onde se encontra até hoje parado.

O anteprojeto tem uma importância sócio-educativa para o cidadão brasileiro, no sentido de saber
que pode contar não só com a sentença judicial como única saída na decisão de conflitos, mas
também com outra forma mais apropriada e democrática de se lidar com conflitos.

4.1. A figura do mediador

A proposta legislativa indica que os mediadores deverão ser apenas advogados com no mínimo
três anos de experiência, conforme art. 11 do Substitutivo PLC 94/02 e devem estar devidamente
cadastrados no Registro de Mediadores. E eis a polêmica, a mediação poderá ser exercida apenas
por advogados? Inversamente à posição dos legisladores, entendem alguns que a mediação requer
vários conhecimentos em diferentes áreas afins. A atuação do profissional jurídico frente a essa
realidade exige, portanto, muito mais do que a simples formação doutrinária e dogmática que vem
servindo como paradigma nas faculdades de direito. Exige uma formação específica, que não pode
ser dissociada da prática nem da teoria acerca de todo o processo.
A experiência norte-americana sobre arbitragem demonstrou que lá ela assumiu problemas similares
àqueles do litígio judicial, perdendo elementos que a tornavam atraente. Caiu-se numa tendência
ao legalismo, causada em parte pelos hábitos que os advogados possuem de utilizar elementos
comuns ao processo judicial, como a formalidade, as transcrições e as citações de casos.
Assim, para que o profissional possa atuar de forma adequada, é necessário que esse adquirir
conhecimento desde o início da sua formação e se constitua efetivamente em uma prática cotidiana.
Para isso, torna-se necessária a formação de Núcleos de Práticas Jurídicas que atuem como núcleos
de formação, difusão e de prática da mediação e que estabeleçam uma prática emancipatória do
próprio direito, numa postura crítica e de expressão das lutas das sociedades, não se restringindo
à legalidade estatal.

O estudante, ao atuar como mediador, abandona a concepção de que o direito aceita apenas
ganhar ou perder, que um esteja certo e o outro errado, e passa a trabalhar com as diferenças,
permitindo e regulando os conflitos, as práticas sociais e as opiniões de modo a despertar para a
realidade social, para a possibilidade de resolução efetiva de conflitos e para a construção criativa
do próprio direito.

Através da mediação, as soluções deixam de estar apenas no Poder Judiciário, criando-se a

necessidade de se trabalhar com a interdisciplinaridade, para a solução dos conflitos sociais, para
a realização dos direitos e para a efetiva garantia de acesso à justiça.

A mediação exige, portanto, a preparação que advém de diversas ciências, como a psicologia,
já que o mediador tem de entender e administrar os conflitos subjetivos, as emoções, interesses
das partes, etc. O mediador tem por dever conhecer o meio ambiente em que vivem e trabalham
seus mediados, isto é, sua realidade socioeconômica para a perfeita compreensão e extensão do
conflito. Ou seja, demanda um conhecimento não apenas jurídico, mas psicológico, sociológico,
terapêutico, comunicativo, afetivo e negocial.

Segundo o anteprojeto, formação e a seleção de mediadores serão feitas por meio de cursos
específicos sob a responsabilidade da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), do Tribunal de Justiça,
da Defensoria Pública e das instituições especializadas em Mediação devidamente cadastradas.
Neste ponto, surgirão obstáculos. No Brasil existem pouquíssimos cursos preparatórios. As
universidades precisam incluir a matéria na grade curricular obrigatória, buscando apoio junto à
OAB e instituições especializadas para a efetivação de treinamentos específicos.

5. A mediação de conflitos na constitucionalidade democrática brasileira

A partir da Constituição Federal de 1988, estabeleceu-se no Brasil um Estado Democrático de

Direito, passando-se a reconhecer claramente a importância da participação da sociedade nas
decisões políticas, individuais e coletivas.

Surge então a preocupação em se criar mecanismos de solução de controvérsias que permitam a

comunicação efetiva e pacífica entre as pessoas.

A mediação de conflitos é mecanismo de solução de controvérsias no qual as pessoas envolvidas

dialogam e decidem como deverão proceder diante daquela situação. O poder de decisão é das
pessoas que vivenciam o conflito.

A mediação exige a discussão sobre a natureza do conflito, percebendo-o como algo natural e
próprio da sociedade. A implementação de espaços de mediação na sociedade propõe o estímulo
à participação das pessoas na resolução de controvérsias, externando que todos são considerados
aptos e capazes para a construção de consensos, através do diálogo e da cooperação, bem como
para estabelecer parcerias na busca de soluções comuns e mutuamente satisfatórias.
A mediação vai ao encontro da expectativa que o ser humano possui de, ao se deparar com algum
conflito, obter uma solução justa para o problema enfrentado, o que vai além da mera proteção
oferecida pelas normas jurídicas e mesmo de ganhar ou perder a disputa. Busca-se uma solução
que gere um sentimento de satisfação para todos os envolvidos no problema e que a harmonia seja
restabelecida.

Nesse sentido, a mediação é um mecanismo adequado, já que trabalha no sentido de envolver os

participantes em todas as fases do seu procedimento, pois as próprias partes constroem, mediante
o diálogo, as melhores alternativas para solucionar o problema, o que proporciona um sentimento
de inclusão e responsabilidade sobre as decisões tomadas e, conseqüentemente, no cumprimento
dos pontos acordados.

Além disso, a natureza das soluções obtidas através da mediação, cujos resultados são tanto
individual quanto socialmente justos, vai ao encontro do desejo de justiça dos cidadãos, que
anseiam não só pela decisão da controvérsia, mas pela solução de seus conflitos.

6. Conclusão

A implantação de meios alternativos de solução de conflitos introduz modificações nos

comportamentos enraizados em uma sociedade que baseia a solução de seus litígios no método
da adversidade de posições, onde se confere a outrem a responsabilidade pela resolução das
questões. Ao fazê-lo, deixa-se de assumir a parcela de responsabilidade que cabe a cada um,
deixa-se não apenas de enxergar o outro, como a ele se imputa toda culpa. Desencadeia-se e
enconcoraja-se uma subcultura de litígios que contribui para a deteriorização das relações e para
o aumento da violência.

É possível modificar esse quadro através da adoção de mecanismos alternativos de solução de

litígios, que pressupõem a adoção de novos paradigmas.

A mediação é um meio eficaz para agilizar a disseminação dos novos paradigmas, em que cada
indivíduo seria responsável pela solução de suas pendências na constitucionalidade democrática.

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Boiteux, 2004, Vol. III
 A sustentabilidade no território do pampa gaúcho sob o olhar de nova identidade. Os
riscos ambientais oriundos do reflorestamento e o impacto sobre os conflitos entre atores
sociais

Claudia Maria Hansel1

Universidade de Caxias do Sul
Rio Grande do Sul
Brasil

Resumo

A presente investigação tem como temática uma abordagem sobre os riscos oriundos do plantio de
eucalipto e pinus, em grande extensão no Rio Grande do Sul, por empresas de capital estrangeiro
fabricantes de papel. Esta circunstância é objeto de grande polêmica, para uns pelo impacto
sobre a biodiversidade ao proporcionar um deserto verde e a conseqüente degradação ambiental;
para outros, pela condição ímpar para impulsionar o desenvolvimento oxigenando a economia
regional com desdobramentos relativos ao bem-estar social. Do ponto de vista metodológico a
abordagem prevista pode ser realizada com a utilização de informações secundárias, especialmente
considerando a extensão no tempo desta polêmica e o volume de dados disponíveis em jornais,
revistas, entrevistas publicadas, acordos, movimentos, diagnósticos, documentos governamentais
e empresariais. A ocupação do espaço das coxilhas pela floresta traduz-se em meio ambiente
construído. Para atingir o intuito proposto faz-se uma análise enfocando as teorias atinentes a
sociedade de risco, do descontrole ocasionado pelos desdobramentos da tecnologia e dos impactos
ambientais a partir do meio ambiente construído tendo como referência os autores Ulrich Beck e
Anthony Giddens.

Palavras-chave: atores sociais, ambiente construído, conflitos, sociedade de risco.

1 Introdução

A presente investigação tem como objeto de análise os diversos riscos e os conflitos socioambientais
oriundos do plantio, em grande extensão de eucalipto e pinus na metade sul do Rio Grande do Sul
(região da campanha), por empresas de capital estrangeiro fabricantes de papel e celulose. Esta
circunstância representou, no ano de 2008, grande polêmica entre as partes em conflito, onde a
regulamentação do zoneamento ambiental constituiu-se uma expressão das tensões regionais.
Para uns este empreendimento causa significativo impacto sobre a biodiversidade ao acarretar
um deserto verde e a conseqüente degradação ambiental, bem como consideram inconseqüente
o discurso da multiplicação de empregos por esta atividade; para outros há os benefícios pela
condição ímpar de impulsionar o desenvolvimento da economia regional e com desdobramentos
relativos ao bem-estar social.
Sendo assim, o problema em questão pode ser sintetizado no seguinte aspecto: quais são os
impactos sócio-ambientais, ocasionados na zona sul do estado em virtude da aquisição de grandes
extensões de terra e mediante o plantio de árvores não nativas por corporações multinacionais, e
que a população local considera admissíveis? Se a sociedade de consumo chegou num momento
em que se vê obrigada a refletir sobre si mesma, quais as convergências e divergências, no contexto
da interdisciplinaridade, a propósito dos impactos ambientais e sociais do reflorestamento?
Ao abordar os efeitos no plano regional, sobre as relações sociais e no ambiente a autora se põe
como objetivo resgatar o debate em curso, observando os argumentos discursivos dos principais
atores sociais envolvidos. Além de traçar este objetivo principal com observações sobre os impactos
sócio-ambientais causados, agrega-se o intuito de examinar alguns aspectos relativos à eficácia da
legislação ambiental, os possíveis efeitos sócio-econômicos da produção de celulose, a premência
1 Claudia Maria Hansel é Mestre em Direito pela Universidade de Caxias do Sul (BR), onde também leciona, e dou-
toranda em Ciências Sociais pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos). E-mail: cmhansel@terra.com.br;
cmhanse1@ucs.br.
ou pressão dos investimentos em razão da ampliação do consumo de papel em nível mundial e as
incidências desta atividade nas relações sociais locais.
A justificativa que estas empresas utilizam para o reflorestamento são os fatores logísticos como
malha para transporte, oferta de energia elétrica e, principalmente, tecnologia apropriada para
trabalhar com certa espécie de madeira e não outras.
Do ponto de vista metodológico a abordagem prevista pode ser realizada com a utilização de
informações secundárias, especialmente considerando a extensão no tempo desta polêmica e o
volume de dados disponíveis em jornais, revistas, entrevistas publicadas, acordos, movimentos,
diagnósticos, documentos governamentais e empresariais. As fontes de informação permitirão
construir uma tipologia dos posicionamentos em conflito, sendo sintomático que o mesmo se
expressa de forma aguda no interior da organização do Estado, em particular na regulamentação
da política ambiental. Cabe, portanto, investigar se através do reflorestamento em curso cria-
se riscos cujas peculiaridades podem ser, de um lado, atestadas pelas pesquisas científicas, de
outro lado, aspectos suscitam a apreensão em face de incertezas fabricadas, mas que ainda são
imensuráveis, imprevisíveis e imperceptíveis. Nesta mesma circunstância emerge o espaço criado
para a constituição de conflitos ambientais e, portanto, um novo patamar no relacionamento entre
atores sociais.
É relevante mencionar também que tanto os indivíduos na contemporaneidade, quanto nas relações
sociais, desenvolveram uma representação a respeito do meio ambiente e suas atribuições.
Antes de priorizar a complementaridade e dependência entre sociedade e natureza, o processo
social como meio ambiente construído dissocia os seres humanos e a ecologia. As inovações
tecnológicas injetam a compreensão de indivíduos autônomos ou como seres externos à natureza.
O desencadeamento de um processo de alienação em relação à sorte do planeta decorre de um
desenvolvimento com restritas preocupações com a exaustão dos recursos naturais.
A ocupação do espaço das coxilhas pela floresta de pinus e de eucalipto representa para nós meio
ambiente construído, cuja perspectiva permeia a exposição ao longo do texto. Para atingir o intuito
proposto faz-se uma análise a partir das teorias da sociedade de risco, dos conflitos ambientais,
do descontrole social, do consumo a partir dos desdobramentos da tecnologia e dos impactos
ambientais a partir do meio ambiente construído tendo como referência, entre outros, os autores
Ulrich Beck e Anthony Giddens.

2 A relação contraditória entre sociedade e ambiente na contemporaneidade

As fases do relacionamento entre sociedade e ambiente decorrem, em sua especificidade, do grau

de subserviência de um a outro, inclusive decorrente do desenvolvimento tecnológico. As fases
anteriores à modernidade caracterizavam-se por ocorrer uma relação de subordinação da atividade
humana aos ditames da natureza.
Na modernidade irrompe o paradigma da utilização da natureza estritamente através das atividades
laborativas em benefício do bem-estar humano. Assim, se desenvolve o intuito de constituir o
ser humano como senhor da natureza. Todavia, essa pretensão levou, no mínimo, dois milênios,
até gradativamente se instaurar a dominação da natureza pela sociedade. Ou melhor, é com a
modernidade e com todos os seus atributos – entre os quais a ciência, a tecnologia e o modo
de produção – que se ratificou esse domínio. Nessa perspectiva, Marx afirma que “o domínio do
homem sobre a natureza é cada vez maior” (Apud QUINTANEIRO et al, 1995, p. 66), cujos efeitos
são antagônicos. Santos (1999) menciona que houve o cumprimento da promessa de dominação
pelo homem de modo perverso, confirmando-se na destruição da natureza e na conseqüente crise
ecológica.
Para Layrargues, a essência da crise ecológica está na relação entre sociedade e natureza,
pois aduz como tarefa fundamental considerar as dinâmicas históricas reais que a produziram e
que continuam em ação na contemporaneidade. O receio e o temor é que essa discussão fique
descontextualizada e sem relação de causalidade.
Desse modo, modernidade e prevalência do antropocentrismo confundem-se com o desenvolvimento
da concepção de que todas as coisas que compõem a natureza têm um valor de troca; estão a
serviço do bem-estar e de que delas se pode dispor e modificá-las. Quanto mais a industrialização e a
tecnologia criam mecanismos artificiais, nos quais se sustenta o consumo, maior é o distanciamento
da natureza propriamente dita. Em lugar de observar-se como um ser integrado e em processo de
consumo energético, tenta reservar-se o olhar toda a materialidade como matéria-prima visando
objetos que proporcionam conforto, ou na dimensão de tudo transpor-se em mercadoria. É inegável
que o desenvolvimento tecno-científico trouxe bem-estar à sociedade ocidental, porquanto no mesmo
ritmo se fez necessário explorar os recursos naturais existentes no planeta de forma incompatível
com a sustentabilidade. Esta situação leva de forma inexorável ao questionamento do significado
de bem-estar e de qualidade de vida nos dias atuais (HERCULANO; PORTO e FREITAS, 2000).
A busca desenfreada por insumos na fabricação dos produtos de consumo de massa ocasiona a
degradação ambiental e a exaustão de recursos naturais. Além disso, transforma o meio ambiente
natural em paisagens artificiais, acarretando riscos de extinção das espécies ou da biodiversidade.
Depreende-se assim que os alertas sobre a exaustão dos recursos naturais alicerçam sua explicação
para a degradação ambiental no foco da interação entre esgotamento do modelo industrial e o
poder manipulador dos mercados. O lançamento constante de produtos no mercado, a fim de
serem consumidos e aumentando os lucros, coloca-se em colapso o ambiente.
(...) o industrialismo, em seu estágio avançado na segunda metade do século XX,
está crescentemente produzindo efeitos que não podem mais ser abarcados ou
cobertos pelo cálculo do risco e do seguro. Em vez disso, este último enfrenta as
instituições técnicas e sociais do “Estado de precaução” com ameaças que anulam,
desvalorizam e destroem todos os cálculos a partir de suas próprias fundações.
(BECK, 1995, p. 217).
Verifica-se que segundo Beck, as características fundamentais da sociedade industrial estão a
desaparecer devido à emergência e substituição pela “sociedade do risco”. A gestão do risco é a
característica principal e a inovação da ordem global como crise ambiental. Giddens (2004) no que
se refere aos aspectos sociais tenta integrar a explicação das origens e efeitos da degradação do
ambiente numa interpretação mais alargada do desenvolvimento e da dinâmica das sociedades
modernas.
A sociedade de risco origina-se como desdobramento da sociedade industrial, que para Beck
(apud GIDDENS, 2004) o tipo de sociedade existente no final do século XX inaugura uma outra
fase histórica da humanidade, na qual ele denomina de “segunda modernidade” ou “modernidade
reflexiva” através do processo de reflexividade, visto que a tecnologia que gera tantos benefícios
é também responsável por provocar inesperadas e indesejadas conseqüências, necessitando-se
assim pensar soluções para esses conflitos.
Em outras palavras, a característica principal da sociedade de risco é que as inovações tecnológicas
e organizacionais da sociedade moderna, bem como a forma de manejo dos recursos naturais
também acarretaram efeitos colaterais negativos, cada vez mais complexos, imprevisíveis e, alguns
deles, incontroláveis e irreversíveis. E a ciência não consegue saná-los.
Em virtude da utilização predatória, especialmente praticada pelos países desenvolvidos sobre os
não-desenvolvidos, fruto do modelo econômico desigual vigente, emerge nova configuração de
riscos (BECK, 2002), bem como se atingiu um patamar de processos irreversíveis. A nova face
do capitalismo, que é compreendida como globalização, isto é, a centralização e a transmutação
da competitividade tem imposto aos países (desenvolvidos ou não) serem menos atentos com
as questões ambientais diante da competitividade. Ainda mais, os benefícios do desenvolvimento
tecnológico se concentram e os efeitos perversos, como a poluição e exaustão, se democratizam
em certo sentido. Tal fato acentua-se nos países menos desenvolvidos, tendo em vista que quanto
maior a população, maior é a pobreza. Porém, menores são os recursos econômicos e os bens
culturais para a recuperação, a preservação e a educação ambiental. (MIRANDA e HANSEL, 2006).
As conseqüências da globalização possuem uma abrangência tal que permeiam o campo simbólico,
cultural, informacional, econômico, ambiental e político. Neste sentido, Giddens (2004) com razão
afirma que estas mudanças em curso abarcam praticamente todos os aspectos do mundo social
e natural. Todavia, em virtude de ser um processo em aberto e intrinsecamente contraditório,
as suas reais implicações são difíceis de serem previstas e controladas. Outro modo de pensar
esta dinâmica é em termos de risco, pois muitas são as mudanças acarretadas, resultando em
novas formas de riscos, diversas daquelas que existiam anteriormente. Ao contrário dos riscos
ocorridos no passado, que tinham causas estabelecidas e efeitos conhecidos, os riscos hodiernos
se caracterizam como incalculáveis, imprevisíveis, invisíveis e de implicações indeterminadas.
Deste modo, menciona-se que a sociedade de risco não se limita apenas aos riscos ambientais
e de saúde, uma vez que inclui toda uma série de modificações na vida social contemporânea:
transformações nos padrões de emprego em um nível cada vez maior de insegurança laboral,
influência decrescente da tradição e dos hábitos enraizados na identidade pessoal, erosão dos
padrões familiares na construção da inserção social, e democratização dos relacionamentos
pessoais.
A percepção da exclusão social se põe como um problema para a constituição da sociedade
contemporânea (GIDDENS, 2003), como completude do ideário tracejado na modernidade e com
o rompimento do contrato social ou da convenção fundante de sociedade. A exclusão social, pelas
lentes das ciências sociais e em curso por meio dos empreendimentos das grandes corporações
tecnologicamente equipadas, apresenta-se como expulsão de cidadãos do espaço social ou não
reconhecimento de direitos a outros ao trabalho e seguridade social. Neste processo encontram-
se intimamente relacionados a ameaça ao desemprego, o temor da seguridade social e os riscos
ambientais (CASTEL, 2005). Vige um paradoxo entre as iniciativas das empresas de reflorestamento,
a ansiedade para sanar a questão social e um mal-estar em face do risco social (HESPANHA,
2002). As desigualdades estão sintomaticamente associadas à emergência de riscos ambientais
oriundos e inerentes à forma de organização da sociedade.
No que se refere aos efeitos locais oriundos desta sociedade, traz-se ao debate a ampliação
da natureza como socialmente construída e em particular através do cultivo homogêneo com
as respectivas implicações. As ciências sociais também se debruçam sobre as conseqüências
sociais e culturais a partir da temática proposta neste estudo: o plantio de espécies exóticas e
em grandes extensões de terras contínuas por grandes empresas multinacionais fabricantes de
celulose, denominado de reflorestamento. O reflorestamento é compreendido como um insumo
básico na fabricação de derivados de madeira, tendo como conseqüência uma mudança no teor da
degradação ambiental e com a possibilidade de exaurir alguns recursos naturais da região.
Além disto, colocam-se novos riscos à capacidade do desenvolvimento regional traduzir-se em
qualidade de vida, devido à expulsão da população local e ao aumento dos empregos temporários.
Existem igualmente ameaças à biodiversidade, com a extinção de espécies animais e vegetais em
razão da inserção de espécies exóticas.
Ainda, em virtude da utilização predatória do ambiente, fruto do modelo econômico que presa
acima de tudo o crescimento do volume da produção material, a proliferação do plantio em grandes
extensões de plantas exóticas por suposto implicará em mudanças na visão do relacionamento
entre sociedade e natureza, entre a população local e o meio ambiente. Uma das características
próprias do setor de exploração florestal para a celulose, ao contrário dos setores como leite,
frangos, uvas, suínos, soja entre outros, é a aquisição de largas extensões de terras para que as
empresas dominem todo o processo produtivo. Desta forma, não dependa da negociação com
outros segmentos produtivos e os efeitos decorrentes podem ser o deserto verde sem o contingente
populacional que vivia na região anteriormente.
Relevante destacar que as circunstâncias atuais do reflorestamento implicam num intenso nexo com
a industrialização, com modernização, com a concentração da riqueza e com o desenvolvimento
tecnológico das grandes corporações. Os projetos em curso conduzem um processo de concentração
da propriedade da terra, uma redução da biodiversidade, de cultivos diversos e um mecanismo de
exclusão social. De acordo com Goldblatt (1996), a proliferação de acordos e tratados multilaterais
sobre questões ambientais, bem como o alargamento da legislação ambiental no país constroem
circunstâncias às quais as corporações tendem a se adaptar. Neste sentido, devido às pressões
das convenções internacionais sobre o meio ambiente e aos requisitos da competitividade das
grandes corporações é de se crer que as empresas em questão tendem a buscar a certificação
para as suas florestas2 . O nicho proporcionado pelas políticas ambientais é incorporado sob a ótica
2 A certificação, que se ampara em regulamentação sobre a ocupação do solo e em fiscalização, seria um dos
mecanismos de precaução que poderiam auxiliar nesta questão. Todavia, os riscos nem sempre são possíveis de
da qualificação para a expansão dos lucros e a competitividade internacional.
Ainda, verifica-se que os conflitos em torno das políticas ambientais, na história recente no sul do
país, têm seguido uma resolução em consonância com as orientações e os interesses das grandes
empresas que aportam grandes investimentos. O Estado renuncia a sua condição de regulamentação
sobre as relações sociais e ordenamento das atividades econômicas com impactos ambientais. O
manifesto de forma favorável ao plantio em grandes extensões e nas condições peculiares foi
justificado pelo aumento na geração de empregos e renda para esta região considerada como
empobrecida. Estas grandes empresas são mantidas por capital estrangeiro, isso sem contar que
elas estão comprando terras para terem as suas próprias florestas. Exemplo disso é em Lages,
estado de Santa Catarina, onde uma empresa possui a propriedade de 70% das florestas que
explora.
Menciona-se assim que a atividade destas empresas de capital estrangeiro degrada o ambiente
em países em desenvolvimento e subdesenvolvidos, cuja política econômica encontra-se pautada
pelo combate à pobreza a qualquer custo, portanto na geração de empregos e arrecadação
imediata, sem um diagnóstico a respeito dos riscos para a sociedade do presente e do futuro.
Isto provavelmente deve-se ao fato de que os empreendimentos em seus países de origem são
inviáveis por não haver áreas suficientes para plantarem e a legislação ambiental interna deve
ser cumprida sob pena da aplicação de graves sanções. Enquanto que no Brasil abrem-se largos
espaços de ação pela ausência de políticas públicas ambientais eficazes, pela inaplicabilidade
da legislação ambiental e, principalmente, pela política econômica subserviente. Entretanto, para
que haja uma modificação faz-se necessário que a sociedade tome de consciência destes fatos e
passe a participar dos processos de tomada de decisão, bem como auxilie na fiscalização e efetue
denúncias dos problemas ambientais.
Depreende-se que nesta situação no sul do país está vigente uma política econômica neoliberal
no intuito de buscar investimentos de capital estrangeiro como resolução dos problemas regionais.
Para isto sucede-se a flexibilização das políticas ambientais conforme a vontade das corporações,
justificando-se o intuito de propiciar geração de renda aos desempregados, consequentemente,
olvidam as precauções no que tange ao florestamento nas áreas de campo, cujos riscos ao meio
ambiente são de longo prazo. Na realidade, as reflexões no que concerne aos riscos e as previsões
de soluções sobre possíveis impactos ambientais ficam amortecidas.
Diante disso, verifica-se que a reflexividade, que é a capacidade de refletir sobre as potencialidades
da ciência e da tecnologia, que suprimem obstáculos e riscos, mas estão sendo criadas novas
potencialidades de danos ambientais. Neste sentido, Beck (2002) associa a forma de organização
das relações sociais, a inovação tecnológica e os riscos ambientais. Exemplo disso são as
mudanças que têm ocorrido cada vez mais rápidas e em maior grau e intensidade, dentro das quais
se inclui a constituição de um deserto verde na fronteira sul do país. O impulso dos investimentos
privados, as isenções por parte do poder público e os discursos do mito do progresso propõem
gerar alterações de tal monta para o bem-estar que ninguém parece ter o controle sobre um
diagnóstico das conseqüências. A incerteza passou a ser uma característica marcante de nossa
época, inclusive na amplitude e na ótica dos desdobramentos econômicos, políticos, ambientais,
culturais e simbólicos. Nos empreendimentos em questão surge a incerteza do montante da força
de trabalho efetivamente a ser utilizada ao longo do tempo, inclusive com o temor com o aumento
do trabalho sazonal.
O consumo de derivados de vegetais vem crescendo e, em razão disto, acarretou o aumento do
volume de resíduos recicláveis nos centros urbanos. Para contornar a situação, algumas saídas
têm sido apontadas, como a utilização de madeira de reflorestamento, como mecanismo de conter
a derrubada nas poucas áreas remanescentes de matas nativas, a redução da utilização de cloro
nos processos de fabricação e a reciclagem do papel.
Atualmente, a produção de papel e celulose no Brasil emprega predominantemente como matéria-
prima áreas de reflorestamento, principalmente, de eucalipto e pinus. Todavia, a monoculutura do
eucalipto, de acordo com pesquisas científicas realizadas revela que este consome tanta água
que pode afetar significativamente os recursos hídricos. Além disto, toda monocultura desencadeia
serem previstos e, além disto, a certificação é o enquadramento das questões ambientais num modelo de produção
de mercadorias.
implicações não só ambientais – recursos hídricos e biodiversidade – mas também sociais no
espaço ocupado.

3 O reflorestamento e as conseqüências da crise ambiental: a produção de celulose na

dimensão da sociedade de risco

A ciência e a tecnologia proporcionam à sociedade muitos benefícios. Entretanto, criam riscos

que são imensuráveis, imprevisíveis, invisíveis e imperceptíveis. Justamente, em virtude disso,
não se sabe os riscos que se corre com o plantio de pinus e eucalipto, visto que é comprovado o
ressecamento do solo, podendo ocasionar assim a insustentabilidade dos recursos naturais locais,
com o consequente aumento da pobreza, a perda da paisagem e da biodiversidade. Em particular
também a concentração da renda do solo.
Constata-se, segundo Beck (apud GIDDENS, 2004), que o risco torna-se central por várias
razões, visto que por meio do avanço da ciência e da tecnologia surgiram novas situações de risco
diferentes das existentes em décadas anteriores. Entretanto, uma parte dos riscos contemporâneos
escapou do controle do sistema convencional das instituições contemporâneas. O Estado-nação
não consegue mais regular os riscos de alta complexidade, principalmente, aqueles que têm uma
espacialidade e uma temporalidade que vão além das fronteiras geopolíticas nacionais (BECK,
1995).
Hoje há riscos em todos os lugares do planeta. Em outros contextos históricos, inclusive em séculos
passados, a experiência dos riscos nunca foi tão abrangente e profunda como têm sido nas últimas
décadas. As situações de risco apresentam-se, portanto, quantitativas e qualitativamente distintas
das formas anteriores de risco. As mudanças estão acontecendo cada vez mais rápidas e em maior
grau e intensidade. As mudanças geram situações novas em que ninguém parece ter o controle
(GIDDENS, 2000). A incerteza passou a ser uma característica marcante de nossa época, como
uma incerteza fabricada.
Nas modernas sociedades industriais, as origens, as conseqüências e as características dos riscos
mudaram. A forma como os riscos são percebidos socialmente e o modo como se reage diante dos
mesmos também se modificou. Os riscos e os acidentes passaram a estar claramente dependente
das ações, tanto dos indivíduos quanto das forças sociais, econômicas e tecnológicas de âmbito
mais vasto. Na modernidade, verifica-se que os riscos estão intimamente relacionados com a
expansão da racionalidade capitalista, embora o socialismo também causasse riscos à sociedade
mediante a similar degradação de recursos naturais pelo uso desmedido.
A natureza deixou de representar uma ameaça com as inovações tecnológicas e científicas
muitos eventos da natureza que eram imprevisíveis e inexplicáveis anteriormente, passaram a ser
compreendidos, previsíveis e também os perigos sanados na modernidade. Neste processo se
proporciona uma sensação de certeza e segurança à sociedade, em outros termos, é o triunfo do
antropocentrismo. Isto fez com que os cientistas se motivassem em suas pesquisas, originando novos
inventos tecnológicos. Todavia, na modernidade tardia vem tomando proporções amedrontadoras
em razão dos riscos e das incertezas fabricadas, gerando à sociedade um sensação de insegurança.
Ocorre assim uma reflexão sobre os problemas ambientais e se atesta a ambiguidade do que
constitui como as virtudes da tecnologia, nem sempre se apresenta como resolução dos problemas
criados em seu desdobramento3 .
Depreende-se que a crise ambiental é deflagrada pelo sistema econômico vigente, cujo intuito
3 Inicialmente, o seguro foi pensado como uma das alternativas para sanar os riscos ambientais; todavia, o que
se constata é que os riscos são imensuráveis e incalculáveis, sendo assim insanável o problema. Ressalta-se que
no direito não se encontra soluções para incertezas fabricadas, tendo em vista que esta ciência se encontra con-
solidada na regulamentação das relações vigentes. Por isso, não é factível a possibilidade da condenação de uma
empresa pelo simples fato de situar-se em circunstâncias de danos potenciais (futuros e incertos). Apesar de repre-
sentarem situações de riscos, o direito exige para que haja reparação dos danos, que estes sejam certos e atuais.
Ou seja, devem ocorrer de fato como verificáveis.
Destaca-se assim que, até uma situação ser concebida como certa e atual decorre um espaço de tempo e, nesse
intervalo muitas vítimas de danos ambientais já se fizeram. Por isso, as medidas de precaução são relevantes, en-
tretanto nem sempre se revelam eficazes.
é a acumulação de riquezas e do lucro. Também, neste modelo, há a necessidade de lançar
constantemente produtos no mercado, fazendo com que as pessoas dependam cada vez mais
deste sistema, tornando-se sempre mais exigentes e consumistas, descartando o velho. Os seres
humanos, na ânsia de fabricar esses produtos, acostumaram-se a explorar os recursos naturais sem
nenhum critério. Desse modo, acumulam mais e mais bens e capital, isto é, lucram sobre a natureza,
uma vez que extraem dela tudo que podem, sem a preocupação de ocasionarem a escassez
desses recursos naturais. Além disto, acarretam riscos à sociedade. Em termos éticos pode-se
afirmar que a lógica do lucro e da acumulação ilimitada traz como corolário a descartabilidade não
só do ser humano, mas da natureza como um todo (HANSEL, 2003, p. 38).
Sendo assim, depreende-se que o relevante em uma sociedade de consumo é consumir e não
satisfazer as condições para uma vida digna a ser universalizada. No processo de produção o
indivíduo é transformado em mercadoria na medida em que seu valor reside na força produtiva de
trabalho, percebida como mera rubrica do orçamento e, portanto, descartável quando declina seu
poder de contribuição. Além disso, este consumo de modo insustentável acarreta o exaurimento
dos recursos naturais, eis que se esquece que estes são matérias-primas na elaboração desses
produtos, colocando em risco a sociedade e a biodiversidade em razão das incertezas científicas
que estes produtos possuem.

4 Questão ambiental do reflorestamento: contradições e equívocos políticos

As características da política pragmática, conjugando um modelo de desenvolvimento e políticas

sociais, com efeitos inegáveis, obstruem a incorporação das questões ambientais fundamentais
como prioridade de governo. As políticas ambientais através das decisões contraditórias e da
conflitualidade inerente atestam pelos seus sinais as opções dentro da esfera estatal com uma
prática inequívoca em prol das corporações e seus investimentos. As fagulhas ainda acesas do
movimento ambientalista acabam representando posições em termos de preservação do meio
ambiente, da consonância com a biodiversidade e da indispensável ajuste do desenvolvimento
com a questão ecológica.
O discurso governamental e o mediático transformam num passo de mágica estes investimentos
em empregos tão largamente ansiados no contexto do desemprego estrutural. Todavia, uma
perspectiva mais realista, ao considerar um conjunto de fatores, colocará em destaque o montante
dos incentivos fiscais, o uso das tecnologias de ponta com sistema operacional mecanizado, a
prática dos empregos sazonais na atividade, entre outros aspectos. Os efeitos da adoção de
novas tecnologias de ponta, no ritmo inverso dos discursos difundidos na justificativa dos grandes
empreendimentos, não dão passagem para a disseminação de novos postos de trabalho e que
influenciem positivamente na diminuição do desemprego vigente. O reflorestamento em grandes
extensões de terras contínuas representa impactos tremendos sobre a preservação do meio
ambiente (do bioma pampa), na economia regional, na política e nas expressões culturais e
simbólicas. Estão em questão particularmente três empresas: Aracruz celulose (que já possui uma
planta industrial no estado), a Stora Enso (ou Delflin) e a VCP (Votorantin).
Neste sentido, o rumo das políticas ambientais é preocupante diante do que ocorre no Rio Grande do
Sul, especialmente em face da monocultura visando o fabrico da celulose. O zoneamento florestal 4,
algo parecido com um plano diretor, é uma reivindicação antiga dos ambientalistas e nesta década
é objeto de intenso debate e controvérsias dentro do governo estadual. O zoneamento Ambiental
4 Zoneamento ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente instituído pela Lei Federal
sob nº 6.938/81 (fundamentalmente, no artigo 9º, inciso II), “constituindo-se em um conjunto de procedimentos de
natureza geoeconômica, visto que se atribui a uma determinada área uma vocação múltipla. Ele se volta para a
integração sistêmica e interdisciplinar da análise ambiental de um determinado espaço, visando à disciplina dos
diferentes usos do solo, de modo a definir a melhor forma de gestão dos recursos naturais e ambientais identifi-
cados na área objeto de zoneamento”. (MILARÉ, 2005, p. 1102). Convém mencionar que o Decreto n.º 4.297 de
10/07/02 estabelece critérios para o Zoneamento Ecológico – Econômico no Brasil, regulamentando o disposto na
Lei n.º 6.938. A definição encontra-se prevista no artigo 2º do referido decreto e o ZEE é definido como um “… in-
strumento de organização do território…” que “… estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados
a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo
o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população.” (www.planalto.gov.br, sp)
da Silvicultura (ZAS) apresentado ao Consema (Conselho Estadual do Meio Ambiente) no início
de 2007 foi amplamente contestado pelos investidores e como desdobramento da crise dentro do
governo levou à substituição do Secretário estadual da pasta.
O primeiro zoneamento foi construído por especialistas da Fundação Estadual de Proteção
Ambiental, da Fundação Zoobotânica e da Secretária Estadual do Meio Ambiente, que levaram
anos confeccionando as diretrizes. Documento tornado público em janeiro de 2007 permitia até
5.000 hectares contínuos de floresta, dependendo da zona, foi considerado restritivo em demasia
especialmente diante das grandes extensões de propriedade no sul do estado. Os empreendedores
reagiram e utilizaram o poder de pressão, especialmente sobre o governo de estado e o Conselho
Estadual de Proteção ao Meio Ambiente (Consema), onde a maioria vota a favor das diretrizes
do governo. Fica evidente que as empresas pretendem, além de cultivar grandes extensões, a
desregulamentação em termos mais amplos, ou no máximo a que não se ponham empecilhos aos
seus negócios, uma vez que a maioria das restrições aos projetos de plantio de árvores exóticas foi
retirada do zoneamento. Numa avaliação preliminar do Conselho, indica que, se em outras gestões
possui razoável atuação e independência, neste momento estão sob intervenção governamental,
para viabilizar os interesses de empreendimentos florestais e de celulose.
Em abril de 2008, o Consema votou alterações do Zoneamento com nítido favorecimento às
corporações, em franca derrota das vertentes ambientalistas. A reformulação deste zoneamento
ambiental significa uma importante vitória das forças corporativas, em especial das empresas de
celulose. A aprovação do documento permite a retomada dos processos de licenciamento para o
plantio de espécies exóticas, anteriormente suspenso. O zoneamento representa que “o governo
do Estado abra mão da sua função maior de preservar a biodiversidade e o patrimônio genético
gaúcho, bem como acarrete um desprestígio para os técnicos ambientais do Estado”5 .
Estas medidas pragmáticas representam um ordenamento do espaço por parte do Estado, mas
também uma subordinação ao capital, em particular ao estrangeiro. Técnicos do mais alto gabarito
foram ameaçados, silenciados e reprimidos para dar curso a outros interesses. Alguns funcionários
públicos e membros do conselho denunciaram que sofreram pressão para votar a favor das
mudanças e entidades ambientalistas tentaram medidas judiciais, como a Agapan ganhou uma
liminar suspendendo a votação, mas que logo foram vencidas pelo “rolo compressor”. Assim a
reformulação das políticas ambientais inclui um componente de apelo aos meios repressivos.
O real interesse embutido no zoneamento florestal apresenta-se bastante transparente e os atores
não fizeram esforços para guardar suas pretensões em segredo. As empresas fabricantes de pastas
de celulose de eucalipto ambicionam o fornecimento em larga escala e barata de matéria-prima de
madeira. A regulamentação (ou desregulamentação) mantém ínfimo nexo com a defesa de causas
relativas ao meio ambiente ou com os interesses dos cidadãos do Rio Grande do Sul.
O estado sulista já possui plantio industrial de 560 mil hectares6 , sendo que a Aracruz já possui
cerca de 60 mil hectares cultivados e a Stora Enzo cerca de 40 mil. Todavia, com as alterações
aprovadas o plantio de eucalipto poderá ser praticamente ilimitado. A expectativa das empresas de
florestamento é que em 2008 ocorra o licenciamento de amplas áreas para o cultivo, uma vez que
o viveiro de mudas está consolidado. Acrescente-se que a ampliação da base florestal significa
também um impacto na questão da propriedade ampliando os latifúndios uma concentração da
propriedade da terra. Por pressão também das mesmas corporações está em curso uma pressão
sobre a Câmara Federal para diminuir a chamada faixa de fronteira de 150 para 50 quilômetros de
extensão.
As empresas de celulose no RS.

VCP Aracruz Stora Enso
Área atual de plantio (mil hectares) 48 75 9
Pretende chegar (mil hectares) 140 160 100

5 CARRION, Maria da Conceição, assessora técnica da ONG Núcleo Amigos da Terra, entrevista concedida a IHU
On-Line por email.
6 Segundo dados da Associação Gaúcha das Empresas Florestais, a área de plantio industrial atinge no Estado a
soma de 560 mil hectares. (Zero Hora, 11/04/08 e 26/04/08). Os dados publicados conflitam entre si.
Número de municípios que terão plantio 27 38 11

Fonte: Associação Gaúcha das Empresas Florestais, publicados no jornal Zero Hora, 11-04-2008.
As empresas alegam que a consolidação da base florestal é fundamental para definir a localização
das novas fábricas. Por isto as mesmas estão agilizando os processos visando a instalação, por
isto as grandes empresas, como a VCP (Votorantim Celulose e Papel), a Aracruz e a Stora Enso,
possuem estudo de impacto ambiental em andamento visando as licenças. Os dados publicados
conflitam entre si. Em abril de 2008 a imprensa publica a notícia favorável à liberação do plantio
em 200 mil hectares num primeiro passo do licenciamento, coincidentemente áreas distribuídas
por bacias hidrográficas. Os 100 mil hectares licenciados para a Stora Enso localizam-se me 10
municípios e os outros da Aracruz localizam-se em 53 municípios.
As grandes corporações apostam na exposição na mídia para auferir apoio popular, através de
peças publicitárias simpáticas, enfrentando desta forma as objeções de outros atores sociais. As
empresas de reflorestamento e de celulose tenderão a agradar e agradecer o apoio dos meios de
comunicação com uma campanha publicitária para fortalecer a imagem de empresa ambientalmente
responsável. Por vezes personagens mediáticos são importantes na peça publicitária, bem como
conceitos e palavras chaves selecionadas de acordo a cultura popular ou ambiental. Este fenômeno
atesta o quanto os investimentos econômicos transitam também pela adesão no campo cultural
com o intuito de agregar legitimidade, enfatizando o conceito de responsabilidade sócio-ambiental
das empresas ou persuadindo sobre o montante de bem estar proporcionado.

5 Alternativas em face da crise ambiental e dos riscos decorrentes do reflorestamento

Diante da crise ambiental e dos riscos decorrentes do sistema produtivo parece imperioso que o
atual modelo econômico seja revisto e a cultura do consumo refreada visando o bem estar futuro.
Ocorre que a sociedade está pautada na concepção de que quanto “mais é melhor”. Com isso,
propagou-se a ideia de que a base para conquistar a riqueza era aumentar a eficiência, geralmente,
com ganho de escala. Porém, hodiernamente, esse modelo está cobrando um preço alto: o
aquecimento global e uma sensação de tristeza e insatisfação, pois o consumo está desencadeando
cada vez mais desigualdades sociais do que prosperidade; mais insegurança do que progresso.
Sem contar na crise ecológica decorrente desta sociedade de risco e de consumo.
Com certeza podem-se contrapor duas óticas em conflito, como forma de afirmar a crítica à
sociedade de risco, argumentando em prol da questão econômica como prioridade ou a perspectiva
de mudanças na cultura para cogitar uma sociedade sustentável. Para afirmar esta perspectiva Leff
(2001, p. 72) diz ainda: “Este ponto de inflexão da história levou à reflexão sobre os fundamentos
do saber e o sentido da vida que orientam um desenvolvimento sustentável para a humanidade”.
Este conceito mostra-se como uma alternativa de mudança para uma cultura que proponha um
desenvolvimento social baseado na preservação do meio ambiente, na utilização apenas de bens
naturais necessários ao sustento dos indivíduos e a não comprometer as possibilidades de vida das
gerações futuras. Ainda segundo Leff (2001) a produção de um modelo de sustentabilidade emerge
como um novo objeto de investigação científica de expressão interdisciplinar e, na seqüência, a
educação ambiental aprimora um instrumento e um processo social que inaugura a construção da
racionalidade ambiental.
Depreende-se que o foco das discussões técnicas está centrado no sistema de produção proposto
do que nas espécies de plantas. Existe uma diferença substantiva entre conjugar a produção de
pecuária, da agricultura e da silvicultura e converter grandes extensões de terra em uma monocultura.
Nesse sistema de produção há perda drástica da biodiversidade local, agradado em particular pela
introdução de árvores em um bioma em que elas existem predominantemente como mata ciliar.
Há quem defenda que o país precisa esquivar-se da opção falaciosa que se coloca entre escolher
o ambientalismo ou o desenvolvimento. Diante desta dualidade, desde longa data as convenções
internacionais vem pregando a integração entre as duas dimensões, enquanto Sachs (2004)
propõe um desenvolvimento includente, sustentável e sustentado, rompendo com o paradigma
da exclusão social vigente. A questão fundamental, entretanto, que se coloca sempre qual a força
política e apoio político e social para efetivar tais iniciativas. Para a mediação do conflito que
supera a dualidade propõe-se um zoneamento econômico e ecológico para cada região ou bioma,
com alguns pressupostos7 : a resolução dos conflitos e das controvérsias seculares a respeito
da posse da terra; a construção de marcos regulatórios que orientem as atividades dentro da
sustentabilidade; os incentivos tributários assegurem um limite de acordo com a capacidade de
suporte do ecossistema; é inaceitável que os incentivos tributários premiem atividades predatórias e
castiguem a biodiversidade; todos paguem pela conta da degradação; uma nova matriz energética.
A inconsistência da oposição entre ‘preservacionistas’ e ‘desenvolvimentistas’ afeta também a
análise da introdução da silvicultura no pampa gaúcho e os respectivos dilemas se estão em curso
ante a interrogação de uma alternativa sustentável e compensatória. O reflorestamento através da
plantação de pinus e de eucalipto poderia ser aplicado através do processo agrosilvopastoril8 . Isto
seria uma combinação do sistema de atividades existentes e as novas, evitando deslocamento ou
extinção da fauna e flora do ecossistema. Esta propositura crê ser possível garantir o meio termo
entre conservação da biodiversidade do pampa e a produção de celulose, entre a manutenção
da população no campo e o deserto verde. As papeleiras, como também são denominadas as
empresas, até o momento não demonstrarem interesse de implantar nas suas propriedades
esse sistema no Rio Grande do Sul, justificando que para as empresa este sistema não possui
viabilidade econômica. Maior audácia ainda é propor que é possível alcançar o desenvolvimento e
gerar empregos na região a partir do uso da biodiversidade, envolvendo produtos farmacológicos
e biotecnologia para a extração de substâncias de plantas e animais do bioma pampa. Ora esta
alternativa encontra o seu obstáculo no imperativo de gerar conhecimento adequado, que por sua
vez se transmute em aprendizagem para gerar empregos e renda na região, ao invés de declinar a
biodiversidade pela conversão em monoculturas.

6 Concluindo

O homem no seu processo evolutivo foi distanciando-se da natureza, não mais se identificando
com ela. Os recursos existentes na natureza passaram a ser concebidos como insumos (matéria-
prima) no processo de produção de bens de consumo, provocando a redução desses recursos
naturais e a consequente degradação ambiental. Ocorre que as ações humanas provocam (na sua
maioria) danos ambientais e, a natureza nos últimos anos, não está conseguindo autopurificar-se
devido à quantidade excessiva de resíduos sólidos, efluentes líquidos e emissões gasosas lançadas
diariamente no ambiente. É a denominada crise ambiental.
O reflorestamento é sintoma e causa da crise ambiental. Essa crise originou-se do modelo
econômico vigente voltado para acumulação de riquezas e do lucro, pois a extração e exploração
dos recursos naturais se aproximam da condição de serem exauridos. Ainda, a geração atual é
vítima dessa busca incessante pelo acúmulo de riqueza e de bem-estar a qualquer custo, pois para
alcançá-los utilizam-se os recursos naturais, desencadeando não só a redução desses recursos
como a degradação ambiental.
Deste modo, o objetivo do presente estudo foi defender a temática ambiental, fundamentalmente,
no que tange aos riscos oferecidos ao meio ambiente e à sociedade pelo plantio de pinus e de
eucalipto, por grandes empresas multinacionais produtoras de celulose. Esse plantio transformará
o pampa gaúcho em área de floresta, aduzindo que este local sempre foi composto por gramíneas,
ou seja, com a biodiversidade específica de área de campo e não de mata. Sendo assim, esta ação
do homem consiste em meio ambiente artificial9 , isto é, construído por ele.
A atividade da monocultura é impactante e essas empresas não produzem em seus territórios
7 UNGER, Roberto Mangabeira em reportagem de Raymundo Costa e publicada pelo jornal Valor. Disponível em
http://www.valor.com.br > data: 12 de novembro de 2007. Acesso em 10 de abril de 2008.
8 SILVA, Eridiane Lopes da. Agrônoma e analista ambiental do Ibama, em entrevista concedida por e-mail à IHU
On-Line. Disponível em <http://www.unisinos.br/ihu/index.php?option=com_noticias&Itemid=18&task=detalhe&
id=11591> Acesso em 10 de abril de 2008.
9 Entretanto, comenta-se que o texto da nossa Constituição Federal de 1988 relaciona meio ambiente artificial às
cidades, isto é, o construído pela ação humana, transformando espaços naturais em espaços urbanos. Constitui-
se assim pelo conjunto de edificações, equipamentos, rodovias e demais elementos que formam o espaço urbano
construído.
de origem, justamente porque sabem os riscos que a mesma oferece e que deverão pagar altas
indenizações pela degradação decorrente. O zoneamento ambiental representa um mecanismo
de precaução no que diz respeito aos riscos, especialmente à biodiversidade. Entretanto, o texto
indica claramente que pelos procedimentos em curso o conhecimento ambiental foi subordinado
substantivamente aos interesses das corporações.
Do ponto de vista político o ambientalismo vem sofrendo uma de suas principais derrotas. Os alertas
para medidas de precaução estão sendo postergados ou ignorados. Qualquer semelhança com a
questão da democracia participativa, fazendo os atores sociais participar e reivindicar qualidade
ambiental, passa ao largo dos desdobramentos. A reflexão sobre os possíveis danos e soluções
para os impactos ambientais não estão sendo adequadamente refletidos pelos relatórios de impacto
ambiental apresentados pelas empresas ao longo do processo de licenciamento.
Resta saber quais os riscos que representam ao ambiente o plantio destas espécies, visto que
além de transformar a paisagem natural em um deserto verde, necessitam de muita água para
desenvolverem-se, secando pequenos lagos e afetando nascentes de água. Além disso, poderá
aumentar ainda mais a pobreza da população local, desencadeando um aumento na desigualdade
social pelo uso insustentável do solo e dos recursos naturais. Ou seja, tal atitude por falta de
políticas públicas eficazes poderá causar a sustentabilidade da pobreza.
Deste modo, entende-se que o desenvolvimento sustentável é um instrumento capaz de sanar essa
crise ambiental, uma vez que acredita-se ser possível desenvolver-se economicamente preservando
e protegendo os recursos naturais existentes para as gerações atuais e futuras. O objetivo do
desenvolvimento sustentável é a interligação do crescimento econômico com a manutenção da
biodiversidade e com a conservação dos recursos naturais de modo que as presentes e as futuras
gerações não sofram as conseqüências das degradações ambientais e das múltiplas poluições.
O dano ambiental é o resultado desse distanciamento do homem com a natureza (desequilíbrio na
relação entre o homem e o meio ambiente). O plantio de pinus e de eucalipto na realidade implicam
incertezas fabricadas, ou seja, os riscos decorrentes do plantio destas culturas são imprevisíveis,
imensuráveis, incontroláveis e irreversíveis. Ou seja, estes riscos são tratados pelo direito como
sendo dano ambiental potencial (futuro e incerto), pois há ameaça de dano (risco) e não o dano
propriamente configurado (na teoria prevalece o entendimento de que o dano deve ser certo e atual,
isto é, deve ter ocorrido). Essa exigência faz com que o ambiente fique cada vez mais impactado,
as vítimas desassistidas e o agente causador impune. Por isso, faz-se referência a utilização de
medidas de precaução, sendo uma delas apontadas neste estudo que é o zoneamento ambiental
e a manutenção da democracia participativa pelos grupos afetados.
O zoneamento ambiental, portanto, consiste em uma medida de precaução e de prevenção de longo
alcance, exatamente porque se ocupa das bases de sustentação das atividades humanas que se
utilizam dos espaços naturais de cunho social – como representam o solo, e os grandes biomas,
em especial – para o emprego dos recursos (que são de interesse social) e o desenvolvimento
das atividades econômicas (que não podem confrontar-se com as exigências ecológicas). Em
outras palavras, o zoneamento ambiental é relevante, eis que tem por intuito subsidiar processos
de planejamento, de ordenamento do uso, da ocupação do território, bem como da utilização de
recursos naturais.

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com.br/ em 12 nov. 2007 > Acesso em: 10 de abril de 2008.
 La participación ciudadana en Bogotá 1990-2010: discursos, trayectorias, expectativas y
limitaciones

Andrés Hernández
Profesor asociado del CIDER
Universidad de los Andes

Si se analiza la trayectoria de la participación ciudadana y de la democracia participativa en

Bogotá en las últimas dos décadas; es importante partir de una premisa: no existe un sólo discurso,
ni un sólo modelo de democracia participativa al igual que no existe un solo modelo de democracia
representativa; sin embargo, sí existen trayectorias predominantes de participación ciudadana,
tensiones, confluencias perversas y enriquecedoras entre diferentes modelos. En este articulo se
pretenden responder tres grupos de preguntas: en primer lugar, ¿cuál es el modelo de democracia
participativa que se ha venido consolidando en las dos últimas décadas en Bogotá?, ¿cuáles son
las principales tendencias, prácticas, procesos y discursos de participación ciudadana en Bogotá?;
en segundo lugar, ¿cuáles son los discursos y visiones de la participación, presentes en cada una
de las tendencias?, y en tercer lugar, ¿cuáles son los rasgos de dichas trayectorias?, ¿ y cuáles son
sus principales obstáculos y limitaciones?.

En este artículo se hace un análisis de tres grandes tendencias y procesos de participación

ciudadana que han crecido y se han expandido durante las dos últimas décadas en la ciudad:
La primera, se refiere la explosión de espacios de participación ciudadana en la gestión pública
distrital y local; la segunda, la nuevas formas de accountability social y control social; y la tercera
la creciente presencia de nuevos movimientos sociales, en particular el ambientalista. Estos tres
procesos coinciden en defender la democracia participativa y la participación ciudadana en los
asuntos públicos y rescatan el papel central de la sociedad civil. Ésta coincidencia, es sin embargo,
aparente porque en muchos temas, conflictos y espacios representan proyectos diferentes. Los
resultados de cada trayectoria han sido desiguales, al igual que las limitaciones y obstáculos.

En la primera sección, se presenta una tipología de los espacios y mecanismos de participación

ciudadana en la gestión pública que han venido expandiéndose y creciendo en las dos últimas
décadas, se expone el contexto en el que han surgido y los propósitos que buscan; luego, se
identifican los principales rasgos del diseño y la trayectoria de los mecanismos de participación
ciudadana en la gestión pública distrital y local.

En la segunda sección, se elabora una tipología de formas y modalidades de AS y/o control

social en la ciudad; y se analizan los principales rasgos de sus trayectorias, identificando los
aspectos positivos y sus limitaciones. Finalmente, en la tercera sección, se analiza una de las
expresiones de los nuevos movimientos sociales en Bogotá: el ambientalismo social identificando
el tipo de organizaciones que lo configuran y analizando sus principales rasgos.

1|. Mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local

(mpcdyl): tipología, discursos, trayectoria y déficits.

Una de las trayectorias predominantes de participación ciudadana está configurada por la

explosión de la oferta de mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública distrital y
local, que se dio en Bogotá entre 1991 y el 2007. Durante este período, el catalogo de instrumentos
no dejó de crecer y su extensión siguió una pauta ascendente; el discurso, que ha estado presente
como fundamento en la creación de estos espacios ha sido el interés por ampliar la representación
social, mejorar eficiencia en la gestión pública, fortalecer vínculos entre el Estado y la ciudadanía
con el fin fortalecer la legitimidad.

En esta sección se desarrollan dos tesis: la primera, que el discurso que sirve de fundamento
al conjunto de mpcdyl corresponde a un enfoque liberal-pluralista; y la segunda, que los rasgos que
caracterizan tanto el diseño, como la trayectoria de dichos mecanismos en las dos últimas décadas
han terminado por desnaturalizar los fines, los valores y las apuestas liberal-pluralistas. Factores
como el énfasis exclusivo en la consulta, la explosión de normas y leyes sobre participación, y el
desconocimiento de los espacios explican el fracaso para lograr los dos grandes propósitos que
guían el discurso de la participación ciudadana: reducir las desigualdades políticas y ampliar las
oportunidades de acceso a las decisiones públicas; y mejorar la efectividad y el desempeño de los
programas y políticas públicas.

1.1. Apertura, crecimiento y expansión de la oferta institucional de mecanismos de

participación ciudadana en la gestión pública y el predominio del discurso liberal integrativo.

Uno de los rasgos centrales en materia de participación ciudadana en la década de los

noventa y del dos mil es la apertura, crecimiento y expansión permanente de las oportunidades
institucionales de participación ciudadana en la gestión pública. Este proceso se da en el marco
de sistema político representativo y en un esquema de gobierno que se caracteriza por un fuerte
“presidencialismo distrital” donde el alcalde concentra amplios poderes y funciones. Ninguno de los
alcaldes y de las administraciones distritales desde 1991 ha expresado interés alguno por modificar
el sistema político de democracia representativa, ni el esquema de gobierno de presidencialismo
distrital, que se consolidó a partir de la constitución de 1991 y del estatuto orgánico de la ciudad o
decreto 1421 de 1993, mediante el fortalecimiento de la democracia participativa. Tampoco se ha
logrado definir un nuevo esquema de descentralización que modifique o profundice lo establecido
por el estatuto orgánico de la ciudad.

Bajo este contexto, en la década de los noventa y la primera mitad del dos mil se produce
en forma permanente una “cascada legislativa y de decretos ley” que se traduce en la apertura de
espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local. Las administraciones de
Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003) quien desarrolla un discurso sobre la cultura ciudadana,
Enrique Peñalosa (1998-2000) quien realiza cuantiosas y amplias obras de recuperación de los
espacios públicos y Luis Eduardo Garzon (2003-2007) quien impulso un programa de “Bogotá
sin indiferencia”; implementan todas, un conjunto de espacios de participación diseñados a nivel
nacional aunque en forma y con énfasis desigual como veremos más adelante.

El extenso catálogo de mecanismos de participación en la gestión pública creados entre 1993

y el 2007 se puede ordenar, siguiendo tres tipos de criterios: en primer lugar, las instancias que
buscan articular la participación en la planeación tanto a nivel territorial, distrital como local. Los más
relevantes son: el Consejo distrital de planeación, el Consejo consultivo de ordenamiento territorial,
los Consejos de planeación local y los encuentros ciudadanos en cada una de las 20 localidades,
estas tres normas definen el modelo de planeación participativa en la ciudad. En segundo lugar,
los instrumentos que buscan canalizar la participación ciudadana siguiendo una lógica sectorial,
tales como: el Comités distrital y los comités locales de política social; el consejo distrital y los
consejos locales de cultura ; el Consejo distrital ambiental y la Comisión ambiental local; el Comité
de participación comunitaria Copaco, las Asociaciones de usuarios de la Salud y el Consejo distrital
de Seguridad Social en Salud; el Comité de desarrollo y Control social de los servicios públicos;
el Consejo distrital de desarrollo rural; los gobiernos escolares, los personeros estudiantiles, y los
foros educativos municipales. Finalmente, están los mecanismos orientados a la defensa de grupos
poblacionales y de derechos humanos; aquí se destacan: los comités distrital y local de defensa de
los derechos humanos; la comisión consultiva distrital de comunidades negras, el comité Distrital
para la atención integral a la población desplazada por la violencia; el consejo distrital y local de
Juventud, los Consejos consultivos de Mujeres, el Consejo distrital de discapacidad, los Consejos
tutelares de los derechos de las niñas y los niños, el Consejo distrital y local de Paz, el Consejo
distrital para la atención integral a víctimas de la violencia; entre otros 1.
1 Para una recopilación sobre la normatividad de los espacios de Participación resulta útil la Serie de Planeación
Participativa y Gestión pública editada por Foro Nacional Por Colombia, 2008.
 Esta pauta ascendente de instrumentos de participación ciudadana en la gestión pública, se
ha defendido bajo dos propósitos compartidos por todos2 : a) abrir espacios a sectores sociales
tradicionalmente excluidos, así como diversificar y ampliar la participación y representación social
en la gestión y en las políticas públicas. Se considera que la canalización de intereses sociales
mediante asociaciones secundarias permite avanzar hacia una mayor igualdad política y reducir
asimetrías de poder; b) mejorar la eficiencia de la administración pública al fortalecer el control
social, mejorar el flujo de información, facilitar la agregación de preferencias y servir de consulta
a los funcionarios y técnicos3 . El conjunto de espacios de participación ciudadana están guiados,
entonces, por los principios del enfoque liberal-pluralista de carácter integrativo mencionados 4.

1.2. Rasgos del modelo de participación basado en la oferta: énfasis en consulta,

explosión legislativa y escasa efectividad para profundizar la democracia.

Un primer rasgo que caracteriza el diseño y la trayectoria de los MPCDyL, es que el tipo de
participación que se ha promovido ha sido fundamentalmente la consulta, el control y el seguimiento5
. La oferta institucional se ha configurado para que la participación se exprese en espacios a
los que se le asigna la función de consulta, intercambio de información, seguimiento y control,
recomendaciones por parte de la ciudadanía a las entidades distritales y locales. Así pues, el diseño
de los espacios no ha estado orientado a la cogestion, ni al veto o la disputa real en torno a las
políticas públicas.

La literatura y estudios sobre participación ciudadana en Bogotá muestra que son escasas
las excepciones a esta tendencia general que se han presentado en las dos últimas décadas
(Velásquez 2003:406; Contreras 2007:134-140); se pueden señalar tres casos de diseños y/o
leyes que configuran (o intentan hacerlo) esquemas institucionales de participación orientados a
fortalecer la cogestion, la concertación y la formación de actores colectivos: el primero, el diseño
y puesta en marcha del Sistema Distrital de Cultura a partir de 1994 con el fin de establecer un
esquema de concertación entre sociedad civil a nivel local y el Instituto de cultura y turismo a nivel
distrital para identificar la política cultural de la ciudad y participar en la asignación del presupuesto
de la institución6 ; un segundo caso, son los esfuerzos con escaso éxito impulsados por algunas
secretarias del distrito, para formular las políticas de su despacho en forma participativa, uno de
ellos fue la iniciativa del el DABS entre el 2002 y 2004 (administración de Mockus) de formular
de manera participativa la política poblacional y proyectarla a varios años. Esta iniciativa fue
dejada de lado por la nueva dirección del DABS -durante la alcaldía de Garzón- frustrando de
esta manera, expectativas y compromisos, evidenciando de esta manera, la escasa efectividad
de estos procesos cuando no hay continuidad. Finalmente, un tercera excepción a los diseños
basados en la consulta, lo representa el acuerdo 13 del 2000 de planeación local expedido por el
Concejo distrital, el cual introdujo dos grandes innovaciones institucionales que estaban orientadas
2 Estos dos propósitos son comunes en el articulado de todas las normas que crean los mecanismos de partici-
pación ciudadana en Bogotá.
3 Se asume, que la consulta con fines funcionales, apelando a la información, las sugerencias y el aporte de
experiencia no solo mejora la comunicación Estado-sociedad sino que mejora la eficiencia de los programas y las
políticas públicas, superando muchas deficiencias del viejo modelo burocrático.
4 Para una explicación completa del significado del enfoque liberal-pluralista de la participación ciudadana en-
foque ver Cunill (1997: 78, 100-101) y para identificar los diferentes lenguajes y/o discursos sobre la democracia
participativa presentes en la asamblea constitucional y como se plasmaron en la constitución de 1991 resultan útiles
los trabajos de Maria Teresa Uribe (2001 y 2002) y de Maria Clara Echeverría (2002).
5 Conceptos que aparecen en forma repetida en las leyes, decretos y acuerdos sobre mecanismos de partici-
pación ciudadana.
6 Para un estudio completo del modelo de gestión fuertemente participativo y deliberativo que logro construirse con
el Sistema Distrital de Cultura desde 1994, pero que se consolida en el 2002 cuando se dio un proceso masivo de
ciudadanos –más de 7000 personas- y organizaciones a través de los 20 consejos locales de cultura, y se con-
struyo en forma deliberativa la política cultura del distrito, ver la publicación del Instituto Distrital de Cultura y Tu-
rismo. 2003. Formar para la democracia. Políticas Culturales en el Distrito Capital y sus localidades. Bogota, Alcaldia
Mayor.
a fortalecer la planeación participativa a nivel local: la primera, la creación de los Concejos locales
de Planeación (CLP) y de los encuentros ciudadanos (EC) con el fin de fortalecer la incidencia de
las organizaciones y ciudadanos en la formulación y adopción de los planes y presupuestos locales;
y la segunda, la definición de un sistema para la planeación local de forma que dejara de ser un
ejercicio de planeación aislado. Si bien, ésta norma intentó equilibrar poderes a nivel local y generar
un sistema local de planeación, que le diera protagonismo a instancias de participación ciudadana,
dicha aspiración pronto se vio frustrada: en primer lugar, porque el acuerdo le asigno a los CLP y a
los encuentros ciudadanos funciones que la Constitución Nacional y el estatuto orgánico le confirió
a las Juntas administradoras locales y a los ediles que son un órgano de elección popular. Este
conflicto de facultades ha generado condiciones para una tensión entre el “poder social” expresado
en los CLP y en los encuentros ciudadanos y el “poder político” del cual son depositarios los ediles
y alcaldes (Velasquez 2003:401); en segundo lugar, por la fuerte influencia clientelista sobre estos
espacios7 .

Un segundo rasgo de la trayectoria de los MPCDyL es la “explosión normativa” y “de

metodologías, dinámicas y procesos” de participación, que han generado diversos efectos perversos:
por un lado, han desnaturalizado los fines y propósitos de los espacios: se pierde el significado para
el cual fueron creados; por otro lado, se incrementan la inestabilidad y escasa continuidad en las
dinámicas y metodologías de participación, lo que impide consolidar aquellos esfuerzos que han
ido por buen camino y finalmente, la generación de incentivos y lógicas impiden la coordinación y
cooperación.

Un tercer rasgo de los MPCDyL ha sido su escasa efectividad para generar procesos de
democratización y movilizar el compromiso ciudadano con lo público y con el desarrollo de la ciudad,
lo que se convierte en el mayor obstáculo para reducir las desigualdades políticas y las asimetrías de
poder presentes en la democracia representativa en Bogotá. Esta baja efectividad se evidencia por
la presencia de los siguientes seis aspectos: a) elevados déficit de representación de los espacios
y fuertes incentivos a crear lógicas corporativas y sesgos en la participación, b) altos niveles de
desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso sostenido con los mismos; c)
escasa capacidad de reducir las asimetrías de información; d) presencia de prácticas clientelistas;
e) baja capacidad de generar procesos deliberativos como base para la toma de decisiones; y f)
débil capacidad de fortalecer procesos y dinámicas de acción colectiva y movilización ciudadana
autónoma. En esta sección se analizan solo los dos primeros deficits.

a) El déficit de representatividad e incentivos a consolidar lógicas corporativas y profundizar

en sesgos participativos.

Para empezar, es preciso señalar que vistos en conjunto, los MPCDyL no han permitido una
participación representativa, ni balanceada. Además, es necesario tener en cuenta, que la igualdad
política expresada en el principio de “un individuo un voto” no puede ser asegurada en ninguno
de los más de 40 espacios creados. Aquí se pretende recalcar que los diseños institucionales no
sólo han privilegiado espacios con una representación asociativa muy limitada y con reglas que
favorecen la sobre-representación de funcionarios y de las autoridades públicas; sino que generan
incentivos para que se consoliden lógicas corporativas y se caiga en sesgos participativos.

En el caso del Consejo Territorial de Planeación Distrital, que es una instancia de carácter
consultivo para orientar la discusión en torno al Plan de Desarrollo Distrital y dar un concepto
del mismo, se ha favorecido una representación corporativa o asociativa y una representación
sectorializada donde cada grupo presenta sus demandas específicas. El diseño institucional y las
prácticas participativas y organizativas que se dan en el interior del consejo, impiden la configuración
de un proceso de representación territorial a nivel distrital, que supere las demandas de grupo y los

7 Son varios los textos que se han escrito donde se expone esta tensiones; tal vez donde se expone en forma más
clara es en Fajardo (2003: 51-54)
liderazgos personalistas8 .

Si se analiza la composición de los diferentes instancias de participación a nivel sectorial y

poblacional en el distrito, hay que señalar que los diseños institucionales y las normas que los han
creado no aspiran a ser representativos del tejido social, no buscan reducir el déficit organizativo
de la población en la ciudad y, han terminado por asegurar una sobre-representación a los
funcionarios y autoridades de las diferentes secretarías y entidades descentralizadas del distrito.
La representación de los sectores sociales es desigual, lo que ha llevado a que dichos espacios
queden en manos de los funcionarios que deseen participar y de líderes que se transforman
en “profesionales de la participación”, los cuales difícilmente pueden ser representativos de las
voces ciudadanas. La modalidad de representación -fijar dos o tres cupos por organización, e
identificar de las organizaciones que pueden estar sentadas con el conjunto de representantes
de las instituciones-que se ha ido consolidando en los diseños de los espacios de participación,
genera incentivos favorables al surgimiento de lógicas corporativas. De esta forma, más de un
espacio se encuentra afectado por el mal del faccionalismo, entendido éste, como el predominio
de fuerzas específicas o de grupos de profesionales en los espacios de participación, que terminan
imponiendo sus visiones, lógicas e intereses.

Respecto a las instancias de participación ciudadana a nivel local, en particular los “Consejos
Locales de Planeación (CLP)” y los “encuentros ciudadanos” enfrentan problemas similares de
representatividad a los arriba mencionados, a pesar de ser espacios que tienen un mayor grado de
representatividad, pues abren espacios a nuevos sectores sociales en las localidades. Los CPL son
instancias de participación ciudadana que, junto con las autoridades de planeación (alcalde local
y Junta administradora local), se encargan de participar en la elaboración y evaluación del plan de
desarrollo económico local. Dichos consejos están integrados por representantes de las Juntas de
acción comunal, de las asociaciones de padres de familias, de las organizaciones juveniles, de las
organizaciones de comerciantes y de industriales, de ONGs, de organizaciones ambientales, por
gerentes de establecimientos de salud pública local y rectores de establecimientos educativos. Con
esta composición, se puede observar que algunos de “los representantes que componen el CPL
cumplen funciones institucionales; éste es el caso de los Gerentes de establecimientos de salud
pública y los rectores de los establecimientos educativos”, lo cual “plantea una contradicción en
cuanto a la representación de la sociedad civil y pone sobre la mesa un conflicto entre los intereses
institucionales y los intereses sociales, sin que éstos necesariamente se contradigan” (Secretaria
de Gobierno 2008:2)

b) Alto desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso sostenido con los
mismos

Una segunda variable que evidencia la escasa efectividad de los MPCDyL para romper las
tendencias a la configuración de una capa de “profesionales de la participación” en los espacios
de participación, el predominio de lógicas corporativas y para impulsar procesos de movilización
colectiva a partir de dichos espacios es el alto grado de desconocimiento ciudadano de los mismos
y el bajo compromiso sostenido con ellos. Los resultados de las encuestas realizadas en el 2003 y
2005 por el Observatorio de Cultura Urbana del Instituto Distrital de Cultura y Turismo muestran una
realidad preocupante en la ciudad y es el elevado desconocimiento por parte de la ciudadanía de
los espacios de participación, desconocimiento que durante el proceso de diseño e implementación
de los mecanismos aumentó, en lugar de reducir como lo muestra la siguiente grafica en la que se
recoge las respuestas de los encuestados en torno a la pregunta de si conoce o no los instrumentos
de participación.

A la pregunta de si conoce o no los espacios de participación ciudadana en el 2003 entre un

8 El Consejo está conformado por 67 miembros distribuidos de la siguiente forma: juntas administradoras locales
(20), gremios económicos (4), sector sociales (4), sector educativo (2), sector ambiental (2), sector comunitario (3),
mujeres (2), afros (1), indígenas (1), consejos distritales (8), concejos locales de planeación (20).
79% a 84% de los encuestados señalaron que no los conocen; mientras que en el año 2005 entre
87% y un 91% manifestaron no conocerlos. Si se analiza la evolución del grado de conocimiento
de los espacios considerados individualmente los resultados muestran que esta evolución ha sido
negativa en todos los casos como se evidencia en el siguiente cuadro:

Conocimiento de los espacios de participación en Bogotá

Espacio No lo conoce
2003 2005
1. Revocatoria del Mandato 74% 86%
2.Cabildo Abierto 79,50% 87,68%
3. Consejo Distrital de Planeación 78,90% 89,46%
4. Encuentros Ciudadanos 73,70% 85,43%
5. Gobierno Escolar 77% 87,22%
6. Comité de Participación Comunitaria en Salud 79,90% 90,37%
7. Comité de Desarrollo y Control Social de los 84,5% 91,61%
Servicios Públicos Domiciliarios
8. Veedurías Ciudadanas u Otras Formas de 80,30% 89,13%
Control Social
9. Consejo Distrital o Local de Cultura 82,40% 90,23%
Fuente: Observatorio de Cultura Urbana. Instituto Distrital de Cultura y Turismo. 2003-2005

Fuente: Observatorio de Cultura Urbana. Instituto Distrital de Cultura y Turismo. 2003-2005

Un rasgo de los espacios son los bajos niveles de compromiso con los mismos, en la encuesta
del 2005 y 2007, a la pregunta de las razones por las que no participa, los encuestados señalaron
como razones fundamentales las siguientes: a) no conocen los espacios, b) no vale la pena
participar, c) los espacios están tomados por los políticos, y d) tienen poco tiempo libre.

¿Cuál es la razón principal por la que no participa? Año

2005 2007
1. No conoce los espacios de participación 17,97% 26,75%
2. No sabe que haría en dichos espacios 5,49% 10,46%
3.Tiene poco tiempo libre y prefiere dedicarlo a otras cosas 33,46% 8,61%
 4. No vale la pena participar, no sirve de nada 4,83% 15,94%
5. esos espacios están controlados por los políticos. 3,57% 11,34%
6. En esos espacios hay muchos conflictos 2,09% 4,07%
7. Otra 3,55% 5,40%
8. No responde 29,04% 17,30%
Fuente: Observatorio de Cultura Urbana. Instituto Distrital de Cultura y Turismo. 2003-2005
Este desconocimiento de los espacios, se convierte entonces, en uno de los más grandes
obstáculos para incentivas el compromiso ciudadano con los procesos de participación ciudadana,
situación que se agrava si se considera que los datos sobre las expectativas de los ciudadanos en
torno a la utilidad de dichos espacios también son muy bajas.

2. Nuevas modalidades de accountability social (AS) y la participación ciudadana

centrada en el control y en la exigencia de rendición de cuentas.

Una segunda modalidad de la democracia participativa en la ciudad en la última década es la

configurada por la expansión de prácticas y modalidades de “accountability social”9 y/o experiencias
de control social impulsadas por la ciudadanía, por asociaciones y movimientos sociales; por elites
gremiales y por los medios de comunicación que desarrollan iniciativas en alguno de los siguientes
campos: control, vigilancia y evaluación de los programas y políticas públicas del gobierno distrital;
seguimiento al desempeño del concejo y de los ediles; denuncias de hechos de corrupción; búsqueda
de sanciones legales y/o sociales a funcionarios que incumplen la ley; defensa de los intereses
públicos del distrito; y exigencia de rendición de cuentas (información, justificación y sanción) a los
alcaldes y funcionarios del distrito.

La tesis que se presenta en ésta sección es que las diferentes formas de AS y el control
social representan una expresión saludable de la democracia distrital, en tanto expresan una nueva
cultura política de carácter democrático en la ciudad: por un lado, porque evidencia un aumento
en la escala de ciudadanos preocupados por lo público; por otro lado, porque los repertorios
de acción que se impulsan encierran una modificación en la relación entre representantes -y sus
funcionarios- y ciudadanos, en donde los primeros deben rendir cuentas; y en tercer lugar, porque
se han desarrollado experiencias novedosas de empoderamiento mutuo y sinergias entre aparatos
del Estado y sociedad civil en defensa de los intereses públicos y la exigencia de rendición de
cuentas10 .

A pesar de los rasgos positivos que caracterizan la trayectoria de las diferentes formas de
AS, existe un conjunto de factores que debilitan su capacidad para consolidar una cultura política
democrática, para garantizar procesos de transparencia y rendición de cuentas en la ciudad, así
como para defender los intereses públicos y el ambiente en la ciudad; algunos de estos factores
son: las diversas iniciativas de AS y de control social siguen siendo minoritarias, con tan solo un
subgrupo de la sociedad civil; muchas de ellas no son autónomas, ni estables, sino dependientes y
transitorias; se trata de un AS que no logra ser efectivo en muchas ocasiones y finalmente, enfrenta
enemigos en los agentes privados y públicos a los que se les hace seguimiento.

2.1 Tipológica del accountability social (AS) en la ciudad.

En cuanto a la tipología, se pueden utilizar dos criterios para clasificar las nuevas formas de
control y accountability social, el primero, según los roles que cumplen los agentes sociales y el
9 Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz utilizan el concepto de accountability social para referirse al l surgimien-
to y expansión de un amplio espectro de asociaciones y movimientos sociales, así como también de acciones
mediáticas que tienen por objeto “monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar
actos ilegales de estos y activar la operación de las agencias horizontales de control. (Peruzzotti. 2001 32).
10 Rendición de cuentas se asocia en este texto a tres significados: informar, justificar y sancionar. Es decir, en-
cierra una actividad de responder y de sancionar.
segundo, según los agentes que lo impulsan (estatales o de la sociedad civil). Tomando como
base estos criterios se pueden identificar las siguientes tres tipologías de AS que se describen en
el siguiente cuadro:
¿Quién Agentes del Accountability Accountability Accountability
promueve? accountability político a programas a temas de
y políticas derechos.
publicas
distritales y
locales

Iniciativas desde Secretarías Veedurías

el Estado o entidades esporádicas a
distritales programas y
políticas.

Mandato verde
Órganos de Acciones
Control Mandato verde populares,
Contraloría (C) tutelas, derechos
y personería de petición,
distrital. denuncias,
quejas.

Concejos locales
Descentralización de planeación
y encuentros
ciudadanos
Iniciativas de - Concejo como
Iniciativas de la élite empresarial, vamos. - Bogotá como -------
sociedad civil de medios de - Hacer público lo vamos.
comunicación y público
universidades.
Movimiento Acciones
Iniciativas de ambientalista populares,
Movimientos tutelas, derechos
sociales de petición,
denuncias,
quejas.
Acciones
Iniciativas populares,
ciudadanas tutelas, derechos
de petición,
denuncias,
quejas.
Fuente: elaboración en el CIDER.

a) Un primer tipo de AS son las iniciativas ciudadanas y organizacionales comprometidas

con el accountability político, en particular con el seguimiento y exigencia de rendición de cuentas
a las corporaciones públicas en la ciudad (el consejo distrital y las Juntas Administradoras local).
Se tratan de una modalidad de control social promovido y organizado desde elites sociales en el
distrito, bien sea por gremios, medios de comunicación y/o universidades, se trata de un control de
carácter permanente y profesionalizado. Un ejemplo es el proyecto “Concejo como Vamos” que
desde el 2002 viene realizando un seguimiento sistemático y periódico al desempeño institucional
del Concejo de la ciudad, a las bancadas y a los concejales de Bogotá. Este proyecto es iniciativa
de la Cámara de Comercio de Bogotá, la Casa Editorial El Tiempo y la Fundación Corona, y busca
fortalecer y hacer visible el desempeño institucional del Concejo de Bogotá a partir del seguimiento
de sus atribuciones normativas y de control político. Otra iniciativa es el proyecto “Hacer público
lo público”, desarrollado entre el 2001 el 2005 por la Fundación Corona, la Personería de Bogotá
y el programa Red Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia con el objetivo de visibilizar
la actuación de los representantes locales (ediles), cualificar la democracia local, y analizar las
diversas dinámicas relacionadas con la descentralización en Bogotá.

b) Un segundo tipo de AS son los ejercicios de “seguimiento, control y vigilancia” a los

programas y políticas públicas de la administración distrital y local. Se pueden diferenciar los que
se activan desde la sociedad civil y los que se activan desde el Estado. Un ejemplo, de ejercicios
de AS que se activan desde la sociedad civil es el proyecto “Bogotá como vamos (BCV)” que es
también iniciativa de la Casa editorial El Tiempo, la Fundación Corona, y la Cámara de Comercio de
Bogotá. Dicho proyecto hace seguimiento y monitoreo al desempeño de las políticas y programas
de la alcaldía distrital y su impacto en calidad de vida según las metas de los planes de desarrollo
y la evolución de la opinión ciudadana.

Por otro lado, están las iniciativas de fortalecimiento del control social sobre programas y
políticas públicas distritales y locales que son impulsadas desde el ámbito del Estado. Se pueden
identifica tres modalidades de institucionalización del control social desde el aparato estatal: la
primera, es impulsada por los órganos de vigilancia y control horizontal en la ciudad: la contraloría
y la personería distrital; órganos que por mandato constitucional deben fortalecer la participación
ciudadana en el control fiscal, el control ambiental y en la defensa y protección de derechos
humanos. Una de las experiencias novedosas en la década del 2000 fue el diseño e implementación
de una estrategia de fomento de control fiscal participativo en la ciudad, impulsada por la gestión
del contralor Oscar Gonzales Arana entre los años 2004 y 2007. El control fiscal participativo se
concibió como el fortalecimiento del papel de la sociedad civil (organizaciones, redes, movimientos
sociales) y de las iniciativas ciudadanas en la protección de los recursos públicos distritales, en
la vigilancia de la transparencia en la ejecución de recursos y programas públicos distritales y
locales, en la prevención de deterioros patrimoniales de la ciudad y en la protección ciudadana del
patrimonio natural-ambiental mediante el cuidado de los ecosistemas naturales en la ciudad.

Una segunda modalidad de institucionalización del control social desde el Estado, es el

promovido por las normas que diseñan y reglamentan la planeación local, en particular por el acuerdo
13 del 2000. Este acuerdo asignó a los Concejos Locales de Planeación la tarea de seguimiento
y control a la ejecución de propuestas y programas de los alcaldes locales. Otra modalidad de
institucionalización del control social impulsada desde el estado ha sido la desarrollada por
iniciativa de las propias secretarías y entidades descentralizadas mediante el fomento de veedurias
ciudadanas, en torno a programas y políticas públicas específicas que desarrollan en la ciudad.
En este campo, son muchas las experiencias aún no valoradas, una de ellas fueron las veedurias
ciudadanas organizadas durante la Administración de Peñalosa para hacer seguimiento al plan de
desmarginalizacion.

Finalmente, una tercera forma de AS que creció en la ciudad está relacionada con el uso por
parte de los ciudadanos de herramientas judiciales y administrativas para hacer valer el derecho
a la información, demandar cumplimiento de derechos sociales, económicos y culturales, proteger
y vigilar intereses públicos y exigir el cumplimiento de la ley. Algunas de las acciones legales
en manos de los ciudadanos que les permiten acceder a la autoridad judicial y a las autoridades
de la administración pública son la acción popular y de grupo, la acción de tutela, la acción de
cumplimiento, los derechos de petición y la denuncia.
 El análisis de la información de la personería distrital sobre el número de las tutelas y los
derechos de petición interpuestos por la ciudadanía en Bogotá entre Enero del 2007 y Junio del
2009 muestran los siguientes resultados: En primer lugar, en total se instauraron 33.049 tutelas
durante éste periodo de tiempo, siendo el 2008, el año con mayor cantidad de tutelas interpuestas.
Los derechos económicos, sociales y culturales, ocupan el primer lugar en exigibilidad con un total
de 19.631, seguido por los derechos civiles y políticos con un acumulado de 12.319. Las tutelas
interpuestas en el tema de desplazamiento, ocupa el lugar más bajo con 707. En segundo lugar,
las localidades muestran un dinamismo cívico diferente, siendo Suba y Usaquén las que han tenido
un mayor activismo ciudadano expresado en la presentación de derechos de petición interpuestos
ante la personería de medio ambiente y desarrollo urbano, con 162 y 123 respectivamente. En
tercer lugar, la información muestra que son los estratos 1, 2 y 3 son los que hacen más uso de las
tutelas.

2.2. Los rasgos del accountability social en Bogotá: aspectos positivos y alcances
reales en su capacidad de profundizar la democracia.

En esta sección se analizan, por un lado, los aspectos positivos del accountability en la
transformación de la cultura política de la democracia distrital y en el mejoramiento de la calidad
de la misma y; por otro lado, se identifican los factores que obstaculizan sus posibilidades de
profundizar la democracia y defender los intereses públicos en la ciudad.

Un hecho positivo de las diferentes expresiones de AS e iniciativas de control social es

que representan en alguna forma, un saludable proceso de fortalecimiento de la cultura política
democrática en la ciudad. Se pueden identificar tres rasgos de esta trayectoria que dan fe de este
proceso: el primer rasgo, es el crecimiento constante de esta modalidad de participación ciudadana
en la ciudad. En las dos últimas décadas en Bogotá, por un lado, sectores minoritarios de la
sociedad civil no se limitan a votar, sino que asumen un papel de supervisión permanente de los
representantes y políticos elegidos con el fin que cumplan con los mandatos (es el caso del proyecto
Concejo como vamos, hacer público lo público y algunas experiencia de veedurías a nivel local);
y por otro lado, sectores más amplios y numerosos de ciudadanos, asociaciones y/o movimientos
sociales interponen acciones judiciales y/o administrativas en defensa de sus derechos y/o del
interés público, desarrollan ejercicios de veedurías a programas y políticas públicas, impulsan
acciones mediáticas de denuncia.

Un segundo rasgo, es la utilización de nuevos repertorios de acción que tienen una capacidad
potencial de reducir la enorme discrecionalidad de políticos y funcionarios y por esa vía, reducir
asimetrías de poder; y de defender intereses públicos. Las diferentes iniciativas han utilizado
esquemas de seguimiento y evaluación, acciones jurídicas y legales que buscan respuestas en el
aparato judicial y en los órganos de control; acciones mediáticas que buscan la denuncia pública, los
castigos simbólicos, la sanción social; y el recurso de movilización y presión social, representando
así una saludable expresión de renovación de la cultura política. De otra parte, los instrumentos
legales y constitucionales (acción de tutela, acciones populares, derechos de petición) constituyen
una “recurso directo de poder” en manos de los ciudadanos para proteger el interés público. Éstos
instrumentos han servido para el fortalecimiento del control social y han incentivado la configuración
de una ciudadanía que vigila y controla la administración pública, así mismo, tienen la ventaja de
estar a disposición permanente de los ciudadanos y colectivos en Bogotá independientemente de
sus niveles de organización y sin mayores costos.

Un tercer rasgo, en la trayectoria del AS ha sido el desarrollo de experiencias novedosas

de sinergia entre sociedad y Estado, en la que expresiones del control social han contado con el
apoyo y/o promoción de los órganos de control distrital (la contraloría y la personería), la veeduría,
los agentes de la planeación local en algunas localidades, y de algunas Secretarías del Distrito.
Una de las experiencias de sinergia y empoderamiento mutuo más novedosas entre órganos de
control y sociedad civil en el 2000 se desarrolló en el marco de la política de “fortalecimiento del
control fiscal de la mano del ciudadano” promovida por la contraloría distrital entre los años 2004 y
2007 bajo la gestión del contralor Oscar Gonzales Arana; política que tuvo como uno de sus ejes
lo que se llamo el “mandato verde” que busco prevenir y contener mediante la participación el daño
irreparable al conjunto de los ecosistemas de la ciudad (Manrique 2006).

Tres de los resultados más sobresalientes de esta política entre el 2004 y el 2007 y la sinergia
con las iniciativas de la sociedad civil fueron los siguientes:

a) en primer lugar, el fortalecimiento de la organización y movilización ciudadana para

el control social y control ambiental en el distrito, con la creación 20 comités locales de control
social que activaron más de 80 veedurías ciudadanas, se configuraron más de 19 redes locales
de contralores estudiantiles constituidas por 556 alumnos elegidos democráticamente por más de
16.000 estudiantes y 470 comités estudiantiles con una participación de 4.700 estudiantes y, se
creó una red distrital ambiental con la participación de más de 13 universidades (Contraloría de
Bogotá 2007:141-142) 11. Los logros en materia de participación ciudadana arrojaron los siguientes
datos:

Número de Eventos de Participación Ciudadana

Según tipo y cantidad de participantes
2004-2007

Tipo de Evento Eventos Participantes

Audiencias Públicas 40 13.447
Mesa de Trabajo 111 2.143
Inspección en terreno 241 4.951
Revisión de Contrato 9 102
Socialización 238 15.392
Foros – Conversatorios 57 11.430
Reuniones Ciudadanas 524 24.314
Rendición de Cuentas 23 11.075
Transparencia y Control Móvil 45 15.022
Otras Actividades de Gestión 55 5.606

Fuente: Subdirección de Participación Ciudadana. Contraloría Distrital de Bogotá.2004-2007

b) Un segundo logro, fue la reasignación de recursos en las secretarías y las entidades distritales
como resultado del conjunto de acciones ciudadanas y eventos de participación impulsados por la
contraloría y organizaciones de la sociedad civil: En esta materia, la dirección de desarrollo local
y participación ciudadana (DLPC) de la Contraloría distrital realizo un cálculo de los costos de los
bienes y servicios que la administración distrital comprometiéndose a suministrar para resolver
las situaciones problemáticas y responder al conjunto de acciones y demandas ciudadanas
mencionadas. El resultado del control social calculados por ámbitos sectoriales son los siguientes
(Contraloría de Bogotá. 2007:142):

Resultados e Impactos del Control social

Según Ámbito Sectorial
2005-2007
Ámbito Sectorial Acciones Habitantes Barrios Impacto Económico
Ciudadanas Involucrados
1 AMBIENTAL 16 187.126 65 $58.532.139.485

11
 2 BIENESTAR 1 Sin determiner 1 $ 20.000.000
SOCIAL
3 EDUCACIÓN 9 17.700 69 $ 8.541.810.862
4 ESPACIO 6 32.900 11 $12.497.993.699
PÚBLICO
5 MALLA VIAL 53 984.500 117 $67.572.016.613
6 MOVILIDAD 5 Sin determinar 20 $ 1.508.000.000
7 PREVENCIÓN 8 8.700 26 $ 2.392.431.360
DE DESASTRES
8 RECREACIÓN 5 7.700 75 $ 2.008.138.659
9 SERVICIOS 29 865.782 185 $99.442.950.331
PÚBLICOS
10 VIVIENDA 2 Sin determinar 3 $ 8.200.000
TOTAL 134 2.104.408 572 $ 262.523.681.009
Fuente: Subdirección de Participación Ciudadana - Bases de datos. Contraloría Distrital

c) Un tercer logro, está relacionado con el diseño e implementación durante este periodo de
una campaña de grandes repercusiones en defensa del patrimonio ambiental de la ciudad que se
denomino el “mandato verde”. Alguno de los resultados más destacables de ésta campaña fueron:
el freno a la construcción en los Cerros Orientales de Bogotá 12, la exigencia de elaboración de
planes de manejo ambiental para las áreas ambientales protegidas 13, el retiro de permisos de
explotación minera, el desarrollo de auditorías ambientales en los 12 humedales, la exigencia al
distrito para formular una política de manejo de los humedales, entre otros (Contraloría de Bogotá
2007:104-125).

Esta experiencia reafirma lo que se viene sosteniendo en la literatura de accountability social,

y es la existencia de una relación directamente proporcional entre los niveles de efectividad y
autonomía de las agencias de rendición de cuenta horizontal y los vínculos de éstos con la sociedad
civil (Ackerman 2007). La nueva literatura del control social muestra que no es posible un control
social efectivo en la lucha contra la corrupción y la defensa de lo público sin un Estado y unas
instituciones democráticas fuertes y receptivas; e igualmente, que no es posible un Estado fuerte
sin la expansión de nuevas formas de control social.

A pesar de los rasgos positivos que caracterizan la trayectoria de las diferentes tipologías
de AS, existe un conjunto de factores que debilitan su capacidad para profundizar la democracia
y defender los intereses públicos en la ciudad. El primer factor, es que las iniciativas de control
social, tanto de elite como de base social son minoritarias e involucran una escala pequeña de
ciudadanos; no son aún, una práctica extendida en la ciudad. Un segundo factor es que muchas
de las modalidades y ejercicios de control social no son autónomos, por el contrario, se encuentran
cooptados por el Estado o por intereses corporativos o particulares del distrito, condicionando la
legitimidad de los mismos. Un ejemplo de ello, son los numerosos ejercicios de control impulsados
desde la Veeduría distrital entre el 2004 y el 200814 .

El tercer factor, está relacionado con el grado de efectividad del control social. Muchas de
las acciones de seguimiento, vigilancia y control, tanto de las elites gremiales y mediáticas como
12 Los cerros orientales son la mayor área de reserva forestal del Distrito. Estructuran el sistema ecológico de la
capital articulando su recurso hídrico y los corredores ecológicos del Borde Norte, la zona de drenaje del río Bo-
gotá, los páramos y la ruralidad. Han venido siendo destruidos por las actividades mineras, la urbanización ilegales
y por el modelo de planeación urbanística (Martinez 2008:4).
13 Control de advertencia 37000-010091 del 9 de Junio de 2004.
14 Se trata de modalidades de veeduría que gozan de poca autonomía y depende del respaldo y la voluntad de
rendición de cuentas de las instituciones y/o funcionarios involucrados. Son veedurías que tienen un carácter tran-
sitorio, no cuentan con instrumentos jurídicos.
de la sociedad civil, no tienen un impacto real: se trata de un AS débil e inofensivo, que genera
desgaste en la población y afecta la credibilidad. Para muchos agentes públicos (como concejales,
partidos, ediles, funcionarios del distrito) y agentes privados que manejan recursos públicos, las
diferentes expresiones de AS resultan ser actores inofensivos que no tienen real capacidad de
vigilancia y control. En muchas ocasiones no logran generar un contrapeso ciudadano que logre
mejorar la transparencia en la gestión pública, avanzar en la defensa del interés público, aumentar
las dinámicas de información y justificación por parte de las autoridades y/o generar sanciones
legales o simbólicas efectivas. En síntesis, el control débil no mejora el desempeño de las políticas
públicas, poco aporta en el combate de la corrupción y no amplía el ejercicio de los derechos15 .

El fracaso de la estrategia y política de Control social de la mano del ciudadano impulsado

por la contraloría distrital entre 2003-2007 muestra el conjunto de amenazas y obstáculos a la
construcción de sinergias entre el aparato estatal y la sociedad civil: la primera, la ofensiva de
todos los sectores empresariales y políticos afectados por el control (urbanizadores, curadores,
funcionarios, empresas privadas); las denuncias por corrupción de los directivos de los entes de
control; y en tercer lugar , la falta de continuidad en la política. El contralor distrital para el periodo
2007-2010 Miguel Ángel Morales desmonto la política de fortalecimiento del control ciudadano y la
política del mandato verde, a pesar de sus logros.

Finalmente, la efectividad del control social desarrollado por los Concejos locales ha quedado
condicionada por la capacidad de agencia, la autonomía y la fortaleza de las organizaciones y
asociaciones a nivel local; y limitada también por el peso de las redes clientelistas en ese nivel.
Hay experiencias rescatables y fracasos en esta tarea. Hay que señalar, sin embargo, que existe
un consenso en que los diferentes ejercicios de planeación local traducidos en mecanismos para
mejorar la información ciudadana, no obstante no se ha generado impacto en decisiones sobre
asignación de presupuesto.

3. La nueva ola de acción colectiva en Bogotá: el ambientalismo social.

Una tercera tendencia de la participación ciudadana en la democracia distrital es la

configurada por los “nuevos movimientos sociales” o nuevas modalidades de ciudadanía activa y
acción colectiva urbana que se han afianzado en la última década en Bogotá. Los movimientos de
mujeres, las nuevas expresiones culturales y los movimientos de jóvenes, el movimiento LGBT, las
negritudes, los indígenas, entre representan movimientos e iniciativas ciudadanas que rechazan
los ideales de asimilación y de integración presentes en la cultura urbana bogotana, denuncian
las diferentes modalidades de discriminación por razones de género, raza, edad, opción sexual,
y abogan por el reconocimiento de las diferencias e identidades de grupo y un pluralismo cultural
democrático. A pesar, de su importancia, en esta sección el análisis se centrara en la descripción y
análisis del “ambientalismo social”. Este se relaciona con una nueva ola de movilización que se ha
venido dando en las dos últimas décadas por parte de comunidades, pobladores, barrios, veredas,
y redes de organizaciones populares a nivel local y territorial en defensa de espacios y “territorios
ambientales”16 .
15 Muchos de los ejercicios de control impulsados en el marco de los procesos de planeación local por los conse-
jos locales de planeación encuentran obstáculos en la manipulación clientelista de líderes locales.
16 El concepto de territorios es entendidos no como unidades político-administrativas sino como espacios dinámi-
cos, geográficos, sociales que comparten ecosistemas, historias compartidas, luchas y una cultura a través de
diversas localidades del distrito capital. En la página del Observatorio ambiental de Bogotá de la alcaldía distrital
utiliza también el concepto de “territorios de gestión ambiental participativa”. http://observatorio.dama.gov.co/in-
dex”. Los territorios propuestos para Bogotá son:
TERRITORIOS LOCALIDADES
Cerros Orientales USME, CHAPINERO, SANTAFE, SAN CRISTOBAL, USAQUEN
Humedales ENGATIVA, FONTIBON, KENNEDY, BOSA, SUBA,
Borde Norte USAQUEN, SUBA Y ENGATIVA
Meso-ciudad BARRIOS UNIDOS, TEUSAQUILLO, MARTIRES, ANTONIO NARI¥O, PUENTE ARANDA
 En esta sección se pretende desarrollar la tesis que una de las expresiones más vivas de la
democracia participativa en la ciudad es la relacionada con las acciones, luchas, y activismo del
“ambientalismo social” que no sólo ha generado dinámicas de resistencia y denuncia de procesos
de degradación ambiental, y ha sentado las bases para la configuración de una esfera pública
no institucional deliberativa y de procesos de formación de identidades colectivas en torno a los
territorios ambientales; sino que representa uno de los procesos de acción colectiva con mayor
capacidad de transitar de acciones puntuales de movilización a un fuerte movimiento ambientalista
en tanto avanza en la configuración de una identidad colectiva propia, mediante el rescate de
principios ancestrales de no daño y la defensa de los ecosistemas, principios con capacidad de
sugerir modelos diferentes de manejo de la ciudad.

3.1 El “ambientalismo social” y la defensa de los territorios ambientales.

El ambientalismo social es solo una corriente del “ambientalismo” en la ciudad, el cual se

puede caracterizar como una nueva forma de movimiento descentralizado, multiforme, articulado
en red que de una u otra forma aspiran a corregir las formas de relación destructiva entre la
acción humana y urbana y su entorno natural y se oponen a la lógica de desarrollo urbano y
crecimiento que destruya la estructura ambiental principal en Bogotá. Sin pretender hacer un
análisis riguroso de las diferentes corrientes se pueden identificar cuatro tipos de “ambientalismo
en la ciudad”: un primer tipo, el ambientalismo de elites (académicas y expertos) preocupados por
la conservación y la defensa de los ecosistemas; un segundo tipo, el “ambientalismo de ONGs” y
“organizaciones sociales” impulsadas en una contexto de desmonte del estado con el fin de prestar
servicios ambientales y cumplir funciones que este deja de tener. Se trata de un ambientalismo
que trabaja estrechamente con las instituciones distritales encargadas de la gestión ambiental, se
mueven en torno a contratos de servicios ambientales y no tienen bases sociales, ni promueven
una participación activa de la población; un tercer tipo, “el ambientalismo social” que se organiza
en torno a la defensa de “territorios ambientales”; y un cuarto tipo “el ambientalismo político” que
más que un movimiento en sí mismo, constituye una estrategia especifica, a saber, entrar en el
ámbito de la política electoral en nombre del ecologismo o del ambientalismo y que se materializa
en alcanzar puestos en el concejo, en las juntas administradoras locales, en los concejos locales
de planeación con las consignas de los ambientalistas17 .

El “ambientalismo social” hace referencia a un conjunto de iniciativas ciudadanas, procesos

sociales y movilización colectiva en torno a la defensa de los “territorios ambientales” en la ciudad:
los humedales, los cerros orientales, la cuenca del rio Bogotá, el rio Fucha, borde norte, la cuenca
del rio Tunjuelo, los páramos y la ruralidad como componentes de la estructura ecológica de la
ciudad y considerados patrimonios de la humanidad. La base de la identidad colectiva se construye
a partir de la problemática compartida y de los esfuerzos e iniciativas por buscar soluciones. Estas
iniciativas ciudadanas generan procesos de apropiación, sentidos de pertenencia con el territorio,
y lazos y vínculos sociales en los que el territorio se convierte en referente fuerte de identidad
colectiva. En las siguientes líneas se describen las organizaciones y/o redes que han surgido en

Fucha SAN CRISTOBAL, ANTONIO NARI¥O, PUENTE ARANDA, CANDELARIA, KENNEDY, FON-
TIBON, MARTIRES
Cuenca Tunjuelo TUNJUELITO, CIUDAD BOLIVAR, USME, KENNEDY, BOSA, SUMAPAZ, RAFAEL URIBE,
SAN CRISTOBAL
Páramo y Ruralidad SUMAPAZ, USME, CIUDAD BOLIVAR, CHAPINERO, SANTA FE, SAN CRISTOBAL, SUBA,
BOSA
Río Bogotá ENGATIVA, FONTIBON, KENNEDY, BOSA, SUBA,
17 La identificación de las corrientes del ambientalismo en la ciudad es producto de un análisis con líderes del am-
bientalismo popular en el 1er taller sobre el ambientalismo popular en Bogotá realizado el 8 de Mayo del 2008. Los
lideres que participaron: Fernando Gómez (Representa al territorio ambiental del borde Norte de Bogotá -Engativa
y Suba-), Herman Martínez y Federico Mora (equipo ambiental Agenda Bogotá); Natali Salazar y Andrés: miembros
activos de Biosigno y Red juvenil Territorio Sur de Usme; Acta de Taller, Cider, Mayo 8, 2008.
las dos últimas décadas en los humedales y en el Tunjuelo y las problemáticas en torno a las cuales
estas se configuran.

Los territorios se convierten en escenarios de movilización y construcción de identidades

colectivas. Dos de los territorios en los cuales se han impulsado formas de conducta colectiva
han sido el territorio de Humedales y el territorio de la Cuenca del Tunjuelo. En este periodo,
en el territorio de los humedales han surgido lideres, organizaciones, proyectos escolares, y
comunidades vecinas a los humedales que orientan sus acciones a frenar y denunciar la invasión
y destrucción de las rondas de los mismos por rellenos ilegales de urbanizadores piratas o las
presiones de urbanizadores legales, y por el desarrollo de grandes proyectos viales y urbanísticos.
Dichas iniciativas evolucionan hasta conformar una red de organizaciones en defensa de los
humedales a nivel distrital con mayor capacidad de denuncia y movilización colectiva en torno a la
defensa de los humedales a mediados de los noventa. Esta organizaciones se conforman con el
fin de cuidar y velar por la preservación de la integridad física y natural de los mismos; denunciar
aquellas acciones que atenten contra su integridad física o que puedan conducir a su reducción,
parcelación o desmembramiento (como: vertimiento de aguas contaminadas, rellenos artificiales
y construcciones de barreras, diques o canales, usos residenciales, comerciales, institucionales
irracionales); y proteger las especies animales y la flora de los humedales (Contraloría de Bogotá
2007:10).

Por su parte, el territorio del Tunjuelo18 a partir de las inundaciones del barrio Tunjuelo y luego
de otros barrios como resultado del desbordamiento de la quebrada la Chiguaza y del desvió del
cauce del Tunjuelo . en el año 2002 se activan, fortalecen y crean una diversidad de movimientos
y organizaciones en torno a la demanda de restauración del río y la intervención sobre los factores
que afectan los cambios del curso del río en forma negativa. La comunidad se integra en torno
a tres grandes redes de organizaciones: Asamblea sur, Territorio sur y Encuentro sur, quienes
vienen reclamando una mirada hacia su territorio y el mejoramiento de su calidad de vida. Para
ello, exigen la mitigación de los impactos generados por la operación del Relleno Sanitario Doña
Juana y el freno a su expansión19 , el manejo sostenible de la industria y la actividad minera en
la zona de canteras, el freno a la expansión urbana descontrolada y a la tala indiscriminada de
bosques; factores estos que tienen un impacto negativo sobre el río Tunjuelo sus posibilidades de
recuperación y en la calidad de vida de los pobladores.

3.2. Rasgos de la trayectoria del ambientalismo social.

En primer lugar, el ambientalismo social puede caracterizarse como una nueva forma de
movimiento descentralizado, multiforme articulado en red cuyos procesos de identidad se dan en
torno a la defensa de los territorios ambientales. Todas las organizaciones de una u otra forma
comparten un lema común: “no al deterioro ambiental en mi localidad, por la defensa de habitar en
ella y mejorar la calidad de vida”, y unas más que otras vienen generando procesos de identidad
sobre la base de principios ancestrales de los territorios, y sobre la base de la legislación de
ecosistemas que se ha venido consolidando en el país.

De esta forma, se enlazan directamente las preocupaciones inmediatas con los temas más
amplios del deterioro ambiental en la ciudad. Aunque las movilizaciones son locales y territoriales,
18 “La Cuenca del Río Tunjuelo forma parte del ecosistema de siete localidades: Usme, Ciudad Bolívar, Tunjuelito,
Rafael Uribe Uribe, San Cristóbal, Bosa y Kennedy. Al Río Tunjuelo desembocan cerca de un centenar de quebra-
das, posee reservas forestales como el parque entre -nubes y el parque Los Laches. En la Cuenca se concentra la
más grande explotación minera, están ubicadas las industrias de curtiembres generadoras de alta contaminación,
hay la mayor concentración de ladrilleras, chircales y carboneras, hay contaminación de los cauces por basuras y
desechos e inundación de cárcavas de las explotaciones mineras que generan malos olores, zancudos y roedores
(Martinez 2008: 4)
19 “El relleno sanitario Doña Juana es el único sistema de disposición de residuos sólidos de la capital. Con una
extensión de 450 (ha), y la recepción diaria de 8500 toneladas de basura, ha transformado el hábitat de todos los
que viven en sus inmediaciones.
no es un movimiento necesariamente localista ya que se suele afirmar el derecho de los pobladores
a una calidad de vida en oposición a las dinámicas destructivas del crecimiento y el desarrollo urbano
en la ciudad. Por otra parte, hay que señalar que la nueva ola de movilización no sólo lucha por la
defensa de estos territorios y del ecosistema de la ciudad, y por su derecho a no ser desterrados
y expulsados de dichos territorios ni a ser afectados por su destrucción y contaminación; sino por
su derecho a participar en la toma de decisiones sobre el uso del suelo. Demandan la extensión
y profundización de la democracia participativa y deliberativa como condición necesaria para la
protección y recuperación de dichos territorios, para el tránsito hacia una planificación urbana
responsable, para el logro de una equidad en la distribución de las cargas del desarrollo urbano,
para la configuración de una institucionalidad de gestión ambiental con autonomía y poder para
regular a las empresas y a los consumidores, y con capacidad de rendir cuentas al público y no a
los agentes con intereses privados.

Un segundo rasgo es que se trata de un ambientalismo que a pesar de múltiples condiciones

adversas se ha venido fortaleciendo, madurando y afianzando su identidad compartida en la
última década. Algunos de evidencias de dicho proceso de fortalecimiento son: la maduración y
cualificación de líderes; la configuración de redes a nivel distrital20 ; el desarrollo de capacidades
organizacionales como resultado de financiación de proyectos por parte de la cooperación
internacional; la generación de convenios con entidades distrital y el incremento de las dinámicas
de afianzamiento de la identidad colectiva a través de procesos y actividades de reconocimiento y
apropiación del territorio.

En definitiva, la participación ciudadana en Bogotá ha contado, por un lado con la proliferación

de espacios institucionales de participación los cuales con el paso del tiempo se han desnaturalizado,
han levantado múltiples obstáculos para alcanzar los objetivos que se plantearon y no logran suscitar
una movilización y participación masiva de ciudadanos en los mismos; no han logrado luego de
más de 20 años de creación sentar las bases para que los ciudadanos sean actores protagónicos
luego de los procesos electorales: a pesar de la crisis del modelo de oferta institucional, la ciudad
ha presenciado el surgimiento y expansión de un amplio espectro de iniciativas personales y
colectivas, así como acciones mediáticas que tienen por objeto “monitorear el comportamiento de
los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de estos, activar la operación de las
agencias horizontales de control, entre otros”. Este proceso no es garantía de un fortalecimiento
sostenido de la cultura política democrática, ya que la trayectoria del AS puede derivarse en caminos
donde se pierde la autonomía, se es inefectivo e inofensivo para los agentes estatales o privados
objetos de control. Finalmente, la ciudad experimenta una nueva ola de movilización ciudadana y de
configuración de movimientos sociales con mayor capacidad de desafiar los modelos dominantes
de desarrollo, como es el caso del ambientalismo social.

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territorio del Tunjuelo se vienen dando procesos fuertes y activos de creación de redes juveniles como en el caso de
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Ana Rico De Alonso. Universidad Javeriana. Colección Cultura Democrática. 2003
 “Presupuesto Participativo: algo más que una buena práctica de gestión? Un análisis en
tres dimensiones de la experiencia San Martín”

Mariana Iorio
miorio17@gmail.com / miorio@sanmartin.gov.ar
Municipalidad de General San Martín

Introducción

Los presupuestos participativos han alcanzado gran popularidad entre los gobiernos locales en la
última década. Es una de las opciones que los gobiernos locales más frecuentemente impulsan
para la generación de consensos en torno a las políticas públicas.

Si bien surgieron como iniciativa de gobiernos de izquierda con la intención de profundizar los
espacios de participación democrática y tender a la reducción de la brecha social, también hoy
son promovidos desde otras orientaciones políticas aunque con objetivos diferentes. Esto es
considerándolos muchas veces como una buena práctica que además, les confiere mayor legitimidad
a los actos de gobierno.

No obstante, el grado de aceptación que tienen en la población es mucho más complejo y disímil,
dependiendo en parte de la magnitud de la comunidad y su capital social, el alcance de la propuesta;
y la estrategia política y comunicacional impulsada por el gobierno.

Asimismo, los resultados del presupuesto participativo varían desde simples respuestas a solicitudes
casi individuales, hasta obras de alto impacto en la comunidad. Esta disparidad guarda estrecha
relación con los aspectos anteriores. Esto es objetivos del gobierno y participación de la población.
O, en otros términos, correspondencia de intereses.

En resumen, esta presentación propone analizar una experiencia local como es la aplicación del
presupuesto participativo en la localidad bonaerense de San Martín a partir de tres dimensiones: los
objetivos del Gobierno comunal; la aceptación y adopción de la propuesta por parte de la población;
y los resultados obtenidos del proceso.

De este modo se espera poder determinar si la experiencia tiene impacto real en la comunidad; si es
al menos perfectible; o si, simplemente, se replica cada año como un requisito más para cumplir con
el manual no escrito de las buenas prácticas de gestión de los gobiernos locales contemporáneos.

Sobre los presupuestos participativos

Aunque el trabajo se centre en el análisis de una experiencia concreta como es el caso San Martín
no puede evitarse hacer mención de algunos aspectos de la herramienta en sí misma.

La aplicación de los presupuestos participativos en el mundo no responde a una receta mágica e

infalible1. Los objetivos del gobierno a la hora de impulsar estos mecanismos no son comunes. Las
razones por las cuales los ciudadanos participan tampoco son idénticas en cada lugar.

El impacto que las políticas de participación ciudadana, actualmente reconocidas como buenas
prácticas de gestión han generado en los gobiernos locales es un fenómeno a considerar. En
parte parece vincularse a la cercanía que los mismos tienen con la comunidad, que los sitúa en
la primera línea de recepción de demandas y reclamos concretos vinculados al corto y mediano
plazo2. Parece, en este sentido, existir un cierto consenso al señalar que los municipios, son el
ámbito más adecuado para que tal experiencia se lleve a cabo con mayor garantía de éxito. La
proximidad física entre gobierno y comunidad permite erigir a la ciudad en el entorno real para la
mayoría de la población3 facilitando la conformación de espacios para la participación.

Pero que entendemos por participar?

Entre la vasta cantidad de definiciones circulantes preferimos utilizar, y solamente a fines prácticos,
una definición acotada: participar es tomar parte4.

Se analizará entonces cual aplicable es esta definición al presupuesto participativo de San Martín.

Descubriendo San Martín

San Martín es un Municipio ubicado al noroeste del conurbano bonaerense, en la región conocida
como el primer cordón industrial. Su población es de 427.933 de habitantes, distribuidos en una
superficie de 56 km2. Se lo destaca como ciudad de la tradición por dos razones. La primera por
ser cuna del prestigioso poeta José Hernández. En su casa natal, funciona actualmente el Museo
Histórico “José Hernández - Chacra Pueyrredón”. La segunda causa es por haberse librado aquí
el combate de Perdriel, el 1º de agosto de 1806 inaugurando la resistencia de los criollos durante
la primera invasión inglesa.

Es asimismo, reconocido por la fortaleza de su sector industrial ya que aporta el 10% del PBI
bonaerense y el 4% del PBI nacional, concentrando el 14 por ciento de las PyMES industriales del
Conurbano.

Uno de los ejes principales de la acción del gobierno es contribuir al crecimiento económico-
productivo del distrito mediante una fuerte promoción del desarrollo local para la generación de
empleo sustentable y genuino, fundamentalmente con políticas de respaldo a la micro, pequeña y
mediana empresa. En esta línea de ideas, se inscribió la implementación del Régimen de Promoción
MiPyME, en septiembre de 2001, en el cual ya se llevan registradas más de 9.100 emprendimientos
económicos, entre industrias, comercios y servicios.

El presupuesto 2010 alcanza los $ 465.858.000 y en la actualidad el índice de cobrabilidad de

tasas es del 70 %.

No obstante, este pujante perfil industrial, San Martín también enfrenta otra realidad. En el interior del
distrito, conviviendo con el casco urbano, se sitúan medio centenar de asentamientos y barrios de
emergencia donde golpea con fuerza la marginalidad y la exclusión pese a los múltiples programas
de contención social que se llevan adelante. Es en este contexto que se impulsa desde el 2003
acciones concretas de gestión participativa como el plan estratégico y el presupuesto participativo,
eje de esta presentación5.

La experiencia participativa de San Martín

Si bien la gestión actual incluía en su plataforma de gobierno de cara a las elecciones de 1999 los
sistemas participativos de consulta (definición sobre la que ya volveremos) sobre las prioridades de
los vecinos para definir las inversiones6; los primeros esbozos de presupuesto participativo en el
Municipio se remontan a 2003.

En ese año se implementó un programa denominado “Informe de Gestión” que apuntaba a generar
un ámbito de encuentro con los vecinos donde se les informaba sobre las finanzas públicas y el
destino de los fondos. Aunque se brindaba la posibilidad expresarse a los vecinos, no se lograba
constituir en asamblea.
Los vecinos recibían 2 encuestas. En una evaluaban los servicios públicos asignándoles una
calificación en función del grado de satisfacción alcanzado. En la segunda debían establecer en
un formulario pre diseñado las cuestiones que entendían como prioritarias a la hora de encarar las
nuevas inversiones. Dichos formularios se depositaban en un buzón ubicado en el lugar.

Si bien brindaba un panorama de la imagen que la gestión tenía entre los vecinos la actividad
carecía de finalidad práctica ya que de la información recabada no se desprendía ninguna acción
concreta.

Tabla 1: Antecedentes del PP en San Martín. 2003 - informe de Gestión

CIRCUITO - BARRIO PARTICIPANTES PROPUESTAS
376 - SAN MARTÍN 49 0
377 - VILLA BALLESTER 19 0
379 – VILLA MAIPÚ 27 0
381 – CHILAVERT – SUAREZ 47 0
382/383 – SAN ANDRES - MALAVER 8 0

En 2004 se repitió el mismo esquema y la convocatoria fue nula. Solo se fue a un barrio. La falta de
asistentes motivó la suspensión en ese año de la actividad. Debían replantearse varios aspectos
antes de volverse a intentar.

En 2005 se lanzó el presupuesto participativo como tal. Era acompañado por cambios internos en
la estructura. De ser un programa difuso de la Secretaría de Economía y Hacienda se constituyó en
el pilar de la Dirección de Presupuesto y Finanzas.

Los cambios fueron notorios. La convocatoria fue mucho mayor ya que se hizo una fuerte campaña
mediática y los resultados eran más que alentadores.

Tabla 2: Presupuesto Participativo 2005

BARRIO PARTICIPANTES PROPUESTAS
VILLA BALLESTER 49 4
VILLA MAIPÚ 117 2

No obstante, no duraría. La herramienta no estaba consolidada. A los cambios en el gabinete le

siguieron los cambios casi obligados en el diseño. El presupuesto participativo volvía a la Secretaría
de Economía y Hacienda como un programa. Sin personal asignado ni oficina propia. Como puede
observarse las características eran muy semejantes a las experiencias 2003 /2004. Los resultados
también.
El PP había dado un paso adelante en 2005 para retroceder (al menos) dos en 2006. Algo no
estaba bien.
Tabla 3: Presupuesto Participativo 2006
BARRIO PARTICIPANTES PROPUESTAS
VILLA LYNCH 67 10
SAN MARTÍN 16 5
VILLA LIBERTAD 44 9

2007 continuó con el mismo esquema y resultados similares.

El interrogante en este punto era: seguiría igual hasta su desaparición? O se estaba dispuesto a
cambiar.

Tabla 4: Presupuesto Participativo 2007

BARRIO PARTICIPANTES PROPUESTAS
BILLINGHURST 40 10
BARRIO LIBERTADOR 35 15
JOSÉ LEÓN SUÁREZ 22 14

La respuesta no se hizo esperar. En 2008 hubo importantes cambios, entre los que se destaca la
nueva vinculación con la subsecretaría de planeamiento estratégico. Ellos contaban con experiencia
en la organización de espacios deliberativos y, además, el plan estratégico de San Martín había
tenido muy buena repercusión.

Por otro lado, si bien seguía perteneciendo a la Secretaría de Economía y Hacienda ahora contaba
con oficina y personal asignado.

Quedaba pendiente concentrar apoyos internos. Era ineluctable generar la adhesión de todo el
Ejecutivo al Programa. Para ello se conformó un Comité de seguimiento del PP integrado por
representantes de cada secretaría a efectos de comprometer a todo el Gabinete con el presupuesto
participativo. Asimismo, todos los secretarios firmaron un acuerdo mediante el cual se comprometían
a incluir los resultados de las asambleas en sus programas de gobierno. Tal convenio se firmó
públicamente en el acto de relanzamiento y contó con la rúbrica del Intendente Municipal. Las
condiciones empezaban a cambiar.

Tabla 5: Presupuesto Participativo 2008

BARRIO PARTICIPANTES PROPUESTAS
VILLA MAIPÚ 47 2
JOSÉ LEÓN SUÁREZ 71 5

Durante 2009 se repitió el mismo esquema que en 2008 incorporándose un formulario para
propuestas simples (o reclamos) pero algunas cuestiones coyunturales como el adelantamiento de
las elecciones y la epidemia de gripe A influyeron, en parte, en los niveles de convocatoria.

A la fecha no ha comenzado el ciclo de asambleas 2010, previsto su inicio para el mes de abril. Pero
se ha establecido incorporar para el segundo semestre un programa de capacitación destinado a la
comunidad en gestión participativa y control ciudadano, esperando pueda brindar más información
y sensibilizar a la comunidad respecto de la importancia de tales prácticas.

Tabla 6: Presupuesto Participativo 2008

BARRIO PARTICIPANTES PROPUESTAS PROYECTOS
VILLA BALLESTER (ESTE) 66 8 0
SAN ANDRÉS 14 10 1
VILLA BONICH 24 9 2

Objetivos del Gobierno Local

Ahora bien, llegado a este punto se buscará analizar porque el gobierno local lleva adelante el
presupuesto participativo.

Entre aquellos defensores del PP suelen verse los objetivos diferir según su posicionamiento
ideológico.

Desde los partidos de izquierda se esgrime que el PP es una poderosa herramienta que garantiza
la transparencia, pugna por la redistribución7 y profundiza la democracia promoviendo la inclusión.
Promueve la deliberación y la búsqueda de consensos fortaleciendo al Estado.

La concepción liberal, en cambio, si bien lo adopta como mecanismo para combatir el clientelismo,
busca a la vez reducir el rol estatal. Lo asumen como una instancia consultiva8 sin anhelos de
transformación cultural.

Algo más vinculado a esta concepción surgen los gobiernos reinventados que eliminan las fallas
que lo vuelven ineficiente, estableciendo el presupuesto participativo como elemento de presión
en pos de resultados. Forzando la transparencia, evitando el desvío de fondos y generando una
planificación más centrada en los intereses de la comunidad9.

Cualquiera sea el caso, los objetivos que el gobierno se fije definirán la forma en que se relacionará
con la comunidad y los resultados que se obtengan del proceso10.

En el caso de San Martín resulta prudente volver sobre lo referido al programa de gobierno
establecido para las elecciones de 1999.

Como se señalara dicha propuesta incluía los sistemas participativos de consulta sobre las
prioridades de los vecinos para definir las inversiones.

Aquí puede verse que el objetivo para asemejarse a la concepción liberal. Se promueve la consulta
al ciudadano, con resultados vinculantes pero no fruto de una instancia deliberativa.

En los siguientes ejercicios el municipio cometió varios errores de implementación. Hubo avances
y retrocesos. En 2005 se buscó generar amplios espacios de deliberación. En 2006 y 2007 el perfil
fue más consultivo. Pero debe destacarse que año tras año continuó intentando llevar adelante la
estrategia. Si no hay verdadera convicción y solo se persiguen resultados el presupuesto participativo
debería haber sido abandonado hace tiempo.

La respuesta de la comunidad

Ahora cuales son las estrategias que se llevan adelante para generar la participación de la
comunidad? Como generar respuestas concretas? Cómo lograr que los ciudadanos se apropien
del espacio, deliberen y se comprometan con el proceso?

Todas las comunidades no son iguales. Cada una de ellas tiene sus particularidades. Cada una de
ellas tiene su capital social. Sus valores compartidos, su cultura11.

Pero así también tiene sus decepciones, sus expectativas no cumplidas. Cómo hacer entonces
para desarrollar una estrategia que permita revertir antiguos descreimientos y generar espacios
reales de participación? A quiénes se debe convocar?

En San Martín, durante 2003/04 se convocaba a los vecinos mediante el envío de una nota de
invitación. En 2005 se privilegiaba a las instituciones de la zona. Actualmente la convocatoria es
doble. A las instituciones que trabajan en el territorio y a los vecinos que viven en el barrio. Sin
embargo, la difusión sigue siendo deficiente. La cobertura resulta insuficiente. Muchos vecinos
aseguran no haberse enterado de la realización de asambleas en su zona.

Esto es uno de los aspectos más deficitarios del programa que espera poder revertirse en los
próximos ciclos.

La voluntad política12 es una condición necesaria pero no suficiente para el éxito de la herramienta.
Debe establecerse una estrategia definida en función de las dimensiones y características de la
comunidad. La clara comunicación del mensaje, la difusión de las reuniones, la transparencia en la
información tienen que ser aspectos importantes de tal estrategia.

Voluntad política de los gobernantes y libre información de los ciudadanos como elementos
combinados permiten dar un marco más propicio para la consolidación del programa13

El espacio debe ser un ámbito propicio para el debate y la deliberación.

Por ello es también fundamental que el Municipio asuma un rol mediador y articulador considerando
las características del territorio y las interacciones que surgen en su seno, logrando, asimismo la
perdurabilidad del presupuesto participativo14.

Los ciudadanos deben tomar parte en el programa. Si, en cambio, se asumen como invitados a
una actividad que lleva adelante la gestión municipal15, no lo adoptarán como propio y serán más
espectadores que actores16 centrales del proceso.

Por ello, el rol que cumplan los ciudadanos será esencial para las posibilidades de la propuesta.

Los ciudadanos no perciben la participación de igual modo que el Gobierno. Sus intereses son
privados, particulares ya sean individuales o colectivos. Su participación busca, en parte, generar
reconocimiento público, por parte del poder político, a su interés privado17.

En otro sentido, si ven las asambleas como un ámbito favorable para el reclamo individual, lo único
que se estaría gestando es otra forma de demandar18. Lejos de la construcción de consensos.
Es fundamental que cualquiera sea el caso el Estado de respuesta a los resultados de las asambleas,
así sean simples pedidos o prioridades barriales. En este sentido, al menos, los niveles de respuesta
en la actualidad (ver gráfico 1) son alentadores.

Por último debe considerarse que la participación puede estar limitada a algunas etapas del proceso,
aunque la efectividad puede aumentar cuando incluye a todo el proyecto19.

En nuestro caso, la participación continúa limitada a las etapas de selección de prioridades y

construcción de iniciativas.

Los resultados del Presupuesto Participativo.

Desde la perspectiva de la administración, las políticas de gestión participativa independiente de los

resultados de las asambleas mejoran la imagen del municipio y permite abrir la maquinaria estatal
al ciudadano común20.

Entre otros resultados se destacan la incorporación de habilidades de deliberación y búsqueda de

consensos aplicable tanto a los vecinos como a los funcionarios participantes. La capacidad de
comprensión de los problemas y establecer y seleccionar prioridades21
El Presupuesto Participativo reporta, además, otros beneficios. Mejora la calidad de la administración
ya que genera presión en pos de resultados y controla la transparencia de los actos administrativos.
Llama la atención de los funcionarios públicos generándoles una nueva lógica. Los distancia de la
burocracia, acercándolos a las necesidades concretas y genuinas de la gente22.

En San Martín, el caso estudiado, los resultados de las asambleas concretamente muestran que
los ciudadanos se acercan para exigir respuestas a sus problemas cotidianos. Las obras y servicios
públicos se llevan las mayores menciones. El bacheo, la luminaria, la poda de árboles son los
reclamos más frecuentes. Y en las áreas más céntricas incorporan el ordenamiento del tránsito.

Gráfico 1 – porcentaje de cumplimiento

Si se analizan los planteos recibidos en los barrios, sin distinción de ediciones, resulta evidente que
las demandas surgen ante necesidades concretas. Es una suerte de participación “necesaria”. No
se ha consolidado aún la relación con la gente. Aunque, como se señalara en el apartado anterior,
el grado de cumplimiento alcanzado permite avanzar en este sentido; ya que solo queda pendiente
de ejecución un 11% de lo solicitado.

Tabla 7: Comparativo 2003-2009

AÑO BARRIOS ASISTENTES PROPUESTAS
2003 5 150 0
2004 1 0 0
2005 2 166 6
2006 3 153 24
2007 3 73 39
2008 2 118 7
2009 3 104 2723
TOTAL 16 660 103

A modo de conclusión

Como se ha expuesto a lo largo del trabajo el presupuesto participativo de San Martín alternó
aciertos y errores.

Eso evidencia una cierta falta de consolidación de la herramienta que recién en los últimos 2 años
está logrando mayor continuidad en el tiempo gracias a un mayor acompañamiento y articulación
con las distintas áreas de gestión.

En el primer aspecto observado, los objetivos del gobierno parecen haber ido evolucionando desde
una concepción más liberal que le asignaba al PP un espacio meramente consultivo a la versión
actual que apunta a fortalecerlo con acciones de capacitación que permitan dotar de herramientas
a vecinos, funcionarios y agentes de la administración para la generación de un espacio más
deliberativo y a la vez consensuado.

Los intentos, aunque muchas veces fallidos, de implementar la herramienta también fortalecen la
posición discursiva en defensa de la importancia de contar con los espacios para la participación
popular. Los errores, a veces, pueden ser solo errores y la búsqueda de acciones correctivas
muestra un interesante grado de compromiso.
En cuanto al grado de aceptación de la comunidad, puede indicarse que esta búsqueda de constituirse
en un Estado más relacional no ha logrado aún ser asimilado por la sociedad que se ha mostrado
muchas veces reticente, dando muestras de descreimiento ante la iniciativa gubernamental.

De todos modos, la estrategia política y comunicacional debiera ser, cuando menos, revisada. No
puede esperarse respuestas de la comunidad cuando no tiene acceso a la información mínima
sobre el desarrollo del presupuesto participativo en su localidad.

El PP no ha sido aún apropiado por la ciudadanía y los errores en la implementación ya señalados

contribuyeron a ello. La participación hoy surge como necesaria. Parece condicionada por urgencias
más que tendiente a la construcción de programa integrales de mejora para el barrio.

El grado de aceptación sigue siendo bajo. La ejecución de los programas resultantes será clave
para revertir esta cuestión.

La tercera dimensión propuesta para el análisis eran los resultados. En este sentido debe señalarse
que la experiencia no ha logrado tener fuerte impacto en la comunidad pero parece perfectible. El
producto resultante de las asambleas sigue limitado casi en su totalidad a la obra pública. Lo cual
estaría más vinculado a urgencias urbanas que al establecimiento de un programa de desarrollo
para el barrio.

Ha tenido, sin embargo una influencia positiva en la administración. Mejorando la comunicación

entre las áreas y desarrollando internamente buena disposición para llevar adelante los resultados
de las asambleas.

La intención de este trabajo fue mostrar resumidamente tres aspectos del presupuesto participativo
de San Martín. Con crudeza. Sin disfraces.

Queda mucho por conocer y analizar. Queda mucho por corregir y ajustar.

Tesón y perseverancia no parecen faltar. Pero no es suficiente. Se requiere lograr del compromiso
de la ciudadanía y una mayor dedicación del Estado para lograr erigirse en algo más que una buena
práctica de gestión que es, actualmente, su logro más visible.
Para concluir, puede desprenderse en la experiencia San Martín que el optimismo emerge
de la mano de los resultados. El alto cumplimiento de los compromisos contraídos merece ser
destacado y puede, como se señaló, ser el aspecto fundamental, sumado a los instrumentos de
sensibilización que la capacitación puede aportar para el crecimiento de los niveles de participación
y la institucionalización de la política participativa.-

Bibliografía

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 Mecanismos formales de Participación ¿Quiénes lo utilizan y para qué?

Debora Lacasa
dlacasa@speedy.com.ar
Universidad Nacional de Lujan,
Mercedes, Buenos Aires Argentina

Resumen

En estudios recientes acerca de la calidad de la democracia se ha tomado a la participación política

y social como una dimensión de análisis fundamental, que al decir de Amartya Sen “posee un valor
intrínseco para la vida y el bienestar de los hombres” .
En las actuales democracias existen diversos mecanismos formales que permiten la participación
de la ciudadanía en la toma de decisiones, cada uno de los niveles de gobierno tiene los suyos. La
utilización de esos recursos por parte de la ciudadanía puede tener distintos objetivos como son la
demanda de explicaciones, el cuestionamiento a los funcionarios o representantes por algún acto,
la propuesta de mejoras o el reclamo sobre algunos temas, entre otros. A su vez estos objetivos
pueden satisfacer intereses e inquietudes individuales o colectivas.
El presente trabajo tiene como objetivo describir la forma en que los ciudadanos utilizan la Presentación
de Peticiones Particulares como mecanismo de participación, uno de los instrumentos previstos
por el reglamento interno del Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Mercedes, tratando
de responder a las siguientes preguntas: ¿Las presentaciones son en su mayoría individuales o
grupales? ¿Responden a intereses o necesidades personales o colectivas? ¿Cuáles son los temas
que más movilizan a la ciudadanía a participar? ¿Esta participación es más de tipo activo, reactivo?
Los datos fueron elaborados a partir análisis del registro existente sobre las Presentaciones
Particulares (PP) realizadas ante el Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Mercedes
(HCD), en el transcurso de los años que van desde el 2002 al 2007. Este trabajo forma parte de
la Investigación aún en proceso “La calidad de la democracia. Una aproximación desde lo local”.

Introducción

En este artículo nos centraremos en el estudio de la participación como una de las dimensiones
capaz de medir la calidad de la democracia. Siguiendo a Pasquino entendemos que la participación
constituye una forma de ejercicio de la libertad cuyo objetivo es la disputa de poder, tendiendo a
reducir el disbalance existente o posible, influyendo de manera más o menos directa y más o menos
legal sobre quienes ejercen el poder, ya sea reaccionando frente a la existencia o participando en la
creación o transformación de normas e instituciones, así como en la selección de quienes tiene el
poder de decisión. La participación ciudadana implica una cuestión de poder. A mayor participación
ciudadana, mayor disputa de poder en una sociedad.
La participación puede ser canalizada a través de instancias o mecanismos que presentan cierto
grado de formalidad, es decir se encuentran normatizados, regulados o puede darse a través de
mecanismos informales que tengan o no cierto grado de institucionalización, pero no se encuentran
regulados o reglamentados como los formales. Nosotros nos centraremos en los primeros y
profundizaremos el análisis de uno de ellos como lo es la posibilidad de formular una Petición
Particular en el Concejo Deliberante que se encuentra a disposición de la ciudadanía consagrada
por el reglamento interno del Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Mercedes y que
presenta una sistematización en su tratamiento.
La utilización de este recurso por parte de la ciudadanía puede tener distintos objetivos como son la
demanda de explicaciones, el cuestionamiento a los funcionarios o representantes por algún acto,
la propuesta de mejoras o el reclamo sobre algunos temas, entre otros. A su vez estos objetivos
pueden satisfacer intereses e inquietudes individuales o colectivas. Somos concientes de que
quienes utilizan este mecanismos poseen cierto nivel de información que le permite, al menos,
conocer su existencia y que muchas veces el mismo pedido se realiza por este medio así como
también ingresa por mesa de entrada al Departamento Ejecutivo, también sabemos que muchos
de los pedidos son formulados directamente a los concejales quienes los transforman en un pedido
propio. Pero no es objetivo de este trabajo analizar la participación del conjunto de la sociedad sino
específicamente desarrollar una caracterización a partir de la que tiene lugar con la utilización de
este mecanismo.
Tomaremos como base la investigación realizada sobre “La calidad de la democracia. Una
aproximación desde lo local” radicada en la Universidad Nacional de Luján, Departamento de
Ciencias Sociales, dirigida por el Lic. Antonio Francisco Lapolla y la Lic. Rosa Maria Becerra y con
el Lic. Javier Bernardo Etchart y quien suscribe como equipo de investigación. El trabajo de campo
se realizó en la localidad de Mercedes, los datos fueron elaborados a partir del registro de todas
las peticiones particulares formuladas por los vecinos de la ciudad de Mercedes e ingresadas al
Honorable Concejo Deliberante a través de su Secretaría entre los años 2002 al 2007.
Abordar la cuestión de la participación como una de las dimensiones capaz de dar cuenta de la
Calidad de la Democracia nos planteo los siguientes interrogantes que guiaron parte de nuestra
investigación:

a) Los ciudadanos ¿se motivan más por ser artífices de sus normas e instituciones (participación
activa) o solo se rebelan frente a lo que afecta sus intereses (participación reactiva)?
b) La participación ¿es más de tipo individual o grupal?
c) ¿Responden a intereses o necesidades personales o colectivas?
d) Los temas que más movilizan a la ciudadanía a participar, ¿afectan solo a unos pocos o a
toda la comunidad?
Teniendo en cuenta estos interrogantes nos planteamos los siguientes objetivos:
A) Describir los tipos y características de la participación emergente de las peticiones particulares
presentadas ante el HCD.
B) Describir las peticiones presentadas por particulares al HCD entre los años 2002 al 2007
según el presentante, el beneficiario, el tema, el tipo de participación que revele y los intereses que
represente.

Aspectos teóricos

Este trabajo se encuadra dentro de los estudios acerca de la “Calidad de la de Democracia”, que
tienen como objetivo evaluar desde un punto de vista normativo, ya no cuales son los mejores
regímenes políticos autocracias-democracias, sino cuales democracias son mejores. Desde esta
perspectiva se comenzó a trabajar con varios indicadores que permitían medir y hacer comparables
distintos aspectos relacionados con un mejoramiento de la calidad de los sistemas democráticos
que se han ido consolidando, superando la visión meramente procedimental de los mismos para
pasar a tomar en cuenta la calidad de las propias prácticas democráticas.
Uno de los trabajos realizados en este sentido más conocido es el de las Auditorias Ciudadanas que
tienen por objetivo medir la “calidad” de las prácticas democráticas a nivel local, tomando algunos
municipios como experiencia piloto para ir perfeccionando los indicadores a los que denominan
aspiraciones, ya que además de ser proyectos que tienden a la producción de conocimiento también
persiguen modificar las prácticas que estudian. Es decir la auditoría es un sistema de observación y
vigilancia del desempeño democrático, con una idea por estudiar empíricamente cuán democrática
es la vida democrática, así como la de posibilitar la capacidades ciudadanas en el desempeño
democrático en su vida cotidiana. Dentro de las variables que contemplan están: la cultura cívica,
la participación ciudadana, el trato al ciudadano y la rendición de cuentas.
Dentro de la información que se releva para dar cuenta de los distintos indicadores están los
mecanismos formales tanto de participación como de rendición de cuentas. Se realiza una mención
de la existencia y se refiere alguna de las oportunidades en que ha sido utilizado. En el caso de las
presentaciones al Concejo Deliberarte existe un indicador especifico que describe el mecanismo
utilizado en cada municipio, sin profundizar en las características de esta utilización en términos de
quienes, porque, para que, etc.
En este sentido nuestro concepto de participación, dado nuestro objeto de estudio, estará centrado
en el ciudadano. Será a partir de la caracterización que de él y de su campo de posibilidades,
hagamos como definiremos a la participación misma.
Inicialmente estableceremos la existencia de dos tipos de actitudes ciudadanas, que generan
tipos diferentes de participación; una más pasiva, individualista que, a su vez, da lugar a dos tipos
diferentes una que denominaremos Pasiva y otra que denominaremos Reactiva; otra actitud es la
Activa o proactiva manifiesta cuando los ciudadanos tienen una cierta predisposición a informarse
y a involucrarse en los asuntos públicos, pudiendo sobre pasar cualquier cuestión coyuntural.
La primera corresponde a individuos comprometidos más con los aspectos de la vida privada que le
resultan más urgentes o más importantes (el trabajo, la familia, los amigos) que con la esfera pública,
siendo esta un ámbito alejado. Individuos que se caracterizan, en algunos casos, por reaccionar
ante lo que le resulta inaceptable buscando restaurar la situación a niveles aceptables para lo
cual muestran una actitud de atención respecto de aquellas cuestiones que puedan afectarlos de
manera directa o indirecta. Manifiestan un interés mínimo en la participación continua, ya que una
vez que han superado el obstáculo o que han fracasado en la consecución del objetivo buscado, la
participación tiende a extinguirse por ser carentes de proyectos de largo plazo (Reactiva). En otros
casos estos individuos se limitan a cumplir con el mínimo de obligaciones cívicas como puede ser
la participación en las elecciones, el pago de los tributos correspondientes, participan en la medida
en que son invitados a (Pasiva). En ningún caso esta en su horizonte de vida el autogobierno, la
formulación de normas, o la búsqueda de modificar de manera perdurable el medio social, sino la
delegación de la deliberación, de las decisiones, de la ejecución y en muchos casos del control.
Pueden ser individuos informados pero con escaso interés por involucrarse en la “cosa pública”.
Otra forma de participación se manifiesta en ciudadanos que, sin ser profesionales de la política,
tiene una actitud de interés por estar informados y tienden a implicarse en los asuntos públicos,
interviniendo para mejorar las condiciones de la vida democrática, ejercer su propia libertad, tomando
iniciativas para cumplir estos fines, al margen o más allá de situaciones que les hayan perjudicado o
dañado. A esta modalidad de participación la denominamos Activa y requiere tenacidad, continuidad
y voluntad de presencia en el espacio público, que la diferencia de la forma Reactiva o Pasiva.
Ambos tipos de actitudes frente a la participación, pasiva en general y activa, tiene raíces más
profundas que la decisión individual, que se relaciona con distintos sistemas democráticos y el
concepto de libertad que los sustenta.
Siguiendo a Berlin (1993) diremos que existen dos tipos de libertades, la libertad positiva y la
libertad negativa.
La primera, otorga al individuo la “libertad para”, lo potencia a la auto-realización, deriva del deseo
del individuo de ser su propio amo, que implica la capacidad de cada uno para determinar el curso
de su vida y de sus actos de manera autónoma, es decir el autogobierno, la autodeterminación que
se logra a través de su participación en el ámbito público.
La libertad negativa, por su parte potencia al individuo intentando minimizar las interferencias que
el Estado pueda ejercer sobre el individuo a través de las normas jurídicas o distintas regulaciones.
Es la “libertad de”.
Saliéndonos de la dualidad planteada por Berlin podemos decir que existe una tercera visión,
cercana a la anterior, pero con algunas diferencias importantes, que es planteada por Pettit (1997)
al cual habría que agregar las obras de Quentin Skinner (1996, 2004), que entiende a la libertad no
como no-interferencia, sino como no-dominación. Es la idea de que la libertad consiste en poder
escoger los fines que cada uno pretende desarrollar, sin temores y sin pedirle permiso a otros, de
allí que se trate de un tipo de libertad diferente.
La primera de estas puede ser asociada a una concepción de la política como actividad central en
la conquista del autogobierno, ideal democrático asociado al republicanismo clásico. Cuando los
ciudadanos que actúan políticamente han superado la lógica de la promoción de las individualidades
y de los intereses privados.
La libertad negativa daría paso a una concepción de la política como un instrumento para la
promoción de los intereses privados de los ciudadanos, intereses que son considerados como
preexistentes, autónomos y dotados de primacía respecto de la práctica política. Esta idea puede
asociarse al modelo liberal que da una prioridad plena a las libertades individuales y concibe a la
política como un medio para garantizar esas libertades.
En tanto que la última, la formulada por Pettit da lugar a un modelo democrático que él denomina
(Contestatory Democracy) una libertad republicana negativa entendida como la capacidad de X
para no ser interferido arbitrariamente por nadie, y por a diferencia del modelo anterior, ciertas
interferencias no arbitrarias en X si estarían permitidas, aquí el acento esta puesto en la no
arbitrariedad de las interferencias dado que estas están en función de un bien superior. Sintéticamente
este modelo de democracia no supone tanto el consenso sobre las normas (ser autor de ellas)
como la capacidad de cualquier individuo de disputar esas normas, de hacer que los tengan en
cuenta en sus interpretaciones cuando estas no han sido contempladas.
Si combinamos la perspectiva de los tipos de actitudes ciudadanas, con los tipos de democracia
propuestos en función del concepto de libertad que se tenga, democracias que implica ciertas
prácticas políticas, nos encontramos frente a tres modelos de práctica participativa.
a) La participación activa, involucra a ciudadanos dinámicos que interesados en el quehacer
político, participan en función de modificar la realidad que los rodea no solo pensando en
beneficio propios sino también y fundamentalmente orientados por una visión de la construcción
del bien común, actúan de manera propositiva. Su mayor desarrollo requiere un Estado que cree
mecanismos de participación y fomente su utilización, permitiendo forjar el poder en el ejercicio de
la autodeterminación.
b) La participación reactiva, implica a los ciudadanos menos interesados en el ejercicio directo de
su poder de tomar decisiones o influir en su toma, pero que se reserva para si el derecho a reclamar
y protestar en la medida en que las normas o su implementación no contemple sus intereses o
necesidades. Para su desarrollo estaríamos frente a un Estado que garantizaría la existencia de
medios de participación que permita a los ciudadanos de disputar las decisiones, sin abrir otro tipo
de espacios ni canales ya que las toma de decisiones no serían su potestad.
c) La participación mínima, comprende a aquellos ciudadanos con nulo interés en la participación
democrática, a excepción de los aspectos más formales como el sufragio, y supone un Estado
con un ejercicio del poder basado en la representación, en la legalidad de los actos eleccionarios
y reservando a los ciudadanos el papel de ver “si el poder del Estado se ejerce en interés de los
ciudadanos en tanto que sujetos privados” , es decir el papel de control de la no interferencia.
De esta manera hemos establecido una categorización que da lugar a la clasificación con la que
hemos trabajado los datos provenientes de los registros de peticiones particulares ingresadas
al Concejo Deliberante de la Localidad de Mercedes y que explicitaremos en próximo apartado
metodológico.

Aspectos metodológicos

Este trabajo forma parte de la investigación mencionada anteriormente, cuyos objetivos son más
generales que los desarrollados en el presente trabajo que son:
A) Describir los tipos, nivel y características de la participación emergente de las peticiones
particulares presentadas ante el HCD.
B) Describir las peticiones presentadas por particulares al HCD entre los años 2002 al 2007
según el presentante, el beneficiario, el tema, el tipo de participación que revele y los
intereses que represente.
Teniendo en cuenta la clasificación de participación dada en el marco teórico podemos decir que las
Peticiones Particulares pueden ser clasificadas según la actitud ciudadana puesta de manifiesto en
ellas como activa y como reactiva. La primera engloba aquellas peticiones que en los fundamental
tiene carácter propositivo, incluye propuestas de creación, o modificación de ordenanzas e
instituciones, adhesión a normas o leyes, pedidos de información que muestran la voluntad de
interiorizarse en la “cosa pública” y controlar lo que hacen los representantes, y otros pedidos
cuya concreción modificarían sustancialmente el medio social; en la que incorporamos derogación
de ordenanzas o normas, eliminación de organismos o instituciones, creación de infraestructura
social, entre otras. La segunda incluye las peticiones que pueden ser definidas como reclamos o
exigencias, como los pedidos de solución de distintos problemas puntuales cuya concreción no
requiere de grandes esfuerzos de planificación y no modifica el medio social de manera novedosa,
solo repara, restituye o pide por el cumplimiento de algo existente. Las notas presentadas serán
consideradas separadamente ya que de ellas no puede extraerse la actitud ciudadana puesta en
juego por que no incluyen propuestas o no realizan reclamos.

Por otro lado para describir las otras dimensiones propuestas clasificaremos las peticiones
particulares
a) Según quien haya realizado la presentación pudiendo ser: un grupo de personas, estén o
no formalmente organizadas, o un individuo.
b) Según quien o quienes sean los afectados pudiendo ser: toda la comunidad, el grupo o
las personas que realizan la presentación, un grupo o persona diferente del que realiza la
presentación.
c) Según el tipo de problema o tema que origina la participación pudiendo ser: legal, laboral,
de infraestructura y servicios públicos, creación de organizaciones, transito y seguridad,
medio ambiente y salud, economía, vivienda y otros varios en el que se incluyen aquellos
que refieren a cuestiones heterogéneas en un solo proyecto.

Resultados obtenidos.

A continuación presentaremos los resultados obtenidos del análisis de los registros de las Peticiones
Particulares de los años que van desde el 2002 al 2007 inclusive. Realizaremos una primera
descripción que nos permita identificar si la participación de los ciudadanos es más de tipo activa
o reactiva, si las presentaciones son realizadas por individuos a título personal o son más de tipo
grupal, a su vez si responden a interés particulares afectando solo a uno o unos pocos, o pueden
afectar a toda la comunidad, e identificaremos los temas que más movilizan a la comunidad a
realizar este tipo de peticiones. Por último estableceremos algunas relaciones entre las variables
analizadas.
De un total de 1015 peticiones particulares ingresadas un 40.4 % son de tipo activo, es decir que
las presentaciones realizadas por los ciudadanos son propuestas, o dicho de otra manera, en ellas
se propone al Concejo Deliberante tomar decisiones que modificarían el medio físico o social de la
comunidad o de gran parte de ella, superando el impacto individual de la medida o decisión tomada
tendiendo a la construcción del bien común. Estas propuestas incluyen por ejemplo: creación de
normas como la solicitada por el Sr. Rodrigo U. para que se prohíba la instalación de estructuras
móviles, carpas o similares de manera permanente; creación de organismos o instituciones como
el pedido de crear una oficina municipal de defensa de los consumidores y usuarios por parte
de la vecina Carina de G.; modificación de normas como la presentada por la Sra. Irma P. para
modificar la ordenanza que regula los locales comerciales de la localidad de Tomas Jofré; adhesión
a normas provinciales o nacionales cuyo aceptación implicaría un impacto en la comunidad; pedidos
de informes como el solicitado por el Sr. Miguel E sobre la apertura de distintas empresas de la
localidad; pedidos como el realizado por una Escuela de construcción de una bici senda en una
calle que beneficia a la escuela pero trasciende la misma mejorando la situación de gran parte de
la comunidad y moviliza gran cantidad de recursos, entre otros. (Cuadro 1. Anexo)
De este total el 47.4% son presentaciones de tipo reactiva, entre las que se incluyen aquellos
reclamos o exigencias que surgen de la necesidad de los grupos o individuos de minimizar los
efectos negativos de la implementación o de la no implementación alguna norma o medida, o
restablecer una situación o estado de cosas que se ha alterado y los perjudica, la solución implica
una reparación o cumplimiento de algo ya establecido pero no genera nuevos planes, hechos,
normas o instituciones. Dentro de ellas encontramos; derogación de normas u ordenanzas como la
que solicita un grupo de vecinos al pedir la derogación del estacionamiento medido; cumplimiento
de ordenanzas o normas como la ONG ambientalista CIMA que solicita el cumplimiento de varias
ordenanzas o consumidores libres que requiere que el Departamento Ejecutivo Municipal cumpla
con la ley 10.592 garantizando la distribución de los Planes Trabajar; solicitud de arreglo de calles,
zanjeos, extensión del servicio de red cloacal, ayuda alimentaria, etc; solicitud de intervención del
HCD para controlar que otros cumplan con sus obligaciones como el caso del Sr. Víctor P. que pide
por el reestablecimiento del servicio de trenes directo Mercedes- Once. (Cuadro 1. Anexo)
El 12.2% de la presentaciones tienen la característica de ser notas, sobre ellas no podemos deducir
propuestas o reclamos, quedan en el plano de la declaración, agradecimientos o notificaciones de
posiciones adoptadas o acontecimientos. (Cuadro 1. Anexo)
Respecto de quienes formulan las Peticiones Particulares podemos decir que el 40% son presentadas
por individuos, en tanto que el 60% restante son presentadas por distinto tipo de agrupamientos,
pueden estar formalmente organizados como cámaras de comercios, universidades, sindicatos,
etc. o pueden ser vecinos de algún barrio no representados por la sociedad de fomento o vecinos
en general reunidos por el interés en algún tema. (Cuadro 2. Anexo)
Por otro lado hemos clasificado las peticiones teniendo en cuenta quienes resultan afectados por
la petición realizada. Esto significa que la consecución de este pedido puede beneficiar o afectar
a un grupo de personas o solo involucrar a un individuo o empresa particular, que pueden ser él o
los propios presentantes de las peticiones u otros, o a la comunidad en su conjunto. Podemos decir
que el 44% de las presentaciones pueden ser consideradas de interés general ya que afectarían
al conjunto de los ciudadanos, como ejemplo podemos mencionar la solicitud que realizan varios
vecinos para que se sancione la ordenanza de adhesión a la tarifa eléctrica de interés social (TEIS),
o el proyecto que presenta una Escuela para la realización de una campaña de prevención de
las adicciones. El 54% afecta básicamente a quién o quienes realizan la presentación, sean estos
individuos o grupos por ejemplo la solicitud que realiza una institución educativa de asistencia para
la realización de un viaje de estudios o la solicitud del Sr. I de ser exceptuado de una ordenanza
para poder abrir un local comercial. El resto de las peticiones son realizadas por grupos o personas
afectando a otras personas que no son ellos mismos por ejemplo las declaraciones de ciudadanos
ilustres o el pedido de homenajear a alguna persona reconocida. Solo dos casos hacen referencia
a animales con lo cual solo representan un 0.2% de los casos lo que es estadísticamente poco
significativo. (Cuadro 3. Anexo)
Los problemas acerca de los cuales se formulan las peticiones particulares son variados pero se
concentran fundamentalmente en dos áreas, la legal y la relacionada con infraestructura y servicios
públicos, con un 31% y 30% respectivamente. Dentro de las peticiones vinculadas a cuestiones
legales podemos mencionar la modificación o sanción de ordenanzas, y dentro de las vinculadas a
infraestructura podemos mencionar la solicitud de alumbrado público o cloacas en distintos barrios.
Otro de los temas que aparecen con más frecuencia son los relacionados con cuestiones económicas
como solicitud de ayuda financiera ya sea para personas o entidades. En menor medida aparecen
los motivos relacionados con el tránsito y la seguridad (7%), el medioambiente y la salud (5%),
creación de organizaciones o instituciones sea que dependan del municipio o no (4,5%), cuestiones
laborales (2,5%) o problemas de vivienda (1,4%). La categoría varios incluye aquellas peticiones
que dentro de la misma contienen diversos problemas. (Cuadro 4. Anexo)
Como analizáramos con anterioridad la participaron activa es menor a la de tipo reactivo, esta
relación se mantiene tanto sea un grupo o un individuo quien haga la presentación, la diferencia
se encuentra entre los diferentes grupos. Si los clasificamos según la dispersión territorial de sus
miembros veremos que aquellos grupos que se encuentran territorialmente más concentrados,
es decir que ejercen influencia en una región, zona o barrio como pueden ser las sociedades
de fomento o las asociaciones barriales, las empresas, o comercios, tienden a desplegar una
participación más de tipo reactiva, como habíamos dicho asociada a reclamos, al cumplimiento de
normas u restablecer situaciones que han sido alteradas, siendo el porcentaje de presentaciones
activas de 19 y de reactivas de 74. A medida que la dispersión de los miembros de los grupos
aumenta, vemos como se invierten los valores del tipo de presentación, aquellos que consideramos
de dispersión media como son las escuelas, clubes, instituciones religiosas, que conservan cierta
relación entre su región de influencia y sus miembros formulan peticiones, de tipo activo en un 51%
en tanto que de tipo reactivo son el 43%. Estos valores se incrementan en aquellas agrupaciones
con alta dispersión territorial de sus miembros, es decir que no existe correlato entre la zona en la
que viven y la pertenencia al grupo, entre los que incluimos a los grupos político, las presentaciones
de los vecinos en general, sindicato, gremio, ONGs, grupos organizados, cámaras de comercio,
asociaciones, la asamblea popular, quienes tienden a ser más propositivos, plantear proyectos o
reformas cuyo alcance excede el interés personal o territorial. (Cuadros 5 y 6. Anexo)
Otro aspecto interesante a considerar es el de los temas que son estimados como más relevantes
según sean individuos o grupos los que lo presenten. La diferencia aquí se da por la inversión de
los dos temas más considerados: los legales y los de infraestructura y servicios públicos. Para los
individuos los primeros tiene mayor peso, ocupan el 38% de las peticiones presentadas y 21% los
segundos, en tanto que para los grupos este porcentaje es de un 26% y un 36% respectivamente.
Ahora si discriminamos según la dispersión territorial de sus miembros nos encontramos con
que en aquellos que se encuentran más concentrados las presentaciones relacionadas con la
infraestructura y los servicios públicos ascienden a un 60% en tanto que las temáticas legales solo
ocupan un 13% de las mismas. Los grupos de dispersión territorial media tienen intereses donde
aún predomina la infraestructura o servicios públicos siendo el valor de un 31% en tanto que las
cuestiones de índole legal llegan al 23%, es llamativo en este grupo el alto porcentaje de cuestiones
de tipo económicos planteadas respecto del resto de los grupos llegando a un 20%. El último grupo
de alta dispersión territorial tiene preocupaciones más parecidas a las de los individuos. (Cuadro 7.
Anexo)

En síntesis cumpliendo con los objetivos propuestos hemos realizado una descripción de la
participación ciudadana en base al análisis de las Peticiones particulares ingresadas al Concejo
Deliberante de la ciudad de Mercedes. Como se desprende de los cuadros anteriores este mecanismo
formal de participación es utilizado tanto por individuos como por grupos o asociaciones de personas
para plantear propuestas (participación activa) o formular reclamos (participación reactiva), los
temas son variados pero se concentran fundamentalmente en aspectos legales, que incluyen
modificación, creación, derogación o pedido de cumplimiento de normas y/o ordenanzas, y en los
temas de infraestructura y servicios públicos. Por otro lado podemos decir que este mecanismo es
utilizado tanto para peticiones que responden a un interés general como que responden a intereses
más particulares, ya sea de individuos o grupos.
Un resultado inesperado ha sido la caracterización de los grupos según su dispersión territorial lo
que se constituyó en un carácter diferenciador respecto del tipo de participación, así como de los
temas que más preocupan.

Conclusiones

Las Peticiones Particulares nos permiten ver ambos tipos de participación, si bien con más
claridad el tipo de participación activa ya que si pensamos en la relación existente entre ésta y el
autogobierno, y en el dictado de las propias normas como una de sus formas, vemos que es el
Concejo Deliberante el mejor ámbito para su presentación. Es el cuerpo deliberativo el que decide
sobre el dictado, modificación o derogación de ordenanzas así como sobre cualquier otro cambio
en la legislación vigente dentro del ámbito municipal.

Por su parte la participación reactiva es más difícil de asir en su real dimensión con el análisis de
este mecanismo, aún cuando podemos comprobar que existen gran cantidad de ciudadanos y
grupos que los utilizan, ya que no es el más eficiente a los fines de atender reclamos o pedidos,
sobre todos aquellos que requieren de una respuesta inmediata. En este sentido una comparación
entre los que ingresan al HCD como peticiones particulares y los que ingresan al Departamento
Ejecutivo como expedientes iniciados por vecinos, traería mayor luz sobre que tipo de participación
ciudadana predominan en la comunidad mercedina, utilizando los mecanismos formales en ambas
instancias de gobierno, bajo la hipótesis de que al ámbito ejecutivo será ampliamente mayor las
muestras de participación de tipo reactivo, en tanto que al deliberativo serán, proporcionalmente,
más las de tipo activo que en el Departamento Ejecutivo.

Por otro lado muchas de las peticiones particulares nacen desde algún reclamo, provienen de una
situación individual, personal pero en muchos casos su solución se transforma en una propuesta
que tiene impacto en el conjunto de la ciudadanía y es para beneficio de muchos, transformándose
en una participación de tipo activa.

Para que este mecanismo sea eficiente hay que por un lado ponerlo al alcance de toda la población,
es decir comunicar de su existencia, fomentar su utilización, pero por otro lado debe mostrar cierto
grado de efectividad, los ciudadanos deben encontrar en él un canal eficiente, que les de respuestas
a sus pedidos o propuestas. Es decir se deberá fomentar que los canales de participación no sean
un “como sí” dando lugar a la participación simbólica, sino que se constituya en un mecanismo de
“participación real” . Esto último formaría parte de otra investigación que realizaría un seguimiento
del camino seguido por cada petición particular, que nos daría un panorama más claro acerca de
la posición que el Estado Municipal adopta respecto de la participación ciudadana, es decir que
cabida le da más allá de la existencia de los mecanismos.

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ANEXOS

PRESENTACION Frecuencia Porcentaje

Válidos ACTIVA 410 40,4
REACTIVA 481 47,4
NOTA 124 12,2
TOTAL 1015 100,0

Cuadro 1. Tipos de participación.

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 2. ¿Quienes formulan las peticiones?

PRESENTANTES Frecuencia Porcentaje

Válidos SOCIEDADES DE FOMENTO 70 6,9
BARRIOS SIN SOC DE FOMENTO 130 12,8
VECINOS EN GENERAL 51 5,0
GRUPO POLITICO 64 6,3
SINDICATO, GREMIO 50 4,9
ONG, GRUPOS ORGANIZADOS, CLUB, 85 8,4
INSTITUCIONES RELIGIOSAS
CAMARAS, SOCIEDADES 32 3,2
EMPRESAS, COMERCIOS 25 2,5
ESCUELAS, UNIVERSIDADES, 88 8,7
INSTITUTOS, COLEGIO
PROFESIONALES
 INDIVIDUOS 408 40,2
ASAMBLEAS POPULAR 12 1,2
Total 1015 100,0

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 3. ¿A quienes afectan las peticiones?

AFECTADOS Frecuencia Porcentaje

Válidos INTERES GENERAL 445 43,8
GRUPO PRESENTANTE 535 52,7
GRUPO INTERMEDIO 14 1,4
INDIVIDUO O EMPRESA 19 1,9
OTROS 2 ,2
Total 1015 100,2

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 4. Temas que motivan las peticiones.

TIPO DE PROBLEMA Frecuencia Porcentaje

Válidos LABORAL 24 2,4
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS 306 30,1
LEGAL 314 30,9
CREACION DE ORG. 46 4,5
VARIOS 68 6,7
TRANSITO Y SEGURIDAD 72 7,1
MEDIO AMBIENTE Y SALUD 53 5,2
ECONOMIA 118 11,6
VIVIENDA 14 1,4
Total 1015 100,0

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 5. Tipo de participación según quienes realizan la presentación agrupados en dos categorías.
Porcentajes.

PRESENTACION INDIVIDUOS GRUPOS Total

ACTIVA 37,3 42,5 40,4
REACTIVA 45,1 48,9 47,4
NOTA 17,6 8,6 12,2
100,0 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 6. Tipo de participación según quienes realizan la presentación agrupados según el grado
de dispersión de sus miembros. Porcentajes.
 ALTA DISPERSION DISPERSION INDIVIDUOS
CONCENTRACION TERRITORIAL TERRITORIAL
TERRITORIAL MEDIA ALTA
ACTIVA 19 51 58 37
REACTIVA 74 43 30 45
NOTA 7 5 11 18
TOTAL 100 100 100 100

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 7. Temas que motivan la participación según quienes realizan la presentación agrupados
según el grado de dispersión de sus miembros. Porcentajes

INDIVIDUOS ALTA DISP TER DISP TER
CONCENTRACION MEDIA ALTA
TER
LABORAL 3 0 0 5
INFRAESTRUCTURA Y 21 60 31 18
SERVICIOS
LEGAL 38 13 23 38
CREACION DE ORG. 5 0 6 7
VARIOS 6 8 5 7
TRANSITO Y 9 7 7 4
SEGURIDAD
MEDIO AMBIENTE Y 6 2 7 7
SALUD
ECONOMIA 10 9 20 13
VIVIENDA 2 0 0 1
100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia
 “La renovación política en el Conurbano Bonaerense: construcción del vínculo militante y
vecinal en Quilmes, Lanús y Almirante Brown”

Julieta Lenarduzzi
julieta_lenarduzzi@hotmail.com
Instituto de Investigaciones Gino Germani - UBA - CONICET

El presente trabajo tiene como objeto problematizar los procesos de renovación política en el nivel
local, mediante el estudio de los casos de Lanús, Quilmes y Almirante Brown, en la Provincia de
Buenos Aires. En estas localidades, los intendentes electos en 2007, que vencieron a los candidatos
del Partido Justicialista (PJ) local, presentan ciertas características comunes en cuanto a la amplia
conformación de sus redes de apoyo (partidos políticos, movimientos sociales y organizaciones de
la sociedad civil) y el tipo de liderazgo que configuran, basado en una relación más directa con la
ciudadanía. Pero más allá de la enumeración de sus cualidades, en estos casos, la lectura realizada
a partir de los procesos electorales fue de irrupción de la renovación en el nivel local, entendida
como un movimiento en oposición a las estructuras partidarias tradicionales, que redundaría en
un proyecto de construcción política novedoso, a la vez que desarrollaría una gestión de lo local
signada por la cercanía y el progresismo. Esta figura de la “renovación” se definió también en
oposición a los nuevos modos de representación que se consideran post políticos, carentes de
ideología y basados en el consenso, al remarcarse, en estos liderazgos, su historia de militancia
política peronista1.
En relación a estos sucesos y su interpretación, la propuesta de este trabajo es, en primer lugar,
presentar un marco de referencia de estos procesos renovadores, a partir del análisis de la
transformación de los vínculos representativos, haciendo hincapié en nuevo papel de los partidos
políticos y las transformaciones experimentadas en el Estado. En segundo lugar, se problematizará
la conceptualización de la renovación, a partir de sus elementos particulares, entre los que se
destaca la convivencia del relato militante y vecinal en la propia experiencia de los líderes, en la
conformación de sus redes de apoyo y en sus modos de relación con la ciudadanía. Es así como
el marco de las transformaciones en las democracias contemporáneas se encuentra en estrecha
vinculación con la enunciación y el “nombrar” a los procesos políticos particulares que se dan lugar
en la actualidad, en contextos políticos concretos como es el de la trama política del Conurbano
Bonaerense.

1. Transformaciones en las democracias contemporáneas: elecciones, partidos políticos,

liderazgos y Estado.

En las últimas décadas se ha discutido si nos encontramos en un período de crisis o en cambio

de metamorfosis de la representación (Manin 1998), dadas las transformaciones experimentadas
en el rol de los partidos políticos en la arena política. La dinámica en las democracias actuales,
según la tesis de la metamorfosis, se caracterizaría por la fluctuación del voto, la creación de
divisiones artificiales en la sociedad (divisiones que no surgen de la estratificación social), el énfasis
en la personalidad de los candidatos en lugar de los programas de gobierno, y la importancia del
desempeño mediático de los candidatos (Manin 1998, 237-238). La actual democracia de audiencia,
se caracterizaría por la personalización de la opción electoral, la fluctuación del voto basada en
las campañas, las promesas electorales nebulosas que otorgan mayor libertad de acción a los
representantes, las instancias de manifestación no electoral de las opinión pública y las toma de
decisiones fruto de las negociaciones entre el gobierno y los grupos de interés. Los debates se
presentan en los medios y frente al electorado fluctuante.
Desde la perspectiva contraria, se enfatiza que esta crisis puede tener consecuencias negativas para
1 Para ver un análisis a las críticas de las perspectivas post democráticas, consultar Mouffe, C. (2007) y Rancière,
J. (2007), que expresan una visión alternativa a la de los modelos de consenso racional expresados principalmente
por J. Habermas (2005).
la democracia. El electorado, si bien es más independiente y está menos expuesto a las ‘oligarquías’
descritas por Michels (1991), también se encuentra más solo y desorientado (Panebianco 1990,
510). Las posibilidades para la salida de esta crisis son tres: la disolución definitiva de los partidos
como organizaciones, el retorno a la ideología o la posibilidad de una innovación política, que
generalmente se produce por fuera del sistema. Aquí es donde los extremos se unen. La última de las
posibilidades se vincula a las hipótesis presentadas en este trabajo. De hecho se está produciendo
un tipo de innovación en la dinámica política, y al ser las organizaciones partidarias inflexibles al
cambio, las transformaciones se producen a su alrededor, a partir de la aparición de liderazgos que
articulan los elementos políticos partidarios con el discurso vecinal, lo que se expresa no sólo en
las consignas sino en la conformación de sus redes de apoyo.
En el contexto argentino, varios analistas han desarrollado la tesis de la ‘crisis’. Juan Carlos Torre
se refiere al “desencuentro entre la vitalidad de las expectativas democráticas y el comportamiento
efectivo de los partidos” (2003, 647). Los llamados “huérfanos de la política” no pueden canalizar sus
preferencias en ninguna fuerza política. En el contexto actual, se podría hablar de la mayor parte del
electorado como “huérfana de la política”, en tanto no es leal a ninguna fuerza partidaria específica,
y sus preferencias se forman en cada elección. El estudio de Torre se basa en preferencias estables,
frente a las cuales deberían surgir idealmente partidos que respondan a esas preferencias, a la
izquierda y derecha del espectro político. Del lado de los que argumentan a favor de un diagnóstico
de metamorfosis de la representación se encuentra Isidoro Cheresky, que en sus trabajos estudia
los procesos electorales, prestando atención los modos de vinculación de la ciudadanía con los
representantes, ‘después’ de los partidos (Cheresky 2006b)2. Los fenómenos destacados por el
autor son la creciente autonomía de la ciudadanía, la configuración de la opinión pública, el rol de
los liderazgos de popularidad y las instancias de participación ciudadana que exceden el voto en
las elecciones y la actividad partidaria. En análisis de otros casos, pero aplicables a la experiencia
argentina, Pierre Rosanvallon (2007) pone el acento en la autonomía ciudadana y la legitimación
permanente de la actividad de los representantes, mientras que autores como Peter Mair y Richard
Katz (1992, 1994, 1995) prestan atención a los cambios en los partidos y su adaptación a las
circunstancias cambiantes en que se mueven.
En términos de las transformaciones en el rol de los partidos políticos, la literatura sobre partidos
sostiene que estos desempeñan varias funciones en las democracias modernas: la configuración
y mantenimiento de la identidad colectiva a través de una ideología, la selección de candidatos
a los cargos públicos, y la determinación de la política estatal (Panebianco 1990, 498-499). Sin
embargo, con especial en la Argentina pero también en el resto de las democracias occidentales,
los procesos electorales recientes muestran el rol cada vez más marginal de los partidos en la
identificación con el electorado, la configuración de la oferta electoral y la incidencia sobre la
adopción de decisiones gubernamentales. Los partidos han pasado a formar parte de redes flexibles
compuestas por distintos actores (grupos de interés, organizaciones de base, movimientos sociales,
organizaciones no gubernamentales) dedicadas a tareas de campaña, detrás de liderazgos de
popularidad configurados a través de su presencia mediática y una relación directa con la opinión
pública (Cheresky 2008, 36).
De acuerdo entonces a algunos autores que trabajan sobre la democracia argentina actual, los
partidos han sido desplazados del centro de la escena política, por lo que la comprensión de los
fenómenos que allí se suceden pasa cada vez menos por el estudio de estas organizaciones y su
interacción (partidos y sistemas de partidos) y más por su articulación con un conglomerado de actores
con diferentes características alrededor de liderazgos personalistas. Es por ello que considerar a
los partidos como uno de los tantos actores del abanico de participantes en el escenario político es
lo que puede brindar una imagen más cercana a la situación de las democracias actuales. Además,
en relación al pasaje de los partidos de “burocráticos de masas” a “profesionales-electorales”
(Panebianco 1990, 492), en el caso argentino, al menos en términos de los principales partidos
históricos3, no se han producido estos cambios al interior de los partidos, sino que se mantienen las
2 Este título se hace eco del trabajo de Peter Mair cuyo título es Democracy beyond parties (2005).
3 Al mencionar a los principales partidos históricos, nos referimos al Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical.
No se consideran los partidos de reciente formación, que poseen estructuras diferentes y no han competido repetid-
amente en elecciones.
mismas cualidades organizacionales. Ante la imposibilidad de cambio interno, éste se ha producido
fuera de los márgenes partidarios4. Por lo tanto, los partidos siguen desarrollando las mismas
tareas, no ya en relación a sus electorados, sino en para resolver conflictos al interior de las élites
políticas: la identificación ideológica y la selección de candidatos se llevan adelante, pero ya no
como fenómeno que afecta la dinámica política en sentido amplio, sino sólo las relaciones con otras
fuerzas partidarias, facciones internas y organizaciones con las cuales se comparte la actividad de
campaña.
Además de la identificación al interior de las elites políticas, las actividades de campaña son
una de las principales funciones que los partidos políticos continúan desarrollando. Luego de la
configuración de la oferta electoral en la escena pública, los partidos aún son necesarios para las
presentaciones formales ante la justicia; es por ello que, mal que les pese, muchos candidatos se
ven en la necesidad de recurrir a partidos políticos en vigencia poder seguir adelante y participar
de la contienda electoral. Un fenómeno recurrente es la presentación de alianzas múltiples, cuando
aún no existen acuerdos definitivos en los partidos. Otro recurso que utilizan los candidatos es la
presentación de varias listas con diferentes denominaciones partidarias, para aumentar su presencia
en el cuarto oscuro. Una segunda tarea de campaña mediante la cual los partidos tienen una carta
de negociación en relación a los liderazgos y otras organizaciones es la presencia territorial. La
misma se basa en la capacidad de reclutar fiscales para el día de la elección, organizar la logística
para los actos, coordinar las actividades de campaña y en especial las del día de la elección y
contactar a los medios locales. El trabajo de campo en municipios muestra la importancia que
estas redes de militancia tienen al momento de la elección. Los partidos, por más pequeños e
invisibles que sean para el electorado, convocan a un número limitado de miembros militantes que
se encuentran dispuestos a realizar tareas de cuadrilla (recorrer casa por casa, poner puestos,
repartir volantes, realizar pintadas)5 .
Las democracias contemporáneas, entonces, presentan un escenario diferente al del pasado.
Específicamente, las elecciones son el evento en el cual se configuran y actualizan las identidades
políticas, ahora fluctuantes y no asimilables a la presencia de partidos políticos. Son los resultados
electorales también un momento más de mapeo de la opinión pública y reconfiguradores de la
escena política futura.
En términos del Estado, se perciben al menos dos transformaciones que se relacionan con los
cambios en las identidades políticas y en los vínculos de representación: la caducidad de la distinción
entre Estado y sociedad y las transformaciones de la relación entre Estado y gobierno. Por un lado,
el Estado ha dejado de ser considerado un actor monolítico, en claro contraste con la sociedad civil.
La acción del Estado, presente en los aspectos de la vida pública y privada, extendiendo redes
de participación que opacan a otros tipos de asociacionismo, dota de una impronta estatal a toda
actividad social. Los problemas a resolver mediante la acción estatal aparecen entonces como
objetivados y no sujetos al debate ideológico, sino más bien a la resolución de los mismos mediante
la “técnica”, lo que pone en primer lugar la cuestión de la eficacia y la eficiencia. En el nivel local,
esto se percibe específicamente en el abordaje de las problemáticas llamadas “vecinales”, en las
cuales se postula la resolución de los problemas del vecino, en una articulación compleja con su
identidad como ciudadano.
Por otro lado, las diferentes vías de acceso a bienes provistos por el Estado, la complejización
y fragmentación del aparato estatal, dado por un abordaje particular y complejizado de las
problemáticas sociales especialmente, contribuyen a la proliferación de redes de referencia que no
responden a una autoridad común y explotan al máximo su autonomía. Esto no ocurre sólo aquí
si no en las democracias occidentales en general, como lo destacan diferentes autores. Pero en
el caso de la provincia de Buenos Aires, específicamente, el fenómeno de la emergencia social, la
desocupación y la exclusión, que crecieron exponencialmente en la segunda mitad de la década de
4 Los cambios se perciben en la creación de nuevos partidos al estilo de maquinarias, o de configuraciones más
complejas en las que participan organizaciones no gubernamentales, fundaciones, think tanks y movimientos so-
ciales.
5 Existe también la actividad de los punteros, cuya descripción y estudio excede a este trabajo. Existen varios
autores que trabajan sobre las redes clientelares y el modo en que desarrollan cierta autonomía de las estructuras
partidarias y desempeñan funciones de cooperación en las comunidades donde se encuentran insertos, entre los
que se encuentra Auyero (2001).
los 90´, combinado con las recetas de moda de la descentralización y la dotación de capacidades
a la sociedad civil, promovieron una mayor autonomía de diferentes grupos de las estructuras
partidarias tradicionales, también fuertemente arraigadas en sus vínculos con el Estado. La
distribución de planes sociales fue una de las acciones en las que se percibe esta fractura tanto del
Estado como de los partidos en las funciones tradicionalmente desempeñadas (Delamata, 2004).

2. La renovación política en el contexto del Conurbano Bonaerense

Estas transformaciones referidas a la centralidad de los procesos electorales para la definición de

las identidades políticas, la disociación entre las identidades y los partidos, el rol de los liderazgos
y la fragmentación del Estado se ven claramente en el surgimiento del kirchnerismo, a partir de la
llegada ‘accidental’ a la presidencia de Néstor Kirchner en 2003.6 Este proceso fue a la vez el motor
y el síntoma de la profundización del proceso de desestructuración del Partido Justicialista y, lo
que es más importante, de la dislocación de las lealtades del electorado y de los líderes peronistas
en la Provincia de Buenos Aires. La propia conformación de la oferta electoral y el escenario en
que se habilitó al electorado en general, pero específicamente a quienes se identificaban como
´peronistas`, para definir sin mediaciones quién representaba mejor al movimiento, reflejaron un
cambio de época.
No sólo como resultado de las estrategias políticas del kirchnerismo, sino especialmente porque
estas estrategias se alinearon a las preferencias ciudadanas y al modo en que los actores políticos
percibieron sus márgenes de maniobra, lo que antes había sido considerado un aparato compacto
y controlado verticalmente por unos pocos, pasó a no tener dueño y a ser un elemento más en el
abanico de incertidumbres de la política. Esto puede verse tanto en términos de la ciudadanía como
de los líderes y redes políticas: los partidos políticos en general, y en especial el Partido Justicialista,
perdieron la potestad decidir quién era el candidato partidario, a la vez que la ciudadanía, fuera o no
perteneciente al electorado peronista tradicional 7 (pertenencia que se pone en cuestión a partir de
nuestro diagnóstico de inestabilidad y dislocación de las identidades políticas), pudo articular sus
preferencias y definir qué era lo auténticamente peronista o elegir a su candidato privilegiando otras
claves de diferenciación no partisanas. Al mismo tiempo, los líderes políticos vieron acrecentadas
sus chanches de ser electos por fuera de las listas del partido, lo que ampliaba sus posibilidades en
términos de alianzas, mientras se configuraban a su alrededor redes de militancia para contribuir a
las tareas de campaña.
Como se mencionó en la sección anterior, fueron las elecciones las que impusieron una lectura
del escenario político pasado y futuro: fue en las elecciones en las que las identidades políticas se
redefinieron, revelándose y actualizándose, y fueron los resultados electorales los que dieron una
impronta a lo que posteriormente fue la construcción política del kirchnerismo, tanto en su proyecto
de transversalidad, como de Concertación y luego de retorno al PJ, ya transformado, fragmentado y
debilitado. Este proceso político destaca la existencia de un tipo de configuración en la que conviven
elementos nuevos y viejos, tanto en lo discursivo como en el armado organizacional. La presencia
de nuevos actores, como los movimientos sociales con fuerte incidencia en la Provincia de Buenos
Aires, nos vincula nuevamente a las transformaciones estatales antes mencionadas: estos actores
tienen actualmente un rol fundamental en la distribución de recursos y la activación política de
sectores del electorado, tienen relaciones estables con las redes estatales y tienen autonomía de
las mismas, pues elaboran reclamos vinculados a su “derecho” de obtener esos recursos.8 También
el acuerdo con liderazgos que configuran con posterioridad partidos, alejándose de antiguas
pertenencias partidarias, demuestra también la preeminencia de los liderazgos por sobre las
estructuras partidarias, dadas especialmente por la mediatización política, el vínculo representativo
entre líder y ciudadanos y el desplazamiento de los partidos de sus roles tradicionales.
Pero estas transformaciones no se perciben solamente en el nivel nacional, sino que encuentran
una expresión privilegiada también en los escenarios políticos locales. En 2005, con el desafío del
6 Ver Natanson, J., et. al. (2004) El presidente inesperado
7 Con esto solo se quiere decir electores que se llamaban a sí mismos peronistas.
8 La noción de “reclamos de derechos” está presente en los trabajos de Delamata (2004) y Svampa (2003).
Frente para la Victoria al Partido Justicialista (PJ), elección cuyo escenario privilegiado fue el de la
Provincia de Buenos Aires. Y ya en 2007, a partir del proceso que da lugar al triunfo de intendentes
que desafiaron al PJ tradicional. Como se ha visto, en 2007 lo llamativo fue el uso de listas
colectoras –especialmente por parte del Kirchnerismo-, que permitía que candidatos pertenecientes
a diferentes sectores tanto dentro como fuera de la estructura del Partido Justicialista pudieran
presentarse a elecciones para disputar los cargos locales (intendente, concejales y consejeros
escolares). Esto dio lugar a que, en los resultados electorales, hubiera casos en que candidatos que
se postulaban por fuera del espacio tradicional justicialista, desplazaran a intendentes que buscaban
su reelección, encontrándose ambos -oficialismo y oposición local- bajo el gran “paraguas” del
Frente para la Victoria. Estos nuevos intendentes, a los que nos referiremos más adelante, fueron
englobados en las noticias como aquellos que derrotaron a los actores más tradicionales, antes
considerados imbatibles. Por otro lado, se diferencian entre ellos por sus orígenes y pertenencias
políticas: mientras algunos provienen del kirchnerismo “puro”, sin participación alguna en el Partido
Justicialista a nivel local ni provincial, otros son parte de corrientes disidentes dentro de la estructura
partidaria.
Los nuevos intendentes aparecieron en una variedad de medios de comunicación con posterioridad
a su victoria en las urnas, donde se remarcaron los aspectos renovadores de estos resultados:
habrían vencido electoralmente a intendentes que hacían uso de prácticas clientelares; eran
kirchneristas de “la primera hora”, y tenían una relación distante con el Partido Justicialista; sus
propuestas de transparencia, modernización y superación del pasado, planteando una relación
más directa entre sus personas y el electorado (en contraste con la apelación a la simbología
peronista) habían sido lo que los había llevado a triunfar en las urnas. La ciudadanía autónoma
había hecho entrada en la escena política, y había votado según las propuestas de los candidatos
y frente a gestiones locales deficientes. Aparecían como “nuevos” en la política, con un énfasis en
mejoras concretas en lugar de recurrir a viejas estructuras y fórmulas.
Y aquí cabe destacar nuevamente cómo estos liderazgos se vinculan estrechamente con la
centralidad de los procesos electorales para definir escenarios. Si bien el discurso del “cambio”
estaba presente en la definición de la oferta electoral, la nominación (en el sentido de “poner
un nombre”) de “intendentes renovadores” sólo cobró relevancia, como es obvio, una vez que
fueron electos. Se trató en general de resultados imprevistos, no esperados ni pronosticados. Las
elecciones, en su doble dimensión de elección de representantes y de sondeo de opinión, dieron
la sorpresa, definiendo tras de sí un escenario político novedoso. También, a partir del proceso de
renovación de intendencias, se generó la interpretación de que la conducción del kirchnerismo,
mediante su apoyo a más de una lista en las elecciones, parecía favorecer la “renovación” política
local, lo que se extendería más adelante a un cambio importante en el Partido Justicialista, fuera
mediante corrimiento de figuras tradicionales o de la cuasi anulación del rol del PJ en la política
provincial, dando lugar a la consolidación del nuevo espacio bajo la denominación de Frente para
la Victoria, de carácter transversal.
Esta instancia dio a algunos la oportunidad, en muchos casos ‘accidental’ de ingresar a lugares
de poder preciados, como las intendencias del Conurbano, que habían sido controladas por el
PJ tradicional desde el advenimiento de la democracia, con pocas excepciones. Estos nuevos
actores serán testimonio y protagonistas de este proceso de renovación. Su aparición, el desarrollo
de su actividad en las localidades y sus realineamientos, nos ofrecen claves para interpretar los
cambios en los vínculos representativos y en la dinámica política general que experimentan no sólo
la Argentina sino las democracias occidentales en general.

Ahora, un aspecto importante –sino el principal- del acercamiento al problema de la renovación

política se refiere a su conceptualización. ¿Renovación es un cambio de personas? Si bien las
características personales de los candidatos cuentan –cada vez más-, en especial en el contexto de
pérdida del protagonismo de las etiquetas partidarias y en tiempos de desarrollos de la comunicación
política en los cuales la imagen lo es todo, podría decirse que nuestros triunfadores no mostraban
una clara diferencia del resto en el período de campaña: otros candidatos podrían haber expresado
las mismas consignas y pasar a ser los abanderados de la renovación. No se trata de liderazgos
carismáticos, sino de frutos del aspecto accidental e impredecible de la política, en contextos en
los que la fragmentación da lugar a que con poco capital político se pueda llegar lejos. Más que
portadores de una imagen personal convocante, son llamados renovadores a partir del escenario
post electoral, a partir de la definición de ganadores y perdedores.
¿Se trata entonces de un cambio generacional? Este elemento es también parte del problema.
Aunque en los casos que estudiamos, la pertenencia a determinada generación política es un
factor que está presente, ésta no puede verse como clave de diferenciación de otros candidatos,
que teniendo las mismas características, no se llamaron a sí mismos renovadores. Es más, las
apelaciones a la generación política de los 70´ y 80´ se veía soslayada por la campaña como
vecino, como portador de nuevos aires. El cambio generacional se encuentra presente, no como
un elemento objetivo (por la edad, por el ser joven) sino como un relato de sí que llevaron adelante
los candidatos.
Y aún más ¿renovación se asimila la alternancia partidaria? En muchos de estos casos se trata
de liderazgos que surgen del mismo partido al que se oponen, o al menos de la apelación a una
misma identidad política. Un proceso de alternancia no implica necesariamente uno de renovación,
tal como lo estamos pensando, y lo mismo en sentido contrario: los procesos de renovación pueden
darse al interior de un partido (sería interesante preguntarse qué es el interior y el exterior de
un partido y si dicha diferenciación es relevante). De igual manera, la renovación puede ser un
elemento que compartan oficialistas y opositores, es decir que puede ser trans partidaria. Así pues,
hay factores personales, generacionales y partidarios, pero la cuestión no se agota allí.
¿Se trata entonces de una definición de lo viejo y lo nuevo? ¿Estamos hablando de una oposición
entre quienes están por fuera y quienes detentan el poder estatal? ¿Un desafío a quienes
controlan los hilos del partido y de sus múltiples estructuras? Nuevamente, es preciso responder
matizadamente: varios candidatos a intendente en las elecciones locales de 2007 se autodefinieron
como expresiones del “cambio”, pero no todos ellos triunfaron. Es decir que la simple oposición
no basta. Podríamos pensar que es un discurso que puede ser practicado por todos o uno que
requiere de algún sustento fáctico, pero pareciera que se trata más bien de la articulación de un
relato verosímil, un relato de la experiencia de vida particular de quien lo enuncia, un relato que
pueda anclarse en una historia común. Así es como la renovación se referiría tanto a un futuro como
a un pasado –la evidencia de pertenecer a los márgenes de la política, la demostración de no haber
“transado” con el menemismo, la ausencia de manchas en la trayectoria, a la vez que se muestra
una experiencia militante activa.
Los intendentes renovados/renovadores de Quilmes, Lanús y Almirante Brown (entre otros) se
definían a sí mismos a través de un relato: Francisco “El Barba” Gutiérrez identificado como líder
sindical de la UOM Quilmeña –no uno de los gordos sino un militante “joven” y comprometido-,
creador –junto al padre Farinello- del Polo Social, fuertemente antimenemista y anti anibalista (por
Aníbal Fernández, ex intendente de Quilmes y padrino del intendente saliente, Villordo), alejado
de la política en los 90´, diputado nacional (un kirchnerista de la primera hora); Darío Díaz Pérez
autodefinido como militante peronista en el PJ de Lanús, siempre dentro de la corriente renovadora,
dentista, comprometido con la sociedad, hincha de Lanús, fuerte opositor a Quindimil (aunque
participó de su gobierno durante un año), diputado provincial (otro kirchnerista de los primero); y
Darío Giustozzi, que comenzó en la política militando como estudiante en la Universidad de La Plata,
luego alejado de la política y diputado provincial (uno más). Siempre desde los márgenes, pero en
el marco de la militancia “apasionado”, estos relatos se conjugaban en un proyecto esperanzador.
Además, la postulación de dicotomía fuera/dentro del Estado, viejos/nuevos liderazgos, viejas/
nuevas metodologías, si bien resulta atractiva, no cuenta con un sustento fuerte en la construcción
política durante la campaña y en el ejercicio del poder. La presencia de movimientos sociales,
articulaciones políticas que abarcan varias fuerzas partidarias, la participación de organizaciones de
la sociedad civil, deben tenerse en cuenta. Pero también deben ser ponderadas en su importancia:
por un lado, porque en muchos casos no se utilizaba esta característica como un rasgo a destacar
en la campaña, por lo que las redes partidarias y organizativas deben haber tenido más peso en
las tareas pre electorales no vinculadas al desarrollo de la imagen; por otro lado, otros actores más
tradicionales, convivían –vale decir, en muchos casos conflictivamente- con los “nuevos” actores
que mencionamos. La superposición de capas de representación, la articulación de tradiciones,
métodos, modos de vinculación es una característica fundamental de estos procesos renovadores,
pues no se trata de partidos de nuevo signo (cuyo ejemplo sería el PRO en la Ciudad de Buenos
Aires) sino del desarrollo de fuerzas políticas ricas en combinaciones de aspectos tradicionales y
nuevos, de apelaciones político-partidarias así como de llamados al vecino y a los elementos que
particularizan la elección en cada distrito.
¿Renovación se refiere sólo a un modo de argumentación, una forma, o por el contrario se trata de
un contenido discursivo, de ciertas consignas de acción gubernamental concretas? Es claro que
se realiza un diagnóstico de la situación. Se precisa cambiar algo, que no en todos los casos es lo
mismo: puede tratarse de un Estado atrasado, lento, que precisa modernizarse y achicarse; puede
por el contrario ser el caso de un estado mínimo, eficiente en términos fiscales, pero que necesita
agrandarse para ofrecer más a la sociedad, para estar más presente en la vida cultural y social del
distrito; o puede ser la situación de un Estado activo, modernizado, que realiza obras, pero que se
ha divorciado de la sociedad, pues el vecino común no tiene acceso a la toma de decisiones. Se
puede renovar entonces desde muchos ángulos, atacando problemas concretos, que pueden ser
hasta opuestos. Lo que es común es el cómo: abriendo las puertas de la municipalidad, contando
con la presencia física del intendente a lo largo y a lo ancho del distrito, tomando la posición de
escuchar, de ser transparente.
Preliminarmente podría decirse que se trata de una forma de representación –en el amplio sentido
del término, de representación política, de representación teatral y de representación mental- en el
que se define aquél que personifica la renovación –líderes de la juventud (de la actual y de la vieja
juventud, paradójicamente), marginales de la política, renovadores en el ámbito partidario, sindical,
estudiantil-; aquello contra lo que se viene a renovar –estructuras clientelares, punteros, política
tradicional, partidos que no representan-; aquellos con los que se llevará adelante la renovación –
actores de la sociedad civil, partidos nuevos, jóvenes profesionales, movimientos sociales-; aquello
que se viene a renovar –Estados locales debilitados, atrasados, alejados de la ´gente`-; y un cómo
hacerlo –escuchando las demandas, generando una relación cercana al vecino.
El estudio de la renovación podría considerarse como el de aquellas articulaciones políticas que se
encuentran “entre”: entre el discurso de la militancia y el de la vecindad, entre las nuevos formatos
y las prácticas tradicionales de las políticas, entre los partidos y los liderazgos. La renovación
se configuraría entonces como una alternativa, por un lado, a la política partidaria tradicional,
en un contexto de metamorfosis del gobierno representativo que, implica una transformación no
tanto interna de los partidos sino de su rol y del concierto de actores sociales y políticos que lo
rodean. Por otro lado, la renovación sería una propuesta diferente a la de la formación de formas
de identificación políticas que anulan las diferencias ideológicas y plantean las posibilidades de un
consenso racional a partir de la superación de toda dicotomía. La renovación reconfigura la relación
con las identidades políticas históricamente situadas, recrea y actualiza los vínculos representativos
y los vínculos al interior de las élites políticas, combinando la novedad y la tradición, con una
apelación a la idea de juventud y de cambio que es construida desde el discurso, desde el relato
personal y la práctica política.

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 Desafios na formalização de um modelo de mobilização democrático e radicalizado

Bruno Lima Rocha

blimarocha@gmail.com
São Leopoldo - Rio Grande do Sul – Brasil

Este artigo formaliza um modelo de análise relacionando a mobilização popular com a incidência
das instituições políticas não eleitorais, iniciando com esta afirmação axiomática:

O aumento da confiança interpessoal entre semelhantes auto-identificados facilita a organização

social destes indivíduos.

Ao justificar o axioma, afirmamos a motivação ontológica da necessidade de organização do tecido

social produtivo e sua aplicabilidade através de conceitos operacionais. Esta perspectiva vai ao
encontro das perspectivas de comportamento das maiorias latino-americanas do presente, com a
descrença na participação política oficial. Entendemos que o envolvimento com a política através
de partidos legais que operam nas arenas eleitorais, está levando a uma contaminação da idéia de
participação política.

A reversão desse quadro implica um aumento do grau de organização social de base, e a disputa
pelo poder de agenda, pautando os conflitos da estrutura de classes por fora das dinâmicas oficiais.
Entendo que neste objeto de estudo, as formas de organização política não-estatal incidindo em
sujeitos potenciais para protestos e contestação social, tem seu acionar aplicável para um conjunto
de entidades de base que buscam representar e reivindicar diferentes setores da estrutura de
classes. O sentido comum da estrutura complexa pode ser abarcado dentro do conceito ampliado
de classe(s) oprimida(s).

O modus operandi organizativo deste sentido comum é formado por uma interpretação da sociedade
civil, majoritariamente localizados na base da pirâmide e também defensores de distintos e específicos
direitos. No modelo de organização política que propomos, a articulação entre a associação social
e político-social ocupa um papel reivindicativo. Seu protagonismo no processo político precisa,
justamente, de um conceito que abarque a multiplicidade de representações, radicalizando o
processo de ampliação de direitos e liberdades políticas somados às lutas por melhorias pontuais. O
desenvolvimento do modelo se dá com a atuação política dentro das respectivas arenas elencadas.

Território desorganizado, fragmentação e reorganização do tecido social

Para operar sobre uma sociedade realmente existente, é necessária a aplicação de variáveis
interpretativas. Para tanto, iniciamos a apresentação de dois conceitos-chave, a fragmentação e
o tecido social. Entendemos que a fragmentação opera sobre um terreno, um tecido social de
maiorias que não se reconhecem automaticamente. Definições próximas da operacionalidade para
estes conceitos são:

Fragmentação: a atual modalidade de dominação de classe, após mais de uma década e meia
de desindustrialização, desnacionalização da economia, privatizações e ausência da presença do
ente Estado da regulação da vida cotidiana, manifesta sua existência em sociedade de classes
fragmentadas e, como toda estrutura também é estruturante, isto vai gerando cada vez mais
fragmentação. Opor-se à fragmentação fortalecendo identidades coletivas é, por este preceito, a
essência do trabalho político organizativo.
Tecido Social: podemos afirmar que este termo é assimilado a Capital Social a diferença é de
origem, pois vem sendo utilizado por setores do movimento popular rioplatense. A decomposição
do tecido social tem como fenômeno imediato o aumento da chamada guerra entre os pobres. A
recomposição do tecido social é necessária para gerar qualquer tipo de alteração social, seja de
intenção de ruptura ou mesmo para gerar coesão na sociedade com o intuito de consolidar as
instituições democráticas de tipo liberal-burguês

Reforçamos que o modelo de análise necessita da aproximação entre o conceito acadêmico e

o conceito operacional já aplicado em movimentos populares latino-americanos. Para que estes
realizem sua interação e possam ser dotados de capacidade explicativa, partimos do pressuposto
de uma teoria a altura deste desafio e ao alcance daqueles que possam ser seus usuários. Esta é a
principal motivação para buscar uma episteme aplicável desde uma perspectiva latino-americana,
embasando assim uma proposta teórica construída com essa dimensão.

Para a operacionalização destes conceitos através de uma episteme participativa, é necessária

uma postura teórica-epistemológica (crítica, interpretativa e incidente) com efeito direto na forma
de exercitar a ciência social aberta em geral e a ciência política em específico. Uma definição que
considero acertada em sua essência nos oferece Vizer (p.311, ANO), quando diz que: “Devemos
deixar de pensar que nossos objetos de estudo são objetos (ainda que sejam teóricos). São sujeitos,
e acima de tudo são sujeitos em ‘relação, dentro de conjuntos de processos complexos”.

Esta é a forma de intervir do cientista político no papel de analista estratégico ontologicamente

motivado em sua formulação teórica no processo que expomos. Na seqüência, apresento uma
formulação do processo de radicalização democrática, retomando o próprio conceito de conflito em
democracia, que se dá através da auto-organização e da mobilização agressiva do tecido social-
produtivo. O fruto deste processo estruturante de reivindicação aponta para construir uma nova
institucionalidade através de uma das interpretações – a de matriz libertária – de poder de auto-
organização das classes oprimidas, também chamado de poder popular.

A perspectiva do poder popular como forma de acumulação de forças do processo de radicalização

democrática

Fazemos aqui o exercício de formulação teórica, propondo um processo de acumulação de

forças, baseados no debate até aqui realizado, pautado pela recomposição do tecido social e a
conseqüente luta contra a fragmentação das classes oprimidas. O objetivo finalista é a construção
de um processo de radicalização democrática, cujo sentido é o de acúmulo de poder por parte do
conjunto das formas englobadas pelo conceito aberto de classes oprimidas. Para tanto, é necessária
a exposição do conceito de independência de classe.

Independência de classe: uma concepção e uma prática de poder popular têm sua produção
específica, universo e produção próprias. Para que jogue como força transformadora, condicionante
de conjunturas, produzindo avanços desestruturantes, há uma condição necessária: deve manter,
em todo momento, sua independência. Independência de classe, como se dizia em outros momentos
do desenvolvimento histórico. Hoje podemos dizer com ajuste ao novo contexto que: independência
das classes oprimidas é o mesmo que dizer independência de todos os movimentos populares.

A noção desta necessidade de gerar um discurso próprio e poder pautar a sua própria agenda
a partir de necessidades e defesa de interesses comuns é a ante-sala da estratégia geral para
a autonomia decisória do associativismo de classes oprimidas. A urgência da efetivação desta
categoria como conceito-chave e por tanto operacional, nos aponta Michael Foucault (2000, p.34):
“Em qualquer sociedade, múltiplas relações de poder atravessam, caracterizam, constituem o corpo
social. Essas relações de poder não podem se dissociar, nem estabelecer, nem funcionar sem uma
produção, uma acumulação, uma circulação, um funcionamento dos discursos.”
Porém, ao ressaltar essa categoria, temos que ter em conta as características particulares de cada
formação social, sua história, suas transformações, sem descuidar o que há em comum com outros
países, sobretudo com os da mesma área (América Latina) e obviamente as condicionantes que
as estruturas de poder mundial estabelecem. Já é bem sabido que as malhas do poder dominante
incorporam e modelam o que gravita ao seu redor. Inserem em seu seio a partidos, ideologias,
movimentos, histórias, os transformam e depois os devolvem como reprodutores do atual. O
mecanismo se repete uma e outra vez. E se repetem distintas forças girando no entorno desse
modus operandi. É em cima destes dispositivos que vemos como necessário o disparar analítico
gerador em potencial de propostas e ação com um conteúdo diferente.

Nunca é demais ressaltar que a circulação ao infinito das mesmas dinâmicas e lógicas não podem
criar algo novo, somente recriar o já existente, com maior ou menor fantasia. Para fazer possível
outras relações sociais, os fatos parecem indicar a necessidade de uso de outros materiais para
essa nova construção. Outro enfoque, perspectiva, lógica, práticas e mecanismos. Esse processo
deve descansar e continuar tendo como base uma forte independência das classes oprimidas, no
ritmo de um povo que está construindo seu destino ao ritmo que as condições históricas habilitem.
As escolhas, as relações, as alianças táticas e explícitas devem ser feitas desde essa perspectiva
de independência Esse fator adquire uma importância de caráter estratégico de primeira ordem.

Afirmamos como característica positiva o fato das populações realizarem seus protestos e
exigências por fora dos canais tradicionais. Porém, não são somente positivas as lutas de
envergadura, que tenham derrubado governos ou impedido golpes de Estado, mas também em
combates reivindicativos de ação direta por diversos temas pontuais e algumas vezes exercendo
justiça popular. Esta última modalidade se dá tanto através de pluralismo jurídico como pelo uso da
força por canais não oficiais.

A espiral da construção social e a cultura política que internaliza o câmbio profundo

Um exemplo do vigor do protesto social por fora das estruturas dadas pelo institucionalismo de
tipo liberal-burguês se dá na contemporaneidade latino-americana. Não têm sido nem partidos
nem governos do tipo social-democratas os que têm freado efetivamente o avanço da destruição
neoliberal. As forças sociais que atuaram realmente para bloquear esse avanço, resistindo e até
derrubando regimes neoliberais foram forças dos movimentos das classes oprimidas. O modo de
ganhar as ruas, forçando uma situação de contestação e acúmulo de forças, deslegitimou uma
série de governos anti-populares. Afirmamos, como exemplo sintético, que os reflexos eleitorais
das modalidades de protestos praticados na América Latina, a partir do Levante Zapatista (Ornellas
2004) e da derrubada do presidente Abdala Bucaram (Pachano 2005), têm nas urnas apenas o seu
efeito indireto.

A aposta na via da integração política e do respeito às normas institucionais, aproveitam a energia

tecido social fragmentado direcionando-os para uma atitude domesticada. Entendemos que as
proposições ancoradas nos paradigmas de um passado de Estado de Bem-Estar social, que já
não existe, acabam por canalizar essa expressão popular para que calcem suas lutas pelas vias
autorizadas. Isto implica em não querer se convencer que estas formas de adesão institucional
amputam a participação política e diminuem a capacidade das modalidades de protesto. Estas
formas só domesticam aos corpos e resultam perversas para atender às urgências e reivindicações
populares. Terminam por levar a energia social para circunstâncias onde não há saídas além dos
canais de participação aderentes às normas institucionalizadas.
Um processo de avanço, com acúmulo de forças através da radicalização democrática visando
constituir uma nova institucionalidade com o poder popular é obra de determinadas práticas que
permitem uma real formação de consciência do propósito próprio. Nele, a solidariedade (confiança
nas relações interpessoais e elevadas ao nível de institucionalização) cumpre o papel mais
importante para potencializar a mobilização e organização das diferentes expressões populares de
todo esse universo dos debaixo.

Sabemos que uma democracia participativa, obtida com a radicalização do protesto e da

conquista de direitos, não pode ser decretada e nem o farão por sua própria conta os partidos que
programaticamente se definem por este objetivo. Uma organização política em sintonia com seu
tempo e com o movimento popular tem um papel a cumprir, mas a força de realização está ancorda
nas capacidades das classes oprimidas, ou seja, no povo mesmo.

A independência do movimento popular e de todas as suas formas organizativas (autogestivas, de

auto-organização, participação efetiva e federalista) é o que dá a solidez ao processo e possibilidades
reais para uma mudança até as condições de contra balançar, através do poder popular, ao poder
constituído. Porém, cabe uma ressalva. O protesto além das vias institucionais é parte de um
esforço e não é destino manifesto de nova forma de vida em sociedade. Para qualquer processo
político será necessário a organização e a vontade das forças sociais para produzir mudanças
profundas, para marcar uma linha em um processo conseqüente.

Um processo de radicalização democrática e de construção de poder popular tem como condição

de existência que sua direção seja de baixo para cima e não o inverso. Desse abaixo e esse acima,
não significa hierarquia, mas sim instâncias organizativas sociais, feitas desde a base da pirâmide
social, pelos que são protagonistas desse processo: os de baixo, pelos que resistem, criam e
buscam formas organizativas para se defender. Isto também implica que as minorias que mobilizam
sujeitos sociais (militantes), possam produzir uma cultura política tendo como base de sua existência
um comportamento militante, sintoma da cultura política reforçada na intencionalidade de que seu
desenvolvimento tem como base valorativa a mudança social de câmbio profundo.

Para efetivar um processo assim, a tarefa de remover o que está estruturado e deslocá-lo é
meta diária e não pontual e episódica. Toda força política e social é parte da constituição de uma
conjuntura e seu aproveitamento depende do que se tenha feito anteriormente. Fruto de cálculos na
aplicação da estratégia, esta tarefa de deslocamento diário deve ser feita no interior das diversas
expressões populares (entidades de base) e procurando a maior sintonia com inquietudes e
urgências sentidas para que essa condição necessária de participação popular esteja presente.
Estas práticas, segundo o modelo proposto, não podem ser práticas de tipo solitário. Não estamos
querendo dizer que seja conceitualmente correto para uma mudança, a sacralização de hábitos
impostos por séculos de construção de um sujeito para um sistema. Afirmamos a necessidade de
uma cultura política participativa, de operação coordenada para internalizar o processo de câmbio
e criação de uma prática diária de valoração destas mudanças de comportamento.

A hierarquia de prioridades, as vitórias pontuais e a necessidade de acumulação coordenada para

o processo de radicalização democrática

O modelo que propomos visa outra forma de acumulação de forças. Para tal, tem de atacar as
estruturas que tem sua genealogia, seu desdobramento e residem em diferentes “territórios”
do sistema de dominação que exerce seu modus operandi sobre o modus vivendi das classes
oprimidas. Uma tarefa básica, no marco da institucionalidade vigente, e vinculada a múltiplas
resistências e lutas, é a reivindicação por melhorias e reformas com relação ao existente. Mas, a
diferença da reforma é a maneira como se adquire. Se esta vêm como conquista de direitos, fruto
de um processo massivo e politicamente didático, é distinto do que aumentar um direito ou um
avanço na recompensa material através de intermediação profissional. A tela de fundo de como se
processa uma conquista é tão ou mais relevante do que o avanço pontual em si.

Agregamos que não é o mesmo ir conseguindo reformas que ser reformista. O que vai se construindo
de radicalização democrática tem que ter como meta permanente o poder popular. Sem esse
objetivo não haverá estratégia, pois se abdica da mudança estrutural, de futuro emancipatório.
Esse processo de construção de poder popular pode ir arrancando melhoras e não sintoniza com
a premissa algo mágica de: “quanto pior, melhor”. Tampouco com o “tanto melhor, muito melhor”.
Pois esta última premissa tem colocado um duro problema, especialmente nos países altamente
industrializados: houve um aumento da institucionalização, um grau alto de integração ao sistema
por parte de determinados setores populares, em especial nos setores assalariados.

E porque modelamos um processo dessa envergadura? Não é uma escolha aleatória ou

excessivamente normativa. É uma posição descarnadamente racional e lógica. Assenta-se em uma
lógica da análise estratégica, na compreensão da necessidade de equacionar meios e fins, e na
recusa de estar atado na amarra de uma fórmula política que indica:

“democracia representativa + jogo de soma zero”.

Entendemos que a democracia participativa avança sobre um tabuleiro de jogo de soma mais infinito,
que a recompensa material é acompanhada pela ampliação e universalização de direitos. E que,
somente através da contestação e dos conflitos se pode avançar neste processo essencialmente
democrático (por isso radicalização democrática) e político (por isso poder popular). Assim uma luta
pontual, localizada dentro de um processo dessa envergadura, se dá em diferentes planos.

O cálculo estratégico implica em refazer a agenda e a “máquina de calcular” da política. Pode-se

ganhar economicamente, perder na política urgente e ganhar em avanços ideológicos em sindicatos
ou setores inteiros. As pressões populares têm gerado de muitos lados um ambiente de crença nas
próprias forças, por piores que sejam as políticas dos governos supostamente progressistas. O que
temos que levar em conta é que o entusiasmo e a organização social desde baixo já gera, pelo
próprio fato de existir, outra situação.

Todas essas lutas, reivindicações, enfrentamentos, implicam em um processo de participação ativa

da população. Este envolvimento eleva a acumulação de conhecimento a partir das experiências e
enfoques que se fermentam em posse de soluções legítimas (Mechoso 2002). O grau de legitimidade
no modelo aqui proposto é a adequação de tamanho entre a profundidade da reivindicação e a
força disponível para isso.

Conclusão

A organização política segue sendo de primeira importância para qualquer processo de câmbio
profundo a partir da radicalização das democracias existentes hoje na América Latina. Esta
importância se dá de forma distinta das apregoadas pelo enfoque neoinstitucionalista e da teoria
de partido que vê este objeto como instrumento de intermediação profissional. A compreensão
de política desde abaixo localiza esta organização de minorias militantes como um nível distinto
(círculo) desse mesmo processo. Sua existência é condição imprescindível para qualquer processo
emancipatório. Tal existência se manifesta na razão de ser desta organização acionando desde
adentro desse processo, exercitando um grau de coordenação complexo. Isto implica em manter os
níveis de democracia interna, planificar os esforços para cada momento e caracterizar a conquista
imediata como parte do processo de radicalização democrática.

Bibliografia e arquivos eletrônicos

BAQUERO, Marcello e CREMONESE, Dejalma (orgs.) Capital Social, Teoria e Prática. Ijuí, Editora
Unijuí, 2006

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Recortes, 2002.

MITCHELL, Peter R. & SCHOEFFEL, John. Para entender o Poder; o melhor de Noam Chomsky.
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MOUTERDE, Pierre. Reinventando a utopia. Práticas alternativas da esquerda latino-americana.

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ORNELAS, Raúl. La autonomía como eje de la resistencia zapatista Del levantamiento armado al
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Acceso al texto completo: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/cecena2/ornelas.rtf
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PACHANO, Simón. Ecuador: cuando la inestabilidad se vuelve estable. Publicado em: ICONOS.
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Acesso al texto completo: http://www.flacso.org.ec/docs/i23pachano.pdf; arquivo consultado em 08

de agosto de 2008

VIZER, Eduardo. La trama (in)visible de la vida social. Comunicación, sentido y realidad. Buenos
Aires, La Crujía, 1999.
 Em busca de confiança e legitimidade: a segurança pública no Ceará-Brasil

Emanuel Bruno Lopes*, Glaucíria Mota Brasil**

Emanuelbrunolopes@hotmail.com,glaubr@netbandalarga.com.br
*Universidade Federal Fluminense (UFF), **Universidade Estadual do Ceará (UECE)
Fortaleza/Brasil

RESUMO

Faz-se uma discussão sobre as ações governamentais na área da segurança pública no Ceará
(Brasil) e destaca as mudanças iniciais operadas pelo governo Cid Gomes (2007-2010) com a
criação do programa Ronda do Quarteirão- a polícia da boa vizinhança, de maneira específica, as
estratégias de resgate da confiança e legitimidade às ações policiais junto à população.

Palavras-chave: Segurança pública, Ronda do Quarteirão, confiança e legitimidade.

1.Considerações iniciais

Este artigo1 tem como foco de análise as mudanças iniciais implementadas na área da segurança
pública, pelo programa Ronda do Quarteirão - “a polícia da boa vizinhança” - nos dois primeiros
anos da gestão do Governador Cid Gomes (2007-2010). Trata-se de uma proposta polêmica e
desafiadora, que tem como orientação a filosofia do policiamento comunitário. Essa proposta de
criação do programa Ronda do Quarteirão veio ao público durante as eleições para o executivo
estadual no ano de 2006, na candidatura de Cid Gomes com o refrão “Um grande salto, o Ceará
merece”. Dentre esse salto deu-se atenção ao campo da segurança pública.

Alvo de variadas críticas, a proposta do Ronda foi considerada durante o período das campanhas
como uma “peça de marketing eleitoral”, tornando-se uma das principais propostas responsáveis
pela vitória do governador Cid Gomes. A propaganda eleitoral mostrava uma viatura nos bairros
que atenderia os chamados das ocorrências em cinco minutos, levantando críticas por parte dos
adversários. Alguns consideraram ser impossível e que havia um exagero nas promessas de
campanha. Exagero ou não, diante das ações frustradas na área da segurança e da sensação de
medo, o mote dado à segurança pública fez com que a proposta fosse bem aceita pela maioria da
população.

Os noticiários, sempre em alerta, queriam saber informações mais precisas sobre o programa
que não tinha ainda suas ações e estratégias bem delimitadas. Aos poucos foi sendo constituído
e no final do mês de novembro de 2007 foi iniciado em quatro bairros de Fortaleza. A escolha
levou em consideração algumas características específicas de cada região como aspectos sociais,
tipificações criminais, bairros residenciais e locais com fluxo de pessoas e estabelecimentos
comerciais. Durante o ano de 2008 o programa foi expandido para os demais bairros de Fortaleza
e municípios da Região Metropolitana.

De acordo com o Projeto Ronda do Quarteirão (2008), trata-se da recuperação do sistema de

segurança pública no Ceará que inclui uma proposta de policiamento ostensivo a ser desenvolvido
de forma permanente, interativa e essencialmente preventiva a partir da polícia comunitária, na
qual os policiais moldam suas operações de acordo com as necessidades específicas de cada
comunidade.

Os policiais se revezam nos três turnos por meio de patrulhamento preventivo e ostensivo
realizado 24 horas em áreas da cidade demarcadas por 3km², sendo que cada viatura e os policiais
não podem sair do seu perímetro delimitado de cobertura operacional determinado pelos comandos
policiais. Cada área dispõe de um celular, sendo os quatro últimos do telefone correspondentes
ao número da viatura2. O telefone de cada viatura juntamente com a fotografia dos policiais foi
informado à população por meio de um panfleto distribuído aos moradores de cada área, em
estabelecimentos comerciais, farmácias, escolas, padarias, equipamentos sociais e outros.

A criação do Ronda como uma nova estratégia de policiamento é reconhecer que algo não
está funcionado bem e necessita ser reformulado. Essas mudanças ganham destaque no cenário
contemporâneo em algumas cidades brasileiras e são reveladoras de fragilidades e deficiências
de um modelo ultrapassado de pensar e fazer segurança pública, caracterizado pela falta de
sistematicidade, crises, ações gerenciadas com caráter imediato e isoladas. Na maioria das vezes,
o que prevaleceu nas práticas policiais foram ações fechadas à participação crítica e ativa da
sociedade nos rumos das políticas de segurança pública.

2. Segurança pública: um panorama que desafia

A literatura brasileira sobre a segurança pública tem mostrado poucos resultados das forças policiais
(sem desconsiderar experiências locais exitosas em alguns municípios), frente ao crescimento da
violência urbana e da criminalidade. Além disso, com freqüência, vê-se o envolvimento de policiais
em denúncias de violência, abuso de autoridade, tortura, execuções sumárias, corrupção, entre
outras. Cada vez menos, os policiais se mostram capazes de garantir a ordem pública e os direitos
humanos na sociedade brasileira.

Inegavelmente, nos últimos 20 anos, o campo da segurança pública, tem sido uma problemática
merecedora de atenção na agenda política dos governos democráticos, ou seja, uma problemática
que se encontra na ordem do dia e que tem desafiado as políticas públicas. Trata-se de um
panorama, que para Soares (2006), pode se agravar, se duas condições persistirem. Primeiro,
a existência de um sistema institucional de segurança pública fragmentado, sem eficiência,
marcado pela corrupção, sem a confiança da sociedade, alimentador do circuito da violência e
da própria criminalidade. Segundo, o “investimento” do tráfico (armas e drogas) que se beneficia
da precariedade das condições de vida e da vulnerabilidade dos jovens com oportunidades e
perspectivas de integração.

Nesse cenário, as iniciativas e políticas governamentais assumem papel expressivo, como a

proposta do governo federal em 2003, de criação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP),
gerenciado pela União com programas de reformas das instituições de segurança pública (como por
exemplo, a criação de uma nova estrutura policial, com novo comando e diretrizes para integração
das ações policiais), seja com relação às questões de modernização das forças policiais, incentivo à
participação da sociedade e no combate às práticas de corrupção e violação dos direitos humanos.
As reformas adotadas serão orientadas para a construção de uma cultura de paz e tendo como
norte o compromisso com os direitos humanos.

Os Estados ao elaborarem seus planos e programas específicos, orientados pelas exigências

de reformas propostas no SUSP, seriam contemplados com recursos do Fundo Nacional de
Segurança Pública (FNSP). No entanto, o governo não conseguiu romper alguns impedimentos
que se faziam e ainda se fazem presentes para realizar as mudanças necessárias na área da
segurança pública, como desconstitucionalização das policias e/ou a criação de um novo modelo
(unificado e/ou integrado) de mentalidade nas estruturas hierárquicas de poder das forças policiais.
O máximo que conseguiu foi a integração das atividades da Polícia Militar e Polícia Civil em
alguns Estados. O Ceará é exemplo desse exercício no inicio dos anos 2000, com a criação das
áreas Operacionais Integradas (AOI) tendo como campo de execução dos Distritos-Modelo, onde
trabalhavam policiais civis, militares e corpo de bombeiros, evidentemente que essa integração não
ocorreu sem problemas, críticas e entraves.

Nos discursos dos governantes o campo da segurança pública sempre teve espaço garantido,
recursos financeiros já foram gastos para reforma das polícias, compra de armas e viaturas, além
de outras inúmeras ações que não têm produzido grandes efeitos.

Os esforços policiais, mesmo quando desenvolvidos em sua intensidade máxima,

costumam redundar em “lugar nenhum”, e o cotidiano de uma intervenção que se
faz presente apenas e tão-somente quando o crime já ocorreu parece oferecer
aos policiais uma sensação sempre renovada de imobilidade e impotência. “Corre-
se”, assim, para se permanecer onde está, diante das mesmas perplexidades e
temores. Para a visão que possuem a respeito de si mesmos e de seu trabalho,
o ciclo permanente de chamadas a serem atendidas e a baixa produtividade das
providências adotadas no que se refere à identificação e responsabilização dos
infratores faz com que uma determinada sensação de inutilidade passe a definir o
“espírito objetivo” do policiamento contemporâneo (Rolim, p. 2006, p.37).

O que se percebe é que o atual modelo de polícia não consegue responder aos preceitos do
Estado democrático de Direito, além de deixar o cidadão sem referências próximas, passa a se
relacionar com a sociedade como uma instituição cada vez mais distante, que interage apenas nos
momentos em que é chamada. Os policiais “não conhecem as pessoas a quem devem oferecer
proteção e não possuem qualquer informação relevante sobre as particularidades locais, suas
tradições ou conflitos básicos” (Ibidem, p. 34).

O autor aponta que o desafio posto é o de construir um modelo de polícia dotado de uma nova
racionalidade, tendo em vista que o modelo atual não funciona e que as tentativas de renová-lo ou
de emprestar-lhe os meios necessários para alcançar seus objetivos estarão fadadas ao fracasso.
Destaca-se, a presença de uma tensão nas polícias brasileiras entre um passado perverso que
ainda se faz presente e uma possibilidade mais generosa de futuro sobre a qual ainda não podemos
ter nenhuma certeza.

Diante dessa realidade, algumas ações na segurança pública, em diferentes cidades brasileiras
têm ganhado espaço, considerando a capacidade dos governos democráticos em buscar confiança
e legitimidade para as ações policiais junto à sociedade e romper com a pouca aproximação que
existe na relação entre polícia e comunidade. No Ceará, com a criação do programa Ronda do
Quarteirão, as mudanças iniciais operadas na segurança pública passaram por alterações na
imagem policial, carregadas de elementos simbólicas, expressadas nos gestos, na fala, na postura
do corpo e, no comportamento dos policiais que passaram a integrar a chamada “polícia da boa
vizinhança”.

3. Relações marcadas pela (des) confiança

As atividades desenvolvidas pelos policiais muitas vezes não conseguem a admiração e

confiança da sociedade para suas ações, tampouco possuem legitimidade para desempenhar seu
papel como agente da segurança pública. Essas são algumas questões que estão relacionadas
ao papel das polícias nos marcos da sociedade democrática brasileira que se agravam quando se
alia ao “legado autoritário e o hábito arraigado das corporações de cumprimento da lei em resistir a
todas as tentativas de submetê-las ao controle democrático” (Mendez: 2000, p. 36).

É recorrente a afirmação de que as práticas policiais precisam contar com a participação e

colaboração da sociedade civil, haja vista que os alicerces para a construção de uma polícia voltada
para a defesa, promoção e garantia dos direitos humanos não dependem exclusivamente dos
órgãos responsáveis pela segurança pública. Beato Filho (1999) observa que a segurança pública
no Brasil não pode ser encarada apenas pelas ações e intervenções das polícias e de legislação
mais repressiva, o que tem sido eficaz são estratégias e programas de segurança baseados numa
articulação que exige a combinação de várias instâncias sob o encargo do Estado e, sobretudo, a
mobilização de forças importantes da sociedade.

Em alguns países da Europa, os estudos realizados por Skolnick e Bayley (2002) sobre o
lado progressivo e avançado do policiamento, mostram que a preocupação central é o papel do
público no policiamento, o que impõe também uma nova responsabilidade para a polícia, como
a criação de laços mais estreitos entre polícia e comunidade. Para os autores, somente se pode
considerar a existência efetiva de um policiamento comunitário se forem elevados os níveis de
participação na manutenção do controle e da ordem pública. Na Grã-Bretanha, por exemplo, foram
estabelecidos programas através da iniciativa das forças policiais ou como resultados de interesses
locais expressos para a polícia. Com as modificações realizadas os policiais passaram a trabalhar
com os moradores para identificar pessoas com possibilidade de se tornarem lideres responsáveis
que auxiliariam na prevenção e aproximação com os que residem no bairro.

Na América do Norte, especificamente nos Estados Unidos, as inovações feitas no policiamento

em seis cidades norte-americanas, mostram que as mudanças se deram pela preparação das
forças policiais para esse tipo de inovação, reconheceram o que não estava funcionando e que foi
tentado durante muito tempo (Bayley e Skolnick, 2002). O exemplo de Nova York é nos anos 90,
o que ganhou maior visibilidade e serviu de referência para outros países, com investimentos em
inteligência e investigação policial, além da famosa política de tolerância zero. Ou seja, pequenos
delitos como quebrar o vidro de uma janela seriam tratados com rigor para passar a idéia de
que qualquer desvio seria punido e, investimentos em programas de policiamento comunitário e
incentivos aos policiais, as ações implementadas conseguiram reduzir os índices de criminalidade.

De acordo com os autores, um dos elementos centrais nas mudanças nos EUA era a idéia
da reciprocidade entre polícia e comunidade, baseado na premissa de que a polícia deve servir
a comunidade, aprender com ela e ser responsável por ela, o que traz a noção de um novo
profissionalismo e de que a polícia e o público devem trabalhar em conjunto na prevenção dos
crimes.

Em cenários distintos e marcados por complexidades, devido ao aumento da criminalidade, o

surgimento de alguns problemas urbanos, hostilidade entre policiais e comunidade (sobretudo,
com moradores das áreas suburbanas), além de fatores sócio-econômicos, políticos e culturais,
podemos destacar que as tentativas e/ou inovações feitas nas estratégias de policiamento em
algumas cidades brasileiras, surgiram dentro de circunstâncias bem específicas e complexas,
como podemos observar, por exemplo, nos estudos realizados por Muniz et al (1997), Mesquita
Neto (2004), dentre outros.

No contexto da realidade investigada, a criação do Ronda do Quarteirão no sistema de segurança

pública do Ceará surge marcada por especificidades. Muitas vezes, o que está em jogo é a reputação
e a capacidade de um governo em usar estratégias de intervenção para conquistar a confiança e
legitimidade por meio de ações políticas, algumas delas encenações ou farsas, outras nem tanto,
numa área permeada por continuas tensões, marcada por alianças, interesses e crises que colocam
em risco a credibilidade e legitimidade das políticas governamentais na área da segurança pública.

O Ronda no primeiro ano de gestão do Governo Cid Gomes, passou por dificuldades e críticas na
sua implementação. Durante o ano de 2007 podemos destacar as pressões da opinião pública que
gostariam de saber informações mais precisas e detalhadas sobre o programa Ronda; a polêmica
em torno do edital para aquisição dos 200 novos veículos que seriam utilizados como viaturas
(cada uma estimada em R$ 150 mil reais), o desaparecimento de 12 fuzis calibre 7.62 de dentro
do Quartel do Comando Geral da PM em Fortaleza, visto como uma afronta e boicote por alguns
setores da PM a atual gestão da política de segurança pública no Ceará. Além de uma série de
ações violentas (maioria envolvendo o uso da força letal) por parte dos policiais da PM dentre os
quais, chamaram atenção e ganharam notoriedade nacional e internacional, exemplificados abaixo.
“O caso Hilux”: Os policiais da PMCE confundiram um carro que fugiu depois de um assalto (a
um caixa eletrônico), sendo perseguido e metralhado. Pertencia a um casal residente no Estado,
que tinha ido ao aeroporto receber um casal de turistas espanhóis, sendo ambos feridos e um
deles ficou paraplégico. De acordo com as informações veiculadas nos meios de comunicação
local, em alguns momentos os policiais pediram para que o carro parasse. Como isso não ocorreu,
foi metralhado. A ação desastrosa e fora dos padrões do uso legal da força letal causou espanto,
sobretudo, com as declarações públicas dos comandos da PM ao colocarem que o procedimento
era correto e que os policiais agiram de acordo dentro da lei.

As denúncias de envolvimento de policiais do alto escalão da PM em grupos de extermínio.

O então Comandante do Policiamento da Capital teve prisão temporária decretada pelo suposto
envolvimento no seqüestro e tentativas de execução dos suspeitos de um assalto a policiais
militares. As vítimas eram suspeitas de assaltar e balear um policial e espancar outro, levando
pistolas e os coletes dos policiais. Uma das vítimas foi ferida no pé acidentalmente pelos mesmos
policiais e ambos foram levados no porta-malas de uma viatura descaracterizada para um hospital
público de Fortaleza. Quando chegaram ao hospital, foram rendidos por dez homens encapuzados,
armados com pistolas e armas de uso exclusivo das polícias e um dos presos foi executado, o outro
foi levado para a emergência com nove tiros e sobreviveu para contar a história.

Esse cenário em que policiais estão envolvidos em grupos de extermínio e ações fora de controle
institucional, vem denunciar as crises sucessivas, com repercussões nacionais e internacionais,
de uma área que ainda faz uso de procedimentos e ações ultrapassadas, na maioria das vezes,
com resistências às mudanças que toda sociedade almeja, colocando descrédito nas instituições
policiais junto à sociedade.

Diante desses episódios é inegável a necessidade de mudanças nas estruturas dos dispositivos
policiais e na sua relação com a sociedade, uma vez que “certas ações” desenvolvidas pelos
policiais têm causado desgastes contínuos, falta de confiança e pouca aproximação da sociedade
no trabalho desenvolvido pelos profissionais da segurança pública.

O que se tem visto cotidianamente e caracterizado as polícias brasileiras, na sua maioria,

são práticas discriminatórias e repressivas, o ritual militarizado, a mentalidade autoritária marcada
pelo espírito de corpo e dificuldade em modificar suas estruturas. Além de resistências de receber
críticas e em aceitar a colaboração e parceria da sociedade para discutir problemas que são de
interesses da coletividade. Neste sentido, é inegável que a criação do Ronda do Quarteirão, no
governo Cid Gomes, se baseou em estratégias que visavam resgatar a confiança e o apoio da
população às intervenções policiais.

4. Em busca de confiança e legitimidade

Pode-se dizer que as mudanças iniciais operadas com a criação do programa Ronda do Quarteirão
tiveram a preocupação de alterar e reconstruir a imagem das forças policiais e de seus efetivos,
agora, vistos por alguns setores da sociedade de maneira agradável, conseguindo o programa o
apoio e elogios da população, algo decisivo para a legitimidade de uma política governamental.
Uma pesquisa encomendada pelo governo do Ceará quando o programa completou seis meses
revelou que 83% da população apoiava e tinha confiança do Ronda. O interessante que essa
pesquisa revela foi quando se indagou à população se esta tinha confiança no restante da polícia
militar, aproximadamente 50% disse não sentir confiança. Isso levou a se comentar pelos espaços
públicos da cidade de Fortaleza e reforçar a idéia de que no Ceará existiam duas polícias em uma
mesma corporação, uma de cara nova (Ronda) e a velha polícia (restante da PMCE).

Com o surgimento do Ronda, alguns elogios e até aplausos foram vistos pelas ruas por onde as
viaturas e os policiais do programa passavam, mas também, ao mesmo tempo, foram levantadas
críticas e inquietações por vários setores da sociedade, para alguns parecia muito mais um “desfile
de viaturas”, outros, chegaram a dizer que pelas madrugadas nas ruas só se viam carros do Ronda
e carros de catadores de materiais recicláveis.

De maneira mais incisiva as modificações ocasionadas pelo programa buscaram “dar uma
cara nova à polícia” e com isso resgatar a confiança e o apoio da população, ou como declarou
um policial novato pertencente ao Ronda: “foram ações que visaram mudar a aparência da polícia
para tentar uma aproximação com a comunidade”, numa área em que as mudanças enfrentam
resistências e os avanços têm seus limites.

Creio que a mudança no fardamento foi importante para romper com o velho
uniforme que é associado aquela polícia truculenta, suja e militarista, o essa [farda]
traz a idéia de uma atuação diferenciada, tem gente que não quer aceitar que nós
do Ronda somos uma nova polícia, mas somos diferente a começar pela farda.
Quanto às viaturas penso que se havendo manutenção, qualquer veículo poderia
atender os anseios da população (Depoimento concedido por policial rondante, 5
anos na profissão, formação superior).

A farda e o carro vieram para dar uma nova imagem à polícia. Com relação a
farda incomoda um pouco o colete por baixo e não nos da nenhuma mobilidade.
Imagina um termo para um jogador de futebol em que ele não tem condições
de dar um passo para correr e dar um chute a gol. No nosso caso, pensaram
na aparência e na beleza da farda e não de que maneira ela poderia ser mais
cômoda operacionalmente. (Depoimento concedido por policial rondante, 5 anos
na profissão, pós-graduação).

Inicialmente foi necessário alterar e reconstruir a imagem da instituição policial, dito de outra
maneira, foi pensado uma roupagem nova para os policiais do programa Ronda do Quarteirão,
algo que os diferenciassem dos demais PMs. Assim, “os novos policiais do Ronda” passaram
a ser vistos por alguns setores da sociedade de maneira cordial. Essas mudanças na imagem
causaram “boa impressão”, porém há que se ressaltar, de acordo com os policiais entrevistados
que o mais importante ainda não foi feito, que é capacitar o policial para o bom exercício de suas
atividades beneficiando toda sociedade, tendo ficado a desejar alguns aspectos no que diz respeito
à formação policial para atuar nessa nova estratégia de policiamento. Sobre esse aspecto não
cabe aqui detalhar como se deu o processo de formação desses policiais, é algo que necessita ser
explorado em outro momento de estudos e pesquisas.

Ainda com relação às estratégias de reconstrução da imagem policial, os carros para fazer o
patrulhamento do programa Ronda do Quarteirão assumiram inicialmente (posteriormente toda
a frota foi padronizada) diferenciações dos demais carros da PMCE, tinham cor e marca que os
distinguir dos demais. São viaturas caras, luxuosos e potentes da marca Toyota Hilux SW4, com
equipamentos sofisticados, câmbio automático, bancos de couro, tração das quatro rodas, GPRS,
computador de bordo e duas câmeras na parte interna, quer dizer, quem faz a vigilância também
estará sendo vigiado.

A exigência de alguns desses acessórios no edital de licitação para compra de 200 viaturas,
gerou insatisfações por parte de montadoras concorrentes, que não poderiam participar por não
oferecer os itens exigidos nos seus veículos. É inegável que a aquisição de viaturas, armamentos,
construção de delegacias e incentivos profissionais devem fazer parte das políticas de segurança,
mas para alguns policiais “não tinha que ser necessariamente Hilux”.

As críticas à compra de viaturas deve-se ao fato dos governos locais priorizarem essas ações
em detrimento de outras ações que mereceriam, segundo os críticos, ser tratadas com primazia. No
período de 1999-2006, de acordo com dados da Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social
do Ceará, 45,1% dos investimentos feitos com recursos do Tesouro Estadual foram para aquisição
de novas viaturas.

Por outro lado, não tem sido priorizado a capacitação do pessoal que compõem o quadro da
segurança pública, apenas 3,2% do seu pessoal teve algum tipo de capacitação nesse período.
Situação que preocupa porque os policiais não se atualizam diante dos avanços da criminalidade,
das novas modalidades de conflitos e acabam atuando de maneira ultrapassada e sem conhecer
as inovações tecnológicas de informação e de inteligência na área policial.

As modificações feitas inicialmente nas vestimentas e viaturas significaram mudanças na

imagem da polícia, essa mudança assumiu um caráter simbólico no imaginário da população: como
diz o slogan do programa, é a “polícia da boa vizinhança”, diferente do restante da polícia tradicional.

A vestimenta dos policiais deixava de ter uma aparência militarizada, de cor caqui, denominado
por alguns policiais como “sujinhos” e dava espaço para um uniforme da cor azul claro e escuro,
tonalidade leve e menos militarizada. Alguns policiais antigos da corporação, não pertencentes
ao programa, chegaram a dizer que os companheiros lotados no Ronda pareciam com “vigias de
condomínio de luxo”, porque a nova farda não tinha “cara” de polícia. Dessa maneira, o corpo passa
a ser alvo de um modo de “investimentos tão imperiosos e urgentes”, ou seja, de uma mecânica do
poder. Um corpo que faz uso de uma vestimenta marcada por indumentárias e ritos, que facilmente

[p]ode ser submetido, que pode ser utilizado, que pode ser transformado e
aperfeiçoado (...). Não é a primeira vez, certamente (...) em qualquer sociedade,
o corpo está preso no interior de poderes muito apertados, que lhes impõem
limitações, proibições ou obrigações (...), que visa não unicamente o aumento de
suas habilidades, nem tampouco aprofundar sua sujeição, mas a formação de uma
relação que no mesmo mecanismo o torna mais obediente quanto é mais útil, e
inversamente (Foucault, 1987, p.118-9).

Os policiais do Ronda não são diferentes apenas por causa do novo fardamento, dos carros de
luxo e dos equipamentos materiais que passaram a manusear na prática do policiamento, mas pelo
fato de serem protagonistas de um novo tipo de abordagem no trato com a população, inaugurando
um novo modo de pensar e fazer polícia, o modelo da “cordialidade” que passa pela gestualidade,
nas falas e nas expressões corporal dos policiais, como enfatizado anteriormente.

5. Apontamentos finais

As instituições policiais ao longo de sua história não têm conseguido admiração e confiança para
suas ações e os policiais se vem com pouca credibilidade para desempenhar seu papel como agente
da segurança pública, porque contam em seus efetivos com alguns policiais que são violadores da
lei. Podemos destacar que as tentativas e/ou inovações feitas no policiamento em alguns países
e cidades brasileiras, surgiram dentro de circunstâncias bem específicas, mas buscaram algo em
comum, dotar as forças policiais de credibilidade e confiança em suas práticas policiais.

As modificações iniciais na imagem da polícia, inaugurado pelo modelo do Ronda do Quarteirão

são importantes e ressaltadas porque têm toda uma simbologia expressada no surgimento do
novo em substituição ao velho modelo da polícia na busca de legitimar, marcar, definir posições e
estratégias junto a população.

Simultaneamente às críticas levantadas às mudanças no fardamento e aquisição de novas

viaturas, parece que surge uma nova forma de pensar e fazer segurança pública tendo como
referência “a polícia da boa vizinhança”. Com as mudanças realizadas na área da segurança pública
com a criação do Ronda do Quarteirão, pode-se dizer que existe uma tentativa de nortear as
ações policiais a partir de uma estratégia de policiamento que enfatize as aproximações e parcerias
entre polícia e comunidade.Cabe nos questionar: quais ações vem sendo utilizadas pela gestão da
política de segurança pública que possibilitem uma interlocução entre polícia e comunidade?

Diante das inovações implementadas com o Ronda, a sociedade cearense passou a olhar a
polícia de outra maneira, a indispensável mudança para isso, não deixa de estar relacionada com a
imagem que o programa construiu no imaginário da população. Para alguns policiais entrevistados
(os pertencentes ao policiamento tradicional) não há nada de novo com o Ronda, ressaltam que as
diferenças existentes estão apenas na mudança da aparência. Contudo, parece ser incontestável
que a implementação do Ronda trouxe mudanças objetivas e simbólicas, ou seja, no modo como a
sociedade vê e se relaciona com a “nova polícia”.

É indubitável que a mudança ocasionada com a criação do Ronda do Quarteirão no Ceará não
se reduz apenas ao fardamento e carros novos, como se enfatizou anteriormente. Podemos dizer
que o diferencial dessa proposta de policiamento, está relacionado a três aspectos: 1) a maneira
como a comunidade vê o trabalho dos policiais; 2) o modo como a população trata os policiais e 3)
na maneira como os policiais tratam as pessoas. Na perspectiva dos policiais, a aceitação do Ronda
só foi possível porque houve uma aproximação com as pessoas, devido as ações de presença que
realizam no cotidiano de trabalho das atividades policiais, ou seja, os policiais passaram a conhecer
os moradores e serem conhecidos por estes na área em que realizam o patrulhamento.

Assim, algo de diferente aconteceu e não pode ser desperdiçado nesse momento em que se
inaugura o evento da mudança, precisando ser aproveitado para que as mudanças necessárias sejam
implementadas com a participação e organização comunitária mais incisiva e crítica, colaborando
na identificação, mediação e resolução dos conflitos, assim como também na democratização das
ações e nos rumos da política de segurança pública no Ceará.

Referências

BRASIL, Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública, Plano Nacional de

Segurança Pública, www.mj.gov.br 2003.

CEARÁ, Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social. Projeto Ronda do Quarteirão, 2008.

FOUCAULT, M. Vigiar e punir. 27 ed. Rio de Janeiro, Petrópolis: Vozes, 1987.

SOARES, L. E. Segurança Pública: presente e futuro. Estudos Avançados, v. 20, n. 56 p. 91-106,

2006.

SOUSA, E. B. L. Ronda do Quarteirão: ‘acontecimento’ na política de segurança pública?

Dissertação (Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade) Universidade Estadual do
Ceará, Fortaleza, 2008.

ROLIM. M. A síndrome da rainha vermelha: policiamento e segurança pública no século XXI. Rio
de Janeiro: Jorge Zahar ed; Oxford, Inglaterra: University of Oxford, Centre for Brasilian Studies,
2006.
 Uma análise crítica à utilização das urnas eletrônicas frente à segurança da democracia1 .

Camila Machado Leocadio Lins dos Santos2
Universidade Federal de Pernambuco
Brasil

RESUMO
Este trabalho acadêmico tem o objetivo de realizar uma análise crítica à utilização das urnas
eletrônicas no sistema eleitoral brasileiro. Para tanto, considerar-se-á o fato do Brasil ser a
nação pioneira na implementação deste sistema cuja repercussão atinge o cenário internacional.
Entende-se que o instituto da democracia alberga os conceitos essenciais a uma sociedade
política e que está intimamente relacionado ao exercício da cidadania na forma de representação
e escolha eleitoral. Por outro lado, adota-se o entendimento que a inovação tecnológica carrega
o brilhantismo da modernidade e da agilidade processual, propondo, em contrapartida, alguns
questionamentos técnicos, sociais e políticos. A proposta é identificar os direitos políticos como
essenciais à manutenção do Estado democrático e avaliar a evolução dos sistemas eleitorais
adotados no Brasil até a instauração do sistema eletrônico de votação. Em paralelo, provocar-se-á
uma reflexão a cerca dos valores inerentes aos conceitos de democracia e tecnologia, a fim de
aprimorar a segurança desse instrumento que serve de modelo internacional. O trabalho estruturar-
se-á em quatro fundamentos teóricos: análise histórica dos direitos políticos, identificação do
processo eleitoral como meio de efetivação destes direitos, impactos benéficos da utilização das
urnas eletrônicas no sistema eleitoral e ponderações críticas à utilização do sistema eletrônico
frente ao exercício da democracia. Por fim, analisar-se-ão os desafios da democracia participativa,
no sentido de adotarem-se medidas preventivas que redobrem a vigilância deste processo que
consagra os anseios políticos e sociais do povo brasileiro, no exercício da cidadania. Desta forma,
aprofundar-se-á o estudo da democracia, como modelo de organização política, re(considerando)
as liberdades políticas e a lisura do processo eleitoral. As referências bibliográficas serão indicadas
como fontes instrutoras desta pesquisa.

Palavras-chave: Direitos Políticos. Avanço Tecnológico. Democracia.

INTRODUÇÃO

O processo histórico registra uma série de diferenças sociais, políticas e econômicas

que fundamentam uma insatisfação social e, contra esta, as conquistas humanas consagram os
princípios democráticos da cidadania.

Por outro lado, o avanço tecnológico também é um progresso humano que desperta
constante interesse; o ser humano está habituado a “afrontar” os limites naturais continua
desenvolvendo habilidades técnicas e científicas em detrimento a valores humanos intrínsecos a
sua história.

Por meio dos Direitos Eleitorais os cidadãos tornam-se aptos a participar direta e
indiretamente das decisões sociais e políticas; com a informatização do Processo Eleitoral Brasileiro
reconhece-se um avanço no que tange à praticidade e tecnologia do sistema em si, mas há questões
que envolvem a segurança jurídica deste avanço e, como estamos falando em uma conquista
humana de Direitos Fundamentais, não podemos deixar de analisar, cuidadosamente, este tema.
1 Trabalho apresentado no Congresso ‘Aprofundar a democracia como forma de vida: desafios para a democracia
participativa e cidadania. Aprendizagem no século 21’
Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de Curso, Bacharelado em Direito
2 Pós Graduanda em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE
Especialista em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes – UCAM-RJ
Bacharela em Direito pela Faculdade Integrada Barros Melo - AESO
 A escassa doutrina acerca da informatização das urnas eleitorais e sobre a insegurança
política que pode envolver este avanço tecnológico deve ser do interesse de cada um de nós,
cidadãos responsáveis por nossa história e por nossos ideais; assim, este trabalho foi desenvolvido
numa verdadeira tentativa de colaborar com os esclarecimentos pertinentes ao tema, levantando
questionamentos decisivos quanto ao real efeito deste instrumento em nossas vidas.

“Uma análise crítica à utilização das urnas eletrônicas frente à segurança da

democracia” antes de ser uma pesquisa acadêmica é um estudo social e político que tem por limite
a cidadania.

Direitos Políticos no Brasil

1.1 Análise Histórica

No Brasil encontramos 8 Constituições que ganharam forma a medida em que as

mudanças sociais e políticas assim reclamavam.

A Primeira Carta do Brasil, de 1824, regulava um Governo de Monarquia hereditária,

constitucional e representativa (Arts. 2º e 3º Constituição de 1824).

Naquele época surge o princípio da separação de poderes mas, este principal diverge
do conceito adotado pela Constituição vigente. Havia quatro poderes e ao Imperador cabiam os
poderes moderador e executivo, sendo aquele uma espécie de supra-poder. (Constituição 1824).

O Império, por importar um excesso de submissão das demais instituições do Estado,

foi se desgastando e angariando muitos antagonistas. E acompanhando as mudanças político-
sociais, a Republica foi proclamada em 15 de Novembro de 1889 o que levou a natural adoção de
nova Constituição, em 1891.

Os Estados tinham autonomia e, apenas nos casos previstos, o Governo Federal

podia intervir; isto demonstrou o avanço no sistema de governabilidade e com a exclusão do poder
moderador; adotou-se o princípio tripartido de poder. O sufrágio tornou-se direto a fim de viabilizar
a eleição dos representantes na Câmara dos Deputados e do Senado Federal. E o poder executivo
era exercido pelo Presidente da República, o qual era eleito, juntamente com o Vice-presidente,
através de sufrágio direto e maioria de votos para um mandato de quatro anos, não renovável.
(Constituição de 1891)

Constatamos que a mencionada Constituição modificou a forma e organização do

poder e permitindo, ainda que timidamente, alguns passos à ampla participação social na estrutura
do Governo.

Apesar da Separação dos Poderes, as oligarquias ainda disponham de poder o que

gerava clima de insatisfação que, somado à crise econômica de 1929, às reivindicações operárias
e ao aparecimento do movimento anarquista, engrossou um desejo revolucionário. (Dantas, José.
1982).

Diante disto, foi constituída uma Assembléia para a elaboração da nova Constituição e
quando o texto foi acabado e aprovado, esta mesma Assembléia elegeu Getúlio Vargas presidente
do Brasil; mas a nova constituição conservou algumas previsões políticas da sua precursora;
manteve a representação como forma de Governo e o poder executivo continuou a ser exercido
pelo Presidente da República, o qual era eleito por sufrágio direto.

Tratando do sufrágio, este caminhou a uma popularização até então não concebida:
tornou-se universal, direto, secreto e maioritário (art. 52, § 1º da Constituição de 1934).

Assim a Constituição de 1934 implementa algumas garantias e evoluindo nossa

organização à uma Conjuntura Social de Direito, em que o Estado assume um papel de prestador
de serviços e intervém na vida econômica e social.

Ocorre que o grupo aliado ao Presidente da época pregou a idéia da manutenção do

Presidente no poder, surgindo daí a necessidade de substituir a constituição de 1934 que fixava o
mandato em 4 anos sem possibilidade de reeleição. (art. 25 da Constituição, 1934)

Como havia grande mobilização comunista; o Estado e as autoridades militares

alimentaram o clima de insegurança política para divulgar um plano insurrecional, ‘Plano Cohen’,
que fundamentou a declaração do estado de guerra. E, como alternativa para manter o poder e a
governabilidade, cria-se uma nova constituição.

Neste contexto, a Constituição de 1937 foi outorgada em situação revolucionária e

sujeita a uma ratificação popular, por meio de um plebiscito, que nunca existiu. Sob o pretexto de
insegurança firmou-se um poder extensivo do Presidente que, ‘para garantir a governabilidade’
passou a controlar o Estado e as liberdades partidárias. Como passou por muitas emendas e
nascera em um clima de repressão, já ‘normalizado’, em 1946 foi instalada a Assembléia Constituinte
que deu origem a uma nova Constituição e consagrou o Regime Representativo, a Federação e a
República.

Em agosto de 1961 o Presidente eleito renunciou ao Cargo e como o vice-presidente

à época estava ausente, instauro-se um dilema em torno do poder sucessório e, surgiram duas
correntes: uma que defendia a condução do país pelos Ministros Militares e outra que defendia o
Presidencialismo. Deste impasse firma-se um acordo que prevê o Poder Executivo repartido entre
o Presidente da República e o Conselho de Ministros. Há, manifestamente, um enfraquecimento do
Presidencialismo e das tendências democráticas de governo.

O governo, desenvolvido sob o sistema de poder executivo repartido, teve inúmeros

problemas, e, neste cenário, a Lei Complementar n.º 2/1962, determinou a realização de um
referendo e, quando da realização deste, o povo decidiu em contrário à continuidade daquele
sistema, sendo restabelecido o sistema presidencial.

Na ocasião outras instituições tiveram seus poderes e controles devolvidos ao Chefe

do Estado e do governo o que gerou grande insatisfação a estas organizações, principalmente às
forças armadas. A submissão era limitativa e isto impedia o império de certos interesses particulares.

Deu-se início a um movimento militar utilizando-se a justificativa de “ameaça do

comunismo internacional” e o então Presidente, a esta altura, João Goulart, foi destituído em
1964. Mantendo a preocupação social, os militares fizeram inúmeras alterações no poder, mas, o
país passou a ser governado por decretos-lei, o que forçou a elaboração da nova Constituição. A
Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 nasce, neste contexto, mantendo o regime
representativo, a Federação e a República, conforme previa o caput do seu art. 1º; voltando os
membros do Senado Federal a serem eleitos por sufrágio direto e secreto, segundo o princípio
maioritário; os membros da Câmara dos Deputados, por sua vez, seriam eleitos, segundo o sistema
de representação proporcional, pelos Estados e Territórios e a eleição do Governador e do Vice-
Governador de Estado respeitaria o sufrágio universal e voto direto e secreto (Constituição de
1967).

Entretanto, em 1967 intensificaram-se os movimentos populares, encabeçados por

políticos exilados e repreendidos pelo regime militar, com o objetivo de redemocratizar o país. E, em
reação a esta mobilização, em Dezembro de 1968 o então Presidente, Costa e Silva, decretou um Ato
Institucional; através do qual ampliou os Poderes do Presidente, fechou (por tempo indeterminado)
o Congresso Nacional, as Assembléias Estaduais e as Câmaras de Vereadores; suspendeu direitos
políticos e fez cassar os mandatos eletivos; decretando Estado de Sítio -intervindo nos Estados e
Municípios, sem as limitações previstas na Constituição- (Dantas, José; 1982).

Mais uma vez, a história cessa a Participação Popular. Cala seus anseios e conserva no Poder
os interesses dos Governantes. Vários atos desta natureza foram decretados para dar sustentação
ao regime repressivo; as eleições mantiveram-se suspensas; os direitos políticos encontravam-se
suspensos e restritos. Houve repressão absoluta àqueles que atentassem contra o regime militar e,
de forma arbitrária foi legitimando a manutenção daquele Presidente no poder.

Sem Direitos Políticos, o povo não pôde escolher o seu Presidente que fora “indicado
e nomeado” pelo Congresso Nacional. Houve medidas de repreensão e a censura se estendeu aos
atos e as liberdades individuais; instaurando-se um verdadeiro e severo retrocesso político. E este
clima de repressão política somada à censura induziu alguns setores de esquerda a optarem pela
luta armada. (Dantas, José; 1982).

Em 1974 foi eleito para Presidente da República o General Ernesto Geisel que fez
um governo mais brando, reabrindo o sistema eleitoral, permitindo a formação de novos partidos
e a eliminando, ainda que parcialmente, a censura; Apaziguando o clima de repressão, concedeu
anistia aos presos políticos e acabou a coadura policial.

Vislumbrando a sua manutenção no poder, após algumas derrotas legislativas, o

Governo de Geisel encontrou na limitação das liberdades partidárias uma saída para fortalecer o
seu poder e, neste intuito, restringiu o acesso dos candidatos à rádio e à televisão, controlando a
campanha dos seus opositores. (GASPARI, Elio, 2003).

A oposição, temendo o restabelecimento severo do Regime Militar, encetaram – em

1983 - a campanha das Diretas Já, externando um levado anseio popular no sentido de democratizar
o governo.

Em 1986 o Brasil fortalece a democratização e há incentivo ao pluripartidarismo

e o sindicalismo, que até então funcionava clandestinamente, foi legalizado. Neste diapasão,
reascenderam os princípios da Democracia e da liberdade partidária e política; razão pela qual o
Congresso, em 1986, organizou-se no sentido de estruturar e elaborar uma nova Carta Constitucional
que harmonizasse a governabilidade e a democracia. Surge, neste contexto, a Constituição de
1988.

1.2 Breves considerações à luz da Constituição Federal de 1988

Os Direitos Políticos albergam um conjunto de prerrogativas por meio das quais torna-
se viável o exercício da Cidadania; através deles se firmou o Regime Democrático cujo fundamento
é a titularidade do poder. Esta noção fica-nos clara quando compreendemos o sentido terminológico
da palavra Democracia que vem do Grego demos, significando povo, e de kratia, que significa
poder; sendo, pois, um governo do povo, exercido pelo povo e para o povo.

O exercício do poder, pelo povo, pode ser executado de forma direta ou indireta,
nosso ordenamento prevê as duas formas de atuação, usando para a forma indireta o voto como
instrumento de escolha que indique os operadores direto do poder.

A expressão regime representativo designa o sistema constitucional no qual o povo

se governa por intermédio de seus eleitos, e isso em oposição quer ao despotismo,
 em que o povo não tem ação alguma sobre os seus governantes, quer ao governo
direto, em que os cidadãos governam por si mesmos. (MALBERG, Carré, 2001
apud PINTO, Djalma. 2005).

Assim, o Estado Democrático de Direito, seus valores, princípios e diretrizes está

consagrado na Sociedade Brasileira e normatizado através da instituição de uma Democracia
Representativa, Participativa e Pluralista, com forte conteúdo social, como prescreve o preâmbulo
da Constituição Federal Brasileira, de 1988.

Aqui, é importante referendarmos que a instituição do Sistema de Presidencialismo

e da República, como forma de Governo, deu-se por meio de um Plebiscito, realizado em 1993;
quando o povo, já fazendo uso dos Diretos Políticos deliberou o “destino” do Governo.

Assim, com Fundamento nos princípios basilares da Democracia e da Cidadania,

firma-se, entre nós, a noção dos Direitos Políticos (entendendo estes como atributos necessários à
condição de Cidadãos Ativos).

1.2.1 Do alistamento eleitoral

O Alistamento Eleitoral é a primeira fase do processo de votação eleitoral; por meio dele
os indivíduos tornam-se cidadãos do seu destino. Assim, a fase do alistamento eleitoral é de extrema
importância porque se ela vier maculada com vícios, todas as demais estarão comprometidas.

Através do Alistamento, o indivíduo passa a exercer a participação política, tornando-

se – de fato - cidadão e senhor dos interesses sociais (capacidade eleitoral ativa) e adquire a
capacidade eleitoral passiva, tornando-se apto ao pleito de Cargo Público (elegibilidade), a fim de
assumir a direção e a representação do poder e do governo em nome do seu povo, sendo necessária,
neste caso, a observância dos requisitos gerais e específicos de elegibilidade, considerando os
cargos e as circunstâncias peculiares de cada pleito.

1.2.2 Do Sufrágio

O Voto é o instrumento hábil por meio do qual o povo escolhe os seus representantes
a fim de que estes atuem na administração pública em nome e no interesse coletivo; o voto é, pois,
o exercício de um Direito Político, denominado Sufrágio. (AFONSO, José. 2004).

Comumente as noções de sufrágio e voto são utilizadas como sinônimos, quando na verdade
não o são. O Voto pressupõe a existência do Sufrágio que por sua vez é uma previsão subjetiva
dos direitos políticos, da possibilidade de participação popular nas escolhas e representações no
governo.

A distinção entre esses dois institutos (sufrágio e voto) fica normatizada quando a Constituição
Federal / 88, na letra do art. 14º, prescreve que o sufrágio é universal e o voto é direto, secreto e
tem valor igual. (Grifo nosso).

Sufrágio, termo derivado do latim sufragium (que nos apresenta um significado terminológico de
apoio, aprovação), é um direito público de natureza política por meio do qual o Estado viabiliza
àquela previsão de que todo poder emana do povo.

O Ordenamento Brasileiro adotou o Sufrágio Universal e de Igual valor porque, entre

nós, se outorga a todos os nacionais o direito de votar, sem preocupar-se com peculiaridades e
condições especiais, sociais ou financeiras.
 1.2.3 Do Voto

Como exercício direto, o voto é um direito político ativo porque implica na execução de
um processo decisório; mas, em sentido amplo, o voto não se restringe à escolha dos representantes
que atuem no governo, pode também, como prevê nossa constituição, corresponder a uma
deliberação quanto à aceitação - ou não - de projetos, leis, colegiados, enfim, de atos que garantam
a governabilidade e os rumos da nação (é o que ocorre quando o cidadão vota em um plebiscito ou
num referendo).

O sufrágio e o voto, desta forma, se completam porque enquanto um define o direito

subjetivo, o outro instrumentaliza o seu exercício.

O voto é o ato político que materializa, na prática, o direito público subjetivo de

sufrágio. É o exercício deste, como dissemos. Mas, sendo ato político, porque
contém decisão de pode, nem por isso se lhe há de negar natureza jurídica. É
ato também jurídico. Portanto, a ação de emiti-lo é também um direito, e direito
subjetivo. Não fosse assim, o direito de sufrágio, que se aplica na pratica pelo voto,
seria puramente abstrato, sem sentido prático (AFONSO, José da Silva. 2004).

Mas para que a Soberania Popular se efetive, são indispensáveis a observância
de alguns caracteres, quais sejam: a vontade livre e independente do povo (voto real, sincero e
autêntico); a manifestação desta vontade como expressão autêntica do consentimento de quem o
dá; a pessoalidade daquele que o exercita (porque o voto é um direito intransferível e indisponível
devendo ser efetivado, exclusivamente, pelo seu titular junto à justiça eleitoral) e por fim, para que
o voto seja eficaz, deve-se atentar para os meios que garantam a liberdade e a escolha do eleitor,
respeitando o seu sigilo, a sua igualdade e a sua soberania no processo político - decisório. (grifo
nosso).

1.2.4 Escrutínio

O escrutínio, juntamente com o sufrágio e o voto, torna viáveis os Direitos Políticos. O

escrutínio importa todas as fases necessárias à execução do direito eleitoral; desde o alistamento
até a apuração do resultado; sendo, pois, o uma estrutura que extrapola o âmbito do voto,
correspondendo o processo eletivo como um todo.

E como bem tratou José Alfredo de Oliveira Baracho:

A eleição é um processo sucessivo de atos e formalidades de natureza diversa,

que tem como finalidade a formação da vontade eleitoral, resultante na designação
e na conversão em mandatos, de conformidade com o sistema eleitoral adotado.
(apud PINTO, Djalma; 2005).

Desta feita, o escrutínio é o instrumento que materializa o exercício do voto; este

instrumento foi, ao decorrer da história, se adequando às formas e aos avanços procedimentais a
fim de oferecer maior garantia aos direitos políticos, de agilizar o processo de escolha e de legitimar
os resultados, dando ao sistema político maior credibilidade.

Direito Eleitoral Brasileiro

2.1 Evolução Eleitoral

O Direito Eleitoral, ramo do Direito Público, preocupa-se com o regramento das

matérias de ordem política no que se referem às previsões constitucionais que garantem aos
cidadãos o exercício efetivo do sufrágio; exerce, pois, uma fundamental contribuição na afirmação
da Democracia Brasileira, viabilizando normas e preceitos com os quais os cidadãos podem efetivar
os Direitos Políticos que lhes foram outorgados.

E, numa compreensão ampla:

O Direito Eleitoral, precisamente, dedica-se ao estudo das normas e procedimentos

que organizam e disciplinam o funcionamento do poder de sufrágio popular, de
modo a que se estabeleça a precisa adequação entre a vontade do povo e a
atividade governamental.(Ribeiro, Flávia. 1997).

2.1 Evolução do Processo Eleitoral Brasileiro

O Processo Eleitoral, tal como se apresenta atualmente, é resultado da necessária

consagração dos Direitos Políticos. As Eleições, como vimos, são utilizadas como meio de viabilizar
o processo de escolha política; realizar-se-ão em atenção ao calendário eleitoral com o fim de tornar
efetiva a periodicidade e alternabilidade do poder; tem o fim – técnico – eleitoral, mas carrega,
intrinsecamente, uma função social ante a destinação das escolhas por meio das consagradas.

Em cada fase da História Política Brasileira, há registros que as matérias de ordem eleitoral
adequavam-se aos preceitos da época e aos operadores do poder; as orientações eleitorais
atendiam, assim, as prescrições constitucionais de forma a conferir e limitar direitos em atenção às
peculiaridades e circunstâncias do momento histórico.

A Justiça Eleitoral foi criada em 1932 a fim de regularizar o sistema eleitoral que andava
viciado com repetidas fraudes. No início poucos eram os princípios fundamentais referendados pela
Sociedade e pela elite governante tanto que, nas primeiras eleições historicamente registradas, a
forma de realização era indireta; ainda na época em que o Brasil era colônia de Portugal, em pleito
às Câmaras Municipais, o eleitor de primeiro grau aproximava-se da mesa eleitoral e dizia ao
escrivão, em segredo, o nome de seis pessoas, os eleitores se segundo grau. O escrivão, por sua
vez, anotava as indicações e, terminada a votação, os juizes e vereadores apuravam os vencedores.
(Três, Celso Antônio; A Soberania do Povo na Fiscalização do Exercício de sua Soberania).

No império e na Primeira República, o voto, inobstante fechado, não era secreto.

O sufrágio sempre era consumado sob a presença de alguém. Não havia previsão da cabine
indevassável na seção eleitoral, nem a prescrição de cédula oficial; mas em atenção a alguns
cuidados, a exemplo da definição do espaço da urna para que seja suficiente a não permitir que as
cédulas acumulem-se na ordem na qual foram introduzidas. (Três, Celso Antônio; A Soberania do
Povo na Fiscalização do Exercício de sua Soberania).

O exercício do voto, por sua vez, também evoluiu ao longo das fases históricas,
contendo, a princípio, o recebimento da senha, apresentação do titulo de eleitor, assinatura nas
folhas de votação, recepção da cédula, entrada na cabine indevassável, introdução da cédula na
urna, rubrica do presidente nas folhas de votação, recebimento do título pelo eleitor, datado e
rubricado pelo presidente da mesa.

Visando a praticidade, ao invés da rubrica no próprio título, os eleitores passaram

a receber um comprovante de votação, ofertado pela Justiça Eleitoral e destacado quando da
finalização do voto; no que se refere à apuração dos votos, a esta época, era manual e pública,
procedida pela fiscalização do Ministério Público e Partidos Políticos.

Era inegável a fragilidade deste sistema de votação e apuração, considerando que

em todas as fases havia ingerência humana o que, às vezes, viabilizava fraudes e desvios; ademais
o voto manual, por meio de cédula, dificultava o exercício àqueles que, desprovidos de educação
acadêmica, tinham que identificar e registrar o número de seus candidatos; neste sistema o número
de votos nulos era bastante expressivo.

Modernamente, o Processo Eleitoral Brasileiro adotou o Sistema de Votação

Informatizado; todo o procedimento necessário à confirmação da Soberania Popular efetiva-se
por meio um sistema eletrônico. Desde o cadastramento eleitoral até a apuração dos votos há
em nosso país uma técnica de informática, exclusiva e sigilosa, desenvolvida para satisfazer e
operacionalizar o Sistema, todo automatizado.

Nada é manual, táctil, visível, auditível, odorante ou sápido. A urna eletrônica traz
o fenômeno da intangibilidade aos triviais sentidos do cidadão, o magnetismo da
informática é incorpóreo, não testemunhável.

( http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5595)

2.2 Processo Eleitoral Informatizado

As urnas eletrônicas foram desenvolvidas e testados desde 1989, mas seus estudos, ainda
experimentais, não comportaria a estrutura do nosso sistema processual eleitoral; em 1994 o
Presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Ministro Sepúlveda Pertence, engrenou “batalha”
em torno do desenvolvimento, da produção e da informatização das eleições.

Em 1995 o TSE informatizou e estruturou sua rede privativa; reuniu uma assessoria técnica
- composta por profissionais do Centro de Tecnologia da Aeronáutica e do Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais - com o intuito de criar bases para o desenvolvimento do projeto de
informatização das eleições.

Nas eleições municipais de 1996, o produto foi aperfeiçoado e projetado para utilização em
grande escala; foram produzidas 78 mil Urnas Eletrônicas as quais foram utilizadas nas capitais e
cidades com mais de 200 mil eleitores. As eleições municipais de 1996 que dispuseram das Urnas
eletrônicas foram acompanhadas e transcorreram de forma ágil e tranqüila o que fez com que em
1997 fossem produzidos mais 90 mil equipamentos, sendo atualizados as 78 mil produções iniciais
permitindo a expansão da informatização para muitas cidades nas eleições de 1998. (Centro de
Referências em tecnologias Inovadoras.Urna Eletrônica, uma História de Sucesso).

A Lei nº 9.504/97 consolidou no Brasil o Sistema de votação eletrônico e o Tribunal Superior

Eleitoral trabalhou exaustivamente para que nas eleições de 2000 todo o território Nacional estivesse
acobertado e adaptado ao sistema informatizado e para isto foram produzidas mais 190 mil urnas
e, naquele ano, o Brasil foi protagonista da maior eleição informatizada do mundo.

A par das transformações, a legislação eleitoral passa por um processo contínuo de

aprimoramento, quando até a própria sociedade se manifestou para incluir normas que coibissem
os abusos cometidos por incautos e desavisados que vêem, equivocadamente, na atividade
política - partidária um meio de locupletar-se ou de auferir benefícios outros de forma ilícita e,
basicamente por estas visões, é que o Sistema Eletrônico de Votação fora bem recepcionado em
nossa sociedade.

Vantagens do Sistema Eletrônico de Votação

O Pioneirismo Brasileiro na implementação das urnas eletrônicas gerou muitos elogios,

seja no campo nacional seja no internacional. O deslumbramento diante da inovação assumida é
uma postura corriqueira visto que o conhecimento tecnológico empregado é de uma engenharia
admirável, embora esteja carecendo melhoras, para alguns.

3.1 Facilidade no Ato de Votar

A possibilidade de correção do voto é uma facilidade na utilização das urnas eletrônicas

que dispõem de três teclas especiais (nas cores branca, laranja e verde) cujas funções tornam o
voto mais simples ao eleitor – principalmente àqueles não providos de instrução educacional -. A
Tecla Branca respeita a liberdade do eleitor de abster-se de votar nos dos candidatos disponíveis
(o eleitor comparece à sessão de voto, cumprindo uma obrigação eleitoral e constitucional, mas
não executa o exercício de escolha, prefere não atribuir seu voto a nenhum candidato); com a tecla
laranja o eleitor pode corrigir o seu voto; já com a tecla verde o eleitor deve confirmar a sua intenção
de voto. Este avanço reduziu o número de erros e de sufrágios nulos.

Outro benefício diz respeito ao teclado disponível na urna eletrônica que tem
semelhança com o teclado utilizado nos telefones. Com a globalização, massificou-se o acesso
aos aparelhos telefônicos e a semelhando do teclado da Urna facilita o desempenho dos eleitores
na hora de identificar o seu candidato.

3.2 Da Praticidade na Função da Justiça eleitoral

O fato é que o sistema de votação manual exigia não apenas dos eleitores, mas
da própria justiça maior dispêndio de tempo e de investimento; com informatização houve uma
redução considerável de tempo e de recursos humanos; bem é verdade que a produção das urnas
eletrônicas implicou num alto investimento, mas em compensação, há inteiro reaproveitamento
do equipamento que só precisa de manutenção. Ademais, estando todos os passos processuais
automatizados, a Justiça pode desempenhar –diretamente – sua função fiscalizadora; o transcorrer
da eleição é, em tempo real, informado aos TRE’s – através do processamento eletrônico - e isso
facilita, indubitavelmente, o exercício da Justiça Eleitoral.

3.3 Da Celeridade do Processo Eleitoral

A Utilização das Urnas Eletrônicas não importou apenas na informatização do

processo de Votação; com ela foram implantadas mudanças em todo o processo eleitoral, sendo
todas as fases (cadastramento, votação e apuração) informatizadas.

Quanto à fase de apuração, todo o Processo Eleitoral, como vimos, é regulamentado

por um Programa de software e ao final da eleição este programa emite o denominado Boletim de
Urna (BU) que demonstra a totalização dos votos em cada urna eleitoral, detalhando, numericamente,
os votos válidos e qual a destinação deste perante os candidatos.

A cada voto a urna executa um processamento virtual que vai contabilizando os

votos para que ao final o boletim seja emitido; paralelamente a emissão dos BU’s, há informação
eletrônica da apuração para os Tribunais Regionais eleitorais competentes.

Desta feita fica-nos claro que a emissão do Boletim de Urna agiliza o processo de
apuração uma vez que a Justiça Eleitoral só terá o trabalho de computar a totalização da eleição.
Ademais, as urnas estão interligadas a 28 computadores de grande porte, a milhares de terminais
e pontos de acesso que compõe uma Rede de Totalização Privativa de Abrangência Nacional
(transmitindo os dados, eletronicamente, ao TRE), tornando célere a apuração e cerceando antigas
delongas que, muitas vezes, ensejavam fraudes.

Falhas do Atual Sistema Eleitoral

 A implementação das Urnas eletrônicas gera grande discussão em torno de valores e
conceitos sociais e políticos isso porque os Direitos envolvidos são de ordem pública e dizem respeito
à Soberania Popular. A discussão trata-se de questionar, sem preconceitos, a vulnerabilidade
do processo, e de firmar a necessidade de serem introduzidas sérias alterações visando ao seu
aprimoramento.

Os “aplausos” conferidos ao sistema eleitoral informatizado devem existir porque, de fato,

a nação Brasileira ousou um grande passo em direção à modernidade e à agilidade processual
eleitoral; mas haveremos de permanecer atentos às reais implicações do sistema; isto porque o
“brilhantismo” da modernidade não pode ofuscar o valor dos Direitos Fundamentais envolvidos.

A presunção de que o sistema é 100% seguro não deve ser suficiente para que confiemos
nesta inviolabilidade; até porque a presunção por natureza terminológica não confere certeza e a
desmaterialização do voto exigi um trabalho exaustivo de credibilidade por parte do eleitor.

O limite da ambição e os desvios de conduta de alguns, que buscam o poder
a qualquer custo, recomendam, porém, uma crescente busca no aprimoramento
da segurança nesse mecanismo de votação para evitar surpresa desagradável.
Afinal, afinal, pessoas especializadas em computação invadem contas bancarias
e até o sistema de defesa dos países mais sofisticados, exigindo-se, com base
nesta constatação, redobrada vigilância para que a vontade dos eleitores não seja
adulterada. (PINTO, Djalma. 2005).

4.1 Da Fala de transparência

O modelo de auditoria é baseado no obscurantismo, mantido por termos de compromisso de

sigilo, absoluto e irrevogável, que fiscais de partido têm sido obrigados a assinar para poderem ver
código-fonte de parte do software do sistema, em ambiente totalmente controlado e fiscalizado pelo
Tribunal Superior Eleitoral; sem olvidar que a utilização das Urnas eletrônicas fora desenvolvida e
tem sido acessada, de forma irrestrita, apenas por àqueles que ocupam cargos de confiança na
Secretaria de Informática do TSE. (Rezende, Pedro. Análise de um Sistema Eleitoral Eletrônico.
UNB-2004).

O Tribunal Superior Eleitoral entende o sigilo como necessário, argumentando que a

divulgação do programa de Software utilizado nas Urnas Eletrônicas poderia abrir portas para uma
série de ataques e atentados para corromper o Sistema.

O argumento oficial é de que não se pode abrir para a fiscalização uma urna
preparada para eleição porque hackerx poderiam, com a quebra do sigilo do sistema,
depois invadi-las para inserir burlas. Mas a urna não esta ligada à internet nem é
programável por teclado, então, como o hacker vai fraudar o programa na hora de
votar? Só quem pode burlar o programa é quem tem acesso para manipulá-lo e
não quem tem acesso para conhecê-lo. A confusão dessas duas capacidades só
pode sr justificada no modelo obscurantista de segurança. Modelo cuja defesa para
o sistema eleitoral deixa dúvidas estar eivada de inépcia ou de má-f´. (MANESCHY,
O et al. 2002).

As urnas eletrônicas passaram não apenas a registrar a vontade do povo; elas

tornaram-se a própria memória deste registro; mas aqui estamos falando em “máquinas” passíveis
de prévias programações; e a Justiça Eleitoral acaba por incutir que o programa é 100% seguro
e sigiloso; ocorre, no entanto, que não podemos avaliá-lo assim porque desconhecemos suas
técnicas e mesmo que a dominássemos, haveríamos de admitir a falseabilidade das “máquinas”.
 Trata-se de um Direito Fundamental através do qual o cidadão toma a “direção” dos diversos
setores de sua vida e por esta razão torna-se inconcebível que o meio de efetivação deste direito
seja, pelo próprio cidadão, desconhecido.

No antigo sistema de votação foram constatadas inúmeras hipóteses de fraudes; Ora, no

sistema atual, onde o voto tornou-se uma entidade virtual, as hipóteses de fraudes são menos
probatórias visto que o controle é, por completo, confiado aos programas, mas isto não significa
que o sistema esteja imune a elas.

4.2 Da ameaça ao sigilo do voto

As Urnas Eletrônicas Brasileiras, através de um mesmo equipamento, efetiva a fase de

identificação do eleitor e a de votação. Mesmo que não haja vinculação direta entre o eleitor e o seu
voto não podemos confiar nessa incomunicabilidade já que estas fases são confiadas a um mesmo
instrumento, até porque a biometria leva à identificação eleitoral eà identificação civil.

4.3 Da precariedade Computacional

A razão básica da Precariedade Computacional é que a urna é na verdade um

reles computador, programado por pessoas, e os programas neles instalados estão
sujeitos aos mesmos males que todo software no mundo – que não funcionam de
acordo com o esperado pelo usuário, por desvios no seu projeto, por descuido
ou por intenção do projetista ou programador. (http://www.brunazo.eng.br/voto-e/
noticias/agestado5.htm)

Ora, em toda história humana, há registros de que o homem, muitas vezes, conduz
a coisa pública de acordo com interesses particulares; desviando funções e atos de forma que,
aparentemente, carreguem legitimidade; isto é uma constatação de extrema importância porque
os operadores do sistema eletrônico, utilizado no processo eleitoral, podem desviar a lisura deste
equipamento e assim, a Urna Eletrônica pode ser um instrumento de Burla Eleitoral, sob a investidura
de plena segurança e inviolabilidade. O fascínio pela modernidade e pela praticidade pode ocultar
meios de fraudes conhecidos e por muitos operadores e técnicos.

4.4 Das auditorias e sindicância

O TSE – reiteradamente - tem emitido entendimentos no sentido de que o sistema é

seguro, mas resiste em divulgar o software utilizado e mesmo em aprimorar a técnica. Em 2002,
para “abrandar” os questionamentos suscitados, determinou que em determinadas urnas seria
procedida auditoria prévia para atestar aos partidos políticos a segurança do sistema.

Ora, as urnas que passam por este procedimento não atingem nem 5% das urnas
utilizadas no Processo eleitoral; ademais, a “sindicância” é realizada de forma hipotética e prévia.
As urnas auditadas poderiam ser programadas para satisfazer a segurança, mas a amostragem
não atesta que as demais urnas estarão programas da mesma forma. A auditoria é daquelas urnas
e não do sistema.

4.5 Da Impossibilidade de recontar os votos

Com a informatização do processo eleitoral verificamos a desmaterialização do voto

que agora é efetivado através da memória RAM do computador.

O Comprovante ofertado pela Justiça Eleitoral ratifica o comparecimento do eleitor

e o protege à época das “prestações de contas eleitorais” mas em nada está vinculado quanto à
comprovação da efetivação do voto até porque o comprovante ofertado tem sua impressão prévia
ao comparecimento e não é emitido pela urna a fim de atestar a computação do voto efetuado.

Todo o processo de votação encontra-se informatizado e assim o voto está em absoluto
desmaterializado. A Intangibilidade dos votos, além de tornar duvidosa a contabilização destes,
inviabiliza um processo de revisão do resultado eleitoral cessando um meio de corroboração da
segurança e da legitimidade da eleição.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como vimos, a utilização das Urnas Eletrônicas é um grande avanço do Brasil no que
tange a agilidade e modernidade processual. Embora tenha, paralelo a este “sucesso”, suscitado uma
série de questionamentos. A economia e celeridade processual são – incontestáveis, mas, quando
passamos a analisar a segurança jurídica deste instituto, encontramos posições antagônicas.

De um lado há posições que atestam pela segurança e pela inviolabilidade do

programa, de outro, surgem indagações que, enquanto não satisfeitas, tornam o Sistema obscuro,
contestável e merecedor de aprimoramentos.

Assumir uma postura crítica construtiva na busca do aprimoramento das previsões

subjetivas é uma recomendação política e social tendo em vista o valor inestimável dos bens
jurídicos envolvidos na relação eleitoral; e referendando, sempre, que as liberdades e conquistas
humanas nasceram em meio a um “trabalho” incessante de fiscalização e mobilização popular.

Neste sentido, entendemos que os questionamentos e o estudo investigativo em torno

do Sistema Eleitoral é o caminho ideal para tornar o processo mais seguro e inviolável; isso porque
a medida em que surgem as críticas surgirão, também, a necessidade de elaborar vias técnicas e
políticas capazes de inibir as falhas e preencher as possíveis lacunas.

Naturalmente a sociedade caminha ao desenvolvimento e a implementação das Urnas

Eletrônicas é um importante passo nesta direção; ocorre, entretanto, que “O preço da liberdade é a
eterna vigilância”, sendo, pois, necessário que a sociedade e a própria Justiça eleitoral desenvolvam
a função fiscalizadora.

Aplaudir o avanço alcançado não pode ser uma atitude passiva e generalista;
inegável que seja o avanço faz-se imprescindível que haja questionamentos (estes são próprios de
uma democracia) e um estudo, não tendencioso, nos fez concluir que a adoção plena do sistema
eletrônico deve estar acompanhada de medidas preventivas e auditáveis para que, de fato, falemos
em segurança jurídica.

Até aqui, as eleições realizadas através desse sistema não ensejam qualquer
suspeição de fraude. O limite da ambição e os desvios de conduta de alguns, que
buscam o poder a qualquer custo, recomendam, porém, uma crescente busca no
aprimoramento da segurança nesse mecanismo de votação para evitar surpresa
desagradável. Afinal, pessoas especializadas em computação invadem contas
bancarias e até sistema de defesa dos países mais sofisticados, exigindo-se, com
base nessa constatação, redobrada vigilância para que a vontade dos eleitores não
seja adulterada. (PINTO, Djalma, 2005)

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

REVISTA ELETRÔNICA:
BITTAR, Jacó. Urna Eletrônica: Avanço ou retrocesso? Disponível em:
<http://www1.jus.com.br/doutrina/testo.asp?id=1547>. Acesso em: 24 out. 2004.

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STANTON, Michael. Urnas Eletrônicas: Brasil na Contramão da História. Disponível em: <http://
www.brunazo.eng.br/voto-e/noticias/agestado5.htm>. Acesso em: 28 abr.2005.

STANTON, Michael. [GUFSC] Urnas Eletrônicas. Disponível em:

http://www.softwarelivre.ufsc.br/pipermail/gufsc/2002-September/000440.html>.
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<http://www.estadao.com.br/tecnologia/coluna/stanton/2003/set/17/91.htm>.
Acesso em: 30 jun. 2004.

REZENDE, Pedro Antônio. Análise de um Sistema Eleitoral Eletrônico. Disponível em:

<http://www.cic.unb.br/docentes/pedro/segdadtop.htm>. Acesso em: 29 mar. 2005.

TOZZI, Clésio Luis et al. Avaliação do Sistema Informatizado de Eleições (Urna Eletrônica). Relatório
da Unicamp -2002. Disponível em:
< http://www.tse.gov.br/servicos/download/rel_final.pdf>. Acesso em 07 maio 2005.

TRÊS, Celso Antônio. A Soberania do Povo na Fiscalização do Exercício de sua Soberania.

Disponível em:
<http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5595>. Acesso em 25 Jan. 2005.

LIVROS:

CANDIDO, Joel J. Direito Eleitoral Brasileiro. 10 Ed. São Paulo: Edipro, 2003.

DANTAS, José. História do Brasil, da Colônia à República. 1 Ed. São Paulo: Moderna Ltda,1982.

GASPARI, Elio. A Ditadura Derrotada, São Paulo: Companhia das Letras, 2003.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 8 Ed. São Paulo: Método, 2005.

MANESCHY, O et al. Burla Eletrônica - Rio de Janeiro. Fundação Alberto Pasqualini, 2002.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17 Ed. São Paulo: Atlas, 2005.

PINTO, Djalma. Direito Eleitoral. Improbidade Administrativa e Responsabilidade Fiscal. Noções

Gerais. 2 Ed. São Paulo: Atlas S.A, 2005.

RIBEIRO, Flávia. Direito Eleitoral. 4.Ed. Rio de Janeiro: Artchip, 1997.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24 Ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

CONSULTA À LEGISLAÇÃO:
BRASIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brasil. Rio de Janeiro, RJ.

BRASIL. Constituição (1891). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de
Janeiro, RJ.

BRASIL. Constituição (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de
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BRASIL. Constituição (1937). Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, RJ.

BRASIL. Constituição (1946). Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, RJ.

BRASIL. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF.

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BRASIL. Lei nº 10.470, de 17 de Junho de 2003. Brasília.

BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Brasília.

 “La democracia en América Latina en los últimos 30 años: ficciones, paradojas y
realidades.”

Silvana Martínez
silvanamartinezts@arnet.com.ar
Universidad Nacional de Misiones
Juan Omar Agüero
juanaguero@arnet.com.ar
Universidad Nacional de Misiones

1. FUSILES POR URNAS

La instalación de dictaduras militares en América Latina en las décadas de 1960 y 1970 no
fue un fenómeno surgido espontáneamente de la naturaleza. Fue producto de un plan sistemático
pensado e impulsado por, desde y para los Estados Unidos, como lo prueban muchos documentos
que tomaron estado público, tras cumplirse el tiempo de clasificación como “archivos secretos” en
aquel país. Un ejemplo son los documentos recientemente conocidos, que prueban la participación
de la Central de Inteligencia Americana (CIA) en el golpe de estado y asesinato del presidente
chileno Salvador Allende en 1973.
Tras el éxito de la revolución cubana en 1959, Kennedy impulsa la Alianza para el Progreso,
un plan para frenar la expansión del movimiento revolucionario en los países latinoamericanos y
contrarrestar el creciente grado de concientización popular. Se promueve “el desarrollismo” como
ideología, financiándose la elaboración de diagnósticos y planes de desarrollo nacional y regional,
entre otras acciones. Tras el asesinato de Kennedy y la guerra de Vietnam, la guerra fría entre los
bloques de la OTAN y el Pacto de Varsovia se profundiza. Luego del Mayo Francés, hacia fines de
la década de 1960 y comienzos de la década de 1970, Estados Unidos elabora y pone en marcha la
Doctrina de la Seguridad Nacional, en cuyo marco apoya la continuidad o la instalación de nuevas
dictaduras militares en América Latina: Paraguay, 1954; Argentina, 1955, 1962, 1966 y 1976; Brasil,
1964; Bolivia, 1971 y 1980; Chile, 1973; Uruguay, 1973 y Ecuador, 1976.
Los militares son formados en la Doctrina de la Seguridad Nacional en la Academia Militar
de West Point y son entrenados para la intervención en sus respectivos países, la ocupación
territorial interna, la represión militar de la población, el control ideológico y el terrorismo de Estado.
Además del objetivo estratégico-político-ideológico de ocupación militar y control de la población,
tanto la Alianza para el Progreso como la Doctrina de la Seguridad Nacional tienen un objetivo
estratégico-económico muy concreto: crear las condiciones institucionales para la expansión de las
corporaciones norteamericanas y para la desregulación y apertura económica, la libre movilidad
de capitales y la liberalización financiera. Más tarde, hacia fines de la década de 1980, este interés
queda expresamente formulado como Consenso de Washington.
La Alianza para el Progreso, la Doctrina de la Seguridad Nacional y el Consenso de Washington
son tres instrumentos políticos que muestran, sucesivamente, la coherencia, continuidad y
sistematicidad de la política norteamericana dirigida al logro de dos grandes objetivos estratégicos:
a) el control social y la dominación política e ideológica de los países latinoamericanos y b) la
creación de condiciones institucionales que permitan la acumulación del excedente económico
generado por las corporaciones norteamericanas en dichos países. Estos objetivos estratégicos
no se modificaron en los últimos sesenta años y, para el logro de los mismos, no sólo fueron útiles
las dictaduras militares, sino también las oligarquías locales, las burguesías vinculadas a sectores
económicos monopólicos u oligopólicos y los sectores, grupos e instituciones sociales elitistas,
conservadoras y reaccionarias.
Con las crisis del petróleo de 1973 y 1979 y la expansión del proceso de globalización, se
produce un fuerte reacomodamiento de la economía mundial. El paradigma de economía de
bienestar es reemplazado por la economía de mercado y el modelo fordista-taylorista por el modelo
de acumulación flexible. Con la modificación del patrón oro acordado en Bretton Wood y el dólar
norteamericano como nuevo patrón monetario internacional, la crisis erosiona la base económica
de los países del Pacto de Varsovia y la guerra fría llega a su fin con el derrumbe del socialismo
soviético y la caída simbólica del muro de Berlín el 9 de Noviembre de 1989 (Agüero, 2008).
En este nuevo contexto, las dictaduras militares pierden sentido en América Latina, agotándose
en si mismas como instrumentos político-ideológicos. Dejan de ser útiles y necesarias para el
control de la población y el territorio y se transforman más bien en pesadas cargas para los nuevos
tiempos de flexibilización, globalización y apertura de las fronteras nacionales. De esta manera, en
la década de 1980, se inician procesos democráticos en todos los países latinoamericanos: Bolivia,
1982; Argentina, 1983; Uruguay, 1988; Brasil, 1989; Paraguay, 1989; Chile, 1990.
Con la democracia se intenta una nueva forma de gobernabilidad, entendida como relación
entre las bases sociales y la representación política de las mismas y como capacidad para suscribir,
asumir y cumplir compromisos políticos (Ansaldi, 1995). Se trata de una gobernabilidad democrática,
entendida como la capacidad de un gobierno de ser obedecido democráticamente (Pease García,
1988). Se trata, en definitiva, de un cambio de fusiles por urnas.

2. LA FICCIÓN DEMOCRÁTICA
Con el resurgimiento de procesos democráticos en la década de 1980, se reaviva en los países
latinoamericanos la llama de la ilusión y la esperanza. La imaginación popular, los movimientos
sociales y los propios actores políticos atribuyen a las nacientes democracias, toda clase de
virtudes y posibilidades, no sólo por el sueño de libertad que implicaba dejar atrás el infierno de
las dictaduras militares, sino también por los deseos y demandas sociales de justicia, derechos
humanos, ciudadanía y, por supuesto, desarrollo económico y superación de las desigualdades
sociales. Las expectativas sociales contenidas en los procesos de recuperación democrática eran
enormes. Era la panacea, el remedio que cura todos los males.
Precisamente, uno de los rasgos más relevantes de las experiencias democráticas
latinoamericanas de las últimas tres décadas es su carácter de ficción, es decir, de realidad
imaginada, soñada o deseada en si misma, de algo ilusorio que existe sólo en la mente o en la
conciencia o en la subjetividad humana y no tiene realización histórica alguna. La ficción es el relato
inventado, el guión, la película, la realidad que los sujetos construyen mentalmente, lo que imaginan
que es o quisieran que sea y no lo que es o llega a ser realmente. Es una maravillosa posibilidad
de creación humana, de capacidad inventiva, de imaginación y representación del mundo. En la
ficción todo es posible y en cierta forma parece “real”, porque son guiones que se construyen,
personajes que se inventan y todo parece “real”. Por eso la política tiene mucho de ficción y también
la democracia, como creación de la política.
Pero también hay mucho de ficción en la realidad material y mucho de realidad potencial en
la ficción, porque ésta no se queda sólo en el plano de la subjetividad humana, de la conciencia o
de la mente, sino que se encarna en los cuerpos y en las prácticas sociales y termina ordenando
el mundo y construyendo la realidad. Este aspecto es fundamental para entender el poder de la
política, es decir, el poder de lo que es capaz de producir la política en la vida social, en la vida
de los sujetos sociales. Y este poder también lo tiene la democracia. Precisamente, el poder de la
democracia es tanto más eficaz cuanto mayor sea su contenido de ficción, porque ésta constituye
un poderoso instrumento simbólico que puede ser utilizado para “construir” una realidad o para
manipularla, para justificar acciones políticas y, en definitiva, para cargar de significados la vida
social y la acción humana.
Esta potencialidad de la ficción la transforma en ideología, en una visión particular de la realidad
destinada a justificar determinadas condiciones históricas y relaciones de poder. La ideología puede
ocultar una realidad, naturalizándola o transformándola en sentido común, en aquello que se acepta
como “dado” naturalmente y que no se cuestiona ni se somete a discusión. La ideología incluso
puede ocultar la historia, la construcción social de una realidad, transformándola en algo “natural”.
Es como un velo que no permite ver la realidad histórica, sino la “realidad” que quiere mostrar la
ideología. A este aspecto, se refería Marx cuando hablaba de la “ideología alemana”.
En este sentido, podemos inferir rápidamente el carácter ideológico que puede tener la
democracia, como creación de la política. De hecho, puede transformarse en instrumento político
para crear una ficción, como fue la apelación al “sueño americano” de Roosevelt en el New Deal
de 1932, cuando Estados Unidos estaba sumergido en lo más profundo de la depresión económica
sobreviniente a la crisis de 1929. También tenía este sentido la arenga política de Alfonsín, en la
campaña de 1983, cuando repetía una y otra vez la frase “con la democracia se come, se cura y
se educa…” y que finalmente lo lleva al triunfo electoral como Presidente de la Nación Argentina
con más del 50% de los votos. Alfonsín planteaba la ficción democrática en la más cruda situación
de hambre y miseria que dejaba la última y más sangrienta de las dictaduras militares vividas por
el país.
La apelación a la ficción democrática en la década de 1980 fue una estrategia político-
ideológica de Estados Unidos para los países latinoamericanos, como lo fue y sigue siendo para
otros países del mundo en los cuales busca imponer gobiernos pro-norteamericanos. Apela a la
ficción democrática como instrumento político, ante las nefastas consecuencias sociales de las
dictaduras militares, pero también como instrumento ideológico, para ocultar su verdadero interés
político y económico que era implantar el neoliberalismo y la hegemonía del mercado, en reemplazo
del Estado. Se trataba de democracias formales, con Estados mínimos y sin intervención en los
mercados. Es decir, instrumentos políticos formales destinados sólo a convalidar y legitimar las
decisiones económicas de los mercados, transformándolas en normas obligatorias para toda la
sociedad.
Esta estrategia norteamericana, que se institucionaliza hacia fines de la década de 1980 en
el Consenso de Washington, no fue algo novedoso en si mismo, sino más bien un burdo regreso
a la clásica división entre economía y política, sostenida por el liberalismo de los siglos XVIII y
XIX, donde se reservaba a la política un papel formal de convalidación de las decisiones de los
mercados. Sin embargo, hay varias novedades muy importantes: los nuevos mercados financieros,
la economía mundial globalizada y la expansión de la tecnología de la información y de los medios
audiovisuales de comunicación. Esto potencia aún más el poder ficcionario de la democracia y su
utilización política como instrumento ideológico de dominación y control de los procesos sociales
latinoamericanos.

3. PARADOJA DEMOCRÁTICA
Calderón y Dos Santos (1990) plantearon veinte tesis sociopolíticas a comienzos de la década
de 1990, sobre el nuevo orden estatal que se proyectaba para los países latinoamericanos, como
resultado de una investigación llevada a cabo durante tres años, en el marco de un proyecto
auspiciado por el PNUD, UNESCO y CLACSO. Las tesis se centran en la relación Estado, Sociedad
y Economía, y más específicamente, entre los procesos de democratización y los procesos de
modernización del Estado. A los efectos de este trabajo, interesan particularmente tres de las veinte
tesis, porque resumen los dilemas, desafíos y paradojas de las democracias latinoamericanas.
Estas tesis son las números cuatro, cinco y ocho, que se transcriben a continuación.
Tesis cuatro: “El ciclo histórico se caracteriza por la conjugación de un proceso de
democratización del régimen político, que tiende a ser políticamente incluyente, y un proceso de
modernización del Estado, que tiene a ser socialmente excluyente”.
Tesis cinco: “Si los gobiernos y otros actores políticos buscan democratización sin modernización
del Estado, se generará ingobernabilidad. Si los gobiernos privilegian una modernización del Estado
orientada mecánicamente por el objetivo de reducir el gasto público, pueden llegar a desnaturalizar
el régimen democrático”.
Tesis ocho: “Los actores externos impulsores del ajuste pretenden conjugar ajuste estructural
y estabilidad democrática; esta política es inconsistente, pues el ajuste tiende a crear inestabilidad
política, a no ser que en su aplicación estén presentes logros de expansión productiva y distributiva,
es decir, que el ajuste de subordine a una política de defensa de la democracia”.
En el planteo de estas tesis, los autores predicen, o más bien presagian, el camino de fatalidad
o callejón sin salida que representan, para los países latinoamericanos, los brutales procesos de
ajustes económicos neoliberales que sobrevienen camuflados con ropaje democrático. Por una
parte, la democratización tiende a ser incluyente, mientras que la modernización tiende a ser
excluyente; por lo tanto, son procesos incompatibles entre si. Por otra parte, la democratización
sin modernización genera ingobernabilidad, mientras que la modernización que sólo busca
reducir el gasto público desnaturaliza la democracia; por lo tanto, son procesos en gran medida
interdependientes. A su vez, se promueve el ajuste, pero al mismo tiempo se busca estabilidad
democrática, cuando claramente estos objetivos son incompatibles entre sí.
Lo que estaban advirtiendo los autores era que los procesos de democratización se presentaban
como absolutamente incompatibles con los procesos de ajuste económico estructural y también
con los procesos de modernización del Estado, tal como estaban planteados, en la medida que sólo
buscaban achicar el gasto público. De manera más sencilla, estaban alertando que no se podía
buscar la inclusión al mismo tiempo que se provocaba exclusión, porque son objetivos o procesos
absolutamente incompatibles entre sí. Estaban planteando, en definitiva, la paradoja de la ficción
democrática y lo hacían anticipadamente, en los comienzos de la década de vigencia más nefasta
del Consenso de Washington y del conservadurismo neoliberal.
Por supuesto que los resultados de los procesos democráticos llevados a cabo en la década
de 1990 en los países latinoamericanos no fueron otros que la frustración, el desencanto y el
escepticismo. Y en la década de 1980, también podrían haber sido resultados similares, de no ser
por la esperanza que generaban los procesos democráticos instalados después de largos períodos
de dictaduras militares. En Brasil se reforma la constitución en 1988, se consagra el ballotage y en
1989 se llevan a cabo elecciones presidenciales libres, después de veintinueve años de gobiernos
militares. En Paraguay, se inicia en 1989 un período de transición democrática, tras el derrocamiento
del régimen autoritario que gobernó el país por treinta y cinco años. En Chile, se retorna a la
democracia en 1990, luego de diecisiete años de dictadura. En Uruguay, la recuperación de la
democracia se produce en 1988, tras quince años de dictadura. En Bolivia se produce en 1982 y en
Argentina en 1983, dejándose atrás varios períodos de dictaduras militares, el último de los cuales
con un genocidio de más de treinta mil argentinos asesinados-desaparecidos.
La década de 1980 fue denominada la década perdida por las Naciones Unidas, por el
empobrecimiento que significó la caída real del 10% del PBI de los países latinoamericanos,
disminución que fue mayor aún para el PBI por habitante. Este fracaso económico obscureció y
debilitó los procesos democráticos que se llevaban a cabo en varios países. En Ecuador, de doce
presidentes que gobernaron el país desde 1979, sólo tres completaron su mandato, mientras que
en Bolivia, gobernaron nueve presidentes cuando debían haberlo hecho seis desde la recuperación
democrática de 1982 (Ansaldi, 2006).
En Argentina, el fracaso económico del gobierno democrático asumido en 1983 quedó reflejado
en la derrota electoral de 1987, cuyas consecuencias posteriores en lo político y económico obligan
a Alfonsín a entregar el gobierno anticipadamente, tras la suspensión de hecho del pago de la
deuda externa, la falta de financiamiento, la aguda crisis cambiaria y el estallido hiperinflacionario.
Quedaba muy lejos aquello de “con la democracia se come, se cura y se educa…”, que se transforma
en la gran paradoja de la ficción democrática, al recorrer el mundo las imágenes de la población
argentina saqueando los comercios en busca de alimento. De todas maneras, los días de Alfonsín
ya estaban contados, porque estaba en marcha el Consenso de Washington y ya había sido electo
el nuevo presidente democrático argentino que lo ejecutaría maravillosamente desde el 8 de Julio
de 1989.
La década de 1990 profundiza la paradoja de la ficción democrática y con ella también la
frustración, el desencanto y el escepticismo. Las protestas sociales aumentan en cantidad
e intensidad, con la resistencia de los campesinos y pueblos originarios al neoliberalismo y el
cuestionamiento a las democracias y gobiernos que lo sostienen. En Chiapas, México, el 1º de
Enero de 1994 nace el Ejército Zapatista de Liberación Nacional. En Ecuador, tras el congelamiento
de los depósitos, la dolarización de la economía y la supresión del sucre como moneda nacional, la
rebelión popular de Enero de 2000 en Quito exige “que se vayan todos”. En Argentina, esta misma
exigencia señala el estallido de la convertibilidad monetaria de la década de 1990 y es el reclamo
central de los cacerolazos y las protestas populares del 19 y 20 de Diciembre de 2001, que terminan
con un saldo de treinta muertos y la renuncia del presidente constitucional que había asumido dos
años antes. Un año antes había renunciado el vicepresidente.

4. DESEMPEÑO DE LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS

 Con el fin de analizar el desempeño de las democracias latinoamericanas, en los cuadros 1
y 2 (ver anexos) se expone parte de la información estadística publicada en Febrero de 2009 por
la CEPAL, en su informe anual sobre el panorama social de la región. Estos cuadros se refieren
a pobreza e indigencia, dos variables claves para una reflexión sobre dicho desempeño, aunque
deberían complementarse con otras que muestren las transformaciones y reformas políticas,
económicas y socioculturales de la región.
Se observa en los cuadros 1 y 2 el aumento de la pobreza y la indigencia durante la década
de 1980, fenómeno al cual ya se hizo referencia anteriormente. En porcentaje, la pobreza supera
el 48% de la población total y en cantidad de habitantes se pasa de 136 á 200 millones de
latinoamericanos, representando esto un aumento del 47% de la población pobre. A su vez, de
esta población pobre, casi la mitad es indigente, es decir, uno de cada dos pobres no llega a
la alimentación mínima necesaria para su desarrollo como ser humano. Más de 93 millones de
latinoamericanos se encuentran en esta situación, hacia fines de la década de 1980. El problema
es mayor aún en las zonas rurales, donde el porcentaje de población pobre llega al 65% del total
y el de población indigente al 40 % del total. Esto significa que, en las zonas rurales, de cada 10
latinoamericanos, 7 son pobres y 4 son indigentes.
En la década de 1990, la cantidad de población pobre no sólo no disminuye sino que, por el
contrario, aumenta, llegando hacia finales de la década a más de 211 millones de latinoamericanos.
En porcentaje, sin embargo, disminuye al 44 % de la población total. Esto se debe no a una
disminución de la pobreza, sino a la elevada tasa de natalidad y crecimiento demográfico. La
cantidad de población pobre disminuye levemente en la medición del año 2007, ubicándose en 184
millones de habitantes. Si bien esto constituye un logro extremadamente modesto en el combate
contra la pobreza, al menos significa un cambio de tendencia en ocho años, aunque con este ritmo
habría que esforzarse varias décadas para intentar algún logro importante.
En la década de 1990, contrariamente a lo sucedido con la pobreza, hay una leve disminución
de la cantidad de población indigente. Había llegado a más de 93 millones de habitantes a
comienzos de la década y al finalizar la misma era de poco más de 89 millones, disminuyendo a
unos 68 millones en la medición del 2007. Es un logro un poco más importante que para el caso de
la pobreza, posiblemente por la intensificación de los programas alimentarios. De todas maneras,
la cantidad de población indigente del año 2007 es más alta que la que existía en 1980 y lo mismo
pasa con la pobreza, pero en este caso la diferencia es mayor, ya que en ese año existían 136
millones de pobres, contra 184 millones del año 2007. La diferencia es 48 millones de pobres, un
35% más que en 1980.
Estas comparaciones, si bien son numéricas, muestran que el problema de la pobreza e
indigencia en América Latina, que ya existía por supuesto y era muy importante a comienzos
de la década de 1980, se profundiza aún más durante esta década perdida, por la disminución
real que tuvo el PBI, el endeudamiento público y privado, la inflación y el contexto económico
internacional totalmente desfavorable para las economías latinoamericanas. En las dos décadas
subsiguientes, las democracias formales no sólo no logran resolver el problema o, al menos,
reducirlo sustancialmente, sino que la cantidad de población pobre e indigente de América Latina,
tres décadas más tarde, supera holgadamente a la que había en 1980.
En los cuadros 3 y 4 (ver anexos) se expone la información de pobreza, indigencia y
distribución del ingreso de once países latinoamericanos, para el período 1990-2006. Después de
las transiciones democráticas de la década de 1980 que, en el caso de algunos países, como Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay, fueron muy tardíos y se produjeron recién hacia finales de la misma,
los países latinoamericanos vienen transitando -desde los inicios de la década de 1990- procesos
democráticos que se fueron institucionalizando. Esto permitió una continuidad democrática que
torna importante el período de dieciséis años comprendidos en estos cuadros. Si bien podría
considerarse un período histórico relativamente breve, es un lapso importante para reflexionar sobre
el tipo de trayectoria democrática que siguieron los países. La diversidad de trayectorias seguidas
por los países latinoamericanos, torna muy difícil el análisis de las mismas. Por esta razón, en los
cuadros 5 y 6 (ver anexos) se expone valores no numéricos de las variables “pobreza”, “indigencia”
y “distribución del ingreso” y en los cuadros 7 y 8 (ver anexos) se presenta un resumen que combina
la información cuantitativa y cualitativa.
Con el fin de reflexionar sobre la diversidad de trayectorias de las democracias latinoamericanas,
sólo se consideran aquí su contenido progresista, gatopardista o regresivo. En términos generales,
se considera progresista una experiencia democrática que no sólo implica (primera condición)
transformaciones políticas, económicas y sociales, sino que éstas (segunda condición) benefician
a la mayoría de la población de un país y sus consecuencias son, por ejemplo, el aumento de
los niveles de ciudadanía, el mejoramiento de la calidad de vida de la población y un proceso de
superación de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social.
Cuando se da la primera condición pero no la segunda, la experiencia se considera regresiva
y sus consecuencias son, por ejemplo, el deterioro de la ciudadanía y de la calidad de vida de la
población y el aumento de la desigualdad social y de los niveles de pobreza y exclusión social. En
este caso, puede tratarse de una experiencia democrática modernista, cuando se apoya en la idea
de “progreso” y la “tecnología”, o bien una experiencia reaccionaria, cuando sólo es restauradora de
formas tradicionales o arcaicas de organización social. El rasgo principal de un régimen progresista
o regresivo son las transformaciones políticas, económicas y sociales. Cuando éstas no se dan,
hay gatopardismo: “hacer como que”, hacer algunos cambios pero en el fondo no cambiar nada.
Una experiencia democrática gatopardista cambia algo para que nada cambie o bien lleva adelante
“reformas” que no implican cambios sustanciales ni transformaciones reales, sino más bien
propuestas conservadoras.
Esta clasificación es sólo analítica, porque en la realidad las diferenciaciones no son tan sencillas
y es común que en una misma experiencia democrática se combinen elementos progresistas,
regresivos o gatopardistas, aunque con diferentes grados de participación o importancia. Estos
elementos pueden darse incluso no de manera simultánea sino en distintos momentos históricos
de una misma experiencia democrática. Cuando se alude a experiencia democrática, ésta puede
referirse a distintos gobiernos de un mismo país o bien a un mismo gobierno. En algunos casos,
la combinación de elementos diversos en un mismo gobierno, va aumentando la contradicción
y puede terminar dañando la credibilidad y, por lo tanto, la gobernabilidad, entendida como la
capacidad política para tomar decisiones de gobierno o como “la relación entre las bases sociales
y la representación política de las mismas” o como “la capacidad de suscribir, asumir y cumplir
compromisos políticos” (Ansaldi, 1995).
En términos absolutos, observando el cuadro 7, podemos ver que siete de una muestra de
once países latinoamericanos, han disminuido sus porcentajes de pobreza entre 1990 y 2006, en
varios casos de manera muy significativa. La disminución más importante es el caso de Chile, con el
64%; le siguen México, con el 33%; Brasil y Ecuador, con el 31%; Venezuela, con el 25%; Colombia,
con el 11% y Perú con el 6%. Contrariamente, tres países han aumentado sus porcentajes de
pobreza: Paraguay, el 42%; Uruguay, el 6% y Bolivia el 2%. Finalmente, hay un país que no muestra
variación alguna en su porcentaje de pobreza: Argentina.
Estos números, que muestran a la mayoría de los once países latinoamericanos con
disminución de la pobreza entre 1990 y 2006, son sin embargo un espejismo de la realidad, ya que
la pobreza en si misma sigue siendo elevada, muy elevada e insostenible para casi dos décadas de
democracia y, en algunos países, como Argentina y Bolivia, con casi tres décadas de democracia.
Precisamente, Bolivia supera el 50% de pobreza y Colombia casi llega al 50%, aunque antes está
Paraguay con más del 60% de pobreza; Perú y Ecuador superan el 40%; Venezuela tiene el 30%,
mientras que Brasil y México superan este porcentaje; Argentina supera el 20%, Uruguay llega al
19% y Chile tiene el 14%.
En términos relativos, comparando entre si los once países latinoamericanos tomados como
muestra, es posible construir un ranking de pobreza, que se ha modificado entre 1990 y 2006 como
se expone en el cuadro 9 (ver anexos). Hay cinco países que mejoraron su posición: Ecuador,
Colombia, Brasil, México y Chile. Estos países han disminuido sus porcentajes de pobreza entre
1990 y 2006, como vimos anteriormente. Hay un solo país que mantuvo su posición: Venezuela, a
pesar de haber disminuido su porcentaje de pobreza. Los restantes cinco países han desmejorado
su posición: Bolivia, Perú, Paraguay, Argentina y Uruguay. Estos últimos países han aumentado,
mantenido o disminuido levemente sus porcentajes de pobreza y esto no mejoró su posición en el
ranking.
En la década de 1990, en términos de reducción de la pobreza y mejor distribución del ingreso,
sólo Uruguay podría considerarse una democracia progresista. En cambio, si fuera sólo por la
reducción de la pobreza, también Chile y Brasil podrían considerarse democracias progresistas,
aunque no así en lo que respecta a mejor distribución del ingreso, donde Chile tiene una democracia
gatopardista y Brasil una democracia francamente regresiva. También pueden considerarse
democracias regresivas en la década de 1990, países como Paraguay, Ecuador y Venezuela, tanto
por la pobreza como por la distribución del ingreso. A su vez, hay países como Bolivia, Colombia,
Perú y Argentina, que pueden considerarse democracias regresivas en relación a la pobreza y
gatopardistas en la distribución ingreso. Por último México puede considerarse una democracia
gatopardista, por la pobreza y por la distribución del ingreso.
En la década de 2000, sólo Venezuela puede considerarse una democracia progresista por
la reducción de la pobreza y una mejor distribución del ingreso. Tomando sólo la reducción de la
pobreza, también Chile, Ecuador y México podrían considerarse democracias progresistas, aunque
respecto a la distribución del ingreso sean gatopardistas. El único país que puede considerarse una
democracia regresiva es Paraguay, tanto por la pobreza como por la distribución del ingreso, mientras
que Uruguay es una democracia regresiva sólo por la pobreza y gatopardista por la distribución del
ingreso. Otras democracias gatopardistas, pero no sólo por la distribución del ingreso sino también
por la pobreza son Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Argentina.

CONCLUSIÓN
En la década de 1980, las “salidas democráticas” aparecen al final de los túneles de las
“dictaduras militares”, como grandes espejos que reflejan -como una gran ficción y una paradoja-
los sueños de libertad y justicia de los pueblos latinoamericanos, en un escenario político-ideológico
planificado, montado y controlado por Estados Unidos, con el fin de imponer, esta vez con “guantes
blancos de seda”, el Consenso de Washington, como lo había hecho antes con la Alianza para el
Progreso y la Doctrina de la Seguridad Nacional.
En este escenario, las democracias latinoamericanas parecen haber renunciado a las
transformaciones estructurales que, con urgencia, requieren los países de la región. Las
evidencias empíricas muestran que, en gran medida, sólo constituyen instrumentos formales de
convalidación de los procesos de dominación político-ideológica y socioeconómica de los pueblos
latinoamericanos. Como lo sostiene un autor, son “democracias de pobres”, “democracias pobres”
y “pobres democracias”, con crisis de representatividad, ineficacia de sus instituciones y licuación
del ciudadano en simple votante (Ansaldi, 2003).
Sin dudas, las democracias latinoamericanas parecen no tener la capacidad o más bien la
voluntad política para resolver los problemas estructurales de los países de la región, es decir, para
promover el desarrollo económico con justa distribución de la riqueza. Y, mientras no se apunte
a esto, el fortalecimiento de las democracias sólo será una ficción o una paradoja o la paradoja
de una ficción. No se trata de falta de bondad del sistema en si mismo, sino de cómo es utilizado
por quienes, como el caso de Estados Unidos y sus aliadas locales, las oligarquías y burguesías
nacionales, sólo buscan perpetuar su hegemonía y no precisamente resolver los problemas
estructurales de la región. En este sentido, parece inevitable la sensación amarga de ver cómo las
democracias latinoamericanas, consolidadas como aparatos ideológicos de dominación y vaciadas
de todo contenido transformador, han venido hipotecando el futuro de los países de la región, es
decir el futuro de millones de mujeres y varones que luchan cada día por el derecho a una vida más
digna.
A pesar de ello, los pueblos latinoamericanos mantienen intacta su capacidad de lucha
y resistencia y no se resignan a esta situación, más allá de la labor de sus representantes. Al
respecto, existen numerosos antecedentes de luchas sociales, reclamos populares, encuentros
multitudinarios contra hegemónicos, movimientos sociales y, desde hace algunos años en varios
países, el surgimiento de líderes políticos con fuerte respaldo popular que parecen decididos a
introducir los cambios estructurales que requieren los países. Esto genera -sin dudas- una sensación
de esperanza y aire fresco que recorre la región. Parece instalarse cada vez más la idea de que los
gobiernos efectivamente deben responder a los intereses del pueblo y ser capaces de realizar los
sueños de las mayorías populares.

BIBLIOGRAFÍA

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ANEXOS
 Titulo: Democracia, Corrupção, e Direitos Humanos: O reflexo da corrupção nos
Objetivos do Milênio

Ana Paula Martins Amaral1

José Paulo Gutierrez2
Ariadne Celinne de Souza e Silva 3

Os Direitos Humanos no mundo hodierno refletem e antecipam, simultaneamente, o processo
histórico do desenvolvimento das civilizações. Eles se agregam aos costumes, às realidades do
homem que incorporam novos direitos àqueles já consagrados anteriormente e misturam o que
existe de mais nobre nas diferentes experiências humanas. As quatro gerações de direitos são
o testemunho vivo dessa possibilidade transformadora que os Direitos Humanos apresentam no
mundo.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos em seu artigo 1º institui estes valores dizendo
que “todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotados de razão
e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade.”

Com a globalização as fronteiras, tornaram praticamente inexistentes, os países formaram

blocos econômicos, e hoje a interdependência econômica, aproximou culturalmente os povos.
Apesar de os direitos humanos serem universais, a visão destes pelos diversos Estados ainda não
é equivalente, muito menos a efetividade.

O debate da temática dos direitos humanos é discussão central na dinâmica social das
sociedades ocidentais contemporâneas. Com o desenvolvimento dos conflitos sociais, a luta pela
implantação dos direitos humanos no mundo se afirmou, de forma progressiva, como um dos
principais elementos aglutinadores do imaginário coletivo e da atuação de um amplo espectro de
atores sociais, desde aqueles enraizados na Sociedade Civil até aqueles diretamente vinculados
ao Poder Público nas diversas sociedades.

Com a crescente afirmação dos diferentes processos envolvidos no fenômeno da globalização,

a luta pelo desenvolvimento dos direitos humanos alcançou uma escala em nível internacional,
levando à promulgação de muitas legislações de caráter supranacional acerca destes direitos
do homem. Sua aceitação pela legislação brasileira – a saber pela Constituição Federal de 1988
ou pela legislação ordinária, não tem significado, necessariamente, sua implantação e respeito
nas diferentes sociedades e culturas regionais. Por diversas razões e motivos desmensurados -
desigualdades sociais, fatores culturais e religiosos, conflitos sociais, comprometimento do Poder
Político e do Poder Judiciário com os interesses de determinados segmentos da sociedade, ausência
de mecanismos adequados para fazer com que tais direitos sejam respeitados, ausência de políticas
públicas, omissão dos poderes executivos e legislativos dos entes federativos, a trajetória dos
direitos humanos têm sido bastante desigual tanto no comparativo entre países, quanto, ao interior
de cada um deles.

Entretanto, os direitos humanos vêm sendo aceitos. E como diz Norberto Bobbio, A Era dos
Direitos, o problema maior dos direitos humanos não é a aceitação destes, mas sim a proteção,
a efetividade, a passagem destes de um mundo filosófico e distante para uma real aplicação na
sociedade contemporânea (BOBBIO, 2004).

1 Professora Doutora em Direito Internacional, professora adjunta da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul,
Campo Grande, MS, Brasil. anapaulamaral_ufms@yahoo.com.br
2 Professor Mestre em Direito, professor assistente da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo
Grande, MS, Brasil. Josepaulo_gutierrez@yahoo.com.br
3 Acadêmica do 2º ano de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul e bolsista de iniciação científica
CNPq/UFMS,Campo Grande, MS, Brasil. ariadnecelinne@uol.com.br
 Em uma perspectiva histórica, os direitos do homem eram os naturais que poderiam ser
protegidos contra o Estado através da mais antiga defesa: direito a resistência. Com o surgimento
das Constituições “que reconheceram a proteção jurídica de alguns desses direitos, o direito natural
de resistência transformou-se no direito positivo” (BOBBIO, 2004). Importante lembrar, que este
direito abarca um determinado território a um dado momento. A Declaração Universal aparece com
o intuito de transformar os direitos delimitados em um território para convertê-los universalmente
“em direito positivo dos direitos do homem” (BOBBIO, 2004).

Portanto, os direitos do homem, sem sombra de duvida “emergem gradualmente

das lutas que o homem trava por sua própria emancipação e das condições de vida que essas
lutas produzem” e a cada momento em que a sociedade se modifica podem nascer novos direitos
individuais ou de liberdade, e de direitos sociais, ou poderes, pois este está “em contínuo movimento:
assim como as demandas de proteção social” (BOBBIO, 2004).

A preocupação que se estabelece no conteúdo internacional, é que os direitos do homem

no conteúdo da Declaração Universal devem ser sempre aprimorados e revisados continuamente.
Mas não é simples, assim, a comunidade internacional enfrenta vários problemas para a efetivação
dos direitos do homem no plano universal.

A Democracia possui estreita relação com os direitos humanos, uma vez que abarca como
valores fundamentais a igualdade, a liberdade, a transparência, a responsabilidade, a legalidade
e justiça, a moralidade e a integridade. A igualdade compreende o voto paritário e universal, a
igualdade de participação e de interesses; a liberdade relaciona-se a livre escolha e a liberdade
de expressão; a transparência na obrigatoriedade de tornar públicos todos os atos do governo, de
manter o cidadão informado, de desvendar interesses privados que possam colidir com o interesse
coletivo. A responsabilidade relaciona-se a responsabilização dos dirigentes perante a lei e aos
cidadãos.

O princípio da legalidade e justiça vincula os direitos humanos à democracia ao estabelecer o

reconhecimento do mérito e responsabilidade depositada num cargo de autoridade e o entendimento,
por parte do detentor do poder, de que o exercício de suas funções se deve reger pelo respeito,
promoção e reforço da coisa púbica e da vontade de fazer coletiva (SOUSA, 2007).

Nestes anos já agitados do início de século, governantes de diversos países se reuniram

para tentar transformar a realidade mundial em relação à aplicação dos direitos humanos, por meio
de metas que possibilitassem a igualdade de oportunidades, de qualidade de vida. Enfim, meios
necessários para que as pessoas que não tem acesso aos direitos humanos pudessem de fato
sentirem-se humanas.

Mais propriamente no ano 2000, foi instituída a Declaração do Milênio, para que o mundo
assumisse uma postura efetiva em relação à implementação dos Direitos Humanos, e a igualdade
inerente a estes, em um mundo globalizado.

A Declaração do Milênio foi elaborada levando-se em consideração reuniões regionais e o

Fórum do Milênio4 . Sendo aprovada na Cimeira do Milênio realizada de 6 a 8 de setembro de
2000, em Nova Iorque, contendo as preocupações de 147 chefes de Estado e de Governo e de 191
países que lá se encontravam.

Nesta reunião foram estabelecidos os objetivos do milênio que são:

a) Erradicar a extrema pobreza e a fome, reduzindo pela metade, entre 1990 e 2015, a
proporção da população com renda inferior a um dólar por dia;

4 United Nations Millenium Declaration, Portuguese, August 2001

 b) Atingir o ensino básico universal, garantindo que até 2015 todas as crianças, de ambos os
sexos terminem um ciclo completo de ensino básico;

c) Promover a igualdade entre os sexos e autonomia das mulheres;

d) Reduzir a mortalidade infantil, reduzindo em dois terços entre 1990 e 2015, a mortalidade
de crianças menores de cinco anos;

e) Melhorar a saúde materna, reduzir em três quartos entre 1990 e 2015;

f) Combater o HIV através da detenção da propagação invertendo a tendência atual;

g) Garantir a sustentabilidade ambiental pela integração dos princípios do desenvolvimento

sustentável nas políticas e programas nacionais e reverter à perda dos recursos ambientais

h) Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.

Atingir os objetivos do milênio significa consolidar os direitos humanos e suas diretrizes no

sistema mundial, pois, a dignidade da pessoa humana é a base destes objetivos. O desenvolvimento
de políticas sociais para que todos tenham acesso ao Direito é uma das prerrogativas para a
execução dos objetivos do milênio.

Segundo a Federação das indústrias do Estado de Minas Gerais, o Brasil foi o único entre
os 191 países signatários da Declaração do Milênio, aprovada pelas Nações Unidas em setembro
de 2000, que conseguiu avanços em todos os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, que
prevêem melhorias econômicas e sociais até 2015, especialmente nos países em desenvolvimento.

Os ‘Oito Jeitos de Mudar o Mundo’, na definição elaborada pelo governo federal para a
participação do país no PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento compreendem
ações para três principais objetivos: erradicação da pobreza, redução das desigualdades e
sustentabilidade do desenvolvimento.

O Fome Zero também foi abordado pelo presidente do UniEthos e do Conselho Deliberativo
do Instituto Ethos, Ricardo Young, que iniciou sua palestra apresentando os avanços da
Responsabilidade Social Empresarial no país. O Ethos possui mais de 800 empresas em seu quadro
de membros, as quais empregam 1,3 milhão de pessoas e representam 31% do PIB nacional.

A comissão de Inclusão dos Pobres no Sistema Legal5 encontrou números de que até quatro
bilhões de pessoas não tem acesso a justiça no mundo, em seu relatório6 a comissão destaca que
o acesso a justiça é essencial, mas, não pode ser um substituto para investimentos em educação,
nos serviços públicos e na estrutura de um país.

Infelizmente, a corrupção tem sido uma constante nos regimes políticos mundiais, sejam
estes ditaduras ou democracias, refletindo no desvio de fundos, atraso no desenvolvimento de
seus países e na estrutura social e econômica da população. Inclusive, influenciando diretamente
na instabilidade do acesso ao Direito – ou a total inexistência deste - nos países mais corruptos.

O debate sobre o fenômeno da corrupção tem se dado de forma internacional, que também
afeta praticamente todos os países do mundo e, sem distinção, tanto instituições públicas quanto
5 Livremente traduzido a partir de: “Commission on Legal Empowerment of the Poor”. http://www.undp.org/legalem-
powerment acesso em 15/10/2009.
6 Making the Law Work for Everyone. Volume 1 – Report of the Comission on Legal Empowerment of the poor –
2008.
instituições privadas, tem-se concentrado, cada vez mais, no campo das medidas de prevenção,
em lugar da ênfase tradicionalmente posta apenas naquelas de caráter repressivo com a aplicação
do Código Penal.

Isso ocorre porque se reconhece hoje que a punição depois de consumado o fato ilícito já não
é mais suficiente para impedir sua repetição, muito embora não se deva minimizar a importância do
efeito exemplar da sanção dura e tempestiva realizada pelo poder judiciário em todo o país.

Não é por outra razão que as convenções internacionais contra a corrupção – dentre elas a
Convenção Interamericana, de 1996, incorporada ao nosso direito interno em 07 de novembro de
2002, pelo Decreto 4.410, e a das Nações Unidas, de 2003, – põem toda sua ênfase na adoção,
pelos países signatários, de medidas preventivas, reconhecidas, cada vez mais, como o caminho
adequado para atacar as raízes do problema que hoje atormenta o mundo.

A cidadania pode não ser um direito universal como são os Direitos Humanos, portanto, está
limitada a cada Estado e suas respectivas constituições. Mas, a cidadania não se resume ao ato
de votar, está diretamente ligada à fiscalização dos recursos públicos, desta forma, é um direito
propriamente político.

A cidadania pode ser vista como um meio, não como um fim, para a efetivação dos direitos
humanos de modo que o pleno exercício dos direitos e deveres do cidadão coincidirá com uma
situação mais justa e igualitária para todos.

Como sabemos, a corrupção não está presente somente dentro dos governos, está presente
nas ruas, no dia a dia da população. Tanto que na sondagem feita pelo Instituto Internacional
de Transparência mede o nível da corrupção nos países pela influência desta perante partidos
políticos, parlamentos, servidores públicos, judiciário, mídia e empresas do setor privado.

Na pesquisa do Instituto Internacional de Transparência foram questionadas mais de 73.000

pessoas pelo mundo e estas tiveram que apontar seis setores as quais consideravam mais
corruptos. A grande maioria identificou partidos políticos, serviços civis e oficiais públicos como os
mais corruptos.

A perspectiva a cerca dos setores mais afetados pela corrupção dada pelas populações de
diferentes países quando entrevistadas para o “Barômetro Global de Corrupção” varia conforme a
região em que se encontram, tal fenômeno é retratado na tabela a seguir7 :

Partidos Políticos Argentina, Austria, Bolivia, Bosnia &

Herzegovina, Chile, Colombia, El Salvador,
Finland, Greece, Hungary, India, Israel, Italy,
Lebanon, Malaysia, Nigeria, Serbia, South
Korea, Thailand, United Kingdom, Venezuela.

Parlamento / Legislativo Indonesia, Panama, Romania, United States.

Setor de Negócios/Privado Brunei Darussalam, Canada, Denmark, Hong
Kong, Iceland, Luxembourg, Moldova,
Netherlands, Norway, Portugal, Singapore,
Spain, Switzerland.

7 Livremente traduzido a partir de “Global Corruption Barometer” http://www.transparency.org/policy_research/sur-

veys_indices/gcb acesso em 12/10/2009.
 Oficiais Públicos/ Servidores Civis Azerbaijan, Belarus, Cameroon, Czech
Republic, Ghana, Iraq, Japan, Kenya, Kuwait,
Lithuania, Morocco, Pakistan, Philippines,
Poland, Russia, Senegal, Turkey, Ukraine,
Zambia.
Judiciário Armenia, Bulgaria, Cambodia, Croatia, FYR
Macedonia, Georgia, Kosovo, Mongolia, Peru,
Senegal, Uganda.
Fonte: Transparency International Global Corruption Barometer 2009.8

A porcentagem de pessoas que são vítimas de suborno também é retratada pela pesquisa,
apresentando que a cada dez pessoas no mundo uma é vítima de suborno. Tais números demonstram
que o cidadão comum não se sente com poder suficiente para delatar a corrupção, de forma que
três quartos das pessoas que pagaram suborno não fizeram uma reclamação posterior, até mesmo
por não acreditarem na eficiência do sistema de denúncia.

É importante também alterarem-se normas, tradições e culturas de outra ordem, como aquelas
relativas ao dogma dos sigilos bancário, fiscal e telefônico, muitas vezes utilizados, entre nós, para
proteger a fraude, o desvio e o enriquecimento ilícito, enfim, para proteger criminosos e corruptos,
e não para preservar a privacidade legítima do cidadão de bem. Se tudo isso é de difícil alteração,
não deve ser, porém, motivo para que não se procure avançar onde e até onde for possível.

O prejuízo causado pela corrupção é estimado em dez bilhões de reais por ano no Brasil
segundo pesquisa do economista Marcos Fernandes da Fundação Getúlio Vargas, além do custo
de 0,5% do Produto Interno Produto do País, R$ 2 trilhões de reais.9 Isto representa um atraso
gigantesco para um país que pretende alcançar os objetivos do milênio.

A título de curiosidade, seguem os valores, deste ano de 2009, de investimento em alguns

programas sociais do governo federal brasileiro 10. As dotações autorizadas são de R$ 569.818.602,00
no Programa da gestão política de Saúde (23,82% pago e autorizado), R$ 283.835.169,00 no
programa de Erradicação do Trabalho Infantil (75% pago e autorizado), R$ 31.465.000,00 na rede
de Proteção ao Trabalho (48,33% pago e autorizado), R$ 17.975.396,00 no Programa Garantia
e Acesso a Direitos (16,49% desse valor pago e autorizado), R$ 8.808.000,00 no Programa de
Gestão da Política de Direitos Humanos (2,57% desse valor pago e autorizado), R$ 21.710.212,00
no Programa Luz para Todos (14,68% pago e autorizado)11 .

Somente o Programa Brasil Escolarizado tem uma dotação autorizada no valor de R$

10.691.840.578,00 (66,89% pago e autorizado), ou seja, o valor desperdiçado pela corrupção, é o
valor de um dos maiores programas de assistência social brasileiros. Programa este que influencia
diretamente no desenvolvimento da população brasileira e na sua formação.

Se constarmos que o Programa de Transferência de Renda com Condicionalidades – Bolsa

Família também de grande influência na situação social brasileira tem uma dotação autorizada de
R$ 11.947.016.266,00 (73,65% pago e autorizado), vemos que a cada ano jogamos fora o valor de
um grande programa social ou vários programas sociais menores intrinsecamente ligados com o
8 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb
9 http://www.cofecon.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=247&Itemid=51 acessado em 14 de
outubro de 2009 apud Mariana Braga (Contas Abertas) - www.contasabertas.uol.com.br
10 http://contasabertas.uol.com.br/siafi2009/basica-programa.asp acessado em 14 de outubro de 2009
11 “Consiste na Dotação Inicial com as variações para maior ou para menor ocorridas no montante de recursos alo-
cados na LOA a uma determinada funcional-programática ao longo do exercício. Assim, é possível que a ação de
uma unidade orçamentária tenha dotação aumentada em função de um maior ingresso de receita global, ou ainda,
ser reduzida devido à cancelamentos de despesa em favor de uma outra ação.” http://contasabertas.uol.com.br/
siafi2009/basica-programa.asp
desenvolvimento do país e conseqüentemente com os objetivos do milênio.

Temos conhecimento de que o avanço dos países rumo aos objetivos do milênio é muito
desigual, tanto pela grande diferença das condições econômicas e sociais, quanto pelas deficiências
políticas e ambientais de cada região. Contudo, muitas vezes o atraso se intensifica pela presença
da corrupção.

Como exemplo dessa situação de desigualdade estrutural Georg Huber-Grabenwarter e

Frédéric Boehm em seu artigo dizem que aproximadamente 900 milhões de pessoas vivem em
regiões com ditos “governos fracos”, sendo que estas pessoas moram predominantemente na África
subsaariana 12. Nestas regiões os governantes têm dificuldades para dar a população acesso a
serviços essenciais e assumir as próprias responsabilidades de acordo com administração pública
e os direitos humanos.

O que leva ao ato de fazer negócios nessas regiões de fracas instituições e altos níveis de
corrupção ser muito difícil para as empresas sejam elas locais ou estrangeiras. De maneira que
o ato de negociar baseando-se somente na legislação corrente muitas vezes não ser suficiente.
Como conseqüência, para sentirem-se mais seguras, muitas empresas são tentadas a usar o
suborno ou outras formas de corrupção como uma forma de proteger os próprios investimentos, e
muitas vezes, ficam tentadas a manipular regras para se favorecerem.
Vemos, portanto, a existência de um ciclo vicioso na corrupção, levando a um grande
questionamento o país tem um governo fraco porque é corrupto ou é corrupto porque tem um
governo fraco?

Em obra organizada pelo Programa das Nações Unidas em que se discute as estratégias para
se atingir os objetivos do milênio as razões do atraso expressivo de algumas regiões é explicado
da seguinte forma:

Muitas vezes o problema é má governança, marcada pela corrupção, más

escolhas em termos de política econômica e desrespeito aos direitos humanos.
Outras vezes o problema é a armadilha da pobreza, com economias locais e
nacionais pobres demais para fazer os investimentos necessários. Ou ainda, há
progresso numa parte do país, mas não em outra, fazendo com que os bolsões de
pobreza persistam. Mesmo quando a governança geral é adequada, frequentemente
existem áreas de negligência específica nas políticas públicas que podem ter
um efeito monumental no bem-estar dos cidadãos. Algumas vezes estes fatores
ocorrem simultaneamente, dificultando a solução dos problemas individuais13.

Já no Relatório organizado pelo FIESP14 são citadas as causas da corrupção ligadas

diretamente ao setor público que são: a elevada burocracia; o sistema judiciário lento e pouco
eficiente; elevado poder discricionário na formulação e implementação de políticas e os baixos
salários no setor público.

O poder discricionário do Estado é relatado como um dos principais causadores da corrupção,

pois, muito poder em poucas mãos, associado à lentidão do sistema faz com que pessoas usem de
propinas para acelerar o sistema e obter a realização dos próprios objetivos.

Jorge Hage, em seu texto, “É possível evitar a corrupção?” destaca o fato de a China ter um

12 Laying the foundations for sound and sustainable development: strengthening corporate integrity in weak gov-
ernance zones
13 Projeto do Milênio Nações Unidas 2005. Investindo no Desenvolvimento: Um plano prático para atingir os Ob-
jetivos de Desenvolvimento do Milênio. Visão Geral http://www.pnud.org.br/milenio/arquivos/ResumodoProjeto.pdf
acessado em 25/11/2009.
14 Relatório Corrupção: custos econômicos e propostas de combate, São Paulo, 05 de dezembro de 2006.
dos sistemas punitivos mais duros perante a corrupção, existindo inclusive a previsão da pena de
morte e este fato não ter um efeito prático na diminuição da corrupção no Estado chinês. O autor
aponta a ausência de medidas de natureza preventiva, como a transparência pública, como uma
das razões para isto.

As convenções internacionais são apontadas como um meio para a prevenção da corrupção

nos países signatários. Ou seja, podemos associar às perspectivas da cooperação internacional
para o combate da corrupção como uma medida para atingir a cooperação internacional e o
desenvolvimento.

Temos no Brasil ratificados três Tratados Internacionais: a Convenção Interamericana Contra

a Corrupção, a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (Convenção de Mérida) e a
Convenção sobre o combate da corrupção de Funcionários Públicos estrangeiros em transações
comerciais internacionais da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE).

Hodiernamente, novas formas de relações entre o melhor antídoto para as práticas ímprobas
e ilícitas é exatamente a “luz solar”, a visibilidade plena, a publicidade e a transparência maior
possível dos atos praticados nos órgãos públicos, sobretudo aqueles relativos à execução das
despesas públicas, e tudo o mais que seja a elas relacionado – contratos, licitações, convênios,
pagamentos etc.

Também a criação das páginas de Transparência Pública de cada ministério e entidade da

administração indireta – autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia
mista – que hoje exibem, em seus sites, detalhes ainda maiores que o Portal, sobre todos os seus
gastos, licitações e contratações colaboram para inibir a corrupção desmedida.

Em outra ordem de iniciativas, foi lançado na Controladoria Geral da União, em 2003, o Programa
de Fiscalização, mediante sorteios públicos, dos recursos federais aplicados nos Municípios, com
o objetivo expresso de inibir a corrupção, pela dissuasão que resulta da possibilidade, sempre
presente, para o gestor, de ser ele o próximo sorteado para ser fiscalizado.

Em 2003, foi aprovada a Convenção de Mérida (ONU) sobre corrupção que entrou em vigor
no ano de 2005.

No artigo 1º desta convenção são apresentadas as finalidades desta sendo:

a) Promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais eficaz e

eficientemente a corrupção;

b) Promover, facilitar e apoiar a cooperação internacional e a assistência técnica na

prevenção e na luta contra a corrupção, incluída a recuperação de ativos;

c) Promover a integridade, a obrigação de render contas e a devida gestão dos

assuntos e dos bens públicos.15

A Convenção Contra a Corrupção que tem 140 signatários delimita conceitos sobre o setor
público, sobre ser funcionário público, até mesmo a cerca das relações entre empresas privadas.
Estabelecendo que cada Estado signatário deve criar condições para que a corrupção seja
prevenida em seu território.

Enfim, a Convenção trata de questões substanciais da organização de um Estado, questões

que devem ser legisladas pelos Estados aderentes, tratando também de regras de cooperação
15 Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, 29 de setembro de 2003.
internacional entre os Estados.

O Brasil tornou-se signatário da convenção no ano de 2003, ratificando-a em 15 de junho de

2005. Para que esta convenção fosse cumprida, o governo brasileiro fortaleceu algumas estruturas
já existentes antes mesmo da Convenção ser aprovada.

No Brasil, já tínhamos uma legislação que instituía mecanismos para uma efetiva prevenção da
corrupção, em caráter meramente exemplificativo, temos: A lei do Pregão Eletrônico (Lei 10.520/02);
o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e das fundações públicas
federais (Lei n 8.112/90) e a lei Complementar nº 105/01 que permite a quebra do sigilo bancário do
contribuinte diretamente pelo Fisco.

Mas o governo federal para colocar em prática as exigências da convenção instaurou outras
medidas como: a criação da Secretaria de prevenção da corrupção e informações estratégicas
(SPCI), e o Fortalecimento do Conselho da Transparência Pública e Combate à Corrupção.

Além do que consideramos um dos pontos essenciais relativos à Corrupção é a promoção de

Transparência Pública através de portais como o Portal da Transparência e o Portal de Compras.
O que se pode perceber diante de pesquisas quanto à prevenção da corrupção no Estado
brasileiro que são as iniciativas de inserção da população neste contexto, de modo que o cidadão
acaba por assumir o papel de fiscalizador.

A partir de uma análise das cartilhas distribuídas pelo portal do Controladoria Geral da União
vemos que além de uma legislação forte e eficiente necessitamos da inclusão de fato do cidadão
no crescimento do país. De maneira que este ao fiscalizar e acompanhar a situação política e
econômica do país faça com que brote a consciência de que a corrupção prejudica a todos, o
desenvolvimento e crescimento do próprio país, colocando em risco a própria democracia.

Para a efetivação dos objetivos do milênio, é necessária a redução dos níveis de corrupção de
um país. Porque como temos conhecimento, os recursos são finitos, e ao serem desviados do seu
fim deixam de beneficiar aqueles que mais necessitam destes, mantendo a população mais carente
sem acesso a recursos essenciais para o seu próprio desenvolvimento.

O sistema ao ser corrompido nega a milhões de pessoas o direito a própria dignidade,

fazendo com que estas não tenham outras opções na vida a não ser sobreviver com o pouco a elas
oferecidos.

Não podemos nos esquecer que recursos como o acesso a educação e a saúde são as
principais forças para a mudança da realidade das pessoas e são as bases dos direitos humanos.
Ao não terem acesso a estes, milhões de pessoas são simplesmente esquecidas.

Atingir os objetivos do milênio, ou movimentar o país em direção a efetivação destes é um

trabalho a ser realizado em conjunto, sofrendo interferências de todos os setores da estrutura de
um Estado.

A presença da corrupção no sistema global é um dos entraves para tal desenvolvimento dos
países e dificultam a evolução destes para atingir os objetivos do milênio.

A Democracia com seus valores de igualdade, liberdade, moralidade, responsabilidade,

legalidade e justiça exerce um papel fundamental para a efetivação dos direitos humanos, o combate
à corrupção e a implementação dos Objetivos do Milênio e a construção de uma sociedade mais
justa. Por outra vertente, a implementação dos objetivos do milênio é fundamental para a efetivação
dos direitos humanos, de maneira que o mundo ao assiná-los decidiu por orientar seus caminhos
em prol destes. Cabe a cada um de nós assumirmos esta responsabilidade, fazendo o necessário
para coibir e dificultar a presença da corrupção no sistema mundial.

BIBLIOGRAFIA

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__________. Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003) Convenção de Mérida.

_________. Making the Law Work for Everyone. Volume 1 – Report of the Comission on Legal
Empowerment of the poor – 2008.
 “Diseños Institucionales de participación ciudadana para la articulación de políticas
publicas en Río Negro.”

Mgtr. Miguel Angel Franco

Universidad Nacional del Comahue - Universidad Nacional de Río Negro. Instituto de
Investigación en Políticas Públicas y Gobierno.

Introducción

A partir de las Reformas del Estado que se inician a fines de los ´70 y se profundizan en los ´90, el
Estado nacional comienza a transferir buena parte de los servicios públicos y competencias a los
gobiernos provinciales y éstos a su vez a sus municipios en un marco de descentralización y mayor
participación ciudadana como uno de los factores de la consolidación del sistema democrático.

La provincia de Río Negro fue protagonista de las tendencias registradas en la región, lo cual implicó
un proceso de descentralización y apertura a la participación ciudadana en políticas públicas. Los
diseños institucionales de estos niveles de gobierno fueron afectados por novedosos modelos que
intentaron procesar los desafíos para la toma de decisiones colectivas.

El eje central de la participación giró en torno a la creación de nuevos mecanismos institucionales

con el objetivo de lograr la articulación de políticas públicas entre los diferentes ámbitos y espacios
de decisión política, sean estos provincial, regional o municipal. La innovación institucional durante
la década de los noventa da cuenta de la creación de múltiples instancias de participación y
articulación como consejos sectoriales y territoriales, audiencias públicas, entes de participación
para la promoción y el desarrollo, entre otros - para potenciar capacidades decisionales y de
gestión en ámbitos regionales y locales.

Los ejes fundamentales giraron en torno a la descentralización hacia ámbitos locales de gobierno,
creación de canales y espacios de participación local y regional, instrumentación de modelos de
gestión con crecientes grados de autonomía y adaptación a realidades heterogéneas.

La perspectiva adoptada en este trabajo intenta describir los aspectos esenciales de los diseños
institucionales que articulan la participación ciudadana en la formulación y ejecución de políticas
públicas entre los ámbitos provincial, regional y municipal.

1.- Descentralización, participación ciudadana y el rol de los diseños institucionales.

La crisis de comienzos de los ochenta significó para los gobiernos centrales la imposibilidad
de responder de manera satisfactoria a las crecientes demandas de la sociedad civil, con ello,
en los países de América Latina se comienzan a implementar una serie de reformas políticas,
administrativas y económicas que inician el proceso de descentralización, rompiendo con una
fuerte tradición centralista proveniente desde épocas de la independencia ( Montecinos, E: 2005) .

La descentralización del Estado significó un proceso de transformaciones sociales y políticas

mediante las cuales se transfirieron funciones y competencias del Estado central a unidades
políticas subnacionales, donde puede observarse desde un otorgamiento de autonomías locales
muy amplias hasta formas limitadas que solo condujeron a la desconcentración.

Fueron diversos los objetivos que se pretendían alcanzar con la descentralización, desde la
construcción nacional, la democracia local, el establecimiento de la libertad de comunidades
políticas individuales hasta la eficiencia administrativa y el desarrollo económico y social.

El enfoque político considera una cuestión central la vinculación entre el proceso de descentralización
y el de democratización de la gestión pública, específicamente, con la capacidad atribuida a este
proceso para incrementar la participación de los ciudadanos y una mayor accesibilidad a las
autoridades. Sin embargo también se insiste en que la descentralización puede dar lugar a que
el poder sea copado por una oligarquía, sin una adecuada representación de la sociedad local (
Montecinos, E: 2005).

El tema de la democracia local alude a la escala en la cual se pueden ejercer derechos de ciudadanía,
participación política y constitución de una comunidad política local. Independiente del objetivo inicial
que se adjudique a la descentralización, existe consenso respecto de que se trata de un proceso
político que ha apelado a una nueva forma de gobernar que –de la mano de la reconfiguración
del Estado e inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas- se propuso
fortalecer y consolidar un camino político más democrático y eficiente para la región.

Sin embargo, una conclusión que arrojan los estudios es que aunque los procesos de descentralización
están evolucionando positivamente, dicho avance no se ha acompañado de aspectos institucionales
y políticos necesarios para consolidar el proceso (Huerta et al., 2000).

Estas y otras consecuencias se pueden identificar como los efectos no deseados de la

descentralización y pueden ser las causantes de que las políticas públicas implementadas durante
el proceso no hayan sido eficientes, eficaces y útiles para la comunidad como se esperaba.

Algunos estudios inspirados en este enfoque, y que hacen un diagnóstico de los principales procesos
de descentralización en América Latina, nos permiten apreciar que aún no hay indicios concluyentes
de que la descentralización haya generado una tendencia generalizada a la participación ciudadana
y a incrementar con esto la eficiencia de la gestión pública (Finot, 1998 y 2001).

Las instituciones políticas han jugado un importante rol en la explicación de la variación de la

descentralización tanto en su forma, intensidad, éxitos y fracasos.

La descentralización está arraigada en rasgos y características de la constitución, el sistema

electoral y los sistemas de partidos en cada uno de los países. Estos diseños institucionales tienen
consecuencias importantes para el éxito o fracaso de los esfuerzos por descentralizar un país.

El reconocimiento de las dificultades descripta en el punto anterior y el debate sobre sus soluciones
apuntan en su formulación genérica al desarrollo de ámbitos y vías de participación ciudadana
que permita cubrir las deficiencias y repensar la naturaleza de los problemas estructurales de la
democracia. Surgen así ideas sobre formas alternativas de ejercicio de la voluntad popular entre
las que se destacan prácticas de democracia directa o semidirecta que resultan en el concepto de
democracia participativa.

Bajo esta perspectiva, se recomienda que la democracia representativa puede y debe ser
combinada con instituciones de participación ciudadana directa, lo que posibilitaría mayor presencia
de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Ambos modelos del ejercicio del poder no
constituyen sistema excluyentes, sino mas bien complementarios y compatibles entre si.

Sin embargo, la participación avanza limitadamente en nuestra región; aunque las leyes y
constituciones le dan entidad institucional, los aparatos burocráticos dicen en muchos casos estar
de acuerdo con ella, numerosas políticas públicas la proclaman, pero en la práctica se le ponen
fuertes trabas y dificultades, y las frustraciones que han acumulado las sociedades latinoamericanas
en este campo son incontables.

Algunas ideas (Andrade, 2002; Bonfin y Silva, 2003) asocian estos fracasos a factores culturales,
tales como: la tradición autoritaria presente tanto en las instituciones del estado como de la
sociedad, escasa organización social, resistencia a la participación tanto de la sociedad como de
los gobernantes y funcionarios.

El determinismo histórico difundido por esta línea de argumentación supone que las innovaciones
institucionales no pueden vencer la inercia del pasado dado que la cultura cívica sería un imput
decisivo para el estímulo participativo de la sociedad (Putnam, 1993: 8).

Sin embargo, nuevos presupuestos en teoría institucional (Evans, 1993; 1996), comenzaron a ver el
fracaso o éxito de las experiencias participativas como menos dependientes del stock preexistente
y mas vinculado a la aplicación de modelos institucionales eficientes que puedan compensar las
“deficiencias“ existentes, donde el formato de la participación ciudadana es una factor determinantes
y una variable fundamental en la definición del éxito o fracaso de las experiencias .

Aún así, no se puede negar que el pasado cuenta y las evidencias empíricas nos muestran que la
herencia histórica penetra en las instituciones, las culturas organizacionales y, en ese sentido orienta
el comportamiento de grupos e individuos. De allí que, no todas las innovaciones institucionales
son posibles a mediano y largo plazo y ellas son en gran medida “dependientes de la trayectoria”
institucional de cada país (Fernández, 2002).

Desde este enfoque se puede pensar que las instituciones proporcionan maneras de actuar por
medio de las cuales la conducta humana es modelada y obligada a marchar de una determinada
manera (Goodin, 1996) por ello resulta relevante el estudio del papel que desarrolla el Estado como
principal agencia productora de leyes, es decir, aquella capacidad que tiene para controlar las
acciones y elecciones de los demás (Goodin, 1996).

La existencia y el particular diseño de algunas instituciones, entre ellas de participación ciudadana

en la gestión pública, permiten pensar que tal proceso se vuelva más o menos posible. Estas
instituciones al establecer las reglas del juego, también afectan el desempeño de los actores y la
dinámica de los procesos sociales y políticos, dado que incorporan y excluyen, es decir, establecen
quienes en base a qué recursos, demandas y procedimientos son aceptados como legítimos en un
proceso de decisiones para alcanzar determinados resultados.

De esta manera, los diseños institucionales de participación ciudadana fijan procedimientos,

poderes, competencias y estructuras que se transforman en incentivos para iniciar o no procesos
participativos y facilitan u obstaculizan la participación social de la comunidad organizada en la
decisión pública.

Así, podemos decir que las instituciones y su diseño, pueden contribuir a mejorar el desempeño
de una sociedad dada pero también a empeorarlo, ya que se pueden producir importantes sesgos
económicos, sociales y políticos que afectan negativamente a grupos o sectores persistiendo
instituciones ineficientes en la sociedad en general.

2.- La articulación de políticas mediante procesos participativos. La provincia de Río Negro.

La apertura democrática en Argentina corre paralelamente a un proceso donde el Estado nacional,

bajo el impulso de modelos de descentralización de contenido neoliberal, comienza a transferir
hacia instancias subnacionales (provinciales y municipales) buena parte de los servicios que se
prestaban bajo el modelo bienestarista.

Si bien el Estado nacional conservó para sí capacidades regulativas muy fragmentadas (muy
fuerte en previsión social, más débil en cuanto a federalismo educativo y de sistema de salud) las
provincias y municipios fueron incrementando funciones de la reproducción social en instancias
regionales y locales, generando de esta manera arreglos institucionales destinados a tal fin.
La emergencia de nuevas funciones y prestación de servicios sociales en instancias subnacionales
(provinciales), conjuntamente con la demanda social de mayor participación en la definición de
políticas públicas, prefiguran para los gobiernos provinciales nuevos desafíos que impactan
fuertemente sobre la estructura institucional y organizacional de las administraciones públicas
provinciales.

La provincia de Río Negro fue protagonista de las tendencias registradas en la región, a través de
la proliferación de estrategias que contienen buena parte de la transformación del Estado que en
esos momentos se buscaba.

La década del ochenta fue una época en que la sociedad rionegrina, a partir de un sistema político
democrático que lo hizo posible, debatió e impulsó la institucionalización de “nuevos derechos”, que
quedaron consagrados en la reformada Constitución Provincial de 1988.

A los ya establecidos derechos individuales y políticos reconocidos, se incorporaron, con un carácter

renovado, nuevos derechos sociales, estableciéndose la protección a la familia, la igualdad de
genero, el amparo a la niñez, a la formación de la juventud, a la tercera edad, a los discapacitados
y a las comunidades indígenas.

La institucionalización de estos “nuevos derechos” implicó que el Estado provincial rionegrino

propiciara la construcción de una nueva vinculación con la sociedad civil, cuyo eje estuvo centrado
en la ampliación de la participación social en las políticas públicas.

Estas políticas fueron adquiriendo un respaldo jurídico-normativo a partir de la sanción de leyes

y la formulación de objetivos, contenidos y programas que tendrán como ejes fundamentales: la
descentralización hacia ámbitos locales de gobierno, creación de canales y espacios de participación
local y regional, instrumentación de modelos de gestión con crecientes grados de autonomía y
adaptación a realidades heterogéneas.

Las estructuras institucionales del Estado provincial adoptarán nuevos modelos que permitan
agregar las decisiones individuales en decisiones colectivas, intentando superar las formas
rigidizadas, centralizadas y altamente burocratizadas presentes en la administración provincial.

3.- Diseños participativos de articulación de políticas públicas.

La articulación institucional Estado provincial-regiones-municipios.

El discurso descentralizador y participativo jugó un rol importante en la década del noventa en la

provincia. Como mencionáramos anteriormente, los formatos institucionales que fueron adquirieron
los diversos mecanismos de participación reconocen un amplio espectro de posibilidades que van
desde diseños exclusivamente locales a instancias regionales o provinciales de participación en la
formulación e implementación de políticas públicas.

En este trabajo nos centraremos en aquellos que persiguen el objetivo de articular el proceso
participativo en las tres instancias, en la medida que ello nos puede permitir reconocer en el
entramado institucional el comportamiento y el compromiso de las diferentes instancias de gobierno
y de los actores en la configuración de las políticas públicas.

3.1. Las políticas de desarrollo económico-productivo.

La articulación institucional Estado provincial-regiones-municipios.

Hacia finales de la década del cincuenta nace institucionalmente la provincia de Río Negro (1958)
en un contexto histórico donde proliferaban los planes regionales de distinto tipo que postulaban que
en determinado país o región, las desigualdad social y económica regional limitaban el desarrollo
socio-económico y que, por lo tanto, a través de la planificación solo era posible salir de ese estado
de situación.

La propuesta del primer gobierno constitucional estuvo destinada a disminuir las desigualdades
regionales internas mediante políticas activas que permitan el desarrollo de aquellas que se
encontraban rezagadas

La reforma de la Constitución Provincial del año 1988 retoma con la misma fuerza el tema y
desarrolla en la segunda parte de la Carta denominada “ Políticas especiales del Estado” una
sección sobre “Planificación y Regionalización”. Prevé la creación de un Consejo Provincial de
Planificación con la función de dirigir la planificación provincial en cuanto a la promoción económica
a partir de las necesidades elaboradas por la figura de Consejos Regionales de Planificación y que
en conjunto abarcarían todo el territorio provincial. Estos organismo prevén la participación activa
del Estado y los sectores productivos, constituyendo cuerpos colegiados con amplias atribuciones
en la planificación del desarrollo económico y social. Sin embargo, los constituyente de 1988
señalaron la necesidad de aplicar políticas diferenciales para ciertas zonas de la provincia, debido a
su problemática socio-económica, de condición marginal y expulsora de población. En ese contexto
fueron creados constitucionalmente los Entes de Desarrollo para la Región Sur y de la Zona de
General Conesa, con la finalidad de promover la economía en estas región, atender los aspectos
sociales y culturales, para una mayor integración entre regiones. Estos organismo tienen carácter
autárquico , recursos propios, y su conducción se integra con representantes regionales designados
por los sectores productivos, empresarios y trabajadores, y el sector público con representación de
los poderes ejecutivo y legislativo.

En la actualidad, de estas estructuras sancionadas constitucionalmente, sólo los Entes fueron

reglamentados y puesto en funcionamiento y a los que se sumaron con posterioridad tres Entes
creados por leyes especiales en distintos momentos, el Ente para el Desarrollo de la Margen Sur
de los Río Limay y Negro ( ENDEMAS) en Cipolletti, el Ente para el Desarrollo del Lago Pellegrini-
Península Ruca-Co y Perilago ( Endecic) y el Ente de Desarrollo de Catriel, ENDECA.

El patrimonio de los Entes constitucionales está compuesto por el 2,5% de Rentas Generales en el
caso del ENDESUR y el 1,25% en el caso de ENDECON. En cambio, los Entes creados por leyes
especiales constituyen su patrimonio a partir de la generación de su propios recursos derivados
de su actividad y servicios prestados, aportes o bienes recibidos del Estado Nacional, provincial o
municipal.

Además de estos diseños, en el año 2000 fue creada la Agencia de Desarrollo Provincial y la red
de Agencias Zonales, cuyo objetivo primordial, es el de otorgar asistencia técnica y financiera para
las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas dentro del marco de la planificación provincial.
Esta Agencia provincial es autárquica, dependiente del Ministerio de Producción con plena capacidad
jurídica para actuar en la esfera del derecho público.

Las Agencias Zonales son organizaciones no gubernamentales de derecho privado, con un

directorio o Comisión Directiva en la que se encuentran representadas las Cámaras, las entidades
empresariales, los entes mixtos y los municipios que componen cada una de las regiones. Asimismo
pueden integrarse entidades públicas como las universidades, los centros de enseñanza e
investigaciones, las instituciones financieras y las organizaciones no gubernamentales significativas
y representativas del área de competencia de la agencia zonal.

La diferencia sustancial entre las Agencias de Desarrollo y los Entes radica básicamente en que
estos últimos fueron concebidos y creados para propender al desarrollo integral, abarcando lo social
y territorial y están dotados de la función de planificar. En este contexto, actualmente los Entes
cumplen un papel importante en un plan provincial de desarrollo y en la conformación de un sistema
de planificación, como andamiaje organizacional e institucional necesario para una estrategia
participativa del desarrollo económico, permite construir una red de organismos e instancias de
participación y debate a través de los cuales es posible construir, consensuar, organizar y articular
los planes integrales de desarrollo, provincial, regional y local.

3.2. Las políticas de salud.

El proceso de institucionalización de la participación social en salud en Río Negro comienza casi

simultáneamente con la propia institucionalización de la provincia como tal. Efectivamente, en
1958 adquiere el status jurídico-político de provincia el territorio nacional de Río Negro y en 1959
comenzó a estructurarse el sistema público de salud, con la sanción de la Ley Nº 60. Se crea el
Consejo Provincial de Salud Pública (CPSP) que será el organismo rector de las decisiones que en
materia de políticas públicas de salud se decidan en la provincia.

De esta manera quedó conformado el Consejo Provincial de Salud con gran autonomía decisiva
que inicia los procesos de regionalización del sistema provincial de Salud. Este Consejo quedará
constituido por representante del sector público estatal y de la actividad privada.. Además, quedan
constituidos los Consejos Vecinales en cada localidad. Estos se desempeñan como órganos de
colaboración y consulta con las facultades y funciones que les otorga el CPSP.

Con voz pero sin voto tendrá presencia en el Consejo un representante de la Federación Médica
de Río Negro, creada conjuntamente con los Colegios médicos de cada región sanitaria mediante
esta ley.

En 1972, durante el gobierno de facto, se produce una modificación en los términos geográficos
de las unidades administrativas, sustituyéndose en todos los casos las expresiones “Regiones
Sanitarias” por “Zonas Sanitarias”, la de “Consejos Regionales” por la de “Consejos Zonales” y la
de “Región” por “Zona”, cambios en la denominación que perduran hasta la actualidad.

Otra reformulación importante va a ser la creación de “áreas programáticas”, unidades mínimas

de organización sanitarias, que deberán satisfacer las necesidades de salud de una población
geográficamente determinada por circunstancias demográficas y técnicos sanitarias a través de un
proceso unificado de programación y conducción de los recursos en salud.

Al mismo tiempo se avanza en la institucionalización de la participación social en salud, con la

creación de espacios intermedios entre el nivel central (CPSP) y los niveles locales. Se trata de
los Consejos Zonales de Salud, compuestos por los directores de hospitales de áreas de cada
zona, representantes de los municipios que la integran, representantes de las obras sociales y un
representante de los trabajadores de la salud.

Por último se avanza también en la conformación de la participación en el ámbito local, con la

creación de los Consejos de áreas programas, presidido por representantes del Consejo Provincial,
del municipio o comisión de fomento, de las comisiones vecinales, de las obras sociales y de los
trabajadores de la salud del área respectiva.

Luego de 1983 se intenta restablecer los objetivos de una política de salud pública acorde con los
momentos políticos democráticos. Se comienza a formular planes que contengan elementos que
lleven a una democratización del sistema de salud, la necesidad de la unidad de la conducción
política como función indelegable del estado con relación a los demás subsectores, la prioridad de
la jerarquización de la atención primaria, la capacitación del recurso humano y la participación de
la comunidad serán los ejes dominantes.

Aunque este haya sido el período institucional donde se contempló un participación amplia de la
comunidad y asignó al CPSP plena responsabilidad en el planeamiento, organización y fiscalización
del todo el sector, las leyes e instrumentos normativos que se sancionaron nunca tuvieron vigencia,
pues no se integraron los Consejos a causa de obstáculos políticos, exigencias y presiones de
todos los sectores involucrados en esos difíciles años de institucionalidad política.

Aún después, con el retorno de la democracia en 1983 las sucesivas iniciativas legislativas no
lograron mover el andamiaje social que en materia de salud se había estructurado en la provincia
de Río Negro, en donde el subsector privado y el de obras sociales dominaron la escena.

Es recién a partir de 1988, momento que consideramos el inicio de un tercer período de la participación
social en salud, el gobierno provincial instrumentó un plan de salud con el objetivo de “hacer de la
salud un derecho indiscutible que llegue a todos los rionegrinos con la misma posibilidad”, objetivo
que iba de la mano con los preceptos de la recientemente reformada Constitución Provincial .

Los elementos que se tuvieron en cuenta para lograr el objetivo propuesto en 1988 fueron la
recuperación de lo “institucional” mediante la descentralización y democratización del sistema,
la jerarquización de los recursos humanos y la adecuación de la infraestructura y equipamiento
necesario para satisfacer la demanda. Asimismo se trató de articular los distintos subsectores que
conformaban el sistema de salud para mejorar la eficiencia global del mismo, a la vez que promover
una regionalización con las demás provincias Patagónicas.

De esta manera se llegó en 1992, junto con la promulgación de la ley 2570, a una nueva estructura
del subsector público. Se buscó con esta ley reformular el sector basándose en la descentralización
y en la participación efectiva de los municipios, los usuarios y los trabajadores.

La nueva estrategia impulsada en el ámbito provincial organiza el subsector público en tres niveles:
un nivel local (Consejo Local de Salud), un nivel zonal (Consejo Zonal de Salud) y un nivel provincial
conformado por el Consejo Provincial de Salud Pública.

Se intenta que todos los niveles adopten un rol que les permita ser protagonistas de la salud de sus
comunidades, siendo el eje el nivel local (área programa). Este escalón del sistema manejará sus
propios recursos, supervisará y controlará todo el proceso.

Se reestructura la división territorial de la provincia en seis zonas sanitarias. La región del Alto
Valle del Río Negro que concentra el mayor porcentaje de población (52%) cuenta con dos zonas,
mientras que las restantes se encuentran en la Zona Atlántica, Línea Sur, Zona Andina y Valle Medio.
Estas zonas sanitarias cuentan con un Consejo Zonal, el cual está integrado por representantes
de los municipios y de los trabajadores de la salud. A su vez, cada una de las zonas se encuentra
dividida en Áreas Programáticas, donde se ubica el hospital de cabecera, del cual dependen los
puestos sanitarios y los consultorios periféricos.

La creación de los Consejos Locales de Salud constituye el instrumento más importante de

esta política y ha sido utilizado para estimular la participación ciudadana, intentando dotar a la
comunidad local de un peso especial para la producción de servicios de salud y creando estos
canales institucionales para obtener expresamente la colaboración social.

Los Consejos Locales de Salud fueron pensados en el marco de los Sistemas Locales de Salud
(SILOS), los cuales intentan lograr una mayor participación social, una acción intersectorial, una
efectiva descentralización y un control de las decisiones y el uso de métodos más efectivos de
planificación y gestión de las necesidades de la comunidad.
Como antecedente de los Consejos Locales de Salud se encontraban en la provincia los Consejos
Hospitalarios de la comunidad, órganos creados en el año 1985, pero la principal diferencia con estos
nuevos Consejos es que ellos no establecían como objetivo la descentralización económica de los
recursos. Su funcionamiento no llegó a instrumentarse de acuerdo a las expectativas planteadas en
la política, precisamente porque la ausencia de la capacidad de decisión en los aspectos económicos
hizo que los participantes sientan frustradas la concreción de tales decisiones.

Los CLS se integrarán por un Presidente (que recae sobre el Director del Hospital Local), un asesor
técnico administrativo perteneciente al Hospital Local, dos representantes comunitarios designados
por la Municipalidad respectiva (uno por el Intendente y el otro por el Concejo Deliberante) un
representante de los vecinos (designados por las Juntas Vecinales de la localidad) y un (1)
representante de los trabajadores de la salud de esa área programa.

De acuerdo a la reglamentación general, hecha por un decreto del año 1993 , los CLS se constituirán
anualmente y tendrán la facultad de dictar su reglamento y confeccionar actas de las reuniones
y deberán estar firmadas por todos los integrantes el contenido de las deliberaciones. En dicho
reglamento fueron estipulados los criterios de elección de los representantes, duración del mandato
y las condiciones y requisitos para su elección.

El Hospital General de cada localidad de la provincia va a quedar involucrado directamente en las

decisiones que tome el CLS debido a que es el mayor efector de salud en esos espacios, aunque
también se ha pensado en la articulación con los demás subsectores, el privado y el de obras
sociales, para lograr un uso racional de los recursos disponibles en salud en una comunidad.

Se ha considerado como función específica de los CLS la formulación, aplicación y evaluación de

las políticas de salud con el objetivo de propender a una modificación de la “dinámica del poder”.

Varios estudios sobre el tema (Torres, A.: 2002; Bertoldi, S. – Gomiz Gomiz, J.: 2000) han subrayado
que la dinámica interna de funcionamiento de estos espacio participativos, las concepciones y
prácticas de los participantes, y la asimetría de poder entre los actores convocados no hicieron
posible cumplir con los objetivos y funciones de la reforma institucional.

Desde el punto de vista de los actores, las investigaciones mencionadas revelan un “copamiento”
de los sujetos y de las racionalidades propias de la burocracia estatal en estos espacios, como
así también una asimetría diferencial de recursos a favor de estos actores en desmedro de los
representantes comunitarios.

Las concepciones de los distintos actores acerca de lo que entienden por “participación” revela que
ésta más que concebirla como un incremento de democratización a partir de una mayor injerencia
de la comunidad en la gestión de la salud, se trató de una búsqueda de disciplinamiento social. Los
actores que representan a las instituciones locales (Municipio, Juntas Vecinales) ocupan un papel
subordinado en relación al papel preponderante que ocupan los representantes de las instituciones
de salud (Director del Hospital, Técnico y Administrador, representante de los trabajadores).

La percepción de los representantes comunitarios (Juntas Vecinales) es que su “función consiste

en apoyar los objetivos de la Dirección del Hospital, avalar los presupuestos”.

Se prefigura un accionar que va diferenciando entre “los de afuera” y “los de adentro” cuestión que
muchas veces está relacionada con la disponibilidad de tiempo, las retribuciones económicas y el
conocimiento específico sobre el tema de salud que cuenta cada grupo.

Cómo se sostiene en estas investigaciones “Los de afuera, en ocasiones, se sienten minimizados,

maltratados; quienes ocupan estos lugares manifiestan que arriesgan mucho que se exponen
mucho, tanto frente a sus representados como a los funcionarios de turno”.

De esta manera, la agenda de problemas en los CLS está dominada por temática propias de los
conflictos organizacionales del hospital y no por problemas de planificación sanitaria que atiendan
las demandas de la comunidad. A ello podemos agregar que las deliberaciones y las concertaciones
de los CLS se llevan a cabo en espacios fijos definidos al interior del hospital local.

3.3. Las políticas de género: el Consejo de la Mujer.

Con la vuelta de la democracia comenzó en nuestro país un proceso de legitimación e

institucionalización de la perspectiva de género como una problemática de la sociedad y el Estado.
Con el término “género” se definen los atributos y oportunidades, asociados con ser hombre y mujer
y a las relaciones socioculturales. El concepto de género difiere del sexo en que éste tiene origen
biológico mientras que el primero es de origen económico, social y cultural.

El género es un concepto propio de cada cultura que se basa en las expectativas que la sociedad
tiene sobre un individuo en razón de su sexo. Podemos decir que aun en un contexto difícil existen
progresos en la esfera pública respecto al acceso de mujeres a puestos de relevancia.

El Consejo Provincial de la Mujer, se creó mediante la sanción de la ley 3095 en el año 1997,
estableciendo entre sus metas principales eliminar todas las formas de discriminación contra la
mujer, asegurar la igualdad de oportunidades, erradicar la violencia contra la mujer e incorporar la
perspectiva de género en las políticas públicas.

El impulso de esta norma intenta modificar estereotipos y prejuicios sobre el papel de las capacidades
de las mujeres en educación y en los medios de comunicación.

Superar la pobreza de las mujeres, alentar sus expresiones culturales, atender la problemática
de la mujer rural, forman parte de la agenda de problemas a resolver, por ello se pretende nivelar
los derechos laborales y las condiciones de inserción de las mujeres al mercado de trabajo, hacer
realidad la igualdad ante la ley.

El mencionado Consejo es un mecanismo participativo que actúa colegiadamente, integrado

por representante del Estado provincial (la presidencia en manos del representante del Poder
Legislativo y la vicepresidencia por representante del Poder Ejecutivo) y tres representantes de
la comunidad, denominados Consejeras Regionales ( regiones Sur, Atlántica y Alto Valle) que son
elegidas en con el voto directo de mujeres empadronadas en la provincia con derechos políticos.
Es un organismo con amplia autonomía funcional y administrativa y capacidad para instrumentar su
propio reglamento de funcionamiento.

Este Consejo Provincial define como función prioritaria, promover la organización de los Consejos
de la Mujer a nivel municipal y articular con estos las políticas del sector mediante un entramado
institucional con organismos gubernamentales y no gubernamentales relacionados con el tema
mujer.

Tiene capacidad para administrar los fondos nacionales, provinciales u otros que pudieran
ingresar para los fines enunciados, además de coordinar, planificar y evaluar los resultados de las
políticas, programas y acciones que, específicamente relacionados con la mujer, se desarrollen
en los distintos ministerios.

En su diseño cuenta con el asesoramiento de un Consejo Consultor, integrado por miembros

mujeres de los tres poderes y representantes de organismos no gubernamentales.
Luego de más de diez años de su creación fue ejecutando diferentes programas vinculados a la
temática, para lo cual articula con los Consejos Municipales la ejecución de los mismos. Podemos
mencionar como los mas importantes el de Alfabetización Rionegrino (PAR), el cual lleva 10 años
de desarrollo en la Provincia y hoy cuenta con 220 centros; el de Sexualidad Humana con talleres de
reflexión y capacitación; el programa “Producir”, que jerarquiza la capacidad laboral de las mujeres
y su participación en los estamentos socio-culturales y económicos de la comunidad; y el Programa
de Capacitación en Género que tiene como finalidad, entre otros, incorporar la transversalidad de
género en todos los ámbitos gubernamentales y no gubernamentales, y propiciar un cambio en la
posición de la mujer en la sociedad. Además lleva adelante la ejecución de los Programas del Plan
Federal de la Mujer – AIL, del Sistema Nacional de Información Mujer y del Registro Único de Casos
de Violencia.

A nivel municipal desde 1997 fueron creados en la provincia doce Consejos Municipales a partir
del impulso generado desde el ámbito provincial y la fuerza expansiva que representa la toma de
conciencia acerca de la necesidad de incorporar definitivamente la perspectiva de género en la
agenda política. Ello significa abordar los problemas de igualdad de género dentro de las tendencias
dominantes de la sociedad, otorgando prioridad a los objetivos de igualdad de género.

Hay que destacar que en realidad el primer Consejo nació en el ámbito municipal en la ciudad de
Viedma mediante la Ordenanza 2.908, en 1993, y fue cobrando impulso para trasladarse al ámbito
provincial, en primer lugar como proyecto de ley ante la Legislatura y luego como órgano colegiado
dentro del Ministerio de Familia.

4. Cuadros y Bibliografía

Entes de Desarrollo DE GENERAL DE LA LINEA Y DE LOS RIOS LIMAY DE CATRIEL DEL LAGO
CONESA REGION SUR Y NEGRO PELLEGRINI –
PENINSULA RUCA-
CÓ Y PERILAGO
Jurisdicción Departamento de Departamentos de 25 Franja ubicada Ejido Municipal de Ejido Municipal de
General Conesa de Mayo, 9 de Julio, al Sur de los ríos Catriel Cinco Saltos y zona
Valcheta, Ñorquinco, Limay y Negro de influencia
Pilcaniyeu y El Cuy correspondientes al
(Conforme art.1º, Ley ejido de Cipolletti .
2816).
Constitucional -Art. Constitucional -Art. Ley Provincial Nº Ley Municipal Nº 354 Ley Provincial 3408
Rango Legal 110 de la C. Pcial. y 110 de la C. Pcial. y 3142 de Catriel, pseudo
de su Art. 22, inc. 4), ap. Art. 22, inc. 4), ap. jerarquizada por la
creación a) de las Normas a) de las Normas Ley provincial Nº
Complementarias de Complementarias de 3764.
la misma- la misma-

Carácter Orgánico, Organismo Autárquico Organismo Autárquico Organismo Autárquico Organismo Autárquico Organismo Autárquico
Administrativo e de Derecho Público de Derecho Público de Derecho Público de Derecho Público de Derecho Público
Institucional Provincial Provincial Provincial Municipal. (*1) Provincial
 Planificar y coordinar Planificar y coordinar Similar a los Ordenar estudios Similar a los
la ejecución de la ejecución de anteriores solo que sobre desarrollo anteriores solo que
Objetivo todas las acciones todas las acciones no se estableció sustentable para no se estableció
para la promoción para la promoción expresamente el área, así como expresamente
integral, económica y integral, económica y que el ente sea estudios de impacto que el ente sea
social del área de su social del área de su representativo ambiental; planificar representativo
jurisdicción. jurisdicción. de la política de integralmente de la política de
planificación y/o priorizando planificación y/o
desarrollo Pcial. Del acciones; coordinar desarrollo Pcial.
Ejecutivo, aunque con organismos Del Ejecutivo, y que
podría inferirse. nacionales, “difícilmente” podría
provinciales, inferirse.
municipales e
interjurisdiccionales,
proyectos y trabajos
respecto de desarrollo
sustentable agrícola,
ganadero, industrial
y turístico; participar,
promover, fiscalizar
todas las acciones
necesarias para el
desarrollo sustentable
del área.
- Directorio: - Directorio: - Asamblea: - Asamblea: - Asamblea:
Constituido por 7 Constituido por Constituido por 11 Constituido por 7 Constituido por 5
miembros titulares los Intendentes Miembros Plenos (3 miembros “plenos” (4 representantes del
(1 por el Municipio de los municipios representantes del por el sector privado, sector productivo
de Conesa, 2 por el abarcados; 1 sector productivo propuestos por local propuestos
Concejo Deliberante, representante por local propuestos por entidades intermedias por entidades
2 por los pobladores cada municipio entidades intermedias -2 por la Cámara intermedias de la
de l departamento elegido por el de la zona, 1 por el de productores zona, 1 por el Poder
de Conesa –elegidos respectivo Concejo Poder Ejecutivo, 2 por de Catriel, peñas Ejecutivo, 2 por el
en elección popular Deliberante; 1 la Legislatura Pcial., blancas y valle verde Concejo Deliberante
concordante con representante por 1 por el Ejecutivo y 2 por la cámara de de Cinco Saltos, 2
las elecciones cada Comisión de Municipal y 2 por el comercio, industria y designados por el
Autoridades a cargo de autoridades Fomento abarcada Concejo Deliberante agricultura de Catriel, Concejo Municipal
de la municipales-, 1 por el elegido por cada ambos de Cipolletti, peñas blancas); 3 de Contralmirante
Dirección y COPADER o máxima una de ellas; 1 1 por el Concejo representantes del Cordero; 2 por el
Administración autoridad provincial representante de Planeamiento Sector Público de Concejo Municipal
en materia de por el COPADER Municipal y 1 por la Catriel (1 por el Poder de Campo Grande y
Planificación, 1 por el o la máxima Universidad Nacional Ejecutivo, 2 Poder 1 por la Universidad
Mterio. de Economía, autoridad Pcial. del Comahue. Legislativo Municipal). Nacional del
3 Legisladores En planificación; 1 Miembros También se prevé Comahue.
Provinciales –2 representante por el Consultivos: Tendrán la posibilidad de - Un Presidente del
por la mayoría y 1 Mtrio. De Economía voz pero sin voto, y incorporar con voz Ente:
por la minoría-) y 5 y 2 legisladores podrán incorporarse o pero sin voto a: 1 Elegido por el Sector
suplentes (1 por el designados por la removerse por 2/3 de representante del Productivo.
Municipio de Conesa, Legislatura Pcial. Por los miembros plenos Poder Ejecutivo
2 por el Concejo la mayoría y minoría. Provincial y 2 por el
Deliberante y 2 por De entre los Poder Legislativo.
los pobladores del miembros el P. Ejec. Con iguales
Depto. de Conesa), elige un “Presidente” facultades que los
todos “vocales”. y el Directorio elige un anteriores, previa
De entre los vocales “Vicepresidente”. votación de 2/3 de
Titulares se elige - Secretaría Ejecutiva: los miembros plenos
un “Presidente”, Elegido por podrán incorporarse
designado por el concurso publico en miembros
Ejecutivo Pcial. consideración a sus “consultivos” para
De una terna antecedentes que intervengan en la
propuesta por los - Órgano Consultivo: toma de decisiones.
representantes Integrado por La Asamblea elige de
municipales, y un las entidades entre los miembros
“Vicepresidente” intermedias, del sector privado un
designado por el las ONG`s de Presidente encargado
Directorio por simple la jurisdicción de convocarla y
mayoría de votos. y la Comisión presidirla.
- Secretaría Ejecutiva: Intergubernamental Además se designa
Elegido por creada por Ley 2516, un Gerente General
concurso publico en la cual también fija las con atribuciones que
consideración a sus facultades del órgano. otorgue el reglamento
antecedentes interno, pero que no
será miembro pleno
de la Asamblea.

Fuente: Sistema provincial de Información, Ministerio de Producción, Provincia de Río

Negro. Agencias de Desarrollo


RIO NEGRO CARMEN DE PATAGONES AGENCIA DE DESARROLLO

MICROREGIONAL VIEDMA -
CARMEN DE PATAGONES
RIO NEGRO BARILOCHE AGENCIA DE DESARROLLO
CREAR BARILOCHE
RIO NEGRO CIPOLLETTI AGENCIA DE DESARROLLO
CONFLUENCIA
RIO NEGRO EL BOLSON AGENCIA DE DESARROLLO
EL BOLSÓN-EL MANSO
RIO NEGRO CHOELE CHOEL FUNDACIÓN PARA EL
DESARROLLO DE LA NOR -
PATAGONIA FUDENPA
RIO NEGRO VIEDMA AGENCIA PROVINCIAL
PARA EL DESARROLLO
ECONÓMICO RIONEGRINO
RIO NEGRO GENERAL ROCA AGENCIA DE DESARROLLO
GENERAL ROCA
(A.DE.G.RO)
RIO NEGRO CINCO SALTOS ENTE PARA EL
DESARROLLO DEL LAGO
PELLEGRINI - PENÍNSULA
RUCA -CÓ Y PERILAGO (EN.
DE.CIC.)
RIO NEGRO SAN ANTONIO OESTE ASOCIACION CIVIL DEL
CONSEJO ASESOR DE LA
AGENCIA CREAR DE SAN
ANTONIO OESTE
RIO NEGRO RIO COLORADO AGENCIA DE DESARROLLO
DE RÍO COLORADO
RIO NEGRO VILLA REGINA FUNDACION GENESIS PARA
EL DESARROLLO DE LA
PATAGONIA NORTE
RIO NEGRO CATRIEL ENTE DE DESARROLLO DE
CATRIEL - EN.DE.CA.
Fuente: Agencia de Desarrollo Provincial- Crear- Ministerio de Producción, Provincia de Río
Negro.

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 “Participación ciudadana y población vulnerable / El caso del Presupuesto Participativo
Rosario - 2002-2007”

Miguez, Mauro Iván

miguez_mauro@hotmail.con
Facultad de Ciencia Política y RR. II. – UNR

INTRODUCCIÓN

En la última década se han multiplicado, con éxito dispar, las experiencias vinculadas al
experimentalismo democrático, adaptando, de acuerdo a las particularidades del contexto, los
principios de participación democrática, equidad distributiva, solidaridad colectiva y efectividad en
el cumplimiento de los objetivos propuestos. Numerosos investigadores han profundizado, con
matices, los saberes vinculados a la participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos,
haciéndose eco de aspectos como las características de los formatos adoptados, las particularidades
del involucramiento de la sociedad civil, las relaciones entre la esfera estatal y la ciudadanía, la
relación entre la lógica representativa y las formas participación auto/gestionada, así como el
potencial de transformación que reúnen herramientas del tipo Presupuesto Participativo (PP). Sin
embargo, tal como señalara oportunamente Adalmir MARQUETTI (1999), se ha demostrado escaso
interés, fundamentalmente entre los investigadores latinoamericanos y en un contexto marcado
por la creciente brecha social, en fundamentar empíricamente las capacidades efectivas de las
políticas participativas para transformar las condiciones de vida de la población vulnerable. Ello
puede responder a dos motivaciones: primero, el esfuerzo inicial se orientó a indagar teóricamente
sobre sus aspectos generales, y en segundo lugar, la reducida base estadística a disposición
de los investigadores. En el caso del PP ROSARIO, a la fecha, es escasa la predisposición de
sus ejecutores en cuantificar sus realizaciones, y mucho menos, sus efectos sobre los grupos
vulnerables.
Esta investigación pretenderá abordar aquel desafío, intentando arrojar luz sobre la relación entre
instancias participativas como el PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ROSARIO (PP) y diversas
formas de exclusión y vulnerabilidad en las cuales se inserta y desenvuelve, delimitando conceptos,
definiendo su operatividad, efectividad, eficiencia y productividad para mitigar, atenuar o revertir
aquellas situaciones, así como los límites, postergaciones y frustraciones de dicha experiencia.
Como veremos, en nutridas oportunidades, la participación en la gestión de los asuntos públicos
puede contribuir activamente a potenciar la integración social, pero solo bajo ciertas condiciones
aquel proceso puede alcanzar sostenibilidad y sustentabilidad. Los conceptos de exclusión y
vulnerabilidad, estrechamente asociados y complementarios, darán sustento teórico a nuestra
presunción, la misma que supone que entre participación y exclusión existe una tensionada y
reciproca relación, de mutua alimentación e interdependencia.

La experiencia del PP ROSARIO (2002-2007), desplegada sobre las especificidades territoriales,

sociales e identidades culturales de la heterogénea ciudad, revelara no solo la inclusión de
ciudadanos y ciudadanas en un proceso colectivo e intersubjetivo de construcción de la propia
ciudad, sino también pondrá en evidencia múltiples líneas divisorias que atraviesan su estructura
social.

Es preciso, a los fines de esta investigación, evitar la sobreestimación o subestimación de las

capacidades y potencialidades del PP para abordar y resolver el nudo de la exclusión social. Se
trata, en efecto, de una política participativa de co gestión de los recursos públicos y constituye
por ello una instancia intrínsecamente orientada al mejoramiento de las condiciones de vida de
la población, mediante el establecimiento de prioridades de una fracción presupuestaria y la
consecuente formulación e implementación de proyectos, resultantes de un proceso deliberativo
y, lo que aquí nos atañe, redistributivo. Empero, el desafío de elevar el bienestar de la ciudadanía
y revertir los efectos de la exclusión social requiere de una visión en la cual el rol del Estado
desempeñe un rol pro activo, que desde políticas sistemáticas opere sobre los factores causales,
contribuyendo a la democratización y organización social de amplios sectores de la población. En
aquel marco, el PP constituye una polea en el engranaje de la participación social y democrática.
Como advertiremos, ni más, ni menos en la lucha por la inclusión social.

1. PARTICIPACION, POBLACIÓN y TERRITORIOS VULNERABLES.

A modo de primera aproximación analizaremos los datos disponibles sobre las características de
la población vulnerable de la ciudad de Rosario (desde 2001 desagregados a escala distrital) y la
información vinculada a la participación en la instancia PP (2004/2007). Ello nos permitirá, solo
parcialmente, determinar las condiciones sociales en las que se desenvuelve e inserta el PP y
posibilitara ponderar la relevancia asignada por los actores sociales y territoriales, a través de la
intervención en sus diversas etapas o Rondas, como ámbito incluyente de expresión y canalización
de demandas. Bernardo KLIKSBERG (2007) sostiene la tesis de que en contextos de marcada
desigualdad, la participación se constituye en un fenómeno significativo que, bajo ciertas condiciones,
posee amplias capacidades de transformación social, de modo tal que en sociedades democráticas
los sectores en riesgo o bajo situación de vulnerabilidad, mediante su empoderamiento, puedan
exigir políticas públicas más sensibles a su condición e impulsar una mayor democratización
económica y social. Veamos los alcances de aquella tesis aplicada al contexto local, para lo cual
precisamos identificar y caracterizar a los grupos de población vulnerable, en su interacción con lo
que FUNG y WRIGHT (2003) denominan herramientas de democracia directa, propias de gobiernos
democráticos con poder de decisión. Para dar cuenta de las características de aquellos sectores
consideraremos las siguientes dimensiones, vinculadas al estudio de las variables de población,
el hábitat, el capital humano, que comprende, básicamente, la salud y la educación, la inserción
en el mercado laboral, el ingreso de las personas u hogares y la dimensión relacional, o del
capital social, en tanto se entiende al ser humano como un ser social es importante dar cuenta de
los lazos sociales que sostienen y posibilitan el desarrollo de una vida plena.

Aplicadas las dimensiones a los datos en disponibilidad, podemos trazar la siguiente descripción
de grupos poblacionales de la ciudad de Rosario bajo situación vulnerable, advirtiendo que ninguno
de los grupos es estable o rígido, ya que existe un dinamismo social, en buena medida dado por la
movilidad descendente, pero también por logros básicamente individuales. El grupo vulnerable esta
ante lo que MINUJIN (1992) denomina un proceso de desigualdad dinámica. Dado que la situación
social de la ciudad es ampliamente heterogénea, tomaremos como referencia la escala territorial,
en el nivel distrital, ya que el contexto urbano en el cual se inserta la población vulnerable favorece
u obstaculiza, a través de la dotación de infraestructura y servicios básicos, el desarrollo social y
personal de sus habitantes. Históricamente, producto de los fuertes desequilibrios territoriales que
caracterizaron las intervenciones públicas locales hasta mediados de los 90, los Distritos OESTE,
SUDOESTE y NOROESTE, así como el extremo sur del distrito homónimo (que reúnen casi el
50 % de la población de la ciudad) padecieron la marginación y desvalorización de su contexto
urbano, que estuvo dada por su lejanía geográfica de los ámbitos de decisión (hecho que comenzó
a revertirse con el programa de descentralización) así como por las respuestas inadecuadas a la
especificidad del territorio dadas por la administración local.
Señalamos al comienzo que la territorialidad es producto y productora de diversas formas de
exclusión y vulnerabilidad. Los habitantes de dichos distritos presentan características que, con
excepciones, los sitúan en un marco de vulnerabilidad:

Datos socio- demográficos1

Mortalidad
Distrito Población Mortalidad* Natalidad* Infantil* Fecundidad*
Centro 228.290 12.34 11.96 10.24 45.51
1 Datos extraídos del Observatorio Social Rosario, sitio web:http://www.rosario.gov.ar/sitio/rrii/observato-
rio/obs1.jsp.
 Noroeste 155.769 8.41 17.46 12.34 69.64
Norte 129.915 10.01 13.18 10.66 54.55
Oeste 125.955 7.65 20.31 15.32 80.69
Sudoeste 117.086 8 17.85 11.38 70.91
Sur 153.467 9.87 15.91 10.23 64.28
*1,2, 4 cada mil habitantes.
* 3 cada mil nacimientos.

Datos sobre situación habitacional2

Nro. de Viviendas Viviendas Viviendas Hogares
Distrito viviendas Tipo A* CALMAT I* Precarias* Hacinados*
Centro 110152 97.55 85.95 1.07 0.38
Noroeste 41740 85.84 49.02 13.97 5.13
Norte 40492 90.69 62.52 9.12 2.59
Oeste 31625 77.12 36.72 22.67 7.61
Sudoeste 48541 82.14 42.98 17.55 5.09
Sur 28284 87.94 56.70 11.75 2.88

Datos sobre situación laboral e ingresos 3

Distrito NBI* Hogares sin Privación Privación Obreros sin Ocupados Ocupados
privación* Rec. Rec. aportes sec. sin cobertura
Corrientes* Patrimoniales* Incompleta

Centro 3.43 85.26 12.92 1.12 18.66 16.72 13.60

Noroeste 14.29 59.38 22.26 5.89 27.98 53.15 34.66
Norte 9.06 70.75 17.70 3.98 23.46 39.92 27.21
Oeste 21.06 47.38 25.48 8.34 34.64 67.05 43.55
Sudoeste 15.81 51.69 27.74 6.11 29.06 62.08 37.28
Sur 11.6 64.86 20.87 4.46 23.99 47.07 27,18

Datos sobre contexto urbano, capital humano y situación sanitaria4

Servicios Centros Centros Organizaciones

Distrito básicos* asistenciales* educativos* Centros Crecer sociales*
Centro 99.55 12.09 42.55 1 13.93
Noroeste 66.4 19.78 12.74 6 13.17
Norte 79.05 18.68 14.47 6 20.44
Oeste 62.85 14.29 8.42 11 21.48
Sudoeste 69.8 18.68 7.99 7 19.54
Sur 82.65 16.48 13.82 2 11.43

Tal como puede advertirse, los distritos OESTE (DO), SUDOESTE (DSO), NOROESTE (DNO) y en
menor medida el distrito SUR presentan características que permiten inferir que amplios sectores
de su población se encuentran en situación de vulnerabilidad (en cualquiera de sus dimensiones).
Esta generalización admite matices, ya que como indicáramos, trabajamos con un grado de
desagregación geográfica que nos permite captar parcialmente las particularidades locales de los
2 Elaboración propia a partir de datos suministrados por INDEC. Censo Nacional de Población y Vivienda. Año
2001.
3 Elaboración propia a partir de datos suministrados por INDEC. Censo Nacional de Población y Vivienda. Año
2001.
4 Datos extraídos del Observatorio Social Rosario, sitio web:http://www.rosario.gov.ar/sitio/rrii/observatorio/obs1.jsp.
grupos poblacionales y su entorno. Así, como excepción, podremos ubicar condiciones vulnerables
en pleno distrito CENTRO (DC), en el Área Barrial 4 (AB), Barrio República de la Sexta, donde
más de 420 familias coexisten en un entorno de irregularidades estructurales y habitacionales, o
por el contrario áreas residenciales consolidadas como Barrio Fisherton en el distrito NOROESTE.
Lo que aquí se quiere señalar es que aun considerando la heterogeneidad de la estructura social
de cada distrito, comparando las características globales de cada unidad geográfica, el OESTE, el
SUDOESTE y el NOROESTE, y el extremo sur del distrito homologo (en ese orden) se encuentran
en situación desventajosa respecto del CENTRO y el NORTE (DN), caracterizados por el predominio
de condiciones más favorables. Los distritos considerados reúnen en su conjunto casi el 90% de
la población que habita en asentamientos irregulares (un 12% en el total de la ciudad), siendo el
de mayor concentración el DO, donde alcanza al 28% de sus habitantes. De acuerdo a datos
proporcionados por el Servicio Público de la Vivienda (SPV), existen en Rosario 91 asentamientos
precarios con 19.246 familias que totalizan 96.196 habitantes, mientras que la Dirección Municipal
de Estadísticas (DME) estima una cifra superior a 127000 habitantes en AI 5. La localización espacial
de los estos barrios6 responde a dos situaciones generales: o están inmersos en la trama urbana
consolidada ocupando intersticios de tierras vacantes (terrenos de ferrocarriles, municipales, entre
otros) o se desarrollan en la periferia urbana. Uno de los sectores de mayor concentración de
población residente en asentamientos irregulares es la denominada troncal ferroviaria, aunque
también suelen situarse sobre zonas deprimidas de barrancas o terraplenes, en las márgenes de
los arroyos Ludueña, Ibarlucea y Saladillo.
En promedio, dichos distritos reúnen las condiciones sanitarias más precarias y la dotación de
infraestructura más desfavorable (las calles y arterias de tierra superan el 70% de las más de 1500
que aun existen en la ciudad). De los 35 basurales crónicos reconocidos por el Municipio, 18 se
ubican en el DS, 10 en el DSO y 7 en el DO, lo cual afecta las condiciones de salubridad de la
población residente. Del mismo modo, numerosas áreas barriales densamente pobladas (Nuevo
Alberdi, Municipal, Stella Maris, Toba, Hostal del Sol, Tango, Empalme Graneros y Ludueña, en el
DNO, Villa Banana, La Lagunita y Santa Lucia en el DO, Tío Rolo, La Granada, Puente Gallegos
y Las Flores en el DSO, el Mangrullo, Magnano, Molino Blanco, Roque Sáenz Peña y Saladillo en
el DS) están bajo condiciones de riesgo, por tratarse de zonas deprimidas de la ciudad con déficit
en infraestructura hidráulica, lo que los hace particularmente vulnerables a catástrofes climáticas.
Respecto de las características de la población, el escenario es ampliamente heterogéneo. Así,
encontramos núcleos familiares numerosos alcanzados por la asistencia gubernamental o vinculados
a organizaciones sociales, con niveles de escolarización en algunos sectores inferiores a la media7
, con situaciones laborales que van desde la dependencia de subsidios o programas estatales
hasta ocupados en relación de dependencia o cuentapropistas afectados por la flexibilización del
mercado laboral y la desestructuración de la sociedad salarial. De modo similar, advertimos la
presencia de sectores medios afectados por la vulnerabilidad social vía laboral o por ingresos, que
habitan barriadas populares consolidadas (Roque Saenz Peña, Saladillo, Las Flores, Grandoli en
el DS, Acindar, Alvear, Matheu en el DSO, Empalme, Ludueña, 7 de Setiembre, Bolatti en el DNO,
Godoy, Bella Vista en el DO), grupos de población rural asociados a la producción de subsistencia
(Nuevo Alberdi), hasta comunidades aborígenes (Barrio Toba), que no solo deben superar las
barreras de su condición material, sino también los limites simbólicos que la sociedad les impone.
5 Rosario: Números de una ciudad en crecimiento. DME, 2003.
6 Delineando el mapa de pobreza en Rosario, algunos sectores claves son: Las Flores Sur (Flor de Nácar 7300
ampliada en los últimos meses en una franja que va desde San Martín hasta la Autopista Aramburu), La Granada
(Circunvalación y Oroño) y su reciente continuación (Oroño y Batlle y Ordóñez), 17 de Agosto (España y Battle y
Ordóñez), Villa Magnano (Ayacucho al 7000), Molino Blanco (Ayacucho al 6300), Puente Gallego (Lagos y arroyo
Saladillo), Villa La Lata (Paraguay al 3200), España y vías del ferrocarril, Bv. Oroño y vías del ferrocarril, San Cay-
etano Oeste (ex Godoy y Av. Las Palmeras), Santa Lucía (27 de Febrero y Circunvalación), 23 de Febrero (Rouillón
y Bv. Segui), Villa Banana (27 de Febrero y vías del ferrocarril), Empalme Graneros (Génova y Pcias. Unidas), La
Cerámica (Molina y Aráoz), Hostal del Sol (Tarragona y Jorge Newbery).
7 El Ministerio de Educación de la Nación, mediante el Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica
para Jóvenes y Adultos, encontró un 44 por ciento de personas con problemas de lecto-escritura en Villa Flamarión,
mientras en el barrio Tío Rolo registraron un 28 por ciento, en tanto, en el Barrio Municipal, un 32 por ciento no
estaba en condiciones de leer y escribir. En Empalme Graneros, el porcentaje se redujo a un 28 por ciento, pero en
Molino Blanco alcanzó a 35 por ciento.
Si cruzamos estos datos con la información que disponemos respecto de la participación de la
ciudadanía en la instancia PP advertiremos que la tesis de KLIKSBERG respecto de la vinculación
entre desigualdad y participación puede ser abordada, bajo la forma de conjetura, desde uno de
sus aspectos: la población vulnerable se moviliza, a través de la participación, para desprenderse
de su situación de desigualdad, para reequilibrar su condición de asimetría respecto de los poderes
establecidos. Veamos los datos de participación, desagregados por distrito, en el periodo 2003/2007:

Participación en el PP (Primera Ronda, CPD y Segunda Ronda). Totales por Distrito (PP 2003-
2007)

Distrito 2003 2004 2005 2006 2007 Total

Centro 202 518 480 679 1848 3727
Noroeste 370 848 1141 1481 2681 6521
Norte 203 831 547 698 1871 4150
Oeste 392 1828 1028 1574 2777 7599
Sudoeste 285 695 675 1093 2371 5119
Sur 268 768 785 1025 1600 4446

Porcentaje del electorado de cada Distrito que participa del PP (Total estimativo acumulado
PP 2003-2007)

Distrito Electorado Acumulado Participación Porcentaje

hasta 2007 promedio del
distrito
Centro 171807 3727 2.17
Noroeste 117140 6521 5.57
Norte 97105 4150 4.27
Oeste 94227 7599 8.06
Sudoeste 88047 5119 5.81
Sur 115431 4446 3.85
Total 683757 31562 4.62
MEDIA

Aún cuando no disponemos de información respecto de la participación ciudadana a una escala

menor a la distrital (Área Barrial AB), la heterogeneidad de las asambleas barriales y los proyectos
georreferenciados en diversos puntos de la ciudad, nos hablan de un nivel de participación amplio y
significativo en las diversas etapas del PP. Los DO (en un margen ampliamente superior a la media de
participación hasta 2007), DSO y DNO, que reúnen a amplios sectores sociales con características
de población vulnerable, presentan índices de participación en el PP significativamente mayores
a los DC, DN y parte del DS. En el DO, donde los niveles de privación y carencia, si tomamos
como referencia el indicador NBI, alcanzan al 21% de sus habitantes, el involucramiento de los
ciudadanos es notorio, ya que moviliza en el PP 2007 (punto más alto de participación) a casi
un 25% del total de participantes en el global de la ciudad. Estos niveles de involucramiento y
participación en los distritos con amplia marginación urbana quizá nos hablen, a modo de hipótesis,
de su densidad organizativa, de la capacidad de los actores socio/territoriales vulnerables para
desarrollar estrategias colectivas que les permitan ser reconocidos como sujetos activos, capaces
de transformar el entorno que en oportunidades los limita y segrega y transgredir, por ello, la simple
supervivencia individual a la que se encuentran reducidos. La traumática experiencia de la crisis
de 2001 dejo sus huellas en el entramado asociativo de las barriadas populares (si se me permite
esta generalización), que resulto fortalecida al calor de la proliferación de programas sociales y
organizaciones comunitarias de base8 , las cuales se constituyeron en un refugio para afrontar la
crisis y sostener mínimas condiciones de vida.

En lo que respecta a los niveles de involucramiento de la ciudadanía en el PP, si bien, tal

como señalara SIGNORELLI (2008) en su investigación sobre participación ciudadana en el
PP ROSARIO, a partir de 2008 se produce una disminución él en global de participantes (que
afectó homogéneamente a todos los distritos), los márgenes de intervención continúan en niveles
aceptables, aun en los distritos con mayores carencias y morosidad en ejecución. Los factores de
la disminución responden a múltiples motivaciones y criterios que aquí no señalaremos, por no ser
objeto de nuestra investigación. Solo marcaremos al respecto que en el último bienio (2008/09) se
insinúa un incipiente proceso de renovación de los participantes (con creciente y activa participación
de mujeres), que recientemente han advertido la productividad de la herramienta, y que ese
proceso se da ante un ciclo de contracción presupuestaria y escasa voluntad política que dificulta la
consolidación y restructuración del PP. En el periodo tomado como referencia, la heterogeneidad de
los actores intervinientes y la multiplicidad de demandas traducidas en propuestas, representativas
de las de la diversidad de situaciones socio/territoriales de la ciudad, dan cuenta de un proceso
participativo amplio y significativo, a partir del cual amplios sectores de población vulnerable fueron
incluidos activamente en foros y asambleas participativas, adquiriendo capacidades y fortaleciendo
su empoderamiento para afrontar las necesidades cotidianas y estructurales que los afectan.
Podemos señalar aquí que la participación cumple finalidades múltiples para el “desarrollo como
ampliación de la libertad”, como lo indicó AMARTYA SEN (2000), pero en el caso específico de
América Latina, la más desigual de todas las regiones, es una llave maestra para que los pueblos
recuperen su voz, las sociedades se reequilibren, y se creen condiciones para enfrentar los
intolerables niveles de pobreza actuales.
Debemos avanzar, como desafío del siguiente apartado, en el análisis de las potencialidades efectivas
de impacto redistributivo que el PP (y la consecuente participación y movilización ciudadana) puede
producir, tanto en un nivel material como simbólico.

2. PARTICIPACIÓN e IMPACTO REDISTRIBUTIVO.

Numerosos autores, que han teorizado acerca de las experiencias participativas vinculadas al PP,
coinciden en señalar el carácter redistributivo de dicha herramienta. En ese marco, FUNG y WRIGHT
(2003) indican que uno de los principales objetivos de todo gobierno participativo empoderado
(además de la efectividad en la solución de problemas y la participación amplia y significativa)
lo constituye la EQUIDAD, porque opera distribuyendo bienes materiales y simbólicos entre los
sectores mas postergados y los incluye en un proceso deliberativo que les permite incidir sobre
la definición de sus prioridades, individuales y colectivas. En la misma línea, Leonardo AVRITZER
(2003) advierte que el PP se constituye no solo en un mecanismo deliberativo de participación,
sino también en un mecanismo redistributivo de recursos materiales en beneficio de la población
vulnerable y excluida de los intercambios de la ciudad.
El debate sobre el impacto redistributivo de las políticas públicas constituye y debe constituir, en
el continente de mayor desigualdad y asimetría en la asignación de recursos, un eje central de la
agenda pública. Toda política pública implica un proceso dinámico y conflictivo en el que intervienen
una multiplicidad de actores, portadores de diversas racionalidades e intereses, que pretenden
vincular las decisiones públicas con la movilización de determinados bienes, tangibles e intangibles.
Por ello, las políticas públicas siempre distribuyen, asignan y redistribuyen recursos. Lo que aquí
se está discutiendo, por el contrario, es el sentido, la direccionalidad del impacto redistributivo
producido por las políticas públicas participativas. Puede advertirse, entonces, que cuando las
fuerzas sociales tienden operan libremente, esas distribuciones tienden a reforzar las tendencias
preexistentes, que no es sino un marco de profunda desigualdad.
8 La preponderancia de las organizaciones de base comunitaria, es evidente incluso en la distribución distrital,
hay más de 177 vecinales, 680 centros comunitarios ,212 copa de leche y comedores, 72 huertas comunitarias, 84
costureros. Estas organizaciones están distribuidas en los distritos noreste, sudoeste, sur, oeste y en menor medida
en el norte. En ROCHI, GRACIELA. Ciudadanía Social y Vulnerabilidad en Rosario.
Cuando hablemos de redistribución, tal como señalan los investigadores FORD y CARNÉ (2008),
estamos hablando de un tipo especial de distribución, no natural, sino intencionalmente igualadora,
que implica decisiones que cambian los flujos establecidos de circulación de bienes.
Por ello, los procesos redistributivos se vinculan con las políticas participativas del tipo PP al
reconocer estas el pluralismo y la complejidad de los bienes, de demandas con diversas capas de
significación y satisfacción, que encuentran en las mismas su canal privilegiado de expresión.
En lo que respecta al PP ROSARIO, la premisa redistributiva fue contemplada por las autoridades
municipales, empero, se sucedieron una serie de contrapuntos, en diversos niveles administrativos,
vinculados a la modalidad de instrumentación y a la selección de los criterios apropiados de
redistribución de recursos. Hasta la fecha ha predominado el criterio de igual distribución y asignación
de recursos presupuestarios asociados al PP, en los 6 Distritos descentralizados de la ciudad y en
sus unidades de gestión, los Consejos Participativos de Distrito (CPD). Este criterio formalizado
mediante la Ord. 7326/02, que privilegia la mirada del todo sobre las partes y por sobre todo, el
principio de igualdad, debe complementarse con la Ord. Municipal 7869/05 que, sancionada con el
voto mayoritario de la bancada socialista, expone en sus considerandos:

• Que la asignación presupuestaria diferenciada en función de la intensidad de privaciones

que padece la población, así como establecer ordenes de prioridad en los programas y
proyectos orientados a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía fortalece la justicia
distributiva y promueve la construcción de una ciudad más equitativa, con igualdad de
oportunidades para todos sus habitantes.
• Que la carencia de condiciones sociales adecuadas tiene un impacto negativo directo
sobre el bienestar de las familias, los patrones de socialización de los niños y jóvenes y,
en forma más general, las oportunidades disponibles para que los individuos desarrollen
sus capacidades.
• Que debido a que dichas condiciones escapan al control personal y familiar, es necesario
construir el concurso activo para revertirlas.

La no reglamentación de la Ord. Municipal 7869/05, que establecía la distribución de recursos

presupuestarios en un 50% en partes iguales y en un 50% proporcionales al grado de marginación
urbana de cada distrito, calculable en función de un Índice de Carencia (que debía contemplar
indicadores de salud, educación, vivienda, ingresos y genero), promulgada por el Intendente Miguel
Lifschitz y rubricada por la Secretaria Gral. Mónica Bifarello, revela no solo la inconsistente voluntad
política de la administración municipal para profundizar el proceso de políticas públicas participativas,
sino mas bien, los conflictos y tensiones derivadas de la pretensión de ciertos actores de alterar el
direccionamiento de los recursos materiales y simbólicos, y las estrategias puestas en acción por
los intereses afectados de modo tal de obstruir o limitar el impulso redistributivo. Se trata, en efecto,
de una disputa que no ha sido saldada, y que difícilmente lo sea mientras el proceso participativo
goce de vida activa, dado que en una sociedad que se pretende democrática, toda reivindicación
siempre es parcial, y en todo caso, su imposición es contingente y pasible de ser reformulada.
Aquí debemos satisfacernos, más allá de nuestras intenciones y proposiciones, con la posibilidad
de evaluar el impacto redistributivo del PP ROSARIO en función de los criterios de asignación
de recursos que contempla la modalidad vigente, aquella que privilegia el principio de igualdad
distributiva. Este principio contempla el igual direccionamiento de los recursos presupuestarios
contemplados para el PP, sin distinción de condiciones socio/territoriales, el cual, sin embargo,
no limita a priori el acceso a los bienes públicos existentes al conjunto de la población. Lo que
no considera, en los hechos, es la marcada situación de desigualdad en la distribución de bienes
públicos, las diversas situaciones de monopolio y la imposición de predominios de determinados
bienes y sus formas de uso.

Lo que en esta investigación consideraremos es la capacidad efectiva del PP ROSARIO para

distribuir los bienes públicos que produce, en diversas situaciones socio/territoriales sobre las
que actúa, y el impacto particular de esa distribución en los sectores poblacionales inmersos en
condiciones de vulnerabilidad. Como primer recaudo, debemos indagar la incidencia efectiva del
PP en el Presupuesto General, de modo tal de advertir si se trata de una herramienta significativa
en el conjunto de políticas públicas municipales. Tomando el periodo 2003/2007, los datos sobre
incidencia presupuestaria son los siguientes:

Incidencia presupuestaria del PP ROSARIO.

2003 2004 2005 2006 2007

Presupuesto 295.841.347 368.877.077 481.781.048 582.664.022 731.963.383
Presupuesto
redefinido* 164.847.061 222.287.453 176.819.352 352.954.874 423.842.846
PP 24.295.661 20.009.276 25.000.000 25.000.000 27.500.000
% PP 8,2% 5,4% 5,2 4,3% 3,8%
% PP
Presupuesto 15% 9% 8,2% 7,1% 6,5%
redefinido

La incidencia presupuestaria del PP sobre el Presupuesto General indica la medida de alcance de
dicha herramienta participativa, su capacidad y valoración estratégica por las autoridades municipales
para el direccionamiento de inversiones que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de la
población. Los datos citados nos señalan que en el periodo presupuestario 2003/2007 se registra
una tendencia decreciente en lo que respecta a la incidencia relativa del PP en el Presupuesto
Gral., hecho que va acompañado del incumplimiento del Art. 5 de la Ord. 7869/05, que establece
que la asignación presupuestaria prevista para la elaboración del proyecto deberá ser igual o mayor
en valores porcentuales a lo establecido en el año inmediato anterior. Por ello, aún cuando el
Departamento Ejecutivo Municipal (DEM) sostenga en su resguardo que se han incrementado las
partidas absolutas destinadas al PP a partir del ejercicio 2007, lo cierto es que dicha herramienta
participativa ha perdido paulatinamente relevancia en el conjunto de políticas municipales (lo cual
puede responder a múltiples factores), y que si bien esa merma puede ser cubierta por programas
públicos orientados en un similar sentido, la tendencia indica que desde 2007 la experiencia PP se
enfrenta a un nudo gordiano que exige un profundo replanteo en lo que respecta a sus reglas de
juego y alcances. La disminución relativa de recursos financieros necesarios para cubrir un amplio
y creciente margen de demandas movilizadas por dicha política pública, (que exceden, insistimos,
largamente al marco del PP y que abarca a otros niveles funcionales, jurisdiccionales y operativos del
Estado) afecta en prospectiva su capacidad de atemperar ciertas inequidades y asistir eficazmente
a quienes más lo necesitan, asegurando un uso criterioso y eficiente de los recursos disponibles.
En lo que respecta al último punto, vinculado a la efectividad, desde el ejercicio 2005 comienzan a
manifestarse postergaciones en la ejecución de las partidas presupuestarias asignadas al PP, con
la consecuente morosidad en la ejecución e implementación de proyectos votados por los vecinos.
Las siguientes son cifras del periodo 2005/2007:

Ejecución de partidas presupuestarias PP 2005/2007.9

Estado/PP 2005 2006 2007

Presupuestado $ 25.000.663 $ 24.996.037 $ 27.500.180
Ejecutado 89.07% 70.63% 43.51%
Pendiente 10.93% 29.64% 56.49%
Faltante $ 2.732.310 $ 7.409.846 $ 15.534.090

9 Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Secretaria General de la Municipalidad de Rosario. Los
datos solo se encuentran disponibles desde el Ejercicio 2005.
Ejecución de partidas presupuestarias desagregada por distrito PP 2005/2007.10

Estado/CMD Centro Norte NO Oeste SO Sur

Presupuesto $12.913.285 $12.916.667 $12.916.666 $12.916.066 $12.916.549 $12.917.647
Ejecutado 61.17% 75.59% 65.34% 76.66% 57.17% 69.93%
Pendiente 38.83% 24.41% 34.66% 23.34% 42.83% 30.07%
Faltante $5.162.791 $3.264.250 $4.614.013 $3.076.370 $5.550.056 $4.008.766

Estado de proyectos PP 200/200711

Estado/PP 2005 2006 2007

Electos 174 166 157
Ejecutados 158 128 83
90.80% 77.11% 52.87%
Pendientes En Ejecución 9 12 9
Pendientes 7 12 65

Estado de proyectos desagregados por distrito PP 2005/2007. 12

Estado/CMD Centro Norte NO Oeste SO Sur Total

Electos 88 89 79 100 78 59 497
Ejecutado 79.55% 80.9% 70.89% 74% 69.23% 77.78% 75.39%
En Ejecución 3.4% 7.86% 5.06% 9% 3.85% 3.17% 5.39%
Pendiente 17.05% 11.24% 24.05% 17% 26.92% 19.05% 19.21%

La sub/ejecución de las partidas presupuestarias y la demora en la implementación en los proyectos13

, tendencia que parece acentuarse con la crisis financiera que padece el Municipio desde 2007, afecta
la posibilidad concreta de disponer de los recursos necesarios para traducirlos en decisiones públicas,
que en los plazos y las formas convenidos participativamente, permitan atender las demandas que
el PP ha activado y movilizado. Este cuadro, además de incentivar el malestar colectivo y afectar
la legitimidad de la herramienta, impacta decisiva y significativamente sobre aquellos sectores de
población cuya situación de vulnerabilidad exige la intervención activa y sin dilaciones del Estado,
en sus diversas jurisdicciones, en procura de revertirlas. Tal como pudimos constatar (aun cuando
nuestra investigación no abarque el periodo), dicha propensión parece acentuarse en el bienio
presupuestario 2008/2009 14, cuando los efectos de la crisis macroeconómica que impacta en la
ciudad se extienden a la administración de los recursos económicos y financieros, y los desajustes
propios del gobierno municipal dificultan revertir aquel proceso. La disminución de los niveles de
ejecución, si bien tiende a generalizarse, es significativa en determinados distritos, tal es el caso
de los DSO y DNO, lo cual, dados sus bajos índices de calidad urbana, tiende a profundizar las
asimetrías existentes. Por el contrario, el caso del DO, caracterizado por reunir los indicadores
socio/territoriales mas homogéneamente desfavorecidos, evidencia márgenes de efectividad
cercanos a la media y proyectos pendientes inferiores al promedio de faltante, hecho este que
nos indica el desacierto que implica reducir la trama socio/urbana de la ciudad a dualidad centro/
periferia, presuponiendo a esta ultima como un bloque homogéneo, sistemáticamente postergado
por las políticas municipales. Las particularidades del contexto, la forma específica por la cual los
10 Idem
11 Idem
12 Idem
13 Ante este escenario, el Municipio ha priorizado la implementación de proyectos sociales por sobre los proyectos
urbanos, que exigen un componente de planificación técnica más compleja, y cuyos plazos de ejecución exceden a
más de un ejercicio presupuestario.
14 La ejecución de la partida presupuestaria para el PP llega, en el ejercicio 2008, al 35.47%, adeudándose un
64.53%. Del mismo modo, se adeudan el 51.46% de los 88 proyectos electos.
actores participan o se movilizan para concretar sus demandas, pueden decirnos mucho más que
esta reducción.
Por ello, este enfoque, centrado en una perspectiva estadística, requiere necesariamente de un
complemento que considere la modalidad particular mediante la cual los proyectos, elaborados y
producidos participativamente, impactan en las actores socio/territoriales, influyen en sus modos de
socialización, inciden en las formas de organización colectiva, y lo que aquí nos interesa, contribuyen
a mejorar el bienestar de sus beneficiarios, fundamentalmente de los sectores más vulnerables. En
el siguiente, y último punto, analizaremos las características de los proyectos implementados y
ejecutados, el carácter y alcance de los mismos, su interacción y apropiación por los vecinos, sus
contribuciones a la mejora de la calidad urbana y el bienestar social, así como al fortalecimiento de
las capacidades personales y colectivas para afrontar situaciones de vulnerabilidad social a través
de la participación ciudadana.

MATERIALIDADES y SIMBOLISMOS.

Cada proyecto debatido, formulado, ejecutado o implementado, o por el contrario, obstaculizado,

interrumpido, frustrado, reúne tras de sí una compleja trama que trasciende el etiquetado formal
que le asigna la clasificación entre proyectos urbanos y proyectos sociales. Toda política pública, tal
es el caso del PP, constituye un proceso social complejo, una construcción social donde intervienen
múltiples actores que le otorgan sentido, reflejando los valores que una sociedad prioriza, dando
cuenta de su historia socio/política, dependiendo del funcionamiento de un complejo campo de
fuerzas donde los grupos sociales priorizan y seleccionan determinadas cuestiones y también
los modos de resolverlas. Por ello, sostendremos que las intervenciones públicas son lo que los
actores hacen de ellas, lo que sus creencias, intereses, racionalidades, marcos institucionales,
formas de organización y prácticas efectivas posibilitan, promueven o limitan. Hay en ellas dos
dimensiones estrechamente entrelazadas, vinculadas al orden de la materialidad, a la capacidad
de las acciones humanas de producir y transformar el entorno socio/territorial en el que están
inmersas, y asociadas al orden de lo simbólico, una categoría en oportunidades imperceptible
relacionada con los imaginarios colectivos instituidos, con las estructuras subjetivas que moldean la
coexistencia humana, al cual se le reconoce una potencialidad equivalente para nominar el sentido
de las relaciones sociales.
El PP ROSARIO, considerado en función de esta conceptualización, reúne a lo largo del proceso que
se inicio en 2002, logros materiales y transformaciones simbólicas que aquí intentaremos consignar,
centrando la atención en el impacto producido en los sectores vulnerables de la población.

Intentar captar las transformaciones producidas por una política pública determinada presenta
dificultades propias de la densidad de la coyuntura. En la observación que realizamos de las
Asambleas de Primera Ronda PP 2010, y en los diálogos informales que mantuvimos con vecinos
y consejeros barriales pudimos percibir cierta desazón respecto de las expectativas invertidas
en dicha herramienta participativa. Las motivaciones respecto del desgaste producido en esta
instancia responden a diversos factores, que van desde el malestar incentivado por la morosidad en
implementación de proyectos hasta la desconfianza que producen los consejeros barriales en los
vecinos electores, trasladando al PP lógicas y conflictos propios de la democracia representativa.
Aun contando con ello, debe primar en nuestro análisis la mirada del conjunto, que necesariamente,
estará orientada a integrar dimensiones del proceso en el largo plazo y manifestaciones coyunturales
que adquieren similar relevancia. Se trata, tal como nos indicara una consejera barrial en el DNO,
de no quedarse solo con la fotografía, sino de buscar los matices en la película. La fotografía nos
muestra la imagen, en el caso de los distritos de población vulnerable, de carencias estructurales,
postales de un entorno socio/urbano que limita significativamente las posibilidades del desarrollo
humano de sus habitantes. Empero, la dinámica del proceso ofrece la posibilidad de captar el
impacto, en menor o mayor escala, sobre las problemáticas estructurales y de coyuntura.

PP y ENTORNO URBANO
Las condiciones del contexto urbano influyen en las posibilidades de desarrollo personal y social
de las personas. El contexto urbano comprende tanto la infraestructura como los diversos servicios
que la ciudad pone a disposición de las personas en pos de su pleno desarrollo. En la medida que
se disponga de un contexto que favorezca el desarrollo pleno de las personas, éstas se encontrarán
ante situaciones de menor vulnerabilidad respecto del dinámico proceso inclusión-exclusión.
Tal como señaláramos más arriba, los DO, DSO y DNO, presentan notorias privaciones en materia
de dotación de infraestructura y equipamiento urbano. El caso del DSO es quizá el más evidente,
por tratarse de un territorio con escasa planificación urbana, afectado por la deficitaria prestación
de servicios y las precarias características de su entorno físico.
Los proyectos votados por los vecinos en dichos distritos dan cuenta de las demandas en torno a
la necesidad de proveerlos de infraestructura básica, vinculada a la apertura y trazado de calles,
la realización de cordón cuneta y estabilizado, carpeta asfáltica o pavimento a nivel definitivo, así
como de las obras hidráulicas complementarias a aquellas acciones, la instalación de luminarias e
intervenciones diversas en espacios públicos. Es preciso señalar que proyectos de escala mayor,
como la provisión del tendido de red de agua potable y de conducción y tratamiento de efluentes
cloacales exceden las capacidades presupuestarias del PP, lo cual demanda la planificación y
financiación de niveles jurisdiccionales superiores al Estado Municipal.
La contribución del PP en esta materia, aun cuando el déficit sea significativo, representa un aporte
cualitativo y sustantivo a la mejora del entorno urbano, fundamentalmente en lo que respecta a
la calidad de vida de la población vulnerable afectada. Datos proporcionados por la Secretaria
de Obras y Servicios Públicos indican que en el ámbito del PP se han efectuado 505 cuadras de
pavimento definitivo con cordones cuneta y erradicación de las zanjas que conforman el drenaje
a cielo abierto, de las cuales 222 cuadras (43.96%) se han realizado en el DNO, 119 (23.56%) en
el DSO, 92 (18.22%) en el DO, 57 (11.29%) en el DS, 12 (2.37%) en el DC y 3 (0.59%) en el DN.
Siguiendo la distribución de dichos proyectos, se advierte que, aun no contemplándose criterios
redistributivos y articulados con Programas Municipales de Ordenamiento Urbano como Rosario
Habitat15 , favorecen a áreas barriales con marcadas carencias, como Barrio Larrea, Empalme
Graneros, 7 de Setiembre, FONAVI B y Hostal del Sol Este, en el DNO, Puente Gallego, Las
Flores, Hume, 17 de Agosto y Tío Rolo en el DSO, Bella Vista, Santa Lucia, Barrio Toba, Triangulo
y Moderno en el DO, República de la Sexta en el DC y Barrio Cristalería en el DN, contribuyendo
al reordenamiento urbano, a la jerarquización y regularización de los asentamientos habitacionales
emplazados y a la accesibilidad de la población radicada. La conclusión de las obras en la Av. Batlle
y Ordoñez, que involucra una notable transformación en materia de circulación vial, integración,
seguridad y calidad de vida para numerosos barrios vinculados a este corredor vial (17 de Agosto,
Las Flores, San Martín, La Carne y Roque Sáenz Peña), la cual recorre transversalmente los
Distritos Sur y Sudoeste, es un símbolo de la capacidad de integración socio/territorial que poseen
este tipo de proyectos gestionados participativamente.
Del mismo modo, la Secretaria de Planeamiento canalizó y concretó mediante el PP 40 intervenciones
en espacios públicos, destinadas a emplazar, regularizar y consolidar Plazas, Playones, Parques y
Paseos Públicos, acción que posee particular incidencia en el DSO, cuyo entorno urbano se presenta
históricamente desprovisto de espacios verdes que contribuyan a la integración y el esparcimiento
de los numerosos asentamientos vulnerables que se sitúan bajo su ejido. Desde 2005, aun cuando
no se haya concretado el proyecto de Parque Publico Monte Bertolotto que movilizó a las barriadas
populares del DSO, fueron emplazados 8 Playones Polideportivos (de un total de 50) que benefician
a áreas barriales carentes como Tío Rolo, Barrio Plata, 17 de Agosto y el populoso asentamiento
La Cariñosa. En esa misma línea, se implementaron numerosos proyectos comunitarios en los DO,
DSO y DS, afectados por la proliferación de basurales crónicos que afectan las condiciones de
salubridad de sus habitantes, destinados a la reapropiación y recuperación de espacios urbanos
15 Se trata de una intervención orientada a la regularización de asentamientos irregulares, que comprende una in-
tervención integral que abarca aspectos urbanísticos y sociales. Las viviendas que construye Rosario Hábitat están
destinadas a los habitantes de los asentamientos donde interviene el programa, y que, producto del reordenamiento
urbano -apertura de calles, regularización del loteo, provisión de servicios básicos e infraestructura urbana- deben
desplazarse hacia otros sitios para permitir la ejecución de las obras que transformarán la villa en un barrio.
relegados. El Programa Educar para Convivir, orientado a la gestión participativa de la problemática
ambiental, reúne el conjunto de las iniciativas, cuyas jornadas de trabajo se centran en el DO, donde
el pauperizado Barrio Los Humitos constituye solo una nota que nos da cuenta de la potencialidad
inclusiva que reúnen espacios participativos como el PP: un grupo de mujeres, muchas de ellas
jefas de hogares vulnerables, emprendieron la tarea de erradicar un basural para levantar en su
lugar un predio deportivo, un lugar de encuentro para los vecinos. Dialogando con los vecinos frente
a un enorme terreno que hasta entonces era un basural de similares proporciones, todos coinciden
en las necesidades, pero prefieren contar sus logros: “Los sábados a la tarde se crea un ambiente
hermoso”, nos señala José, un vendedor ambulante de especial lucidez que vive en la zona desde
hace 4 años, cuando la crisis le impidió seguir alquilando. Viene del norte, como muchos vecinos.
“El nombre del proyecto no dice mucho, educar para convivir, nos hacía pensar en gente que nos
iba a explicar lo que había que hacer, sin solucionar los problemas. Pero en este caso no fue así,
vinieron a trabajar con nosotros y se lograron solucionar otras cosas también”, sintetiza José. Y
aclara: “No vienen a imponer. Todo lo decidimos los mismos vecinos”.

PP y DESARROLLO COMUNITARIO

Numerosos proyectos elaborados e implementados en el marco del PP Rosario han evidenciado

amplias capacidades para promover el desarrollo comunitario de la población, con especial impacto
en aquellos grupos con características de situación vulnerable, mediante el fortalecimiento del
capital humano y la movilización de capital social, valorizando espacios colectivos que actúan como
una estrategia fundamental para construir ciudadanos críticos y comprometidos con su realidad
local, haciéndolos activos partícipes en la mejora de la calidad de vida del conjunto comunitario. Los
denominados Proyectos Sociales reúnen múltiples iniciativas en materia de Promoción y Trabajo
Social, Capacitación Laboral y en Tecnologías Informáticas, Auto sustentabilidad y Autogestión
Productiva, Salud, Economía Solidaria, Cultura Popular, Educación y Alfabetización, entre otras.
Se trata, en efecto, de una categoría de proyectos que ha crecido en consideración y prioridad entre
los vecinos y participantes del PP, alcanzando, en los distritos con amplios niveles de carencias,
mayor inserción y apropiación por sus beneficiarios.
Los Proyectos vinculados a heterogéneas modalidades de Capacitación se han replicado en los 6
CMD, diversificándose y alcanzando sostenibilidad en el tiempo. Es, sin embargo, el DO, el que ha
desarrollado el mayor número de propuestas, vinculadas tanto a la capacitación laboral gratuita en
oficios, fundamentalmente de jóvenes desempleados y con escolarización incompleta (incorporaron
a 12800 jóvenes en el total de la ciudad), como la introducción de novedosos programas de
capacitación en informática y nuevas tecnologías, a partir de las cuales los vecinos de las barriadas
populares del DO se plantearon la formación de 1000 personas, desde la perspectiva de la educación
popular, mejorando su calidad de vida y tratando de reducir las brechas sociales que los marginan
por medio de la reducción de la denominada brecha digital que los excluye en la apropiación de
las nuevas tecnologías. La capacitación a esos 1000 vecinos y vecinas del DO se desarrollan en
cinco Centros de Capacitación Participativa en Informática (CCPI), que son los espacios físicos en
los que se dictan los cursos. Según expresa Susana Bartolomé, ex titular del CMDO, uno de los
principales objetivos de este proyecto consistía en dictar capacitaciones en informática que, más
allá del aspecto del aprendizaje y la apropiación de nuevas herramientas, “permitieran establecer
lazos, vínculos, que pudieran contener o dejar establecidas redes de contención, de crecimiento
y de consolidación en el seno del distrito, con las distintas organizaciones y con la gente que con
ellas se vincula”.
La conformación de talleres de instrucción de Animadores Sociales, constituidos por 100 jóvenes
sobre los cuales se trabaja para construir sentido sobre valores colectivos, Derechos Humanos,
PP, Derechos y Garantías, Salud Sexual y Reproductiva, perspectiva de género y ocupación del
espacio público, se orienta en un similar sentido, en procura de desarrollar espacios de contención
y fortalecimiento del capital humano disminuido por situaciones de privación. En ese mismo marco
y articulado al Programa de Deporte Social, fueron impulsados 60 Centros de Iniciación Deportiva
(CID), con particular énfasis en los DO y DSO, donde desde cada uno de estos centros se fomenta
el placer de jugar, medirse, superarse y descubrir el valor de construir encuentros grupales, a la
vez que se promueve la apropiación de los espacios públicos a través de las propuestas lúdicas.
Unos 5.500 niños, 6.000 adolescentes y jóvenes, y 4.500 adultos participan de los CID y predios
municipales, fundamentalmente en los CMD con preponderancia de población vulnerable.

Las acciones vinculadas a la gestión de la cultura popular como factor de integración encuentran
en los DNO y DS dos situaciones emblemáticas. En el corazón del humilde barrio Ludueña, DNO,
se implementa el proyecto Música para la Integración Social, orientado a educar a través del arte,
favorece la transformación social, y el Desarrollo Humano, no sólo del niño sino de su familia. El uso
positivo y auto superador del tiempo libre, el desarrollo de las potencialidades de sus destinatarios,
la adquisición de hábitos y autoestima, constituye a la experiencia como una herramienta de
transformación socio educativa, cultural y de promoción humana. Formada a partir de su aprobación
en el PP, la Orquesta Escuela de barrio Ludueña comenzó a funcionar en 2006 como un proyecto que
va más allá de la formación musical. Destinado a chicos de 3 a 15 años, es además un espacio de
contención, una posibilidad de acercamiento a la cultura y en oportunidades, a un posible horizonte
laboral. En ese marco, son más de 140 jóvenes los que participan de los 14 talleres incluidos en un
plan financiado por la Secretaría de Cultura y Educación Municipal, que cuenta con el respaldo de
la Institución Salesiana Nuestra Señora del Rosario y de la Fundación Allegro Argentina, y que es
gestionado por el departamento cultural del Centro Municipal Distrito Noroeste. Los responsables
del proyecto señalan que de los 200 beneficiarios de la iniciativa, un 100% mejoro su situación
relacional y un 95% permaneció escolarizado, y que, del mismo modo, se ha movilizado el capital
social, ya el Estado Municipal, la comunidad educativa, los vecinos e instituciones construyen una
red vincular tendiente a generar condiciones de participación, igualación de oportunidad y calidad
en esas oportunidades. “El proyecto es pedagógico, artístico y social, y lo que demuestra es que las
ganas y el trabajo conjunto con el barrio tiene sus frutos. El trabajo conjunto fortalece”, consideró
Graciela Semorile, titular de Cultura del CMDNO.
El DS, en tanto, ha desarrollado diversos programas culturales descentralizados en sus AB,
que incluyen el servicio de Bibliotecas Populares, el Programa de Murgas, que integra jóvenes
en situación de vulnerabilidad, el Programa Educación Popular, que incluye cursos de música,
talleres, cursos de capacitación en artes y oficios y micro emprendimientos culturales, así como el
reciente e innovador Programa de Alfabetización, a partir de la apertura de Centros Alfabetizadores
(CA) en Áreas Barriales como Molino Blanco o Villa Flamarión, donde el promedio del 40% de
sus habitantes posee problemas de lecto-escritura, y en su mayoría se trata de jóvenes mujeres
no escolarizadas, titulares de hogares pauperizados. El nombre mismo del Programa refleja su
espíritu. Los CA funcionan en casas de familia, clubes, organizaciones comunitarias y parroquias
que brindan un espacio para los vecinos que quieran aprender a leer y escribir y desde 2003, en
articulación con la Sec. de Cultura de la Nación alfabetizaron en Rosario a 400 personas.
El PP Rosario ha contemplado, además, demandas y problemáticas en materia de salud e
iniciativas relacionadas a niveles de intervención preventivos de la marginalidad y de los problemas
derivados de la pobreza. El grueso de inversiones en este eje ha sido direccionado a la dotación de
infraestructura sanitaria en la red primaria de Centros Asistenciales16 y su equipamiento, así como
a la consolidación de unidades de contención social como los Centros CRECER17 .
El rasgo más significativo de la gestión sanitaria en el PP lo constituye la participación social
como pilar fundamental de las acciones de promoción de la salud, en niveles territoriales donde
ciertos efectores periféricos alcanzan en su zona de influencia a 30000 personas, en gran numero
provenientes de hogares vulnerables y desprovistos de recursos propios de la seguridad social.
La gestión participativa permite integrar a los vecinos como parte activa del sistema sanitario:
16 DNO: Ampliación de los Centros de Salud C. Namuncura, Emaus, Juana Azurduy, Roque Coulin, Jean Dunant
y Policlínico Sn. Martin, DO: Ampliación de los Centros Eva Duarte, Santa Lucia, J. Rosello, y E. Maradona, DSO:
Construcción del Centro Asistencial El Gaucho, DS: Relocalización de los Centros El Mangrullo, 20 de Junio y Luis
Pasteur y construcción de la Guardia del Hospital Roque Saenz Peña.
17 Es una propuesta de participación integral que, a través de un conjunto de proyectos entrelazados y articulados
entre sí, se dirige a las familias de los sectores más vulnerables de la ciudad. Por su localización barrial, constituye
el primer nivel de intervención preventivo de la marginalidad y los efectos de la pobreza, promoviendo procesos de
inclusión que posibilitan el ejercicio de los derechos ciudadanos.
beneficiarios directos, como sujetos activos en el aprendizaje de la prevención y cuidados, como
participes en las instancias comunitarias, en el fortalecimiento de las redes y en la llegada de los
programas a los barrios. En un mismo sentido, la ampliación de capacidades funcionales y en
materia de infraestructura de los Centros CRECER en diversas AB como Empalme Graneros, Toba,
Santa Lucia, Villa Banana, 23 de Febrero, La Palmera, Santa Clara, Tío Rolo y Puente Gallego,
caracterizadas por presencia de población con altos índices de desocupación, pobreza estructural
y jóvenes en situación de deserción escolar, revelan la necesidad de dichos vecinos en lo que
respecta a la demanda de contención institucional y las potencialidades de la participación para
traducir necesidades en proyectos integradores.

PP y POTENCIAL SIMBOLICO

El PP ROSARIO coexiste con una estructura social que se caracteriza por el empobrecimiento y la
creciente desigualdad social, resultante de la concentración del ingreso. Se consolida una sociedad
que algunos predijeron llamándola sociedad de la exclusión, de los 2/3, del darwinismo social, de
dos sociedades cualitativamente distintas y yuxtapuestas. No se equivocaron en su morfología,
pero probablemente si en relación a su funcionamiento, cuando mecánicamente subestimaron la
voluntad de integración de los desfavorecidos, los excluidos, los vulnerables.
Cada Asamblea Barrial, cada debate y proyecto formulado, cada proyecto implementado, nos hablan
de un enorme potencial, no solo material, sino también simbólico, para vehiculizar la integración,
como herramienta para transformar la realidad.
Aquella potencialidad simbólica permite atravesar supuestos excluyentes, imaginarios sociales
instituidos, barreras materiales establecidas, dualismos simplistas que asimilan apartheids sociales,
formas de institucionalización que suponen ciudadanos de primera y de segunda.
La ciudad, su territorio, reproduce y se alimenta de las huellas de la integración y la exclusión,
limita o favorece las posibilidades del desarrollo humano y social de sus habitantes. Su estructura
territorial, su organización y densidad organizativa materializan las concepciones subyacentes,
los valores colectivos priorizados. El PP supone la capacidad de interactuar y articularse con lo
diferente, sostener valores como la inclusión, la justicia distributiva, la solidaridad y el compromiso
colectivo. Por ello, en tiempos de individualismo exacerbado, de dualismos segregantes, el PP
representa la posibilidad de sostener espacios comunes de participación, de apropiarse de la ciudad
de la que somos ciudadanos, atravesando los límites que nos imponen no solo su materialidad,
sino también sus fronteras simbólicas. La incorporación activa de las cuestiones de género, la
participación creciente de mujeres, muchas de ellas en situación de vulnerabilidad social, le
otorga un nuevo sentido al PP, dando cuenta de los intentos de superar estériles prejuicios que
potencian la desigualdad social: “A mí el presupuesto participativo me sacó de mi casa”, sintetizó
Sara G, consejera durante dos años seguidos en el DS. Ocurrió varias veces durante la charla que
mantuvimos. Su optimismo tenía que ver con una circunstancia concreta, pero decía mucho más
sobre lo que significa para estos vecinos formar parte de los procesos de toma de decisiones. Si
gobernar es asignar presupuesto, ellos gobiernan. “Al principio, cuando en las reuniones había un
70 por ciento de varones, me callaba la boca para no meter la pata”, contó Marcela L, de barrio
Acindar, DSO. Pero luego aprendieron a argumentar, a hacerse oír, a impulsar los proyectos. La
satisfacción aparece cuando sus vecinas reconocen la tarea, que ocurre cuando el trabajo de todo
un año se convierte en una realidad palpable. “Fue muy importante lo que sentimos el año pasado,
cuando se inauguró la salita Ma y Be (por mamá y bebé) en el hospital Roque Sáenz Peña, porque
hasta entonces, las que tenían a su bebé en neonatología se quedaban en el pasillo. Ver que
mejoró la calidad de la atención es muy gratificante”, puntualizó Sara.

CONCLUSIONES

Cuando iniciamos esta investigación, que se propuso indagar acerca de la capacidad de las políticas
participativas del tipo PP para redireccionar y redistribuir recursos, bienes públicos e inversiones en
beneficio de los sectores vulnerables de la población, generando lo que KLIKSBERG (2007) llama
poderes de reequilibrio, encontramos dificultades de diverso orden, que partían de la escasa
disponibilidad de bases estadísticas consistentes, que diesen cuenta de las características de
la población que pretendíamos analizar, de sus fortalezas y carencias, así como la insuficiencia
de antecedentes en materia de investigaciones vinculadas a nuestra temática. A ello, debemos
adicionar el creciente malestar de los vecinos respecto del PP, vinculado a postergaciones y errores
de carácter político, hecho que desdibuja naturalmente los logros alcanzados en la consideración de
los ciudadanos, que por necesidades de diverso carácter tienden a priorizar la imagen coyuntural.
Esa fotografía nos devuelve, tal como constatamos en una simple recorrida por barriadas y
asentamientos populares, una postal de problemáticas estructurales irresueltas, de asimetrías que
se reproducen lastimosamente, una ciudad que aun levanta barreras materiales y simbólicas a
quienes solo cuentan solo con su fuerza de voluntad para subsistir. Es aquella población vulnerable
la que dio, articulada a otros sectores de la ciudad, un impulso central a las políticas participativas
promovidas por el Municipio, multiplicando sus instancias de organización y participación social,
llenando de contenido y movilización los espacios construidos a fuerza de participación y constancia.
Es cierto que una política pública, considerada aisladamente, no puede resolver el complejo nudo
de la exclusión social, sin embargo aquí decidimos destacar pequeñas conquistas, logradas con
el compromiso y la solidaridad de miles de personas que, a partir de aquellas intervenciones, han
mejorado su calidad de vida. El desafío de coordinar políticas integrales, articuladas a la fortaleza
de la participación social, que permitan afrontar la situación de indignidad en la que han caído
miles de ciudadanos, requiere de compromiso colectivo y de una visión de futuro que no naturalice
la triste noción de sociedad dual, esa misma que en el imaginario de la ciudad sigue hablando de
centro y periferia. Esa misma, que desde el PP, vecinos de diversa extracción, se han atrevido a
desafiar.

BIBLIOGRAFIA

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 La no-violencia como herramienta para fortalecer, ampliar y radicalizar la democracia

Arnau Matas Morell1

Resumen

Existen muchas definiciones y muchos criterios para abordar el estudio de los movimientos
sociales. Sin embargo esta variedad tiene un denominador común: señalar la estrecha vinculación
entre los movimientos sociales y el cambio social. Así, los llamados «nuevos movimientos sociales»
presentan algunas características —organizativas, ideológicas, estratégicas— que los convierten
en motores importantes de cambio tanto a nivel global como a nivel de la micropolítica. Por otro
lado, la larga tradición de lucha noviolenta —con su imaginario y sus técnicas y métodos— ha dado
sobradas muestras de su eficacia para lograr transformaciones y hoy es el principal mecanismo
del que echan mano los movimientos sociales. Estas prácticas permiten fortalecer la democracia
(identificando riesgos, representando grupos discriminados, ejerciendo de contrapoder crítico o
pensando y poniendo en práctica alternativas). Además permiten ampliar la democracia aportando
un enfoque normativo frente a algunas concepciones que la restringen a la acción institucional de
partidos y lobbies. Finalmente, la noviolencia promueve una radicalización de la propia democracia,
creando y poniendo en marcha numerosas prácticas democráticas y de empoderamiento desde la
base.

Palabras clave: Movimientos sociales, noviolencia, democracia.

1. Los (nuevos) movimientos sociales y el cambio social

¿Cómo serían hoy nuestras sociedades sin el surgimiento de grandes movimientos colectivos
como el movimiento obrero, el pacifista, el feminista, el ecologista o los movimientos por los derechos
civiles? Es una pregunta de imposible respuesta, pero que pone encima de la mesa la interesante
cuestión del papel de los movimientos sociales y su relación con el cambio social.

Los movimientos sociales no son ningún fenómeno nuevo; más bien al contrario, sin mucho
esfuerzo encontraríamos numerosos momentos en que un número suficiente de personas se han
enfrentado al poder político establecido y a la visión hegemónica de la realidad. Momentos en
que un grupo ha adquirido identidad política como colectivo, dotándose de cierta organización y
continuidad, y con unos objetivos de transformación social —construir nuevos imaginarios políticos
y, con esto, nuevas formas de vivir y de relacionarse (Quesada, 2008; Miguel, 2008).

Por eso la sociología ha hecho numerosos intentos de definir y explicar los movimientos
sociales. Y es que éstos han influido desde siempre en la teoría sociológica y hoy ya no es posible
estudiar la sociedad sin tener en cuenta su presencia. Aun más con la irrupción de lo que se
ha venido en llamar «nuevos movimientos sociales», forma con que se clasifican el pacifismo, el
feminismo o el ecologismo (que se distinguen de los movimientos «clásicos» como, por ejemplo, el
movimiento obrero). Por eso existe toda una pluralidad de definiciones de los movimientos sociales
y cada teoría se inscribe en una u otra teoría sociológica general de la sociedad, poniendo énfasis
en uno u otro aspecto de los movimientos. En opinión de Riechmann y Fernández Buey (1994), de
entre los principales enfoques destacan el de la privación relativa (Ted Gurr), la elección racional, la
movilización de recursos (McCarthy, Zald y Jenkins), los enfoques «europeos» o de la «identidad»,
el enfoque cognitivo (Ron Eyerman y Andrew Jamison), el enfoque «postmaterialista» (Ronald
Inglehart), la escuela particularista (Charles Tilly) y el enfoque de redes (Max Kaase).

Aquí no podemos entrar en detalle a valorar cada uno de los enfoques, pero según el parecer
de muchos autores2 la mayoría de los principales enfoques no son excluyentes entre sí, sino
1 Investigador becario FPU en la Universitat de les Illes Balears (arnau.matas@gmail.com)
2 Como Joachim Raschke, Jean L. Cohen, Klandermans, Sidney Tarrow, Riechmann y Fernández Buey (Riechmann
que se complementan o, al menos, contienen elementos susceptibles de ser combinados en una
síntesis más poderosa y general.

En este marco Riechmann y Fernández Buey elaboran ocho rasgos que nos orientan a la hora
de definir los nuevos movimientos sociales:

1. Orientación emancipadora (pero plural, no con una ideología cerrada omnicomprensiva).

2. Tipológicamente ubicados en algún punto intermedio entre los movimientos con orientación
de poder y los movimientos con orientación cultural.

3. Cierta orientación «antimodernista» o de una especie de altermodernización o crítica con

la modernidad que se abraza a concepción lineal de la historia, la creencia en el progreso
entendido como desarrollo material y moral perpetuo, o al optimismo hacia la ciencia, la
técnica y, sobre todo, a la racionalidad técnico-instrumental.

4. Composición social heterogénea pero donde predominan las personas profesionales de

los servicios sociales y culturales.

5. Objetivos y estrategias de acción muy diferenciadas.

6. Estructura organizativa descentralizada y antijerárquica, en forma de red con un bajo nivel

de institucionalización y profesionalización. Desconfianza hacia la burocracia y las formas
de liderazgo carismático.

7. Politización de la vida cotidiana y del ámbito privado, con el intento de desarrollar formas
alternativas de convivencia, producción y consumo, transformando en el proceso a los
hombres y mujeres concretas que conforman la sociedad.

8. Uso pragmático y flexible (en general) de métodos de acción colectiva convencionales

combinados con métodos no convencionales: desobediencia civil, resistencia pasiva,
acción directa con fuertes elementos expresivos y pedagógicos o contrainformativos, etc.

Sociológicamente los «nuevos movimientos» son «nuevos» en lo que respecta a la articulación

de sus valores, las formas de organización y movilización, por sus objetivos sociopolíticos y por sus
contenidos culturales. Así, estos movimientos son especialmente creativos a la hora de generar las
condiciones para que surja y se desarrolle la innovación tanto en el terreno del conocimiento como
en el de los valores. Además, encarnan una nueva cultura de protesta (Riechmann y Fernández
Buey, 1994; Miguel, 2008).

Filosóficamente, lo que tienen de «nuevo» es que son expresión de una «crisis de civilización»
o «crisis de la modernidad» y, a su vez, una respuesta a ella (Riechmann y Fernández Buey, 1994:
71). En esta misma línea Claus Offe cree que, gracias a estos movimientos,

las tres fórmulas de racionalidad con las que se han impulsado y legitimado los
procesos de modernización en los siglos XIX y XX (a saber: la técnica científica, el
cálculo económico del capital y la regulación jurídica) han quedado por lo menos
tan desacreditadas como insuficientes, poco fiables y potencialmente irracionales,
y hoy ya nadie pretende fundamentar la racionalidad de la acción política en estos
criterios exclusivamente (Offe, 1988: 264).

Así, se plantea cierta crisis en las pautas de racionalidad de la técnica, del capital y del Estado.
Ante eso los nuevos movimientos sociales traen epistemologias alternativas, más ricas y plurales, que
y Fernández Buey, 1994: 28).
ensanchan el abanico de posibilidades de lo que se considera real. Y es que ejercen de definidores
de la realidad alternativos, siendo portadores de un discurso y una mirada contrahegemónica de la
realidad y sus posibilidades. Así, plantean enfoques subversivos ante algunos aspectos hegemónicos
de los imaginarios, y ponen en práctica la construcción de realidades alternativas, aunque sea a
un nivel muy local. Si la dinámica de las modernas sociedades industriales ha puesto en marcha
un nuevo proceso de disolución de los vínculos sociales y las identidades tradicionales, los nuevos
movimientos sociales ganan en racionalidad estratégica, ensayan nuevas formas organizativas y
ganan en autoreflexividad, aprendiendo a actuar sobre sí mismos para obtener efectos sobre el
entorno (Riechmann y Fernández Buey, 1994: 11-12; Gusfield, 1994).

Con independencia de los criterios que usemos para poder estudiar estos movimientos —y sin
olvidar que también existen movimientos sociales «inciviles» (Casquete, 2003; Beck, 1994)—, queda
por resolver la cuestión del vínculo entre los movimientos sociales y el cambio social. En buena
parte de las consideraciones sobre los movimientos sociales lo que más se enfatiza es la estrecha
conexión entre estos movimientos y el cambio social (Sztompka, 1995). Desde nuestra perspectiva
queremos sumarnos a las muchas voces que hoy defienden que los movimientos sociales son uno
de los principales motores del cambio social, incluso a nivel global, donde ya no es posible estudiar
las relaciones internacionales sin tenerlos en cuenta por mor de su papel creciente (Echart, 2008).
Tampoco se nos escapa que los movimientos sociales se han convertido en una de las fuentes más
importantes para nutrir la agenda política institucional y los partidos políticos (Miguel, 2008: 285). Y
es que la mera existencia de estos movimientos ya constituye cierto cambio social porque saca a la
discusión pública cuestiones y ámbitos que antes se aceptaban como norma.

En esta línea los movimientos sociales son, para Blumer, «una de las formas principales
mediante las cuales la sociedad se reconstruye»; para Kullian son «creadores de cambio social»;
para Touraine son «actores históricos»; para Eyerman y Jamison son «agentes transformadores de
la vida política» o «portadores de proyectos históricos»; Adamson y Borgos han llegado a afirmar
que «los movimientos de masas y el conflicto que generan son los agentes primarios del cambio
social» (Sztompka, 1995: 303).

Cambios por el movimiento y cambios en el movimiento; dos procesos interconectados y

concurrentes que tienen potencial de cambio no sólo para las estructuras políticas y económicas
sino también para el nivel de interacción más básica i cotidiana: el Lebenswelt, el nivel de la
micropolítica. Por eso los movimientos también articulan estrategias de «liberación de la vida
cotidiana» y «revolución de las formas de vida» (por ejemplo, la distribución equitativa de las
tareas domésticas entre ambos sexos y la resistencia a la reglamentación burocrática de la vida
social) (Riechmann y Fernández Buey, 1994: 70). Esto contribuye a la «liberación cognitiva»: el
cuestionamiento de principios, valores y actitudes aprendidos e interiorizados desde la infancia
(Miguel, 2008: 292). Con todo, moviéndose en un espacio político no institucional, los movimientos
abanderan una tendencia a la redefinición del ámbito de lo público y lo privado en relación con lo
político y la formación de un nuevo imaginario político (Offe, 1992; Miguel, 2008: 284).

2. La no-violencia: imaginario y metodologías

De la noviolencia puede decirse que es todo un conjunto de ideas y prácticas que transforman
la realidad a partir de un claro y contundente rechazo de la violencia en todas sus dimensiones
(directa, estructural, cultural...). La noviolencia es rica y plural y parte de toda una amalgama de
experiencias repartidas en el espacio y el tiempo, hasta el punto de que, lejos de ser algo residual e
insignificante, difícilmente podemos entender la historia reciente sin tener en cuenta la noviolencia
y su metodología.

Hoy es frecuente hablar de toda una serie de teóricos y prácticos de la noviolencia3 . Entre los
3 La lista de teóricos modernos de la noviolencia es larga. Los más conocidos son: Mohandas Gandhi, Henry D.
Thoreau, León Tolstoi, Clarence M. Case, Richard Gregg, Wilfred H. Crook, Bartholomeus de Ligt y Krishnalal Shrid-
más conocidos encontramos a Thoreau, Tolstoi, Gandhi y Luther King. Además, de cada vez son
más conocidas toda una serie de experiencias noviolentas recientes: en Finlandia, 1905; Dinamarca
y Noruega ante la ocupación nazi, 1940; de Checoslovaquia, 1968; de Bolivia, 1977; de Polonia,
1980; de Uruguay, 1983; de Filipinas, 1986; de Sudáfrica, 1994; o de la objeción de conciencia y
la insumisión en el Estado español. También encontramos muchos ejemplos actuales de prácticas
noviolentas vinculadas a transformaciones sociales. Por ejemplo el cacerolazo (Argentina, Chile,
Uruguay, Venezuela...), el activismo electrónico vía teléfono móvil, correo electrónico, redes sociales
como Facebook o Tuenti, o medios de comunicación alternativos como Indymedia (Ortega y Pozo,
2005; López, 2006; Ackerman y Duval, 2000; Sharp, 1973; Myers, 1999).

Por su diversidad y manifestaciones en distintos contextos culturales y en diferentes momentos

históricos, existe cierta dificultad para definir la noviolencia de una forma clara. Así, para alguna
personas es un método de intervención en los conflictos; para otras es una metodología de lucha
socio-política; también se ha definido como una humanización de la política, o como un viaje de
introspección y búsqueda personal, así como toda una filosofía y cosmovisión de las personas y
sus vínculos con el mundo (López, 2006: 27-31).

La incorporación de la noviolencia al pensamiento político es muy antigua4 , pero su uso como

método de lucha o acción colectiva es más reciente. En este sentido sus principales manifestaciones
las podemos encontrar en la lucha contra la dominación colonial, la resistencia a regímenes
dictatoriales y totalitarios y en la reivindicación de derechos y libertades (López, 2001; Ackerman y
Duval, 2000; Sharp, 1973; Boserup y Mack, 2001).

A continuación veremos algunos de los principales rasgos del imaginario de la noviolencia y

comentaremos algunos ejemplos de sus prácticas.

2.1. El imaginario noviolento

En principio podemos decir la noviolencia es una alternativa al uso de la violencia física

contra las personas para lograr unos fines o resolver un conflicto. ¿Cuáles son, en síntesis, los
rasgos principales del imaginario ético-político de la noviolencia? En nuestra opinión, y partiendo de
aportaciones como las de López (2006) o Ortega y Pozo (2005) se pueden resumir en los puntos
siguientes:

• Se parte de una concepción positiva del conflicto. De este modo la noviolencia no rehuye
el conflicto sino que lo acepta y se inmiscuye en él con entusiasmo, procurando conducirlo
hacia aquellas regulaciones (más) pacíficas. Así, el conflicto es visto como un motor
transformador que puede conducirnos al cambio sistémico (Lederach, 1995: 18).

harani, así como algunos otros autores de la segunda mitad del siglo XX, entre los que destacan Gene Sharp y Aldo
Capitini, entre otros como Jean V. Bondurant, Theodor Ebert, Charles C. Walker, Jean-Marie Muller, Peter Ackerman
y Christopher Kruegler. Sin duda hay que destacar también aportaciones del pensamiento feminista e indigenista
como las de Vandana Shiva, Elise M. Boulding o Rigoberta Menchú (López, 2006: 188, 206).
4 Como nos explica Mario López (2006: 182-185), sólo la cultura occidental ya cuenta con numerosos anteced-
entes de la noviolencia. Desde la Antigüedad clásica, con los ejemplos de Aristófanes y Lisistrata, o la Antígona de
Sófocles, así como el comportamiento de Sócrates, o el escrito sobre la felicidad de Epicuro, el cinismo, el estoicis-
mo grecorromano, Séneca y los Pensamientos de Marco Aurelio. También los primeros cristianos, así como algunos
representantes del cristianismo medieval como Francisco de Asís. Buena parte del pensamiento utópico y antibeli-
cista moderno, algunas formas de protestantismo minoritaio (cuáqueros, amish, menonitas) con sus formas de vida
comunitaria. También las lecciones de Étienne de la Boétie, la defensa de los indios de Bartolomé de las Casas, así
como buena parte del pensamiento de Spinoza y las críticas a la violencia de Jonathan Swift en Los viajes de Gul-
liver. Esta lista sólo es una pequeña muestra de lo que, de algún modo, podemos considerar antecedentes lejanos
de la noviolencia. Más allá también encontramos rastros de la noviolencia en las grandes religiones como el taoísmo
(y su «amor universal»), el hinduismo (y su concepto de «ahimsa»), el budismo (y su unidad y piedad de todos
los seres vivos), el cristianismo (y su amor a los enemigos), el confucianismo, el jainismo, el bahaismo y el islam.
También aparece en corrientes filosóficos como la teosofía. Además, la noviolencia ha sido practicada por muchas
comunidades humanas como forma esencial de vida (López, 2001: 228-229).
 • No hay enemigos a los que vencer, sino personas a las que convencer. Desde la noviolencia
se aspira como solución real a los conflictos una situación en que no haya que eliminar
las otras partes en conflicto. Así, la cuestión no es ganar sino proceder de tal modo que
se vayan estableciendo las mejores bases posibles para la vida postconflicto. De este
modo desde la noviolencia no se deshumaniza a las personas oponentes, sino que se les
otorga dignidad, conciencia y capacidad de racionalidad. En este punto la noviolencia es
francamente subversiva y rompedora. Si la deshumanización es uno de los mecanismos
perversos mediante los cuales las personas podemos acabar matándonos, la noviolencia
lo rechaza de entrada. Si presuponemos la ausencia de dignidad, conciencia y racionalidad
por parte del oponente, estamos empezando a deshumanizarlo.

• Persigue la consecución de una sociedad justa e igualitaria mediante métodos pacíficos

(pero no pasivos). Eso significa que la justicia y la igualdad no sólo son aspiraciones
honorables sino medios aconsejables para la transformación social. Así, apuesta por
superar los conflictos sin causar sufrimiento a las personas. Por eso desde la noviolencia
no se entiende que los conflictos hayan de pasar por «soluciones» de suma cero. Tampoco
acepta necesariamente y de partida puntos de vista excesivamente «realistas» que niegan
cualquier posibilidad de gestionar los conflictos sin que algunos de los actores padezca
cierta dosis de violencia.

• Por eso la noviolencia es positiva y constructiva, pues no consiste en un simple —¡pero

imprescindible!— rechazo de las violencias, sino que propone alternativas. Como dicen
Barash y Webel, la noviolencia es proactiva en vez de reactiva (2002: 522). Igualmente es
constructiva porque crea nuevas cosas en sustitución de las que rechaza. Eso significa —
como propuso Gandhi— que la noviolencia implica la unidad de medios y fines (Galtung,
1990).

• Es un instrumento de cambio para la sociedad civil, no para las élites, los poderes fácticos
o políticos (institucionales). Eso hace que el cambio al que se aspira sea mucho más
democrático y participativo, puesto que parte de la base. Así, la noviolencia es a la vez un
método de participación social que amplia y profundiza la democracia. De este modo se
convierte en una forma de acción más que de teorización (López, 2006).

2.2. Los métodos y técnicas de acción noviolenta

Dejando de lado el imaginario de la noviolencia, ¿cuáles son las prácticas que englobamos
bajo la etiqueta «acción noviolenta»? En la recopilación que hizo Gene Sharp (1973) de la acción
noviolenta histórica encontramos numerosos ejemplos que nos muestra cómo la noviolencia ha
estado presente en numerosos conflictos y ha contribuido sobremanera al cambio social. Según
Sharp se pueden clasificar los métodos y técnicas de la acción noviolenta en tres grupos generales:
protesta y persuasión, no-cooperación e intervención. Veamos esto con más detalle:

La protesta y persuasión noviolenta incluye un gran número de métodos que son principalmente
actos simbólicos de oposición pacífica e intentos de persuasión. Su uso muestra, sencillamente,
que las personas activistas están en contra de algo. Esto permite visibilizar y sacar a la luz pública
la existencia de un conflicto. Algunos ejemplos pueden ser:

• Declaraciones o peticiones masivas

• Pintadas, carteles y pancartas

• Premios satíricos o ridiculizantes

 • Elecciones y votaciones satíricas o simbólicas

• Entrega de objetos simbólicos

• Desnudarse en público

• Ruidos (cacerolazos, silbatos, campanas...)

• Performances teatrales, música de protesta

• Manifestaciones, marchas, concentraciones

• Funerales simbólicos, homenajes

• Asambleas de protesta o apoyo

• Retirarse de reuniones, conferencias

• Renunciar a honores y a pertenecer a entidades, colectivos, instituciones...

• Refugio en lugares inviolables (templos, embajadas...)

• Silencio: no aplaudir, no responder...

La no-cooperación con los oponentes consiste en una retirada deliberada, por parte de los y
las activistas, de las formas y niveles usuales de cooperación con aquello a los que se oponen y con
lo que se encuentran en conflicto (personas, instituciones, regímenes...). La no-cooperación puede
ser social, política o económica, y su estrategia consiste en aprovecharse de las vulnerabilidades
de las estructuras jerárquicas que, para funcionar, necesitan de la cooperación de la gente (Sharp,
1973: 2005). Algunos ejemplos son:

• Boicot social a colaboradores voluntarios, policías, soldados...

• Inacción lisistrática (boicot sexual)

• Suspensión de actividades culturales o deportivas

• Boicot a eventos

• Desobediencia social a costumbres y hábitos

• Desobediencia civil a leyes injustas y/o ilegítimas

• Quedarse en casa

• Migración de protesta

• Boicot por parte de consumidores, trabajadores, productores, proveedores y distribuidores...

• Negar asistencia técnica

• Retirar el dinero de los bancos

 • Negarse a pagar deudas e intereses

• Listas negras de comerciantes

• Embargos

• Huelgas (masivas, selectivas, inversas, tortuguismo, rigorismo, absentismo masivo por

«enfermedad»...)

• Boicots al gobierno y al funcionariado

• No-cooperación administrativa

• Retirarse de organismos internacionales

• Expulsión de organismos internacionales

La intervención directa noviolenta puede actuar de forma positiva o negativa. Se pueden

interrumpir —incluso destruir—, modificar y crear nuevos patrones de comportamiento, políticas,
relaciones o instituciones. Esta intervención puede ser de tipo físico, psicológico, social, económico
o político. Veamos algunos ejemplos:

• Exponerse a inclemencias, ayunos, huelgas de hambre

• Ocupación de espacios y terrenos

• Interposición noviolenta entre los adversarios y su actividad

• Obstrucciones noviolentas: impedir el desarrollo de una actividad

• Establecer nuevos patrones de conducta

• Saturar la burocracia

• Creación de instituciones alternativas paralelas

• Creación de medios de comunicación alternativos

• Compras monopólicas (acaparar lo que el adversario necessita)

• Mercados paralelos, instituciones económicas alternativas

• Sistemas de transporte alternativos

• Buscar encarcelamientos masivos por solidaridad y colapsar las prisiones

• Establecer doble soberanía y gobiernos paralelos

Huelga decir que Sharp elaboró esta recopilación durante los años 1970, de modo que
hoy deberíamos añadir muchas novedades, por ejemplo, en lo que respecta a los medios de
comunicación o las redes sociales de Internet, ya que suponen un cambio cualitativo en las formas
de percepción, socialización y posibilidades de información y organización de respuestas sociales
(Miguel, 2008; Millán Paredes, 2006; Rincón, 2006; Martín Barbero i Rey, 1999).

En definitiva, con la experiencia de los movimientos sociales y de las luchas emancipadoras

del siglo pasado podemos ver que la noviolencia no es la panacea, pero con formación, buena
elección estratégica de los métodos, etc., se pueden lograr cambios deseados (Clark et al., 2009).
Ciertamente la noviolencia ha demostrado históricamente que, si se dan algunas condiciones, es
capaz de cambiar comportamientos y percepciones —por un lado— y estructuras e instituciones
—del otro. O al menos gozan de los mecanismos para generar las condiciones para estos cambios.

3. La noviolencia como herramienta para...

Hoy la noviolencia es el principal mecanismo del que echan mano los movimientos sociales
para llevar a cabo sus luchas. Así, dado el creciente papel de los movimientos sociales —Seattle y
Porto Alegre siguen siendo los hitos más reveladores de los últimos años— no sólo a nivel local sino
también internacional, y teniendo en cuenta que buena parte de sus metodologías bien pueden ser
consideradas como formas de acción noviolenta, no podemos dejar de lado el protagonismo que la
noviolencia tiene en la esfera política. En este sentido, y por los motivos que veremos a continuación,
hoy podemos afirmar que la noviolencia es una magnífica herramienta para la democratización e,
incluso, hay ejemplos de cómo ha sido usada para resistir regímenes dictatoriales y instaurar la
democracia (Ackerman y Duvall, 2000).

Es importante resaltar que en la estrategia de acción noviolenta suele ser frecuente enfocar
las acciones para que actúen en tres niveles simultáneos: el de los propios participantes, el de
los adversarios con los que se ha entrado en conflicto y, finalmente, las terceras personas no
involucradas (Clark et al., 2009). Tres niveles de incidencia que implican tres dimensiones distintas
y concurrentes de dinámicas democratizadoras.

…fortalecer la democracia

A partir de aportaciones como las de Dieter Rucht y Jesús Casquete (2003) se puede argumentar
que las técnicas de la noviolencia —encarnadas por los movimientos sociales— permiten a la
ciudadanía cumplir algunas funciones que fortalecen la democracia en el seno de sistemas que ya
son —al menos formalmente— democráticos. El propio Habermas ha afirmado que la existencia
de la desobediencia civil sería una prueba del grado de tolerancia y de salud de una sociedad
democrática (1987: 73).

Así, las principales funciones que estos autores otorgan a los movimientos sociales en
contextos democráticos —donde los niveles de represión y censura son mucho más laxos que en
regímenes dictatoriales— son las siguientes:

• Identificación de problemas y riesgos. En sociedades de complejidad creciente a menudo

los movimientos sociales actúan como sensores de riesgos, trasladando a la agenda
política preocupaciones que antes sólo eran marginales. Algunos ejemplos son la energía
nuclear o los cultivos transgénicos.

• Representación de grupos discriminados o representación de intereses discriminados

de grupo. Los movimientos sociales pueden ser considerados como los principales
responsables de la expansión de los derechos de ciudadanía de diferentes grupos sociales
que, a lo largo de la historia, sufren o han sufrido discriminaciones en razón de su etnia,
género, orientación sexual, clase social, etc.

• Contrapoder crítico. Los movimientos también ejercen de contrapoder y de control frente

a fuerzas sociales y políticas establecidas. En un escenario de carencia generalizada
 de herramientas efectivas de control, los movimientos sociales se revelan como uno de
los escasos mecanismos a disposición de la ciudadanía para ejercitar un seguimiento
democrático crítico de la transparencia y publicidad de los y las representantes.

• Propuesta de alternativas. A menudo los movimientos sociales postulan modos creativos

e innovadores de hacer frente a problemas que preocupan a la sociedad, siendo también
portadores de utopías concretas que cubren un abanico que va desde ensoñaciones
remotas hasta propuestas de cambio concretas y viables técnica y políticamente.

• Escuelas de democracia. Los movimientos también ofrecen potencialmente un campo de

aprendizaje de prácticas democráticas, permitiendo una interiorización de la democracia
que la lleve más allá de ser un mero mecanismo para frenar los excesos de las autoridades.

…ampliar la democracia

Hay tendencias de pensamiento que se esfuerzan en relegar a los movimientos sociales a meras
manifestaciones patológicas, anacrónicas, espurias y de escasa legitimidad como actores políticos
(Casquete, 2003). Desde esta perspectiva los verdaderos actores políticos son estrictamente los
partidos políticos y los grupos de interés.

Sin duda se trata de una concepción muy empírica del método democrático cercana a
planteamientos como los de Schumpeter (1968), que tiende a considerar que los partidos políticos
y los grupos de interés (en menor medida) tienen el monopolio de la acción política. Del otro
lado topamos con un enfoque mucho más normativo de la democracia, que —de la mano de los
movimientos sociales— amplia la definición de democracia y subraya la necesidad de ensancharla
intensiva y extensivamente.

Así, contra la visión «estrecha» de la democracia —reducida a la actividad institucional—

se erige un planteamiento no contrapuesto, sino más bien complementario: el que considera
que la acción de los movimientos sociales es legítima y necesaria para enriquecer y ampliar la
democracia institucional que gira alrededor de los partidos y los lobbies. Una democracia (liberal)
que incurre en un déficit de legitimidad si da la espalda a los procesos de formación de opinión
pública protagonizados por la sociedad civil (Casquete, 2003). No debemos olvidar que uno de los
principales objetivos de la democracia es, precisamente, politizar las relaciones de poder existentes
en la sociedad (trabajo, familia, género, cultura...) (Máiz, 2003: 66).

En este sentido, como señala Raschke, los movimientos sociales son necesariamente
movilizadores. Como la base de su poder no está garantizada institucionalmente, han de buscar
constantemente el apoyo activo de los miembros de la sociedad. Para existir tienen que permanecer
en movimiento, con lo que hacen de la participación uno de sus rasgos definitorios (Riechmann y
Fernández Buey, 1994: 48).

…radicalizar la democracia

A diferencia de la democracia como mercado, también hay concepciones que la consideran

un eje reflexivo de la emancipación, donde la libertad —como señalaba el joven Habermas (Riutort,
2001: 199-191)— se realiza participando en la formación de la voluntad colectiva por parte de la
ciudadanía. Una democracia radical que es política y social, y en donde forma y contenidos se
conjugan en la misma dinámica transformadora.

En nuestra opinión los movimientos sociales que ponen en práctica la noviolencia a menudo
no se limitan a ejercer de contrapoder, sino que tienen la capacidad de crear la alternativa, de
ponerla en marcha. Cooperativas de consumo, medios de comunicación alternativos y participativos,
ocupación de viviendas y tierras, puesta en marcha de centros culturales alternativos, instauración
de sistemas de transporte alternativos, teatro del oprimido (de Augusto Boal), creación de monedas
locales... Existen miles de ejemplos de cómo personas se organizan y, de modo participativo, ponen
en marcha alternativas reales, concretas y locales. Toda una amalgama de prácticas democráticas
que tienen a la noviolencia como uno de sus ejes vertebradores.

Así, el papel de la noviolencia no se limita a criticar ni a plantear alternativas teóricas, sino

también y sobre todo, poner en práctica estas alternativas. Esto hace que la noviolencia sea cambio
social en acción y democratización en acción. ¿En qué sentido lo decimos?

Muchos y muchas activistas de la noviolencia, procedentes de distintos lugares del planeta,

se encargan de llevar a cabo formación y capacitación (training) en materia de noviolencia. Muchas
de estas prácticas se recogen en distintos manuales como el Handbook for Nonviolent Campaigns,
Resource Manual for a Living Revolution, Nonviolent Action Handbook, Nonviolence Trainers
Resource Manual o Handbook for Nonviolent Action.

De estos manuales se colige que las capacitaciones en noviolencia son una experiencia
educativa participativa —con un espíritu cercano al de Freire (1970)— que tienen como objetivo
empoderar a las personas participantes para llevar a cabo una acción colectiva de un modo efectivo.
Así, el proceso incluye cosas como el análisis de problemáticas, la concepción de alternativas,
plantear demandas, preparar estrategias, planificar acciones, evaluar acciones, etc. Todo esto
promueve el empoderamiento porque aborda la resolución de conflictos sin uso de la violencia, el
establecimiento de normas compartidas, la creatividad, la solidaridad, las cuestiones de género,
conocer la historia silenciada de la noviolencia en muchos lugares, identificar y analizar la naturaleza
de los problemas y encaminarse hacia respuestas positivas, ganar autoconfianza, tomar decisiones
de forma consensuada (sin la necesidad de recurrir a votaciones), tomar decisiones rápidas, y un
largo etcétera.

Además de la capacitación también se lleva a cabo el trabajo en pequeños «grupos de

afinidad» que operan en red y establecen formas descentralizadas y no jerárquicas de llevar a
cabo acciones. Todo esto implica una serie de prácticas democratizadoras en un sentido amplio y
radical, que permite a los y las activistas ejercer el poder, esto es, poner en marcha un proceso de
empoderamiento (empowerment), que permite vincular, de algún modo, noviolencia con democracia.
Ambas tienen mucho en común por el hecho de llevar a cabo un fuerte enaltecimiento de la palabra
como medio para construir un espacio común; además, la acción noviolenta fortalece, ensancha y
radicaliza —en su mejor sentido etimológico— la democracia (López, 2004: 378-379).

Autores como Aldo Capitini han hablado del concepto de «omnicracia» para recoger el espíritu
que hace confluir democracia y noviolencia (López, 2001: 227; 2004: 380). La omnicracia es una
suerte de ejercicio cotidiano de contrapoderes autónomos y horizontales ramificados en toda
la sociedad que permite ensanchar por la base a muchas democracias formales (López, 2006:
96). Si «emancipar» tiene un sentido de liberación —emancipare, que en su raíz tiene que ver
con mano (manus) y el verbo coger (cápere)—, de liberarnos de las «manos» (el poder) que nos
someten, entonces el empoderamiento es la potenciación de las propias capacidades o poderes
(Martínez Guzmán, 2001: 310). En este sentido el empoderamiento sería una versión positiva de
la emancipación.

Conclusiones

En una época de grandes crisis multidimensionales la noviolencia —como tradición de

pensamiento, pero también como metodología de acción— se erige como una de las grandes vías
de actuación para lograr el cambio social, estableciendo un marco distinto en la relación entre ética
y política.
 No pocos autores argumentan que la relación entre aspiración a la paz, la libertad y la justicia
ha sido históricamente contradictoria, viéndose la violencia también como un instrumento de cambio
social y de instauración de la democracia. Sin embargo, ante crisis —hoy radicalizadas— como las
de la democracia liberal y el industrialismo y ante la creciente brecha entre el Norte y el Sur, se
ha elevado el «umbral crítico de aceptabilidad de la modernidad, tal como la habíamos conocido y
como se había estructurado» (Rasimelli, 1995: 48). Quizá en condiciones como estas el pacifismo
—como ya postulaba Rasimelli (1995: 52)— se convierta en categoría política, en movimiento
político transversal que reformule las relaciones internacionales y renueve la democracia.

A decir verdad la noviolencia se inserta en numerosas tradiciones emancipadoras y

democratizadoras. Y es que la noviolencia no sólo profundiza la democracia por sus objetivos
(vinculados a la emancipación, la justicia social, etc.) sino sobre todo por sus procedimientos. En
este sentido también se mueve mediante dinámicas de reflexividad.

Por todo ello se puede afirmar que la noviolencia es una forma de empoderamiento de la
sociedad civil. La no-cooperación, la desobediencia civil o la intervención directa noviolenta son
algunas de las metodologías que se proponen desde la noviolencia. Estas constituyen no sólo un
rechazo explícito y público al propio uso de la violencia, sino también una plasmación concreta de
una alternativa que se traduce en prácticas democráticas y, por ende, en sí misma ya constituye
cambio social.

En este sentido, practicar la noviolencia y la participación social son dos cosas que se dan la
mano y ninguna de ellas es posible sin la presencia de la otra. Esto hace que la noviolencia sea
una forma de empoderamiento de las personas: aunque los objetivos explícitos de las campañas
noviolentas no se satisfagan, el proceso de llevarlas a cabo es, en sí mismo, una forma de cambio
social a pequeña escala.

Puesto que los mecanismos políticos institucionales se han vuelto insuficientes o inoperantes
para dar el salto hacia una democracia más fuerte, amplia y radical, quizá las aportaciones de la
noviolencia sean imprescindibles para avanzar en esa dirección. En este sentido, la democracia, o
es noviolenta, o no es.

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 Sociedad Civil y Estado en el marco de una esfera pública no estatal. Mecanismos de
participación social y nuevas prácticas democráticas

Estefanía Soledad Otero

estefania_otero@hotmail.com
Asociación Civil Mariano Moreno
Ciudad de Buenos Aires, Argentina

Introducción

La presente ponencia tiene el objetivo principal de hallar desde la disciplina de la Ciencia

Política y desde la práctica política una clara definición acerca de los ejes y sujetos sociales que
incluye la construcción de una Democracia Participativa, como idea superadora a la Democracia
Representativa en el marco de una crisis institucional que todavía no se ha resuelto. Para ello, es
necesario estudiar y combinar nuevas formas de relacionar a la Sociedad Civil y al Estado en el
ámbito de una Esfera Pública No Estatal.

En ese sentido, este trabajo se propone analizar las concepciones de algunos autores acerca de qué
es Sociedad Civil y qué función cumple tanto ella como el Estado en la Democracia Participativa.
Además, es importante tener en cuenta el estudio de mecanismos de participación ciudadana,
impulsados y promovidos desde el Estado en pos de generar nuevas instancias de resolución por
parte de la Ciudadanía, así como también evaluar proyectos y emprendimientos de la Sociedad
Civil que también fomenten mayor participación.

La Democracia Participativa es un proceso social de construcción permanente que no sólo necesita

voluntad política y buena predisposición, sino también de redes sociales/asociativismo que
fortalezcan la Sociedad Civil y expandan a ésta a toda la Sociedad. Y además de un clima propicio
para el desenvolvimiento de ello y siempre teniendo en cuenta el contexto social de cada sociedad.
Por último, se intentará concluir en un nuevo eje de análisis que torno a qué es la Gestión Pública
Participativa, en contradicción a la idea de Gobernabilidad y “Gobernanza” (vocablo utilizado en
Brasil). La idea surge a partir de la necesidad de repensar no sólo la Democracia sino también qué
tipo de forma de gestión se vincula a esa Democracia.

Hoy en día, muchas ideas centran el accionar político de los Gobiernos Locales (Intendencias,
Municipios, etc.) más allá del Estado Central. Qué nivel de competencias tienen para lograr un
mayor desarrollo local y social es importante para comprender hasta qué punto pueden actuar en
el ámbito de la gestión pública participativa, ya que no es suficiente con gobernar, sino también
resulta indispensable la participación ciudadana en el debate, la consulta y la resolución dentro de
las decisiones de las políticas públicas.

Sociedad Civil y Estado: elementos para una Esfera Pública No Estatal.

Existe una discusión acerca de si el Estado es quien debe impulsar la participación mediante
mecanismos participativos y de autogestión (gestión pública participativa), o si el Estado debe
gestionar la participación mediante reglamentos obligados a cumplir por la ciudadanía (gestión de
la participación).

La posición que se desarrollará en este trabajo estará referida a la idea de gestión pública participativa.
Pero antes resulta necesario indagar en este apartado acerca de la forma de intervención tanto de
la Sociedad Civil como del Estado/Gobierno dentro de una esfera pública no estatal.

Según Baiocchi, esfera pública no estatal “es una instancia de discusión pública y no individual”, lo
cual permite analizar el nivel de debate, la solución de conflictos, las reglas y procedimientos, los
participantes, el interés general, etc. O sea, es el espacio de interacción social.

A lo anterior, le sigue aclarar que en esa esfera pública no estatal no suele participar el grueso de la
población, porque justamente el nivel de participación ciudadana depende mucho de cada contexto
social en cada ciudad. Por eso también vale aclarar que son las redes sociales, o sea las ONG
y demás OSC junto con los ciudadanos independientes, los partidos políticos, las asociaciones
privadas que se involucran, etc, los que forman la Sociedad Civil; ciudadanos formadores de
ciudadanía. El resto de la sociedad vive tras su situación personal.

Por lo tanto, es la Sociedad Civil uno de los elementos constitutivos dentro de esa esfera pública no
estatal la que hace política y participa activamente.
Para citar un ejemplo, vale recordar el estallido social del año 2001 en la Argentina. Ese estallido
social (en parte provocado políticamente y en parte por reacción voluntaria) reunió a los vecinos
en asambleas populares en los barrios a fin de pensar nuevas alternativas para enfrentar lo que se
venía.

Sobre esas asambleas, Pablo Rieznik dice que “la impresión dominante (…) es que la causa decisiva
que explica el levantamiento popular (…) es la brecha abierta entre representantes y representados.
Las propias Asambleas, entonces, plantearían inclusive una salida superadora a tal contradicción al
abrir el pasaje de una democracia representativa a una participativa, en la cual el signo dominante
sería la horizontalidad de la relación entre sus protagonistas, así como la recreación entre ellos de
lazos de solidaridad y confraternización humana”

Otro de los elementos constitutivos es el Estado. Desde el punto de vista que venimos analizando,
el Estado no puede ser un mero garante de la Sociedad Civil sino más bien un impulsor de prácticas
y mecanismos que contribuyan desde el ámbito de las políticas públicas a fortalecer, promover y
concientizar sobre la participación de la Sociedad en su totalidad. O sea, romper el límite del nivel
de ciudadanos participativos para ampliar la esfera pública no estatal.

Si bien la Sociedad Civil también debe contribuir con sus prácticas democráticas y cotidianas a
involucrar más gente, es el Estado quien, con sus recursos, debe ampliar el espectro de participación
ciudadana.

Impulsar mecanismos de participación equivale a decir pensar instancias de consulta, debate y

resolución (como circuito constante) para incentivar a los ciudadanos a participar de programas y
actividades públicas con el objeto de que ellos mismos sean quienes decidan la orientación y el
destino de las medidas económicas, sociales y políticas.
Justamente, la esfera pública no estatal (Sociedad Civil + Estado) promueve la participación en el
marco de las decisiones acerca de las políticas públicas, de aquello que aqueja a todo el mundo, a
lo compartido. Y el Estado debe tener una fuerte presencia allí.

Por lo tanto, estas cuestiones nos llevan a pensar en por qué surge la necesidad de repensar
algunos conceptos que han existido siempre. Por qué es necesaria la participación ciudadana y por
qué son necesarios mecanismos de participación impulsados desde el Estado (todo ello: gestión
pública participativa).

Y una de las razones es la crisis de representación política e institucional que se viene dando
hace tiempo. El representante no representa y la ciudadanía se vuelve necesariamente activa. A
partir de ello surge “una transformación de la autoridad estatal y la emergencia de una estrategia
de ciudadanía en la que tanto la problemática de la participación ciudadana como la de la
descentralización tendrán un lugar central”

Este análisis se puede estudiar mucho mejor empíricamente en casos de gobiernos locales, por
ejemplo, el caso de Porto Alegre, Brasil, y la instalación del Presupuesto Participativo como nueva
forma de gobernar.

Gestión Pública Participativa: una nueva forma de gobernar.

Si bien el concepto que se busca desarrollar es muy amplio para finalizar su alcance en este trabajo,
es inevitable para el campo de la Ciencia Política proponer ideas que contribuyan a pensar en una
forma alternativa de manejar y decidir sobre los recursos que cuenta cualquier erario público.

En el apartado anterior, se había mencionado descriptivamente la constitución de una esfera pública

no estatal, en la cual se vinculan y relacionan tanto la Sociedad Civil como el Estado.

Ahora bien. Surgen muchos interrogantes a la hora de estudiar de qué forma (herramientas,
mecanismos, campañas, discursos, reformas, etc.) la gestión de un gobierno puede transformarse
en el marco de una Democracia Participativa, más allá de la transparencia y el control cívico.

En principio, se deberían tener en cuenta ciertos elementos que contribuyan a fortalecer un ámbito
propicio para el ejercicio de la gestión pública participativa.

Es necesario que los habitantes dejen de tener un rol pasivo y de beneficiarios para ser verdaderos
ciudadanos, y generar la participación en proyectos en el marco de la Sociedad Civil. Porque las
condiciones y el clima alrededor del ejercicio ciudadano son los hechos que definen los límites y el
potencial de participación así como la efectividad de las iniciativas desarrolladas.

Una gestión pública participativa precisa cinco conceptos para relacionar y desarrollar: redes
sociales, recursos, comunicación, información y negociación.

Siguiendo la misma línea, y siempre teniendo en cuenta el ámbito de la esfera pública no estatal,
la gestión pública participativa “convoca a la ciudadanía a discutir y elaborar las prioridades
presupuestarias de la gestión pública, a través de diversas instancias participativas, como
asambleas, foros, comisiones, etc, y de alcances consultivos, deliberativos e incluso resolutivos en
el presupuesto...”

Por último, es importante mencionar algunos casos de aplicación del Presupuesto Participativo
como primera práctica trascendente a nivel global, que nació en Porto Alegre a fines de los `80 y se
extendió no sólo por América Latina sino por toda Europa.

Presupuesto Participativo: construyendo ciudadanía

El Presupuesto Participativo es una herramienta básica y fundamental para el desarrollo de la

Democracia Participativa, y una nueva forma de hacer gestión pública.

Así, Romero nos dice “el Presupuesto Participativo es un proceso que permite una radicalización
democrática, donde los ciudadanos no delegan la gestión pública, participando desde un espacio
público no estatal en las decisiones políticas del Estado. Esto abre paso a mecanismos de consulta
como los plebiscitos, referéndums, consultas populares, audiencias públicas, tribunas populares,
etc. Esa es la base para la construcción de una Democracia Participativa”.

Nació en Porto Alegre, en 1989 cuando el PT llega al poder en vísperas de repensar el rol del Estado
y de la Sociedad Civil. Más allá de su estrategia de atrapar a ciertos sectores de la población, se
convierte en una maravillosa herramienta de construcción social, cultural, económica y política.
Además del caso porteño, rosarino, colombiano (donde la instalación del Presupuesto Participativo
logró disminuir los niveles de violencia por la inclusión en el proceso de sectores marginados), etc.,
es interesante mencionar casos más alejados de nuestro continente, para demostrar que es una
práctica mundial.

Giovanni Allegretti y Carsten Herzbergcreen que el Presupuesto Participativo “se trata de

experimentos concebidos para involucrar a los ciudadanos en la construcción de las prioridades de
gasto de las administraciones públicas mediante la organización de ciclos anuales de reuniones
públicas y el suministro de otras herramientas de apoyo al perfeccionamiento paulatino de las
opciones que se incluirán en los documentos de planificación”

Los autores mencionan en su investigación caso de ciudades europeas con Prepuesto Participativo:

Francia (Saint Denis, Bobigny, Morsang-sur-Orge, etc.)

Alemania (Vlotho, Umstadt, Emsdetten, Esslingen, Rheinstetten, etc.)

Nueva Zelanda (Christchurch, etc.)

España (Cataluña, Andalucía, Barcelona, Albacete, Córdoba, Sevilla, etc.)

Italia (Nápoles, Venecia, Roma, Milán, Vimercate, Inzago, etc.)

Cada uno de esas ciudades ha ido aplicando su propio Presupuesto Participativo, según la población,
el liderazgo político, el contexto histórico, la situación económica, etc.

En el contexto latinoamericano, los casos más salientes son:

Brasil (Porto Alegre, São Paulo, Mato Grosso do Sul, Acre, Rio de Janeiro, Belem, Belo
Horizonte, Concordia, Constantina, Gravataí, etc.).

Argentina (Buenos Aires, Rosario, Resistencia, Río Cuarto, La Plata, Chascomús, Morón, etc.)

Uruguay (Montevideo, etc)

Ecuador (Quito, etc)

Colombia (Medellín, etc)

Otros.

Democracia Participativa: una forma de vivir

En el intento de contribuir con aportes desde la Ciencia Política, la Democracia Participativa se

presenta como un proyecto alternativo a la situación actual, de crisis del sistema político, institucional.

Existen dos posiciones al respecto: algunos sostienen que la representación ya no alcanza para
satisfacer las necedades de la población y hacer política desde la concepción del gobierno como
representante del pueblo, y no como gobierno del pueblo. Que las instituciones políticas hicieron
crisis y son poco confiables. Que la población se convirtió en mero espectador de lo que sucede en
el espacio político.

Entonces, la Democracia Participativa resulta ser una alternativa superadora a la Democracia

Representativa, en la cual la ciudadanía es la nueva protagonista de las decisiones públicas.
Otros sostienen que no hay crisis de representación sino de participación. El punto es que los
niveles de información, de educación, de interés, etc, por parte de la ciudadanía han superado las
instancias de participación clásicas. Uno de los fenómenos que contribuyen a esto es el avance de
la globalización y los medios de comunicación.

Por lo tanto, la misma ciudadanía es la que exige mayor participación e interés en los asuntos
públicos. No hay crisis por no representación, sino por rupturas y surgimientos en la política y la
sociedad. “(…) nos encontraríamos ante una crisis generada por cambios en los ciudadanos y en la
política y que supone ante todo nuevos retos y oportunidades, que deben y pueden ser superados
con una mayor implicación de la ciudadanía”.

En definitiva, y teniendo en cuenta las dos concepciones, el resultado que se puede obtener es que
al menos es indispensable repensar y reflexionar acera del rol de la ciudadanía y del Estado.

Sociedad Civil y Estado, en el ámbito de una Esfera Pública No Estatal, con una nueva forma de
gobernar en la Gestión Pública Participativa, con mecanismos de participación ciudadana como
el Presupuesto Participativo, todo ello englobado en la Democracia Participativa como una nueva
forma de vivir, nos hace pensar que algunas maneras de hacer política y de gobernar ya no alcanzan
(o no son suficientes) para salir de las crisis generalizadas.

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 A Democracia na Venezuela: o poder nas mãos do povo

CláuciaPiccoli Faganello; Míriam Albanus; Natália S. Prates da Cunha

Coordenador: Aragon Érico Dasso Júnior
claucia.f@gmail.com
miriam_albanus@hotmail.com
nataliapratesdacunha@yahoo.com.br
Centro Universitário Ritter dos Reis (UniRitter)
Porto Alegre, Brasil

INTRODUÇÃO

O Estado ultraliberal apóia a democracia meramente representativa, aquela onde o povo

delega através do voto, poderes a seus representantes, que tomam todas as decisões. Esse modelo
democracia é empregado na maioria dos países que atualmente adotam o regime ultraliberal
(capitalismo),

aquele que é considerado universal. Para o ultraliberalismo, a democracia e as desigualdades, são

compatíveis, mas isso só é possível quando se trata de uma democracia representativa. Contudo,
é inconcebível falar em democracia como designada na sua origem grega em que significa o poder
do povo, apenas através da representação. Para alcançarmos à democracia no seu sentido original
é preciso que se agregue o conceito de participação, onde o povo participa de forma efetiva, tendo
o poder de mudar e não apenas delegando seus poderes à representantes. Parece-nos que a
Venezuela está conseguindo alcançar o modelo ideal, através do amplo acesso da população aos
mecanismos de participação popular, sendo por isso que este estudo se justifica.

No país incorporou-se ao discurso político a idéia da participação efetiva do povo, o que

permite a concretização do modelo contra-hegemônico de democracia. Assim, busca se distanciar
do modelo imposto pelo ultraliberalismo. O objetivo principal desse artigo é analisar a Constituição
vigente na Venezuela, considerando como fundamental ponto de análise os mecanismos de
participação garantidos àquela população em sua carta constitucional. E como objetivos específicos:
verificar se há uma democracia efetiva nesse país e analisar os sistemas democráticos e os
instrumentos de participação popular previstos na Constituição.

Dessa forma, o presente estudo trás à baila a discussão acerca do conceito de democracia,
diferenciando a democracia dita formal da democracia com conteúdo, eis que tal apontamento
é indispensável para que se possa discutir o tema proposto. Para essa discussão usaremos o
método analítico-histórico. Deste modo, pretende-se determinar o que se entende por democracia
real, ou seja, a democracia contra-hegemônica e verificar a relevância desse estudo do processo
constituinte desse país.

1 Democracia: modelos hegemônicos e contra-hegemônicos

1.1 Democracia hegemônica

O discurso em nome da democracia é bastante familiar na América Latina, nesse século, e também
em muitos países do mundo. Discursar sobre a democracia tornou-se prática de quase todos os
governos mundiais que almejam ganhar eleições, mas um mero discurso nada significa. O que
se deve questionar é se realmente se trata de uma verdadeira democracia o modo com o qual
representantes governam países que apresentam o regime democrático como sua característica
principal. Para isso basta uma pergunta: O que é democracia? A concepção convencional ou
hegemônica a respeito do sistema democrático diz que a democracia é representativa, ou seja,
periodicamente o povo deve ser convocado para que através do voto escolha representantes que
serão seus porta-vozes durante todo o mandato. Essa corrente também é chamada de democracia
liberal ou burguesa.

Na “democracia representativa”, o governo pelo povo continuou a ser o principal

critério da democracia, ainda que o governo fosse filtrado pela representação
controlada pela oligarquia, e povo esvaziado de conteúdo social. No século
seguinte, o conceito de democracia iria se distanciar ainda mais de seu significado
antigo e literal. (WOOD, 2003)

A isso se resume essa concepção: a uma formalidade vazia de conteúdo. Essa corrente costuma ser
ensinada como se fosse a única possibilidade de democracia. Esse conceito relaciona democracia
com ultraliberalismo, como se só em governos liberais a democracia existisse. Na sociedade existe
um grupo que exerce sua dominação através do Estado e da sociedade civil, o Estado representando
a força e a sociedade civil representando o consenso através dos aparelhos privados de hegemonia.
Esses aparelhos reproduzem a hegemonia da classe dominante como valores de conduta, morais,
religiosos, políticos, sociais, etc (GRAMSCI, 1987). Dessa forma, os valores da classe hegemônica
são vistos como valores da própria sociedade, dificultando a dissociação da ideologia da classe
hegemônica e o verdadeiro conceito de democracia.

1.2 Democraciacontra-hegemônica

Em se tratando do conceito de democracia contra-hegemônica, pode-se dizer que se refere a

uma doutrina que aponta a democracia como um sistema mais interativo, com participação popular
direta.

A principal diferença entre as duas correntes democráticas reside principalmente na

participação cidadã. Enquanto os hegemônicos acreditam ser a democracia um instrumento
meramente regulatório, os contra-hegemônicosdefendem tal instituto como uma ferramenta de
participação popular.

Enfim, uma democracia contra-hegemônica utiliza-se dos principais legados deixados pelo
Sistema Democrático adotado na Grécia Antiga, onde não existia “o conceito de Estado como algo
distinto da comunidade de cidadãos.” (WOOD, 2003). Assim, a participação cidadã acabou por se
firmar como o principal ícone da democracia contra-hegemônica, enquanto a representação resume
os anseios da corrente adversa. Dessa forma é possível se entender que “nada ameaça mais
matar a democracia que o excesso de democracia.” (BOBBIO, 2000). Afinal, para um opositor à
participação cidadã, a democracia arraigada nos padrões da Grécia Antiga, desprovida de qualquer
preceito liberal, realmente pode parecer excessiva.

1.3 Participação cidadã e participação política

A participação cidadã, como se pôde depreender é a principal idéia defendida pelos

democratas contra-hegemônicos. Conviver e participar são características naturais do homem e,
por isso, figuram como peças essenciais à sociedade. Pode-se dizer que “a participação facilita o
crescimento da consciência crítica da população, fortalece seu poder de reivindicação e a prepara
para adquirir mais poder na sociedade” (BORDENAVE, 1983) e:

garante o controle das autoridades por parte do povo, visto que as lideranças
centralizadas podem ser levadas facilmente à corrupção e à malversação de
fundos. Quando a população participa da fiscalização dos serviços públicos, estes
tendem a melhorar em qualidade e oportunidade. (BORDENAVE, 1983)
 Enfim, para uma administração de qualidade, que corresponda aos anseios sociais da maioria
é preciso haver o instituto da participação social, garantindo dessa forma um equilíbrio inexistente
em governos estritamente representativos.

1.4 Mecanismos constitucionais de participação política

Assim como a participação é indispensável para a vida humana, ela também se mostra
essencial à administração social. Afinal, um Estado é, antes de mais nada, a sua sociedade.

A participação popular na gestão pública é essencial ao equilíbrio social, uma vez que é o
único meio pelo qual, várias opiniões conseguem se coadunar seguindo por um caminho, de certa
forma, impessoal. Esse poder de se auto gerir em assuntos que tratem de interesse comum e
coletivo é entendido como participação política:

Participação real é aquela que influi de algum modo nas decisões políticas
fundamentais. Isso não quer dizer que a participação política só é real quando leva
imediatamente à obtenção de todo resultado desejado. Os interesses particulares
dos indivíduos e dos grupos participantes podem ser conflitantes, como também
podem ser divergentes as concepções do bem comum. Isso obriga as atitudes de
conciliação e muitas vezes só permite avanços gradativos no sentido de algum
objetivo político. (DALLARI, 1984)

Então, é a partir destes mecanismos de participação política popular, que constam nas
Constituições, que são dissociados os países com democracia meramente formal ou aqueles
que possuem uma democracia material ou com conteúdo. Quanto mais democracia participativa,
mais existe a participação efetiva do povo na tomada de decisões. Nas Constituições em análise
se encontram os quatro mecanismos de participação popular: referendo, consulta popular,
cabildoabierto ou cabildo popular e revocatoriadel mandato.

O sufrágio universal é um dever e um direito, que todos os cidadãos possuem. Em alguns

lugares o voto é facultativo e em outros é obrigatório. O sufrágio é o direito, e o voto representa o
instrumento para a concretização do mesmo. (SILVA, 2002). O voto é secreto, direto e tem valor
igual. Na democracia formal esse é o único mecanismo de participação concreta, ou seja, poder votar
é a máxima da democracia liberal. Já na democracia participativa é apenas um dos mecanismos de
participação popular utilizados.

O plebiscito é convocado pelo Presidente da República quando este crê conveniente em

virtude de uma decisão que tenha que tomar, e decide saber o que o povo quer que seja feito a
respeito. O tema que aborda é normativo ou político. O referendo é a convocação do povo para
que aprove ou não um projeto de lei, ou revoguem ou não uma lei vigente. O referendo pode ser
nacional, estadual ou municipal, dependendo da localidade em que seja convocado.

A iniciativa popular gera para o Poder Público a obrigação de debater o projeto, sem que
tenha que ser aprovado como apresentado, pois pode ser modificado e inclusive negado em sua
totalidade.

(...) enseja ao povo a oportunidade de apresentar ao Poder Legislativo um projeto

normativo de interesse coletivo, o qual, após discussão parlamentar e respeitados
os requisitos do processo legislativo, pode se transformar em lei. É um instituto
que, quando bem estruturado, dá força de voz à soberania popular. (AUAD, 2009)

A consulta popular é um mecanismo de participação popular em que o povo é convocado

para que decidam a respeito de um assunto de vital importância. Essa consulta pode ser nacional,
estadual ou municipal. No caso de ser uma consulta de abrangência nacional o Presidente da
República com o aval do Congresso e aprovação dos Ministérios é o encarregado de consultar o povo
no tocante a um assunto que seja importante a toda a nação. Quando for estadual o encarregado é
o governador e no caso de ser municipal é o prefeito. Na Constituição brasileira não se contempla
essa forma de participação popular, trazendo assim uma limitação para a democracia participativa.

O cabildoabierto ou cabildo popular se dá em municípios, localidades e comunidades. A

administração local deve analisar propostas da comunidade em sessões em que compareçam
representantes do povo local. Devem ao menos realizar duas sessões analisando propostas da
comunidade. Para que o cabildoabierto seja realizado um número de eleitores da localidade devem
apresentar a proposta para a administração, o número de eleitores varia conforme a Constituição.

A revocatoriadel mandato, conhecido no Brasil como recall é um mecanismo de participação

popular que dá direito aos cidadãos de revogarem o mandato que conferiram a um político. Procede-
se então a uma consulta com os eleitores sendo necessária uma porcentagem determinada para
que o mandato seja revogado, conferindo ao político o direito à ampla defesa. (AUAD, 2009)

2. Direitos fundamentais

Em síntese, entende-se por Direitos Fundamentais aquelas garantias que determinam o

homem enquanto cidadão, ou seja, aquelas prerrogativas inerentes à pessoa humana, inerentes à
própria condição humana, constituindo direitos subjetivos.

É importante que se frise a necessidade da positivação dos Direitos Fundamentais dentro das
Cartas Constitucionais dos Estados, haja vista a necessidade do efetivo alcance ao cidadão de
tais garantias, assegurando a materialização destas prerrogativas, eis que não se pode deixar de
considerar a evolução histórica no que se refere ao próprio conceito de Direitos Fundamentas ou a
própria idéia de humanidade.

A evolução histórica na luta do homem pelos direitos fundamentais teve como marco
fundamental a Declaração Francesa dos Direitos do Homem de 1789. Surgem, assim, os direitos
fundamentais de primeira geração, os quais são determinados, pelo gênio político francês,
calcados pelos princípios institucionalizados naquela revolução, quais sejam, liberdade, igualdade
e fraternidade (BONAVIDES, 2003), representando, assim, os direitos civis e políticos dos cidadãos,
posteriormente, quanto aos direitos fundamentais de segunda geração, conforme ensina o autor,
são os direitos sociais, culturais e econômicos, bem como os direitos da coletividade.

A evolução dos direitos fundamentais constituiu o que se determina de direitos fundamentais

da terceira geração, a qual é inspirada no sentimento de fraternidade e solidariedade, e esses
direitos atendem, sobretudo, não os indivíduos em si, mas sim os grupos de indivíduos, como a
família, o povo, a nação e a própria humanidade (BOBBIO, 1992).

Finalmente, os direitos fundamentais de quarta geração, que nascem de um processo de

globalização e edificação do ultralibaralismo1 , abarcando de modo mais concentrado as populações
marginalizadas, configurando-se assim no direito à democracia, o direito à informação, e o direito
ao pluralismo. (BONAVIDES, 2003)

3 Venezuela
1 A utilização do termo “ultraliberalismo” ao invés de “neoliberalismo”, justifica-se pelos argumentos utilizados por
Aragon Érico Dasso Júnior, “não obstante a disseminação que o termo neoliberal atingiu, o mesmo não é o mais
apropriado, pois historicamente, o liberalismo como projeto de dominação nunca cessou. Portanto, não há nenhum
(ou quase nenhuma) novidade substancial nos liberais contemporâneos que justifique o prefixo neo”.(DASSO JR.
Aragon Érico. Reforma do estado com participação cidadã? Déficit democrático das agências reguladoras brasilei-
ras. 2006. 460 folhas. Tese (Doutorado em Direito) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2006, p.
48). Em face do exposto, nesta exposição, será adotado apenas o termo “ultraliberal”.
3.1 História política recente

A Venezuela vive um período ditatorial de 1950 até 1958, considerada uma ditadura autoritária
e personalista, que silenciou os movimentos de oposição proibindo que os principais partidos
políticos tanto de direita como de esquerda se manifestassem, os membros da oposição foram
torturados, assassinados e enviados ao exílio. Em 1958 é restabelecida a democracia representiva,
porém são 40 anos de corrupção onde se alternam no governo dois partidos, o social-democrata e
o democrata-cristiano. Os presidentes desta época são: Wolfgang Larrazábal (1958-1959), Edgar
Sanabria (1959), Rómulo Betancourt (1959-1964), Raúl Leoni (1964-1969), Rafael Caldera (1969-
1974), Carlos Andrés Pérez (1974-1979), Luis Herrera Campins (1979-1984), Jaime Lusinchi
(1984-1989), Carlos Andrés Pérez (1989-1993), Octavio Lepage (1993), Ramón José Velásquez
(1993-1994) y Rafael Caldera (1994-1999).

Esses anos estiveram marcados por uma democracia essencialmente hegemônica, voltada
principalmente para os propósitos do ultraliberalismo, no qual os interesses dos cidadãos não foram
priorizados e as necessidades mais básicas, como saúde e educação foram ignoradas para que
fossem implantados programas ultraliberais que dessem atenção aos interesses das oligarquias
e dos grandes empresários nacionais e internacionais, com interesse principalmente no petróleo
venezuelano. Esse período de grande insatisfação popular com a democracia formal empregada na
Venezuela culminou no levantamento popular de 27 e 28 de fevereiro de 1989, nas ações militares
de 4 de fevereiro e 27 de novembro de 1992 e na eleição de Hugo Rafael Chávez em 6 de dezembro
de 1998. As ações militares de 1992 são relevantes para esse estudo, pois tiveram enorme influência
do atual presidente deste país, um ex-coronelpára-quedista com altíssimos níveis de popularidade e
um apoio imenso na venezuela. Em 4 de fevereiro de 1992, o então coronel Hugo Chávez comanda
uma invasão ao Museo Histórico de La Planície, uma tentativa de Golpe Militar, que em doze horas
estava fracassado. Chávez se rendeu e assumiu a responsabilidade pelo movimento na condição
que pudesse se dirigir ao povo pela televisão. Por esse ato cumpriu dois anos de prisão. Muitos
acreditam que “el discurso de la derrota fue El primero de La campañaelectoral que lollevó a la
presidência de la República menos de nueveañosdespués”.(MARQUEZ, 2007).

O atual presidente da Venezuela Hugo Chávez obteve resultados surpreendentes na eleição

que o levou a presidência em 6 de dezembro de 1998, foi eleito com 57% dos votos. E declarou
que se trata “de una victoria de todos aquelles que, em América Latina, construyen alternativas al
neoliberalismo”(OUALALOU, 2008). Seu primeiro mandato foi caracterizado pela convocação da
Assembléia Constituinte que resultou na aprovação da atual Constituição. Em 2001 Chávez deu os
primeiros passos em direção a uma política mais radical, principalmente em relação ao petróleo e
à reforma agrária e isso foi o suficiente para que surgisse uma oposição feroz ao seu governo. E
essa oposição, composta em 2002 intentou golpe contra o governo Chavista, que só sobreviveu a
isso graças a mobilização popular que o exigiu de volta ao poder:

Ciente de que só se manteve no poder pela mobilização popular, foi realizada uma série de
políticas públicas para a melhoria da qualidade de vida das classes populares no país, com destaque
para um enorme investimento em saúde (Missão Barria Adentro) e educação (Missões Ribas,
Robinson e Sucre). O que criou, segundo a Revista Carta Capital, resultados impressionantes:
no ensino médio, por exemplo, a taxa de escolaridade passou de 21,2%, em 1998, a 33,3%, em
2006(OUALALOU, 2008). Em 10 anos de governo, a taxa de pobreza caiu de 44% para 28% da
população, e a população entende isso como um dever do Estado e não um presente do governo
Chavéz como denuncia a oposição. Após o sucesso das Missões, são criados os Conselhos
Comunais em abril de 2006, os quais reúnem entre 200 a 400 famílias, com o propósito de fazer
cada comunidade escolher as suas prioridades para o futuro, pois entende-se que ninguém melhor
do que o povo para conhecer suas necessidades. Os conselhos comunais são aprovados por 63%
da população (DATANALISIS, 2009). Em 2009, pela segunda vez o governo de Hugo Chavéz propôs
uma mudança na Constituição da Venezuela, mas dessa vez obteve sucesso na sua proposta, que
em 2007 não foi aprovada. Com 54,9% dos votos a favor, foi aprovado por referendo à reeleição
indefinida para todos os cargos eletivos. (COSTA, 2009).

3.2 Caracterização do Estado Venezuelano

Na Venezuela existem aproximadamente 26.127.351 habitantes (dado de 2004), são falados

de 31 línguas indígenas e o idioma oficial é o castelhano, tem, ainda, como principais atividades
econômicas a agricultura, a pesca, a mineração, a avicultura e a exploração da indústria petroleira.
A Carta Magna deste país já refere no artigo 2º sobre a forma do Estado, que é democrática
e social. E no seu artigo 6º expressa que o governo da Venezuela será “siempre democrático,
participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos
revocables”.

3.3 Processo constituinte

O processo constituinte na Venezuela ocorreu de forma rápida, pois não foi fruto de um projeto
político, resultou da vitória de Hugo Chávez, que após se eleger num ato que ficou conhecido
com a “refundação da pátria” convocou uma Assembléia Constituinte em 25 de julho de 1999 com
o objetivo principal de discutir questões essenciais ao povo venezuelano num amplo processo
participativo, que culminou na aprovação da nova Constituição mediante Referendo no dia 15 de
dezembro 1999 (DUPRET, 2007).

A nova Carta inovou em diversos aspectos, pois garante a liberdade econômica (artigo 112),
a propriedade privada (artigo 115), responsabiliza o Estado pelas políticas comerciais e pela
defesa das indústrias nacionais (artigo 301), reserva ao Estado a atividade petroleira e outras de
caráter estratégico (artigo 302), atribui ao Estado o papel de dirigir e desenvolver uma agricultura
sustentável e a segurança alimentar (artigo 305) e garante direitos econômicos e sociais, como a
saúde, a educação e a segurança social (artigos 76, 83, 84 e 85). E também se mostrou abrangente
no que tange aos direitos humanos, pois além de escolher como idioma oficial o castelhano (artigo
9º), preocupa-se com os povos indígenas nos artigos 119, 120, 122, 123, 124 e 125. Como principal
mudança apresenta várias formas de participação popular em um regime que consegue combinar
formas tradicionais de democracia hegemônica, modelo já esgotado, e de democracia contra-
hegemônica.

3.4 Mecanismos de participação popular

A principal mudança da atual Constituição Venezuelana em relação às anteriores diz respeito

às várias formas de participação popular que são nela definidas, conseguindo alcançar um regime
político que mescla formas tradicionais da democracia representativa implementada pelo modelo
ultraliberal, como a separação dos poderes e a eleição de autoridades executivas e legislativas nos
níveis municipais, estaduais e nacionais, com formas de democracia direta, descrita na Constituição
como uma democracia “participativa e protagônica”.A Carta Magna venezuelana separa o Capítulo
IV para tratar dos direitos políticos (Primeira parte) e do referendo popular (Segunda parte), e no
artigo 62 deixa claro que todos os cidadãos tem o direito de participar livremente dos assuntos
políticos, diretamente e por meio dos seus representantes eleitos.

No artigo 63, mantêm a forma de democracia anteriormente adotada na Venezuela, a

democracia hegemônica, representativa, positivada através de sufrágio que será exercido com
“votaciones libres, universales, directas y secretas. La ley garantizará el principio de la personalización
del sufragio y la representación proporcional”.

Outrainovação é o controle social, apresentado no artigo 66, que possibilitaaocidadão fiscalizar

as atividadesestataisatravés da necessidade que: “sus representantes rindan cuentas públicas,
transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado”. Como forma
de participação popular direta, apresenta no artigo 70, a eleião de cargos públicos, o referendo, a
consulta popular, a revogatória do mandato, as iniciativas legislativas, o cabildoabiertoa (assembléia
de cidadãos).

Quanto à segunda parte do Capítulo IV, que se refere ao Referendo a Constituição pontua o
artigo 71, que as matérias de especial transcendência nacional podem ser submetidas ao referendo,
por iniciativa do Presidente e do Conselho de Ministros, por acordo da Assembléia Nacional, e
aprovados pelo voto da maioria dos integrantes ou por iniciativa de mais de 10% da população
votante.

Complementa no artigo 73 que “aquellos proyectos de ley en discusión por la Asamblea

Nacional, cuando así lo decidan por lo menos las dos terceras partes de los o las integrantes de la
Asamblea”, serãosubmetidos a referendo popular. E inova no artigo 72 quando afirma que todos
os cargos de eleição popular são revogáveis, com a condição que tenha sido cumprido metade do
mandato ao qual foi eleito.

CONCLUSÃO

A análise acima exposta demonstra que a atual Carta Constitucional da Venezuela é produto
de um processo histórico vivenciado pelo país nos últimos cinquenta anos, uma vez que a nação
venezuelana sofreu durante muitas décadas com a influência do ultraliberalismo, do capitalismo e
da exploração de seu povo por uma minoria elitista, fatores que sacrificaram aquela população ao
longo de todo esse tempo, culminando, assim, na insatisfação popular e no ativismo social.

Ao desconsiderar as necessidades do povo da República Bolivariana, os governos ultraliberais

anteriormente estabelecidos acabaram por mobilizar os movimentos das classes sociais desprovidas
e discriminadas, acarretando numa a conscientização popular e tornando, assim, o conceito de
democracia formal insatisfatório e incitando o reclame da população por uma efetiva democracia,
uma democracia com conteúdo.

Após anos de exclusão social, baixa qualidade de vida, baixo nível de instrução e alta exploração
do proletário, bem como das riquezas naturais e da mão de obra deste país, não é estranho que
este povo tenham visto a necessidade da participação popular em seu governo, uma vez que tal
mecanismo obriga os governantes a praticar o debate na tomada de decisões importantes com a
própria população, que é quem efetivamente tem interesse na administração pública.

Os governos anteriores aos mandatos de Hugo Chaves, tiveram grande dificuldade em

estabilizar seus mandatos, conduzindo governos de curta duração, com uma administração
turbulenta e insatisfatória, uma vez que não atendiam ao povo como um todo, trabalhando em prol
de uma elite minoritária, exploradora e individualista.

A tomada do governo por uma representação esquerdista, no caso em pauta: Hugo Chaves,
que possuía uma plataforma de administração que levava em conta a opinião popular, acabou por
estabelecer uma administração mais edificados, duradoura e sólida, eis que possibilitam a oitiva do
cidadão, garantindo ao povo a possibilidade de explanar suas necessidades e prioridades.

O processo constitucional deste país se caracterizou por uma efetiva participação popular,
construindo-se de modo hábil, rápido e objetivo, uma vez que, como já referido, oriunda de uma
vontade de reforma verdadeira, tendo como escopo a própria participação cidadã e não se revestindo
de um mero projeto político.
 Na medida em que a carta constitucional deste país garantiu à população o poder de opinião,
possibilitando o debate de questões atinentes à administração pública, vivenciou-se uma situação
que muito se aproxima do que se entende por democracia, de modo a garantir a todo e qualquer
cidadão a efetiva importância que se deve ter quando se contextualiza um estado democrático de
direito.

Assim, é importante lembrar, ainda, que o povo da Venezuela não vê em seu atual presidente
um “visionário salvador”, uma vez que as conquistas desta pátria, no que se refere à participação
popular e democracia representativa, se deu em virtude de uma coletividade, de uma vontade
popular, de uma luta acirrada contra o modelo ultraliberal, o qual se manteve durante tantos anos.

Nessa esteira, frise-se que os mecanismos que participação popular garantidos na constituição
aqui estudada estão assegurados pela própria população, eis que o verdadeiro poder de governar
encontra-se na mão da maioria, a qual tratou de proteger estas prerrogativas com o escudo da
constitucionalidade.

O presente estudo atentou-se unicamente aos mecanismos de participação popular contidos

na Constituição, porém sabe-se que qualquer sociedade é composta por contradições e pluralismo
e que no processo democrático muitas questões surgem e justamente essas questões é que vão
avaliar a democracia de um país. Isso explica os conflitos surgidos atualmente na Venezuela, como
a questão da energia, da mídia e das manifestações populares, que sendo acontecimentos recentes
ainda carecem de um desfecho para uma reflexão mais aprofundada.

Se passadas as crises, os mecanismos de participação popular continuarem vigentes e forem

até mesmo aprimorados, então sim dizer-se-á que a democracia efetiva se consolidou e que a
participação direta do povo na tomada das decisões contribui de modo eficaz na solução dos
problemas de um país. Visto que, em alguns países de democracia estritamente representativa
verifica-se um estado constante de crise, em que a população não tem acesso direto às decisões,
mas apenas oportunidade de participar em eleições em que são utilizados diversos meios de
alienação por parte dos governantes. Nesses países os problemas seguem sempre os mesmos,
tornando-se parte do cotidiano do povo que passa a ver essas carências como naturais e perpétuas,
com debates pobres e sem possibilidade de concretização. Então, se na Venezuela os problemas
de fato vierem a ser resolvidos será uma vitória da democracia efetiva.

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 La “Ciudad Educadora” como proceso de formación ciudadana:
el caso de Medellín con el Presupuesto Participativo

Alejandro Pimienta Betancur

alejopimi@hotmail.com
Universidad de Antioquia
Medellín - Colombia

Resumen:

La presente ponencia identifica que en Medellín, especialmente durante las alcaldías de Sergio
Fajardo (2004-2007) y la actual de Alonso Salazar (2008-2011), se configura un proyecto político
de Ciudad Educadora que se enmarca en los parámetros internacionales del Movimiento de las
Ciudades Educadoras, dado que, en primera instancia, existe una declaración pública y una
serie de acciones por parte de los administradores públicos, actores del sector privado y de la
sociedad civil en la lógica de que la ciudad es educativa en sí misma porque es entorno, vehículo,
contenido y destino de la educación ciudadana. Más que describir las razones que justifican dicha
identificación, la intención en esta ponencia es dilucidar el sentido de los procesos de formación
ciudadana en este proyecto político y analizar en qué medida fortalece lo público, focalizado en el
análisis del programa de Planeación y Presupuesto Participativo, que es un programa estratégico
de los dos últimas administraciones y que ha sido posicionado por los promotores de este proyecto
político como un símbolo de progresismo democrático y participación, que está cambiando las
concepciones y las prácticas ciudadanas. Se trata entonces de trascender el eslogan publicitario
que habla de Medellín como una ciudad educadora para analizar el sentido que tiene, desde el
programa de presupuesto participativo como una estrategia para generar gobernabilidad y como
un ámbito de educación informal en el que se dan aprendizajes ciudadanos que transforman los
imaginarios y las prácticas.

Palabras clave: Ciudad educadora, Presupuesto participativo, formación ciudadana, democracia,

educación informal, gobernabilidad, participación, ciudadanía.

Una introducción necesaria

Teóricamente se entiende que la ciudadanía es, en primer lugar, el estatus que tiene un individuo para
pertenecer a una comunidad política con plenitud de derechos, tal como lo entendía Hannah Arendt
cuando planteaba que la ciudadanía es el “derecho a tener derechos” (1994: 378). Con esta famosa
expresión se alude simplemente a que la ciudadanía, en la modernidad “surgió como mecanismo de
obviar las diferencias, de enfatizar la universalidad del hombre y sus derechos” (Ochman:2006:11),
lo cual lleva a entender que la ciudadanía necesita, como condición de posibilidad, el reconocimiento
de la inclusión política que convierta al individuo en sujeto de derecho.

Esta representación de la ciudadanía como un estatus permite identificar, por tanto, que la
ciudadanía es una forma de identidad sociopolítica (Heater:2007: 11), ya que este estatus como
cualquier otro, solo tiene sentido sociopolítico si es visto como una relación, que por un lado implica
el reconocimiento por parte del otro, en el caso de la ciudadanía por parte del Estado, que reconoce
unos derechos, y por otro lado, del individuo que adquiere ciertas obligaciones y deberes con el
Estado. Hay pues, una primera dimensión para la existencia de la ciudadanía que tiene que ver con
el estatus que legaliza la pertenencia a una comunidad política, pero hay una segunda dimensión
que trasciende la ciudadanía como condición jurídica y permite la reflexión que nos interesa aquí,
que podría situarse en el campo de intersección entre lo que clásicamente se ha entendido por lo
político, lo social y lo cultural, visto desde la perspectiva de la educación1.

Esta segunda dimensión de la ciudadanía es la que la relaciona con las prácticas y con los discursos
que tienen los ciudadanos en relación con la democracia, es decir, la ciudadanía como lexis y como
praxis en la esfera pública, que es la esfera de los ciudadanos. En ese sentido, según Hanna Arendt
(1997), la política es el espacio de relación de la acción, pero en la medida que esta acción es
política, es decir, cuando va acompañada con discurso y palabra (lexis), y con praxis (práctica con
intención). La política es lo que le da sentido al mundo puesto que “la condición indispensable de
la política es la irreductible pluralidad que queda expresada en el hecho de que somos alguien y no
algo” (p15). La política, y la ciudadanía, no son pues, una condición natural sino una construcción
que permite realmente alcanzar lacondición humana.

Es necesario reconocer que sobre la política hay muchos prejuicios que ponen en riesgo la existencia
misma de la política (Arendt, 1997:41). Estos prejuicios pueden terminar por vaciar de sentido lo
político como algo sin utilidad y meramente administrativo-burocrático que llevan a pensar el destino
del mundo como algo inexorable, por fuera del resorte de lo humano, lo cual termina situando la
transformación social en la utopía. Por el contrario, “si entendemos por político un ámbito del mundo
en que los hombres son primariamente activos y dan a los asuntos humanos una durabilidad que
de otro modo no tendrían, entonces la esperanza no es en absoluto utópica” (1997:42). Es en este
punto que Arendt permite entender que la democracia no brinda, automáticamente, un espacio para
la política y que esta se debe dotar de sentido para que posibilite la política con la presencia de una
verdadera esfera pública y de esta manera llevar la reflexión de la política al campo de la formación
ciudadana.

Ahora bien, los anteriores planteamientos teóricos toman especial importancia para comprender la
realidad latinoamericana actual, donde se ha logrado la consolidación formal de las democracias
pero aun falta mucho por mejorar en justicia social, eficacia gubernamental e inclusión política, lo que
ha generado gran insatisfacción de la ciudadanía. Es decir, se ha conquistado la primera dimensión
de la ciudadanía, la ciudadanía como estatus. La segunda dimensión se está configurando en
medio de una disputa por el sentido y significado que ésta debe tener, lo cual se da en el campo de
los proyectos políticos particulares, entendiendo por proyecto político “construcciones simbólicas
que mantienen relaciones cruciales con el campo de la política y con culturas políticas particulares.
Los actores que formulan y difunden los proyectos políticos expresan, por un lado, un aprendizaje
normativo e impulsan nuevos principios culturales; y por otro, con frecuencia reproducen también,
especialmente en sus prácticas concretas, peculiares combinaciones de culturas políticas que
muestran la coexistencia y la tensión entre los nuevos y viejos principios culturales” (Dagnino,
2006: 32).
Al respecto, Evelina Dagnino plantea que los actuales proyectos políticos de América Latina se
materializan en un sinnúmero de planes, programas y proyectos que se están desarrollando y que son
experiencias sustentadas, legitimadas y desarrolladas como procesos de innovación democrática,
ampliación del campo de la política y construcción de la ciudadanía, que son experiencias que
están resignificando la idea misma de democracia (2006,15) porque hay “una gran disputa de
proyectos políticos que, usando los mismos conceptos y apelando a discursos parecidos, son de
hecho completamente distintos”. Ella se refiere, por un lado, al proyecto democrático-participativo,
y de otro, al proyecto neoliberal de privatización de amplias áreas de las políticas públicas que se
acompaña de un discurso participacionista y de revaloración simbólica de la sociedad civil, entendida
como tercer sector (Dagnino, 2006:16). En esta ponencia se analiza uno de esos proyectos políticos
a los que alude Dagnino, el de Ciudad Educadora en Medellín, a la luz de un programa “bandera”
como es el de presupuesto participativo, para tratar de comprender que hay detrás, en los discursos
y en las prácticas.

Ciudad Educadora y presupuesto participativo

El proceso que se está refiriendo de Medellín es un proyecto político liderado por el gobierno
municipal en la administración de los dos últimos alcaldes, pero incluye a otros actores de la
sociedad civil y el mercado, y tiene raíces en procesos anteriores. Como se mencionó, dicho
proyecto político se enmarca en un proceso más amplio conocido internacionalmente como
el movimiento de las ciudades educadoras que parte de la premisa que la ciudad es un agente
educativo (AICE,2004). Este movimiento es una propuesta cuyos orígenes se remontan a 1972 con
el documento preparado por Edgar Faure y otros, escrito para la UNESCO, titulado Aprender a Ser,
donde se planteaba sacar la educación de los espacios cerrados en donde estaba confinada, para
llevarla a los lugares de reunión, a las fábricas, las plazas, a los parques, a las calles y, en fin, a
los espacios públicos. Es decir, que la ciudad se construye en escenarios y ambientes globales de
aprendizaje en donde confluyen procesos, estrategias y vivencias educativas, así como el concepto
de educación permanente a lo largo de la vida. Esta idea se recogió luego en la convocatoria de
un Congreso Internacional de Ciudades Educadoras, propuesto y organizado por el Ayuntamiento
de Barcelona en el año 1990, y que se define a través de la declaración de la Carta de Ciudades
Educadoras que en su introducción se define y se compromete a sí misma en estos términos: “La
ciudad educadora es una ciudad con personalidad propia e insertada en el país donde se ubica.
Por tanto, su identidad es interdependiente con la del territorio del cual forma parte. Es también
una ciudad no cerrada en sí misma sino que se relaciona con sus entornos: con otros núcleos
urbanos de su territorio y con ciudades semejantes de otros países, con el objetivo de aprender e
intercambiar y, por lo tanto, de enriquecer la vida de sus habitantes”(AICE, 2004). En esta Carta
se plantea que la ciudad será educadora cuando reconocerá, ejercerá y desarrollará, además
de las funciones tradicionales -económica, social, política y de prestación de servicios- también
una función educadora, en el sentido de asumir una intencionalidad y una responsabilidad con el
objetivo de la formación, la promoción y el desarrollo de todos sus habitantes, empezando por los
más jóvenes. Una ciudad será educadora si ofrece con generosidad todo su potencial, si se deja
tomar por todos sus habitantes y les enseña a hacerlo.

La ciudad de Medellín (Colombia), formalmente, se inscribió en esos propósitos desde la alcaldía de

Luis Alfredo Ramos (1992-1994) y todas las administraciones municipales posteriores han tenido
en cuenta esta referencia, pero fue en las dos últimas administraciones, la de Sergio Fajardo (2004-
2007) y Alonso Salazar (2008-2011), en las que realmente se ha involucrado esta perspectiva en
el proyecto político, ya que explícitamente se busca la construcción de una ciudad con espacios
públicos que sean apropiados por la gente bajo ciertos parámetros, la formación de ciudadanos
para que participen en diferentes instancias estatizadas y, en general, lo que han denominado los
mismos promotores de dicho proyecto, el cambio hacía una cultura ciudadana democrática, que
tiene como estrategia central la educación.

En efecto, el proceso que se viene mencionando de Medellín tiene una relación inherente y explícita
con procesos de formación ciudadana, cuyo discurso desde el 2004 enfatiza en la construcción de
una cultura cívica que mejore las relaciones de convivencia en la ciudad y genere mayor participación
democrática y, en ese sentido, posibilite mayores espacios de gobernabilidad (Alcaldía de Medellín,
2004; 2008).

La Ciudad Educadora, en tanto proyecto político de Medellín, afirma la relación entre las acciones
y los imaginarios, lo cual, se puede visibilizar en proyectos concretos como lo es el de Presupuesto
Participativo-PP-, que, como se verá moviliza en los ciudadanos aprendizajes relacionados con los
vínculos indisolubles entre política y cultura. El PP, como experiencia clave del proyecto político de
Ciudad Educadora de Medellín puede entenderse como un proceso de prácticas y estrategias de
acción política que expresan, movilizan y producen significados que integran matrices culturales
más amplias en los ciudadanos. En últimas, lo que estamos diciendo es que en el PP es posible
identificar un proceso de formación ciudadana, que como práctica educativa busca configurar
determinado tipo de ciudadano y por ende determinado tipo de esfera pública, que sea coherente
con las intenciones del proyecto político mencionado.

El presupuesto participativo hace parte del proyecto político de Ciudad Educadora en Medellín
porque es un espacio democrático de participación ciudadana para que los ciudadanos cogestionen
el territorio, es decir, es un espacio institucionalizado que permite la construcción de ciudad y en
el proceso se desarrollan prácticas y se construyen imaginarios que pueden ser entendidos como
aprendizajes ciudadanos acerca de la ciudad y lo político.

Es necesario aclarar que la estrategia de presupuesto participativo no es un invento local sino que
se enmarca en los procesos de democratización que desde la década del noventa del siglo pasado
se han ido ampliando en América latina, y que tienen como componente común que son espacios
propiciados por los gobiernos, sobre todo a escala municipal, para que la ciudadanía participe en
la toma de decisiones sobre la destinación de recursos públicos de su localidad. Los análisis de
expertos sobre la experiencia latinoamericana de PP, en especial la que se ha vivido en Brasil, han
destacado que, en general, este espacio responde a una lógica de descentralización del poder que
tiene grandes potencialidades, tales como la creación de un nuevo modelo distributivo que invierte
las prioridades en beneficio de los más pobres; la afirmación de una nueva “cultura” que permite
encarar los conflictos a través del dialogo; la cogestión del poder entre gobernantes y población;
y el enfrentamiento de las prácticas de corrupción y clientelismo, constituyendo así lo que se ha
llamado una escuela de ciudadanía (Chaves y Albuquerque, 2006: 192)

Sin embargo, las experiencias latinoamericanas, incluidas las colombianas, tienen una gran
heterogeneidad entre sí, y han logrado impactos diferentes de acuerdo con las intenciones que han
tenido los proyectos políticos en los que se han desarrollado, con sus concepciones del sentido de
la participación y de lo público. Además, lo que han posibilitado estas experiencias también ha sido
heterogéneo por la relación que se ha establecido entre la sociedad civil y el Estado, en su contexto
histórico y político. En ese sentido, el análisis de los procesos de PP no puede hacerse desde
una visión simplista y romántica que los valore por sí mismos como espacios democráticos que
posibilitan la transformación social hacia sociedades más justas, solidarias y equitativas. Más bien,
los análisis de estas experiencias, como es el caso de este estudio, deben comenzar por tener en
cuenta el contexto histórico y político local, nacional, global en el cual se desarrolla la experiencia
y que su implementación por parte de los gobiernos, como una forma de aumentar gobernabilidad,
los dota de unas intencionalidades que no siempre están claras y que permiten diversas miradas.

El PP y la formación ciudadana

En Medellín el PP se institucionalizó como Programa de Planeación y Presupuesto Participativo

- P y PP- , el cual es a la vez, una instancia política de participación y decisión política, y un
proceso educativo, aunque no esté limitado y definido por el sistema educativo formal y por los
diferentes programas de capacitación. En ese sentido, se debe entender que la educación es un
proceso amplio que se da a lo largo de toda la vida y se entiende que hace parte del proceso
de socialización. Por eso la vida cotidiana depara para las personas todo tipo de aprendizajes
adquiridos espontáneamente gracias a la práctica social y la adaptación a las culturas locales, lo
que puede entenderse como educación informal. Incluso como bien lo planteó Clara Inés Restrepo
(2007:6), funcionaria de la alcaldía de Fajardo (Secretaria de Desarrollo Social de Medellín en el
2007), el P y PP a la postre fue un “gran programa de pedagogía y de formación ciudadana”. Este
programa, como proceso de educación informal está caracterizado por carecer de estructuración
pedagógica y didáctica, dar una acreditación social más que institucional y posibilitar altos niveles
de aprendizaje a los actores que están involucrados con el Programa. Es decir, el Programa es un
medio de aprendizaje para los ciudadanos que participan en cuanto a que se supone que en la
medida que participan aprenden y aportan a mejorar la democracia y la cultura política en la ciudad.
Para los participantes es claro que participar en las diferentes instancias del programa, por ejemplo
en los denominados Consejos Consultivos, genera un aprendizaje y si bien la mayoría de las
personas no asisten al programa para aprender sino para cambiar y mejorar la situación de los
barrios y comunas o para decidir como invertir los recursos, según las opiniones de la ciudadanía,
a la postre el aprendizaje que adquirieron es uno de elementos más valorado por los mismos.
Los aprendizajes que lograron los participantes se pueden clasificar en términos de cambios
y valoraciones acerca del ser ciudadano, conocer acerca de la ciudadanía y lo público y saber
hacer en relación a las prácticas para la gestión y ejercicio de la ciudadanía. El primer tipo de
aprendizajes, los relacionados con el ser ciudadano se refieren a las competencias que obtuvieron
los participantes para propiciar cambios en su representación acerca del significado del sentido
de ser un ciudadano. Tiene que ver con las habilidades cognitivas y emocionales que explican el
sentido de su participación, en relación a identificar las distintas consecuencias que podría tener
una decisión, la capacidad para sentir empatía o ponerse en el lugar del otro, la capacidad de
reflexión y análisis crítico. Por ejemplo, al respecto muchos ciudadanos mencionaban cambios
como el siguiente: “Yo era apático y escéptico pero me interesé por conocer todos los puntos de
vista. Aprendí a compartir. Nos interesamos por otras organizaciones y comisiones”2

Otro elemento formativo importante está relacionado con que el programa ha posibilitado un discurso
como el siguiente: “Ha servido para reclamar”. Este discurso, en la medida que vaya de la mano
de un conocimiento de los derechos ciudadanos, se puede considerar un aprendizaje que implica
la agudización del sentido crítico con argumentos. Los aprendizajes asociados al conocimiento de
la ciudadanía y lo público se refieren a la información que se debe tener para saber y comprender
acerca del ejercicio de la ciudadanía. En ese sentido, los participantes en el programa, casi por
unanimidad, están de acuerdo con que el ejercicio activo de la ciudadanía en la vida cotidiana no
es el mejor porque las personas no tienen un adecuado nivel de información y conocimiento, pero
que , y eso es lo significativo, el programa ayuda a aumentar esos niveles de información y de
conocimiento para “activar” el ejercicio de la ciudadanía

De esta manera se puede distinguir que el proceso de P y PP permite la apropiación de conocimientos

sobre: el mismo presupuesto, ya que tradicionalmente el conocimiento del presupuesto público es
un tema de expertos por su manejo altamente técnico, por lo cual, dicen algunos participantes, se
logró “conocer lo que es planeación y priorización y manejo de los recursos públicos”. De la misma
manera, el Programa ha posibilitado un mejor cconocimiento de la realidad local: “La comunidad se
está dando cuenta de cuáles son las organizaciones que nos representan y cuál es el presupuesto
que se invierte” “Hemos conocido a otros lideres”, fueron testimonios que aparecieron en varios
talleres.

Otro aprendizaje significativo fue sobre el saber hacer, es decir, sobre las prácticas para la gestión
y ejercicio de la ciudadanía. En los talleres apareció que el programa de P y PP, permitió un
aprendizaje de la forma en que se gestiona en el programa, es decir, haciendo alianzas, hablando,
negociando, etc.

Puede concluirse que el programa, por ser en sí mismo un escenario educador ha propiciado muchos
aprendizajes en los participantes y para las organizaciones sociales. En materia de formación
ciudadana, y aunque supuestamente es neutral porque no tiene una apuesta formativa que vaya
más allá de propiciar la misma participación, está enseñando cómo debe ser el ciudadano: activo,
en el sentido de participar en debate de lo público.

Surge un debate al respecto: ¿en este programa se forma para una ciudadanía que tienda a legitimar
el gobierno local y a fortalecer una democracia representativa, o hay un fortalecimiento de la esfera
pública y de las organizaciones sociales con un fortalecimiento de la democracia participativa?. Lo
importante de resaltar en primera instancia es que este tipo de consecuencias no son un elemento
inherente de los PP sino de su instrumentalización técnica, porque siempre, y esa es su bondad,
dado su carácter participativo, se puede dar que los mismos ciudadanos se apropien del espacio de
otra manera. Es decir, está abierta la posibilidad de desestatizar el PP por medio de la construcción
de otra forma de ciudadanía que permita la toma de conciencia social, en lo cual tiene un papel muy
importante la educación formal y no formal.
En ese sentido, si bien se valoran los aprendizajes que han logrado los participantes en cuanto al
saber hacer, por ejemplo en la gestión, es muy importante y primordial formar en el ser y en el saber
de la ciudadanía. Y si se quiere lograr la transformación de la que tanto de habla, se trata de formar
ciudadanos críticos y locales, que son diferentes a los ciudadanos simplemente activos, pues estos
son funcionales a las realidades existentes, ya que participan y deciden dentro de los marcos que
plantean las administraciones. La ciudadanía crítica y local tiene que ver con un actor social con
conciencia política basada en el juicio crítico, que le permite tener unos imaginarios acerca de la
vida en sociedad y coherente con eso tiene una acción y una práctica política en la esfera pública.
Se reconoce que el Programa ha sido una posibilidad que abrió la administración de Sergio Fajardo
que efectivamente permitió una ampliación de la democracia directa al promover que un gran número
de ciudadanos participara directamente en el debate público acerca de la destinación de unos
recursos que se invertirían localmente en la comuna o barrio. Además, muchos más ciudadanos
estuvieron representados en esos debates públicos a través de los líderes de organizaciones de
diferente tipo, por lo que también se fortaleció la democracia representativa. Lo anterior permite
asegurar que el programa fue un avance en la ampliación de la participación por medio del ejercicio
de la ciudadanía activa. De la misma manera, el programa de P y PP permitió acercar el Estado
a la comunidad local, ya que se discutieron y aprobaron múltiples iniciativas surgidas de la misma
gente, que fueron ejecutadas con el apoyo de las comunidades. Por eso, también es posible afirmar
que esta administración logró avances en gobernabilidad democrática.

También es un hecho que con este programa se fortaleció lo público, desde una perspectiva
republicana, ya que abrió un espacio para el debate, el reconocimiento y la discusión de los
problemas que afectan a todos y permitió la discusión acerca del bien común y de decidir sobre la
forma en que se deberían solucionar los problemas. El Programa abrió espacios como los Consejos
Consultivos Comunales y Corregimentales –CCCC- y las asambleas barriales, que son espacios
de deliberación y concertación que antes no se tenían y que cada vez más son más participativos,
que como primeros espacios públicos del Programa han permitido que surjan nuevos liderazgos
y el afianzamiento de otros, lo que revaloriza el espacio comunitario y comunal para el ejercicio de
la política.

El programa también fortaleció las organizaciones cívico comunitarias –OCC- de la ciudad

(participaron directamente más de 1.400), pues no solo indirectamente auspició la creación de
muchas, con intenciones de participar en los CCCC, sino que permitió que otras se reactivaran y que
se generara discusión en su interior para elegir sus representantes. Algunas OCC se beneficiaron
por la contratación con la administración para ejecutar o coejecutar las iniciativas priorizadas,
y muchas más, pudieron participar de los procesos de fortalecimiento priorizados en el mismo
programa, sobre todo, en cuanto a su cualificación técnica y administrativa. El programa logró que
muchas OCC se dispusieran a participar de lo público, se interesaran por los problemas locales
y comenzaran procesos de interacción entre ellas. Es decir, las OCC ganaron visibilidad pública
y racionalidad técnica para su quehacer, lo cual, es un arma de doble filo, como más adelante se
plantea.

Los funcionarios municipales que operan el programa han experimentado muchos aprendizajes
en relación a lo que De Sousa Santos (2004,116) denominó “el tránsito de la tecnoburocracia a
la tecnodemocracia”, consistente en que el equipo operativo ha sido sometido a un aprendizaje
profundo respecto a la comunicación y a la argumentación con ciudadanos comunes, pues deben
“vehicular” sus recomendaciones y precisiones a través de un lenguaje accesible a personas que
no dominan el conocimiento técnico. Para demostrar que esas recomendaciones son razonables
se debe recurrir a formas persuasivas, evitando imponerlas de forma autoritaria, pues no puede
excluirse ninguna propuesta hasta demostrar su inviabilidad. Lo anterior, que mejoró la capacidad
de hacerse entender, no implica que necesariamente haya mejorado su capacidad de escucha.
El PP en Medellín ha tenido más virtudes técnicas asociadas a sus metodologías que logros en
cuanto a la transformación democrática, que sobrepase la participación de una ciudadanía activa.
Es decir, como se mencionó, es innegable el avance que ha supuesto involucrar a cada vez más
personas en sus diferentes instancias, incluso, se mencionó que el PP ha propiciado aprendizajes
en la ciudadanía en cuanto a la importancia de participar, conocer la administración y gestionar
en lo público. Sin embargo, no ha posibilitado un avance significativo en materia de formación
ciudadana, ya que no ha logrado la construcción de una ciudadanía con criterios políticos, diferentes
a los técnicos, que comprenda la realidad social de una manera articulada (con la interrelación
de lo económico, lo cultural, lo político, el territorio), que le posibilite identificar los factores que
determinan la exclusión social, la pobreza, la violencia, la corrupción, etc.

Lo anterior se sustenta en que el Programa desde sus inicios carece de un claro enfoque político
y no hace explícita y pública su concepción de la participación y lo que implica el fortalecimiento
de las organizaciones. El Programa, y la administración en general, dejaron implícitas y tácitas
estas consideraciones, dando una sensación de neutralidad, tal vez para permitir que los mismos
participantes se encargaran de darle el perfil político el Programa. Pero haciendo un esfuerzo
interpretativo de lo implícito, es interesante notar que en la concepción de participación que tiene el
Plan de Desarrollo y por ende el Programa de P y PP, el énfasis está marcado por los deberes de
los ciudadanos y las organizaciones frente a su propio desarrollo en cuanto a la cooperación que
deben tener con el gobierno. Es una mirada que pretende poner del lado del gobierno a la ciudadanía
y a las organizaciones sociales, pero de manera unánime, para lograr mancomunadamente los
objetivos de gobierno municipal. El conflicto, la contraposición, la crítica, la toma de conciencia no
son conceptos que se asocien con la participación en este planteamiento.

Por el contrario, es muy claro en el enfoque, que el programa de P y PP constituía una estrategia de
gobernabilidad que podría contribuir a una legitimidad que quizás el gobierno municipal no tenía en
otros espacios de poder local, como en el concejo municipal. Y en ése sentido, fue un buen modelo
de gobierno de decisión en consenso y una técnica para adoptar decisiones, tal como el Banco
Mundial ha sugerido que deben ser los presupuestos participativos (De Sousa Santos, 2004: 127).
Como el presupuesto participativo en Medellín aun no es un movimiento popular sino un espacio
institucional concebido para que funcione como un espacio seguro con un funcionamiento regular
entre las organizaciones, los ciudadanos y el gobierno municipal, la cuestión de la autonomía del PP
debe formularse como la capacidad real de que los representantes puedan modificar las agendas,
los plazos, los debates y las decisiones de esa institución (De Sousa Santos,2004: 110) . En ese
sentido, la autonomía de los participantes y de las OCC no es dada institucionalmente, sino más
bien es una lucha permanente de construir una agenda diferente.

Lo anterior se puede entender en un marco más general que explica que lo público se ha ido
estatizando y que se viene produciendo una tecnificación de lo social que hace previsible el
comportamiento humano, por lo cual el ciudadano ha perdido el carácter emancipatorio y libertario
que poseía, porque si sus acciones son predecibles, disciplinadas y están normalizadas, jamás
podría surgir de la esfera pública estatalizada, lo nuevo, lo aleatorio, lo contingente; por el contrario,
aquellos ciudadanos que no observen las normas de comportamiento y que no se acojan a la
disciplina podrían ser considerados como asociales o anormales (Arendt, 1994).
Se puede pensar que en Medellín, las OCC y la sociedad civil no han logrado construir su propia
agenda que responda a sus intereses, lo cual se evidencia en el proceso del PP. Las OCC y
sus líderes tienen muy poca autonomía y han aceptado casi todos los mecanismos que regulan
la participación y la acción que les ha presentado la administración municipal. Por lo tanto, el
capital político que ha supuesto esta participación ciudadana ha sido cobrado y capitalizado por la
administración y no por las OCC y la sociedad civil. Una muestra más de la bondad que supuso el
PP como estrategia de gobernabilidad.

Por otro lado, el proceso se ha complejizado técnicamente de manera tal que para el ciudadano
corriente se hace difícil su comprensión. Esta complejización en lo operativo y normativo, se
incrementará sin duda con su inclusión formal en el Sistema Municipal de Planeación, hecho que
exige su articulación a una lógica racionalista. Se supone que entre más claras y preestablecidas
estén las normas, más objetivo, legal y racional es el producto resultante del ejercicio participativo.
Es la tecnificación y la racionalidad instrumental de lo social.

Pero dicha institucionalización como el nivel de formalización y normatividad que representa,

constituye una amenaza para el sentido mismo del programa y de la participación. El hecho de que
haya sido convertido en Acuerdo Municipal, en una norma que orienta el proceso de participación,
tanto para la formulación de los Planes de Desarrollo Local como para la distribución del presupuesto
participativo puede significar que pierda su eficacia, su capacidad de convocatoria y que sea, con el
tiempo, un mecanismo mas de un Estado tramitador de beneficios. Un programa que se presentó
como una forma de superar prácticas clientelistas y corruptas en el ejercicio del poder, como un
mecanismo de la planeación participativa que permitía pensar el territorio desde la experiencia
directa de comunidades excluidas o marginadas y tomar decisiones que cambiaran la distribución
tradicional de los beneficios, puede llegar a perder ese contenido inicial y convertirse en una fórmula
mas de las prácticas administrativas de la municipalidad.

Las demandas de racionalidad y de sistematización han conllevado que PP genere internamente,

en el proceso mismo de participación, no solo en los CCCC sino en todos los ámbitos de PP,
la capacidad de manejar con habilidad la información técnica del proceso, sus instancias, sus
mecanismos y procedimientos, su reglamentación, su forma de gestión, en general la lógica de
funcionamiento, que por su carácter complejo, supone una ventaja para quienes la poseen. Es decir,
el manejo técnico de la información se ha convertido en un capital social, porque es un bien escaso,
por lo cual su posesión da poder a quien lo tiene, un poder que es capitalizado en las instancias
participativas. Por tanto, la naturaleza actual del proceso permite que obtenga una posición más
privilegiada quien posea la información técnica que quien tiene una razón política para sugerir una
inversión, es decir, se privilegia el saber hacer sobre el ser y sobre el saber. Obviamente quien
tiene ambas competencias, la razón técnica y la razón política es quien capitaliza más poder en el
ejercicio de la participación.

Lo anterior, supone que la participación no se da en términos de igualdad, sino que hay cierto
tipo de participantes que pueden manejar las situaciones para que terminen a su favor, es decir,
puede prestarse para que en últimas el proceso termine sirviendo a intereses particulares, como ha
sucedido en algunos casos. El nivel de complejidad técnica que se le ha dado al programa permite
que líderes tradicionales acostumbrados a prácticas clientelistas, que llevan años inmersos en los
juegos de la gestión y la contratación pública se puedan integrar con mas facilidad a esta forma de
gestión que es el PP y puedan aprovechar ese capital a su favor, lo que por consiguiente no es ningún
logro. Claro que una menor complejidad tampoco protege frente al posible acaparamiento de poder
por parte de los líderes de mayor trayectoria ni garantiza la participación de los menos capaces.
Además, la alta reglamentación de los procesos de la que se habla aquí, es una disciplinarización
de lo que se puede y no se puede hacer en el programa, que bajo un criterio denominado viabilidad
técnica revestido de neutralidad, muchas veces termina siendo un eufemismo para controlar lo que
es muy difícil de hacer, lo que no es políticamente correcto o lo que es contrario a los intereses de
la administración. Lo anterior se ve muy bien representado en la llamada oferta institucional.

De la misma manera, como se dijo, el programa, por ser en sí mismo un escenario educador ha
propiciado muchos aprendizajes en los participantes y para las OCC. En materia de formación
ciudadana, la pretendida neutralidad política, transmite una forma de ser ciudadano activo, de
participar en el debate público, que es coherente con la visión republicana de la ciudadanía, la
cual conlleva una idealización excesiva del ciudadano (Crespo, 2001). En esta perspectiva hay
un interés de estatizar lo público al tiempo que el conflicto y el debate que fortalezca la sociedad
civil, como contraparte del Estado, no tiene mucho espacio. Se ve pues, que el programa de PP
de Medellín, como escenario educador, forma en una ciudadanía que tiende a legitimar el gobierno
municipal y que deja las transformaciones sociales en manos de este. En últimas es volver, de otra
manera, a una democracia representativa.

No obstante, la lógica que impera en la gestión pública, coherente con la economía de mercado
vigente, privilegia el saber hacer sobre el saber y el ser. Esa lógica marca los procesos del programa
de P y PP y muchas de las iniciativas viabilizadas. En el caso concreto del fortalecimiento de las
organizaciones sociales, sobre todo de las Juntas de Acción Cominal -JAC-, lo que ha resultado
son procesos de asesoría técnica operados por los cooperantes entre los que se encuentran
las universidades de la ciudad. Esa asesoría técnica se ha enfocado a que las JAC y otras
organizaciones se apropien de elementos administrativos que les permita una mejor gestión,
sobre todo, enfocada a lograr poner en funcionamiento proyectos productivos que generen
empleo y conduzcan a la reducción de la pobreza. Ha habido un gran esfuerzo de “fortalecimiento”
encaminado a propiciar proyectos productivos en las OCC. Pero hay un desconocimiento de su
real potencial y una idealización de su papel como agentes que generen riqueza, lo cual se inscribe
en la lógica del actual modelo neoliberal. Por supuesto, no hay transformación social con ese tipo
de fortalecimiento y por el contrario debilita a las OCC y descarga de responsabilidad al estado
frente la problemática del empleo y la pobreza. Lo más preocupante, es que encaminar el proceso
del PP hacia la superación de la pobreza por medio de auspiciar pequeños proyectos productivos,
a lo sumo supone un paliativo frente a una situación estructural del modelo económico actual, que
si quisiera superar tendría que ser con una intervención integral.

La principal crítica que se cierne sobre los alcances y logros que el proceso de P y PP le ha
dejado a la ciudad, desde la perspectiva de la participación democrática, tiene que ver con la poca
incidencia que tuvo en mejorar la situación inicial planteada en el Plan de Desarrollo acerca de la
ausencia de cultura ciudadana. Parece ser, que el programa de P y PP, al buscar la gobernabilidad
política, lo hizo sobre la lógica medios –fines, lo cual instrumentalizó el proceso, le dio un carácter
excesivamente técnico, lo que efectivamente logró mayor participación y que la gente decidiera. Es
decir logró despertar ciudadanía activa. Sin embargo, no ha habido suficiente cualificación de esa
ciudadanía hacía una transformación social por medio de una ciudadanía crítica local.

Conclusión

El PP, como un programa clave del proyecto político de Ciudad Educadora, es un espacio educador
de la ciudadanía porque enseña a los ciudadanos a participar en la esfera pública, lo cual permite
que se den prácticas políticas y se configuren imaginarios políticos sobre el “bien común” para la
ciudad.

Allí se institucionaliza y se domestica la ciudadanía, por la imposición de unos parámetros

predefinidos por el gobierno que le terminan brindando gobernabilidad. Se configura una
integración social que minimiza las diferencias e invisibiliza otras formas de hacer, para imponer
una única manera de hacer, es decir, la dinámica del PP, con los aprendizajes que la ciudadanía
va obteniendo, logran disminuir las diferencias y poner a todos del mismo lado. Se configura así un
proyecto colaborativo entre Estado y sociedad civil en el cual los ciudadanos están aprendiendo a
participar ordenadamente de acuerdo a un proceso pre-establecido. Lo anterior se puede ver como
un proceso de tecnificación de lo político.

Además, los ciudadanos también están aprendiendo que en la práctica la gestión está viciada
por las prácticas politiqueras que han caracterizado lo público en Colombia, lo que lleva a dicha
reproducción, dicho de otra manera, la cooptación por parte del Estado de la sociedad civil y, en
general, la adscripción y la participación de la ciudadanía en unos marcos restringidos por el mismo
Estado conlleva a que la ciudadanía se forme en los mismos vicios políticos que han caracterizado
la clase política que ha liderado la política a nivel nacional.
Bibliografía

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PresupuestoParticipativo_AnaClaudiaTeixeira.doc
 El Presupuesto Participativo: herramienta democratizadora en el Sistema de Salud de la
Ciudad de Buenos Aires

Alejandro Puchet
Fundación Participar en Argentina
Ciudad de Buenos Aires/Argentina

Introducción

La presente ponencia surge de la experiencia de trabajo desarrollada entre los años 2002 y 2007
en la Dirección de Atención Primaria de la Salud del Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires, participando en el diseño, implementación y coordinación del Área de Relaciones
con la Comunidad, primero, y del Programa Salud en el Barrio, después.

A partir del análisis del proceso de implementación del Presupuesto Participativo en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires que se inició en 2002, aquí nos proponemos abordar a modo exploratorio
la vinculación entre organizaciones sociales y políticas públicas1 de salud; más específicamente
las políticas enmarcadas en la estrategia de atención primaria de la salud durante el período
mencionado.

Para ello, en primer lugar caracterizaremos las políticas sociales implementadas desde el Área
de Atención Primaria de la Salud y el funcionamiento del Presupuesto Participativo en el período
mencionado. Luego, a partir de las prioridades votadas por los vecinos de la Ciudad en el marco
de dicho mecanismo de participación, sistematizaremos las demandas de las organizaciones
sociales vinculadas a la salud y describiremos los niveles de respuesta que han tenido por parte del
Estado local; dando cuenta de la incidencia de la participación de las organizaciones sociales en
el sistema público de salud de la Ciudad a través de la experiencia del Presupuesto Participativo.
Por último, compartiremos algunos interrogantes que surgen de la exploración que hemos iniciado
y concluiremos con algunas observaciones sobre el funcionamiento del Presupuesto Participativo
de la Ciudad de Buenos Aires en la actualidad.

Para la realización de este trabajo se han relevado, sistematizado y analizado fuentes documentales,
normativas, publicaciones oficiales sobre las políticas de Atención Primaria de la Salud y sobre
la instrumentación del Presupuesto Participativo. Asimismo se efectuaron entrevistas semi-
estructuradas a informantes claves que participaron del proceso analizado y que aportaron distintas
perspectivas desde la visión de los protagonistas.

El contexto de la crisis

La situación de crisis política, institucional y social que eclosionó en la Argentina en diciembre de

2001 profundizó cambios cualitativos en la estructura de la sociedad. A grandes rasgos, aparece un
nuevo escenario caracterizado por la incertidumbre, la inestabilidad, el aumento de los niveles de
desocupación y pobreza, la pérdida de confianza en el sistema político representativo y el reclamo
de mayores niveles de respuesta por parte del Estado y de participación, entre otros. Esta situación
y sus emergentes económico-sociales impactaron sobre la estructura del sistema de salud, en
cuanto a las características de la demanda y las capacidades de atención, así como en las formas
de abastecimiento del mismo.

1 Entendidas éstas “… como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad
de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros
actores de la sociedad civil (…) un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en
un momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición -agregaríamos predominante- del
Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de una sociedad” (Oszlak O, O’Donnel G. “Estado y
políticas estatales en América Latina”. Instituto Nacional de Administración Pública. Alcalá... 1984.)
Con la promulgación de diversas normas a nivel nacional y local referidas a la emergencia sanitaria2
, se intentó promover una política de contención de precios de los insumos, especialmente de los
medicamentos. Asimismo, la crisis dejó claramente expresada la necesidad de generar instancias
de articulación a nivel nacional y de gobierno local, con criterio solidario y de optimización de
recursos.

En la Ciudad de Buenos Aires, con una representación fuerte de los tres subsectores del sistema de
salud (estatal, privado y obras sociales) y una concentración de la alta tecnología, el impacto de la
crisis requirió de intervenciones inmediatas por parte del Gobierno local, que priorizó la asignación
presupuestaria en las políticas públicas de salud, educación y desarrollo social en detrimento de
otras áreas, como obras públicas y espacios verdes.

En este contexto, el sistema público de salud porteño sostuvo la respuesta a la demanda de

atención, incrementando la misma ante el quiebre del sector privado y de la seguridad social, con
lo cual se reposicionó como actor relevante en la definición de la política de salud y reasumió su
rol de garante de derechos.

En este período el perfil de la demanda en los servicios de salud pública se caracterizó por el
aumento creciente del usuario residente en la ciudad que había perdido su obra social o prepaga,
“desplazando” así a los oriundos de otros distritos del país. Esto estuvo acompañado por un cambio
en la relación entre ese grupo de usuarios provenientes de los sectores medios empobrecidos y
el sistema, estableciendo una relación más exigente en la atención, en su doble rol de pacientes y
contribuyentes. Esta demanda de mayor y mejor atención de la salud por parte del Estado favoreció
la toma de la decisión política de fortalecimiento de la estrategia de APS.

En este marco, los ejes de las políticas públicas diseñadas por el área de Atención Primaria de la
Salud3 desde el año 2001 fueron:

• Institucionalización de la Atención Primaria de la Salud en la Ciudad

• Fortalecimiento de los equipos de salud y de la gestión local
• Incremento de la accesibilidad al sistema público de salud mediante:

− Cambios en la gestión de los efectores del sistema de salud

− Interacción con otras áreas del gobierno

• Incremento de la participación social

Bajo este marco, la relación entre el sistema público de salud (Estado) y los usuarios (Sociedad)
en el ámbito local comenzó a modificarse. Si bien, históricamente existió un vínculo más o menos
estrecho entre los equipos de las “salitas” y los vecinos; con la crisis los efectores de salud,
principalmente los Centros de Salud y Acción Comunitaria, desarrollaron y reforzaron canales de
diálogo y participación con los vecinos y con las organizaciones sociales. Y esta situación se vio
ampliada en la Ciudad a partir de la puesta en marcha del Presupuesto Participativo.

Crisis y demanda social

Para situar la decisión del Gobierno de la Ciudad de implementar el Presupuesto Participativo, es

inevitable hacer referencia a la crisis de 2001. Al respecto hay autores que sostienen que “como
consecuencia de esta crisis de representación Argentina se transformó (...) en un clamor popular
de movilización desde abajo sin precedente, que condujo a un conjunto de formas de participación
2 Emergencia Sanitaria Nacional. Decreto PEN Nº 486/2002
3 Según la Dra. Daniela Daverio, Directora de APS del GCBA, “si bien no existió un documento oficial que for-
malizara el ‘Plan de APS’, los objetivos y ejes estructurantes del mismo se expresan en los diferentes ejercicios
desde el año 2000 del Presupuesto Anual de la Ciudad de Buenos Aires”.
políticas alternativas dirigidas a transformar la cultura política argentina. Estas nuevas formas
de hacer la política incluyeron a las asambleas populares, los clubes de trueque, las empresas
recuperadas y a los piqueteros.”

Como se verá es esta situación, y no otra, la que determinó el nacimiento del Presupuesto
Participativo en la Ciudad. Quienes asumieron la conducción de ese proceso lo explican afirmando:

“si no poníamos en marcha instrumentos decisorios de participación ciudadana –

como el Presupuesto Participativo – que estaban contemplados en la Constitución,
la crisis de la delegación de representación de la sociedad en sus gobernantes se
hubiese profundizado”

y consideran a su vez que:

“sirvió en Buenos Aires como una respuesta imprescindible frente a la mayor crisis
socio-económica y política vivida en la Argentina en los últimos años.” 4

Tanto documentos institucionales del GCBA como diferentes estudios realizados sobre este
proceso coinciden en la existencia de una vinculación directa entre el surgimiento de las asambleas
barriales, que demandaban respuestas urgentes del Estado de la Ciudad ante las necesidades de
la población, y la puesta en marcha de este mecanismo en la Ciudad de Buenos Aires. Resultan
ilustrativos los siguientes extractos:

“Inspirados en la consigna ´Que se vayan todos´, luego de los acontecimientos

del 19 y 20 de diciembre del 2001, los argentinos interpelaban a sus gobernantes.
Con la proliferación de Asambleas Populares, reclamaban volver a tener el control
popular de la cosa pública y recuperar el Estado para las necesidades de la gente.
Generalmente, las respuestas institucionales a esta demanda tendían a recuperar
los lazos entre gobernante y gobernado, sin comprender la crisis que vive la
Democracia Representativa ante la subordinación de las administraciones a la
globalización financiera [...] en algunas ciudades como Rosario y Buenos Aires, se
buscó incluir a la ciudadanía en el diseño de la gestión pública, implementando el
Presupuesto Participativo.” .

“Vivimos en un tiempo en que las instituciones democráticas padecen una crisis de

representatividad y legitimidad sin precedentes. La ciudadanía demanda nuevas
respuestas, nuevos canales de control y participación, nuevas formas de hacer
política. Reducir la brecha que hoy separa al Estado de la sociedad es clave para
mantener una vida democrática plena. En ese contexto, el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires abrió un espacio de participación directa de los vecinos
en los asuntos públicos. El Plan de Presupuesto Participativo tiene como objetivo
canalizar las demandas sociales y otorgarles a los ciudadanos un papel central en la
vida democrática de la Ciudad. La participación ciudadana es la mejor herramienta
para conseguir un control más democrático de la gestión de gobierno.”

Bajo este contexto, los objetivos del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires fueron5:

• Promover la participación directa de los vecinos en los asuntos públicos.

• Reconocer que el barrio se había recuperado como foro de participación.
• Facilitar la gestión asociada y la autogestión de la comunidad.
• Potenciar el control ciudadano de la gestión pública.
4 Jorge Navarro, ex Coordinador del Programa de Presupuesto Participativo en el período octubre 2002 - abril
2004.
5 Navarro, J. Balance y Perspectivas del Presupuesto Participativo. 2004. mimeo.
 • Reconstruir la relación entre el Estado y la Sociedad Civil.

Qué es el Presupuesto Participativo.

El Presupuesto Participativo surgió en Porto Alegre (capital del Estado de Río Grande Do Sul,
Brasil) a fines de los años ’80, como una estrategia de inclusión social y de gestión transformadora
en el ámbito local por parte de los gobiernos progresistas y como una bandera programática de
radicalización de la democracia levantada en las plataformas electorales de las fuerzas populares.
Algunos actores clave como Pedro Pontual, ex secretario de Participación y Ciudadanía de
la Prefeitura de Santo André e investigador del Instituto Polis de San Pablo (Brasil) definían al
Presupuesto Participativo como “un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización
en las demandas de la ciudad, permitiendo el acceso universal de toda la población a las decisiones
sobre la misma. Se trata de un espacio de cogestión en el que la comunidad y el gobierno deciden
juntos sobre las inversiones públicas municipales”. Por su parte, Tarso Genro, ex prefeito de Porto
Alegre y luego ministro de Educación de Brasil expresaba “de lo que se trata es de democratizar
radicalmente la democracia, de crear mecanismos para que se corresponda con los intereses de
las grandes mayorías de la población y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por la
ruptura, que posibiliten que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre compartidas”. Y
Ubiratan de Souza, ex coordinador del Gabinete de Planificación (GAPLAN) de Porto Alegre refería
que “el presupuesto participativo es la creación de una esfera pública no estatal, donde la sociedad
puede controlar al Estado”.

En el marco de la conducción del Presupuesto Participativo de Buenos Aires se definía este

mecanismo como “un proceso de democracia participativa, voluntaria y universal que sirve para el
debate, elaboración, control y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno
y del Plan de Inversiones. De esta manera se abre un espacio de intervención participativa de los
vecinos en los asuntos públicos de la Ciudad, facilitando el control democrático de la Administración
y dando cuenta de la nueva realidad del barrio como espacio de protagonismo ciudadano” .

Desde la perspectiva de algunos de sus actores protagónicos “el presupuesto participativo es

una formidable herramienta para poder democratizar la sociedad. Si es bien aplicado y si está
acompañado por una amplia participación de la ciudadanía en su conjunto, sirve para que los
grupos de poder que cuentan con más recursos y más capacidad de lobby, encuentren dificultades
para imponer sus propuestas”.

Algunos antecedentes sobre participación ciudadana en la Ciudad

Varias organizaciones venían bregando en su favor desde 1995, en especial la Central de

Trabajadores Argentinos (CTA) que promovió la conformación del Movimiento por el Presupuesto
Participativo, logrando junto a otros sectores sociales y políticos a fines de 1996 su incorporación
en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En el año 2001 decía la CTA “el Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación

social que permite que los habitantes-ciudadanos de un pueblo, una ciudad, provincia o hasta,
llegado el caso, de una nación entera, vale decir: de cualquier ámbito institucional- público que
se organice con un presupuesto propio de ingresos y de gastos, conozcan qué es, cómo es “su”
presupuesto, el de “su” lugar, el del espacio territorial del que forman parte, y puedan decidir sobre
dicho presupuesto, “participen” sobre la manera en que se recauda, sepan y puedan elegir cómo se
gasta, intervengan en las prioridades (el orden de importancia y realización de las obras) y, al final
del circuito, controlen su ejecución.”

En 1997 se hizo una primera experiencia de aproximación en los barrios de La Boca y de Barracas
(CGP 3) y al año siguiente se realizaron los primeros Talleres Barriales de Priorización de
Necesidades en los barrios de Agronomía (CGP 11), Palermo (CGP 14 Este), Monserrat (CGP 1),
Villa Luro (CGP 7) y Saavedra (CGP 12).

En el año 2001, en el CGP 13 (barrios de Belgrano y Núñez), se llevó a cabo una prueba piloto de
Presupuesto Participativo , con la participación del ex Prefeito de Porto Alegre, Raúl Pont.

Desde la propia Sociedad Civil y en forma cogestiva con el Estado, se habían puesto en práctica
“escenarios formales de planificación-gestión” basándose en la metodología de las Redes de
Planificación Participativa y Gestión Asociada (PPGA) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), con el criterio de planificar mientras se gestiona y gestionar mientras se
planifica; como por ejemplo, el Plan de Manejo del Parque Avellaneda, lanzado en 1994 y que en el
año 2003 se transformó en ley de la Ciudad.

Su marco legal

El marco normativo lo dio la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (1996) fundamentalmente a

partir de los Art. 1º y 52º al establecer los principios de democracia participativa y darle ese carácter
participativo al presupuesto.

Art. 1º: “la Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en
la Constitución Nacional, organiza sus instituciones autónomas como democracia
participativa”.

Art. 52º: “se establece el carácter participativo del presupuesto. La Ley debe fijar
los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos”.

Además, en distintos artículos (21º, 24º, 27º, 32º, 34º, 38º, 39º. 49º) alude a la participación de la
población cuando establece las condiciones referidas a las políticas de salud, de educación, las
políticas de planeamiento y gestión del ambiente urbano, políticas culturales, de seguridad, de
género, referidas a la niñez, juventud, etc.

Por otra parte, la Ley 70 -sancionada en agosto de 1998- referida a los Sistemas de Gestión,
Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad dispone la participación de
la población en el proceso de elaboración y seguimiento del presupuesto de la Ciudad de Buenos
Aires en varios de sus artículos.

Art. 9º: Se garantiza la participación de la población en la elaboración y seguimiento

del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones
Públicas del Gobierno de la Ciudad a través de foros temáticos y zonales. A esos
efectos se articularán los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto
Participativo.

Art. 10º: Los sistemas establecidos y regulados por esta ley y toda norma que se
dicte en consecuencia tendrán en consideración las prioridades de asignación de
recursos elaboradas por instancias de participación de la población.

Art. 29º: El presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires tiene carácter participativo, el

cual se garantiza mediante la consulta a la población en el proceso de elaboración
y seguimiento.

Su puesta en marcha

Como prueba piloto, en junio de 2002 se abrió un foro barrial en cada uno de los 16 Centros
de Gestión y Participación (CGP) de Buenos Aires. Esa experiencia fue denominada “Plan de
Prioridades Barriales 2002” y en términos generales algunos datos relevantes fueron que:

• Participaron 4500 vecinos en la prueba piloto llevada a cabo en 16 áreas barriales.

• Los vecinos eligieron 338 prioridades barriales, para los 8 núcleos temáticos (Educación,
Salud, Desarrollo Social, Seguridad, Desarrollo Económico, Mantenimiento Urbano e
Infraestructura, Medio Ambiente y Cultura, Turismo y Deportes) en los que fueron divididos
los foros. Al año 2004 estaban ejecutadas 165 obras y acciones; 101 estaban en ejecución
y 22 en proceso de licitación.

Una evaluación de los Foros del Plan de Prioridades Barriales 20026 , caracterizó a sus participantes

- Desde el punto de vista sociodemográfico, distribuidos de la siguiente manera:

• Según genero: hombres (53.6%) y mujeres (46.4%);

• Según edad: de 18 a 34 años (26.8%), 35 a 49 años (38.6%) y mayores de 50 años
(34.6%);
• Según nivel socioeconómico: alto (26.4%), medio (61.4%) y bajo (12.1%).

- Desde el punto de vista político, a partir de la autodefinición de los participantes:

• 4 de cada 10 como absolutamente independientes;

• 4 de cada 10 como independientes relativos, ya que militaban en organizaciones sociales,
religiosas y/o culturales;
• 2 de cada 10 como militante de algún partido político.
• Alrededor del 47% afirmó haber participado alguna vez en las asambleas de vecinos auto
convocados como consecuencia directa de los “cacerolazos” 7.

- Acerca del nivel de interés que despertaron estos foros, el informe refiere que:

• Para un 54% les resultó “alto” y un 37.5% “medio”. El “bajo” interés apenas redondeó un
7.9%.
• A la hora de efectivizar su evaluación concreta de lo acontecido en el foro, los participantes
lo juzgaron con un promedio de 5.5 puntos (sobre una escala que va de 1 a 10)

La evolución del proceso

En agosto de 2003 se realizó una evaluación del Presupuesto Participativo 20048 . Considerando el
estudio mencionado anteriormente, realizado por la CEOP, se puede establecer comparativamente
que:

• la cantidad relativa de participantes se triplicó en el término de dos años (2002: 4500

vecinos; 2004: 14000 vecinos); y al mismo tiempo se verificó una alta rotación de los
participantes: de los que asistieron al cierre del PP 2004 sólo el 34% participó en el PPB
2002 y un 35% en el PP 2003.
• el perfil de los participantes varió. Luego de dos años de implementación del PP el porcentaje
de los independientes se acrecentó (65,36%) y se incrementó la cantidad de mujeres que
participaron pasando de un 46,4% a un 48%. La edad promedio se mantuvo entre los
30 y 50 años y el nivel socioeconómico medio siguió siendo el de mayor concurrencia al
6 realizada por el Centro de Estudios de Opinión Publica (CEOP) entre el 11 y el 15 de junio de 2002.
7 forma novedosa de protesta que se impuso a fines del año 2001 en la Argentina.
8 Relevamiento desarrollado por el Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa de la “Red Argentina de
Ciencia Política Mariano Moreno”. Disponible en: http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-saap/VI/
areas/01/moreno.pdf
 presupuesto participativo, pero con una incorporación importante de sectores excluidos o
en situación de pobreza en el año 2004.

Este estudio permitió conocer además que un 38,85% de los participantes se refirieron al
presupuesto participativo como una instancia que ampliaba la participación. Un 16,1% consideraron
que mejoraba la democracia.

Estos datos permiten inferir, en primera instancia, que este mecanismo había logrado instalarse
como un espacio en el que diversos sectores de la sociedad encontraban donde canalizar sus
demandas y exigencias hacia los responsables de la gestión de gobierno.

Salud y Presupuesto Participativo: síntesis de un proceso

Desde el inicio del proceso de Presupuesto Participativo, el área de que reunió mayor cantidad
de prioridades votadas por los vecinos de toda la ciudad fue Salud. Dentro de ese universo,
sistemáticamente la mayoría de las demandas referían a temáticas propias de la APS. Esta situación
se vislumbró como oportunidad estratégica en la Dirección de Atención Primaria de la Salud para
avanzar en sus objetivos, que en términos generales coincidían con las propuestas realizadas por
los vecinos . Es decir, en un contexto de crisis y deslegitimidad de las representaciones políticas,
hubo intereses coincidentes que permitieron fortalecer un ámbito de encuentro entre vecinos y
responsables de una gestión.

La mayor concurrencia del vecino de la Ciudad a los servicios de salud se acompañó de un mayor
involucramiento de los mismos respecto de la demanda de mejora en la calidad de las prestaciones
y las condiciones de accesibilidad al sistema9 . Con la decidida participación social a favor de las
acciones de APS, más visibles y cercanas a los vecinos (nuevos centros de salud, atención integral
y multidisciplinaria personalizada, entrega gratuita de medicamentos, entre otras), se fortalecieron
las propuestas pero, sobretodo, la reasignación de recursos presupuestarios hacia el desarrollo
del primer nivel de atención, en un sistema históricamente hospitalocéntrico. Esto fue favorecido y
retroalimentado, fundamentalmente, por los logros concretos visualizados en mucho barrios, y poco
probables de alcanzar de otra manera, en una Ciudad que estaba soportando las consecuencias de
una crisis general tan profunda.

Del análisis de los datos del Presupuesto Participativo entre 2002 y 2005 se desprende que,
dentro del área temática Salud, alrededor del 60% de las prioridades votadas por los ciudadanos
correspondían a APS. Más allá de los cambios metodológicos del dispositivo, en forma constante y
creciente los vecinos elegían y priorizaban acciones de salud para su barrio.
AÑO TIPOS DE PRIORIDADES
SALUD APS NO APS
2002 38 24 14
2003 168 112 56
2004 82 58 24
2005 100 57 43
TOTAL 388 251 137
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DG de Presupuesto Participativo, 2005.

Asimismo, si tomamos las políticas públicas de salud desarrolladas por el área de APS del Ministerio
de Salud de la Ciudad en el mismo período, nos encontramos con actividades y acciones que reflejan
en gran medida respuestas a las demandas formuladas por los vecinos mediante el Presupuesto
Participativo. Si estas dos variables se cruzan10, puede observarse que de 63 acciones concretas

9 Informe Preliminar Balance de Gestión en APS 2000-2007.

10 Ver Anexo I
expuestas por el área gubernamental, 43 de ellas se vinculan parcial o totalmente con algunas de
las prioridades votadas por los vecinos en los diferentes barrios de la Ciudad. En decir, que más
del 60% de las acciones enmarcadas en las políticas públicas de APS coincidían con demandas
sociales expresadas por los vecinos mediante un mecanismo institucional como el Presupuesto
Participativo.

En la misma línea, si se tienen en cuenta los altos porcentajes de ejecución por parte de APS de
las respuestas positivas a las demandas planteadas por los vecinos11 , puede inferirse que ante
mayor respuesta, mayor correspondencia en la próxima elección de prioridades. En otras palabras,
si la relación entre demanda y respuesta era directamente proporcional, se configuraba un circulo
virtuoso por el cual las políticas públicas diseñadas en APS (que, recordemos, competían en la
asignación presupuestaria con el modelo hospitalocéntrico) tenían como sus mejores aliados a los
vecinos, con su participación y haciendo escuchar sus demandas y necesidades .

Gráfico 1: Cumplimiento de las respuestas a las

prioridades APS del P.P. 2005

14%

26% 60%

CUMPLIDAS EN EJECUCIÓN NO VIABLES

Fuente: Elaboración propia en base a Informe Preliminar Balance de Gestión en APS 2000-2007.

En resumen, la positiva confluencia de intereses se retroalimenta tanto de posturas de los actores

predispuestas al diálogo institucional como de hechos concretos12 que dan cuenta del cumplimiento
de los acuerdos entre partes, formales o informales. En este sentido, se entiende que en el diseño
de las políticas públicas de Atención Primaria de la Salud fue clave la escucha y el significado de los
actores, porque “para llevar adelante cualquier cambio se necesita la voluntad confluente de muchos
actores. (…) Pensamos que la descentralización y la participación de los ciudadanos organizados
autónomamente y comprometidos concretamente con los grupos más necesitados, fortalecen los
procesos de democratización, evitan la discrecionalidad autoritaria de los funcionarios, y empujan
la toma de decisiones no sólo sobre bases de puro cálculo político o electoral.”

Cambios de gobierno, cambios de políticas

En marzo de 2006, al producirse el cambio de Jefe de Gobierno como consecuencia de la destitución

de Anibal Ibarra por el caso Cromañón, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó la
Ley de Ministerios, creando la figura del Ministerio de Gestión Pública y Descentralización y la
Subsecretaría de Participación Ciudadana. Con esta nueva estructura se dio un impulso renovado
tanto al tema de la descentralización político-administrativa de la Ciudad en Comunas como al
mecanismo del Presupuesto Participativo, el cual fue relanzado en octubre de ese año, explicitando
la metodología de trabajo y permitiendo el voto de los vecinos personalmente y vía internet.13
Durante 2007, se puso a votación de los vecinos una síntesis de las prioridades elegidas en años
anteriores y no cumplidas por el Estado y se asignó un área responsable de su ejecución en cada
11 Ver Gráfico 1
12 Ver Anexo II
13 Ver: http://estatico.buenosaires.gov.ar/apps/contenido/archivos/8384.pdf
ministerio.

En diciembre de 2007, al asumir la jefatura de gobierno Mauricio Macri, se reestructuró el organigrama

ministerial, donde no sólo el área de descentralización y participación ciudadana perdió el rango de
ministerio y la implementación de sus competencias se redujo a nivel de subsecretaría, sino que
la denominación del organismo se transformó en “atención ciudadana”, lo que sugiere un cambio
conceptual sobre la relación sociedad-estado, más cercana a una relación meramente utilitarista
entre usuario-administración o cliente-empresa.

Con respecto puntualmente al presupuesto participativo, las acciones de la gestión actual no han
logrado incentivar la participación ciudadana, ni siquiera por internet. En el caso del Presupuesto
Participativo 2009, luego de buscar exhaustivamente en el sitio oficial, se encuentra una gacetilla de
prensa donde se destaca que “Más de 600 vecinos tomaron parte de la votación que se realizó en
los Centros de Gestión y Participación Comunales (CGPC) y también por Internet…”. 14 Teniendo
en cuenta que la población mayor de 18 años supera los 2 millones de habitantes en la Ciudad,
el porcentaje de participación alcanzado resulta exiguo y sumamente inferior a los más de 14.000
votantes alcanzados en 200615 .

Preguntas que orientan la reflexión

Decíamos al iniciar esta presentación que pretendíamos centrar la mirada en la relación del área
de Atención Primaria de la Salud y la sociedad civil a partir de sus demandas expresadas en el
Presupuesto Participativo. Y creemos que algo de eso hemos logrado. Durante el período 2002-
2005 este dispositivo canalizó muchas de las demandas vecinales de salud y, concurrentemente,
fortaleció el desarrollo de las políticas públicas de APS.

En nuestra opinión, difícilmente esta simbiosis entre demandas sociales y políticas públicas se
podría haber dado si no hubiese existido, no sólo coincidencia de intereses sino voluntad política en
ambas partes para acercar posturas y sortear diferencias en un contexto complejo, con un sistema
político convulsionado y signado por la incertidumbre.

Ahora bien, esta revisión da lugar a algunos interrogantes:

Dicha coincidencia entre demandas sociales y las políticas de APS, ¿fue consecuencia del proceso
de participación institucional o, por el contrario, se debió al voluntarismo coyuntural de una gestión?
¿Cuánto se fortalecieron, en términos de derechos, los vecinos y organizaciones que participaron
activamente en ese ámbito? Estos y otros actores de la sociedad civil, ¿lo consideran un ámbito
válido para atender las necesidades que plantean; o cuentan con otros canales donde exponer y
exigir respuesta a esas necesidades? ¿Como evalúan este proceso?

Desde otro punto de vista, ¿qué grado de legitimidad social tuvo el Presupuesto Participativo y cuál
fue su grado de representatividad en una Ciudad con más de 3 millones de habitantes? ¿Puede
instituirse un mecanismo de estas características más allá de las coyunturas políticas? ¿Cuánto
inciden las distintas coyunturas y gestiones políticas en su expansión o debilitamiento? ¿En qué
medida un mecanismo de participación “influye” efectivamente en el diseño e implementación de
las políticas públicas de un gobierno? Y por último, ¿existen incentivos institucionales para una
cultura de la participación ciudadana?

ANEXO I: Acciones de APS vinculadas a demandas priorizadas en el Presupuesto Participativo,

2002-2005.

14 Ver http://www.ba.gov.ar/noticias/?modulo=ver&item_id=24230&contenido_id=46859&idioma=es
15 Ver http://www.ba.gov.ar/noticias/?modulo=ver&item_id=1949&contenido_id=15314&idioma=es
 Ejes de acción Acciones desarrolladas desde APS Acciones
vinculadas al
P.P.
Institucionali- Creación de la Dirección General de Atención Primaria de la Salud x
zación de la Centralización de la gestión de insumos, logística y servicios para
Atención Primaria efectores de APS
de la Salud en la
Formalización del presupuesto de APS en programa presupuestario x
Ciudad
diferenciado
Centralización de la gestión de compras de equipamiento e insumos. x
Implementación de una logística de distribución SI
Contratación de servicios para los Centros de Salud. SI
Formalización de los trabajadores
Decreto de creación de estructuras de los Centros SI
Decreto de designación de médicos generalistas por concurso público y SI
abierto
Incorporación de médicos de cabecera a la CPH SI
Congreso bianual de Atención Primaria de la Salud x
Desarrollo de sistemas de información para vigilancia epidemiológica y la
gestión:
Unidad de monitoreo: Sistema de Información de APS con nominalización x
de la población.
Sistema informático Perinatal x
ASIS x
SIGSalud x
Normatización de procedimientos y registros: Historia Clínica Familiar, SI
Guías de atención.
Publicaciones y difusión: Congresos, Estadísticas, guías de servicios SI
Fortalecimiento de Recurso Humano: incremento del número e incorporación de nuevos
los equipos y de la perfiles disciplinares
gestión local Incremento de profesionales de medicina general a equipo de Cesacs SI
Convenio de asistencia técnica con la Facultad de Farmacia y Bioquímica SI
de la UBA
Convenio de pasantías con la Facultad de Ciencias Económicas de la SI
UBA
Estrategia de capacitación dirigida a los trabajadores de APS
Incremento de las plazas de residencias de Medicina General y Familiar y X
de otras profesiones del equipo de salud con base en CeSACs
Convenio de Capacitación con la Maestría de Salud Pública de la UBA X
Incorporación de nuevas metodologías: Programa de Formación a X
Distancia en Salud
Programa Médicos Comunitarios (Formación de equipos de planta) X
Cooperación con la Escuela de Salud Pública de Francia para la X
formación de directivos
Promoción de cambios en los procesos de gestión del trabajo.
Equipo de apoyo a los Centros de Salud X
Articulación de programas existentes alrededor del eje materno infantil SI
Incorporación y formación de promotores. SI
Apoyo con folletería institucional y programática, materiales de promoción SI
Aprovisionamiento sostenido de insumos en los Cesacs SI
Implementación del SIAPS para la gestión local X
 Incremento Mayor cantidad de efectores
de la Centros nuevos y ampliación y mejoras edilicias de los CeSACs SI
accesibilidad: existentes
Creación de Centros Médicos Barriales SI
Cambios en
la gestión de Incorporación de recursos humanos SI
efectores del Mayor capacidad de resolución:
sistema de salud
Integración programática de efectores hospitalarios y Centros de Salud SI
Desconcentración diagnóstica (análisis clínicos) SI
Programas DBT, HTA, TBC SI
Incorporación de móviles para las Áreas Programáticas SI
Central Única de Abastecimiento SI
Renovación e incorporación de equipamiento: Ecografía y SI
electrocardiografía.
Odontología SI
Acceso al medicamento:
Entrega gratuita de medicamentos a la población SI
Creación de la farmacia de CeSACs. SI
Articulación con Remediar. SI
Incorporación de farmacéuticos mediante convenio de asistencia técnica SI
con la Facultad de Farmacia de la UBA.
Programa de internación abreviada (IRA) X
Programa de Inmunizaciones: huéspedes especiales SI
Programa de Salud Reproductiva SI
Programa de Adulto Mayor SI
Mejoramiento del abastecimiento de leche en PMI SI
Incremento Programa de Salud Visual “¿A ver qué ves?” SI
de la Programa Salud Escolar SI
accesibilidad:
Incremento de la cobertura de vacunación en adultos
Interacción con Campaña de rubéola X
otras áreas del Estrategias extramurales (Campaña de Vacunación en los Barrios, SI
gobierno Recuperadores Urbanos)
Programa Nutricional / UPE Políticas Intersectoriales sobre Riesgo SI
Nutricional
Móvil de “Niños de la calle” SI
Creación del Equipo de los Derechos de la Infancia y Adolescencia X
Articulación con Buenos Aires en Movimiento SI
Incremento de Formación de promotores de salud. SI
la participación Programa Salud en el Barrio SI
social
Encuentro de Salud en el Barrio: equipos de salud y OSC SI
Presupuesto Participativo, enlace con Salud SI
Voluntariado de estudiantes de la UBA X
Programa Primeros Años X
Reuniones en los barrios con vecinos SI

Fuente: Elaboración propia en base al “Informe preliminar Balance de Gestión 2000-2007” DGAAPS
y Prioridades Presupuesto Participativo 2003-2007. GCBA.

ANEXO II: Obras de infraestructura de APS planificadas en el período 2002-2007.

Nuevos Centros de Salud Inaugurados CeSAC 33 / CeSAC 34 / CeSAC 35 CeSAC 36 / CeSAC
37 /
 Nuevos Centros de Inaugurados CeSAC 33 / CeSAC 34 / CeSAC 35 CeSAC 36
Salud / CeSAC 37 /
CeSAC 38 (1º etapa)
Obras terminadas CeSAC 39 / CeSAC 40
En Construcción CeSAC 41 / CeSAC 42 / CeSAC 43 /
CeSAC 44 / CeSAC 45 / CeSAC 46
Obra Contratada CeSAC 47
Nuevos Edificios Inaugurados CeSAC 1 / CeSAC 5 / CeSAC 9 / CeSAC 19
/ CeSAC 20 / CeSAC 21 / CeSAC 23/ CeSAC
37
En Construcción CeSAC 11 / CeSAC 24 / CeSAC 29
Obras Contratadas CeSAC 7 / CeSAC 16 / CeSAC 33
Ampliación y Mejoras Finalizadas CeSAC 3 / CeSAC 6 / CeSAC 8 / CeSAC 10
/ CeSAC 12 /CeSAC 13 / CeSAC 14 / CeSAC
15/ CeSAC 17 / CeSAC 18 / CeSAC 22 /
CeSAC 25 CeSAC 26 / CeSAC 27 / CeSAC 28
/ CeSAC 31
En Obra CeSAC 2 / CeSAC 30 / CeSAC 32
Fuente: Elaboración propia en base al “Informe preliminar Balance de Gestión 2000-2007” DGAAPS.
GCBA.

Referencias Bibliográficas

1. AAVV (2003) “Salud Ciudad. Un plan de salud para los vecinos”. Buenos Aires. Disponible en:
http://www.saludciudad.com.ar
2. GCBA- Ministerio de Salud -DGAAPS (2007) Informe Preliminar Balance de Gestión en APS
2000-2007. mimeo

3. Ibid

4. Dinerstein, A., (2003), “Que se vayan todos! Popular insurrection and the asambleas barriales
in Argentina”, Bulletin of Latin American Research, 22(2): 187-200, citado en Rodgers D. London
School of Economics. ¿Vale nada lo politizado? El presupuesto participativo de la ciudad de
Buenos Aires, 2002-03. Disponible en http://www.crisisstates.com/download/argentina/chapter9.
Spanish.pdf

5. Romero, Ricardo y col. Perfil de los participantes en el Presupuesto Participativo 2004 de la

Ciudad de Buenos Aires. Estudio de opinión de los participantes en las Asambleas de Cierre
2003. Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa (GEDEP). Red Argentina de Ciencia
Política Mariano Moreno. Disponible en: http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-
saap/VI/areas/01/moreno.pdf

6. GCBA, Presupuesto Participativo: Una Realidad, Buenos Aires, 2003.

7. Navarro, J “Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires”, en Romero R., Democracia

Participativa: Una Utopía en Marcha. Ediciones Cooperativas, 2005. Buenos Aires.

8. Ibid

9. Ibid
10. Navarro, J. La experiencia del presupuesto participativo en Buenos Aires. Disponible en
http://intranet.digitalpublic.com/files/1906-24-fichero/16.-La_experiencia_del_Presupuesto_
Participativo_en_Buenos_Aires.pdf

11. Presupuesto participativo: las prioridades de los vecinos. En “San Telmo y sus alrededores”,
Nº 50. Boletín digital. Octubre 2002. Disponible en: http://www.ensantelmo.com/Sociedad/
Participacion/Instituciones/presuparti.htm

12. Instituto de Estudios y Formación. CTA. Documento del Área de Promoción del Presupuesto
Participativo. Disponible en http://209.85.165.104/search?q=cache:RioMQfloL0AJ:www.cta.org.
ar/instituto/prespart.html+cta+presupuesto+participativo&hl=es&ct=clnk&cd=1&gl=ar

13. Goday L. Presupuesto Participativo en Argentina, primera experiencia en Buenos Aires, en

Revista de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP). Buenos Aires, diciembre de 1999.

14. Querido L., Romero R. Presupuesto Participativo. De la democracia representativa a la

democracia participativa. Publicación del CGP Nº 13, 2001.

15. Disponible en http://www.flacso.org.ar/investigacion_ayp_contenido.php?ID=70

16. Daverio, D. et al (Comp.) (2007): 3º Congreso de APS ‘Participación Comunitaria y Problemáticas

Sociales Complejas’, Buenos Aires, Ministerio de Salud/OPS.

17. Ibíd., Pág. 45.

18. Ibidem
“A democratização das políticas públicas a partir do Conselho Municipal de Meio Ambiente
de Santa Maria/RS/Brasil”

Maristela Rempel Ebert

maristelaebert@yahoo.com.br
Universidade do Vale do Rio dos Sinos

A criação de conselhos não é uma prática recente na história da política brasileira afirma Gohn
(2003), entre tantos outros teóricos sobre esta temática. Na época do Brasil Império eles já existiam,
diz a autora, e foram retomados no Estado Novo e desde então sempre houve alguma espécie de
‘Conselho’ com o papel de assessorar o executivo (mesmo durante a Ditadura). Contudo, o modelo
de conselhos municipais que surgem a partir dos anos 90 nas mais diversas áreas como saúde,
meio ambiente, educação, etc., diferenciam-se do passado, eles possuem caráter deliberativo,
normativo e propositivo, e se proliferam para grande parte do território nacional, sendo fruto da
luta dos movimentos sociais da década de 70 e 80 (em especial ligados a área da saúde). Eles
foram regulamentados pela Constituição Federal de 1988 e implementados no decorrer da década
seguinte. Cabe analisar como a sociedade civil se apropria deste espaço institucionalizado pelo
Estado.

É sabido que por séculos se viveu no Brasil por parte do Estado um modelo de gestão
clientelista, assistencialista e autoritário, onde praticamente inexistiu a participação da sociedade nas
decisões políticas. Mesmo o direito ao voto é uma prática surgida no século XX, sendo que vivemos
no Brasil mais de duas décadas de ditadura militar já na segunda metade deste século. Dessa forma,
a participação da população nas decisões da esfera pública é incipiente, e em relação ao objeto de
nosso estudo é ainda mais, uma vez que as problemáticas ambientais se tornam uma preocupação
mundial mais intensa somente a partir da década de 70, e em nosso país emergem com maior
ênfase a partir da década de 90 com a Eco-92 (realizada no Rio de Janeiro). Com isso, não se quer
dizer que anteriormente não houvesse movimentos e reivindicações ambientais e mesmo certas
organizações de trabalhadores rurais questionando o modelo da revolução verde (Brandeburg,
2006). Contudo, somente a partir da década de 90 há uma maior sensibilidade e envolvimento do
conjunto da sociedade, isto é, surgem preocupações com um ambiente ecologicamente sustentável
e com a qualidade de vida, tornando-se pauta dos mais diferentes movimentos sociais e da mídia.

A lei ambiental Federal 6.938 de 1981, que institui a política Nacional de Meio Ambiente,
já previa a instituição de diversos órgãos e de um conselho nacional deliberativo e consultivo
(CONAMA). Porém, com o novo horizonte da constituição de 1988 prevendo a participação da
sociedade civil (aumentando o controle social) na elaboração e implementação das políticas
públicas, se delineia uma perspectiva mais democratizante de participação.

Assim, os conselhos municipais de meio ambiente, que começam a se estruturar a partir

da década de 90, se efetivam como um espaço de ampliação democrática, fruto da pressão dos
movimentos sociais, e vêm se consolidando desde então. Em 1997, o Conselho Nacional de Meio
Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo por meio da resolução federal 237, determina
que os municípios que tiverem interesse em realizar os licenciamentos ambientais, bem como
gerenciar as taxas daí provenientes, devem ter instituído e funcionando o Conselho Municipal de
Meio Ambiente, com caráter deliberativo e com participação social paritária. Ora, esta resolução
estimulou ainda mais a busca pela organização deste espaço de gestão ambiental, tanto por parte da
sociedade civil (sensibilizada pelos problemas ambientais e pelas exigências de maior participação)
quanto pelo próprio gestor municipal (com interesses de arrecadação). Segundo Paulo G. M. de
Carvalho (2006), com base nos dados do IBGE, até 2001 havia 1237 municípios brasileiros (22,2%)
com Conselhos municipais de Meio ambiente funcionando (com pelo menos uma reunião anual).
No Estado do Rio Grande do Sul, segundo a resolução 167/2007 existem 222 (do total de 495)
municípios com conselho municipal de meio ambiente funcionando 2.
 O conselho municipal de meio ambiente de Santa Maria-RS, Condema, objeto de estudo
da presente pesquisa foi criado em 1998, pela lei 4167/98. A estrutura desta instituição que conta
de forma paritária com a participação do Estado (nas três esferas: município, estado e União) e da
sociedade civil, conforme o decreto executivo municipal 306/98, que trata do regimento interno, é
constituído por 21 conselheiros titulares e igual número de suplentes, com mandato de dois anos e
prorrogável por mais dois anos a critério da entidade representada. O núcleo de coordenação será
composto por cinco membros, sendo que destes, três são representantes da sociedade civil para
um mandato de dois anos podendo ser prorrogável por igual período. As reuniões serão mensais,
podendo ser convocadas sessões extraordinárias. A falta de o conselheiro titular ou suplente,
por três reuniões consecutivas ou seis intercaladas, implicará na exclusão da entidade, sendo
substituída por outra do mesmo grupo, poder público ou sociedade civil. O quorum mínimo para
início da sessão é de onze conselheiros. Ainda segundo a lei de sua criação, em seu artigo 3º,
baseado nas Diretrizes do Departamento de Planejamento e Coordenação da Política Ambiental/
Presidência da República, diz que este será constituído por 10 integrantes do grupo I (esferas
municipal, estadual e Federal) e 11 do grupo II (representantes da sociedade civil). A lista das
entidades civis e do poder público que constitui o Condema em sua origem não é a mesma lista
que a composição atual (2009), mas o fato é que oscila a nomenclatura uma vez que há entidades
excluídas e novas que assumem a vaga.

Assim, trata-se de estudar como se dá a atuação deste conselho num município com
população fixa de 270.073 habitantes, mais uma importante parte flutuante por se tratar de
estudantes e militares (calculado em torno de 30.000 hab)3, que em termos econômicos4 está mais
centrada na oferta de serviços e comércio (60%), enquanto que o setor primário representa 23% e o
secundário 17%, e ainda conta com a Universidade Federal e várias outras instituições particulares
de ensino superior. O município, por estar localizado na região central do Estado do RS, tem fácil
acesso a todos os cantos do Estado e, neste sentido, possui uma situação estratégica. A atuação
do conselho municipal precisa lidar continuamente com as contradições urbanas (problema de
saneamento, coleta de resíduos, ocupações irregulares de áreas de preservação, etc.), articulando
a variável humana na equação da proteção do meio ambiente. Entender como esta instituição
discute e lida com estas variáveis será um indicativo da concepção política e ambiental desta
instituição e possibilitará entender a dinâmica interna (as relações de poder), como também a
relação externa entre o Condema e o executivo, buscando identificar o papel efetivo que esta
instituição desempenha na democratização das políticas ambientais do município. O período de
abrangência da pesquisa será entre 1998 e 2008. O trabalho está em andamento desde o 2º
semestre de 2008

Portanto, a pesquisa foi dividida em dois momentos: buscou-se uma revisão teórica na
qual se retomou algumas discussões clássicas de política e democracia (J. Habermas, P. Bourdieu,
N. Bobbio, H. Arendt) e teóricos nacionais que tem longos estudos sobre conselhos gestores (M.
Gohn, M. Nogueira, L. Avritzer, S. Costa), além de discussões socioambientais contemporâneas
(Hannigan, Diegues, etc); a luz da revisão teórica buscou-se analisar essa experiência prática de
participação do controle social em uma instância do Estado, realizando observações das plenárias,
análise de discurso presente nos diversos documentos da instituição (atas de reuniões, documento
das conferências municipais, plano municipal de meio ambiente) e conversas formais e informais.

Entre os teóricos retomados está a filósofa alemã Hannah Arendt com seu conceito de
democracia direta. Para ela, é preciso resgatar a democracia da polis grega, aquela em que os
cidadãos se reuniam publicamente nas praças como iguais para discutir os rumos da sociedade e
onde o governo (Estado) apenas executava o que era determinado por essa assembléia pública. Sua
crítica à modernidade é o esvaziamento deste espaço político de liberdade em favor da produção
privada que é trazido ao mundo público, transformando a participação direta e ativa dos cidadãos
em democracia representativa reduzida ao exercício do voto. A partir da perspectiva política de
Arendt, pretende-se ver em que medida o Conselho municipal de meio ambiente de Santa Maria
pode ser uma alternativa à sociedade complexa atual de participação ativa de cidadãos por meio do
controle social, discutindo e apontando as diretrizes para o Estado (prefeitura) executá-las.

Norbert Bobbio (1989), apesar de reconhecer os limites da democracia representativa,

afirma que de fato no contexto das sociedades complexas e pluralistas atuais é impossível retomar
a democracia direta ao estilo da polis grega, embora reconheça a importância de processos
participativos como o caso dos conselhos de gestão como uma forma complementar à democracia
representativa e ampliação da democratização do Estado e da sociedade. Marco Aurélio Nogueira5
ao analisar a relação entre sociedade civil e Estado, a partir do processo de descentralização
que se intensifica em especial a partir da década de 90 no Brasil, fala dos riscos de transformar
este processo numa participação do tipo burocrática e ‘participação gerencial’, onde os conselhos
limitam-se a legitimar o governo executivo abandonando um projeto mais radical de democratização,
além de outros riscos como virar refém de determinados segmentos da sociedade civil.

Habermas (1984), possivelmente entre os teóricos aqui citados é o mais crítico à forma
de participação da sociedade civil em espaços organizados pelo Estado. O pensador chama a
atenção ao fato de que a sociedade civil ao se apropriar do espaço público do Estado tende a ser
absorvido pela racionalidade instrumental e burocrática deste, perdendo a especificidade da razão
comunicativa (do debate e do diálogo) que constitui a esfera pública. Se de um lado é relevante
pensar nas preocupações de Habermas, ainda mais ao se deparar no trabalho de campo com as
dificuldades de apropriação de certos conselheiros com a linguagem técnica e científica do Estado,
por outro lado, não se pode ignorar as observações de Maria da Glória Gohn (2004), que mesmo
ponderando sobre os limites da atuação dos conselhos gestores, afirma que eles se instituíram
como fruto das demandas e pressões da sociedade civil por democratização do Estado.

Avritzer (2008), ao analisar três modelos de participação no Brasil: orçamento participativo,

conselhos gestores e planos diretores, também enfatizam que o papel dos conselhos municipais
são de um processo democratização média se comparado a experiência de orçamento participativo,
mas são mais estáveis (dependem menos de vontade política do executivo). E ainda. Costa e
Avritzer (2004) referindo a visão de Habermas sobre a não participação da sociedade civil em
espaços institucionais do Estado, no Brasil e mesmo na América Latina, defendem que o Estado
tem um papel importante para a consolidação da democracia (com a implantação de políticas
públicas) e não pode ser desconsiderado. Portanto, se por um lado é relevante as preocupações
de Habermas, de outro, não se pode perder de vista o contexto de surgimento deste espaço de
participação.

As contribuições dos conceitos de capital simbólico, posição social e relações de poder

que perpassam a ação dos agentes sociais no campo de Bourdieu também são aspectos centrais
para se compreender a atuação democrática do Conselho. Estes conceitos terão o papel de ajudar
a elucidar como se estruturam as relações internas entre os conselheiros (os que possuem mais
e menos capital social e mesmo científico), as relações conflitantes entre o Condema e o poder
público, bem como as influências externas que atuam sobre o campo específico (como interesses
econômicos, relações de poder a nível nacional e global) também é decisivo para se pensar a
atuação do Conselho municipal de meio ambiente6. Por exemplo, qual o poder efetivo de atuação
local de um conselho de meio ambiente, quando o município legalmente tem autonomia de decisão
sobre suas questões, mas de outro, ele possui uma participação pouco destacada nos espaços
estaduais e nacionais (como fica claro na análise da participação em conferências) que deliberam
e decidem diretrizes e políticas gerais. Pois, diferente do campo da saúde que as conferências
municipais, estaduais e nacional tem uma sincronia, no meio ambiente não existe uma sintonia,
nem mesmo das temáticas (ao menos não se colocam como normativas). Ou seja, a temática
ambiental é sempre uma questão micro e macro, pois a degradação ambiental não se limita a um
território, não há como poluir o ar com uma indústria química e tratar como se fosse um problema
de um único município (embora esta última questão indicada não será analisada aqui).
 Até o momento se conseguiu sistematizar a concepção de meio ambiente presente nas
conferências e na legislação ambiental municipal e constatou-se a falta de efetividade de grande
parte das diretrizes deliberadas nas conferências municipais e que também se verificam em muitas
das deliberações em plenárias do Conselho. Portanto, a seguir serão destacados alguns destes
aspectos observados e a reflexão teórica de suas possíveis causas a partir dos teóricos revisados.

Com relação às conferências municipais, seu papel é discutir as diretrizes gerais de meio
ambiente que nortearão as ações de políticas ambientais do executivo municipal, sendo que
conforme a legislação municipal, após cada conferência o executivo deve reestruturar o Plano
Municipal Ambiental baseado nas demandas da sociedade. As políticas ambientais apontadas nas
duas conferências (1999 e 2001) tiveram várias temáticas repetidas e outras novas. A primeira
envolveu um público maior uma vez que foi articulada junto ao Conselho Municipal de Saúde
contando com a participação de vários conselhos locais, comunidades do interior e movimentos
sociais em geral. A outra, em de 2001, teve uma considerável participação, embora em número
menor por ter sido realizada separada da saúde7. Percebe-se que vários pontos foram repetidos e
novos problemas acrescentados, separando alguns pontos como a gestão de resíduos sólidos (como
destino do lixo e coleta seletiva), a gestão de resíduos hídricos, inclusive a indicação de criação
de um código ambiental municipal, este último de fato não saiu do papel (após algumas tentativas
de inserção na pauta do conselho no ano de 2002). Após a 2ª conferência o executivo municipal
elaborou o Plano Municipal de Meio Ambiente incluindo as diretrizes gerais das conferências mais
ou menos na integra e ainda, datas para resoluções dos problemas ambientais mais crônicos da
cidade como os resíduos sólidos, organização do lixão da Caturrita dentro das normas ambientais
federais, implantação de uma coleta de lixo estendida gradualmente ao conjunto da população
com períodos regulares de recolhimento e implantação gradual de coleta seletiva (separação
de resíduos orgânicos e não-orgânicos, organizações e locais para o trabalho dos catadores).
Bem, neste último exemplo de tratamento de resíduos sólidos de fato não houve muitos avanços,
segundo os relatos nas discussões de plenária do Conselho, que recentemente (2009) apresentou
um relatório da comissão técnica de resíduos sólidos com fotografias e filmagens dos problemas do
aterro municipal (apesar de várias reformas e terceirização), sem falar das constantes notícias na
mídia das irregularidades na coleta pública do lixo. Ocorreram mais duas conferências municipais,
uma em 2005 (segundo relato de conselheiros abarcou em torno de 200 pessoas participantes) e a
outra em 2007. Com relação à primeira, foram perdidas a lista de presença e as próprias diretrizes,
impossibilitando que sejam analisadas; na última, há um registro das diretrizes aprovadas, mas
muitos conselheiros ignoram sua existência. Suas propostas são centradas na educação ambiental
envolvendo escolas e outros espaços da sociedade entre vários outros pontos comuns com as
conferências anteriores, chamando a atenção num dos itens que destaca que a prefeitura deve
respeitar mais as deliberações do Condema.

A concepção de meio ambiente que perpassa as diretrizes da conferência bem como a lei
ambiental municipal daí construída podem ser consideradas um importante aspecto da configuração
democrática da esfera pública ambiental do município de Santa Maria. Quer dizer, a forma como ela
articula as questões socioambientais são um indicativo de como os seres humanos são vistos na
relação com o meio ambiente. Os documentos analisados das conferências que se teve acesso e o
plano ambiental municipal, percebe-se o meio ambiente não é descolado da vida humana. Mesmo com
o incentivo a criação de áreas de proteção ambiental (morros, sítios paleontológicos, parques etc.),
preservação e recuperação de áreas degradadas, busca de soluções para ocupações irregulares
(muito freqüentes no município), ao mesmo tempo se mantém a preocupação com habitação de
qualidade, vida saudável, etc. Um exemplo desta articulação entre problemas ambientais e sociais,
independente do seu teor, é uma das moções da conferência de 2001 que repudia a proposição de
reformas trabalhistas do governo federal que ameaça agravar as condições sociais da população
e que se refletem diretamente no meio ambiente. Na conferência de 1999, uma das diretrizes
é a busca de recursos para financiamentos habitacionais a fim de evitar a ocupação de áreas
ambientais de preservação. Além disso, está enfatizada nas duas conferências a necessidade de
políticas de desenvolvimento sustentável para a produção agrícola, tecnologias viáveis em termos
ambientais, destino adequado das embalagens de agrotóxicos, etc.

Dessa forma, percebe-se que o controle social do município se afasta daquelas concepções
sócio ambientais que dominou a primeira fase da ecologia natural conhecida por criacionismo e
que Diegues denominou de “natureza selvagem”, que defende a exclusão do ser humano do meio
ambiente (por exemplo, a idéia de criação de parques nacionais visando a preservação) e que
também Hannigan, ironiza dizendo que trata-se da visão de alguns indivíduos (intelectuais) que
descobrem a natureza e desconsideram os povos tradicionais e seu conhecimento de agir no meio.
Contudo, certamente que os diferentes segmentos se aproximam mais ou menos desta visão da
natureza pura que exerceu forte influência na sociedade e mesmo em certos órgãos fiscalizadores
do Estado. Será um dos aspectos abordados na continuação da pesquisa com a visão de meio
ambiente das entidades e seu representante no Condema.

Com relação aos limites administrativos de funcionamento da instituição, identificou-se

que há períodos sem registro de reuniões e extravio de documentos como os já mencionados de
uma conferência municipal (2005). De fato, considera-se que isto não se limita apenas a um lapso
administrativo, mas pode ser um indicativo de um possível descomprometimento da administração
municipal em viabilizar o funcionamento do conselho (já que este é responsável pela parte estrutural
do evento: computadores, locais..), e também indica a fragilidade do controle social de Santa Maria
em se articular na esfera pública ambiental, demonstrando que a descentralização não é garantia
por si só de ampliação da democracia se comparada aos moldes tradicionais de democracia.

Outro aspecto a ser citado que merece relevância ainda com relação a organização, é
que o Conselho apresenta oscilação no engajamento de seus membros: o quorum mínimo exigido
para as plenárias são 11 membros (do total de 21) e no ano de 2008 (2º semestre), a média de
participantes nas reuniões ficou próximo do mínimo. Também são observadas constante ausência
e exclusão de entidades por falta, como foi o caso do IBAMA. Importantes instituições perderam
acento ao longo da história da entidade, onde algumas o recuperam, outras não. Entre as que
não retornaram encontram-se a Fepam (órgão estadual de fiscalização ambiental) e 4ª CRS
(Coordenadoria Regional de Saúde), dois órgãos da esfera estadual de governo com importante
impacto ambiental em termos regionais. Aliás, é observada a constante ausência das três esferas
do poder público ou então saídas precoces das plenárias (principalmente no 2º semestre de 2008).
O executivo municipal (uma das três esferas do executivo) que mais diretamente está implicado no
processo e que possui cadeira permanente no conselho (não pode ser excluído), segundo relato, já
foi afastado do núcleo de coordenação devido a freqüentes faltas (há alguns anos atrás).

Com relação a não implementação de inúmeras decisões tanto em termos das diretrizes
municipais como também das decisões em plenária do Conselho como o caso dos resíduos sólidos
(deliberado uma das diretrizes da Conferência), instalação de antenas (grande conflito gerado
em várias plenárias) e, mais recentemente, o conflito gerado com o executivo municipal (nova
gestão 2009) que pretende excluir a secretaria de proteção ambiental em favor de uma fundação.
Percebeu-se que em certas situações, o Condema entrou junto ao ministério público a fim de garantir
suas decisões. E mesmo nestes casos é visível que se estabelece uma arena de negociações
envolvendo os diferentes atores (Executivo, Ministério Público e Conselho Municipal). O que aponta
para aquilo que Hannigan afirma que um problema ambiental é uma construção social que envolve
diferentes momentos e atores, e a legitimidade depende tanto em termos científicos como políticos
(articulação, apoio da sociedade, etc.).

Ainda com relação à conferência é relevante mencionar que no ano de 2009 foi organizada a
conferência municipal de meio ambiente (dezembro). Na reunião ordinária de março, onde estava
em pauta a realização desta conferência, alguns manifestaram seus protestos com relação ao
pouco envolvimento dos conselheiros na preparação e no próprio evento em questão nos anos
anteriores. O que mais uma vez retoma a questão do comprometimento dos conselheiros e suas
entidades com a construção pública de políticas ambientais.

Dessa forma, como a pesquisa ainda se encontra em andamento, não se tem uma interpretação
sociológica definitiva para esta situação. Contudo, já são visualizadas possíveis hipóteses: de que
a falta de poder político efetivo dos conselhos tende a desestimular a participação do controle
social reduzindo estes espaços a mera formalidade burocrática e ainda, que a participação exige
sacrifícios dos cidadãos que se vêem obrigados a abrir mão de outras atividades, como indica
Nogueira; mas também pode ser a falta de institucionalização por ser uma experiência recente
e diminuindo assim possibilidade de maior êxito democrático ao estilo de Robert Dahl ou mesmo
daquilo que Putnam indica de capital social; e mesmo, uma certa apatia, resultado de excesso de
participação conjugado com pouca efetividade das decisões ao estilo de Norbert Bobbio, uma vez
que várias destas entidades e conselheiros participam de vários conselhos que se proliferam na
última década no país8. Acredita-se que estas várias causas se misturam e estruturam esta esfera
pública e a fragilidade do controle social em vários momentos.

Por outro lado, ainda que a pesquisa esteja em andamento, pode-se perceber que em vários
momentos houve confronto direto entre executivo e conselho, conforme aparece frequentemente
nos discursos dos conselheiros na plenária, indicando a dificuldade do governo para por em prática
as definições do Condema, seja por falta de tradição de se sujeitar ao controle social, seja por
limites administrativos ou de prioridade política, razão pela qual só tenha elaborado um plano
ambiental municipal e nunca ter elaborado o código ambiental. Ou seja, este espaço não se dá
no estilo da busca de consenso (o que não significa que não haja certos momentos de consenso),
mas é marcado por conflitos9 numa configuração mais aos moldes do capital político de Bourdieu
e da proposta de Hannigan (construcionismo). Boaventura Santos também menciona a dificuldade
dos Estados (e aqui prefeitura), que possuem uma perspectiva eleitoral a curto prazo, em lidarem
com a problemática ambiental em que as soluções necessárias são a longo prazo, custos altos e
envolve direitos difusos de terceira geração em termos de acesso ao meio ambiente de qualidade e
recursos. Também, esta forma de participação da sociedade em conselhos não se configura como
uma participação direta proposto por Arendt, pois continua dentro dos marcos representativos.
Todavia, este espaço possibilita maior transparência e amplia a democracia como propõe Bobbio,
pois envolve um conjunto maior de pessoas, possibilita ampliar e divulgar as temáticas, etc.

Portanto, estas interpretações sobre o papel do conselho na esfera pública ambiental do

município ainda são provisórias; trata-se apenas de indicativos. Uma vez que o trabalho de campo
está em andamento e pretende-se realizar as entrevistas com conselheiros e suas entidades,
buscando reconstruir uma realidade mais ampla e sistemática a fim de identificar as causas de
esvaziamento das plenárias, falta de envolvimento dos conselheiros nas conferências, identificar
as relações de poder entre conselho e executivo, bem como no interior do próprio conselho a partir
da leitura do capital social acumulado de Bourdieu. Em especial, buscando identificar as causas da
não efetivação das políticas deliberadas no espaço do Conselho e das conferências municipais de
meio ambiente.

Por último, é inegável que a atuação do controle social por meio dos conselhos municipais
propiciam uma maior distribuição de poder e uma maior participação da sociedade na construção
das políticas ambientais. Por outro lado, pode-se concluir que a garantia legal assim como outros
direitos formais conquistados pela sociedade até hoje não são suficiente para sua efetivação.
Neste sentido que consideramos a contribuição do construcionismo de Hannigan relevante para
pensarmos os problemas ambientais e a atuação do controle social. Ele não nega que exista
uma certa objetividade de riscos ambientais, como acidentes nucleares independente de serem
reconhecidos, mas as questões ambientais e suas soluções são essencialmente uma construção
coletiva que envolvem diferentes segmentos da sociedade civil, Estado e interesses de mercados
(empresas), bem como os cientistas e a mídia, e o êxito de uma ou outra posição depende em
grande medida da capacidade de articulação política. Dessa forma, no contexto do conselho
municipal de meio ambiente, as alternativas e deliberações para além da legalidade são estruturadas
por relações de poder entre os diferentes segmentos da sociedade civil (e no seu interior) e dos
representantes das três esferas de governo, o que significa que o êxito do Condema em grande
medida depende de sua capacidade de articulação na sociedade, envolvendo inclusive a mídia, de
modo a acumular força política nas negociações com o poder do Estado. E como lembra Bobbio,
ao se criticar a democracia representativa, mais do que propor uma democracia direta o desafio
é democratizar as outras esferas da sociedade, entre as quais a gestão pública, sendo que o
exercício do controle social por meio dos conselhos municipais é um dos caminhos. Mas, como
menciona Nogueira, os conselhos precisam buscar a radicalização da democracia para não cair
na armadilha de reduzir o espaço a uma mera instância burocrática do governo municipal. E por
último, não se pode descartar as contribuições de Habermas (1984) a respeito da participação da
sociedade civil em espaços institucionais como uma das possíveis causas da falta de articulação
(ou melhor êxito) dos segmentos da sociedade civil nos espaços institucionais do Estado. Todavia
esta e as outras questões mencionadas fazem parte do estudo em andamento.

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Desafíos de la participación ciudadana en ámbitos locales: análisis de la interacción entre
el Estado y las organizaciones sociales en el conurbano bonaerense

Adriana Rofman
arofman@ungs.edu.ar
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento
Buenos Aires, Argentina

1. La reforma de las políticas sociales y la incorporación de nuevos actores

La redefinición del modelo de relación entre Estado y sociedad, resultante de las políticas
de ajuste estructural que se implementaron en la Argentina en las últimas décadas del siglo XX ,
está estrechamente ligada con las transformaciones que han sufrido las condiciones de vida de los
sectores populares en la Argentina durante ese período.

Este proceso de desuniversalización de las políticas sociales, modificó profundamente

el modelo centralizado y cuasi universal que había orientado en Argentina el desarrollo de la
intervención social del Estado durante buena parte del siglo XX. 1 En su reemplazo, se crearon
numerosos y variados programas asistenciales focalizados, que tenían por objeto la transferencia
directa de recursos a algunos sectores acotados , en general focalizados territorialmente, en teoría
aquéllos más afectados por la transformación económica.

Este nuevo modelo de política social también trajo consigo una innovación en la estructura de
gestión: en vez del sistema centralizado y vertical que caracterizaba al modelo anterior, se proponía
un esquema más descentralizado de implementación, así como la incorporación de instancias
locales de gobierno y actores no estatales, para facilitar la mejor focalización de las prestaciones y
asegurar la eficacia de la asistencia. Si bien en Argentina la descentralización no cumplió cabalmente
con las promesas que impulsaron su aplicación en muchos países latinoamericanos, estos cambios
en el modelo de gestión de las políticas sociales sí trajeron consigo la inclusión de nuevos actores
locales en el entramado de formulación e implementación de los programas sociales.El modelo
institucional de gestión, que ha quedado instalado en el diseño de una porción significativa de los
programas sociales generados a partir de la reforma , tanto de los puramente asistenciales, como
también de las nuevas iniciativas más orientadas a la promoción social que aparecieron en la última
década, ha dado como resultado la incorporación de una multiplicidad de actores de la sociedad
civil, tanto colectivos como individuales, en estas estructuras de gestión..

Esta fuerte transformación en el plano de las políticas públicas transcurrió junto con cambios
también cruciales en la estructura y dinámica de la sociedad argentina, en general, y en la matriz
de acción colectiva y organización de la sociedad civil, en particular. La creciente intervención
la sociedad en la tarea de limitar el avance de la vulnerabilidad social y la concentración de sus
esfuerzos en acciones destinadas a mejorar las condiciones de vida, ha generado una multiplicidad
de pequeñas asociaciones locales, formadas por vecinos o personas cercanas que tratan de resolver
colectivamente la provisión de bienes y servicios que el Estado no ofrece de forma adecuada y a los
que no pueden acceder por vía del mercado.

Estas organizaciones de base territorial constituyen los eslabones últimos del entramado
antes descripto de gestión de las políticas sociales, ya que viabilizan la llegada de las prestaciones
sociales a sus destinatarios. La compleja interacción de asociaciones de base territorial con
diferentes niveles e instituciones estatales conforma el sustrato institucional los programas sociales
de corte participativo.

Sin embargo, esta modalidad “colaborativa” de articulación entre el campo asociativo y el

Estado no es la única forma de vinculación, ya que la orientación más confrontativa , propia de los
1 Soldano, D. y Andrenacci, L.. 2006
movimientos sociales, también da lugar a experiencias de interacción más conflictivas.

En síntesis, la confluencia entre la instalación de modelos de gestión participativos de las

políticas sociales y la multiplicación de organizaciones sociales de base territorial ha incidido
notablemente en la dinámica de relación entre el Estado y la sociedad civil en el plano territorial,
ya que trae consigo un reposicionamiento de las organizaciones de la sociedad civil en su vínculo
con las instituciones estatales como también en su relación con los espacios sociales donde están
insertos.

Este proceso ha dado lugar a la multiplicación de experiencias de interacción entre O.S.C

y el Estado, que constituyen los objetos de análisis de este artículo. Se trata de un abanico de
experiencias muy diverso, que incluye desde dinámicas de alto nivel de integración de las O.S.C.
en el entramado de implementación de las políticas, relaciones más débiles y esporádicas, hasta
vínculos marcados por el conflicto en torno demandas sociales.

La localización territorial de los procesos de interacción constituye, además, una dimensión

relevante de este análisis, puesto que las características sociales y políticas de los territorios donde
suceden las experiencias inciden fuertemente en su desarrollo. En este sentido, cabe considerar que
las condiciones socioterritoriales del Gran Buenos Aires, en tanto periferia de una gran aglomeración
metropolitana, introducen matices específicos a este análisis.

2. Las condiciones socioeconómicas y político-institucionales del conurbano

bonaerense

Para comprender la dinámica sociopolítica del conurbano bonaerense, es necesario considerar

sus particulares condiciones sociodemográficas. Se trata de una región densamente poblada, cuyos
habitantes enfrentan, en general, fuertes carencias en el plano socioeconómico y habitacional, pero
que a la vez está ubicada en torno al centro económico y político del país, la ciudad que concentra
la actividad económica y goza de los mejores niveles de vida del país.

Al interior del Gran Buenos Aires también encontramos un alto grado de heterogeneidad en
las condiciones socioeconómicas, ya que entre los municipios que la componen se encuentran
algunos con indicadores sociales superiores a los de la Ciudad de Buenos Aires, y otros – lo más
densamente poblados- con valores semejantes a los de la regiones más empobrecidas del país.2

La heterogeneidad interna no sólo genera estas fuertes diferencias entre municipios, sino
también se expresa en una estructura más microespacial de segregación sociohabitacional, donde
se fragmentan espacios al interior de los municipios y se generan barreras físicas y sociales que
consolidan esa fragmentación. De esta manera, el conurbano bonaerense puede ser también visto
como un conglomerado de ámbitos diferenciados de vivienda, servicios , transportes, etc., para los
distintos segmentos sociales.3

La fragmentación espacial constituye una las pautas centrales para comprender la territorialidad
en el conurbano bonaerense, ya que no solamente modela una estructura urbana segregada, sino
que también incide fuertemente en el diseño de las intervenciones sociales y políticas públicas que
operan en esta región.

2 A comienzos de esta década, el ingreso per cápita en la Ciudad de Buenos Aires y la franja norte del conurbano
triplica el promedio nacional mientras que en algunos partidos del Gran Buenos Aires, este indicador muestra un
nivel muy inferior. Las condiciones habitacionales, tanto en lo relativo a la provisión de infraestructura y servicios
urbanos, como en cuanto a la calidad de las viviendas, también refleja esta desigualdad, como se evidencia en los
datos relativos al acceso a las redes de agua corriente, cuya cobertura oscila entre menos del 10%, en los muni-
cipios más postergados, hasta cerca del 100% en las localidades de urbanización más temprana. (Suarez y Palma
Arce, en prensa)
3 Suarez y Palma Arce, en prensa
 Por otro lado, las acciones públicas, tanto las originadas en la sociedad civil como las
implementadas por el Estado toman estos criterios territoriales para focalizar su labor en espacios
acotados. La dependencia de estos servicios sociales que, en tiempos de desempleo, desarrolló la
población del conurbano contribuyó a reforzar el lazo de los habitantes con su espacio más cercano.
Para importantes segmentos de población, el “barrio” pasó a constituir el escenario principal de
su reproducción cotidiana, base de las redes sociales que le permiten obtener los recursos para la
subsistencia , a la vez que espacio cercado que delimita -por razones económicas y/o culturales- sus
posibilidades de movimiento, dando lugar así a fenómenos de fuerte aislamiento social y espacial.

Es posible que la reactivación económica que ha gozado nuestro país en los últimos años
haya contribuido a flexibilizar los aspectos más críticos del panorama descripto, pero no parece
haberse debilitado la firmeza de esta configuración en el nivel de la estructura socio urbana. La
fragmentación espacial parece haberse instalado como patrón de construcción de la territorialidad
para la sociedad del conurbano bonaerense, influyendo también en las pautas de acción colectiva
y el formato de las políticas estatales.

La inserción territorial se ha convertido, así, en uno de los ejes centrales de la acción colectiva
, tanto la más institucionalizada como la más espontánea, ya que la “inscripción territorial “ – como
lo denomina Merklen4 - se ha consolidado como base de sustentación de las tramas de actores,
de la interacción política y de la identidad social y política. La “localización” de estos fenómenos
sostiene la orientación de buena parte de la acción pública, tanto desde el Estado como desde la
sociedad civil, cuyas políticas se apoyan, actualmente, en la territorialidad de los problemas y de
los actores.

En el plano específico de las políticas sociales, la adopción de formatos participativos implica

revalorizar los recursos y las articulaciones que tienen lugar en el ámbito local y/o barrial , puesto
que los actores sociales implicados en la implementación de los programas sociales focalizados ,
tienen necesariamente un fuerte arraigo en el territorio. Ello pone de manifiesto la importancia de la
inserción territorial local que generalmente tienen las organizaciones y los proyectos que trabajan
en el campo de lo social, reconociendo y recuperando la dinámica territorial de trabajo que traen las
organizaciones de base, generadas desde los sectores populares.

Esta relevancia de espacio local no encuentra, en el conurbano bonaerense, un correlato

adecuado en el nivel político institucional, es decir, en instituciones municipales con efectiva
capacidad de gobierno sobre la sociedad local. el gobierno de la RMBA,5 en tanto ciudad
metropolitana, es sumamente complejo: existen cuatro niveles estatales con competencia sobre
esta región: el gobierno federal, el gobierno provincial de la Provincia de Buenos Aires, los gobiernos
municipales del conurbano bonaerense y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene un
status particular.

El gobierno de la Provincia de Buenos Aires tiene competencia sobre casi todas las funciones
centrales para la vida cotidiana en los municipios –seguridad, educación, infraestructura - y
aporta, a través de los programas provinciales y el sistema de coparticipación, buena parte de los
recursos que requieren las políticas públicas locales, especialmente en lo referente a la atención
de la problemática social. El control de los recursos que son necesarios para hacer frente a las
necesidades sociales en una zona con carencias tan marcadas, otorga al gobierno provincial un
poder político relevante, y limita fuertemente las posibilidades de acción autónoma por parte de los
municipios. Por su parte, el gobierno nacional tiene jurisdicción sobre variables muy importantes
para el desarrollo de la región metropolitana, como la gestión del transporte, el control de las
empresas prestadoras de servicios públicos, y algunos efectores de salud, entre otros. La Ciudad
de Buenos Aires maneja grados de autonomía semejantes a la de una provincia, y goza, además,
de una gran capacidad de autofinanciamiento, por lo que focaliza sus políticas hacia el interior de la
4 [Merklen, 2005
5 Badía et al, 2008 ..
ciudad y se involucra poco, al menos en el plano institucional, en las problemáticas metropolitanas.

Los gobiernos municipales de los municipios del conurbano – así como todos los que forman
parte de la Provincia de Buenos Aires- tienen muy escasa autonomía jurídica y económica para
formular políticas propias, de manera endógena. La competencia sobre los instrumentos de política
necesarios para intervenir en la atención de los problemas de su población están casi totalmente,
como se ha señalado, en manos de los niveles provincial y nacional, y el sistema fiscal concentra la
recaudación impositiva también en esos niveles. En la mayoría de los casos, además, disponen de
aparatos estatales poco especializados, muy atravesados por la lógica de la reproducción política
en el territorio.

Esta compleja trama de competencias juridiccionales superpuestas, que limitan la autonomía

local y habilitan la intervención directa de los gobiernos provincial y nacional , contrasta con el sistema
de representación política, donde el nivel municipal mantiene su importancia. Las autoridades
municipales, tanto ejecutivas y legislativas, son electivas, lo que lleva a desarrollar sistemas locales
de acumulación política, de relaciones entre dirigentes y ciudadanos que necesitan de recursos
económicos o políticos sobre los que asentarse.

En el plano político, la coexistencia de jurisdicciones nacional, provincial, municipales y

el particular status de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco del sistema federal, da lugar a
una conflictiva, y a veces contradictoria, convivencia de distintos sistemas políticos y lógicas de
acumulación, correspondientes a las distintas instancias de gobierno. Esta compleja estructura
de sistemas políticos y de representación, que refieren a jurisdicciones diferentes, conforma los
canales de acceso a las instancias de gobierno local y provincial de esta región, razón por la cual,
como señala Pirez, “se produce una contradicción entre el ámbito territorial de las necesidades o
los problemas y el ámbito territorial de la representación política”6

En síntesis, cabe suponer que las vinculaciones que establecen las organizaciones sociales
y el Estado en el conurbano bonaerense resultan profundamente influidas por estas condiciones
territoriales, tanto en el nivel más estructural como en el de la construcción social y política. Los
interrogantes que orientaron el estudio que se presenta a continuación parten de este reconocimiento,
y giraron en torno a las especificidades que asume la interacción entre el Estado y la sociedad civil
organizada en esta región.

3. La trama de actores de las políticas sociales

El análisis de los actores locales implicados en la gestión de la política social lleva a mirar, en
primer lugar, el papel que desempeñan las instituciones estatales, los municipios, en este entramado.

Decíamos previamente que la descentralización de las políticas sociales, en Argentina,

se alejó bastante del modelo promovido en otros países latinoamericanos de transferencia de
competencias y recursos a los municipios. En nuestro país la descentralización en el sector social
consistió, fundamentalmente, en el traspaso de los servicios de salud y educación a los gobiernos
provinciales, razón por lo cual el margen de acción de los municipios en la gestión de las políticas
sociales , es aún muy limitado. El papel de los municipios del Gran Buenos Aires en esta estructura
es todavía menos destacado que el que desempeñan los gobiernos locales de la mayoría de las
demás provincias del país, por un conjunto de factores: limitaciones de índole normativo, carencias
en las capacidades de gestión, y, fundamentalmente, el peso de la presencia de los gobiernos
nacional y provincial en su territorio.

Estos condicionamientos aparecen de manera nítida en los resultados de un estudio acerca

del papel del gobierno municipal en la gestión de programas sociales,7 realizado en tres municipios
6 Pirez, 2001:262
7 Se trata del proyecto “Escalas del desarrollo de una subregión de la RMBA” , desarrollado en la UNGS bajo la
del conurbano bonaerense, que analizaba el origen – en términos de diseño y financiamiento-
de los programas ejecutados en esas localidades, discriminando a los mismos según su impacto
potencial.8 . Como se ve en la tabla siguiente, si bien los municipios eran responsables de una
cantidad interesante de iniciativas, la mayoría eran de bajo impacto, es decir, brindaban un servicio
muy acotado – la provisión de un medicamento, por ejemplo-, o atendían a una población muy
reducida. Los programas que tenían algún impacto destacado en las condiciones de vida de
la población – como los de transferencia de ingresos, o los de promoción socioeconómica, por
ejemplo- estaban originados en el nivel nacional o provincial.

Programas sociales relevados según origen e impacto potencial

José C Paz, San Miguel y Moreno, 2005

Origen Impacto potencial

Alto Bajo Total

Nacional 10 6 16
Provincial 12 11 23
Municipal 2 13 15
TOTAL 24 30 549

Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios

Esto no significa que los gobiernos municipales estén ausentes del entramado de
implementación de los programas sociales. Casi todos los programas requieren de la contribución
del nivel municipal, ya que su participación resulta relevante por la puesta a disposición de otro tipo
de recursos, como el personal a cargo de la ejecución. Además, ofrecen un aporte crucial para el
éxito de estas iniciativas, el contacto con los actores de la sociedad que intervienen en la gestión.
Es decir, tienen un papel poco decisivo en las decisiones estratégicas, pero son necesarios en la
implementación, en particular en la viabilización de las condiciones políticas y operativas que se
hace efectiva a través del vínculo con la sociedad local, en especial las organizaciones de base
territorial y las redes informales de beneficiarios.

La intervención de los actores no estatales, entonces, constituye también un eslabón importante

en el entramado de gestión de estas políticas. Se trata de un conjunto de actores individuales y
colectivos que generalmente se conciben como parte de la sociedad civil, pero que no se ajustan
cabalmente a la noción de sociedad civil. Este término resulta excesivamente general y abstracto
para caracterizar a los sujetos que intervienen en la gestión de los programas sociales en el Gran
Buenos Aires, ya que el concepto de sociedad civil está habitualmente asociada con algunos
atributos – como la autonomía política, cierto grado de consolidación institucional, la capacidad
de representación de ideas e intereses independientes, etc.-10 que difícilmente encajen con la
realidad de estos actores.

La trama asociativa del conurbano bonaerense, es decir, el sector que constituye la contraparte
social en las estructuras participativas de gestión de las políticas sociales está conformada,
en su mayoría, por asociaciones de base que nacieron por el imperativo de desarrollar formas
autogestionadas de satisfacer sus necesidades básicas. Estas organizaciones se insertan en
una tradición de acción colectiva muy difundida en la etapa de urbanización del Gran Buenos

dirección de Adriana Rofman.

8 . Entendemos aquí por impacto potencial de un programa el grado esperado de incidencia en las condiciones
de vida del conjunto de la población del partido, medido a través de dos indicadores: la cobertura poblacional, y la
integralidad y sistematicidad de las prestaciones que ofrece.
9 El universo de programas relevados llegó a 49, pero como algunos de los programas tenía un origen multijuridic-
cional, la suma total supera esa cifra .
10 Ver, al respecto, Rofman 2009
Aires, que se desarrolló de forma desordenada, y con poca intervención estatal en la provisión de
infraestructura y servicios, como casi todas las grandes ciudades de América Latina: las históricas
“ sociedades de fomento”, que agrupaban a los vecinos para buscar colectivamente resolver las
carencias de servicios urbanos.

Frente a las nuevas necesidades planteadas por la crisis socioeconómica de finales del siglo
pasado, ahora de carácter más básico, como la alimentación, esta tradición reaparece, dando lugar
a la creación de múltiples y diversas entidades que también agrupan a vecinos que intentan atender
sus necesidades en forma colectiva. Es por ello que en el conurbano bonaerense, esta trama
asociativa asume un papel central en la atención de los problemas ligados a la reproducción de
la vida, centralidad que se explica por las características particulares de esta región: un espacio
marcado por su alta densidad poblacional, la multiplicación de necesidades sociales y una fuerte
historia de participación social. Es decir, su trabajo es de carácter territorial y sus actividades se
enmarcan en las dinámicas comunitarias o “de base” que se explican a partir del modo específico
en que estas organizaciones vinculan sus actividades con el territorio.

Las caracteristicas institucionales de estas agrupaciones, entonces, están bastante lejos del
ideal de “ONG” que el sentido común asocia con la imagen de la sociedad civil. Más bien, en
el conurbano bonaerense proliferan muchas asociaciones pequeñas, con limitado desarrollo de
personal y escasos recursos físicos. Un estudio reciente, aplicado a 60 organizaciones de base
territorial del conurbano bonaerense11 mostró que el 50 % de ellas tiene menos de 10 miembros
y el 78% cuenta con una sola sede, y un 57% no tiene personal rentado. Llamativamente, su nivel
de formalización institucional, es bastante alto, ya que 85% posee personería jurídica, lo que no
se corresponde con la efectiva consolidación institucional de las agrupaciones.

Para comprender las razones por las que la gran mayoría de estas agrupaciones, aún las
menos desarrolladas, cumple con los trámites de inscripción jurídica, se debe indagar en el accionar
de estas asociaciones y las vinculaciones con el Estado que devienen de este cometido.

El estudio mostró que estas organizaciones desarrolla una gran cantidad y variedad de
actividades –más de 3 actividades por asociación- , orientadas mayormente en tres grandes
categorías: actividades recreativas, culturales y deportivas; asistencia directa a necesidades
básicas, principalmente alimentación; y servicios educativos, en especial no formal y capacitación
para el trabajo. Es decir, el campo de acción de esta trama asociativa no se distingue demasiado
del ámbito de intervención de las políticas públicas sociales: se trata en su mayoría de provisión de
servicios sociales, tanto culturales, como alimenticios o educativos. En cambio, aquellas actividades
que teóricamente se asocian con la actuación de las organizaciones de la sociedad civil, como la
representación de intereses o ideas, la defensa de los derechos ciudadanos, la expresión de la
opinión pública , etc, ocupan un lugar muy relegado en la labor de estas asociaciones.

Es decir, en el conurbano bonaerense el campo de intervención de la sociedad civil organizada

se superpone con el ámbito de acción social del Estado, un fenómeno que es tanto expresión de
fuerzas autónomas de la sociedad, como también del diseño institucional de las políticas estatales,
como veíamos previamente. Esto es, esta confluencia no habla de una superposición de funciones
entre el Estado y la sociedad, sino más bien de una complementación, de formas de colaboración
en un proceso más amplio, donde intervienen ambos sectores.

Pero, cabe aclarar, esta vinculación no sólo es producto de la expansión de los formatos
participativos de gestión de los programas estatales, ya que vista esta dinámica desde la posición
de las organizaciones sociales, la articulación resulta una estrategia necesaria para poder cumplir
con los objetivos que les dieron origen y las actividades que se proponen realizar.
En efecto, como se ve en el cuadro siguiente, la gran mayoría de las organizaciones
11 Estudio realizado en el marco del proyecto de investigación “ Escalas del desarrollo en la RMBA”, en la UNGS,
bajo la dirección a Adriana Rofman. Para más detalles, ver Rofman, Gonzalez Carvajal , Moreno Anzoátegui, 2009
entrevistadas –el 90%- se vincula con organismos estatales para el desarrollo de algunas de sus
actividades, y el 28% se apoya en esta relación para todas las actividades que realiza.

Organizaciones según su intensidad de vinculación con el Estado para la gestión de

actividades

San Miguel, José C. Paz, Moreno y Morón, 2008

Vinculación con el estado en: Cantidad de casos %
En todas las actividades 17 28% 90%
En la mayoría de las actividades 9 15%
En algunas actividades 28 47%
En ninguna actividad 6 10%
Total 60 100%
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios

Cuando se indaga acerca del contenido de esta vinculación, encontramos un porcentaje

destacado de referencias a las contribuciones que brinda el Estado, tanto en términos financieros,
como en otros recursos materiales, capacitación o recursos humanos. Una proporción muy reducida
menciona otras formas de colaboración más paritarias, que no involucran el aporte estatal de
recursos, sino que tienen por objeto coordinar acciones.

Un panorama similar aparece cuando se analiza las fuentes de recursos a las que apelan
estas asociaciones para financiar sus actividades. Las respuestas de agrupan en dos grandes
categorías: la generación de recursos propios – a través de cuotas de asociados, venta de servicios,
rifas u otras estrategias similares- y los aportes económicos del Estado, principalmente provincial y
nacional. En esta región, las contribuciones de otras organizaciones de la sociedad civil son más
bien escasas, y los recursos que pueden portar los propios miembros son naturalmente reducidos,
dada su situación socioeconómica.

Estos datos muestran que , así como las políticas sociales necesitan de las asociaciones
de base para asegurar el acceso de los beneficiarios a las prestaciones , las organizaciones de
base, en el conurbano bonaerense, requieren del apoyo estatal para cumplir adecuadamente los
propósitos que se desprenden de su misión: intervenir en la atención de las necesidades. Esta
misión que, en algunos casos se confunde con la identidad de las agrupaciones, las compele a
insertarse en una trama de colaboraciones y relaciones de dependencia con los poderes públicos,
que atenta seriamente contra su autonomía institucional. La mayoría de estas organizaciones ha
priorizado su papel de proveedoras de bienes y servicios, un rol que las obliga a obtener recursos
para sostener las actividades – es decir, para sostener su sentido como organización- , y que , por
lo tanto, las empuja a incorporarse en el entramado de gestión de las políticas sociales, puesto que
éstos son los marcos institucionales a través de los cuales el Estado distribuye recursos.

Así, el sector más visible de la sociedad civil en el conurbano bonaerense está constituido por
una trama de organizaciones que está fuertemente implicada en la provisión de bienes y servicios
necesarios para la reproducción, una tarea que desempeña de manera entrelazada con organismos
estatales dedicados a las políticas sociales. Podría afirmarse que la intervención social pública, o
, dicho de otro modo, la acción pública sobre la cuestión social en este territorio, se apoya en un
entramado no muy diferenciado de organismos estatales y organizaciones sociales. Las fronteras
entre el Estado y la sociedad civil, en este ámbito, resultan sumamente porosas y poco clara.

Visto desde la posición de la sociedad civil, lleva a matizar fuertemente la idea de la autonomía
inherente a la sociedad civil, tanto en el plano institucional de estas asociaciones, puesto que
buena parte de su accionar se apoya en los recursos estatales; como en un nivel más general, ya
que pone de manifiesto que el papel de incidencia o presión social no es el predominante en el
campo asociativo de esta región. Y por otro lado, también se impone interrogar a los modelos de
análisis del Estado que conciben al proceso de formulación de políticas públicas como una función
cerrada en el aparato político y burocrático del Estado, para pasar a una perspectiva más cercana
al concepto de “governanza”,12 para así visibilizar el importante papel que juegan las instancias de
la sociedad civil en la gestión real de las políticas.

4. La territorialidad de la trama de actores

La referencia territorial de esta trama de articulaciones asume una complejidad particular en el

conurbano bonaerense, en virtud de las características metropolitanas de esta región. La complicada
estructura interjurisdiccional, la cercanía física de los organismos nacionales y provinciales y la
continuidad urbana, que vuelve casi irrelevantes a las fronteras entre los municipios, hacen que la
noción de “ ámbito local” como marco de referencia para estas vinculaciones pierda valor explicativo.

En primer lugar, el análisis de la territorialidad del accionar de la trama de organizaciones, da

por resultado varios mapas, que atraviesan los límites municipales y construyen dibujos propios.
Si traducimos la noción de territorialidad, en este punto, al territorio de referencia que construye
cada asociación a partir de su trabajo y sus vinculaciones, podría configurarse sobre la base de la
confluencia de dos mapas: el que resulta de la cobertura espacial de las actividades desarrolladas,
y el que ubicaría espacialmente la trama de vínculos y redes que mantienen estas organizaciones
con otras agrupaciones. Según los datos relevados en el estudio citado, el cruce de estos dos
mapas da por resultado cinco categorías, como se presenta en la tabla siguiente

Organizaciones sociales según su alcance territorial

San Miguel, José C. Paz, Moreno y Morón, 2008

Alcance barrial: actividades y vinculos acotados al “barrio” 4 37

Alcance municipal: actividades y vínculos dentro del municipio 13
Alcance municipal/ metropolitano: actividades dentro del municipio y vínculos 20 27
metropolitanos
Alcance metropolitano: actividades en distintos lugares de la Región Metropoli- 7
tana
Alcance nacional / internacional: vínculos nacionales y/ o internacionales 16
Total 60

Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios

Estas cifras muestran que la cobertura espacial de la acción de esta trama asociativa es
relativamente acotada, ya que la mayoría de las organizaciones concentra sus actividades dentro
de los límites del barrio o del municipio: suman 37 casos, sobre el universo de 60. Esta realidad es
coherente con las características organizacionales de estas asociaciones descriptas previamente,
lo que confirma la definición de organizaciones territoriales de base como la más apropiada a estas
entidades.

Por otro lado, otra categoría relevante es la que nuclea a las agrupaciones que trabajan dentro
del municipio pero tienen relación con instituciones situadas en otros municipios del conurbano; si
se agregan estos casos a los que operan en el conjunto de la región, se hace visible la importancia
que adquieren los vínculos y redes para construir un espacio de referencia metropolitano.

12 No debería desprenderse de esta observación que las prácticas aquí analizadas se ajustan totalmente al mod-
elo de la governanza. Si bien no hay espacio en este artículo para desarrollar a fondo este punto, cabe señalar que
,entre otras diferencias, ese modelo supone un grado mayor de horizontalidad en las relaciones.
 Por último, cabe destacar que el grupo de organizaciones que mantiene relaciones a escala
nacional es el más reducido, dato que refuerza las apreciaciones sobre el anclaje territorial de esta
trama.

En síntesis, la territorialidad de estos espacios asociativos tiene un alcance limitado, cuyo

núcleo de acción se concentra en el ámbito municipal , ampliado por el horizonte de referencia
metropolitano.

Esta caracterización contrasta con la que presenta el entramado de articulaciones con el

Estado, en sus diferentes modalidades. Si se mira, en primer lugar, el origen juridiccional de los
programas sociales que se ejecutan en esta región, los datos presentados previamente hacen
evidente la fuerte presencia de políticas generadas en los niveles nacional y provincial de
gobierno. Esto no significa, sin embargo, que predomine la presencia directa de agentes estatales
provinciales y nacionales en el territorio local, sino que el entramado gubernamental que garantiza
la implementación de los programas incluye instancias de diversos niveles. En algunos casos el
programa es diseñado y financiado por el gobierno nacional, pero la implementación queda a cargo
del gobierno local, con grados de autonomía que varían según el caso. En otras oportunidades el
diseño y los recursos son responsabilidad de las autoridades provinciales, pero ese financiamiento
es parcial, ya que la nación también aporta dinero. En términos generales, como decíamos antes, el
gobierno local realiza un aporte financiero muy acotado, pero su participación resulta relevante por
la puesta a disposición de otro tipo de recursos.Es decir, encontramos programas con intervención
de distintos niveles de gobierno, desde el local-municipal, hasta el nivel internacional.

La trama de articulaciones que se establecen entre estos organismos estatales y las

organizaciones sociales de base llevan consigo, evidentemente, la impronta de esta complejidad,
tal como se puede advertir en la tabla siguiente

Organismos estatales implicados en experiencias de vinculación con organizaciones

sociales, según tipo de vinculación

San Miguel, José C. Paz, Moreno y Morón, 2008

Gestión de programas Instancias de articulación

Nivel nacional 45 8
Nivel provincial 21 19
Nivel municipal 10 29

Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios

Las vinculaciones establecidas en el marco de la gestión de programas implican a organismos

públicos de todos los niveles, pero sobresalen notoriamente los correspondientes al nivel nacional,
seguido por las instancias de nivel provincial. Es decir, las agrupaciones sociales de base se
vinculan más intensamente con organismos nacionales y provinciales que con instancias locales
de gobierno. Estos datos se comprenden en el contexto de la estructura interjuridiccional descripta
en el párrafo anterior: si la intervención estatal en el campo social en esta región es formulada
y financiada, fundamentalmente, por organismos de nivel supra local, resulta coherente que las
organizaciones de base se vinculen con esos niveles para llevar adelante la ejecución de sus
actividades.

En cambio, esta distribución se invierte cuando la vinculación asume otro formato: las instancias
multactorales de articulación, cuya función incluye, en general, responsabilidades de decisión y/ o
seguimiento de las políticas – en vez de la sola ejecución- y que supone,por lo tanto, una relación
más horizontal entre los actores estatales y no estatales. En este tipo de experiencias el municipio
aparece como el interlocutor principal, mientras que los gobiernos provincial y nacional muestran
una presencia menor.

En términos generales, entonces, al considerar resultaría muy difícil recortar el ámbito territorial
local de este complejo de articulaciones, delimitar la trama local socioinstitucional de relación entre
el Estado y la sociedad en los municipios del conurbano bonaerense.

Referencias bibliográficas

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espacial: producción del territorio en la ciudad metropolitana de Buenos Aires. Ponencia presentada
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“Del monitoreo de la gestión pública a la participación ciudadana: dos modelos existentes
en América Latina”.1

Virginia Romanutti.
viromanutti@gmail.com
Asociación Civil El Ágora

Introducción:

Frente al diagnóstico de la existencia de una ciudadanía apática, poco informada y que

no pide cuentas al poder público, han surgido en América Latina procesos de monitoreo ciudadano
de la gestión pública. Estos procesos están adquiriendo gran relevancia social y política en tanto
implican una movilización importante de la sociedad civil que de esta manera incide en la agenda
pública y estatal.

El presente trabajo tiene como objetivo presentar dos de dichas experiencias: la Red
colombiana de Ciudades Cómo Vamos, que tiene a Bogotá como ciudad precursora y la Red Social
Brasilera de Ciudades Justas y Sustentables, con San Pablo como ciudad pionera. La intención de
esta ponencia es realizar un análisis comparado de ambas iniciativas tomando algunas variables
que permitan observar las similitudes y diferencias entre ambas. De este modo se plantea como un
ejercicio de reflexión que pretende contribuir al debate sobre los procesos de monitoreo ciudadano
que se están gestando en la región. Para ello se analizarán: el contexto en el que surgen estas
experiencias, el establecimiento de prioridades y objetivos, las estrategias desarrolladas para
hacerlos efectivos y su estructura organizativa.

Contexto y lectura de la situación base de las iniciativas

Las experiencias colombianas surgen en un contexto dado por la reforma de la Constitución

Nacional de 1991 que reconoce la necesidad de la participación ciudadana, entre otras cuestiones,
para el control de la gestión pública (artículo 270). En el marco de esta reforma constitucional se
sancionó la ley Orgánica del Plan de Desarrollo (ley N°152 de 1994) que establece, a nivel local,
la obligatoriedad de los alcaldes de plasmar su programa de gobierno en un plan de desarrollo
con metas específicas a lograr durante su gestión. Esta cuestión inspirará la creación del proyecto
Bogotá Cómo Vamos,2 como así también a las ciudades de San Pablo y otras ciudades brasileras
que comenzarán a demandar que las promesas electorales se traduzcan en programas de gobierno
especificados en metas.

Por otro lado, en la reforma de la constitución colombiana de 1991 se fortalece la

descentralización administrativa que se inicia en 1986 con la elección popular de los alcaldes. Por
consiguiente, los escenarios políticos locales cobran mayor centralidad en tanto el desarrollo de
las ciudades comienza a depender de manera más directa de las acciones de las administraciones
locales. En este contexto surgen en la década del 90, numerosas iniciativas ciudadanas como
observatorios, veedurías, agrupaciones de usuarios de servicios públicos que se diseminan por
todo el país.3 En el caso de BCV la experiencia comienza a gestarse durante la campaña electoral
de 1997. Si bien existía un clima de apertura a la participación ciudadana dado por la reforma
constitucional, se observa la ausencia de un ejercicio ciudadano de seguimiento y control que
verificara el cumplimiento de las promesas electorales del candidato, una vez elegido como alcalde
y su impacto en la calidad de vida de la ciudad. Por tanto, BCV se construye a partir de la alianza
de un grupo de organizaciones de la sociedad civil que buscan generar el ejercicio ciudadano de la
rendición de cuentas para contribuir al desarrollo de un Estado más transparente y una ciudadanía
más informada y activa.

El carácter independiente y la metodología de trabajo desarrollada por BCV que permite un

seguimiento periódico y sistemático de la gestión pública, llevó a otras ciudades colombianas a
pensar en la posibilidad de replicar la experiencia de BCV. De este modo, comienzan a gestarse
alianzas entre las entidades que forman parte de BCV y otras organizaciones de diferentes ciudades
colombianas que ven en BCV una herramienta útil para revertir procesos de crisis de confianza en
las instituciones públicas y en algunos casos la pérdida de rumbo de la administración municipal.

En el caso de Brasil la ciudad pionera en la gestación de un proceso de monitoreo ciudadano

fue San Pablo, que tuvo como referente principal la experiencia de BCV. El diagnóstico de partida es
compartido en tanto la iniciativa surge en un contexto de pérdida de credibilidad en las instituciones
públicas y en la democracia en general, sumado a la falta de participación ciudadana. Frente a este
diagnóstico, el Movimiento Nossa Sao Paulo4 y en general el resto de las ciudades que conforman
la Red Social Brasilera de Ciudades Justas y Sustentables,5enfatizarán en la necesidad de
generar acciones para aumentar la participación ciudadana puesto que consideran que sin el
compromiso y la participación de todos los actores sociales no es posible mejorar la calidad de
vida de las ciudades y lograr un desarrollo sustentable. En este sentido se observará a lo largo del
análisis que, a diferencia de la red colombiana, el monitoreo ciudadano si bien constituye una pieza
fundamental del movimiento, es un elemento más que forma parte de un conjunto de estrategias
destinadas a promover el ejercicio de la democracia participativa.

Establecimiento de prioridades y objetivos

La Red de ciudades Cómo Vamos6 de Colombia se plantea como prioridad generar un

impacto positivo en la calidad de vida de las ciudades. Para ello los pilares que guían el trabajo de
la Red son:

• Construir conocimiento sobre los problemas de las ciudades para poder conocer el
estado de la calidad de vida de las mismas y realizar un seguimiento periódico de su
evolución.
• Rendición de cuentas: instar a las Administraciones Distritales a que elaboren y
pongan a disposición de los ciudadanos información sobre su gestión. De este modo
los ciudadanos pueden monitorear la gestión de gobierno, observando los avances
logrados y las dificultades existentes en cada una de las áreas de gobierno de manera
detallada y no simplemente ateniéndose al número de obras realizadas.
• Incidir en la formulación de las políticas públicas: en primer lugar contribuyendo
a mejorar la información existente sobre el desarrollo de las gestiones de las
administraciones públicas. En segundo lugar, generando espacios de diálogo entre
los actores vinculados a la Red y el Estado.

En el caso de la Red de ciudades brasilera se plantea como principal prioridad comprometer

a la ciudadanía y a los sucesivos gobiernos con el desarrollo justo y sustentable de las ciudades.
Para ello el trabajo de la Red se basa en:

• Monitoreo ciudadano de la gestión pública: involucrando en este trabajo diversos

sectores de la sociedad civil y exigiendo al Estado la elaboración de planes de trabajo
detallados con metas y objetivos a alcanzar.
• Promover el desarrollo de procesos de democracia participativa en todas las
actividades que desarrolla la Red.

Como se podrá observar, la red colombiana tiene como preocupación central generar las
condiciones para mejorar la calidad de vida de las ciudades, centrando la atención en la rendición
de cuentas como principal herramienta. En el caso de la red brasilera el objetivo es más ambicioso
ya que se pretende comprometer tanto a la ciudadanía como al Estado en la generación de un
desarrollo sustentable de las ciudades. Es decir, si bien la experiencia colombiana involucra a ciertos
sectores “claves” de la ciudadanía en la rendición de cuentas, en el caso de Brasil el compromiso y
el desafío propuesto es generar condiciones para la participación ciudadana de la mayor parte de
la sociedad, a través del ejercicio de una democracia participativa.

Estrategias:

Las estrategias desarrolladas por estas redes pueden clasificarse teniendo en cuenta sus
prioridades y objetivos. Por consiguiente se analizarán las estrategias implementadas en relación a:

1-Construcción de indicadores

2-Participación y movilización Ciudadana

3-Incidencia en la política pública

1-Construcción de indicadores:

La Red de Ciudades CV se propone realizar un seguimiento de la evolución de la calidad

de vida de las ciudades. Ello se realiza en cada ciudad sobre la base del cumplimiento del Plan
de Desarrollo de la Administración Distrital. A estos fines se construyen indicadores técnicos que
tienen como principal fuente de información el gobierno municipal o distrital. Estos indicadores
son complementados con indicadores subjetivos que surgen de la percepción ciudadana sobre la
calidad de vida de la ciudad, los cuales son captados a través de la realización de una encuesta
anual.

El proceso seguido por las ciudades Cómo Vamos para la definición de las áreas objeto
de evaluación y la construcción de los indicadores objetivos, consiste, a grandes rasgos, en la
realización de consultas de la coordinación del Proyecto Cómo Vamos en cada una de las ciudades
a:

- grupos de expertos en las diversas temáticas que hacen a la calidad de vida de la ciudad
(salud, educación, finanzas públicas, etc.)

- focus groups con ciudadanos representantes de los 6 estratos socio – económicos.

-reuniones con los directivos de las entidades de los Distritos.7

La mecánica de trabajo para la construcción de los indicadores es, en general, similar en

todas las ciudades que conforman la Red ya que precisamente uno de los pilares de conformación
de la misma está dado por respetar la metodología de trabajo trazada por la experiencia pionera
de Bogotá, teniendo en cuenta los resultados positivos de la misma. Cabe remarcar que el foco
central en la construcción de los indicadores está dado por la participación de los expertos y la
participación ciudadana tiene su protagonismo a través de la encuesta. Con respecto a las áreas
objeto de evaluación, si bien son definidas por cada ciudad en particular existen ciertos indicadores
comunes que permiten realizar comparaciones de la calidad de vida entre las ciudades.

“Los grupos de trabajo comienzan a formarse. En una demostración clara de ciudadanía,

especialistas y legos se unen en la búsqueda de soluciones para los problemas existentes en la
ciudad”.

Movimento Nossa Teresópolis

 En el caso de la Red de Ciudades Brasileras la mayoría de sus miembros sigue el modelo
iniciado por el MNSP para la construcción de los indicadores, aunque algunas ciudades como Río
de Janeiro, Porto Alegre, Niterói han optado por seguir la línea de trabajo de BCV. Asimismo cabe
aclarar que la Red brasilera está en constante expansión, sumando a algunas organizaciones y
movimientos que si bien comparten los principios y objetivos de la Red no tienen como actividad
central la elaboración de indicadores.

Ahora bien, con respecto al proceso de construcción de los indicadores de calidad de vida en
el MNSP y las ciudades que lo replican, existe una diferencia significativa con la Red colombiana.
En las experiencias brasileras la definición de los indicadores está a cargo de grupos de trabajo
conformados en torno a diversas problemáticas establecidas como prioritarias en lo que respecta
a la calidad de vida de cada ciudad (salud, educación, medio ambiente, etc.). Por consiguiente,
la definición de los indicadores surge de las discusiones de los grupos de trabajo formados por
expertos y por ciudadanos interesados en las temáticas (generalmente se trata de ciudadanos
pertenecientes a las organizaciones que forman parte del movimiento). Luego, en algunos casos
como el de MNSP, Río Como Vamos y el Observatorio de Recife, la labor técnica y metodológica para
consolidar los indicadores está a cargo de la consultora Kairós Desarrollo Social, especializada en
proyectos y acciones sociales.8 En el caso de la RCCVM los encargados de definir los indicadores
son los miembros de la coordinación del Proyecto en cada ciudad para lo cual consultan a expertos,
funcionarios municipales y a ciudadanos, pero no se trata de un grupo de trabajo permanente
donde interactúan ciudadanos y expertos.

Por otro lado, cabe remarcar que algunas de las experiencias (MNSP y Río Cómo
Vamos, Barranquilla Cómo Vamos) hacen hincapié en la georeferencialidad de los indicadores,
lo que permite observar los niveles de inequidad existentes en la ciudad e identificar la diversidad
de problemáticas que afectan a las distintas zonas de una misma ciudad. Este es un elemento
interesante ya que en muchos casos, y sobre todo en las grandes ciudades, las medias generales
no permiten observar cuáles son los sectores de la ciudad que presentan mayores problemas y qué
tipos de problemas. Esto afecta no sólo a la equidad en la distribución de los recursos sino también
a las posibilidades de una mejor planificación de acciones por parte del Estado.

Por último, en cuanto a la percepción ciudadana sobre la calidad de vida de las ciudades,
al igual que las ciudades Cómo Vamos, algunas experiencias brasileras (MNSP, Nossa Ilha Mais
Bela, Observatório Social de São Luís, Movimento Nossa Campinas, Rio Como Vamos) realizan
encuestas de percepción a los ciudadanos.

2-Participación y movilización ciudadana:

La composición del Proyecto Cómo Vamos en cada ciudad está dada por la alianza
entre empresas, medios de comunicación (en general participa de la alianza el principal medio de
prensa escrita regional), universidades y fundaciones u organizaciones sociales. De este modo
estarían representadas las llamadas “fuerzas vivas” de la sociedad local. No obstante, el número de
instituciones participantes en cada ciudad es reducido lo que contrasta notablemente con el modelo
de construcción elegido por la Red brasilera.

La participación se concreta en las mesas de trabajo. Estas instancias tienen como finalidad
discutir el primer borrador que resulta de la elaboración de los indicadores y de su medición, con
grupos de expertos, funcionarios públicos y ciudadanos relacionados con la problemática tratada.
A partir de lo producido en dichos encuentros se elabora el informe final que luego es divulgado a
través de los medios de comunicación, página web, boletines.

Por otro lado, se organizan mesas de trabajo para la discusión de diferentes temas que
hacen a la calidad de vida de las ciudades: educación, salud, calidad educativa, vivienda y hábitat,
seguridad, pobreza y desigualdad, convivencia y prevención de la violencia, etc. Son espacios
de discusión técnica donde se encuentran Autoridades Municipales, Regionales y/o Nacionales
competentes en el tema tratado, expertos en la materia provenientes del sector académico e
investigativo, ex - funcionarios públicos, y otros actores involucrados del sector empresarial y de
las organizaciones sociales. Están pensados como espacios de encuentro entre la Administración y
diversos actores de la ciudadanía con la finalidad de hacer visibles los problemas de la ciudad en los
temas tratados, entablar un diálogo para la búsqueda de soluciones y comprometer públicamente
a las Administraciones Municipales para resolver las problemáticas planteadas.9

Asimismo, cabe destacar que para las ciudades CV la Encuesta de Percepción Ciudadana
que se realiza anualmente es una instancia de participación relevante, puesto que implica que en
la evaluación de la calidad de vida de la ciudad se tengan en cuenta no sólo indicadores objetivos
sino también las vivencias y percepciones de los ciudadanos.

La Red brasilera de CJS considera a la participación y movilización ciudadana como uno

de los ejes centrales de trabajo que tiene como objetivo incrementar día a día el involucramiento
de los ciudadanos con la discusión de los problemas públicos.10 Un ejemplo que da cuenta de la
importancia de la participación ciudadana para la Red, es que el MNSP actualmente está integrado
por 640 organizaciones y su número crece día a día.

Si bien cada iniciativa desarrolla sus propias estrategias, se pueden observar elementos en
común. En primer lugar, como ya se dijo, los grupos de trabajo sobre las diversas problemáticas de
la ciudad funcionan de manera permanente y están abiertos a la participación no sólo de expertos
en los temas sino a la ciudadanía en general. En segundo lugar, se organizan foros de discusión
sobre temas o problemáticas específicas orientadas a la participación de toda la ciudadanía. En
tercer lugar, muchas de las ciudades que conforman la red11 realizan foros de debate en los cuales
se reúnen organizaciones de la sociedad civil (ongs, iglesias, clubes, entidades asistenciales,
asociaciones de vecinos) para discutir propuestas de solución a las problemáticas que afectan a
cada ciudad que luego son presentadas a las autoridades gubernamentales.

Por otro lado, en lo que respecta a la movilización y educación ciudadana los proyectos
reunidos en la red brasilera han generado diversas estrategias planteándose como objetivos:

-incentivar la incorporación de nuevos líderes, empresas y organizaciones a las diversas

iniciativas que componen la Red.

- revalorizar el espacio público, mejorar la autoestima y el sentimiento de pertenencia a la

ciudad.

Las estrategias desarrolladas son múltiples relacionándose muchas de ellas con las
problemáticas específicas de cada ciudad.12

3-Incidencia en la política pública:

La Red de CV ha producido un impacto significativo en cuanto a la mejora de la rendición

de cuentas de las administraciones públicas. Algunos ítems a destacar en cuanto al impacto
producido son:

• Mejor calidad de la información producida y socializada por las entidades públicas. Esto ha
sido posible gracias a la constante interacción del Proyecto Cómo Vamos con las sucesivas
administraciones, estableciendo acuerdos acerca de la información que el gobierno debe
producir para que la ciudadanía pueda realizar un control efectivo de la gestión pública.13
Antes del desarrollo de este proyecto, cada administración presentaba al final de su período
 un informe destacando las obras más importantes, poniendo la atención en la gestión y
los procesos, más que en los resultados alcanzados. En este sentido, “los Cómo Vamos
promueven una rendición de cuentas equilibrada, donde se destacan los logros pero se
llama la atención sobre los retos en los sectores analizados, con un activo importante que
es la reconocida objetividad de los análisis realizados por los programas”.14
• Utilización por parte de algunas entidades distritales de los datos generados por la
Encuesta Anual de Percepción Ciudadana como variable constitutiva de sus indicadores
de desempeño.15
• Análisis y seguimiento al plan de Desarrollo Municipal: en la fase de formulación del plan
se analizan y se presentan recomendaciones al gobierno municipal a partir del aporte
de expertos en las distintas áreas que hacen a la calidad de vida de la ciudad. Luego de
aprobado el plan se realiza un seguimiento a su cumplimiento.
• La información producida por las ciudades Cómo Vamos es tomada como referencia en los
debates públicos sobre las problemáticas que hacen a la calidad de vida de la ciudad y en
las campañas electorales.
• “Los análisis comparativos en la Red Colombiana de ciudades Cómo Vamos, han generado
un marcado interés y una sana competencia en las administraciones para conocer el por
qué otras ciudades están mejor en ciertos aspectos que ellas”. 16

Estos impactos dan cuenta de la aceptación y credibilidad que tienen los Cómo Vamos
en la sociedad como fuente de información y análisis confiable. De igual manera cabe señalar
que el diálogo establecido con las entidades gubernamentales ha sido y es fundamental para la
materialización de estos logros. La administración municipal constituye un actor importante para
los Cómo Vamos “…al menos en dos sentidos: como parte del “input” estadístico que permite la
elaboración de los indicadores objetivos; y como parte de los destinatarios del “output” del proyecto”.17
La posibilidad de establecer este diálogo no es una tarea fácil ya que depende en buena parte de
la predisposición de las entidades estatales. Sin embargo, cabe destacar que el trabajo sostenido
de iniciativas como BCV por más de 10 años hace que los Cómo Vamos adquieran cada vez más
visibilidad y credibilidad y por tanto se conviertan en actores de peso en la definición de la agenda
pública.

La Red de ciudades brasileras ha incidido en la política pública de diversas maneras:

• Impulso a las enmiendas a las leyes orgánicas: por medio de la movilización

ciudadana se ha logrado que diversas ciudades brasileras introdujeran enmiendas a
sus leyes orgánicas, en las cuales se establece que los prefectos deben presentar
un programa detallado de gobierno con metas claras y rendición de cuentas
semestral18. Al igual que las ciudades CV, las iniciativas que forman parte de la red
realizan recomendaciones al programa de metas presentado por el prefecto al asumir
su cargo y el seguimiento posterior de su cumplimiento.
• Diálogo con funcionarios gubernamentales: al igual que las ciudades CV, la red
brasilera de ciudades mantiene un diálogo constante con la administración pública
especialmente a través de los Grupos de Trabajo donde se discuten los indicadores
para cada una de las áreas de monitoreo y las fuentes de información. En este ámbito
se organizan reuniones con ministros, prefectos y funcionarios.
• Monitoreo de la actividad legislativa: algunas de las experiencias que forman parte de
la Red realizan un seguimiento de la actividad parlamentaria asistiendo a las sesiones
y audiencias públicas.19
• Acciones de movilización e incidencia pública: los diversos proyectos que conforman
la red brasilera se han ido involucrando en las problemáticas de sus ciudades
generando acciones de participación e incidencia en las políticas que el Estado
desarrolla sobre diversos temas.20
• A través de la red brasilera procuran incidir desde lo local en instancias supralocales
 (estaduales y nacionales).
Cabe remarcar que estas iniciativas demuestran un fuerte compromiso con el
desarrollo justo y sustentable de las ciudades en las que se insertan. Del mismo
modo se observa que existe una apuesta muy fuerte por incentivar la participación
ciudadana y si bien, en general, son experiencias más nuevas que las colombianas,
han tenido impactos significativos como las reformas a las leyes orgánicas.

Estructura organizativa:

La conformación de la Red de Ciudades Cómo Vamos se concretó en el año 2007, cuando

a través del aporte de recursos y acompañamiento de la Fundación Avina se inició un “…proceso
de reflexión colectiva sobre el deber ser de la Red. En un principio se tenía un grupo de proyectos
coincidentes en su estructura de trabajo, metodología y objetivos, pero no por esto constituían una
red. A través de una serie de talleres se fue encontrando tanto mejores opciones para trabajar en
Red como productos y valores agregados”.21

Previo a la constitución de la Red, el proyecto Bogotá Cómo Vamos fue estableciendo

contacto con organizaciones interesadas en replicar esta experiencia en otras ciudades colombianas.
Esto se concretó a través de la celebración de Convenios de Cooperación entre las instituciones
que desarrollaron el proyecto BCV (casa editorial El Tiempo, la Fundación Corona y la Cámara
de Comercio de Bogotá) y las organizaciones que promueven la instalación de este programa
en las diversas ciudades. De este modo BCV facilita la aplicación del modelo, su “marca” y su
metodología de trabajo a las demás ciudades. Esta forma de vinculación implica estar bajo el marco
jurídico establecido por un convenio de cooperación que tiene como contraparte el desembolso de
dinero para el proyecto BCV en tanto creador del “know how” implementado por estas iniciativas.
Asimismo esto supone la estandarización de un proceso de trabajo que establece parámetros
uniformes a ser aplicados en todas las ciudades participantes, lo cual asegura la posibilidad de
comparar los indicadores desarrollados.

Más allá de los convenios de cooperación que cada una de las iniciativas por ciudades
establece con Bogotá Cómo Vamos, la red de ciudades Cómo Vamos no tiene hasta el momento
una estructura organizativa formal. No obstante, la forma en que se estructura este proyecto por
ciudades sigue el mismo formato.

Comité Directivo: conformado por los directivos de las instituciones que constituyen la
alianza. Se reúne dos o tres veces al año y tiene a su cargo establecer las grandes líneas de
orientación del proyecto, incluyendo las decisiones financieras.

Comité Técnico: constituido por los técnicos y/o especialistas de las instituciones miembro
del Proyecto. Se ocupa de la conducción ejecutiva del proyecto. Se encuentra mensualmente y
mantiene una comunicación cotidiana con la Coordinación.

Coordinación: constituida por un(a) especialista en evaluación y gobiernos locales y un(a)

asistente. La Coordinación concentra las principales actividades del proyecto consistentes en la
recolección de información de la Administración Distrital, análisis preliminar de resultados, redacción
de informes de evaluación, consulta a expertos y contratación de la encuesta anual de percepción.
No obstante dichas actividades son fortalecidas por el trabajo desarrollado por el Comité Técnico y
el Comité Directivo.22

La Red brasilera de CJS se constituyó en base a una Carta de Principios que define la
misión de la Red y los valores y principios que regirán su accionar. Las organizaciones que forman
parte de ella son apartidarias e inter-religiosas y se comprometen a intercambiar información de
sus actividades de manera gratuita entre los miembros de la Red, para facilitar el aprendizaje
mutuo. Cabe destacar que, al igual que la Red Cómo Vamos, no se ha constituido una organización
formal ni una dirección de la Red, sí se designan encargados escogidos de común acuerdo para
realizar determinadas actividades y facilitadores para viabilizar ciertos procesos. Los ejes comunes
de trabajo son:

- monitoreo ciudadano a través de la elaboración de indicadores de la calidad de vida de las

ciudades y la realización de encuestas de percepción ciudadana.

-educación y movilización ciudadana.

A diferencia de la Red Cómo Vamos no existe una metodología de trabajo uniforme a

todas las organizaciones que componen la Red, sino que cada una mantiene su modalidad de
trabajo siempre que respete los valores y principios establecidos en la Carta. Cabe señalar también
que la diversidad y cantidad de organizaciones que forman parte de las iniciativas que nuclea la
Red es grande. Por ejemplo, como se dijo más arriba el MNSP nuclea a 640 organizaciones. No
obstante las formas de participación varían desde la conformación de los grupos temáticos de
trabajo hasta la adhesión a campañas de movilización sobre ciertas problemáticas o la donación
de equipamientos o dinero.

Estructura organizativa: la forma en que organiza el trabajo cada una de las organizaciones
miembros de la Red es variable, pudiéndose distinguir ciertas características comunes. En general,
las decisiones estratégicas sobre acciones y planes de cada experiencia son tomadas en asamblea
por los miembros de las organizaciones promotoras del proyecto. En algunos casos, participan
también de esta asamblea los miembros de los grupos de trabajo.

Coordinación o Secretaría Ejecutiva: conformada por un pequeño núcleo de profesionales

remunerados que se encargan de operacionalizar los proyectos de cada iniciativa o movimiento.

Grupos temáticos de Trabajo: cumplen una importante labor de discusión sobre los temas
a ser monitoreados a través de los indicadores. Estos grupos se reúnen de manera periódica y
están abiertos a la participación no sólo de expertos en las diversas temáticas sino a todos los
ciudadanos.

Grupos de trabajo: para la movilización y educación ciudadana, seguimiento de la labor del

parlamento local.

De este modo se observa que la apertura a la participación en el trabajo concreto que realizan
estas iniciativas (grupos de trabajo) y en la definición de sus estrategias de acción (asamblea) es
mayor que la establecida en la estructura organizativa de los Cómo Vamos. Esto no hace más que
materializar en la forma organizativa de cada una de estas redes sus respectivos objetivos, en un
caso enfocado en la rendición de cuentas, y en el otro en la participación ciudadana.

Conclusiones:

A través de este breve recorrido se pretendió poner de relieve, en clave comparada,

las principales dimensiones que hacen a la conformación de las redes en estudio. De este modo
quedó evidenciado que si bien ambas iniciativas parten de diagnósticos similares, sus objetivos y
estrategias son diferentes. Por un lado, la red colombiana concentra sus esfuerzos en contribuir a la
rendición de cuentas a través de una evaluación técnica y su posterior difusión masiva hacia toda la
ciudadanía. Por otro lado, la red brasilera tiene como objetivo central involucrar a toda la sociedad
en la discusión de los problemas de las ciudades, generando procesos de democracia participativa.
Por consiguiente, el monitoreo de la gestión pública pasa a ser un elemento más que contribuye de
manera significativa al debate público. De esta manera se evidencian claramente dos estrategias
distintas de construcción que, en buena medida, responden a las características de las sociedades
en las que están insertas.

Por último cabe destacar que estas experiencias están inspirando a otras ciudades
y regiones en diversos países del continente como Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú,
Uruguay. Estas iniciativas junto a las colombianas y brasileras han avanzado en la construcción
de una Red Latinoamericana de Ciudades Justas y Sustentables. Por tanto, consideramos que la
reflexión sobre las características, avances y dificultades de estas experiencias es central para el
desarrollo de estos procesos.

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Ricardo Romero
ricardoromeroweb@gmail.com
Observatorio Local de Democracia Participativa, UBA. Grupo de Estudios sobre Democracia
Participativa. Asociación Civil Mariano Moreno

La presente ponencia se propone analizar las Nuevas formas de Democracia que se establecen en
el ámbito local a partir del incentivo a la participación ciudadana. Especialmente, desde el estudio
de los límites de la representación y las tendencias actuales que refuerzan la participación.
En ese sentido, nos orientamos a analizar la nueva relación que se establece entre la Sociedad
Civil y el Estado desde la gestión pública participativa como complemento de los gobiernos
representativos, analizando los alcances y términos que los mismos presentan.
Con ese horizonte, se estudian los principales mecanismos de democracia participativa, para
concentrarnos en los elementos del Presupuesto Participativo como forma instrumental de
participación ciudadana.

Así, pretendemos evaluar las experiencias de Presupuesto Participativo en las Ciudades Montevideo
y Rosario, partiendo de Porto Alegre como modelo base ideal o base del Presupuesto Participativo,
a fin de evaluar cuáles fueron las variables que facilitaron la consolidación de prácticas de gestión
participativa, a partir del contexto que llevó a que ambos municipios apliquen estos mecanismos.

Concluyen con las dimensiones principales en la comparación de las estructuras organizativas, a

fin de analizar el alcance de las decisiones; las prioridades, para detectar el impacto redistributivo;
y los y las participantes, observando la inclusión de nueva ciudadanía.
La experiencia de ambas ciudades se convirtió en referencia para las buenas prácticas de gestión
local. En tal sentido, se buscará delimitar cuáles fueron las variables que posibilitaron consolidar las
modalidades participativas de administración municipal.

Porque estudiar las experiencias de Presupuesto Participativo

Recientemente, el Banco Mundial desarrolló una investigación cuyos resultados publicó en Brazil
- Toward a more inclusive and effective participatory budget in Porto Alegre. City Development
Strategy 2008. El trabajo se desarrolló bajo cinco preguntas clave: a- ¿cómo la calidad de la
participación puede ser mejorada con el Presupuesto Participativo? b- ¿cómo la relación entre
el Presupuesto Participativo y el control fiscal puede ser fortalecida? c- ¿cómo la capacidad del
Presupuesto Participativo para monitorear la ejecución de las prioridades presupuestarias puede
ser mejorado? d- ¿cómo puede establecerse un sistema coherente de contabilidad social, a partir
de la vinculación entre el Presupuesto Participativo y las diferentes formas de participación? y
por último, e- ¿cuáles son los impactos sociales y fiscales del Presupuesto Participativo?. Esta
indagación muestra la preocupación por consolidar experiencias participativa a partir de generar
más inclusión y una efectiva participación en el desarrollo del Presupuesto.
En ese sentido, desde las ciencias sociales, y en especial la Ciencia Política, es conveniente darse
un espacio para reflexionar sobre los alcances del Presupuesto Participativa, a fin de comprender de
forma crítica las potencialidades como forma alternativa para reforzar la Democracia y la ciudadanía
política. Frente a la crisis de legitimidad que sufren las democracias representativas y que afecta el
funcionamiento de las instituciones, el Presupuesto Participativo se propone como un mecanismo
que pretende cerrar el hiato que se produjo entre la Sociedad Civil y el Estado, donde parece
que las y los gobernantes están condicionados por un contexto de globalización que extendió los
preceptos del Consenso de Washington, que debilitaron el accionar del Estado y la capacidad de
inclusión social.

La Crisis del Estado de Bienestar y la expansión de las políticas neoliberales a escala planetaria
redujeron los márgenes de acción de la política estatal. Con ello, provocaron una deslegitimación
de las democracias representativas. Las políticas sociales del Estado de Bienestar daban una
contención social a la República Democrática en el capitalismo occidental (Gomes Silva, Ilse, 2003,
p. 46). La crisis de representación es producto de un modelo de acumulación que excluye a bastos
sectores sociales y desmantela las potencialidades productivas y los controles institucionales. Las
tendencias actuales tienden a reducir el concepto de Estado a la mera administración pública.
Con ello, existe cierta orientación hacia la profesionalización de la política, acotándola a la mera
actividad de gestión de la cosa pública, donde los tecnócratas pasan a tener mayor capacidad de
decisión que los políticos tradicionales, o en su defecto, ejecutan políticas que aparecen como
técnicas administrativas ejidas en el neoliberalismo (Sánchez, Felix, 2002).

El concepto de Democracia, que se orienta al gobierno del pueblo, queda sumamente distorsionado
en este contexto. Claramente se produjo un hiato entre la Sociedad Civil y el Estado, donde
los gobernantes se subordinan a los mandatos de los grupos internacionales sometiéndonos a
una dictadura del mercado (Borón, Atilio, 2001). Las ciencias sociales, y en especial la Ciencia
Política, deben darse un espacio para reflexionar al respecto. Es preciso investigar y perfeccionar
los mecanismos que propone el Presupuesto Participativo como forma alternativa para reforzar
la Democracia y la ciudadanía política, y no de forma apologética. De hecho, desde la misma
experiencia brasileña, se desarrolló un balance del proceso, con el título “Orçãmento Participativo
no olhar do mundo” se realizó un encuentro en el 2001 que críticamente evaluó la gestión a fin de
para buscar su transformación. De ese evento participaron diferentes intelectuales que investigan
el tema (Verle João y Brunet, Luciano, 2002).

Lo cierto, es que el proceso de Presupuesto Participativo a nivel macroeconómico, genera

tendencias que el revierten ciertos procesos del neoliberalismo (Barcelos, Adair, 2000) y a la vez,
abre un Espacio de Deliberación que reconstituye ciudadanía y otorga poder popular, redefiniendo
la teoría democrática (Wainwright, Hilary, 2005), tanto en el marco del rol del Estado y la redes
sociales (Baiocchi, Gianpaolo, 2003), incluso sobre la planificación en la política del gobierno (de
Azevedo Sergio y Barroso, Fernández, 2005).

Contrario a esta tendencia, experiencias exitosas de gestión se desarrollan en Brasil como programa
alternativo al neoliberalismo. Con el nombre Orçamento Participativo se propone superar la
democracia representativa por un mecanismo de gestión popular. Un espacio público no estatal es la
forma de definir una nueva forma de participación y organización popular que propone contraponer
al designio ortodoxo de los ajustes fiscales una nueva democratización de la administración pública
que reoriente los fondos estatales hacia el desarrollo económico y no los subordine a los vaivenes
del capital financiero especulativo (Pont, Rául, 2000, p. 108).

La determinación sobre las prioridades en la estructura de partidas presupuestarias replantea el

desarrollo de la Democracia. Repolitizar la gestión pública, repensar las políticas estatales y abrir
la participación, marcan un nuevo horizonte en la ciudadanía y en la política en sí, que si bien
comenzó como un replanteo del socialismo (Dutra, Olivio, 2001). Desde campo socialista, y en el
plano teórico, Nicos Poulantzas en su comprensión de Democracia Avanzada proponía generar
una nueva forma de articular la movilización y la participación popular en el Estado (Poulantzas,
Nicos, 1979). A partir de la experiencia brasileña, existen diferentes reflexiones, como la de Raúl
Pont que propone recuperar la radicalidad democrática roussoniana frente al ideal lockiano de
representación para un proyecto de transformación (Pont, Raúl, 2002, p. 81).
Por su parte, Ubiratán de Sousa señala la nueva relación que el Presupuesto Participativo plantea
entre la Democracia Indirecta y Directa (Ubiratán de Sousa, 2001).
Desde otro ángulo, en su tesis doctoral, Luciano Fedozzi plantea una flexibilización participativa a la
rígida estructura burocrática weberiana (Fedozzi, Luciano, 2001). También el tema despertó el interés
a organismos internacionales que focalizaron el mecanismo como una forma de accountability social
(Cabannes, Ives, 2003), o del campo académico por el análisis de esta nueva relación entre Estado
y Sociedad Civil (Avritzer, Leonardo y Navarro, Zander, 2003). De hecho, esta práctica se convirtió
en un mecanismo que reestablece la relación entre Sociedad Civil y Estado, e introduce cambios
en las prioridades de la administración, al propiciar instrumentos de participación ciudadana para
deliberar sobre las necesidades y requerimientos de la gente. (Romero, 2008).

En definitiva, la Democracia Participativa –como forma superadora a la Representativa- encuentra

en el Presupuesto Participativo un mecanismo que permite abrir un diálogo del Estado (como
promotor de políticas participativas) con la Sociedad Civil (entiendo por ésta a las y los ciudadanos
activos, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, grupos vulnerados, etc.) para el
diseño de políticas públicas a partir metodologías participativas en los Gobiernos Locales. Los
casos de Montevideo en Uruguay y Rosario en Argentina muestran que es factible generar esta
nueva relación, por lo que es oportuno analizar sus alcances.

Conceptualización del Presupuesto Participativo

Podemos afirmar que:

Es preciso comprender que el Presupuesto Participativo no es un sistema sino un proceso. Se trata

de una construcción colectiva que se va desarrollando en cada lugar a partir de sus particularidades
políticas y sociales, que puede tener avances y retrocesos, éxitos y fracasos. Por lo tanto, no se
puede implementar a partir de la copia de un modelo. Cada experiencia debe construir su propia
metodología participativa.

En este sentido, la forma de aplicación del Presupuesto Participativo depende de los objetivos que
se tengan en el proceso de gestión como Base Política del desarrollo del mismo. Por otra parte, es
importante comprender la Base Social en la que se quiere desarrollar el Presupuesto Participativo,
teniendo presente el grado de participación existente, que fijaría puntos de partidas desde donde
y cómo generar participación. Por último, la Base Institucional es un límite a tener presente,
básicamente en lo que se refiere a los procedimientos legales, institucionales y administrativos del
diseño del Presupuesto Participativo.

En síntesis:

• A nivel institucional: Cabe destacar que las nuevas constituciones rescatan la idea de
Democracia Participativa, incorporando institutos con Consulta y Decisión. Estos preceptos
deben estar radicalizados en las propuestas de participación que se generen y propongan.

• A nivel social: La implementación del Presupuesto Participativo dependerá en gran medida

de la capacidad de potenciar las formas elementales de participación comunitaria a través
de clubes, sociedades de fomento, cooperadoras escolares, etc. Es imprescindible impulsar
una Sociedad activa con capacidad de autoorganización.

• A nivel política: Por un lado, el compromiso del partido de gobierno con la dinámica participativa
es de suma importancia para apuntalar el proceso del Presupuesto Participativo. A su vez,
el PP dinamiza la relación entre gobierno y oposición en la medida que puede contribuir a
fortalecer la obra de gobierno que es consensuada por la población.

Y siguiendo la línea de Tarso Genro (2001, p. 18) si se quiere radicalizar la democracia, de deben
seguir ciertos principios básicos como: generar un espacio de deliberación, estructuras directas de
participación, mecanismos de consultas periódicas, un sistema control y un ámbito permanente de
elaboración del Presupuesto.

Sin embargo, cabe preguntarse si el Presupuesto Participativo abrió un nuevo diálogo entre
los vecinos/as y la gestión, especialmente, si se tiene presente la vulnerabilidad en el que se
encuentran los sectores excluidos de la argentina para la participación democrática y las dificultades
que enfrentan para una participación de escala local (Merklen, Denis, 2005) y las modalidades
de nuevas formas clientelísticas de acción estatal (Trota, Miguel, 2003) o de reorganización de
sus prácticas colectivas (Forni Floreal, 2002). Lo que puede llevar al Presupuesto Participativo a
ser un instrumento de legitimidad del gobierno o una herramienta construcción de poder popular
(Ladizesky, Pablo y Casparrino, Claudio, 2004).

Si bien es cierto que para que el Presupuesto Participativo devenga en un proceso de radicalización
democrática los mecanismos del proceso resultan importante para viabilizar la participación (Brose,
Markus, 2001), lo cierto es que pesan los condicionantes sociodemográficos, políticos y culturales
en la relación entre Estado y Sociedad Civil. Punto a tomar en cuenta en nuestro trabajo a partir de
buscar en los condicionantes políticos, la relación con el gobierno y los mecanismos de participación
su rol en la viabilidad de expansión del Presupuesto Participativo en las Ciudades de Montevideo
y Rosario.

Caída del Muro y llegada al Gobierno Municipal

El caso de Montevideo es paradigmático, mientras la caída del Muro de Berlín interpelaba las
expresiones de tinte socialista, profundizadas por el avazallamiento de las ideas neoliberales, el
Frente Amplio, una conglomerado de fuerzas de centro e izquierda de la política uruguaya alcanzaba
la intendencia de Montevideo con el socialista Tabaré Vázquez.
Desde 1990, la gestión de Tabaré impulsó un proceso de descentralización con participación, que
llevó aproximadamente tres años alcanzar una institucionalización, por las impugnaciones políticas
e incluso judiciales que realizaron los partidos tradicionales en Uruguay (Olivera, en Romero -2005,
pp. 118 y ss).

A partir de 1993 se comenzó a cristalizar un esquema institucional basado en tres pilares:

• Junta Vecinal, órgano de carácter ejecutivo, de cinco miembros, tres por mayoría y dos por
minorías, de carácter honorario.

• Centro Comunal Zonal, estructura administrativa al servicio de la Junta Comunal, con un

Secretario nombrado por el gobierno Municipal.

• Concejo Vecinal, integrado por 30 vecinos/as elegidos por la ciudadanía cada 30 meses.

La base de fortalecimiento de la descentralización y consolidación partieron de la capacitación

de los participantes y el constante acceso a la información. De esta manera, luego de la elección
de los 1º Concejos Vecinales, se elaboró un Plan estratégico para el departamento de Montevideo
que se implementó en el segundo gobierno del Frente Amplio, desde 1994¸ lo que marca un apoyo
popular a la práctica y que se reflejan diferentes investigaciones (Ver San Martín-1994, p. 55).

A lo largo del desarrollo de diez años de descentralización participativa, se fueron consolidando

los procedimientos, de hecho en la 5º elección de Concejos Vecinales, participaron 76.000
montevideanos/as, en una elección no obligatoria, y que logró ir consolidando la visión de una
manera de gestión donde el Frente Amplio pasó de 39% de apoyo en 1989, 45% en 1995, y 56%
en al año 2000.
 fue instalando al Frente Amplio como una fuerza política capaz de gobernar más allá de
Montevideo, al elegir a otro miembro de la coalición en la Intendencia, Mariano Arana de la Vertiente
Arguista, y su modelo de gestión tuvo un momento para la reflexión en 2001, donde se desarrollan
debates sobre cómo profundizar el proceso de democracia (Intendencia de Montevideo-1999). Este
proceso concluyó con una propuesta de Plan Quinquenal que se desarrolló durante 2001- al 2005.

Para el año 2006, el Frente Amplio logra elegir un nuevo Intendente con casi el 65% de los votos
de la Ciudad, esta vez es Ricardo Erlich, del Movimiento de Participación Popular, dando por
consolidado el proceso de descentralización, y a partir de los lineamientos propuestos por un Foro
Ciudadano realizado en Octubre de 2005, se renovó los mecanismos de participación y se desarrolla
el Presupuesto Participativo como forma de elaboración presupuestaria, donde los vecinos/as no
sólo fijan prioridades Fuente 2, sino que establecen pautas de asignación presupuestaria para la
elaboración de obras Fuente 1
(Ver http://agenda.montevideo.gub.uy/proyecto/3361).

Las etapas del Presupuesto Participativo en Montevideo son:

• ETAPA 1. Capacitación, instalación de los EPZ, difusión, animación a la presentación de propuestas

y proyectos. Recepción de propuestas y proyectos.

• ETAPA 2. Estudio de factibilidad técnica, normativa y de costos.

• ETAPA 3. Decisión. FUENTE 2: Concejos Vecinales deciden.

• FUENTE 1: Elección de las propuestas a ejecutar con voto secreto y universal en las18 Zonas.
Documentación de las obras a realizar como Compromisos de Gestión. Evaluación del Proceso
realizado y ajuste en las Reglas de Juego para el año siguiente.

• ETAPA 4.- Gestión de las obras. Seguimiento y control social.

• Al iniciar un nuevo ciclo: Rendición de cuentas sobre la gestión realizada.

Ver reglamento: http://www.webcinos.org/archivos/recursos/archivos/reglas_pp.pdf

La experiencia de Presupuesto Participativo ya tiene cuatro años en la Ciudad de Montevideo y

con impactos favorables en el incremento de participación e incluso con nuevos enfoque inclusos,
como el de género. De hecho, se implementó un procedimiento participativo para desarrollar un
Plan de Igualdad de Oportunidades, y constantemente se desarrollan las políticas a partir de un eje
transversal de género.
Ver: http://www.presupuestoygenero.net/index.php?option=com_content&task=view&id=340&Item
id=69.

A su vez, abre otros espacios de interacción y reflexión de las políticas públicas utilizando las
TIC`s, así, la Intendencia de Montevideo colgó el portal webcinos.org, en el cuál se puede hacer
seguimiento del proceso de Presupuesto Participativo, desde las noticias zonales, el cronograma,
talleres de capacitación, los proyectos, hasta sus ejecuciones. Lo que facilita el control y seguimiento
vecinal de las propuestas. Ver: www.webcinos.org

Reflexiones sobre el Presupuesto Participativo en Montevideo

Existe una hipótesis de Alfredo Guliano, investigador de Pelotas, quien sostiene que el Presupuesto
Participativo se desarrolla en Uruguay, no sólo por su nivel de cultura democrática, sino también
por la existencia del Frente Amplio, fuerza política que interpela las prácticas políticas tradicionales
(Guliano, 2006). Además, el Frente Amplio tuvo la capacidad de generar una estrategia frente al
cambio de rol que tuvieron las ciudades en el proceso de globalización y de las políticas neoliberales
impulsadas por Lacalle en Uruguay.

En este esquema de análisis, se destaca que la virtud de la experiencia uruguaya estuvo enmarcada
en la relación combinada entre participación y representación, generando mecanismos articulados
para arribar a decisiones. Además, logró generar su propio mecanismo de participación, que si
bien siguen los lineamientos de Porto Alegre, crean sus propias modalidades. A su vez, combina la
Fuente 1, destinada a la priorización universal de la ciudadanía, y la Fuente 2 que la asigna a los
Concejos. El punto más destacado a señalar es que en la experiencia uruguaya, a diferencia de la
portoalegrense, es que las decisiones tienden a descentralizarse (Guliano, 2006).

Una de las diferencias con la experiencia del PT de Porto Alegre es que mientras la experiencia
portoalegrense se desarrolla con fuerte base en la sociedad civil, en el caso montevideano, el Frente
Amplio desarrolló el proceso participativo a partir de la descentralización institucional (Chavez y
Goldfrank , pp. 114-5).

De hecho, en el análisis que realiza Veneziano Esperón, podemos señalar algunas fortalezas del
proceso de descentralización participativa de Montevideo, en primer lugar, el objetivo de equidad
social y regional, en segundo lugar, la relación recursos y alcance local, y en tercer lugar, es que
los actores están implicados también en el diseño institucional. (Veneziano Esperón, 2005, p. 111).

De esta manera, la creación de los Consejos Vecinales permite la relación de un espacio representativo
de participación vecinal, con espacios de involucramiento directo de los/as vecinas. Esto distingue
a Montevideo de otras experiencias latinoamericanas, pero permite vincular intereses sectoriales y
con sólidas organizaciones de respaldo (Veneziano Esperón, Revista Uruguaya de Ciencia Política,
p. 217-218).

A su vez, implementar el mecanismo de priorización por Fuente 1, a través de participación

abierta, masificó el involucramiento de los vecinos/as en la elección de propuestas para la ciudad,
alcanzándo unos 75.000 participantes en el proceso de priorización.http://www.elpais.com.
uy/08/10/28/pciuda_378216.asp

Crisis y reorientación de la gestión en Rosario

Tras la crisis de diciembre de 2001, diversas ciudades como Buenos Aires, La Plata, Avellaneda,
Rosario, Córdoba, Río Cuarto, Bariloche, Campana, entre otras, comenzaron a implementar el
Presupuesto Participativo, como una vía de recuperar la legitimidad democrática que era interpelada
por el grito del “que se vayan todos” que surgían al compás de las cacerolas, a partir de una
estrategia de administración que buscar replantear, bajo nuevas bases, la relación entre Estado y
Sociedad Civil.

Implementación del Presupuesto Participativo en Rosario

También en 1989, y en medio de la Caída del Muro de Berlín, la Hiperinflación y la llegada de Carlos
Menem a la presidencia, el Partido Socialista Popular (en ese entonces) alcanza la Intendencia de
Rosario. Su primer jefe de gobierno sería Héctor Caballero, que desarrolló también una política
de descentralización, alcanzando un éxito relativo en el proceso, especialmente en el área del
Salud, secretaría de donde saldría su relevo, Hermes Binner, quien encabezó la contienda contra
Caballero, que intentó ser gobernador con el apoyo del gobierno nacional de ese entonces.

Desde 1995, el Intendente Hermes Binner implementó mecanismos de Planificación Participativa,

donde se desarrollaban planes regionales a través de consejos de organizaciones de la sociedad
civil. Con la crisis del 2001, la Ciudad de Rosario, comenzó a aplicar el Presupuesto Participativo,
con la base de esa práctica participativa.

Casi con los mismos objetivos, el Intendente Hermes Binner del Partido Socialista Popular (actual
PS), instrumentó un proceso a partir de la sanción de una Ordenanza Municipal que estableció
el proceso participativo en la elaboración del Presupuesto. (O. M. 7.326/2002). Al igual que en la
Ciudad de Montevideo, el gobierno rosarino estableció procedimiento de participación desde los
Centros Regionales, fijando un ciclo con las siguientes instancias:

• Primera Ronda de Asambleas Barriales marzo-abril.

• Consejos Participativos de Distrito desde mayo

• Segunda Ronda de Asambleas Distritales Septiembre

• Tercera Ronda o Cierre Diciembre

Como observamos los vecinos y vecinas de Rosario participan en las Asambleas Barriales, en
Comisiones de Proyectos Sociales y Proyectos Urbanos, donde se llevan problemáticas urbanas y
sociales y buscan generar propuestas de solución. En los Consejos Participativos de Distrito, los y
las Consejaras electas, diseñan proyectos a ser priorizados en las Asambleas distritales, a través
de una Feria de Proyectos. Por último, los proyectos se incorporan hasta un nivel presupuestario
fijo. (Reglamento PP- Rosario).

La aplicación del Presupuesto Participativo de Rosario tiene una continuidad de ocho años y a lo
largo de sus aplicación han buscado incorporar otras instancias de participación a fin de incrementar
el nivel de involucramiento de la Ciudadanía. De ésta manera, Rosario tiene un procedimiento
específico para los Jóvenes y para las Mujeres, que permite involucrar en problemáticas específicas
a personas que generalmente no participan del proceso, como los y las jóvenes, o fortalecer a
aquellas mujeres que tienen una responsabilidad mayor en generar soluciones a escala local y
social. (Reglamento PP Joven y Mujer).

Visiones del Presupuesto Participativo Rosarino

Cabe desatacar que la Ciudad de Rosario viene desarrollando desde 1996 un proceso de
descentralización articulada con prácticas de planificación participativa. De ésta manera, el
Presupuesto Participativo permitió consolidar la gestión de proximidad con mecanismos que
permiten la toma de decisiones a escala local (Superman, Roberto, 2006).

El Presupuesto Participativo Rosarino logró una instalación positiva en las consideraciones

mediáticas, especialmente en la prensa gráfica, donde se desataca la participación vecinal en la
elección propuestas y proyectos (http://www.rosario3.com/noticias/noticias.aspx?idNot=20275).
Aunque también reciben críticas por la baja participación en relación a la cantidad población rosarina
(http://www.rosario3.com/noticias/noticias.aspx?idNot=20456).

Sin embargo, la riqueza que destacan los trabajos académicos reside en los espacios de participación
que el Presupuesto Participativo abre a nuevos sujetos sociales, generando mecanismos específicos
para jóvenes (Berretta, Diego, Turra, Silvana, Ferrero, Mónica – 2006), o la inclusión de perspectiva
de género con el Presupuesto Participativo Mujer Ver: http://ssl.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/
mujer/programa_pp.jsp.

A la vez, se introducen mecanismos que facilitan la participación ciudadana, como el voto

electrónico para las priorizaciones y la Feria de Proyectos, para que los/as ciudadanas puedan ver
las propuestas vecinales, ver:
http://www.sinmordaza.com/modules.php?name=News&file=article&sid=44780. Incluso se
desataca la “Isla de los inventos” un espacio de integración social que busca generar prácticas
creativas para solucionar problemas sociales,
Ver: http://www.undp.org.ar/boletines/2006/04/notas/nota8.htm.

Lo que nos permite afirmar que el Presupuesto Participativo Rosarino generó una política integral
de participación que permite involucrar a la ciudadanía al proceso. Como señala una investigación
desarrollada por Josh Lerner y Daniel Schugurensky (L y S – 2007) quienes analizan el efecto
educativo de la democracia participativa, a través de entrevistas, consultado a 44 delegados/as
participantes en las instancias de Asambleas, siendo consultados sobre sus visiones acerca de sus
conocimientos sobre las visiones ciudadanas. Esta investigación nos permite ver el impacto que
tiene la práctica participativa sobre la formación de los vecinos/as en la gestión pública.

Sin embargo, como señala Sginorelli (Demos Participativa, Nº 1, 2008), el Presupuesto Participativo
Rosarino, la cantidad de participantes promedio es de 3.000 vecinos/as, que se amplia la participación
10.000 personas que priorizan a través del mecanismo Online, lo que marca un desafío buscar la
masificación del proceso.

Por último, al analizar las priorizaciones surgidas del proceso participativo, se puede observar una
distribución geográfica uniforme de las mismas, lo que permitiría asegurar que existe un proceso
de redistribución al compensar las desigualdades regionales que se presentan en los distritos.
(Romero, Ricardo, 2007)

Comparación con Montevideo y Rosario: algunas conclusiones

Al igual de Porto Alegre, los casos de Montevideo y Rosario surgen en plana crisis del proyecto
socialista: 1989, con el desafío de encarar un proceso de gestión local desde una perspectiva de
izquierda. Ambos proyectos buscaron reestablecer una relación entre la Sociedad Civil y el Estado
que estaba en crisis en el momento que comenzó la aplicación
Pero una distinción con el caso portoalegrense, es que Montevideo y Rosario comenzaron primero
con un proceso descentralización administrativa, lo que facilitó el involucramiento de la ciudadanía,
lo que permite saber que ambos casos redefinieron la relación con la Sociedad Civil desde los
siguientes aspectos:

Organizativo: La característica de descentralización señalada en ambos casos, permiten afirmar

que la proximidad de la gestión facilita el involucramiento ciudadano, lo que implicaría la necesidad
también de redefinir la forma de gestión pública que tienen los gobiernos locales.
Ciudadano: La capacidad de involucramiento tanto de las organizaciones y representantes vecinales
en los espacios del Concejo Vecinal en Montevideo, como del Consejo de Presupuesto Participativo
en Rosario, y a su vez, permitir la participación de la ciudadanía en las definiciones a través de la
priorización abierta.

Distributivo: Ambos casos tienen la capacidad de redefinir la localización de recursos, lo que implica
una generación de equidad regional y por ende una redistribución de recursos.
En definitiva, si la idea de aplicación del Presupuesto Participativo era reestablecer una nueva
relación entre Sociedad Civil y Estado, reciudadanizando y redistribuyendo ingresos, podemos ver
que los casos de Rosario y Montevideo también aportan líneas de trabajo a la experiencia de Porto
Alegre. Siento ejemplos para desarrollar una estrategia que busque redefinir la relación de poder,
la distribución de recursos y, fundamentalmente, incluir nuevos sujetos sociales en el proceso de
gestión participativa, así realmente se puede seguir en la utopía de un gobierno del pueblo.
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 Types of Democratic Deliberation and the Limits of Citizen Participation

Shawn W. Rosenberg

swr@uci.edu

Graduate Program in Political Psychology

Universitty of California, Irvine

swr@uci.edu

Abstract

Following more than a decade of theorizing and widespread practical application, political
scientists have begun empirical research on democratic deliberation. Typically, this research has
focused on individual or collective outcomes of deliberation, paying relatively little attention to
the deliberative processes themselves. Here these processes are studied directly. First, I offer a
typology of the different ways people talk to one another. Three types of discourse are defined: (1)
conventional, (2) cooperative, and (3) collaborative. The last two types are of the kind presumed by
deliberative democratic theory, with more liberal versions assuming that deliberations are cooperative
and more critical versions assuming that deliberations are collaborative. I then report research on two
groups of parents who met seven times to consider the delivery of education in their area. Despite
conditions highly favorable to deliberation, the analysis of their discussions indicates that they were
overwhelmingly conventional. The participants rarely engaged one another in the way assumed by
liberal democratic theory and never engaged one another in a more critical manner. To conclude, the
political implications of this result are discussed.

Scholars and political commentators have increasingly voiced concerns about the state of
democracy in the advanced industrial societies of the West. They point to evidence of declining
citizen interest in politics, diminishing rates of political participation, increasing suspicion of politicians
and governmental institutions, and the social fragmentation characteristic of large multicultural
societies. In response to these concerns and with normative considerations in mind, a number of
political theorists have advocated a more deliberative form of democratic practice to supplement
conventional electoral democracy. Drawing on Mill (1858/61), Dewey or Habermas (1984/7, 1996),
most emphasize the importance of citizen participation in policy discussions and the critical role
this plays in expressing and fostering the core democratic values of autonomy and equality (e.g.,
Guttman and Thompson 1996, 2004; Cohen, 1996, 1997; Chambers, 1996; Benhabib, 1996, 2004;
Bohman, 1997 and Dryzek, 2000). They claim that citizens brought together to deliberate public
policy in a setting that emphasizes equal participation, mutual respect and reasoned argument are
more likely to produce policy decisions that are perceived as more legitimate and are in fact more
rational and fair. They are also more likely to bridge their differences and forge a common point of
view. This turn to deliberation is also evident in political practice. Reliance on deliberative fora of
various types is becoming an increasing reality in political life. Public policy analysts have reported
numerous cases of deliberation in Europe, the United States and South America (e.g. Forester,
1999; Fung and Wright, 2001, Hajer and Wagenaar, 2003; Innes and Boohr, 2003, 2004; Fung,
2007, Weatherford and McDonnell, 2007). My own investigation of deliberative efforts in the US
suggests that citizen deliberations have been central in major city, school board, county and regional
decision-making in over 1000 localities over the last twenty years.

Despite this theoretical and practical interest in citizen deliberation, political scientists have
only recently begun to go beyond the informal observation of particular cases to the conduct of
more systematic studies of citizen’s tendencies to engage in political talk (e.g., Delli Carpini et al.,
2007), their views of deliberation (e.g., Walsh, 2004) and the impact of deliberation on participants’
attitudes (e.g., Luskin, et al., 2002; for a review of the literature, see Mendelberg, 2002). However,
little systematic research has focused on what both theorists and practitioners view as the most
critical element of deliberation – the quality of the discussion that actually occurs among citizen-
deliberators. Although the criteria vary somewhat, only certain types of discussion qualify as
deliberative and democratic. Only if that discussion involves the presentation of justifications for
claims and a reasoned consideration of those justifications, can it be regarded as deliberative. Only
if the discussion is conducted in a way that preserves the autonomy and equality of the participants,
can it be considered be democratic. Insofar as discussion fails to be deliberative or democratic, the
deliberation is likely to be less effective in bridging significant differences and building a sense of
community and the policy recommendations that follow are likely to be less rational, less fair and
less legitimate.

In this article, I examine the quality of the deliberative exchange. First, I offer a theoretically
grounded description of how individuals actually engage one another when they are asked to
deliberate. I describe three different forms of discursive practices that may emerge in deliberative
settings: conventional, co-operative and collaborative. Each form of discourse has a distinctive
communication structure that enables some types of discussion and discourages others. Each form
also fosters the development of certain kinds of shared understandings and precludes others. The
different forms of discursive exchange described here correspond to the empirical expectations
and normative demands of different political theories. Conventional discourse is consistent with
more conservative expectations of what deliberations may consist of and accomplish. Cooperative
discourse is consistent with more classically liberal conceptions and the mainstream of deliberative
democratic theory itself (e.g., Guttmann and Thompson, 1996; Cohen, 1996). Collaborative discourse
meets the expectations of more radical and developmental democratic theory (e.g. Benhabib, 1996;
Habermas, 1987, 1996). Here I use this typology to guide the analysis of two citizen deliberations
that were convened under conditions highly favorable to deliberation. Having determined that most
deliberation is “conventional,” I then consider how this most prevalent type of deliberation delimits the
kind of citizen that the individual participants can be and the political values and understandings they
can generate together in a way that contradicts the assumptions of deliberative democratic theory. I
conclude by briefly considering the implications for the conception of deliberative democracy.

Ways of Talking /Types of Political Discourse

While briefly stipulating what a deliberative exchange should be like, most deliberative
democratic theory focuses on the institutional context or social setting of the deliberation. Critical
attention is paid to the ways in which institutional arrangements and social status operate to exclude
people from the deliberation and then to distort the discussion of those involved by highlighting the
concerns of the more powerful participants and by silencing the less powerful participants or forcing
their conformity. The assumption here is that insofar as power can be neutralized and constraints
on participation can be removed, individuals will engage one another in a more truly democratic
and deliberative fashion. Allowing for some variation among theorists, most argue that the result will
be a collaborative consideration of a problem or issue through the assertions of fact or value (as
personal narratives or explicit claims) that are actually or potentially backed by reasons or clarified by
elaborations which may then be subject to challenge, defense and revision. The assumption is that
this presentation and interrogation of claims will involve the free and equal expression of personal
views and a respectful consideration of others’ perspectives, fairness and the common good.

While instructive, I believe this way of characterizing deliberative discourses, is inadequate. To

begin, theorists make little reference to evidence on how people actually deliberate under relatively
idea conditions. This may be justified insofar as ideal deliberation seems is realized or at least
closely approximated in real deliberations. However, in her seminal study of town hall meetings,
Mansbridge (1980) observed that deliberation was in fact far from ideal. If this is generally the case,
a more careful analysis of how people actually engage one another in deliberative settings becomes
necessary. The need for careful empirical research is underscored by Mendelberg’s review (2002)
which suggests that the wrong kind of deliberation can generate quite negative political outcomes.
However, with its focus on a single kind of exchange, the kind assumed and prescribed by deliberative
theory, this approach offers little direction for empirical research. If people engage one another in
a non-normative fashion, the theory can only offer a framework for negative description; it can only
provide a way of describing what people are not doing. What people are doing is thus obscured.
Here I adopt a structural pragmatic view of cognition and communication. In this view,
meaning-making is understood to be a purposive, constructive activity that has both subjective
and inter-subjective dimensions (Mead, 1932; Habermas, 1987; Rosenberg, 2002, 2003). This view
yields a distinctive understanding of communication, one that suggests that communication may
take qualitatively different forms thereby producing (a) structurally different ways of coordinating
the interaction between participants and (b) different possibilities for the kinds of meanings they
can inter-subjectively construct. Building on this tradition and on Mead’s and Habermas’ theoretical
writings on forms of communicative exchange, I describe three types of communication below:
(1) concretely anchored, conventional discourse, (2) co-operative discourse and (3) collaborative,
transformative discourse. In the movement from conventional to cooperative to collaborative
discourse, the exchange between participants becomes increasingly complex, reflexive and attentive
to personal and cultural differences. As noted earlier, each type corresponds to the expectations of
a different political tradition: the first is consistent with a conservative vision of citizen discourse,
the second with a liberal democratic tradition and the third with a more critical, developmental
democratic tradition. For expository purposes, I begin with cooperative discourse, the type assumed
in most liberal democratic and deliberative democratic theory, and then discuss the conventional
and collaborative alternatives.

[INSERT TABLE 1 HERE]

I. Co-operative discourse

Aim of the discourse. Cooperative discourse is guided by two aims. The first is to construct
a correct understanding of the problem. Most importantly, this means that a critical approach is
adopted toward participants’ initial perceptions and specific cultural claims. The assumption is that
these perceptions are likely to reflect a narrow and superficial focus. Consequently in the deliberation
an attempt is made to understand the problem better by considering both the relationship among its
aspects and the larger context in which it emerges. Similarly in the discussion of cultural conventions,
an attempt is made to insure that the invocation of any particular cultural definition or prescription is
consistent with a broader understanding of the practical or social problem in question and with other
possibly relevant cultural claims that might be made.

A second goal of co-operative discourse is more social. The aim here is to construct a shared
understanding of the problem and how it is being addressed. The presumption is that different
individuals may be exposed to different experiences or different aspects of the broader culture and
therefore may have different frames of reference for the claims they make. As a result they may
not understand a particular claim in the same way. The result will not be so much disagreement
as misunderstanding. Recognizing this, a co-operative discourse involves a good deal of mutual
interpretation in an effort to generate a shared understanding of the matter at hand. The discursive
exchange is thus strongly oriented toward building consensus.

The formal qualities of the discourse. The basic element of a co-operative discourse is the
presentation of a perspective. This involves making a propositional claim of the relationship between
concrete actions and then relating that claim to other related propositional claims. For example, a
speaker discussing educational policy may make the claim that, “Students are only motivated by
punishment because the curriculum is not relevant to their perception of their own needs. This is part
of a more general problem of appealing to traditional values and authority in a way that no longer
works.” With the second claim, the speaker begins to present the system of meaning in which her
claims are embedded and related to one another.

The co-operative discussion of perspectives is coordinated on three bases. The first is a common
set of rules of argumentation. These rules regulate how claims may be related to each other and to
the objective reality (physical, social or personal) they are intended to represent. Included here is
demand that claims be elaborated, explained, justified and challenged by presenting related claims
(reasons) and evidence in a manner that follows the rules of logic and reliable observation. The
second basis is a shared set of fundamental assumptions regarding the general qualities of the world.
These assumptions provide individuals with a common general ground to which they can refer when
making specific arguments based on their different perspectives. Included here are assumptions
regarding the basic organizational structure and dynamic qualities of the natural world of objects, the
social world of human beings and the subjective world of the self. The third basis for the coordination
of discourse rests on the foundations of the second. It involves a shared understanding of the social
conditions required to maintain a co-operative exchange among individuals with potentially differing
perspectives. This then suggests guidelines for determining who should be included in any particular
discussion and how they should interact with one another. These guidelines may be drawn upon in
the collective determination of how to organize a particular co-operative discussion.

Structured in this way, co-operative discourse is organized around a general subject rather
than a particular concrete topic. The subject of the discourse is the systemic quality of the problem
and the context in which the problem is understood. To be relevant, propositional claims must be
related to the problem’s objective, social or subjective context. At any point in the discourse, only
one of these contexts is likely to be emphasized, while the other two are bracketed out. In this way
dimensions of the discourse subject may be differentiated from one another and the discourse
organized accordingly. For example, discussion may be structured so that the objective nature of the
problem and the feasibility of different solutions are considered first and the social value of different
solutions is deferred until later. A dimension of the problem may itself be organized by differentiating
its constitutive aspects and then ordering them for discussion. For example, aspects of the objective
problem of education (e.g., administration and teaching) may be differentiated and an agenda set
for subsequent discussion. In this context, different conversational turns are related to one another
as co-operative efforts to inform, to critique and to revise the different perspectives voiced with the
aim of establishing a better, shared understanding of the problem. This requires attention both to the
subject of discussion and to the views of the individual speakers.

The dynamics of the discourse. Cooperative discourse may emerge in response to the failure
of conventional discourse. When participants in a conventional exchange do not refer to the same
experiences, authorities or social conventions, irresolvable disagreement may follow. At this point,
conventional discourse may be suspended and a co-operative discourse may be initiated. This
may include a preliminary discussion of the bases of the initial disagreement and the dimensions or
aspects of the problem addressed. This may in turn lead to initial (and revisable) agreement as to
how to organize the ensuing discussion.

In the discussion, any speaker may begin to present her perspective on the subject by making
a propositional claim. She recognizes that her understanding of the meaning and value of her claim
is relative to her own subjective perspective and that the listeners’ perspectives may differ from her
own. Consequently the speaker will often anticipate possible misunderstanding and this may lead
to unprompted attempts (1) to clarify the meaning of her claim by placing it in perspective, that is
relative to other claims she regards to be true or right, (2) to explore possible specific differences
of experience, knowledge and preference that exist between her and the listeners, (3) to explicate
her claims with reference to the listener’s perspective, and (4) to validate her claims with reference
to the fundamental assumptions that she and her audience share about the objective world, social
relations and persons. This attempt to express an understanding may be taken up and developed
by others either by further elaborating a weave of connections or by introducing new considerations
which require that the initial framework be reworked. In this way, participants may cooperatively
build a common point of view.

When disagreement arises, discussion will focus on the justifications for the claims made.
This may involve critical commentary on whether a justification violates commonly accepted rules
of logic, coherence and reliable observation. Alternatively the focus may be on the incompatibility
of a justification with commonly accepted fundamental assumptions about the quality or dynamic of
objective reality, society or personality. In either case, an attempt is made to argue the incorrectness
of another’s claim in terms that she is likely to accept as binding. A disagreement may also be
resolved by incorporating the differing positions under a common umbrella. Here reference is made
to common rules and assumptions to demonstrate that the two positions are either complementary
(perhaps illuminating different aspects of the same phenomena) or equally valid. In the latter
instance, the two positions are defined as different results of drawing upon the same common
basic assumptions and applying the same rules of logic and observation. The result is acceptable
disagreement in which the validity of each position is acknowledged.

Two kinds of circumstances undermine or prevent co-operative discourse. In the first case, one
or more participants do not recognize or are incapable of using the basic rules of argument. In this
case their contributions to the discourse will be devalued as substandard. Communication toward
them may assume a pedagogical or care-taking character. In this case, they are taught correct
usage and assumptions, or decisions are simply made for them. Alternatively these “incompetent”
participants may be excluded from the discourse or their contributions may be ignored. In the
second case, one or more of the participants do not share the basic underlying assumptions of
the others. This is likely when participants come from very different cultural backgrounds. Where
discourse rules or foundational assumptions are not shared, the requisite common ground for co-
operative discourse is lost and it reverts to a more conventional form. Opposed participants come
to view each other not as incompetent, but as wrong-minded and harmful. This may in turn lead to
physical struggle to determine both the response to the present problem and the conditions of future
discourse.

II. Conventional, concretely anchored discourse

The aims of discourse. Conventional discourse is oriented by more concrete, situated goals.
The first is to determine the nature of a problem and how to address it effectively. This involves
identifying (or listing) the specific attributes of the problem, establishing the specific causes and
effects, and considering possible interventions and the value of their different outcomes. (Unlike
in cooperative discourse, little attempt is made to integrate the different aspects of the problem
or to consider the problem to its larger socio-political context.) The second goal is to regulate the
social interaction between the participants according to prevailing social conventions of civility and
politeness. The aim here is to insure that the discourse follows specific, concrete prescriptions
regarding who speaks when and in what way. (Unlike in cooperative discourse, little attempt is
made to explore the justification for or adequacy of commonly accepted narratives and norms.)

The formal qualities of the discourse. The basic unit of conventional discourse is a speech
act. As I use the term here, a speech act consists of a commonly recognized use of an utterance
for a commonly understood specific purpose (e.g., representing a particular objective experience
to others or evoking a particular response from them). In their substance, speech acts typically
make a claim of specific fact (e.g., teachers are lazy, punishment motivates students) or preference
(it is important that students know about politics). Speech acts are linked to each other in causal,
categorical or normative ways that reflect conventional rules of association and common experience.
(In another theoretical language, causal or categorical associations draw on the narratives prevalent
in the cultural setting of the exchange.) As a result, a conventional discourse is organized around
specific concrete topics. The topic may be a particular actor, object, action or series of actions. To
be relevant, a speech act must be linked to the topic by a causal or categorical association that
conforms to accepted social conventions or definitions or shared experience. The conversational
result is a set of claims that bear on a single topic, but are only loosely related to one another. At the
same time, conventional discourse is organized according to concrete normative rules of politeness
and civility. They regulate the relationship between a particular actor, speech act and the action that
must follow from it. The concern here is who can make a particular speech act when and who must
say or do what in response. Conventional discourse thus implicates the particulars of participants’
personal identities, their social connection to one another and their concrete values. As a result, a
violation of these social rules of discourse may readily evoke the feelings, fears, commitments and
consequently the hostility of those involved.

The dynamic of the discourse. A conventional discourse is typically initiated in response to a

particular problem, an undesirable outcome has occurred or a social convention has been violated.
In addition, the discourse may be initiated in response to the demands of civility. In the latter respect,
convention may require conversation as part of sustaining a social relationship, for example, the
way friends are supposed to talk simply for the purpose of maintaining the friendship.

To begin, a topic is introduced by one of the participants. Constrained by rules of relevance,

the discussion will consist of a succession of concrete contributions that are intended, in part, to
describe, to explain or to evaluate an aspect of the topic at hand. Often succeeding claims bear only
indirectly on one another. Thus one speaker may make a claim about an aspect of the anchoring
topic. The next speaker may follow with a claim that remains on topic but does not address the
first speaker’s claim. Anchored in a common topic, but not addressing the linkages among different
individuals’ speech acts, the discourse produces a depiction of the topic that consists of a list of
loosely associated claims and narratives.

While speakers typically orient to the topic, a speaker may directly address a prior speaker’s
claim. Such a move may be a supportive one. This may consist of a simple affirmation of the validity
of the first speaker’s claim such as, “Yes, you are right.” Alternatively the supportive move may
involve making complementary assertions of concrete association. This may consist of providing a
specific example of a general behavioral rule that has been asserted. Thus one speaker may follow
another’s claim that dull textbooks cause students to be bored by describing how her child had a
bad textbook and subsequently became disinterested in the topic. Alternatively the second speaker
can support the first by extending the causal chain the first asserted. Thus the second speaker may
assert that textbooks bore students who then become disrespectful to their teachers. In either case,
the second speaker makes a speech act that extends and thereby reinforces the claim made in the
speech act of the first. In a conventional discourse, such supportive moves not only contribute to the
analysis of the topic at hand, but they also reinforce shared beliefs and maintain a positive social
connection between the participants.

A second speaker may also respond competitively. This typically occurs when speakers do not
share similar personal experiences or cultural beliefs or practices. Here the causal or categorical
link asserted by the first speaker is denied. This may involve a simple statement of rejection without
an accompanying reason. Here there is simply a flat, “No.” Alternatively, there may be a rejection
of the first speaker’s claim of causal, categorical or evaluative relationship by suggesting a different
relationship. For example, the second speaker may assert that it is the students’ responsibility to learn
and behave respectfully regardless of the quality of the textbooks. This competitive exchange may
be extended with more assertions that bolster the claim of one side by offering supportive examples,
citing supportive authoritative dictates or emphasizing the authority of the supported speaker. In
complementary fashion, the other side may be diminished by offering contradictory examples of
specific experience, citing contrary authoritative dictates or by pointing to the de-authorizing or de-
legitimating qualities of the opposed speaker. Except where such competitive conversation is a
matter of established social convention, the discussion becomes a competition between beliefs,
values or identities that creates or maintains social distance between the opposed participants.

The resulting quarrel may be resolved in one of several ways. One possibility is the claims
of one side dominate as the opposing side acquiesces. There is a simple assertion of truth/power
by one side over another. In a group discussion, this result may reflect the weight of numbers as
participants not directly involved choose sides either because they share the same view or because
they wish to reinforce their social connection to one side and/or distance themselves from the other.
A second possibility is that a relevant civility rule is asserted and the claims of the two sides are
peremptorily reconciled. This may be done by simply combining the two positions (without regard to
existing incompatibilities). For example, there may be a joint recognition that both parties are right,
or at least partially right. Alternatively the parties may agree to simply set their argument aside. Often
this is accomplished indirectly through a form of conversational repair, for example when one party
makes a joke about the disagreement. In either case, conversation continues by turning to another
aspect of the topic or to a different topic altogether. The third possibility is that the discourse is
discontinued. Here the participants may choose to resolve the dispute by other means (e.g., a flip of
the coin, recourse to an authoritative judge or physical combat) or by simply withdrawing.

III. Collaborative discourse

Aims of the discourse. Collaborative discourse is the most complex and demanding form
of exchange. While addressing particular problems, collaborative discourse aims to develop the
psychological resources of the participants and the cultural resources available to them in the larger
socio-cultural environment. This is achieved by taking the rules of the discourse and its foundational
assumptions as the object rather than the bases of conversation. In this vein, the discussion of
a problem becomes an opportunity to consider the social and political processes whereby rules
of argumentation are formulated and institutionalized, and basic assumptions regarding nature,
society and individuals are made and accepted. Most important, this discussion is conducted in a
way that recognizes both (a) the current limitations and the developmental potential of the particular
individuals involved and (b) the current quality and transformative potential of the socio-cultural
context in which the discussion is occurring. The objective is to foster modes of communication that
not only enhance the subjective capacities, integrity and emotion connectedness of the individuals
involved, but that also contribute to the flexibility and sustainability of the larger social context in which
they are embedded. The goal is transformation, both personal and collective. At all times, this goal
is defined and pursued relative to the particulars of the individuals involved and the socio-historical
context of their discursive exchange. Throughout, the discourse is predicated on an acceptance of
difference, both personal and cultural. (Unlike cooperative discourse, it is less oriented to overcoming
difference through agreement than to managing difference in respectful and productive ways.)

Formal qualities of the discourse. The basic element of the discourse is a communicative
strategy. It consists of an attempt to engage others in a collaborative effort to reconstruct (a) who
each participant is as a reflective subject and personality, (b) how group membership and the cultural
context dictates how the participants interact, and (c) how these personal and cultural features of
the discussion situation impact one another. This effort does not consist of a single contribution or
conversation, but typically extends across a number of encounters. Such a communicative strategy
is manifestly multi-faceted. On the one hand, it has a cognitive dimension. Addressing differences
in perspective, it involves offering an interpretative reconstruction of the logic whereby the claims
of a given perspective are related to one another and of the foundational assumptions upon which
their validity rests. Given its transformative goals, this interpretative reconstruction also involves
an attempt to explain how these structuring rules and assumptions reflect the subjective capacities
(and limits) of the individual speakers and the socio-culturally mediated relationship between them.
On the other hand, a communicative strategy has an explicitly socio-emotional component. The goal
is to foster emotional connection as well as mutual understanding. Thus a communicative strategy
seeks to lead participants to engage one another in a discussion of their personal feelings, identities
and social connections. The goal is not only to affirm these critical elements of their personal and
collective being, but also to transform them. Consequently, participants are rendered unusually
vulnerable. To promote the personal security, trust and caring that a potentially transformative
discourse requires, a communicative strategy necessarily includes initiatives that are intended
to enhance the self-esteem of the individuals involved and the affective bonds and commitments
among them.

As the interplay of communicative strategies, a collaborative discourse consists of a joint

effort that typically extends across a number of discussions. Such a collaborative discourse is not
structured, at least not in any static or universal sense. Unlike cooperative discourse, it does not
consist of one particular way of organizing how individuals communicate and therefore does not
have specific formal properties. Instead it is characterized by a structuring dynamic, one that reflects
the qualities of the subjectively structured discursive strategies of particular subject-participants and
of the culturally structured manner in which these participants communicate with one another. In this
light, the static formal qualities of a given collaborative discourse will be the particular product of the
specific individuals involved and the socio-historical setting of their interaction. At the same time, this
particular formal result is understood to be unstable. The capacity for individuals to reflect on their
own subjectivity as they engage in communication with others and their ability to jointly consider the
terms of their inter-subjective engagement gives collaborative discourse a developmental potential,
one that may lead to a reconstruction of individuals, their community and the discourse itself.

Dynamic of the discourse. Given its reconstructive and critical qualities, collaborative
discourse draws heavily both on the intellectual and emotional energies of its participants, and
on the social and cultural resources of the larger social groups to which they belong. It therefore
requires a special commitment. As a result, a collaborative discourse typically begins by establishing
its own necessity. This entails highlighting how previous discussion broke down due to the contested
nature of the basic rules of argument, the foundational assumptions or the social conditions of the
exchange. The key is to recognize the incommensurability of the ways in which individuals are
engaging one another and how this undermines the individuality of the participants or the integrity of
the group. This may include reference to the sense of confusion, dissatisfaction or alienation among
the individual participants and to the socio-political conflict among the groups to which they belong.
On this basis, an explicit call can be made for the personal commitment and the open political and
cultural space that collaborative discourse requires.

Introduced in this way, collaborative discussion often begins with a consideration of how the
participants differed in their conception of how to arrive at a correct and shared understanding of
the policy problem previously addressed. This includes both a consideration of how each participant
defines and explains the problem and how each is responding to the other’s attempt to communicate
her point of view. In the process, participants will consider the others’ feelings as well as their
understandings. At the same time, they will make an effort to express their own understandings
and feelings in order to enhance their communicative and socio-emotional relationship with their
listeners. In the attempt to understand, the interpretations offered and the emotions expressed by
one participant may be explored by the others. This may include attempts to probe the meaning of
what is being said by asking for clarifications, further elaborations or extensions of the argument
in new directions. The aim here is to understand the meaning of what another is saying both by
considering the logic as well as the substance of the connections she is making and by discovering
the foundational assumptions to which she is referring. Finally, the logic and underlying assumption
of the claims made may be examined in relation to the cultural context of the discourse. Discussion
here focuses on how the cultural context operates to enable or prevent certain kinds of subject
considerations and/or communicative interactions. This may provide the basis for cultural critique as
well as personal reflection. Importantly, this collaborative effort often extends beyond the boundaries
of a formal deliberation by creating additional opportunities for participants to interact with one
another in social settings that are more conducive to developing positive self-regard and social
connection.

In the course of collaboration, differences in meaning-making will emerge more clearly and
the ambiguity of apparently shared meanings will become apparent. Participants will come to
recognize the relativity of their own way of understanding and the limits of their ability to properly
understand or be understood by each other. In this context, a practical goal of the collaboration will
be to coordinate the interaction between participants while recognizing differences in how they are
thinking and feeling. This requires that participants recognize that while they may have capacities
and personalities, they are all sentient, thinking, feeling beings. It also requires that the participants
recognize their interdependence, how each person’s way of thinking/feeling (and thus the kind of
person she is) depends on how they engage one another. The resulting collaborative engagement
place the varying ways in which different individuals are engaging one another in a complementary
relationship. This complementarity may take different forms. One possibility is a pedagogical
interaction predicated on a shared assumption that the individuals share comparable potential, but
that they differ in their current cognitive and emotional capacities to act and connect to one another.
Another more likely possibility is a collaborative interaction predicated on a shared assumption that,
despite comparable capacities, individuals reason and feel differently. In this second instance, the
discourse here is oriented to creating mutually satisfying (if not fully comprehended) exchange that
respects basic differences. The goal here is not to eliminate differences by reaching a common
understanding, but rather to create a way of managing those differences.

Collaborative discourses are realized in different ways depending on the capacities of the
particular participants involved and the particular socio-cultural context in which they are interacting.
Thus the subject matter of a collaborative discourse, that is the meaning or value of things, the
nature of persons and cultural contexts and how these factors affect one another, may be addressed
at different levels of reflection, with different levels of inter-subjective collaboration and with differing
degrees of comfort or safety. However collaborative discourse is always is predicated on the
assumption that the success of social interaction and communication is only partial. In this context,
there is an awareness of the historical and changeable quality of social rules, roles and meanings and
of personal identities, understandings and values. But rather than being regarded as an anomalous or
threatening state of affairs, this result is recognized to be normal and even desirable. As constructed
in a collaborative discourse, the incommensurability of ways of understanding is understood as
affirmation of the integrity of individuals and a resource for further creative engagement.

Methodology

The aim of the empirical research was to discover the nature of the discourse that takes place
in actual citizen deliberations. To this end, two citizen groups were convened to deliberate about the
quality of K-12 education in their neighborhood. The particulars of this study are presented below.

Subject population. The subject population includes 24 adults from Laguna Beach, California.
Laguna Beach is an upper middle class, largely white community of about 30,000. Participants in the
study were recruited by a mailing sent to the parents of children in the grammar and middle schools.
The subject population reflected the demographics of the larger community except for gender. Two-
thirds of the participants were female. Approximately eighty percent of the subjects were college
educated (over three times the US national average). Laguna Beach was selected as the site of
the present study because it was believed to afford an environment that was unusually congenial
to effective deliberation. Because of their relative wealth and education and their history of high
levels of participation in community politics, it was assumed that residents of Laguna Beach would
be unusually capable participants in a citizen deliberation.
 Methods and procedures. The study combined an academic interest in analyzing the nature
of citizen deliberation with a political interest in promoting citizen empowerment and practical action.
Thus it was designed both to explore the nature of citizen deliberation and to encourage deliberative
democratic practice in the local community. As a guide, we adapted the “visioning” model used
in hundreds of deliberations across the US (e.g. see MAPP). As a result there are few issues of
external validity – the deliberations included citizens who deliberated real issues of concern to them
leading to policy recommendations that were forwarded to relevant policymakers.

Following preliminary discussions with school administrators, teachers and some parents,
parents were invited to participate in a deliberation about the delivery of public education in their
community. (Laguna Beach constitutes its own school district and thus is self-governing in this
respect.) Volunteers were assigned to one of two groups, each of which consisted of twelve members
(as in the citizen juries of England or Australia). Assignment was largely random, but also reflected
the need to convene groups that reflected subjects’ individual time constraints. In the initial design,
each group was to meet six times every other week. However because the participants decided
they needed extra time to complete their task, the groups met seven times. Each meeting lasted two
hours. At the first meeting, the goals of the deliberation, to make policy recommendations and to
encourage parental participation in school governance, were reiterated. The first four or five meetings
were devoted largely to a discussion of current practices and a consideration of improvements or
alternatives. The last two meetings were devoted to coming to consensus about recommendations
to be communicated to the School Board and principals. All meetings were audio and videotaped.

Each group was led by two facilitators. One had primary responsibility and the other played a
support role. The facilitators were members of the research team (three advanced Ph.D. candidates
in political psychology and a faculty member). Facilitators were given specific instructions regarding
how to conduct themselves during the meeting. Throughout, the lead facilitator’s role was to insure
conversation was civil and when necessary (which was rare) to help coordinate participant turn-
taking. During the first three and half meetings, the facilitators were instructed to intervene in a
number of ways to encourage the participants to consider their specific concerns in broader contexts.
This included beginning the first meeting by asking participants to postpone the consideration of
specific issues and to begin by addressing two general questions: (1) What kind of people did
they want their children to be when they reached the age of eighteen? (2) What role might the
schools play in reaching that goal? In addition, when the discussion provided an opening, facilitators
were instructed to raise issues of justice and fairness (for example, when participants raised the
possibility of greater support for either gifted or disadvantaged children) and the common good (how
would this affect the neighborhood or the larger Laguna community). Facilitators were instructed to
limit interventions of this kind to no more than twice a meeting. In the last three and half meetings,
facilitators were told not to intervene in this fashion and thus leave the participants to address issues
as they deemed appropriate.

The meetings typically began slowly as some members arrived late and initial exchanges were
more social and less issue focused. The quality of the deliberations declined somewhat as members
tired during the last half hour of discussion. In the desire to explore the deliberations at their best, the
analysis here focused on the middle hour of each deliberative session. These middle hours were
transcribed, and were analyzed by two coders. The coders were unaware both of the analysis of the
other coder and the identity of the group whose deliberations they were analyzing. Their task was to
divide each session into segments, determine the type of discourse of each segment (conventional,
co-operative or collaborative) and record its length (in minutes). A segment was defined as a portion
of the deliberation that was structured in the same way (e.g. conventionally) and distinguished from
the next segment by a shift in structure (e.g. from conventional to co-operative).

Results
 In the initial task of distinguishing discrete segments of discourse, coders did agree on
the identification of core segments 84% of the time. This allowed for slight variation (one or two
conversational turns) in determining the specific point of initiation or determination of a segment.
Where there was disagreement, coders met and common lines of demarcation were adopted. With
regard to the analysis of the structure of each segment, inter-coder reliability was 92%.

The results of the content analysis suggest that almost all of the deliberative discussions
were conventional. This was true when deciding on topics to address, discussing the nature of the
problem or addressing differences of opinion. Speakers did not attempt to offer definitions of the
beliefs or preferences they expressed nor did they explore the meaning of others’ claims. When
disagreements arose, participants simply rejected the opposed opinion and/or attempted to bolster
their own. They did not explore meaning of the opposed opinion or its possible justification from the
other’s perspective. While participants did tend to stay on topic, little attempt was made to relate the
various topics or even the several claims about a single topic to one another. Consequently rather
than an integrated description or plan, the discussion produced aggregate lists of attributes and
suggestions for action. (Examples of conventional and cooperative discourse are provided below.)

From the perspective of deliberative democratic theory, the most important result of the study
was the relative lack of cooperative or collaborative discourse in the deliberations. The deliberations
did include some cooperative discourse, but it was unexpectedly rare. In one deliberative group
there were only two instances of a co-operative exchange and in the other there was none. The two
instances mentioned combined for a total of approximately 14 minutes of the 14 hours of discourse
that were coded. This was surprising for two reasons. First the participants had unusually high
levels of formal education and income. The presumption here (and certainly one that is made in most
deliberative democratic theory) is that participants of this kind have the experience and capacity to
engage in co-operative discourse. Second, the group facilitators actively attempted to encourage
more co-operative discourse by (a) beginning the deliberation by shifting the focus away from
some specific complaints or desires to a consideration of the basic goals of education, and (b) by
occasionally (in the second, third and fourth meetings) posing questions that raised broader issues
of justice as fairness and the common good. Despite the presumed capacities of the participants
and the encouragement of the facilitators, the deliberation about educational policy and practice was
rarely co-operative.

It should be noted that certain participants did, on occasion, respond to the facilitator’s initiatives
or spontaneously try to steer the deliberations in the direction of a more cooperative discourse.
Interestingly these initiatives were typically met with resistance. Sometimes this was overt. Other
participants explicitly rejected the cooperative initiative suggesting that the conversation avoid
abstract or hypothetical issues in favor of a focus on more specific concrete concerns. More often
the resistance was more subtle. In this case, participants responded by ignoring the attempt to move
to a more cooperative discourse and simply continued as they had been doing previously.

The analysis suggests that no collaborative discourse, the most demanding type, emerged
in either deliberative group at any point in their deliberations. This may come as no surprise given
that cultural expectations regarding a policymaking discussion would leave little room for open
discussion on such matters as how individual participants constructed their understandings or how
their interaction with one another was regulated by social rules and foundational assumptions that
might be inappropriate or inadequate. The absence of collaborative discourse suggests that typical
citizen deliberations may not perform the critical or emancipatory role that some theorists attribute
to it.

Examples of types of discourse. Several excerpts from the deliberations are presented
here to illustrate the different types of discourse. The first is extracted from a longer discussion of
the goal of teaching children to become competent economic actors. The excerpted exchange is
conventional in several respects. First, conversational relevance in this case requires remarks be
directed toward the topic and thus produces a discussion that is organized as list of the attributes
of the topic. Unlike in cooperative discourse, there is no attempt to relate these aspects to one
another, either conceptually or conversationally (that is by introducing a new attribute by reference
to an earlier one). In this brief excerpt, the following attributes are mentioned: being able to learn, to
communicate, to handle money by investing, to consider retirement, to understand health insurance
and to balance a checkbook. Second, remarks are also relevant, if only in a secondary way, if they
are addressed to a particular comment of an earlier speaker. This typically consists of a simple
statement of support (e.g. turns 2, 9, beginning 10) a simple counterclaim (e.g,, turn 7,11, 15), or an
implicitly critical questioning (e.g. turn 5). These usually receive a minimal response or are simply
passed by in the discussion. Third and in contrast to cooperative discourse, questions of meaning
are not raised. Participants do not ask one another what they mean by what they are asserting.
Fourth, when reasons are offered, they are typically not addressed directly and then subjected to
critical consideration.

1. Ri The thing is - an economic actor, you’re also are faced with a rapidly changing
environment. And you have to be able not only to use the skills you’ve acquired and the
knowledge you’ve acquired, you also have to be able to learn new things quickly.
2. Lza Right.
3. Ri Because today if the school doesn’t teach you how to learn, how to process information
and how to evolve, you would be very quickly out of work basically.
4. Lza Well isn’t one of the skills that’s going to separate a winner from a loser in life, the ability
to communicate? And I think that’s something that’s overlooked in education. Because they
have to come out with all these facts, and they have to take these test test test based on
facts. But they really can’t sit around a table like this and explain themselves at all. They
can’t articulate their opinions, their classes are too big to have a discussion… And whether
it’s verbally or on paper, with emails, I can’t believe my kid’s emails, sometimes I think,
aren’t you embarrassed to send that out.
5. Da Did you have that in your education?
6. Lza No, but that’s why I’m even…no because I had to learn this the hard way. I was always
playing catch up because I didn’t have basic grammar. I wasn’t asked to write essays. And
a lot of it, it’s class size, ‘cause work load, you know a teacher has five periods with twenty
five kids, but if we don’t get these kids to be able to, if they’re gonna vote, they gotta know
why. Or be able to have an intelligent conversation to express their point of view. And then
back it up with something…
7. Liz But now what they need to know is science and math.
8. Lza Yeah. But if they can’t write a letter, write an email, write a proposal, you know if you
could be the most brilliant scientist, but you’re going to have to write a grant, and give it to
the government and say, you should support my research because x, y, and z. But if they
can’t write that down in a clear way, so I think that should be, [to Ri] on this journey, is to be
able to communicate.
9. Ri It’s definitely a critical point.
10. Fr I think that’s an important point. Before we get off the economic actor, I want to remind
you that there are a lots and lots of high school investment clubs, where kids are reading
the stock market reports every day . And they have a pool of money and they’re being
taught how to read the market reports and how to invest. And its very feasible. And so part
of being an economic actor is to understand how money works in the culture… Every kid
has to handle money, they all do.
11. Th Talk about retirement. You know how you’re going to live when you’re not working.
12. Fr Oh gosh, it’s hard for them to even think about how they’re going to spend their
allowance.
13. Di Well even what you were saying about health insurance. I wish that people would sit
down with kids and talk about how far does money really go in the real world? I don’t think
 they have any sense of, you know, so now say you get sick and have to go to the doctor
and if you don’t have insurance how do you pay for it?
14. Ci But did you know all of that?
15. Di No but, I wish I had.
16. Ci I think experiencing life in general is an education itself. It’s just a process.
17. Th -- we had to learn how to balance a checkbook, we had to keep…

The following two excerpts illustrate the limits of conventional discourse and the difficulties
that consequently may arise. In the first excerpt, Di and Ci are both interested in introducing media
education into the schools. Consequently they both speak to the need for attention to media use
in the school curriculum. However Di is interested in the consumption of mass media and Ci is
interested in the use of media technology. Because the discourse presumes common understanding,
neither party elaborates her view or inquires about the meaning of the other’s view. Consequently,
the exchange proceeds as though they are discussing the same thing and even when they begin to
discover they are not, the disparity is not really addressed. Instead conversation at turn 9 shifts to
another topic.

1. Di: To me, it’s huge, the way our children receive information through the consumerism,
from the time they’re two years old, what their expectations are, versus what reality is.
And I really think it would be worthwhile to teach the kids to filter the information they are
receiving, because I think it sets them up to have anxiety, to fail, you know they don’t really
know how to identify what they like. ….. We pour all this stuff from the outside world into
them and I think then they….
2. Ci So you’re saying media awareness taught in public education that’s kind of what I’m
trying to get to, because when the media’s in the schools, it’s like they don’t use it.
3. Di I’m just saying when a child gets, I don’t know if you ever, they had a great woman for
Thurston, and she kind of gets the kids to understand about who’s selling them this, what
does that really mean. What does that really do to the world when you buy all this stuff,
where does it go, all this junk you’re buying, and how long do you keep it? And what does
that, just you know responsibility as a citizen of the planet, and what are we supposed to do
as a consequence of our lifestyle.
4. Ci So what I hear you saying is that you want to bring it into the curriculum.
5. Di I don’t know if it could be something, maybe, that parents get kids to do on the side. I
don’t know, but just, I don’t think it would be a bad idea to have some little block where the
kids…
6. Ci Yeah because if we had real librarians then they would teach the kids about media, as
far as internet. It’s just that California chooses not to have librarians in their schools.
7. Di No I mean beyond that, I mean if you could get the (inaudible)
8. Ci But I’m trying to figure out how it integrates into the education system…

The next excerpt opens with Ma questioning the value of fostering independent thinking (as
opposed to critical thinking). The facilitator (FC) follows by raising the problem of the meaning of
“independent thinking” as a subject for group discussion (turn 5). After a little unease (reflected by
the laughter), the group begins. Even in this context, the discussion consists of a listing of attributes
with no elaboration or probing the meaning of the particular claims individual participants are making.

1. Ma I think it is really important to get these kids motivated. I think that maybe it is important
that it is goal oriented, freedom of choice oriented, see the results of your choices. I think
there is a difference between critical thinking, which I think is really good, and independent
thinking which at too early of an age or even in junior high, they start thinking that they are
too smart for this school. They start not going to school. And the whole thing compounds
itself and it’s just not a good situation.
2. Cra Well you got learn before…
 3. Chr Right.
4. Brief cross talk
5. FC It depends on what we mean by independent thinking.
6. [Everyone laughs, a number of participants say, “yah, yah.”]
7. Ang You can have independent thinking without being arrogant.
8. Chr I think you can be quite responsible and be socially aware in an independent way
but it is not spoon food. It is not…
9. Ang That is the difference.
10. Eliz What comes in is your responsibility as a parent at home. What kinds of independent
thinking are you fostering? I mean how independent are you trying to get your six year old
to what kind of decisions she should be making…
11. Chr It depends how far you think they are going to go.
12. Eliz Exactly.
13. Sha Well that is where the values come in. Do you do your homework after school or
do you do it after dinner. That is an important choice to make, but you can make it. So you
can have some independence.
14. The Sure.
15. [A momentary lull and the topic shifts to teachers posing questions during class.]

The next excerpt provides an example of co-operative discourse. The exchange between To
and Ri is co-operative in several respects. First, To attempts to articulate a general understanding
of the current educational enterprise and an alternative strategy he is proposing (turns 1,3,10).
He does so in a way that recognizes the perspectives of others, both by trying to incorporate their
concerns (turn 3) and by elaborating his distinct perspective so that they may understand. Second,
Ri engages To’s effort. At several points, Ri offers his understanding or a clarification of what To is
trying to communicate (e.g., turns 2, 9, 11,13, 15). Third, To responds directly to Ri’s inquiries and
concerns (12,14). Fourth, Ri then places the immediate discussion in the broader context of how the
subject matter has been organized. In turn 17, Ri provides a general interpretation of the meaning
of To’s perspective. In so doing, he reminds To that the current focus is on goals and that strategies
have been bracketed out for the moment. The exchange ends because To nods agreement and the
discussion returns to elaborating the goal of educating citizenship.

1. To This kind of hits the core of what I was thinking about after we got out last time.. …
what you want for academics. I kind of realized when I was thinking about it that we’re so
outcome based in our teaching. All we teach is the outcome. We don’t really let you see
the process or development of anything that’s come [inaudible] that we miss out on a lot
of history. I was just thinking about like, well you know, the calendar. How do we have this
calendar? All we learn about is the months and days and stuff, and then we’re done. But if
you go back to learn how the heck that calendar came about, you learn a lot of things about
the math that you learn and how it’s used, and the world…
2. Ri Are you saying…
3. To [inaudible] that process being taught, than the outcome. So that the students are going
through and learning history. I wouldn’t teach history as history, I would teach history as a
part of whatever it is I’m teaching. Just kind of development. And we could do this with all
the different subjects you all have talked about as being important…
4. Ci Tom you are radical.
5. General laughter
6. Ri So basically you teach it not as an objective…
7. Ci I’m kidding.
8. (crosstalk)
9. Ri Okay education is not a place where you want to be, it’s not an objective you’re trying
to reach, it’s a journey.
10. To Right. You know, I got to thinking, my mission basically, I got to thinking what is it you
 want to achieve in your education. I tried to simplify it as much as possible. And I said to
myself,… what I want a basic curriculum that just touches on how to teach the media. Which
would be arts and games and things, but media, from day one. I would teach commerce, the
law, health and medicine and technology. And that would be my basic program throughout
your years.
11. Ri No history?
12. To Well history, that’s what I’m saying. History is taught ……through that. So if you teach
commerce, you go back to when you start valuing money. So you get to the point of math,
where you understand money, then you can start to learn about commerce and work your
way through well, how did that happen. Then you get into exploration, you get into wars,
you get into all these aspects to talk about. But you start with basic, simplified knowledge,
when you’re young, instead of trying to remember the fifty states, you journey through the
states and pick it up as you go, through history. There’s all these different things, same with
health, when you learn about…
13. Ri What you were saying basically…you were taking some objectives, and you were
looking at a different way of getting there.
14. To Right.
15. Ri Almost devising a new strategy…teaching strategy. Which has a lot of implications,
you know, how you teach….
16. To That’s what I was wondering, what do you teach in order to get –
17. Ri Exactly, so you’re already defining solutions basically on how to reach the objectives,
and I think we haven’t really cleared all the objectives and we haven’t agreed on all the
objectives.
18. [To nods in agreement and the topic shifts]

The foregoing excerpt is also interesting in two other respects, both of which relate to the
conversational move made by Ci, with some support from the larger group, early in the exchange.
To begin, this is interesting as an example of conventional resistance to the initiation of cooperative
discourse. Ci’s move in turn 4 and the supportive group laughter that follows constitute an attempt
to resist To’s initiation of a co-operative exchange. Ci engages To in a more conventional discourse,
both by implicitly rejecting his effort to present a whole perspective (his educational alternative)
and in doing so by simply labeling him in a negative and alienating way. Although the move fails,
attempts to resist co-operative discourse through conventional responses typically succeeded in
this group’s deliberation.

In addition, this exchange revolving around Ci and To is interesting for its failure to take advantage
of an opening for a more collaborative exchange. The group discussion could have focused on this
resistance to a shift in type of discourse. Questions could have been raised regarding what Ci
understood To’s effort to involve, how she felt about it and why other group members responded
by laughing. In this context, To’s response to Ci’s initiative and their differing understandings of
the topic could also have been explored. This may have led to a more collaborative consideration
the group members’ differing logics and ways of constructing meaning as well as the nature of the
social relationships among them. In addition, questions could have been raised regarding the way
the group felt constrained in the kinds of issues, both political and socio-emotional, it could address
and why it was constrained in this way.

Forms of Discourse, Deliberative Democratic Practice and Constituting Citizenship

The two deliberations observed in this study were assumed to occur under conditions that
were unusually favorable to the conduct of democratic deliberation. The participants were highly
educated, relatively wealthy individuals who volunteered to meet seven times to discuss a topic
that was of serious concern to them. Theoretically they should have proved to be unusually capable
deliberators. In addition, the topic they were addressing, the education of their children, was rich with
the potential for a critical consideration of social dynamics and orienting cultural values. This potential
was occasionally evident in their disagreements. For example, some participants advocated a more
demanding curriculum that would prepare them to be competitive in the economic marketplace.
Others were more concerned with pedagogy that focused on students’ emotional well-being and
produced adults who would be socially responsible to each other and their community. Despite the
capacities of the participants and the richness of the problem they addressed, their deliberations
rarely rose to the level either of the cooperative discourse expected in more liberal democratic
conceptions of deliberation or of the collaborative discourse expected by more critical democratic
conceptions.

What are the political implications of this result? If the cases studied here constitute unusually
favorable examples of the citizen deliberations commonly convened in the United States and
therefore most deliberations are predominantly conventional in nature, what does this suggest about
the democracy of these deliberative exercises? To address this question, I briefly consider the nature
of the personal autonomy, political relationships and critical reflection fostered by conventional
discourse. In so doing, I view communicative interaction as a constructive activity that enables
certain forms of personhood and interpersonal relationship to be realized in a given social interaction.

Conventional discourse has only limited democratic potential. Participants in such a discourse
are conferred a degree of autonomy, but that autonomy is a shallow one. In the discourse, the
individual participant is constituted as having wants and desires which are expressed as preferences
and orient her choices and action. Participants recognize themselves and each other in these terms.
The individual is thus accorded a degree of self-determination. But this capacity for self-determination
is significantly constrained. Participants in a conventional discourse do not freely express preferences
or beliefs and thus autonomously define themselves and determine how they interact with others.
Instead forces external to the participants regulate how they may engage one another and therefore
who each of them can be in the context of their exchange. Socio-cultural definitions of status and
rules of behavior determine what claims may be made, how they may be related to one another
and who can make which claims. As result, speech acts (and consequently the speakers who make
them) are judged relative to conventional practices and social norms. Authority and value is located
there and not in the individual speakers or listeners. In this context, there is little consideration of
the personal integrity and contribution of the individual speaker. Speakers have socially defined
roles to play and politeness rituals to enact. They must conform to these. [Exemplary evidence of
the force of norms in what was presumably conventional discourse is provided by Mendelberg and
Karpowitz’s experiments (e.g., Karpowitz et al, 2010) on the power of gender norms in deliberation.]
Insofar as they do not, their value and place in the discourse will be diminished.

There is also little room for equality in conventional discourse. Speakers enter the discourse
with their social status defined and their possibilities to speak and be heard determined. This prior
allocation of communicative possibilities may extend to formal exclusion if the speakers belong to
relevant out-groups. Even in democratic societies where there are abstract norms pertaining to the
equality of participation, these egalitarian norms enter into conventional discourse only as ritual
prescriptions of specific ways in which people are allowed to act in particular circumstances (e.g.,
to begin, each participant must get a turn to express their opinion). Moreover these prescriptions
are readily overridden by conventions regarding social practice, status and power. Consequently,
invitations to equal participation typically lead to the rejection of socially inappropriate contributions
and to the diminution of those individuals who make them.

A final issue is the potential for critique in conventional discourse. Again space is provided,
but only of a very restrictive kind. In discourse of this kind, discussion focuses on specific behaviors
and beliefs. Claims will be made and defended by relating the behavior or belief in question to the
particulars of an objective state or to specific conventional practices or cultural imperatives. The
process consists of identifying, highlighting and collecting what it is the participants already know.
Because participants perceive the same reality and accept the same cultural dictates, these kinds of
justifications may compel agreement. The social meaning thus constructed is concrete, fragmentary,
rigid and culturally specific. Direct experience and cultural dictates constitute the medium of meaning-
making, not its object. They are not themselves subject to critical consideration. When the meaning
or value of conventional beliefs or behaviors is questioned, the claims made will be rejected and
those who make them will be denigrated.

Conclusion

I have offered a more differentiated understanding of the nature of discourse and democratic
deliberation. Applying this to the empirical study of citizen deliberations led to several conclusions.
First, the quality of the discourse varies in the course of a deliberation. Second, even in what might
be considered the favorable case of motivated, educated, empowered adults, the deliberation very
rarely was rational, reasonable or critically reflective in the ways assumed by deliberative democrats.
That said the deliberations rarely manifested the egocentric and conflictual quality typically assumed
by the rational choice or materialist critics of deliberative democracy. Some narrowly self-interested
claims were made early in each of the deliberations. However these were typically ignored. The
lack of response quickly extinguished these kinds of initiatives. The norms of politeness and civility
that dominated this largely white, upper middle class group insured that conflict was minimized and
conversation circled around points of agreement.

These empirical findings raise serious issues about the normative and practical value of
deliberation as a form of democratic engagement. Even if deliberation is not openly conflictual and
dominated by narrow self-interest, the fact that deliberative discourse among educated, empowered
adults is largely conventional is problematic because this kind of discourse typically: (1) maintains
existing social divisions and hierarchies, (2) engenders a conformity to prevalent norms that enables
only the most limited forms of self-reflection or social critique, and (3) is unable to address the cultural
differences and the ensuing value conflicts that are typical of multicultural societies. Consequently
this kind of democratic deliberation is unlikely to provide the normative or practical benefits claimed
by its advocates. Of course, the present study is limited by the particular subject population observed
and by the problem addressed. It may be that a deliberation involving people from very different
cultural backgrounds may be more likely to adopt a cooperative form of discourse. Alternatively
their discursive exchange may remain conventional and thereby only reinforce the existing divisions
between them. Further empirical research is needed to explore questions such as these.

In my view, the research presented here does not question the value of citizen deliberation per
se, but only how deliberation is theorized and how it is manifest in particular contexts. The suggestion
here is that we adopt a more nuanced approach to democratic deliberation. Eschewing a context-
independent, ahistorical understanding of deliberation, the focus shifts to exploring the different
forms which deliberative exchanges may take. This includes a consideration of the conditions which
foster different types of deliberative exchanges. The present research suggests that creating a
context that “frees” individuals to speak their mind under conditions of civility, openness and equality
does not guarantee the quality of the discussion that will follow. Clearly substantial intervention
will be necessary in order to create the conditions that are likely to foster deliberations that are
more cooperative or possibly collaborative and transformative. This sets the agenda for future
theory and research. On the one hand, there is the theoretical problem of assessing the analytical
and normative implications of the claim that individuals’ capacities are discursively constructed and
therefore that their ability to engage one another in an autonomous and equal way may require
substantial intervention in order to foster desired democratic practice. On the other hand, there is
the empirical problem of discovering (1) which conditions (cultural as well as institutional) are likely
to foster more adequate forms of deliberation and (2) how those conditions may be most effectively
instituted in particular deliberative settings.
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Table 1

Types of Discursive Exchange

Conventional Cooperative Collaborative

Aim of discussion 1. Choose correct Reach agreement 1. Recognize possibly
course of action. on the meaning and incommensurate
2. Maintain value of first order differences in
conventional social (conventional) claims reasoning/evaluation
relationships in order to make and manage the
effective and desirable relations of the people
decisions. involved
2. Use deliberation as
an opportunity for a
basis for a collaborative
(re-)construction of
meaning, selves &
community
Mode of coordination Shared experience and Co-operative Complementary,
cultural conventions expression of caring engagement
delimit the causal perspectives through of communicative
or categorical reasoned argument strategies to illuminate
connections among involving reference to forms of subjectivity &
speech acts. shared foundational inter-subjectivity
assumptions.
Rules of Social Specific rules of polite Specific rules Self-reflective,
Interaction and civil behavior negotiated with negotiated
as they pertain to reference to general management of the
particular social roles principles of fair and discourse to meet
and status. effective participation complementary
needs of creating
and sustaining (a) the
cultures and the social
realities of the groups
and (b) the subjectivity
and the personal reality
of the self.
Rules of Address specific topic Complementary, other
conversational of conversation or, oriented contribution
relevance secondarily, address to the definition/
remarks of prior explanation of the
speakers. subject matter being
addressed.
Quality of meaning Shared representation Common meaning A collaborative
constructed based on common based on agreement interaction between
cultural definitions or regarding place of different ways of
exposure to similar propositional claims in constructing meaning
objective experience. their systemic context without reducing their
(objective, social and difference.
personal).
Criteria of successful 1. Leads to effective 1. Individual 1) Integrity of self is
commun-ication and/or normatively participants engage in expressed and its limits
appropriate action. critical self-reflection of engaged.
2. Speech acts follow specific beliefs 2) Differences
one another according 2. There is reasoned in how people
to social convention & discussion of related construct meaning
participants follow role claims with reference to are recognized and
prescriptions. a shared understanding engaged.
of what is true, right 3) Community
and authentic. sustained while
recognizing
and fostering
fragmentation.
 “El presupuesto participativo como instrumento para lograr el desarrollo local y la visión
de un gobierno honesto y transparente”

Hugo Enrique Sánchez Villegas

licsanchez84@hotmail.com
Universidad Autónoma de Baja California

INTRODUCCIÓN

En los últimos años el presupuesto participativo ha sido un término muy concurrido por
académicos, políticos y organizaciones, cuyo principal eje consiste en la participación de la
ciudadanía para tomar decisiones en cuanto al gasto y forma de utilizar los recursos públicos
teniendo voz y voto.

En México son pocos los gobiernos municipales que han estado experimentando el presupuesto
participativo y el fomento de una mayor participación de la ciudadanía en actividades de planeación,
seguimiento y evaluación de la gestión pública, por lo cual sigue habiendo discreción en el manejo
de los recursos originando problemas secundarios como corrupción y peculado.

Sin embargo la participación ciudadana no nace de una ley o decreto, sino que trae consigo
todo un proceso cultural que debe permearse a través de incentivos que motiven a los ciudadanos
a participar y expresar sus puntos de vista e inconformidades en la asignación del presupuesto para
obras y en aras de su propio beneficio y desarrollo local.

A pesar de que existen portales de internet, dependencias de transparencia pública

y contralorías de fiscalización, y todo un conjunto de leyes y reglas que determinan el manejo
financiero, aún se conserva un profundo rezago en cuanto al conocimiento de los ciudadanos
del gasto público y del manejo de los mismos. Aunado a esto una gran mayoría de ciudadanos
no conocen los espacios de participación ciudadana, mucho menos entienden lo que significa la
transparencia pública y por ende no se esmeran por conocer las acciones públicas, por lo cual se
intuye que existe una sociedad débil.

A través del dialogo comunitario asambleas ciudadanas y consensos democráticos se deben

promover mecanismos de participación que incentiven al ciudadano a tomar parte de las acciones
públicas, el gobierno ya no puede seguir actuando impositivamente en contra de la voluntad de la
sociedad, solo así es posible la producción de valor público para consolidar la democracia que en
México sin duda alguna se encuentra a punto de colapsar.

La participación ciudadana constituye la columna de la democracia además de que implican

el sustento y el éxito de las políticas públicas. Sin participación ciudadana no es posible formular
políticas públicas favorables a la sociedad, tal y como alude José Castelazo maestro del Instituto
Nacional de Administración Pública “lo que cierra el círculo de cualquier política pública es la
participación social organizada.”

La Necesidad de una Democracia Participativa en México

A través de los años se han vuelto recurrentes las discusiones entre científicos sociales,
políticos y estudiosos, sobre el significado de la democracia y los diferentes enfoques que cada
uno adopta así como sus beneficios y perjuicios. Naturalmente esto ha originado que los puntos
vista sean heterogéneos, sin embargo dada la naturaleza del concepto esto ha enriquecido los
estudios y alimentado este término tan longevo cuyo nacimiento se remonta a la ciudad de Atenas
en Grecia.

Se creía que con la caída de los gobiernos autoritarios y la instauración de la democracia como
forma de gobierno iba a solucionar por arte de magia todos los problemas que marcaron una época
caracterizada por los golpes de estado y conflictos sociales, sobre todo en países latinoamericanos.
Tiempo después surge la desilusión de los pueblos en contra de la democracia como un fenómeno
que genera desigualdad social y falta de oportunidades.

Atendiendo al antecedente escrito más antiguo de democracia denominada Ley Ateniense

de la Democracia, su sentido literal está encaminado a que el poder debía residir en el demos o
pueblo, para vigilar el regreso del tirano al ejercicio del poder y por tal “representa el autogobierno
de la gente. En la democracia es ésta, y no una casta ungida por una especial clarividencia, la
que toma las decisiones con sus errores y aciertos. Es así como se dirige de forma democrática el
destino de la colectividad. Fue así como sus fundadores la concibieron.1”

Y precisamente a la postre de discusiones y aportaciones comienzan surgir teorías y enfoques

como la democracia representativa o delegada y también la democracia directa o representativa.
La primera es entendida en la que los ciudadanos delegan sus intereses a una persona a la que
eligen por voto electoral para que los represente y vea por los intereses comunitarios. Autores de
la talla de Josehp Shumpeter argumentan que “es necesario que un reducido número de personas
decida lo que se debe hacer por su bien. Hace de la democracia un método para elegir gobernantes
cada cierto tiempo.”2

En contraste con la democracia representativa esta se caracteriza por la participación directa

de los ciudadanos en la cual interviene la mayoría para vigilar y decidir asuntos públicos. Frank
Cunningham a grandes rasgos elabora una crítica en contra de la democracia participativa en tres
rubros como son: “la tiranía de la mayoría”, “el gobierno de los incompetentes” y la “ineficiencia del
gobierno ciudadano.”3

Lamentablemente todavía persiste el paradigma de que los ciudadanos no tienen la

capacidad para gobernar tal es el caso del citado autor, sin embargo es muy subjetivo el argumento
de Cunningham que denomina incompetentes a los ciudadanos, considerando que no tienen la
suficiente capacidad intelectual para gobernar, y esta tesis proviene precisamente desde la filosofía
Platónica quien aludía “que solo debe gobernar la gente preparada para ello.” 4

Para el Maestro Rafael Rodríguez Prieto “este elitismo repercute en la calidad de la democracia
de forma determinante. El ciudadano entiende la política “como aquello a que se dedican los
políticos. La brecha entre unos y otros se acrecienta y la democracia se convierte en votar cada
cierto periodo” 5

Ambas concepciones son importantes puesto que cada uno analiza y aborda la democracia
desde la participación de los “muchos” y la participación de los “mejores” en representación de
los ciudadanos, no obstante de que es un tema muy complejo habría que analizar cada una de las
circunstancias en donde es aplicada una u otra democracia, puesto que ninguna sociedad es igual
y puede que una funcione perfectamente en un país pero a otra nación la perjudique.

Por ahora es preciso ahondar en otros valiosos estudios como el de Benjamín Barber quien

1 Concepción, L., López, C.(2007), El desafío de la Consolidación democrática en México: propuestas y perspecti-
vas, Senado de la República, Universidad Autónoma de Baja California, Miguel Ángel Porrúa, México, 2007, p. 17.
2 Ibidem. P. 26.
3 Ibidem P. 27.
4 Ibidem. P.28.
5 Ibidem. P. 27.
considera a la democracia liberal o también denominada representativa como una traición a la idea
de comunidad de intereses y el autogobierno de los ciudadanos. Barber sostiene a la democracia
liberal como instrumentalista ya que interés público, comunidad o gobierno no son más que medios
para las necesidades privadas e individuales; participación y comunidad son meros instrumentos al
servicio del individualismo, a la cual llama el autogobierno de la gente “thyn democracy” en español
democracia delgada”6

Haciendo un breve pero enriquecedor recorrido por todas estas aportaciones de grandes
personajes se abre una disyuntiva ¿Qué tipo de democracia necesita México para salir de esa
crisis social, económica y política que atraviesa? ¿Se debe seguir eligiendo procedimentalmente a
los representantes o bien se debe promover la participación de la mayoría?

Ante los problemas actuales que atraviesa México, como son inseguridad, corrupción, una
brecha social que cada día se abre más, ante la pérdida de poder adquisitivo de una clase social
marginada y del otro lado una minoría que acrecienta su riqueza día con día a base de que con
poder económico manipulan a una clase política que se autonombran representantes sociales pero
que solo ven por sus intereses partidistas y personales.

El contexto actual de México y los problemas mencionados en el párrafo anterior son un signo
visible de que no se puede seguir doblegando a los ciudadanos a las decisiones de un poder político
irracional e incapaz, que toma decisiones a espaldas del pueblo y que a lo largo de los años se han
olvidado de que una sociedad no puede aguantar tantas pobrezas y precisamente el síntoma de la
gobernabilidad se basa en la clase media y la repartición equitativa de la riqueza lo cual conlleva
a generar igualdad de oportunidades para todos. La historia ha demostrado que un Estado que se
sirve para sí y no para los súbditos produce su decadencia tarde o temprano.

La participación ciudadana y su condición actual en México

La aplicación de la Nueva Gestión Pública en México, se origino con la llegada de Vicente

Fox a la presidencia a través de la adaptación de la “Agenda del buen gobierno” utilizando los
conceptos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y del Banco
mundial como son: justicia, equidad, transparencia, participación, responsabilidad, respeto y
pluralismo, racionalidad y eficiencia.

A pesar de los esfuerzos institucionales de los distintos órdenes de gobierno por mejorar la
imagen de la administración pública hacia los ciudadanos y promover la participación ciudadana en
las decisiones gubernamentales. En tiempos actuales el gasto gubernamental y los asuntos públicos
siguen siendo tratados como propiedad privada y por consiguiente la discreción y corrupción en el
manejo de los recursos limita la planeación en beneficio de la sociedad.

Para la asociación Deca, “La rendición de cuentas en México, es una obligada entrega de
resultados a instancias especializadas pero nunca dirigidas hacia los mexicanos. La sociedad en su
conjunto poco o nada se enteraba de cómo, en dónde y cuáles son los resultados de la aplicación
de recursos, es decir, hemos vivido en la total ignorancia en este renglón.” 7
En cierto modo existen mecanismos de participación ciudadana como son asociaciones civiles,
colegios de profesionistas e instituciones de gobierno como son el Comité para la Planeación y
Desarrollo Municipal (Copladem a nivel municipal) que si bien en ocasiones llegan a tener influencia
en la planeación de políticas públicas, no solucionan nada puesto que son integradas por los
ciudadanos afines al partido político gobernante y por ende tienen intereses coludidos con el
aparato gubernamental.
6 Ibidem. P.26.
7 Deca equipo pueblo A.C (2004), “La transparencia de la Administración Pública y la rendición de cuentas
en México” Recuperado el 10-abril-2009 de URL: www.indetec.gob.mx.
 La participación civil a través de organizaciones no han tenido auge en México en comparación
con países Europeos, los ciudadanos no están acostumbrados a organizarse tal y como nos ilustra
la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Secretaría de Gobernación
donde se manifiesta que solo un minoría de ciudadanos se organiza.

Porcentajes %
Formas de organización Si No NC/NS
Otro grupo organizado 1 93 6
De arte y cultura 7 93
De pensionados y jubilados 5 94 1
Vecinos, colonos, condóminos 14 85 1
Agrupación de ayuda social (ejemplo: en defensa de los
indígenas, niños de la calle, del medio ambiente, etc.)
10 90
Organización de ciudadanos 13 86 1
Agrupación religiosa 22 77 1
Institución de beneficencia 9 91
Agrupación política 7 92 1
Cooperativa 11 89
Agrupación profesional (Barra de abogados, Colegio de
Médicos, etc.)
4 95 1
Partido político 9 90 1
Sindicato 10 90
FUENTE: Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Secretaría
de Gobernación.

No se puede considerar a la falta de participación ciudadana como apatía social sino como
una ausencia de incentivos para los ciudadanos o falta de espacios públicos y por tal no se sienten
representados por su gobierno y esto ha generado un clima de desconfianza de la ciudadanía en
los políticos basados en la democracia procedimental, es decir aquella en donde los ciudadanos
solo eligen a sus representantes y estos van a actuar en pro y en beneficio de los gobernados.

Ante ello se abre una disyuntiva ¿Por qué existe poca participación ciudadana? ¿Es apatía
ciudadana o falta de voluntad política para crear espacios públicos que incentiven al ciudadano a
participar?

Tal y como alude el articulista Roberto Velázquez Álvarez, “Siempre he pensado que un
gobierno que apuesta a la apatía de su gente es uno que juega a la ruleta rusa. Contrario a lo que
muchos piensan y opinan, me parece que no hay tal cosa como una sociedad apática. Lo que
hay son sociedades -como la nuestra- a las que se les han cerrado la mayoría de los canales de
participación.”

Algunos autores mencionaran que es una apatía generalizada y que son los súbditos los
que no quieren participar, los que son perezosos y si no quieren intervenir en las decisiones
gubernamentales es por falta de interés, de esta forma se ha justificado a la sociedad débil, sin
embargo se sigue con la tesitura de Velázquez Álvarez:

“Hace poco me decían que a pesar de que la población está inconforme y tiene una
variedad de inquietudes, no ha sido capaz de organizarse para defender sus intereses. Estoy en
total desacuerdo. Gobiernos que no escuchan y no entienden de señales no son culpa de una
ciudadanía que diariamente hace esfuerzos por generar ideas y transmitirlas. Nuestra posición
como gobernados debe de ser mucho más firme, claro. Eso no significa que seamos pasivos, sino
que debemos redoblar nuestros esfuerzos.”8

Como atinadamente señala el citado autor la participación ciudadana en México se encuentra

estancada, son pocos los espacios públicos que existen, no hay participación ciudadana, por el solo
hecho de que no existen mecanismos al alcance de la sociedad, y los que existen se encuentran
totalmente politizados y subyugados a los intereses personales de los mismos participantes.

En años recientes es común escuchar un discurso político refiriéndose a la transparencia

pública y rendición de cuentas sin embargo son instituciones que aunque figuran en la administración
pública y se sustentan en todo un andamio jurídico, no han permeado y no involucran a la sociedad,
una gran mayoría de ciudadanos no saben su significado mucho menos en qué consiste.

Para el académico y ex consejero electoral Luis Carlos Ugalde “la rendición de cuentas es
un término escuchado en cualquier discurso político o programa de gobierno. Rendir cuentas se
ha convertido en prioridad de los gobernantes, al menos en el discurso. Muchas secretarías de
Estado y organismos descentralizados han diseñado programas de transparencia y rendición de
cuentas, y el Congreso aprobó una Ley de acceso a la información para facilitar la vigilancia de los
gobernantes. Rendir cuentas se ha vuelto una prioridad, pero no siempre se entiende el significado
global del concepto ni los mecanismos adecuados para diseñar un sistema eficaz y eficiente”9

La Federación Española de Municipios y Provincias (Femep) “Los políticos electos creen

que conocen qué es lo mejor para el ciudadano. Seguramente, continúan argumentando, no les
hubieran elegido si esto no fuera cierto. Los funcionarios también tienden a pensar que tienen mejor
conocimiento experto que los ciudadanos ordinarios, quienes no pueden ver más allá de su interés
privado y, en cualquier caso, carecen de la competencia profesional adecuada. Desde esta visión,
los beneficios de la participación ciudadana se consideran cuanto menos inciertos, mientras que los
riesgos son muy evidentes: se piensa que la participación ciudadana ampliaría el proceso de toma
de decisiones, o al menos lo haría más complejo” 10

Análogamente en México esta situación también se ha manifestado dentro de la administración

pública. Se ha politizado y por años se ha creído que los problemas y asuntos públicos únicamente
pueden ser resueltos por los gobernantes, dejando al margen de toda participación a los ciudadanos,
a los que no se les toma en cuenta y esto desencadena en que no se lleven a cabo políticas públicas
eficientes para los ciudadanos.

Indudablemente la democracia representativa en México no ha funcionado, los servidores

públicos electos por la ciudadanía actúan en beneficio personal, se conducen de acuerdo a sus
intereses partidistas, no existe el ánimo de representatividad y del bien común. Por tal los informes
de gobierno han perdido credibilidad y ya tan solo forman parte de un discurso político lleno de
mentiras y falsas promesas a los ciudadanos.

No obstante aun persisten incógnitas ¿Cómo los ciudadanos pueden creer en un gobierno
acostumbrado a prometer en campañas electorales, pero al ganar el poder se olvida de sus
representados? ¿Cómo se puede creer en la rendición de cuentas que llevan a cabo los gobiernos,
cuando los órganos encargados de fiscalizar y vigilar el manejo de los recursos públicos dependen
8 Velázquez, Roberto, (2009). Ciudadanía Trabajando, Revista Digital Mexicana Centro de Inteligencia Política, Re-
cuperado el 12 de enero del 2010 de http://www.centrodeinteligenciapolitica.com
9 Ugalde, Luis, (2002) Rendición de Cuentas y Democracia: El caso de México, Instituto Federal Electoral, México,
p. 51–52
10 Loffler, Elke, “Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana en Europa”. Recuperado el 10 de dic-
iembre del 2009 de http: www.femp.esp/index.php/femp/content , p.1
del mismo ejecutivo? ¿Cómo se puede creer en un gobierno que no escucha las demandas de la
ciudadanía?

El caso del Municipio de Ensenada

Son pocos los municipios que en México han adoptado el presupuesto participativo como una
forma de gobierno, entre ellos están Ecatepec, Iztapalapa, Durango y Morelia, no obstante aun
persiste un rezago en cuanto a la inclusión de la democracia participativa en la administraciones
publicas locales.

Ensenada es uno de los 5 municipios pertenecientes al Estado de Baja California ubicado

al noroeste de México. Cuenta con aproximadamente 51,952.3 km2 lo cual lo hace el municipio
más grande de México en cuanto a la extensión territorial, su población es de aproximadamente
415,000 habitantes.

Peculiarmente a Ensenada se le conoce como la cuna de la democracia, debido a que es

el primer municipio a nivel nacional que en 1989 gana por primera vez las elecciones un partido
de oposición como es el Partido Acción Nacional, con el entonces candidato Ernesto Ruffo Appel,
quien posteriormente llegaría a ser Gobernador Constitucional de Baja California. A nivel estatal el
Partido Acción Nacional ha mantenido desde hace ya más de dos décadas el poder, por lo cual no
ha habido una alternancia hasta la fecha.

A pesar de ser urbano y contar con una economía favorecida por la actividad pesquera, agrícola
y vinícola, además del turismo extranjero, carece de infraestructura local como son carreteras y vías
de comunicación, drenaje y alcantarillado, pavimentación, por lo cual conserva una desigualdad
social sobre todo en las orillas de la ciudad se puede percibir a una clase social marginada y que
los gobiernos únicamente toman en cuenta solo cuando se acercan elecciones de representantes.

Una de las excusas de los ayuntamientos es el centralismo que impera en México, lo que
implica que los gobiernos Estatales y Municipales dependan de las transferencias de recursos
del gobierno Federal, y por tal se justifican en que estas aportaciones no alcanzan para realizar
inversiones en obras y prestar servicios públicos necesarios para la población.

“En conjunto, los ingresos de los gobiernos locales (estados y municipios) como porcentaje
de los ingresos fiscales del país es de 5.6% en México en comparación con el promedio de 18.7%
de los países miembros de la OCDE. En consecuencia, los gobiernos municipales han desarrollado
una alta dependencia de las transferencias federales. México es uno de los países del mundo
donde las transferencias a estados y municipios son más elevadas: representan 93.3% de los
ingresos totales de los gobiernos locales, en comparación con el 39.4% que es el promedio de
América Latina, el 29.3% de Estados Unidos y el 16% de Brasil.”11

Si bien es cierto los gobiernos municipales (entre ellos Ensenada) dependen en su mayoría
de las transferencias federales, es evidente que no se preocupan por manejar eficientemente
los recursos, engrosan la burocracia y exprimen el presupuesto público para sueldos de personal
y directivos que en muchas ocasiones no son necesarios y que en otras no cumplen con el perfil
adecuado para ocupar el cargo, originando que el 80% del presupuesto se gaste en cuenta corriente
y solo el 20% en obras publicas.

Ante todo se debe promover el desarrollo local endógeno, los gobiernos locales se han
preocupado más por la descentralización de arriba-hacia abajo (de los gobiernos federales-estatales
y municipales), que de abajo- hacia arriba (de los gobiernos municipales y estatales-federales), y
11 Ugalde, L. Op. Cit. p.40
es preciso destacar que a través de desreglamentar y liberar la actividad comercial local es como
se va conseguir una consolidación de los recursos municipales.

Concatenado a esto las obras públicas ha sido el foco de corrupción de la administración

pública Ensenadense. Han utilizado la realización de obras e infraestructura para tergiversar, ocultar
y manipular información acerca del costo y asignación de los mismos. Las decisiones son tomadas
irracionalmente y no se planea en forma íntegra, se construyen obras y genera infraestructura pero
solo para beneficiar a los líderes de colonia y simpatizantes del partido gobernante excluyendo a
todos los demás ciudadanos que también tienen derecho a participar pero que en su gran mayoría
desconocen cómo hacerlo.

Existe el Comité para la Planeación y Desarrollo Municipal (COPLADEM) cuya finalidad es

la participación ciudadana para tomar decisiones en desarrollo de infraestructura y obras públicas.
Sin embargo es un pseudo-mecanismo que no satisface la verdadera integración de la ciudadanía
puesto que se encuentra totalmente politizada, su integración se basa en servidores públicos y
simpatizantes afines al partido político gobernante.

La falta de planeación en términos generales ha originado que la mayoría de obras no sean

necesarias y que los gobiernos realicen las que les conviene políticamente hablando, estrechando
los acuerdos con sus redes sociales y lideres de colonia para conservar el poder a cambio de
clientelismo político.

Para Enrique Cabrero “la rendición de cuentas en los municipios pequeños del país puede
ser más transparente y eficaz porque se trata de un mecanismo informal, continuo y directo: los
habitantes ven la obra construida, saben del patrimonio pasado y presente del presidente municipal,
conocen con detalle qué se ha hecho. Con frecuen¬cia, la obra pública se hace en colaboración
con los habitantes debido a insuficiencia de fondos, por lo que la rendición de cuentas es directa12 ”

No obstante la corrupción por parte de los servidores públicos es el pan de cada día. La figura
del síndico municipal no ha funcionado precisamente porque su designación depende directamente
del presidente municipal cuya finalidad es fiscalizar y vigilar el uso de los recursos públicos pero que
no actúa como tal por sentirse favorecido y en deuda por quien lo designa y por ende la rendición
de cuentas en el municipio no es encaminada a combatir la corrupción e informar a los ciudadanos
la forma en que se utilizan los recursos.

Como lo manifiesta Ugalde “pareciera que a medida que se desciende del ámbito federal al
estatal y al local se va reduciendo también el sentido de responsabilidad de los gobernantes. Aunque
no existen estudios empíricos que analicen cómo rinden cuentas los ayuntamientos en México,
existe evidencia informal de que en múltiples ocasiones esa rendición es limitada, intermitente y de
poca confiabilidad.”13

La rendición de cuentas y la entrega de resultados solo han sido figuras utilizadas en discursos
políticos, a pesar de que la leyes y reglamentos lo contemplan jurídicamente, no se lleva a cabo
adecuadamente porque precisamente el sistema político se ha creado de tal forma que el ciudadano
ordinario no pueda participar en la toma de decisiones y exigir a sus gobernantes la rendición de
cuentas. Los gobernantes deciden como, cuando y donde se aplican los recursos o en el peor de
los casos desviándolos de su finalidad y utilizándolos como patrimonio propio.

Los problemas públicos deben ser resueltos por los mismos ciudadanos, hay cosas que el
ciudadano ordinario conoce mejor que el mismo servidor público, por la simple y sencilla razón
de que el ciudadano es quien percibe de cerca sus carencias. “Stocker (2005) mantiene que las
ventajas fundamentales que, según las autoridades locales, resultan de la participación ciudadana,
12 Ibidem. P.35
13 Ibidem. P.35.
abarcan: la participación redunda en decisiones más adecuadas, servicios más ajustados a las
necesidades y ciudadanos más interesados.”14

Los políticos se han mostrado renuentes al fomento de una democracia participativa que ya
es necesario debido a que la ciudadanía se siente desilusionada con su gobierno y se manifiesta a
través del abstencionismo electoral. Ante una sociedad impaciente y abatida por tanta desigualdad,
no cabe duda que hoy en día el camino más viable para mejorar los lazos de comunicación y
confianza, entre sociedad-gobierno es la democracia participativa solo así se podrá construir
acuerdos que beneficien a la mayoría. Es un cambio que sin duda alguna no es fácil desarrollar
es necesario la voluntad política, ciudadana y en general un cambio de cultura por parte de la
sociedad.

La utilización de la figura del presupuesto participativo juega un papel primordial para el

fortalecimiento de la rendición de cuentas a nivel Municipal, el auspicio de la transparencia y el
combate a la corrupción, se justifica tanto por razones de política democrática como por razones
de eficacia y eficiencia gubernamental. En primer lugar, en una democracia los ciudadanos son
los propietarios originarios del poder político y por lo tanto tienen el derecho a participar en las
decisiones públicas.

Si bien las elecciones son un síntoma para constituir el gobierno en un sistema democrático,
no es un factor único y por tal se debe dejar a un lado la democracia procedimental dando paso a una
participación ciudadana. El poder emerge de la ciudadanía y ella debe contar con los mecanismos
para hacer valer su voz en los asuntos públicos tanto en periodos electorales como en periodos no
electorales.

No se debe confundir a la “partidocracia” con democracia, la primera solo implica (como

manifiesta Rodríguez Prieto) un “turnismo político”, es decir una sustitución o compartimiento de
poder entre los partidos pero no se genera un vínculo directo de la sociedad. En cambio la democracia
implica que la ciudadanía decida y lleve a cabo la evaluación de la gestión pública, castigando o
premiando a los servidores electos y también decidiendo como se va gastar los recursos públicos
y en que se emplearan.

Cabe señalar que la consolidación de la democracia se da precisamente en los niveles

más bajos de gobierno, por ser la célula de organización más cercana a la ciudadanía, por tal es
donde deben originarse cambios para generar una sociedad civil fuerte y participativa pero los
promotores de ese cambio son precisamente los mismos ciudadanos lideres e instruidos quienes
deben escabullirse y jalar a los que por falta de civilidad han permanecido estáticos esperando ese
cambio de arriba- hacia abajo y que sin lugar a dudas será casi imposible que se lleve a cabo, y
solo se iniciara cuando la clase política se mantenga presionada por el vigilante ciudadano.

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Portal del Instituto Federal Electoral.

ANEXO ENCUESTA PILOTO

1. ¿Alguna vez ha escuchado hablar de Gobierno Transparente?

Los resultados fueron poco favorables ya que 24 personas (48%) encuestadas no tienen
noción o no ha escuchado hablar de gobierno transparente.
 2.- ¿Qué tan transparentes son las decisiones en el gobierno municipal?

Un 66% de los encuestados piensa que las decisiones son poco transparentes y por ende no
tenemos un gobierno municipal honesto y abierto a la ciudadanía.
 3.- ¿Qué tanta confianza le inspira el gobierno municipal?

La desconfianza ciudadanía cada vez es mayor 74% de las personas encuestadas confía
poco y nada el gobierno municipal el descontento social es muy superior y la ciudadanía no se
siente representada por su gobierno.
 4.- ¿Qué tanto le interesa las acciones políticas en el municipio?

La mayoría de los encuestados manifestaron tener interés en las acciones públicas y si no

participan es porque no saben cómo participar o porque no conocen mecanismos y espacios
ciudadanos.
 5.- ¿Qué tipo de gobierno municipal tenemos?

En términos generales los encuestados conciben más a un gobierno que impone sus decisiones
y no que consulta a la ciudadanía.

6.- ¿Qué tanta atención le pone el gobierno municipal a las necesidades de la ciudadanía?
 En relación con la pregunta anterior hoy en día el 62% de los encuestados consideran que
en ensenada no se atienden las necesidades de la ciudadanía, mientras el 38% de los encuestados
manifiesta que la atención del gobierno es demasiada y más o menos.

7.- En un futuro ¿qué acciones tendría que realizar el gobierno municipal para recuperar
la confianza ciudadanía?
 Esta es una pregunta que responde a la variable de que a mayor participación ciudadana
mayor- confianza en el gobierno municipal. El 60% de los ciudadanos contesta que consultar a la
ciudadanía es la acción que deberá realizar el gobierno en un futuro para recuperar su confianza.

8.- ¿Sabe si existen dependencias, portales de internet que den a conocer información
pública del municipio?
 Un 74% de los ciudadanos encuestados no sabe que existen mecanismos de participación
ciudadana mientras un 26 % manifiesta que si conocen, esto nos da un breve panorama de que el
gobierno no se ha dado a la tarea de promover la participación ciudadana.

9.- ¿Qué tan de acuerdo está en que la ciudadanía pueda decidir junto con el
Gobierno municipal en cómo y en que se van a gastar los recursos públicos?
 Es notable que hoy en día el camino más viable para recuperar la confianza ciudadana es dar
cabida a la ciudadanía en la toma de decisiones y en la evaluación de la gestión pública para llevar
a cabo planeaciones que satisfagan las necesidades comunitarias

10. ¿Cuánta confianza le inspira los informes de gobierno

del presidente municipal?
 Solo el 42% de los encuestados manifestaron tener demasiada y más o menos confianza en
los informes de gobierno, mientras el 58% manifestó lo contrario.
 “Dispositivos de um sistema Municipal de ensino para a democratização da gestão: a
realidade caruaruense”

Islanne Celyana Santos Souza

islanne_celyana@hotmail.com
Estudante - Universidade Federal de Pernambuco – UFPE

1. INTRODUÇÃO

O debate sobre gestão do ensino instala-se no Brasil, na década de 1970, a partir da reflexão e
conseqüente reivindicação da classe trabalhadora acerca das condições que se deparava o ensino
público brasileiro e a burocratização e hierarquização da administração escolar, como recorda Luce
e Medeiros (2006), caracterizava-se como estreitamente racional administrativo. Atualmente, esse
debate tem mobilizado discussões sobre o papel dos sistemas municipais de ensino, enquanto
descentralização da obrigatoriedade do Estado – traços da política neoliberal – ou busca de maior
autonomia no afã da democracia plena. Ao discurso pedagógico conflui, então, a elaboração de
mecanismos institucionais que tornem possíveis os processos de participação social, caracterizando
a gestão democrática.
Na perspectiva da necessária participação social nos processos decisórios instaurados em
nossa sociedade é que se inscreve a pesquisa Dispositivos para a democratização da gestão
num sistema educacional municipal: a realidade caruaruense. Respaldada não em discursos
demagógicos de definição de conceitos ou idéias, vazios de função social, mas no que é relevante
à comunidade escolar e toda a sociedade tomarem conhecimento. Estudos como o de Sarmento
(2005), apontam a relevância dos sistemas municipais no processo de execução das políticas
públicas e consolidação da democracia em grandes estados de regiões desenvolvidas, como sul
e sudeste, reforce-se, pois, um estudo aproximado a esse no agreste pernambucano, como pode
contribuir; considere-se também a previsão legal da Constituição Federal, no artigo 211: “a União,
os Estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração os seus
sistemas de ensino”; e no artigo 11 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB)
9394/96 sobre as incumbências dos municípios de organizarem seus sistemas e responsabilizarem-
se pelo provimento de meios para efetivar ações de manutenção e oferta da educação.
Justifica-se, então, a pesquisa apresentada pela necessidade de saber como acontecem
os processos político-educacionais e democráticos no município de uma região pobre, mais
especificamente, do agreste pernambucano e como essa democracia se dá, ou deveria, numa
cultura de práticas coronelistas, características da região. O levantamento de tais informações tem
como propósito enxergar como as pessoas do usufruto dessas ações podem exercer o direito e
dever de ter e/ou acompanhar a construção de uma educação de qualidade, que pode mostrar-se
eficaz à realidade de Caruaru, bem como conhecer o caminho que a sociedade deseja seguir.
Considerando o regime colaborativo sob o qual se dá a gestão do ensino, aqui, atentamos
para um ente específico, o papel que os municípios vem desempenhando através de seu sistema de
ensino, para a consolidação da prática democrática no processo administrativo e social do âmbito
escolar. Leva-se em conta, fundamentalmente, a gestão na esfera municipal, desde os órgãos
administrativos que planejam, executam as ações, às instituições escolares que são o alvo dessas
ações. Ou seja, a construção dessa análise será feita em torno do problema: Quais os dispositivos
estabelecidos pelo sistema de ensino caruaruense no sentido de democratização da gestão?
Assim como, por meio da consecução dos seguintes objetivos:

• Compreender a percepção do sistema municipal de ensino sobre a gestão democrática,

atentando à existência (ou não) de uma preocupação com o tema;
• Identificar os mecanismos que os gestores do sistema utilizam para realizar o
acompanhamento e monitoramento das ações que se estabelecem;
• Verificar como as unidades-fim do sistema reagem a esse processo.
2. PROCEDIMENTOS DE PESQUISA

Este é um exercício de pesquisa de abordagem qualitativa pela representação da tentativa

de compreender os significados dados às situações apresentadas pelo campo de pesquisa. É
um nível de realidade que trabalha com aspectos mais subjetivos, num espaço mais profundo de
relações. Baseia-se em dois momentos: no primeiro estabelecem-se as bases sobre as quais os
conceitos, princípios e significados correlacionaram a pesquisa ao universo teórico, no segundo,
desenvolve-se o caráter interpretativo dos dados obtidos.
A unidade estudada é o sistema de ensino do município de Caruaru, Pernambuco. Conhecida
como a Capital do Agreste, Caruaru possui, segundo dados do censo IBGE 2007, uma população
de 289.086 pessoas. Tem sua economia baseada na agricultura, pecuária indústria e setor de
serviços, tendo, porém como ponto forte de sua economia o comércio e o pólo têxtil.No âmbito
educacional, segundo dados do IBGE 2006, há em Caruaru 253 escolas ofertantes de ensino
fundamental e 154 de ensino pré-escolar. Destas, são parte do sistema público municipal de ensino
128 escolas para educação fundamental e 53 para educação pré-escolar.
Para um maior conhecimento da atuação do Sistema Municipal de Ensino no sentido da
democratização da gestão escolar, foram analisadas as instâncias a este relacionadas, a saber:
Secretaria Municipal de Educação, Conselho Municipal de Educação, Câmara Municipal de
Caruaru e Gerência Regional de Educação (GRE) do Agreste Centro Norte. Inferiu-se, portanto, a
participação como sujeitos, de representantes da secretaria municipal de educação e o vereador
presidente da Comissão de Educação da Câmara de Vereadores. Como ampliação do campo
de investigação, foram contatados também sujeitos influentes ou influenciados na/pela atuação
do sistema de ensino municipal: membros do Sindicato dos Servidores Municipais (SISMUC) e
gestores de escolas públicas municipais.
Foram analisados, como recurso de investigação, a análise documental da Lei Orgânica
nº/90 do município, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação nº 9394/96, o Plano de Educação
do município, a Constituição Estadual de Pernambuco e a Constituição Federal de 1988. Para
aprofundamento do estudo foram utilizadas entrevistas, com membros do conselho municipal de
educação. Outros dispositivos de apoio foram os sites relacionados ao sistema político da cidade,
como as páginas da prefeitura e da câmara municipal.

3. DISPOSITIVOS PARA A DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO NO SISTEMA EDUCACIONAL

MUNICIPAL

A estrutura e a organização do ensino revelam as condições socioeconômicas do contexto

em que se inscrevem. Revelam principalmente seu panorama político, no caso de Caruaru,
historicamente herdadas características que a delineam como palco de práticas coronelistas, por
exemplo, o poder executivo, ainda que eleito “democraticamente”, direciona sua gestão para a
indicação de quem deve ocupar certos cargos e por este motivo as pessoas sentem-se obrigadas
a trocarem seu voto por emprego, ou calarem-se ante qualquer insatisfação. Mas o que seria então
a democracia? E como deve ser uma educação pautada nesse princípio?
Para Benevides (cf. Fávero e Seremaro, 2002) a democracia é o “regime político da soberania
popular, porém com respeito aos direitos humanos” (p. 72): liberdades públicas e individuais,
igualdade e solidariedade. Então a que não esteja formulada assim, seria de acordo com a autora,
um simulacro.
Para Holden (cf. Outhwaite e Bottomore, 1996, p. 179), a idéia de democracia é de que o
povo seja soberano nas suas decisões e onde não haja unanimidade, que por consenso, decida-se
pela maioria, mas que essa idéia esteja ligada ao fato de o povo inteiro decidir implique em cada
indivíduo ter voz igual. Como não há possibilidade de existir um governo dessa natureza, contamos
com as representativas, em que a maioria escolhe quem irá representar-lhe no Estado. Inclusive
recentemente o papel do Estado, que não se constrói sozinho, tem sido definitivo na elaboração e
execução de políticas educacionais.
Segundo Libâneo, Seabra e Toschi (2005, p. 139), a modernização educativa da década
de 1990 arquitetou-se numa proposta neoconservadora, em época de globalização econômica, e
exerceu forte impacto na “qualidade da formação do trabalhador” e no enxugamento da máquina
estatal de modo que a gerência da educação fosse descentralizada aos municípios que, por sua
vez, deveriam compor seus sistemas de ensino.

3.1. Breve escorço sobre os aspectos organizacionais do sistema de ensino brasileiro

Entende-se sistema como um conjunto de elementos relacionados a constituírem um todo. De

acordo com Saviani (apud. LIBÂNEO, 2005) há que se considerar, para a construção de um sistema
educacional, a ciência dos problemas educacionais de um determinado contexto geográfico de como
a realidade está estruturada e uma teoria da educação. Em resumo, é agir sobre as necessidades
que são seus maiores objetivos em foco, analisando melhor, à luz da teoria, pois ela indicará os
meios à sua consecução, assim como, prática educativa utilizada como recurso para fazer uma
“atividade coletiva intencional” (LIBÂNEO, 2005. p. 230).
Por outro lado, apesar da regulamentação da Constituição e da LDB, Libâneo (2005) alega
não haver propriamente o que se possa chamar de Sistema de Ensino Brasileiro, visto que não
há organicidade unitária, nem percebe articulação entre todos os sistemas de ensino existentes.
Saviani (apud. op. cit.) corrobora isso destacando que, o baixo conhecimento dos educadores para
poderem resistir aos modismos latente na década de 1980, fez com que os educadores brasileiros
se esforçassem para construir um pensamento pedagógico próprio. A isso Libâneo (2005) justifica
a ampla produção nacional nessa época. Enquanto não houver essa articulação estar-se-á diante
de uma estrutura. Embora seja confundida com sistema, há uma diferença entre esses conceitos:
a ausência de intencionalidade e coerência. Em termos administrativos, a organização tem sido
interligada, não pelas instituições, mas por normas, leis.
Os vários sistemas de ensino, ou redes de escolas administradas pelos organismos: federal,
estaduais e municipais, organizam-se por meio das instituições-meio, as gestoras do sistema
(Ministério da Educação, Conselho Nacional de Educação, Secretaria Estadual e Municipal de
Educação, entre outras); e as instituições-fim: as unidades escolares em que ocorre o ensino.

3.2. Gestão democrática dos sistemas municipais de educação

O conceito oficial, dado pelo Prof. Ernesto Tolle (apud. Santos, 2003) consiste nas idéias de
organização, administração e entrosamento do ensino, ou seja, um relacionamento estreito entre
propostas e ações. Para Saviani (1999), seria a articulação dos vários elementos necessários à
realização dos objetivos educacionais estabelecidos à população que se destina, caracterizados
por intencionalidade e coerência no plano concreto para que não se perca em constructos teóricos.
Quanto à denominação, Santos (2003) atenta a uma preferência, por parte da legislação, ao termo
Sistema de Ensino, em vez de Educacional ou Escolar.
Os sistemas surgiram a partir da idéia de dar orientação e unidade ao ensino no Brasil,
como nos lembra Sarmento (2005). O aspecto organizacional da educação no país refletia as
profundas desigualdades sociais que tanto preocupavam os brasileiros. Com os governos militares,
o Estado inicia um processo de desobrigação da união para com a educação e repassa-a para os
“administradores locais”, conseqüentemente as diferenças se acentuam.
Entretanto, antes da queda da ditadura, por volta do final dos anos 1970 e início dos anos
1980, vários estados e municípios deram sua arrancada rumo à democratização da escola, mas
não foi ampliada por causa da fase totalitarista que passava o Estado brasileiro.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a democracia torna-se realidade
e é consagrada como princípio para a gestão do ensino público. Esse contexto leva a apontar o
município como um potencializador de experiências democráticas, pela proximidade do governo
local com os cidadãos (Sarmento, 2005), mas havia por outro lado, a adoção das políticas municipais
servia para tirar do Estado (ou diminuir) as responsabilidades com a educação, características
neoliberais, sem considerar as reais condições dos municípios para administrá-la. A criação dos
sistemas municipais de ensino pode ser vista como uma opção para lhe dar autonomia. Isto não
deve tirá-lo a responsabilidade político-educacional de manter aspectos articulados necessários ao
exercício da participação nacional por parte dos cidadãos, uma vez que mesmo sendo opcional é
uma decisão amparada legalmente. Lembre-se que deve “ser interesse do executivo, aprovada pelo
legislativo e contar com a participação de setores das comunidades no Conselho Municipal” (op.
cit.) um dos integrantes do sistema, junto com os conselhos escolares, os grêmios estudantis, as
associações de pais, etc. Vale salientar que experiências com esses dispositivos ainda restringem-
se às capitais e poucas cidades (Machado. Apud: Luce e Medeiros, 2006). Segundo um dado
reportado por Luce e Medeiros (2006), 22% dos municípios ainda adotam a indicação do gestor da
escola pela autoridade.
De acordo com o artigo 14, da LDB 9394/96, cabe aos sistemas de ensino institucionalizar
suas políticas de gestão democrática. O incentivo que a base legal dá a participação da comunidade
nos processos decisórios constitui o esforço da contribuição para a construção de uma identidade
educacional vinculada ao seu campo de atuação e às necessidades reais dos cidadãos que deve
atender.

3.3. Dispositivos de democratização da educação escolar

I. Conselho Municipal de Educação

Os Conselhos Municipais de educação caracterizam-se por serem órgãos colegiados com a missão
de: assessorar, normatizar, orientar, acompanhar e fiscalizar o sistema municipal de ensino. Trata-
se de um dispositivo legal que associado à difusão de práticas cotidianas, que tenham por base a
cultura participativa, compõem parte do arsenal para a democratização da escola pública brasileira.
Contudo, eles têm se constituído numa instância conflitiva, dada a diversidade de representações
que os constituem.
Sustentados pelo estabelecimento de políticas públicas educacionais que possam dar “maior
consistência aos sistemas de ensino (...) aliado ao princípio da descentralização” dessas políticas e
à “crescente municipalização do Ensino Fundamental” (Tavares, apud. Luce e Medeiros, 2006), os
Conselhos Municipais existem em 44% dos municípios brasileiros, segundo dados do MEC (apud.
op. cit.).

II. Plano de Educação

Diretamente, associado a sistema de ensino, o plano de educação é a reunião de vários elementos
que intencionalmente tendem a formar “um conjunto coerente e operante” (Saviani, 1999) de ações.
A nível de Brasil, a idéia de plano educacional parte de 1932, com o lançamento do Manifesto
dos Pioneiros da Educação Nova, elaborado sobre um diagnóstico da educação pública brasileira
e que enunciaria outras diretrizes, culminando no “plano de reconstrução educacional” (op. cit.).
Ele trazia consigo a idéia de racionalização científica da educação, ou seja, atender o maior
número de pessoas prezando pela qualidade. Entretanto, atualmente, a força de um plano continua
como instrumental, mas sua responsabilidade é maior, pois busca introduzir racionalidade social,
contrária à financeira, proposta por neoliberais: redução de custos busca da eficiência sem novos
investimentos. Só que com a imposição do estado Novo em 1937, ele foi utilizado como controle
político ideológico.
Atualmente, vigora um plano decenal aprovado em 2001, pela lei 10172, de 09 de janeiro de 2001,
com validade até 2010. Ele é resultado de dois projetos distintos: um da Câmara dos deputados,
feito “com a cooperação de parte do corpo político, e da própria sociedade civil” (Libâneo, 2005, p.
157) que “pretendia resgatar o método democrático de participação da sociedade na construção de
leis no país, com seus representantes parlamentares” (op. cit.), enviado ao Congresso Nacional, em
10 de fevereiro de 1998; o outro advinha do MEC, elaborado pelo Instituto Nacional de Pesquisas
(INEP), protocolado dois dias depois, tendo sido anexado ao anterior. Em função da realização das
eleições de 1998, a discussão do projeto-lei foi impedida e o presidente eleito, Fernando Henrique
Cardoso, apresentou seu plano como continuidade do decenal de 1993, já que seu mandato
encerraria em 2002.
No Plano Nacional de Educação 2001-2010, os diversos entes federativos “devem elaborar planos
decenais correspondentes, para adequação às especificidades locais” (Libâneo, 2005, p.158). A
validação por dez anos permite que seja mais um Plano de Estado, que de governo.
Em dimensões municipais, no artigo 23, da Constituição Federal, cabe aos municípios são
“proporcionar meios de acesso à cultura, à educação pré-escolar e ensino fundamental” (BRASIL,
1988), cabendo aí um planejamento. O Plano Municipal de Educação de 2008, da cidade de
Caruaru, traça, sobre práticas de gestão escolar, objetivos e metas para estimular a colaboração
dentro do próprio sistema ou intermunicipal. Promove a reavaliação da forma de provimento do
gestor, considerando além da avaliação de competências, a aprovação da comunidade, instituindo
processos de seleção e eleição democrática para a gestão.
Contudo, os planos de educação não estão previstos legalmente, não há disposições nem da LDB,
tampouco da Constituição Federal, mas, para Saviani (1999) sua elaboração deve contemplar as
necessidades educacionais que o sistema de ensino municipal deve atender; explicitar diretrizes
que orientarão a elaboração do plano destinado a essas necessidades, para então estimar e
relacionar metas, tempo e recursos, afinal, ele deve fazer a ação acontecer.

3.4. Gestão Escolar Democrática

A escola caracteriza-se pela forte interação entre relações humanas e sociais. Desse modo,
enquanto organização, ela é definida como “unidade social que reúne pessoas que interagem entre
si, intencionalmente, operando por meio de estruturas e de processos organizativos próprios, a fim
de alcançar objetivos educacionais” (Libâneo, Seabra e Toschi, 2005, p.317).
A ação de coordenar os meios que viabilizarão a consecução desses objetivos recebe o
nome de gestão. Dentre as diversas concepções que pode ter, segundo os dizeres de Libâneo
(2005), destacamos a democrático-participativa por interesse nesse estudo. Existe nela, uma
relação organizada entre a direção e a participação do grupo. Os objetivos são comuns a todos,
logo, todos devem assumi-los, bem como tomar as decisões. Diante disso é necessário que cada
um assuma sua parte, coordenando e avaliando o que foi decidido.
A forma pela qual a escola lida com o trabalho que nela se desenvolve, com a comunidade entre
outros. A escola democrática deve estar empenhada em formar cidadãos críticos e participativos.
A participação tem um significado determinante, nesta forma de gestão, trata-se da realização
completa da autonomia, pela via da “intervenção dos profissionais e dos usuários (alunos e pais)
na gestão da escola” (Libâneo, Seabra e Toschi, 2005, p. 329). Ela pode ser de caráter mais
interno como “elemento pedagógico, curricular, organizacional” ou mais externo, onde “a escola
deixa de ser uma redoma (...) para conquistar o status da comunidade educativa que interage com
a sociedade civil” (ibid.).
A LDB 9394/96, em seu artigo 12, das incumbências das escolas, reforça pelo inciso VI a
articulação entre escola, família e comunidade dentro da dimensão da gestão escolar, aparecendo
ainda no inciso VIII, do artigo 3, da LDB: “gestão democrática do ensino público, na forma desta
lei e na legislação dos sistemas de ensino”; e nos artigos 14 e 15 da mesma lei, que remetem
à regulamentação desta gestão, oferecendo segundo Luce e Medeiros (2006, p. 37) “ampla
autonomia às unidades federadas para definirem em sintonia com suas especificidades formas de
operacionalização de tal processo”.
A maneira pela qual as instituições determinam atribuições e responsabilidades e como os vários
setores se relacionam para desenvolverem o trabalho em unidade constitui a sua estrutura
organizacional, o seu ordenamento. Há nela autoridade legal, regras e regulamentos impessoais,
mas para Libâneo (Libâneo, Seabra e Toschi, 2005), há também flexibilidade, até porque a direção
conta com o colegiado, os dirigentes não são nomeados, mas eleitos, a gestão não é centralizada,
é participativa. Basicamente, uma escola gerida democraticamente conta com uma série de outros
dispositivos que auxiliam na gestão:

• Conselho escolar
Este órgão delibera, fiscaliza questões legalmente definidas pelo estado, município e regimento
escolar. Em sua composição observa-se a paridade da participação entre integrantes da escola
e da comunidade. Ele conta também com o apoio de Grêmios Estudantis, Associações de Pais e
Mestres para prestarem-lhe serviços e o auxiliarem nas deliberações.
De acordo com Libâneo, a função básica do conselho escolar é “democratizar as relações de
poder” (2005, p. 340), enxergando, pois, que se a escola não se destina a um grupo, mas a todos
e está em determinada comunidade porque tem a função social de proporcionar a democratização
do conhecimento. Todos devem, portanto, estar representados para decidir sobre os rumos da
instituição.

• Planejamento do Projeto Político-Pedagógico

O Projeto Político-Pedagógico é um dos componentes da gestão escolar, está previsto na LDB
9394/96, nos artigos 12 e 13, sob a terminologia de proposta pedagógica, pode significar a co-
responsabilidade pelo sucesso do aluno e “inserção na cidadania crítica” (Libâneo, Seabra e
Toschi, 2005, p. 178) assumidas por toda a equipe escolar. Trata-se de um documento que norteia
o trabalho escolar, construído a partir de uma análise da realidade, elenca o que deve ser feito e
“formula metas, prevê as ações, institui procedimentos e instrumentos de ação” (op. cit. p. 345).
Ele é pedagógico porque através de orientações sobre a prática educativa direciona o processo de
ensino-aprendizagem e o direciona também para as finalidades sociais e política que o grupo de
educadores persegue. O seu planejamento pressupõe uma ação coletiva que reflita as intenções,
objetivos e ideais da equipe escolar e sua realização determina à equipe pontos de partida e
chegada comuns.

• Eleições diretas para gestor

Segundo um estudo apresentado por Luce e Medeiros (2006), 22% dos municípios brasileiros
ainda utilizam o sistema de indicação de gestor por parte de autoridades, a eleição de diretores é
uma característica forte da gestão democrática.
De modo geral, a eleição para a gestão escolar pela comunidade escolar “legitima a figura do
diretor e estimula seu compromisso para com a mesma” (Luce e Medeiros, 2006, p.40), consolida a
autonomia da instituição, melhoria do acesso e na permanência dos alunos, na formação docente
e do acompanhamento pedagógico.
No entanto, só a eleição não garante práticas efetivamente democráticas. É um processo que se
constrói cotidianamente e deve ser de dentro para fora, começar na mentalidade das pessoas para
que elas possam construir o seu agir.

4. DISPOSITIVOS PARA A DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO NO SISTEMA EDUCACIONAL

MUNICIPAL: A REALIDADE CARUARUENSE

A presente pesquisa dedica-se ao estudo do Sistema de Ensino Municipal Caruaruense e sua

atuação no sentido de democratizar a gestão escolar. Segundo Libâneo (2005) o Sistema de Ensino
é composto de instituições-meio e instituições-fim, sendo as primeiras a Secretaria Municipal de
Educação (SME) e o Conselho Municipal de Educação (CME). As instituições-fim são as unidades
escolares.
A Secretaria Municipal de Educação é o órgão do sistema responsável pelo planejamento,
monitoramento e acompanhamento da educação na cidade. O sujeito dessa pesquisa na SME
foi a Coordenadora de Educação do Município e suplente da Secretária Municipal de Educação.
Obtiveram-se, através de entrevistas, dados relevantes que chegam ao cerne desse estudo.
A SME, principal organismo participante do CME, dispõe de projetos na área da gestão escolar.
Maior prova desse interesse está no Plano Municipal de Educação (PME), que estabelece os
seguintes objetivos:

6.2.3 – Objetivos e Metas

(...)
2. Definir, no sistema de ensino, normas de gestão democrática do ensino público;
3. Editar, pelo sistema de ensino, normas e diretrizes gerais desburocratizantes e
flexíveis, com a participação da comunidade;
4. Desenvolver padrão de gestão que tenha como elementos a destinação de
recursos para as atividades afins, a descentralização, a autonomia da escola, a
equidade, o foco da aprendizagem dos alunos e a participação da comunidade;
5. Apoiar tecnicamente as escolas na elaboração e execução de sua proposta
pedagógica;
(...)
9. Fortalecer os órgãos colegiados: conselho escolar, unidade executora, associação
de pais e mestres, conselho de representação estudantil e estimular a participação
da comunidade no cotidiano escolar;
10. Reavaliar a forma de provimento na função de gestor escolar, definindo critérios
para admissão, avaliando competências, legalidade e legitimidade, considerando,
também, a aprovação da comunidade e instituindo processos de seleção e eleição
democráticas para a gestão escolar; (CARUARU, 2008).

O Plano Municipal de Educação de Caruaru foi criado de forma coletiva. O Conselho Municipal de
Educação – formado por: Secretaria Municipal de Educação (SME), Gerência Regional de Educação
(GRE/ Caruaru), Secretaria Municipal da Infância e Juventude, Representantes de Entidades de
Ensino Particular, Representantes de Entidades de Ensino Superior, Pais de Alunos, Sindicato dos
Servidores Municipais de Caruaru (SISMUC) e Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente de Caruaru (COMDICA) – reuniu-se em três fóruns realizados na Fafica (Faculdade
de Filosofia Ciências e Letras de Caruaru). O 1º fórum serviu para diagnóstico de como a educação
estava se desenvolvendo na cidade. O 2º tratou de levantar dificuldades, estabelecer diretrizes
e metas a serem alcançadas. O 3º fórum, nas palavras da própria coordenadora de educação
municipal “foi para a consolidação de todas as informações”.
Vê-se de maneira clara ao se analisar o plano, uma preocupação, ao menos teórica, com o tema
gestão democrática. O Plano Caruaruense foi elaborado tendo como princípios orientadores as
diretrizes estabelecidas pelo Plano Nacional de Educação (PNE). Tal documento estabelece o
seguinte:
Finalmente, no exercício de sua autonomia, cada sistema de ensino há de implantar
gestão democrática. Em nível de gestão de sistema na forma de Conselhos de
Educação que reúnam competência técnica e representatividade dos diversos
setores educacionais; em nível das unidades escolares, por meio da formação de
conselhos escolares de que participe a comunidade. (PNE, p. 93).

Segundo o Plano de Educação Caruaruense, a SME se dispõe tanto a democratizar o acesso, ou a

forma de provimento, do gestor, quanto definir critérios e avaliar se essa gestão está acontecendo
de forma democrática.
Quanto ao provimento do gestor, a atual rede de gestores municipais de Caruaru foi escolhida
por meio de um processo de seleção realizado pela Universidade de Pernambuco (UPE), através
de provas que avaliavam competências técnicas e administrativas. Após a seleção, os novos
gestores passam por uma avaliação anual durante três anos. Estas avaliações anuais contam com
a participação e avaliação da comunidade escolar nas figuras de professores e supervisores que
visitam as escolas, aos quais voltaremos à atenção mais adiante. Em outras palavras, as avaliações
anuais são para análise do trabalho que vem sendo desenvolvido pelo gestor na escola, se está
sendo frutífero ou não. Não há eleição direta de gestores apesar de prevista no Plano Municipal de
Educação. Segundo a SME esse é um processo em andamento.
Pôde-se notar ao longo dessa pesquisa que, tanto na esfera da SME, quanto na esfera escolar
propriamente dita, a maior preocupação quando se fala no termo “gestão democrática”, está não na
maneira de provimento dos diretores das escolas, mas em como estes trabalham.
Um dos pontos que o PME discute é o asseguramento da qualidade do desempenho da gestão.
Mas como isso acontece? O principal meio de acompanhamento da gestão está no trabalho de
superintendência das escolas. Os superintendentes visitam semanalmente as escolas, registram
dados mensais que são encaminhados à SME. Esta, por sua vez faz um relatório bimestral a partir
dos dados reunidos pelos superintendentes. Anualmente superintendentes, gestores, professores
e a SME reúnem-se a fim de avaliar o rendimento do gestor no ano corrente, a partir de índices,
como rendimento de alunos, dentre outros.
Outro aspecto em que se procurou a intervenção da SME na escola foi na elaboração do Projeto
Político Pedagógico. Tal Secretaria disponibiliza seu apoio na elaboração e execução das propostas
pedagógicas das escolas. Mas isso se dá, de acordo com ela, na forma de direcionamento de
ações. Não existe uma imposição do que deve conter ou de como deve ser o PPP das escolas.
Sabendo-se que um dos pontos abrangidos pelo PME de Caruaru trata da “descentralização da
gestão nas dimensões pedagógica, administrativa e financeira” (CARUARU, 2008. P. 70), buscou-
se entender como a SME de Caruaru entende a descentralização. E o que fora constatado é que
a descentralização se dá no sentido de manter a realidade da escola. Em outras palavras, dar
autonomia às escolas para que sejam capazes de tomar atitudes - pedagógicas, administrativas e
financeiras - de acordo com suas necessidades específicas. A Secretaria serve como pólo orientador
das escolas, mas não interfere diretamente nessas questões em que a escola tem autonomia.
Ficam claros então, até o presente momento, alguns dos dispositivos utilizados pelo Sistema de
Ensino de Caruaru, a saber: Conselho Municipal, Plano de Educação, orientação no Projeto Político
Pedagógico, seleção de gestores a partir de competências técnicas e acompanhamento da gestão
pelo programa de superintendência.

4.1 Os membros do conselho

Quanto ao Conselho Municipal de Educação, optou-se por contatar, além da SME, a GRE do
Agreste Centro Norte, o SISMUC e três escolas - Escola Municipal Joel Pontes, Escola Municipal
Prof. José Florêncio Leão e Escola Municipal Dr. Amaro de Lira e César (CAIC) visto que estes
participaram, ou deveriam ter participado, de maneira ativa na elaboração do PME.
O resumo que se pode fazer é que realmente houve participação ativa dos membros do Conselho
Municipal na elaboração do Plano de Educação Caruaruense. Todos os entrevistados afirmaram
e confirmaram a realização dos fóruns para elaboração desse plano. A surpresa nesse ponto ficou
a cargo da GRE. As poucas falas do gestor deixam claros os indícios da não existência efetiva
do regime de colaboração, o qual é instituído por lei. A Lei Orgânica do município de Caruaru,
em seu Art. 145 diz que “O Município manterá seu sistema de ensino em colaboração com a
União e o Estado, atuando, prioritariamente, no ensino fundamental e pré-escolar”. A GRE, como
supervisora-mor das instituições escolares estaduais, as quais recebem anualmente centenas de
alunos oriundos de escolas públicas municipais, deveria ser participante ativa na elaboração e até
mesmo execução do PME.

4.2. Os órgãos colegiados

Outro objetivo do ponto do respectivo plano é o fortalecimento dos órgãos colegiados, a saber:
“conselho escolar, unidade executora, associação de pais e mestres, conselho de representação
estudantil e estimular a participação da comunidade no cotidiano escolar”.
Neste estudo atentaremos a três desses órgãos – associação de pais e mestres, conselho de
representação estudantil e participação da comunidade. A escolha desses três pontos leva em
consideração o fato de eles independerem apenas da vontade da escola para existirem.
Para Libâneo a gestão democrático-participativa envolve “a intervenção dos profissionais da
educação e dos usuários (alunos e pais) na gestão da escola” (LIBÂNEO, 2005, p. 328). Sendo
assim, torna-se importante para este estudo a verificação da participação dos “usuários” na gestão
escolar, se essa intervenção existe e se é apoiada pela escola.
Quanto à participação da comunidade na escola, todas as instituições acreditam ser algo
importante. Para uma das gestoras, a participação da comunidade na escola é indício de uma
gestão democrática. Todas as gestoras colocam a participação da comunidade de alguma forma
presente em sua gestão, nota-se uma maior referência à participação dessa comunidade nas
reuniões de pais e mestres.
O Grêmio Estudantil não existe em nenhuma das escolas pesquisadas e a Associação de Pais
existe em apenas uma delas. Todas afirmam possuir um conselho escolar, formado por professores,
funcionários, alunos e pais. É neste conselho então que a participação dos pais e da comunidade
em geral pode acontecer.

4.3. O olhar das organizações-fim

Por fim se chega ao último objetivo a que essa pesquisa se propõe: verificar como as unidades-fim
reagem ao processo de democratização da gestão. Numa breve síntese memorial, deve-se lembrar
que o processo de democratização quanto à provisão do gestor está em processo de implementação
de mudanças. Atualmente os gestores assumem seus cargos após aprovação em avaliações de
conhecimento técnico e pedagógico. O processo de eleição de diretores pela comunidade escolar é
um objetivo da SME. No âmbito interno da escola, a Secretaria de Educação acompanha e monitora
o desempenho do gestor, avaliando constantemente, através de superintendentes, se essa gestão
está se “desenvolvendo” de uma forma democrática. Para a SME de Caruaru, acontecer uma
gestão democrática pressupõe a participação da comunidade escolar e a autonomia da escola.
Ficara notória a aprovação das gestoras quanto à democratização da gestão, ao menos
teoricamente. O diretor desempenha papel fundamental na organização do trabalho escolar voltado
à gestão democrático-participativa. Embora não seja o principal personagem da escola, ou o único
responsável por seu sucesso ou fracasso, mas deve-se compreender “o papel do diretor como
o de um líder cooperativo, o de alguém que consegue aglutinar as aspirações, os desejos, as
expectativas da comunidade escolar e articula a adesão e a participação de todos os segmentos
da escola na gestão em um projeto comum”(LIBÂNEO, 2005. p. 332). Por isso pode-se considerar
a boa disposição das gestoras entrevistadas à democratização da gestão como um ponto positivo.
Essas mesmas, em suas atuais posições, são resultado de uma mudança significativa no processo
de admissão de diretores.
As unidades-fim do sistema de ensino caruaruense vêem como ponto positivo a democratização
da gestão, acreditam ser de suma importância a participação da comunidade na escola, apesar de
nenhuma dispor de Grêmio Estudantil e apenas uma tem conhecimento de Associação de Pais.
Apesar disso, todas as unidades contam com um Conselho Escolar, e é por este conselho que a
comunidade escolar adquire voz ativa.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Sistema Municipal de Educação Caruaruense está iniciando um processo de implementação de

uma política educacional que dá indícios de uma cultura democrática, como a mudança da forma
de provimento de gestores e o acompanhamento constante para que as metas traçadas sejam
efetivadas. Tais metas envolvem as melhorias dos índices das escolas.
Os dispositivos estabelecidos para a democratização da gestão pelo Sistema de Ensino
Municipal de Caruaru são o Conselho Municipal de Educação e o Plano Municipal de Educação.
O acompanhamento e monitoramento da gestão são dispositivos estabelecidos com o intuito de
manter a gestão atuando de forma democrática.
No âmbito das instituições-fim, as escolas apóiam a existência de uma gestão democrática e
aprovam os recursos de democratização da gestão. Todas contam, inclusive, com Conselhos
Escolares. Não há, porém, nas escolas, um movimento em prol da efetiva participação de alunos,
através do Grêmio Estudantil e de pais, através da Associação de Pais.
O Sistema Municipal de Ensino de Caruaru dá indícios de uma cultura democrática, pautada na
comunhão das responsabilidades administrativas e, inclusive, nas responsabilidades que dão à
educação escolar um caráter mais que institucional, fazem-na socializadora. Poder-se-ia acreditar
que há superficialidade no discurso das gestoras, entretanto é perceptível a articulação e coerência
da atuação das gestoras e da comunidade escolar. Um dado considerável é a concepção da
presidência do Sismuc sobre participação, que procede de certo modo como uma consideração
pertinente, tendo em vista que a comunidade participa porque é convidada para as festividades,
ou para as reuniões cujo tema é indisciplina, porém de fato não sabem que seu papel é muito
mais que um envolvimento na educação de seus filhos, parentes, etc. falta talvez a consciência de
parceria social no processo de construção da educação, não só acompanhamento. E se o que se
deseja é uma educação para todos, ela tem que ser feita por todos, apesar das dificuldades que
são enfrentadas. Não é suficiente dividir a administração educacional com gestores, a comunidade
está inclusa nessa proposta e necessita uma participação mais efetiva.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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SAVIANI, Dermeval. Sistemas de ensino e planos de educação: o âmbito dos municípios. Campinas,
v. 20, n. 69, 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S01017
3301999000400006&lng = pt&nrm=iso>.Acesso em: 07 de abril 2008.
 ¿Vino Nuevo en Odres Viejos? Análisis de la participación ciudadana institucional en
Buenos Aires, Montevideo, Barcelona y Zurich

Cecilia Schneider y Yanina Welp

cecilia.schneider1@gmail.com // yanina.welp@zda.uzh.ch
Conicet - Universidad Di Tella // Universidad de Zurich
Buenos Aires, Argentina// Aarau, Suiza
Resumen
La democracia participativa fue impulsada por gobiernos de izquierda o centro izquierda en el
contexto de la restauración de la democracia. Confluyeron bajo este paraguas tanto un deseo
de renovar la democracia originado en la sociedad civil, como un intento de los gobiernos
-especialmente locales- de incrementar la eficiencia y/o la legitimidad de sus actuaciones incluyendo
a la ciudadanía en la definición de políticas públicas. Estas experiencias se expandieron dejando de
ser patrimonio de la izquierda para ser vistas —incluso por instituciones como el Banco Mundial—
como un complemento “necesario” de los procesos de descentralización y un instrumento para
limitar la corrupción. Sin embargo, después de más de dos décadas de expansión de iniciativas
innovadoras y del desarrollo de un extenso número de estudios sobre el tema, se echa en falta
una sistematización de las formas que las instituciones participativas adquieren (los sujetos
participantes, el origen de la convocatoria, sus consecuencias) y de los factores que condicionan
su emergencia. Buscamos contribuir al análisis de ambos aspectos basándonos en el concepto
de estructura de oportunidades políticas, que configura el contexto político-institucional ofreciendo
incentivos para que una determinada acción política ocurra o se despliegue (Eisinger 1973). La
acción política objeto de nuestro estudio es la participación ciudadana institucional, definida como la
intervención ciudadana en la toma de decisiones públicas y en la gestión de los asuntos colectivos
producida a través de canales institucionalizados y/o ofertados por los propios gobiernos. Mediante
el análisis comparado de Buenos Aires, Montevideo, Barcelona y Zurich, exploraremos el
peso explicativo de dimensiones tales como la voluntad política y la demanda ciudadana de
instituciones participativas; la orientación ideológica del gobierno local; la polarización y
dispersión del sistema de partidos políticos y el grado de acceso al gobierno central. El título
de la ponencia, ¿Vino nuevo en odres viejos?, llama a reflexionar sobre la interrelación entre
estas nuevas instituciones y su contexto de origen, y sobre las formas en que este última
condiciona las formas y las posibilidades de éxito de las nuevas instituciones participativas.

Palabras clave: democracia participativa, participación política, innovación democrática, gobiernos

locales, descentralización.

Introducción

La llamada “democracia participativa” fue promovida por gobiernos de izquierda o centro

izquierda en el contexto de la restauración de la democracia. Confluyeron bajo este paraguas tanto
un deseo de renovación democrática originado en la sociedad civil como un intento de los gobiernos
de incrementar la eficiencia y/o la legitimidad de sus actuaciones incluyendo a la ciudadanía en la
definición de políticas públicas. Rápidamente estas experiencias se expandieron dejando de ser
patrimonio de la izquierda para ser vistas —incluso por instituciones como el Banco Mundial—
como un complemento “necesario” de los procesos de descentralización y un instrumento para
limitar la corrupción. Sin embargo, después de más de dos décadas de expansión de iniciativas
innovadoras y del desarrollo de numerosos estudios de democracia participativa, se echa en falta
una sistematización de las formas y alcances que las instituciones participativas adquieren (sujetos
participantes, origen de la convocatoria, consecuencias) y de las variables que condicionan su
emergencia. Buscamos contribuir al análisis de ambos aspectos basándonos en el concepto de
estructura de oportunidades políticas, que configura el contexto político-institucional (Eisinger
1973). Consideramos que el contexto político-institucional, por el que aquí entenderemos al
conjunto de dimensiones o factores del entorno, no únicamente formales, ofrece incentivos para
que una determinada acción política ocurra o se despliegue. La acción política objeto de nuestro
estudio es la participación ciudadana institucional (PCI), definida como cualquier acción de los
ciudadanos dirigida a influir en la toma de decisiones públicas y la gestión de los asuntos colectivos
y producida a través de mecanismos institucionalizados y/o ofertados por los propios gobiernos.
Nos interesa, en definitiva, analizar la oferta de instituciones de participación ciudadana
como un resultado de los incentivos de la estructura política.

Distintos estudios han señalado dimensiones que podrían influir en el diseño de la PCI.
Algunos autores señalan que la orientación ideológica o color político del gobierno mantiene una
influencia en las características que asuman las experiencias participativas, siendo las promovidas
por gobiernos conservadores más asociadas a la transparencia y la consulta de opinión y las
promovidas por la izquierda más innovadoras y deliberativas (Colino y Del Pino 2004, Stocker et al
2004; Walliser 2003). Otros ha subrayado el peso explicativo del carácter opositor o no del gobierno
local respecto del central, indicando que cuanto menor sea el acceso del sistema político local al
gobierno central más posibilidades habrá de que se abra la participación institucional, y viceversa
(Navarro 2002). Se ha destacado el peso de la cultura política y la acción de la ciudadanía (Avritzer
2002, Ford 2009, Chávez 2005, Schneider 2007). Y las relaciones entre los principales actores del
sistema político, las luchas entre ellos y/o su capacidad para generar consensos también se han
considerado factores relevantes (Font y Blanco 2004, Goldfrank 2006, Veneciano 2005). En este
trabajo nos centraremos en el análisis de la influencia de estos cuatro factores, que consideramos
centrales en el modelado de la forma y el alcance de las instituciones participativas (aunque no
agotan el modelo explicativo). Estos son: la voluntad política y la demanda ciudadana; el color
político del gobierno local; la polarización y dispersión/capacidad de negociación del sistema de
partidos políticos; y el grado de acceso al gobierno central.

El artículo se estructura del siguiente modo: (i) se presenta una tipología de la participación
ciudadana institucional; (ii) se plantean los factores explicativos; (iii) se caracterizan los casos
(Buenos Aires, Montevideo, Barcelona y Zurich), y, a continuación, se analizan transversalmente
los factores seleccionados para el análisis; finalmente, (iv) se presentan las conclusiones y futuras
líneas de investigación.

1. La participación ciudadana institucional (PCI): hacia una tipología

Sostenemos que el diseño 1 que asume la PCI define a priori el modelo, más o menos explícito,
más o menos intencional, de acceso formal a los mecanismos de consulta y decisión colectiva por
parte de grupos, asociaciones y ciudadanos. Sin embargo, aún considerando la importancia del
diseño institucional, debemos subrayar que son las prácticas sociales y políticas las que mayor
peso tendrán sobre las consecuencias de la participación en términos de profundización de la
democracia, incremento o no de la legitimidad y resolución (democrática o no) de los conflictos. Una
institución participativa puede derivar en prácticas clientelares o en el fortalecimiento del gobierno
central. Viceversa, un proceso iniciado “de compromiso” entre distintos actores con visiones
opuestas puede otorgar más poder a la ciudadanía y fortalecer el rendimiento de cuentas. En
definitiva, queremos subrayar que el formato participativo no es el único elemento que hace que un
proceso o mecanismo sea verdaderamente influyente.

La tipología que aquí presentamos no desconoce los aportes realizados por otros autores (ver
Gyford 1991, Burns, Hambleton y Hogget 1994; Stewart 2001; Colino, Del Pino, Ramio y Salvador
2003, entre otros) pero sí busca proporcionar una visión más completa de los mecanismos como

1 Muchas veces al hablar de diseño institucional se presupone que el objeto creado responde total y absolutamente
a la racionalidad del “diseñador”, es decir, a un plan preconcebido e intencional por parte de uno o varios actores.
Pero como bien señala Goodin normalmente no existe un único diseño ni un único diseñador y más bien se trata de
intentos localizados de diseño parcial que se van superponiendo entre sí. Con este espíritu utilizamos este término.
Ver Goodin 1996.
intentar aunar los criterios de clasificación2 .

En este sentido, proponemos diferenciar entre experiencias participativas atendiendo a cinco

aspectos:

• El sujeto de la participación: puede ser el habitante de la zona, los electores, asociaciones

de la sociedad civil o cuerpos semi-representativos. Estos últimos pueden ser nombrados
por el poder político, establecidos por la ley o electos por los ciudadanos.
• El objeto de la participación: incluye un amplio abanico que va desde vetar leyes o
promoverlas a recibir información o debatir sobre políticas en marcha o sobre aspectos de
políticas en sectores diversos (educación, urbanismo, servicios públicos, etc.)
• El tipo de participación: puede ser pasiva y limitarse a recibir información en un acto
público; puede implicar deliberación sin toma de decisiones; puede incluir esta toma de
decisiones o incluso la participación de la ciudadanía en la cogestión de servicios públicos.
• El origen de la convocatoria: iniciada por ley (que obligue a realizar audiencias públicas
o auditorías ciudadanas, por ejemplo); puede ser propuesta por el gobierno o el consejo
deliberante (foros ciudadanos); o iniciada por los mismos ciudadanos (cuando existen
mecanismos de democracia directa susceptibles de ser activados por la ciudadanía, como
por ejemplo la iniciativa ciudadana)
• Los objetivos o resultados: pueden ser informativos y/o consultivos o vinculantes; el
último caso, cuando implican la toma de decisiones que deben ser acatadas por el gobierno.

Las combinaciones que derivan de esta clasificación son múltiples. Con la intención de
simplificar el enfoque con un modelo que permita el análisis empírico, postulamos que el alcance
de las instituciones participativas se mueve en una escala que va del fortalecimiento de las
instituciones de la democracia representativa sin alterarlas al establecimiento (idealmente) de
una democracia directa y, en la práctica, de un sistema en que la ciudadanía adquiere mayor
autonomía y peso como un actor político con capacidad para definir la agenda política. La tabla
1 muestra la diversidad y distancia entre los mecanismos que suelen incluirse bajo el paraguas
de la “democracia participativa”. Los mismos se articulan de muy diferentes maneras con las
instituciones representativas, desde un perfecto complemento (una auditoría ciudadana) hasta
la rearticulación que coloca la decisión ciudadana como detentadora última de la soberanía
(un referéndum constitucional). Así, la participación ciudadana institucional funciona como un
mecanismo de rendición de cuentas (cuando se convoca a los ciudadanos para dar información
sobre la gestión pública sin establecer mecanismos de deliberación y toma de decisiones); puede
funcionar como un mecanismo para acortar distancias entre actuaciones públicas y preferencias
ciudadanas cuando el gobierno convoca a la ciudadanía para saber su opinión (aún cuando se trate
de consultas no vinculantes) o generar debate y fortalecer el espacio público; pero también puede
funcionar como un mecanismo de control político (cuando el gobierno convoca y nombra a los
representantes) o una fachada de legitimación (cuando las decisiones ciudadanos no son tenidas
en cuenta); también hay instrumentos que otorgan mucho poder a la ciudadanía (mecanismos de
toma de decisiones vinculantes activados por ley o susceptibles de ser activados por la misma
ciudadanía mediante la recolección de firmas y el posterior llamado a referéndum). El origen de la
convocatoria, esto es, quién tiene el poder para activar una institución de participación ciudadana,
juega un rol determinante en tanto y en cuanto los instrumentos que se establecen por ley escapan
al control político otorgando un poder formal e institucionalizado a la ciudadanía mientras que
cuando responden a llamados de los gobiernos o consejos quedan sujetos a los avatares políticos
y pueden ser más susceptibles a la manipulación.

2 Para ver más detalles acerca de la comparación con la literatura precedente y sus aportes ver Schneider y Welp,
Alacip, 2009.
 Tabla 1: Caracterización de mecanismos de democracia participativa

Fuente: Elaboración propia

1 Nos referimos estrictamente a la intervención directa de la ciudadanía más allá de los

procesos de elección de representantes.

2. Actores e instituciones, un modelo explicativo

Eisinger (1973) señala que la “estructura de oportunidades políticas”, esto es, elementos
tales como la estructura institucional formal o el grado de concentración y centralización del
poder, puede obstruir o facilitar la intervención ciudadana en la persecución de determinados
objetivos políticos. Así, cuanto más abierto sea el sistema más permeable será a las necesidades
ciudadanas mientras cuanto más cerrado o concentrado esté el poder formal menos huecos habrá
para la innovación. Tarrow (1994) ha agregado otros factores, no necesariamente formales, como
el acceso a la participación, los cambios en los alineamientos políticos o la disponibilidad de aliados
influyentes que ofrecen incentivos para que el sistema se transforme. Actualmente, los instrumentos
de democracia participativa han ganado una valoración muy positiva, por lo que actualmente se
vive una ola de experiencias para promoverla (Seele y Peruzzotti 2009, Mascareño 2008, Goldfrank
2006). Si nuestro punto de partida es que hay una expansión de experiencias participativas –
cualquiera sea la orientación ideológica del gobierno— otros factores condicionarían la forma y el
alcance que estas instituciones adquieren. Exploraremos las siguientes:

• Voluntad política-demanda ciudadana: cuando existe voluntad política (top down) o una
fuerte demanda ciudadana de participación (bottom up) habrá más posibilidades de que
los mecanismos participativos sean innovadores. Si logran consolidarse, las instituciones
participativas originadas desde arriba tenderán a ser más limitadas (consultiva,
 convocada por el gobierno), mientras las generadas por demanda ciudadana, si logran
institucionalizarse, tenderán a ser reglamentadas por ley y con mayor capacidad de
decisión;
• Color político del gobierno local: gobiernos conservadores tenderán a aprobar
mecanismos participativos orientados a incrementar la transparencia y la eficiencia
(excluyendo la deliberación y la decisión vinculante) mientras gobiernos progresistas
tenderían a incluir mecanismos deliberativos (aunque no necesariamente vinculantes);
• Institucionalización del sistema de partidos/capacidad de negociación entre
actores: no sólo el tipo de participación promovida sino también el control sobre la misma
está condicionado por variables contextuales. En contextos en que las instituciones de
participación ciudadana son promovidas por el gobierno y los partidos están relativamente
institucionalizados, es de prever que los mecanismos serán restringidos y/o controlados por
los partidos políticos (los partidos no tendrán incentivos para ceder poder a la ciudadanía
y a la vez estos estarán más legitimados para liderar los procesos políticos). Una situación
intermedia genera mejores condiciones para una PCI ampliada, mientras altos grados de
conflicto pueden poner en riesgo la consolidación de instituciones participativas.
• Grado de acceso al gobierno central: Voluntad política, apoyo ciudadano en el
nivel local y un gobierno de signo político diferente en el nivel nacional estimulan la
institucionalización de la participación ciudadana. Mientras la falta de recursos que suele
resultar del enfrentamiento entre el gobierno central y el local puede afectar seriamente el
proceso de descentralización, en algunas ocasiones esto puede incentivar a los gobiernos
locales a abrir espacios de participación ciudadana para incrementar su legitimidad y su
poder/capacidad de negociación.

3. La participación ciudadana institucional en cuatro contextos

Los cuatro casos3 analizados muestran semejanzas y diferencias en cuanto a la forma y

alcance de la participación y también en cuanto a las condiciones en que la misma se ha desarrollado.
La PCI en Buenos Aires, Montevideo y Barcelona presenta una gran diversidad de instituciones,
con diferentes niveles de institucionalización, participación y capacidad de influencia en la toma
de decisiones mientras Zurich se caracteriza por un consolidado sistema de democracia semi-
directa (o semi-representativa, según donde quiera ponerse el énfasis) basado en el referéndum y
la iniciativa ciudadana, ampliamente utilizados4 .

Teniendo en cuenta la tabla 1, podemos decir que en Buenos Aires hay mecanismos orientados
a incrementar la transparencia, la deliberación y consulta, y también a la participación directa de la
ciudadanía en la toma de decisiones. Con la excepción de los mecanismos de democracia directa
(que pueden ser iniciados por la ciudadanía) y los Consejos Consultivos Honorarios (convocados
y organizados según la ley de Comunas) el resto de las experiencias han sido convocadas por
el gobierno municipal poniendo en evidencia la fragilidad de un mecanismo que depende de la
voluntad política (presupuestos participativos convocados desde 2002; Plan de Prevención del
delito, Plan estratégico de la Ciudad, Audiencias Públicas, Consejo Social y Económico, entre
otros). Los distintos mecanismos permiten la participación de ciudadanos y asociaciones de la
sociedad civil. Con la excepción de los mecanismos de democracia directa (que hasta la actualidad
no han tenido éxito en ninguna ocasión) y los presupuestos participativos (que desde el 2006 a esta
parte han disminuido mucho su incidencia y caudal participativo) los instrumentos de participación
utilizados son de carácter consultivo y sus decisiones no vinculantes.
3 Los datos primarios acerca de los cuatro casos que aquí se presenta son producto del trabajo de campo de
casi 10 años de cada una de las autoras. La comparación adquiere relevancia al tratarse de dos casos pioneros
a ambos lados del Atlántico en participación ciudadana local (como Barcelona y Montevideo), un caso europeo
estandarte de la participación directa (Zurich) y otro, latinoamericano (Buenos Aires), de ingreso tardío al concierto
de las ciudades con mecanismos de participación pero con una riqueza notable en relación a la demanda ciu-
dadana, la variedad normativa en esta materia y a la gran conflictividad política.
4 Por un análisis detallado de los casos y tablas detallada de las instituciones y prácticas véase Schneider y Welp
2009.
 En Montevideo, al igual que Buenos Aires, también se encuentra un amplio espectro de
instituciones, aunque en este caso no se incluyen mecanismos de democracia directa susceptibles
de ser activados por la ciudadanía. Por otro lado en Montevideo la descentralización ha consolidado
los espacios semirepresentativos de participación (Consejos vecinales). Durante la primera etapa
de impulso descentralizador, la participación ciudadana tuvo un rol destacado en numerosas
asambleas deliberativas, principalmente de discusión del presupuesto municipal quinquenal.
Los planes quinquenales, la agenda Montevideo, el presupuesto participativo o los cuatro foros
ciudadanos realizados hasta el momento son algunos de los procesos que evidencian el rol asumido
por la ciudadanía. El desgaste, más que en los espacios de participación ciudadana en general (el
presupuesto participativo ha incrementado sus participantes en los último años) proviene de los
espacios semirepresentativos o Consejos Vecinales. El principal órgano político de los Centros
Comunales Zonales en que se halla dividida la ciudad, la junta vecinal, es designado por el gobierno
local (de los cinco miembros de la junta tres son electos por el partido en el gobierno de la ciudad y
los otros dos por el/los partido/s de oposición). En cambio, el órgano consultivo y ciudadano, electo
mediante sufragio en cada distrito no tiene poder más allá de hacer sugerencias no siempre tenidas
en cuenta, lo que ha generado un proceso de deslegitimación dado el rol limitado de los consejos,
que incluso a llegado a chocar con otras instituciones como los presupuestos participativos. Como
en Buenos Aires, ciudadanos y asociaciones son convocados a participar. Mientras los consejos
vecinales están regulados por normas locales, institucionalizados y consolidados, otras experiencias
tales como las asambleas de vecinos, presupuestos participativos y planes de desarrollo zonal o
quinquenal dependen de la convocatoria del gobierno. En todos los casos (con la excepción de
la elección a representantes para los Consejos vecinales) los resultados de la deliberación son
no vinculantes. Pese a la semejanza entre los dos casos mencionados, cabe destacar que en
Montevideo la descentralización participativa ha avanzado y se ha desarrollado de forma más
sistemática y ordenada que en Buenos Aires, adonde avances y retrocesos se combinan en un
escenario caracterizado sobre todo por el conflicto político.

También Barcelona muestra un amplio espectro de mecanismos participativos en los

cuatro niveles definidos en nuestra tabla 1. Mecanismos tales como el Consejo de la Ciudad, los
Sectoriales o los Ciudadanos tanto generales como de Distrito son convocados por el alcalde y están
específicamente regulados por las normas de participación del 2002. La mayoría de los mecanismos
(Consejo de Ciudad, los Consejos Ciudadanos y Sectoriales de distritos, las Audiencias públicas,
las Consultas, Peticiones y/o Iniciativas ciudadanas y variadas experiencias de cogestión), con la
excepción de las Memorias Participativas puestas en práctica en los Planes de Actuación Municipal
y Distrital, son activados por el poder político, y se orientan a asociaciones más que a ciudadanos
y son de carácter preferentemente consultivo/deliberativo más que decisorio.

En Zurich, como ya hemos señalado, los instrumentos participativos por excelencia son
los mecanismos de democracia directa tales como el referéndum obligatorio (iniciado porque
así lo determina la ley ante determinados circunstancias) o el referéndum abrogativo (para vetar
leyes aprobadas por el Consejo deliberante) y la iniciativa ciudadana (iniciadas por la ciudadanía
siguiendo requisitos tales como obtener un número de firmas de apoyo en un determinado período
de tiempo). Estos mecanismos han sido intensamente utilizados (hubo 162 referendos entre 1990
y 2009) y sus decisiones son siempre e indefectiblemente vinculantes.

¿En qué medida el contexto político explica estos resultados?

3.1 El origen de la participación: voluntad política y/o demanda ciudadana

El reclamo de una mayor participación por parte de grupos organizados de la sociedad civil ha
tenido un rol importante en el origen de la PCI. En Zurich, la histórica presencia de los institutos de
participación ciudadana –mecanismos de democracia directa, con carácter vinculante y susceptibles
de ser activados por mandato constitucional o por la ciudadanía— se remonta al siglo XIX. La
existencia de distintos poderes en competencia condujo a un sistema de contrapesos en el que la
ciudadanía ha conservado una porción importante de poder para vetar y promover leyes. El nivel de
institucionalización de los espacios de participación ciudadana garantizan su propia supervivencia.
Dado el poder de la ciudadanía, ni el gobierno ni los partidos pueden alejarse de las preferencias
de los ciudadanos.

En el caso de Barcelona, la descentralización y la participación tomó forma en 1982, cuando la

coalición de izquierdas del PSC-PSUC en el gobierno impulsó la reforma política y administrativa de
la ciudad. El fuerte liderazgo del entonces alcalde Pasqual Maragall, su cercanía a los movimientos
vecinales y asociativos, y las demandas de mayor participación de las organizaciones nucleadas
en la Federación de Vecinos propulsaron el origen de la participación institucional. Muchos de
estos dirigentes sociales y vecinalistas asumieron cargos de gestión en el nuevo gobierno y se
convirtieron en promotores de la participación

En Montevideo, tanto la descentralización como la promoción de la participación ciudadana

fueron un resultado del acceso del Frente Amplio (FA) al gobierno de la ciudad, en 1990. Durante
su campaña, el futuro intendente, Tabaré Vázquez, planteó que la descentralización era una
estrategia para mejorar la gestión y renovar la democracia, combinando los objetivos de eficiencia
de la gestión con la intención de mejorar la calidad de la democracia en la ciudad. Años más
tarde también promovería la descentralización del país desde el gobierno nacional. La voluntad
política fue decisiva en este caso aunque, como veremos más adelante, la fuerza de los partidos
políticos operaría como un fuerte condicionante de la forma y alcance que adquiriría las instituciones
participativas.

En Buenos Aires, en cambio, la presión de la sociedad civil fue mayor que la voluntad
política, al menos, en los orígenes del proceso. Las organizaciones no gubernamentales, tanto
el movimiento vecinal como urbano, fueron actores insoslayables a la hora de explicar la reforma
del status jurídico y político de la ciudad ocurrida en 1996, logrando la inclusión de numerosos
mecanismos participativos como de derechos y garantías. Una vez establecidos, las organizaciones
civiles reclamaron —aunque con menor éxito— la postergada Ley de Comunas que acentuaba la
descentralización iniciada y la participación territorial (que por ausencia de voluntad política tardó
diez años en ser votada por el Consejo Deliberante). La experiencias más importante del período fue
la del presupuesto participativo, introducido en 2002, buscando dar respuesta a la profunda crisis
de legitimidad desatada a fines de 2001 y llevada adelante en el contexto de cientos de asambleas
barriales espontáneas que reclaman mayor control ciudadano en los asuntos de gobierno.

3.2 Color político del gobierno local

Tanto en Barcelona como en las dos ciudades rioplatenses (aunque en menor medida en
Buenos Aires), el color político en general parece influir en el surgimiento y desarrollo de los
diseños participativos. En Barcelona, el partido socialista catalán en alianza con fuerzas de
izquierda promueve desde los inicios de la democracia la injerencia ciudadana en los asuntos de
gobierno. Aunque la ciudad catalana no ofrece mucha variación ya que desde aquél entonces hasta
la actualidad ha venido gobernando el partido socialista, sus socios a la izquierda del espectro
ideológico han aportado un matiz al diseño al desarrollar una serie de consejos sectoriales de todo
tipo definiendo la gran base asociativa del modelo. En Buenos Aires, un entonces flamante partido
de centro izquierda (Frepaso) fue el que -en 1996- ejerció inicialmente el liderazgo de las principales
reformas en materia de participación5 . Pero luego, y a diferencia de Barcelona, no será un partido
de izquierda sino de centro (el Radical que gobernará hasta 1999) el encargado de impulsar desde
el Ejecutivo y sin consenso político los mecanismos de participación. Posteriormente, el continuo
conflicto político y la creciente fragmentación de partidos impedirá el despliegue de los mismos
5 El Frepaso tuvo un rol central ( y fue la fuerza mayoritaria) en los debates de la Convención Estatuyente del 96 que
diera origen a un Estatuto de la Ciudad de avanzada en materia de participación.
hasta el 2005, cuando una legislatura con mayoría de fuerzas de derecha, aprueba la Ley de
Comunas destinada a impulsar nuevamente la descentralización y la participación en el territorio.
Sin embargo, estas mismas fuerzas de derecha que gobiernan el ejecutivo desde el 2007 son las
que han impedido su aplicación y quitado sustento político al Presupuesto Participativo que se
ejecuta desde el 2002.

En Montevideo el triunfo electoral del Frente Amplio cambió definitivamente el escenario

político uruguayo, dominado desde mediados del siglo XIX hasta los años ochenta del siglo XX por
los dos partidos tradicionales, el Partido Nacional (blancos) y el Partido Colorado. Aunque existía
relativo consenso entre los partidos en torno a las ventajas y la necesidad de descentralizar la
ciudad de Montevideo, puede decirse que el FA convirtió esta propuesta en un eje de su campaña
electoral y comenzó a desarrollar estas políticas a pocos días de asumir el gobierno.

En Zurich las instituciones de participación ciudadana no parecen ser afectadas por el

color político del partido en el gobierno. Cada uno de los nueve miembros del ejecutivo es elegido
directamente, y ningún partido concentra las preferencias de voto, por lo que coexisten distintos
partidos en el gobierno. La ciudad ha sido gobernada tanto por partidos de izquierda como de
derecha, incluyendo al partidos verde, partidos menores y candidatos independientes sin afiliación
alguna, sin que ninguno de ellos haya promovido o defendido una opción diferente en cuanto a las
instituciones participativas. La democracia directa crea un espacio institucionalizado para resolver
los conflictos.

3.3 Institucionalización de los partidos: negociación y conflicto

La conflictividad del sistema político, la alta fragmentación partidaria y por ende la imposibilidad
de consensuar políticas y el escaso poder real otorgado a u obtenido por la ciudadanía a través de los
mecanismos de PCI condujo al bloqueo del todo proceso en Buenos Aires. Mientras, en Montevideo
y Barcelona el control de los partidos y gobiernos resultó en una participación ciudadana limitada y
condicionada y en el caso catalán, excesivamente burocratizada.

En Montevideo, partidos institucionalizados (blancos, colorados y el incipiente Frente Amplio)

se enfrentaron durante el proceso de descentralización participativa en torno a ejes tales como
la división de los distritos, el poder otorgado a la ciudadanía o los mecanismos de elección de
representantes. Sin embargo, a diferencia de Buenos Aires, la distribución de poder y la estructura
de negociación y acuerdos condujo a una solución negociada que explica en parte el escaso poder
otorgado a la ciudadanía en la toma de decisiones directas. Podría decirse que la descentralización
avanzó más rápido que las instituciones participativas y que estas últimas no lograron superar el
control de los partidos políticos, que mantuvieron su rol dominante en la política uruguaya.

En Barcelona, el escenario es semejante en lo que hace a la elección de los representantes

políticos distritales donde aún no se ejerce la elección directa y a la creciente dificultad de la
ciudadanía para decidir sobre aspectos importantes del presente y el futuro de la ciudad. La
frustración en el caso catalán podría ser menor por la elevada institucionalización del proceso, pero
su contracara podría revelar una cierta esclerosis y burocratización de la participación. Asimismo,
podría estar generando una mayor cantidad de excluidos de ciertos espacios de participación al
ser las asociaciones intervinientes avaladas por el gobierno. El riesgo de la cooptación de las
instituciones mediante la política de subsidios estatal puede poner en tela de juicio el proceso
participativo.

Zurich muestra una experiencia diferente dado que los partidos son numerosos y comparten
porciones de poder sin que ninguno sea determinante en la vida política. Su grado intermedio de
institucionalización los incorpora como una actor más en el juego político, con poder suficiente para
tomar decisiones pero también sometido a la voluntad popular si estas decisiones no son avaladas
por la ciudadanía y obligado a las negociaciones entre partidos.

3.4 Acceso al gobierno central

Si la existencia de conflicto político entre el gobierno local y el central (en Montevideo, Buenos
Aires y Barcelona, al inicio del proceso eran de distinto color político) puede reforzar la apuesta del
gobierno local por la descentralización, el grado de fragmentación al interior del gobierno pone en
juego los alcances de la misma y especialmente los alcances de la participación ciudadana. Como
vimos, en Buenos Aires, el Partido Radical y el Frepaso motorizaron los principales cambios en esta
materia en un contexto de fuerte oposición política respecto del gobierno nacional. En Barcelona,
el Partido Socialista en alianza con fuerzas de izquierda, también en oposición política tanto al
gobierno central como al autonómico, fue quién abrió los caminos de la descentralización y la
participación. En Montevideo, fue el Frente Amplio, con el gobierno nacional de un partido opositor
(primero blancos y luego colorados) quien motorizó una gran reforma y modernización participativa.

Por el contrario, cuando existe una correspondencia positiva o al menos cercanía ideológica
entre el gobierno local y central, estos procesos parecen ralentizarse o bien detenerse: otra vez en
Buenos Aires, Montevideo y un poco menos, Barcelona- ello puede advertirse. Asimismo, el caso
porteño demuestra que la participación espontánea y la demanda de participación institucionalizada
puede ser el resultado de una profunda crisis política más que la consecuencia del convencimiento
de las clases dirigentes sobre los beneficios de profundizar la democracia local. La crisis política es
aquí la clave más que el afán democratizador de las elites políticas.

En Zürich se observa una desconcentración administrativa con fuertes elementos de

participación ciudadana que se ha consolidado a lo largo del tiempo. La pregunta crucial parece
radicar más bien en las razones por las que este sistema ha sobrevivido a los intentos centralizadores.
Esto es, mientras en los otros tres casos analizados hubo un proceso centralizador durante los
siglos XIX y XX frente al que se reacciona ahora con la descentralización en general y también con
la descentralización de la ciudad, en Suiza el debate actual pasa por la coordinación entre distintos
niveles de gobierno en un intrincado mapa de corresponsabilidades. La participación ciudadana se
orienta a definiciones políticas de envergadura (veto o ratificación de leyes y propuesta legislativas).
No se trata de debatir el destino de un monto por lo común muy limitado del presupuesto sino de
tener el poder para frenar la inversión más grande prevista por las autoridades.

4. Conclusiones

Una primera sugerencia a la que conduce el estudio comparado indica que el diseño de la
participación institucional en los cuatro casos ha dado a luz instituciones limitadas en sus alcances
o niveles de incidencia y en general, controladas por los poderes políticos.

En Buenos Aires un amplio y rico espectro de mecanismos amparados en una normativa

progresista en la materia no ha logrado sin embargo canalizar institucionalmente las demandas ni
el descontento ciudadano que se percibe fuertemente a partir de la crisis del 2001. Por su parte,
los partidos políticos y los representantes no han sido capaces de generar acuerdos que permitan
hacer avanzar la descentralización -aún habiendo votado la Ley encargada de promoverla-. La
descentralización territorial sigue siendo la gran cuenta pendiente. Así y todo, a lo largo de más
de una década, los partidos de orientación centro o centro izquierda han demostrado -aunque
en ocasiones tibiamente o motivados por fines oportunistas- más voluntad de profundizar en el
proceso que los de derecha.

En Montevideo ha habido un avance notable del proceso de descentralización mientras la

participación ciudadana ha sido condicionada y limitada por los acuerdos entre el Frente Amplio
y los partidos políticos de la oposición. El inicio de la descentralización, con la llegada del Frente
Amplio al gobierno de la ciudad, sirvió para canalizar el descontento de la ciudadanía de la capital
con las políticas (neoliberales) del gobierno nacional. Una serie de encuentros de debate y discusión
alimentaron el proceso y condujeron directa o indirectamente a mostrar la capacidad de gestión
del FA, hasta catapultarlo al gobierno nacional en 2004. Por otro lado, la oposición de los partidos
tradicionales, blancos y colorados, poco a poco se fue resolviendo en un esquema de negociación
que ha debilitado el alcance de la participación ciudadana privilegiando a los partidos políticos. Los
primeros años de la descentralización contribuyeron a mejorar las condiciones de vida en la ciudad.
Sin embargo, el debate hoy se da en torno a la medida en que el control de los partidos políticos, las
limitaciones de los espacios de participación vinculantes (los presupuestos participativos, mediante
los que se deciden cuestiones meramente administrativas) y el descontento con otros espacios de
participación (los consejos vecinales elegidos por la ciudadanía cuyo poder es consultivo mientras
es vinculante el de las juntas vecinales nombradas por el intendente y los partidos) puede ser
superado o supondrá un serio condicionante al futuro de la participación ciudadana.

En Barcelona también ha predominado un impulso a la participación ciudadana de tipo

consultiva y sectorial, que privilegia a las asociaciones y que otorga una considerable discrecionalidad
al gobierno y/o a los partidos para decidir quienes integrarán algunos de estos espacios. Barcelona
tiene en común con la experiencia de Montevideo el que el proceso de descentralización y la
participación ciudadana fueron iniciados desde arriba, por gobiernos de izquierda que obtuvieron
el gobierno de la ciudad, con una gran apoyo de sus bases sociales y desde allí promovieron
una gestión profundamente innovadora en sus inicios. Los resultados positivos de aquella gestión
contribuyeron en buena medida a incrementar la credibilidad de estos partidos, que trazaron una
línea divisoria con un pasado más radical para presentarse como una opción de gobierno fiable
para amplios sectores de la sociedad. El FA llegó a la presidencia de la nación con el aval de la
gestión en Montevideo y en Barcelona la coalición de izquierda llegó al gobierno de la Generalitat
de Catalunya, luego de más de dos décadas de ser bastión de la oposición, ayudado por la buena
y continuada gestión en la ciudad.

Curiosamente, en el único caso en el que ha habido desconcentración administrativa pero no

política es en el que se ha consolidado un mayor nivel de institucionalización para la participación
ciudadana, que a su vez, opera regularmente tanto proponiendo leyes como derogando aquellas
aprobadas por el órgano legislativo. Este caso, que combina fragmentación partidaria pero con
considerables niveles de consenso (además de mecanismos que “fuerzan” al consenso, ya que
los actores no pueden jugar solos) y una elevada participación ciudadana llama la atención sobre
una tercera variable, la relación entre los partidos políticos y la participación ciudadana. El análisis
comparado sugiere que cuando los partidos lideran la descentralización política sin un rol destacado
asignado o tomado por la ciudadanía el resultado será una participación consultiva mientras los
nuevos órganos de decisión permanecerán en manos de los viejos actores de la democracia
representativa. Si la existencia de conflicto político entre el gobierno local y el central (en Barcelona,
Buenos Aires y Montevideo, al inicio del proceso ambos gobiernos eran de distinto color político)
puede reforzar la apuesta del gobierno local por la descentralización, el grado de fragmentación al
interior del gobierno pone en juego los alcances de la misma y especialmente los alcances de la
participación ciudadana.

La conflictividad del sistema y el escaso poder formal otorgado a u obtenido por la ciudadanía
condujo al bloqueo del proceso en Buenos Aires mientras en Montevideo y Barcelona el control de
los partidos y gobiernos y su excesiva base asociativa, resultó en una participación ciudadana muy
condicionada y algo esclerotizada. En los tres casos mencionados más arriba y también en Zurich,
el reclamo de una mayor participación por parte de grupos organizados de la sociedad civil ha
tenido un rol importante. Aunque en Buenos Aires, una vez disipado lo peor de la crisis, la demanda
ciudadana no logró alcanzar sus objetivos. En Zurich, el alto nivel de institucionalización de los
espacios de participación ciudadana garantizan la propia supervivencia de esta capacidad. Dado
el poder de la ciudadanía, ni el gobierno ni los partidos pueden alejarse de las preferencias de los
ciudadanos.

El análisis de un mayor número de experiencias permitirá contrastar estas conclusiones y

profundizar en la comprensión de los procesos participativos. La democracia participativa debe
analizarse en el contexto de las teorías clásicas de distribución de poder. Ampliar los estudios de
la sociedad civil y el sistema de partidos contribuirá a profundizar en la comprensión de nuestras
democracias.

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 “A reflexão sociológica sobre a ditadura militar brasileira e latino-americana”

José Antonio Spinelli

spinellih@uol.com.br
Professor Associado II - Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Natal/Brasil

É bastante vasta a literatura que procura caracterizar o regime implantado no Brasil em 1964; nela
podem se encontrar algumas correntes dominantes de interpretação, dentre as quais se destacam
as seguintes: 1) o enfoque funcionalista ou organizacional; 2) o do Estado de segurança nacional;
3) o enfoque gramsciano; 4) o enfoque fundado nas estruturas do modo de produção e 5) o do
autoritarismo-burocrático. Esses vários enfoques nem sempre se excluem mutuamente; às vezes se
interpenetram ou se confundem, embora haja limites para isso: por exemplo, é quase inconcebível
que o enfoque funcionalista-organizacional seja contaminado pelo enfoque fundado nas estruturas
do modo de produção ou vice-versa.

Vai-se procurar caracterizar cada uma dessas abordagens em suas linhas gerais, embora se incorra
no risco de cair em certa esquematização.

1. O enfoque funcionalista/organizacional

Os autores que representam a corrente interpretativa do enfoque funcionalista/organizacional se

particularizam por tomar como foco de análise partes do sistema social e, então, encará-las como
unidades fechadas e auto-suficientes, quer se trate do “sistema político” ou de uma “organização
complexa”. Segundo um dos expoentes dessa linha de interpretação, sua metodologia “consiste
em tomar a organização [mas poderia ser o subsistema político ou qualquer outro - J.A.S.] e não o
sistema inclusivo ou partes dele, como a unidade de análise”.

Embora essa perspectiva não exclua, em princípio, a referência ao “contexto ambiental” e suas
relações recíprocas com a organização, Coelho é bastante claro em sua ênfase na organização
como um ente que disputa recursos escassos no espaço social, que persegue seus próprios
objetivos e que tem uma eficácia própria definida segundo parâmetros internos à organização .
Dados esses pressupostos, a intervenção militar em 1964 passa a ser explicada por fatores
organizacionais: a liderança militar interveio porque estavam localizados na sociedade os fatores de
desagregação que atingiam a organização militar. Nesse sentido, expurgar as “minorias trêfegas”
situadas dentro da organização era insuficiente. Fatos como a revolta dos sargentos em 1963
ou a mobilização de praças da Armada em 1964 eram apenas o indício mais evidente de uma
desagregação que tinha origem na sociedade civil.

Por isso, como nos anos 30, era preciso impor a política do Exército. Mas, para tal fazia-se
necessário alcançar um elevado grau de coesão interna, papel a ser desempenhado pela doutrina
de segurança nacional: sua eficácia advém justamente da capacidade de produzir o consenso no
âmbito da força armada.

Obtido o consenso interno é possível impor, à sociedade, políticas substantivas. A doutrina de

segurança, ao reafirmar os valores tradicionais do soldado, promove ao mesmo tempo sua
atualização, associando-os ao tema do “desenvolvimento” e veiculando uma nova imagem referida
a valores como “ciência”, “tecnologia” etc.: “a nova auto-imagem ‘empresarial’”.

Um outro aspecto da doutrina de segurança está relacionado com a imposição de um modelo

societal monolítico, com baixos níveis de competição, favorecendo a integração do militar sem
riscos desagregadores para a instituição. Em tais condições, “a liderança nas Forças Armadas”
produz a identificação do militar com a “elite política e social”.

Edmundo Coelho sintetiza o papel da doutrina de segurança nacional afirmando que ela “incorpora
uma teoria a respeito da natureza tanto da sociedade e da organização militar, quanto da natureza
das relações entre ambas. E nesta teoria, o papel das Forças Armadas é claramente definido em
conexão com a Segurança e com o Desenvolvimento”.

Na síntese final, ele observa que a doutrina de segurança nacional coincide com a doutrina militar
do Estado Novo e enumera seus pontos principais, entre os quais podem-se destacar os seguintes:
a) a sociedade nacional deve se organizar segundo os princípios da organização militar; b) o Estado
deve ser centralizado e dirigido por governos fortes, apoiados nas Forças Armadas; c) a segurança
é um fator de produção necessário ao desenvolvimento; cabe à instituição militar produzi-la.

2. O enfoque fundado no modelo do Estado de Segurança Nacional

O padre Joseph Comblin foi um dos primeiros autores a procurar elaborar uma interpretação
sistemática dos regimes militares estabelecidos na América Latina, nas décadas de 60 e 70, sob
a ótica da vinculação desses regimes com a doutrina de Segurança Nacional. Segundo essa
interpretação, no Estado de Segurança Nacional, “a guerra comanda a política e de certo modo
absorve-a e a faz desaparecer”.

Em sua análise do sistema político, o padre Comblin começa por dizer que a “salvação da
democracia” foi a razão de ser da implantação dos regimes militares e continua a ser sua fonte
de legitimidade. Mas, essa democracia é definida essencialmente pela negativa: seu valor “é ser
negada pelo comunismo”. Por considerarem seu regime transitório, os militares sempre reafirmam
o seu compromisso com a democracia. Mas, “a futura democracia (...) não poderia ser uma volta
ao passado”. Pois, a “democracia antiga (...) abriu caminho à desordem, à subversão, à anarquia e
finalmente, ao marxismo”. Assim, essa suspensão transitória da democracia torna-se definitiva, um
“transitório definitivo”.

O “Estado de segurança nacional” não tolera os embates que constituem o modo de ser das
democracias liberais. Sua assimilação da política à arte da guerra o faz, também, rejeitar a oposição.
“Numa guerra, toda e qualquer oposição ou é dirigida pelo inimigo ou então está fazendo o jogo do
inimigo”. Trata-se, portanto de “uma democracia em pé de guerra”. Até o sentido da participação,
à qual os militares se referem em determinados momentos, assume um significado que vem dos
quartéis: trata-se de obedecer, participar “para a execução, e não para a decisão”.
Esse Estado que, segundo Comblin, “merece a denominação de autoritário”, é sobretudo um
Estado militar. Nele, diz o autor: “Um personagem some inteiramente de cena: o povo” . Restam as
massas, “incapazes de conceber ou de querer os Objetivos Nacionais”. Nessas circunstâncias só
as elites podem dirigir a nação, e entre estas últimas somente as elites militares estão habilitadas
para essa grande tarefa. Por quê?

“Por dois motivos: devido à traição dos civis, que criou um problema radical de sobrevivência da
nação, e devido à radicalidade da guerra atual, que requer uma direção militar” .
Os militares, de acordo com sua própria auto-imagem, são apartidários e sem vínculos de classe.
Supostamente “estão unicamente a serviço da nação, à qual sacrificam suas vidas”. Mas, o autor
adverte que se trata de um grupo específico de militares, de um determinado “partido militar”,
aquele que venceu a guerra interna das casernas, “o partido da Doutrina de Segurança Nacional”.

Qual o caráter da nova institucionalidade implantada pelo regime? Comblin indica que seu traço
distintivo é a provisoriedade. Por um lado isto está relacionado com o declarado caráter transitório
do regime. Por outro lado, tal provisoriedade revela-se instrumental, pois amplia a margem de
arbítrio e de concentração do poder. A sobreposição de leis e atos de exceção torna desnecessária
até mesmo a elaboração de uma nova Constituição, pois esta poderia limitar o novo poder.

“O sentido fundamental da nova institucionalidade é muito nítido: consiste em entregar a soberania

do povo nas mãos do exército”.

No ápice do poder está o presidente da República. Este concentra em suas mãos não apenas o
poder executivo, mas também grande soma de poderes legislativos (todo o poder legislativo nos
regimes de segurança latino-americanos, com exceção do Brasil, onde esse poder é mais limitado)
e o poder judiciário na área que envolve a segurança nacional, que, por sua vez, é muito ampla.

Mas a última e mais significativa característica do regime, segundo Comblin, é o exercício do poder
“através de dois setores paralelos. Um deles é público: o governo e a administração; o outro é
secreto: é o conjunto dos Serviços de Informação...”. Comblin conclui que a única coisa que pode
limitar o poder do presidente nesse sistema é “a incapacidade ou a eventual insubordinação dos
próprios Serviços de Informações”.

Os regimes de segurança nacional têm um caráter bastante específico. Embora, esparsamente,

aqui e ali, Comblin refira-se ao regime como uma ditadura, ele não parece estar convencido de que
esta noção capte a especificidade dos regimes latino-americanos. Também a noção de “militarismo
modernizante”, utilizada por certa corrente da sociologia americana, para indicar o caminho a
que estariam condenados os países subdesenvolvidos latino-americanos para modernizar suas
sociedades, não lhe parece ter muito poder explicativo.

Em seguida comenta que a teoria do autoritarismo, que tem seu expoente em Juan J. Linz e seus
adeptos entre os brasilianistas, aproxima os regimes latino-americanos dos regimes de Franco
e Salazar, na Espanha e Portugal, respectivamente. Entre os subtipos da sociedade autoritária
encontrar-se-ia a sociedade militar-burocrática. A comparação é feita com os regimes totalitários,
“segundo três variantes: o pluralismo político, a ideologia e a mobilização popular”.

Enquanto o totalitarismo “exclui o pluralismo, identifica-se com uma ideologia e requer uma intensa
mobilização popular”, o autoritarismo “admite um pluralismo limitado”, dispensa a ideologia e a
mobilização popular. Comblin observa que entre as críticas suscitadas por esse modelo de análise
destaca-se a que se refere à falta de ideologia . [A questão é o caráter mobilizador da ideologia –
desenvolver]

Uma interpretação “diametralmente oposta” salienta a crise de hegemonia enfrentada pelo Estado
brasileiro, o que teria exigido a intervenção das forças armadas. Essa interpretação, segundo
Comblin, subordina o poder a forças econômicas. [Estaria se referindo a Eliézer? Ver suas
referências]

Segundo Comblin, F. H. Cardoso tentaria aproximar as duas correntes. Aceita a tese do autoritarismo,
mas “indaga qual a sociedade, qual a economia que fundam um tal sistema autoritário numa
sociedade dependente”. E, por fim, Cardoso “insinua que seria necessário dar mais atenção ao
papel da burguesia nacional”.

Em contraste, Comblin destaca o seu próprio enfoque, fundamentado no papel determinante

desempenhado pela ideologia de segurança nacional na gênese do regime e pelas correspondentes
instituições do Estado de segurança nacional em sua institucionalização. Porém, admite que “esse
regime é, em última análise, apenas o factótum da estrutura social estabelecida que se tenta
manter”.
3. A explicação gramsciana

A explicação que recorre ao arsenal teórico gramsciano, embora confira um papel determinante
à infra-estrutura, apresenta matizes bem diferenciados, procurando evidenciar o papel da
superestrutura política e ideológica no contexto da crise de dominação. Em geral recorre-se ao
conceito de “crise de hegemonia” para explicar as circunstâncias que deram origem às mudanças
políticas ocorridas em 1964.

Eliézer Rizzo de Oliveira aplicou pioneiramente esse esquema analítico na abordagem da

intervenção das forças armadas no processo político brasileiro, em função da crise de hegemonia
que se configura em 1964.

Apesar de privilegiar, em suas próprias palavras, os aspectos militares do processo político no pré
e pós-64, Rizzo de Oliveira não concebe a intervenção militar nem determinada exclusivamente
por fatores organizacionais, nem como mera resposta ao “fracasso” das elites civis. Em sua visão,
o poder define-se nas forças armadas, mas não se fundamenta nelas e sim “nas distintas posições
que as classes ocupam ao nível estrutural” e tem o objetivo de reforçar “pela dominação militar as
posições dos setores economicamente dominantes”.

A intervenção militar se dá na medida em que o pacto populista mostra-se incapaz de atender os

interesses de velhos e novos agentes sociais, caindo, em conseqüência, no imobilismo. Nessas
circunstâncias, a intervenção tanto visa conter a emergência das massas populares como contestar
a dominação burguesa em sua versão populista. A crise de legitimidade desnuda o caráter de
classe do regime populista aos olhos da classe trabalhadora e patenteia sua incapacidade de
manter a dominação, na perspectiva da burguesia.

Embora o golpe armado estivesse relacionado com o agravamento da luta de classes e com o
enfraquecimento das relações políticas e econômicas com os Estados Unidos, Oliveira chama
atenção para o fato de que o papel do Exército não pode ser compreendido sem fazer-se referência
à doutrina de segurança nacional, longamente elaborada no âmbito da Escola Superior de Guerra
desde o fim da Segunda Guerra Mundial . Essa doutrina, além de realçar o papel autônomo e
dominante das forças armadas no interior do aparelho de Estado, forneceu todos os ingredientes
ideológicos que dariam à intervenção militar seu conteúdo de classe. Tratava-se de impor limites às
crises de dominação no interesse da preservação da sociedade capitalista.

Mais ainda: o projeto esguiano solidariza o Estado e o grande capital (nacional e estrangeiro)
como personagens essenciais “à concretização dos objetivos nacionais, definidos pelas Forças
Armadas”.

Desenvolvendo como próprios à instituição militar os objetivos da burguesia, os militares aglutinam

as forças sociais dominantes a partir do seu anticomunismo militante, da necessidade de conter
os movimentos trabalhistas (suspeitos, a priori, de infiltração comunista), submetendo o trabalho
aos objetivos da acumulação de capital e fechando o espaço político à participação popular. Outro
elemento importante desse conglomerado ideológico é a proposta de sacrificar o bem-estar presente
em função da consecução dos Objetivos Nacionais, o que vai se revelar extremamente adequado à
retomada do processo de acumulação.

Um aspecto importante que Oliveira ressalta é o do posicionamento dos dirigentes do regime face
à democracia: na medida em que o sistema democrático mostra-se fragilizado frente à pressão
popular, cumpre abandoná-lo temporariamente. O “jogo democrático” pode revelar-se perigoso,
comprometendo o alcance dos Objetivos Nacionais.
Em suma, o projeto esguiano terminou por implantar “a ordem da Segurança Nacional”.

4. O enfoque fundado nas estruturas do modo de produção

O enfoque leninista pode ser representado aqui por Florestan Fernandes que, em particular, criticou
apaixonadamente a noção de autoritarismo. Para ele, trata-se de um conceito impreciso e ambíguo,
originário, ideologicamente, do campo liberal.

De acordo com os argumentos de Florestan Fernandes a noção de autoritarismo é por demais

genérica, vaga e, portanto, imprecisa. Conceito extraído do campo da Psicologia, sua utilidade
consistiria no máximo em apontar os desvios sociopáticos do poder instituído. Em contraste, o
conceito de ditadura, de longa e milenar tradição na história do pensamento político, é bastante
preciso tanto em seu significado intrínseco, quanto em sua adequação para definir o fenômeno que
procura compreender.

Segundo Fernandes, o pensamento liberal, contrapondo o autoritarismo à democracia, omite a

crítica do Estado burguês para concentrar-se na denúncia dos desvios sociopáticos do poder
instituído. No limite, para esta corrente de pensamento que, conforme Florestan, tem em Juan Linz
um de seus representantes mais autorizados, o regime autoritário seria sinônimo de “democracia
forte”.

Em outro registro, o autoritarismo seria uma “variação normal” dos regimes democráticos
(confundindo-se com uma ditadura técnica) ou uma “disposição ‘universal’ de exacerbação da
autoridade” , o que confere ao termo uma enorme elasticidade sociológica.
A partir daí Florestan Fernandes procura demonstrar que as relações desiguais e autoritárias,
presentes na estrutura econômica da sociedade burguesa, reproduzem-se em sua superestrutura.
Quando a estrutura se impõe, as relações autoritárias adquirem relevo, ao passo que no momento
em que as forças antiburguesas prevalecem a história se sobrepõe à estrutura e o elemento
democrático se afirma.

O Estado democrático e o Estado de exceção seriam, assim, variações do Estado burguês, o

qual, no fundo, em qualquer das duas formas, seria a expressão, no plano político, do despotismo
burguês vigente no nível das relações de exploração na esfera econômica.

As observações críticas de Florestan Fernandes tiveram o mérito de apontar algumas inconsistências

reais da teoria do autoritarismo e de relançar o importante conceito de ditadura que, após ter sido
bastante utilizado como arma polêmica nos anos 60, havia sido um pouco esquecido no debate
teórico dos anos 70 e 80.

A refutação de Florestan Fernandes à teoria do autoritarismo parece bem fundamentada, sobretudo

no aspecto metodológico e oferece argumentos que dificilmente a teoria do autoritarismo responderia.
No entanto, o clássico conceito de ditadura, útil e insubstituível, parece estar enquadrado num
esquema teórico que padece de um certo determinismo econômico, como se houvesse uma
vinculação direta e sem mediações entre o âmbito da estrutura (as relações econômicas) e o nível
da superestrutura (as relações políticas e ideológicas): caberia à superestrutura reproduzir as
contradições da estrutura.

É como se o despotismo da fábrica se desdobrasse quase sem mediações em despotismo político.

E aqui, corre-se o risco, seguindo neste aspecto a tradição leninista, de subestimar as diferenças
efetivas entre democracia e ditadura, de não se levar em conta a questão das formas de governo.
5. Os regimes burocrático-autoritários

O autor que contribuiu de forma mais acabada para elaborar a noção de regime autoritário-
burocrático foi, sem dúvida, Guillermo O’’Donnell. Ele parte do marco conceitual da teoria da
dependência, procurando explicar os regimes burocrático-autoritários como resposta política aos
impasses estruturais do capitalismo dependente-periférico. Em sua análise O’Donnell ressalta que
o surgimento dos regimes burocrático-autoritários (BA) é antecedido por uma prévia “ativação” das
massas populares, que o novo governo procura desmobilizar, introduzindo, ao mesmo tempo, uma
política modernizante.

Na América Latina, países como o Brasil, a Argentina, o México, o Chile e outros, após passarem
pela fase conhecida como de “substituição de importações”, durante a qual suas sociedades se
industrializaram e urbanizaram em ritmo acelerado, viram-se diante do dilema representado pela
necessidade de “aprofundar” a industrialização, desenvolvendo o setor de bens de capital, ou
entrar em crise e num processo de estagnação econômica. A superação do impasse parecia exigir,
segundo os postulados da teoria do autoritarismo burocrático, uma forma de dominação autoritária
“moderna”, distinta tanto das ditaduras clássicas e do fascismo, como do autoritarismo tradicional
latino-americano (o populismo ou o velho caudilhismo militar).
Os traços desse novo autoritarismo, ressaltados por Fernando H. Cardoso, pelo próprio O’’Donnell,
por Francisco C. Weffort e outros, com pequenas variações, seriam:

a. governo das forças armadas como instituição;

b. forte centralização política no executivo, com a redução concomitante do papel do legislativo e

um controle estrito sobre o judiciário;

c. peso específico dos “especialistas em coerção” (alta oficialidade militar, aparelho de informação)
e dos tecnocratas civis;

d. exclusão política dos setores populares e eliminação da democracia, com a dispensa dos partidos
como elo de mediação entre o Estado e a sociedade civil;

e. exclusão econômica do setor popular, propondo-se, para um “futuro indeterminado”, a redistribuição

da renda e a redução das desigualdades sociais;

f. despolitização, desmobilização das massas e estímulo à apatia política; na verdade, o regime

fomenta uma atitude antipolítica;

g. substituição dos mecanismos clássicos de representação política por mecanismos corporativos

e pela articulação de interesses em torno dos “anéis burocráticos” que proliferam nas malhas do
Estado.

Em sua análise, O’’Donnell vinculou estreitamente a emergência do autoritarismo-burocrático à

necessidade de “aprofundar” o capitalismo dependente em países como Argentina, Brasil e outros,
verticalizando o processo de industrialização e superando a chamada etapa “fácil” de substituição
de importações.
 “El golpe militar en Honduras:
Una perspectiva comparativa desde Argentina, Brasil, y Uruguay.”

Natália Tini (Argentina)

natalia.tini@gmail.com
André Guzz (Brasil)
andreguzzi@gmail.com
Diego Hernández (Uruguay)
diegohernandeznilson@gmail.com
Investigadores - Observatorio Política Exterior

Introdución

Los gobiernos de Argentina, Brasil y Uruguay expresaron un fuerte rechazo sobre el golpe
de Estado perpetrado en Honduras el 28 de junio de 2009. El golpe ocorrió contra el gobierno
constitucional del Presidente Manuel Zelaya en el día en que se celebraría una consulta popular
sobre la posibilidad de reformar la Constitución en el país y permitir su reelección. A partir de este
día, se instauró un gobierno de facto en el país, controlado por Roberto Micheletti.

Por parte del gobierno de Argentina, el rechazo quedo reflejado en las distintas acciones
de la presidenta Cristina Fernández Kirchner y del canciller Jorge Taiana. Dentro de lo realizado,
sobresale, el diálogo constante que el ejecutivo nacional tomó con el depuesto presidente Manuel
Zelaya, y el reclamo enérgico que la diplomacia argentina incentivó en los distintos organismos
internacionales, principalmente en la OEA, y en otros foros multilaterales a fin de reconstruir los
cimientos institucionales en Honduras. Taiana remarcó que “el repudio de la Argentina al golpe es
completo y total […] América Latina no tiene que aceptar este intento del retorno al pasado. Somos
firmes, no vamos a reconocer un gobierno surgido de un acto de fuerza y apelamos a todos los
hermanos latinoamericanos a repudiar, no dejar pasar y hacer retroceder este golpe en Honduras”.

En Brasil, el presidente Luiz Inácio Lula da Silva manifestó que el golpe violaba las reglas
democráticas y que los otros países de América Latina no podrian ser coniventes con los
acontecimientos en Honduras, debendo condenar el gobierno militar hondurenho hasta que
Zelaya fuera recuperara la presidencia. El canciller Celso Amorim declaró que el nuevo gobierno de
Honduras era insustentable, ya que no tenia ningún apoyo de los países del continente Americano.
Para comprobar su posición contrária al golpe, Brasil immediatamente suspendió sus relaciones
diplomáticas, políticas y comerciales con el país centroamericano y exigió de otros países y de
organizaciones internacionales posicionamentos fuertes y contrarios al gobierno de Micheletti.

El gobierno del presidente Tabaré Vázquez de Uruguay también rechazó el golpe de Honduras.
Luego del golpe, hubo permanentes llamados al restablecimiento del orden constitucional y
la institucionalidad democrática. En el caso de algunos comunicados conjuntos con los demás
socios del Mercosur – Argentina, Brasil y Paraguay –, también se condenaron las violaciones a los
Derechos Humanos efectuadas por parte del gobierno de facto.

Para analizar comparativamente las perspectivas sobre el golpe de Honduras desde estos
tres países de Sudamérica, el presente artículo focalizará la atención, en tres acontecimentos
relacionados a la crisis, a saber:

- La condena de cada gobierno nacional contra el golpe de Estado militar en Honduras y sus
participaciónes en foros multilaterales, exigiendo de otros países y organizaciones internacionales
también posturas firmes y contrárias al golpe;
- la evaluación de las iniciativas brasileñas, especialmente en relación con el asilo de Zelaya en
su embajada en Tegucigalpa;
 - la reacción de los países sobre los comicios del 29 de noviembre, a través de los que se
gestiona la salida del poder del gobierno de facto.

La hipótesis de este artículo es que existe una convergencia entre los tres países de América
del Sur de condenar el golpe militar; esta convergencia representa un paso importante para el
desarrollo de la integración política regional, y el fortalecimiento de la democracia en esta región.
Para la realización de este trabajo, serán investigados los informes semanales y mensuales
realizados por el Observatorio de Política Exterior (OPEx) entre junio y diciembre de 2009.
El OPEx es un proyecto de información sobre la política externa de los países del Cono Sur
realizado por instituciones academicas de Argentina - Universidad Nacional de Rosario -, Brasil -
Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” -, y Uruguay - Universidad de la República.
Representantes de cada país irán evaluar las informaciones sobre el caso de Honduras y después
van a les comparar y contrastar para lograr los objetivos anteriormente mencionados.

La condena de Argentina, Brasil y Uruguay sobre el golpe en Honduras

La condena de Argentina

El golpe de Estado que vivió Honduras causó preocupación entre los diversos países de
América Latina, y es por esto que inmediatamente se realizó un encuentro de la Organización de
Estados Americanos (OEA) a fin de tratar el asunto. Así, en cumplimiento con los procedimientos
que la Carta Democrática Interamericana dispone para las situaciones de golpes contra el
régimen democrático, los cancilleres de los países miembros de la OEA celebraron una reunión de
emergencia en Washington. El canciller argentino Jorge Taiana, elegido por sus pares para presidir
el encuentro, expresó la condena “con los términos más enérgicos” al golpe de Estado perpetuado
en Honduras contra el gobierno constitucional de Manuel Zelaya y aseguró que “de no tener éxito
las gestiones diplomáticas” se debe “proceder a suspender a Honduras” de la OEA

La resolución consensuada en el organismo interamericano expresó la condena al golpe de

Estado y el compromiso con el funcionamiento de la Carta Democrática. A su vez, estableció que
de no restituir a Zelaya en el poder, en un plazo de 72 horas, se aplicaría el artículo 21. Hecho
que finalmente terminó ocurriendo ante el fracaso de las gestiones diplomáticas y la intransigencia
del gobierno encabezado por Micheletti, en tal sentido se suspendió y separo de la OEA y de los
ámbitos interamericanos al gobierno de facto de Honduras.

Asimismo, durante el encuentro también se decidió formar una comitiva que viaje con el
presidente Zelaya a Tegucigalpa para reclamar ser repuesto en el poder y terminar su mandato
en enero de 2010, aunque renunciaría a buscar la reelección. En un nuevo gesto por enfatizar el
apoyo del gobierno argentino al presidente derrocado, la presidente Fernández de Kirchner en un
primer momento, formo parte de la comitiva que acompañaría a Zelaya en su vuelta a Tegucigalpa.
Se trataba de una acción que contaba con el acompañamiento del presidente Ecuatoriano Rafael
Correa, el paraguayo Fernando Lugo y el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza,
aunque no había logrado atraer a ningún otro de los 34 mandatarios de la región. Finalmente, la
comitiva tuvo que detenerse en El Salvador a raíz del grave clima de enfrentamientos que imperaba
en la frontera con Honduras, fue el Secretario General Insulza, quien únicamente llegó a Honduras
y trasmitió al gobierno de facto la seriedad de la resolución de la OEA.

El apoyo del ejecutivo argentino al depuesto presidente Zelaya fue ciertamente muy activo, y
se manifestó también en medidas diplomáticas. En primer lugar, la presidenta instruyó a dar asilo
al primo hermano de Zelaya, Armando Sarmiento, el titular de la Dirección de Ingresos, y a Enrique
Flores Lanza, otro ministro de la presidencia. Otra medida plasmada por el gobierno argentino en
repudio al gobierno de facto fue postergar hasta que reasuma el Gobierno democrático de Zelaya
la asunción del nuevo embajador argentino en aquel país, la cual era inminente ya que su plácet se
había aprobado. Además, el Ministerio de Defensa suspendió “todo tipo de acciones de cooperación
e intercambio con las fuerzas armadas de Honduras”. La explicación oficial vincula un importante
eje de la política de defensa actual argentina, la subordinación plena del instrumento militar al poder
civil, con los hechos sucedidos en Honduras: “Esta acción conlleva la reafirmación del cumplimiento
del principio de la plena subordinación constitucional de las fuerzas armadas a la autoridad política
legalmente constituida como condición sine qua non para consolidar definitivamente el Estado de
Derecho en los países latinoamericanos”.

Luego de la reunión de emergencia de cancilleres de la OEA tuvo lugar una sesión extraordinaria
de la Asamblea General del organismo hemisférico, de la cual participó la mandataria argentina,
acompañada por el ministro de Justicia y Seguridad, Aníbal Fernández, el canciller Taiana, y los
embajadores ante la OEA y ante Estados Unidos. En el marco de esta instancia, el gobierno
argentino continúo su política de alto perfil en la defensa de la democracia en Honduras.

Otra instancia en la cual el gobierno argentino demostró su preocupación por la situación de

Honduras, fue en el ámbito del Mercosur, en tal sentido los países parte del bloque expresaron en
una declaración conjunta, el repudio al golpe institucional en Honduras y los intentos por adelantar
las elecciones, propuesta sugerida por la presidente Cristina Fernández durante su intervención en
la Cumbre de Presidentes del Mercosul, el pasado 25 de Julio en la Argentina.

Durante el transcurso del mes de agosto, la Argentina continuo reafirmando su firme condena
al golpe institucional y militar realizado en Honduras contra el presidente Manuel Zelaya, esta
vez mediante dos acciones de tipo diplomático. Por un lado, la Cancillería exigió el cese en sus
funciones de la embajadora hondureña en nuestro país, Carmen Eleonora Ortez Williams. La
decisión fue tomada por la presidente a su regreso de la gira por Quito y Caracas, momento en el
cual el canciller Taiana mantuvo un encuentro con Zelaya durante el cual el mandatario depuesto
manifestó su preocupación por los dichos de Ortez Williams, apoyando públicamente al gobierno
de facto de Roberto Micheletti.

A su vez, a raíz de una solicitud de la canciller hondureña del gobierno de Zelaya, Patricia
Rodas, el Gobierno anunció que la relación diplomática entre Argentina y Honduras se canalizará a
través de la Embajada de Honduras en Estados Unidos.

Otra de las señales a favor del reclamo de Zelaya para ser repuesto como presidente constitucional
de Honduras fue la cancelación de la invitación al jefe del Ejército hondureño a la “Conferencia
de Ejércitos Americanos” a celebrarse en Buenos Aires a fines de octubre. El jefe del Ejército
argentino, Luis Alberto Pozzi, le comunicó personalmente a su par hondureño que no se permitirá
su participación en el evento, hasta tanto “se logre la restitución del estado de derecho y del orden
institucional” en Honduras. La decisión de Pozzi fue luego apoyada por la ministra de Defensa,
Nilda Garré en un comunicado de prensa.

También, y como muestra de la necesidad de resolver el conflicto en Honduras, teniendo en

cuenta los limitados avances de las gestiones internacionales por la normalización de la situación
política en Honduras surgió una iniciativa desde el Parlamento argentino. El diputado electo Ricardo
Alfonsín junto al diputado nacional Luciano Fabris, ambos de la Unión Cívica Radical (UCR),
presentaron un proyecto de resolución instando al Poder Ejecutivo “para que proponga crear un
grupo de países latinoamericanos que se constituya como mediadores y lleven a cabo una acción
diplomática ante la crisis institucional que impera en República de Honduras”.

Asímismo, otro lugar en donde se plasmó el apoyo argentino en contra del Golpe de Estado
de Honduras, fue en la Reunión inaugural de la Asamblea General de las Naciones Unidas, donde
el ejecutivo argentino además de plantear los temas de su agenda, hizo referencia también a
situaciones coyunturales serias como Honduras. La presidenta dijo que espera “un rol muy activo
de la ONU y la OEA para que Zelaya pueda reasumir como presidente constitucional y que haya
elecciones libres”. En cuanto a la cuestión de Honduras, Argentina tal como lo viene haciendo en los
ámbitos e instancias regionales, condenó el golpe perpetrado por el gobierno de facto encabezado
por Roberto Micheletti, al tiempo que repudió fuertemente la actitud asumida por el mismo contra
las embajadas de la Argentina y Brasil, esta última otorgó asilo al presidente derrocado Manuel
Zelaya. “Estamos ante un golpe cívico y mediático que ha sido minimizado. Definir multilateralismo
va a exigir acciones y reglas concretas para que todos tengamos los mismos parámetros a la hora
de juzgar conductas y situaciones institucionales”, aseveró Cristina Fernández.

Por último y a modo de advertencia agregó: “Esto es imprescindible. Que tomemos conciencia
que si no construimos y diseñamos una estrategia multilateral, fuerte y precisa, que haga retornar
la democracia a Honduras, que ponga en ejercicio efectivo el respeto a los derechos humanos, que
asegure que haya elecciones libres y democráticas, estaremos sentando un severo precedente; en
una región que durante décadas sufrió interrupciones democráticas que sesgaron la vida de miles”.
Durante el mes de octubre, se llevó adelante una nueva misión organizada por los delegados de
la OEA a fin de intentar destrabar el conflicto y restablecer la democracia en Honduras, la diplomacia
argentina estuvo representada por su Embajador ante la OEA, Rodolfo Gil. Este accionar supuso
la crítica y reacción del gobierno de facto hondureño, considerando a la Argentina como parte
del grupo de países que unilateralmente decidieron romper relaciones con Honduras”. Ante estos
dichos, el canciller Taiana expresó que la Argentina mantiene intactas sus relaciones diplomáticas
con Honduras, a través de los legítimos representantes del Presidente José Manuel Zelaya Rosales.
El Gobierno constitucional de Honduras dispuso el cese de funciones de la entonces Embajadora
en la Argentina, Carmen Eleonora Ortez Williams.

Del mismo modo, informo que la Embajada argentina en Tegucigalpa continuaba brindando
sus servicios, entre ellos la atención a los nacionales residentes, y recuerda que las autoridades de
facto de Honduras deben respetar la inviolabilidad de la sede diplomática, así como los privilegios e
inmunidades que le corresponden a los funcionarios en el marco de la Convención de Viena sobre
Relaciones Diplomáticas.

Respecto de los pretendidos “condicionamientos” para el retorno de los Embajadores acreditados

o el envío de nuevos funcionarios diplomáticos a Honduras, la Argentina reiteró que al frente de su
Embajada en la República de Honduras se encuentra un Encargado de Negocio y que el nuevo
Embajador designado no asumirá funciones hasta tanto no se restablezca el orden constitucional
en ese país, como se informara oportunamente.

Durante el mes de noviembre, se continuaron con las proclamas para el restablecimiento del
orden constitucional en Honduras. En tal sentido, durante la Reunión Ministerial del Grupo Río
realizada en Jamaica, y en el encuentro del Grupo CALC, Cumbre de America Latina y el Caribe,
que debatirá sobre temas de integración y desarrollo. El canciller argentino volvió a plantear la
necesidad de que no cese la presión sobre los golpistas en Honduras.

El jefe de la diplomacia de nuestro país recordó que “desde un primer momento, el Gobierno
argentino y el resto de los países que conforman la comunidad internacional coincidimos en pedir
la restitución de Zelaya, la vuelta a la plena normalidad institucional y que se deje sin efecto el
golpe”. “La información que se conoce es que Honduras va en este sentido. La democracia es una
conquista de la cual no debemos retroceder. El canciller argentino Jorge Taiana condenó desde
Jamaica “el intento del gobierno de facto de Honduras de pretender constituirse de manera unilateral
como gobierno de unidad y de reconciliación nacional, en manifiesta violación a lo establecido en
el Acuerdo de Tegucigalpa – San José”, y demandó una vez más “la inmediata restitución del
Presidente Constitucional Zelaya, porque dicha restitución es un requisito indispensable para el
reconocimiento de los resultados de las próximas elecciones hondureñas”.
 Otro ámbito multilateral en donde la presidenta Argentina dejó instalada la postura de nuestro
país fue durante la XIX Cumbre iberoámericana realizada el 30 noviembre de 2009 en Portugal. Allí
la presidenta Cristina Fernández brindó una rueda de prensa en la que se mostró preocupada por
las “diferencias entre los países latinoamericanos respecto al tema Honduras”, aunque dejó clara
la postura argentina. La disyuntiva sobre qué hacer ante las elecciones realizadas en Honduras
se convirtió en el tópico más conflictivo del plenario de presidentes de la Cumbre Iberoamericana.
Como hacían prever las declaraciones de los cancilleres que se fueron conociendo en los días
previos, los mandatarios que participaron de la primera jornada de debate no pudieron ponerse
de acuerdo. El primer discurso que hizo mención a este tema fue el de la presidenta Cristina
Fernández.

La postura de la Argentina luego fue secundada con énfasis por el brasileño Luiz Inácio Lula da
Silva. Brasil había asumido un fuerte riesgo al alojar al derrocado Manuel Zelaya en su embajada
en Tegucigalpa. La postura conjunta de Argentina y Brasil ante la evolución de los acontecimientos
en Honduras había sido acordada a través de los cancilleres. El criterio de los dos socios mayores
del Mercosur también sumó el respaldo de Ecuador, Paraguay, Uruguay y Bolivia, que estuvo
representado por su canciller David Choquehuanca.

Comenzando el mes de diciembre, se celebró la reunión cumbre del Mercosur en Montevideo.

Desafortunadamente, la cita regional estuvo marcada más por las diferencias entre sus miembros
que por las decisiones tendientes a la concertación y la cooperación. Las divisiones surgieron esta
vez entre los miembros plenos del Mercosur junto con Bolivia y Ecuador por un lado, y Colombia,
Perú, Chile y México por el otro, en torno a la situación en Honduras. Los primeros emitieron un
Comunicado Especial que expresaba su más enérgica condena al golpe de Estado en Honduras,
a la no restitución del presidente destituido Manuel Zelaya, a la vez que manifestaron el pleno
desconocimiento de las elecciones en las que el candidato Porfirio Lobo se consagró ganador. Una
de las posturas más duras fue la esgrimida por la jefa de estado argentina, quien denunció que
“ahora se realizan, como en Honduras, golpes cívicos mediáticos”.

La condena de Brasil

El Ministerio de las Relaciones Exteriores de Brasil, Itamaraty, para mostrar su oposición

al golpe de Estado en Honduras, actuó inicialmente de dos cuestiones centrales: suspendió sus
relaciones diplomáticas, políticas y comerciales con el gobierno hondureño; y exigió que otros
países y organizaciones internacionales tuviesen posicionamientos similares al suyo.

Sobre la primera cuestión, después del golpe en Honduras, Itamaraty decidió suspender el
regreso del embajador de Brasil en Honduras, Brian Michael Fraser Neele. El 30 de junio, el gobierno
brasileño anunció que iba a rechazar las credenciales de los diplomáticos que iban a ser designados
por el auto proclamado Presidente de Honduras, Roberto Micheletti, para desempeñarse en Brasil.
En cuanto a las relaciones entre los dos países, Brasil suspendió programas de cooperación en
energía y salud y afirmó que restableceria esas relaciones si la situación interna del país fuera
normalizada.

Sobre la segunda cuestión, Lula decidió discutir la cuestión de Honduras con otros actores
centrales en el escenario internacional y regional. En una reunión privada con el presidente de los
Estados Unidos, Barack Obama, durante la reunión del G-8 +5, en Italia, Lula discutió los posibles
posicionamientos tomados por la OEA. El canciller de Brasil, Celso Amorim, dijo que los Estados
Unidos y la Unión Europea tenían medios para presionar los líderes del golpe militar en Honduras
y que podrían trabajar en conjunto con la OEA para promover el regreso de Zelaya al gobierno
hondureño.

En el ámbito del Mercosur, en una reunión celebrada en Asunción, Paraguay, en julio de 2009,
los presidentes de los países integrantes del bloque y los países asociados - Venezuela, Colombia,
Chile, Ecuador, Perú y Bolivia - expresaron su apoyo a Zelaya, y reafirmaron que no podrían
considerar como legítimas las elecciones por el gobierno golpista. Según el texto de esta reunión,
el Mercosur promovió la adopción de una resolución en la OEA para asegurar que Honduras no
podría regresar a la organización a través de actos unilaterales de las autoridades ilegítimas del
gobierno de facto. El presidente Lula declaró apoyar los esfuerzos de la comunidad internacional
para el regreso de Zelaya, tan pronto fuera posible.

El 12 de agosto, el presidente Lula recibió Manuel Zelaya, en Brasilia. Según Celso Amorim, jefe
de la diplomacia brasileña, Lula se comprometió a adoptar las reclamaciones de Zelaya con su par
de los Estados Unidos, Barack Obama, y la OEA. Amorim también fortaleció su oposición contra el
golpe en Honduras, y destacó la importancia de que Zelaya regresara al gobierno hondureño tan
pronto cuanto sea posible para restablecer el proceso democrático en el país.

Sobre las relaciones de Brasil con otros países de centro-america, el Ministerio de Relaciones
Exteriores criticó las declaraciones del Presidente de Costa Rica, Óscar Arias, sobre como
solucionar la crisis política en Honduras. Arias defendió las elecciones de Honduras, prevista para
noviembre, como un factor de estabilización posible de la crisis en Honduras. Aunque claramente
no mencionó acusaciones directas al presidente Arias, Celso Amorim reitero su posición, diciendo
que no reconocería los resultados de las elecciones bajo el gobierno golpista.

Diferentemente de la posición adoptada por Arias, el presidente de El Salvador, Mauricio Funes,

en una reunión con presidente Lula reafirmó su posición de no aceptación de las elecciones en
Honduras, que se celebro el 29 de noviembre de 2009, sin que existiera inicialmente un retorno
al poder del derrocado presidente, Manuel Zelaya. La declaración del Presidente Lula dijo que el
presidente de los Estados Unidos de América, Barack Obama, quien se ha posicionado de la misma
manera también se opuso a las elecciones en Honduras bajo el gobierno golpista, y afirmó que el
consenso regional y mundial se opuso a este recurso.

Como una medida diplomatica contra el gobierno de facto de Honduras, el gobierno brasileño
también decidió que todos los hondureños presenten visa para ingresar a Brasil. Esta medida se
puso en marcha en el comienzo de septiembre de 2009, con el objetivo de presionar el gobierno
de facto de Honduras. Según una declaración del Ministerio de Relaciones Exteriores, la medida
no afectaría a los hondureños que se encuentran legalmente en Brasil, pero complicaría los
procedimientos para aquellos que deseen visitar el país por razones tales como turismo, negocios,
y especialmente misiones oficiales. El Ministerio de Relaciones Exteriores también confirmó que si
Manuel Zelaya no regresase al poder, Brasil no reconocería los resultados electorales en el país. A
cambio, el gobierno de facto de Honduras decidió suspender los acuerdos de exención de visado a
los que había con el Brasil. Esta medida también obligó a la expedición de visados a los brasileños
que podrían entrar libremente en Honduras.

El 21 de septiembre de 2009, la Embajada Brasileña en Honduras abrigo el presidente Manuel

Zelaya. El Ministro de las Relaciones Exteriores, Celso Amorim, afirmó que Zelaya no tenia status
de refugiado, ya que, para Brasília, el era considerado presidente del país. Amorin declaro que
cualquier daño a la integridad física de la embajada seria una violación a los principios del derecho
internacional. El canciller de Brasil pidió una acción más decisiva a la conclusión de las cuestiones
en Hondunas por parte de la ONU y de la OEA y esclareció que el elije de Zelaya por la Embajada
de Brasil es un reflejo de las medidas fuertes de Brasil contra el golpe en el país. El gobierno de
facto, como respuesta a la acción de Brasil, decretó el toque de queda, pidió a Brasil entregar
Zelaya a la policía de Honduras y declaró que la actitud brasileña representaba una injerencia a los
asuntos internos del país.

Lula declaró su apoyo a la permanencia indefinida de Zelaya en la embajada y que no iba a

atender las exigencias del gobierno de Micheletti. El 22 de septiembre, después de una reunión
con los miembros de la OEA, Brasil envió una solicitud al Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas para hacer una reunión que pudiera garantizar la seguridad de Zelaya, de la Embajada y de
sus empleados. Antes de la reunión, Celso Amorin dije que la reunión seria una precaución, ya que
el gobeirno de facto tenia cortada la luz y agua de la Embajada. A través del teléfono, Lula y Amorin
pidieron a Zelaya no hacer ninguna acción en la Embajada que podría representar un pretexto
para el gobierno de facto invadir la Embajada. Si eso aconteciera, Amorin declaró que nadie iba
a reaccionar, dejando toda negociación para la ONU y OEA. Sin embargo, Micheletti declaró que
no tenia la intención de invadir la Embajada y que respetaba el gobierno brasileño. A pesar de esa
declaración, Brasil procuró hacer contacto con la Cruz Roja, el Programa de las Naciones Unidas
para Desarrollo (PNUD) y la Embajada de los EE.UU. para ayudar los empleados de la Embajada
de Brasil en Tegucigalpa.

Como consecuencia del abrigo a Zelaya, la Embajada brasileña en Honduras fue aislada por
fuerzas militares y fue afectada por un tipo de gas no identificado, que fuera lanzado por un tubo
puesto en la entrada de la Embajada el 25 de septiembre. Esos acontecimientos fueron denunciados
por Celso Amorin en una reunión en el Consejo de Seguridade de la ONU cuando acusó al gobierno
de facto de desobedecer la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas (1961) y consulares
(1963).

El abrigo de Zelaya en la Embajada de Brasil en Hoduras no fue una decisión consensual en el

gobierno brasileño. Para esclarecer la situación, el 1 de octubre, seis diputados brasileños en una
misión con el liderazgo del diputado Raul Jungmann fueron a Honduras para comprender mejor
la situación. Según la Suprema Corte de Justicia de Brasil, el gobierno brasileño intervino en la
crisis interna de Honduras cuando permitió el asilo de Zelaya en su Embajada. Para Jungmann, en
declaración hecha después que regresó de Honduras, según la tradición de Itamaraty, no habría
medios de recusar el pedido de asilo de Zelaya y declaró que el gobierno brasileño se siente
incómodo con la interferencia de Zelaya en las cuestiones políticas de Honduras de dentro de la
Embajada.

El 7 de octubre, la vice-canciller del gobierno de facto de Honduras, Martha Lorena Alvarado

de Casco, hizo las mismas críticas Suprema Corte de Justicia de Brasil en relación a las acciones
del gobierno brasileño. Alvarado de Casco alegó que las acciones brasileñas no respectaban las
Convenciónes de Viena porque no habían declarado asilo político a Zelaya. Por fin, la vice-canciller
solicitó al Brasil que no interfiriese en las cuestiones internas de Honduras.

Los seis diputados de Brasil tuvieron del presidente del Congreso de Honduras, José Alfredo
Saavedra, la promesa de intermediar con Micheletti la suspensión del ultimátum de diez días para
que el Brasil definiera el estatus del abrigo de Zelaya en la Embajada brasileña. Los diputados Ivan
Valente y Janete Pietá rechazaran la invitación ofrecida por Michelleti para cenar en la residencia
oficial del gobierno. Ellos declararon que no podrían aceptar la invitación ya que Brasil no reconocía
el gobierno de facto en Honduras.

A fin de septiembre, en el Consejo Permanente de la OEA, el representante de Brasil, Ruy

Casaes, criticó el acordonamiento a la Embajada de Brasil en Honduras y el uso de tácticas de
tortura por parte del gobierno de facto. Según Casaes, la Embajada estaba cercada por las fuerzas
armadas hondureñas y sufría restricciones para recibir cualquier suministro, incluso alimentos. La
Embajada dejó de hacer sus trabajos usuales ya que su entrada y salída estaban bloqueadas.
Como respuesta, el secretario-general de la OEA, José Miguel Insulza, rechazó la postura del
gobierno de facto. El gobierno brasileño también presentó al Consejo de Derechos Humanos de la
ONU fotos y grabaciones que comprobaban crímenes contra la Embajada.

Sobre las elecciones en Honduras, el 27 de octubre, Celso Amorin declaró que Brasil no las
reconocía antes de haber una negociación entre Zelaya y el gobierno de facto. Según el canciller,
la eventual legitimación de las elecciones podría tener un efecto negativo en Centro-America, ya
que podría ocurrir lo mismo en otros países de la región. Amorín también dijo que cuando Brasil
decidió asilar a Zelaya en su Embajada, Brasil tenia como interés promover la negociación y, por lo
tanto, aceptar las elecciones sin un acuerdo temprano, significaria una divergencia con su política
inicial.

En el mismo período, Estados Unidos propuso un acuerdo, que fue acepto por Zelaya, por
el gobierno de facto, y por Brasil. El acuerdo contemplaba la restitución de Zelaya, pendiente de
aprobación de Congreso de Honduras. Lula declaró que, así como el presidente de Venezuela,
Hugo Chavez, esperaba que el país regresase a la normalidad y que le gustaría a su nación que el
Congreso decidiera a favor de Zelaya.

El gobierno brasileño destacó que en caso de que el presidente Zelaya no sea reconducido al
gobierno de Honduras antes de las elecciones, Brasil no restableceria relaciones con Tegucigalpa
y no reconoceria el resultado de las elecciones marcadas para el 29 de noviembre. La postura de
Brasil fue corroborada por la presidente da Argentina, Cristina Kirchner. El gobierno de Estados
Unidos criticó la postura de Brasil diciendo que el gobierno del país Sudamericano no ofrecia
alternativa viable para que hubiera una negociación posible entre Zelaya y el gobierno de facto.

Para sostener la postura de Brasil, el representante brasileño en la OEA, Ruy Casaes, y

el ayudante especial de la presidencia para cuestiones internacionales, Marco Aurélio Garcia,
declararan que Brasil no iba a reconocer las elecciones presidenciales de Honduras. Para ellos, el
reconocimiento de las elecciones representaria una legitimidad del gobierno de facto. Según Gracia,
el rechazo a las elecciones es una medida para evitar en América Latina otros “golpes preventivos”.
Estas declaraciones fueron una respuesta al pedido de los Estados Unidos para que Brasil
aceptase las elecciones. Para disminuir las divergencias ente el gobierno brasileño y norte-
americano sobre las elecciones, el canciller Celso Amorin y la Secretária de Estados de los EE.UU.
discutieron la cuestión. La OEA quedó dividida entre aquellos que apoyaban las elecciones en
Honduras, como los EE.UU. y aquellos que la rechazaban, como Brasil.

En la 19º Cumbre Ibero-Americana, em Estoril, Portugal, ocurrida entre los dias 29 de noviembre
e 1 de diciembre, Garcia, o sea después de las elecciones en Honduras, Garcia declaró que la
victoria de Porfírio Lobo generó un nuevo escenario en Honduras que posibilita la reapertura de
un diálogo entre Brasil y Honduras, si el gobierno de Lobo restituye la democracia, garantiza la
legitimidad del proceso electoral y considera a la OEA una interlocutora legítima para tratar de las
cuestiones internas del país.

En el ultimo día de la Cumbre, el presidente Lula defendió la restitución de Zelaya al cargo que
fue democráticamente electo hasta que complete su mandato constitucional. Según Lula, esto es
un paso fundamental para el regreso de la normalidad democrática. El 2 de diciembre, el canciller
Amorin declaró que Brasil no iba a cambiar su posición en relación a las elecciones de Honduras
y que Itamaraty no establecería un plazo para la salida de Zelaya de la Embajada brasileña en
Tegucigalpa.

Después de las elecciones, el gobierno de Brasil tenía dos cuestiones a ser resueltas: en primer
lugar, si iba o no reconocer las elecciones de Porfírio Lobro; en según lugar, si iba o no exigir el
regreso de Zelaya al gobierno del país. El canciller Amorin declaró que Brasil decidió esperar la
decisión de la OEA sobre estas cuestiones; pero según Ruy Casaes, aunque Brasil no reconociera
las elecciones de Honduras, ya no era más posible esperar por el regreso de Zelaya al gobierno de
Honduras.

El 10 de diciembre, Amorim criticó el gobierno de facto de Honduras por haber imposibilitado la

transferencia de Zelaya de la Embajada brasileña para México. Para el presidente de facto, Roberto
Micheletti, Zelaya solo podria dejar el país si fuera reconocido como asilado político, condición
que efetivizaría su renúncia. Tal exigencia, sin embargo, fue refutada por Zelaya y por los países
que condenaran el golpe, como Brasil. El canciller Amorin calificó la postura de Micheletti como
intransigente y condenó la tolerancia de los EE.UU. con el gobierno de facto. Amorin también
declaro que el gobierno brasileño no tiene ninguna intención de reconocer las elecciones de 29 de
noviembre en Honduras, por lo menos en el corto plazo.

La condena de Uruguay

El 26 de junio de 2009, la cancillería uruguaya emite un primer comunicado, conjunto con

los demás socios del Mercosur (Estados Partes y Estados Asociados), en el que se expresa el
“pleno y decidido respaldo al orden constitucional” en Honduras, la preocupación por la situación
política que allí se vive, y la necesidad de preservar la institucionalidad democrática, para lo cual
se efectúa un llamamiento al diálogo entre las partes involucradas (M.RR.EE. – Comunicado nº
38/09). El día anterior la tensión política interna en Honduras había alcanzado niveles extremos,
que militares tomaran las calles de Tegucigalpa, el ministro de Defensa presentara su renuncia, y
la Corte Suprema anulara la destitución del Jefe del Estado Mayor Conjunto del ejército, General
Romeo Vásquez Velásquez, ordenada el día anterior por el presidente Manuel Zelaya.

El comunicado posterior, fechado el 28 de junio (M.RR.EE. – Comunicado nº 39/09; El País – Política

– 29/06/2009), día de derrocamiento y expulsión de Zelaya, ratifica el “apoyo a la institucionalidad
democrática” en Honduras, incluido en el anterior comunicado conjunto del Mercosur. A su vez,
“manifiesta su más enérgico repudio al secuestro y expulsión del Presidente Manuel Zelaya” y
anuncia que “no reconocerá a un eventual gobierno que pudiera surgir de una situación de ruptura
de la legítima institucionalidad democrática.”

Este comunicado, además de hacer referencia al Mercosur, al ratificar el comunicado anterior

emitido por el bloque regional, especifica el vínculo con la OEA, al anunciar que “La Cancillería se
mantiene atenta a las decisiones del Consejo Permanente de la OEA”. Esta afirmación expresa que
las posturas adoptadas por el gobierno son apoyadas en decisiones adoptadas a nivel multilateral,
posición que es una constante en los comunicados posteriores. Este apoyo al multilateralismo
constituye un lineamiento de la política exterior uruguaya presente en las últimas décadas (con
excepción de la invasión a Irak). Incluso el comunicado agrega un respaldo pleno a la actuación
de la OEA en el asunto, lo que ratifica la confianza del país en el organismo para la solución de
rupturas democráticas en el continente.

Otro aspecto a destacar de estos dos primeros comunicados, que se mantiene en absolutamente
todos los comunicados posteriores de Cancillería, incluyendo posteriores Comunicados Conjuntos
del Mercosur, es la permanente referencia a la necesidad de restablecer “el orden constitucional” y
“la institucionalidad democrática”. Es posible interpretar que ello exprese una ponderación de estos
elementos como valores en sí mismos, e incluso sugiera su carácter de principios rectores de la
política exterior uruguaya.1

El mismo día 28 el Vicepresidente Rodolfo Nin Novoa realiza declaraciones a la cadena internacional
de noticias AFP, en las que se basa en el Comunicado nº 39/09 para referirse nuevamente al
restablecimiento del orden institucional, agregando “Inequívocamente repudiamos todos los actos
que violenten los estados de derecho por medio de la fuerza” (El País – Política – 29/06/2009). Esta
última afirmación es una de las pocas oportunidades en que el gobierno uruguayo hace referencia
al uso de la fuerza, explicitando que la ruptura democrática y constitucional responde a un golpe
militar. Ningún comunicado de Cancillería señala esto, haciendo únicamente mención a la ruptura
democrática y constitucional, y al secuestro y expulsión del presidente.
 A su vez, Nin también afirma que “Es un hecho muy grave que condiciona a todas las
democracias de América Latina”. Esta afirmación es interesante por trasmitir la idea de que el
sistema democrático de gobierno es un valor compartido por todos los Estados latinoamericanos,
así como su mantenimiento y resguardo una responsabilidad colectiva. En cierta forma, esto remite
también a la voluntad de hallar una solución a nivel de la OEA (a pesar que este organismo es
panamericano, y la afirmación de Nin se refiere a América Latina).

Por último, cabe plantear que el hecho que esta sea la única declaración de una autoridad del
gobierno que se difunda en los días siguientes al golpe (que, como se señaló, coincidió con las
elecciones internas uruguayas), y que la misma sea realizada a una cadena internacional (y no
a medios de prensa nacionales), refuerza la idea que el proceso electoral uruguayo mantuvo a
políticos y periodistas al margen de la situación hondureña desde su propio inicio.

Posteriormente, el día 1 de julio, Cancillería emite el tercer comunicado consecutivo sobre

el tema (M.RR.EE. – Comunicado Nº 40/09). Desde el título este comunicado ya hace un mayor
énfasis en el respaldo a lo actuado a nivel de la OEA: “La situación en Honduras, ha generado un
contacto permanente entre la Cancillería uruguaya y el Secretario General de la OEA”. Luego, en
el cuerpo de texto, se afirma que el canciller Gonzalo Fernández se mantiene en vínculo directo
con el Secretario General Miguel Insulza para informarse sobre las decisiones que se adoptan
en el marco de la Asamblea General Extraordinaria de la organización, sobre las gestiones que
Insulza se encuentra realizando y sobre los resultados del ultimátum de 72 horas planteado por
la organización al gobierno de facto. El comunicado expresa además en forma personalizada el
respaldo y la confianza del país en las gestiones encomendadas a Insulza para hallar una solución
al conflicto: “La Cancillería uruguaya expresa su plena confianza y total respaldo al señor Secretario
General de la OEA, Dr. Insulza”. Por otra parte, independientemente del respaldo que trasmite
hacia la OEA, el comunicado no expresa en forma clara la posición que el país adoptó en el ámbito
regional, si bien la condena anterior al golpe puede permitir deducirlo.

También el 1 de julio se aprueba en la Cámara de Diputados una moción en la que se trasmite un

“enérgico rechazo y repudio al golpe de Estado”, se exige la pronta restitución de Zelaya, se apoyan
las acciones iniciadas por la OEA y se “celebra la unánime condena internacional a ese golpe de
Estado que retrotrae a América Latina a los tiempos de un militarismo golpista que sus sociedades
ya no toleran ni tolerarán” (La República – Política – 02/07/2009). En general los contenidos de la
moción son similares a los de los comunicados y declaraciones del gobierno. Apenas cabe destacar
algunos elementos incluidos en la frase final, en la que se menciona nuevamente el origen militar
del golpe de Estado, se destaca la respuesta de la comunidad internacional, y se contextualiza la
situación en el compromiso de América Latina con la democracia, así como a los golpes de Estado
sufridos en la región en el pasado reciente.

Una situación particular generada en torno a esta moción ilustra una vez más el vínculo planteado
entre la indiferencia predominante frente al golpe de Estado en Honduras y el proceso electoral que
simultáneamente se desarrolla en Uruguay: al inicio de la sesión la Cámara de Diputados se propuso
adoptar un proyecto de rechazo al golpe de Estado, lo que implicaba adoptar una resolución, pero
pronto se constató que el quórum no era suficiente para una decisión de esta naturaleza, por lo
que sólo se pudo aprobar un proyecto de moción, una figura de menor importancia. Nuevamente,
cabe recordar que el domingo anterior habían sido las elecciones internas, y los políticos de todos
los partidos se hallaban en intensas negociaciones internas para definir las respectivas fórmulas
presidenciales.

El golpe de Estado también genera inicialmente reacciones en el sistema político y la sociedad

civil organizada. En la noche del 28 el Frente Amplio (FA, partido de gobierno conformado por
una alianza de sectores de izquierda) emite un comunicado que rechaza “la conspiración político-
militar” y afirma que el golpe de Estado afecta a “todos los pueblos americanos que ansiamos vivir
en libertad y democracia” (El País – Política – 30/06/2009). Esta última afirmación, nuevamente
establece un vínculo entre el golpe y la democracia como valor común de todos los países de
América. Por otra parte, si bien hay un comunicado oficial del partido político, es interesante constar
que ningún político de relevancia del sector efectúa declaraciones sobre el tema (excepto Nin
Novoa). Una vez más, se propone que ello responda a que en ese momento las principales figuras
del FA estaban negociando y procesando la conformación de la fórmula presidencial para las
elecciones nacionales de octubre, sobre la base de los resultados de las elecciones internas.

Pocos días luego del golpe también aparece un comunicado del Pit-CNT, la central única de
trabajadores, en el que se señala el repudio al “secuestro y expulsión del Presidente hondureño, por
parte de las Fuerzas Armadas, aliadas a las fuerzas más reaccionarias de ese país y el nombramiento
de un presidente de facto, en su lugar” (El País – Política – 30/06/2009). La inclusión de la expresión
“reaccionarias” hace de esta declaración la única que hace alusión al signo político de las fuerzas
golpistas, lo que en cambio no es mencionado en declaración del FA, antes mencionada.

El golpe de Estado en Honduras se constituye un tema destacado de la agenda internacional

(y en particular la interamericana), abordado en diversos ámbitos internacionales donde participa
Uruguay, incluyendo la ONU, la OEA, la UNASUR, el Mercosur, la Cumbre Iberoamericana y el
ALBA (donde participa como observador). Entre este conjunto de organismo, Uruguay privilegia
absolutamente el tratamiento del tema en la OEA, manteniendo una actitud explícitamente
expectante en relación a las decisiones que se adoptaban en esta organización y expresando en
repetidas ocasiones el absoluto respaldo a las posiciones adoptadas y las acciones impulsadas en
ese ámbito.
El primer comunicado de Cancillería posterior al golpe, ya anuncia que se mantiene atento a lo
que se resuelva en el Consejo Permanente de la OEA, a la vez que adelanta el apoyo del país a
lo que allí se resuelva. De esta forma, se valida a priori el accionar de la organización. Es posible
plantear que ello implica la concepción por parte de Uruguay de la democracia como un valor
interamericano que corresponde preservar colectivamente en ámbitos de tal naturaleza.

Uruguay también asume un compromiso con las decisiones colectivas adoptada a nivel del
Mercosur, aunque es un compromiso más distante, que no se expresa sistemáticamente en los
Comunicados de Cancillería y en las declaraciones de autoridades de gobierno, como sí sucede
en el caso de la OEA. Es posible que ello se deba que el gobierno entiende que es la organización
interamericana el ámbito más adecuado para avanzar en soluciones para la crisis en Honduras,
ya sea por su naturaleza constitutiva o por su alcance geográfico. Sin embargo, reconoce y asume
para su propio accionar las decisiones adoptadas a nivel del Mercosur, incluso aquellas que implican
aspectos sobre los que el país previamente no se había posicionado o no había expresado posición
(violaciones de DD.HH. por el gobierno de facto, no reconocimiento de las elecciones organizadas
por éste).

En un tercer nivel, Uruguay se suma en ocasión de la Asamblea General de la ONU a la estrategia

adoptada conjuntamente por los países del continente de plantear el tema en este ámbito, exigiendo
un impulso multilateral a la búsqueda de soluciones para la restitución del gobierno constitucional
de Honduras

Por último, en un cuarto nivel, Uruguay no participa de forma notoria del tratamiento de la cuestión
en otros ámbitos donde participa y en los que eventualmente podría involucrarse, por ejemplo el
ALBA, UNASUR y la Cumbre Iberoamericana.

Asimismo, Uruguay evita involucrarse en la situación generada a raíz de la llegada y permanencia

de Zelaya en la embajada de Brasil en Tegucigalpa, así como en los esfuerzos impulsados por
Brasil para la restitución del gobierno constitucional, más allá de la mencionada intervención en la
Asamblea General de la ONU. Por el contrario, sí hubo una declaración de respaldo a la mediación
desarrollada por el mandatario costarricense Óscar Arias, que era apoyada por la OEA.

Consideraciones finales

Para concluir, consideramos que analizando retrospectivamente los hechos, y más allá de
los cuestionamientos internos e internacionales, la Argentina ha tomado un rol protagónico en
el reclamo por la restitución como presidente constitucional de Zelaya. Si bien, la región es una
prioridad para la actual administración, siguiendo los lineamientos del gobierno de Néstor Kirchner,
y por tanto Argentina se comprometió inmediatamente en la crisis de Honduras, consideramos
que este intervencionismo internacional intenso se parece más a la política exterior aplicada por el
gobierno de Carlos Menem durante la década del ´90, que al gobierno de Kirchner, quien trató de
diferenciarse de dicha administración, manteniendose muchas veces al margen de los conflictos
internacionales.

Hubo una sobreactuación del gobierno argentino, que pudo evidenciarse al comienzo del
conflicto, cuando el propio canciller Taiana fue elegido por aclamación por todos los cancilleres
de la región para presidir la sesión especial que sesionó a fines de junio pasado en Washington,
en la sede de la OEA, donde finalmente se suspendió a Honduras del Sistema Interamericano
ante la importante presencia no sólo de Zelaya sino de la propia presidenta de la Argentina,
Cristina Fernández de Kirchner, junto a otros presidentes de la región que llegaron a la OEA para
manifestarte su solidaridad al presidente depuesto. En esa ocasión, Taiana realizó una “condena
con los términos más enérgicos” al golpe de Estado perpetuado en Honduras contra el gobierno
constitucional. “Aquí se juega no solo la democracia de Honduras sino la fortaleza de los procesos
democráticos en todo el hemisferio” resaltó el canciller argentino al presidir esta tarde la Sesión
Extraordinaria de la OEA.

Sobre la postura de Brasil, el gobierno de Lula buscó promover un involucramiento con el

objetivo de tener una mayor participacion en las cuestiones políticas de América Latina y a fin de
tener un rol central en la región. Una de las medidas más frecuentes de Brasil fue presionar otros
países y organizaciones internacionales para se involucraren en la cuestion y mostrar la severidad
de los acontecimientos en Honduras, ya que trataban de temas como democracia y instabilidad
regional. Sin embargo, el involucramiento de Brasil con la cuestion de Honduras ocurrió cuando
el país asilaba al presidente depuesto en su Embajada en Tegucigalpa. A pesar del riesgo que
eso pudiera representar, también significo para Brasil estar en el centro de las discusiones sobre
Honduras. Por lo tanto, se puede decir que en el momento en que Brasil tenía como objetivo central
de su política exterior tener mayor influencia en la America Latina, tuvo que participar activamente
de una cuestion como la de Honduras para que otro golpe no ocurriese en la region.

Sobre la acción exterina de Uruguay en torno al golpe de Estado contra el gobierno de Zelaya
y el proceso posterior, se destaca como un primer punto el apego a los principios históricos de la
política exterior uruguaya, en particular la búsqueda de soluciones pacíficas de controversias.

La posición Uruguaya refleja los principios rectores de la política externa del país, de aparición
más reciente, fundamentalmente a partir de la finalización de la última dictadura cívica – militar
(1985). Inclusive puede discutirse en qué medida constituyen efectivamente principios rectores,
o son más bien lineamientos generales mantenidos por los últimos gobiernos. En este orden, se
incluye la exigencia del mantenimiento de la institucionalidad democrática, del orden constitucional
y de la democracia como forma de gobierno, al menos en los Estados del sistema interamericano.
Esto emerge repetidamente en varios comunicados de prensa, y sobre todo en las declaraciones
del vicepresidente Nin Novoa y la intervención de Vázquez en la OEA. En segundo lugar, entre
estos nuevos principios, puede incluirse la apuesta al multilateralismo como medio para solucionar
problemas en la agenda internacional, principio más reciente, que inclusive no siempre fue respetado
por la política externa uruguaya en la última década (en el caso de la invasión a Irak). En este caso,
por tratarse de un quebrantamiento democrático en un país del sistema interamericano, el ámbito
multilateral que Uruguay considera propicio para solucionar el conflicto es la OEA, y, en segundo
lugar, la ONU, y así lo explicita repetidas veces en Comunicados de Cancillería y declaraciones de
autoridades de gobierno. Un tercer principio rector que aparece en el accionar es la defensa de los
DD.HH., aunque esto emerge de forma algo tardía, y no de forma unilateral, si no en el marco de
un comunicado conjunto con los demás socios del Mercosur.

Un tercer punto que se concluye del análisis es el explícito apoyo de la posición y el accionar
uruguayos en lo resuelto a nivel de la OEA, lo que da la pauta de cómo los regímenes internacionales
que el país integra inciden sobre la política exterior. La posición acordada a nivel de la OEA es
además llevada por el país a la Asamblea General de la ONU.

Lo resuelto a nivel del Mercosur también incide sobre la política externa del país respecto al
tema. Se estima que el Mercosur actúa en varias ocasiones arrastrando al gobierno en la toma
de posiciones sobre aspectos en los que aún no había una postura oficial (o al menos ésta no
había sido difundida): el inicio de las tensiones políticas internas, la condena a las violaciones a los
DD.HH. y el no reconocimiento a los resultados de las elecciones organizadas por los golpistas. Si
bien el gobierno privilegia el tratamiento del tema en la OEA, debe destacarse que es en el marco
del Mercosur que se emite el primer y último Comunicado de Cancillería sobre el asunto, y que ese
el único foro internacional en el que el presidente participa sistemáticamente cada semestre, lo que
“lo obliga” a referirse públicamente a los principales temas de la agenda regional.

Por otra parte, al contrastar cómo se refleja en las declaraciones del gobierno la incidencia de las
decisiones adoptadas a nivel de la OEA y el Mercosur, se observa que el apoyo a las decisiones de
la OEA es reflejado en cada Comunicado y en declaraciones de Vázquez, mientras las decisiones
del Mercosur tan sólo son suscritas. Esto no debe ser interpretado como una preferencia por lo
resuelto en la organización continental, ni una aceptación reticente a lo resuelto por el Mercosur,
sino como un reconocimiento oficial a que aquella es la organización en la que preferentemente
corresponde tratar del tema, tanto por las atribuciones previstas en sus estatutos, como por
alcance geográfico. A otro nivel, el gobierno no se compromete con el tratamiento del tema en otros
regímenes internacionales (UNASUR, Grupo de Río, ALBA y Cumbre Iberoamericana).

Por último, una cuarta conclusión se asocia a la omisión, indiferencia, vacilación o displicencia
frente a los eventos de Honduras en las que se plantea que el gobierno cae en ciertas ocasiones,
situación que es superada a influjo del tratamiento del tema a nivel del Mercosur. Como se señaló,
es posible que ello responda a la coincidencia de los hechos con el proceso electoral nacional, y
quizás también en parte a la menor capacidad de acción y seguimiento de temas de la Cancillería
uruguaya respecto a las de los socios mayores del bloque. En este sentido, se concluye que el
bloque regional, así como la OEA, actúan como importantes catalizadores de la acción externa del
país.

Para concluir, consideramos que a pesar de las diferencias que sobreslaen estructuralmente
entre los países de la region, vale destacar que una vez ante un hecho de tal maginitud como la
ruptura del orden democrático en Honduras, tanto Argentina, como Brasil y Uruguay, siguiendo
cada uno en particular su accionar y sus principios en política exterior, condenaron inmediatamente
y trabjaron a fin de restiuir al gobierno de Zelaya, una prueba más que ante situaciones de esta
índole, se aunan esfuerzos para trabajar conjuntamente.
 IMAGINARIO DE DEMOCRACIA LOCAL EN ORGANIZACIONES DE BASE DE LA
LOCALIDAD INDUSTRIAL Y DE LA BAHIA DE CARTAGENA - COLOMBIA: PRÁCTICAS Y
ALTERNATIVAS PARA SU FORTALECIMIENTO.

Edilbert Torregroza Fuentes 1, Jorge Llamas Chávez 1, Claudia Marrugo Pomares 2,

Raimundo Abello3. 1Grupo de Investigación CTS- Universidad de Cartagena (Colombia). 2
Semillero de Investigación CTS- 3Universidad del Norte (Colombia). E- mail: grupocts@gmail.com

Resumen

El trabajo que se presenta es el resultado de una investigación sobre organización y

participación de las organizaciones de base en el fortalecimiento de la democracia local en
Cartagena Colombia, básicamente en el periodo 2002 – 2007. Periodo de fuerte proceso de
descentralización y compromiso de las organizaciones de base como son Las Juntas de Acción
Comunal y las Juntas Comunales de Vecinos. El estudio recoge el discurso de la democracia en
las organizaciones en términos de su imaginario, de la política y autonomía. Igualmente los aportes
de este fenómeno democrático local a raíz de la descentralización, en materia de participación,
organización y de democracia local, donde se resalta el aprendizaje colectivo y reconocimiento del
liderazgo en la construcción de redes comunitarias como practicas innovadoras para conquistar
espacios democráticos y presentar alternativas conjuntas orientadas al bien común de la localidad
y profundización de la democracia.

La estrategia metodológica correspondió a la naturaleza de la investigación descriptiva. De la

misma manera el estudio se ubico en la localidad Industrial de la Bahía en las Unidades Comuneras
de Gobierno 14 y 15 de la zona sur occidental de la ciudad de Cartagena. Fueron seleccionados
11 barrios. En términos de actores sociales participaron como informantes claves presidentes de
Juntas de Acción Comunal, Juntas Comunales de Vecinos, ediles de las Juntas Administradoras
Locales JAL, líderes comunitarios, el alcalde menor de la localidad, ex alcalde. Además, se recurrió
a técnicas como entrevista focal, encuesta de percepción, entrevista semiestructurada y análisis
documental.

Palabras Claves: Organización de base, participación y democracia local

Abstract

The work that appears is the result of an investigation on organization and participation of the
basic organizations in the fortification of the local democracy in Cartagena - Colombia, basically
in period 2002 – 2007. Period of fort process of decentralization and commitment of the basic
organizations as they are the Meetings of Communal Action and the Communal Neighbor Meetings.
The study it picks up the speech of the democracy in the organizations in terms of his imaginary
one, of the policy and autonomy. Also the contributions of this local democratic phenomenon as
a result of the decentralization, in the matter of participation, organization and of local democracy.
we emphasize the collective learning and recognition of the leadership in the construction of
communitarian networks as you practice innovating to conquer democratic spaces and present joint
alternatives oriented to the communal property of the locality and deepening of the democracy. The
methodologic strategy corresponded to a descriptive investigation. In the same way the study area
was located in the “Localidad Industrial de la Bahía” in the Commoners unit of Government 14 and
15 in the south western city of Cartagena de Indias (Colombia); 11 districts were selected. In terms
of social actors keys participated like informants: presidents of “Meetings of Communal Action”,
communitarian leaders, the smaller mayor of the locality, an ex- mayor, In addition, one resorted
to techniques like focal interview, survey of perception, semistructured interview and documentary
analysis
 Key words: Basic organization, participation and local democracy

Introducción

El estudio recoge el discurso de la democracia en las organizaciones en términos de su

imaginario, de la política y autonomía. Igualmente los aportes de este fenómeno democrático local
a raíz de la descentralización, en materia de participación, organización y de democracia local,
donde se resalta el aprendizaje colectivo y reconocimiento del liderazgo en la construcción de redes
comunitarias como practicas innovadoras para conquistar espacios democráticos y presentar
alternativas conjuntas orientadas al bien común de la localidad y profundización de la democracia

1. Contexto general de la experiencia investigativa

1.1. Aspectos conceptuales

En el desarrollo evolutivo de las sociedades, la organización social ha representado ser un

fenómeno importante en la estructura de la sociedad. Desde la antigüedad, por ejemplo Atenas,
las personas organizadas se constituían en poder de decisión de los asuntos de la comunidad, con
participación al menos de 6000 personas para considerarlas validas. Lo anterior estaba indicando
que las “decisiones eran ya parte de la cotidianidad de la comunidad y sobre todo implicaba una
educación política de participación “(Julia del C. Chávez C. 2003: 80).

En ese sentido las organizaciones de base representan uno de los ejes fundamentales de la
democracia porque permite el fortalecimiento de la sociedad a través de la generación del capital
social y la creación de espacios institucionales. El papel de las organizaciones es de construcción
de legitimidad colectiva y social de sus proposiciones. Las demandas locales de los grupos, sectores
y/o del territorio pasan a ser asumidas como algo fundamental para el desarrollo de un colectivo
convirtiéndose en actores sociales y con participación activa en los procesos democráticos locales.
(PNUD 2005, , p.13)

Hoy es importante apostarle a una democracia participativa que se puede construir desde los
escenarios locales, por eso toma relevancia el discurso de la democracia local y el papel que pueden
jugar las organizaciones de base presentes en el territorio local.No obstante la percepción que
tengan los actores sociales, representados en sus organizaciones, de democracia local dependerá
su participación activa en los procesos locales.

Que entendemos por democracia local?

En los estudios de ciencias política se resaltan muchas categorías asociadas al termino

de democracia local, se han impuesto el uso del término “gobierno local” “sistema político local”,
“administración local” y” poder local”. Por lo tanto, es importante aclarar cómo se definen esas
categorías y como se relacionan con el concepto de democracia local:

• Gobierno local: se refiere a los estudios de los niveles subnacionales más pequeños
(municipio, comunas, provincias, condados, etc.)
• Sistema político Local: incluye todos los aspectos políticos como un subsistema con vida
propia (Marquez,1997,141;1997b.30)
• Administración local: Se refiere a “un conjunto de instituciones locales que funcionaría
como apéndices del gobierno central”(ALBA Tercedor, 1997, 17).
• Poder local. Tiene un carácter más de oposición y reclamo frente al poder central y hunde
sus raíces a su vez en otro concepto: el de “pouvoir municipal” que se origino en Francia
con la revolución de 1789; este poder municipal implica la existencia de un poder originario
y exclusivo de los municipios, el cual no precisaba de previa delegación estatal; se entiende
 por ello que existe un “ poder local” propio, autónomo, anterior al estado mismo y que en
alguna medida se opone al dominio o reducción por otros poderes externos. Se encarna
actualmente en la idea de autonomía local( Sánchez Moron,1990, Vandelli, 1992, Pilar
Gaitán, 1992, Díaz de Liaño, 1979)

Dada la aclaración se puede entender que el tratamiento de la democracia local queda incluido
dentro de los conceptos de gobierno local o sistema político local.
Existen experiencias de democracia local, por ejemplo, en España, el nivel local corresponde
a los ayuntamientos y a las provincias. En el caso de Colombia municipios grandes suelen adoptar
una división territorial a su interior que da origen a comunas y localidades, con niveles de gobierno
propio. Es el caso de Bogotá se divide en 20 localidades, cada una con un órgano de representación;
Cartagena, organizada territorialmente en tres localidades y 15 comunas y dentro de las comunas
conjunto de barrios.

En ese sentido, son los municipios las unidades subnacionales más pequeñas, por lo tanto,
hablar de democracia local es hablar de democracia municipal. Una aproximación al concepto
de democracia local, en términos de su dimensión espacial, la podemos entender de la siguiente
manera:” como el desarrollo de la democracia (en sus aspectos normativos y empíricos) dentro de las
unidades subnacionales más pequeñas, más específicamente, es la democracia que corresponde
a los niveles de los gobiernos locales”(William J. P: 93).

1.2. La Experiencia contextual

En la historia del país las organizaciones sociales y su participación social se ha presentado

de dos formas: por medio de las organizaciones legitimadas jurídicamente y por las organizaciones
con reconocimiento socio político por parte de la población. Las primeras desarrollan acciones de
participación social avaladas por partidos políticos, por empresas, por sindicatos y por el Estado.
En su gran mayoría han hecho de la participación un manejo formal de acuerdo con sus intereses.
Estas organizaciones establecen lazos con los partidos políticos, reciben subsidios del Estado y,
por tanto, sus objetivos y metas no son tan independientes.

Las organizaciones con reconocimiento socio politico son avaladas por los individuos que
las integran y generalmente se manifiestan como organizaciones independientes y de carácter
contestatario.

Con respecto a las organizaciones reconocidas social y políticamente por la población se

reconocen experiencias organizativas y luchas populares, el surgimiento y permanencia, desde
mediados de la década de los setenta, de organizaciones de base con pretensión de autonomía y
alter natividad a las estrategias de control social y político por el gobierno y por la continuidad de
algunas modalidades de protesta urbana, como los paros cívicos, las movilizaciones a escala local.

El proceso de organización y participación adelantado por las organizaciones sociales

legitimadas jurídicamente y avaladas por el Estado se evidencio en la segunda mitad del siglo XX
como mecanismo de control frente a los conflictos sociales del momento. El gobierno creó en 1958
las Juntas de Acción Comunal JAC como única forma de organización de base de los pobladores
urbanos reconocida institucionalmente. Estas organizaciones de base asumieron su papel a través
de una combinación entre autoayuda e intermediación clientelista con los partidos tradicionales y las
autoridades. Sus líderes se convirtieron en pragmáticos mediadores entre necesidades colectivas y
recursos del Estado y monopolizaron la representación de los habitantes de los barrios populares
frente a las autoridades.

En los años 1950 Colombia experimenta un proceso de transición de una sociedad agraria a
una sociedad industrial acompañado de desplazamiento en los campos, con el éxodo de campesinos
a la ciudad y el hacinamiento en barrios periféricos sin servicios públicos y sociales. Sumado estos
problemas, el Estado no tenía conciencia de estos procesos y la forma de asimilarlo y responder a
las demandas sociales.

El Estado colombiano promovió también otras organizaciones comunitarias a través de

programas de desarrollo social. Es el caso de los Comités de Participación Comunitaria, las
Asociaciones de Padres de Familia de los Hogares de Bienestar Familiar, el Programa Nacional
de Rehabilitación (PNR), que busca un trabajo coordinado entre el Estado y la Comunidad, y el
programa de Educación Familiar para el desarrollo Infantil (PEDAFI), que entrega educación a
grupos familiares conformados por padres, vecinos, jóvenes.. Un rasgo común a este tipo de
asociaciones fue su declarada autonomía frente al Estado y su distanciamiento crítico frente a las
practicas clientelistas, así como su identificación con la ideología de izquierda de la época, pero sin
tener necesariamente vínculos orgánicos con sus partidos o movimientos políticos.( Alfonzo Torres,
2007, 11 )

Este conjunto amplio de grupos, comités, asociaciones, corporaciones y centros culturales se

autodenominaron “organizaciones populares”. También, recibieron el nombre de organizaciones
sociales de base como una manera de diferenciarse de otras formas organizativas subordinadas
al Estado y enfatizar su identificación con visiones de futuro alternativas.

El carácter de organización Social de base definida en este trabajo incorpora a las Juntas de
Acción Comunal, Juntas de Viviendas Comunitarias y Juntas Administradoras Locales con el ánimo
de diferenciarlas de otras categorías (organizaciones comunitarias, organizaciones populares etc.).

Junta de Acción Comunal

Es de resaltar que las Juntas de Acción Comunal son definidas como “una organización
cívica, social, y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con
personería jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de un lugar
que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con
fundamento en el ejercicio de la democracia participativa” (Ley 743 de 2002).
En el contexto colombiano se establece un marco legal que orienta los propósitos de las
organizaciones comunales, contemplado en la ley 743/02, de los cuales se pueden resaltar:

1) Promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad,

localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa;

2) Crear y desarrollar procesos de formación para el ejercicio de la democracia;

3) Planificar el desarrollo integral y sostenible de la comunidad;

4) Establecer los canales de comunicación necesarios para el desarrollo de sus actividades;

5) Generar procesos comunitarios autónomos de identificación, formulación, ejecución,

administración y evaluación de planes, programas y proyectos de desarrollo comunitario;

6) Desarrollar procesos para la recuperación, recreación y fomento de las diferentes

manifestaciones culturales, recreativas y deportivas, que fortalezcan la identidad comunal y nacional;

7) Construir y preservar la armonía en las relaciones interpersonales y colectivas, dentro de

la comunidad, a partir del reconocimiento y respeto de la diversidad dentro de un clima de respeto
y tolerancia;
 8) Lograr que la comunidad esté permanentemente informada sobre el desarrollo de los
hechos, políticas, programas y servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar
y desarrollo;

9) Promover y ejercitar las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos

previstos por la Constitución y la ley, para el respeto de los derechos de los asociados;

10) Divulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos humanos, fundamentales y
medio ambiente consagrado en la Constitución y la ley;

11) Generar y promover procesos de organización y mecanismos de interacción con las

diferentes expresiones de la sociedad civil, en procura del cumplimiento de los objetivos de la
acción comunal;

12) Promover y facilitar la participación de todos los sectores sociales, en especial de las
mujeres y los jóvenes, en los organismos directivos de la acción comunal

13) Procurar una mayor cobertura y calidad en los servicios públicos, buscar el acceso de la
comunidad a la seguridad social y generar una mejor calidad de vida en su jurisdicción.

De conformidad con la delimitación del territorio (articulo 12 –ley 743/02) las juntas de Acción
Comunal tendrán el siguiente número mínimo de afiliados:

a) Las que se constituyan por barrio, conjunto residencial. Sector o etapa del mismo, en las
capitales de departamento y en la ciudad de Bogota,D.C. requiere un número mínimo de
setenta y cinco (75) afiliados
b) Las que se constituyan en las divisiones urbanas de las demás cabeceras de municipio y en
las de corregimientos e inspecciones de policía, requiere un número mínimo de cincuenta
(50) afiliados
c) Las que se constituyan en las poblaciones en que no exista delimitación por barrios,
requiere un número mínimo de treinta (30) afiliados.
d) Las que se constituya en los caseríos o veredas requiere un número mínimo de (20)
afiliados.

Juntas de Viviendas Comunitarias

Según ley 743 de junio del 2002 son definidas como organizaciones cívicas sin ánimo de lucro,
integradas por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de mejoramiento o
de autoconstrucción de vivienda. Igualmente, dice la ley, que una vez concluido el programa se
podrá asimilar a la Junta de Acción Comunal..Para su constitución requieren un mínimo de diez
(10) familias afiliadas.

Juntas Administradoras Locales

Las JAL se han convertido en una instancia de participación ciudadana en el ámbito territorial,
tanto en zonas urbanas como rurales otorgándoles funciones muy precisas y significativas para
el desarrollo de los municipios, cuya tarea fundamental es propender por el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población y por establecer unas relaciones más horizontales entre el
gobierno local y la sociedad civil

En su desarrollo histórico, fueron creadas mediante la reforma constitucional del gobierno de

Lleras Restrepo en 1968. El acto legislativo No 1 de ese año, asignándole alguna de sus funciones
y señalando su organización.”(Varela Edgar, 1999, P. 224).
 No obstante, los proceso de apertura democrática experimentado por Colombia en las
últimas décadas del siglo XX y especialmente en la constitución política fueron condiciones para
fortalecer la reglamentación de las JAL y darle mayor vida en la vida de la gestión local. En ese
sentido, el proceso de reglamentación de la JAL se estableció mediante la promulgación de la ley
11 de 1986 que determina que los municipios pueden ser divididos en comunas (áreas urbanas)
y en corregimiento (área rural) con no menos de 10.000 habitantes en cada uno de los territorios
urbanos.”(González Esperanza, 1995. P.24). Cada comuna o corregimiento tendrá una Junta
Administradora Local integradas por no menos de cinco ni más de 9 miembros elegidos por votación
popular para períodos de tres años.”(Varela Edgar, 1999, P. 225).

Entre las funciones a destacar se pueden mencionar:

• Promover, en concordancia con las diferentes instituciones cívicas y Juntas de Acción

Comunal, la activa participación de los ciudadanos en asuntos locales.
• Colaborar a los habitantes de la comuna o corregimiento en la defensa de los derechos
fundamentales consagrados en la constitución política, tales como derechos de petición y
acción de tutela.
• Presentar planes y proyectos de inversión social relativos a la jurisdicción
• Celebrar al menos dos cabildos abiertos por periodos de sesiones
• Distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo al municipio atendiendo
las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas garantizando la
participación ciudadana.

Por lo tanto, las JAL se han constituido en una instancia importante de participación
constituyéndose en “una posibilidad de democratización de las sociedades locales”( Varela Edgar,
1999, P. 224).En ese mismo sentido, Sonia Eljach considera y valora el papel de estas formas
organizativas como son las JAL y afirma que “ otorgar poder a las organizaciones y movimientos
sociales por medio de las JAL es despertar y potenciar el interés ciudadano hacia la administración
municipal, es abrir el camino al cambio en las relaciones administrador – administrado y por ende,
desarrollar expresiones políticas nuevas que debilitan el poder tradicional”(1989, P. 97).

2. Las Organizaciones de base y su imaginario de democracia local: prácticas y

alternativas

2.1. El panorama actual de Cartagena en materia de organización y procesos

democráticos locales.

Cartagena es una ciudad de grandes contrastes, por un lado se encuentra la ciudad histórica
y turística, la de los grandes hoteles y avenidas, con todo tipo de servicios y comodidades, de
amplia oferta de ocio y cultura, escenarios de grandes eventos nacionales e internacionales que
anualmente reciben a ciento de miles de turistas y por otro lado, la ciudad humilde donde vive la
mayor parte de los Cartageneros, en la que alrededor de un 67% de las personas sobreviven con
dos dólares diarios y un 22% con menos de un dólar, en la que el 82% de las personas ocupadas
lo hace en la informalidad, en la que son muchas las necesidades básicas insatisfechas.(PNUD-
2008).

En procesos de participación social y democracia local también se evidencian débiles

procesos de organización y gobernabilidad local, que sumado a las situaciones anteriores hacen
de la ciudad un panorama de poca confianza, generando en la población a presentar una apatía y
desinterés para integrarse a organizaciones de base y políticas, y en consecuencia, las acciones de
la participación y la organización social son espacios lejanos para la gran mayoría de la población.
Sin embargo, las contradicciones sociales, económicas y políticas de la primera década del siglo
XXI abren posibilidades importantes de desarrollar formas de participación y organización, que
permitan a los grandes sectores de la población incidir en el desarrollo social de la ciudad.

Según datos que reposan en las oficinas de secretaria de Participación y desarrollo social de
la Alcaldía Mayor de Cartagena sobre elecciones de organismos comunales de primer grado 2008,
indican que la localidad Industrial de la Bahía registra, de manera activa, 109 Juntas de Acciones
Comunales, encargadas de administrar el desarrollo de la comunidad dentro del marco que le
estipula la ley comunal colombiana. Igualmente, hacen presencia activa 29 Juntas de Vivienda
Comunitaria como una estrategia de participación de la comunidad.

En la división territorial de Cartagena las JAC Y JCV tienen una representación significativa
que se puede mostrar en el siguiente cuadro:

Fuente: Datos elaborados a partir de información de las Alcaldía Menores – Cartagena 2008

En ese sentido, las organizaciones de base juegan un papel importante en la gestión del
gobierno local permitiendo mayores posibilidades de consolidar procesos democráticos y al mismo
tiempo responder a las necesidades de las comunidades .Es decir, las organizaciones de base,
en el marco de la descentralización, pueden generar auténticos procesos democráticos locales,
autonomía política, reconocimiento de liderazgos individuales y colectivos y desarrollo de relaciones
constructivas. Igualmente, involucrarse en la definición de estrategias de desarrollo local, procesos
de planeación, toma de decisiones, ejecución y fiscalización de las acciones que constituyen una
alianza clave para que los gobiernos locales no desarrollen acciones a espalda de la población y de
esa manera transformaciones en las condiciones de la población y mejora en el comportamiento
político y transparente de la gestión local.

Sin embargo, para logar este ideal, es necesario conocer el imaginario de la participación y
concepción de democracia local que tengan los actores sociales. Púes se entiende por percepción
social “una vía posible de acercamiento a la población y de hacer participar a quienes lo necesitan
en la búsqueda de información e identificación de problemáticas, a través de los propios recursos
de sus pobladores, permitiendo a su vez que la comunidad identifique, entienda y accione, a
partir de sus propias percepciones, sentimientos, valores, condiciones y conocimientos para dar
soluciones” (Fernández- 1999).

2.2. Percepción sobre democracia local: practicas y alternativas para su

fortalecimiento

2.2.1. Aspectos metodológicos

 En el terreno metodológico se planteó una investigación descriptiva ya que es una modalidad
que describe la participación de los actores sociales en la construcción del conocimiento, trabajando
con líderes comunitarios especialmente los presidentes de Juntas de Acción Comunal, Juntas de
Viviendas Comunitarias y ediles de las Juntas Administradoras Locales, así como también alcaldes
y funcionarios de alcaldía de la localidad. En términos de la delimitación geografía el estudio se
realizo en la localidad Industrial de la Bahía ubicada en la zona sur occidente de la ciudad. Se planteo
un muestreo intencionado de Unidades Comuneras y barrios de la localidad en la cual se ubica el
objeto de estudio, teniendo en cuenta los siguientes criterios: organizaciones sociales presentes,
reconocimiento del trabajo comunitario en la localidad .En ese sentido, fueron seleccionadas las
Unidades Comuneras de Gobierno 14 y 15 y 11 barrios de las dos unidades comuneras respectivas
donde tienen presencia las organizaciones sociales de base objeto de estudio

2.2.2. Imaginario sobre democracia local

El imaginario sobre democracia local en las organizaciones de base se hizo en términos de

su visión sobre el concepto de democracia local, imaginario de política y Autonomía política de las
organizaciones de base y aportes significativos de la aplicación del modelo de descentralización
en la democracia local durante el periodo 2002 – 2007.Igualmente la construcción de relaciones
colectivas a partir del trabajo en redes comunitarias.

Imaginario sobre democracia local

En el plano de nuestra investigación se conoció la percepción que tienen los líderes de las
organizaciones de base estudiada sobre el imaginario de la democracia local tomándose cuatro
criterios seleccionados: elecciones, libertad, igualdad y gobierno del pueblo. En esta misma categoría
se mira la calidad de la democracia para tener una mayor comprensión de la visión de democracia.
En términos cuantitativos el imaginario de la democracia se expresa con mayor tendencia de
entenderla como gobierno del pueblo (31.3%), en el mismo porcentaje (31.3%) es percibida como
igualdad. Pero también la democracia se mira como libertad (18.8%) y como elecciones (15.6%).
Ver tabla No. 1

Tabla No.1 Imaginario sobre Democracia Local

Fuente: Encuesta de percepción

 Gráfica No.1. Término con que se identifica la palabra “Democracia”

31,3% 31,3%

3,1%

18,8% 15,6%

Elecciones Libertad
Igualdad Gobierno del pueblo
Sin precisar

Estos elementos de percepción de la democracia son fundamentales en la construcción de

sociedades donde las organizaciones comunales juegan un papel importante en los contextos
locales para trabajar el pensamiento democrático local puesto que son los grupos sociales y no los
individuos, por visibles que puedan ser, los que en última instancia fundamentan y garantizan la
vigencia de los distintos proyectos políticos que concurren en el contexto de la sociedad colombiana.

En el marco de una visión cualitativa se entrevistaron a ediles para mirar la percepción que
tienen de la democracia local por ejemplo, Alejandro Dussan, edil de la localidad industrial de la
bahía tiene una mirada de la democracia en los siguientes términos:

“La democracia local como se da en estos escenarios se puede entender como la participación
del ciudadanos en los procesos políticos, de una participación activa en donde su opinión sea
considerada y tenga relevancia en el momento en que se vayan a tomar decisiones que tengan que
ver con sus intereses, que pueda participar de la elección de sus mandatarios y puedan plantear
sus puntos de vistas tanto para los intereses individuales y los intereses de la colectividad”

Referente a la percepción de la democracia a nivel de ciudad, localidad y de barrio la mirada

es diferente, a nivel de ciudad se considera que siguen vigentes viejas costumbres políticas viciadas
que son obstáculo para la democracia. También a nivel local es poco lo que se ha avanzado. Pero
se perciben cambios significativos a nivel de barrio con el ingreso de nuevos líderes con una visión
mas comprometida con su comunidad.

“Este año en la mayoría de los barios, hubo cambios y nuevos liderazgos, debido a que
las personas han venido despertando y acudiendo a las capacitaciones de diferentes organismos
como ONG privadas y universidades que se han metido de lleno a estos barrios a buscar que la
gente despierte y que mire que este proceso es de nosotros mismos y que si nosotros no tomamos
la tarea de empoderarnos de estos procesos para participar, tomándonos la voluntad de participar
porque yo quiero de verdad y porque me nace.( Rogelio Pérez- Presidente de Junta de Acción
Comunal -)

A nivel de juntas de acciones comunales este año se vieron bastantes cambios que rompieron
con viejos liderazgos tradicionales que venían ejerciendo año tras año, entrando ahora personas
jóvenes. Y también hubo comunidades donde fue repetitivo, como el caso del barrio Manuela
Vergara de Curí, quien repitió de presidente, pero hubo cambios en las directivas y en los comités.”

Pero también es preocupante mirar la calidad de la democracia y como es percibida esa

calidad por las organizaciones de base objeto de estudio. En ese sentido, se puede observar en la
siguiente tabla (No.2) la percepción de calidad. Se observa que el 65.6% consideran que la calidad
de la democracia es regular, no goza de una buena percepción. Un 15.6% se considera mala. Es
decir, que el 81.2% cuestiona la calidad de la democracia, frente a un 15.6% la considera positiva.
Tabla No.2

Fuente: Encuesta de percepción

Grafico No.2 Calidad de la Democracia

En el contexto de la sociedad colombiana y en particular en Cartagena la calidad de la

democracia se expresa por las prácticas políticas de sus actores políticos cuyos discursos
sobre democracia se alejan de la democracia posible o deseable. Es una democracia que no
esta caracterizada por el respeto y la tolerancia y atravesada por actos de violencia como lo
señala Eduardo Pizarro León Gómez en su texto “Una democracia asediada” al considerar que la”
democracia colombiana está tensionada entre los afanes propios de cualquier democracia y un
espiral de violencia que la asedia de manera permanente y que la convierte en un modelo bastante
irregular y contradictorio.

A pesar que las organizaciones de base representan un modelo de participación para construir
un modelo de democracia local participativa en Cartagena se requiere mayores esfuerzos, aunque se
pueden dar cambios importantes a partir de la descentralización política administrativa que permitió
la creación de las tres localidades y ha contribuido a mayor participación de la ciudadanía donde
sectores sociales de la ciudad considerados estratos 5 y 6 que se organizaban en Asociaciones
ya están pensando en crear Juntas de Acción Comunal. Igualmente, la participación por localidad,
Unidades Comuneras de Gobierno que permite tener más contactos con la comunidad, una
constante interacción con las organizaciones a través de las alcaldías locales. Como afirma el
testimonio de Rogelio Pérez:

A nivel de la comunidad y especialmente en las Juntas de Acciones Comunales, la participación

ha mejorado, muchos de los líderes no pertenecen a ninguna afiliación política en el momento de
la inscripción como aspirantes de cargos de JAC.Esto a permitidos nuevos liderazgos porque los
lideres están en permanente capacitación y están despertando. En ese sentido, se puede decir
que a nivel de barrio, comuna la democracia es más evidente porque las decisiones que motivan a
participar son netamente comunitarias.”

Por lo tanto, el modelo de democracia local en Cartagena, se representa como intentos, más
expresados en elecciones y alejados de la transparencia, de la autonomía y de responsabilidad del
gobierno local con respecto a lo comunitario. Lo anterior indica que la representación política del
Estado no ha superado algunas formas tradicionales de participación política como el caciquismo y
el dominio de reducidas oligarquías, la presencia de un sistema político viciado en sus costumbres
políticas, que han penetrado en las instituciones y corporaciones gubernamentales, aspectos que se
evidencia en la representación y mentalidades de muchos dirigentes comunales de las localidades
y en particular de la localidad Industrial de la Bahía

Imaginario de la política

Generalmente se estima que en el ámbito y el carácter formal de las organizaciones de base

son más sociales que políticas. Se mira la construcción de su identidad desde las opciones políticas
que las animan y desde las cuales justifican sus acciones. No obstante, la riqueza política de las
organizaciones está en lo que hacen y en el modo en que lo hacen. Desde esta perspectiva, la
percepción que tienen de la política los representantes de organizaciones de la Localidad industrial
y de la Bahía, está asociada (Ver tabla No.3) con el sentido de entenderla como un asunto público
(31.3%), debate ideológico (21.9%).Pero también la política se imagina como acto de corrupción
(15.6%), de elecciones (9.4%), poder (6.3%) y representadas por caciques (3.1%).

Tabla No.3. Imaginario de politica

Fuente: Encuesta de percepción

Gráfica No. 3.Término con que se identifica la palabra “Política”

Para algunos líderes como Gregorio Narváez: la política debe tener un carácter de rigurosidad
y responsabilidad:

”Entendiendo la política como la manera o la ciencia que busca cambios sociales”, pienso que
las organizaciones comunitarias si han tenido un cambio en la manera de hacer política porque las
mismas herramientas legales en estos momentos le están permitiendo algunas herramientas con
las cuales se van dando algunos procesos de gestión y que facilitan estos procesos, desde el punto
de vista de herramientas legales.”

Esta mirada amplía lo político como capacidad de transformación social que se expresa
en los discursos, prácticas y vínculos que establecen las organizaciones frente al Estado y otros
actores sociales. Por lo tanto, se mira la política como conciencia de historicidad de lo social, en la
“articulación dinámica de sujetos, practicas y proyectos colectivos, cuyo contenido es la lucha por
dar dirección a la realidad en el marco de opciones viables” (Zemelman, 1989:13), o en palabras
de Alfonso Torres, investigador de la Universidad Pedagógica Nacional “todo lo que se hace en las
organizaciones es político.”

Autonomía política de las organizaciones de base

Una de las preocupaciones actuales que se da al interior de las organizaciones es, si éstas,
para alcanzar sus objetivos, tienen que estar vinculadas a partidos o movimientos políticos, o por el
contrario, mantener autonomía e independencia frente a los mismos. Pues esta preocupación nace
desde los primeros momentos históricos del surgimiento y trayectoria de las organizaciones de
base en Colombia, marcado en un periodo más crítico que en otro y articulado a los acontecimientos
dados en América latina.

Entre los 70 y a lo largo de los 80, periodo que, como es de conocimiento,” estuvo marcado
por el ascenso y radicalización de los movimientos populares en América Latina, la influencia del
marxismo en el mundo académico, la experiencia socialista en Chile, el triunfo de la revolución
Sandinista y la emergencia de propuestas alternativas en los campos educativos, eclesial,
comunicativo, artístico e investigativo (Cifuentes María Teresa y Serna Adriana 2006: P, 214)”.
En Colombia ello se expresa en el surgimiento de organizaciones como la ANUC, la ONIC, la
Coordinadora sindical y de Movimientos Cívicos, así como las permanentes protestas cívicas a
nivel nacional.

Pero también estos momentos históricos fueron periodos de autoritarismo y represión; la

mayoría de los países de América Latina y especial el cono sur estaban gobernados por militares
y en Colombia se había contemplado el Estatuto de Seguridad bajo el gobierno de Cesar Turbay
Ayala y la consecuente ola de detenciones masivas, torturas y desapariciones. En esa coyuntura se
dio la oportunidad del surgimiento de organizaciones en defensa de los derechos humanos como
ILSA, la Comisión Andina de Jurista.

Es importante tener presente que en las democracias liberales “los partidos políticos están
concebidos como las organizaciones a través de las cuales se canalizan las expectativitas ciudadanas
y se alinean los intereses en conflicto, por lo cual serían los protagonistas fundamentales de la relación
propositiva que se debe construir para asegurar la gobernabilidad. Sin embargo, en los sistemas
políticos contemporáneos, pluralistas y poli céntricos, solo son un actor más, frecuentemente con
escaso nivel de aceptación por parte de los ciudadanos y poca representatividad” (Agenda regional
–PNUD, Pág., 17)

Este contexto de polarización política permite entender la emergencia y el contenido ideológico

de muchas iniciativas organizativas dadas en Cartagena que dieron lugar a las experiencias de
trabajo popular que luego se consolidaron en organizaciones activistas sociales que se comprometen
acercarse y vivir en zonas populares de la ciudad a organizar y movilizar a sus habitantes, asumidos
como actores protagonistas del cambio.

Organizaciones de base como las Juntas de Acción Comunal creadas por el Gobierno (1958)
como instrumento político para promover el desarrollo comunitario se convierten en herramienta
de la sociedad política para acumular poder comunal, muchos de sus miembros comienzan a
tener militancia política de derecha o de Izquierda. Estas motivaciones iníciales se ratifican al
encontrar en los barrios necesidades que confirman el compromiso de sus líderes. Las propuestas
encontraron eco en las comunidades.

En Cartagena, el proceso de descentralización administrativa amplió los espacios de

participación, lo que motivó a algunas organizaciones a involucrarse en estos espacios y
mecanismos de participación ciudadana como las Juntas Administradoras Locales y los Consejos
Comunales. En la elección de Juntas Administradoras Locales, algunas organizaciones (JAL,
JVC), han apoyado candidatos provenientes de movimientos sociales y partidos políticos. Este
comportamiento hoy indica una valoración de la participación y autonomía de las organizaciones a
vincularse a estructuras políticas. Como se puede observar en la siguiente tabla 4

Tabla No. 4 Autonomía política de las Organizaciones de Base

Fuente: Encuesta de percepcion

Una tendencia general y aceptada por representantes de organizaciones de base de la

localidad Industrial de la Bahía con respecto al grado de autonomía política (Tabla No4.), el 53.1 %
expresa muy poco hay autonomía, mientras que el 34.4% reconoce que se da mucha autonomía
política. Pero también hay un porcentaje menor (6.3%) que considera que las organizaciones de
base no gozan de autonomía, están amarradas de las fuerzas políticas, afiliadas como una forma
de alcanzar la solución de sus necesidades y mayor fortaleza con el gobierno local..

Aquellas voces comunitarias que consideran muy poco o nada de autonomía de las
organizaciones de base corresponde a la militancia o compromiso partidista de sus miembros,
por lo tanto, la participación se reduce a un grupo selecto, se elitiza de alguna manera. Aun más
cuando en el escenario local de Cartagena, los partidos han sido sustituidos, en gran medida,
por organizaciones sociales que lideran intereses colectivos cercanos a los proyectos de las
comunidades. Aunque a veces no se quiere reconocer el avance de los procesos de participación
y organización de las comunidades, en la actualidad la promoción de espacios de participación
ciudadana pueden disminuir la influencia y necesidad de los partidos, en tanto estaban concebidos
para ser intermediarios entre el Estado y los ciudadanos, ahora estos pueden acudir de manera
directa a expresar sus expectativas.

”Como organización se deben sustraer del tema de la posición política porque cierra la
posibilidad de que se expresen diferentes pensamientos y no logran una participación cívica. Una
serie de líderes comunitarios que venían ejerciendo protagonismos, tienen que replegarse a las
organizaciones políticas o a los proyectos políticos más consolidados para poder subsistir en un
momento determinado y seguir ejerciendo liderazgo dentro de su comunidad” (Entrevista Carlos
Díaz Redondo – Ex alcalde –enero 2008 )
 Pero también se encontraron voces que son partidarias de que las organizaciones comunales
puedan vincularse y tener posición política partidista siempre y cuando no sean manipuladas y
contrarias, su accionar, a sus intereses colectivos:

“Los grupos políticos pueden canalizar a las Organizaciones de base para transmitir sus
ideas, lo que esta malo es la coacción que se haga o la influencia que te deja negociar prebendas
por votos porque eso si es un método de coacción donde tu manejas a la persona y le dices si
tu no me das eso yo no te doy aquello, allí si está mal la cosa pero si se trata de canalizar ideas ,
pienso que es sano que toda la ciudadanía a través de las Juntas de Acción Comunal conociera
cuales son los pensamientos políticos , porque está proponiendo cada bancada de hacer por su
territorio”(Miguel Caballero Villarreal . 2008)

Es eminente pensar hoy que los “esquemas clientelistas sirvieron a los partidos para
garantizar su reelección pero a la par han servido para hacerles perder la confianza ciudadana.
Las experiencias innovadoras de gobernabilidad local se garantizan por el rompimiento de esos
esquemas, lo que señala una tarea por emprender.” (Bis, PNUD, Pág.18)

En ese sentido, lo anterior conduce a pensar que si bien es favorable e interesante lo político
en las acciones de las organizaciones de base también es conveniente mantener autonomía y dejar
que se expresen diferentes posiciones al interior de dichas organizaciones. Ahora, la tarea de los
partidos o movimientos es pensar en sentido contrario en que deben tener como tarea fundamental
participar en los procesos de organización de las comunidades, fortaleciendo sus organizaciones y
sus proyectos de desarrollo.

Por lo tanto, las organizaciones manteniendo su autonomía política pueden construir un capital
político y organizacional con capacidad de negociación, nacida de sus identidades sociales y de
sus capacidades propias para plantear sus demandas y resolver sus situaciones problemáticas, a
partir de dos premisas fundamentales : la concertación y la descentralización.

Algunas experiencias de independencia o autonomía se dieron en el movimiento comunal

pero no duro mucho porque fueron absorbidas por los partidos tradicionales, por ejemplo, en el año
2002 la acción comunal comenzó creando un movimiento político independiente , en sus primeros
años de vida tuvo sus aciertos. En ese mismo periodo con la candidatura de Carlos Díaz Redondo
a la Alcaldía de Cartagena, el movimiento comunal realizo una alianza con el partido liberal, cuyo
movimiento quedo absorbido por los grupos políticos tradicionales, sus líderes cambiaron de
posición, con esa necesidad y esa pobreza absoluta, muchos fueron llamados a negociar a cambio
del “puestecito”. Esto genero que los ideales del movimiento comunal desaparecieran y alejarse de
una alternativa política con autonomía. En ese sentido, se evidencia la poca autonomía política de
las organizaciones de base especialmente las JAC, a pesar de sus intentos termina atrapada en las
redes de los grupos políticos tradicionales del país, donde los actores de la JAC son instrumentos
para representar al otro de que a través de él y a través de la acción comunal pueda alcanzar los
sueños de tener un trabajo, de buscarse unos ingresos en épocas pre electorales desdibujando el
imaginario de la política

Pero se sigue reconociendo el capital político de las JAC especialmente en procesos

electorales de dignatarios comunales. En las elecciones del 27 de abril del 2008 en la localidad
industrial de la bahía, solamente alcanzando un 80% de las juntas directivas que participaron en el
proceso electoral hubo una participación de 27.490 ciudadanos y ciudadanas afiliados alrededor
de la acción comunal que salieron libre y voluntariamente a votar para escoger a sus líderes que
los representen en el desarrollo de las necesidades básicas de la comunidad.

En ese sentido, Remberto Herrera dice: La Junta de Acción Comunal es una herramienta
para desarrollar a la comunidad tanto en la parte política, económica, cultural como social. Que
tal si el liderazgo comunal pensara como una fuerza para aunar tanto lo político, lo económico,
cultural y social, las ciudades y el país fueran otro

Aportes significativos de la aplicación del modelo de descentralización a la democracia

local (2002 – 2007)

En la investigación adelantada se recogen experiencias significativas a la luz de la

descentralización que han facilitado procesos democráticos .Entre los avances más significativos
se pueden resaltar:

-Mayor acercamiento del gobierno a la comunidad a través de la instalación de la alcaldía

local para atender asuntos de la comunidad.. En esta sede seccionan los miembros de la Junta
Administradora Local.

-La organización del territorio por Unidades Comuneras de Gobierno ha facilitado constituirse
en áreas geográficas aledañas conformando un territorio único como un criterio de selección para
intervenciones sociales.

-Construcción de espacios de participación y representatividad promovidos por organizaciones

sociales de base como Juntas de Acción Comunal y Juntas Vecinales de Vivienda. Estos espacios
de participación a pesar de que se promueven dentro de la comunidad, la participación de los
habitantes es muy baja, debido a ciertas limitaciones que se convierten en desventajas para las
dinámicas organizativas de la localidad. Sin embargo se han iniciado procesos de construcción de
redes sociales comunitarias denominadas Red de Juntas de Acción Comunal, cuyo radio de acción
es la Unidad comunera de gobierno No. 15

-Creación de la Escuela de Gobierno

Una de las estrategias de participación producto del proceso de descentralización es la

Escuela de Gobierno creada baja la administración del alcalde Carlos Díaz Redondo (2000-2003).
Se establece mediante el decreto No.0418 del 29 de junio de 2001, instancia que apunta a
la construcción progresiva de un sistema de gestión pública moderna y descentralizada, con
indicadores de calidad al servicio de la sociedad local. Entre las funciones de la Escuela de Gobierno
se pueden resaltar:

a. Facilitar intercambios de experiencias que permitan elaborar visiones compartidas entre las
nuevas generaciones de dirigentes, líderes y administraciones públicas.

b. Fortalecer con capacitación actualizada la gestión de espacios de participación ciudadana.

c. Impulsar foros, seminarios donde se debatan los problemas de la ciudad. Impulsar

programas que permitan formar ciudadanos capaces de adelantar replanteamientos en el proceso
de modernización – democratización del Estado para superar el carácter crítico de las relaciones
con la sociedad civil.

d. Presentar y desarrollar programas de capacitación dirigidos a elevar los conocimientos de

la ciudadanía sobre la dirección del Estado y la cultura democrática y el arte de gobernar.

Esta iniciativa permite señalar que en Cartagena la descentralización como modelo democrático
y de mayor participación debe ir acompañada de procesos formativos tal como expresan los
propósitos de la Escuela de Gobierno. Es así, como se han hecho esfuerzos de capacitación para
el fortalecimiento de las organizaciones de base y sociedad civil, mediante la implementación de
programas de cualificación de dirigentes, fortalecimiento organizacional y espacios de debate y de
concertación en alianzas con universidades públicas y privadas locales y ONGs, especialmente en
la promoción de la descentralización local, la participación social y la productividad ciudadana. Entre
los eventos más destacados se pueden señalar: Seminario sobre eficiencia pública y participación,
talleres sobre fortalecimiento organizacional, simposio internacional sobre globalización y
solidaridad.

Lo anterior se orienta mediante el trabajo en áreas temáticas que fortalezcan lo conceptual, lo

analítico, la práctica y el fortalecimiento del individuo como factor de cambio y desarrollo

-La Localidad como espacio de representatividad y reconocimiento de Alcaldes Locales:

Con la ley 768 se establece la posibilidad de que Cartagena divida su territorio en localidades y el
reconocimiento de la figura de Alcaldes Locales. Es decir, se legitima, de alguna manera el propósito
que tenían algunos líderes de la ciudad de establecer las alcaldías locales, hecho que se había
materializado en la administración de Gabriel García Romero pero por razones inconstitucionales
desaparece la figura del alcalde menor. Sin embargo, en ese momento, para conservar el proceso
de descentralización es creada la figura de los Gerentes Comuneros que en la práctica eran
unos alcaldes locales con funciones, con las distribuciones, con delegaciones pero con un nombre
distinto. En ese sentido, se podía avanzar también en el proceso de desconcentración

En términos de territorio, antes de implementar la descentralización en Cartagena, la ciudad

estaba organizada por 4 Zonas: Zona Sur oriental, Zona Sur occidental, Zona Centro y Zona Norte,
correspondiendo a características geográficas, socioculturales, económicas, parecidas en ese
territorio. Pero la implementación de la ley 768 delimitó el territorio en tres localidades y para cumplir,
por efectos prácticos se unificó la zona centro y la zona norte en una sola, lo que hoy es conocido
como Localidad Histórica y del Caribe Norte, la zona sur oriental que sigue siendo la Localidad
Turística de la Virgen y por último la zona sur occidental llamada Localidad Industrial y de la Bahía.

Del modelo de comunas y zonas se transforma al modelo de localidad y Unidades Comuneras

de Gobierno lo que cambió las reglas de la participación. Al pasar de un modelo donde se tenían
unas Juntas Administradoras Locales por comuna (270 representantes), se pasa a un modelo
donde solo quedan 27 representantes de la comunidad. Sin duda alguna se percibe que la relación
representantes – territorio reduce los espacios de participación. Es decir, se tiene una JAL con nueve
ediles que se reúnen y aprueban partidas para ser posteriormente distribuidos según los criterios de
participación formalmente planteados. No obstante, en ese sentido, se evidencia un mayor radio de
acción para los procesos democráticos internos, generando así acciones sectorizadas, situaciones
que requieren de otras dinámicas y mayores esfuerzos por parte de los líderes representantes

2.2.3. El trabajo en red para la construcción colectiva.

En el marco del territorio por localidad ha permitido mejorar las relaciones constructivas entre
las organizaciones de base, JAC, JAL y CV y en particular en la relación con la administración local
de la localidad. En el caso de las Juntas de Acción Comunal están agrupadas en la Asociación
de Juntas Comunales ASOJAC. Para el caso de la localidad industrial de la bahía formalmente se
han agrupado un número de 109 Acciones Comunales para presentar iniciativas de proyectos de
desarrollo de la localidad .Igualmente, realizan reuniones por Unidades Comuneras de Gobierno
ya que cada unidad comunera agrupa un numero de acciones comunales tal como se evidencia en
el siguiente cuadro:
 Cuadro No. 5. Numero de Acciones Comunales por U.C.G.U.Localidad Industrial de la Bahía

Fuente: Alcaldía menor Localidad Industrial de la Bahía

En la comuna 15, las Juntas de Acción Comunal se han organizado en red social denominada
Red de Juntas de Acción Comunal de la Unidad Comunera No. 15 reunidas en un número de 18
juntas representadas por los presidentes de las respectivas Acciones Comunales. En el siguiente
cuadro se encuentran los barrios que conforman la red de Juntas de Acción Comunal de la Unidad
Comunera de Gobierno No. 15:

Cuadro No. 6.Red de Juntas de Acción Comunal .U.C.G.U. 15

Como se puede observa 18 son los barrios que conforman la red que ha permitido tener
una visión más integral de los problemas de la comunidad y mayor esfuerzos para reconocer el
liderazgo colectivo, como afirma Rogelio Pérez dirigente comunal: “ahora tenemos conocimiento
sobre la problemática de la comuna y manejo, tengo información no solo de los problemas de mi
barrio sino que conozco y siento los problemas de los otros barrios que hacen parte de la red.

Sobre el origen y razones que motivaron crear la red Rogelio Pérez dice:

La iniciativa de la red nace porque, en años anteriores los líderes de la comuna 15 se han
venido reuniendo teniendo siempre esa inquietud de trabajar en conjunto y en lo cual cada uno de
nosotros hemos decidido de luchar en grupo y alcanzar los logros obtenidos, siempre anualmente
hemos tenido esa metodología y nos ha funcionado, a principio de este año estábamos un poco
cada uno por su lado, pero nuevamente decidimos reunirnos y retomar otra vez la metodología
en vista de que cada uno estaba fundido en sus problemas, necesidades y no veíamos solución,
entonces volvimos a tomar lo que veníamos haciendo, pero esta vez no como grupo, sino como red.

Nuestro objetivo es reunirnos todos en conjunto y mirar las necesidades de cada una de
nuestras comunidades y hacer un cuadro de prioridades para buscarle solución a cada una de
estas necesidades, ya que pensamos que si una sola comunidad hace una petición esta no hace
tanto efecto, como lo harían 10 o 15 comunidades juntas sentando así un precedente.

Es así como cada uno de nosotros decidimos de reunirnos inicialmente cada 8 días, pero vimos
que reunirnos cada 8 días era algo muy desgastante, entonces decidimos cada 8 días reunirnos
la parte directiva para coger un martes y tocar un tema de formación y llevar a los otros miembros
cada 15 días un tema diferente”

Los comités funcionan de acuerdos a los conocimientos que cada uno tiene sobre los
problemas que afectan a cada una de nuestras comunidades y así se forman los comités como el
comité deportivo que lidera el señor Jaime González.

De la Junta Directiva y Comités

Como toda organización se han dado la tarea de organizarse internamente de manera

autónoma y estructurada, para su funcionamiento, en una junta directiva que hace las veces de
coordinación y la conformación de comités. La junta directiva está integrada por los siguientes
lideres

Cuadro 7.Junta Directiva de la Red de Juntas de Acción Comunal. U.C.G.U.15

De los comités la red está constituido por tres comités que trabajan en aéreas prioritarias: Los
sectores son: Comité de infraestructura, comité de deporte y comité de seguridad.

Logros de la red

En sus tres meses de creada la red ha alcanzado logros significativos como:

- En materia de seguridad ciudadana presencia de la fuerza pública de la policía comunitaria,

que ha permitido disminuir los niveles de inseguridad y mejor convivencia.
- Respaldo de la alcaldía local
- Manejo de la información sobre la problemática de la comuna especialmente a nivel de la
red
- Esfuerzos de reconocimiento de liderazgo colectivo

Esta organización comunal por Unidad comunera ha permitido mayores diálogos entre las
organizaciones de base y a si dar respuesta conjunta o presentación de iniciativa menos individual.
Aspecto que se debe aprovechar para una potenciación y sentido comunitario.

CONCLUSIONES

-El estudio encontró que el más alto porcentaje en cuanto al imaginaros y percepción de
democracia local por parte de los líderes asocian al mismo con los términos de “igualdad” y
“gobierno del pueblo”. Este es el deseo o ideal por parte de los líderes mas no corresponde con las
vivencias y practicas del modelo de democracia imperante, dado que a nivel de ciudad se considera
que siguen vigentes viejas costumbres políticas viciadas que son un obstáculo para la democracia.

-La calidad de la democracia tiene una percepción no positiva, ya que el 65.5% de los lideres
encuentran debilidades en el contenido mismo de la democracia, motivado en gran medida por
las practicas políticas de los actores político en donde se ha venido evidenciando que su discurso
sobre democracia se encuentra alejado de la democracia posible o deseable

-La democracia en Cartagena se percibe como “intentos de democracia que se fomentan

desde las estructuras de base en contradicción con las formas tradicionales de la política como
el caciquismo y el dominio reducido de oligarquía, ya que en ese sentido en el país la democracia
como tal se encuentra asediada y caracterizada por la falta tolerancia y atravesada por actos de
violencia

-Desde la perspectiva de los líderes el imaginario de política se identifica con términos como
asuntos públicos, debate ideológico y corrupción. Tal percepción recoge la política como una
herramienta legal para el quehacer público pero al mismo tiempo se encuentra una mirada de
adjetivación negativa asociada a la corrupción.

-En relación con la autonomía política las organizaciones de base siguen atadas a un marco
político o dependencia de los partidos tradicionales como una forma de alcanzar la solución de
sus necesidades y mejor nivel de favorecimiento con el gobierno local.. . Sin embargo con los
procesos de descentralización derivada de la ley de distrito y de la constitución política de 1991
se ha iniciado un proceso de apertura que ha permitido que las organizaciones de base lideren
intereses colectivos asociados a los proyectos de las comunidades.

-El modelo de descentralización derivado de la constitución de 1991 ha sido un significativo

aporte al fortalecimiento y desarrollo de la democracia local que se expresan en: Mayor acercamiento
del gobierno a la comunidad a través de la instalación de la alcaldía local, Construcción de espacios
de participación y representatividad promovidos por organizaciones sociales de base como Juntas
de Acción Comunal y Juntas comunitarias de vivienda

– El proceso de descentralización ha originado nuevos mecanismos de organización para

el fortalecimiento de espacios democráticos locales tal el caso de creación de la red de Juntas
de Acción Comunal en la localidad Industrial de la Bahía, reflejando un proceso que nace de las
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tener una visión integral de los problemas de la comunidad y reconocer el liderazgo colectivo

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 “Democracia, gestión y políticas públicas: construcción de un modelo de análisis de
mecanismos de participación ciudadana institucionalizada en gobiernos locales.”

Marco Iván Vargas Cuéllar

Introducción

En el marco del cambio de la administración pública y el Estado contemporáneo, se ha

considerado a la participación ciudadana como un elemento necesario y deseable como parte
de un gobierno democrático para hacer frente al dilema de resolver problemas complejos con
recursos económicos limitados. Esta afirmación está basada en el hecho de que el funcionamiento
de los órganos de interacción entre ciudadanos y autoridades posibilita en gran medida el éxito
de la intención de lograr una “nueva configuración más democrática y eficiente del propio Estado”
(Ziccardi, 2004; 10), cuya manifestación más evidente se refleja en la proliferación reciente de
los mecanismos e instrumentos de participación ciudadana así como en la ampliación en las
transferencias de recursos presupuestales a los municipios por parte de la federación, cuyo ejercicio
se encuentra condicionado a los consensos que logran sus ciudadanos organizados.
Uno de los problemas centrales en esta ampliación de instancias de participación ciudadana
es el desequilibrio existente entre los espacios de participación y su influencia sobre la planeación,
deliberación, implementación, control y evaluación de las políticas públicas. Persisten los
centralismos regionales, cacicazgos tradicionales, relaciones de dependencia, falta de congruencia
entre las deliberaciones públicas y las concreciones de las políticas: problemas que en ocasiones
presentan un mayor grado de autoritarismo, discrecionalidad, opacidad e ineficacia que el antiguo
modelo que se pretende dejar atrás.

Propósito de la investigación
La investigación tiene como propósito conocer la contribución de la participación ciudadana
institucionalizada a la mejora de la calidad de la democracia y de la gestión de las políticas públicas
en el ámbito local, por medio del análisis de la participación de los ciudadanos en los mecanismos
diseñados e implementados por los gobiernos municipales para la toma de decisiones que inciden
en las estructuras gubernamentales y en las políticas públicas.
Como parte del proceso para definir una propuesta analítica de los mecanismos institucionales
de participación ciudadana, se recuperaron algunas discusiones teóricas de la democracia, la
gobernanza y la gestión pública con el propósito de identificar los factores que orientan la concepción
de la participación ciudadana en un gobierno democrático para la toma de decisiones que inciden
en las políticas públicas municipales. El siguiente apartado recupera de manera sintética los
principales planteamientos que son recuperados en el marco analítico.

Democracia y ciudadanía: el fundamento de la participación ciudadana.

El estudio de los mecanismos de participación como canales de expresión de la sociedad
parte de un contexto en el que se verifica un cambio del sistema democrático que configura las
características de la ciudadanía y su relación con la autoridad. La transformación de los patrones
culturales de la sociedad, así como su educación modificó el patrón en el que se desarrollaba la
toma de decisiones públicas, pasando de un rol pasivo a uno más activo.
Una de las transformaciones cruciales en esta relación está relacionada con la ampliación del
ámbito político (Font, 2004), en el que es más complejo el papel de intermediación de los partidos
políticos, el debate público ha expandido sus temas y por ende, los intereses de los ciudadanos
sobre los asuntos públicos.
La importancia de profundizar en este análisis reside en “la necesidad de corregir o mitigar
las falencias de la democracia representativa” (Portillo, 2004; 105), para atender satisfactoriamente
la aparición de ciudadanos inconformes con su rol pasivo y que exigen poder hacer algo más que
reelegir o reemplazar a las élites políticas cada determinado período de tiempo (Font, 2004; 25), a
partir del reconocimiento de una insuficiencia teórica de que los conceptos que han sido utilizados
para analizar a la democracia, sus actores y sus espacios resultan insuficientes para explicar los
procesos, las formas y los actores de la disputa por la construcción democrática (Dagnino, 2006).
Como respuesta a una noción del pensamiento democrático minimalista propuesta por
los teóricos schumpeterianos, que sugieren que el papel esencial de los ciudadanos debe ser
relativamente limitado y restringirse principalmente a la elección periódica de representantes
parlamentarios, junto con el escrutinio permanente de las acciones gubernamentales; existen
nuevos reclamos que exigen replanteamientos sobre el papel del ciudadano frente a la autoridad.
Es por ello que la teoría de la democracia ha dado un giro deliberativo (Dryzek, 2004) que es un
producto de una larga tradición de antecedentes teóricos, desde la Polis ateniense de Aristóteles,
la tradición liberal de John Stuart Mill o John Dewey hasta la insatisfacción de la perspectiva de la
democracia participativa (Fung y Wright, 2003) ante la falta de oportunidades para profundizar la
experiencia democrática en las democracias liberales contemporáneas.
Desde la perspectiva deliberativa, el centro de la legitimidad democrática proviene del
derecho, la habilidad y la oportunidad de aquellos afectados por una decisión colectiva a participar
en una deliberación genuina sobre el contenido de tal decisión (Dryzek, 2009). De esta manera,
mientras más auténtica, inclusiva y consecuente sea la deliberación política, más democrático será
el sistema político; de la misma manera, un sistema político será poco democrático en la medida
en que minimiza las oportunidades a los individuos para que reflejen libremente sus preferencias
políticas. Esto no significa que la aproximación electoral de la democracia sea incorrecta, sino que
pasa por alto un aspecto clave de la misma democracia, que es la deliberación.
Por tanto la capacidad deliberativa de un sistema político democrático puede ser definida
como la cantidad de estructuras que un sistema político posee para tener deliberación auténtica,
inclusiva y consecuente. (Dryzek, 2009; 1382). Entendiendo a éstas categorías como:

• Autenticidad. La deliberación debe inducir a la reflexión, conectar reclamos a principios

más generales y mostrar reciprocidad 1.
• Inclusividad. Hay un rango de intereses y discursos presentes en una configuración política.
• Consecuencia. El proceso deliberativo debe tener un impacto en las decisiones colectivas
o en los resultados sociales.

Desde esta perspectiva, la deliberación eleva la calidad de la democracia al hacer a los

sistemas:
1. Más legítimos. Si bien existen múltiples formas de observar este efecto, se presta atención
al argumento de que se logra asegurar la aceptación de las decisiones colectivas por parte
de actores que han tenido la oportunidad de participar en una deliberación consecuente.
2. Más efectivos con tratar con las divisiones y los problemas sociales. Se sugiere a la política
no como un método de exterminio de los valores de las partes, sino como un proceso
de reconocimiento mutuo de identidades y valores en disputa. Los problemas sociales
complejos pueden ser abordados con alternativas de solución generadas por los afectados
de manera que éstas pueden ser igualmente eficaces y mutuamente aceptadas.
3. Poseedores de mejores capacidades de resolver problemas de elecciones colectivas.
Este problema es descrito por el autor como aquel que da cuenta de la inestabilidad y
arbitrariedad de ciertas decisiones que se toman en una dimensión pública, pero que
tienen origen en los intereses específicos promovidos por actores políticos astutos.
4. Más reflexivos en corregir sus propias deficiencias. La capacidad deliberativa busca
promover la habilidad de un sistema de identificar sus propias limitaciones al incrementar
la experiencia de los actores políticos.

La cuestión de la ciudadanía
Al explorar el tema del comportamiento de los ciudadanos y sus manifestaciones en la
participación política, Theiss-Morse (1993) ofrece cuatro perspectivas que representan a su vez
diferentes conceptualizaciones de los deberes participativos del buen ciudadano. Estas visiones se
1 Para Dryzek la virtud clave de la deliberación es la reciprocidad, entendida como la posibilidad de formular argu-
mentos en términos en que otros puedan aceptar.
sintetizan en el siguiente esquema.

Tabla 1. Enfoques de los deberes del ciudadano

Fuente: elaboración propia con base en (Theiss-Morse, 1993)

Una democracia estable depende no sólo de su estructura básica sino de las cualidades y
actitudes de sus ciudadanos (Kymlicka & Norman, 1994). La ciudadanía se expresa, por ejemplo,
en el sentido de identidad del individuo, en su habilidad para tolerar y trabajar en conjunto, en su
deseo de participar en el proceso político, en la voluntad de conducirse con responsabilidad.
Es necesario generar un entendimiento y una práctica más completa de la ciudadanía
para complementar las necesidades del estado que no pueden obtenerse por coerción sino por
colaboración. Las políticas públicas en materia de salud, medio ambiente, economía y equidad,
por ejemplo, requieren de una postura más responsable por parte de los individuos: aquella que
encuentra en la colaboración y en la transformación de sus hábitos personales la posibilidad de
obtener mejores resultados.
Si bien una de las alternativas a la pasividad de los individuos consiste, desde la democracia
deliberativa, en crear espacios para distribuir poder a los individuos por medio de instituciones
democráticas; el tema de la responsabilidad ciudadana se convierte en un aspecto crucial ante
la posibilidad de que los ciudadanos puedan hacer un uso discrecional del poder al impulsar una
serie de decisiones que atienden a beneficios particulares. En este sentido la premisa de que la
participación política puede enseñar a la gente a conducirse con responsabilidad y tolerancia es
vista con cierto escepticismo. Lo que se traduce en la necesidad de prestar mayor atención en los
mecanismos para formar la responsabilidad ciudadana.
Otros problemas surgen desde una noción republicana de la ciudadanía donde se enfatiza
en el valor intrínseco de la participación política para los ciudadanos, siendo que la mayoría de
la gente encuentra mayor felicidad en la vida familiar, laboral, espiritual; no en la política. Desde
los teóricos de la sociedad civil se argumenta que el asociacionismo puede enseñar las virtudes
de la obligación mutua entre los miembros de una comunidad, pero también se advierte que esta
noción de participación debe formularse a la luz de los principios de la ciudadanía para evitar
visiones parciales de la actuación política. Desde una visión liberal, es posible fomentar la virtud
del ciudadano desde la educación formal al enseñar a los niños no sólo a actuar con acuerdo a la
autoridad sino además pensar de manera crítica sobre la autoridad misma.
El énfasis para abordar la cuestión de la ciudadanía, de manera que resulte útil para el
análisis de la participación en los mecanismos institucionales en el ámbito local requiere ir más allá
de comprender a la ciudadanía como un conjunto de derechos legales, para comprenderla como
un proceso social en que los individuos y los grupos sociales se comprometen políticamente (Isin y
Turner, 2003). El compromiso político de un ciudadano se relaciona con la práctica de la ciudadanía
sustantiva, que a su vez implica que los miembros de una comunidad política luchan por definir sus
propios destinos. Por tanto se aborda una concepción más sociológica de la ciudadanía que presta
menos atención en las reglas legales y más en las normas, prácticas y significados de la propia
ciudadanía.
Con el propósito de observar la práctica de la ciudadanía, se hizo una revisión de los conceptos
de cultura cívica (Rice y Feldman, 1997), capital social (Putnam, 1993) y capital político (Booth y
Bayer, 2007). Entre las principales actitudes y comportamientos que caracterizan a las ciudadanías
con altos grados de cultura cívica, Putnam agrupa éstos atributos en cuatro categorías generales,
a saber:
1. Compromiso cívico. Los ciudadanos en una cultura cívica están interesados en los asuntos
públicos y participan en la política.
2. Equidad política. Los ciudadanos se tratan como iguales por medio de relaciones
horizontales de reciprocidad y cooperación, no por relaciones verticales de autoridad y
dependencia.
3. Solidaridad, confianza y tolerancia. La cultura cívica está marcada por ciudadanos que se
respetan y confían entre sí.
4. Estructuras sociales de cooperación. En cultura cívica, los ciudadanos son miembros
activos de muchos grupos, por lo que están expuestos a una variedad de ideas y les
enseña las recompensas de la cooperación y la confianza interpersonal.
Este concepto de cultura cívica se enriquece de las nociones de capital social expuestas
por Pierre Bourdieu, James Coleman y el mismo Robert Putnam, que señalan al capital social
como un conjunto de relaciones sociales, redes, normas y confianza que permiten a los individuos
actuar juntos con mayor efectividad para lograr objetivos comunes, de manera que mayores niveles
de capital social y de compromiso cívico en una sociedad contribuye a un mejor desempeño del
gobierno.
Como un complemento al concepto de capital social, Booth y Bayer (2007) proponen
considerar la idea alternativa de capital político ya que señalan que “la mayor parte de la teoría de
capital social no especifica cómo los ciudadanos que poseen altos niveles de confianza social o de
participación en las organizaciones, pueden afectar al sistema político” (2007; 9). El concepto de
capital político consiste en actitudes y comportamientos de los ciudadanos que influyen o limitan al
sistema político en general, al observar el acuerdo de los ciudadanos con la ley, la cooperación con
las instituciones gubernamentales y la participación política dentro o fuera de los canales oficiales.
La utilidad en el uso de los conceptos de capital social y capital político ofrecen un elemento
adicional a la comprensión de la ciudadanía sustantiva: la observación de ciertos grados de cohesión
social que permiten entender la disposición a la cooperación entre actores y autoridad2 , así como
2 Enrique Cabrero (2005) utiliza los conceptos relacionados con el capital social de Putnam para observar los
mecanismos de construcción de acción pública eficaz basada, entre otros elementos, por la confianza y la colabo-
observar el cambio de la cultura política, la transformación de ciertas relaciones entre ciudadanos
y autoridad (clientelismo, populismo, autoritarismo), y la construcción de la ciudadanía desde sus
prácticas y significados.

Participación ciudadana en la gestión y las políticas públicas: una perspectiva desde la

gobernanza y el cambio en la administración pública.
Una de las perspectivas teóricas más influyentes para orientar la discusión sobre el cambio
en la administración pública en tiempos recientes ha sido la de la gobernanza, que parte de la
posibilidad de cuestionar y redefinir el papel que desempeña el gobierno en el proceso directivo de
la sociedad, en un escenario donde los gobiernos democráticos requieren mejorar sus capacidades
de dirección, coordinación y articulación de sus sociedades con resultados relevantes.
Éste enfoque parte del supuesto de insuficiencia de actuación del gobierno para dirigir a la
sociedad, ya que requiere de los recursos y acciones de actores extragubernamentales para resolver
problemas que son de interés de la sociedad. De manera general, el concepto de gobernanza se
establece desde las siguientes características (Aguilar, 2006; 133):
a. Implica un conjunto de instituciones y actores que se encuentran dentro y fuera del gobierno.
b. Registra que las fronteras y responsabilidades de lo público y lo privado son hoy permeables
en el abordaje de los problemas económicos y sociales de una comunidad.
c. Reconoce la interdependencia de las instituciones y los actores en la realización de sus
objetivos.
d. Reconoce la existencia de redes sociales de actores autónomos que tienen capacidad de
autogobierno en asuntos vitales para sus vidas y convivencia.
e. Reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin necesidad de la autoridad y
mando de gobierno.
El enfoque de la gobernanza presenta un rango muy amplio de posibilidades prácticas de
involucramiento de los actores no gubernamentales en el proceso de gobernación de la sociedad.
Si se parte de la base de que los actores independientes tienen amplias capacidades de superar
el desempeño de la acción directa del gobierno y sus burocracias sobre los problemas sociales,
entonces se requiere favorecer su actuación por medio de “legislaciones apropiadas y políticas
públicas abiertas, sin desconocer que hay fallas de mercado o simulaciones de mercado que obligan
a intervenir, así como hay fallas de la cooperación voluntaria” (Aguilar, 2006; 135).
Lo anterior propicia que el gobierno implemente modelos de políticas públicas donde se
suman los recursos económicos, técnicos, intelectuales y morales de otros actores económicos y
sociales, que van más allá de ciertas formas de asociación y contratación que respondieron más
a la corriente del cambio gubernamental centrada en la crisis fiscal de los estados en los años
80, para centrarse en la habilidad gubernamental para articular y compatibilizar los intereses e
iniciativas de los múltiples actores sociales en proyectos de relevancia social.
La inclusión de nuevos actores al sistema permite abrir los mecanismos de toma de decisiones
sobre las políticas públicas que en otro momento se consideraron como un ámbito exclusivo de la
autoridad (Aguilar, 2006), para pasar a una etapa donde la aparición de nuevos actores posibilita
un enriquecimiento en la diversidad y la interacción de actores en el sistema (Wagenaar, 2007) que
mejora las posibilidades de apreciar, producir y seleccionar alternativas y estrategias de intervención
orientadas a la toma de decisiones y la solución de problemas públicos.
Es en esta etapa donde el ciudadano aparece con agente central en el cambio de la
administración pública: las tendencias de recuperación de la naturaleza pública de la administración,
así como de la capacidad administrativa del gobierno planteadas por Luis Aguilar (2006; 40) ponen
en el escenario al ciudadano ya no como un sentido tradicional como mero objeto y destinatario
pasivo de la acción del gobierno, sino como un actor con voz y voto dentro de la determinación de
prioridades a atender por parte de los gobiernos y como observador activo del desarrollo de los
programas de los mismos.
En el plano de la gestión y las políticas públicas, la participación ciudadana persigue una serie
de objetivos que pueden impactar al proceso de las políticas públicas que han sido descritos en
una entrega anterior, a saber:
ración entre actores y redes.
 Tabla 3. Mapa de Objetivos de la participación ciudadana

Fuente: Elaboración propia.

Estos objetivos se recuperarán más adelante al conformar el marco analítico, así como en
el esquema de observación de los efectos de los mecanismos institucionales de participación
ciudadana.

Participación ciudadana en las políticas públicas

Con el propósito de identificar las dimensiones del diseño y los efectos de un mecanismo
institucional de participación ciudadana en el nivel local sobre las políticas públicas, se ha optado
por ubicar cada una de las experiencias dentro de un modelo por etapas del proceso de las políticas
públicas.
De entre las propuestas sobre la definición de las etapas de las políticas públicas (Dror, 1989.
Dunn, 1994). Se ha seleccionado un ciclo (Parsons, 2007) que reconoce y agrega estos aportes
en un marco general y claro. (Diagrama 1)

Diagrama 1
El Ciclo de Vida de las Políticas Públicas
 Fuente: (Parsons, 2007).

Las funciones de la participación ciudadana se manifiestan de formas distintas a lo largo

del ciclo de las políticas públicas por medio de una serie de procesos que son realizados entre
autoridad y ciudadanos. La tabla 2 muestra la ubicación de algunas expresiones de la participación
ciudadana en cada etapa del ciclo de las políticas públicas.
Al identificar que la participación ciudadana puede estar presente en todas las etapas del ciclo
de las políticas públicas, es importante hacer notar que esto no necesariamente puede ocurre en un
gobierno local específico sobre todas las políticas que realiza, lo anterior debido a que la apertura
de ciertas áreas de decisión o actuación del gobierno atienden a una postura de la autoridad frente
a la cesión de poder a los ciudadanos3 .
Tabla 5. Participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas

Fuente: Elaboración propia

3 Uno de los principales aportes sobre la participación ciudadana vista desde la perspectiva de la cantidad de
poder que la autoridad cede al ciudadano puede encontrarse (Arnstein, 1969)
 Las expresiones de la participación ciudadana en cada una de las etapas del ciclo de las
políticas públicas indica la función que realiza un mecanismo de participación frente a la política
y el gobierno. De lo anterior puede observarse que en ninguno de los casos consultados existe
evidencia de que un mismo programa de participación abarque todas las etapas del ciclo de las
políticas públicas, lo cual sugiere, a manera de hipótesis de trabajo, que desde una perspectiva
del diseño institucional resulta muy complejo instrumentar mecanismos de participación ciudadana
que abarquen varias etapas de la política debido a sus elevados costos, implicaciones y posibles
riesgos.
Una segunda lectura de esta tabla sugiere que las actividades incluidas en un mecanismo
de participación ciudadana en determinada etapa del ciclo pueden llegar a adquirir un nivel de
complejidad y especialización tal que cada una de las etapas merece la realización de un estudio
acucioso sobre sus características específicas y categorías de análisis. Así podríamos detallar
algunas líneas de desarrollo como la participación ciudadana para la detección de problemas
públicos, para la incorporación de temas en la agenda de políticas, para la generación de alternativas,
la planeación o incluso líneas de estudios más frecuentes como participación para el monitoreo,
control y evaluación de los programas públicos.
Para efectos de la investigación, se presta atención en identificar en cada instancia del
estudio de caso, las etapas del ciclo de las políticas en las que los mecanismos institucionales de
participación ciudadana se encuentran presentes, pero se procura un énfasis especial en aquellos
mecanismos que involucran procesos de deliberación por dos motivos: los antecedentes de las
teorías de la democracia deliberativa en los que se basa este estudio, y por otra parte, el supuesto
personal de que en los gobiernos locales en México, los mecanismos institucionales de participación
ciudadana relacionados con etapas que van más allá de la implementación aún se encuentran en
etapas primarias de formación.

Expresión de la participación ciudadana: desde el plano normativo hacia el marco

interpretativo
La siguiente tabla que sintetiza algunas expresiones de la participación ciudadana desde: a) la
literatura revisada, b) desde el análisis de un conjunto de casos de éxito y, c) desde la propuesta de
criterios de análisis de evaluaciones de la participación ciudadana según sus efectos democráticos
y organizacionales.

Tabla 6. Definición de la expresión de la participación ciudadana en las categorías propuestas

 Fuente: elaboración propia

Este esquema se propone como un punto de referencia del que pudieran surgir un conjunto
de categorías de análisis de los mecanismos institucionales de participación ciudadana; sin
embargo es necesario trabajar con la estructura de un marco interpretativo que retome los aportes
teóricos y las relaciones entre variables que ayuden a explicar la configuración, funcionamiento y
resultados de los mecanismos institucionales de participación ciudadana en los gobiernos locales.
También se debe reflexionar sobre la definición de un conjunto de niveles de análisis para facilitar la
construcción del marco interpretativo, la propuesta analítica de la tesis y la estrategia metodológica
de investigación.

Propuesta de marco interpretativo desde sus niveles de análisis

La participación ciudadana en los mecanismos institucionales se puede observar en su
conformación y efectos en tres niveles: en el nivel organizacional que hace referencia al entramado
institucional en el que se organizan los mecanismos de participación ciudadana, el de la política
pública donde se verifican los aportes que se obtienen como producto de la participación ciudadana
sobre la acción gubernamental y el individual que se verifica la práctica de la ciudadanía.
Uno de los argumentos que dan estructura a esta investigación consiste en que en la gestión
pública local, la participación ciudadana se encuentra relacionada con la concepción democrática
que un gobierno tiene sobre la formulación e implementación de las políticas públicas, de manera
que esta concepción se materializa en mecanismos institucionales que organizan un sistema de
participación en el que confluyen los agentes sociales y gubernamentales, el diseño institucional
de las instancias de participación del gobierno municipal y una serie de factores específicos de la
política pública en el que los actores toman sus decisiones.

Diagrama 2. Mecanismos Institucionales de Participación Ciudadana y sus Observables

Diagrama 3. Observación de sus Efectos

 Discusión
Desde la observación y el análisis de los mecanismos institucionales de participación
ciudadana se pretenden seguir las siguientes líneas explicativas que se desprenden del objetivo de
esta investigación.

1. La calidad de la democracia de un gobierno se mejora debido a la existencia de estructuras

que permiten una participación auténtica, inclusiva y consecuente.
2. Desde la perspectiva de la gobernanza, la administración pública se transforma
favorablemente debido a la recuperación de la naturaleza pública y la capacidad
administrativa por medio de un proceso de la formulación e implementación de políticas
públicas con participación ciudadana.
3. A través de la práctica de la ciudadanía sustantiva en los mecanismos institucionales de
participación, los agentes sociales y gubernamentales establecen relaciones en las que se
fomentan habilidades, se adquieren significados y se eleva el capital social y político que
permite la construcción de ciudadanía y el cambio de cultura política.

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ZICCARDI, Alicia. (coord).(2004) Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito
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 “Régimen democrático y prácticas cotidianas.”

Marta Lidia Pérez

martalidiaperez@gmail.com.ar
Instituto de Investigaciones Socioeconómicas (FACSO – UNSJ).
María Mónica Veramendi
moniveramendi@hotmail.com.ar
Instituto de Investigaciones Socioeconómicas (FACSO – UNSJ)

A - Introducción

La finalidad de todo régimen político queda definida por tres cuestiones centrales que debe
resolver: el quién y el cómo se gobierna; el de las relaciones de la sociedad y el Estado, y por último
el de la canalización de las demandas sociales y la resolución de los conflictos siempre presentes
en todo orden colectivo.
La democracia como forma de gobierno “del pueblo”, donde éste tiene la posibilidad de
participar directa e indirectamente en la “cosa pública”, tiene dos dimensiones fundamentales:
procedimental (reglas e instituciones) y sustantiva (valores e ideales).
La valoración de estos elementos, construida por los ciudadanos a través de las experiencias
cotidianas en democracia, fortalece o debilita el compromiso con este régimen político y “forma
de vida”. La mayor o menor divergencia entre el “deber ser” y “el ser” democráticos, influye en las
configuraciones mentales y conductas ciudadanas.
El objetivo de este trabajo consiste en analizar la significación dada por los ciudadanos al
régimen democrático y sus prácticas cotidianas (derechos y deberes).
Las unidades de análisis son ciudadanos de dos municipios de la provincia de San Juan:
Rawson y Rivadavia, y la metodología de abordaje fue la realización de ocho Focus Group (en abril
– mayo del año 2009), diferenciados por edad y NES (nivel socioeconómico). Dichas experiencias
de grupos focales se desarrollaron en el marco del Programa Auditoría Ciudadana, dependiente de
la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de
Gabinete de Ministros.
Los resultados de este estudio descriptivo - comparativo pretenden además, enriquecer el
proyecto de investigación “Democracia, procesos electorales y sistema de partidos en la provincia
de San Juan”, dirigido por la Mg. Graciela Ceretti y en desarrollo actualmente en el Instituto de
Investigaciones Socioeconómicas (FACSO – UNSJ).

B - Elementos Teóricos

“Lo que la democracia sea no puede separarse

de lo que la democracia debiera ser.
Una democracia existe
sólo mientras sus ideales y valores la crean.”
(Giovanni Sartori)

Según este autor, la democracia es un vocablo transparente, es decir una palabra bien sujeta
a un significado originario, literal: “poder del pueblo”
Esta, sin embargo es una definición que se limita a reproducir una traducción de un idioma a
otro.
En realidad, la democracia representa algo más amplio e incluso distinto de su significado
literal.
Así, en la democracia actual, la participación pero además, la representación son dos requisitos
vitales para el despliegue del régimen político. Por democracia representativa se entiende aquella
donde el demos no se autogobierna sino donde elige representantes que lo gobiernen.
Asimismo Bobbio afirma: “...hago la advertencia de que la única manera de entenderse cuando
se habla de democracia, en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autoritario, es
considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen
quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos.” (Bobbio,
1996: 14).
Por lo tanto, estas cuestiones refieren a un conjunto de ciertos principios e instituciones
precisas como: la soberanía popular, la igualdad de los ciudadanos ante la ley, la vigencia del
estado de derecho, el sufragio universal, las elecciones libres y periódicas de los gobernantes, la
accountability o control de los actos de gobierno, el principio de la mayoría y respeto a las minorías,
la tolerancia y respeto al pluralismo político, que median entre la sociedad y el Estado a fin de
resolver quién ejerce el poder, cómo se gobierna y cómo se dirimen los conflictos y demandas
sociales.
Pero también la democracia, presenta otra dimensión significativa y es la que se relaciona
con los principios éticos y con el ideal de “sociedad buena” según el lenguaje de los clásicos. La
democracia representa un ideal, un principio ético de organización de la vida en sociedad.
En este sentido, la democracia no consiste en un rígido esquema de gobierno, sino en una
forma de vida, es decir una manera peculiar de concebir la organización y el gobierno de una
sociedad en base a valores fundamentales como libertad, igualdad de oportunidades, justicia para
todos.
“La democracia resulta de y es conformada por, las interacciones entre sus ideales y su
realidad, el empuje del deber y la resistencia del es.” (Sartori, 1994: 27)
La teoría democrática contemporánea traduce esta tensión en dos concepciones acerca de
la democracia: la procedimental y la sustantiva. La primera pone el acento o se preocupa por las
reglas e instituciones que regulan el procedimiento democrático, mientras que la sustantiva se
centra en los problemas derivados de la determinación de un orden justo.
“Otras perspectivas teóricas, sin desconocer lo difícil que resulta conciliar a los contrarios,
intentan buscar puntos convergentes que concilien procedimientos y valores y permitan llegar a
‘definiciones intermedias’ que conjuguen en forma conveniente, las exigencias que derivan del plano
de los procedimientos que refieren a lo institucional, con las del orden sustantivo, que responden al
problema de lo justo.” (Bocelli, Ceretti, Mestre y Navarro, 2006: 7)
En esta perspectiva, se posiciona Hugo Quiroga, cuando advierte que “el procedimiento, es
un punto de partida, nunca un punto de llegada. No se puede renunciar, por tanto a las aspiraciones
de igualdad social ni a las prácticas participativas.” (Quiroga en Cheresky y Pousadela, 2001: 241)
El amplio espectro de derechos y deberes de los ciudadanos son uno de los pilares
fundamentales del régimen democrático, en torno al cual también se manifiesta una esfera
axiológica. El respeto a lo que está “permitido” y “prohibido” en una sociedad democrática debe
ir acompañado no sólo de la obligación legal, sino del convencimiento ciudadano que legitima.
“El consentir entre gobernantes y gobernados se basa en la conformidad sobre los valores que la
política quiere promover (lo deseable).” (Coicaud, 2000: 25)

Por último, se ha pretendido acceder a la significación dada por los ciudadanos al régimen
democrático y a los derechos y obligaciones inherentes a él a través del discurso de los mismos
teniendo en cuenta que: “Las producciones discursivas son producidas y recibidas por individuos
situados en circunstancias socio-históricas específicas. Estas circunstancias pueden estar
caracterizadas por disposiciones institucionales de diversos tipos y por relaciones de poder y
dominación.” (Gutiérrez, 1999: 7)
La metodología aplicada fue la de grupo focal, también conocido como grupo de discusión
o focus group. Técnica que permite recoger información en profundidad sobre las necesidades,
preocupaciones y percepciones de un colectivo social determinado. El grupo focal reúne a un grupo
de personas quienes discuten sobre un determinado tema. Ello permite no sólo recoger información
de modo individual sino conocer la dinámica del grupo. (Vieytes, 2004: 633-639).
Para otro autor, un grupo focal puede definirse como una discusión cuidadosamente diseñada
para obtener las percepciones sobre una particular área de interés. Los grupos focales se
caracterizan por estar constituidos por personas que poseen ciertas características en común que
proveen datos o información de naturaleza cualitativa mediante su participación en una discusión
enfocada. (Krueger, 1991)
Estos grupos deben ser lo suficientemente pequeños como para permitir la oportunidad a
cada participante de compartir su discernimiento de las cosas, y a la vez lo suficientemente grandes
como para proveer diversidad de percepciones.

A través de las prácticas discursivas,

se instaura el lazo social,
se definen identidades y ubicaciones,
se ponen en juego las relaciones de poder,
se construyen los sentidos de un orden.
(Leonor Arfuch)

C - Perfiles de los focus group trabajados

Los participantes de los focus group fueron seleccionados a partir de características en común
combinadas: lugar de procedencia (departamento), edad y nivel socio económico. En función de las
mismas, la conformación de los grupos focales referidos (8) fue la siguiente:
 D – Significaciones y valoraciones ciudadanas.

1 - Sobre Democracia

En la conceptualización de la democracia que surge del discurso de los integrantes de los

grupos focales, tanto del Municipio de Rawson como de Rivadavia, se refleja la distinción entre
democracia procedimental y sustantiva.
Los ciudadanos de ambos municipios, identifican a la democracia como:

a) régimen político, en tanto procedimiento que pone el acento o se preocupa por las reglas
e instituciones que regulan el proceso democrático, donde el carácter de este régimen
está definido por el cumplimiento de una serie de cualidades normativas, entre las que
se destacan la libertad de expresión y elección. Además, los participantes refieren a la
posibilidad que tiene el pueblo de participar en: las elecciones de los gobernantes, las
decisiones del gobierno y la sanción de las leyes (por ejemplo, presentación de proyectos
de ley a través de la iniciativa popular).
b) forma de vida y participación. En algunos integrantes se entiende la participación como
un derecho y un deber. Esto implica una concepción democrática sustantiva caracterizada
por la presencia de ciudadanos comprometidos con todo aquello que refiere a lo público.
Las manifestaciones brindadas en los focus group recalcan como pilares sustanciales de
la democracia: la vigencia de las garantías constitucionales; el respeto y posibilidad de
ejercicio de los derechos humanos, como la libre expresión, opinión, petición; la igualdad
de trato y oportunidades.

A continuación se registran algunas expresiones de los participantes que reflejan lo mencionado.

DEMOCRACIA, como forma de vida

“Derechos individuales de cada uno, el derecho a la vida.” Varones, NES bajo y medio bajo,
menores de 35 años, Rivadavia.

“El respeto por el prójimo (…) respetar tanto al niño como al anciano, ¿no cierto?” Mujeres,
NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años, Rivadavia.
 “Y es una forma de vida también” Varones, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años,
Rawson.

“Es una forma de vida” Mujeres, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años, Rawson.

DEMOCRACIA, como participación

“La participación del pueblo en la elección de sus representantes.” Varones, NES medio alto y
medio típico, menores de 35 años, Rivadavia

“La participación del pueblo en la sanción de las leyes, en los proyectos de leyes.” Varones,
NES medio alto y medio típico, menores de 35 años, Rivadavia

“El deber y el derecho de participar en las cuestiones públicas” Mujeres, NES bajo y medio
bajo, menores de 35 años, Rawson

“Es un sistema de vida que establece qué es bueno, aunque tenemos mucho que aprender
todavía, pero me parece que debemos participar” Varones, NES bajo y medio bajo, mayores de 36
años, Rawson

DEMOCRACIA, como gobierno del pueblo.

“Un sistema político.” Varones, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años, Rivadavia.

“Técnicamente es el gobierno del pueblo la democracia.” Mujeres, NES medio alto y medio
típico, mayores de 36 años, Rivadavia.

“La democracia es el poder ejercido por el pueblo, porque todos tenemos poder de opinar. No
es de unos pocos nada más.” Mujeres, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años, Rawson.

“Es uno de los tantos sistemas de gobierno, o formas de gobierno, que en este caso sería del
pueblo.” Varones, NES medio alto y medio típico, menores de 35 años, Rawson

DEMOCRACIA, como libertad de elección de los representantes.

“Poder elegir, poder elegir lo que queremos, gobernantes, nuestra vida.” Varones, NES bajo y
medio bajo, menores de 35 años, Rivadavia

“Derecho a votar, a elegir libremente nuestros representantes”. Varones, NES medio alto y
medio típico, menores de 35 años, Rivadavia

“Yo quiero decir que es la posibilidad que tiene cada uno de elegir a sus representantes que
los van a representar.” Varones, medio alto y medio típico, mayores de 36 años, Rawson.

“Desde mi punto de vista, como dijimos anteriormente tiene que ver con todo el tema de la
libertad de pensamiento, de expresión. Más que de eso, de la decisión propia de cada uno de los
ciudadanos de ejercer el voto libremente” Varones, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años,
Rawson.

DEMOCRACIA, como libertad de expresión

 “Hay una libertad en el sentido de poder expresar lo que nosotros pensamos y de la forma
que queremos vivir. O sea estar representados.” Mujeres, NES bajo y medio bajo, menores de 35
años, Rivadavia

“Porque eso sería la democracia, la libertad de pensar, de expresarnos libremente” Varones,

NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años, Rivadavia

“Tener la libertad de poder expresarse, que nadie venga y te mande sino ser libre de opinar”
Mujeres, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años, Rawson

“La democracia es para eso para expresarse como ciudadano” Mujeres, NES bajo y medio
bajo, mayores de 36 años Rawson

Las dos dimensiones de la democracia, procedimental y sustantiva, son reconocidas por los
participantes de los focus group, como las fortalezas de esta forma de gobierno, que se reconoce
presente en la actualidad.
Sin embargo, la democracia presenta al mismo tiempo falencias en torno a los dos aspectos
trabajados: institucionalmente es referida la falta de independencia entre los poderes del Estado;
sustancialmente se recalca la inseguridad e impunidad, la manipulación de la información, el no
respeto por las minorías, el clientelismo político y la desigualdad en el trato y en las posibilidades
para el ciudadano.

2- Sobre Derechos y Obligaciones

Los derechos son las facultades del hombre para realizar ciertos actos, según lo establece
la ley. Los derechos conocidos por los participantes de los focus group y que se mencionan son
los consagrados en la Constitución Nacional: civiles (libertad de expresión, seguridad, libertad de
tránsito, justicia), políticos (participación) y sociales (educación, salud, trabajo, salario digno). Se
destaca mayoritariamente, la referencia al derecho a la educación y a la salud como un signo de la
igualdad de posibilidades.
En el caso fundamentalmente de los adultos, el derecho a ejercer la libertad de expresión es
connotado como derecho a demandar, reclamar y ser escuchados. Se plantea que este derecho
se ve restringido, en virtud del control a los medios de comunicación que ejercería el gobierno
(provincial). Ya sea en forma directa (censura) o encubierta (adquisición de los mismos).
Hay solo dos personas que rescatan como primer derecho a reconocer: el derecho a la vida.
Como forma de garantizar este derecho, aparece la referencia, también mayoritaria del derecho
a la seguridad. Se asocia la carencia de este último derecho, a la inacción del gobierno y un mal
funcionamiento de la justicia, lo que alimenta la creciente sensación de impunidad.
Las expresiones marcan el peso que en la configuración de las opiniones ciudadanas, ejercen
los medios masivos de comunicación, especialmente los audiovisuales, que han contribuido a
transformar a la problemática de la seguridad, en el eje central del debate sobre los derechos
humanos.
Resulta interesante la significación dada por un participante, NES medio bajo y bajo, mayor de
36 años en cuanto al derecho a participar en el gobierno como divisoria de aguas entre un régimen
democrático y uno dictatorial, e incluso la afirmación de que dicha participación no se encuentra
posibilitada hoy.
Entre los mecanismos para defender y ejercer los derechos se hace referencia a formas
reconocidas como legales y legítimas (huelga, expediente, asamblea, etc.) y otras ilegítimas
(piquetes, cortes de ruta, etc.).
A continuación, se transcriben algunas expresiones de los ciudadanos participantes en los
focus group que ilustran estas ideas:

“Lo que pasa es que esos son tres pilares básicos de todo gobierno democrático: seguridad,
educación y salud, si no están esos pilares bien fomentados, bien armados, no podés armar un
gobierno si esos cimientos no están bien preparados.”. Varones, NES bajo y bajo medio, menores
de 35 años. Rawson

“A la educación, todos mereceríamos tener un mismo nivel de educación.” Mujeres, NES bajo
y medio bajo, menores de 35 años. Rivadavia

“Libertad de expresión es lo principal, me parece a mí que en un gobierno democrático es lo

principal”. Varones, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años. Rawson

“Uno puede decir lo que uno siente y lo que piensa ¿no cierto?” Mujeres, NES bajo y medio
bajo, mayores de 36 años. Rivadavia

“La vida, creo que primero que nada, es el derecho a la vida.” Mujeres, NES bajo y medio bajo,
menores de 35 años. Rivadavia

“Derecho a la vida”. Varones, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años. Rawson

“A la participación.” Mujeres, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años. Rawson

“Y la participación en el gobierno, que es lo que más se nos niega en este tiempo, porque por
ahí podría existir un gobierno dictatorial ¿no cierto? Que también asegure los derechos mínimos
vitales de subsistencia, pero no los derechos de participación en el gobierno. Yo creo que la principal
herida que causan en la democracia los gobiernos militares es justamente el cercenamiento de los
derechos fundamentales del individuo.” Varones, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años.
Rivadavia

“Y en el derecho a la seguridad, está el derecho a la vida, creo que están muy pegados, son
muy igual”. Mujeres, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años. Rivadavia

“Para mí, nosotros no tenemos derecho a nada. O sea, no podés reclamar nada, vos no
podés. Te matan un familiar de 7 balazos como ha pasado con un menores de 14 años y un fiscal
o juez dicta y lo deja libre para que ese niño salga y vuelva a matar a otra persona y destruye una
familia. Un niño que va a entrar por una puerta y va a salir por la otra. No tenemos derechos, no
tenemos derechos a reclamar, no tenemos derecho a expresarnos porque los que están arriba no
respetan nuestros derechos”. Mujeres, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años. Rawson

Formas de defensa y ejercicio de los derechos

“Yo creo que hay un desconocimiento de las herramientas que se pueden usar, mucha gente
no sabe que puede desde lo más común, iniciar un expediente solicitando algo hasta una protesta
como decían recién, una protesta gremial y tantas otras cosas legales para conseguir por derecha
las cosas que se piensa.” Varones, NES medio alto y medio típico, menores de 35 años, Rivadavia

“La gente no conoce, no sabe que tiene derechos”. Mujeres, NES bajo y medio bajo, menores
de 35 años, Rawson

“A través de las peticiones ejerce sus derechos.” Varones, NES medio alto y medio típico,
menores de 35 años, Rivadavia

“Llamando a los medios y mostrando el problema”. Mujeres, NES medio alto y medio típico,
menores de 35 años, Rawson

“Con piquetes, manifestaciones, asambleas al aire libre para que te escuchen.” (Varones,
NES bajo y medio bajo, menores de 35 años, Rivadavia

Los deberes son las obligaciones que tiene un individuo de cumplir con determinados
principios y de obedecer la ley. En este sentido, algunos ciudadanos participantes de los focus
group señalan que a veces se hace hincapié más en los derechos que en los deberes que implica el
régimen democrático. Esta visión sesgada lesiona a la democracia y su funcionamiento armónico,
generando indisciplina, indiferencia, corrupción. Derechos y deberes, en realidad, son el anverso y
reverso de una misma moneda: la libertad individual.
Sobre los deberes que reconocen los ciudadanos, se mencionan en orden de mayor a
menor frecuencia: el pago de los impuestos y tasas municipales, la emisión del voto, el respeto al
prójimo (vecino), la función de autoridad de mesa en los comicios, evidenciando un considerable
desconocimiento sobre otras obligaciones.
Asimismo, se reconoce que hay en general, un escaso cumplimiento de los deberes por
parte de los vecinos de estos municipios, encontrándose como excepción el pago de impuestos y
tasas. Esto último se visualiza como el mecanismo a través del cual la institución municipal logra
ingresos y el ciudadano tiene como contraparte de su pago, la provisión de servicios básicos como
la recolección de residuos o el alumbrado público.
A continuación, se transcribe algunas frases de los ciudadanos participantes de los focus
group que ilustran estas ideas:

“…gozar de los derechos y también hacernos cargo de las obligaciones. Pero desde la
democracia hay indisciplina y hay irresponsabilidad porque nadie, ni aún los gobernantes se hacen
cargo de lo que deben hacerse cargo…” Mujeres, NES medio alto y medio típico, mayores de 36
años, Rivadavia

“La falla de la democracia es que se cree que la democracia son derechos nada más y está
mal porque en la democracia no solamente hay derechos sino como dije al principio también hay
obligaciones, de las que nadie se hace cargo, ni empezando desde adentro de la casa, menos en
el gobierno.” Mujeres, NES medio alto y medio típico, mayores de 36 años, Rawson

“Por ejemplo el deber de uno es pagar los impuestos y el de la Municipalidad es proporcionar

un buen servicio para que los impuestos que vos pagás se vean. Hay en algunos lugares, en este
caso no, acá por lo menos uno paga los impuestos y se ve (…) En cambio en otros lados no,
vos pagas los impuestos y no te ponen nunca un basurero, las calles están hechas un desastre.”
Varones, NES medio alto y medio típico, menores de 35 años, Rivadavia

“A pagar los impuestos”. Varones, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años, Rawson

“Respetar el derecho de los demás.” Varones, NES bajo y medio bajo, menores de 35 años,
Rivadavia

“No regar en horarios que no se debe regar, ahora no se cuelgan tan fácil del cable porque
cortan desde afuera. No quemar hojas, tratar de tener más o menos los impuestos al día” Mujeres,
NES medio alto y medio típico, menores de 35 años, Rawson

“…elegir conforme a lo que pensamos, al momento de votar poner en realidad todo sobre la
mesa y saber que no todo lo que brilla es oro, que a lo mejor vienen y nos traen la mejor propuesta
y vos decís, -sí vamos para delante- y al momento de asumir de las 25 cosas que prometieron, 20
son imposibles de cumplir. Entonces en ese sentido también me parece que tenemos el deber de
realmente analizar y ver qué candidato en realidad conviene para cada sector.” Mujeres, NES bajo
y medio bajo, menores de 36 años, Rivadavia

“A votar, el deber, la obligación que tengo a votar”. Varones, NES bajo y medio bajo, menores
de 35 años, Rawson

Sobre el cumplimiento efectivo de los deberes

“No se cumplen”. Varones, NES bajo y medio bajo, mayores de 36 años, Rivadavia

“Pero eso, (que no se cumplan) por ahí es falta de conocimiento de las personas porque el
municipio saca las ordenanzas, las resoluciones y no las da a difundir a la sociedad de Rawson,
para que la gente tenga conocimiento de qué debe hacer y de lo que no debe hacer. Que yo sepa en
el Concejo nunca me he enterado de lo que se aprueba, de lo que se dice, nunca, como ciudadano
de Rawson, no les consultan al pueblo, a la ciudad de Rawson”. Varones, NES medio alto y medio
típico, mayores de 36 años, Rawson
“En general diría que muchos no, mayoritariamente no, no se respetan cosas básicas como
la limpieza, al sacar la basura fuera de horario, las cosas que hacen los municipios, ¿no es cierto?”.
Varones, NES medio alto y medio típico, mayores de 36 años, Rawson
Finalmente, los ciudadanos participantes en los focus group reconocen que el escaso
conocimiento de los derechos y deberes ciudadanos como de su ejercicio efectivo, se debe
tanto a la falta de compromiso y el desinterés del ciudadano, como a la conveniencia de algunos
funcionarios de gobierno. Sin embargo, el conocimiento de los derechos y deberes, se asocia por
los participantes con una mejor convivencia y calidad de vida en democracia.

De lo manifestado en los focus group realizados con vecinos de los departamentos de Rawson
y Rivadavia, la democracia conjuga aunque con falencias, ambas dimensiones, procedimental
y sustantiva. Esto posibilita que los ciudadanos participen formalmente de las instituciones
(reconocidas constitucionalmente), que mantienen en funcionamiento el régimen democrático y
logren así, experiencias de vida que construyan un contexto de legitimación a la democracia.

F- Bibliografía

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 Strategic voting, abstention and campaign effort*

Enrique García Viñuela
Universidad Complutense de Madrid (España)
garciavi@der.ucm.es
Joaquín Artés
Universidad Complutense de Madrid (España)
jartes@der.ucm.es
Abstract

Strategic voting has been attributed to the mobilization activities of the benefited party. In
this paper we use data from the Spanish general elections of 2000, 2004 and 2008 to estimate a
multinomial probit model of vote choice that allows for abstention. After controlling for the mobilization
efforts of political elites, we find that strategic voting persists as a relevant phenomenon. We use
the number of party campaign events at constituency level to control for mobilization activities.
According to our estimation, about 3 per cent of Spanish voters behaved strategically across the
elections studied. This result is interesting because it suggests that strategic voting behavior is not
only induced by elite activity, but it is also an autonomous response of voters to the situation they
confront in their constituencies.

Key words: Strategic Voting, Proportional Representation Systems, Elite Mobilization, Spanish
Elections

1. Introduction

Except for the copious literature on voting behavior in the United Kingdom, few papers have
studied strategic voting in other European countries. This is somewhat surprising because the
incentives to vote strategically should be greater in multiparty systems where several long established
ideological parties compete for the same pool of voters. In this paper we estimate strategic voting
in the Spanish general elections of 2000, 2004 and 2008. Spain is an interesting case study as
there are two main parties on the left, the Socialist Party (PSOE) and the United Left (IU), and only
one major party on the right, the conservative Popular Party (PP). While the PSOE alternates in
government with the PP, the IU is a much smaller party with a declining support at the polls in recent
elections. The fact that the IU has no chance to attain representation in most constituencies together
with the fierce nationwide competition between the PP and the PSOE to gain office make Spanish
general elections an ideal setting to study strategic voting in multiparty systems.

We measure strategic voting using a modified version of Alvarez and Nagler (2000)
counterfactual simulation method. In our multinomial probit specification voters can choose to vote
for either the PSOE, the IU or to abstain. The need to incorporate abstention in voting choice models
has been widely recognized (see for example Lacy and Burden, 1999; Sanders, 1998; Thurner and
Eymann, 2000; or Pierce, 2001). The strategic voting literature however has generally ignored non-
voters in their analyses1 . We believe that abstention should be incorporated in empirical estimations
of strategic voting at least for two reasons. First, because as Lacy and Burden (1999) suggest,
estimations of vote choice would otherwise lead to less precise and potentially biased estimates
of the coefficients of the explanatory variables. Secondly, because a richer set of questions can
be answered when abstention is included as a choice. In particular, a joint model of vote choice
and abstention allows us to distinguish which voters are “stolen” from other parties when district
characteristics change from those that are gained because of the increase of vote turnout in the
district.

* The authors thank Ignacio Lago and Pilar Sorribas for helpful comments to previous versions of this paper. They are
grateful to the Spanish Ministry of Science and Innovation for research support through Grant CSO2008-01436.
1 An exception is Cain (1978).
 In the case of Spain, our study finds that a relevant part of the Spanish electorate whose
most preferred alternative would have been to abstain, voted for PSOE or IU in the three general
elections examined. If abstention had not been included as an option in the dependant variable,
many effective voters would have been predicted by the counterfactual procedure to be sincere
voters when in fact their most preferred choice would be not to vote.

Our estimation also complements previous studies of strategic voting in Spain by explicitly
accounting for the effects of elite mobilization on vote choice. A potential effect of election campaigns
is that they may increase the number of strategic voters. Voters act strategically when the party they
like the most has little chance of attaining legislative representation due to the circumstances in
their constituencies. A well designed campaign could convince some voters to support their second
preferred party by informing them how competitive a contest is, how detrimental the effects of a
disliked party victory are, or by making them more aware of how far is their favorite party from
achieving a parliamentary seat in their constituency. Following this reasoning, some scholars have
attributed strategic voting to the mobilization activities of the benefited party (e.g. Cox, 1997: 98;
1999; Lago, 2005: chapter 6; 2008). Elite effort can be controlled using campaign spending in the
constituencies (e.g. Johnston and Pattie, 1991, 1995, 1997; Denver and Hands, 1997; Pattie et
al., 1996; Criado, 2008). We control for party mobilization directly through the number of campaign
appearances of party leaders in each electoral district. We find that between 1.5 and 5.3% of the
voters behaved strategically, depending on the election. This result supports the idea that a part
of strategic voting is not explained by the efforts of party elites but it is more likely the response of
voters to the current conditions in the constituencies where they cast their vote.

The remaining of the paper is organized as follows. The next section relates our work to
the previous literature on strategic voting and discusses the approaches to measure it. Section 3
describes briefly the institutional features of the Spanish political system which enhance the strategic
behavior of voters. Sections 4 and 5 present the statistical methods and information sources. In the
sixth section we report the results and summarize the findings. Section 7 concludes.

2. Background

The work of McKelvey and Ordeshook (1972) on the rationality of voter behavior in multiparty
elections provides the theoretical basis to study strategic voting. The idea is simple: if voters care
about government policies, they may choose to vote for a party that is not their favorite to avoid the
victory of another one which will implement policies they reject. Furthermore, even without policy-
seeking considerations, voters may support a party which is not their top preferred if the latter has
no chances to gain representation in their constituency to avoid their vote being “wasted” 2 .

Many papers have measured the overall amount of strategic voting in multiparty elections.
According to the literature summarized in Table 1, the proportion of voters that behave strategically
ranges from 1% to 17%, depending on the type of election, the complexities of the electoral system
of the country and the researcher’s measurement method. Three estimation approaches have been
employed: the first uses aggregate data, the second survey information with respondents’ motives
to vote for a party, and the third regression analysis and simulation.

Employing aggregate electoral returns to test strategic behavior, as in Fisher (1973), Cain
(1978), Galbraith and Rae (1989), Johnston and Pattie (1991) or Cox (1997), is logically flawed
because individual preferences and behaviour cannot be inferred from aggregated data. Aggregate
analysis however is helpful in order to study if the correlation detected at constituency level between
variables such as the vote for small parties and district magnitude is consistent with the predictions
of the strategic voting hypothesis.

TABLE 1 ABOUT HERE

2 circumstances
 A second group of researchers measure strategic behavior directly from individual level data.
Some post-election survey questionnaires include items about the respondents’ placement in the left-
right scale and the motives of their vote. Researchers use this information to single out respondents
that voted for a party that is not their favorite and count how many did it to avoid “wasting” their vote.
This is the approach followed by Lanoue and Bowler (1992) for the British 1983 and 1987 general
elections; Niemi, Whitten and Franklin (1992), and Evans and Heath (1993, 1994) for the British
1987 election; Felsenthal and Brichta (1985) for the general election in Israel in 1981; Blais and
Nadeau (1996) for the Canadian general election in 1988; Kriesi (1998) for the elections to the Swiss
Council of States in 1995; and Duch and Palmer (2002) for the 1997 general election in Hungary.

Self reported measures are potentially problematic, because respondents may misinform about
their true motives for voting if they are afraid of being considered incoherent or disloyal. Moreover,
the bandwagon effect (the propensity to state a vote to the winning party) tends to inflate the self
reporting measure. As Alvarez and Nagler (2000: 74) point out, self reported votes for the winner
are observationally equivalent to strategic votes for individuals whose first preference is for another
party.

To temper some of the consequences of misreporting on estimating strategic behaviour, a

third group of papers, such as Alvarez and Nagler (1998, 2000), Lago (2005, 2008), Merolla and
Stephenson (2007), Herrman and Pappi (2008) or García Viñuela and Artés (2009), develop formal
models of vote choice based on utility functions. These studies include individual data from election
surveys and constituency characteristics as a first step to predict the probability of voting for a party.
Then, in a second step they re-compute the predicted probabilities using the estimated regression
coefficients, but simulating that the incentives in the constituencies to vote strategically disappear.
Assuming utility maximizing behavior, researchers using this procedure can infer the respondents’
most preferred party and estimate the number of sincere and strategic voters in their samples.

Fisher (2004) compares the different approaches mentioned above and argue in favour of
the use of self reported measures of strategic voting such as the one used in Evans and Heath
(1993, 1994) over the Alvarez and Nagler (2000) procedure. In this paper however we follow the
Alvarez and Nagler approach for two reasons. First, the bandwagon effect in Spanish post-electoral
surveys is particularly relevant, as previous studies have found a systematic underreporting of the
votes for the party that lost the election of about one third (see footnote 12). Second, there is no
direct question in the Spanish post-electoral surveys that would allow us to follow the Evans and
Heath (1993, 1994) approach. As Fisher (2004) recognizes, in those cases the Alvarez and Nagler
procedure is the best available.

The model of vote choice used to calculate strategic voting in this paper departs from previous
literature that uses formal models of vote choice, such as Alvarez and Nagler (2000), because it
includes abstention as an option available for voters. We follow Lacy and Burden (1999: 235-236),
and Sanders (1998) and argue that there are several reasons to incorporate abstention as an option
among the categories of the dependent variable of models of vote choice. A first reason is that a joint
model avoids a selection bias in the parameter estimates. To see why the bias would be produced,
let’s suppose that there are some potential voters of one of the parties that are not satisfied with
the party leaders’ performance and therefore have abstention as their preferred option as a form
of “protest”. In some districts, competitiveness is such that the last seat would be decided on very
few votes, while in other districts the party’s position is not at a threat. Disenchanted citizens would
protest by abstaining in the district were the damage for the party is low, while would still vote in
the competitive district to avoid the rival party to gain the extra seats. This is a form of strategic
behaviour because it depends on the competitiveness of the district. If we are to estimate a model
with a sample of voters that includes some of those “first preference abstainers”, abstention is
needed as an option among the categories of the dependent variable. Otherwise the model would
predict them as sincere voters of either of the parties, while in fact they are not.

Therefore, including abstention in the model leads to more precise estimates both of the
parameter estimates and of the number of strategic voters in the conventional sense. If voters that
are ideologically closer to PSOE than to the IU differ in their views towards abstention, not including
abstention would lead to a measurement error in the dependent variable.

An additional advantage of including abstention as an option is that it allows us to answer a

richer set of questions related to strategic behaviour. In particular, it allows us to study and separate
the turnout effects of district competition from the traditional effect on strategic voters. In both cases
voters cast a vote for their second preference but in the first case their first preference would be not
to vote while in the second it would be to vote for a different party. Our econometric model allows us
to distinguish the two cases. We find indeed that significant number of voters would have abstained
if the strategic incentives were removed from the constituencies.

Finally, another aspect in which our paper complements previous research is in the way we
account for the effect of elite mobilization on voters’ behaviour. This paper incorporates a direct
measure of mobilization activities of party elites as a control variable in the model of voters’ choice.
Most of the theoretical and empirical literature discussed above sees strategic behavior as a result of
voter’s rational evaluation of constituency characteristics, but they do not account for the effect that
party activities may have in shaping voter’s decision. Some researchers acknowledge that strategic
voting may be generated by the efforts of party elites, which would use the election campaign to
raise voters’ awareness on the situation in their constituencies and about how to avoid “wasting”
their vote (Cox, 1997: 90-98; Lago, 2005: chapter 6; Lago 2008: 43). The implication of this view is
that without such elite activity, strategic voting would be much smaller or inexistent.

The effect of campaigns at constituency level has been tested before among others by
Johnston and Pattie (1991, 1995, 1997), Denver and Hands (1997), Pattie et al. (1995), or for the
Spanish case by Criado (2008). This literature finds that campaign spending at constituency level
has an effect on voters that is different than the effect that aggregate spending may have. For that
reason, controls for campaigning at constituency level should be included in estimations of vote
choice. Most of the papers that have studied strategic voting in Britain and other European countries
however, do not control for elite efforts in their estimations (e.g. Alvarez and Nagler, 1998, 2000;
Lago, 2005, 2008; Merolla and Stephenson, 2007; Herrman and Pappi, 2008; Duch and Palmer,
2002; Evans and Heath, 1993; Lanoue and Rae, 1992; Kriesi, 1998). It has been assumed instead
that elite efforts are behind the findings that strategic voting is a significant phenomenon. In this
paper we control explicitly for elite mobilization by including party campaign events as a covariate.
The number of party appearances during the campaign has been used before to evaluate the effects
of campaigning on voter’s turnout (Jones, 1998; Shaw, 1999; Herr, 2002), but not in the strategic
voting literature, as far as we know. Including campaign events as a factor, does not allow us to
test the effect of campaigns on strategic voters, but it does allow us to calculate the number of
voters that vote strategically for reasons other than the efforts of party elites. Moreover since party
mobilization activities influence voters, they have to be included in a well specified model of voting
choice (Criado, 2008).

3. The Spanish political system

In this section we describe briefly the main features of the Spanish political system and the
incentives it offers for voters to act strategically, so that the results section of the paper can be
interpreted taking into account the specific national context.

Spain has a proportional representation system with closed party lists for the elections to the
lower house of parliament (the Congress of Deputies). The 350 seats of the Congress of Deputies
are distributed among 52 constituencies, with district magnitude ranging from 1 in the small enclaves
of the North African coast to 35 in the populous province of Madrid. There is a legally mandated
threshold of representation of 3% at constituency level, so party lists polling less than 3% of the
constituency vote are excluded from the allocation of seats, which is done according to the d’Hondt
formula. The large variance in the size of Spanish districts is a most convenient feature from the
econometric point of view since it contributes to properly estimate the coefficients of the aggregate
variable that captures the strategic incentives offered by the local constituencies. The fact that the
d’Hondt formula favours bigger parties in the allocation of parliamentary seats at the expense of
smaller ones provides an additional incentive to vote strategically compared to perfectly proportional
systems.

Since the early nineties the Spanish party system is dominated de facto by two major parties:
the center-left Socialist Party (PSOE) and the conservative Popular Party (PP)3 . In the last three
general elections both parties polled an average 81% of the votes and held 91% of the seats in the
Congress of Deputies. PSOE and PP alternate in government. The PSOE held office from 1982 to
1996 and since 2004, and the Popular Party from 1996 to 2004. In many elections (e.g. 1993, 1996,
2004, 2008) neither of the parties obtained a majority of the seats in the Congress of Deputies.
In such cases both parties have formed minority governments with the support of some of the
nationalist parties.

The IU, a coalition of small leftish parties led by the Communist, is the third party by number of
votes at the national level. It obtained its best results in the 1996 election, with a share of the vote
about 11% and 21 seats in the Congress of Deputies. Since then the IU lost two thirds of the votes
and its number of seats dropped from 21 to 2, weakening severely its standing as a meaningful
force on the national political scene. The small magnitude of most Spanish constituencies4 , the
geographically dispersed vote for the IU and the operation of the d’Hondt formula5 , makes the
IU a very likely victim of strategic desertion; and the PSOE, the largest party on the left, its main
beneficiary 6.

4. Statistical procedure

4.1 First step: Econometric estimation

We derive our model from a utility function of voter behavior. Voters obtain utility y1 when they
choose the option (possibly abstaining) closest to their political preference:
y1 = x1b1 + e1 , [1]
where x1 is a vector of variables which contains individual characteristics and attitudes of
eligible voters, such as social and demographic data, self reported placement on the ideological
scale, evaluation of political leaders and assessment of both the general economic situation and
family finances7 . This vector is intended to capture voter’s underlying political preferences. The
coefficients b1 translate individuals’ predispositions into utility. Finally, e1 is a disturbance term

3 About 12 parties are normally represented in the Spanish legislature, most of them small nationalist and regional
parties. The Laakso and Taagepera (1979) effective number of parliamentary parties was 3.13 for the 2004 election.
4 Average district magnitude in Spain is small (7seats) and its distribution is highly skewed: almost 80% of the con-
stituencies elect 7 or less deputies.
5 With the d’Hondt rule small and medium-sized parties can only win seats in large constituencies or where their
voters are strongly concentrated, as are in Spain those of the nationalist or regional parties in Catalonia, the Basque
Country and the Canary Islands.
6 The mean ideological placement of the three national Spanish parties on the 10 points left- right scale was 2.4
for the IU, 4.3 for the PSOE and 7.8 for the PP, according to respondents to the 2004 CIS postelection survey. The
respondents’ self-placement mean was 4.6. The rate of non response in the survey was in the 20-30% range.
7 These control variables should ideally account for all the factors that may lead an individual to abstain or vote for
the IU over the PSOE. That is, we intent to incorporate all the variables included in the ceteris paribus clause.
which we assume to be random noise.

Voters also gain utility y2 (representation benefits) when they choose a party that attains a
parliamentary seat in their district. We model y2 as dependent on constituency conditions and e2 ,
a random measurement error:
y2 = x2b2 + e2 [2]
We also assume that if voters support a candidate that is not the one they like the most, they
incur in a cost or disutility c. This cost reflects voters’ feelings of guiltiness when they abandon their
true ideological preference to vote for a party which has more chance to achieve representation in
their constituency. We model c as a linear function of the distance between the ideology of the voter
and that of the closest viable party she considers voting for, x3. Thus,
c = x3b3 + e3 , [3]
where e3 is a random error term. The farther away the viable party is in the ideological scale,
the more costly is for a voter to depart from her first preference to take advantage of a strategic
voting opportunity.

A voter whose preferred party is unlikely to gain a seat in the constituency will choose to vote
for her second or third preference if representation benefits are greater than the utility she gets from
voting for her favorite party plus the cost incurred by so doing. That is, a voter will vote strategically
if the following expression is positive:
U = y2 � y1 � c = x2b2 � x1b1 � x3b3 + e2 � e1 � e3 = X b + v [4]
Taking the model to our data, each respondent in the sample will choose the option in V (V=
Abstain, IU, PSOE) that yields the highest utility (e.g., V=IU, if U IU > U PSOE and U IU > U ABSTAIN ). As
U is not observable, the coefficients in [4] cannot be estimated by ordinary least squares. They
can however be estimated using a discrete choice model. If the error term v is normally distributed,
a probit model would consistently estimate the coefficients in equation [4]. The probit model has
also the property that the estimated parameters do not rely on assuming the independence from
irrelevant alternatives, as the logit does.

To sum up, we will estimate the following multinomial probit:

P(V = i | X ) = � ( X ' b i ) [5]

Where denotes the number of categories of the dependent variable and Φ is the cumulative
multivariate normal probability distribution. We use the coefficients of the probability of voting for
PSOE as the baseline and therefore in the results section of the paper we will report only two sets
of coefficients, b IU and b Abstain , corresponding to the voting for the IU and abstention outcomes.

The vector of variables X includes measures of voter’s personal characteristics (x1), constituency
characteristics (x2), and the psychic costs which entail voting for a party that is not the most preferred
(x3). All the variables in vector X are described in the Appendix8 .

The variables in x1 include respondent’s age, gender, educational level, earnings, type of
job, subjective social class, church attendance, perception of the country’s economy, situation of
personal finances and evaluation of the leaders of the PSOE and the IU. The x3 variable measures
the relative distance between the respondent’s placement in the left-right scale and the position she
assigns both to the PSOE and the IU. The closer a voter is to a given party the greater the probability
of voting for that party. Similarly, the farther away a voter is from her second preferred party, the
more costly would be for her to vote strategically.

8 A descriptive summary of the variables is not shown for space considerations, but it is available from the authors
upon request.
 The vector x2 includes two aggregate variables representing contextual characteristics. The
first variable, sharedif, captures the incentives arising from constituency conditions. It is defined
as the difference in each constituency between the previous vote shares of the PSOE and the IU,
standardized by district magnitude (the number of representatives elected in each constituency in
the upcoming election). Since voters tend to behave strategically when their preferred party is not
locally viable, the larger the difference between the voting shares of the PSOE and the IU in their
constituency the fewer the incentives for the IU sympathisers to vote for the IU party list. Therefore,
if strategic voting occurs, we expect the coefficient of the sharedif variable to be negative for the IU
voters and abstainers.

We considered other alternative measures to capture constituency conditions. In particular,

although not reported here, we also estimated the model including a dummy that takes the value
zero in constituencies where the IU obtained a seat in the previous election and the value one
otherwise. This variable could also reflect the incentives to behave strategically because it seems
reasonable that voter’s anticipate that if the IU obtained no parliamentary representation before, the
same will occur in the coming election. This dummy however is a crude proxy of what will happen
in the upcoming election, because in some districts the IU may have been very close to attaining
representation while in others it may have been far from winning a seat. Similarly in districts where
the IU won representation just by a small margin, voters may expect that it will lose the seat. The
sharedif measure is thus more precise because it takes into account the exact difference in vote
shares between the two parties in the previous election9 .

The second variable in the x2 vector is the number of campaign events organized in the
constituencies by the PSOE apparatus, which tries to measure its mobilization activities. As the
socialist elite based part of its campaign efforts in convincing left- leaning voters and abstainers
to vote for the PSOE, we would anticipate more party events in those constituencies with more
potential to yield additional votes and seats to the party (Cox, 1999) 10.

If voting is a socially approved behaviour, voters will respond to the mobilization activities
of party elites to avoid disapproval. Increasing social pressure however will have an impact on
instrumentally motivated voters only to the extent that it alters the perceived benefits and costs
of voting. While campaign events energize party core supporters (see for instance Holbrook and
McClurg, 2005), may also serve to send messages to non core supporters, who will receive them
through local news and media coverage of party events. In this regard, the main message that
the Socialist Party machine attempts to convey to the left leaning electorate is the wasted vote
argument: since abstaining or voting for the IU in constituencies where the IU is not eligible cannot
be translated into political representation, it makes the conservative Popular Party more likely to win
the election. If individuals in the targeted group buy this argument, the number of votes for the PSOE
due to elite mobilization activities will increase. Therefore we expect the mobilization variable, which
reflects the campaign effort of Socialist Party elites, to have a negative influence on the number of
the IU voters and abstainers11 .
9 The lagged strategic incentives variable is an imperfect indicator of the situation in the constituencies at the time
when voting decisions are taken. A better measure would be the difference in the vote shares of the PSOE and the IU
as predicted by opinion polls. This information however is not available at constituency level for the Spanish parlia-
mentary elections.
10 We expect party machines to allocate its most valuable resources to competitive constituencies, where they can
win a new seat or safeguard a threatened one. On the contrary foregone constituencies, where the distribution of
seats is anticipated to be stable, will be ignored. According to our mobilization measure the PSOE’s campaign activi-
ties are usually concentrated in about 20 constituencies (out of a total of 52).
11 The fact that more events are to be expected in those constituencies with more potential to increase votes, could
lead to an endogeneity problem in the estimation. In our model the dependent variable is measured at the indi-
vidual level and the number of campaign events is measured at the constituency level, which alleviates the potential
endogeneity bias. However, in order to evaluate the problem further, we estimated several binomial probit specifica-
tions (excluding abstention from the choice set), which are consistent for the instrumental variable case. We used as
an instrument for campaign events the number of votes needed in the previous election in each district to obtain the
 4.2. Second step: Computing the number of sincere and strategic voters and abstainers.

We compute the number of strategic voters following the Alvarez and Nagler (2000)
counterfactual simulation procedure. First we use the coefficients in the multinomial probit model to
predict the choice of each respondent in the sample among the options to abstain, vote for the IU
and vote for the PSOE, with the proposed full specification of vote choice. Respondents who are
predicted to choose any of the options in the full model are labelled effective voters and abstainers.

Let , and be the probabilities predicted by the full model, corresponding to abstaining, voting
for the IU and voting for the PSOE, respectively. Then, the precise definition of effective voters for
each option is as follows:

Effective abstainers if p1 > p2 and p1 > p3 ,

Effective IU voters if p2 > p1 and p2 > p3 ,
Effective PSOE voters if p3 > p1 and p3 > p2 .

Effective voters include those who vote sincerely (first preference voters) and those who vote
strategically to attain representation benefits. In order to identify sincere voters we predict once
again the three outcomes setting the sharedif variable at zero in the estimated multinomial probit
equation (the full model). The sincere voting model is the full model so constrained, which simulates
that all party lists are locally viable and therefore there are no strategic incentives at constituency
level to switch votes.

The difference between the effective values of the three outcomes predicted by the full model
and the sincere values predicted by the constrained model yields the total number of strategic
voters and abstainers. Predicted sincere abstainers are those individuals in the electorate who
derived similar utility from the IU and the PSOE and do not vote in the counterfactual scenario
when both parties are on an equal foot to gain legislative seats. That is, some of the individuals
who are indifferent between the two parties, may prefer to abstain. This rationale for abstention
is similar to the one used by Enelow and Hinich (1984: 464) or Thurner and Eymann (2000: 60).
When constituency conditions are such that clearly favor one of the parties, those first preference
abstainers will cast a vote for the party more likely to achieve parliamentary representation.

5. Data

Data to test our models for the Spanish general elections come from three sources. For individual
level data we use three post-election surveys conducted by the Spanish Centre for Social Research
(CIS: Centro de Investigaciones Sociológicas) after the 2000, 2004 and 2008 elections. The general
elections of the period 2000-2008 permit us to test the model under the varying economic and
political circumstances in which the three elections took place. The CIS surveys provide information
on respondents’ vote choice, socio-demographic characteristics, ideology and attitudes about issues
and party leaders. The CIS samples are designed to be representative of the Spanish population of
eligible voters and are large enough to operationalize the many personal characteristics included in
our models 12.
marginal seat. This is a potentially valid instrument as it is information available for the Socialist Party elite when they
decide where to organize campaign events, although rarely taken into account by voters when they cast their ballot.
While this is an imperfect way of dealing with the potential endogeneity problem, the estimations and formal tests of
this model showed no evidence of endogeneity in our data.
12 Two problems of the CIS postelection surveys may bias the inferences drawn from the explanatory variables of
our model. One is that reported turnout was one sixth to one fifth higher than actual turnout. The other is the under-
statement of the vote for the party that lost the election (the PSOE in 2000 and the PP in 2004 and 2008), which was
about one third. These kind of misreporting problems are nevertheless common in political surveys (Bernstein et al.,
2001; Duch and Palmer, 2002: note 46; Niemi et al., 1992: note 7; Wright, 1990, 1992).
 Aggregate data come from the Spanish Ministry of Internal Affairs (Ministerio del Interior),
which is the government office in charge of collecting electoral returns. We obtained from this source
data at constituency level on district magnitude and on the votes and seats obtained by the PSOE
and the IU.

Finally, we compiled information on the number of campaign events organized by the PSOE
elite from the archives of the two national Spanish leading newspapers: El País and El Mundo. We
consider as campaign events those mobilization activities organized by the Socialist Party apparatus
during the four weeks prior to Election Day, consisting in party rallies and other activities that include
either the presence of the party candidate for Prime Minister or other senior national party leaders.
This variable is similar to the ones used by Herr (2002), Shaw (1999) or Jones (1998).

There is a potential measurement error in the variable that captures the intensity of elites’ effort
since not all campaign events are reported on the media. This is not a problem for our estimation
as we are interested only in those campaign events that may have an impact on non-partisans.
Mobilization activities not covered by the print and broadcast media are less likely to persuade non-
core supporters because it is more difficult for potential voters to know about them.

6. Results

Tables 2 to 4 display the overall goodness of fit statistics and the coefficients of the multinomial
probit models for the three general elections held in Spain from 2000 to 200813 . The estimated probit
coefficients show if the explanatory variables increase (when they are positive) or decrease (when
negative) the probability that a respondent in the sample chooses to vote for the IU or to abstain over
voting for the PSOE (the reference outcome)14 .

We expect the idgap variable, which reflects the strength of partisan commitment, to have a
positive sign for abstainers and IU voters, since the greater the margin of preference (that is, the
distance between the first and the second party choice)15 , the costlier will be for an individual to
abandon her most preferred option to vote strategically. Five of the six parameter estimates of the
idgap variable have positive signs (that is, diminish the likelihood of strategic voting) and four of
them are significant at the 1% level. On the contrary, the variable that reflects a favorable evaluation
of the PSOE leader should attract strategic behavior by depressing IU voting and abstention. The
results in Tables 2 to 4 strongly confirm this prediction: all the estimates of the psleader variable for
IU voters and abstainers are negative and highly significant.

Lanoue and Bowler (1992) suggest that age and education presumably improve the knowledge
of the political system and the opportunities it offers for strategic behavior. We find some evidence
consistent with this view for the age variable: three negative and significant coefficients. Regarding
the education variable however, our results, like those of other researchers (Niemi, Whitten and
Franklin, 1992; Heath and Evans, 1994; Duch and Palmer), show no evidence that the propensity to
vote strategically is related to the level of education. Other personal traits of respondents, such as
occupation or gender, are not significant factors, by conventional statistical standards, in explaining
voting behavior across elections.

Looking at the variables that capture strategic incentive at constituency level, the results show
that voters do respond as predicted to the situation they confront in their electoral districts and to

13 Sample sizes (N) in Tables 2 to 4 are the number of cases left after cleaning the data and dropping all individuals
with missing information on any variable from the original samples. The 2004 CIS post-election survey did not include
questions about the performance of the national economy and household finances, so we could not operationalize
the countryeco and familyeco variables in our model for the 2004 election.
14 Since the probit model is nonlinear, the reported coefficients are not marginal effects.
15 For a precise definition of the variable see the appendix.
the campaigning effort of party elites. The six coefficients of the strategic incentives variable have
the anticipated negative sign for the abstention and vote for the IU outcomes and are significant
(two of them at the 10% level) for the three elections. This result clearly supports the hypothesized
independent influence of constituency conditions on the vote decision, the casual effect of interest.
The mobilization measure of elite effort has also the right sign and is statistically significant, except
for the atypical 2004 election. This is hardly surprising since the high voter turnout of the 2004
election cannot be attributed to conventional elite efforts. It seems to have been a consequence of
the terrorist attacks carried out by Islamic militants on the commuters’ trains in Madrid three days
before the election (Bali, 2007; Michavila, 2005; Van Biezen, 2005). The bombings activated the
participation of nearly two million eligible voters who would have otherwise abstained (Michavila,
2005: 23)16 , distorting the influence of party campaign activities.

TABLE 2 ABOUT HERE

TABLE 3 ABOUT HERE

TABLE 4 ABOUT HERE

As explained above, we used the coefficients displayed in Tables 2 to 4 to compute the number
of effective and sincere voters and abstainers in the three elections. The estimates are reported
in Table 5. Effective voters and abstainers are those predicted by the proposed full model of vote
choice, which incorporates the individuals’ specific characteristics and the two constituency variables.
The “effective PSOE voters” row of Table 5 shows the predicted support for the PSOE by the full
model in each general election. For instance, in the 2000 election the predicted votes for the PSOE
were 568. Sincere voters and abstainers are inferred from the constrained model, which simulates
that incentives for strategic decision making in the constituencies disappear. Strategic voters and
abstainers are those individuals for whom the predicted effective and sincere choices differ. In our
sample of the 2000 election, the PSOE received 24 strategic votes from the IU supporters and 67
from the abstainers.

TABLE 5 ABOUT HERE

Table 6 shows our estimates of what could be called autonomous or pure strategic voting (i.e.,
strategic behavior not induced by elite effort). Autonomous strategic voting amounted to 5.3%, 1.4%
and 2.5%, respectively, for the three elections of 2000, 2004 and 2008. In a comparative perspective
these numbers are in the lower half of the range of estimates reported in the second section of this
paper. In order to evaluate this result it has to be taken into account that our measure does not
compute as strategic voting the influence of elite mobilization on voters’ turnout. However, the fact
that we still find a relevant number of strategic voters after controlling for campaign effects shows
that elite mobilization is not the only mechanism that activates strategic behavior. Moreover the
estimates presented in Table 6 should be considered as a lower limit because we have restricted
the analysis to the strategic choice between the two main Spanish parties on the left, ignoring the
nationalists and regional parties. It seems plausible that a fraction of the electorate of such parties
could have also abandoned them at the polls for strategic reasons. Unfortunately, there are not
enough observations in the CIS post-election surveys to reliably estimate the behavior of those
small party’s sympathizers.

TABLE 6 ABOUT HERE

16 The Madrid bombings resulted in near 200 casualties and 2000 injured. As can be seen in our Table 3, its influ-
ence on the probability of abstention was negative and significant in our model for the 2004 election. Before the
attacks, most pre-election polls gave the incumbent government´s party a margin of 4 to 6 percentile points over the
PSOE. The incumbent government handling of information on the terrorist attacks could have also contributed to its
electoral defeat. The PSOE won the election by a 5% margin over the PP.
 Our results suggest that strategic behavior at the polls contributed to the consolidation of the
Spanish democracy by limiting the fragmentation effects of its proportional representation system.
As can be seen in Table 7, strategic voting seriously damaged the electoral fortunes of the United
Left, which lost almost a quarter of its vote potential in the three elections held between 2000 and
2008.

Table 7 also provides evidence that the Socialist Party obtained more strategic votes from
abstainers than from the defection of the IU followers. Except for the atypical 2004 election, 3 out
of 4 strategic votes received by the Socialist Party came from the pool of abstainers. This result
suggests that it is advisable to include abstention as a choice when modeling the voting decision.
The empirical evidence shows that potential abstainers consider constituency incentives when they
decide whether to participate or not in the election. This is an interesting result because it implies
that strategic factors may influence decision making even in bipartisan systems where the activation
of strategic voters could come from the mobilization of abstainers in districts where the race between
the two major parties is close.

TABLE 7 ABOUT HERE

7. Concluding Remarks

A part of the literature considers strategic voting as a product of the mobilization efforts of the
party machine benefited by it. The empirical evidence presented in this paper suggests that strategic
voting not induced by campaign activities is still significant, although not a large scale phenomenon.
After controlling for elite mobilization, the extent of voting behavior motivated by constituency
conditions (that is, pure or autonomous strategic voting) was about 3% of the total vote in the last
three Spanish general elections.

This analysis also contributes to the existing literature on strategic voting by incorporating the
behavior of strategic abstainers. These are individuals who would not vote under counterfactual
conditions because the difference between the utilities they get from the two most preferred parties
is small, but when strategic incentives are at work, they are predicted to cast a ballot for the party
which is better placed to attain them representation benefits in their constituency. If abstention were
not included as a choice in the model, strategic abstainers would be counted as sincere voters. In
our view the model we propose is an improvement over the binomial logit that has been used so
far to study strategic voting in Spain because it better reflects the choice structure of the abstention
prone left leaning Spanish electorate.

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Appendix: Variable description

Individual variables17 :
*age: respondent’s age in years.

*class: subjective social class defined as follows: upper or middle-upper class=0, middle
class=1, middle-lower or lower class=2.

*countryeco, familyeco: respondent’s assessment of the performance of either the national

economy (countryeco) or his/her household (familyeco). Both are coded 0 if the economic situation
is perceived as bad or very bad, 1 if neither bad nor good, and 2 if good or very good.

*education: illiterate=0, primary education=1, high school=2, university education=3.

17 The response code for the individual level variables in the three samples are available at the Center for Social
Research (CIS) website: www.cis.es/cis/opencm/ES/1_encuestas.
 *earnings: monthly family earnings categorized as 0 if the respondent’s family earnings are
between 600 and 900 €, 1 if bellow and 2 if above.

*gender: female=0, male=1.

*idgap: distance between the respondent self-placement in the ideological scale ( ) relative to
the place assigned to the PSOE ( xPSOE ) and the IU ( xIU ). It is computed as:
| xi � xPSOE | � | xi � xIU |

The ideological scale is a 1 to 10 left-right scale, where 1 means extreme left and 10 extreme
right.

*iuleader: respondent’s evaluation of the leader of the United Left (IU) on a scale ranging from
0 (very bad) to 10 (very good).

*March11attacks: effect on behavior at the pools of the terrorist attacks carried out by Islamic
terrorists in Madrid’s commuter trains. It is coded 0 for respondents that did not change course, 1
for abstainers who decided to vote because of the attacks, 2 for those who switched votes and 3 for
respondents who were reaffirmed in their previous choice to vote for a given party.

*psleader: respondent’s evaluation of the leader of the Socialist Party (PSOE) in a scale ranging
from 0 (very bad) to 10 (very good).

*occupation: housewife=0, student=1, unemployed=2, retiree=3, employed=4.

*religion: atheist=0, not practicing believer=1, practicing believer=2.

*vote: respondent’s choice in the general election: 0 (did not vote), 1 (voted for the United Left),
and 2 (voted for the Socialist Party).

Aggregate variables:

*mobilization: number of constituency visits by the Socialist candidate for Prime Minister and
other senior party leaders to held rallies or similar events in the four weeks previous to the election.

*sharedif: difference in each constituency between the vote shares of the Socialist Party
(PSOE) and the United Left (IU) in the previous election divided by the number of representatives
elected in the constituency.
Note: Cell entries are the estimated number of respondents in each post-election sample whose
effective choice was the row party and whose sincere choice was the column party. Row values are
those predicted by the full specification of vote choice. Column values are the numbers predicted
by the constrained model, when we simulate that the IU party lists are eligible in all constituencies.
 Table 2. Spanish 2000 Election Multinomial Probit
Model
P(V=IU) P(V=Abstain)
Gender 0.1434 0.0552
[0.2142] [0.1983]
Age -0.0169* -0.0315***
[0.0094] [0.0091]
iuleader 0.3211*** 0.008
[0.0574] [0.0548]
psleader -0.3032*** -0.3225***
[0.0561] [0.0531]
Occupation_1 -0.6873 -0.2144
[0.4822] [0.4617]
Occupation_2 -0.479 0.1313
[0.4208] [0.4150]
Occupation_3 -0.4218 0.5244
[0.4263] [0.4257]
Occupation_4 -0.6750* 0.0064
[0.3497] [0.3533]
education_1 0.2007 0.1212
[0.5083] [0.5353]
education_2 0.4906 0.4444
[0.5488] [0.5688]
education_3 0.6372 0.3726
[0.5686] [0.5856]
religion_1 -0.0734 -0.4172**
[0.2177] [0.2111]
religion_2 0.0168 -0.0625
[0.3383] [0.3061]
earnings_1 -0.1935 -0.177
[0.2610] [0.2434]
earnings_2 -0.0395 -0.0663
[0.2509] [0.2396]
countryeco_1 0.3208 0.5820**
[0.2972] [0.2918]
countryeco_2 0.6716** 0.8637***
[0.3291] [0.3206]
familyeco_1 -0.0369 -0.1052
[0.2947] [0.2802]
familyeco_2 0.0601 -0.3156
[0.3391] [0.3245]
class_1 0.3122 0.0764
[0.4306] [0.3848]
class_2 0.6089 0.2429
[0.4666] [0.4225]
idgap 0.5656*** 0.2461***
[0.0551] [0.0501]
mobilization -0.1973* -0.4370***
[0.1137] [0.1079]
sharedif -0.1171** -0.1804***
[0.0524] [0.0520]
constant -0.6626 2.5155**
[1.0746] [1.0402]
N 751
LL -486.576
Wald(48) Chi-Sq 256.8
Note: Probability of voting for PSOE is the default outcome.
Standard errors in brackets. Statistical significance levels:
*** = 1 %, ** = 5 %, * = 10%
Table 3. Spanish 2004 Election Multinomial Probit Model

P(V=IU) P(V=Abstain)
Gender -0.3283* -0.2465
[0.1731] [0.1862]
Age -0.0268*** -0.0124
[0.0076] [0.0083]
iuleader -0.0235 0.2507***
[0.0512] [0.0558]
psleader -0.2961*** -0.4812***
[0.0503] [0.0568]
Occupation_1 -0.6422 -0.5089
[0.4813] [0.5532]
Occupation_2 0.1467 0.2876
[0.3426] [0.4079]
Occupation_3 0.4595 0.0840
[0.3332] [0.4132]
Occupation_4 -0.0819 0.2768
[0.2820] [0.3199]
education_1 0.0162 0.5543
[0.3688] [0.5177]
education_2 0.0625 0.1632
[0.4152] [0.5556]
education_3 -0.2086 0.2619
[0.4343] [0.5621]
religion_1 -0.1177 -0.3367*
[0.1923] [0.1896]
religion_2 -0.0835 -0.7534**
[0.2618] [0.3090]
earnings_1 0.0164 -0.3006
[0.2219] [0.2505]
earnings_2 0.3170 0.2567
[0.2101] [0.2150]
class_1 -0.3758 0.4719
[0.3420] [0.4984]
class_2 0.0899 1.0316**
[0.3572] [0.5096]
March11attacks_1 -0.6896** -0.6944*
[0.3197] [0.3731]
March11attacks_2 -0.8918** -0.7592
[0.4041] [0.4840]
March11attacks_3 -1.206*** -0.4803**
[0.2552] [0.2286]
idgap 0.0421 0.4035***
[0.0459] [0.0475]
mobilization -0.0905 0.0859
[0.0961] [0.1017]
sharedif -0.0683* -0.1200**
[0.0398] [0.0472]
constant 2.5499*** 0.2564
[0.8367] [1.0182]
N 1247
LL -571.873
Wald(48) Chi-Sq 272.32
Note: Probability of voting for PSOE is the default outcome.
Standard errors in brackets. Statistical significance levels: *** =
1 %, ** = 5 %, * = 10%
Table 4. Spanish 2008 Election Multinomial Probit
Model
P(V=IU) P(V=Abstain)
Gender 0.2617 0.1786
[0.1907] [0.2085]
Age -0.0014 0.0053
[0.0084] [0.0092]
iuleader 0.0887** 0.3688***
[0.0446] [0.0499]
psleader -0.7398*** -0.6533***
[0.0555] [0.0614]
Occupation_1 0.0079 1.1455*
[0.5686] [0.6206]
Occupation_2 0.3162 0.6466
[0.3585] [0.4534]
Occupation_3 -0.3529 0.2759
[0.3852] [0.4705]
Occupation_4 -0.1621 0.3407
[0.3175] [0.4158]
education_1 -0.4137 0.3657
[0.4319] [0.6076]
education_2 -0.4465 0.5023
[0.4618] [0.6273]
education_3 -0.3702 0.3289
[0.4707] [0.6394]
religion_1 -0.4775** -0.4978**
[0.2027] [0.2079]
religion_2 -0.5821* -1.2997***
[0.3316] [0.4952]
earnings_1 -0.3691 -0.5171
[0.2917] [0.3258]
earnings_2 -0.2305 -0.2387
[0.2238] [0.2494]
countryeco_1 -0.2947 -0.1186
[0.1940] [0.2202]
countryeco_2 -0.3183 -0.7377**
[0.3080] [0.3370]
familyeco_1 -0.3457 -0.3381
[0.2305] [0.2636]
familyeco_2 -0.3140 0.2005
[0.2714] [0.3005]
class_1 -0.2747 0.8305
[0.4924] [0.8007]
class_2 -0.1810 1.4568*
[0.5056] [0.8107]
idgap -0.1519** 0.4928***
[0.0756] [0.0745]
mobilization -0.5035*** -0.3308**
[0.1282] [0.1326]
sharedif -0.1217*** -0.0605*
[0.0358] [0.0369]
constant 5.1315*** 0.0026
[0.9562] [1.2437]
N 1442
LL -478.4
Wald(48) Chi-Sq 375.69
Note: Probability of voting for PSOE is the default
outcome. Standard errors in brackets. Statistical
significance levels: *** = 1 %, ** = 5 %, * = 10%
Table 5. Predicted strategic votes to the PSOE from IU supporters and abstainers, by election
year.

Note: Cell entries are the estimated number of respondents in each post-election sample whose
effective choice was the row party and whose sincere choice was the column party. Row values are
those predicted by the full specification of vote choice. Column values are the numbers predicted
by the constrained model, when we simulate that the IU party lists are eligible in all constituencies.

Table 6. Extent of strategic voting to the PSOE, by election year.

Source: Table 5.

(*) Percent of the vote for the PSOE plus the IU in the national vote.
Table 7. Source of strategic votes to the PSOE, by election year.

Source: Table 5.
 Profundizando la
democracia en el lugar de
trabajo
 International Conference: “Deepening democracy as a Way of Life”,
13-16 may 2010.
Thematic Area: Deepening democracy in the workplace

“Which role for the participation of citizens in the management of water services? The
spread-all-around dialogue strategy of VA SYD in Malmö, Sweden”1 .

By Giovanni Allegretti (CES, Coimbra University – Portugal)

1. Introduction.
This paper will analyse the case of VA SYD, the agency which deals with the water and wastewater
system in Malmö and Lund municipalities in south-western Sweden. The experience is widely
considered a peculiar case, both because of the organizational structure given to the agency, and its
history. Even if VA SYD also has responsibilities in the pivotal field of waste collection and disposal
services (at least for the City of Malmö), the following paragraphs will try to focus mainly on water
and wastewater facilities and management. The analysis will be pursued taking into consideration
the special situation of Sweden, both in terms of the public debate on water and the normative
framework: so it will be easier to conceive some principles and tools which – due to their suitable
replicability - are imaginable as useful suggestions to be emulated in the French context or elsewhere.

2. CHAPTER TWO: Some highlights on the context

2.1 The physical and human geography

In Sweden, water comprises 9% of the land area, making the nation one of the world’s most water
rich countries (Thampapillai, 2007). There are almost 100,000 lakes: the four largest constitute
a quarter of the total lake area, while 90 % have a size of less than 1 km2. The average runoff
in all rivers amounts to nearly 200 cubic km (SWWA, 2000), which means that only 0.5 % of the
theoretically available resource is extracted for municipal use. Less than 1% of water is needed for
human use.
Stockholm – for example - uses only 3 % of the average outflow from the third largest lake in the
country to supply the metropolitan area with water. Other users of water in Sweden, such as industry
and farming, withdraw approximately three times as much water as the municipal sector. Only in the
south-eastern part of Sweden, the Götland Region and the archipelago islands, water supply is a
bit more problematic: for the rest of the country abundance of available water-resources represents
a reality.
The majority of the country, one tenth of which is north of the Arctic Circle, is covered by forests,
while less than 10 % is farmland. Almost 83% of the Swedish population – which counts more than
9 million inhabitants – is mainly concentrated in towns with more than 5 000 citizens, especially
in the coastal areas. These have the highest density in a belt extending from Stockholm on the
east coast to Gothenburg on the west coast and the Skåne region, where the important city of
Malmö constitutes an important transnational metropolitan area together with the Danish capital
Copenhagen. Including its suburbs, the capital Stockholm has about 1.5 million inhabitants, while
the Gothenburg metropolitan area has 0.7 and Malmö 0.5. The population of an average Swedish
municipality is around 15,000 inhabitants, being that there is a wide range of differences, ranging from
the tiny Bjurholm (2,500) to the over 810,000 in the largest city, Stockholm. Some big municipalities
in terms of area have a small population (as Kiruna, where 24,000 people live in 19,447 km2) and
the opposite is also true (as in the case of the small Sundbyberg, which gathers 36,000 inhabitants
on 9 km2).

2.2. The political/administrative system

1 For this article, the author must thank the research Project “Participation of citizen/users in the management of wa-
ter with a focus on municipal enterprises” funded by the Municipality of Paris (2009-2010).
Sweden (which joined the European Union in 1995) has a constitutional monarchy with a one-chamber
parliamentary form of government (Riksdagen). The 349 members of parliament are elected every
four years on the same date as the other two governmental levels: the County Administration (which
mainly take care of the health system, having an examining, supervising and co-ordinating function
on other sectors) and the Municipal Government. Sweden is divided into 18 county councils, and two
regions (Västra Götaland and Skåne), but there is no hierarchical relation between municipalities,
counties and regions, since all have their own self-governing local authorities with responsibility
for different activities2 . The current Local Government Act (1992) defines the roles of the 290
municipalities (half a century ago there were 2,300). They are responsible for fields like planning,
construction and operation of the facilities for water and wastewater. The municipalities also own
these facilities. Over the past 50 years, responsibility for several other nodal public services - such
as social care and elementary schools - has been shifted from the central state to municipalities.
Today (SALAR, 2009) 35 % of municipal resources is allocated mainly for Social services and 28%
for Education; out of a total of 753,000 employees (around 20 % of the total working population)
58% work in these two fields.
The principle of vertical subsidiarity led to the gradual improvement of the financial situation in each
local authority, the goal being to strengthen municipal autonomy. Local authorities in Sweden have
three main sources of revenue: local income tax, income from services (which together represent
two thirds of municipal wealth) and state grants. The last represent an average of almost 18 % of
total municipal income, showing the degree of substantial autonomy which characterises Swedish
local governments.
At the local level, the electorate consists of all Swedish citizens aged over 18, as well as non-
nationals who have been registered in Sweden for three years. Today, 41% of Sweden’s 42,000
local council politicians are women (they were 10% in 1950). Only 1% of local politicians have a
full-time commitment: apart from the mayors (elected as coordinators of an executive cabinet which
also includes the opposition parties) the others work only part-time.

2.3. Water governance in Sweden

The water and sanitation system in Sweden is called VA (from the world vatten = water) and it
employs some 6,000 staff, one third of which works at the wastewater plants. 2,000 are occupied
with maintenance of assets and pipe networks and 2,000 are in-door staff (Gustafsson, 2001). They
were 10,000 in the ’90 and have been reduced mainly due to automatisation (SWWA, 2000).
Sweden has slightly over 2,000 publicly owned water works, 10% of which are based on the
withdrawal of surface water, covering 51 % of the population. Some 7% of the works withdraw their
water from artificial groundwater (serving 23 % of consumers) whereas the groundwater-based
plants (more than 1,700 in number) serve the remaining 26 %. In terms of consumption, the average
is 330 litres per person and day (SWWA, 2000). Of this, a little less than 200 litres are used in
households3 , and the remaining 130 in production, whereas the leakage represents on average of
around 20 % of the water produced. The national average price of water is one of the lowest in the
world (around 5 times less than the 70 dkr of Denmark), even if small differences depend on the
abundance in diverse areas of the country. The total costs for running the publicly owned facilities
in Sweden was SEK 14.1 billion (around 1.4 billion euros) in 1999: out of this cost, 42 % could be
referred to the production and distribution of drinking water and the remainder to the collection and
treatment of sewage.
The Water Governance system in Sweden involves an articulated range of different institutions and
a complex legal framework. In the next paragraphs only those aspects which have a more direct
relation with the central topic of this paper4 will be described.

2 The only exception is Götland, an island in the Baltic Sea, whose municipality also has the responsibilities and
tasks normally associated with a county council.
3 According to the SWWA, the consumption in households “may be apportioned as follows: 10 litres for drinking and
food, 40 for flushing the WC, 40 for dish-washing, 30 for laundry, 70 for personal hygiene and 10 litres per person
and day for other uses.
4 For a more complete discussion in English, see Gustafsson, 2001 and Thampapillai, 2007.
2.3.1. The division of tasks and responsibilities.
In Sweden, drinking water is classified as food, and thus the water works are run like a food production
unit, dealing both with surface water as well as groundwater. Due to the advantages presented
by groundwater (lower temperature and smaller contents of unwanted organic substances and
bacteria) Sweden is implementing several programmes to promote artificial infiltration in order to
gain the advantages of groundwater and minimise, at the same time, the use of chemicals in water
production. Due to water abundance, today the VAT on drinking water prices (introduced in 1990 –
as a 20% rate) is the highest possible (25%), while being lower (12.5) for the bottled water sold on
the market.

Water supply and sanitation, including the management of stormwater, is a central task of local
governments. As already mentioned, the municipality owns the facilities (assets) and is also
responsible for running them, determining the fees for these commodities. As stated in the research
of the Swedish Water and Wastewater Association, two thirds of utilities cover their costs by means
of fees, even if smaller municipalities may subsidise with local taxes. The fact that altogether 99%
of the costs of capital and running are retrieved by means of tariffs (SWWA, 2000), suggests that
water supply and wastewater management can be regarded as self-reliant, not offering big deals for
business. This is due to the National Water Act that stated the principles of self-cost and necessary-
cost, which hardly allow incorporating profits in the running of water services and assets.
In the last decade – as stated in an investigation led by SWWA – 252 municipalities reported that
they were organised as a departmental unit within the municipality, “whereas 39 were running
water supply and sanitation as a municipally owned company, and 8 utilities were organised in
inter-municipal companies co-operating over municipal borders but still owned by the participating
municipalities and finally 7 had a management contract with a nongovernmental company”. Even if a
new survey is lacking, today the number of inter-municipal public companies seems to be constantly
raising, due to the fact that only scale-savings can allow innovations in a sector that hardly gives
work to 6,000 technicians in all the country, counting on too reduced numbers of employees to be
able to transform the quality of services within a single municipality perspective.
The first delegated management contracts with no-state entities in Sweden were signed only in
the end of the ‘90s, most of them being for relief of small municipalities, and often with very short
contract periods (typically three plus three years). The question of delegated management has been
the subject of intensive discussion in Sweden. In last decade some of the first institutions which had
started the wave withdrew, not finding the proposed concepts attractive enough, especially those of
big foreign organisations (as Veolia, Vivendi or Anglia).

2.3.2. Property rights and the legal framework

In a country famously known as a well-functioning welfare state, it could perhaps be surprising to
notice that “water held as a public good is relatively limited” (Thampapillai, 2007: 23). In fact, private
ownership of water adjacent to land relies on the land owner’s use of water, and only where the
water is not used, it remains in the public domain.
In Sweden, land and water titles are not commonly separate, except in the case in which a large
block of land adjacent to surface water is subdivided for sale. In the other cases, all surface water
adjacent to private land and groundwater on private land is privately owned. As for lakes, private
ownership extends to a set distance from the shoreline, being that only water in the centre of four
major lakes (Vänern, Vättern, Hjälmaren and Storsjön) is considered a public good.
Thus, in this system, the only possible trade in water is associated with the sale of land adjacent
to water, although it is legally possible to enter into temporary water trade (which is not common)
via contract. Especially in Southern Sweden, where increased scarcity exists, water trade is not
supported by government policies at all.
In Sweden, private water rights are coupled with public access rights (or “allemansrätten” = “every
man’s rights”)5 permitting entry onto private land for limited recreational purposes. Particularly
5 See www.allemansratten.se. This convention - not expressly stated in a single piece of legislation, but included in
the constitution and addressed in different Acts - is also found in Finland, Norway or Scotland and reflects “cultural
values which place a high value on the enjoyment of nature” (Gustafsson, 2001). The right is accompanied by an
important is the case of Sami population rights to water granted by the state, which are largely
usufructuary rights rather than full ownership rights. Sami have the status of indigenous people in
Sweden, but the law grants special natural resource rights only to members of the Sami reindeer
herding community, which applies to an estimated 2,700 members out of around 17,000 total Sami
(Thampapillai, 2007).

The general main legal framework – the Swedish Environmental Code - entered into force in
1999, and it applies in the same way to different modalities of water management. It incorporated
and merged 15 separate pieces of previous legislation related to different aspects of the topic of
water (and not only), including the national Water Act of 19836 . Chapters 3, 4, 5, 6 and 11 of the
Environmental Code regulate water, reflecting a complex governance system which distributes tasks
to different organisations, defending the maintenance of water services in the hands of the public
sector (namely by municipal governments). In the last years some modifications have gradually
been introduced in order to reinforce this central idea.

Water Boards have the power to set water quality standards, while the Ministry of the Environment
is responsible for water protection, and the Environmental Protection Agency (Naturvardsverket)
provides control. In terms of drinking water production, in Sweden the European Union Directives
have often been transposed into the National Food Administration Regulations, published in the NFA’s
own Code of Statutes (called LIVSFS, and previously SLVFS) and complemented by the Swedish
Food Act. The NFA - an autonomous government agency reporting to the Ministry of Agriculture,
Food and Fisheries - constitutes the main supervisory authority. Its task is to protect the interests of
consumers by working for safe water of good quality, and guarantee fair practices in water labelling
and trade. Located in Uppsala, it has 810 inspectors and some decentralised branches that work
together with the County Administrative Boards (responsible for co-ordinating food and water control
within each county) and the Environment and Health Protection Committees which are established
in nearly every municipality. The quality of water is guaranteed by a network of about 45 food
analysis laboratories registered at the Swedish Board for Accreditation and Conformity Assessment
(SWEDAC): 26 of them work mainly with analysis of drinking water.

As far as Wastewater regulations are concerned, the effluent from municipal wastewater treatment
plants (around 2,000 in the country, see. Gustafsson, 2001) is subject to licensing rules as expressed
in the new Environmental Code that succeeded the Environmental Act in 1999 and represents a
framework covering most of the legislation relevant to the environment. Other major legislations
to be respected are the Health Act, and the Public Water and Wastewater Plant Act. Permits for
the discharge of treated sewage are granted by the Regional Environmental Courts for the largest
plants. A Supreme Environmental Court dealing with appeals also exists, .

The Swedish Association of Local Authorities represents an interest organisation that covers the
whole scope of municipal activities and deals with water sector “especially when the political and
policy issues are on the agenda”: it doesn’t specifically address water issues daily, because another
specialised entity exists. It is called Svensktvatten, or the Swedish Water &Wastewater Association
(SWWA)7 .
The last was created by the 290 municipalities in 1962, to represent their interests in negotiations
with national authorities (on regulations, prices and other issues) but also to foster assistance with
technical, economic and administrative issues. It is located in Stockholm, but its 16 employees
obligation not to cause harm to property or litter, not to invade the privacy of landowners and is limited by Swedish
environmental law. Agricultural land or cultivated land is generally exempt from public access rights, except when
snow covered or if access causes no harm to the land.
6 The others are: The National Conservation Act, The Environmental Protection Act, The Marine Dumping Prohibition
Act, The Act on Chemical Products, The Genetically Modified Organisms Act, the Flora and Fauna Act, The Sulphur
Content of Fuel Oil Act and Ordinance, The Agricultural Land Management Act, The Environmental Damage Act, The
Natural Resources Act, The Biological Pesticides Act, The Waste Collection and Disposal Act and Cleansing Ordi-
nance, The Health Protection Act and The Pesticides Act.
7 See www.svensktvatten.se
travel all around the country to assist local authorities and organise courses on the spot. Today,
one of the main duties of SWWA is publishing compilations of recommendations and guidelines,
providing training courses to its members, collecting and evaluating statistical data. In order to
reach theses aims SWWA has several ad hoc working groups, guided by leading experts from
member municipalities which cover the whole field of municipal water and wastewater activities.
Beyond publishing a journal, newsletters and reports, the Swedish Water &Wastewater Association
deals with international networking activities and promotes the dissemination of Swedish know-how
abroad, being a member of EUREAU (European Union of National Association of Water Supplies)
and administering the national secretariat for the International Water Association (IWA). The
membership fees for SWWA depend on the population of each municipality and the consumers pay
for it in the water tariff. Since 1990, only the sponsoring of research and development is funded on a
voluntary basis through municipal contributions of SEK 1,05 per person and year (around 10 cents
of euro). Until now, more than 250 reports have been issued. This fee, like the membership fee,
is also put on the water bill by the municipalities, which means that the consumers of the facilities
finance research and development in the water sector.
Last but not least, it has to be recognised that SWWA played and plays an important role in
guaranteeing “memory and competitiveness” in water services (SKL, 2009). In fact, a few years
ago the Swedish Water & Wastewater Association – discovering the high average age of technical
administrators and operating technicians involved in the water sectors in several municipalities –
worked in cooperation with the Councils of Botkyrka, Södertälje and Tyresö in order to avoid that
their retirement would mean a sudden disappearance of pivotal competences and technical skills.
The Employment Skills Centre organised a Water and Draining training programme with internships,
which was very important to employ newly arrived immigrants as operating technicians (SKL, 2009
).

2.3.3. The Court system

Even if environmental rights are not articulated in the Swedish constitution, Sweden provides an
interesting specialist judicial institution which deals with water issues: the Water Court (va-namnden
)8, superseded by broader Environmental Courts9 . As stated by Thampapillai (2007) “it sits
somewhere in between” the civil and common law traditions. Water Courts tend to be user-friendly
and organise sessions around the country, even though their seat is in Stockholm. Originally, they
evolved “from the need for the state to expropriate water from private individuals, arising from a
high rate of private water ownership” (idem). Examples of justiciable disputes which can be faced
at this level - with the main goal of reaching agreements between the contenders - include a broad
range of cases pertaining to water governance (including disputes on fares, treatment, upstream-
downstream extraction, licensing of polluting industry and licensing of other water installations).
Decisions of the Environmental Courts may be taken for review to a single Environmental Court of
Appeal and then to the Supreme Court, Sweden’s highest court.

2.3.4. Connection and service Fees

In Sweden there is a broad political consensus that citizens should have access to welfare on equal
terms regardless of their place of residence, despite the fact that conditions vary a lot between
municipalities and county councils in different parts of the country, as do their economic ability to
provide such services. Topics related to access to water and wastewater services are included in
this discussion, and so is part of the Swedish system of local government financial equalisation
which is one of the most far-reaching in all of Europe.
The Water Act clarified that beyond the provision of water and wastewater services by the municipal
governments, consumers also have duties to financially contribute to the cost of services, i.e. covering
the costs of connections between the general distribution public systems and the individually served
building. National legislations do not give details on this kind of costs, being that they could differ
8 See http://www.va-namnden.se
9 In 1999 the Environmental Courts assumed jurisdiction over water disputes, thus replacing the National Licensing
Board for Environmental Protection, water courts and administrative courts. There are five regional Environmental
Courts in Sweden, located in Umeå, Östersund, Stockholm, Växjö and Vänersborg.
from place to place providing they respect the self-cost and necessary-cost principles, which do not
allow to make profits from the water sector and then invest them in another public utility, and oblige
to reinvest all added values locally and in the same sector, within a 3 years time period.
Within the respect of these principles, the size of fees that all customers have to pay to be connected
to water and wastewater services is decided by each local authority. The fee may be calculated
in many different ways, but it is common to include, on top of a basic tariff, fees for connection
points for water, wastewater and stormwater as well as for land area or apartment area. The larger
municipalities normally charge a higher connection fee.As a rule, an equalisation is calculated in
order to avoid having very different fees in the same territory. Fees are based on the distance from
the single building to the public pipes network. In 1999 the average connection fees amounted to
SEK 71,000 for all Swedish municipalities; 10 years later they rose to around 100,000 10. Restoration
and rehabilitation of old houses and buildings do not imply new costs for linking the building to the
water and sewage network, except in case of volume increase.
About water supply and wastewater management rates, it has to be said that they normally incorporate
two components: a basic price per year and a current price per cubic metre of water consumed.
In 2000, the calculated average price for a distributed cubic metre was SEK 14.1 including VAT
(SWWA, 2000); while a basic rate of an extra SEK 9.5 - including VAT – was added for a family
using 200 cubic meters a year. So, altogether, the typical average price was SEK 23.6 per cubic
metre including VAT. The cost, however, varies between different municipalities, the most expensive
(which normally are the smallest, due to the lack of scale economies in managing services) charging
about three times the rate of the least expensive.
In 2000, a family in Sweden paid on average SEK 4,200 (420 euros) per year. Today this amount
has risen to around 4,50011 . In general, rates for water supply and sanitation have been fairly stable
over the past 25 years.
To facilitate a fair fee, practically all consumers have water-meters. If the total number of water-
meters in Sweden is only about 1.5 million, this is due to the fact that buildings with more than
one residential or working unit have only one water-meter. This is to avoid municipalities having
extra-costs for calculating and sending separate bills. The latter task is devolved to the single
administration of each building (condominium, cooperatives, etc.) according to internal rules and –
eventually – equalisation or compensation principles.
As previously stated, water supply and sanitation operations are generally self-reliant in Sweden, as
tariffs cover on average 99 % of the total costs of operation and capital, whereas the remaining 1 %
is left to the local authority, and covered by municipal tax. Two thirds of Swedish municipalities (and
all the largest ones) cover the full cost by means of tariffs.

2.4. The national debate on water

As already underlined, water scarcity does not constitute a major problem for any part of the country,
even those with the lowest abundance. So, this is not an issue in public debate, while the cost of
water services never led to the need of a discussion on special fares for low-income groups. The
highly functional Swedish Welfare State has no need to address the issue of family wages through
policies of differentiation of water and waste-water services.
Even the question of “cold water saving” as such does not constitute a direct problem. When it is
raised by politicians and environmental movements is because it is seen as an indirect tool to save
energy for pumping and to reduce the use of chemicals needed for depuration and water recycling.
This series of peculiarities explains the substantial inexistence of grassroots movements primarily
concentrated on water and wastewater problems. Single-issue grassroots battles have emerged
occasionally in the last years, for example during the recent “outsourcing” of some municipal services
linked to water in Stockholm, or in the famous case of a water-privatisation in Norrköping (started in
1997), where 7300 inhabitants called for a local referendum on the issue, which was rejected by the
Municipality Board in November 2000, due to an anomalous agreement between social democrats
and conservatives12 .
10 The first data is in SWWA (2000), the second comes from an interview with Bo Rutberg (SKL).
11 Source: SWWA, 2000 and 2009.
12 According to the Swedish Municipality Law local citizens can demand a referendum, and the Municipal Board
But these are not permanent themes for popular movements, even for ATTAC or other alterglobalist
groups which have been active in the organisation of the European and the World Social Forum. Their
claim has generally been limited to underline how – in many commodification and corporatisation
experiences – the eventual efficiency gains expressed as lower costs for operation and maintenance
are usually counteracted by increasing procurement and transactions costs, so that there is no real
advantage for the public sector in externalising or selling its water and wastewater services.
Anyway, as clearly stated by Gustafsson (2001), also “the principal Thatcherist take over of the
Norrköping energy and VA utilities was never debated in the parliament or the national media. It
simply seems to have been considered as a local issue”, a plausible explanation to this lack of
national debate being that “the social democrat party since the end of the 1980s step by step has
promoted private alternatives” (2001: 10).
In political terms, this anomaly ended in the autumn 2000, when several social democrats formed
the network “Social democrats in favour of the public sector” (SOS), consisting of more than 300
party members, 30 parliamentarians and many connections in trade unions and social democrat
youth organisations. At the social democrat congress in November 2001, SOS challenged the party
leadership demolition of the welfare state and its uncritical adoption of deregulation and privatisation,
so determining a shift in political discussions on commodification and deregulation. Only from that
moment on did the cases of Norrköping and Norrtalje get some media coverage in the national and
trade union press13 , and in the following years the public debate (especially that on water issues)
started strengthening the new position, defending the public management of municipal services.

Is nevertheless true that today Sweden seems conscious of its peculiar situation in relation to
water abundance, so that a strong commitment exists in dealing with the issue of scarcity and
water saving in other less lucky regions of the World. In Stockholm a worldwide known Water
Foundation exists, which – since 1991 – annually organises an international “Stockholm Water
Prize” (popularly know as the “Water Nobel”). In 2003 the Swedish Water House (SWH) was also
created. It supports international policy cooperation in the water and development field by generating
knowledge, disseminating it and building partnerships within the general areas of sustainable basin
management and integrated water resources management. Another important institution in the field
is the Stockholm International Water Institute (SIWI), a policy institute whose diverse internationally-
oriented programmes and activities seek to find sustainable solutions to the world’s escalating
water crisis. SIWI manages projects, publishes findings and recommendations on water and
environmental governance, builds professional capacity and advocates future-oriented, knowledge-
integrated views on water in decision making, being the host and arranger of the World Water Week
in Stockholm, a leading annual global meeting place for capacity-and-partnership-building14 . It also
publishes a scientific magazine on water issues (called “Stockholm Water Front - a Forum for Global
Water Issues”), which is mainly related to the problems of several developing contexts and to the hot
issue of water-related-wars in some southern countries.
Today, within the daily media system, news about Swedish water problems seems almost absent,
while debates and critics on other services – mainly waste removal – constitute a more pivotal topic.
A partial exception is the trade-unionist magazine “Kommunalarbetaren”, which since its birth (in
1910) often dealt with the evolution of the water management system in Sweden, from the point of
view of its workers.
In 2006, there was a strong nationwide debate, when the EU Commission took Sweden (together
with Finland and Portugal) to the European Court of Justice (ECJ) over waste water treatment,
for allegedly failing to systematically remove nitrogen when treating the waste water of its inland
must consider a request if more than five percent of the voters pledge for it. In Norrköping, despite a huge mobilisa-
tion of inhabitants, the idea of making a referendum was defeated by the councillors’ votes (losing 15 vs. 65).
13 “LO-tidningen”, the weekly periodical of the Swedish Trade Union Confederation (LO), wrote on 7 September
2000 about growing corporate interest to run the Swedish VA service, followed immediately by “Aftonbladet”, which
reported that some 12 -15 municipalities had plans to change their VA service organisation within three years. In the
same magazine, the minister of municipalities Lars-Erik Lovden expressed his criticism on running the VA service un-
der private management concluding: “The development in England and Wales has not been good. Water is a basic
right, which is not for sale”.
14 See www.siwi.org, www.watergovernance.org and www.worldwaterweek.org.
cities and towns, as provided by the EU Urban Wastewater Treatment Directive 91/271/EEC. The
environmental problems of the Baltic Sea are today the main issue related to water in the public
debate, especially due to pollution threats coming from Russian behaviour.

It is worth stressing that the quality of raw water varies on Swedish territory and thus the level of
treatment needed. If an average figure for the southern part of the country, where most people
live, may be set at 700 mm, the yearly average precipitation is over 1,500 mm in the mountains
in the northwest. Reflecting these differences, the scientific debate on techniques of filtration and
other tools which can help to collect storm water or improve the quality of drinking water and the
methods of natural/organic depuration of wastewater seems to be more widespread. Associations,
cooperatives and urban movements promoting highly experimental methods in cooperation with
local and national authorities also work on these topics. Many of them are located in the Skåne
region, reflecting the fact that Malmö and Lund always used their relatively major scarcity of water
resources as an opportunity to play an important and recognised role of innovation promoters in this
field.
Meanwhile, in the University environment, the interest for water and wastewater issues appears to be
growing fast, giving shape to important Research and Development poles, as in Lund, Gothenburg
or Stockholm (both in the area of civil engineering and organisational management): but these
excellence study groups still seem disconnected from the general Swedish water governance
system, in spite of some tight links with local political institutions or management agencies. They
also are barely connected with civil society organisations, which would allow them to stimulate a
large social debate on their research.
At present, in water production and wastewater treatment new biological methods are being tested
and may well be a major trend in the future, thereby minimising the use of chemicals. Other important
technical innovations are being tested to re-use contents of nutrients (especially phosphorus) in
sludge production, to increase the use of hydrolysis and incineration techniques or to enhance
stormwater management. All these issues – together with the needs of substituting water and
sewage pipes materials, or abandoning the “combined sewerage system” (which is still in place
in some 20 to 25 % of all Swedish urbanised areas) for a modern binary-separate one – could be
pivotal topics for public discussion in the future. Up to now, most of them have failed to stimulate
interest in civil society.
Undoubtedly, the most sensitive topic in relations with organised society seems that of “sludge with
nutrients” and its interactions with land-fertilisation issues and heavy metal toxic risks. Especially
in farmland areas, there is a high level of debate on this, and the issue of phosphor became a
contested topic in national political discourses.. Movements like Konsumenter i Samverkan and
farmers associations are especially active on this topic.

2.5. Citizens participation as a political “Cinderella”.

In Sweden, despite the existence of multiple and different institutions which constitute the interface
between political decision-makers and the citizens, and represent the capillary sensitive “nerves” of
the Welfare State, the issue of inhabitants’ participation in public decisions has not been a pivotal
one in the past. As we can read between the lines of specific studies on the water sector (Bratt,
2003; Lundéhn, 2008 and Thomasson, 2009), in this area the explicit interest for the setting of
formal participatory arenas has been even lower.
However, there has been an interesting attempt at the beginning of the millennium in the area of
water catching and production, regulated by the Public Water and Wastewater Plant Act. A network
of 119 catchments areas identified by the Swedish Meteorological and Hydrological Institute was
imagined as the basis of voluntary local partnerships for protecting and valorising local ecosystems,
which could include water management associations, farmers, public water treatment managers,
businesses, land owners, NGOs and other interest groups (Thampapillai, 2007). The arrangement
attempt – which addressed the need to ensure democratic participation to achieve good governance
– had unequal results around the country. Other measures have been taken, such as appointing two
elected municipal representatives to each Water Authority Board, in order to enhance the institution’s
democratic authority. But they are mainly locked within a logic of valorisation of representative
institutions, which often determines an unbalanced opportunity for some cities and an unfair risk of
dominating those who are not represented in the Water Authorities (Lundqvist, 2003).
It has to be recognised that, unlike other countries, Sweden always has given importance to
citizens’ dialogue and consultation moments (for example within the urban planning system). But
it was intended more as a “daily style of management” which seeks to maintain contacts with
the beneficiaries and people affected by public decisions, rather than a means towards “further
democratisation of politics”, which has to be institutionalised and formalised through the building of
specific arenas and regulations.

At present, the situation is characterised by considerable ongoing changes. In fact, the issue of
creating specific spaces and institutions, which increase the role of people in the structuring and
shaping of public policies and delivering of services, is gaining momentum in the political discourse in
Sweden. In 2006, the Board of politicians of SALAR/SKL (the National Association of Municipalities
and Regions) approved the opening of a specific training programme on “Democracy and Citizen
Dialogues” which is today under full development. It consists of several networking groups of cities
experimenting pilot-experiences on e-petitioning, participatory budgeting and several other on-line
and off-line modalities to increase the civic engagement of inhabitants in local territories. Interesting
previously isolated experiments (as the Deliberative Referendum in Sigtuna, see Cabannes, 2009
15
) have been revived and emulated in this new perspective. What is more interesting is that such a
debate seems to be taking place within a transformed cultural relationship towards Southern Europe
and the developing world, being that these training programs take their references and create active
links with experiences of participatory democracy in contexts very different from the government
tradition of Nordic countries.
This new wave of reflection and action recently penetrated the water and wastewater management
sector, as witnessed by the seminar “The framework of water cooperation and democracy”
(Ramdirektivet för vatten-samverkan och demokrati) organised by Svensktvatten during the 2005
Water Day (22 March) and some recent interventions in the conference “The sustainable city is
built bottom-up” organised during the Political Week 2009 (29 June) in Götland. Nevertheless,
these isolated events still approach the issue of dialogue with citizens under a perspective mainly
devoted to the respect of the normative framework rather than proposing new creative management
participatory processes. This shows that the issue of socialising the water debate and democratising
water and wastewater management institutions is still far from being mainstream in Sweden. For
example, the topic seems hardly to be taken into account in the training courses organised by
SWWA .

In the following chapter, the experience of an atypical Swedish example of water and wastewater
services management will be analysed, in order to discuss some new organisational features, their
limits and positive outcomes, which could offer a pro-active contribution towards ideas for innovation
in other contexts. The case (that of the VA SYD agency in the Malmö/Lund area) merges common
features of the average Swedish panorama of water and wastewater services provision, and
innovative approaches. These will be pointed out by also using statements made during interviews
with workers, managers and political personnel who deal with the agency, as well as citizens and
movements which operate in the region.

3. CHAPTER THREE: The VA SYD experience in Malmö/Lund area16 .

VA SYD (an acronym for “Southern Water”) is a company formed January 1st, 2008 in Malmö, as
a statutory joint authority. It has the goal of promoting trans-municipal cooperation in order to make
water services operate more efficiently and increase their levels of quality, also thanks to savings
15 See also: http://www.sigtuna.se/upload/Kommun%20&%20Politik/Demokrati/Citizen%2Oinfluence%20inte% 20mu-
nicipality%20of%20Sigtuna.pdf (accessed 2 October 2009)
16 See www.vasyd.se
of scale that could allow restructuring the organisation of service provision and the skills of its
personnel.
The idea of “crossing borders” has been an engine for rethinking the old water department of Malmö
city since 1994, when a tender was held, with the purpose of restructuring the water services even
by outsourcing them to the private market sector.
Today VA SYD is a “hybrid structure” which delivers a broad range of services (supply of drinking
water, sewage treatment and/or waste disposal) to Malmö and Lund municipalities, through the work
of 295 employees and focusing on developing techniques and processes which can “contribute to a
more sustainable society”. It directly supplies households and businesses, in the City of Malmö and
the Municipality of Lund, with its own quality-assured drinking water, and a large quantity purchased
by another joint-company called Sydvatten17 . The latter was created in the ‘80s to import drinking
water through a long tunnel (Bolmentunneln, planned in 1975) starting in the lake of Bolmen, to
supply 14 cities18 in one of the few Swedish regions which has no abundance of water. VA SYD also
treats sewage from Malmö, Lund, Burlöv, Vellinge and parts of Lomma, Staffanstorp and Svedala,
and manages the collection and disposal of domestic waste in the Skåne region’s main city (Malmö)
and in Burlöv.
At present, given that the cooperation across the municipal borders of Malmö and Lund seems to
guarantee “a flexible use of the water supply and sewerage system” and positive outputs in terms of
service quality, the “hybrid structure” is ready to open its doors to new partners coming from other
territories in Skåne Region or elsewhere.
New headquarters are situated at Hans Michelsensgatan 2 in Malmö, facing the harbour and a
future development residential area. Beyond the operational and maintenance units in Malmö,
others are located at the Bulltofta water treatment works, the Sjölunda sewage treatment plant in
Norra Hamnen, the sewage treatment plant in Klagshamn, and the Turbinen pumping station on
Malmöhusvägen. In Lund, there are operational units at the Källby sewage treatment plant and at
eight other smaller sewage treatment plants in various parts of the municipality.

3.1. A peculiar birth-history

In organisation theory the concept of “hybrid” normally describes an organisation “that uses resources
and/or governance structures from more than one existing organisation” (Borys et. alii, 1989), while
in transaction cost theory the concept describes a mix of governance structures (Willliamson,
1996) which play an intermediary role between the poles of market and hierarchy, having its
own characteristics and often representing a unique solution to the governance of transactions
(Thomasson, 2009).
VA SYD plays with the concept of “hybrid” since its peculiar foundation history, which started several
years before its formal creation: in 1994.
In the early 1990s, in fact, Sweden witnessed a massive wave of privatisations and outsourcing
of public services and facilities, which was linked to the belief that “municipal, regional and state
departments where too close to politics to work properly and only drawing them away from political
institutions could give back rationality and efficiency to the public service”19 . So, in 1994, the Malmö
local government decided to open a tender – controlled by the Water Municipal Department –
thinking that the private sector could provide the solution for modernising water supply and sewer
management. The municipal unit was unusually motivated to participate in the tender: the main goal
was probably to demonstrate the cost/benefit advantages of the private alternatives, but someone
in the administration stressed a secondary aim too, which was to check if imagining a new, more
efficient structure than the pre-existing one was still possible.
At the end of one-and-half years which separated the call from the publication of the winners’ list,
the result appeared very satisfactory: 7 consortia (with all the major European-based enterprises
coming from France, UK and other countries) presented their proposals and that of the former
Water Municipal Department of Malmö got the second place after the project submitted by Anglia.
17 See: http://www.sydvatten.se
18 The cities are the following: Bjuv, Burlöv, Eslöv, Helsingborg, Höganäs, Kävlinge, Landskrona, Lomma, Lund,
Malmö, Staffanstorp, Svalöv, Svedala (endast Bara), Vellinge.
19 Interview with Bo Rutberg (SKL), 28/09/2009.
The latter consortium had kept its financial proposal low (even in view of a short 5 years concession
period), probably due to the ambition of a further regional expansion after setting up operations in
the capital of Skåne. The unexpected results led the local authorities to rethink their strategy, under
the pressure of the opposition which strongly criticised the “selling-out” of the public service to a
private foreign investor.
The elections of 1995 being too close to the tendering, the contract with Anglia was not signed,
and the new socialist government (the former opposition, which today is still running the City Hall)
concluded that the Water City Department was efficient and asked its main technicians to shape a
new “customer-oriented structure”20 retaining a positive element of Anglia’s proposal, which was the
“regional approach”.
The Anglia’s ambition of turning the Malmö Water Services into a showcase for expansion across
the municipal borders, became an engine and a sort of inspiration for the team in charge of forging
a new public company to modernise water and wastewater service provision. Even though the civil
servants of the Water Department were coveted by the private companies which were interested
in hiring expert professionals knowing the area and the service, the participation in the tender was
understood as an important and unique professional challenge. It could valorise territorial competence
and the stratification of expert knowledge created in several years of management, by directing it
towards new goals and via the use of new tools.
Some of the employees that could act as “historic memory” of the Department were directly involved
in the change, especially in the assets area. An important role in this shift was also played by trade-
unions, especially that of municipal employees without a higher diploma, which gave floor to a
participatory common battle for demonstrating the potential efficiency of a restructured public entity
and strongly fought against the perspective of outsourcing.
It has to be stressed that the 1994 tender represented a very important reference for the Swedish
community all over the country, and especially in the Skåne region, where several municipalities
were waiting for the final results of the Malmö experiment, before deciding how to behave in their
territory. The anomalous result thus represented a milestone for many other communities and local
authorities in Sweden, impacting the national public debate between politicians and citizens, and
partially contributing to a substantial decline of the pro-privatisation movement, at least in the water
and wastewater domain.
The “natural monopoly” of water by the State was subsequently recognised by the reforms to the
Water Act which followed. The controversial results of the experience of privatisations in UK played
a pivotal role in promoting this shift in Sweden. The main focus of public debate in Sweden was the
“public control of water supply and services management” rather than the issue of public ownership.
The latter has been stated clearly in recent normative reforms, being substantially recognised as a
central value also by the liberal/conservative parties, which had played a major role in the previous
privatisation and outsourcing wave.

3.2. The challenges of a new structure after the tendering

“Innovation of management methods through scaling-up” is the motto which oriented the first years
of the Water Department organisation after 1995, the main doubt being how to reorganise the
assets, whose investment value (stratified in time) was not easy to evaluate in order to create the
new company. In fact, while the 1994 tendering was leaving the assets out of the contract with the
winner (which was supposed to deal only with upkeeping/maintenance and service management)
the new public company was imagined as a body which could also re-absorb the capillary pipe
network and treatment plants. A second difficulty came from the average age of many employees,
who were close to retirement, thus risking to jeopardise a good skilled start. The new company was
called VA-Verket Malmö (something like Water Agency of Malmö), and became VA SYD in 2008
when Lund City also joined it.

3.2.1 – The internal governance structure.

In the first year and half, Lund wanted to play its own game to demonstrate that it was
20 Interview with Henrik Aspegren, 21/09/2009
 deciding independently from the Skåne major city. Maybe its politicians had a sort
of “teenager crisis”, and wanted to remark their autonomy in front of the “parental
figure” of the bigger Malmö agglomeration, showing they have their own visions
and ideas on how to run the service. For 2010 their choices seem far more similar
to those of Malmö board, but I think it was a necessary first stage. They had an
understandable and normal fear of being phagocyted by the major town, castrating
their independent capacity of decision-making. In metropolitan areas it often
occurs…I think now joint-efforts in decision-making can be less tense…Now there is
no more need of imposing their new presence through differentiating positions; they
do not feel anymore new entries, and may better listen to the experience of whom
has reflected for longer time on the relation between fixed costs and consumption-
proportional tariffs […]. What is more interesting is that VA SYD’s structure allowed
this necessary process. It allowed reaching a meeting point… Well, this structure
was exactly conceived to balance autonomy and synergies at the same time, thus
obtaining efficacy and efficiency through a gradual process of jointing energies
(interview with a VA SYD employee, 21/09/09)

The idea of creating a “hybrid company” which could potentially operate at a supra-municipal level
came through observing the higher difficulties of management in rural areas nearby Malmö, and the
need to respect the political differences of all the cities which could potentially converge in the new
body.
The chosen model was gradually shaped in order to maintain the ownership of assets within the
different municipal hands, while sharing the management of services, and creating a political body
which could bring together representatives of the different municipal councils in order to take the
major decisions on management. So, the idea of a “limited company” which could risk to be sold in
the occurrence of a future political change was discarded.
The basic idea was not only that every municipality maintained the property of assets, but also that it
could feel independent while deciding on issues of strictly political nature, as – for example – tariffs.
The “model for a new body” here illustrated was shaped ten years after the 1994 tendering and it
proved to be of high interest both for Malmö and Lund. It provided a variable geometry of governance
bodies ready to welcome new partners in every phase of possible future growth, safeguarding their
decisional autonomy in several fields of decision making as well as the municipal ownership of
assets. The “Kommunforbund” – a joint authority model which acts in Sweden as a “merger” of
municipalities towards developing together some specific and clearly defined functions – was a
main source of inspiration for the new hybrid company which was to be created. As in that model,
local assemblies take independent decisions on all the issues of their specific competences, and in
the “common fields” they suggest their positions and recommendations to the General Board, which
transmits them (adding its technical point of view) to the General Assembly, the supreme decisional
body where all decisions of common interest will be ratified. In this model, if one city decides to step
back from the commonly-created new company, it is free to do it, being that it still owns its assets
and could reorganise is management structures alone. The pivotal idea of such a type of hybrid
organisation is to guarantee the existence of a general common budget which refers to a number of
“separate economies”, one for every partner city.

An example comes to light when reading the differences in water consumption between Lund and
Malmö, which are included in the 2008 VASYD Report, and are even summarized in English to
facilitate the understanding for foreign citizens (see annex 1). As the figures point out, in 2008 Lund
had a higher consumption rate: 181.4 lt person/day vs 178.4 lt in Malmö. Here the daily consumption
has been constantly reduced in the last 6 years. So the idea of Lund political administrators for 2009
was to implant an “educational policy”, maintaining low the fixed fee which composes each tariff, and
increasing the “consumption fee”, in order to stimulate water savings21 .
21 As explained in annex 2-4, in Lund the fixed fee varies a lot: is 38,2% for the family-houses typologies and 8,5%
for apartment buildings with around 15 dwellings and 200 m3 of consumption per year. For industry it is even lower
(2,8%).
In Malmö the policy is the opposite, and is more linked to the idea of “equalisation of burdens”:
so, the fixed fee is higher and varies between 49.5% (for apartments) and 62.1% (for detached
family houses), while for industry it is 32.2% of the total bill price (see annexes 2-4). There is the
widespread perception that – in their first year at VA SYD - Lund administrators could have passed
through an “inferiority syndrome” fearing that the capital could phagocyte their autonomous policy-
making visions (as stated in the intense quotation which opens this paragraph). But now, the Lund
political agenda seems open to change, and the joint-reflexions (passed through a necessary stage
of differentiation) could make tariff strategies converge. In fact, several interviews indicate that the
experience of VA SYD technicians (especially those coming from Malmö’s longer experience in
creating the new management structure) was fully understood by Lund politicians who integrate the
Assembly, as far as it comes to the risk that a fare-policy centred on consumption-proportionality
could not fully cover the fixed costs that the water and wastewater management yearly requires. This
means that in the future the growth of a highly virtuous consumer-behaviour by Lund inhabitants
could jeopardise the feasibility of a balanced management between incomes and costs. One figure
illustrates this risk (see annex 1), when observing that the water-dispersion rate due to leaking in
Malmö is constantly growing (even if consumption went down in the last 6 years) and the future
need to substitute some parts of the pipe network could require investments not matching with tariff-
incomes, being that leaking is not calculated by consumption water-counter meters.

Fig. 1 – VA SYD decisional structure

Is worth underlining that in January 2008, when VA SYD was officially created, this governance
scheme was already working, but in the most simple way, having only Malmö City as a partner, so
that the internal structure of the Board and the Assembly was almost monolithic in terms of territorial
belonging, and was not differing so much from the traditional departmental service structure of the
past. Soon, the entrance of Lund City into VA SYD allowed developing the real potential of the last
two institutions, making the political and technical representatives of both cities converge inside of
them.
The open model chosen for VA SYD’s general governance is a welcoming structure for ongoing
enrichments, not only in terms of partner cities, but also for what is related to the policy sectors devolved
to the company, which also show a “variable geometry”. For example, Lund has not delegated the
domestic waste collection to VA SYD, while Malmö considers this delegation an important added
value, being that the level of problems of this sector appears to be more relevant in the relationship
with customers/inhabitants, and thus requires a joint-effort to innovate and modernise the service in
order to increase efficiency and quality standards.
In the general organigram of VA SYD, the “Board” is conceived as a “self-learning space” which
gathers every Monday (adding meetings whenever needed): there, all the department directors are
represented. The area of “external affairs” mainly deals with the relations with other municipalities,
especially those whose wastewater is treated by VA SYD, but which are not member of the joint-
company.

Fig. 2 – VA SYD internal organigram

3.2.2. The working of vertical subsidiarity

Soon, VA SYD had to create tight relations first of all with another joint-company – called Sydvatten
- which was built in the late seventies in order to supply water for the Southern Sweden (where
water had always been more scarce) through a tunnel linking the Malmö metropolitan area with a
lake to the north. Currently this no-profit public company – with a complex internal election system –
collects almost 90% of drinking water distributed by VA SYD, while 10% is provided locally. Together,
Lund and Malmö detain more than 50% of Sydvatten, so that the present chairman of Sydvatten
is the same person who chairs VA SYD, in order to guarantee a continuity of interests between the
two bodies. But, the sharing of a board is more a praxis than a fixed rule, and in the future there
could be different persons chairing the two companies, so that it is important to build tighter formal
governance relations, taking into consideration that VA SYD much depends on Sydvatten supplies.

As far as the relations with the Skåne Region are concerned, to which both Malmö and Lund belong,
they always have been very cooperative. Relating to water issues, the Regional Government acts
as a State arm, with tasks of controlling the conformity to laws and monitoring the quality of water
and service performances, especially concentrating its focus on treatment plants. From the VA SYD
perspective, the Region does not have a “proactive” role, even if its politicians and technicians think
the other way around. However, no conflicts have been developing during the last years.

VA SYD is an active partner of the Swedish Water and Wastewater Association (Svensktvatten)
and pays fees proportionally to the habitants of its member cities. Even if VA SYD does not have
ambitions to expand outside the regional area, the company seems aware of the important role it
can play as an example at the national level. That is why VA SYD technicians frequently accept
to explain their company’s experience to other cities, even though the “self-marketing” approach
seems limited. Especially abroad, VA SYD mainly appears on invitations, having neither a special
foreign cooperation policy sector nor a highly flexible budget devoted to cover “foreign relations”. It
must, in fact, be underlined that - provided the Swedish regulation on water and wastewater services
– VA SYD’s target area is limited to each directly administered local territory, so that an “international
diplomacy” (as is the case for other companies in Europe) is neither suitable nor encouraged.
Transnational cooperation with Southern countries (which can concern the water sector) appears to
be mainly centralised in the special SIDA national agency and does not directly involve specialists
from the scarce personnel of the local water sector. Four years ago, a “Swedish Water Development
Agency” existed, where the biggest cities (Stockholm, Malmö and Gothenburg) where working
together with SIDA on cooperation abroad. It was stopped when the World Bank and SIDA asked to
be competitive on the international market, and the commitment was evaluated by the three cities
as “a loss of time, requiring too many energies which could distract us from our main local tasks”
22
. Nevertheless, VA SYD is part of some transnational projects (for example with South Africa or
Beijing City) where its experience in running water is under discussion as a good example of quality
management.

3.2.3 Horizontal subsidiarity: the relationship with organised society

VA SYD – as it previously was the case with the Malmö Water Department – has a long tradition
of cooperation with several universities, which constitute a “ring” for networking activities, within
the framework of national and European-level projects Mainly, relationships refer to environmental
engineering and research groups on economics (especially with the Universities of Malmö, Lund
and the Danish Technical University), while fields like communications and sociological analysis
are barely contemplated. “Storm water management” constitutes an important area for cooperation
in which VA SYD has a remarkable curriculum comprising two important books (also published in
English) with policy-making suggestions, both edited by Peter Stahre, one of the most prominent
historic memories of VA SYD, recently passed away. They are “Sustainability in urban storm drainage”
(SvenskVatten, 2006) and “Blue-green fingerprints in the city of Malmö, Sweden” (VA SYD/Malmö
Stad, 2008).
There is neither a specific “research sector” nor a “statistics department” within VA SYD, but the
issue appears to be pivotal and involves a considerable amount of time, mainly through University
cooperation and the collaboration with the research units constituted in SWWA for carrying out
statistical and technical inquiries and reports. Being that SWWA is considered “a proper space to
foster innovation and a high-profile learning network especially for small cities which could loose a lot
on information working alone”23 , VA SYD seems to be a committed active contributor and proposer.
VA SYD often submits topics for debate, training and research on the base of what its workers detect
as a need for innovation or increasing quality. The last proposal was to involve SWWA in testing
a complex system of cost-measurement for water-flows to treatment plants, which could allow to
improve cost planning in the future.
The unit of Environmental Engineering is in charge of the majority of research cooperation links.
However, establishing cooperative relations for academic and technical research is a “decentralised
issue”24 , usually left to the initiative of every VA SYD unit. The involvement in research is generally
tailored to VA SYD needs (as a strategy focussed on it own local goals) and it involves around 1%
of the total budget, which is a bit less than 50 million euros.
At VA SYD, the policy of internship (hosting short students’ traineeships) is also unequal in the
different units, wastewater and waste being the sectors which have the most requests.
An “educational unit” does not exist, but – as we will see further- working with schools and universities
is an important growing issue while the continuous training of personnel is a pivotal internal policy.

3.2.4 Consumer Participation: a managing style or a formal recognition?

Customer relations seem to always have been an important issue at VA SYD, even during the
transitional phase from the tendering of 1994 to the new organisational structure. It is around them
that some peculiarities of VA SYD have been organised.
Below are listed some tools and policies which VA SYD uses to dialogue directly with its customers,
which happen to coincide with the two cities inhabitants: in fact, except for a reduced number of
households in the countryside, which are not linked with the wastewater network, it could be said that
all citizens in Malmö and Lund territories are to be considered customers of the services provided by
VA SYD, as no other companies exist which could challenge this “natural monopole”.
As is possible to see in the official organigram of VA SYD (fig. 2), only internal functions (Departments
and units inside of each of them) are really considered part of the formal company structure. The
22 Interview with board managers of VA SYD, 22/09/2009.
23 Id.
24 Interview with Ulf Thysell, asset department (22/09/2009).
“dialogue arenas” which could bridge with customers/citizens are neither officially mapped nor
specifically described, even if – obviously – functions like the “customer care service” have their
important space in the external communication strategy.
It has to be noted – to be precise - that VA SYD has a broader number of indirectly-affected targets,
due to the fact that several treatment plants administered by VA SYD concern other municipalities.
In this respect, the tools of dialogue which VA SYD set up are open to interact with a larger number
of people than the direct clients of the water, wastewater and waste collection services (the last only
for Malmö).
A last consideration refers to city planning, which in the two member cities is subject to a different
range of information, communication and consultation processes. These often involve VA SYD
technicians (especially in the planning and development unit) when it comes to discussing about
the infrastructures of new parts of the city, the rehabilitation of old neighbourhoods (especially those
with old combined sewer systems). In the first two years of VA SYD’s life the two local governments
(which had different political colours) behaved in a more or less dialogical way by undertaking
planning decisions after consultation of concerned communities and potential beneficiaries of new
developments. Both respected the Swedish laws and traditions related to the organisation of meetings
with interested stakeholders when undertaking planning decisions on urban transformation. VA SYD
was frequently involved in these events through its planners and officials.

1) The level of information: the “educational” campaign approach

As previously stated, VA SYD does not have a specific unit dealing with schools, within a policy
framework of sustainability and capacity building. Even so, the link between VA SYD and the
educational system seems to be considered important under different perspectives. Usually the
Marketing department is the one in charge of organising events and campaigns targeting students
and young people. But other departments (mainly waste, wastewater as assets) deal with events
directed at schools and universities too. The main goals are contributing to change the attitudes
and daily behaviour of citizens, but also to raise interest on topics which have scarce visibility at
university, so that people become aware of the risk of not having enough professional experts for
the future.
At VA SYD the opportunity to manage some physical structures (as historically relevant water-
towers and modern treatment plants), which can be used as “show-rooms” for specific campaigns
– as those on security of drinking water or sewage treatment -, is considered very important. During
last year, exhibitions with computer-games were organised on different issues related to VA SYD’s
daily work. The idea of restoring a water-tower as permanent exhibition centre with a restaurant, as
happened in the city of Örebro, was abandoned after an accident. But, for the future, a big showcase
investment is being discussed: a “water-house” for schools and general public will possibly be
realised in Malmö within an already planned waterpark with leisure and sport facilities.
Most of the activities in the educational field have mainly been realised in compulsory schools and
in Malmö, even if January 2010 is due to represent an important moment for their expansion to Lund
(which could become important especially for illustrating the wastewater treatment process) and,
possibly, also to the university level. Up to now, no courses for school-teachers have been organised,
but the pedagogic material produced by VA SYD for supporting teachers in their school activities on
environmental issues, is regularly put online by the Marketing Department, so that they could also
work as “multipliers” for some policies and campaigns. Part of this training and educational material
is actually in the process of being reorganised in a special “blog”.
Art is becoming a growing tool for carrying out campaigns and communicating with citizens. Once
a year, during the huge “Malmö Festivalen”, VA SYD manages some stalls where spectacles, plays
and demonstrations are held in order to attract people. In fact, the low level of conflict on water
issues, prevents many citizens from going to VA SYD plants or headquarters ,so the company “tries
to meet them where they live, in order to check satisfaction or discover problems and suggestions
for performing better”. On these occasions the company discovers that “[…] there are much more
people interested in the environment than we imagine ”25. In Lund, there is a “Vattenbaren” (water
25 Both suggestions come from interviews with some marketing sector personnel of VA SYD (22/09/2009).
bar) within an important city fair every November. Stores in shopping centres are also a target,
where VA SYD brings small measuring tools to stimulate saving of detergent. Another event for
promoting the use of tap-water has recently been organised with Sydvatten. Due to the reduced
number of staff members, these types of events are far from being frequent, but in September 2009
a meeting with politicians from both Lund and Malmö opened the concrete possibility of new future
investments in these activities.
Even if the effect of educational campaigns (like those for “not considering toilets as a trash bin”) has
never been measured, at VA SYD they are considered important for the company workers, feeding
their pride and their feeling of belonging to the organisation.
“Mutualism” in the environmental educational campaign is reduced: in fact, many of the interesting
bottom-up experiments done in the field of fito-depuration through the voluntary solutions of
environmental groups or even individuals (especially in small centres and countryside villages)
cannot give their feed-back to VA SYD, given that it has no responsibility for these cases, which are
under the supervision of environmental departments at municipal and regional level. But it sometimes
happened that – with the growth of quality requirements – some of these “experimenters” came back
again to ask for VA SYD wastewater services. In these cases “the company plays and is therefore
seen as a sort of “insurance” – as State Treasure bonds… ”26.

The topic on which it has been easier to find campaign partners in organised civil society is usually
that of promoting “tap-water consumption”. In this case, VA SYD does not do critical campaigns
against bottled water, but promotes the use, price and good quality of the public pipe system.
Relationships with “Sea you”, an environmental organisation which acts in the water field also seem
positive, and no conflicts are reported in the last years, even on the sensitive topic of “sludges”.

Up to now, no discussions have arisen on the VA SYD annual budget, and requests for reading the
budget document are very scarce. The information strategy of the company annually provides a
public disclosure of its budget through the creation of two different readable synthetic documents
tailored to serve different levels of understanding and knowledge requests: one for internal circulation
among VA SYD units and workers, and another one – far more synthetic – produced for the general
public. One of the documents was produced by the Financial Office, the other by the Marketing
Department. VA SYD discussed the readability of these documents with Malmö municipality, but no
tests were done to assess and check a posteriori their real communication capacity in relationship to
the target groups. Another, more descriptive document called “Year results 2008” was also produced.
It introduced a more “face-to-face” style communication, including the pictures of sector managers
and those of the Steering Assembly politicians.
All budget documents are only in Swedish, as the issue of publishing documents in other languages
was never raised (only 2 books produced by VA SYD for international circulation where edited in
English, and the website has some general highlights translated in the same language).
Also the triennial preventive investment budget is annually re-edited, using a similar branding style
as for the booklet regarding the annual budget documents. It contains sections devoted to clarifying
the general vision, the political goals, the environment policy , the quality and security and the work
policies of VA SYD. Is interesting that, in the last two years, some citizens and professional have
demanded to access the “investment budget document”, which is more frequent than what happens
with the annual general budget report.
The original budget detailed document is accessible only on request, and it can be consulted neither
on the web nor on the company Intranet system. This sounds strange, being that prior to approval
the budget drafts use the Intranet as an important space to make everybody aware of the proposal
which is under evaluation.

2) Building communication: Customer-relation oriented initiatives and services

The “Marketing” Department at VA SYD was created by merging the old customer service (in

26 Interview with a VA SYD manager, 22/09/09.

charge of a telephone green line) and the communication unit. Although it does not appear to be
pivotal in terms of investment and personnel resources (it employs 10 people, 90% of them women,
and receives 11 million SEK, around 2% of the general budget, which includes personnel costs),
this department is placed in a key position just under the Steering Committee. Among its main
tasks are: dealing with external communication (publishing material, gadgets, advertising, image
issues for benchmarking, organising events on water, wastewater and waste issues), managing the
customer hotline, structuring and updating the website, translating the technical information given
by all departments and units into a more user-friendly language and avoiding cross-posting of news,
contributing to an increase of internal coordination through cross-communication and checking the
general coherence of communication products whose contents are issued by other departments
(like the budget and financial units, for example).
In this perspective, the Marketing Department is represented on the VA SYD Board (together with
all other departments) through a traditional form of management representation (the director is a
member of the board). The aim seems to be to progressively turn this Department into a pivotal
actor which can “fluidify” internal dialogue between departments and units by building a network
of “key-reference” persons in every working space of the company, and adopting the website as a
communicational interface also for internal cross-communication.
Meanwhile this is conceived as a mid-term horizon, to be achieved step-by-step through daily work,
as the substantially reduced number of employees suggests. Of them 1,527 are specifically dedicated
to the “customer service hotline”, a telephone number which works 5 days a week between 8.00
and 16.30, connecting automatically to other SOS numbers at all the other day and night-hours. The
hotline works as a unique number whose operators “filter” calls, interpreting the need of the calling
customers and connecting them directly to the extension of the service which could best fulfil their
requests.
To reach the hotline, customers have to dial the Malmö telephone code (040) even if it serves Lund
customers, too (whose code is 046). Previously there was a green-line (with a green code), but with
the change in Swedish telephone tariffs it was considered useless to maintain a type of number
which could be felt “extra-territorial”, being that there were no added costs for the customer even
when calling from Lund telephone district. Actually, it seems that VA SYD did not consider what could
be the customers’ reaction to this new number in terms of psychological perception of a “closer
service”. This would be especially significant in the event that VA SYD management extends to
other municipalities located in different telephone districts. Anyway, the issue of “customer-friendly”
services seems pivotal, so it is likely that this issue will receive more attention in the near future.

In terms of processing complaints, data shows that more than 90% of them refer to the “waste
collection” services (as trash bins which have not been emptied, or similar), and so regards only the
Malmö municipality. This explains why standard procedures to process complaints and statistical
data analysis only exist for this area, being that other services gather only around 10 complaint calls
per year. Complaints can also be addressed through the VA SYD website (www.vasyd.se) which in
this case works as a helpdesk, guaranteeing 24 hours answers (on working days).
The present management approach implies that the “physical materiality” of the staff and the structure
has to be a pivotal element in communication. So the presentation booklet of VA SYD’s strategy
contains the pictures of all sector managers and those of the politicians in the Steering Assembly of
VA SYD. The same applies to “contact postcards”28 , sent to the inhabitants to announce pipe works
or any other information; they focus on the signature and telephone number of the chief-engineers
and project-leaders who will be in charge of each process, so that any contact with customers will
not be mediated, but could involve directly the best technically informed personnel.
In order to improve the promotion of this type of direct contacts, the Management Department recently
contracted a graphic designer29 which could internally produce the most “sensitive” material, while
27 100% of an employee, and 50% of another.
28 The idea of “personalised postcards” comes directly from the present Marketing Manager, and has a “personal
touch”, being that she has a background in the post-office management sector. See Interview with Eva Kristensson
and Hjördis Hilmarsdottir, 22/09/09.
29 He is reported to be a person who had previously worked for a three months campaign through an interim agen-
bigger campaigns and general restyling issues are outsourced to external firms.

As far as the “spatialisation” of communication and information strategy is concerned, it has to

be stressed that until today the use of GIS mapping, satellite images or photographs still appears
underestimated. Judging the whole set of materials produced by VA SYD, “spatialisation” does not
seem to be a central criteria: abstract images, daily objects’ details (or close-ups taken from nature),
signatures and faces of people seem to be preferred in the branding strategy. Drawn-up maps do not
have much space even in the website, apparently not being perceived as indispensable eye-catcher
to attract public attention to specific areas where works are announced. Nevertheless, maps exist –
for example in the detailed files to which citizens have access to get information on a new pipeline
path or an ongoing street-work area – but they are viewed as “technical elements”, meaning part of
a more technical level of discourse, and not a “contact-tool” for first impact. From this perspective,
there seems to be a mismatch between the marketing department perspective and the development
and planning units, which produce a lot of maps and pictures. They would be more open to valorise
these elements in communication, as part of a strategy that could convey the rooting of VA SYD in
the local territories where it operates.
It seems that when the VA SYD website was opened, only three months after its conception,
there was not any time to “test” the organisational tree and representations of the image and the
functioning of the company with a specific focus group of potential users. However, in 2008, the
Marketing Department created a Focus Group on “special needs” consisting of interest organisation’s
representatives of potential customers with various disabilities. The idea was to evaluate alternative
colours, reading voices, and others specific tools together with them. This was a special event
related to the start-up of the new service, rather than the constitution of a permanent group for
counselling on special needs’ issues..

Regarding other website functions, at present a Google Analytics tool is used in order to collect some
statistics which could help to know better the web-visitors, but also to understand if the website is a
tool which is worth investing in, instead of enhancing more traditional channels of communication.
Up to now, it appears that 30% of users come directly to VA SYD from Malmö, 5% from Lund, 30%
arrive through “Google engines” and the majority search for pages relate to waste-collection and
disposal services. The average time for updating the website news section in case of an accident
is one hour. This could be faster, but solutions (maps, agenda of field visits and works) have to be
discussed with other departments before putting the news online. Specific feed-back still needs to
be collected to understand users’ profiles and interests more scientifically. In order to improve the
site, a short questionnaire has already been prepared which will be submitted to the users of VA
SYD web-services through a pop-up window. Allegedly, the research will be on-line for 4 months.

The phase the website is currently passing through is considered as sort of a “temporary limbo”.
A broader “usability test” of the website is planned for 2010, in order to eventually reshape it, and
readdress contents and languages for the future, when it is likely that other municipalities will join
VA SYD services. In that period, the already conceived strategy of “personalisation” (at present in
use with a booklet and postcards) will be also be applied to the website, in order to make all the
back-office personnel faces known to the public. The hypothesis – discussed with the workers – is
that “group pictures” of the units will be preferred, in order to put group-work in the centre, rather
than individuals’ contributions. In the future website restyling, possibly an “internal search-engine”
will have to be used to easily get the relevant hits and to cater to the need of older, more “search-
oriented” than “click-oriented” generations.
Families are usually targeted through a magazine which is annexed to the billing invoice, where
small competitions are proposed to stimulate people to fill questionnaires of customer satisfaction or
sending pictures related to water and wastewater issues, catching attention through the opportunity
of winning small prizes (like umbrellas, bottles, trash bins and other VA SYD gadgets). VA SYD also
has some space in the municipality newspaper for presenting environmental campaigns and other
issues. Late this year, social advertising on several radios has been tested for the first time (on
cy, with high performance results and fitting in very well with the working environment and colleagues.
issues related to drinking water), and an internal study revealed that after every on-air advertising,
use of the website quadruples..

3) Shaping a participation arena: the “reference group on billing”

The so-called “Abonnentgroup” (users’ group) is an informal tool that has been called on several
times (starting in the ‘80s, when Malmö still managed the water and wastewater services alone)
when it comes to redefine tariff policy. It is an ad-hoc institution, whose members are invited to
gather – normally once a year – as an “interest group” which can discuss and give suggestions
on billing policies. In the last 5 years it met 3 times. It is an informal institution, not registered in
any specific ruling document or statutes, and without a decisional role. It is more a “deliberative”
space which the VA SYD Board invites from time to time to discuss fare policies. One can consider
it a semi-representative institution, due to the fact that it is normally composed by people seen as
“representative” of some organised stakeholders, trying to respect the territorial belonging of actors
and the three classes of building typologies which the tariffs refers to (detached houses, apartment
buildings and industry).
Till today, this Group mainly worked in Malmö. It is usually composed by a member of the consumer
federation of owners, a representative of the tenants of the housing municipal company (MKB -
Malmö Common Housing30 ), one person to represent small and medium company owners, and two
invited representatives of big industries.
If the organisations are chosen by VA SYD, each of them has the autonomy to choose (with is own
criteria) the person who will be going to represent it in the consultative space, except in the case of
industry owners, who are chosen and invited directly by VA SYD.
Even if such a tool could sound very interesting for its role in many other countries (although it is
merely consultative and the member institutions are subjected to a discretional selection by VA
SYD), in the Swedish case it did not generate high interest or significative results 31, even among
civil society actors. In fact, the average price of water in Sweden is very low, and the issue of price
increase is not considered attractive. In Malmö, water prices were raised by +3% in 2006 (taking
into account the population growth) and +5% in 2008. It seems that the weight of civil society
stakeholders in keeping low these numbers was not particularly remarkable. Given that the group
works on a voluntary basis, it often occurs that some invited actors do not participate, “probably
judging the issue as residual32 ”.
Some VA SYD officials seem aware that such a group could become a more complex, formalised
and permanent structure (gathering a larger number of actors from society, and chosen in a less
discretional way), but the fact that it never raised particular controverses and mainly accepted the
official proposals that supposedly were to be under discussion, did not make the need for changes
an urgent matter.
A question remains open: is it possible that the present composition and the informality of its structure
and mechanisms of convocation affected the potentially innovative results of the group? Or is it that
the topic is really not conflictual in Sweden so that the “ritual convocation” of such an interest group
is a merely formal expression of transparency and “institutional courtesy” by the agency in charge
of delivering the services?

4) The evolving corporate brand as a collective contribution?

Before the official creation of VA SYD, the marketing department was in charge of choosing the
name of the new company and building-up its image through a large consultation among the
workers. In 2007, an internal competition was opened, using the managers as jury of the employees’
proposals. Regarding the choice of the name, the 3 winners (which separately proposed the VA SYD
acronym) received a water-bubbling machine. As soon as a contracted graphic enterprise proposed
the new brand – the graphic style and the logo (4 drops of water which compose an abstract flower,
focus on the environmentally friendly approach of the new company) – a small training course was
organised for all the personnel and managers in order to transmit the new “corporate image”. Some
30 See: www.mkbfastighet.se. Today the major housing services are on: http://www.boplatssyd.se
31 Interview with Ronnie Persson, 21/09/09.
32 Interview with Stig Sjögren (Förbundsdirektör) and Bengt Andersson (Vice Förbundsdirektör), 22/09/09.
participatory sessions were also organised with the aim of creating an informal space of collective
dialogue in which the 4 leading values of the new company to be associated with the 4 water-drops
in the logotype were to be chosen.
The base proposals were done in small groups, in order to facilitate the access to all levels of workers,
and make the shyest feel at ease. Lasting around six months, the process was also imagined as an
opportunity for a widespread talk on the strategic focus of the new company.. The values chosen
were: environment, quality, responsiveness and engagement, which today correspond to four areas
of commitment in the marketing and communication strategy. Both procedures producrd their results
through consensus, instead of using a majority voting system; no specific consolidated “participatory
methodology” was used.
At present, the image strategy (changes in official cars, uniform colours and graphic design) is
not anymore submitted to a widespread consensus, but is considered a management choice. But
training needs and other choices which influence the budget of each department are still a focus for
a broad discussion between its managers and workers. The aim here is to deal with the unsolved
personal and group needs and guarantee an increasing quality of each department’s performance.
It is worth taking note that a specific strategy of internal dialogue with workers was also put in
place when it came to the choice of the new VA SYD headquarters. In fact, there was a widespread
need to create a comfortable place for commuters, being that the company was merging workers
coming from two different cities into one seat, located on the territory of the partner which assured
the majority of customers (not only for being bigger, but also for having delegated to VA SYD a
larger number of services, as in the case of waste). The new headquarters was chosen by the
management board taking into account the informal consultation of workers. There was no specific
statistic survey on the workers provenance, but workers and unions suggested to establish the new
seat close to the main train station and the waterfront area. This would respect both the need of a
symbolic location (near the water, and in a very transparent structure with a lot of glazed and open
spaces) and the usefulness of a centrally-connected place which could improve the daily movement
of workers and customers within the metropolitan area.

5) “Responsabilising and involving the employees”: horizontality in daily work at VA SYD

Probably the idea of working on the base of a decentralised leadership is a deeply

enrooted tradition in Sweden. Once, during a field-visit in a treatment plant, a
group of Lithuanian wastewater managers asked us “who was giving orders to the
workers” and we had real difficulties in understanding the question… Maybe this is
because we are a small structure, but internal dialogue with any level of workers
is our daily practice. And it has its positive reflexes in the work with clients, at the
same time helping the workers to use emotions for improving their job and feeling
continuously new stimuli and pride of working at VA SYD (interview with a VA SYD
board manager, 22/09/09)

VA SYD works on the base of a triennial business-plan which is modified every year by all the
sector/department managers working together, on the base of a decentralised sector-budget
presented by each unit. The investment budget is the leading tool for VA SYD asking for loans from
the municipalities, regularly paying mortgages, as if they were banks. The budget proposals are
not shaped with a participatory process, but are generated along a bottom-up line, given that the
first proposals are presented by the single units, aggregated by the Departments, submitted to a
feasibility check by the financial service and then presented to the board and – through them – they
finally go to the Assembly which brings together the politicians appointed by the two member cities.
Usually, proposals are considered realistic and not modified by the financial sector. The sector
budgets are not all approved in the same month of the year33 . The main constraints to the general
budget are due to the legal framework, which establishes the non-profit and balance principles. Even
if Malmö also devolved the waste collection service to VA SYD, this does not mean that is possible to

33 Interview with Thomas Andersson, 23/09/09.

move resources from that sector to the water and wastewater one, being that the laws impose clear
separations among the different typologies of incomes and expenditures. The financial service is
centralised, but the budget of each partner city is separated (including the percentage of personnel
working time devoted to each one of them). Each budget is to be submitted to the decisions of the
correspondent political environment. So, all the budget documents are also divided into sub-budgets
(the common one and those of the two cities). In the past, some sectorial budget slices (as that of
the communication area) which had not been completely used, were reduced in the following years.

As described by some VA SYD managers in the interviews, the strategy meetings with politicians
on the triennial plan often take the shape of “exciting workshops, where learning on new techniques
and opportunities is at stake, and where a lot of different workers can express their perspectives on
the company future”.
The last approach – i.e. the involvement of personnel in raising issues which could be of interest
not only in their own daily work, but also relevant for the upper level of management meetings – is
probably the most important feature of the VA SYD “managing style”. What seems more difficult
to transmit, is that it is not implemented through specific programmes or spaces of dialogue, but it
takes shape through daily attention to the workers perspective which is, indeed, a style more than a
project of special activities or a new institution changing the organisational framework.
It is the case of a “spread-all-over dialogue” which happens during different activities, often being
informal and unplanned. If requested to identify which are the “topic moments” which contributed
most to foster this daily horizontal dialogue between management and other workers, the majority
of the interviewed people indicate two main types of spaces:
1) The training events, which are frequent and usually “tailored” to needs expressed by
workers, thus avoiding “generic training” (as computing, foreign languages, information
on changing legal frameworks, etc.) in favour of identifying specific topics and the people
which have needs and/or the will to increase their knowledge in that area;
2) The informal moments (as coffee breaks, for example, lasting 15 minutes twice a day)
which are explicitly recognised as central part of work itself.
A third moment takes shape during a specific type of training: the “group development” spaces,
which are probably the only ones considered “compulsory” for everybody (especially in some units
as the asset and planning area). This even applies to those who would rather avoid participating for
personal reasons which could make them feel these events as uncomfortable moments.
Flexibility in calculating and valorising these informal moments is perceived as a central company
policy by several VA SYD workers, even if its origins are inspired by Swedish laws on labour
and emulate experiences of “job demystification” which showed good effects in several private
enterprises. This also explains the good organisation of coffee-break and lunch spaces, equipped
with several facilities.

Explaining how the Assets Department works in fulfilling its daily tasks can clarify how this internal
“dialogism” (which is definitely not “tokenism”, but a concrete commitment to make internal dialogue
become a pivotal strategy to face problems and increase the fluidity of the organisation and the
quality of services) can affect the relationship with the “outside” as well.
The Assets Department has responsibilities both in terms of vertical subsidiarity (relationships with the
Municipality in urban planning, with the goal of “never remaining behind the ongoing transformation
strategies”) and horizontal subsidiarity (relations with the social fabric). It operates in four main
areas (GIS informational systems, city planning development, investigating and modelling the pipe
network systems and the treatment facilities) which correspond to specific group units, which bring
together almost 50 employees. A small group (of 5 to 6 people) deal with “special investigations” of
problems, and their names and signatures are printed in the postcards distributed to families every
time there are works to be undertaken or in the newsletter annexed to the bill invoice. This group
has the need to keep information flowing constantly (with no interruption) until the end of works. It is
not specifically trained for dialogue with customers, because its members were originally chosen for
their capacity of interacting with people. But, more in general, all the different four sub-areas of this
department have direct contacts with customers and citizens in general. In fact, the GIS responsible
provides “map extracts” of pipelines to customers and professionals, while the planners participate
(together with firemen and other interested institutions) in all the open public consultation meetings
that the City Administrations organise when it comes to undertake territorial transformations (in
2008, this kind of meetings in Malmö city were around a dozen).

Even if no special training is provided to increase competence in social dialogue (i.e. in fields like
simplification of languages, basic psychological reactions, participatory methodology and so on)
a special media training is given to all these workers, in order to responsibilise each of them for
talking with journalists, in order to appear secure, and to avoid miscoordination and damages to the
company image. It is, actually, an interesting issue, because it reveals a “decentralised strategy”
which does not concentrate the dialogue with media in a “press office”, but spreads responsibility
around field-workers, thinking that “people and the media prefer to speak with those who know
about problems and concrete solutions instead of neutral professional communicators, who do not
have any technical skill and just transmit what could be seen as second hand information”34 . In
these first two years of VA SYD’s life, the choice proved to be positive, revealing a good selection of
appointed personnel. The standard procedure – set out after some communication mistakes done in
200735 - provides two tracks: that of “routine problems”, where the different workers can have direct
contact with the media, and the cases of major events (such as big flooding) where the responsibility
of dealing with the media is to be centralised on the level of the board representative responsible
for media issues.
It is possible to say that the Swedish legal framework, which is very clear on assigning duties and
responsibilities to both companies and customers in using water and wastewater facilities, help to
implement such a strategy of “diffuse responsibilisation” of workers in the dialogue with citizens
and the media, allowing VA SYD to be confident in this decentralisation of communication tasks36 .
First contacts with insurance companies are also a spread task among VA SYD asset department
workers, even if for more detailed or controversial issues the legal office steps in.

Such a description of daily work shows that an apparently merely technical department (with no
official tasks of customer-care and formal front-office commitment within the VA SYD organigram)
happens to be an extremely pivotal body for the dialogic approach of the entire company. Its capacity
of both solving problems and having constructive relations with citizens, becomes crucial for the
identification of VA SYD as a user-friendly structure.
Concerning the topics which are the focus of the dialogue between VA SYD planners and citizens
during the planning meetings that are systematically organised by the Municipalities, the two most
recurrent are:
a) open storm-water systems, which is perceived as important for reasons usually related to
public security issues;
b) combined sewage systems, especially when the opportunity exists to substitute them with
new binary pipe networks.

The 7 workers of the Development Unit are those in charge of attending these events, rotating
among themselves. Is interesting to notice that in both cases “technological alternatives” have
never been under discussion. VA SYD is ready to face such issues, but the topic does not seem
to be attractive to the majority of inhabitants. This is because rules and laws seek to guarantee
the highest quality of every technological solution, and provide proper quality control structures to
verify the respect of legal standards. In any case, the issue of “time” is considered to be central in
social dialogue, so that VA SYD has conceived a mid-term agenda to start dialogues on substituting
obsolete facilities (negotiations and contacts with affected inhabitants start around two years before
the implementation). In these cases, a specific task-group is in charge of clarifying all technical
34 Interview with Ulf Thysell, 23/09/09
35 It was during a huge flood, which happened on a Friday evening when few people were working.
36 For example, the high “10 year storm resistance quality” set by law for pipes discriminates if, it is the company, or
not, which has the responsibility for fixing or reconstruction in case of major damaging events.
issues and guaranteeing control. Obviously, the results of dialogue are never guaranteed. So, an
average of 5-6 times per year, some customers have to be summoned to trial at the Water Court
by VA SYD. This happens mainly with people who have accepted the substitution of old combined
wastewater systems, but do not want to pay for the costs of individual links to the new pipelines.

At VA SY there are no specific studies on the combined effects (inside and outside) of this management
style which places cross-cooperation and internal dialogue in its centre. But the company uses
some indirect qualitative indicators (which could also be measured in the future), such as as the
reduction in the number of unsatisfied employees who quit the company, the number of phone-calls
congratulating the sector and the company for the work done, the number of complaints which in
the end lead to satisfaction (around 90%), and the high level of fulfilment of the goal of finalising
solutions possibly within 1 month.
A different type of special meetings (dedicated to “disaster prevention”) is regularly organised in
areas where flooding can be frequent. For VA SYD these spaces are also useful to inform about
the existence of customers’ duties in relation to risk prevention. Today, the main problem within
this area (as in several Nordic countries) is the negative impact that throwing alimentary fats in the
toilet can have on the pipeline system. A campaign on this issue is needed, and probably it could
be effectively accomplished through theatre/puppet performances and other useful environmental
education techniques in schools (competitions and contests, comic books, etc.). Here children and
teenagers can also act as “multipliers” of the campaign within their families.

Up to now the Assets department has not been working directly with schools37 , but some of its
managers give regular classes at several universities, working on environmental friendly issues,
trying to create a wider interest for a sector (such as wastewater management) which in the last
years has suffered from a progressive loss of interest among students. In this respect, the building
of an “educational unit”, which could bring together the Assets and Marketing departments to target
the almost 14.000 children and teenagers in the Malmö-Lund area by visiting them directly at their
schools, is starting to be seen as a suitable hypothesis. But such a proposal is still not under formal
discussion, given that the perspectives of politicians and the management seem different: many of
the former, in fact, still prefer the less decentralised approach of building a permanent waterhouse
structure which could “attract” schools and young people, while some VA SYD management
members show a vision more centred on people and the spreading of skills through “outreach” (i.e.
“going where they live or study”).

6) Other nodal policies to create a good working environment

We wish we could have a general recruitment policy reflecting the complexity of

society, but it is not always possible to choose (interview with a VA SYD human
resources sector manager, 23/09/09)

As already remarked, capacity building plays an important role to distribute responsibilities horizontally
and fluidify relations with society, which could also be fostered through recruitment policies, even if
with some limits, as the statement above points out.
Today, the issue of facilitating communication with immigrants through the use of other languages
different from Swedish is not addressed via a regular policy of translations or cultural mediators. On
the contrary, the issue is somehow “internalised” into the gradual complexification of VA SYD’s human
resources structure, which “tends to be the mirror of society and represents its differences”38 . Today,
there are workers at VA SYD speaking Arabic, Italian, Spanish, Danish and other languages used
by the immigrant groups which constitute the majority in the Malmö-Lund area. This is considered to
be a more user-friendly approach then having “language mediators” which would merely deal with
translation. In fact, it avoids viewing the presence of foreigners as “exceptions” on the territory, while
37 As already shown, it is usually the Marketing department which deals with children of 6-9 years age.
38 The issue was stated with almost the same words by Ulf Thysell and Carin Aulin during two separate interviews
the 23/09/2009.
bringing together scientific knowledge and the communication capacity of VA SYD workers. Such
goals weigh on the human resources recruiting strategy, which seeks to gradually substitute the
employees which are leaving with a diversity of age, gender and birth-origin groups.
Today the average age at VA SYD is 47.94 years, and there are plans to gradually lower it, but
parallel “skill-transmission” policies are needed in order to maintain the stratification of experience
which gave shape to the unique VA SYD experience after the 1994 tendering. In this respect, while it
seems easy to find young beginners, it is much more difficult to recruit workers with at least 10 years
experience in the water or wastewater sectors.
Social skills and networking competences are not explicitly requested in recruitment calls, but they are
judged as fundamental when selecting new workers. Speaking foreign languages instead represents
a plus or an added value when selecting personnel, but is not a prerequisite for recruitment.
Gender mainstreaming policy is supported by a special triennial goals document. At the moment,
around 32% of the 295 employees are women. They represent 50% of workers in the Administration
and Finance Department, 90% in the Marketing Department and their number seems slowly growing
also in the more technical sectors. It is worth remembering than in Sweden the “Diskrimineringslagen”
(in force since January 2009) constitutes not only a compilatory law which merges all the previous
separate norms about gender, age, ethnicity and disability discriminations, but also an important
code-of-conduct for setting good equality policies in the area of human resources and staff-building.

“Failure risks” of workers that are made individually responsible are deeply taken into account in VA
SYD employees training, which is mainly inspired by the “evolution of leadership” approach.
General training is decided by heads of department on the basis of needs expressed by every unit
worker. Creating a variable geometry, which differs in each department, it does not have a pre-fixed
number of hours. Training for managers is organised by the Human Resources general sector and
is compulsory.

As previously stated, several “group development” and “learning environment” exercises are
organised in several units once or twice per month. “Who I am? Why I am reacting this way?
What are my expectations with myself? What makes me wake up in the morning to go happily to
work?” and other similar questions constitute the base of self-analysis moments, which are often
compulsory for every worker. They are viewed as important opportunities for horizontal exchange
but also opportunities to positively deal with an eventual lack of satisfaction and self-esteem for a
job that was not done as imagined.
Each of the Unit managers (4 in the Asset department, for example) has the opportunity of at least
one individual talk with department managers each year in order to revise strategies, adapting them
also to the “feelings” that work generates in him or her. They are not considered “ritual moments” but
central spaces for readdressing daily work. In the majority of cases, the “question guideline papers”
provided for these meetings are not used, so as to provide room for a less stiff or bureaucratic
personal conversation between actors located at different levels of management. A similar dialogic
approach seems indispensable to balance the policy of some departments to co-responsibilise co-
workers, trying to meet the expectations held towards VA SYD both by customers and by Municipal
Governments.

The presence of trade-unions at VA SYD is quite well consolidated, but substantially unconflictual
up to now. Every month unions’ representatives (both of technically skilled employees and general
workers) meet the top-managers. The main agreements reached have been those related to
the flexibility of working time. The majority of employees are contracted on a permanent base;
temporary work is mainly used to substitute employees during maternity, for trial periods or for
single emergencies or events (with a maximum of two precarious years, which then have to be
transformed into more permanent contracts). Behind this policy, there is a declared “specific interest
of the company which seeks to have more committed workers, and also … to be considered more
humane39 ”. Undoubtedly, the Swedish framework of labour laws seems to have a weight on these

39 Interview with Carin Aulin, 23/09/09.

policies. It becomes clear when compared to the situation of nearby Denmark (where more flexible
labour market-criteria are in force), as underlined by some Danish workers contracted at VA-SYD.
All the temporary jobs are highly negotiated with unions: 6 months trials, for example, are generally
used in connection with a future proposal or regularization, as suggested by trade-unions.
In this environment firing staff is a rare practice: in the last 5 years there were only 5 cases, mainly
due to a difficult adaptation to colleagues and the working environment. The contracts were mainly
terminated via deals with the unions in order to reduce long legal follow-ups.
One big strike, which affected VA SYD between 2004 and 2005, was decided by the most important
trade-union of public workers as part of a nationwide strategy organised in Stockholm, but was not
followed in Malmö for local reasons.

During the organisation of tasks and daily work, methods, such as random selection have never been
used at VA SYD, even if several different “re-balancing methods” have been used in order to involve
workers which tend to stay at the margins when it comes to taking on tasks and responsibilities.
For example, in April 2009, when VA SYD moved to the new headquarters, a mixed group of civil
servants was formed, which would deal with all practical issues during the change of seat. The
officials appointed by unit managers were mainly those who normally were not much involved in
common tasks.
As far as issues of “memory” are concerned, it has to be underlined that policy strategies at VA
SYD strongly emphasize the “continuity” of measures and choices undertaken, even if there are no
specific tools for keeping the memory of VA SYD’s peculiarities and its history alive. But all the public
and internal meetings file a short summary and their proceedings, in order to keep the memory of
decisions and allow a responsible attitude to all new-comers that eventually join the processes of
social dialogue after their start. To produce these documents unconventional techniques, such as
video or tape recording, which are indeed much used in the media and leadership training sessions,
have never been used: they mainly consist of traditional paper files.
As far as the advanced university training of workers is concerned, VA SYD has no special policies,
but allows the full leave provided as a right by national laws for those who want to start or continue
studies. Generally six-months of half-time are provided in order to organise the overlapping with
substitutes, which have to be trained with the help of the people who are temporarily going on a
study-leave..

4. CHAPTER FOUR: Some final remarks

Water business in Sweden is often defined as a “small business” (due to the reduced number of
inhabitants, but also to the legal framework which does not allow for important profit margins). So
there is a low level of competition between water and wastewater service companies and municipal
departments, and a strong degree of informal cooperation, dialogue and exchange of information
among them, both at a political and management level. From the same perspective it is possible
to say that so far water and wastewater services in Sweden have not been very attractive for the
private sector. This seems very clear if we analyse the first privatisation experiences, such as the
selling of Norrköping water utilities to Eon/Sydkraft in 2000 and the first long-term concession of
Norrtälje water and wastewater services to Vivendi in 2001, which are well described by Gustafsson
as “deviations from the public VA model” (2001:12).
The brief enthusiasm for commodification, which had appeared in the beginning of the 1990s under
the influence of neo-liberal international organisations and the EU claiming increased competition
and market testing in the public sector, gradually disappeared. Based on long traditions and a firm
non-profit legislation, today the Swedish water governance model relies on public ownership and
control of water and wastewater utilities, which has proven to be both economically and ecologically
efficient. It relies on high quality plants and pipe networks and an increasingly professional staff.

4.1. A conclusive overview on the VA SYD experience

The VA SYD joint public company in the Region of Skåne is at the same time a typical and an
anomalous case. In fact, it tells the story of a privatisation threat which never became reality,
instead giving way to a virtuous experience that used energies from the private sector proposals
to renovate the old Water Department in a creative way. Today this makes VA SYD an important
representative of best practices in Sweden and also abroad. The national panorama in which the
VA SYD experience is located reveals a growing geography of supra and intra-municipal public
companies which try to modernise the water and wastewater services scaling-up to levels that allow
the involved municipalities to innovate management and improve the quality of services. Here they
rely on scale savings which seem progressively more necessary in the financial crisis which has
strongly affected Swedish local territories. The crisis has heightened the risk of budget cuts, which
could affect both the welfare state and the delivery of services.

“Unity and independence” could be the motto which guided the shaping of VA SYD, giving birth to a
hybrid company whose governance structures try to foster the coexistence of clear common goals
and guarantees of autonomy for the different partner cities which have delegated their water and
wastewater service management to it, and which will hopefully grow in number in the near future.
In order to lower possible risks of tensions between politicians and management, VA SYD has
established a positive cooperation structure between a technical Board (which runs the structure,
evaluates proposals of the member cities, works on detailing their feasibility and present them to a
joint steering committee of politicians for final decisions) and a political Assembly. This constructive
cooperation relies on mutual respect, each group avoiding to invade the other’s field of responsibility.
As for the relationship between Malmö (the major partner) and Lund, it seems that the organisational
structure which was conceived after the challenge posed by the 1994 tendering, helped a lot to avoid
any clashes between the two cities. In fact, it does not impose the will of one partner on the other,
thus providing a precedent which stands to positively influence the future growth in the number of
VA SYD partners. In this respect, it seems very important to have let “two separate economies”
live together, and thus guarantee the variable configuration of different services which are (or not)
entrusted to VA SYD by each city partner. This leaves a substantial degree of autonomy to each
political institution (on issues like fees, for example), even if it is placed within a common shared-
responsibility structure, which has the final task of ratifying every decision. This obliges both partner
cities to support dialogue and confront their sometimes different strategies on the base of a rational
evaluation proposed to the political general assembly by the VA SYD Board. Such a process,is
widely considered to be an “added value” for taking final decisions.

It is possible to conclude that, in the creation of VA SYD there was a specific discussion about
the typical “metropolitan dilemma”, which often opposes the major cities and the minor partners
in metropolitan area services. And it is worth underlining that the explicit decision was to avoid
the impression of VA SYD existing in the kind of territorial limbo40 that many private management
structures produce. Thus it respected and valorised the direct influence of each partner city, and its
visibility inside the general structure. Even in terms of the location of the headquarters, this issue
has been taken into account. For rational reasons, the seat was established in Malmö, but the place
and its connections to the metropolitan transport network were seriously analysed (with a pivotal
contribution of unions, too), and future enlargements of the VA SYD radius of action were taken into
account.

As far VA SYD’s internal organisation is concerned, it seems that all the pre-existing sectors partially
ceased power to the overall structure, avoiding the creation or survival of small “kingdoms” which
could remain separated from the obligations of following the global strategy of the new company.
In the perspective of balancing these losses, internal cohesion was reached through an interesting
“horizontalisation” process. The latter sought to fluidify the cross-cooperation between different
departments and units, as well as valorise the workers, contributing to increase the individual
commitment in fulfilling VA SYD main and specific goals. These objectives were pursued providing
a growing, positive work environment, as well as through a series of new spaces for open dialogue,

40 Interview with Stig Sjögren (Förbundsdirektör) and Bengt Andersson (Vice Förbundsdirektör), 22/09/09
which were not limited to the company personnel, but involved the creation of new relationships
with customers. The new “interfaces” which were structured since 2008 (often just consolidating
experiences done in the previous year) today contribute to a high quality daily performance, which
is considered very satisfactory by more than 77% of customers.

What is more difficult to understand from a Southern European perspective is perhaps that this
opening of VA SYD to social dialogue (which involved at the same time workers and customers)
was not necessary done through the official creation of formal spaces related to participation or
consultation. If some experiments in this direction have been regularly attempted (as the “interest
group on billings” and the “focus group on special needs” testify), they are not the most important
features in the new VA SYD approach.
In fact, VA SYD does not operate through a “concentrated participatory structure”, which needs
specific arenas (in terms of spaces and/or moments devoted to participatory practices) to foster
the dialogue among workers and with customers. Instead, it seems more at ease in implementing
a “diffuse model of social dialogue” that takes the form a peculiar “management style” which – as a
fractal figure – reproduces itself at different levels of the organisation.

4.2. Replicability and its limits.

Undoubtedly, the experience of VA SYD is a virtuous one, but it shows is context and path dependency,
remaining strictly connected to many local and conjunctural features, which partially determined its
evolution.
For example, it is not negligable that VA SYD developed in a country with a strong tradition of
defending public management service, and with a detailed legal framework that in its recent changes
strengthened this issue and highlighted the idea of “non-profit” as a key concept for the water and
wastewater sector.Meanwhile,, it is not forgettable that the experience grew in a country were the
abundance and the low cost of water reduces the tensions within the sector, and explains why
several issues have been left aside (such as how to solve potential conflicts with civil society and
discuss differentiated tariffs for vulnerable social groups or large families). Even if deeply rooted in
a 14 year tradition of experimentations in Malmö (and in a longer history there), as a larger-scale
structure VA SYD is still a baby. Therefore, the interesting results obtained up to the present are not
necessarily to be taken for granted in future expected enlargements.
Nevertheless, these situational limits do not diminish the importance of what has been experimented,
and the wide set of insights on interesting features that may be provided to other municipalities. In
fact, VA SYD’s history exemplifies an experiment which took advantage of positive elements which
can be found in some priatised or outsourced management structures, but without giving up the
main elements of a public service and the welfare state model that is behind it.

Among the elements which could be emulated in different contexts, some can be clearly pointed out
here, as for example:
1) The organisational articulation of the new hybrid company, which appears at the same time
simple to read and complex enough to cope with differences among partners.
2) The idea of working at a supra-municipal scale, as the only possible engine which can
guarantee the quality of service, as well as innovation and modernisation.
3) The ability to deal with a Metropolitan governance, simultaneously guaranteeing mutual
respect and equality among cities with different regional weight, but also the autonomy of a
diverse range of political actors.
4) The spread-all-over capacity of creating horizontal dialogue both with civil society and within
the organisation’s internal structures, turning the openness to dialogue into a “brand” of
management style.
5) Some policies in the sector of human resources which proved to be functional for creating
a positive working environment, responsabilising each employee through trust, and so
guaranteeing a stronger commitment of workers in reaching the company goals.
6) The transparency pursued with several publications (those of annual and triennial budgets,
 or budget investment, for example) which re-elaborate technical languages to reach a
maximum of accessibility.
7) The variable configuration of training policies, which avoids pre-formatted standard
configurations, in order to adapt better to the ongoing transformation of workers’ needs.
8) The attempts (some of which still need to be strengthened and enriched) of facing issues
like tariffs and communication material readability in a frank discussion with the organised
social fabric.

Especially the last point is definitely an issue which would need critical adaptations in order to
be implemented in a different national context. In fact, in another place, it is likely that a stronger
formal commitment to taking into account what emerges from the dialogue between the Service
Agency and the civil society stakeholders would have to be guaranteed. Moreover, the stakeholders
would definitely have to be chosen abandoning the “discretional criteria” and the “selective listening
method” adopted at VA SYD. In fact, in a more conflictual environment (where water is a scarce
resource, the price is higher and society has less daily guarantees in terms of social welfare), the
method of choosing actors and their different potential degree of “representativity” surely could
become a very tense topic. Thus, in another context, the use of rotation of actors or techniques of
random selection would become far more necessary, as well as a higher degree of formalisation in
stating rules, rights and duties of a similar participatory entity.
An adaptation of some VA SYD features in a different context would definitely also have to cope with
the clear creation of a “Charter of Services” and of rules to monitoring its respect. A similar need was
not felt in Malmö and Lund, because the Swedish legal framework is firm enough in defining quality
standards, duties and responsibilities (both of company and customers) and sanctions against their
violation, also being supported by a highly functional judicial tool as the Water Court proved to be.
Probably, an emulation of the Malmö experience elsewhere could also try to strengthen the
“educational” approach, consolidating a special sector (crossing different departments) and enriching
the collaboration with universities, Here new sectors of knowledge would be involved, which in the
case of VA SYD have not yet been touched.
Finally, to better guarantee fluidity in the horizontal relations among service departments and units,
it could be useful to upgrade and define better the structure organigram, transforming it into a more
complex “fluxogram”, where the internal cross-cooperation interactions and also the “interfaces of
dialogue” with customers could be more clearly evidenced.
In fact, an obvious characteristic of VA SYD’s experience is a sort of “humble understatement”
approach, which sometimes prevents the structures and its managers from valorising and marketing
some important innovations put to practice, as if they were not even consciously elaborated by
their implementers or considered almost as a “normal way of acting” for a public company. If similar
features to those experimented in the Malmö/Lund area would become a stable heritage in other
places at different latitudes, a similar assumption would definitely not be true. Here the level of
novelty would deserve to be remarked clearly, so as to valorise the efforts that such a change would
surely require.

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Williamson, O.E. (1996), The Mechanisms of Governance, Oxford University Press, Oxford, NY.

CREDITS
My deepest gratitude goes to Henrik Aspegren (Head of Solid Waste Department, VA SYD),
who dedicated me a lot of time and energies, organising my agenda in Malmö.

Many thanks for their time and their precious suggestions goes also to the following people,
who accepted to be interviewed, or answered some questions by email, provided contacts,
inspired critical assessments with their writings and/or indicated books, articles and websites
on the research issue:

America Vera Zavala (Vansterpartiet)

And Eva Corp (Head of the Communications of National Food Organisation)
Ann-Christine Sjölander (Kommunalarbetaren)
Bengt Andersson (Vice Förbundsdirektör, VA SYD)
Bo Rutberg (SKL)
Carin Aulin (VA SYD)
Christel Strömsholm Trulsson (Svedala kommunhus)
Jan-Göran Petersson (Segeåns vattendragsförbund)
Emilie Björling (Höje å, Lund);
Eva Kristensson (Marknadchef, VA SYD)
Gith Andersson
Gunnar Lindgren (Konsumenter i Samverkan)
Hjördis Hilmarsdottir (VA SYD)
Inga-Lena Wallin, (Kommunalarbetarförbundet)
Inger Andersson (Director-General of National Food Organisation)
Ira Sundberg
Jurgen Lindemann (Malmö Stad)
Lasse Karlsson (Attac)
Lena Langlet (SKL)
Ronnie Persson (VA SYD)
Stig Sjögren (Förbundsdirektör, VA SYD)
Sune Malmgren (trade unionist)
Thomas Andersson (VA SYD)
Tommaso Fattori
Ulf Thysell (Avdelningschef Ledningsnät, VA SYD)
Öjvind Hatt (Skräbeåns vattenråd).
 Políticas para la equidad de género e igualdad de oportunidades en el trabajo

Lic. Cristina Antunez

cantunez@trabajo.gob.ar
Ministerio de Trabajo,
Coordinadora de Equidad de Género e Igualdad de oportunidades en el Trabajo,
Buenos Aires. Argentina

La incorporación femenina al mundo del trabajo es hoy una realidad incontrastable con implicancias
y modificaciones concretas en todos los aspectos de la vida social, tanto pública como privada.
Este proceso que tuvo su inicio y expansión en las últimas tres décadas en nuestro país, obedeció
a factores culturales, económicos y políticos.
En primer lugar, gran parte de las mujeres superaron sus niveles educativos logrando mejorar
las condiciones de acceso al mercado de trabajo, al mismo tiempo esto las llevó a modificar e
incrementar sus expectativas en cuanto a desarrollo personal y autonomía en relación al trabajo.
Por otro lado, los hogares de menores ingresos fueron fuertemente afectados por las políticas
de ajuste y reestructuración económica, a través de la pérdida de empleo y/o de ingresos de los
jefes, siendo en estos casos las mujeres las que se volcaron al mercado de trabajo para sostener y
complementar los ingresos de la familia.
Posteriormente, la reinstauración y consolidación del sistema democrático dio lugar a una creciente
participación social y política de todos los sectores de la sociedad a partir de movimientos y
reivindicaciones de derechos específicos. Las mujeres también avanzaron en el espacio público,
a través de organizaciones que demandaban un trato igualitario y equitativo para el logro de una
mayor justicia y ejercicio pleno de la ciudadanía.
La legislación acompañó este proceso estableciendo medidas de acción positiva tendientes a
facilitar y promover la participación y representación de las mujeres en la vida política y sindical.
Sin embargo este proceso, en particular en el ámbito laboral es aún incipiente y presenta fuertes
inequidades y heterogeneidades en las situaciones de mujeres y varones estando aún muy lejos
de alcanzar la igualdad real.
Las mujeres no tienen las mismas oportunidades de acceso e inserción laboral y de desarrollo de sus
trayectorias laborales. Las condiciones que originan la segmentación laboral vertical y horizontal,
la brecha salarial, la doble jornada en el trabajo y en el hogar, continúan intactas reproduciendo y
perpetuando las desigualdades.
Los estereotipos de género, determinados por la división sexual del trabajo y la asignación de roles
donde las actividades productivas son responsabilidad de los varones y las reproductivas de las
mujeres, continúan operando el mundo del trabajo.
Las mujeres se insertan predominantemente en los sectores de servicios y en tareas relacionadas
con los roles tradicionales de cuidado, en las que obtienen salarios más bajos y condiciones de
menor protección.
A pesar de los avances en términos de legislación en relación al reconocimiento de derechos y
principios para evitar la discriminación en el trabajo, las prácticas discriminatorias son todavía una
realidad.

Las políticas y programas se ajustan a derecho y contienen principios, enunciados en función de

los objetivos de igualdad y equidad para toda la población trabajadora, pero para desmontar los
prejuicios y estereotipos que sustentan la discriminación es preciso trabajar complementariamente
en otros campos.
El Estado argentino, y en particular el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ha
asumido el compromiso de la promoción del trabajo decente. Como todos sabemos, el trabajo
decente supone la creación de un trabajo de calidad realizado en condiciones de libertad, equidad,
seguridad y dignidad humana. En esta definición, la equidad entre varones y mujeres es una de sus
dimensiones centrales.
Este compromiso se reafirmó en el año 2007 con la firma del Consenso de Quito, donde se puso se
manifiesto la centralidad del rol de los Estados nacionales de la región, en el diseño e implementación
de políticas públicas que permitieran fortalecer la institucionalidad de género y garantizar el pleno
acceso a la ciudadanía de las mujeres.
En este marco se inscribe la creación en el Ministerio de la Coordinación de Equidad de Género,
cuya misión es transversalizar la perspectiva de género a todas las políticas, programas y acciones
del Ministerio. Ello implica que este enfoque debe estar presente en las mismas para permitir el
diagnóstico y la evaluación de las situaciones específicas de varones y mujeres al momento de
la intervención y la incorporación de propuestas y acciones que garanticen una igualdad real de
oportunidades para alcanzar las metas propuestas.

La transversalización

Significa que la noción de equidad debe estar presente, en la medida de lo posible, desde el
momento mismo del diseño de una acción o programa y para aquellos casos que se encuentran en
ejecución significa encontrar los mecanismos que permitan incorporarla de un modo consistente.
Por lo tanto no basta, sólo con añadir un “componente femenino” o un “componente de igualdad
entre géneros” a una actividad o proyecto existente.
Si bien la inclusión de mujeres es fundamental, la transversalización es algo más, que aumentar la
participación de las mujeres. Implica incorporar la experiencia, el conocimiento y los intereses de
las mujeres y de los varones en los diseños y acciones de las políticas públicas.
Esto, obviamente es muy diferente a las acciones tendientes a lograr que la misma proporción de
varones y mujeres participen de un programa o proyecto.
La experiencia demuestra que la mera participación igualitaria no garantiza el logro de la equidad
de género.
Esto no significa que la incorporación numérica no represente un avance importante, pero desde la
perspectiva de género el objetivo es alcanzar la equidad.
Apuntamos a que tanto mujeres como varones logren la meta propuesta.
Ej.: en el marco de los programas del Ministerio un porcentaje importante de mujeres fueron
capacitadas en mecánica, una actividad tradicionalmente masculina. Esto puede interpretarse
como un avance, y de hecho lo es en algunos aspectos.
Sin embargo, a partir de la evaluación de estas acciones surgen algunos matices interesantes.
Cuando se indaga a los empleadores acerca de la motivación para la contratación de estas mujeres
en estaciones de servicio, la respuesta es que les interesa que ellas reciban a las mujeres que traen
sus coches a reparar. Lo cual, obviamente, no es nuestro objetivo.
Transversalizar es, entonces, reconocer que varones y mujeres no tenemos las mismas posibilidades
en el mercado de trabajo.
Implica considerar y hacer visibles las particularidades y especificidades que hacen diferentes
a la situación de mujeres y varones. Por ello es importante que las acciones contemplen en el
diagnóstico aquellas situaciones donde la diferencia se pone de manifiesto a fin de intervenir para
que las mismas no devengan en desigualdades y para potenciar los mecanismos que impidan su
perpetuación.
Un dato relevante, que constituye un alerta, es el que se desprende de un trabajo realizado en
el marco de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de
Trabajo, donde se evidencia que en un contexto de mejoras en el mercado de trabajo, la tasa de
desempleo femenino se redujo menos que la de los varones, que se mantuvo la brecha salarial y se
detuvo el proceso de feminización del empleo registrado, como resultado de un mayor crecimiento
en las tasas de empleo en las ramas tradicionalmente masculinas.

Otro estudio de la Subsecretaría mencionada muestra que es muy bajo el porcentaje de empresas
que se hacen cargo de las guarderías para los hijos de las trabajadoras/es, ya sea disponiendo de
un lugar en el establecimiento o pagando un servicio externo.
Esto nos remite a la situación de desvalorización de lo femenino y de la mujer en contraposición a
la valorización de lo masculino y del varón que surge de un proceso sociocultural patriarcal que se
ubica en abierta contradicción con el principio democrático de equidad indispensable para el logro
de una sociedad más justa e incluyente.
Brindar un trato igualitario, sin advertir las desigualdades existentes no permite alcanzar metas
igualitarias, por el contrario puede contribuir a perpetuar las condiciones de desigualdad iniciales.
Por ello, es indispensable contar con herramientas adecuadas para hacer visibles las relaciones
diferenciales y discriminatorias.

Conjunto de ejes analíticos

1. Considerar que el grupo de población sobre el que trabajamos, está compuesto, por dos
particulares que tienen características diferentes.

2. Ver la forma en que varones y mujeres articulan de manera diferencial su vida pública y su vida
privada, lo que nos permitirá reconocer sus particularidades y proponer acciones específicas.

3. Considerar la forma que asume la división sexual del trabajo que para las mujeres se traduce en:

• Una menor (o a veces nula)autonomía económica

• Naturalización de la doble jornada
• Diferencias salariales
• Acceso a puestos de menor jerarquía
• Desigual ejercicio de las responsabilidades familiares

Las políticas en la actualidad

El enfoque descripto constituye el marco a partir del cual se desarrollan las acciones y políticas que
pasaremos a describir a continuación, con una breve referencia a los antecedentes de las mismas
que constituyen una experiencia importante en términos de desarrollo de instrumentos y formación
de los recursos humanos en temas vinculados a la perspectiva de género.

a)Antecedentes: Programas y acciones de promoción de las mujeres en el trabajo.

PIOME: En el marco del primer Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (1993-1994),
se desarrolló el Programa de Igualdad de Oportunidades para la Mujer en el Empleo (PIOME), el
que surgió de la acción coordinada de dos áreas de gobierno: el Consejo Nacional de la Mujer y el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.
El Programa se proponía dar cumplimiento a los compromisos asumidos por la Nación en materia
de eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, en particular en el campo
del empleo y la formación profesional (Art.11, de la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer)
PLAN DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES. 1995-1999: refuerza la propuesta de acciones para
lograr los objetivos propuestos.
En el período 1993-1996, el CNM, realizó las siguientes intervenciones:
Elaboración del Sub-Programa Servicios de Orientación Laboral para Mujeres (SOLAM), y desarrollo
de tres experiencias piloto en las provincias de Misiones, Jujuy y Santa Fe y del Sub-Programa
“Viveros de Empresas de Mujeres” dirigido a promover la creación de empleos de carácter asociativo
y generar espacios para planificar y desarrollar proyectos de microemprendimientos productivos
gerenciados por mujeres (año 1994).
En los dos Planes de Igualdad de Oportunidades también se reconoce la necesidad de impulsar
la participación equitativa de mujeres y varones en el desarrollo económico y social, por lo que se
crea el Programa de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en el Desarrollo Económico que
tiene como Objetivo General asegurar que las decisiones, las responsabilidades y los beneficios del
desarrollo económico se distribuyan equitativamente entre varones y mujeres.

PLAN DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES ENTRE VARONES Y MUJERES EN EL MUNDO

LABORAL:
En el año 1998, se firmó el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 254/98, que aprobó el “Plan
de Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres en el Mundo Laboral”. Este Plan tenía como
objetivo que el CNM y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, acordaran acciones
a fin de promover la igualdad de oportunidades y de trato
Este Decreto fue incorporado como parte integrante del Pacto Federal del Trabajo, compromiso
asumido entre la Nación, las provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires a efectos de trabajar
en conjunto y coordinadamente para mejorar la calidad del trabajo y prestando especial atención a
los sectores de menores recursos.

PROGRAMA JEFAS Y JEFES DE HOGAR: Convenio marco celebrado entre el Consejo Nacional
de la Mujer y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Protocolo Adicional en relación
al Programa Jefes y Jefas de Hogar
Se firmó el 8 de marzo de 2002. Tiene como uno de sus objetivos crear un ámbito específico de
ambas partes para el diseño del Programa a ejecutar durante dicho año, y la incorporación del
Consejo Nacional de la Mujer, de las Areas Mujer Provinciales y de las Areas Mujer Municipales, en
los Consejos Consultivos Provinciales y de la Jefatura del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
así como apoyar el criterio de promover la capacitación en tanto la misma facilite la promoción e
inserción laboral de las mujeres en la comunidad.

FORMUJER. (Programa de Fortalecimiento para la Formación Técnica y Profesional de Mujeres de

Bajos Ingresos)
Entre los años 2000 y 2004 se diseñó y gestionó el Programa FORMUJER desde el Ministerio de
Trabajo de Argentina.
Por iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo – Fondo Multilateral de Inversiones y de
CINTERFOR de OIT, se ejecutó en la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo de Argentina.
Pensada como una iniciativa en favor de la equidad de género, a partir de reconocer una vez más
la persistente desigualdad que mostraba nuestra región en perjuicio de las mujeres de hogares de
bajos ingresos, el proyecto confió en la formación para el trabajo y en su potencial para incidir en
la modificación de las relaciones de género y clase en el mundo del trabajo y en consecuencia,
mejorar las oportunidades de este colectivo de mujeres en relación al empleo y los ingresos.

b) El diálogo social: La experiencia de la Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades en el

Trabajo.
En el Ministerio de Trabajo se creó en el año 1998 , la Comisión Tripartita de Igualdad de Trato
y Oportunidad entre varones y mujeres en el mundo del trabajo (CTIO), un ámbito de diálogo
sobre temas de género entre los actores sociales para consensuar una agenda pública para la
instalación y sensibilización acerca de los mismos. Asimismo la CTIO ha contribuido al avance
en la institucionalización de los espacios de de políticas de género, promoviendo la creación de
Comisiones tripartitas provinciales y municipales.

c) La transversalización: Acciones de la Coordinación de Equidad de Género

La puesta en marcha de acciones en el marco de este enfoque transversal se realizó a partir de dos
líneas de trabajo:
Por un lado, la presentación del área y difusión de sus objetivos y acciones. En esta línea se
inscriben la elaboración de materiales de difusión y de capacitación y la realización de eventos y
participación en actividades desarrolladas por las áreas técnicas del Ministerio a fin de identificar y
promover acciones conjuntas.
Por otro lado, seleccionar algunas áreas en función del impacto de sus acciones en aspectos
constitutivos de las relaciones de género o por sus implicancias en la reflexión, análisis, y negociación
de condiciones que favorezcan la equidad en el mundo del trabajo. Esta selección de acciones tiene
por objetivo el desarrollo de experiencias concretas que permitan la demostración y replicación de
las mismas y el inicio de las acciones tendientes a la transversalización.
En esta línea se encuentran las experiencias desarrolladas en la esfera de formación profesional y
en la negociación colectiva.

d) Convenios Colectivos de trabajo:

Objetivo: Incluir la perspectiva de género en cláusulas de los convenios colectivos de trabajo

Seminario sobre nuevos contenidos de la negociación colectiva, con representantes del sector
empresarial y sindical de diferentes actividades y empresas (telefónicos, Petroleros, Metalúrgicos,
comunicación, etc.)
Se realizó una publicación con los contenidos promovidos y las conclusiones arribadas a partir de
la opinión de los actores.
Actualmente y desde la CEGIOT, se está trabajando con TELEFE, UOM y Sindicato de Municipales
de Rosario.

o Formación para mujeres. Programa “Nuevos oficios para mujeres”

Objetivo: Diversificar la oferta de formación para mujeres a fin de ampliar sus posibilidades de
inserción laboral a partir de la incorporación de saberes y competencias “no tradicionales” para el
género.

Se realizó una experiencia piloto en capacitación de mujeres en manejo de máquinas viales y

mecánica ligera y en instalación sanitaria en la Provincia de Chaco. Su ejecución permitió elaborar,
probar y ajustar instrumentos y dispositivos institucionales que permitieran el fortalecimiento y
acompañamiento de las participantes en el inicio de nuevas trayectorias laborales desde una
perspectiva de género con el objetivo de fortalecer y consolidar la inserción laboral en las nuevas
ocupaciones.
A partir de esta experiencia se creo el programa NUEVOS OFICIOS PARA MUJERES , en el ámbito
de la Secretaría de Empleo, con el asesoramiento y participación de la Coordinación en el diseño,
ejecución y evaluación

Otras acciones desarrolladas

o Red de Servicios Públicos de empleo

Objetivo: Promover la incorporación de la perspectiva de género en la gestión de la Red de Servicios

Públicos de empleo.
Participación en actividades de sensibilización realizadas en el marco del Programa BIRF
actualmente en ejecución en la Secretaría de Empleo. Se programaron acciones en 5 Municipios:
Ituzaingó (Conurbano, Pcia. De Buenos Aires), Gral Pueyrredon (Pcia. de Buenos Aires), Santa
Lucia (Pcia de San Juan), Gral Roca (Pcia. De Rio Negro), Curuzú Cuatiá (Pcia. de Corrientes)

o Legislación

Objetivo: Promover la equidad de género en las propuestas legislativas, en particular en la Ley

de Protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los
ámbitos en que desarrollan sus relaciones interpersonales y en el tema de las Responsabilidades
familiares en la reforma de la Ley de Contrato de Trabajo.
En tal sentido se avanzó en el relevamiento de antecedentes normativos y de experiencia
internacional en la materia.
Se elaboraron propuestas para incluir en los diversos proyectos de reforma elaborados en el
Parlamento pero que aún no han sido tratados.
Asimismo se elaboraron propuestas a incluir en la Reglamentación de la Ley de Violencia en lo
atinente al desarrollo de los mecanismos para fortalecer las acciones previstas en el campo laboral.

Estrategias futuras y planificación de acciones

o Convenios Colectivos de trabajo

• Promoción de la perspectiva de género con el sector empresario

• Relevamiento de los CCT vigentes.
• Identificación de aspectos a incorporar en las cláusulas
• Sensibilización con actores involucrados
• Desarrollo de talleres para delegados/as y trabajadores/as

o Discriminación laboral indirecta por razones de género

• Formar y sensibilizar al cuerpo de inspectores tanto de nivel nacional como de las provincias
• Conformar acuerdos entre el Ministerio de Trabajo y las áreas de trabajo provinciales.
• Elaborar instrumento de relevamiento
• Realizar un diagnóstico de la discriminación laboral por cuestiones de género directa e indirecta
identificando aspectos a tener en cuenta para el diseño de políticas hacia el sector.
• Sistematizar la información relevada
• Elaborar propuestas pertinentes

o Red de Servicios Públicos de Empleo

• Realizar un diagnóstico de las acciones con perspectiva de género de los actores partícipes de
la Red
• Proponer alternativas para incluir las perspectivas de género en las diversas oficinas de empleo
municipales y privadas sin fines de lucro.
• Acompañar a la Secretaría de Empleo en la asistencia a las oficinas de empleo desde una
perspectiva de género
• Colaborar en la inclusión de la perspectiva de género en la identificación y convocatoria de los
actores partícipes de la Red de servicios de empleo. (Oficinas de empleo municipales, privadas sin
fines de lucro y entes colaboradores)
• Articular con la Secretaría de Empleo acciones de asistencia técnica y capacitación para el diseño
e implementación de un proyecto institucional con perspectiva de género en las Oficinas de Empleo
• Identificar yacimientos de empleo a fin de promover la inserción laboral de mujeres, en situación
de vulnerabilidad y con dificultades de acceso al mercado de trabajo.
• Realizar un diagnóstico de la situación de las alternativas locales de colocación de las mujeres,
teniendo en cuenta el ajuste a los perfiles demandados.
• Definir plan de acción conjunto con la Secretaría de Empleo y cada oficina de empleo Municipal.

o Legislación

• Reuniones periódicas
• Elaboración de aspectos a incorporar en las campañas de difusión

o Formación para mujeres

• Relevar y sistematizar la información de las ONG con trayectoria en la inclusión de la perspectiva
de género en cada comunidad local
• Proponer proyectos alternativos que impulse a las mujeres de bajos recursos a la capacitación
hacia oficios considerados no tradicionalmente femeninos como alternativas para su colocación.
• Identificar la demanda
• Identificar recursos disponibles
• Sensibilización
• Generar proyectos viables en el marco del Programa “Nuevos oficios para mujeres”.
• Evaluar el proceso y realizar el seguimiento

Conclusiones

La democracia no podrá ser completa y existirá siempre un déficit democrático en el estado y la

sociedad mientras mujeres y varones continúen inmersos en una distribución desigual de las
posiciones de poder y decisión, del trabajo, el ingreso y el tiempo.

Como hemos señalado, los avances han sido muy significativos, gran parte de los temas que
comenzaron siendo de exclusivo tratamiento de los movimientos de mujeres y de políticas
específicas, hoy son parte de la agenda pública. Sin embargo, en los países que presentan los
mayores avances en cuanto a políticas de promoción de igualdad de oportunidades se comienza a
percibir un estancamiento en los avances y un límite de las estrategias y métodos utilizados.

Entre los límites de la política institucional de promoción de la equidad pueden mencionarse,

el hecho de que se trata de una política sectorial, concebida e instrumentada por mujeres para
mujeres, cuyo objetivo, el empoderamiento de éstas, en muchos casos corre el riesgo de definir a
las mujeres como deficitarias, lo que en definitiva las convierte en “un problema”.

Por ello, resulta necesario involucrar a toda la sociedad en la política de equidad, incluyendo a
los varones. El problema ya no es que las mujeres se asocien a los parámetros masculinos, sino
centrarse en las relaciones entre ambos para desarticular su estructura y reconfigurarla en base a
la equidad.

La división del trabajo entre los géneros fue un modelo sumamente funcional a la sociedad industrial
del siglo XIX. Hoy ya no lo es. La disolución de las formas de vida tradicionales, el desarrollo de las
tecnologías de la información, el desempleo estructural masivo y las nuevas formas de trabajo han
modificado la organización social planteando nuevos problemas para hombres y mujeres.

Para dar respuesta a estas realidades y situaciones se proponen nuevos modelos de análisis e
intervención con el objeto de contribuir al diseño de una política de equidad dirigida a toda la
sociedad que debe tener cabida en todas las dependencias y en todos los campos políticos.

El Mainstreaming o transversalización es el nuevo modelo adoptado por la Comisión Europea e

implica la incorporación de la perspectiva de género a todos los campos y niveles de la política.
Esto quiere decir que se debe preguntar en cada caso que efectos tienen las medidas sobre los
hombres y sobre las mujeres y si contribuyen y de que manera a la meta de la equidad y de la
igualdad de oportunidades de los géneros.

Este es el enfoque adoptado para la política laboral, priorizando en primera instancia todas aquellas
medidas legislativas y de acción, tendientes a alcanzar la corresponsabilidad de mujeres y varones
en la vida familiar removiendo así una de las principales barreras de las mujeres para el desarrollo
de su trayectoria laboral.

Al mismo tiempo la propuesta contempla trabajar en la eliminación de los estereotipos de género

que determinan la segregación vertical y horizontal, analizando sectores y puestos de trabajo de
menor reconocimiento social y económico.

Por último generar un espacio de trabajo para la sensibilización y concientización de los actores
sociales, empresarios y sindicatos, en la promoción de derechos laborales.

Algunas de estas acciones implican innovaciones novedosas como por ej, las licencias parentales,
tanto en el campo legal como en el de los convenios colectivos, promoviendo nuevos contenidos de
negociación y la reconfiguración de la vida laboral en función de la conciliación de espacios.

La estrategia de política transversal es un camino a construir paso a paso en la distintas etapas de,
ejecución, monitoreo y evaluación de la políticas. Para que esta práctica se instale y sea sustentable
debe realizarse a partir de la negociación y el consenso de los actores sociales. Esto implica la
propuesta de un cambio en la sociedad que supera el ámbito laboral y necesariamente conlleva a
la articulación con otras políticas públicas.

Mientras tanto no es posible prescindir de las políticas de promoción y fortalecimiento de las mujeres
sobre todo considerando que en el ámbito laboral, como en todos, la población femenina sujeto
de las políticas de promoción no es homogénea, no existe una categoría “mujer” y por tanto se
requieren acciones específicas para cada grupo de población según su edad, nivel de instrucción
o formación profesional alcanzado, su grupo étnico de pertenencia, valorando también los casos
reiterados en los que las mujeres sufren situaciones de doble o triple discriminación.

La equidad parece ser el rasgo orientador y deseable de las sociedades y organizaciones de hoy ya
que promueven la integración y el desarrollo personal y social de grupos y personas con pluralidad
de identidades sin perder, por el contrario afirmando, las diferencias que las constituyen.

Esta necesidad de reconocimiento de las particularidades abarca todos los planos y constituyen
una verdadera transformación cultural y social. En el plano de las relaciones de género los cambios
tienen un verdadero impacto en su base estructural. La diversidad sexual y los nuevos modelos
familiares, dan cuenta de esto.
A partir del respeto, de la defensa y el ejercicio de nuestros derechos y de la ampliación de los
mismos hacia todos y todas, se podrán generar nuevos vínculos, que impliquen la construcción de
una nueva ética que incluya las diferencias y que permita profundizar la democracia.

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 “Relaciones laborales y acción sindical internacional en empresas multinacionales.”*

Marcelo Delfini1
María Silvana Gurrera2

Introducción

En los últimos años América Latina, y la Argentina en particular, han experimentado un fuerte proceso
de extranjerización productiva como resultado de los crecientes flujos de inversión extranjera directa.
Esta condición, derivada de la profundización de la globalización de la producción y el comercio
de bienes y servicios, ha convertido a las Empresas Multinacionales (EMNs) en agentes con fuerte
incidencia en las economías regional y nacional. Una basta literatura internacional ha dado cuenta de
las modificaciones que las EMNs introducen en las relaciones laborales de los países de instalación
con el fin de homogeneizar las prácticas de relaciones laborales a nivel mundial, cuyo impacto
recae sobre las instituciones y lógicas regulatorias de los países en los que operan. Los procesos
de descentralización de la negociación colectiva, el privilegio de modalidades de gestión inspiradas
en el capital humano, la individualización de las relaciones laborales y de prácticas que erosionan
los canales que ligan a los representantes sindicales con las bases en los espacios de trabajo son
testimonios de ese proceso (Gunnigle et al 2007; Edwards et al, 2007; Pulignano, 2006).

El objetivo del presente trabajo es analizar la extensión de las prácticas sindicales en las EMN,
atendiendo a los lazos que tejen las organizaciones sindicales que actúan en las EMN instaladas
en la Argentina con los representantes gremiales de otras filiales para consensuar una estrategia
global o regional que tenga por objetivo proteger los derechos individuales y colectivos de los
trabajadores y avanzar así hacia la democratización de los espacios de trabajo, frente al avance de
la dinámica fragmentadora que imponen esos agentes económicos. Para ello se intenta dar cuenta
de las prácticas de las relaciones laborales que promueven las EMNs, las diferentes estrategias
sindicales para enfrentar esas prácticas y los alcances y limitaciones que éstas han tenido. En
este sentido, nos interesa indagar sobre las propuestas desarrolladas al interior de las EMNs y
el desenvolvimiento de estrategias tendientes a establecer políticas gremiales que atraviesen las
instancias nacionales3.

Para ello se parte de un análisis que combina técnicas cuantitativas y cualitativas para discernir las
formas de vinculación existentes entre filiales de las EMN. Este estudio toma como fuente algunos
datos de la Encuesta a Empresas Multinacionales que operan en Argentina (2006-2008), realizada
por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social durante el año 2009. Asimismo, el análisis
se complementa con entrevistas a informantes clave del mundo sindical, entre ellos, dirigentes y
delegados gremiales las EMN.

Partimos de las siguientes preguntas para el desarrollo del trabajo: ¿Qué cambios se produjeron
en las estrategias de las EMNs con respecto a las relaciones laborales? ¿Cuáles fueron los efectos
de las mismas? ¿Qué estrategias llevaron adelante los sindicatos en el nivel de la planta para
enfrentar las estrategias empresarias? ¿Qué efectos tuvieron esas estrategias en las EMNs?
* Este trabajo se basa en información resultante del Estudio a firmas multinacionales en la Argentina (2006-2008)
desarrollado por la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, y dirigido por la Lic. Marta Novick (CONICET/UNGS/MTESS). El estudio se integra igualmente
en el proyecto internacional INTREPID: ‘Investigation of Transnationals’ Employment Practices: an International
Database. Coordinated surveys of employment practice in MNCs in Argentina, Australia, Canada, Denmark, Mexico,
Norway, Spain, and UK.’
1 Sociólogo. Investigador Asistente del CONICET/Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarm-
iento.
2 Politóloga. Doctorando en Ciencias Sociales (UBA). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
3 En un sentido amplio, se puede entender por relaciones laborales al conjunto de prácticas y reglas que configuran
las relaciones (formales e informales) entre los asalariados, los empresarios y el Estado, asumiendo que dichas rela-
ciones están atravesadas por el conflicto resultante de las posiciones asimétricas de los actores involucrados (para
una revisión sobre las teorías de las relaciones laborales véase, entre otros, (Artiles, 2003)
En la primera parte de este trabajo se ponen de manifiesto el rol de las EMNs en el marco de
la globalización. En la segunda parte, se presentan diferentes perspectivas analíticas que han
abordado la problemática en torno a la relación capital trabajo en los últimos años y el impacto de
las firmas internacionales en las prácticas de las relaciones laborales. En este mismo apartado se
da cuenta de las estrategias empresarias para debilitar las prácticas sindicales. Posteriormente se
da cuenta de las lógicas sindicales para enfrentar estos procesos y la dinámica de vinculación entre
los representantes gremiales de diferentes países donde la EMN se encuentra instalada.

1- Los desafíos de la acción sindical internacional frente a la globalización

Es usual hallar referencias a la globalización como un término polisémico, siendo por ello objeto
de variadas interpretaciones. En términos laxos, la globalización puede ser entendida como un
proceso marcado por los crecientes flujos de bienes, servicios, dinero, gente, información y cultura
(Held et. al., 1999). Para Martin Albrow (1997), la globalización supone la difusión de prácticas,
valores y tecnología que influye mundialmente en la vida de la gente.

Baylos (2001) entiende a la globalización como expresión de un proyecto político de explotación

y dominio sin precedentes. La circulación del capital, la regulación de los sistemas productivos,
las formas de organización del trabajo y las relaciones laborales, se encuentran enlazados a un
proyecto de dominación que cobra diversos nombres, en función de sus diversas manifestaciones
y según la mirada que quiera realizarse; desde el muy conocido de desregulación laboral a nivel
global como requisito de eficiencia de los mercados, hasta el fundamentalismo monetarista de
ciertas instituciones internacionales.

Giddens (2000), en cambio, observa que la globalización se trata más bien de una tendencia que
está lejos de ser uniforme, irreversible e inexorable, presentándose como un proceso fragmentado,
incompleto, discontinuo, contingente y en muchos sentidos contradictorio.

Asumiendo precisamente la complejidad del tema, Guillén (2001) ha señalado que las investigaciones
sobre el fenómeno de la globalización pueden ser clasificadas de acuerdo con la posición asumida
respecto de cinco grandes interrogantes. Éstos son: 1) si efectivamente puede hablarse de
la existencia de un proceso de ese tipo; 2) si ese proceso conlleva a una convergencia entre
los patrones culturales, políticos y económicos de las distintas sociedades; 3) si la globalización
erosiona la autoridad del estado-nación; 4) si la globalización es diferente de la modernidad; y
finalmente, 5) si estamos ante la conformación de una cultura global.

A lo largo del siglo XX se fue consolidando un sistema de relaciones laborales, anclado en los
límites del Estado-nación, motivo por el cual se desarrollaron modelos nacionales de relaciones
laborales que, a aun con elementos en común, han tenido sus características propias, reflejando
la estructura económica, las tradiciones políticas y las prácticas sindicales de cada país (Hyman,
1981; Hyman, 2001). Estos modelos privilegiaban la negociación colectiva por actividad o rama
y de tipo corporativo, donde los ejes centrales de la negociación pasaban por las condiciones de
trabajo y los salarios. El desenvolvimiento de la negociación convertía al sindicato en un actor
clave en la medida que, en la lógica de funcionamiento de los sistemas nacionales de relaciones
laborales representaba los intereses de los trabajadores y obtenían su capacidad de negociación a
partir de esa representación y cuyo anclaje principal se encontraba en el piso de la empresa.

La globalización y la competitividad a ella asociada producen trasformaciones económicas que

erosionan los marcos regulatorios dando lugar a un crecimiento de la flexibilización y la precarización
de las condiciones de trabajo que impactan sobre las relaciones laborales y recaen en el actor
sindical, provocando una crisis de representación

Bajo el manto de esta crisis y el proceso de globalización, los sindicatos debieron adoptar estrategias
que permitieran reconstituir las formas de representación y a la vez frenar el desarrollo de las
estrategias fragmentadoras de las EMN.

Por su parte desde la perspectiva empresaria, fue adquiriendo relevancia la necesidad que las
organizaciones sindicales fueran adaptándose a esos cambios, con acciones más cooperativas que
confrontativas. Este elemento fue invocado muchas veces por los mismos gobiernos para atraer
inversiones y la creación de empleo por parte de las EMNs. De esta forma, en el plano internacional
se fue conformando lo que Hodkinson (2001) denominó como “modelo nacional competitivo”
por el cual lo central para los sindicatos es permitir el flujo de inversiones y la generación o
mantenimiento del empleo en el plano nacional.

Este proceso se desarrolló bajo la lógica que, la acción internacional empresarial se basa en
relaciones de poder no democráticas y jerárquicas, cuenta con muchos medios materiales, tiene
como finalidad la búsqueda del beneficio, y no requiere un proceso de cooperación voluntaria
equivalente a la necesaria para la acción colectiva de los trabajadores (Durand, 2007; Peoples y
Sugden, 2000). Con ello, las EMN pueden sacar ventaja de las divisiones entre sindicatos de los
diferentes países y fomentar la competencia entre los distintos centros productivos de la firma.
En este contexto, para los sindicatos puede parecer más importante llegar a acuerdos con las
direcciones empresariales de sus centros productivos para asegurar su viabilidad, antes que con
los sindicatos de otros países con el fin de ofrecer una estrategia coordinada en el seno de la firma
(Antenas, 2008).

La necesidad de trasladar la acción y la presencia sindical a las agregaciones económicas que

buscan una unificación de mercados en una región geográfica amplia y que configuran una verdadera
dimensión supranacional, requiera por parte de los sindicatos la superación de las divisiones de
base nacional y estatal en las que se han construido históricamente (Baylos, 2001).
El internacionalismo sindical y una organización que lo haga posible han sido estrategias
extendidamente pregonadas por el movimiento obrero, en consonancia con la dinámica transnacional
del modo de producción capitalista. Así, la Primera Internacional celebrada entre sindicalistas,
socialistas y anarquistas en 1864, con el auspicio de Marx, Engels y Bakunin, representa sin dudas
un hito que desde entonces encontró numerosos y variados intentos por concretar la unidad de los
trabajadores.

Asimismo, las interpretaciones que buscan explicar la acción internacional de los sindicatos no
son de ningún modo unívocas. Para Logue (1980), por ejemplo, el internacionalismo sindical es
significativo allí donde los sindicatos no son capaces de alcanzar sus intereses económicos en el
nivel nacional. Por el contrario, desde una posición menos determinista, Busch (1980) afirma que
“la actividad sindical internacional es política por naturaleza y está orientada a alcanzar fines que no
están normalmente incluidos en el marco de una negociación colectiva; el sindicalismo internacional
es la expresión del poder político antes que del económico.”

Hyman (2002) ha señalado que el sindicalismo internacional es esencialmente una construcción

de las organizaciones sindicales nacionales, de modo tal que cualquier aproximación a este tema
implica una reflexión acerca de si el internacionalismo es esencialmente una extensión de la
experiencia nacional o si puede ser considerado un fenómeno social con especificidad propia. El
autor considera que el “internacionalismo oficial” ha sido a lo largo de su historia más un fenómeno
retórico y un instrumento de la diplomacia que un hecho real, queriendo por ello denotar la escasa
influencia del sindicalismo internacional a la hora de incidir de modo decisivo sobre la relación
capital-trabajo.

Durante la década del noventa del siglo pasado, bajo el clima del “fin del trabajo”, la pérdida de
visibilidad de la protesta sindical, y la emergencia de un ciclo de protestas configurado con el rótulo
de la “antiglobalización”, propiciaron interpretaciones que propugnaban una nueva posición del
sindicalismo cercana a otros movimientos sociales como estrategia de acción ante la creciente
fragmentación de la clase trabajadora, dando lugar a un nuevo tipo de sindicalismo denominado
“sindicalismo de movimiento social” (social movement unionism) (Waterman, 1991; Moody, 1997).
En una sintonía próxima está el trabajo de Burawoy (2008) al enfatizar la necesidad de un “nuevo
laborismo” que preste atención a los trabajadores de servicios, a los inmigrantes y a los sectores
vulnerables.

De acuerdo con Frege and Kelly (2003) una necesaria revitalización de la acción sindical debe pasar
por seis estrategias principales referidas a distintas dimensiones: a) reclutamiento de afiliados; b)
restructuración organizativa; c) conformación de coaliciones a partir de trabajar conjuntamente con
otras organizaciones y movimientos sociales lo que permite no sólo adquirir recursos de poder sino
también acceder potenciales militantes y ampliar la agenda de intereses que los sindicatos buscan
representar (movimiento anti-globalización, movimiento ecologista, etc.); d) diálogo y negociación
con los empleadores a nivel nacional, por sector o en el lugar de trabajo; e) acción política orientada
a la obtención de recursos de poder y a incidir sobre legislación labora o en la regulación de
un mercado de trabajo corporativista; por último, f) los vínculos internacionales pueden mejorar
el intercambio de información sobre las corporaciones multinacionales, fortaleciendo el poder de
negociación colectiva de los sindicatos y facilitando la movilización de los afiliados en distintas
campañas. Esos vínculos también pueden fortalecer el poder político sindical a través de los
esfuerzos de cabildeo de los espacios sindicales internacionales en el nivel político europeo.

Los comités de empresas europeos han sido una respuesta a estos desafíos del sindicalismo frente
a la globalización. Sus orígenes se vinculan con el protagonismo que adquirieron desde los años
ochenta las corporaciones multinacionales junto con un fuerte proceso de fusiones de grandes
empresas y grupos económicos y segundo, con el avance de la construcción institucional de la
unión europea (Benites, 2005). Pero es recién en 1994 cuando se aprueba la Directiva europea
94/45 para los Comités de Empresas Europeos (CEE) con la que se establece el marco legal para
la creación y funcionamiento de los mismos. Estos comités han sido una experiencia percibida en
términos positivos por algunos y como una institución que todavía no ha logrado alcanzar su máximo
potencial, por otros. Son pocos los sindicatos que han aprovechado este canal para trascender sus
barreras nacionales y forjar alianzas (Beaupain et al., 2003; Martin and Ross, 2000).

Entre 2002 y 2004 se han establecido comités de empresas en reconocidas firmas multinacionales.
Entre ellas cabe destacar los ejemplos de Agfa-gevaert (Bélgica), Banco Bilbao Vizcaya (España),
Deutsche Telekom (Alemania), France Telecom (Francia), Ecolab (Holanda), Radisson SAS
(Dinamarca) (Hall y Marginson, 2004). Por otro lado, también han surgido excepcionalmente comités
mundiales de trabajadores de empresas, como representan los ejemplos de Volkswagen, Daimler-
Chrysler y Renault en el sector automotriz. No obstante, un denominador común está presente
en los análisis que monitorean el derrotero de estas experiencias, y es que el accionar de estos
comités de empresas mundiales sigue reflejando una debilidad en el ámbito de la negociación
colectiva (Gollbach y Schulten, 2000; Marginson y Sisson, 2002)

2 Las relaciones laborales y la gestión de recursos humanos.

Los cambios vinculados a la globalización han impactado sobre el actor sindical y sobre el sujeto que
encarna su representación. Entre las transformaciones que han incidido en la crisis del sindicalismo
pueden destacarse los procesos de mundialización productiva, el pasaje de una economía basada
en la industria a otra basada en los servicios, un creciente proceso de femeneización del mercado
de trabajo y el desarrollo de nuevas tecnologías, como así también los cambios en la regulación de
los mercados de trabajo tendientes a flexibilizar las condiciones de entrada y salida y una creciente
informalidad.
La repercusión de estos cambios sobre las organizaciones sindicales se ha manifestado en una
pérdida de afiliación, un fenómeno generalizado en muchos países, aunque con grados muy diversos
y una crisis de representatividad, en particular entre determinados colectivos de trabajadores, como
los precarios, los jóvenes y dificultades para feminizar su composición y, en definitiva, dificultades
para reflejar en la propia composición interna la realidad muy heterogénea de la clase trabajadora
hoy en día (Miguélez, 1999; Jeffreys, 2000). Además se ha desarrollado una pérdida de influencia
socio-política de los sindicatos, y su capacidad de actuar como organizaciones de referencia
político-ideológica con peso en cada país, y de su capacidad para influir de forma sustantiva en los
procesos de toma de decisiones.

Por otra parte los procesos de individualización en los centros de trabajo han tendido a resquebrajar
la relación entre trabajadores y sindicatos dando lugar a la generación de prácticas tendientes a
establecer una relación directa entre los asalariados y los empresarios.

El advenimiento de la globalización modificó sustancialmente las relaciones laborales, que se

encontraban ancladas en la negociación colectiva, la búsqueda de consensos con el actor sindical
intentan ser eliminadas por medio de procesos de individualización de la relación entre los
empresarios y trabajadores, intentando a su vez restarle poder a los sindicatos. Se busca de esta
manera un mecanismo que permita, al mismo tiempo construir una vinculación directa entre el
empleador y el trabajador poniendo énfasis en la empresa como sustrato de afirmación identitaria y
con ello generar un consenso, que podemos denominar directo y a la vez, en ese mismo movimiento
quitarle andamiaje político a los sindicatos.

De esta forma, si en el régimen el fordista se buscaba obtener el consenso de los trabajadores por
medio de las negociaciones y acuerdos con los sindicatos sobre los aspectos de la gestión de la
fuerza de trabajo, a medida que el tejido normativo, formal e informal, se densifica, desde ópticas
empresariales empieza a extenderse el convencimiento que ese tejido limita en exceso los márgenes
de decisión. De ahí se explica la proliferación de iniciativas gerenciales, que persiguen reducir o
eliminar la influencia organizativa de los trabajadores en las que consideran sus prerrogativas (Alós
Moner, 2008).

Lo que está en el fondo de todo este andamiaje es la búsqueda de superación del conflicto, la
búsqueda del abandono de viejas solidaridades tejidas en el marco del espacio de trabajo; es en
suma una batalla por la identidad de los trabajadores, por ganar sus mentes. A decir de Linhart,
“el proyecto patronal es simple, se trata de poner en práctica todos los medios disponibles para
minimizar las fuentes de descontento o, al menos minimizar su expresión. Se busca hacer emerger
en la firma relaciones sociales que rompan las lógicas contestatarias y promuevan otras. El objetivo
es sustituir relaciones conflictivas, antagónicas, por relaciones sociales más cooperativas, más
armoniosas entre la jerarquía, la dirección y los asalariados subalternos” (Linhart, 2002: 58)
Con el avance del proceso de globalización y la extensión de las EMN, éstas se convierten en un
ámbito de producción de reglas sobre las relaciones de trabajo a nivel global, que se caracteriza por
estar emancipada de cualquier coerción de origen estatal y de las obligaciones internacionales que
vinculan a los estados y por su carácter esencialmente unilateral (Baylos, 2001).

De esta manera comienzan a difundirse un conjunto de prácticas que suelen englobarse bajo
la expresión “gestión de recursos humanos”. En éstas se pretende dar un vuelco a las relaciones
laborales tradicionales así como a sus formas de gestión de la mano de obra. Frente al componente
colectivo y de clase asociado a la negociación colectiva, la gestión de recursos humanos enfatiza la
relación individualizada; frente a la formalización del convenio colectivo y su detallada regulación de
condiciones de empleo, la gestión de recursos humanos plantea su gestión informal, individualizada
y variable; frente a la estabilidad en el empleo y los mercados internos de trabajo, la gestión de
recursos humanos pregona una relación contractual contingente; en definitiva, se persigue que los
derechos laborales en la empresa sean sustituidos por la concesión o decisión empresarial (Alós
Moner, 2008).

En este mismo sentido Cecilia Montero (1997) sostiene que la gestión de recursos humanos no
se basa en la coacción ni requiere de un sistema formal de control y normas, sino que se trata de
respetar la subjetividad del agente al mismo tiempo que movilizarla en beneficio de la producción.
Para Martínez Lucio y Simpson (1993), el prerrequisito de las estrategias empresariales consiste
en convertir a la empresa en el punto de referencia central para los trabajadores erosionando las
identidades construidas externamente y desplazando a los sindicatos. De esta manera, lo que se
intenta realizar es sustituir la solidaridad con los demás trabajadores y ciudadanos por la de la
lealtad y colaboración con la empresa. Sin embargo, el intento de erigir a esta y su funcionamiento
como elemento central de la identidad del trabajador, puede chocar con la existencia de aspiraciones
y expectativas elevadas que resultan contrarias a la evolución económica de la empresa (Martínez
Lucio y Simpson, 1993).

En el marco de las lógicas de gestión de recursos humanos, las relaciones entre la empresa y los
asalariados aparece como un campo fértil para la cooperación mutua, en la que las organizaciones
sindicales tienen poco espacio para intervenir y articularse. Desde este modelo se reclama que
los sindicatos sean capaces de adaptarse a este proyecto, amoldando sus prácticas a las nuevas
tendencias (Stolovich y Lescano, 1996).

En esta dirección García Calavia sostiene que la cultura de la empresa americana se ha exportado
a otras regiones y con ello se abre las puertas a una serie de neologismos como «dirección de
recursos humanos», «gestión de calidad total», «implicación del empleado », dando como resultado
un lenguaje empresarial que inunda los discursos entretejidos en distintos ámbitos sociales y en el
que se redefine a los trabajadores como empleados, ya sean tratados como individuos o equipos,
pero no como colectivos organizados con intereses distintos a los de la empresa (García Calavia,
2001).

De esta manera, las innovaciones organizacionales, la descentalización de la negociación

colectiva, la utilización de nuevos mecanismos regulatorios, la aplicación de nuevas tecnologías y
la gestión de la participación aparecen como instrumentos que buscan incesantemente generar un
consentimiento de los trabajadores con la producción, instrumentos utilizados por los gerentes para
romper con el pasado, para promover una nueva empresa (Linhart, 1997).

3- La representación sindical en las EMN en Argentina

En el proceso de la globalización, las EMNs son centrales ya que éstas pueden establecer
estrategias de integración, producción y organización a nivel internacional e influir decididamente
sobre las políticas nacionales, al tiempo que imponer lógicas de gestión en sus filiales que tienden
a erosionar las condiciones que hacen posible las solidaridades e identidades en las que se apoyan
los sindicatos.

Al dirigir la mirada a la región, y específicamente a la Argentina, la inversión extranjera directa (IED)

ha tenido una larga historia de influencia sobre las economías. A fines del siglo XIX y comienzos
del siglo XX, la IED se concentró principalmente en el sector ferroviario, frigoríficos y otros servicios
públicos. A fines de la década del 50 se constató un fuerte flujo de IED en la industria, y en los
sectores automotriz y químico-petroquímico. Durante los años noventa, los flujos de IED estuvieron
asociados fuertemente al proceso de privatizaciones y concesiones al sector privado. Finalmente,
después de la crisis de 2001-2002, y sobre todo desde 2003, se abre una nueva etapa de flujos de
IED hacia el país. Desde ese último año, los países en desarrollo experimentaron un crecimiento de
los flujos de IED provenientes de los países desarrollados que se explica por el crecimiento de la
actividad económica mundial, el aumento de los precios de los productos básicos y otras condiciones
favorables de los mercados financieros internacionales. Este crecimiento de las corrientes de IED
hacia los países en desarrollo se extendió hasta el año 2008, momento en que se manifestó la crisis
económica en las principales economías mundiales (UNCTAD, 2008).

Los principales análisis sobre la IED en la Argentina y la región destacan las estrategias desplegadas
por las EMN se orientan fundamentalmente a la explotación de recursos naturales, y a la búsqueda
de acceso al mercado nacional o regional. Así, la búsqueda de eficiencia exportadora tiene un
escaso peso en este tipo de inversiones, mostrando además una integración débil en la cadena
global de valor (López y Chudnovsky, 2001).

En este contexto, los estudios sobre la representación sindical en firmas multinacionales que
operan en la Argentina son escasos. No obstante, algunos acercamientos cualitativos han puesto
en evidencia los serios obstáculos que se advierten en esas firmas para la construcción de
solidaridades colectivas y la acción sindical, ante la constatación de distintos dispositivos de gestión
y control de recursos humanos orientados a diluir la representación de los trabajadores en los
lugares de trabajo. Específicamente, a partir de un estudio de caso sobre la firma norteamericana
Wal Mart, Abal Medina (2007) muestra los modos de subjetivización que subyacen a los dispositivos
de poder puestos en práctica por la firma, por medio de lo que la autora llama “el destierro de la
alteridad”. Complejos mecanismos de control y disciplinamiento (visibles e invisibles) se combinan
con estrategias de gestión que buscan simultáneamente una homogeneización discursiva del
personal –para Wal Mart todos su empleados son considerados como “asociados”- y diferenciación
por medio de la jerarquización de los trabajadores (jerárquico, temporales, permanentes, etc.). A
esto se suma un proceso de selección de personal con un acentuado sesgo anti-sindical que se
traduce en la incorporación de trabajadores, en su mayoría jóvenes, sin trayectoria sindical y/ o
militancia política.

El caso de la firma Wal Mart resulta paradigmático y sus prácticas anti-sindicales son usualmente
aludidas por los representantes gremiales. De las opiniones que se recogieron para este estudio
surgió no sólo la influencia que tiene el origen de la compañía (capital norteamericano) para
entender la resistencia empresarial frente a la representación de los trabajadores, sino también la
trayectoria y ascendiente de las organizaciones sindicales en los escenarios nacionales como un
elemento que las EMN evalúan en sus estrategias de políticas de relaciones laborales. De este
modo, el hecho de que después de un largo tiempo de confrontación con los directivos de Wal Mart,
los trabajadores hayan podido organizarse en esa firma –situación que se da en países como Chile,
Brasil, Argentina- representa para algunos un signo del tipo de acción sindical que se configura en
cada país.

Recientemente, Palomino (2009) ha dado cuenta de la debilidad de la representación gremial en

las firmas de capital norteamericano a partir del conflicto sucedido en la Argentina con la empresa
de alimentos Kraft Food. Si bien ese conflicto no manifestó exclusivamente un enfrentamiento
entre el capital y el trabajo, sino que se combinó con disputas intrasindicales –expresadas en el
choque entre la comisión interna de delegados y el sindicato de rama con personería gremial-
asomaron igualmente rasgos de un modo de gestión de las relaciones laborales que ha demostrado
claras resistencias al actor sindical. De acuerdo con el mismo autor, esas resistencias se han
traducido en situaciones extremas en las que el camino seguido por las firmas ha sido la decisión
de deslocalización de plantas con el objetivo de instalarse en áreas con baja sindicalización. Así,
se pone en evidencia una dificultad de adaptación al sistema de relaciones laborales local, cuyo
indicador para el caso de firmas norteamericanas está dado por el hecho de sólo la mitad de ese
origen cuenta con delegados sindicales en sus establecimientos de Argentina, en comparación con
los dos tercios de las multinacionales de otro origen, que sí tienen delegados sindicales (Palomino,
2009)4 .

4 Encuesta a firmas multinacionales en la Argentina. Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales.

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2009 (En realización).
Estas resistencias cobran mayor notoriedad en un clima político que Palomino denomina como
de “retorno de las relaciones laborales”, que se inicia en 2003, tras una década del noventa en
la que predominó un modelo basado en la “gestión de Recursos Humanos” con una impronta
individualizante y tendiende a opacar el conflicto capital-trabajo. La etapa que se inicia tras la
crisis de 2001, por el contrario, se caracteriza por una revitalización sindical, por el crecimiento
económico y del empleo, el fortalecimiento de la negociación colectiva, el aumento del número
de afiliados y de la tasa de sindicalización, la que ascendió en 2008 al 38% del empleo registrado
privado (Palomino, 2009).

Las prácticas laborales atribuidas a las firmas de capital norteamericanos no son sin embargo
extendibles al conjunto de las multinacionales. La empresas de capitales mayoritariamente
latinoamericanos –o multilatinas, como se las denomina frecuentemente-, son percibidas como
firmas con un mayor aceptación de la cultura sindical de los países en los que instalan sus filiales,
sin que esto sea tomado como un sinónimo de ausencia de conflicto laboral o del ejercicio de
políticas hacia los sindicatos idénticas, independientemente del contexto nacional.

Frente al creciente papel que juegan las EMN en la región, se han producido experiencias interesantes
de coordinación sindical más allá de las fronteras nacionales. Una de esas experiencias tiene que
ver con el MERCOSUR y el espacio abierto allí a los sindicatos en el Subgrupo de Trabajo N° 10,
denominado Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. Aún cuando la debilidad institucional
no ha convertido a este espacio de composición tripartita (gobierno, empleadores y sindicatos) en
una instancia decisiva, su potencialidad en términos de integración de los representantes sindicales
del Cono Sur no deja de ser alta.

Otro ejemplo de coordinación internacional es el que se plantea a nivel de las organizaciones

sectoriales. Esto es, sindicatos nacionales de rama de actividad que integran federaciones sindicales
internacionales, cuyas fundaciones se remontan a fines del siglo XIX y comienzos del XX, como es
el caso de los trabajadores del transporte (1896), de la alimentación (1920) o de periodistas (1926).
A su vez, estas organizaciones participan de redes más amplias como la agrupación Global Unions,
que tiene por principal objetivo la cooperación internacional para la reivindicación y protección de
los derechos de los trabajadores. Desde el año 2007 Global Unions cuenta con un consejo en el
que están representadas no sólo las 11 federaciones sindicales internacionales que son miembros,
sino también la CSI (confederación sindical internacional) y la comisión sindical consultiva ante
la OCDE (TUAC-CSC); tratándose en estos dos últimos casos de organizaciones que reúnen
confederaciones de trabajadores nacionales5.

5 La CSI surgió en noviembre de 2006 a partir de la fusión de la confederación de tendencia socialista CIOSL y la
social-cristiana CMT. Las dos centrales argentinas (CGT y CTA) integran dicha organización. La TUAC-CSC está
conformada por confederaciones nacionales europeas y constituye la comisión consultiva ante la OCDE).
Cuadro 1. Confederaciones y federaciones internacionales sectoriales integradas a Global
Unions

Fuente: http://www.global-unions.org

La participación de sindicatos argentinos en federaciones internacionales no es una faceta novedosa

de éstos y está muy extendida. Así como la Confederación de Trabajadores de la Educación de
la República Argentina (CTERA) está adherida a la IE; la Federación de Empleados de Comercio
(FAECyS), la Asociación Bancaria, la Federación Gráfica Argentina, FOECyT, FOETRA, entre otras,
integran la UNI.6

La Red UNI (Union Network International) fue fundada el 1 de enero de 2000 a partir de la iniciativa
de cuatro federaciones internacionales de trabajadores: la Internacional de Comunicaciones,
el Sindicato Internacional de Empleados de Servicios, la Federación Gráfica Internacional y la
Federación Internacional de Medios de Comunicación y del Espectáculo.

UNI se presenta como un sindicato global que reúne federaciones y uniones nacionales de los
sectores de comercio, servicios, telecomunicaciones, correos, gráficos, medios de comunicación
y espectáculos. El principal mecanismo por medio del cual busca operar esta organización es
el acuerdo marco global y las EMN son uno de los principales objetivos hacia los que dirige sus
estrategias. Los acuerdos con EMN establecen criterios básicos respeto a la actividad sindical y los
derechos fundamentales de los trabajadores, con la finalidad de constituir herramientas para los
sindicatos nacionales a la hora de negociar en sus respectivos territorios. Una debilidad de estos
acuerdos consiste en el carácter general y enunciativo de sus cláusulas, al tiempo que una revelan
baja incidencia en la determinación de condiciones laborales clave: salarios, protección de los
trabajadores, productividad, organización del trabajo, etc.

Respecto del rol que tiene el internacionalismo sindical en el proceso de profundización de la

globalización desatado en las últimas décadas, son ilustrativas las palabras del presidente de UNI
Américas y secretario de Asuntos Internacionales de FAECyS, Rubén Cortina:
6 En la Argentina hay un total de veinticinco sindicatos integrados a la red UNI.
 “Hubo una etapa histórica del movimiento sindical en el que existía el sindicato
global y no existían los sindicatos nacionales (…) La primera etapa del movimiento
sindical se da a la par de los primeros pasos del Estado nación, pero las estructuras
soberanas para construir movimientos sociales o referencias sociales nacionales
eran muy débiles y teníamos un movimiento obrero, no digamos globalizado,
pero sí mundializado. (…) Cuando las clases trabajadoras empiezan a tener más
identificación con lo nacional (…) entonces las organizaciones sindicales nacionales
pasan a tener un juego mayor por sobre las internacionales; y las internacionales,
sin desaparecer quedan en un lugar medio simbólico. (…) Cuando viene todo este
fenómeno de los ’80 y ’90, del cambio, de la globalización del capital, los sindicatos,
ahora llamados sindicatos globales, empiezan a jugar un rol más activo, y diré que
tienen componentes simbólicos sin duda, porque los movimientos que se juegan
alrededor tienen que ver con solidaridades internacionales,. Pero el concepto de
solidaridad también va cambiando. Entonces los sindicatos globales tienen una
solidaridad que antes que simbólica, es una solidaridad de gestión sindical en la
medida que el sindicato global va a buscar la negociación colectiva, cosa que antes
no hacía la federación internacional. En la década del ’80 empiezan a aparecer
las primeras coordinaciones internacionales de nuevo tipo, firmándose el primer
acuerdo con Nestlé. Aparece ahora la gestión sindical internacional, entonces
vos tenés al movimiento sindical sentado en la misma mesa con las instituciones
financieras internacionales, en la mesa de la OMC para defender un comercio justo,
no asimétrico y las cuestiones vinculadas al empleo nacional.”

Hasta el momento UNI ha firmado un número de treinta acuerdos marco globales con firmas
multinacionales, promoviendo en paralelo la comunicación y vinculación entre representantes de
los trabajadores de distintas filiales de una misma multinacional. Un ejemplo son los encuentros y
proyecciones que desarrollan los representantes sindicales de filiales de la empresa norteamericana
Kimberly Clark con el objetivo de conformar un sindicato global, en donde UNI actúa como un
intermediario. Asimismo, respecto de la relevancia de los acuerdos marco globales para la acción
sindical frente a las multinacionales, así como de otras experiencias de organización internacional
al estilo de los comités de empresas europeos, Cortina señala que:

“Los acuerdos marco globales son acuerdos mínimos; contienen el compromiso

de la empresa de cumplir con las normas fundamentales de la OIT, alguna cosa
vinculada con algo social, con la higiene y seguridad, con la capacitación. El
acuerdo marco global, al igual que el convenio hace cien años es una herramienta
organizativa que secundada por una buena organización sindical y un nivel de
diálogo relativamente importante, y un poco de viveza e inteligencia, le podés sacar
rédito desde un punto de vista concreto, pero es una herramienta política que te
permite organizar, juntar a los trabajadores, hacer campaña, ese es el término
del convenio colectivo de antes, y lo que es hoy el acuerdo marco global, o al
menos lo que dicen los acuerdos marco globales ya firmados”. (…) Los comités de
empresas europeos, instituidos por directiva de la Unión Europea son una suerte
de sucedáneos de lo que nosotros pretendemos que sean las redes sindicales
globales, pero están mucho más institucionalizadas que éstas. Son ámbitos muy
importantes que generalmente tratan sobre temas de derecho de información, de
consulta, niveles de empleo de la empresa; porque funcional el comité de empresa
por un lado, pero al mismo tiempo está el convenio colectivo que es el arma de los
sindicatos. Lo que pasa es que la mayoría de los miembros del comité son de los
sindicatos que tienen convenio colectivo”.
En la región, UNI avanzó en la construcción de una alianza de representantes sindicales de la firma
chilena CENCOSUD, controladora de las cadenas Easy, Jumbo, Disco y Plaza Vea, entre otras.
Un dato interesante sobre este punto, es que la participación en esta construcción de redes por
parte de representantes sindicales que actúan en los lugares de trabajo no adquiere las mismas
características en todos los países, aún cuando se trata de una firma que actúa exclusivamente
en la región. Las distancias entre modelos sindicales nacionales pueden obstaculizar o facilitar
esa participación, siendo decisivos los alcances de la protección y las garantías legales con
las que cuentan los representantes sindicales y la estructura sindical que predomina en cada
escenario nacional. Un sindicalismo fundamentalmente de empresa, como lo testimonia el caso
chileno, complejiza la integración a redes internacionales debido a la compleja tarea de procesar y
construir acuerdos, en primera instancia nacionales, ante una representación de los trabajadores
marcadamente fragmentada, promovida además por una regulación estatal que admite la formación
de sindicatos con un bajo número de trabajadores representados y con atribuciones para negociar
colectivamente.

Cuadro 2. Acuerdos globales firmados por UNI

Fuente: Union Network International (2010). Disponible en http://www.uniglobalunion.org

A partir de algunos resultados arrojados por la una encuesta a 219 firmas multinacionales instaladas
en la Argentina, realizada durante el año 2009 por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación, se ha podido observar por un lado, una alta participación sindical en los lugares
de trabajo, pero también una situación de mayor debilidad en los que se refiere a la vinculación e
integración de los representantes sindicales. Para analizar estas vinculaciones entre representantes
prestamos atención a tres niveles en los que pueden surgir los lazos mencionados: a) vinculación
entre representantes de establecimientos de la misma filial en la Argentina; b) vinculación entre
representantes de la filiales de América del Sur; c) vinculación de representantes entre filiales de la
empresa a nivel mundial, además de analizar la existencia si existen estructuras organizativas en
la EMN. Por otra parte cada uno estas vinculaciones pueden analizarse en términos del sector de
actividad de la firma y el país de origen de la EMN.

Cuadro 3: EMN según localización de la Matriz y actividad. En %.

Fuente: Encuesta a firmas multinacionales en la Argentina, 2009. SSPTyEL/MTEySS
Para llevar adelante este trabajo se han segmentado las empresas según la actividad, tomando
en consideración las actividades de carácter tradicional y agregándole las que se vinculan a las
empresas de Tecnologías de la información y comunicaciones7 , las que representan el 13% de la
muestra, mientras que la actividad industrial alcanza el 39%. En términos de localización de la casa
matriz, el 38% de las firmas se encuentran en EE UU. seguida por la participación de las empresas
de España, Italia y Francia (17%).

En primera instancia, puede destacarse que entre las firmas con más de 50 empleados, las cuales
deberían tener delegados en las plantas, sólo el 64% de las firmas tiene esta presencia sindical. En
tanto que, en términos de afiliación, el 75% del total de la muestra tiene personal afiliado.

Cuadro 4. Personal afiliado y presencia de delegados según localización de la casa matriz y

actividad. En %

Fuente: Encuesta a firmas multinacionales en la Argentina, 2009. SSPTyEL/MTEySS

Como se observa en el Cuadro 4, la relación entre las variables analizadas es significativa entre
actividad y personal afiliado y presencia de delegados. En este sentido puede destacarse que entre
las firmas que no tienen personal afiliado sobresalen las TICs (57%), servicios y comercio, mientras
que las industriales se destacan entre aquellas que tienen personal afiliado a sindicatos. Vinculado
con esto, la presencia gremial en las empresas es importante entre las firmas industriales, mientras
que las TICs, servicios e industrias sobresalen por no tener presencia gremial fuerte.

En términos del país de origen, puede observarse cómo entre las empresas de origen norteamericano
se destacan las aquellas que no tienen personal afiliado y delegados.

En lo que se refiere al intercambio de información entre los representantes gremiales en dentro

de las EMN pueden considerarse algunos elementos de importancia al respecto 8. Como puede
observarse en el cuadro de referencia, el intercambio de información entre los representantes
gremiales es muy bajo tanto a nivel de la multinacional en su conjunto como a nivel regional, aunque
sí es mayor el intercambio de información entre las firmas que tienen más de un establecimiento,
llegando al 52% de los casos.

7 Esta segmentación fue realizada porque es relevante establecer las lógicas que se desarrollan en las empresas
vinculadas a esta actividad.
8 Debe considerarse que las respuestas a estas preguntas fueron brindadas por los directivos de las empresas lo
que hace suponer que los intercambios pueden ser mayores.
Cuadro 5. Intercambio de información entre representantes de los trabajadores según país
de origen de la EMN y actividad.

Fuente: Encuesta a firmas multinacionales en la Argentina, 2009. SSPTyEL/MTEySS

Si bien el intercambio de información muestra ser bajo, pueden destacarse algunas relaciones. Al
respecto, entre las firmas que tienen intercambio en la EMN en su conjunto sobresalen aquellas de
servicios y Tics; por el contrario, las empresas industriales se destacan entre aquellas en las que
ello no se realiza (88%). Otro punto llamativo es que entre las firmas en las que los representantes
de los trabajadores realizan intercambio de información con pares de otros establecimientos,
sobresalen aquellas con casas matrices localizadas en Japón y otros países. En este sentido,
parece haber una escasa vinculación a nivel mundial y regional, y un poco más de vinculación entre
representantes de establecimientos en la Argentina. Asimismo, la ausencia de vinculación parecería
no estar unida necesariamente a la presencia o no de delegados en la firma, lo que supone explorar
con más detenimiento cuáles son los factores referidos a la representación (representatividad) y a
la organización sindical que puedan frenar u obstaculizar la construcción de este tipo de lazos.

6. Consideraciones finales

Las transformaciones operadas a nivel mundial y el peso cada vez más mayor de las EMN
han modificado sustancialmente el andamiaje económico y político sobre el cual los sindicatos
se desarrollaron y se convirtieron en actores centrales durante buena parte del siglo XX. Estas
transformaciones fueron de la mano de mecanismos que permitieron crear las condiciones para el
ingreso de inversiones extranjeras, como lo demuestran las políticas aplicadas durante los años
noventa en la Argentina. Más allá de la fuerte extranjerización de la economía nacional, así como del
desarrollo de un proceso de integración regional, la acción sindical pareciera continuar reflejando
fundamentalmente una marcada orientación hacia el interior de las fronteras nacionales.
Frente a las dificultades de las organizaciones sindicales para generar espacios efectivos de acción
a escala global, las EMN y las corporaciones parecen contar con claras ventajas a la hora de tomar
decisiones que conciernen a los trabajadores. En este sentido, y atendiendo a las características de
los países en desarrollo, la globalización redunda en una dinámica en la que las EMN encuentran
frente a ellas representaciones sindicales fragmentadas por su fuerte anclaje local. Difícilmente
podrían tratarse aquí las numeras causas que están en la base de esta situación, pero sin duda
ellas remiten no sólo a aspectos institucionales (marcos legales de los países) sino también a las
representaciones sindicales propiamente dichas.
 Según los datos presentados, puede decirse que se mantiene una lógica de “diplomacia sindical”
donde por el momento, y más allá de los acuerdos marco que se han firmado, se observa una
integración de carácter declarativo que no logra desplegarse en una acción conjunta que incida en
diferentes niveles de organización sindical( en especial a nivel de los lugares de trabajo), y sobre
aspectos críticos que refieran a las condiciones y organización del trabajo que se encaminen hacia
una mejora en términos de igualdad. Como se indicó, los representantes de los trabajadores en
las empresas carecen de contactos e información a través de la multinacional que permita generar
acciones en torno a la firma. En este sentido, se plantea la necesidad de generar una mayor
fluidez en el contacto entre representantes de las empresas que permitan a su vez determinar las
estrategias frente a la gestión empresaria, sin abandonar los espacios nacionales de intervención,
punto de partida para la integración internacional.
En lo que respecta a las relaciones entre los representantes de los trabajadores en el marco de
las EMN, si bien se observan avances en la construcción de relaciones más sólidas entre ellos,
éstas parecen estar aún en estado de concreción. El fortalecimiento de las vinculaciones entre
los representantes sindicales de las EMN sigue siendo un desafío en el camino por profundizar la
democracia en los lugares de trabajo.
Finalmente, y de acuerdo con Löwy (2004), habría que concebir la acción sindical en diferentes niveles
interconectados entre sí (local, nacional e internacional), cuya relación debe ser comprendida en
términos relacionales y dialécticos. El reto es, en palabras de Harvey (2003) alcanzar una dialéctica
de la política que se mueva de la microescala a la macroescala y viceversa, organizándose en
distintas escalas espaciales.

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J. Alberto Fernández
PhD. Student in Political Science
New School for Social Research
New York, USA

Dedicado a los y las trabajadoras en huelga de la estación

Auto Servicio Belem en la Ciudad de México

El modelo del trabajo asalariado ha proporcionado históricamente un marco inteligible para la

compresión de las relaciones laborales y ha constituido la base del reconocimiento legal de la
especificidad de la relación de trabajo. La Constitución de 1917 en México fue la primera Carta
Magna en el mundo que reconoció que el sistema del trabajo asalariado es esencialmente distinto
de la simple transacción comercial entre dos individuos que libremente pactan la compra-venta
de un producto. Entrar en una relación de trabajo (es decir, convertirse en trabajador asalariado)
implica entrar en una categoría legal de la que se desprende una serie de derechos.
Desde hace al menos dos décadas, el modelo del trabajo asalariado se encuentra en crisis
tanto conceptual como operativamente. Nuevas formas de organización del trabajo han privado a
ciertas categorías de su “filo” explicativo y el declive de la producción fabril ha dejado al modelo
sin su escenario por excelencia. Al mismo tiempo, la inventiva patronal ha encontrado formas de
evadir las obligaciones legales de la relación de trabajo, ya sea protegiéndose mediante sindicatos
fantasma o de plano disfrazando la relación de trabajo como transacción de derecho civil.
El caso del Sindicato de Trabajadores de Casas Comerciales del Distrito Federal de México
(STRACC) ilustra perfectamente esta situación. El STRACC organiza a trabajadores y trabajadoras
de la rama de los servicios y su columna vertebral son los despachadores de gasolina. En las
estaciones de gasolina, los empleadores han logrado deformar el formato de la relación de trabajo
hasta tal punto que ahora los empleados pagan por trabajar.
Esta ponencia es un intento de sistematización de la experiencia del STRACC organizando
a trabajadores y trabajadoras de las estaciones de gasolina de la Ciudad de México y participando
en la negociación colectiva con la patronal. Nada especial tratándose de un sindicato. El contexto,
sin embargo, confiere cierta relevancia al caso. Aunado al desconocimiento patronal de la relación
de trabajo, el STRACC ha sobrevivido y crecido a pesar de las peculiaridades del derecho laboral
mexicano y a un tipo de organización del trabajo especialmente diseñado para evitar la colaboración
y fomentar la competencia entre los trabajadores. La historia de este pequeño sindicato del sector
servicios podría arrojar alguna luz sobre las complejidades y posibilidades de la organización
sindical en los años de crisis del modelo del trabajo asalariado.

La Crisis del Trabajo Asalariado y su Expresión en las Estaciones de Gasolina

Durante la mayor parte del siglo XX, la forma de organización del trabajo que se correspondía
típicamente con el modelo del trabajo asalariado estaba basada en el paradigma del fordismo. Dicho
sistema de organización presupone, entre otras cosas, una estructura centralizada de comando,
puestos de trabajo fijos y funciones estables. La legislación laboral mexicana, como sus similares
en la mayoría de los países de América Latina y Europa reconoce dichas características y las
considera como parte de los criterios para determinar la existencia de una relación de trabajo.
Con la aparición de nuevos paradigmas de organización del trabajo enfatizando la flexibilidad
de las funciones y puestos de trabajo1, la mayor horizontalidad de las decisiones, y la polivalencia
de los trabajadores, surgió la demanda patronal de reconceptualizar los criterios para determinar la
existencia legal de la relación de trabajo. Sin embargo, hasta la fecha la no ha existido en México
una reforma de legal que modifique sustancialmente las bases jurídicas del reconocimiento de
la relación de trabajo. Ante este panorama, los empleadores han recurrido a varios esquemas
para superar en su beneficio la falta de correspondencia entre las formas post-fordistas de la
organización del trabajo y el marco legal laboral. Estos esquemas van desde los convenios de
productividad firmados en el marco de la contratación colectiva, es decir, pactados con los sindicatos
y reconocidos por las bases, hasta la simple la elusión de las responsabilidades legales por parte
de los empleadores.
En el sector servicios en general y en otros ámbitos como la administración pública, los
trabajadores han venido enfrentando desde hace ya algún tiempo una perversa forma patronal
de eludir las obligaciones legales que consiste esencialmente en la autonegación. El patrón
simplemente dice: “yo no soy patrón, ni tú eres trabajador asalariado; tú sólo me prestas un servicio
de vez en cuando y yo te pago por él, y luego cada quien a lo suyo.” En la administración pública
esta forma de contratación está muy difundida. Los empleados, que tienen horarios fijos y cadenas
de mando (pruebas legales de la existencia de una relación de trabajo), trabajan bajo contratos de
prestación de servicios. De esta forma, el gobierno se ha llenado de “freelancers”, o contratistas
individuales, cuando en los hechos las oficinas funcionan con la misma regularidad burocrática con
el mismo ejército de empleados públicos. La relación de trabajo se ha disfrazado de transacción de
derecho civil.
La situación que enfrentan los despachadores de gasolina es todavía peor. Aquí el patrón ni
siquiera pretende contratar “freelancers”, ni pagarle a nadie por sus servicios. Su argumento, como
le fue expresado a un despachador de gasolina, es el siguiente: “yo no soy tu patrón ni tú eres mi
trabajador porque no tengo necesidad de tu trabajo, las bombas funcionan solas; pero como soy
muy buena gente te presto mis bombas de gasolina para que te ganes una propina despachándoles
gasolina a los clientes. Ahora bien, como te estoy dando chance de ganarte unos pesos en mi
estación, espero que la mantengas en buen estado, me ayudes a vender mis productos y/o me
dejes unos pesos como renta de la bomba.” 2

El Trabajo en las Estaciones de Gasolina de la Ciudad de México
La situación laboral en la estaciones de gasolina está definida por la ausencia de los estándares
mínimos de empleo, las flagrantes y constantes violaciones de los derechos laborales más básicos
y la situación de indefensión de los trabajadores y trabajadoras del sector, quienes por lo general
carecen de una verdadera representación y defensa de sus intereses.
Es común que los trabajadores (análisis internos del STRACC indican hasta un 90% 3) no
reciban salario ni ningún tipo de prestación por su trabajo y que sus ingresos se reduzcan a lo
que reciben de propina de los clientes a los que atienden. Para ocultar esta situación de absoluta
ilegalidad, las empresas obligan a los trabajadores a firmar papeles en blanco, los cuales luego son
maquillados y presentados como recibos de salario y prestaciones ante las autoridades laborales.
En otras ocasiones, dichos papeles en blanco son confeccionados como renuncias voluntarias de
los trabajadores y empleadas contra ellos como represalia por tratar de defender sus derechos o
simplemente por protestar por los abusos.
Las empresas buscan maximizar sus ingresos obligando a los despachadores de gasolina a
cubrir una cuota diaria de venta de aceites, aditivos y otros productos, a veces ni siquiera relacionados
con el combustible, como comida. En muchos casos, los despachadores pagan por adelantado los
productos que deben vender y deben absorber las pérdidas por los productos no vendidos. En otros
casos, los patrones simplemente les cobran una cuota diaria a los despachadores por el derecho a
usar una bomba de gasolina para ganarse propinas.
No es inusual que los patrones obliguen a los trabajadores, so pena de despido, a desempeñar
labores diferentes del suministro de gasolina, como cortar el pasto y limpiar la estación, o a trabajar
más de ocho horas al día, sin ningún tipo de compensación ni pago de tiempo extra establecido por
ley.
Los despachadores de gasolina están expuestos a vapores tóxicos y otros riesgos derivados
de la naturaleza de su trabajo, como atropellamientos y asaltos, por los cuales las empresas no
asumen ninguna responsabilidad; de hecho, en el caso de los asaltos, las los trabajadores son
forzados a asumir las pérdidas. En la mayoría de los casos, las empresas no proporcionan ningún
equipo de protección, ni siguiera uniformes básicos, los cuales deben ser comprados por los
trabajadores, generalmente a la propia empresa. La capacitación a los trabajadores sobre qué
hacer en casos de accidentes, como fugas e incendios, es prácticamente nula.
Los gerentes y propietarios de las gasolineras suelen abusar de los trabajadores y
trabajadoras, tanto verbal como físicamente. De unos diez años a la fecha se hizo común contratar
mujeres como despachadoras bajo la lógica de que atraerían clientes varones (quienes siguen
constituyendo la mayoría de los automovilistas), lo cual en sí mismo constituye un práctica sexista y
discriminatoria. Desafortunadamente, esta política trajo consigo situaciones de acoso sexual contra
las trabajadoras por parte de patrones, gerentes y compañeros de trabajo. Debido a la carencia
general de cobertura de seguro social las trabajadoras quedan absolutamente desprotegidas en
situaciones de embarazo y generalmente son despedidas.
Todas las estaciones de gasolina en el país son franquicias del monopolio estatal PEMEX.
Los franquiciatarios pueden ser desde pequeños empresarios que operan una o unas pocas
estaciones hasta grandes empresas que operan decenas de ellas. En los últimos años se ha
apreciado una tendencia hacia una concentración del mercado, lo que ha resultado en la aparición
de grandes conglomerados y la expulsión de los pequeños negocios. El número de estaciones
en el Distrito Federal es de 340, las cuales emplean a alrededor de 10 mil trabajadores. Las dos
mayores empresas franquiciatarias (Hidrosina y Corpogas) representan en conjunto 27% del sector
en el DF.4 Hasta la fecha, el STRACC sólo ha organizado estaciones pertenecientes a pequeños
empresarios.
Aunque en teoría los contratos de franquicia incluyen disposiciones que protegen los derechos
laborales de los despachadores de gasolina, en la práctica PEMEX no hace nada por hacer respetar
estas disposiciones. Las inspecciones de las autoridades laborales carecen de efectividad debido
a la corrupción y a la complicidad entre patrones y funcionarios.
Es difícil encontrar una forma de organización del trabajo que aliente mayor competencia que
las estaciones de gasolina. Cada despachador o despachadora debe competir incesantemente con
sus compañeros para atraer clientes y ganarse una propina; cada cliente que gana un despachador
es una pérdida para todos los demás. El único atenuante es cierta rotación que hace que los
despachadores trabajen en pares o en equipos muy reducidos en cada “isla”5 . En este caso, cada
par o equipo compite con todos los demás y el resultado es básicamente el mismo. La gerencia en
cada estación generalmente hace su parte para acentuar la competencia a través de favoritismos,
premios o castigos arbitrarios y la promesa de beneficios ligados al individualismo y la traición al
grupo.
Es importante insistir en la doble cara de la autonegación patronal. Por un lado, el patrón
desconoce la relación de trabajo y llega al extremo de cobrarles a los despachadores una cuota
diaria por el uso de las bombas para que aquéllos puedan ganarse propinas de los clientes. (En
promedio, el ingreso por propinas, descontando la cuota al patrón, es de alrededor de tres salarios
mínimos, unos 400 USD al mes6; sin embargo existe gran disparidad entre estaciones “bien
ubicadas” en avenidas principales y otras ubicadas en vías secundarias). Por otro lado, el patrón se
protege obteniendo documentos firmados por los trabajadores con los cuales puedan demostrar la
legalidad de la operación en caso de inspecciones laborales. Al mismo tiempo, los trabajadores no
tienen acceso a dichos documentos probatorios en caso de requerirlos para verificar su inscripción
al Seguro Social o para reclamar las prestaciones de ley. En este contexto, surgen una situación
difícil de explicar y entender para activistas laborales que no están familiarizados con la táctica
de la autonegación patronal, y ésta es que el reconocimiento de la propia condición de trabajador
asalariado no es el punto de partida de la organización de los despachadores de gasolina, sino uno
de sus primeros objetivos. En otras palabras, los despachadores se organizan en primera lugar no
a partir de su condición de trabajadores asalariados, sino para llegar a ser trabajadores asalariados,
al menos plenamente en el sentido jurídico. La organización de los trabajadores, sin embargo, se ve
obstaculizada por la intervención de sindicatos fantasmas que regentean el uso de mano de obra
en las estaciones de gasolina a través de los contratos de protección.

¿Qué son los Contratos de Protección?

Los contratos de protección patronal son “los instrumentos acordados entre el secretario general
de un sindicato sin vida real pero con registro ante la autoridad y el empleador, con el propósito
de permitirle a éste eludir la bilateralidad en la determinación de las condiciones de trabajo.”7 Un
contrato de protección patronal “se lleva a cabo a espaldas de los trabajadores entre un sindicato y
un patrón, mismo que se deposita en la Junta de Conciliación y Arbitraje. En virtud de este depósito
se impide que otra organización sindical solicite la firma de un contrato colectivo (debido a que ya
existe) uno firmado y depositado.8”
Las características principales del contrato de protección son: a) el carácter secreto de
la elaboración del contrato, ya que éste es “elaborado a espaldas de los trabajadores” por un
“sindicato sin vida real”, es decir sin visibilidad; b) la activa participación del patrón; c) la sanción
de la autoridad, quien previamente ha registrado al sindicato y ante quien se deposita el contrato
firmado; y d) los efectos benéficos para el patrón, quien así puede “eludir la bilateralidad en la
determinación de las condiciones de trabajo” y recurrir al contrato depositado para impedir “que otra
organización sindical solicite la firma de un contrato colectivo”.
Según la patronal, el contrato de protección permite “salvar una laguna legal y evitar el
acecho al patrón por parte de sindicatos y de dirigentes corruptos.”9 Para el autor de este trabajo, al
pactar contratos de protección, los patrones están adquiriendo un seguro antisindical, y de hecho,
el proceso de elaboración de un contrato de protección y su gestión recuerdan la compra de un
seguro.
El proceso típico de un contrato de protección es el siguiente: cuando un inversionista está
interesado en abrir un negocio (planta maquiladora, supermercado, estación de gasolina, etc.) se
acerca a la autoridad para tramitar el papeleo correspondiente. Junto a los requisitos financieros,
ambientales y legales, la autoridad le presenta al inversionista una sugerencia de sindicato o central
con la cual aquél puede pactar el contrato colectivo de trabajo que regirá en el establecimiento.
Realizado el contacto con el dirigente sindical, el CCT es elaborado por el abogado del patrón y el
dirigente sindical o su abogado. Como el CCT contiene únicamente las prestaciones de ley y nada
más, lo único que se negocia es la cuota que recibirá el dirigente por prestar su registro sindical
para la transacción. Esta cuota (la prima del seguro) consiste en una cantidad fija o un porcentaje
de la nómina anual de la empresa. Sólo hasta que el contrato ha sido firmado y depositado, inicia la
construcción de las instalaciones y la contratación de los trabajadores, quienes entran a laborar sin
saber que existe un CCT y un sindicato titular del mismo. El sindicato puede incluso abstenerse de
cobrar cuotas sindicales debido a que ya ha sido remunerado por sus labores de “representación”.
Los salarios se incrementan según el aumento anual al salario mínimo y el contrato se renueva
automáticamente, ya que el sindicato titular se desiste de demandar la revisión contractual a la que
por ley tiene derecho. Cuando los trabajadores buscan organizarse para mejorar sus condiciones
laborales, el patrón o la autoridad esgrimen el CCT y legalmente cancelan toda posibilidad de una
auténtica contratación colectiva.
Los contratos de protección no son ilegales. Son posibles debido a las facilidades que otorga
la ley, empezando por el otorgamiento de los registros sindicales. “El tramite del registro, manejado
por las autoridades federales y locales, (es) un recurso de poder que les permite otorgarlo a los
amigos o aliados y restringirlo a quienes no les aseguran su complicidad.”10 Como resultado,
han sido otorgados cientos de registros a membretes sin afiliados y cada registro de sindicatos
independientes ha costado sangre, sudor y lágrimas. La personalidad jurídica de un sindicato no
procede de la voluntad de los trabajadores de constituirlo, sino del otorgamiento del registro sindical.
El Artículo 450 de la LFT vigente establece el derecho de emplazar a huelga por firma de
contrato, pero la Ley no establece mecanismo para verificar que la mayoría de los trabajadores
está a favor, o tan siquiera sabe, de la huelga11 . Legalmente es posible que un dirigente, que haya
obtenido un registro sindical de una autoridad amiga, emplace a huelga a una empresa por firma
de contrato, aunque ésta no haya iniciado aún sus operaciones. El Artículo 923 de la LFT le otorga
al Secretario General de un sindicato el monopolio de la gestión ante las autoridades laborales,
creando el absurdo extremo de que un trabajador cubierto por un CCT no tiene el derecho legal de
conocerlo si su secretario general no se lo quiere mostrar, ya que ni la autoridad ni el patrón están
legalmente obligados a facilitárselo. Esta es la base legal de los contratos de protección patronal.
Los contratos de protección patronal son un producto extremo del modelo mexicano de
regulación laboral. No son un producto nuevo; existen registros de contratos con estas características
desde los tiempos de auge de la CROM (Confederación Regional Obrera Mexicana) en los años
2012 . Lo novedoso, en todo caso, es la difusión que los contratos de protección patronal han tenido
en los últimos 30 años, en los que pasaron de ser una anomalía concentrada en ciertos sectores, a
ser la norma en la industria maquiladora para de ahí extenderse prácticamente a todos los espacios
de contratación colectiva. En la actualidad, una estimación conservadora indica que un 80%13 de los
CCT depositados no se revisan, lo que constituye el mayor indicador de que se trata de contratos
de protección patronal.

El STRACC en la Estaciones de Gasolina

En 1999 un grupo de despachadores de gasolina de la Estación Santa Úrsula, ubicada al sur de
la Ciudad de México, empezó a organizarse para responder a las terribles condiciones de trabajo.
La lucha no tardó en extenderse a otras estaciones. A principios de 2000, trabajadores de Santa
Úrsula, Centinela y Bonar fundaron el Sindicato de Casas Comerciales, Oficinas y Expendios,
Similares y Conexos del Distrito Federal (STRACC), el cual obtuvo su registro como sindicato local
de industria a mediados de ese año14, y empezó a demandar la titularidad del Contrato Colectivo
de Trabajo (CCT) en las estaciones donde laboraban sus miembros. La primera victoria fue en la
Estación Centinela. Desde el inicio del proceso de organización, el STRACC se integró al Frente
Auténtico del Trabajo (FAT), una pequeña central independiente de las centrales oficiales (afiliadas
al Partido Revolucionario Institucional) mexicanas.
Desde entonces, la labor organizativa del STRACC ha sido constante. Aparte de Santa Úrsula
y Centinela, de 2000 a la fecha, el sindicato obtuvo la titularidad de los CCT en las estaciones Río
Tuerto, Gasal, Gasoil, SINSA, AJPA, Axa, y Nivel Superior, y Servicio Belem, esta última en huelga
desde el 23 de marzo del 2010. Además de estas estaciones, el STRACC ha promovido demandas
legales para obtener la titularidad de otras 8 estaciones de gasolina. En total, el STRACC representa
en la contratación colectiva a aproximadamente 5% de la mano de obra en las estaciones de
gasolina del DF, y, en sus propias cifras, afilia al 10% (la diferencia es entre los miembros que
han obtenido para el STRACC la titularidad del CCT y quienes están en proceso de obtenerla). El
STRACC compensa su relativamente pequeña membresía (aproximadamente mil trabajadores)
con una enorme visibilidad derivada de su gran capacidad de movilización. El STRACC también ha
obtenido la titularidad del CCT en dos centros de trabajo ajenos al sector gasolinero: la empresa
Consorcio Corporativo, dedicada a la construcción de stands para exposiciones; y una empresa de
limpieza de sanitarios en la Central de Abastos del DF, actualmente constituida en cooperativa.
El proceso de organización en las estaciones de gasolina, desde la canalización del
descontento hacia la afiliación sindical hasta la obtención de la titularidad del Contrato Colectivo
de Trabajo, y con ello el derecho a la negociación colectiva en el centro de trabajo, ha seguido
un patrón bastante regular. En un primer momento, un grupo de trabajadores descontentos con
las condiciones de trabajo busca asesoría y apoyo para defender sus derechos. “Llegamos a la
Secretaría del Trabajo (del Gobierno del Distrito Federal) le dijimos a la Procuradora del Trabajo
que no teníamos sueldo… que firmábamos la nómina, pero que no nos pagaban… Ella no lo podía
creer, decía que cómo era posible que no nos pagaran.”15
Eventualmente, a través de contactos con otros trabajadores gasolineros, los descontentos
reciben información sobre el STRACC. A través de talleres de información y capacitación sobre
derechos laborales en las oficinas del STRACC, el núcleo original de inconformes se constituye
en el grupo organizador de la estación de gasolina. Invariablemente, una investigación en los
archivos de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del DF revela la existencia de un sindicato
que regentea el Contrato Colectivo de Trabajo, pero de cuya existencia no sabían hasta entonces
los trabajadores afectados. La lucha entonces se plantea en términos de arrebatarle al sindicato
fantasma la titularidad del CCT y establecer una auténtica contratación colectiva. “Al empezar a
organizarnos alguien mencionó la existencia de este sindicato (el STRACC), pero yo pensé, ‘no, de
los sindicatos el que no te jode, te amuela,’ pero otros compañeros nos convencieron (de) que este
era un sindicato de adeveras.” 16
La campaña de organización se lleva a cabo en secreto para evitar las represalias patronales.
En todas y cada una de las campañas de organización del STRACC, una vez que el patrón se
enteró de la organización respondió con despidos y otras medidas arbitrarias para “reventar” a los
trabajadores, de las cuales la más común es enviar a los trabajadores a las “islas” más inaccesibles
de la estación, de modo que sus ingresos por propinas disminuyen considerablemente. “Cuando el
patrón se enteró de que nos estábamos organizando fue la crisis más difícil para los trabajadores.
Nos hostigaron preguntándonos quiénes eran los del sindicato. A un compañero y a mí nos
despidieron… Pero no nos fuimos y otros compañeros nos ayudaban compartiendo algo de sus
propinas. Eso duró como dos meses. Al ganar el recuento nos reinstalaron. Pero luego el patrón
nos congeló en la última isla. Pero igual, entre todos juntábamos todas las propinas y nos las
repartíamos parejo.”17
Paralelo a la organización silenciosa, el equipo jurídico del STRACC presenta una demanda
por la titularidad del CCT argumentando representar a la mayoría de los trabajadores de la estación
en disputa. La demanda se presenta ante la Junta de Conciliación y Arbitraje del DF, en cuya
administración tripartita frecuentemente se encuentra representada la central oficial (Confederación
de Trabajadores de México, CTM) a la que están afiliados los sindicatos fantasmas a los que
se pretende desplazar. Cuando los trabajadores logran mantener la organización a pesar de los
despidos, la presión jurídica del STRACC da como resultado la programación de un recuento sindical.
El recuento es una votación abierta y a viva voz entre los sindicatos en disputa, y el resultado no
es necesariamente vinculante, porque es considerado solamente como una prueba entre varias
posibles de la preferencia de los trabajadores. “El gerente llegó y nos dijo, súbanse al camión y
váyanse al recuento, les voy a dar 500 pesos a cada uno si votan a favor del (sindicato del) patrón.
El patrón tenía camiones y todo para llevarnos a la Junta Local. Pero en el último momento, todos
al mismo tiempo… nos fuimos hacia los camiones del STRACC que estaban estacionados como
a dos cuadras de la estación. Íbamos muertos de la risa Yo no sé si le dio diarrea al patrón, pero
hasta ese momento se dio cuenta de que ya todos estábamos con el STRACC.”18
Como el sindicato impugnado frecuentemente está representado en la directiva de la Junta
Local a través de su central, en un obvio conflicto de intereses, la Junta simplemente puede retrasar
el recuento indefinidamente. En la estación Nivel Superior, el recuento se llevó a cabo 8 años
después de que se presentó la demanda de titularidad. “En estos 8 años nos han programado 2
recuentos, mismos que fueron suspendidos a la mera hora. Ha requerido mucha organización por
parte de nosotros. Creamos un fondo de ahorro y solidaridad. Como unos 38 o 40 trabajadores, de
60 al principio llegaron al último recuento, el bueno.”19
Al no existir criterios establecidos para llevar a cabo el recuento, éste suele llevarse a
cabo en condiciones desfavorables para los trabajadores demandantes, éstas incluyen desde la
intimidación patronal hasta la agresión física por parte de golpeadores contratados por el sindicato
demandado, como lo ha podido constatar el que esto escribe.
En el transcurso de su historia, el STRACC ha sido declarado ganador del recuento en 12
ocasiones. En los casos en que este triunfo ha resultado en el pleno reconocimiento legal de la
titularidad del STRACC (10), la primera demanda es el pago de salarios y prestaciones conforme
a la ley. La dirigencia seccional en la estación inicia acercamientos con la gerencia para atender
el pliego petitorio, cuyas demandas centrales son el alto a la arbitrariedad y los malos tratos y el
reconocimiento de la relación de trabajo. “Lo primero que ganamos es la dignidad.”20

¿Un Modelo de Organización para Trabajadores de Servicios?

A 10 años de su fundación, un mérito no menor del STRACC es haber sobrevivido. La organización
del trabajo en las estaciones de gasolina es altamente refractaria a la cooperación entre los
trabajadores. Sin embargo, en la mayor parte de los casos, los trabajadores han logrado superar la
dinámica de competencia y transformarla en solidaridad interna.
La vida interna del sindicato se caracteriza por el énfasis en la formación sindical. En la sede central
se llevan a cabo talleres semanales con un temario que incluye la historia del movimiento obrero
mexicano, las peculiaridades de la organización del trabajo en el sector servicios, y el análisis
político y económico del país. Otros seminarios se abocan al estudio de la legislación laboral, y la
política de alianzas del sindicato y su central, el Frente Auténtico del Trabajo, en el marco de las
alianzas sindicales internacionales. La formación del STRACC está diseñada para captar nuevos
cuadros que se acercan al sindicato en busca de orientación y asesoría para organizarse en el
centro de trabajo, y canaliza a trabajadores hacia seminarios más avanzados impartidos por el
Frente Auténtico del Trabajo y otros aliados como la Unión Nacional de Trabajadores (UNT).
En el centro de trabajo, la acción del STRACC está dirigida a socavar la tradicional jerarquía entre
la gerencia y los despachadores de gasolina. Los delegados y trabajadores de base constante y
deliberadamente traspasan las barreras físicas y simbólicas que mantienen el status de la gerencia
(como el no poder dirigirse al gerente sin ser primero interpelado, el uso discriminatorio del formal
“usted” al dirigirse el trabajador al gerente y el informal “tú” en sentido inverso, etc.) y de esa manera
contribuyen a crear una organización del trabajo más horizontal. Como resultado, las decisiones
sobre reasignación de trabajadores a islas y turnos, y nuevas contrataciones, ahora pasan por los
comités seccionales y el comité central del STRACC.
Pero, por supuesto, el sindicato también exhibe claras deficiencias. Un Análisis de Fortalezas y
Debilidades interno, realizado en 2007, identifica estas debilidades:
“Debilidades
• Tendencia a recurrir al sindicato para solapar malas conductas.
• La dinámica de competencia en el centro de trabajo se refleja en la actuación de los activistas,
la cual dificulta la cooperación.
• El nivel de responsabilidad es disparejo. Los Miembros del Comité Ejecutivo no están cumpliendo
sus funciones y los Comités Seccionales no resuelven los problemas cotidianos en sus centros
de trabajo.
• Falta de comunicación con la organización matriz, el FAT, y con las secciones no gasolineras
(Central de Abastos y Consorcio Corporativo).
• El servicio de apoyo jurídico del STRACC está rebasado por la cantidad de trabajo y no responde
con la rapidez que el sindicato requiere.”21

A estos problemas habría que agregar la integración dispareja de las mujeres trabajadores a la
dirigencia del sindicato, la precaria situación financiera que no le permite contar con personal
de tiempo completo en número adecuado para atender la problemática en las estaciones y las
relaciones con el movimiento obrero independiente, y la incapacidad del sindicato para superar la
barrera jurídica a la expansión. El esfuerzo necesario para organizar una estación de gasolina y
obtener la titularidad del contrato es simplemente excesivo.
Sin embargo, el STRACC llega a su décimo aniversario como un sindicato fuerte de mujeres y
hombres que han decidido reivindicar su condición de trabajadores y tomar el futuro en sus manos,
transformando la realidad con su acción y abriendo nuevas formas de entender la participación
sindical en escenarios increíblemente adversos, con una visión radicalmente liberadora.

EPÍLOGO
El 23 de marzo, trabajadores y trabajadoras de la estación Auto Servicio Belem estallaron la
huelga en demanda de respeto al contrato colectivo de trabajo. Antes de la hora señalada para el
entallamiento de la huelga, los trabajadores fueron agredidos por un grupo de golpeadores a las
órdenes de la dueña de la estación. Los huelguistas pudieron repeler la agresión y estallaron la
huelga, la cual continúa hasta el 12 de abril, sin que se vislumbre un posible acuerdo.

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1 Véase, por ejemplo Supiot, Alain. “Law and Labor. A World Market of Norms?” New Left Review, No. 39, Mayo-
Junio, 2006.
2 Entrevista con Virginia Mendoza, trabajadora de la estación Gasal- Murcia, 23 de julios de2009.
3 Informe interno del STRACC fechado en agosto de 2009.
4 Ibid.
5 Cada isla contiene dos bombas de gasolina. La islas más cercanas a la entrada de la estación son las más codi-
cias porque son las que reciben el mayores número de clientes.
6 Informe interno del STRACC…
7 Bensusán Graciela, “Los determinantes institucionales de los contratos de protección” en Contratación Colectiva
de Protección en México. Informe a la Organización Regional Interamericana del Trabajo (ORIT), CIOSL-ORIT/
UNAM, México, 2007. p 13.
8 Definición del abogado laboral Arturo Alcalde citada en Xelhuantzi López, María. La Democracia Pendiente. La
Libertad de Asociación Sindical y los Contratos de Protección en México, STRM, México, 2000. p. 15.
9 Afirmación del abogado laboral Francisco Sánchez y García, citado en Xelhuantzi López, María, Op. cit. p. 27.
10 Bensusán, Graciela. Op. cit. p. 19.
11 Xelhuantzi López, María, Op. cit. p. 27. Véase también Tena Suck, Rafael. “Contratos de Protección ¿A Quiénes
Protegen?”, en González Nicolás, Inés (Coord.). Auge y Perspectivas de los Contratos de Protección. ¿Corrupción
Sindical o Mal Necesario?, Friedrich Ebert Stiftung, México 2006.
12 Ibid. Capítulo II. Orígenes y Evolución Histórica: de cómo los contratos de protección llegaron a ser lo que ahora
son.
13 Tena Suck, Rafael, Op cit. p. 116.
14 La Ley Federal del Trabajo mexicana tipifica a los sindicatos por su ámbito de acción (un oficio, un sólo centro de
trabajo, o una rama industrial) y su carácter nacional o estatal. El STRACC tiene capacidad legal para representar
a trabajadores en un número ilimitado de centros de trabajo en el sector servicios dentro del territorio del Distrito
Federal, el cual ocupa un 40% del Área Metropolitana de la Ciudad de México.
15 Entrevista a Juan Carlos Estrada, Secretario General de la Sección Santa Úrsula del STRACC. México, DF, 23 de
julio de 2009.
16 Entrevista con Aurelio López, trabajador de la estación Nivel Superior, México, DF, 23 de julio de 2009.
17 Entrevista con Ignacio Morales, trabajador de las estaciones Gasal y Sinsa, 24 de julio de 2009.
18 Entrevista con Maximino Rosas, trabajador de la estación Río Tuerto, México, DF, 23 de julio de 2009.
19 Entrevista con Gelario Pérez, trabajador de Nivel Superior, México, DF, 27 de julio de 2009.
20 Entrevista con Elena López, trabajadora de Gasal-Murcia, México, DF, 23 de julio de 2009.
21 Documento interno: “Proyecto de Expansión del STRACC 2007-2010”, mayo de 2007.
 “Feira de mulheres: um estudo sobre o papel desempenhado pelas mulheres na feira da
sulanca de Caruaru-pe”

Juliana Gouveia Alves da Silva

julianagouveia24@hotmail.com.br
julianaprojovem@gmail.com
Introdução:
A escolha do tema História das Mulheres surgiu de inquietações minhas sobre as expectativas de
gênero em relação às mulheres, os olhares que são debruçados sobre estas: como as regras de
condutas sociais; padrão de beleza; ideal de mulher (bonita, discreta, boa dona de casa, entre outros).
Focalizamos este trabalho no universo pluricultural da Feira de Caruaru, pela enorme diversidade
que comporta e pelo contexto cultural que distingue aquele espaço. É possível constatar que o
mesmo existe e em quantidade. Partindo deste pressuposto por que não encontramos registros
acadêmicos? Será que não é significativo o trabalho feminino na feira como economia informal? Ou
será ainda, que o fato de serem mulheres e o preconceito conta na hora de escrever e selecioná-las
como objeto de pesquisa?
Tendo como suporte referencial as mulheres, o trabalho feminino é algo que chama a
atenção, por perceber que serve de impulso para que a mulher encontre uma nova forma de
perceber o mundo e sua própria existência. A partir do momento em que ela se sente útil, essa
mulher questiona-se em seu comportamento, vida e atitude. Não tentamos generalizar a condição
feminina, enquadrá-las sob uma única visão, ou colocar mais um estereótipo; entendemos que
poucas são as mudanças em suas vidas, porém, nas camadas populares, onde muitas mulheres
não estudam por falta de oportunidade, ou seus maridos as vêem como pessoas inúteis, incapazes,
esse fato ainda acontece. Não apenas nas camadas populares, mas com as mulheres que têm no
círculo familiar seu único foco de vida.

As mulheres brasileiras e a história

Neste momento selecionamos a revolução industrial como marco histórico, pois foi nesse período
que ocorreu a absorção de mulheres e crianças no mundo das fábricas, independente destas terem
sido exploradas. Nos remetemos, ao processo industrial de meados do século XIX ao inicio do século
XX, onde muitas mudanças ocorreram e conforme o dicionário de conceitos históricos a indústria
têxtil foi a que mais se desenvolveu na Revolução Industrial. Situações caracterizaram o trabalho
feminino: baixos salários, condições sub-humanas de trabalho, jornadas de mais de 15 horas
por dia participam desse universo fabril que foi as primeiras décadas dessa revolução industrial,
que absorveu esses trabalhadores. Para as mulheres marca o inicio da jornada dupla, salários
mais baixos que o dos homens, assédio dos patrões, preconceito por parte dos companheiros de
trabalho, pela sociedade e por familiares. O ideal de vida feminino era a concepção burguesa, que
se enquadrava em uma família feliz, ‘Um sólido ambiente familiar, o lar acolhedor, filhos educados e
esposa dedicada ao marido, às crianças, desobrigada de qualquer trabalho produtivo representavam
o ideal de retidão e probidade um tesouro imprescindível 11’.
No entanto uma realidade diferente para a classe pobre que chegava as cidades e aos que nestas
já estavam e para aquelas que necessitavam ou que viam seu trabalho com um olhar diferente da
sociedade em geral.
Retrocedendo na história a fim de entender a realidade brasileira percebe-se que no período
da colonização a realidade era bastante desafiadora e certamente a participação delas nem chega
a ser percebida nem destacada na literatura e nos livros didáticos que abordam questões referentes
a contribuição da mulher na construção inicial do país. Observamos que estudar a participação
destas mulheres possibilita passear por importantes momentos da História. E porque citar essas
mulheres? Pela necessidade de afirmar que a situação enfrentada pela mulher é uma construção
social, que as mesmas são capazes de executar qualquer função que se designe a fazer, e que a
criação das mulheres é muito voltada para o olhar das outras pessoas. Durante toda a trajetória
1 D’INCAO, Maria Ângela. Mulher e família burguesa IN, DELPRIORE, Mary (org.) História das Mulheres do Brasil -
São Paulo: Contexto, 2004.pag.223.
das mulheres sempre tivemos demonstração de força e determinação, o que não existe é um
movimento que tenha trabalhado esse poder de si, entre as mulheres, principalmente nas camadas
populares, Knox Folci considera que ‘a mulher tem que saber o que é e o que pode ser o que faz e
o que pode fazer’ (2004,p:246).

Mulher: Um olhar da literatura, da poesia e da música

Abordamos um aspecto relevante para a construção da presente pesquisa realizada dentro do

contexto desta especialização: o preconceito presente em todas as áreas sociais inclusive na arte
de um modo geral, este presente no universo feminino assim como étnico, sexual dentre outros.
Escolhemos abordar o preconceito por entender que em sua maioria as pessoas não confirmam
que existe ou que faça parte do seu eu, mais que faz parte da realidade feminina, mesmo nos dias
atuais e ainda por este fazer parte das concepções em relação à condição da mulher. Escolhemos
abordar o preconceito a principio por entender que muitas vezes não enxergamos a realidade ou
nos contentamos em apenas nos colocarmos na sociedade e não paramos para analisar as relações
sociais que mantemos que presenciamos ou apenas o ato de reconstruir padrões comportamentais
sem questionar os nossos próprios atos. Se pararmos para analisar se existe preconceito contra
as mulheres, qual será a resposta? Hoje as mulheres estão na maioria das profissões, frequentam
todos os ambientes, estão em todos os níveis intelectuais! É essa a resposta? Será que só essa
afirmação responde a questão feminina? Ressaltando a visão preconceituosa contra a mulher,
temos em um dicionário muito usado em nosso país2 a seguinte descrição de homens e mulheres:

Homem: Qualquer individuo pertencente à espécie animal que apresenta o maior

grau de complexidade na escala evolutiva; o ser humano. Homem dotado das
seguintes qualidades viris, como coragem, força, vigor sexual, etc. que apresenta
os requisitos necessários para um empreendimento. Aquele que, numa equipe de
trabalho, executa ordens superiores (...), homem da lei, homem da rua, homem de
bem, homem de empresa, homem de pulso (...). Mulher: o ser humano do sexo
feminino capaz de conceber e parir outros seres humanos, e que se distingue do
homem por essas características. Esse mesmo ser humano considerado como
parcela da humanidade. Mulher dotada das chamadas qualidades e sentimentos
femininos (carinho, compreensão, dedicação ao lar e à família, intuição). A mulher
considerada parceira sexual do homem. A mulher considerada como ser frágil,
dependente, fútil, superficial ou interesseiro, mulher à-toa, mulher da rua, mulher
da vida, mulher de amor, mulher fatal, mulher errada (...)3 ·.

Essa é a visão que paira na sociedade, ao homem o poder, a coragem, a força, e as mulheres é
fraqueza, docilidade, compreensão. A natureza do homem é na rua então a este a gloria, as leis.
Já a natureza da mulher é a casa, a que se atrever a enfrentar a rua receberá os estereótipos de
errada, da rua, da vida. A ela sempre a condição de submissão,e destacamos esse fato também
na literatura brasileira. Pegando como exemplo obras de Aluízio Azevedo, “deparamo-nos com
uma abordagem preconceituosa do adultério, pois se percebe que o autor, mesmo sendo um dos
percussores da denuncia ao preconceito e as injustiças sociais, acaba reproduzindo o ideário da
mulher adúltera como fruto de perversidade da natureza feminina4 ”. Em “O Mulato” encontramos o
tipo de mulher idealizado, que seria dócil, passiva capaz de renunciar a sua felicidade em favor do
marido, dos filhos, do lar. Em “O Cortiço” a mulher sensual, adúltera, prostituta. É o jogo da mulher:
Eva, versus, Maria, santa ou pecadora, que leva o homem a pecar.
Em 1926 temos a violência justificada em “Já Já” de Sinhô: “Se essa mulher fosse minha eu tirava
2 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1986, pags. 903 e 1168.
3 Não estamos fazendo um julgamento sobre essa obra apenas, descrevendo o ideal construído a respeito de ho-
mens e mulheres, que nesta está representado.
4 TAVARES, Edson (org.). Mulher criação social? Leituras de perfis femininos da literatura brasileira. João Pessoa:
Idéia, 2008, pag.17, 18.
do samba já já /Dava uma surra nela que ela gritava chega, chega meu amor...” e também a
servidão de apanhar, não revidar e aceitar as pancadas recebidas com tranqüilidade. Seis anos
mais tarde “Os Homens são uns Anjinhos” de Zeca Ivo e Custódio Mesquita, mantém a idéia de
mulher pecadora: “Os homens são uns anjinhos e as mulheres verdadeiros diabinhos/ Mas mesmo
assim o homem quer (...). Todo mal que há no mundo foi a mulher que criou (...).Mulher,a mãe da
mentira do pecado e da tentação. Essas canções só alimentam o imaginário que se formou sobre as
mulheres, existem canções protetoras que colocam os homens como senhores justos, defensores
de um ser que é incapaz de se proteger e as piores são as que colocam as mulheres como meros
objetos como essas frases que fazem parte de músicas brasileiras: “um tapinha não dói, me chama
de cachorra” e tantas outras. O que fazer se essas músicas são consumidas e viram sucesso de
bilheterias nos shows,é o preconceito que vai se mantendo após as gerações e os jovens precisam
aprender a ter um ouvido mais atento e não se deixar levar pelas batidas envolvente, neste sentido.
No entanto a respeito das mulheres ainda temos uma longa caminhada e até o nosso olhar precisa
ser analisado para não reproduzirmos o que ignoramos.
Encontramos na poesia varias citações sobre as mulheres, em se tratando de poesias locais
temos o “poema nota 10” de Severino Dionisio Que traz as mulheres profissionais·, no entanto a
quantidade de poemas é maior, ainda com uma visão romântica e idealizada da mulher, não são
raras as produções encontradas com esse olhar de seres perfeito, sem opinião e sem desejo a não
ser o de servir ao homem e no mais aos filhos e ao lar.

Que tudo isso seja belo. É preciso que súbito

Tenha-se a impressão de ver uma garça apenas pousada e que um rosto
Adquira de vez em quando essa cor só encontrável no terceiro minuto da aurora.
É preciso que tudo isso seja sem ser, mas que se reflita e desabroche
No olhar dos homens. É preciso, é absolutamente preciso
Que seja tudo belo e inesperado.

Esse trecho do poema “Receita de Mulher” confirma nossa afirmação sobre a visão do autor
expressa nesse poema, no entanto essa visão idealizada da mulher está contida em muitos autores
como Machado de Assis em seu poema “Mulheres do topo da árvore”, mesmo Machado trazendo
uma visão diferente da mulher e as fazendo crer que os homens estão errados, ele a descreve
como idealizadas, ou como “podres” as quais os homens pegam o resto social das mulheres por
não se sentirem capazes de pegar as melhores frutas das árvores.

Feira de Mulheres

Neste artigo discutimos o universo das mulheres, no seu trabalho na feira da Sulanca de Caruaru e o
papel desempenhado neste universo do mercado de trabalho. Retratamos o universo feminino e as
dificuldades enfrentadas e porque não o preconceito sofrido por estas mulheres para reafirmarem
sua existência, sua sobrevivência sem nenhum reconhecimento, nenhuma política voltada a elas,
a falta de um olhar para uma classe.
Se analisarmos a situação feminina em nossa sociedade, perceberemos o uso da concepção de
objeto que ainda permeia o universo machista de nossa sociedade, os padrões comportamentais em
jogo, ou o uso do ser mulher como ostentação, no entanto também podemos observar no ambiente
da feira, como algo não dominado mais repleto dessa mão de obra, impregnado dessa visão de
mundo, da necessidade de fazer a sociedade crescer a partir da criação e educação de seus filhos
além do seu trabalho, pois a feira aparece como opção de trabalho em que não precisam afastar-se
por muito tempo de seus lares, onde elas podem fabricar seus produtos em casa para levar-lhes a
feira ou simplesmente pegar as mercadorias em condição com a possibilidade de devolvê-las e só
prestar conta do que foi vendido.
Aos olhos de alguém que observa a feira da Sulanca pode-se identificá-la assim,
devido à grande quantidade, de mulheres feirantes existentes nesse ambiente, no entanto não
existe o primordial em relação à força de trabalho feminina existente na feira da Sulanca de Caruaru:
a visibilidade. Com este estudo buscamos identificar estas mulheres, na realidade de certa forma
conseguimos o objetivo de reconhecê-las mais não de legitimá-las. Pegando como exemplo uma
rua na calçada em frente às estatuas na Rua Lourival José da Silva, em Caruaru na terça-feira,
de 105 feirantes, 65 são mulheres e neste exemplo específico são só as feirantes, ou melhor, as
comerciantes de ponto fixo, independente das chamadas ambulantes, das que vendem alimentos,
e até cafezinho, pois há aquelas que apenas com 2 ou 3 garrafas na mão, vendem café, chá e
etc. Dentro desse comércio informal é impressionante a criatividade dessas trabalhadoras e como
são capazes de se desdobrarem para alimentar sua família. Nas relações existentes na feira da
Sulanca encontramos o uso do poder, da força, no entanto o que menos encontramos é o uso do
direito, do respeito, ganha o grito, a agilidade o empurrão e onde fica o resto. Além dessas descritas
quais as relações existentes na feira, onde melhorar, como essas mulheres vem seu trabalho são
questionamentos que ficarão para um próximo momento.

Do trabalho de mulher ao trabalho de mulher na feira.

Quando é citado trabalho de mulher, geralmente as pessoas remetem a serviços do lar, e mesmo
quando as mulheres exercem outra função é para elas que pesa toda a funcionalidade de uma casa5
. Realidade existente e comprovada diariamente na sociedade em geral, porém outra realidade
pode ser constatada, a invasão do mercado de trabalho pelo gênero6 feminino, a exemplo uma
profissão que muitos não conhecem que é a de machante7 , também nela estamos representadas,
que nesse meio (o de comércio de carne), o papel que as mulheres representavam era nada mais
que a venda dos chamados miúdos (partes internas fígado, testículo etc.), ou seja, uma profissão
que exige força, habilidade e firmeza, qualidades estas que sempre couberam aos homens. As
mulheres caberiam profissões “mais leves, que não exija força” e se for casada e ainda com filhos
melhor que fique em casa, este muitas vezes é o olhar das próprias mulheres e empregadores
(Avila Neto, 1994). Ao ouvirmos a frase coisa de mulher, em geral nos remetemos a futilidades, ou
melhor, nós não, grande parte da sociedade impregnada pelos conceitos falocentricos, que ajudam
a perpetuar o machismo, o preconceito e a discriminação, baseados nos conceitos patriarcais que
permeiam a nossa realidade social.
Analisar a condição da mulher sob esta perspectiva nos permite algumas reflexões e são elas:
trabalhar 44 horas semanais, sem contar com o tempo que gasta para chegar ao local do trabalho
e levar as crianças para a escola, mais 46 horas com os afazeres domésticos, São 90 horas por
semana, sobram em média 3 horas por dia que geralmente é tarde da noite para a mulher, cuidar
de si, descansar, estudar e especialmente se profissionalizar e ainda tem que enfrentar queixa do
marido, violência psíquica, pois não está desempenhando o seu papel de mãe e dona de casa
direito e nessas horas tem mercado, levar criança ao médico entre outras atividades, as obrigações
de uma mulher parece que nunca acabam. Esse é um quadro que muitas vezes é ocultado de uma
realidade existente de grande parte das mulheres, é uma luta diária em busca de reconhecimento
e quando esse for obtido, grandes vitórias terão sido alcançadas.
Nesse contexto a feira da Sulanca aparece como opção entre poucas para a mulher começar
a se sentir agente de sua vida, com a possibilidade de um trabalho que concilie esta vida que a foi
imposta desde sua criação sem possibilidade de questionamento. Algo importante independente de
ser o trabalho na feira, manicure ou qualquer atividade, já que nos remetemos às mulheres sem a
opção de estudar é a sensação de capacidade que essas mulheres sentem e demonstram em seu
5 Em apenas 2% dos domicílios que há mulheres o trabalho doméstico é chefiado por algum homem e em apenas
19% os homens auxiliam nessas tarefas. (ver mais em Venturi, Gustavo 2004)
6 Neste trabalho não abordamos a discussão de gênero propriamente dita e sim historia das mulheres, por en-
tender que este conceito é ‘demais palatável, porque é excessivamente geral, a-histórico, apolítico e pretensamente
neutro.Exatamente em razão de sua generalidade excessiva, apresenta alto grau de extensão, mas baixo nível de
compreensão’. SAFFIOTI, Heleieth. Gênero e patriarcado IN VENTURI, Gustavo. A mulher brasileira nos espaços
público privado- São Paulo: Editora FundaçãoPerseu Abramo, 2004, pags.43,44. Quando nos remetemos a gênero
é só no uso da língua portuguesa de gênero feminino e masculino.
7 Pessoa responsável por matar o boi e separar sua carne. Essa informação encontramos no açougue municipal de
Caruaru.
comportamento e a possibilidade de mudança de vida a partir dos frutos obtidos e não são raros
os casos em que os homens são contra a princípio e depois reconhecem a importância e passam
a ajudar as mulheres e esta ocupação passa a ser familiar.

Conclusão

Neste trabalho constatamos ou reafirmamos uma realidade existente em nossa sociedade; o

preconceito contra as mulheres, encontrado em todas as esferas sociais e demonstrado inclusive
em nossa arte. Descrevemos como a mulher marcou a história fato que não é trabalhado nem em
sala de aula nem em outras esferas educativas, ou melhor, reconhecido, e que sua participação
não é valorizada. Como a mulher enfrenta essa realidade e a importância do reconhecimento dela
própria para sua valorização pessoal e profissional.
Destacamos a importância do trabalho como forma de reafirmação pessoal, mesmo entendendo
que este não é a única forma de valorização e que esta tem que partir das próprias mulheres, pois
só elas podem impor o que representam para assim serem aceitas e não impostas como modelo
ou padrão social
Na feira da Sulanca destacamos o seu universo e suas fragilidades, tendo como base sua infra-
estrutura e a falta de uma política voltada para essas mulheres. Acrescentamos a não existência de
uma política voltada para a preocupação de uma seguridade social, pois as mesmas não pagam o
INSS como autônomas e, no entanto não tem acesso aos benefícios concedidos em caso de doença
e suas famílias não são assistidas em caso de morte, já que as mesmas são as responsáveis por
suas famílias.

Metodologia
Neste trabalho utilizamos de pesquisa bibliográfica e o método qualiauntitativo.

Referências

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 Gênero, Educação e Religião: Diálogos no trabalho de mulheres tecelãs

Amanda Mota Angelo Castro; Márcia Regina Becker y

Profª Dra. Edla Eggert
mottaamanda@yahoo.com
marciareginabecker@gmail.com
edla@unisinos.br
USINOS- Brasil

RESUMO: A pesquisa de mestrado encontra-se inserida no Programa de Pós-Graduação em

Educação da Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS sob a orientação da professora
Drª Edla Eggert. Nosso objetivo principal é compreender como as femilinidades aprendidas na
sociedade e reafirmadas pela igreja pentecostal Assembléia de Deus interferem no trabalho
cotidiano em um atelier de tecelagem na voz de uma das tecelãs. A pesquisa empírica ocorre num
atelier de tecelagem no município de Alvorada, região metropolitana de Porto Alegre no Estado do
Rio Grande do Sul no Sul do Brasil. Nosso olhar está voltado para as reflexões sobre Educação,
Gênero, Religião e o trabalho artesanal realizado por mulheres. A metodologia envolve a observação
participante, entrevistas individuais, e as narrativas das histórias de vida que são coletadas através
grupos de discussão com base em Wivian Weller e Ralf Bohnsack. Entendemos que ao interrogar o
mundo do “sagrado” estamos criando um debate sobre a importância do debate sobre a religião, no
campo da Educação e como esta se faz presente nos processos de formação em espaços formais
e não formais da vida cotidiana das pessoas. Temos observado que essa presença, em grande
medida, reproduz a subserviência das mulheres.
Palavras Chaves: Educação, Gênero, Religião, Trabalho de mulheres.
Área Temática: Aprofundar a democracia na educação não-formal
Introdução
No Brasil, para evitar problemas diz o dito popular que: “Religião e política não se discute”,
algumas pessoas acrescentam ainda o futebol na lista das coisas que são indiscutíveis. Neste
artigo fazemos caminho inverso ao dito popular: Nos propomos a dialogar sobre Gênero, Religião
e Educação, como para Paulo Freire, Educação é sempre um ato político, entendemos que ao
nos debruçarmos em campos que o dito popular afirma que “não se discute” abrimos novas
possibilidades de conhecimentos e valorização de experiências de vida a partir do diálogo com
mulheres de classes populares.
O tema central da nossa pesquisa de mestrado está inserida numa pesquisa mais ampla1. E,
nesse contexto, ainda em andamento, estudamos Gênero e Reafirmação do feminino. Queremos
compreender quais os desdobramentos das femilinidades aprendidas na sociedade e reafirmadas
pela igreja pentecostal Assembléia de Deus e ensinadas por meio de uma tecelã num atelier.
Na periferia da grande Porto Alegre no Estado do Rio Grande do Sul, encontramos mulheres
que buscam tramas para sobreviver. Teares, fios, lãs, navetes, urdume e muitas conversas, o que
para elas faz “espairecer um pouco” o trabalho e o ritmo de produção para realizar as entregas de
encomendas em dia, esse universo de produção fazem parte do cotidiano de trabalho das mulheres
tecelãs.
Numa casa de madeira com vários cômodos, mulheres trabalham para sobreviver. Por vezes a
esperança que, para Freire (1992) é a necessidade do ser humano, uma necessidade ontológica,
excepcional e histórica se perde entre as navetes que buscam uma trama perfeita. “Será que
teremos trabalho amanhã?”, entre tramas e fios na periferia da grande Porto Alegre buscamos um
diálogo neste lugar de trabalho.

Pesquisa feminista

Embora as discussões sejam muitas dentro da academia sobre a imparcialidade na pesquisa,

entendemos, com base nos estudos de (FREIRE, 1999; BRANDÃO; STRECK, 2006), que a
pesquisa não é neutra. Sabemos, também, que o referencial epistemológico é situado, contingente
e localizado (NEUENFELDT; 2008). Por esse motivo é importante e necessário indicarmos o campo
teórico onde nos situamos.
Pesquisamos mulheres numa perspectiva feminista e utilizamos o conceito de gênero entendido
como o estudo das relações cultural e socialmente produzidas entre homens e mulheres, e destes
entre si. Um conceito que foi sendo construído nos estudos relacionados a diversos campos do
feminismo e, por isso, também de ordem ideológica, política e de lutas (SAFFIOTI, 2004). Portanto
homens e mulheres são ensinados a serem o que são na cultura que estão inseridos. Seguindo
esta idéia, somos ensinados/as desde a infância como devemos ser meninas e meninos e nos
portarmos, como homens ou mulheres, para sermos socialmente aceitos.
A epistemologia feminista vem rompendo paradigmas estabelecidos, descobrindo e redescobrindo
a vida e a produção das mulheres ao longo da história e de tantas outras que hoje fazem histórias
e produzem como as mulheres de nossa pesquisa que tentamos em alguma medida que suas
produções saiam da invisibilidade, que se percebam como atuantes em sua própria história porque
esta não esta dada ( Freire, 1999)
Essa busca, por algo que precisa ser construído e que é de nossa responsabilidade requer
alguns instrumentos, Eggert afirma que: “buscar instrumentais de outros campos do conhecimento,
para alimentar caminhos talvez inusitados; questionar as hierarquias; rever as margens onde as
mulheres geralmente se encontram, no ato de produzir conhecimento...” (2009, p 32).
Nossa busca é desafiadora, entretanto, acreditamos ser inegável as conquistas das mulheres no
campo científico nos poucos anos de epistemologia feminista. E acreditamos que nossa pesquisa
soma com os trabalho de muitas outras feministas que buscam em alguma medida abrir novos
diálogos sobre justiça, respeito, sororidade14 e igualdade entre os sexos que permeiam a luta
feminista através dos anos.
O feminismo tem produzido uma crítica contundente ao modo androcêntrico de produção do
conhecimento, além dessa critica tem buscado e operado num alternativo de operação e articulação
na esfera do conhecimento. Portanto nos posicionamos como feministas, sendo essa uma identidade
política e social Gebara (2005). E é com vistas neste posicionamento feminista e que se articula por
meio da epistemologia feminista que caminha nossa investigação.

Tecendo a pesquisa empirica

Nossa pesquisa empirica, que ocorre num ateliê de tecelagem localizado em Alvorada2, região
metropolitana de Porto Alegre no estado do Rio Grande do Sul.
Com poucas opções de trabalho e para evitarem o longo trajeto de deslocamento até Porto Alegre
(onde muitas mulheres de Alvorada trabalham, sobretudo nas atividades do comércio, serviços
gerais e em casas de família como empregadas domésticas) algumas trabalhadoras buscaram
na tecelagem uma forma de sustento, tanto para elas como para suas famílias - várias destas
mulheres são chefes de família.
As mulheres do ateliê trabalham de segunda a sexta, em turno integral, produzindo peças de
vestuário feminino e produtos para casa. Para a realização deste trabalho, estão organizadas em
uma cooperativa3. Nenhuma delas aprendeu o oficio da tecelagem na família e sim com a tecelã
coordenadora do atelier, que ensinou a arte da tecelagem para as demais.
Durante nossas observações, percebemos que o momento de crise financeira decorrente da
situação mundial, também afetou o atelier. Os pedidos foram reduzidos pela metade. Portnto, pela
falta de trabalho, algumas mulheres saíram do ateliê em busca de trabalho. Permaneceram, então,
oito mulheres.
Durante o ano de 2009 acompanhamos momentos de despedidas, tristezas, desânimo,
desesperanças e a busca das tecelãs para que, de alguma forma, a crise fosse vencida.
Acompanhamos ali, a felicidade ser adiada, a felicidade de ter trabalho, de poder produzir, de poder
“ganhar a vida”, de poder manter o sustento e poder sobreviver Em certo momento da pesquisa,
notamos que a tristeza, o desgaste e o cansaço pareceu ter tomado os “ares” do ateliê. A esperança
quase se “vai”, e segundo Freire (1992) quando a esperança se “vai” ela perde do rumo e pode se
cair no desespero, ou na desesperança. Quais os mecanismos utilizado pelas mulheres do atelie
para não perder o rumo?
Nesse momento delicado onde os pedidos foram reduzidos o ateliê com incertezas sobre sua
continuidade, passamos a observar algo interessante: as mulheres, dirigidas por uma tecelã que
trabalha há dez anos no ateliê, fiel da igreja pentecostal Assembléia de Deus4, passou a incorporar
uma rotina no trabalho de tecelagem: a de “transmitir” ensinamentos da igreja no ateliê por meio
de orações, palavras da Bíblia lidas no início da manhã (o que chama de “momento devocional”) e
conversas informais sobre Deus com suas colegas. A fala dessa tecelã (a que chamamos TECELÃ
1)5, aponta para a importância da Igreja em ensinar:

“Eu gosto de falar sobre Deus, sobre a palavra de Deus...Na verdade Ele é o
caminho, é o melhor caminho a verdade e a vida, não tem Outro, nada acontece,
eu creio e é verdade mesmo nem uma folha cai no chão se não for a vontade
de Deus...A bíblia sagrada fechada é um livro comum, mas quando agente abre
ele, ele é um livro que tem tudo ali, é uma bússola pra nossa vida, tudo que tu
quiser saber sobre casamento, trabalho, saúde esta na bíblia e agente que esta no
caminho certo tem que levar essa palavra”(TECELÃ 1).
Dessa forma elas instituíram um ritual a cada manhã: de ler um versículo bíblico e orar pelo bom
andamento dos seus trabalhos e suas famílias. Isso tem trazido bem-estar ao grupo, segundo o
relato de todas. A fala de uma das tecelãs, durante a observação participante, retrata bem como o
coletivo recebe a nova prática: “É, eu acho que esta sendo bom né? Eu acredito Nele, a Tecelã 1
tem falado muito que Ele pode nos ajudar a mudar toda a situação aqui no ateliê, eu acredito Nele,
eu preciso acreditar né? Porque preciso trabalhar” (TECELÃ 2).
Para essas mulheres a religião e os exercícios de fé, que vem ocorrendo no ateliê diariamente,
tem a mistura do mágico e do milagre. Seria a Religião uma forma dessas mulheres resgatarem a
esperança?

Educação: tecendo diálogos entre religião e gênero

Gênero é sempre influenciado por fatores sociais como raça, etnia, cultura,
classe social e idade (FIORENZA, 2009), e segundo Gebara é também influenciado
pela religião.

Gênero quer dizer, entre outras coisas. Falar a partir de um modo particular de ser no mundo,
fundado, de um lado, no caráter biológico do nosso ser, e de outro lado, num caráter que vai alem
do biológico porque é justamente um fato de cultura, de historia, de sociedade, de ideologia e de
religião. (GEBARA, 2000, p. 107).
Pensar na articulação entre educação, gênero e religião é “andar na contra mão”. Sabemos que
o campo religioso vem sendo escrito, pensado e dominado pelo masculino há séculos (GEBARA,
2000; NUNES, 2005), portanto pensar, pesquisar e escrever sobre a mulher na religião, como
atuante, tem sido a luta consciente de muitas mulheres dentro da academia e entendemos que esta
luta, também é teórica.
Entendemos que a Igreja e os agentes do Sagrado, dominado historicamente pelos homens é uma
das instituições sociais que sustentam a sociedade patriarcal. Para Gebara “Sociedade patriarcal
significa que a maneira pela qual somos educados é marcada por concepções que valorizam um
referencial histórico masculino mais do que o feminino.” (p 19, 2007).
Até hoje a Igreja permanece com a lógica social da ideologia e reforça a noção de “ordem
eterna da natureza” (RUTH HUBBARD, 1999) ao colocar como vontade divina à “vocação” para
as mulheres: o cuidado com a família, portanto destinadas à vida privada. Os padrões de ser
mulher socialmente construídos são reafirmados pela igreja através dos ensinamentos sobre como
ser mulher e como ser umaboa mulher. Entendemos que esses ensinamentos estão alem dos
muros da igreja, e que fieis levam os ensinamentos por onde andam, transmitindo, portanto esses
ensinamentos também nos espaços não formais de ensino.
No Brasil, a Igreja Assembléia de Deus grupo religioso que apresenta a maior taxa de mulheres
em suas fileiras (MARIA MACHADO 2005), entretanto, embora tenham um numero expressivo de
mulheres elas não podem exercer ministério e atos pastorais, com isso, não podem desenvolver
nenhuma liturgia dentro da igreja. Entretanto as mulheres cantam, ensinam a Bíblia e são as
principais participantes dos círculos de oração e dos grupos de evangelização, fundamental para o
avanço da AD no Brasil.
Para Nunes, “As mulheres restaram as religiões mágicas, que incorporaram o erotismo e afastam
da “ação do mundo”. Resultado: Homens ativos, mulheres passivas, tanto na religião quanto na
sociedade. (Nunes, 2001, p 5) Qual será as peculiaridades da vida religiosa para as mulheres?
Porque elas continuam sendo a maioria numa instituição que ora as excluem ora as invisibilizam?
Qual será a “magia” escrita por Nunes em 2001?
Marcela Lagarde (2005) vai nos dar algumas contribuições importantes para pensarmos
mulheres e religião, em especial quando ela desenvolve o argumento de um “pensamento mágico”.
Aqui, a busca por um amparo e uma solução “vem das alturas”, como na forma de um milagre.
Por aprender que a força vem de fora, dos outros, elas facilmente buscam fora de si mesmas as
respostas necessárias para suas inseguranças e necessidades.
A autora lista uma série de itens, os quais são muito mais comprados, lidos e freqüentados pelas
mulheres do que pelos homens como, por exemplo: as cartas de tarô, a leitura dos horóscopos, a
leitura das mãos e a freqüência a círculos de orações e igrejas.
O “pensamento mágico” faz com que as mulheres acreditem no “milagre”, na força superior, na
salvação das “alturas”. Para Lagarde o que faz as mulheres buscarem amparo e fé resultado de
um “pensamento mágico” não é a incapacidade e falta de inteligência em buscar outras formas de
pensamento e sim porque o pensamento mágico sociocultural as impede de buscá-lo e fazê-lo.
Segundo Lagarde (2005, p 300):

El pensamiento mágico y la deduccion exprimental coexisten em la mentalidad

femenina con el principio político que rige su apreciación y afectiva del mundo: se
trata del principio religioso, el crual hace que las mujeres consideren la vida, su vida
y todo lo que ocurre a su alrededor, causado por fuerzas omnipotentes, exteriores
y las más de las veces, ajenas a ellas. El principio religioso supone también lá
consideración de los otros, sobre todo que quienes dependen de manera vital,
como seres sobrenaturales, como deidades.

Parece-nos que a experiência da religiosidade para as mulheres está ligada ao pensamento

mágico, fazendo assim com que elas se “esvaziem”, lançando o “poder” ao outro, de preferência
a um ser masculino É um compasso de espera, omissão e alento vindo das alturas. Um homem
cuida, resolve e soluciona os problemas e angustias.

Simone de Beauvoir em um capítulo sobre “A mística67” no livro “Segundo sexo”, inicia com a
afirmação de que para a mulher o amor é sua suprema vocação. Tanto amar, como ser amada é
o desejo socialmente ditado para as mulheres. Por esse motivo a mulher busca a experiência da
religiosidade com fervor e intensidade, pois assim ela ama e é amada. Com o amor mútuo do ser
sobrenatural a mulher sente-se extremamente valorizada, e a partir disso sente-se encarregada de
uma missão, o que faz com que muitas mulheres preguem, ensinem e esperem. Segundo Beauvoir
(2009, p 867) “a mulher está acostumada a viver de joelhos; espera normalmente que a salvação
desça do céu onde reinam os homens (...)”
Ao que parece, a necessidade organiza o desejo ou, na linguagem religiosa utilizada pelas
mulheres do ateliê de tecelagem, “Deus vem ao encontro de quem pede e acredita” como um
milagre. “Foi Deus quem quis assim” é uma fala muito ouvida no ateliê principalmente nos momentos
de incertezas.
Hoje, nossa empiria aponta para as questões levantadas por Nunes (2001), Lagarde (2005)
e Beauvoir (2009). Durante o cotidiano do trabalho das mulheres acompanhamos uma mistura
de magia e mística aguardando pela ajuda vinda das alturas e sendo uma forma de resgatar a
esperança que por vezes pare-se escapar, essa esperança tem sido suprida pelo consolo que
segundo Nunes (2005) as mulheres buscam na religião.

Diálogos em espaços de Educação não-formais

Segundo (Maria Gonh 2001) a educação não-formal é aquela que se aprende “no mundo da
vida”, via os processos de compartilhamento de experiências, principalmente em espaços e ações
coletivos cotidianas. A educação não-formal, espaços educativos localizam-se em territórios que
acompanham as trajetórias de vida dos grupos e indivíduos, fora das escolas, em locais informais,
locais onde há processos interativos intencionais.
Pensar em Educação para além dos muros altos da escola é algo recente, portanto, quando
falamos de educação não - formal existe quase que inevitavelmente uma comparação com a
educação formal.
Durante anos a educação estava atrelada à professora, quadro e giz, tudo organizado em
uma sala de aula com cadeiras e mesas, alunos/as sentados/as para frente com os olhos fixos na
professora e por vezes com o pensamento bem longe dali. Não é difícil pensar nessa realidade
porque nós estudamos nela, aprendemos a disciplina e a ordem escolar formal.
No Brasil da década de 60 um homem nordestino passa a inverter essa lógica, Paulo Freire vai
denunciar e romper com a lógica educacional vigente e dominante. Para ele, educação é sempre
um ato político, implicando, portanto um desenvolvimento critico que ocorre através da leitura do
mundo através da conscientização, uma educação que acontece com a relação de homens e
mulheres entre si medidos pelo mundo.
Segundo José Romão 2008, para Freire, não existe educação, mas educações, ou seja, formas
diferentes de homens e mulheres partilharem seu saber, partilharem o que são. Com a lógica
freiriana podemos passar a pensar em educação embaixo de uma arvore, dentro de uma fabrica,
dentro de casa, numa igreja, e porque não dentro de um ateliê.
Sem duvida Freire abre a discussão e possibilidade sobre a educação – não formal, contudo o
estudo sobre práticas educativas em espaços não-formais ainda é recente e tem se destacado pela
variedade de formas de atuação.
Para Afonso “a educação formal é organizada em determinada seqüência e acontece na
escola; a informal são todas as possibilidades educativas no decurso da vida do indivíduo, de forma
permanente e não organizada.” (2001, p.113). Não é possível falar em educação não – formal sem
retomarmos a questão da experiência, ela esta intimamente ligada a essa educação, segundo
(Carlos Torres, p 219, 1992):

A educação não-formal na América Latina e em outras partes é muito rica em

microexperiências de inovação educacional no nível das comunidades onde, devido
às condições históricas e estruturais peculiares em que se produzem ou aparecem,
e a qualidade, montante e diversidade de recursos utilizados....

Portanto, entendemos não ser possível desarticular educação não-formal da experiência, e é

por esse motivo que o conceito de experiência tem para o grupo de pesquisa um investimento de
estudo e debate, pois a trajetória de quem compõe o grupo aponta para duas realidades que sempre
consideraram a experiência como desencadeadora da produção de saberes e conhecimento:
a educação e o feminismo. Estamos levando em consideração o exercício de (re) leituras, dos
processos de ensino – aprendizagem num lugar de ensino não – formal e suas implicações no
cotidiano do trabalho de mulheres.

Tecendo algumas conclusões parciais

Entendemos que nos espaços de educação não-formais existem ensino/aprendizagem para,

esses ensinamentos são múltiplos e também englobam os ensinamentos da religião e aqui citamos
especificamente os ligados a gênero e as relações desiguais entre os sexos.
Segundo Nunes apesar de os estudos de gênero e religião terem aumentado em número e
qualidade, e apesar de todas as religiões terem passado pelo olhar feminista, ainda temos menos
estudos críticos do que seria desejável.
Entendemos, portanto a importância das questões de gênero e religião serem revistadas, por
diferentes olhares, inclusive no campo da Educação, pois suspeitamos que uma igreja com tamanha
expressão em números de fieis, está culturalmente inserida na sociedade e através dos/as fieis
estas instituições ensinam e reafirmam ensinamentos, em especial aqui os ligados as questões de
gênero. Portanto, podemos suspeitar que estes produzem pedagogias no cotidiano das igrejas e
nos vários espaços onde eles se relacionam, sobretudo nos espaços não formais de ensino.
Nossa presença no ateliê sem duvida está abrindo diálogos, sobre as relações desiguais
entre gênero, à invisibilidade do trabalho feminino e sobre religião. Nosso objetivo não é mudar
os exercícios de fé, as crenças e a religião das mulheres com quem estamos pesquisando e
abrindo diálogos, sabemos que quem estuda religião deve ter um profundo respeito, de quem esta
pesquisando com os exercícios de fé das pessoas que estão sendo pesquisadas. Segundo Schultz
(2005), sabemos também que é necessário dialogar, problematizar e abrir a discussão sobre a
questão da mulher e é esse exercicio desafiados que nos propomos a fazer, sem duvida para isso
por vezes é necessário tencionar para isso alguns fios.

Referencias
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Teologia – EST, São Leopoldo, 2005.
 Técnica e Arte: Trabalho artesanal produzido por mulheres e sua (in)visibilidade social
Amanda Mota Angelo Castro; Márcia Regina Becker y Profª Dra. Edla
Eggert
mottaamanda@yahoo.com
marciareginabecker@gmail.com
edla@unisinos.br
USINOS- Brasil

RESUMO: Esse artigo tem como objetivo apresentar algumas reflexões sobre o trabalho artesanal
de mulheres e busca situar historicamente a tecelagem no estado do Rio Grande do Sul. Aqui
apresentaremos reflexões com base em nossa pesquisa empírica que ocorre num ateliê de tecelagem
em Alvorada, Região Metropolitana de Porto Alegre. Com o viés educação, gênero e trabalho
feminino, nossa pesquisa caminha com vistas a problematizar o trabalho das mulheres tecelãs e
sua (in)visibilidade social. Entendemos que o trabalho artesanal possui técnica, arte e saberes,
porém, mesmo com a riqueza artística e tecnológica que mulheres artesãs produzem diariamente,
o trabalho delas é socialmente (in)visibilizado e diminuído. Qual a história da tecelagem no Rio
Grande do Sul? Como a tecelagem sobreviveu tantos anos e consegue se manter no Rio Grande
do Sul, mesmo após sua proibição oficial? Por que o trabalho dessas mulheres é (in)visibilizado?
A metodologia dessa pesquisa ocorre por meio da observação participante, entrevistas, narrativas
de histórias de vida e grupos de discussão com base em Wivian Weller e Ralf Bohnsack (2006).
Entendemos que as narrativas que estamos utilizando nesta pesquisa possibilitam que as mulheres
artesãs revivam e refaçam caminhos por elas percorridos buscando fazer um “caminho para si” e,
no coletivo das mulheres, uma visibilidade e reconhecimento dos processos por elas produzidos.

Palavras-Chave: Educação, trabalho artesanal, gênero, mulheres, pesquisa.

Área Temática: Aprofundar a democracia no local de trabalho

Introdução
O trabalho que aqui apresentamos discute a invisibilidade social do trabalho artesanal
produzido por mulheres tecelãs além de buscar situar esse artesanato historicamente.

Nossa pesquisa ocorre em um ateliê de tecelagem, desde 2007, na cidade de Alvorada, região
metropolitana de Porto Alegre no estado do Rio Grande do Sul.Buscamos problematizar a questão
do trabalho de mulheres artesãs. Suspeitamos que há processos pedagógicos invisibilizados que
esmaecem o potencial criativo das mulheres no cotidiano dos seus trabalhos de uma forma muito
semelhante ao que é feito do trabalho doméstico. Ou seja: elas repetem diuturnamente determinados
conhecimentos aprendidos/adquiridos com alguém, mas não conseguem identificá-los, pois não
falam sobre eles, somente o fazem.

A pesquisa tem vida, ela é uma forma de pronunciar o mundo, de partilhar o saber (BRANDÃO e
STRECK 2006). Compreendemos que a pesquisa não é neutra (FREIRE, 1997; BRANDÃO,2003),
por esse motivo entendemos ser importante e necessário situarmos no campo teórico de onde
falamos. Utilizamos o conceito de gênero como o estudo das relações socialmente produzidas de
homens com mulheres, mulheres entre mulheres e homens entre homens, um conceito que foi
sendo produzido nos estudos relacionados a diversos campos do feminismo, por isso também de
ordem ideológica, política e de lutas. Lutas que visam à transformação das relações entre todos,
mulheres com homens, mulheres entre si e também homens entre si (SAFFIOTI, 2004).

A tecelagem possui uma série de conhecimentos técnicos, que é realizado predominantemente

por mulheres e por essa razão suspeitamos que esses saberes “perdem” muito de sua “técnica”,
“importância” e “conhecimento”. O esvaziamento da potência desse saber se dá por vários motivos,
entre eles, segundo Lagarde (2005) acontece pelo fato da sociedade em geral acolher a idéia de
que as mulheres têm como missão última e valor maior: a maternidade, ou seja, tomarem o cuidado
para com os outros como tarefa básica.

Para Eggert (2004) isso ocorre pelo fato da sociedade reafirmar a mulher como “responsável”
pela esfera privada, tendo com base principal o trabalho doméstico, o amor materno e a obediência.
Segundo Perrot (2007), as mulheres ao longo da historia da humanidade sempre trabalharam,
porém seu trabalho foi invisibilizado, ora por ser um trabalho domestico, ora pelo fato da mulher
realizar trabalho artesanal ou de ajudante do marido no trabalho informal ou no negocio do marido,
principalmente nos comércios.

Na escuta junto às tecelãs em vários momentos identificamos depoimentos: “isso é um trabalho,

coisinha de mulheres para ajudar na renda familiar”. Constatamos, porém que a maioria dessas
mulheres sustenta suas casas com as chamadas “coisinhas de mulheres”. Segundo o Fórum
Brasileiro de Economia Solidária dados de 2007, 60% das associadas são compostas por mulheres
e entre as atividades principais estão à produção de peças de vestuário, alimentação e artesanato.
O foco do nosso olhar é a Educação, a invisibilidade do trabalho feminino e as relações de Gênero.
Buscamos compreender o modo como se processam as invisibilidades do trabalho feminino.
Analisamos como acontecem os modos de aprender e ensinar, criar e produzir na tecelagem.

Um Pouco da Historia da Tecelagem

A tecelagem é uma das formas mais antigas de artesanato presente nos dias atuais. Por volta
de 5000 a.c a tecelagem era feita entrelaçando pequenos galhos e ramos para construir barreiras,
escudos ou cestas. Teia de aranha e ninho de pássaros podem ter sido as fontes para a criação
da tecelagem. O primeiro tear foi provavelmente algo tão simples quanto uma estrutura vertical
construída de galhos, no qual os fios eram pendurados e tencionados.

De acordo com Lanzelotti (2009), outros fios eram então entrelaçados manualmente, a
um certo ângulo daqueles já tencionados, criando um tecido rústico. Aos Gregos é atribuída a
transferência do tear de posição vertical para a horizontal, e aos egípcios a fixação dos fios de
urdume em dois galhos a fim de poderem ser separados de modo a facilitar o entrelaçamento dos
fios.

No Brasil algumas nações indígenas conheciam e praticavam a tecelagem. Trabalhavam com

algodão e trançados de palha. Com a chegada dos portugueses ao Brasil a tecelagem passa a ser
tramada no tear então trazidos pelos portugueses. Em 1785 houve a proibição da confecção têxtil
no Brasil.

Em 1785, a rainha Dona Maria I, a Louca, assinou um alvará mandando destruir

todos os teares brasileiros. Dona Maria I fez isso pressionada pelas industrias da
Inglaterra, que exportava seus tecidos para o Brasil e não estavam dispostos a
enfrentar concorrência da produção local (SENAC, 2002, p.9).

A tecelagem sobrevive então na clandestinidade e nas regiões mais afastadas do Brasil,

principalmente no interior dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Somente em 1809 a
tecelagem sai da clandestinidade, entretanto no estado do Rio de Janeiro sede da corte imperial
a tradição da tecelagem não conseguiu se manter viva devido a ser mais fácil à identificação dos
teares e sua destruição.

A Tecelagem no estado do Rio Grande do Sul/Brasil

 As mulheres indígenas eram hábeis trançadoras, trançavam tecidos rudimentares com diversos
tipos de fibras e algodão, não sabemos se aqui no Rio Grande do Sul elas usavam algum tipo de
tear. Com a chegada dos jesuítas por volta do século XVII, estes ensinaram aos/às índios/as a
fiação e a tecelagem em teares rústicos, e as mulheres, aproveitando-se não só fibras e algodão,
mas a lã ovina. Barbosa Lessa aponta para os primeiros portugueses que desceram de São Paulo e
estabeleceram-se no Estado, como os introdutores do tear no Rio Grande do Sul, quando descreve
as primeiras moradias destes onde “a um canto, bem resguardado, a roca e o fuso, para fazer fios
de tecer” (LESSA, 1980, p.37).

A técnica da tecelagem manual era executada quase exclusivamente pelas mulheres. Ainda que,
buscando-se pela origem da tecelagem feita em teares neste Estado, encontramos na obra do
mesmo autor, Lessa (1980) a indicação da origem da tecelagem manual no município de Mostardas,
no litoral. Surgindo com grandes expressões também em outros municípios como Santa Vitória do
Palmar, Jaguarão, Bagé, Lavras, Santana do Livramento e Uruguaiana, sendo estes últimos todos,
municípios da região da Campanha do Estado, tradicionalmente conhecida como produtora de
rebanhos ovinos, o que naturalmente significava presença de grande quantidade de lã, matéria
prima artesanal utilizada para fiação de fios para tecer.

As mulheres teciam com os fios grossos, cobertores, e ponchos. Assim a fiação e a tecelagem
manual faziam parte da rotina das mulheres dos primeiros portugueses, que se estabeleceram pouco
antes mesmo do século XVIII, como todo serviço domestico, o cuidado dos filhos, o provimento de
vestimentas para toda a família, que dependia exclusivamente das mulheres.

A fixação da tecelagem doméstica no interior é uma continuidade dos diversos

fazeres da casa, unindo-se aos trabalhos do campo, onde a mulher assume os
cuidados da família, da cozinha e do artesanato de subsistência, onde se inclui a
tecelagem pelo seu sentido primeiro de útil e de necessário (LODY, 1983, p.14).

O pouco que as mulheres gaúchas conseguiam produzir além de suas necessidades como,
ponchos brancos com riscas pretas ou pardas, eram enviados principalmente a Porto Alegre e Rio
Grande. Lody (1983) lembra quanto aos ponchos gaúchos como coisa de gaúcho pobre e de que
os grandes fazendeiros usavam em suas viagens ponchos de lã industrializada.

Durante dois séculos a confecção de ponchos rústicos foi cultivada no Rio Grande
do Sul, sem maior prestígio, porém. Após 1970, por influência da moda européia
(inspirada em ponchos sul-americanos), osbichará adquiriu status urbano e,
inclusive, uso indiscriminado seja por homens ou por mulheres (LESSA, 1980,
p.104, grifos do autor).

Em 1824 chegaram no Rio Grande do Sul os primeiros imigrantes alemães.

Vivendo em pobres ranchos, nem de móveis dispunham – sentavam-se em caixotes

ou cepos – e haviam trocado a louça por porongos e cuias. Além da colheita agrícola,
produziam farinha de mandioca, faziam o pão, a manteiga e a banha. Teciam seus
próprios tecidos, rudimentares. Ainda que tivessem sido artesãos na Europa, aqui
tinham de concentrar sua atividade na agricultura de subsistência (LESSA, 1980,
p.123, grifos nossos).

Os primeiros alemães em sua maioria não eram agricultores e sim artesãos. A maioria deles exercia
algum ofício na Alemanha. Após terem passado os primeiros anos, os mais obstáculos, tendo se
dedicar à agricultura de subsistência, estes alemães aos poucos foram retomando as atividades
artesanais. O artesanato foi o elemento que fez com que esses se fixassem a terra. Expandiram o
artesanato doméstico para o um nível de mercado. Dando origem à indústria têxtil no Rio Grande
do Sul. Em 1874 abriu a primeira indústria de têxtil no Estado, onde se fiava, tecia e tingia. No
entanto os alemães do interior continuavam a praticar o artesanato bem como a tecelagem manual,
pois as fábricas surgiam nas cidades, como em Porto Alegre, Rio Grande, Pelotas e outras.

Da mesma forma pensar que os imigrantes italianos, eram produtores de vinho é um engano, pois,
assim como os alemães, eram em sua maioria artesãos e conheciam a arte de tecer manualmente.
Mas também se dedicaram a tecelagem em maiores escalas, dando origem a pequenas fábricas
têxteis, perdendo-se o caráter artesanal. Reichel (1978), num estudo sobre o desenvolvimento da
indústria do ramo de fiação e tecelagem no Estado se preocupa quanto à origem dessas indústrias:
evoluíram-se do artesanato ou se surgiram já estruturadas como indústrias.

A hipótese mais aceita por esta autora é de que a tecelagem manual não concorreu com a
indústria têxtil, ou seja, com as grandes fábricas de tecelagem. Isso porque a tecelagem manual
atuava no interior e as fábricas na cidade e estas destinavam seus produtos para a exportação.

Não vamos aqui, entrar nesta discussão, pois notavelmente existem muitos antagonismos
quanto a isso, no entanto é preciso lembrar de que com a Revolução Industrial, o artesanato foi
gradativamente perdendo força, e no Rio Grande do Sul certamente isso não foi diferente.

Em depoimento dado pela artesã, professora e jornalista Naira Maria Ferreira, na Edição Especial
do jornal Profissão Artesão na ocasião da 19ª Feira Latino Americana de Artesanato de Porto
Alegre (2009), esta lembra a Revolução Industrial como fator que restringiu o artesanato a algumas
habilidades e o marginalizou por não pertencer à classe produtiva predominante. Também teria sido
o Movimento Hippie, mais tarde, que fez surgir grandes feiras de artesanato no centro do país:

No Sul os anos seguintes representam vitórias para os artesãos que já tendo

longa caminhada, documentação em carteira registrada, formou as primeiras feiras
ao ar livre, organizadas e apoiadas pela sociedade que se rendia a resistência de
pessoas que insistiam em ter seu próprio negócio produzir peças com qualidade e
preço justo (PROFISSÃO ARTESÃO, 2009, não paginado).

Recorremos a alguns dados fornecidos pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior, organizados juntamente com o Programa do Artesanato Brasileiro (PAB) e do Sistema de
Informações Cadastrais do Artesanato Brasileiro (SICAB).

Através destes dados podemos constatar que mais da metade dos artesãos cadastrados são
mulheres, cerca de 80% do numero total. Quase 90% do total moram em zona urbana, bem como
realizam suas atividades na própria residência. Sendo que 52% dos artesãos e das artesãs recebem
menos de um salário mínimo nacional, e 42% recebem entre um a cinco salários, mas dificilmente
ultrapassam do valor de um salário mínimo. Quanto à comercialização 49% é feita na própria
residência do artesão ou da artesã, 22% em feiras, 14% em ruas ou praças.

Certamente esses números dão visibilidade à presença feminina em atividades artesanais,

inclusive na tecelagem. Números que passam despercebidos aos olhos de muitos.

Metodologia

A metodologia desta pesquisa ocorre por meio da observação participante, entrevistas

individuais, narrativas de histórias de vida para a percepção dos processos formadores baseadas
em Marie-Christine Josso (2004, 2006, 2007), coletadas por meio dos grupos de discussão com
base nos estudos de Weller e Bohnsack (2006).

O conceito de experiência (JOSSO, 2004; EGGERT, 2009; DEWEY, 1976) tem para nosso grupo
de pesquisa um investimento de estudo e debate, pois a trajetória de quem compõe o grupo aponta
para duas realidades que sempre consideraram a experiência como desencadeadora da produção
do conhecimento: a educação e o feminismo.

Estamos levando em consideração o exercício de (re) leituras, dos processos de ensino –

aprendizagem num lugar de ensino não–formal e suas implicações no cotidiano do trabalho de
mulheres.

Para Paulo Freire, a história não é pensada cronologicamente, a partir do calendário, de fatos
históricos longe da nossa realidade, a história tem um sentido de mudança, de transformação, de
deslocamento, portanto, podemos pensar aqui em uma outra forma de historia, uma outra forma de
“contar” o tempo e a história, nesta perspectiva podemos ter um processo de mudança.

As histórias de vida vem sendo utilizadas em muitos campos, incluindo o da educação popular que
buscar através dessas historias um sentido a fatos e movimentos tanto da vida cotidiana quanto
coletiva, a experiência dos Círculos Populares de Cultura do norte e nordeste do Brasil foram um
divisor de águas para se perceber a educação popular como uma força a ser resgatada (EGGERT,
2003).

Através da fala, da problematizarão e do exercício de contar suas histórias de vida, pessoas

conseguiram refazer e reviver suas próprias histórias e assim transforme a cultura do silencio para
passarem a ler o mundo em que vivem, para assim poder transformar sua própria realidade, Paulo
Freire Afirma que:

O homem (sic) não pode participar ativamente na história, na sociedade, na

transformação da realidade se não for ajudado a tomar consciência da realidade
e da sua própria capacidade para a transformar... Ninguém luta contra forças que
não entende, cuja importância não meça, cujas formas e contornos não discirna;
[...] Isto é verdade se refere às forças da natureza [...] isto também é assim nas
forças sociais [...] A realidade não pode ser modificada senão quando o homem
descobre que é modificável e que ele o pode fazer (FREIRE, 1977, p.48).

Nosso desejo é que por meio de narrativas das histórias de vida das mulheres que estão diariamente
na arte e na técnica da tecelagem, essas possam, em alguma medida resgatar suas próprias
histórias, fazer um caminho para si (JOSSO, 2004) e ressignificar suas trajetórias apropriando-se
de sua própria história como nos ensina Freire.

Ninguém lê o mundo isoladamente, “É imprescindível uma leitura do mundo que contextualize,

geste e emoldure um sentido para a palavra” (PASSOS, 2008, p.240), para que assim possa ocorrer
a transformação do mundo que vivemos, principalmente das relações desiguais entre os sexos.
Entendemos que, por meio desse conjunto metodológico, ampliaremos nossa formação como
pesquisadoras e simultaneamente estaremos provocando um pensar com as mulheres que
aceitaram nossa inserção, no ateliê.

Algumas Considerações

A valorização e visibilidade do trabalho feminino é uma luta que esta sendo travada, mas que
ainda é longa, pois o trabalho da mulher é invisibilizado e desvalorizado tanto quando se trata do
trabalho doméstico e artesanal.

Em nossa empiria constatamos que as mulheres muitas vezes com a atividade da tecelagem
mantêm financeiramente sua família. No entanto, constatamos também, que não se reconhecem
como tecelãs e muito menos são reconhecidas pelo seu trabalho. Tivemos dificuldades de encontrar
bibliografia referente à História da Tecelagem, em especial do Rio Grande do Sul, onde o nosso
projeto se efetua, talvez porque seja “coisa de mulher”, assim como as próprias tecelãs do grupo
denunciam.

Acreditamos que o caminho a trilhar para conquistas no campo feminista, entre eles o da visibilidade
do trabalho feminino passa por muitos lugares e saberes da academia, pela militância e também
pela vida cotidiana das mulheres.

Acreditamos que nossa pesquisa possa ser uma contribuição para as mulheres em geral e desse
ateliê de tecelagem em especial, para que suas experiências do dia a dia tornem-se marcas de
potencia e com isso possamos pensar outros caminhos, incluindo a busca de mais dignidade na
aprendizagem das relações de gêneros. Concordamos com Brandão sobre a possibilidade do dizer
a palavra no ato da pesquisa.

A pesquisa deveria fazer-se capaz também de “dar voz” e deixar que de fato
“falem” com suas vozes as mulheres e os homens que, em repetidas investigações
anteriores, acabam reduzidos à norma dos números e ao anonimato do silencio
das tabelas (BRANDÃO, 2006, p.27).

Por isso entendemos ser necessário que a pesquisa seja viva, que participe do cotidiano do
trabalho de tecelagem para que ela em alguma medida dê voz às mulheres.

Segundo Thompson “Nas histórias orais concentramo-nos sobre aquilo que podemos aprender
com elas. Mas a narração se sua história de vida pode também ter um impacto sobre elas”
(THOMPSON, 2002, p.196), e é esse impacto que buscamos ao trabalhar com as histórias de
vidas, contadas pelas mulheres do ateliê, ao ouvir as histórias por elas contadas entre tramas e
fios, aprendemos com elas e entendemos que as histórias de vida não são uma “mão única”, elas
dão impactos tanto para quem pesquisa como para as mulheres que as contam.

As narrativas de história de vida que estamos utilizando nesta pesquisa possibilita buscam refazer
caminhos/processos/modos de produção por elas percorridos e para nós narrados com o intento
de buscar em cada uma e no coletivo do ateliê uma visibilidade e um reconhecimento da riqueza
do que fazem.

Segundo Brandão essa é uma finalidade importante na pesquisa segundo ele: “Toda ciência
social de um modo ou de outro deveria servir à política emancipatória e deveria participar da
criação de éticas fundadoras de princípios de justiça social e de fraternidade humana” (BRANDÃO,
2006, p.25). Como feministas, acrescentamos ainda, que toda pesquisa deveria ter princípios de
sororidade, palavra resgatada pela Teologia Feminista que significa “irmãs”.

Referências

BRANDÃO. Carlos Rodrigues. A pergunta a várias mãos, a experiência da pesquisa no trabalho do

educador. São Paulo: Cortez, 2003.

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 “De vuelta a la comunidad:
construcciones identitarias en una cooperativa de trabajo del Frente Popular Darío
Santillán”

Marina Wertheimer 1
marina_wertheimer@hotmail.com
UBA – Fac. Cs. Soc.

“Para unos, la postal de un estallido largamente esperado; para otros,

perturbaciones inaceptables en el panal psíquico del orden burgués. Y siempre,
la imagen desenfocada de calles y subsuelos sublevados, como indescifrables
manchones de suburbios de la política”

Ferrer, Christian y Gómez, Adriana (2003)

Introducción: cambios en el mundo del trabajo

A partir de la década de 1970, el sistema capitalista mundial comenzó a atravesar un cuadro

crítico caracterizado por la caída de la tasa de ganancia, debida a un aumento del precio de la fuerza
de trabajo; y por el agotamiento del patrón de acumulación taylorista-fordista, que no fue capaz de
responder a la retracción del consumo que se iniciaban con el naciente desempleo estructural. Las
respuestas económicas y políticas a esta crisis tuvieron profundas consecuencias para el mundo
del trabajo: desregulación de los derechos laborales, aumento de la fragmentación dentro de la
clase asalariada, precarización y tercerización de la fuerza de trabajo, disminución y aumento sin
precedentes del desempleo, adquiriendo dimensiones exorbitantes en la nueva fase del capitalismo
que se abría, pasando a ser estructural, lejos de la estacionalidad que lo había caracterizado en la
fase anterior (Antunes, 2005).
De acuerdo a Robert Castel (2009) el salariado antes de la década señalada constituía el
principio unificador –y diferenciador- de la sociedad, representando la base de la identidad social
predominante. Las transformaciones sociales surgidas a partir de la decadencia del modelo societal
fordista-taylorista, produjeron nuevas formas de construcción social de subjetividades.
En Argentina, a partir de la década del ’90 comenzaron a aplicarse las llamadas políticas
neoliberales impulsadas por el Consenso de Washington. Nuestro país fue uno de los más fieles
y puntillosos a la hora de implementar estas medidas, cuyas consecuencias tuvieron efectos
devastadores a nivel nacional. El proceso de reestructuración económica –que se inició en la
última dictadura militar bajo el ministerio económico de Martínez de Hoz, y se profundizó en la
década del ’90 bajo la dupla Menem-Cavallo- no sólo generó una pérdida considerable de empleos,
sino también una gran desarticulación del mundo del trabajo, que hasta ese momento aparecía
como una totalidad regulada y unificada bajo la figura del empleo asalariado, que fue perdiendo
protagonismo no sólo a nivel económico, sino también como principio regulador de la sociedad. La
resultante fue un profundo proceso de descolectivización y de desindustrialización que terminaron
de consolidarse en el gobierno de Carlos S. Menem, acompañada de una fenomenal apertura
económica, privatización y flexibilización laboral (Beccaria, 2001).
En el presente trabajo se hará un breve análisis acerca de los modos de construcción
identitaria predominantes en nuestro país, en un escenario caracterizado por el posfordtaylorismo,
particularmente en el sector social más golpeado por la restructuración productiva y la flexibilización
laboral: los desocupados. A tales efectos, se tomó como caso de estudio un grupo de trabajadores
de una cooperativa del Frente Popular Darío Santillán (FPDS), considerando para el estudio del
proceso identitario no solo la pertenencia a este emprendimiento, sino también la filiación a esta
organización, como proveedora de marcos comunitarios, con formas de sociabilidad intensas y

1 Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales.

sólidas identificaciones más amplias.
Para ello, se realizaron una serie de entrevistas en profundidad con trabajadores y referentes
del movimiento, y se acudió a bibliografía oficial de esta organización y artículos analíticos e
históricos sobre el FPDS.

Surgimiento de nuevas formas de resistencia: el movimiento piquetero

A pesar de la restructuración económica y política implementada en las últimas décadas del

siglo XX, lentamente fueron surgiendo procesos protagonizados por los “derrotados” ante las nuevas
reglas de juego impuestas por el neoliberalismo, como forma de resistencia ante esta situación.
Fueron los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil los que empezaron a ocupar
los lugares vacíos que dejó el corrimiento del Estado, preocupado en velar por las inversiones del
capital financiero transnacionalizado, en un claro abandono de su rol de “promotor social” que había
cumplido décadas atrás.
Particularmente, el movimiento de protesta piquetero halla sus fundamentos en el proceso
de desindustrialización y consecuente deterioro de la calidad de trabajo –y de vida- de la clase
trabajadora. Este proceso comenzó en la década del ’70 y se acentuó en la década del ’90, momento
en el que las organizaciones de desocupados adquirieron visibilidad pública a nivel nacional (Cross
y Freytes Frey, 2005).
A la par que los sectores populares fueron distanciándose del empleo formal, los modos de
acción colectiva de varias organizaciones también se alejaron del típico modelo de representación
de intereses sindical-electoral. Paulatinamente, muchas de ellas fueron volcándose a la acción
micropolítica, territorial y de base y, a través de su implicación en cortes de rutas, marchas y otro
tipo de protestas, pronto adquirieron un gran poder de presión frente al Estado Nacional2 .
En los barrios más afectados por el proceso desindustrializador, con un creciente
empobrecimiento de sus vecinos, se adoptó el corte de rutas como modalidad de protesta de
las primeras puebladas en el interior del país entre 1996-1997, y el mismo se afianzaría en el
transcurso de la década siguiente. Desde entonces, nacieron una gran cantidad de organizaciones
de desocupados que incorporaron como iconografía el piquete, sumando el trabajo barrial y la
ayuda social para dar un principio de solución a sus demandas (Massetti, 2004).
Estas organizaciones fueron coordinando acciones, trazando alianzas, y consolidándose a
nivel nacional luego del otorgamiento de los primeros planes de empleo en el año 1997. Este
proceso continuaría profundizándose hasta alcanzar un pico en 2002, año de feroz represión,
seguida de una política que inauguraría el gobierno de Néstor Kirchner que alternaría entre la
cooptación de líderes y organizaciones y la represión de aquellos movimientos disidentes (Svampa
y Pereyra, 2009).
Entonces, puede decirse que el movimiento de desocupados fue consolidándose en parte
gracias a los subsidios estatales, siendo estos rara vez el objeto último de sus reclamos, pero sí
lo efectivamente obtenido de un Estado cada vez más orientado a implementar políticas de tipo
focal y asistencial, que mediante estos planes buscaba contener, cooptar y controlar las distintas
organizaciones piqueteras (Pereyra, 2008).
Este rápido fortalecimiento a través de los planes sociales estableció desde un principio una
relación de dependencia y subordinación de las distintas organizaciones, pero muchas de ellas,
con sus particulares formas de construcción política, fueron elaborando distintas maneras para
redefinir este condicionamiento estructural, lo que daría origen a profundas diferencias entre las
organizaciones.
Particular fue la presión que ejercieron las redes punteriles del Partido Justicialista en los
municipios de la Provincia de Buenos Aires, y quienes más la sufrieron fueron los movimientos
independientes por no contar con una estructura partidaria o sindical sólida, o por la falta de
disposición a negociar. Las organizaciones que tuvieron mayor margen de maniobra fueron los
Movimientos de Trabajadores Desocupados (MTD) de la Coordinadora Aníbal Verón (precursora
2 Esta es una descripción realizada a grandes rasgos ya que, efectivamente, hay importantes organizaciones que sí
mantienen vínculos aceitados con el sindicalismo y con partidos políticos.
del FPDS) y el Movimiento Teresa Rodríguez (MTR), quienes buscaron gestionar de manera directa
los planes otorgados por el gobierno a fin de sortear esta coacción de los punteros “pejotistas”.

El Frente Popular Darío Santillán

Después de la profunda crisis de 2001 sectores progresistas de la clase media –principalmente

los nucleados en asambleas barriales- comenzaron a acercarse a las organizaciones piqueteras más
autonomistas, básicamente a los distintos MTD del Sur del Conurbano Bonaerense. Coordinarían
acciones y concretarían acercamientos, hasta formar en 2004 el Frente Popular Darío Santillán.
El Frente Popular Darío Santillán (FPDS) surgió de una escisión que se produjo en la
Coordinadora de Trabajadores Desocupados Aníbal Verón (CTDAV) en el año 2003. Dicha
coordinadora, sin una fecha fundacional exacta, surgió a fines de la década del ’90, a través de
la articulación de varios movimientos barriales, principalmente de la Zona Sur del GBA, en busca
de un espacio de coordinación ante la progresiva declinación de las condiciones de vida de sus
habitantes. La CTDAV existió hasta mediados del 2002 y luego de este corto trayecto, se produjo
una fractura que daría lugar, por un lado, a la “línea Varela”, y por otro lado, al FPDS.
EL FPDS se compone no sólo de organizaciones de desocupados, sino también de vecinos de
clases medias, empresas recuperadas bajo gestión obrera, agrupaciones sindicales antiburocráticas
y combativas, el movimiento estudiantil y movimientos campesinos. Entonces, si bien cerca del
80% de sus miembros provienen del sector de desocupados, su composición también registra una
multiplicidad de sectores, ubicándose en distintas zonas geográficas del país 3.
El FPDS se autodefine como un movimiento social y político anticapitalista y autónomo con
respecto al Estado 4 y a los partidos políticos, inclusive aquellos de izquierda, por observar en éstos
una lógica verticalista que propende a la institucionalización y la toma del poder. En este sentido,
este movimiento no se propone la toma del poder, sino la construcción de contrapoder5 , y de un
cambio social y cultural, a través del trabajo de base, barrial o territorial. Cuentan con una dinámica
autonomista y horizontal de acción.
El término Frente hace referencia a la multiplicidad de organizaciones que lo forman, incluso
con diversas trayectorias políticas, pero con núcleo en la autogestión y horizontalidad. Popular
alude al campo popular, que se encuentra presente en una multiplicidad de sectores sociales. Y el
nombre Darío Santillán refiere al militante del MTD de Lanús –que componía la CTDAV- asesinado
junto a Maximiliano Kosteki en la masacre de Avellaneda el 26 de junio de 2002.
Esta organización asigna especial importancia a la autonomía política tanto del movimiento
como de sus miembros, lo que se garantiza de forma horizontal a través de asambleas de base,
que figuran como uno de sus principios organizativos fundamentales. Otros principios básicos son
3 Integran el FPDS diversas organizaciones de Capital Federal y Gran Buenos Aires, La Plata, Mar del Plata, Tandil,
Rosario, Córdoba, Río Negro, Formosa y Tucumán.
4 La autonomía con respecto al Estado es objeto de fuertes debates incluso dentro del FPDS, ya que su depend-
encia con respecto a los planes sociales es insoslayable; sin embargo predomina la concepción de que es posible
mantener cierto margen de autonomía debido a que el destino de estos fondos escapa al control estatal, gracias a
la constante lucha que llevan a cabo en el día a día estas organizaciones que componen el Frente. De hecho, den-
tro del movimiento, al igual que en muchas otras organizaciones de desocupados, predomina la concepción de que
los planes recibidos son conquistados o “arrancados” al Estado, y no representan una subvención.
5 Como exponentes del contrapoder encontramos principalmente a Hardt y Negri quienes postulan una separación
entre la negatividad de la lucha anticapitalista y su superación en un sistema socialista, abogando por una política
que no tenga por objetivo la toma del Estado. Entonces, el contrapoder sería el poder que se construye por fuera
del Estado, sin la intención de “tomarlo”. De acuerdo a Negri (2002: 1), cuando se habla de contrapoder en gen-
eral “en realidad se está hablando de tres cosas: de resistencia contra el viejo poder, de insurrección y de potencia
constituyente de un nuevo poder”.
En Imperio, obra que escribiera junto a Hardt, describen: “Los actos de resistencia, los actos de revuelta colectiva
y la invención común de una nueva constitución social y política atraviesan en forma conjunta innumerables micro-
circuitos políticos. De esta forma, se inscribe en la carne de la multitud un nuevo poder, un “contra-poder”, algo
viviente que se levanta contra el Impe¬rio. Es aquí donde nacen los nuevos bárbaros, los monstruos y los gigantes
magníficos que emergen sin cesar en los intersticios del poder imperial y contra ese poder” (Hardt y Negri, 2002:
165).
la lucha, la formación y la autogestión, entendiendo por ésta última la “libre decisión sobre el destino
de los recursos generados por el propio trabajo, recibidos solidariamente, expropiados a empresas
capitalistas o arrancados al Estado” (FPDS, 2007).
El FPDS cuenta con varios desarrollos productivos, entre ellos huertas, granjas, carpinterías,
herrerías, talleres textiles y de serigrafía, tambos, panaderías, entre otros, e impulsan la generación
de redes de consumidores a los efectos de contribuir a la creación de una economía alternativa
como una forma más de resistir frente al sistema económico y cultural dominante y construir una
sociedad distinta. Dentro del “Frente” consideran que a este objetivo se llega no de una vez y para
siempre, sino a través de la prefiguración, en el día a día, promoviendo “nuevos valores, nuevas
relaciones sociales y de trabajo, nuevas formas de luchar y de actuar políticamente (…) nuevas
manifestaciones culturales” (FPDS, 2007).
Las asambleas tienen una frecuencia semanal y se llevan a cabo en cada barrio. En ellas
se analizan, debaten y confirman las decisiones y pasos a tomar en el movimiento. La falta de
estructuras tradicionales –no pertenecen a partido ni sindicato alguno- hace que las luchas deban
ser mucho más firmes y rotundas para poder obtener algún éxito. Por ejemplo, los cortes de ruta
y accesos a la Ciudad de Buenos Aires han funcionado como vías de comunicación y negociación
con el gobierno nacional. Esta falta de organización vertical que determina que no tengan una
extensión en el ámbito de la política institucional a través de partidos o sindicatos obedece también
a la pretensión del FPDS de contribuir a la construcción de contrapoder. Sin embargo, en los últimos
tiempos, hay una nueva propuesta dentro del FPDS que se aleja un poco del “horizontalismo radical”:

“Hay una maduración política que permite vincular autonomía con organización.
Las apuestas del llamado ‘horizontalismo radical’ no se han desarrollado y en cambio
se han consolidado experiencias que combinaron la democracia asamblearia con la
construcción de organizaciones de carácter multisectorial o federativas, superando
la mera construcción local y la falsa contradicción horizontalidad-organización, bajo
el concepto de democracia de base” (FPDS, 2009: 6).

Con respecto a los emprendimientos productivos, estos son autogestivos y comunitarios, y son
considerados “herramientas” para enfrentar la ausencia del Estado en la regulación y promoción
de la economía. Sus miembros se autodefinen como trabajadores, considerando que es en su
misma práctica cotidiana que se realizan como tales ya que “no hacen otra cosa que trabajar
a partir de la autoorganización productiva, la economía alternativa, la educación popular [y] los
lazos de solidaridad con el barrio (…)” (Colectivo Situaciones, 2002). Por eso mismo, rechazan
la idea de que deban organizarse “en torno a la carencia” como desocupados. Consideran que
el emprendimiento de proyectos productivos, con todas las contradicciones que pueda implicar –
dependencia económica de subsidios estatales, por ejemplo-, forma un largo camino a través del
cual se construye una nueva sociedad, basada en nuevos valores de los que resaltan la autonomía,
la horizontalidad y la solidaridad.

Cambios en las identidades colectivas

Como hicimos mención en un apartado anterior, con la segmentación del mercado de trabajo,
es decir, la división entre los protegidos, los precarios, los desafiliados, los desempleados, se fueron
desestructurando los marcos colectivos que la sociedad salarial aseguraba. Según Robert Castel
(2009) aparece, de manera conjunta a estas transformaciones, la figura del “individualismo negativo”
que afecta a los sectores sociales más vulnerables, aumentando la precarización y atomización de
los individuos entre sí. De acuerdo a este autor, la identidad que anteriormente determinaba la
estructura productiva, hoy debe ser provista por los propios sujetos para sí mismos. Tomamos de
Mellucci (1994) el concepto de identidad colectiva considerándola como la resultante y a la vez el
factor de un proceso de puesta en común de significaciones que componen un marco de atribución
de simbologías a la realidad social, que incluye valores, signos y creencias comunes
Al cambiar las condiciones de existencia del trabajo, ese principio que posibilita la integración
“de las integraciones” (Castel, 2009: 417) –a saber: familiar, escolar, profesional, social, política,
cultural- nace un individualismo que no obedece a una exaltación de la propia individualidad de los
sujetos, sino al debilitamiento de las regulaciones colectivas.
Este individualismo “negativo”, sin embargo, no equivale a una situación de total aislamiento,
sino que conduce a un tipo de regulaciones que responden a otras finalidades distintas a la
integración a través del empleo asalariado. De esta manera, la desafiliación que se genera no implica
necesariamente una ausencia total de vínculos, pero sí el debilitamiento de los enmarcamientos
del sujeto en estructuras generadoras de sentido. Hay nuevas sociabilidades “flotantes”, pero no
una integración fuerte. El trabajo continúa operando como núcleo integrador de lo social, pero ya
no es un “principio de subjetivación” decisivo, separándose de su dimensión “cultural identitaria”
(Svampa, 2009).

“En efecto, lo propio de la nueva etapa en la modernidad es que la identidad

no aparece más como un dato, ésta emerge más bien como una pregunta, como un
cuestionamiento. La insatisfacción identitaria se convierte en el problema central
del sujeto moderno” (Svampa, 2009:19)

Otro cambio que puede observarse es el paulatino pero constante desdibujamiento de la

cultura del trabajo, así como de la participación política, tanto en lo que respecta a la representación
sindical como en un nivel político-electoral.
Paolo Virno sostiene que la sociedad contemporánea atestigua una desaparición de la forma
política del pueblo, concepto que este autor liga a la existencia –y legitimidad- del Estado, el cual
actualmente también está en crisis. Sugiere su reemplazo por el término multitud, ya que la unidad
del espacio público –sostiene- no se efectúa más en referencia ésta esfera. Esta pérdida de la
referencia a la estatalidad, determina un cambio en las mentalidades y subjetividades, originando
nuevas formas de organización y de conflicto (Virno, 2003).
Esto último es particularmente importante para el caso bajo análisis ya que, a pesar del
desvanecimiento de los marcos colectivos identitarios que se configuraban en torno al mundo del
trabajo formal, se fue gestando de la mano de las organizaciones piqueteras, poco a poco, un
nuevo modo de organización que estará ligado a la cuestión territorial y comenzará a recomponer
el lazo comunitario de manera novedosa. El repliegue individualista que había marcado la
descolectivización a finales de siglo, donde la subjetividad se definía de manera negativa, fue
dando lugar, gracias a las acciones políticas de las asociaciones de trabajadores desocupados, a
una redefinición positiva de la situación de desempleo y, a partir de su participación en cortes de
ruta y protestas, estas organizaciones fueron poniendo sobre el tapete público sus demandas de
trabajo y ayuda alimentaria, lo que generó paralelamente un efectivo trabajo de reconstrucción de
la cotidianeidad (Massetti, 2004).
Como señalan Svampa y Pereyra (2009), la protesta social condensada en el corte de rutas
favoreció la generación de una idea más positiva en relación a la pérdida del empleo. Así, para los
propios actores, el término piquetero resultaba menos violento y estigmatizante que la peyorativa
denominación de desocupado, promoviendo su inclusión en un movimiento social activo. El método
de lucha cristalizado en torno al piquete, entonces, además de ser un método de hacer escuchar sus
reclamos ante las autoridades regionales y nacionales, colaboró con el nacimiento de un proceso
de reconstrucción identitaria.
A través de la lucha y el activismo político, pudo también recalificarse el sentido de los subsidios
estatales. En lugar de ser dádivas otorgadas por el gobierno, los planes sociales pudieron ser
concebidos como obtenidos por los propios piqueteros, que dejaron de ser receptores pasivos de
una providencia estatal, para convertirse en sujetos activos capaces de conquistar planes como
trofeos de la lucha popular.
De acuerdo a Svampa y Pereyra (2009), la identidad piquetera representa una ambivalencia,
ya que no es una identidad acabada y definitiva, sino un estado transitorio hacia una situación
de empleo; de este modo, es una figura útil ya que aporta a un proceso de resistencia contra los
efectos perversos del sistema, pero no constituye una categoría prospectiva. De todas formas, estos
autores señalan que las organizaciones más independientes y autónomas fueron las portadoras de
una mayor fuerza identitaria, generando procesos autogestivos de trabajo capaces de resignificar
este concepto, así como la identidad portadora en los sujetos ejecutantes del mismo.
Las formas de organización social que proveen los grupos piqueteros son importantes en
la medida que surgen en un contexto neoliberal de enriquecimiento y éxito de unos pocos y una
paralela pobreza y exclusión de los sectores populares y, si bien no constituye una necesaria
superación de este sistema, sí representa una valiosa forma de construcción social que alberga a
una parte importante de estos sectores.
Y en esta valoración altamente positiva del trabajo realizado, hay por detrás una ardua labor
política de redefinición de su condición. La autoorganización barrial permitió a sus miembros
identificarse con este colectivo reencontrándose con una nueva identidad asociada al trabajo, pero
de distinta manera. La autogestión y el trabajo comunitario llevado a cabo, son enmarcados por la
organización como una nueva forma de hacer política, asociada a la militancia, en reemplazo de
los marcos tradicionales y la comunidad, a través de una práctica económica alternativa inserta en
la Economía Social o Solidaria (ESS).
De acuerdo a José Luis Coraggio, la Economía Social es inseparable de la cultura, de las
identidades sociales y del mundo simbólico de los agentes económicos. Es decir, en esta esfera,
los agentes no cumplen una función económica utilitarista, sino básicamente social, regidos por
valores de solidaridad y cooperación, con miras a construir mercados en los que los precios y las
relaciones establecidas tengan como horizonte la integración y el igualitarismo. La ESS se basa en
“asociaciones libres de trabajadores antes que empresas donde el trabajo es subordinado al capital
autoritario por la necesidad de obtener un salario para sobrevivir”. Los distintos proyectos de la ESS
asumen un papel protagonista, buscando reemplazar la primacía económica del capital sobre el
trabajo, por una racionalidad basada en la libre asociación. (Coraggio, 2002: 2).
El alcance de la ESS es relativo y es objeto de fuertes debates6 , pero lo que aquí se rescata es
que a través de ella es posible generar un cambio en las subjetividades y reconstruir el lazo social
por medio del trabajo comunitario, asociado a la labor política de vincularlo a procesos culturales y
sociales más amplios, como una forma más de construcción de contrapoder.

Análisis de caso

La cooperativa de trabajo visitada forma parte del FPDS. Se especializa en trabajos de herrería
y al momento de la última visita (noviembre de 2009) contaba con doce miembros estables, más
tres jóvenes en calidad de “pasantes”. Hasta fines de 2009 funcionaba en Dock Sud en un predio
prestado y actualmente adquirieron una instalación propia, en el partido de Avellaneda, no muy
lejos de la ubicación original.
Sus formas de producción, gestión y decisión son colectivas y cooperativas, y de esto
mismo dan cuenta los trabajadores, quienes hacen referencia a valores tales como lo colectivo, la
6 Las cooperativas que se rigen bajo los parámetros de la ESS, pueden representar una alternativa para los exclui-
dos del sistema de empleo formal Sin embargo, a pesar de que la ESS pueda representar una racionalidad distinta
a la lógica capitalista, no por ello se encuentra exenta de contradicciones. Ricardo Antunes (2005) discute el papel
del llamado tercer sector (el que incluiría a la ESS), y sostiene que el mismo constituye una alternativa de alcances
muy limitados para compensar el desempleo causado por esta intensificación de la explotación del trabajo por el
capital en la nueva fase abierta luego de la década del ’70.
Acerca del tercer sector, sostiene que “es un error concebirlo como una real alternativa transformadora de la lógica
del capital y de su mercado, como capaz de minar los mecanismos de la unidad productiva capitalista” (Antunes,
2005:104). De acuerdo a este autor, la ESS desempeñaría entonces un papel funcional al sistema, viniendo a suplir
el vacío que antes ocupaba el Estado, hoy cubierto por las organizaciones de la sociedad civil.
solidaridad, lo positivo de pertenecer a la organización y la horizontalidad.

“También ponemos bastante énfasis en valores como los de solidaridad,

compañerismo, más que nada eso, no cortarnos solos. Trabajamos en conjunto y
los trabajos son rotativos, la limpieza, por ejemplo, la hacemos entre todos, traemos
el almuerzo de uno de los comedores que tenemos cerca” (Daniel7 , miembro de la
cooperativa).

“La idea es que todos aprendan, todos trabajamos igual, el mismo horario,
no tenemos patrón, nadie descansa sobre nadie. El laburo es comunitario, todos
trabajamos lo mismo. El horario de laburo como te dije son 6 horas, de las cuales
una es de almuerzo, o sea que son 5 horas y el pago es igual, no porque un
oficial sepa lo mismo gana más que los otros” (Raúl, miembro de la cooperativa y
referente del FPDS).

Esta horizontalidad, reconocen, no es total, ya que en el proceso productivo tienen más peso
quienes detentan más saberes específicos, como es el caso de un oficial herrero que es el encargado
de capacitar a los más jóvenes y realizar los acabados y tareas que requieran de más experticia.
Además, es quizá, junto a otros compañeros de mayor edad, de los pocos que pertenecieron a un
pasado en el que se respiraba una cultura de trabajo que los más jóvenes no conocieron. Asimismo,
la trayectoria política acumulada juega decisivamente.
De acuerdo a lo que se desprende de las propias entrevistas, puede apreciarse el trabajo
que hacen como implicado en un aprendizaje social de sujetos que guardan rasgos identitarios
relacionados a la lucha por el derecho al trabajo. La mayor experiencia que parecen transitar es a
través de la política y la militancia: participar en los procesos de lucha juega a favor de un palpable
sentimiento de posibilidad y orgullo sobre el rol social y en cierta medida contrahegemónico que
cumple su cooperativa de trabajo:

“Las cooperativas se crearon para luchar contra la desocupación, así, a nivel

del barrio. Entonces fue que formamos grupos de trabajo, las cooperativas” (Daniel).

“Nosotros peleamos contra todo el sistema. Siempre vamos hacia el cambio

social” (Ramiro, pasante de la cooperativa).

Entonces el factor identitario crucial se vincula con lo político y comunitario, en lo cual lo

productivo laboral es sólo una parte más. Tienen una fuerte vinculación con la comunidad y un
fuerte arraigo territorial. Resulta indisociable el trabajo a la comunidad y al movimiento, con una
clara dirección política. Como revela uno de los entrevistados:

“Empezamos con los productivos en 2004, viste, era la época que hacíamos
las marchas de lo productivo en general por varias cosas. Era herrería, panadería
¿no? Dulces y conservas, para poder conseguir para que los compañeros pudieran
laburar” (Daniel).

7 Los nombres que figuran a continuación son sólo seudónimos, a fin de preservar el anonimato de los entrevista-
dos, requisito a través del cual accedieron a responder mis preguntas.
 En los fragmentos citados puede apreciarse esta indisolubilidad de los emprendimientos
productivos con la lucha política. No hay entrevistado que no ligue su trabajo a la resistencia y la
lucha anticapitalista, poniendo su actividad a la par que las asambleas barriales, las regionales,
intersectoriales, las luchas de los estudiantes, entre otros:

“Anteriormente estaba el tema de los planes, los productivos. En el MTD de

Lanús agitaba que hubiera productivos” (Daniel).

“Otra cosa que estamos pidiendo es las cooperativas, ¿viste las marchas que
se hicieron el otro día?. Lo que queremos es trabajar, no queremos los planes,
$150, $200 que, si bien son algo, no te solucionan, queremos trabajo” (Raúl).

Asimismo, resalta la importancia de la formación política y la educación, sobre todo de los

miembros más jóvenes:

“Hay unos pibes trabajando que hacen una especie de pasantías, como
aprendizaje del oficio, pero también como contención (...) Nosotros trabajamos seis
horas diarias, ellos trabajan solamente tres horas y uno de los acuerdos es no dejar
de estudiar” (Daniel).

“Lo que está piola es que el año pasado teníamos una beca de $150 que nos
subsidiaba el gobierno, se terminó eso, y de 12 jóvenes quedaron 8, que mas allá
de la beca siguen participando en los talleres y ahora se están capacitando en lo
que es herrería” (Daniel).

“Al haber formación de base, en general, de los compañeros ya cuando son

chicos, esto es todo un proceso como hicimos todos: vos, yo, ellos, los compañeros,
ya del movimiento social. Porque te digo la formación, porque ya los chicos, en los
talleres que están saben lo que es el movimiento, quién fue Darío, lo que son los
vecinos organizados” (Raúl).

Estas experiencias confluyen en formas comunes de concebir y aprehender la realidad

social circundante, reconstruyendo diversos fragmentos de relatos e identidades. Así, el trabajo
autogestionado aparece como una manera de reforzar la identidad colectiva a través de la
pertenencia a un grupo en el que varios sujetos están relacionados con un objetivo compartido.
Pero la autogestión es relativa ya que económicamente no son autosustentables, dependen
del financiamiento estatal a través de planes sociales. Sin embargo, asumen los planes de manera
pragmática, ya que sin ellos no podrían ni siquiera organizarse. Los integran a sus propios proyectos
de construcción política, no como fin en sí mismo, sino como un medio para poder recuperar la
dignidad del trabajo.
Asimismo, sufren la dificultad de salir a competir en el mercado. El intercambio de productos
acabados y de servicios de herrería también es solidario y gran parte de la demanda es del movimiento
mismo, y otra gran parte es del barrio. Reconocen las limitaciones a nivel macroeconómico de estos
proyectos: “no creemos que el cambio social ocurrirá por descarte tras la proliferación y el éxito
de estos proyectos” (FPDS, 2008). Pero sí creen que esto es una forma de avanzar “desde abajo”
hacia el cambio social. Además de dar trabajo a numerosas familias que reciben un ingreso por su
trabajo en los emprendimientos productivos.
 “Todos están interesados en el trabajo. La idea es empezar a organizar gente
en el trabajo y más adelante empezar a hacer laburo de base. O sea, por qué nos
organizamos, cuáles son nuestros derechos, más que nada el derecho a tener
derecho” (Raúl)..

Entonces, el impacto del trabajo de esta cooperativa no deja de ser endeble al no poder
autosustentarse: necesita de planes sociales para poder seguir reproduciendo sus tareas mes a
mes, presa de su bajo nivel de desarrollo. En esta limitación juega los condicionamientos impuestos
por las características de las políticas sociales, de carácter asistencialista. El FPDS es, sin embargo,
una de las organizaciones más críticas de estas políticas asistenciales y por ello ha hecho un gran
esfuerzo en elaborar este tipo de proyectos. Los intentos por superar el carácter asistencial de las
políticas de desempleo, así como los intentos por superar la necesidad de subsidios, han revelado
limitaciones, pero el saldo es positivo en términos subjetivos y relacionales.

“La cooperativa es parte del FPDS. Nos manejamos igual que el movimiento,
con asambleas y acuerdos. Por ejemplo tenemos hoy el local en Estados Unidos y
nos juntamos para la planificación de lo que es la semana o el resto de la quincena
de laburo. Pero esto sería dentro de la cooperativa. Como movimiento tenemos
asamblea barrial todos los miércoles, laburamos medio día ese día y vemos lo que
hay, la problemática del barrio” (Daniel).

Puede observarse a raíz de las entrevistas y observaciones realizadas, que existe cierto
paralelismo de sendas intocables entre las tareas que los entrevistados llevan a cabo en la
cooperativa, calificadas como trabajo “digno”, y el deseo insoslayable de un retorno a una situación
de empleo formal:

“Dejemos de lado el asistencialismo y tenemos que trabajar. Pero pedimos

trabajo real, no queremos estar pintando con cal los arbolitos o repintando las
veredas. La idea era armar las cooperativas y trabajar en el barrio” (Ramiro).

Sin caer en la ilusión de considerar que los entrevistados viven en un refugio idílico, en una
suerte de sociedad paralela donde reine la igualdad y se haya erradicado la explotación, solo por
pertenecer a un emprendimiento de la Economía Social, puede apreciarse de sus relatos la firme
convicción en que la labor que realizan es transformadora, sin perder de vista que no optan entre
cooperativas de trabajo y un empleo tradicional; sino entre éstas o la vuelta a una situación de
aislamiento, con las consecuencias psíquicas y emocionales que la carencia de empleo genera.

Conclusiones

La pérdida del trabajo constituye algo más que la simple falta de los medios materiales para
sobrevivir: representa la ausencia de un ámbito esencial de socialización. Se ha mostrado a lo
largo de este trabajo cómo el movimiento de trabajadores desocupados que forma parte del FPDS,
desde la lucha, logra una identidad social que lleva a sus miembros a poder referirse a un “nosotros”
constituido a través de la inclusión y permanencia en un proceso colectivo.
Proyectos autogestivos como el analizado en estas páginas, representan alternativas al “trabajo
genuino”. Para volver a pensarse como trabajadores y recuperar su “dignidad”, los miembros del
FPDS buscan a través de los subsidios estatales generar nuevos modos de trabajo alternativos
ante la falta de empleo, dando lugar a formas incipientes de trabajo comunitario y autogestivo.
Reviste particular importancia la construcción política realizada para enmarcar y dar sentido a
estas prácticas económicas. El papel de la construcción política en las identidades colectivas de los
miembros del FPDS, al menos de esta cooperativa, homogeneiza distintos sentidos en torno a una
historia y proyecto comunes que se materializan en un trabajo diario en la cooperativa, con todas
las limitaciones estructurales y sistémicas que encuentre.

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 Profundizando la
democracia en la educación
básica (desde preescolar a
la secundaria)
 “El campamento educativo como un dispositivo movilizador de aprendizajes
democráticos.1”

Emiliano Alonso
emoalonsocampamento@gmail.com
Profesor en Educación física,
Cristina Romeral
crisromeral@yahoo.com.ar
Profesora en Educación física, Lic. En Actividad Física y Deportes
Gabriel Hojman Sirvent
hojmangabriel@hotmail.com.ar
Profesor de enseñanza primaria, Lic. en Sociología (UBA) cursando maestría en Psicología
Social Comunitaria (UBA)

Introducción
Creemos relevante la reflexión sobre los aprendizajes democráticos de niños, niñas y
adolescentes en campamentos en un contexto socio-histórico donde se abren nuevas alternativas
para el desarrollo de las democracias en América Latina.
En la Argentina, encontramos experiencias comunitarias (comedores populares, asambleas,
grupos de trabajadores desocupados, fábricas recuperadas, experiencias de economía social)
que cuestionan los límites de la democracia en su versión acotada o procedimental Además,
se comienzan a promocionar desde la política pública ciertos espacios posibles de algún grado
de participación de la población como los vinculados a los CGPs, las comunas, el presupuesto
participativo, etc., las que podrían orientarse hacia una versión más inclusiva y participativa de la
democracia. El concepto de ciudadanía está en constante construcción.
Nos preguntamos el modo en que esta disputa se reproduce en la formación de niños, niñas
y adolescentes. Los espacios de formación en sus propuestas pueden promueven aprendizajes
vinculados al fortalecimiento de la ciudadanía democrática y/o reproducir aprendizajes
obstaculizadores de dichos aprendizajes, donde se destaca la coaptación, el autoritarismo, la salida
individual o la imposición “del más fuerte”.
La posibilidad de una democracia participativa también se pone en juego en las experiencias
transitadas por los niños, niñas y adolescentes en su formación familiar, institucional y comunitaria.
En este sentido, algunas oportunidades para ensayar (en lo micro) la construcción de “otra
democracia posible” puede comenzar en un campamento educativo.

Primera parte: Campamento y ciudadanía democrática. Herramientas conceptuales

desde donde pensar la práctica

En esta primera parte presentamos algunos de los recorridos que realizamos para pensar
los vínculos entre la modalidad de trabajo que proponemos en los campamentos y el complejo
entramado de conceptos que se ponen en juego al pensar la construcción de ciudadanía democrática

La cultura política de los niños, niñas y adolescentes: aprendizajes que facilitan u

obstaculizan prácticas democráticas.
Desde los enfoques vinculados con la escuela de pensamiento de la sociología interpretativa
y el interaccionismo simbólico (Mead, Schutz, Berger y Luhkman, Goffman) consideramos que
las interacciones en las comunidades van construyendo significados. En este sentido, la idea de
ciudadanía democrática está en permanente construcción. Sin embargo, hay algunas concepciones
hegemónicas acerca de la “buena ciudadanía” y de los límites de una “democracia representativa”
que circulan en un núcleo duro de la cultura política latinoamericana y se expresan cotidianamente
en los modos de resolución que traen los alumnos, alumnas y muchos docentes ante la necesidad
1 Trabajo presentado para la Mesa Redonda: Participación de niñas, niñas y adolescentes en contextos educativos
con diferentes grados de formalización.
de resolver situaciones en un campamento.
Desde la sociología, se define la cultura como “un repertorio históricamente estructurado, un
conjunto de estilos, habilidades y esquemas que, incorporados a los sujetos, son utilizados (de
manera más o menos consciente) para organizar sus prácticas, tanto individuales como colectivas
(Javier Auyero y Claudio Benzecry en Altamirano 2002)”. La cultura puede encontrarse entonces en
las huellas que dejan las luchas por la hegemonía. Según Foucault (1998), esta lucha puede verse
en lo capilar, en los micro-poderes que van reproduciendo en discursos, saberes y dispositivos una
determinada y desigual relación de fuerzas.
En este marco, entendemos que el dispositivo de campamento que desarrollamos tiene fines
educativos al igual que el campamento militar que describe Foucault en “Vigilar y Castigar” pero
sus propósitos son opuestos. El “dispositivo campamento” que proponemos, con sus espacios de
organización colectiva, el aprendizaje entre pares, la elección de delegados, etc (espacios que
serán desarrollados en la segunda parte) permite desde nuestro punto de vista dar una disputa en
“lo capilar” a los aprendizajes de hegemónicos, dando lugar a prácticas democráticas.
Es en este sentido nos preguntamos si el “dispositivo campamento” puede ser parte de una
disputa en el campo de la cultura política de los niños, niñas y adolescentes.
Las situaciones que plantea el campamento, tanto en sus espacios de planificación como de
gestión participativa muestra cómo algunas concepciones de la “cultura dominante” son aprendizajes
adquiridos por los niños, niñas y adolescentes y surgen como modos de actuar “normales” o de
“sentido común”, “hábitus” en el sentido de Bourdieu que pueden ponerse en cuestión y revisarse
argumentativamente en diversas situaciones en las cuáles el docente o referente socio-educativo
puede abrir espacio para el diálogo y la discusión sobre los modos de resolver y organizarse. Las
situaciones cotidianas del cómo organizarse para preparar una comida o cómo acordar la hora de
“ir a dormir a las carpas” pueden poner en juego formas de decisión adultocentristas y autoritarias
o dejar circular dialógicamente modos posibles de discusión y toma de decisiones.

La ciudadanía democrática como concepto complejo

¿Cómo pensar los modos de organización y los aprendizajes vinculados con una ciudadanía
democrática? En principio, es necesario pensar en qué entendemos por este concepto. La disputa
de significados que abren los conceptos vinculados a la ciudadanía democrática se constituye en un
aspe