ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.- INTRODUCCIÓN

La función administrativa del Estado se expresa a través de: declaraciones unilaterales de alcance
general denominadas Reglamentos Administrativos, que producen efectos directos;
declaraciones unilaterales internas dentro de la propia administración que producen efectos
indirectos o mediatos para los particulares, denominados Simples Actos de la Administración,
que no son impugnables; declaraciones unilaterales de alcance particular que constituyen los
Actos Administrativos, que producen efectos directos; declaraciones bilaterales de alcance
particular denominadas Contratos Administrativos y; de los Hechos Administrativos que son
actuaciones materiales de la administración que se traducen a través de operaciones técnicas o
físicas no impugnables.

En la presente Unidad nos referiremos específicamente a los Actos Administrativos, para lo cual
desarrollaremos el marco teórico en el que precisaremos su concepto, elementos, caracteres, clases
y sus formas de extinción, vía los recursos administrativos y jurisdiccionales judiciales
establecidos en la legislación boliviana.

2. APRECIACIÓN CONCEPTUAL

Se sostiene que la expresión surgió después de la Revolución Francesa y que antiguamente estos
actos se llamaban actos de rey o del fisco. El profesor Manuel María Díez, refiere que el primer
texto legal que empleó esta expresión es la ley francesa del 16 de agosto de 1790.
El profesor Roberto Dromi, define al acto administrativo “como toda declaración unilateral
efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales
en forma directa”. De esta definición, resultan excluidos los simples actos de la
administración, por sus efectos indirectos; los contratos administrativos y los reglamentos, por la
bilateralidad y el alcance general, respectivamente.

La Ley Nº 2341, de Procedimiento Administrativo, difiriendo del marco conceptual señalado, en

su definición legal de Acto Administrativo es comprensiva de los actos administrativos y de los
reglamentos administrativos, así en su Artículo 27, considera acto administrativo, toda
declaración, disposición o decisión de la administración pública, de alcance general o particular,
emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los
requisitos y formalidades de ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado.
Los Artículos 33, 34 y 35 del Decreto Supremo Nº 27113, de 23 de julio de 2003, reglamentario de la Ley
Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, corroborando la definición legal de acto administrativo,
refieren que los actos administrativos de alcance general producirán sus efectos a partir del día siguiente
hábil al de su publicación, y los actos administrativos de alcance individual producirán sus efectos a partir
del día siguiente hábil al de su notificación a los interesados.

3. ELEMENTOS
La doctrina2, reconoce como elementos del acto administrativo: la competencia, el objeto, la causa,
la forma y la finalidad.
La Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, en su Artículo 28, expresamente reconoce como
elementos esenciales del acto administrativo, los siguientes: competencia, causa, objeto,
procedimiento, fundamento y finalidad.
Los elementos del acto administrativo, tanto subjetivos como objetivos y formales, se resumen
en:

3.1. LA COMPETENCIA

Es el conjunto de atribuciones y obligaciones que una autoridad puede y debe legalmente ejercer
para manifestar unilateralmente una decisión que produce efectos jurídicos subjetivos
determinados en la esfera jurídica de los administrados.
Es unilateral porque no requiere de la concurrencia de la voluntad del administrado destinatario
para perfeccionarse.
El Artículo 122 de la Constitución Política del Estado, establece que son nulos los actos de las
personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen
jurisdicción o potestad que no emane de la ley.
La Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, en su Artículo 5 (competencia de los sujetos públicos),
dispone que los órganos administrativos tendrán competencia para conocer y resolver un asunto
administrativo cuando ésta emane, derive o resulte expresamente (objetividad) de la Constitución
Política del Estado, las leyes y las disposiciones reglamentarias.

Señala además, que la competencia atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable

(irrenunciabilidad), inexcusable y de ejercicio obligatorio y sólo (excepción a la
improrrogabilidad) puede ser delegada, sustituida o avocada conforme a lo previsto en dicha
Ley.
Por su parte, el Artículo 25 (competencia) del Decreto Supremo Nº 27113, reglamentario de la Ley
Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, señala que el acto administrativo debe emanar de un
órgano que ejerza las atribuciones que le fueron conferidas por el ordenamiento jurídico en razón
de la materia, territorio, tiempo y/o grado.
El inciso a) del Artículo 35 (nulidad del acto administrativo) de la Ley Nº 2341, prevé que son
nulos de pleno derecho, los actos administrativos dictados por autoridad administrativa sin
competencia por razón de la materia o del territorio.
Respecto del medio procesal jurisdiccional, para lograr la declaratoria de nulidad del acto, el
Artículo 79 de la Ley Nº 1836, de 1 de abril de 1998, del Tribunal Constitucional, establece que
procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones
que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no
emane de la ley, procediendo también contra las resoluciones dictadas o actos realizados por
autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado.
La Constitución Política del Estado, en su Artículo 202 numeral 12, reconoce competencia al
Tribunal Constitucional Plurinacional para conocer y resolver los recursos directos de nulidad.
El Artículo 81 de la Ley Nº 1836, dispone que el recurso directo de nulidad se interpondrá dentro
del plazo de treinta días, computable a partir de la ejecución del acto o de la notificación con la
resolución impugnada, pudiendo ser rechazado cuando carezca manifiestamente de fundamento
jurídico, según lo previene el parágrafo III del Artículo 82 de la referida norma legal.

El Tribunal Constitucional, respecto al recurso directo de nulidad y el requisito de fundamento

jurídico constitucional, en el Auto Constitucional 180/2005-CA, de 28 de abril, expresa:
“Si bien este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que el recurso directo de nulidad constituye una
garantía de aplicación general contra todos los “(...) actos de los que usurpen funciones que no les
competen así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley” (…); sin
embargo, ello no debe entenderse que tal protección constitucional sea aplicable a supuestas infracciones
al debido proceso, en cualquiera de las formas en que tales infracciones pudieran producirse en los
procesos judiciales o administrativos en curso, no sólo porque las mismas tienen los medios de
impugnación que las normas procesales pertinentes dispensan a los litigantes para lograr la reparación de
sus derechos supuestamente violados, sino que la ratio legis del artículo 31 de la CPE, es la de dotar al
ciudadano de un medio de impugnación directo (de acceso inmediato) en los supuestos antes
mencionados, no así para los vinculados a las lesiones al debido proceso; y sólo en defecto de éstos podrá
ocurrir a la tutela que brinda el art. 19 de la CPE, que como lo ha establecido la jurisprudencia de este
Tribunal, otorga protección contra los actos ilegales lesivos de derechos y garantías fundamentales como
el derecho a la defensa en juicio y la garantía del debido proceso, en toda clase de procesos judiciales o
administrativos y no así a la tutela que brinda el recurso directo de nulidad (…) En consecuencia, al carecer
manifiestamente de fundamento jurídico-constitucional que dé mérito a una resolución sobre el fondo
del asunto planteado, dado que la jurisdicción constitucional no puede operar como un mecanismo de
protección paralelo a los medios de defensa judicial o administrativa que la ley dispensa a los ciudadanos,
dentro de los procesos judiciales o administrativos en curso, el presente recurso se halla dentro de los
casos de rechazo establecidos por el art. 82.III de la LTC, concordante con el art. 33.I de la misma norma
jurídica”.
3.2. EL OBJETO
Constituye el contenido o materia del acto administrativo, que a decir de Olivera Toro, puede ser
facultativo, limitativo y de manifestaciones de reconocimiento (de cognición según Dromi). Este
siempre deberá ser lícito, posible y determinado.
El inciso c) del Artículo 28 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, señala que el
objeto del acto administrativo debe ser cierto, lícito y materialmente posible.
El Artículo 28 (objeto del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº 27113 reglamentario de la
Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, señala que el objeto del acto administrativo es la
decisión, certificación o juicio de valor sobre la materia sujeta a conocimiento del órgano
administrativo.
El inciso b) del Artículo 35 de la Ley Nº 2341, establece que son nulos de pleno derecho, los actos
administrativos que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible.

3.3. LA CAUSA
Es el conjunto de hechos y antecedentes que existen al momento o a tiempo de emitirse el acto.
La circunstancia que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte.
El presupuesto de hecho y de derecho del acto. La causa es el por qué de la emisión del acto.

Es el motivo o razón particular por el cual la administración, emite el acto.

El inciso b) del Artículo 28 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, establece que la
causa deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable.
El Artículo 31 (motivación del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº 27113 reglamentario
de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, dispone que la motivación expresará
sucintamente los antecedentes y circunstancias que resulten del expediente, y consignará las
razones de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto, individualizará la norma
aplicada, y valorará las pruebas determinantes para la decisión.

3.4. LA FINALIDAD
Resulta ser el fin de interés colectivo que con la emisión del acto se persigue o precautela.
Mientras la causa es el por qué, la finalidad es el para qué.
El fin generalmente, precautela la salubridad, la seguridad y tranquilidad, públicas: elementos
del orden público.
El inciso f) del Artículo 28 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, prescribe que la
finalidad deberá cumplirse con los fines previstos en el ordenamiento jurídico.

3.5. LA FORMA
Explica el modo o manera de cómo se exterioriza o se da a conocer la voluntad administrativa.
Aunque la doctrina ha establecido la existencia de actos administrativos que pueden expresarse a través
de signos o señales, como las de tránsito, por principio general, precautelando la seguridad jurídica del
administrado, el acto administrativo debe constar o instrumentarse por escrito, fechado y suscrito por el
titular del órgano, y ser debidamente notificado a su destinatario.

Del contenido de los Artículos 22 a 25, 29 a 34 y 52 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento

Administrativo, se establece que los actos administrativos deben constar por escrito.
Al respecto, el Artículo 29 (forma del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº 27113
reglamentario de la Ley Nº 2341, expresamente dispone que el acto administrativo se expresará
por escrito y consignará: lugar, fecha y número de emisión, mención del órgano o entidad de
quien emana, expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa, motivación
en los hechos y el derecho, individualización y firma del servidor público interviniente.
No obstante, y a manera de excepción, que confirma la regla, el parágrafo II del Artículo 29 del
Decreto Supremo Nº 27113, señala que podrá prescindirse de la forma escrita cuando: se trate de
actos cuyos efectos se agoten en el momento de su emisión, se trate de órdenes verbales o
cuestiones ordinarias y de rutina, cuando la voluntad administrativa se exteriorice por medio de
señales o signos.
El inciso c) del Artículo 35 (nulidad del acto administrativo) de la Ley Nº 2341, establece que son
nulos de pleno derecho, los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo total
o absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
A modo de ejemplificar los elementos esenciales del acto administrativo en el contenido
hipotético de un acto administrativo específico, podemos señalar una resolución administrativa
municipal de clausura de establecimiento comercial.
La emisión resultaría de competencia de la Alcaldía Municipal.
Su objeto es la clausura del establecimiento.

La causa o sea el motivo de hecho y de derecho, eventualmente sería el estado insalubre del
mismo (hecho) y las contravenciones a las normas reglamentarias en materia de salud (derecho).
La forma, sería escrita y conforme al procedimiento administrativo municipal de licencias de
funcionamiento.
La finalidad sería: precautelar la salubridad pública (elemento del orden público).
En una hipotética resolución administrativa de retiro o cancelación de licencia de conducir.
La competencia resultaría de la Unidad Operativa de Tránsito dependiente de la Policía
Boliviana.
El objeto, es el retiro de la licencia de conducir.
La causa sería el eventual estado de ebriedad (hecho) del conductor y por ende las
contravenciones (derecho) al código de tránsito vigente.
La forma, sería escrita y conforme al procedimiento administrativo de otorgación de licencias de
conducir.
La finalidad sería: precautelar la seguridad pública (elemento del orden público).
En un hipotético permiso para portar armas de fuego.
La competencia resultaría ser de la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC)
dependiente de la Policía Boliviana.
El objeto es el permiso para el uso de armas de fuego. La causa hipotética sería la seguridad
personal por razones de amenazas (hecho) o el ejercicio de cargos o funciones judiciales o
policiales y el derecho a la seguridad (derecho) reconocido por la constitución. La forma, sería
escrita y conforme al procedimiento administrativo de otorgación de permisos para portar armas
de fuego. La finalidad sería: precautelar la seguridad y tranquilidad, públicas (elementos del
orden público).
Como se podrá advertir, de los ejemplos formulados y tal como se precisó en el apartado 3.4., la
finalidad siempre precautela alguno de los componentes del orden público: salubridad,
tranquilidad y seguridad, públicas.

4. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Siguiendo al profesor Dromi (el acto administrativo), son caracteres jurídicos esenciales del acto
administrativo: la legitimidad, en cuanto a la presunción de su validez; la ejecutividad, por su
obligatoriedad y exigibilidad a partir de su notificación; la ejecutoriedad, por su ejecución
administrativa a cargo de la misma entidad administrativa que lo emite (principio de autotutela);
la estabilidad, en cuanto a la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que
crean, reconocen o declaran derechos subjetivos, una vez notificados al administrado; la
impugnabilidad, por cuanto son recurribles en sede administrativa y jurisdiccional.
En principio, los actos administrativos se presumen legítimos, por ser dictados en el ejercicio de
la función administrativa encaminada a gestionar intereses colectivos.
La Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, en el inciso g) de su Artículo 4, reconoce
expresamente el principio de legalidad y de presunción de legitimidad, al señalar que las
actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen
legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario.
En su Artículo 32 (validez y eficacia de los actos administrativos), establece que los actos de la
Administración Pública se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o
publicación.

No obstante, el administrado que se creyere afectado en sus derechos subjetivos, puede impugnarlos en
vía administrativa o promover la declaratoria de nulidad en sede jurisdiccional judicial.

En el mismo sentido, el Artículo 48 (legitimidad del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº
27113 reglamentario de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, dispone que el acto
administrativo se presume válido mientras la nulidad del mismo no sea declarada en sede
administrativa mediante resolución firme o en sede judicial mediante sentencia pasada en
autoridad de cosa juzgada.
En relación a los principios de la actividad administrativa, y específicamente del principio de
presunción de legitimidad, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional 1464/2004-
R, de 13 de septiembre, expresa:
“(…) Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo
expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del acto
administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, “…se funda en la razonable suposición
de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo
de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para
producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con
relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción
de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos
administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto
administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular
de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y u defensa”.

Un carácter esencial del acto administrativo, además de la presunción de legitimidad y la

impugnabilidad, es el de unilateralidad.

5. TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

El profesor Jorge Olivera Toro3 refiere la existencia de actos administrativos que por su contenido
se clasifican en aquellos que aumentan las facultades de los administrados, los que limitan
aquellas y los de manifestaciones de reconocimiento.

5.1. LA AUTORIZACIÓN

Es aquel, que faculta al administrado el ejercicio de un derecho pre-existente.

Tal es el caso de una licencia de funcionamiento de un establecimiento comercial para el ejercicio
del derecho al comercio; la licencia de conducir para el ejercicio de las libertades de locomoción;
la autorización de edificación, para el ejercicio del derecho de propiedad.

5.2. EL PERMISO

Aunque algunos autores, entre ellos Olivera Toro, consideran la autorización y el permiso o
licencia como sinónimos, nos adherimos a la distinción que realiza Dromi, cuando señala que el
permiso es un acto que faculta a una persona el ejercicio de un derecho, en principio prohibido
por el orden público.
Es una exención especial respecto de una prohibición general (portación de armas, venta de
bebidas alcohólicas, permiso para vendedores ambulantes, para la colocación de propagandas en
vías públicas, para el cierre de vías públicas).
El profesor Dromi, sostiene que dicho acto tiene su fundamento en el poder de policía, crea una
situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, se otorga en calidad de
intuito personae, es revocable sin derecho a resarcimiento (precario), caduca por incumplimiento
de ley y su otorgamiento depende de la discrecionalidad administrativa.
Mientras que el permiso puede hacerse valer frente a los administrados, la autorización sólo es
oponible a la propia administración.

5.3. LA ADMISIÓN

Es aquel, que previo cumplimiento de ciertos requisitos, incorpora al administrado a una

actividad de interés público invistiéndolo de una determinada situación jurídica general y pre–
establecida.
Es el caso del diploma de bachiller y título profesional como medios de admisión a instituciones
de enseñanza y organizaciones profesionales.

5.4. DISPENSA

Es aquel, que exime o exonera el cumplimiento de una obligación consignada en una norma de carácter
general (legal o reglamentaria), tal es el caso de la dispensa de la prestación del servicio militar, de la
exención tributaria del pago del Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE), exención del pago del
Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles (IPBI), exención del pago de patentes municipales: para las
organizaciones sin fines de lucro que por disposición de sus estatutos no distribuyan sus utilidades entre
sus asociados, y en caso de disolución su patrimonio sea transferido a entidades de igual objeto o sean
donadas a instituciones públicas.

5.5. SANCIONES

Constituyen la consecuencia punitiva que impone la administración pública en vía administrativa

a raíz de infracciones al ordenamiento jurídico administrativo.
Es el caso de recargos, multas, intereses, decomiso, clausuras, inhabilitación, retiro de permisos y
licencias, paralización y demolición de obras, declaratoria de caducidad en las concesiones de
explotación de bienes de dominio público o de prestación de servicios públicos de competencia
estatal.

5.6. LA EXPROPIACIÓN
Constituye un acto traslativo de derecho por el cual la administración pública, por razones de
utilidad pública, impone coactivamente al particular la privación parcial o total de su propiedad,
previo pago de una indemnización justa.
La Constitución Política del Estado, en su Artículo 57, dispone que la expropiación de la
propiedad privada individual o colectiva, se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública,
calificada conforme con la ley y previa indemnización justa.
En su Artículo 401 parágrafo II, señala que la expropiación de la tierra procederá por causa de
necesidad y utilidad pública, y previo pago de una indemnización justa.
Si bien, el Artículo 57 constitucional, a diferencia del Artículo 22 de la Constitución de 1967, no
establece el incumplimiento de la función social, como causal de expropiación; del contenido del
Artículo 56 constitucional, se infiere la posibilidad constitucional para ello, al reconocerse el
derecho de toda persona a la propiedad privada, siempre que ésta cumpla una función social.
La Ley Nº 2028, de Municipalidades, en su Artículo 122, dentro de las limitaciones al derecho de propiedad
privada, faculta a las municipalidades a efectuar expropiaciones, dentro del ámbito de su jurisdicción,
previa declaratoria de necesidad y

utilidad pública y previo pago de indemnización justa, mediante Ordenanza Municipal aprobada
por dos tercios de votos del Concejo Municipal.
En su Artículo 125 (término para la expropiación), dispone que en caso de no efectivizarse la
ordenanza municipal que declaró la necesidad y utilidad pública, para la expropiación, en un
plazo no mayor a dos (2) años desde su publicación, dicha ordenanza perderá vigencia y la venta
forzosa quedará sin efecto.
Respecto de la prescripción y las garantías del titular del derecho propietario del bien expropiado,
el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional 1671/2003-R, de 21 de noviembre,
expresa:
“(…) Con carácter previo al análisis de la problemática planteada por el recurrente cabe señalar que la
expropiación es un instituto o procedimiento de derecho público mediante el cual el Estado, por razones
de necesidad y utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función social, priva coactivamente
a un particular de la titularidad de un bien obligándolo a transferir del dominio privado al dominio público
la propiedad sobre el bien, previo cumplimiento de un procedimiento específico y el consiguiente pago
de una indemnización (…) De lo referido se infiere que, si bien es cierto que, en el marco de la nueva
concepción sobre los alcances de los derechos fundamentales, el Constituyente ha determinado una
limitación al ejercicio del derecho a la propiedad privada, que se opera a través de la expropiación, no es
menos cierto que, para la aplicación de esa limitación, ha establecido garantías a favor del titular del
derecho limitado, las que se pueden resumir en lo siguiente: a) la expropiación sólo se realizará previa
declaración solemne de la necesidad y utilidad pública, determinada por autoridad competente; b) el
procedimiento se someterá a las disposiciones legales previamente establecidas; y c) la cesión del derecho
propietario, así como la ocupación pública del bien expropiado, sólo se materializará previo pago de la
justa indemnización”.

5.7. LA REVERSIÓN
Es el acto traslativo de derecho por el cual la administración pública, retrotrae al dominio público
los bienes adjudicados a los particulares, sin indemnización alguna.
El Artículo 401 de la Constitución Política del Estado, dispone que el incumplimiento de la
función económico-social o la tenencia latifundista de la tierra, será causal de reversión y la tierra
pasará a dominio y propiedad del pueblo boliviano.
El Artículo 51 de la Ley Nº 1715, de 18 de octubre de 1996, del Servicio Nacional de Reforma
Agraria y del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), modificado por el Artículo 28 de la
Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria, de 28 de noviembre de 2006, establece que serán
revertidas al dominio originario de la Nación sin indemnización alguna, las tierras cuyo uso
perjudique el interés colectivo calificado por dicha ley.
A su vez, el Artículo 52 de la Ley Nº 1715, modificado por el Artículo 29 de la Ley Nº 3545 de
Reconducción Comunitaria, establece que es causal de reversión, el incumplimiento total o
parcial de la Función Económico Social.

5.8. REGISTRO Y CERTIFICACIONES

Es el acto por el cual la administración afirma la existencia de un determinado acto o hecho jurídico
(registro del estado civil de las personas, del registro de derechos reales, del registro de comercio, del
registro de contribuyentes).

6. VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La doctrina señala que un acto administrativo es válido cuando ha nacido de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente, o sea conforme a las formalidades exigidas por las normas del
procedimiento administrativo.
En tanto que, un acto válido será eficaz en la medida que haya sido objeto de la debida publicidad
a su destinatario, a fin de que tome conocimiento del mismo y, si es el caso, pueda ejercitar el
derecho de impugnación.
La eficacia del acto implica su ejecutoriedad, que consiste en la potestad de la administración de
ejecutar el mismo, con el auxilio de la fuerza pública si es preciso, cuando encuentra resistencia
de hecho de parte del administrado.
A decir del profesor Marienhoff, un acto administrativo es perfecto cuando es válido y eficaz.
La Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, en su Artículo 32 (validez y eficacia de los actos
administrativos), establece que los actos de la Administración Pública se presumen válidos y
producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación.
El Artículo 49 (exigibilidad del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº 27113 reglamentario
de la Ley Nº 2341, dispone que el acto administrativo es obligatorio y exigible a partir del día
siguiente hábil al de su notificación o publicación, y la interposición de recursos administrativos
o acciones judiciales no suspenderá la ejecución del acto administrativo impugnado, salvo
razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante.
Por su parte, el Artículo 50 (ejecutoriedad) del Decreto Supremo Nº 27113, establece que la
autoridad administrativa podrá ejecutar sus propios actos administrativos, a través de medios
directos o indirectos de coerción, cuando el ordenamiento
jurídico, en forma expresa le faculte a ello. En los demás casos, la ejecución coactiva será requerida
en sede judicial.

7. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

No obstante, que los actos administrativos gozan de la presunción de legitimidad como anotamos
anteriormente, pueden sin embargo, en su formación, adolecer de irregularidades, vicios o
defectos por la inconcurrencia de cualesquiera elementos de fondo y forma, configurándose
irregulares o defectuosos y por ende inexistentes o nulos o susceptibles de anulabilidad.
La doctrina, a fin de explicar la invalidez de los actos administrativos, ha recurrido
permanentemente a la nulidad y anulabilidad de los actos en el derecho privado, que por su
naturaleza son de difícil aplicación en el campo del derecho público administrativo.
Al respecto, Olivera Toro, Serra Rojas, Gabino Fraga, Entrena Cuesta, José Canasi, Manuel María
Díez, Pablo Dermizaky, Lindo Fernández, Alfredo Revilla Quezada, se refieren al acto nulo
(nulidad absoluta) y al acto anulable (nulidad relativa).

7.1. NULIDAD ABSOLUTA

Se afirma que resulta impropia la expresión de inexistencia del acto, pues no podríamos referirnos
a un acto inexistente que en su formación no ha cumplido con los requisitos de competencia y
objeto, necesarios para su nacimiento como acto administrativo.
En tal sentido, al parecer es más conveniente referirse al acto nulo o a la nulidad absoluta como
una de las formas de invalidez del acto administrativo que adolece de un vicio sustancial.
Tal es el caso de los actos dictados en franca usurpación de competencias, que a la luz del Artículo 122 de
nuestra Constitución, son nulos (nulidad absoluta), y en concordancia con aquél, el Artículo 35 (nulidad
del acto administrativo) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, señala que

el acto administrativo es nulo de pleno derecho por razones de incompetencia de la autoridad

que lo emitió, por carecer de objeto o este sea ilícito o imposible de cumplir, por haberse dictado
prescindiendo del procedimiento administrativo o por ser contrario a la Constitución Política del
Estado.

7.2. NULIDAD RELATIVA

Aunque a diferencia de la nulidad absoluta, la doctrina no señala causas específicas, y se sostiene
que existe nulidad relativa, cuando en la formación del acto administrativo se han presentado
vicios de forma subsanables o anulables.
El Artículo 36 (anulabilidad del acto administrativo) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento
Administrativo, prescribe que serán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico distinta a las previstas en el Artículo 25 (nulidad del acto
administrativo), y siempre que por el defecto de forma, el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
A su vez, el Artículo 37 de la Ley Nº 2341, señala que los actos anulables pueden ser convalidados,
saneados o rectificados por la misma autoridad administrativa que dictó el acto, subsanando los
vicios de que adolezca.
Los parágrafos II y IV de los Artículos 35 y 36, respectivamente, de la Ley Nº 2341, establecen que
las nulidades y las anulabilidades, podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los
recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, previstos en los Artículos 64 y 66 de la
referida norma legal.

8. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La extinción del acto administrativo implica su retiro del mundo jurídico, sea por vicios o defectos
concomitantes a su nacimiento o por razones sobrevinientes.

En el primer caso, se denomina extinción por causas de ilegitimidad y en el segundo, por causas
de oportunidad o inconveniencia.
Son medios de extinción de los actos administrativos, la caducidad y la renuncia por causas
atribuibles al administrado, y la revocación y la anulación por causas no imputables a aquel.
Los Artículos 57 (extinción de pleno derecho), 58 (extinción por caducidad), 59 (extinción por
revocación) y 61 (extinción por caducidad) del Decreto Supremo Nº 27113 reglamentario de la
Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, disponen que los actos administrativos se
extinguen por: cumplimiento del objeto; imposibilidad de hecho sobreviniente para cumplir su
objeto; expiración del plazo para el cumplimiento del objeto; acaecimiento de una condición
resolutoria; renuncia expresa de su titular manifestada por escrito; revocatoria, por vicios
existentes al momento de su emisión o por razones de oportunidad para la mejor satisfacción del
interés público comprometido; caducidad, con fundamento en el incumplimiento por parte del
administrado de las obligaciones esenciales que el acto impone.

8.1. LA CADUCIDAD
El acto administrativo deja de producir efectos jurídicos por causas que le son imputables al
administrado.
Es el caso de la caducidad de la concesión cuando el beneficiario no ha hecho uso de ella en el
tiempo que establece la ley o incumple las obligaciones que establece ésta.
En nuestro país, la caducidad de las concesiones, se rige por la Ley de Minería, Ley Forestal, Ley del Sistema
de Regulación Sectorial.

8.2. LA REVOCATORIA
Es un acto administrativo unilateral que tiene por objeto eliminar los efectos del acto impugnado,
y en principio debe ser dictado por el órgano que emitió dicho acto.
Procede contra actos regulares e irregulares, es decir válidos e inválidos, por razones de
ilegitimidad u oportunidad.
Por ilegitimidad, cuando sean contrarios al ordenamiento jurídico existente o por incompetencia
del órgano que emitió o produjo el acto.
Por oportunidad, cuando las condiciones materiales que sustentaron la emisión del acto a ser
revocado, hubieran cambiado.
Al respecto, el profesor Gabino Fraga, sostiene que el acto oportuno puede posteriormente
tornarse inoportuno, porque el interés público cambia con frecuencia, de tal manera que cuando
el cambio ocurre, el acto original no sirve ya para satisfacerlo y aún puede llegar a contrariarlo.
Es el caso hipotético de una autorización para el funcionamiento de un centro nocturno cuando
por razones de cambio de uso de suelo y la correspondiente planificación de establecimiento de
centros educativos en la zona, se debe dejar sin efecto.
De igual forma, es el caso hipotético de la autorización para el funcionamiento de un centro de
abastecimiento de combustible o para construcción de vivienda, cuando luego de la emisión del
acto se ha establecido la necesidad de un aeropuerto en la zona.
Algo similar sucede, tratándose de autorizaciones para el ejercicio del comercio en mercados,
cuando el reordenamiento vehicular y el interés público demandan el traslado de dicho mercado
a otra zona, lo cual significa dejar sin efecto el acto administrativo.
Nuestra legislación, establece el recurso de revocatoria como un medio de defensa de los administrados
frente a las actuaciones de la administración.

El recurso, se interpone en sede administrativa ante la misma autoridad que produjo el acto
impugnado, seguido de recurso jerárquico ante el superior en grado, en caso de negativa.
El Artículo 56 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, establece que los recursos
administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo que pongan fin a
una actuación administrativa o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre
que dichos actos administrativos a criterios de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar
perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
Los actos administrativos, no sólo pueden revocarse a petición del administrado, sino de oficio
por parte de la autoridad emisora o del superior en grado en el pleno ejercicio de las facultades
que emergen de los elementos esenciales de la jerarquía administrativa.
9. ESTABILIDAD DEL ACTO Y ACCIÓN DE LESIVIDAD
El acto administrativo, tiene el carácter de estable, es decir, inextinguible en sede administrativa
e impugnable en sede jurisdiccional.
El Artículo 51 (estabilidad del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº 27113 reglamentario
de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, dispone que el acto administrativo
individual, firme en sede administrativa (consentido por el administrado), que otorga o reconoce
un derecho al administrado, podrá ser impugnado ante el órgano judicial competente por el
órgano administrativo que lo emitió o el superior jerárquico, cuando esté afectado de vicios y sea
contrario a un interés público actual y concreto.
En relación a la validez y estabilidad de los actos administrativos, el Tribunal Constitucional, en su
Sentencia Constitucional 1464/2004-R, de 13 de septiembre, expresa:

“(…) De acuerdo a las normas transcritas, tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos
administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos
administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en
virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera
de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aún cuando se
aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en
defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para
corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por
la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina
como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta
ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la
dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R, de 19 de
agosto (…) lo señalado precedentemente, es aplicable también para los casos de revocatoria,
modificación o sustitución de los actos administrativos propios que crean, reconoce o declaran
un derecho subjetivo, ya que éstos sólo pueden ser revocados cuando se utilizaron
oportunamente los recursos que franquea la ley, o cuando el acto beneficie al administrado (…)
Ahora bien, no obstante lo anotado precedente, es criterio general de la doctrina que existen actos
que pueden ser revocados por razones de oportunidad, con el objetivo de satisfacer las exigencias
de interés público, caso en el que la Administración está obligada a indemnizar al particular; en
cambio, hay otros que no gozan de estabilidad y, por lo mismo, pueden ser revocados por la
Administración, por razones de utilidad pública, no siendo indemnizables, salvo cuando ha
existido culpa administrativa o cuando la Administración ha realizado una incorrecta
valoración del interés público. Son actos administrativos inestables, por ejemplo, los
permisos concedidos por la Administración, cuya vigencia y revocatoria dependerá de la
discrecionalidad de la Administración, apreciando si está o no de acuerdo con el interés
público”.
Sin embargo, la Administración Pública, no puede verse atada a sus propias decisiones cuando
éstas por más que creen, reconozcan o declaren derechos subjetivos, sean o resulten
manifiestamente irregulares.
De allí que la doctrina y la legislación, han creado el instituto de la acción de lesividad, para que
la Administración Pública, precautelando el interés público, recurra a la autoridad jurisdiccional
competente a objeto de que se anule el acto irregular o lesivo que ha producido derechos a favor
del administrado.
El Artículo 51 (estabilidad del acto administrativo) del Decreto Supremo Nº 27113 reglamentario
de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, no señala expresamente la acción de
lesividad como vía para la revocación de actos administrativos estables, sin embargo ella se
infiere, al referir que el acto administrativo individual, firme en sede administrativa, que otorga
o reconoce un derecho al administrado, podrá ser impugnado ante el órgano judicial competente
por el órgano administrativo que lo emitió o el superior jerárquico, cuando esté afectado de vicios
y sea contrario a un interés público actual y concreto.
Para el profesor Roberto Dromi, la acción de lesividad es: “una acción procesal administrativa hábil
para que la Administración impugne, ante el órgano judicial competente, un acto administrativo
irrevocable”

Se trata de un proceso judicial, que se inicia previa declaratoria de lesividad y a demanda

contencioso administrativa de la Administración Pública, quien ejerce excepcionalmente
legitimación activa, a objeto de que la autoridad jurisdiccional deje sin efecto o anule el acto
administrativo lesivo a los intereses de la Administración y/o de la colectividad.
Para el profesor Pablo Tinajero Delgado, la declaratoria de lesividad es: “Un acto administrativo
inimpugnable, que contiene la expresión de voluntad del órgano administrativo competente, mediante el
cual se procura el retiro del mundo jurídico, de un acto cuyos efectos benefician a un particular (por lo que
no tiene la disponibilidad de sus efectos), y que lesiona los intereses públicos”5.
Es pertinente resaltar, que en la acción de lesividad, es la Administración Pública la que, en el
proceso contencioso administrativo, excepcionalmente ejerce la legitimación activa y el
administrado la legitimación pasiva.
La acción de lesividad, requiere con carácter previo de un acto administrativo discrecional de
declaración unilateral de lesividad al interés público del acto administrativo irrevocable, que
resulta tal, por producir derechos subjetivos a favor del administrado que resultan indisponibles
para la entidad pública declarante, debiendo ésta recurrir a instancias jurisdiccionales para su
legal anulación.