Cap 5

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA
FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL CAPITULO V: DESCENTRALIZACION

DEPARTAMENTO ACADÉMICO DE CONSTRUCCIÓN EN AMERICA LATINA
CAPÍTULO V
DESCENTRALIZACION EN AMERICA
LATINA
5.1 EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: NUEVO OBJETIVO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN
Los procesos de descentralización, entonces, se orientaron principalmente tanto
a profundizar la democratización —acercando las decisiones a los ciudadanos
para así incrementar la participación— como a ejecutar políticas sociales,
particularmente en lo que se refiere a la provisión de educación y salud.
Contemporáneamente, sin embargo, surge un nuevo imperativo para
descentralizar, esta vez de carácter primordialmente económico: facilitar el
desarrollo económico local, y para ello es imprescindible incrementar la
autonomía local y también, por razones de equidad, garantizar igualdad de
oportunidades para todas las localidades.1
La teoría del desarrollo local se basa en la evidencia de que actualmente ya no
compiten solamente empresas, ni siquiera empresas respaldadas por países,
sino territorios locales. Las empresas requieren de otras empresas de su
entorno, de diferentes tamaños, para adquirir mayor eficiencia y competitividad;
1
NU, CEPAL, ILPES, FINOT I. Descentralización en america latina. Cap. I. Pág. “8”.
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION, SUS RELACIONES E IMPLICANCIAS Y EL DESARROLLO LOCAL 35

Luis Germán Aguilar Vargas
requieren de concertaciones no solamente público-privadas, sino público-social-
privadas; de territorios que se comprometan, cuyos actores se asocien para
competir.
Cuanto más se desarrollen localmente relaciones de confianza, reciprocidad y
cooperación, mayores serán las posibilidades de aumentar la productividad y por
tanto los ingresos de las personas. Se trata entonces de dar un nuevo contenido
a la descentralización: contribuir a crear las condiciones más favorables para
estimular el desarrollo local y ello pasa por incrementar sustancialmente la
autonomía de las localidades.1
Concepto de desarrollo económico local. Política de desarrollo
El desarrollo económico local se puede definir como un proceso de crecimiento
y cambio estructural que, mediante la utilización del potencial de desarrollo
existente en el territorio, conduce a elevar el bienestar de la población de una
localidad o una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso
de cambio estructural, nos encontramos ante un proceso de desarrollo local
endógeno. La hipótesis de partida es que las localidades y territorios tienen un
conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) y de
economías de escala no explotadas que constituyen su potencial de desarrollo.
Cada localidad o territorio se caracteriza, por ejemplo, por una determinada
estructura productiva, un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y
tecnológica, una dotación de recursos naturales e infraestructuras, un sistema
social y político, y una tradición y cultura, sobre los cuales se articulan los
procesos de desarrollo económico local.2 En un momento histórico concreto y
1
2
Gabriel Aghon. Desarrollo económico local y descentralización en América latina. Cap. I. Pág. “21”

por iniciativa propia, una ciudad, comarca o región puede emprender nuevos
proyectos que le permitirán iniciar la senda del desarrollo competitivo o continuar
en ella. La condición necesaria para que aumente el bienestar local es que exista
un sistema productivo capaz de generar economías de escala mediante la
utilización de los recursos disponibles y la introducción de innovaciones.1
Aspectos del desarrollo económico local
Dos aspectos que distinguen las teorías del desarrollo económico a nivel “local”
(DEL) –regional, distrital, etcétera– de aquellas del desarrollo económico a nivel
nacional son: los factores de localización (o del territorio) y la provisión de los
bienes y servicios públicos locales (BSPL). Procesos de descentralización que
toman en cuenta estos aspectos resultan relevantes para la efectividad y
viabilidad del desarrollo económico local. Los hechos estilizados y el marco legal
de la descentralización en el Perú muestran que este dista mucho de considerar
dichos aspectos implicando que la descentralización no sólo pierda relevancia
para el desarrollo económico local, sino que además genere conflictos entre los
diferentes estamentos del gobierno.
Subsanar estas deficiencias, mejorar la eficiencia del papel de los gobiernos
subnacionales y que el proceso de descentralización peruano contribuya al
desarrollo regional requiere, por un lado, una reevaluación del marco legal
vigente y, por otro, considerar la posibilidad de otras formas de descentralización
fiscal, incluyendo la autonomía en ingresos y gastos de las regiones y una mejora
y clara división de los roles de los gobiernos central y subnacionales en el
desarrollo económico local.2
1
Gabriel Aghon. Desarrollo económico local y descentralización en América latina. Cap. I. Pág. “21”
2
Mario D. Tello. Descentralización y desarrollo económico local en el Perú. Cap. I. Págs. “42,51”

5.2 AUTONOMÍA Y EFICIENCIA
Para lo que se refiere a los procesos de decisión autónoma —que es lo que más
interesa cuando se trata de fortalecer autonomías locales— habría dos
condiciones básicas de eficiencia (según se desprende del teorema de la
descentralización, enunciado por Wallace Oates en 1972: (a) que haya la mayor
correspondencia posible entre preferencias territorialmente diferenciadas y las
circunscripciones político-administrativas dentro de las que se harán efectivos
los correspondientes procesos de decisión, y (b) que las pérdidas de economías
de escala que la centralización puede implicar3 sean inferiores a las ganancias
en términos de eficiencia generadas por la descentralización. Vale la pena
detallar un poco la primera condición básica, es decir la que se refiere a una
mejor adecuación de los procesos a las preferencias territorialmente
diferenciadas. En síntesis: para que las decisiones descentralizadas sean
efectivamente más eficientes, los procesos de decisión local tienen que
corresponder a las respectivas demandas, referirse tanto a gasto como a
aportes, y ser más democráticos y participativos que los del gobierno central.
¿En qué medida los procesos de la región viabilizan la autonomía local? ¿En
qué medida se cumplen estas condiciones de eficiencia?1
Se define la autonomía como “el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en
sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su
competencia” (Congreso de la República, 2002) y explica su contenido en sus
dimensiones política, administrativa y económica.2
1
NU, CEPAL, ILPES, FINOT I. Descentralización en america latina. Cap. I. Pág. “11-13”.
2
Contraloría General de la República. Estudio de descentralización en el Perú. Cap. II. Págs. “54”

• Autonomía política.- Se define como la facultad de adoptar y concordar las
políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir
sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno, y desarrollar las
funciones que le son inherentes.
• Autonomía administrativa.- Se define como la facultad de organizarse
internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su
responsabilidad.
• Autonomía económica.- Se define como la facultad de crear, recaudar y
administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado (ahora
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto) y las leyes anuales de
presupuesto. La eficiencia es el ratio de lo producido y los recursos invertidos.
Algunos indicadores relacionados son el grado de claridad de roles o
necesidades, aceleración en el ciclo del servicio.1
5.3 LOS PROCESOS EN AMÉRICA LATINA
Profundidad de los procesos
Según ya se ha mencionado, en algunos casos, sobre todo en países unitarios
como Chile, Colombia y Bolivia, los procesos de descentralización política se han
orientado en forma preponderante hacia un nivel bastante próximo a los
ciudadanos, como es el nivel municipal, para después ir avanzando hacia los
niveles intermedios. Es más: en algunos de ellos el proceso de empoderamiento
alcanza hasta niveles submunicipales, como serían los casos de Panamá (hasta
el cantón) o, más recientemente, de Ecuador (hasta la parroquia).2
1
Contraloría General de la República. Estudio de descentralización en el Perú. Cap. II. Págs. “54,106”
2

En otros casos, en países federales sobre todo, la descentralización se ha
orientado primordialmente hacia provincias o estados —serían los casos de
Argentina, Venezuela y México— y entonces, por lo general se deja a este nivel
la potestad de decidir una descentralización hacia los municipios. La
descentralización tampoco llega hasta los niveles más próximos al ciudadano en
el caso de los “mega municipios”, donde gobiernos municipales centralizados
administran y asignan recursos de millones de personas y la participación
ciudadana se hace extremadamente difícil.
Como conclusión de este punto se podría afirmar que, tanto en los países
federales como en los unitarios, existe un amplio espacio para descentralizar
hacia los niveles locales.
Los sistemas de transferencias
Oates (1972), a partir de sus observaciones en Estados Unidos, clasifica a las
transferencias entre block grants: aquellas de libre disponibilidad y no
condicionadas a aportes locales, y matched grants: aquellas otras condicionadas
según uso y/o aportes locales. Sin embargo, según ya se mencionó
anteriormente, una condición (necesaria pero no suficiente) para estimular la
autonomía territorial, la eficiencia y la participación sería que las transferencias
territoriales fueran de libre disponibilidad pero estuvieran condicionadas al aporte
local. En América Latina sólo el sistema de Participaciones de México
corresponde a esta situación.1
Los sistemas de transferencias y los tipos de condicionamientos con que son
entregadas resultan ser, entonces, el principal instrumento para generar, o no,
1
NU, CEPAL, ILPES, FINOT I. Descentralización en america latina. Cap. I. Pág. “15,17”.

condiciones de eficiencia, incluida la fiscal, y para orientar la descentralización
hacia fortalecer las autonomías locales y aún la participación, o a instrumentar
políticas nacionales.
La participación ciudadana
La participación de la ciudadanía en las decisiones sobre gasto y el aporte
locales lo es aún más. En este sentido, los incentivos a la participación ciudadana
contemplados en las políticas de descentralización no han demostrado, en
general, la capacidad de suscitar amplias movilizaciones participativas en la
gestión pública.
Una excepción es el caso de Bolivia donde se puede observar una participación
mayoritaria de la población —sobre todo en el ámbito rural— a través de sus
organizaciones de base, en la identificación de necesidades y en el control del
gasto estatal —esto último a través de “Comités de Vigilancia”— pero no
precisamente en las asignaciones presupuestarias. Sin embargo, ya se puede
observar fatiga y situaciones de cooptación en los comités de vigilancia. 1
Más interesante aún sería el caso de Brasil, país rico en organizaciones
funcionales y experiencias de presupuestos participativos cada vez más
extendidos, donde se destaca el municipio de Porto Alegre. Allí el Conselho do
Orçamento Participativo tiene poder de decisión, y la participación de la
ciudadanía es cada vez más numerosa (Prefeitura Municipal de Porto Alegre,
2002). En términos generales, se puede afirmar que, en términos de participación
en las decisiones sobre provisión de bienes públicos locales, hasta el presente
se ha logrado bastante poco.
1
NU, CEPAL, ILPES, FINOT I. Descentralización en america latina. Cap. I. Pág. “17, 20, 21”.


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FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL CAPITULO V: DESCENTRALIZACION

5.1 EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: NUEVO OBJETIVO DE LA

Los procesos de descentralización, entonces, se orientaron principalmente tanto

a profundizar la democratización —acercando las decisiones a los ciudadanos

para así incrementar la participación— como a ejecutar políticas sociales,

particularmente en lo que se refiere a la provisión de educación y salud.

Contemporáneamente, sin embargo, surge un nuevo imperativo para

descentralizar, esta vez de carácter primordialmente económico: facilitar el

desarrollo económico local, y para ello es imprescindible incrementar la

autonomía local y también, por razones de equidad, garantizar igualdad de

oportunidades para todas las localidades.1

La teoría del desarrollo local se basa en la evidencia de que actualmente ya no

compiten solamente empresas, ni siquiera empresas respaldadas por países,

sino territorios locales. Las empresas requieren de otras empresas de su

entorno, de diferentes tamaños, para adquirir mayor eficiencia y competitividad;

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION, SUS RELACIONES E IMPLICANCIAS Y EL DESARROLLO LOCAL 35

requieren de concertaciones no solamente público-privadas, sino público-social-

privadas; de territorios que se comprometan, cuyos actores se asocien para

Cuanto más se desarrollen localmente relaciones de confianza, reciprocidad y

cooperación, mayores serán las posibilidades de aumentar la productividad y por

a la descentralización: contribuir a crear las condiciones más favorables para

estimular el desarrollo local y ello pasa por incrementar sustancialmente la

autonomía de las localidades.1

Concepto de desarrollo económico local. Política de desarrollo

El desarrollo económico local se puede definir como un proceso de crecimiento

y cambio estructural que, mediante la utilización del potencial de desarrollo

existente en el territorio, conduce a elevar el bienestar de la población de una

localidad o una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso

de cambio estructural, nos encontramos ante un proceso de desarrollo local

endógeno. La hipótesis de partida es que las localidades y territorios tienen un

conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) y de

economías de escala no explotadas que constituyen su potencial de desarrollo.

Cada localidad o territorio se caracteriza, por ejemplo, por una determinada

estructura productiva, un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y

tecnológica, una dotación de recursos naturales e infraestructuras, un sistema

procesos de desarrollo económico local.2 En un momento histórico concreto y

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION, SUS RELACIONES E IMPLICANCIAS Y EL DESARROLLO LOCAL 36

proyectos que le permitirán iniciar la senda del desarrollo competitivo o continuar

un sistema productivo capaz de generar economías de escala mediante la

utilización de los recursos disponibles y la introducción de innovaciones.1

Aspectos del desarrollo económico local

(DEL) –regional, distrital, etcétera– de aquellas del desarrollo económico a nivel

nacional son: los factores de localización (o del territorio) y la provisión de los

bienes y servicios públicos locales (BSPL). Procesos de descentralización que

toman en cuenta estos aspectos resultan relevantes para la efectividad y

de la descentralización en el Perú muestran que este dista mucho de considerar

dichos aspectos implicando que la descentralización no sólo pierda relevancia

diferentes estamentos del gobierno.

Subsanar estas deficiencias, mejorar la eficiencia del papel de los gobiernos

subnacionales y que el proceso de descentralización peruano contribuya al

vigente y, por otro, considerar la posibilidad de otras formas de descentralización

fiscal, incluyendo la autonomía en ingresos y gastos de las regiones y una mejora

y clara división de los roles de los gobiernos central y subnacionales en el

desarrollo económico local.2

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5.2 AUTONOMÍA Y EFICIENCIA

interesa cuando se trata de fortalecer autonomías locales— habría dos