Derecho Administrativo

Excelencia Académica
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………… 3
UNIDAD TEMATICA 1
EL DERECHO ADMINISTRATIVO………………………………………. 9
1.1. ETIMOLOGÍA…………………………………………………………………. 9
1.2. DEFINICIÓN…………………………………………………………………… 10
1.3. EVOLUCIÓN …………………………………………………………………. 12
1.4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA………. 14
1.5. TAREA …………………………………………………………………………… 15
UNIDAD TEMATICA 2
LA ADMINISTRACION PÚBLICA………………………………………. 17
2.1. DEFINICIÓN………………………………………………………………….. 17
2.2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA…….. 18
2.3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA………. 19 2.4. TIPOLOGÍA
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…………… 19
2.5. EL GOBIERNO………………………………………………………………… 21
2.6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.. 22
2.7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA…………………………. 22
2.8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN…………… 22
2.9. EL SERVICIO PÚBLICO………………………………………………… 24
2.10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA……. 24
2.11. Tarea…………………………………………………………………………… 27
UNIDAD TEMATICA 3
OBJETO, REGIMEN INTERNACIONAL, DIVISIÓN DE PODERES Y POTESTAD DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA …………………………… 29
3.1. OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ……………. 29
3.2. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL……… 30
3.3. DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ………… 31
3.4. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS ……………………….. 33
3.5. Tarea…………………………………………………………………………. 35
5
UNIDAD TEMATICA 4
FUENTES Y SISTEMA JURÍDICO PERUANO ………………………………… 36
4.1. LAS FUENTES DEL DERECHO EN GENERAL …………………………… 36
4.2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO…………………………… 38

4.3. EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO…………………………….………… 41
4.4. TAREA…………………………………………………………………………. 45
UNIDAD TEMATICA ................................................................................................................................... 5

PRINCIPIOS Y RELACION CON OTRAS RAMAS …………………………… ........................ 46
5.1. GENERALIDAD……………………………………………………………… .......................... 46
5.2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON ............................................... 54
OTRAS RAMAS JURIDICAS ………………………… ........................................................... 54

5.3. Tarea …………………………………………………………………………… ....................... 56
UNIDAD TEMATICA 6
EL ACTO ADMINISTRATIVO………………………………………………. 57
6.1. ASPECTOS GENERALES………………………………………………… 57
6.2. ACTO JURÍDICO Y ACTO ADMINISTRATIVO…………………………… 58
6.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO………………….………… 62
6.4. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO…………………… 63
6.5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE ENTES NO ESTATALES…………… 65
6.6. ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA……………………….……… 66
6.7. LOS COMPORTAMIENTOS MATERIALES……………………….……… 66
6.8. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
CONSIDERADOS EN LA LEY………………………………………….. 66
6.9. MODALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO………………………… 68
6.10. LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO……………..………… 68
6.11. LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO…………………………… 70
6
6.12. PRINCIPIO GENERAL……………………………………………………. 72

6.13. CONTENIDO DEL DEBER DE MOTIVACIÓN…………………..………… 73
6.14. TAREA…………………………………………………………………………. 74
ACTIVIDAD 7
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO………………………… 76
7.1. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO……………. 76
7.2. CAPACIDAD CIVIL Y CAPACIDAD ADMINISTRATIVA… 79
7.3. TAREA………………………………………………………………………… 80
UNIDAD TEMATICA 8
LOS PARTICULARES EN SEDE ADMINISTRATIVA………….……………… 81
8.1 Fundamento del acceso a sede administrativa…...………………………… 81
8.2. Recursos y reclamos administrativos………………………………………… 81
8.3. Taxatividad de la noción de agotar la Vía Administrativa……………… 83
8.4. Identidad entre pretensión en sede administrativa y en sede judicial…… 84
8.5 Lógica de la habilitación de instancia………………………………………… 84
8.6. La Vía Administrativa en otros ordenamientos jurídicos. …………………… 85
8.7. Críticas al sustituto de agotamiento de la Vía Administrativa……………… 85
8.8. Casos de laguna normativa………………………………..…………………… 86
8.9. Conveniencia de agotar la Vía Administrativa……..………………………… 87
8.10. Noción Procesal de Habilitación de Instancia……….…………………… 87
8.10. Recursos Administrativos……………………………………………….. 89
8.11. Forma de presentar los recursos………………………………….. 92
8.12. Informalismo o formalismo moderado. Garantía ………………………… 97
8.13. Recursos típicos. Reconsideración, Apelación y Revisión 98
8.14. Tarea……………………………………………………………………………. 99
UNIDAD TEMATICA 9
LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA………………………….…………… 100
9.1. LA CARGA Y OPORTUNIDAD DE LA PRUEBA………………….………… 100
9.2. PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA: EL EXPEDIENTE .………….…… 101
9.3. Tarea……………………………………………………………………………… 102
7
UNIDAD TEMATICA 10
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO…………….……………… 103
10.1. Definición………………………………………………………………………. 103
10.2. Tarea…………………………………………………………………………….. 106
UNIDAD TEMATICA 11
OBJETO DEL PROCESO………………………………………………………….. 107
11.1. El objeto del proceso…………………………………………………………. 107
11.2. La pretensión como objeto del proceso……………………………………. 107
11.3. La pretensión en el proceso contencioso administrativo……………….. 110
11.4. Tarea…………………………………………………………………………….
133
UNIDAD TEMATICA 12
LOS SUJETOS DEL PROCESO……………………………………………… 135
12.1. La competencia……………………………………………………………… 135
12.2. Las partes del proceso contencioso……………………………… 145
12.3. El Ministerio Público……………………………………………………… 149
12.4. Tarea…………………………………………………………………………….. 149
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………. 151
8
Unidad Temática
I
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1. ETIMOLOGÍA
AD :A
MINISTRARE : SERVIR
MANUS TRAHERE: TENER A MANO, TENER LISTO.
Administración “Acción del Gobierno para dictar y aplicar las disposiciones

necesarias para el cumplimiento de las funciones públicas, respeto de los
intereses públicos y resolver las reclamaciones a que den lugar lo mandado”.
El Derecho Administrativo necesariamente surge desde que se forja el concepto

de DERECHO, sin embargo, la independencia del Derecho
Administrativo del concepto totalitario del derecho parece ubicarse (Otto Mayer,
Derecho Administrativo Alemán) con la desaparición del Estado feudal y el
nacimiento del absolutismo. Es decir que dejan de coexistir las funciones clásicas
(administración, legislación y justicia). La teoría de la separación de poderes de
Montesquieu tiende a acantonar cada función desde el punto de vista formal y
material en un órgano distinto de manera de distribuir el poder, de detener el
poder con el poder, para evitar su abuso. Sin embargo, ni los gobiernos que
siguen de manera estricta la separación de poderes pueden decir que sus actos
de gobierno no tienen ribetes legislativos cuando emiten reglamentos, porque ni
el origen del Derecho Administrativo nos ayuda a definir de manera estricta al
Derecho Administrativo. Pensando de una manera formal debiéramos decir que
mientras la Constitución de un Estado pregone la separación de poderes, el
Derecho Administrativo no puede estar ni un milímetro más ni uno menos, que
en manos de poder Ejecutivo y que los miembros del Poder Legislativo y Judicial
no debieran efectuar actos de administración sino solamente de legislación y
justicia. Con ello, los actuales actos administrativos de impugnación estarían
viciados por la inconstitucionalidad de su permisión ya que la impugnación tiene
en parte un sentido jurisdiccional, aunque sea impartido por una autoridad
administrativa.
9
1.2. DEFINICIÓN
La definición del Derecho Administrativo comúnmente adoptada es la siguiente:
es parte del derecho público interno e internacional. Derecho público porque
engloba a la Administración Pública, interno porque rige en el espacio soberano
de la nación e internacional porque como Estado puede recurrir a una institución
supranacional por ejemplo la ONU, OEA, BID, FMI, etc.; de igual modo es el
derecho propio, común, específico de la Administración Pública que tiene por
objeto su organización, los medios y la actividad de ésta, también las relaciones
con terceros; es común, porque es aplicable en todo el Estado, esto no es estricto
porque también es aplicable fuera del territorio nacional (ejemplo: embajadas).
Cualquier laguna en Derecho Administrativo ha de resolverse con los principios
del propio Derecho Administrativo y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas
de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
Para la coexistencia entre lo administrativo y jurídico, tiene que existir normas
que son utilizados por la Administración Pública y los interesados
(administrados). Las relaciones administrativo jurídicos pueden ser:
• Entidad Pública (autoridad administrativa) con Entidad
Pública
(administrado).
• Entidad Pública (autoridad administrativa) con ciudadano (administrado).
• Entidad Pública consigo mismo en lo que se refiere a actos de administración
interna.
Para Zanobini1 (Citado por Ramón Parada en su obra Derecho Administrativo

Parte General) “El Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Público
que tiene por objeto la organización, los medios y la forma de la actividad de las
administraciones públicas y las consiguientes relaciones entre aquellas y otros
sujetos”. En cambio para Rafael Bielsa es el “Conjunto de normas positivas y
principios del derecho público de aplicación concreta a la institución y
funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional
de la Administración Pública.”
Sin embargo, la definición anterior se complementa como “la rama del derecho
público que se encarga de regular el ejercicio de la función administrativa, es
1
CAPPELLETTI, Mauro y GARTH, Bryant; El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para
hacer efectivos los derechos, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, pp. 20-30.
1
0
decir es el régimen jurídico de la administración pública que ante la insatisfacción

del administrado, éste puede hacer uso de los recursos administrativos y/o
judiciales a fin de reclamar sus derechos.”
- Rama del derecho público: o sea, que es una rama del conocimiento o una
disciplina científica; dentro de la distinción entre derecho público y privado,
forma parte del primero.
- Que regula el ejercicio de la función administrativa: debe recordarse que

la función administrativa, es toda la actividad que realizan los órganos
administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los actos y hechos materialmente
LEGISLATIVOS y JURISDICCIONALES, de igual modo se excluyen las
funciones de poder jurídico o económico ejercidas por particulares a una
potestad conferida por el Estado. Por lo tanto, el Derecho Administrativo regula
el comportamiento de toda la actividad que realizan órganos estructurados
jerárquicamente o dependientes de un poder superior, de la misma manera
regula la actividad de los órganos y entidades administrativas independientes,
tales como los entes reguladores, el Defensor del Pueblo, el Consejo Nacional
de la Magistratura, etc. Corresponde al Derecho Administrativo estructurar el
comportamiento en el ejercicio de la función administrativa, cuando ésta
aparece otorgada a entidades o instituciones privadas o públicas no estatales;
en tales casos, la aplicación del Derecho Administrativo se limita a los
aspectos de prestación de servicios públicos o aquellos que ejercen función
administrativa. En tales supuestos aparece el régimen jurídico administrativo
y los órganos propios de éste a través de la intervención de los entes
reguladores; los remedios jurisdiccionales otorgados a los usuarios y
consumidores establecidos en el Código del Consumidor, el contencioso
administrativo, las garantías constitucionales, la tutela del derecho subjetivo a
un medio ambiente, la protección de los intereses económicos de los usuarios
frente a los monopolios naturales o legales, el derecho a la elección y a la
información, etc. Al analizar el ejercicio de la función administrativa, se estudia
no sólo la actividad administrativa en sí misma, sino también quién la ejerce
(organización administrativa, agentes públicos, entidades estatales, etc.), qué
formas reviste (actos administrativos, reglamentos, contratos, etc.), el
procedimiento que utiliza, de qué medios se sirve (dominio público y privado
del Estado), en qué atribuciones se fundamenta (“poder de policía,” facultades
regladas y discrecionales de la administración, etc.) y qué controles y límites
tiene (recursos administrativos y judiciales, otros órganos y medios de control,
1
1
responsabilidad del Estado, sus agentes y concesionarios o licenciatarios,

etc.) por fin, en esta época en que la administración concede o da licencia
para el ejercicio de importantes actividades monopólicas que antes eran
servicios públicos prestados por el Estado, el Derecho Administrativo pone
parámetros a fin de dar protección al usuario o administrado frente a dicho
poder del Estado.
- Y la protección judicial existente contra el administrado: una de las notas

diferenciales entre el Derecho Administrativo totalitario y el del Estado de
Derecho, consiste en que este último considera esencial la protección judicial
del administrado frente al ejercicio ilegal o abusivo de la función administrativa,
dando una especial protección al individuo para compensar así las amplias
atribuciones que se otorgan a la administración y remarcando el necesario
control sobre la actividad administrativa, sin dejar zonas o actos excluidos del
mismo.
1.3. EVOLUCIÓN
Con el nacimiento del constitucionalismo en los EE.UU, con la Revolución
Francesa y la Declaración de los Derechos del Hombre, se acelera a fines del
siglo XVIII un proceso de cambio en la vida política ya iniciado anteriormente con
la Carta Magna y continuado en los fueros juzgos, pero que ahora afectará más
aun la relación entre el Estado y los habitantes. Es claro que no se debe hacer
una simplificación excesiva de uno u otro suceso histórico ya que no son sino
puntos de inflexión en una larga historia que no empieza ni termina allí; en
realidad, cabe subdistinguir muchas etapas históricas del Derecho Administrativo
en el pasado, pero de todos modos el valor demostrativo del comienzo del
constitucionalismo moderno no puede ser desconocido. Del mismo modo, la
versión inicial de la división de poderes o sistema de frenos y contrapesos se
expresa hoy en día a través del concepto de creciente transferencia de
competencias o incluso de fractura del poder, como modo de control.
No fue ni es fácil, sin embargo, la evolución desde el “Estado de policía” al

“Estado de Derecho,” en lo que respecta al Derecho Administrativo. El cambio
institucional no se produjo de un día para otro y en todos los aspectos, ni está
todavía terminado, no solamente quedan etapas por cumplir en el lento
abandono de los principios de las monarquías absolutas u otros autoritarismos,
sino que existen frecuentes retrocesos en el mundo en general y en nuestro país
1
2
en particular. El reconocimiento formal y universal de los derechos del hombre

frente al Estado no hace más que marcar uno de los grandes jalones de una
evolución histórica que se remonta más atrás y que no termina tampoco allí y ni
siquiera ha terminado ahora, sea por cuestiones imputables al legislador, a la
jurisprudencia, la doctrina, a ambas, etc. De tal modo, algunas doctrinas y
principios que habían comenzado a nacer con anterioridad ganaron mayor
importancia y alcance, sin llegar sin embargo a sustituir del todo a las viejas
concepciones. Aun sin considerar el importante retroceso de tantos gobiernos
irresponsables que hemos tenido en el país.
El Derecho Administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales

de los siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Régimen al Estado liberal supone
el tránsito de unas sistema de normas que se encontraban a disposición del
monarca a un sistema caracterizado por: la existencia de unas normas jurídicas,
aprobadas por asambleas representativas, con carácter abstracto, general y
permanente que regulan cómo debe relacionarse el Estado con los ciudadanos;
la existencia de un entramado institucional de controles, independiente del
monarca; la aparición de una afirmación con carácter constitutivo y vinculante de
los derechos individuales, tales como la Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789.
Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que
se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconocía la
igualdad de todos los hombres como principio jurídico; a partir de ellas, estos
dejarán de ser súbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y
obligaciones iguales.
Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia la

pregunta de quién debe juzgar a la administración. Se cuestiona si, por una parte,
debían ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la administración, o si, por
otra parte, debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función. La raíz
del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo
Régimen, nobles que quedarían dotados de poder de anular las decisiones del
Nuevo Régimen. Por tal razón, se desconfiaba sumamente. En Francia se
resolvió el problema con la creación del Consejo de Estado, que será el órgano
encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que será
dependiente del Jefe de Gobierno.
1
3
El Derecho Administrativo realmente propio de un Estado de Derecho o un

conjunto de normas atadas al marco de un Estado de policía, el mundo no se
detiene. Para dar algunos ejemplos aislados, aparecen preocupaciones
renovadas como la preservación del medio ambiente, que consagra en la
Constitución, o el desafío de la sociedad comunicada por una supercarretera
informática. Por ello, aunque con optimismo pensáramos que pronto el Derecho
Administrativo se liberara de sus viejas concepciones políticas, toca de todos
modos considerar sus otros problemas actuales; aunque la disciplina
jurídicoadministrativa no hubiere cambiado demasiado, la sociedad y la
administración sí lo han hecho y lo seguirán haciendo en forma muy
trascendente; toca, pues, referirse al futuro del Derecho Administrativo 2.
1.4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA

El Derecho Administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las
relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha existido
siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha sido suficiente ab
origine para la creación de una disciplina. Es probable que no existiera
aceptación de que se tratara de una relación entre sujetos diferenciados. Esta
época es la de las monarquías absolutas, dando origen a principios jurídicos
idénticos en distintos países y momentos históricos. En esos momentos el
Derecho Administrativo se agota en un único precepto: un derecho ilimitado para
administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el
particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él.
Esta concepción ha sido denominada Estado de policía. En él, al reconocerse al
soberano un poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y los
medios que podía emplear, mal podía desarrollarse un análisis metodológico de
ese poder.
No creemos que pueda afirmarse lisa y llanamente que no existía un derecho
público, pues incluso ese principio del poder ilimitado y las normas que de él
emanaran, constituyen un cierto ordenamiento positivo, aunque “no eran
obligatorias para el gobierno en sus relaciones con los súbditos; no constituían,
para éstos, ninguna garantía” en todo caso, es claro que no existía una rama del
conocimiento en torno a él. Paralelamente o hacia el final de aquella época nace
y se desarrolla el derecho canónico. En el Estado de policía se hablaba de un
“poder de policía,” que era un poder estatal jurídicamente ilimitado de coaccionar
2
MONTERO AROCA, Juan; “La Legitimación el Código Procesal Civil en el Perú”, en Ius et Praxis, Revista
editada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, pp. 16-19
1
4
y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente; al pasarse

al Estado de Derecho la noción fue recortada, excluyendo el empleo ilimitado de
la coacción, pero de todos modos se mantiene como instrumento jurídico no
fundado conceptualmente y que frecuentemente desemboca en abusos.
PIRÁMIDE DE KELSEN
1.5. Tarea
a. De la definición de Derecho Administrativo , redacte su apreciación
crítica.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
________________________________________ ___________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
b. ¿Ud. cree que la evolución del Derecho Administrativo ha sido producto

de los cambios liberales o se debió a una mera necesidad de los
gobernantes en hacer una distribución justa y equitativa de los Servicios
Públicos?.
___________________________________________________________
1
5
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
c. ¿Los gobernantes peruanos practican de alguna manera el ―Estado de

Policía‖ actualmente? Fundamente
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
1
6
Unidad Temática
II
LA ADMINISTRACION PÚBLICA
2.1. DEFINICIÓN
Administración pública es un término de límites imprecisos que define al conjunto
de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del Estado.
Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía
con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.
Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos

que están en contacto permanente con el ciudadano. La noción alcanza a los
maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los
profesionales de los centros estatales de salud, a la policía y a las fuerzas
armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados
por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto no alcanza
a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función judicial
del Estado. La Administración Pública, es una organización al servicio de algo,
es gestión (gestionar es una de las competencias). En la Administración Pública
rige el principio de JERARQUIA (esto viene desde Napoleon), una organización
gestiona todo el ámbito del interés público con sometimiento pleno a la ley y al
derecho. Todas las administraciones públicas están sujetas al principio de
legalidad, al ordenamiento jurídico, a la jerarquía de normas (ejemplo: El
reglamento está subordinado a la ley), son las normas las que atribuyen a la
Administración Pública sus potestades y las que determinan la capacidad de
obrar. Así se ha entendido a la Administración Pública con criterios objetivos,
subjetivos y mixtos:
a) Criterio subjetivo: Parte del órgano estatal del cual se emana un acto de
administración priorizando al Poder Ejecutivo como su principal fuente, sin
dejar de reconocer que para mandar, el gobierno debe normar (sin que ello
signifique un rol legislativo, sino que sería un rol administrativo).
1
7
La versión moderna de este postulado subjetivista, no solo y reconoce al

órgano ejecutivo como rector de la Administración, sino que reconoce a
cualquier órgano que tenga la característica de ser público (Es decir que sea
consecuencia de una organización pagada por el Estado).
Problema: Los poderes legislativo y judicial, también tienen actividades

propias de la administración, como ser las contrataciones de sus funcionarios
para dar un servicio público (secretarias, actuarios, relacionadores públicos,
etc.).
b) Criterio Objetivo: Parte de la finalidad del acto, es decir que si la finalidad del
acto es de gobierno para satisfacer las necesidades públicas o dar bien
común, esta será Administración Pública, independientemente del órgano que
emita el acto. Problema: Legislar y providenciar justicia, también son una
actividad que busca el bienestar de los ciudadanos, pero no por ello el juez
emite actos administrativos.
c) Criterio Mixto: La regla es que todos los actos emitidos por la administración
pública, son actos administrativos, excepto a momento de verse
materialmente actos puramente legislativos o jurisdiccionales.
Por tanto ni el objeto del Derecho Administrativo que es comúnmente aceptada

como la Administración Pública, ni la función administrativa, que materialmente
resulta ser todo acto de la administración pública que no sea legislar ni impartir
justicia, sirven para definir al Derecho Administrativo por sus imprecisiones
anotadas.
2.2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
2.2.1. VINCULACIÓN POSITIVA: La Administración Pública solo puede actuar

cuando una norma se lo reconoce.
2.2.2. VINCULACIÓN NEGATIVA: siempre que la ley no prohíba expresamente

a la Administración Pública, ésta puede actuar.
La vinculación negativa no es aplicable para el Derecho Administrativo.
1
8
La Administración Pública SIEMPRE ES DE VINCULACION POSITIVA,

porque debe gozar de previa POTESTAD.
2.3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
2.3.1. REGLADAS: Cuando la Administración Pública tiene la potestad reglada,

esto supone que tendrá que tomar su decisión de acuerdo con lo que
establece la norma. La norma ya le dice cual ha de ser su decisión.
2.3.2. DISCRECIONALES: Son supuestos en que una norma le otorga una

potestad a la Administración Pública. Con las potestades discrecionales
caben diferentes soluciones y todas ellas son válidas en Derecho
Administrativo.
Para que exista una potestad discrecional ésta tiene que estar concedida, así
siempre tendrá que motivar su decisión.
Las normas también establecen cual es el procedimiento que tiene que seguir
una Administración Pública para tomar su decisión.
2.4. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2.4.1. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

a) El territorio es un elemento fundamental porque define cual es el
contexto de actuación de la Administración Pública.
b) Toda administración territorial tiene capacidad para definir los intereses
públicos que tiene que servir.
c) A través de sus gobernantes tiene la posibilidad de funcionar, gracias
a las potestades establecidas en ley, pudiendo ser éstas:
reglamentarias, de expropiación, de revisar sus actos, de
autoorganización y sancionadora.
2.4.2. ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

Es el grupo de personas que se auto organizan para defender sus propios
intereses, los mismos que establecen sus objetivos y ellos se dotan de
medios para lograrlos. Todas tienen su propia ley y normas que regulan
su administración, además de estatutos generales y particulares, y un
reglamento de régimen interno. Todas estas administraciones
corporativas están creadas por una norma de derecho público porque
1
9
ejercen determinadas funciones públicas (ejemplo: colegios de abogados

encargados de habilitar al abogado para que puede ejercer su profesión
ante los tribunales) art. I del Título Preliminar de la Ley 27444 del
Procedimiento Administrativo General (LPAG).
2.4.3. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONALES

Son aquellas creadas por el Estado, quien establece los fines y otorga los
medios suficientes para su funcionamiento. Su característica es que la
responsabilidad se le es encargado a una sola persona, denominada
comúnmente administrador matriz (por ejemplo: El Ministerio de Trabajo
tiene a ESSALUD como una de sus instituciones integrantes, estas tienen
funciones distintas entre sí, pero sin embargo el responsable de velar por
el funcionamiento de ambos es el Ministro de Trabajo; por tanto la
administración matriz es el Ministerio de Trabajo). Surgen por la necesidad
de gestionar servicios públicos y que se haga en un régimen de
descentralización, algunas pueden tener personalidad jurídica, pero aún
así todas dependen de una administración matriz, su régimen jurídico
puede variar, puede ser Derecho Administrativo público o derecho privado
dependiendo de cada circunstancia y a que tipo de norma está sujeta.
Dentro de la Administración institucional vamos a distinguir 3 grupos

fundamentales:
A) SOCIEDADES MERCANTILES
Las sociedades mercantiles son sociedades privadas y no son parte de
la Administración Pública porque su régimen jurídico es de derecho
privado. Una cosa es de quien dependen y otra lo que son.
B) ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Organismos autónomos (ejemplo: El Ministerio Público) tienen como
características:
• Creados por ley que contendrá normas de derecho público,

sobretodo Derecho Administrativo. Se les aplica la normativa de
Derecho Administrativo, esa autonomía le da la misma Constitución
Política.
• Se rigen por el Derecho Administrativo.
2
0
2.4.4. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES

Entidades públicas empresariales (ejemplo: otorgamiento de buena pro a
las empresas encargadas de pasar revisiones técnicas de los vehículos
motorizados del parque automotor peruano), tienen como características:
 Son organismos públicos. porque mediante la concesión, delegación o
autorización del Estado prestan servicios públicos susceptibles de
contraprestación.
 Su régimen jurídico es de derecho privado, excepto en el ejercicio de
las potestades administrativas conferidas.
2.5. EL GOBIERNO
Órgano administrativo principal, órgano constitucional y también órgano
administrativo, primero de todos los órganos de la administración central.
A) OPINION DEL DERECHO POSITIVO. Ha hecho suya una tesis doctrinal

Garrido Falla3 que defiende que el gobierno no es administración porque es
un órgano que dirige la administración pero desde fuera, y que la
administración está compuesta por los departamentos ministeriales, los
Ministros son el enlace entre el gobierno y la administración y éstos sólo
forman parte de la administración cuando actúan como jefes de su ministerio
pero no cuando actúan en el seno del gobierno. Los Ministros sin cartera,
Presidente y Ministros no forman parte de la administración, porque son
miembros del Gobierno.
B) CRITICA AL DERECHO POSITIVO. Mantiene que el gobierno dirige la

administración pero desde dentro de éste -el gobierno ante la cabeza de la
administración-, la repercusión principal de esta postura se refiere a que el
gobierno realiza una función típicamente administrativa sujeta al Derecho
Administrativo, si las funciones son administrativas este órgano
administrativo lo será "desde dentro". La actuación del gobierno está sujeta
al control judicial (fiscalizable por los jueces de lo contenciosoadministrativo).
La Ley N° 27444 del Procedimiento Administrativo General no hace mención
del “GOBIERNO COMO ORGANO DE LA
ADMINISTRACION PÚBLICA” sino hace un listado de quienes son
considerados como tal.
3
Garrido Falla, “Tratado del Derecho Administrativo”, Decimo cuarta edición, p. 104-107
2
1
2.6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Se ha ido poco a poco creando conciencia de que hay numerosos problemas
sociales que tienen directa relación con la forma en que funcionan los poderes
públicos y en especial la Administración Pública, que tienen adecuado
encuadramiento por medio de reformas en el Derecho Administrativo. Ya no
basta el imperio de la autoridad de quien ejerce ocasionalmente el poder; ya no
satisface la voz de mando, sea quien fuere el que manda y mucho menos si no
es una autoridad electiva. Ahora se intenta conseguir una sociedad cada vez más
participativa. Los esquemas clásicos de la democracia representativa no se
rechazan, pero se postulan como insuficientes: hay que crear nuevas y
adicionales formas de participación del pueblo en el poder, de modo tal que su
influencia en él no se limite a la elección de candidatos electorales. Aparecen así
múltiples canales de participación política, no todos los cuales se han aceptado
ni introducido en los sistemas políticos y administrativos vigentes, pero que
necesariamente habrán de serlo con el correr del tiempo.
2.7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA

La administración no puede ni debe administrarse sola, el pueblo administrativo
debe participar en la decisión administrativa misma. “El control social
permanente, su organización y difusión a nuevos ámbitos podrán asegurar una
mayor democratización y una más efectiva satisfacción de las aspiraciones
sociales. Si la Administración Pública es un instrumento para tales objetivos,
debe constituir una de las primeras áreas de acción donde la participación se
institucionalice.” Aparece así la multiplicación de las técnicas consultivas, tanto a
los sectores interesados como al público en general (las audiencias públicas
previas a la emisión de una nueva norma reglamentaria o a la adopción de un
proyecto importante) y la gestión participativa de los diversos servicios públicos.
2.8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN

Por administración pública se entiende al conjunto de entidades que componen
el Estado. El artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General (Ley Nº 27444) señala cuáles son las entidades
integrantes de la administración pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
2
2
4. Los Gobiernos Regionales;

5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes
confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato
expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos
o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
De manera general, podemos decir que la administración pública es la encargada
de cumplir con la función administrativa del Estado. Para ello, la administración
pública desarrolla las siguientes actividades:
a) Actividad de policía: Consiste en la obligación de establecer y mantener

la seguridad y el orden. Para tal efecto, la administración pública puede
establecer limitaciones y otorgar licencias o autorizaciones para el
desarrollo de determinadas actividades.
b) Actividad Prestacional: Consiste en la administración de los servicios

públicos, entendidos como servicios de carácter esencial para la población.
Esta función no significa que la administración pública prestará de manera
directa los servicios pues puede recurrir a entidades del sector privado para
tal efecto. En estos casos deberá desarrollar una actividad de fiscalización
y control encaminada a asegurar la satisfacción de las necesidades de la
colectividad.
c) Actividad de fomento: Esta función se refiere a la promoción de la

realización de determinadas actividades que son de interés público, por
parte de las entidades de la administración pública.
d) Actividad normativa: La Administración emite continuamente normas

jurídicas. Parte de ellas constituyen una expresión de su función de
reglamentar las leyes emitidas por el Congreso. Asimismo, emite normas
de distinto nivel o rango para establecer sus propios procedimientos y
reglas de actuación, así como para establecer obligaciones y derechos de
los administrados en el marco de la Constitución y de las leyes.
2
3
e) Actividad de sanción: La administración se encuentra facultada para

aplicar sanciones a los particulares en el caso de la comisión de
infracciones.
2.9. EL SERVICIO PÚBLICO

El Tribunal Constitucional4 ha establecido que los principales rasgos del servicio
público son los siguientes:
a) Su naturaleza esencial para la comunidad.
b) La necesaria continuidad de su prestación en el tiempo.
c) Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un standar mínimo de
calidad.
d) La necesidad de que su acceso se dé en condiciones de igualdad.
A partir de ello podemos señalar que el servicio público constituye una

prestación de naturaleza esencial para la comunidad que debe presentarse de
manera continua y regular, garantizando que su acceso se dé en condiciones de
igualdad. La naturaleza esencial del servicio público se encuentra en el
fundamento de la disposición contenida en el artículo 58º de la Constitución que
señala que una de las funciones del Estado es actuar en el área de los servicios
públicos. Ello no significa que la prestación de los servicios públicos deba estar
a cargo del propio Estado, toda vez que éste puede optar por encargar su
prestación a entidades particulares, sino que el Estado tiene la obligación de
garantizar su prestación. De este modo, aun cuando el Estado haya decidido que
la prestación del servicio esté a cargo de un particular, tiene la obligación de
intervenir a través de la supervisión y de la regulación.
2.10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

La administración pública desarrolla sus actividades por medio de los
funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos. Los
funcionarios públicos son aquellos que desarrollan funciones
predominantemente políticas, reconocidas por norma expresa, que representan
al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o
dirigen organismos o entidades públicas. Pueden ser: de elección popular directa
y universal, de nombramiento o remoción regulados y de libre nombramiento y
remoción. Los empleados de confianza son aquellos que desempeñan cargos de
4
Sentencia Nº 00034-2004-PI/TC
2
4
confianza técnicos o políticos distintos a los del funcionario público. Se

encuentran en el entorno de quien los designa o remueve. Los servidores
públicos desarrollan distintas funciones en la administración pública, pudiendo
ser:
a. Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas relativas a la

dirección de un órgano, programa o proyecto, la supervisión de empleados
públicos, la elaboración de políticas de actuación administrativa y la
colaboración en la formulación de políticas de gobierno.
b. Ejecutivos, si desarrollan funciones administrativas, entendiéndose por ellas
el ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, asesoría legal,
supervisión, fiscalización, entre otras que requieran la garantía de actuación
administrativa objetiva, imparcial e independiente.
c. Especialistas, quienes desempeñan labores de ejecución de servicios
públicos, sin ejercer función administrativa.
d. De apoyo, quienes desempeñan labores auxiliares de apoyo y/o
complemento.
La responsabilidad de la función pública implica el cumplimiento de las

obligaciones del cargo y el resarcimiento de los daños que pudieran causarse.
Puede ser de dos clases:
a. Política: Este tipo de responsabilidad se relaciona con la trasgresión de

deberes políticos propios de un cargo. Sólo recae en el caso de empleados
públicos de carácter político como podría se el Presidente de la República o
los Ministros.
b. Jurídica: Este tipo de responsabilidad admite tres modalidades:
Administrativa: Es consecuencia de la infracción respecto de algún precepto

que guía la gestión del funcionario o servidor público. Se presenta por ejemplo
en casos de negligencia en la tramitación de procedimientos administrativos. La
responsabilidad administrativa tendrá como consecuencia una sanción aplicada
por la propia administración luego de un procedimiento administrativo de carácter
disciplinario. La sanción puede ser amonestación, suspensión, cese temporal o
destitución.
2
5
Civil: Es aquella responsabilidad referida a la afectación a los bienes o derechos

del Estado o de terceros como consecuencia de la acción u omisión del empleado
público. Tiene como consecuencia la obligación de indemnizar por los daños
causados.
Penal: Es la que se genera como consecuencia de la comisión de delitos. En
estos casos corresponde al Poder Judicial la aplicación de la sanción pertinente.
Una misma acción del funcionario o servidor público puede generar los tres tipos
de responsabilidad jurídica, tal como sucedería en caso de apropiación de los
recursos del Estado. En este supuesto, la apropiación constituirá un delito,
generando responsabilidad penal; además acarreará responsabilidad civil por el
daño económico causado al Estado y, por último, responsabilidad administrativa
por la violación de los procedimientos administrativos que debieron seguirse en
el manejo de los fondos públicos. Si las acciones de la administración pública
generan perjuicios a los bienes o derechos de los administrados, la entidad está
obligada a indemnizarlos, salvo que el daño se derive de fuerza mayor. Para
generar una indemnización el daño debe ser efectivo, valuable económicamente
e individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos. El monto de
la indemnización incluirá los intereses legales y se calculará con referencia al día
en que el daño se produjo. En caso que la entidad indemnice a los
administrados, podrá solicitar judicialmente el reembolso de lo pagado, actuando
contra las autoridades y demás personal a su servicio por la responsabilidad en
que hubieran incurrido. Para ello se tendrá en cuenta la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal involucrado y su
relación con la producción del perjuicio.
2
6
EFECTUAR AUTO PREGUNTAS Y CONTESTARLAS

CORRECTAMENTE, ES UN PASO MÁS ADELANTE QUE LOS DEMÁS
2.11. Tarea
a. Mencione al menos tres diferencias entre Administración Pública y
Derecho Administrativo.
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
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7
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
b. La Administración Pública habla sobre las Funciones Públicas. ¿Por

qué?.
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
c. Un funcionario público ante el incumplimiento de una norma de

carácter administrativa, puede estar inmerso hasta en tres tipos de
responsabilidades. Explicar con un caso o ejemplo.
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___________________________________________________________
_________________________________________________________
2
8
Unidad Temática
III
OBJETO, REGIMEN INTERNACIONAL, DIVISIÓN DE

PODERES Y POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
3.1. OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Su objeto es el estudio es el “ejercicio de la función administrativa.” Esta
perspectiva de síntesis abarca: El estudio del sujeto que ejerce dicha función o
sea la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus
órganos jurídicos (con los consiguientes principios de competencia, jerarquía,
delegación, etc.), de los agentes que se desempeñan en esos órganos y
estructurada en forma de administración central (centralizada o desconcentrada),
o descentralizada (entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades
anónimas con participación parcial o total del Estado, etc.), con más la figura del
ente independiente regulador de servicios públicos que menciona la
Constitución.
También puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas

no estatales y aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no
estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales,
etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotación de
un servicio público, aspectos que entran también dentro del objeto del estudio
del Derecho Administrativo. Forman parte del ejercicio de la función
administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio presenta, es
decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el
procedimiento administrativo, la licitación pública, las audiencias públicas, los
servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades, “potestades,” o seudo
“poderes” que se le atribuyen por parte de la doctrina: “potestad jurisdiccional de
la administración,” “poder de policía,” “zona de reserva de la administración,”
“actos de gobierno,” etc.
2
9
Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales

facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de
Derecho. Entre los límites sustantivos cabe mencionar los principios jurídicos
superiores del orden constitucional y supraconstitucional: razonabilidad, no
desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción, adecuación
de medio a fin, sustento fáctico suficiente, motivación adecuada, procedimiento
regular previo a la emisión del acto, etc.
Entre los límites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y

remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración,
apelación o revisión) y las acciones y recursos del proceso judicial (proceso
contencioso administrativo, proceso de amparo, habeas data, etc.); por último, la
sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los funcionarios
públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado (responsabilidad
extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes). A ello cabe agregar
la intervención que pueda tomar el Defensor del Pueblo en virtud de la
legitimación constitucional que la constitución le otorga, sin perjuicio de sus
funciones como mediador o persuasor ante las autoridades públicas y los
particulares que ejercen funciones administrativas públicas.
Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposición

de esa actividad, a través del crédito público, el dominio público y privado del
Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación con la función
administrativa, sea a través de la propiedad pública, sea a través de las
limitaciones que el Estado impone a la propiedad privada (meras restricciones,
servidumbres administrativas, ocupación temporánea, expropiación, etc.), sea a
través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos
administrativos).
En suma, el estudio del “ejercicio de la función administrativa” es comprensivo

no sólo del quién ejerce la función, sino también del cómo y con qué fundamento,
con qué medios y fundamentalmente hasta dónde, con qué limitaciones se la
ejerce.
3.2. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL

Cabe señalar la organización de los organismos internacionales:
3
0
A) ONU, OEA, BID, FMI, etc., en todos los cuales hay un régimen administrativo
del personal, de las contrataciones, etc., con organismos y jurisdicciones
internacionales de resolución de diferendos de carácter administrativo. Si
bien en el ámbito externo de aquellos entes se aplica el derecho internacional
público, su régimen de Derecho Administrativo no es interno a ninguno de
los países contratantes y tampoco integra el derecho internacional público.
Los principios de competencia, jerarquía, deber de obediencia de sus
agentes, estabilidad en sus empleos, derechos y deberes del cargo, carrera
administrativa, sistemas de retiro, requisitos de validez y competencia de los
actos, límites a la discrecionalidad administrativa (sustento fáctico suficiente,
adecuación de medio a fin, proporcionalidad, buena fe, etc.) y otras formas
del debido proceso adjetivo y sustantivo, control administrativo y
jurisdiccional, etc., son todos propios del Derecho Administrativo y no del
derecho internacional.
B) Los acuerdos de integración, tales como el MERCOSUR, NAFTA, ALCA, la
Unión Europea, etc., en mayor o menor medida dan nacimiento a un derecho
comunitario (con normas que en gran parte son de Derecho Administrativo)
y tribunales supranacionales.
C) A ello cabe agregar el progresivo dictado de normas supranacionales que
contienen elementos de Derecho Administrativo, p. ej. en materia de tutela
del medio ambiente, derecho comunitario, derecho del mar, etc.
3.3. DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
3.3.1. EQUILIBRIO TEÓRICO DE LOS PODERES

Pues bien, el sistema de la división de poderes previsto en nuestra
Constitución está en principio contemplando un determinado equilibrio. En
ese equilibrio -que no es necesariamente igualdad- la jerarquía relativa de
los poderes puede ubicarse a nuestro juicio y siempre con referencia a lo
dispuesto en la Constitución, de la siguiente manera: el Poder Ejecutivo
está supeditado al Poder Legislativo y el Poder Legislativo al Poder
Judicial y como también al Tribunal Constitucional que es una institución
autónoma. Ello es así por diferentes razones: en primer lugar, la
supremacía constitucional del Legislativo sobre el Ejecutivo se evidencia
por lo menos a través de una triple preeminencia del Poder Legislativo:
A) Dispone qué es lo que el Poder Ejecutivo puede o no gastar, en la ley

de presupuesto;
3
1
B) Dispone qué es lo que debe hacer o no, en el marco de toda la

legislación que le puede dictar para regir la vida administrativa;
C) Si no está satisfecho con su gestión lo puede remover mediante el juicio
político
D) Aunque el Poder Ejecutivo puede vetar una ley del Congreso, éste
puede de todas maneras insistir en su sanción con una mayoría
determinada y en tal caso la facultad de veto del Poder Ejecutivo cesa.
La última decisión en esta relación Parlamento – Ejecutivo la tiene
siempre, en el marco de la Constitución, el Poder Legislativo.
A su vez la subordinación del Poder Legislativo al Poder Judicial y de la

institución autónoma que es el Tribunal Constitucional deriva de que los
segundos tienen la atribución de declarar antijurídicas, por
inconstitucionales, las leyes del Congreso. Tanto es ello así que existe un
aforismo de acuerdo al cual “La Constitución es lo que el Tribunal
Constitucional dice que es”: estando en manos del Tribunal
Constitucional en el orden interno la interpretación final, indiscutible, del
sentido y alcance de las normas constitucionales, es obvio que es el Poder
Judicial aplicando el control difuso de la constitución, pues de alguna
manera tiene primacía sobre el Poder Legislativo.
3.3.2. DESEQUILIBRIO REAL

Sin embargo, ese equilibrio previsto en la Constitución no es el que
funciona en la práctica ni tal vez haya funcionado nunca realmente así.
Por una serie de circunstancias sociales y políticas, el Poder Ejecutivo no
está sometido al Poder Legislativo sino que éste depende de aquél, por
las siguientes conclusiones:
A) Dado que los nombramientos de funcionarios públicos los hace el

Poder Ejecutivo y que una parte lamentablemente importante del éxito
político de los parlamentarios la hace su habilidad para obtener
retribuciones y puestos para sus afiliados y sostenedores, resulta que
cada parlamentario está por lo general solicitando del Ejecutivo el
nombramiento de algún amigo o correligionario, en la administración
pública, con lo cual el legislador se coloca en posición de peticionante
más o menos sumiso al Ejecutivo de quien solicita el favor graciable del
caso.
3
2
B) Puesto que el Presidente de la República suele ser, formal o

informalmente y salvo pocas excepciones, la cabeza visible del partido
gobernante, los congresistas no pueden tampoco tomar una actitud
muy firme de control, con el temor de perjudicar su carrera política.
C) El Ejecutivo, que cuenta con medios de publicidad que no están en igual
grado al alcance de los legisladores, logra usualmente crearse una
imagen más popular en la opinión pública que la de los legisladores
individualmente o del Parlamento en conjunto. Esta imagen popular
presiona a su vez en favor del Ejecutivo y sus obras reales o presuntas
y en contra del Congreso, destacando siempre más los errores y
deficiencias del segundo que los del primero.
3.4. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

Son aquellos poderes de acción atribuidos a la administración para la
satisfacción de los intereses generales y que le imponen una determinada
sujeción jurídica para los ciudadanos destinatarios de los actos, se clasifican en:
 Potestad reglamentaria. Distinta a la potestad normativa. Dota a la

administración para producir normas y colaborar en el proceso de creación de
normas incidiendo en el sistema de fuentes y que están por debajo de las
normas legales.
 Potestad de planificación
 Potestad expropiatoria. Capacidad reconocida por el ordenamiento a la

administración para privar coactivamente de bienes, derechos e intereses con
contenido patrimonial siempre que esté justificado en causa de utilidad pública
o interés social.
 Potestad tributaria. Capacidad para establecer , imponer, recaudar,

inspeccionar ingresos públicos de naturaleza tributaria como son los
impuestos, tasas, etc..
 Potestad sancionadora. Poder de acción otorgado por el ordenamiento a la

administración para tipificar conductas reprochables e imponer sanciones por
la comisión de conductas ilícitas.
3
3
 Potestad organizativa. Llamada también doméstica, reconocida por el

ordenamiento para organizar sus servicios y planificar su personal, todo ello
con el fin de satisfacer el interés general.
 Potestad ejecutiva. Ejecutividad. Capacidad reconocida por el ordenamiento
jurídico a la administración para crear, modificar, reformar, suprimir o extinguir
situaciones jurídicas de forma unilateral y con carácter obligatorio.
 Potestad ejecutoria o ejecutoriedad. Capacidad con la que el ordenamiento

jurídico faculta a la administración para imponer coactivamente un acto
previamente adoptado sin necesidad de intervención de los Tribunales de
Justicia.
 Potestad de coacción. de investigación, deslinde y recuperación de oficio de

sus bienes, de revisión de oficio de los actos administrativos.
EN EL IMPERIO ROMANO SE DISTRIBUIA LAS LABORES DE

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
3
4
3.5. Tarea
a. Si el objeto del Derecho Administrativo es el ―ejercicio de la función
administrativa‖ entonces ¿Cuál es su objetivo y finalidad?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
b. Con sus palabras escriba la importancia del Derecho Administrativo en

nuestra vida cotidiana.
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
c. ¿Qué aspectos del Derecho Administrativo regula la Constitución

Política del Perú?
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_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
3
5
Unidad Temática
IV
FUENTES Y SISTEMA JURÍDICO PERUANO
4.1. LAS FUENTES DEL DERECHO EN GENERAL

La noción de fuente del derecho nos remite al origen del derecho, a su proceso
de formación y a su expresión final.
CLASIFICACIÓN
a. FUENTES MATERIALES: Son los hechos del hombre o de la naturaleza que

inciden en la generación de normas jurídicas. Una fuente material del derecho
puede ser un desastre natural, una protesta social o un acuerdo político, para
citar algunos ejemplos. Estos hechos, de distinta naturaleza cada uno de
ellos, han motivado que se ponga en movimiento el procedimiento de
generación de la norma jurídica, tenemos dos clases:
1. LA COSTUMBRE
Es sin duda la más antigua fuente material del derecho. Está constituida
por actos que se repiten en el tiempo de manera uniforme en circunstancias
similares. La costumbre es jurídica cuando reúne las siguientes
características:
 Uso generalizado entre los integrantes de un grupo social.
 Conciencia de su obligatoriedad por el grupo social.
 Repetición a lo largo del tiempo.
La importancia de la costumbre como fuente del derecho deriva no

solamente de su carácter histórico, sino de su aplicación continua en las
relaciones cotidianas. Por ejemplo, actualmente encuentra su expresión en
materia de contratos cuando se hace referencia a la buena fe o a la
diligencia ordinaria de los contratantes. En qué consiste la buena fe o la
diligencia ordinaria dependerá de las costumbres predominantes en un
momento y en un lugar determinado. Asimismo, cabe destacar que en
muchos casos la costumbre deviene en ley cuando el Estado considera que
3
6
debe tener carácter general y que debe ser puesta en práctica con su
respaldo y con una clara definición de sus límites y de su forma de
aplicación.
2. LA DOCTRINA
La doctrina está compuesta por las opiniones, criterios, teorías y
explicaciones aportadas al mundo del derecho a través de escritos,
conferencias, clases o por cualquier otro medio.
Mediante la doctrina se pretende sistematizar, formular críticas y establecer

propuestas sobre temas jurídicos.
Es una fuente sumamente útil para la aplicación del derecho, en tanto

provee de fundamentos para la interpretación de las normas o para la
emisión de nuevas normas. En ese sentido, lo que expresan los autores
sobre un determinado tema jurídico puede ser utilizado por el legislador
para analizar un problema y luego emitir una norma. Asimismo, el juez
recurrirá a la doctrina para encontrar criterios de interpretación aplicables
al caso que debe resolver.
b. FUENTES FORMALES: Son los procedimientos a través de los cuales se

genera la norma jurídica, así como la forma como se manifiesta. Pueden ser
de dos clases:
1. LA LEY O LEGISLACIÓN
La ley, en tanto sea fuente formal del derecho, debe ser entendida en su
sentido amplio de legislación. Es decir, se trata del conjunto de normas
legales emitidas por el Estado a través de sus órganos competentes.
La ley es la principal fuente formal del derecho contemporáneo. Su

importancia radica en que el Estado emite continuamente normas legales
a través de sus órganos, para establecer deberes, derechos y regular todo
tipo de conductas. En ese sentido, es el Estado quien a través de su
actividad normativa constituye y renueva continuamente el derecho.
La legislación está constituida por normas de distinto tipo, emitidas por las
entidades de la administración pública según las competencias de cada
una de elas. Un análisis más detallado de estas normas lo veremos más
adelante al analizar al sistema jurídico peruano.
3
7
2. LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia está constituida por los fallos expedidos por los
magistrados judiciales o por funcionarios que integran tribunales
administrativos, al momento de resolver los procesos a su cargo.
El valor de fuente del derecho de estas decisiones está dado por la
originalidad de la interpretación que hace el magistrado o funcionario de lo
que señala la ley. De este modo, lo expresado a través de la legislación
puede ser desarrollado en su aplicación a casos concretos.
En su sentido estricto, el término jurisprudencia se refiere a las decisiones

expedidas por las máximas instancias, tales como la Corte Suprema, el
Tribunal Constitucional o los Tribunales Administrativos. A través de estos
fallos es posible establecer criterios de interpretación que podrán ser
aplicados a muchos otros casos similares. La jurisprudencia puede ser
dividida en dos clases:
a) Jurisprudencia en sentido estricto: La emitida por los tribunales de
justicia.
b) Jurisprudencia administrativa: Aquella expedida por los tribunales
administrativos. Esta última, a diferencia de la anterior, no
necesariamente es definitiva, toda vez que puede ser impugnada ante el
Poder Judicial.
4.2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Distinguimos pues al Derecho Administrativo en cuanto rama del conocimiento y
al Derecho Administrativo como parte del orden jurídico positivo, como conjunto
de normas jurídicas. Así como al hablar del derecho civil podemos referirnos
tanto al Código Civil y leyes complementarias, como a la disciplina que estudia
las normas y principios de ese código y esas leyes, así también al hablar de
Derecho Administrativo podemos pensar tanto en el conjunto de normas y
principios constitucionales y supraconstitucionales, tratados, leyes
administrativas y demás reglas que integran la normatividad positiva, el régimen
jurídico positivo de la función administrativa, como en la disciplina que los
estudia. Dado que el conjunto de normas y principios que integran el régimen
jurídico positivo del caso llega a nuestro conocimiento y valoración a través de
3
8
su estudio y análisis y que, por lo tanto, nuestro primer contacto cognoscitivo se

realiza con la disciplina que efectúa tal investigación, damos preferencia al
concepto de rama del conocimiento antes que al de conjunto de normas
positivas.
El Derecho Administrativo se define pues, en primer lugar, como una disciplina o
una rama de la ciencia del derecho. No creemos convenientes, en consecuencia,
las definiciones que conceptúan al Derecho Administrativo como un “conjunto de
normas y de principios de derecho público,” pues hacen prevalecer el carácter
normativo antes que el aspecto cognoscitivo. Definir al Derecho Administrativo
como rama del conocimiento no significa que deje de usarse la segunda acepción
como “conjunto de normas positivas,” pues la noción de “derecho” recibe casi
siempre esa doble significación; ello no quita que al darse la definición
metodológica deba efectuarse una opción semántica.
Así como nadie definiría al derecho civil como “el conjunto del Código Civil y sus
leyes complementarias,” así tampoco es adecuado definir al Derecho
Administrativo como un “conjunto de normas y de principios de derecho público.”
4.2.1. FUENTES SUPRANACIONALES

La pregunta inmediata es ¿por qué supranacionalidad? ¿No es acaso la
Constitución la primera y más importante de las fuentes, la cúspide del
ordenamiento jurídico? Es una pregunta que se responde de a poco y
satisfará solamente con el correr del tiempo. De acuerdo con la
Constitución, la sola aprobación de los tratados internacionales, de
acuerdo con el procedimiento que establece la misma Constitución,
incorpora a éstos al derecho interno de la Nación.” Lo relativo a determinar
si el contenido normativo del tratado pasaba a ser, sin otro requisito que
el de la aprobación por el Congreso, legislación interna, había dado lugar
a soluciones diversas según las particularidades que presentara la
convención e incluso la ley de aprobación. Cuando una ley ratifica un
tratado por el cual se establecen reglas de derecho que se refieren
exclusivamente a seres humanos individuales (derechos humanos)
carecía de asidero pretender que la ratificación valía sólo frente a los
demás Estados y no para los habitantes del país respectivo; la ley de
ratificación transforma a esas proposiciones en normas jurídicas que
también son internas. Pero es más, a partir de allí son ya derecho
supranacional o aun orden público internacional, cuyo ámbito de
aplicación y contenido se va extendiendo con el correr del tiempo y puede
algún día llegar a cubrir el narcotráfico, el crimen organizado, el lavado de
3
9
dinero y la corrupción, delitos estos que se hallan intervinculados según

el preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción. Es el
ius cogens superveniens, in statu nascendi.
Nuestro país se halla sometido a dos grandes tipos de órdenes jurídicos
supranacionales, en razón de su exigibilidad:
A) JURISDICCIÓN SUPRANACIONAL, INTERNACIONAL O

EXTRANJERA
Por un lado están los tratados que tienen un órgano judicial
supranacional de aplicación, como es el Pacto de San José de Costa
Rica, o que sin tener órgano judicial tienen al menos órganos de
aplicación. En parecida situación se encuentran los tratados y
convenios que admiten expresamente la jurisdicción extranjera, como
la Convención Interamericana contra la Corrupción; el tratado contra la
Tortura; los crímenes de lesa humanidad.3 Lo mismo los casos
sometidos a una jurisdicción extranjera que el país decide transar.
B) SIN OTRA JURISDICCIÓN —PARA LOS INDIVIDUOS— QUE LA

INTERNA
Un segundo grupo lo integran los demás tratados incorporados por el
mismo texto a la Constitución pero que carecen de tribunal
supranacional, internacional o extranjero. Es posible que con el correr
del tiempo los tratados de integración tengan tales tribunales, como ya
ocurre en Europa, con lo cual podrán ser clasificados junto al de San
José como un derecho comunitario más efectivo por la existencia de
tribunales de aplicación; esos tribunales seguramente extenderán su
competencia en el siglo XXI.
4.2.2. FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El orden normativo administrativo integra un sistema orgánico que tiene
autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Por ello existen fuentes
que son particulares a este sistema y que deben ser aplicadas con
preferencia a otras fuentes. Al momento de resolver los temas de su
competencia, las autoridades administrativas deben aplicar estas fuentes
y, en caso de existir vacíos o deficiencias en las fuentes, podrán recurrir
a los principios del procedimiento administrativo y, en su defecto, a otras
fuentes supletorias del Derecho Administrativo, y sólo subsidiariamente a
4
0
éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su

naturaleza y finalidad.
Las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo son las siguientes:
a. FUENTES FORMALES
1. Las disposiciones constitucionales.
2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al
ordenamiento jurídico nacional.
3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
4. Los decretos supremos y demás normas reglamentarias de otros
poderes del Estado.
5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y
reglamentos de las entidades de la administración pública, así
como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
7. Los principios del Derecho Administrativo y en general los del
derecho que sean compatible.
8. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales
que interpreten disposiciones administrativas.
9. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus
tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo
criterios interpretativos de alcance general y debidamente
publicadas.
10. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades
facultades expresamente para absolver consultas sobre la
interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor,
debidamente difundidas.
b. FUENTES MATERIALES
La aplicación de las normas jurídicas a casos particulares requiere
una actividad interpretativa. Aun cuando lo definimos e identificamos
algunas veces es materia de debate, podemos concebirlos como las
ideas o enunciados básicos o fundamentales sobre los que se edifica
el Derecho Administrativo, éstas son:
1. La doctrina.
2. La costumbre.
4
1
4.3. EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO

Las normas jurídicas no existen ni se aplican de manera aislada; por el contrario,
se encuentran relacionadas entre sí. Por ello, la aplicación del derecho requiere
concebir al conjunto de las normas jurídicas como un sistema jurídico, es decir
como un conjunto organizado y coherente. Bajo esta premisa, las normas
jurídicas no deben contraponerse o contradecirse entre sí. No obstante, es
posible encontrar ocasionalmente normas jurídicas que se encuentran en esa
situación. En estos casos, las reglas que rigen el sistema jurídico permitirán
resolver los conflictos mediante la aplicación de principios y de métodos de
interpretación. Uno de los principales criterios para organizar las normas legales
es su jerarquía, es decir la relación de superioridad e inferioridad en la que se
encuentra una norma respecto de otra. Esta relación permite establecer cuál de
ellas debe prevalecer en caso de existir algún conflicto o contradicción. Las
normas legales son emitidas por entidades del Estado en tres planos distintos: el
gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local. Cada uno de ellos
emite distintas normas que se organizan jerárquicamente, de modo que en caso
de existir conflictos entre ellas las normas de mayor jerarquía priman sobre las
de rango inferior.
A continuación analizaremos brevemente las principales normas del gobierno

nacional, colocándolas en niveles jerárquicos, de mayor a menor importancia:
a. La Constitución Política del Estado: Es la norma fundamental sobre la cual

descansa todo el sistema jurídico. En la Constitución se señalan las normas
básicas que rigen a la sociedad y los límites que el Estado y los particulares
deben respetar en su actuación. La Constitución trata diversas materias, entre
las cuales podemos resaltar las siguientes:
1. El Estado, su estructura y organización.

2. Los derechos fundamentales de las personas.
3. El régimen económico constitucional.
b. La Ley y las normas con rango de ley: Se trata de normas expedidas en

ejercicio de la potestad legislativa del Estado. En principio esta potestad es
ejercida solamente por el Congreso de la República, sin embargo se admite
4
2
que bajo distintas circunstancias otros órganos del Estado puedan expedir
normas del mismo nivel.
c. La Ley: El Congreso de la República es el Poder del Estado encargado de

emitir leyes. Estas normas son las de más alto nivel y se encuentran
únicamente por debajo de la Constitución. A través de ellas se puede normar
sobre cualquier materia que se considere de importancia.
d. Los Decretos Legislativos: Son normas expedidas por el Poder Ejecutivo en

virtud a una delegación de funciones del Congreso. La delegación se realiza
mediante una ley, por un período determinado y para que se legisle sobre
temas específicos. El fundamento de los decretos legislativos es agilizar la
emisión de normas en caso que se requiera la realización de reformas con
rapidez y oportunidad.
e. Los Decretos de Urgencia: Son normas expedidas por el Presidente de la

República en situaciones extraordinarias. Sólo pueden tratar sobre materias
económicas o financieras, aun cuando no pueden contener normas tributarias.
Se emiten con cargo a dar cuenta al Congreso, quien los puede modificar o
derogar.
f. Los Decretos-Leyes: Se trata de normas expedidas por gobiernos de facto

durante períodos en los cuales no ha funcionado el Poder Legislativo. En
estas circunstancias el gobernante asume de hecho funciones legislativas y
emite estas normas en lugar de las leyes.
g. Los Tratados: Los tratados son acuerdos del Perú con otros Estados o con
organismos internacionales. Forman parte del derecho nacional. De acuerdo
a las disposiciones de la Constitución, pueden tener distintos rangos:
 Tratados con rango constitucional: Son aquellos que afectan disposiciones

constitucionales, por lo que su aprobación requiere seguir el mismo
procedimiento aplicable para reformar la Constitución.
 Tratados con rango de ley: Son aquellos que requieren aprobación por el
Congreso de la República. Según lo establece la Constitución son los que
versan sobre derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del
Estado; defensa nacional; obligaciones financieras del Estado; los que
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3
crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o

derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su
ejecución.
 Tratados con rango de decreto supremo: Son todos aquellos que no

requieren ser aprobados por el Congreso de la República. Estos tratados
pueden celebrarse o ratificase mediante los decretos supremos que expide
el Presidente de la República, luego de lo cual debe darse cuenta al
Congreso de la República.
h. Los Decretos Supremos: Son normas que emite el Presidente de la
República. Son las normas de más alto rango en el Poder Ejecutivo. Su
contenido normalmente es de carácter general, por ejemplo cuando se
emplean para reglamentar leyes.
i. Otras normas del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo a través de sus

diversas instancias puede emitir distintas normas. Podemos mencionar las
siguientes en orden jerárquico:  Resoluciones Supremas
 Resoluciones Ministeriales
 Resoluciones Vice Ministeriales
 Resoluciones Directorales
 Otras resoluciones
j. Mención especial requieren las normas emitidas por distintas entidades

de la administración pública: Estas normas pueden tener diverso rango y
su contenido se relaciona con las competencias de cada entidad. Entre ellas
podemos mencionar las resoluciones expedidas por los organismos
reguladores o por entidades públicas descentralizadas.
En el plano de los Gobiernos Regionales también encontramos normas,
organizadas según la siguiente jerarquía:
 Ordenanzas Regionales expedidas por el Consejo Regional; 
Decretos Regionales expedidos por la Presidencia Regional.
Por su parte, los Gobiernos Locales emiten las siguientes normas:
 Ordenanzas
 Decretos de Alcaldía
4
4
ALGUNOS DICEN QUE LA DAMA DE LA JUSTICIA NO SABE NADA

DE LEYES YA QUE TIENE LOS OJOS VENDADOS
4.4. TAREA
a. Segundo párrafo del art. 138° de la Constitución “En todo proceso, de

existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma
legal sobre toda otra norma de rango inferior.” Control difuso (ver
Pirámide de Kelsen) ¿Ud. cree que la entidad administrativa, en un
procedimiento administrativo, tiene la potestad de aplicar el ―control
difuso‖ al momento de motivar y decidir una cuestión administrativas?.
Fundamente.
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
b. Se habla de ―resoluciones administrativas‖, mencione y explique cada

una de sus partes.
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___________________________________________________________
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5
Unidad Temática
V
PRINCIPIOS Y RELACION CON OTRAS RAMAS
5.1. GENERALIDAD
El Derecho Administrativo es el conjunto de normas que regula la organización y
la actividad de la administración pública. Es una rama del derecho público
referida al funcionamiento de las distintas entidades del Estado y a sus relaciones
con los administrados. Uno de los temas más importantes que trata es el relativo
a la prestación de los servicios públicos, toda vez que la administración pública
tiene como una de sus funciones esenciales satisfacer las necesidades de la
colectividad. Los principios del Derecho Administrativo constituyen la base de
esta rama del derecho. Son constantes subyacentes en el ordenamiento jurídico
que deben ser tenidas como guías para la interpretación y aplicación de las
normas del Derecho Administrativo, y deben ser aplicados en caso de ausencia
de norma legal.
Principios del Derecho Administrativo
a. Principio de Interés Público: El interés público predomina sobre el interés

particular. El fundamento de este principio está dado por el carácter solidario
del Estado peruano. En este marco, la actuación de la administración pública
debe dirigirse hacia la obtención del bien común.
b. Legalidad: Toda actuación del Estado y de las entidades que componen la

administración pública debe fundamentarse en las disposiciones legales. En
ningún caso la autoridad administrativa puede actuar de manera arbitraria y
sin fundamento legal.
c. Actuación de oficio: El Estado puede, por propia iniciativa, iniciar y

desarrollar procedimientos administrativos. Asimismo, debe continuar los
procedimientos iniciados por los administrados sin que sea necesario que ellos
los activen.
d. Publicidad: Los administrados tienen derecho a acceder a la información

referida a los procedimientos en los que son parte.
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6
e. Doble instancia: En todo procedimiento administrativo el interesado tiene

derecho a recurrir a una instancia superior a fin de que revise o revoque la
resolución emitida por la instancia inferior.
f. Doble Vía: Las resoluciones emitidas por la administración pueden ser

impugnadas ante el Poder Judicial.
g. Presunción de Veracidad: Se presume que las afirmaciones de los

administrados se ajustan a la verdad, lo cual no excluye que puedan ser
materia de fiscalización.
h. Eliminación de exigencias y formalidades: El Estado debe eliminar los

gastos y formalidades innecesarios que puedan constituirse en un obstáculo
para que el administrado pueda hacer efectivos sus derechos frente a la
administración o frente a terceros.
i. Participación ciudadana en el control de los servicios públicos: Los

ciudadanos pueden, de manera individual o colectiva, remitir sus quejas o
propuestas en relación a la actuación de la administración y a sus
procedimientos.
Principios del Derecho Administrativo Tendencia Actual

Según la nueva tendencia del Derecho Administrativo existen algunos principios
que colisionan con las tradicionales, vistas anteriormente, pero de todas formas
queda a libre discrecionalidad del estudiante o profesional del derecho
analizarlas y por qué no argumentarlas, la enumeración que a continuación
realizaremos no es aleatoria, sino que ha sido efectuada teniendo en cuenta la
relación que existe entre los principios del Derecho Administrativo. De esta
manera, empezaremos con el principio de justicia:
a. El principio de justicia: A diferencia del ordenamiento jurídico administrativo

actual basado en el principio de legalidad, el nuevo ordenamiento jurídico
administrativo que proponemos tiene como piedra angular el principio de
justicia, como revaloración de la Justicia Material. El principio de justicia está
referido a la consideración que debe tener la administración pública (y también
los empleados públicos) de los valores fundamentales como la Dignidad de la
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7
persona humana. El principio de justicia estrito sensu consiste en que todo

acto administrativo manifiestamente injusto es contrario a la Constitución.
b. El principio de equilibrio de los intereses públicos y los intereses
privados: El ordenamiento jurídico administrativo actual tiene como uno de
sus principios el principio de supremacía del interés público sobre el interés
particular. La protección del interés público implica su supremacía sobre los
intereses privados. La supremacía del interés público, como componente de
la función administrativa, es un instrumento para la realización de finalidades
legales, siguiendo los criterios y procedimientos consagrados en el
ordenamiento jurídico. Conforme a este principio el interés público deberá
siempre prevalecer en las relaciones con los intereses privados. Desde
nuestro punto de vista, más que buscar la supremacía de un interés sobre
otro, este principio debería de buscar el equilibrio entre los intereses públicos
y los intereses privados. El nuevo ordenamiento jurídico administrativo que se
propone no busca garantizar la supremacía de unos intereses sobre otros,
sino buscar el equilibrio entre los intereses públicos y los intereses privados.
No está demás advertir que sólo la ley puede definir los intereses públicos a
cargo de la administración pública; los intereses públicos no pueden ser
definidos por la administración pública. Donde la ley no defina de forma
completa y exhaustiva, compete a la Administración interpretar dentro de los
límites en que la ley tiene definido.
c. El principio de indisponibilidad de los intereses públicos por la

administración pública: La búsqueda del equilibrio de los intereses públicos
y los intereses privados respetando los derechos e intereses de los
ciudadanos no implica la posibilidad de disponer de los intereses públicos. El
órgano administrativo debe guardar, defender, mantener y realizar los bienes
e intereses que administra. No puede disponer de ellos. La disponibilidad de
los bienes públicos está reservada a la manifestación legislativa. Los intereses
públicos son inapropiables, por tanto, los bienes, derechos y servicios públicos
no están a la libre disposición de los órganos públicos, siendo deber de la
administración vigilar por esos bienes, derechos y servicios. El poder de
competencia otorgado por el derecho al administrador, en realidad posee un
significado de poder deber.
d. El principio de razonabilidad y principio de proporcionalidad: La

observancia de los tres principios antes descritos conlleva a una actuación
administrativa razonable y proporcional. Surgen así los principios de
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8
razonabilidad y proporcionalidad. No hay uniformidad de tratamiento de estos

principios. Algunos afirman que la proporcionalidad es una faceta de la
razonabilidad. Unos tratan el principio de proporcionalidad al lado del principio
de razonabilidad (como elementos distintos). Otros entienden que ambos
principios son conceptos próximos y suficientes para ser intercambiados. En
el nuevo ordenamiento jurídico administrativo que se propone, la razonabilidad
y la proporcionalidad no son sinónimos. La razonabilidad tiene el sentido de
coherencia lógica de las decisiones y medidas administrativas. La actuación
administrativa no puede ser desarrollada ilógica o incongruentemente. Debe
ser la más adecuada para obtener el fin legal (adecuación entre los medios y
los fines). Aquí gana relevancia lo cualitativo. Por otro lado, la proporcionalidad
representa el sentido de ejercicio de competencia administrativa en la
extensión o intensidad apropiadas para que sea realmente demandado para
el cumplimiento de la finalidad pública. Aquí gana relevancia lo cuantitativo.
De esta manera, en el principio de razonabilidad el medio empleado debe
guardar adecuación, conformidad, en el sentido cualitativo, con el fin
perseguido. En el principio de proporcionalidad lo que se pierde con una
medida tiene menor relevancia que aquello que se gana. El principio de
proporcionalidad es también llamado principio de prohibición del exceso. La
administración debe hacer todo para no perjudicar a los particulares, debiendo
siempre existir una proporción entre sacrificio y beneficio (si la Administración
impone u sacrificio a un Ciudadano con anuencia de la ley debe indemnizarlo).
e. Principio de jerarquía: La garantía de la razonabilidad y proporcionalidad de

las actuaciones administrativas de la administración pública nos lleva a la
desconcentración del aparato estatal. Los órganos de la administración
pública se estructuran de tal forma que existe una relación de subordinación
entre unos y otros, cada cual con atribuciones definidas en la ley. De este
principio, existente relativamente en las funciones públicas, discurre una serie
de prerrogativas para la Administración: la de delegar y avocar atribuciones,
la de punir internamente a sus agentes y, para el subordinado, surge el deber
de obediencia.
f. Principio de especialidad: La jerarquía de los órganos administrativos

implica la especialidad en las funciones que realizan. El Estado puede crear
personas jurídicas públicas como forma de descentralización de los servicios
públicos, objetivando la especialización de la función. La ley que instituye esa
forma descentralizada de prestación de servicios públicos, establece
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9
precisamente las finalidades que deben ser atendidas por el nuevo ente
público.
g. Principio de tutela administrativa: El principio de tutela administrativa fue
elaborado para asegurar que las entidades públicas de administración
indirecta observen el principio de especialidad, posibilitando la fiscalización
por las entidades públicas de administración directa de las actividades de sus
entes descentralizados. El principio de tutela administrativa somete a la
entidad de derecho público menor a la fiscalización de la entidad pública
mayor. Entretanto, conviene no olvidar que, siendo la regla general la
autonomía, el control sólo puede ser ejercido en los límites definidos en la ley.
h. Principio de autotutela: La especialización en las funciones de las entidades

que conforman el Estado y el control de las mismas implican el control que las
entidades públicas realizan sobre sus propios actos. Las autoridades
administrativas deben controlar los actos administrativos practicados. La
administración puede anular sus propios actos cuando evidencia vicios que
los tornen ilegales, porque de ellos no se originan derechos; la revocación, por
motivo de conveniencia y oportunidad, respeta los derechos adquiridos y
respeta, en todos los casos, la apreciación judicial. Es deber de la
administración retirar del ordenamiento jurídico aquellos actos que no
atienden a los intereses públicos revocándolos, o aquellos otros que ofendan
el ordenamiento jurídico anulándolos o invalidándolos.
i. Principio de auto ejecutoriedad: Relacionado con el anterior principio

tenemos el principio de auto ejecutoriedad. Por este principio, la
administración puede ejecutar sus propios actos. Los actos administrativos
son, por lo general, autoejecutables. La autoridad administrativa deberá
procurar no dañar los principios de contradictorio y de amplia defensa de los
ciudadanos, principalmente cuando la auto ejecución de un acto pueda
importar el perecimiento de derechos como puede ocurrir, por ejemplo, en la
destrucción de bienes.
j. Principio de motivación: La posibilidad de la administración pública de

ejecutar por sí misma las actuaciones administrativas que realiza nos lleva al
deber de motivarlas. Trátese del deber de justificar las actuaciones
practicadas. Deben de ser apuntados los fundamentos de hecho y de derecho,
y la correlación lógica entre las situaciones observadas y las decisiones
tomadas. La motivación puede ser previa o contemporánea a la práctica del
5
0
acto. La motivación puede no constar en el acto, si se presenta en un

procedimiento administrativo subyacente. Toda y cualquier actuación
administrativa, incluso aquellas actuaciones discrecionales, deben ser
motivadas. A falta de motivación o la indicación de motivos falsos o
incoherentes, la actuación administrativa realizada se torna en nula.
k. Principio de seguridad jurídica: A fin de evitar la arbitrariedad en las

actuaciones de la administración pública se requiere de la Seguridad Jurídica.
Este principio está relacionado con la previsibilidad del derecho y la estabilidad
de las relaciones jurídicas. La prohibición de la interpretación retroactiva es
uno de los ejemplos de efectividad de este principio.
l. El principio de confianza: Con especiales características encontramos el

principio de confianza. Por este principio si una autoridad administrativa
competente da una información cuya ilegalidad no es evidente y el Ciudadano
se conforma con ese comportamiento, tal actuación se convalida siempre que
no se afecten los intereses públicos.
ll. Principio de finalidad: En su actuar la administración pública se encuentra

obligada a perseguir fines contenidos en la ley surgiendo el principio de
finalidad. Este principio impone que el administrador sólo practique una
actuación administrativa para obtener un fin legal. El administrador debe
perseguir los intereses públicos contenidos en la ley. El favorecimiento o
perjuicio de alguien no puede ser el fin de una actuación administrativa. El
apartamiento del administrador de las finalidades de los intereses públicos,
conforme a la previsión legal, caracteriza el vicio de desvío de finalidad. Todos
los actos practicados por la administración pública deben garantizar los
intereses públicos. El apartamiento de la administración de las finalidades de
los intereses públicos vicia la actuación, tornándola ilegal. El principio de
finalidad evita la práctica de actuaciones administrativas desprovistas de los
intereses públicos con otros objetivos, como por ejemplo, el favorecimiento o
el desfavorecimiento de los Agentes Gubernamentales.
m.Principio de eficiencia: El administrador no debe perseguir sólo las

finalidades previstas en la ley. No debe alcanzarlas de cualquier forma o a
cualquier costo. Impóngase la obtención del mejor resultado, el resultado
óptimo. En el nuevo ordenamiento jurídico administrativo que proponemos
está proscrita la frase “el fin justifica los medios”. Las funciones administrativas
5
1
deben ser desempeñadas con rapidez, perfección y rendimiento funcional,

englobando la seguridad de los usuarios. Las actuaciones administrativas
deben propugnar para la consecución de los fines trazados por el Estado, la
finalidad mayor de existencia del Estado y el bien común en salvaguarda de
los intereses públicos. La ejecución de las actuaciones administrativas debe
ser la mejor posible, con la utilización de las mejores técnicas y conocimientos,
siempre direccionada a la búsqueda de resultados satisfactorios para la
Administración y para los Administrados. En este sentido, entendemos que las
actuaciones administrativas que no procuren los mejores resultados para la
Administración y para los Administrados deben ser inmediatamente
suspendidas, debiendo ser revocadas por la propia Administración.
n. Principio de economicidad: La utilización de medios para alcanzar fines

implica la economicidad en las actuaciones administrativas que se realicen. El
principio de economicidad rátese de la verificación de la eficiencia de las
acciones administrativas en la perspectiva de la relación costo – beneficio.
ñ. Principio de moralidad: La persecución de fines legales, medios idóneos

para alcanzarlos y la verificación de los mismos implica el actuar moral de las
autoridades administrativas. La moralidad constituye un presupuesto de
validez en toda actuación administrativa. Una actuación administrativa puede
ser anulada por violación a la moralidad administrativa. Asimismo, al actuar la
autoridad administrativa no puede despreciar el elemento ético de su
conducta, debiendo guiarse por una moral media o común. Al final, no todo lo
que es legal es honesto. Tratándose de un concepto jurídico indeterminado,
comporta una actividad interpretativa más generosa. El principio de moralidad
se resume en un conjunto de reglas de conducta que regulan el querer y el
actuar de la administración pública. La moralidad que obliga este principio no
es una moralidad común, es una moralidad jurídica, una moral ética. El actuar
de la Administración no puede distanciarse de la ética. El principio de
moralidad administrativa se liga con el concepto de “buen administrador”,
entendido como aquel que pauta su conducta en relación con los
Administrados de forma de realizar los intereses públicos, guiándose no
apenas por los principios legales, más y principalmente por los principios
morales.
o. Principio de imparcialidad: El actuar moralmente lleva a actuar

imparcialmente. El principio de imparcialidad implica dos vertientes: En primer
5
2
lugar, tenemos la vertiente negativa. En esta vertiente el principio de

imparcialidad se traduce en una especie de abstención (no hacer). En respeto
del principio de imparcialidad las autoridades administrativas no pueden ser
parte en contrato o procedimiento administrativo. En segundo lugar,
encontramos la vertiente positiva, que se desarrolla a través de dos deberes
de la administración pública: el deber de ponderación, por el que la
administración pública en sus opciones debe tomar en cuenta todo lo que los
particulares tracen para el procedimiento administrativo (ejemplo, Audiencia
de los interesados); y, el deber de abstención, político, religioso, etc.
p. Principio de igualdad: La imparcialidad implica tratar por igual a los iguales

y tratar desigual a los desiguales. El principio de igualdad en el nuevo
ordenamiento jurídico administrativo comprende la igualdad de repartición de
encargos y deberes de los ciudadanos, la exigencia de igualdad de sacrificios
concedidos por la Administración, el utilizar criterios idénticos a casos
idénticos, y el derecho a la compensación de sacrificios.
q. Principio de continuidad: Los servicios públicos no pueden parar, porque no

paran las demandas de la colectividad por las utilidades. No se debe confundir
continuidad con permanencia. Al final algunos servicios, por su propia
naturaleza, son intermitentes, por ejemplo, el servicio electoral. El servicio
público es la forma por la cual el Estado desempeña funciones esenciales o
secundarias a la colectividad y por esa razón no puede sufrir solución de
continuidad. Los servicios públicos calificados como esenciales no pueden ser
paralizados. Los servicios públicos deben ser prestados de forma regular, de
acuerdo a su naturaleza o forma de prestación y, en ese entendido, resultan
ilegales los cortes en el funcionamiento de agua, energía eléctrica, teléfono,
etc. Los cortes en el funcionamiento son ilegales, aunque sean ejecutados por
falta de pago, pues no compete a la administración utilizar medidas coercitivas
para compeler al usuario al pago. Tales medidas de fuerza, competen al Poder
Judicial y solamente a él. El comportamiento ilegal de la administración, en lo
tocante a los abusos en los cortes de funcionamiento, son resquicios dilatorios,
comprensibles en una época en que el Estado no se sometía a la ley. En fin,
el principio de continuidad del servicio público determina la imposibilidad de la
interrupción en los servicios ofertados a la Comunidad.
r. Principio de transparencia: El principio de transparencia se define en la

relación entre la administración y los Administrados concretizándose en el
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3
derecho reconocido al ciudadano de ejercitar un control amplio respecto de

las actuaciones administrativas a fin de verificar y asegurar la conformidad de
los intereses públicos con el precepto constitucional.
s. Principio de impersonalidad: El principio de impersonalidad impone la
imputación de las actuaciones administrativas al órgano o entidad y no a los
funcionarios.
t. Principio de responsabilidad de la administración pública: El principio de

responsabilidad de la administración pública se rige como norma de garantía
del Estado Democrático de Derecho, garantizando a los particulares y a la
sociedad el cumplimiento del principio de legalidad. Esa responsabilidad será
siempre objetiva por las acciones u omisiones dañosas ocasionadas por
cualquier esfera de poder, practicadas por cualquier especie de agente
público, sean agentes administrativos, del parlamento, del ejecutivo o
miembros del Poder Judicial.
5.2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS

RAMAS JURIDICAS
El Derecho Administrativo se relaciona con diversas ramas del derecho en tanto
el derecho norma el comportamiento humano en sociedad y el Estado tiene
permanente presencia en distintos aspectos de la vida social.
a. Derecho Constitucional: El Derecho Administrativo sostiene relaciones de
gran importancia con el Derecho Constitucional, en razón que la Constitución
política establece la estructura y organización del Estado. En ese sentido,
encontraremos en la Constitución Política a los principales organismos del
Estado y sus funciones. Sobre esta base, se estructura el resto de la
administración pública. El Derecho Administrativo en base al espíritu de las
normas constitucionales establece normas para el funcionamiento y desarrollo
de cada una de las entidades de la administración pública. Asimismo, diseña
un marco legal aplicable a todas ellas. El Derecho Constitucional y el Derecho
Administrativo se influyen de manera constante y recíproca, pues en tanto en
la Constitución se encuentra diseñada la organización estatal, las reglas para
el funcionamiento de las entidades serán fijadas por el Derecho Administrativo,
respetando el marco constitucional.
b. Derecho Procesal: Se vincula con el Derecho Administrativo por cuanto la

administración ejecuta sus acciones y se relaciona con los administrados
5
4
mediante procedimientos. El procedimiento administrativo está regulado por

la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General-, norma que
establece las reglas y principios que lo rigen.
c. Derecho de Minería y de la Energía: Es un área del derecho que se
desprende del Derecho Administrativo. Está compuesta por las normas que
regulan la actividad minera y energética. Sin perder su autonomía, esta área
del derecho mantiene una relación con el Derecho Administrativo en tanto éste
regula el funcionamiento de las entidades del Estado a cargo de la regulación
y control de la minería y energía y en cuanto los procedimientos mediante los
cuales la administración se relaciona con la comunidad y con las empresas
son de carácter administrativo.
d. Derecho ambiental: Es una joven rama del derecho que surge a partir de la
preocupación contemporánea por los perjuicios que la actividad humana
causa al ambiente y por su preservación para las generaciones presentes y
futuras. El derecho ambiental rápidamente ha crecido en contenido y en
normas que regulan distintos aspectos de la actividad humana en relación con
su entorno. Sin embargo, no por ello deja de contener una raíz de carácter
administrativo, toda vez que gran parte de las normas que lo componen se
refieren a las obligaciones del Estado respecto del ambiente y a las acciones
que debe adoptar para su protección, restauración y preservación.
Entre otras ramas que ayudan al desarrollo y aplicación del Derecho
Administrativo.
5
5
EL ADMINISTRAR DEMANDA MUCHO TIEMPO ENTRE

OFICINA Y PAPELES
5.3. Tarea
a. De los principios se pudo verificar que existen diferentes puntos de vista
con relación a los intereses que se debe proteger en el Derecho
Administrativo, para algunos debe primar el INTERÉS PÚBLICO y para
otros debe existir un EQUILIBRIO ENTRE EL INTERÉS PRIVADO Y
PÚBLICO. ¿Qué opina al respecto y con qué criterio se quedaría?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
b. Se apersona al BANCO DE LA NACIÓN para realizar una operación en

ventanilla, pero por estar en silla de ruedas, solicita que lo atiendan en
la ventanilla preferencial, sin embargo la persona encargada está
conversando amenamente con su compañero de trabajo y no lo
atienden. ¿Qué haría usted y qué principios invocaría?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
c. Mencione tres ramas o disciplinas jurídicas que no se han estudiado y

diga qué relación tienen éstas con el Derecho Administrativo.
5
6
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
___________________________________________________________
Unidad Temática
VI
EL ACTO ADMINISTRATIVO
6.1. ASPECTOS GENERALES

El Acto Administrativo es la declaración de una entidad de la administración
pública que, en el marco de normas de derecho público, está destinada a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta. (Artículo 1º de la Ley Nº 27444
– Ley del Procedimiento Administrativo General). El acto administrativo
constituye una manifestación del poder público que se exterioriza a través de
alguna entidad de la administración pública. En ese sentido, posee fuerza
vinculante para la administración y para los administrados. Se trata de una
declaración de carácter unilateral de parte de la autoridad, para la cual no es
necesaria la voluntad concordante o discrepante del administrado. La
participación del administrado a través de una solicitud, por ejemplo, no
constituye un elemento determinante de la decisión, pues la autoridad adquiere
5
7
convicción en base a distintos elementos y expresa su declaración al margen de

la acción y los deseos o intenciones de los administrados.
Las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:
1. Declaraciones decisorias, si constituyen la expresión de una voluntad de la

administración que constituye su finalidad, como la emisión de una resolución
administrativa o el otorgamiento de una licencia.
2. Declaraciones de conocimiento, cuando la autoridad certifica el conocimiento

de un hecho de relevancia jurídica (por ejemplo una notificación) o la
aceptación de declaraciones particulares de interés administrativo (por
ejemplo la declaración en un acta de nacimiento, inscripciones registrales o
certificaciones).
3. Declaraciones de opinión, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo

sobre un hecho comprobado administrativamente (Por ejemplo, la certificación
administrativa de antecedentes penales, de salud, etc.)
Además de los actos administrativos, la administración pública puede realizar

otros actos que no tienen esa calidad. Son los siguientes:
 Actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o

hacer funcionar sus propias actividades o servicios. En este supuesto, el acto
carece de los efectos propios del acto administrativo en relación con
derechos, intereses u obligaciones del administrado.
 Comportamientos y actividades materiales de las entidades. En este caso, la

conducta de la administración no constituye una declaración.
6.2. ACTO JURÍDICO Y ACTO ADMINISTRATIVO

La búsqueda de una sistematización adecuada del total de actividades regidas
por el Derecho Administrativo se torna fundamental en esta materia, porque no
existe ningún marco legal de referencia que permita utilizar clasificaciones o
definiciones preestablecidas. No existe una definición legal de función
administrativa, ni tampoco de acto administrativo; en el derecho civil, en cambio,
al existir una definición legal del acto jurídico, se hace en parte innecesaria esta
problemática, pues al estar dado legalmente un ordenamiento metodológico
5
8
determinado, él se torna automáticamente de uso convencional y constituye una

base sencilla de trabajo, con prescindencia de que su sistematización sea más o
menos conveniente. Esa circunstancia ha tentado siempre a más de un jurista
enfrentado con los problemas del Derecho
Administrativo, sugiriéndole adoptar la clasificación y definición propia del acto
jurídico del derecho privado, sólo que trasladándola al derecho público. Esta ha
sido, más de una vez, la actitud de parte de la jurisprudencia; es también, casi
intuitivamente, la que adoptan los abogados no especializados en el Derecho
Administrativo: ello se debe a una formación muy detallada en derecho privado,
producto de los programas de estudio clásicos de las distintas universidades, y
a una escasa formación en Derecho Administrativo. Pero debe tenerse presente
que esa tendencia, con todo de parecer fácil, lleva a errores, porque lo que hay
que sistematizar y explicar en Derecho Administrativo (a través de la noción de
acto administrativo) es muy distinto de lo que hay que sistematizar en derecho
civil (a través de la noción de acto jurídico); a ello debe agregarse que el margen
de aplicación del derecho civil a la administración pública es cada vez más
reducido en el mundo moderno, a punto tal que puede sostenerse que en el
presente el derecho civil no es aplicable, en principio, a ningún campo de la
actividad administrativa. Esta afirmación puede ser discutible, pero la tendencia
es clara hacia la restricción de la aplicación del derecho civil en el plano
administrativo. Fundamentalmente, la sistematización propia del derecho civil no
explica ni ordena ninguno de los grandes problemas que preocupan al Derecho
Administrativo: no toma en cuenta -como no puede ser de otro modo- la división
de poderes y funciones, la estructura de la administración pública, la naturaleza
del órgano y su actividad, etc.; todo esto debe analizarlo y sistematizarlo el
Derecho Administrativo. El acto administrativo como manifestación del ejercicio
de la función administrativa, no se halla subjetivamente en los órganos
administrativos, sino objetivamente en el ejercicio de la función administrativa.
Adherimos pues al concepto de que acto administrativo es el dictado en ejercicio
de la función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce.
6.2.1. CONCEPTO DE ACTO JURÍDICO

Antes de referirnos al acto administrativo, haremos una referencia
conceptual, de lo que es Acto Jurídico en si.
Son Actos Jurídicos las manifestaciones de voluntad unilateral y
plurilateral de las personas naturales y jurídicas, con el objeto de producir
efectos de derecho. Además, las expresión "Actos Administrativos",
5
9
abarca a los hechos que aparecen tanto en el derecho Público como en

el derecho Privado, es decir, dependerá del área donde se produzca.
El Acto Jurídico es la expresión de la voluntad, emitida con la intención de
crear, modificar o extinguir derechos, se caracteriza por ser manifestación
de voluntad de una o más personas; diferenciándose de los hechos
jurídicos propiamente tales por ser productos de naturaleza,
independientemente de la voluntad humana.
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS JURÍDICOS

Los actos Jurídicos pueden clasificarse desde diferentes puntos de vista:
A. SEGÚN SU NATURALEZA Y CONTENIDO
Acto – Regla
Creador de situaciones jurídicas generales caracterizadas por su
impersonalidad, objetividad y originadas en las normas que regulan el
derecho público y el derecho privado. Como por ejemploen el derecho
publico: La Constitución, leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas
municipales. En el derecho privado, los contratos de sociedad.
Acto Subjetivo
Creador de situaciones jurídicas individuales. Este acto subjetivo se
traduce, en un conjunto de derechos y deberes reconocidos a favor de
un individuo o de un determinado número de personas. Tales como los
contratos administrativos, civiles, mercantiles; en el orden fiscal: la
liquidación de impuestos, la imposición de multas.
Acto – Condición
Aplicación de un individuo o una persona jurídica determinada, de una
situación general creada por la ley, pero bajo el cumplimiento previo o
indispensable de condiciones también establecidas por el legislador.
Como por ejemplo: el otorgamiento de una concesión de hidrocarburos,
el nombramiento de un funcionario, la ley que autoriza la adopción, o la
venta de bienes de los menores de edad.
Acto - Sentencial
Manifestación de voluntad por la cual agentes públicos declaran con
fuerza y verdad legal un hecho, o una situación jurídica general o
individual. Según Tomás Fernandez, se trata de un acto jurisdiccional
6
0
que emana de un órgano del Estado, y ordinariamente los actos

jurisdiccionales provienen de los tribunales que le dictan sentencias.
B. SEGÚN SU FORMA
Unilateral
Aquellos en los que intervienen una sola voluntad, como acontece en
el caso de un testamento o el nombramiento de los ministros del
despacho.
Plurilaterales
En los cuales intervienen mas de una voluntad, las leyes los
reglamentos y todos los contratos de Derecho Administrativo. Los actos
jurídicos plurilaterales pueden ser: colectivos (la ley) y convencionales
(contrato de compraventa). Según esta clasificación orgánica, los actos
jurídicos son públicos, porque provienen de los órganos del Estado,
como las leyes, los decretos, las resoluciones, las sentencias, las
ordenanzas, y los que generan en las entidades públicas.
Hechos y actos administrativos

Cualquiera que sea su forma, la actividad administrativa se traduce en
hechos y actos administrativos. Un hecho jurídico es un acontecimiento
de la naturaleza o del hombre que, sin proponérselo expresamente,
produce efectos jurídicos, es decir, una adquisición, modificación
transferencia o extinción de derechos u obligaciones. Un acto jurídico
es, entre otros, el contrato de compraventa y el testamento. Hay hechos
jurídicos voluntarios que no tienen la intención de producir efectos
jurídicos. Algunos de estos son hechos lícitos, como los cuasi -
contratos, y otros son los ilícitos, como los delitos y los cuasidelitos. El
hecho administrativo consiste en la ejecución material de las decisiones
que constituyen actos administrativos, por ejemplo la demolición de un
muro o de una casa; ordenada por autoridad administrativa por alguna
razón de interés publico; el retiro de los obstáculos que se oponían al
libre transito en una calle, etc.
6.2.2. DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO

Es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en el
ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes,
6
1
e intereses, de las entidades administrativas o de los particulares respecto

de ellas" Rafael Bielsa. Para comprender mejor el concepto, Lino
Fernández dice: La expresión actos administrativos esta referida a la
actividad del Estado que ejerce una de las funciones fundamentales como
es la función administrativa, cuya manifestación de voluntad se traduce a
través de un conjunto de actos de administración, para alcanzar sus fines
políticos jurídicos, económicos y sociales. En sentido amplio el acto
administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad
de los sujetos de la administración publica; y en el sentido estricto,
comprende y abarca a las "Manifestaciones de la voluntad del Estado para
crear efectos jurídicos", particularmente esta ultima, de significación mas
restringida y especifica, se constituye en el verdadero eje del Derecho
Administrativo.
6.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. El sujeto
Es el que produce o emite el acto administrativo, es siempre la administración
publica, a través de cualquiera de sus órganos. Este sujeto (órgano o
autoridad) debe tener la necesaria competencia (capacidad) para adoptar y
ejecutar la decisión correspondiente. Competencia es el conjunto de
atribuciones, potestades, facultades y obligaciones que un órgano puede y
debe ejercer legítimamente, la competencia es conferida por la Constitución y
demás leyes, debe ser ejercida directa y exclusivamente. Todo acto
administrativo emana de un órgano de la administración publica, dependiente
del Estado, de un municipio u otra entidad publica. un reglamento de una
ordenanza, etc.
2. Elementos objetivos Es el
objeto, la causa y el fin:
Objeto: Es la materia o contenido del acto administrativo, es decir, la

sustancia de que se ocupa este. El objeto debe ser cierto, licito y real, es decir
6
2
identificable, verificable y conforme a la ley. El objeto comprende, las materias

que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo. En
cuanto a sus requisitos, el objeto debe ser licito, cierto, posible y determinado.
El objeto no debe ser prohibido por orden normativo.
Causa: Es el motivo particular que impulsa a la administración a emitir un acto

administrativo, que determina la finalidad que es siempre de interés público,
por que tiende a la satisfacción de necesidades sociales que son
requerimientos mas o menos urgentes de una comunidad determinada. Todo
acto administrativo, necesariamente debe responder a un Fin determinado, ya
sea, de interés general y también a aquellos intereses a los que
específicamente cada decisión debe estar dirigida.
3. Elementos Formales
Concierne a las formas que revisten los actos administrativos, que deben ser
escritos, motivados, firmados, por la autoridad que los emite, consignar el
nombre del o de los destinatarios, etc.
Forma: Es un elemento de la legalidad externo o formal del acto

administrativo. El procedimiento constitutivo del acto administrativo es el
conjunto de tramites requisitos y modalidades para la elaboración del mismo,
la forma complementaria son los tramites posteriores a la declaración o
decisión de la autoridad administrativa.
Motivación: Son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso

justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los
fundamentos que amerizan su emisión.
Eficacia: Los actos administrativos deben cumplir siento requisito esenciales

para surtir efectos. Estos requisitos esenciales son:
La Publicación y la notificación de los interesados: La publicación es

aplicable a los reglamentos mientras que la notificación lo es a los actos
administrativos.
El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. Por

lo tanto la notificación es elemento del acto, forma parte de el.
6
3
6.4. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a) Es una declaración de cualquier entidades pública. El acto administrativo

es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización intelectual que
emanado de cualquiera de los órganos de las entidades, que al constituir una
manifestación del poder público (conlleva fuerza vinculante) por imperio del
derecho. Comúnmente se le reduce a la manifestación de voluntad
administrativa, que es sólo la declaración que tiene un objetivo querido por la
administración, sin embargo, también, son actos administrativos las
certificaciones, inscripciones, constancias, etc. Con acierto DROMI afirma:
que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al acto
administrativo pueden ser:
1. Decisorias
Cuando contienen un deseo o querer de la administración que constituye
su finalidad (Ejm. resolución administrativa, acotación tributaria,
otorgamiento de licencia).
2. Conocimiento
Cuando certifican el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica (Ejm.
partidas de nacimiento, inscripciones registrales).
3. Opinión.
Cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre un hecho (Ejm.
certificados de buena conducta, de salud, etc.).
b) La actividad administrativa productora de efectos jurídicos externos. Se

caracteriza por dirigirse hacia fuera de la organización administrativa que la
emita. Hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas
respecto de sus derechos como agente público, otros órganos, cuando actúan
como administrados o cuando posean carácter general.
c) Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados. La

calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que
por si mismas generan efectos Jurídicos para los terceros, en sus derechos,
intereses u obligaciones. El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado
porque sobre sus intereses o derechos de relevancia pública recae el efecto
del acto, y van a verse alterados -sea a favor o en contra-.
6
4
d) En una situación concreta. Característica del acto administrativo es que los

efectos subjetivos que produce son concretos, de alcance individual, lo que
los diferencia de los actos reglamentarios.
e) En el marco del Derecho público. La actuación pública que califica como

acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho público o lo
que es lo mismo realizada en ejercicio de la función administrativa. No se trata
de calificar al acto, por el órgano que es su autor, sino por la potestad pública
que a través de ella se ejerce. Excluye de la posibilidad de calificar como acto
administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal
especifico y habilitante, se sujetan al derecho común, ejemplo contrato de
estabilidad jurídica con un particular, o se somete a arbitraje.
f) Puede tener efectos individualizados o individualizables. Un acto

administrativo; puede tener efecto individualizado o individualizable al
momento de su dación, pues lo importante es que al momento de su ejecución,
ya esté individualizado perfectamente. Existen otras actuaciones públicas
distintas, como son el reglamento administrativo.
6.5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE ENTES NO ESTATALES

En materia de entes no estatales la primera y gran controversia es si ejercen o
no función administrativa a la que alcancen los principios del Derecho
Administrativo. Esa cuestión también se resuelve en otro encuadre terminológico:
los actos, aún privados, de personas privadas que ejercen poder, tienen en el
ámbito del derecho privado y por tribunales comunes las mismas limitaciones de
respetar la audiencia previa, el debido proceso, la razonabilidad,
proporcionalidad, no discriminación, etc. Son estos, así, principios generales del
derecho tanto público como privado. Como derivación puntual de este tema
algunos autores no admiten que un acto administrativo sea emitido por una
entidad no estatal, pero pareciera que ello ocurre precisamente por su propia
concepción de acto administrativo, que hacen incluir dentro de ese vocablo
también al contrato administrativo. Con lo cual es a veces difícil saber si la
discrepancia se produce respecto a algunos de los puntos que enunciamos a
continuación:
6
5
a) Si pueden ejercer función administrativa: la jurisprudencia nacional es clara y

uniforme en sentido afirmativo, en los casos que la legislación les atribuye
potestad pública a personas no estatales, sean públicas o privadas.
b) Si las personas no estatales pueden celebrar contratos administrativos con

sus proveedores. La respuesta es en general negativa, pero hay excepciones.
A su vez, los concesionarios de servicios públicos deben celebrar licitación
pública para permitir el control de la razonabilidad de sus costos para
determinar la tarifa, no contratar con su propio grupo económico, etc. También
puede haber contratos administrativos entre vecinos y un contratista de obra
pública.
c) Un tercer interrogante es si pueden dictar actos administrativos unilaterales e

individuales: la respuesta afirmativa es clara.
d) En cuanto a si tienen potestad reglamentaria, los concesionarios carecen de

esa atribución, pues ello le compete solamente los entes reguladores
previstos en la Constitución, dentro del marco regulador que establezca el
Congreso, respecto del cual no existe ninguna pretendida “reserva de la
administración.” En cambio, los colegios profesionales tienen potestad
reglamentaria en cuanto a las normas de ética profesional; pero no creemos
que a tales reglamentos se le aplique la construcción propia de los
reglamentos de la administración.
Finalmente, no debe olvidarse que la tendencia actual en el mundo se inclina en
forma creciente por el otorgamiento de facultades o prerrogativas de poder
público a órganos o entidades no estrictamente administrativas (el fenómeno de
las personas jurídicas públicas no estatales), lo que hace suponer que de
afirmarse esa tendencia también puede incrementar correlativamente el número
y la variedad de actos administrativos que pueden presentarse. Como se
advierte, en modo alguno puede sentarse en forma absolutamente categórica el
principio de que el acto administrativo debe provenir de órganos estatales.
6.6. ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA: Los actos que se agotan en

el ámbito interno de la propia Administración, son actos del poder público, pero
que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantías, y recelos de la
externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la búsqueda de la eficacia de
los resultados de la gestión pública.
6
6
6.7. LOS COMPORTAMIENTOS MATERIALES: (hechos administrativos

subjetivos) Los comportamientos materiales o simplemente hechos
administrativos subjetivos, se refieren a toda actuación física u operativa de los
órganos administrativos que produce la adquisición, modificación, transferencia
o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de un edificio, la
actividad de inspección, la entrega de una notificación, la pérdida de un
expediente, etc. Como se puede apreciar la norma se limita a establecer que el
comportamiento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo
excluye de su regulación por la Ley, en general los actos internos deben respetar
las reglas del Titulo Preliminar de la Ley N° 27444 del Procedimiento
Administrativo General (LPAG).
6.8. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONSIDERADOS EN

LA LEY
1. Los Actos Administrativos según sus efectos: Actos Administrativos de
efectos generales y de efectos particulares. La ley acoge la clasificación de
los actos administrativos, según sus destinatarios, al distinguir los actos
administrativos generales de los actos administrativos Individuales. Los actos
administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad
de sujetos de derecho, sea normado por un número indeterminado o
determinado de personas. El acto individual, al contrario es el acto destinado
a un solo sujeto de derecho, el cual es además un acto de efectos particulares.
2. Los Actos Administrativos según su contenido: Actos definitivos y actos

de trámite. La distinción según el contenido de la decisión, se refiere a que el
acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio el
acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto
definitivo.
3. Los actos administrativos según la manifestación de volunta: Actos

administrativos expresos y tácitos. La manifestación de voluntad que produce
el acto administrativo, debe ser expresa y formal, conteniendo el acto una serie
de requisitos que deben manifestarse por escrito. Sin embargo, la Ley admite
la figura de la manifestación de voluntad tácita de la Administración, derivada
del silencio administrativo.
6
7
4. Los actos administrativos según su impugnabilidad: Los actos

administrativos firmes. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado,
sea por vía administrativa a través de los recursos administrativos. En cambio,
el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias
de recurso, y sobre el cual lo único que cabe, es el recurso de revisión.
5. Los actos según la incidencia en el contenido de situaciones jurídicas:

Actos constitutivos y meramente declarativos. Los actos pueden diferenciarse
en actos constitutivos, cuando crean, modifican o extinguen relaciones o
situaciones jurídicas (Ejm. otorgamiento de una concesión, ejecución coactiva.
etc.) y en actos declarativos, cuando se limitan a acreditar relaciones
existentes sin alterarlas (Ejm. inscripción registral).
6. Los actos administrativos en función del Procedimiento Administrativo

Conforme a este criterio, los actos se clasifican en: Actos de trámite.-
comprende un conjunto de decisiones administrativas dirigidas a preparar la
materia y dejarla expedita para la decisión final. Actos resolutorios.- son las
resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las autoridades
emiten. Actos de ejecución.- son los actos de coerción que realizan las
autoridades administrativas con la finalidad de llevar a cabo en la práctica
material la decisión ejecutiva de la Administración.
6.9. MODALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
1. Plazo. Esta modalidad establece el momento mismo en que los efectos

jurídicos del acto administrativo comienzan o cesan.
2. Condición. Esta modalidad es el hecho futuro e incierto al que se subordina

el nacimiento o extinción de los efectos del acto administrativo, según sea
condición suspensiva o resolutoria.
3. Modo. Esta modalidad consiste en una carga u obligación que se le impone

al administrado, no debe ser esencial del acto, sino sólo accesorio o eventual.
Pues si fuere esencial, se trataría de un elemento integrante de la validez de
mismo acto. Así sucede, por ejemplo, en aquellos actos donde resulta
consustancial que quede sujeto a plazo (Ejm. un permiso, la concesión, una
prestación contractual, etc.), la autoridad administrativa no puede
discrecionalmente establecer plazos, condiciones o cargas a los
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8
administrados, La decisión administrativa en sentido puro debe tener vocación

de cumplir la ley que regula el acto administrativo o el procedimiento especial
solo así cuando autorice a la autoridad incluir alguna modalidad, podrá hacerlo
de ésta manera no podrá hablarse de una acción discrecional.
6.10. LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El cumplimiento correcto de sus elementos esenciales de validez depende
directamente de: la competencia, el contenido u objeto ajustado a derecho, la
finalidad pública, motivación y procedimiento regular.
1) La competencia. Ha sido conferida por norma expresa, en la definición del

elemento competencia participan dos factores: la potestad atribuida al
órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el régimen de la
persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas,
representan al órgano u organismo titular de la competencia.
1.1) Criterios para la determinación de la competencia

Los criterios para determinar el alcance de la competencia válida son los
siguientes:
Por la materia.- Se refiere a las actividades o tareas que legalmente
puede desempeñar un determinado órgano.
Por el territorio.- Se refiere al ámbito espacial en el cual es legal el
ejercicio de una función pública.
Por el grado.- Según la posición que el órgano ocupa dentro de la
jerarquía vertical de la institución.
Por el tiempo.- Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la
competencia), temporal (sí la competencia sólo puede ejercerse dentro,
de un plazo determinado o si sólo puede iniciarse su ejercicio a partir de
un plazo previsto), accidental (cuando la competencia sea fugaz o por
breves instantes, por ejemplo, la situación de los accidentales interinos
o suplentes).
Aptitud de la autoridad titular del órgano.- La competencia no sólo se
logra cumpliendo las exigencias mencionadas anteriormente, sino
también por Nominación regular. Quien ejerce un cargo y, con ello, las
potestades y facultades inherentes.
6
9
2) El contenido u objeto ajustado a derecho. El contenido del acto es aquello

que se obtiene con la opción administrativa adoptada, sea que decide,
certifique o declare simplemente. Es precisamente aquello que se decide en
el acto, el sentido de la materia determinada por la autoridad dentro de su
competencia. Por lo general, este requisito muestra un sentido positivo o
negativo, en cuanto implica aceptar o desestimar un pedido, realizar algún
hecho material concreto o negar su realización, en el caso de actividades
discrecionales a falta de norma precisa, su contenido debe adaptarse al
marco general normativo, a los principios de juridicidad y de razonabilidad.
3) Finalidad pública. Siempre toda la actividad administrativa, de modo

mediato o inmediato, directo o indirecto, debe tender a realizar o satisfacer
un interés general (propio del servicio público). Así, el contenido de cada
actuación pública debe perseguir aquellas finalidades general y específica
que le corresponde, quedándole vedada cualquier posibilidad de desvío para
satisfacer -abierta o encubiertamente- algún interés privado o personal de
los agentes públicos, (por ejemplo: cobro excesivo de multas para proveerse
de recursos y no para sancionar incorrecciones, imponer sanciones
administrativas graves a funcionarios por animosidad o venganza personal
de la autoridad respectiva, prohibir actividades religiosas por razones de
sectarismo o intolerancia, la rotación de personal por razones de
conveniencia subjetiva del jefe. etc.), la finalidad ha sido articulada en la Ley
a través de dos normas importantes que la van a tomar actuante
permanentemente: la definición de general de cuál es la finalidad pública de
las normas administrativas (art. III del Titulo Preliminar), el deber de eficacia
que dispone que los participes en el procedimiento deben hacer prevalecer
el cumplimiento de los fines del acto (art. IV. numeral 1.10 del Título
Preliminar) y el deber de las autoridades de interpretar la normativa
administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pública (art. 75 inciso 8).
4) Motivación y procedimiento regular. Como venimos exponiendo, la

declaración de la voluntad administrativa es conformada a través del
recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o por prácticas
administrativas, en su adecuación, que importa un elemento medular para la
generación de un acto administrativo. El Procedimiento Administrativo, es
considerado elemento de validez del acto administrativo. La falta de
procedimiento, determina la invalidez del acto emitido en armonía con el
7
0
principio de debido procedimiento, salvo que la norma le habilitare a dictarse

de este modo.
6.11. LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Los principales vicios

del acto administrativo, independientemente que deriven en nulidad o sean
pasibles de conservación, son:
En razón de la competencia:
 Incompetencia material
 Incompetencia territorial
 Incompetencia por grado
 Incompetencia por tiempo
 Incompetencia por cuantía
 Acto administrativo de órgano colegiado sin sesión
 Acto administrativo de órgano colegiado sin quórum  Acto
administrativo de órgano colegiado sin deliberación  Extralimitación de
competencias.
En razón del contenido u objeto: o Contenido ilícito (inconstitucional, ilegal,

contrario a reglamentos. a sentencias firmes y actos constitutivos de delitos).
o Contenido impreciso o Contenido
imposible físicamente o Contenido
imposible jurídicamente o Contenido
incongruente
o Contenido contrario a acto firme
En razón de la finalidad:
 Desvío de poder por finalidad personal de la autoridad
 Desvío de poder por finalidad a favor de terceros
 Desvío de poder por finalidad pública distinta a la prevista en la ley
En razón de la motivación: 
Omisión de motivación
 Motivación insuficiente
 Motivación falsa
 Motivación contradictoria
 Motivación errada (de hecho o derecho)
 Motivación ilícita
7
1
En razón de la forma:
 Acto dictado sin procedimiento previo
 Acto dictado sin seguir normas esenciales del procedimiento (debido
proceso del administrado)
 Acto dictado sin seguir normas no esenciales del procedimiento  Vicio en
la exteriorización del acto.
La Administración debe pronunciarse no sólo sobre lo planteado en la petición
inicial, sino también sobre otros aspectos que hayan surgido durante la
tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de modificaciones
cuantitativas o cualitativas posteriores al petitorio, o de la información oficial a
que se tuviere acceso y consten en el expediente. Lo que sí afecta el derecho
al debido procedimiento del administrado, sería que la autoridad decidiese
sobre aspectos no documentados en el expediente y consiguientemente, sobre
los cuales no hayan mostrado su parecer los administrados. Del mismo modo,
contraviene al ordenamiento que la instancia decisoria no se pronuncie sobre
algunas pretensiones o evidencias fundamentales aportadas en el
procedimiento (incongruencia omisiva).
6.12. PRINCIPIO GENERAL
(El deber de motivar las decisiones), la exteriorización obligatoria de las
razones que sirven de base o determinan una resolución de la Administración
es denominada motivación. La exigencia de argumentar la orientación de los
actos administrativos, es reconocida como el mecanismo necesario para
permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la actuación
pública, dado que obliga al funcionario a razonar, reflexionar, a patentizar tanto
la justificación de su acto como el objetivo perseguido con su emisión, con lo
cual, brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su competencia,
circunscribiéndose sólo a dictados de interés público, exponiendo un elemento
valioso para una ulterior interpretación, calificación y control de su actuación,
en términos de objetividad y finalidad públicas, la infracción al deber de
motivación conlleva a la responsabilidad administrativa para el autor del acto.
Las funciones del deber de motivar las decisiones administrativas son:
a) Propiciar que las autoridades se pronuncien con seriedad y el rigor en la

formación de la voluntad de la Administración y aseguren su adecuación al
ordenamiento jurídico.
b) Cumple un rol informador, ya que representa la exteriorización de las
razones en cuya virtud se produce un acto administrativo, y permite, tanto al
7
2
administrado como a los superiores con potestades de revisión del acto,

asumir conocimiento de los hechos reales y jurídicos que fundamentan la
decisión administrativa, para poder articular su defensa con posibilidad de
criticar las bases en que se funda e impugnarla; o para que el superior al
conocer el recurso pueda desarrollar el control que examinando todos los
datos y si se ajusta a ley.
c) Cumple una función justificadora sobre los aspectos de contenido del acto
administrativo, proyectándose como la argumentación que ofrece el
razonamiento lógico preparatorio de la conclusión o la decisión
administrativa.
d) Facilita el control de la Administración por el Poder Judicial ya que al vincular
el acto a la legalidad, la motivación expresa la forma en que la autoridad ha
entendido que se concreta la adecuación del acto al fin previsto por la norma,
y otorga así racionalidad y objetividad a la actuación administrativa.
6.13. CONTENIDO DEL DEBER DE MOTIVACIÓN

Del contenido de la exigencia estimamos que comprende tanto la
fundamentación de los aspectos jurídicos mediante la cita de las fuentes
jurídicas pertinentes, la síntesis de las argumentaciones jurídicas alegadas y de
las seguidas para estimarlas o desestimarlas como a la fundamentación de los
hechos relación de supuestos reales apreciados y verificados por el funcionario.
A) FORMAS DE MOTIVACIÓN
En cuando a la expresión formal de la motivación en las resoluciones
podemos establecer que dicho objetivo se puede lograr de modo expreso o
por referencias ciertas y seguras. La expresión argumental de los hechos y
el derecho en la resolución, de modo suficiente, en los comúnmente
denominados 'CONSIDERANDOS' (motivación contextual).
Adicionalmente, el art. 6.2. de la LPAG permite que se pueda motivar
mediante la aceptación integra de los pareceres o dictámenes previos
existentes en el expediente, en cuyo caso será necesario sólo la cita expresa
del documento que le sirve de sustento y de su ubicación dentro del
expediente para la accesibilidad del administrado (motivación in aliunde).
B) ATENUACIÓN DEL DEBER DE MOTIVACIÓN

No debemos perder de vista que la exigencia de la motivación naturalmente
varía de intensidad según la clase de resolución que se trate. Así, se
7
3
presenta con todo su rigor cuando se trata de actos afectivos o limitativos de

derechos fundamentales, decisiones sancionadoras, decisiones en
procedimientos contenciosos o concurrenciales, si se trata de definir la
improcedencia de peticiones concretas de los administrados o manifestar
alguna expresión singular dentro de cuerpos colegiados, los que se aparten
del criterio seguido en los precedentes, o en los dictámenes de órganos
consultivos, cuando involucren suspender decisiones objeto de recursos y
actos discrecionales. Reconociendo que la exigencia de motivación
constituye una carga para la administración, que se expresa en tiempo,
asesoramiento, opiniones previas, visaciones, etc., la norma ha previsto se
reconozca la realidad de evitar esta carga cuando ello favorezca al
administrado.
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
6.14. Tarea
a. ¿Qué diferencia encuentra entre acto administrativo, actos de

administración, hecho administrativo y contrato administrativo?.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
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4
___________________________________________________________
___________________________________________________________
b. ¿Si hablamos de acto administrativo, podríamos decir que contempla

también a las resoluciones administrativas? ¿Por qué?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
c. Usted solicita ante la Municipalidad la copia del Acta de su Nacimiento,

para ello realiza el pago respectivo por dicho trámite, ahora bien,
respecto al comprobante de pago. ¿Es un acto administrativo?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________________________________
7
5
Unidad Temática
VII
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias

tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que
produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados. El procedimiento administrativo está
integrado por un conjunto de actos dirigidos a preparar una decisión común. Entre
ellos puede haber actos procedimentales referidos al trámite que se realiza y actos
administrativos como las resoluciones, que constituyen decisiones de la autoridad
administrativa. Los principios del Procedimiento Administrativo se encuentran
contemplados en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444.
7.1. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo son el
administrado y la autoridad administrativa. El administrado es la persona natural
o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa
en el procedimiento administrativo. Se consideran administrados quienes
promuevan un procedimiento administrativo como titulares de derechos o
intereses legítimos individuales o colectivos. Asimismo, aquellos que, sin haber
iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden
resultar afectados por la decisión a adoptarse. La autoridad administrativa es
el agente de las entidades que, bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo
potestades públicas conduce el inicio, la instrucción, la sustanciación, la
resolución, la ejecución, o que de otro modo participa en la gestión de los
procedimientos administrativos.
7.1.1. DERECHOS Y DEBERES

Los administrados, respecto al procedimiento administrativo, tienen los
siguientes derechos:
1. La precedencia en la atención del servicio público requerido,
guardando riguroso orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las
entidades, en condiciones de igualdad con los demás administrados.
7
6
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación

alguna a la información contenida en los expedientes de los
procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias
de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que
suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas
por ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del
Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo
sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de
dependencias, horarios de atención, procedimientos y características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza,
alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración, así
como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control
de los servicios públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o
actuación y exigirlo así a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la
entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos
de su interés.
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas
a cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su
servicio, cuando así corresponda legalmente, y
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.
De otro lado, los administrados respecto del procedimiento administrativo,

así como quienes participen en él, tienen los siguientes deberes
generales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de
declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si
fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o
7
7
de cualquier otro modo afectar el principio de conducta

procedimental.
2. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los
hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar
a otros administrados no comparecientes con interés legítimo en el
procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la
autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra
información que se ampare en la presunción de veracidad.
Deberes de la autoridad administrativa:

1. Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines
para los que les fueron conferidas sus atribuciones.
2. Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento
administrativo previstos en el Título Preliminar de la Ley Nº 27444 –
Ley del Procedimiento Administrativo General.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error
u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les
corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de
requisitos, la realización de trámites, el suministro de información o la
realización de pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a los
administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de
su cargo.
6. Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en
aquellos procedimientos de aprobación automática.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando
la simplificación en sus trámites, sin más formalidades que las
esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los
administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el
fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los
derechos de los administrados.
7
8
9. Los demás previstos en la ley o derivados del deber de proteger,

conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados,
con la finalidad de preservar su eficacia.
7.2. CAPACIDAD CIVIL Y CAPACIDAD ADMINISTRATIVA

Todos los sujetos de derecho (sean personas físicas o jurídicas: asociaciones,
cooperativas, federaciones, fundaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil
pueden ser partes en el procedimiento administrativo.
En cualquier caso, la capacidad administrativa es no ya solamente igual sino
mayor que la capacidad civil, lo que se aprecia en diversas hipótesis referidas a
los menores de edad y otros casos. No interesa su género, nacionalidad ni
domicilio, aunque en este último caso puede requerirse la constitución de un
domicilio legal al efecto del procedimiento.
No es del todo exacto, entonces, afirmar que la capacidad administrativa se rige
por el derecho civil, como hace la legislación comparada, ni tampoco es cuestión
de razonar al revés, a partir de una supuesta “autonomía” del Derecho
Administrativo respecto al derecho civil.
La cuestión es simple: se trata de ir analizando diversos supuestos concretos a
la luz del derecho vigente y ver si de allí resultan o no conclusiones susceptibles
de ser expuestas con algún rasgo de generalidad.
Cabe destacar que aun cuestionándose a un presentante que invoca la calidad
de parte en el procedimiento administrativo su aptitud legal a los fines de su
pretensión de fondo, debe con todo admitírsele en calidad de parte a los efectos
de dirimir la cuestión controvertida respecto a la forma, hasta que ésta se
resuelva definitivamente.
7
9
EN TODO PROCESO INTERVIENEN UN SIN NÙMERO DE

AGENTES
7.3. Tarea
a. Usted ha impulsado un procedimiento administrativo y hasta la fecha no
le dan respuesta y el silencio administrativo según el Texto Único de
Procedimientos Administrativos no ha sido especificado o regulado. ¿A
qué institución del Estado puede recurrir para que supervisen el
cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación
de los servicios públicos a la ciudadanía?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
b. Quienes prestan servicios públicos deben respetar lo contemplado en la

Ley N° 27444 del Procedimiento Administrativo General, sin embargo
dichas Instituciones han regulado su propio procedimiento
administrativo (ley especial), ¿Por qué?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
8
0
c. ¿Por qué procedimiento y por qué no proceso?

_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
Unidad Temática VIII
LOS PARTICULARES EN SEDE ADMINISTRATIVA
8.1 FUNDAMENTO DEL ACCESO A SEDE ADMINISTRATIVA

Constitucionalmente, está consagrado, el derecho que le asiste, a los
particulares, para concurrir o acceder a sede administrativa, ello con el fin de
resguardar:
 La plena vigencia de Derechos de Defensa.
 El derecho de petición a las autoridades administrativas.
 La legalidad y la legitimidad de la actividad estatal.
8.1.1. ACCESO A SEDE ADMINISTRATIVA

El acceso a sede administrativa, se materializa mediante la interposición
de:
 Recursos Administrativos.
 Presentaciones que no son propiamente Recursos Administrativos en
sentido puro.
 Reclamos Administrativos.
 Intimaciones dirigidas a impulsar un Procedimiento.
8
1
 Escritos presentados con el objeto de acceder o toma conocimiento de

una actuación en trámite.
Por otra parte, en el marco de un procedimiento licitatorio, el administrado

se transforma en licitador, luego de la interposición o presentación de una
oferta o propuesta.
8.2. RECURSOS Y RECLAMOS ADMINISTRATIVOS
a) Generalidades
Los Recursos Administrativos y los Reclamos Administrativos, son
presentaciones que un particular efectúa, en Sede Administrativa, bajo el
amparo de los derechos, constitucionalmente consagrados, de DEFENSA Y
DE ACCESO A SEDE ADMINISTRATIVA, por los siguientes motivos:
1. La intención, de quien interpone un Recurso Administrativo es que, la

Administración, proceda a rever, total o parcialmente, una decisión por ella
tomada. Son recursos Administrativos Puros y Típicos los siguientes:
 Recurso de Reconsideración
 Recurso apelación
 Recurso revisión
2. Quien presenta un Reclamo Administrativo Pretende que, la Administración

Estatal: Le confiera un derecho o interés (vgr. Un agente público le solicita,
a su empleador estatal, que le liquide, en forma mensual, se acuerdo a la
legislación vigente, el adicional por título universitario. Por ese motivo,
presenta un escrito al cual adjunta la documentación pertinente). Cese una
conducta que la causa agravio a terceras personas (vgr. El Sr. AA, agente
Público, presenta un reclamo administrativo, ante su empleador estatal, a
fin que, este, deje de descontarle, mensualmente, una suma de dinero por
un concepto determinado, ello pues, entiende que, esa suma de dinero por
un concepto determinado, ello pues, entiende que, esa conducta, violenta
el ordenamiento normativo vigente).
3. Debe destacarse que, el administrado, está facultad a presentar

interposiciones, a fin de intimar, a la Administración, a que se expida en
marco de un procedimiento recursivo o un procedimiento de reclamo
8
2
administrativo, en trámite. Esa interposición, se denomina "Pronto

Despacho".
4. Tanto los Recursos Administrativos como los Prontos Despachos, como los
requerimientos de Vista o Acceso al Expediente, son interposiciones que
se sustentan en el Derecho de Defensa de los Administrados y en el
Derecho de Acceso a Sede Administrativa, consagrados, ambos,
constitucionalmente.
b) Condición esencial para agotar la Vía Administrativa

Los Reclamos Administrativos y/o los Recursos Administrativos
(conjuntamente con la presentación del Pronto Despacho, considerado éste
como requisito sine qua nom para la procedencia del Silencio Administrativo)
deben ser interpuestos, de modo obligatorio, por los administrados, con
carácter previo a acceder a sede judicial.
La vía Administrativa se agota y queda expedita la Vía Judicial, sólo luego de
la resolución expresa o tácita (silencio) del Recurso o del Reclamo
Administrativo interpuesto.
Por ello, el particular, en el marco de una controversia con la Administración,

obtiene la habilitación de Instancia Judicial, si, previamente, interpuso:
Recurso Administrativo o Reclamo Administrativo Previo.
Sólo puede adquirir legitimidad activa para demandar, en sede judicial, a la

Administración Estatal, aquel sujeto que previamente agotó la vía
administrativa, mediante la interposición de los recursos o reclamos
administrativos pertinentes.
8.3. Taxatividad de la noción de agotar la Vía Administrativa

Si no se presenta Reclamo o Recurso Administrativo, la vía judicial no se habilita.
Tal tesis es taxativa y no admite, en principio, excepciones. Por ese motivo, el
Recurso Extemporáneo, es decir la Denuncia de Ilegitimidad, que no constituye
un Recurso Administrativo típico, no habilita la vía Judicial, tal lo señalaron, de
modo reiterado, los órganos judiciales.
El rechazo en sede administrativa de una denuncia de ilegitimidad no es principio

susceptible de ser impugnado por acción contencioso administrativa ordinaria por
8
3
configurar una facultad discrecional, y no puede importar el restablecimiento de

plazos perentorios fenecidos.
Es decir, emerge, ineluctable que la habilitación de la instancia judicial, a los fines

de accionar frente al Estado, no es amplia ni libre de restricciones, ello pues
deben cumplimentarse ciertos requisitos previos, que resultan esenciales para la
admisibilidad de la acción judicial.
El requisito previo, sine qua nom, para la procedencia del inicio de la acción
judicial y que habilitan esa instancia, es el previo agotamiento de la instancia
administrativa. Y, a los fines de agotar la vía administrativa, el administrado debe
interponer, Reclamo Administrativo Previo (de la Ley N°) o Recurso
Administrativo.
El principio de agotamiento de vía administrativa, debe aplicarse de modo

taxativo, motivo por el cual, resulta susceptible de ser rechazada, en sede
judicial, una acción que tiene por norte impugnar a un acto administrativo que
"…es reproducción de uno anterior que causó estado y que no ha sido
impugnado", (ST Misiones, 27/08/1999, "Romero, Ángel c/Provincia de
Misiones",LL Litorial, 2000-1414). Se observa, entonces, que el principio de
agotar la vía administrativa es amplio, y está destinado a impedir que se pueda
acceder a sede judicial cuando la decisión administrativa no haya sido
cuestionada en esa sede.
8.4. Identidad entre pretensión en sede administrativa y en sede

judicial
Es condición esencial para agotar la vía administrativa que, la pretensión que el
administrado esgrime en sede judicial, sea la misma que manifestó, previamente
en sede administrativa.
Si se incluyen, en la acción que se inicie en sede judicial, pretensiones no

incorporadas en el reclamo o recurso interpuesto en sede administrativa, esas
pretensiones no podrán ser analizadas por el órgano judicial, ello pues no ha sido
parte de previa sustanciación por parte de la Administración.
8
4
8.5 Lógica de la habilitación de instancia

La lógica, de la habilitación de instancia, radica en el hecho que, el legislador, ha
procurado (siguiendo viejos conceptos doctrinarios destinados a restringir la vía
acción judicial contra el Estado, ello a fin de disminuir la cantidad de acciones o
demandas contra éste) que, el particular, le "avise" a la Administración, que
mantienen un diferendo con ella. Ese "aviso" se manifiesta en el escrito recursivo
o en el que contiene al reclamo administrativo previo.
El mencionado "aviso", le permite, al Estado, conocer que, un particular,

manifiesta disconformismo frente a una conducta o una acción de la
Administración Estatal, razón por la cual, en caso que. Esta última, no proceda a
rever, en su sede, la actividad por ella desplegada o a reconocer un derecho o
intereses a favor del administrado, la Administración entraría en conocimiento
respecto a que podría ser objeto de acción judicial.
En otras palabras, si, la Administración, conoce y rechaza la pretensión del

administrado, queda " sobre-avisada" con relación a que en el marco de la
pretensión reclamada por el administrado, podrá ser objeto de acción judicial.
8.6. La Vía Administrativa en otros ordenamientos jurídicos

No es, el agotamiento de la vía administrativa, un instituto jurídico exclusivo, de
nuestro ordenamiento normativo.
Por ejemplo, vale señalar que, este principio, gobierna en el derecho

norteamericano.
Ha sostenido, la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, en autos

"Sims clApfel, Comisionado de Seguridad Social", LL, 11/12/2000, pág. 28, que
"la exigencia del agotamiento de la vía administrativa y la noción de autonomía
en dicho ámbito requieren que las objeciones al procedimiento planteen mientras
que la Administración tiene la oportunidad de corrección, a fin de suscitar
cuestiones pasibles de revisión judicial (del voto en disidencia de los Jueces
Breyer, Rehnquist, Saclia y Kennedy)".
Continúan, sosteniendo, los citados jueces, que "La regla que impone plantear
en sede administrativa las objeciones que se susciten -en el caso, en el ámbito
de la Seguridad Social de los Estados Unidos de América- o renunciar a ellas en
8
5
la demanda judicial hace responsable al reclamante por la decisión de su

abogado de reservar algún planteo, para los Tribunales Federales".
Es decir, brota que, el Derecho Norteamericano, consagra, el principio de

inhabilitación de instancia, ello con el objeto que, la Administración, pueda rever
una actuación suya que genera daño. De esta forma se evita que los plazos se
alarguen y se generen mayores costos, cuestión que ocurriría si no se le otorga,
a la Administración, la posibilidad que deje sin efecto sus decisiones ilegítimas.
8.7. Críticas al sustituto de agotamiento de la Vía administrativa

No han sido pocos los autores que critican la multiplicidad de Recursos
Administrativos (entre ellos Gordillo, quien sostiene que de ese modo se difiere
el acceso, del administrado, a sede judicial) como asimismo la plena vigencia del
principio genérico y amplio que exige que deba agotarse la vía administrativa,
para acceder a la instancia judicial, ello por considerar que, constituye:
• Una restricción al control judicial de los actos administrativos.
• Un medio destinado a dilatar la intervención de la Justicia, ya que consideran
que no son pocas las ocasiones en las cuales la tramitación efectuada en sede
administrativa, se transforma en un trasto inútil que retarda la pretensión del
particular.
Esta postura crítica al principio genérico de "agotamiento de la instancia

administrativa", ha sido tomada, de modo parcial, por algunos tribunales de
Justicia.
En principio somos proclives, a limitar cualquier posibilidad destinada a que, el

administrado, evada o escape a la vía administrativa, impuesta por ley, sin
perjuicio que consideremos que, esa vía, debiese acotarse a una mínima
expresión, ello a fin de evitar dilaciones que impidan, al particular, acceder a sede
judicial.
Nuestra postura, favorable a que, los particulares cumplimenten con la obligación

legal de agotar la vía administrativa, apunta, esencialmente, a garantizar:
• La posibilidad que, la Administración, actuando de modo legítimo, adopte una

decisión con celeridad y diligencia, a fin de resolver una cuestión controvertida
y rever su medida y/o consagrar un derecho o interés a favor del reclamante
8
6
o recurrente, en caso que así corresponda. De esta manera se evitan

dilaciones y mayores costos que se generan en una eventual instancia judicial.
• El Principio de Igualdad, ello pues a algunos administrados podrá obligársele
a que agoten la vía administrativa, mientras que otros estarán exceptuados de
esta contingencia. Y en tal extremo, no hace más que agraviar al principio de
igualdad.
8.8. Casos de laguna normativa

Debe tenerse presente que, agotar la vía administrativa, es un imperativo legal,
que debe complementarse cuando la norma así lo impone. En caso de laguna o
vacío normativo, con relación a la obligación de interponer el Reclamo
Administrativo previo, la Justicia ha entendido que, dicho Reclamo, no resulta
obligatorio a los fines de habilitar la instancia judicial, la cual se encuentra
expedita, sin necesidad de previa interposición.
8.9. Conveniencia de agotar la Vía Administrativa

No obstante, debemos destacar, tal lo dijimos anteriormente, que compartimos,
de modo genérico, lo señalado por Agustín Gordillo, respecto a que, la vía
administrativa, debe acotarse, ello, según nuestra óptica, a fin de:
 Evitar pronunciamientos repetitivos en un mismo sentido, lo que,
indudablemente, genera retardo en la posibilidad, del administrado, de
acceder a sede judicial.
 Disminuir el cúmulo de actuaciones administrativas, que abarrotan las
dependencias estatales y que aten- tan contra la celeridad y la calidad de la
actividad de la administración estatal.
Vale decir que, Agustín Gordíllo, se ha manifestado, de modo reiterado, contrario

a la necesidad de interponer de modo obligatorio antes de acudir a sede judicial,
Reclamo Administrativo Previo, ello pues, entiende que, dicho instituto, sólo tiene
por norte diferir que el particular pueda acudir a sede judicial.
8.10. Noción Procesal de Habilitación de Instancia

La Habilitación de Instancia, importa una noción procesal
contenciosoadministrativa, que se constituye en un requisito sirte qua nom, para
la procedencia de la acción judicial.
8
7
La Habilitación de Instancia, es un recaudo que debe ser verificado, por la

autoridad judicial, como condición esencial de admisión de la acción judicial. Es
por ello que, el administrado, debe acreditar, en su presentación judicial, que
agotó la vía administrativa, debiendo:
 Acompañar los instrumentos que haya presentado en sede administrativa.
 Efectuar, en la demanda judicial, una descripción exhaustiva de la conducta
desplegada con el objeto de agotar la vía administrativa, y demostrar que ésta
se ha agotado.
8.9.1. Plazo de caducidad para acceder a sede judicial
8.9.1.1 Noción. Sustento legal

El plazo de caducidad para acceder a sede judicial, luego de agotar
la vía administrativa, está establecido en el art de la ley de
Procedimientos Administrativos, el cual nos dice: "La acción contra
el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo
perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la
siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación
el interesado.
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se
hubiere formulado reclamo resuelto negativa mente por resolución
expresa desde que se notifique al interesado la denegatoria.
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de
actos individuales de aplicación, desde que se notifique al
interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa.
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde
que ellos fueron conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto

administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para
deducirlo será de 15 días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las intactas administrativas".
8.9.1.2. Fundamento del plazo de caducidad

La génesis de establecer un plazo de caducidad para acudir a sede
judicial, tiene por objeto generar, a favor de la Administración estatal,
8
8
cierta aurora de protección, ello a fin de evitar que, pasados extensos

plazos temporales desde que se agotó la vía administrativa, el
administrado pueda iniciar demanda judicial contra un acto o
decisión o conducta desplegada por la
Administración estatal.
Se funda, el criterio destinado a imponer un breve plazo temporal

para acudir a sede judicial, en la circunstancia que se da por
entendido que, el particular, consiente, totalmente, la actuación
estatal, si consumido el plazo legalmente establecido (desde que se
extinguió la vía administrativa) no opuso o interpuso acción judicial.
Transcurrido el plazo legalmente es evidente que nace, a favor de la
Administración estatal, el derecho subjetivo a considerar que el
administrado ha consentido su decisión, la cual ha quedado firme y
resulta, así, insuceptible de ser sometida a acción judicial.
8.9.1.3. Desde cuando se computa el plazo de caducidad
El plazo de caducidad para acceder a sede judicial, se computa
desde el momento en que el administrado reclamante y/o recurrente,
ha sido notificado de modo fehaciente, de la resolución (es decir del
acto administrativo), mediante la cual se dispuso el rechazo, total o
parcial, de su pretensión.
8.9.1.3.1. Rechazo mediando silencio administrativo.

En caso que, el rechazo a la pretensión del particular, hubiese
acaecido mediando silencio administrativo denegatorio, "La
demanda podrá iniciar se en cualquier momento cuando el acto
adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos y sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Por otra parte, existen diversas interposiciones que, sólo, tienen por
horizonte requerir, a la Administración, que ajuste su actuar o los
actos emitidos, al imperio legal y/o con buena fe y/o de modo
legítimo.
Esas interposiciones son:
• Queja
• Solicitud de aclaratoria
• Solicitud de Revisión
• Recurso de Nulidad
8
9
Estas interposiciones, se vinculan con el resguardo al principio de

legitimidad, que debe imperar en sede' administrativa, y o son
catalogadas como Recursos Administrativos Puros, ni típicos.
Igual sentido, posee, la Denuncia de ilegitimidad y demás denuncias

que se interponen en sede administrativa.
8.10. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
a) Definición
Los Recursos Administrativos, son interposiciones materiales (es decir
escritas), efectuadas por los particulares, destinadas a que, la
Administración, revoque, total o parcialmente, una decisión por ella
adoptada.
b) Quienes pueden interponerlos
Los particulares facultados para interponer recurso administrativo, son los
que pueden ser reputados como parte interesada, ello por ser destinatarios
de los efectos del acto administrativo, que se recurre.
Además de ser parte interesada, los administrados, deberán ser, a fin de

estar facultados para interponer recursos:
 Personas hábiles mayores de edad.
 Menores con sus tutores.
La persona jurídica del derecho público, estatal o no, las personas jurídicas
del derecho privado. Habiendo quedado claro, cuales son las condiciones de
aptitud o capacidad personal para ser estimado como recurrente, es
importante dedicarse a dilucidar qué es ser parte interesada.
¿Quién es parte interesada?

Es parte interesada, el administrado que tiene involucrado un derecho
subjetivo o un interés legítimo, en el marco de la decisión administrativa.
Debe destacarse, que, un administrado, está facultado para recurrir un acto
administrativo, cuando, el acto, se dirige a él, de modo directo, produciéndole
efectos de derecho, esto porque lo muta o genera o altera o sustituye o
elimina derechos subjetivos o, eventualmente, intereses legítimos. Por
9
0
ejemplo, un administrado sancionado, a través de un acto administrativo, se

encontraría facultado para recurrir el citado acto.
También se encuentran facultados, para recurrir un acto administrativo,

aquellos sujetos que, como consecuencia de la decisión administrativa, ven
abortada la posibilidad de continuar el procedimiento iniciado, viendo así
truncada su pretensión, ello pues, la decisión administrativa, agotó el
procedimiento.
Se observa así que, la decisión administrativa, mediante la cual se dispuso

la caducidad de un procedimiento, sería susceptible de ser acometida vía
recurso, por el sujeto que inició el procedimiento o que es parte de él. La
pretensión del administrado, no sería objeto de decisión, abortándose así el
anhelo del recurrente.
¿Pueden ser parte, de un recurso o de un reclamo administrativo, los

agentes de la Administración Pública?
Sí. No hay dudas que los agentes públicos pueden ser sujetos activos, en un
recurso administrativo. Ello es así, pues en cuanto a los derechos que recaen
a favor del agente, en el marco del contrato de función pública, éste puede
poseer intereses contrapuestos con el Estado, ya que, en este punto, debe
ser tenido en cuenta como una persona jurídica distinta a la Administración.
Y es obvio que pueda interponer recursos contra actos que considera le
causan agravio (vgr. Puede recurrir un acto administrativo mediante el cual
se le impuso una sanción).
¿Puede ser parte recurrente un Ente Público Estatal?

En principio, hay que efectuar una distinción. Por una parte, es indudable
que los entes y órganos que pertenecen a una jurisdiccional distinta al ente
u órgano emisor, se encuentran facultados a interponer recurso, ello a la
luz que estamos frente a una relación generada entre dos personas
jurídicas diferentes, que si bien son públicas estatales, pertenecen a órbitas
jurisdiccionales distintas. En este contexto, ejemplificamos de la siguiente
manera: El Ministerio de Economía emite un acto administrativo mediante
el cual impone una sanción al Banco de la Nación, encontrándose este
último facultado a recurrir ante el órgano ministerial el acto sancionatorio. A
9
1
este tipo de relación, la denominamos

"interadministrativa interjurisdiccional".
Si el acto administrativo es emitido en el marco de lo que llamamos "relación

interadministrativa jurisdiccional", la interposición de recursos en el sentido
clásico del concepto, resulta inapropiada, ello a la luz que las controversias
de competencia y las de origen pecuniario surgidas, entre un órgano y un
ente o entre dos entes pertenecientes a la misma jurisdicción territorial o de
gobierno, son solucionadas y resueltas a través de un mecanismo estatal
particular.
Un órgano podría recurrir las decisiones de otro órgano, pertenecientes

ambos a la misma persona jurídica pública estatal, aunque estos recursos
poseen ciertas particularidades que escapan a las previsiones usuales, ya
que se trata de recursos interorgánicos que deberán ser resueltos por el
superior jerárquico de ambos órganos por ejemplo el Ministerio de Economía
recurre una decisión del Ministerio de Salud, debiendo intervenir el
presidente de la República, a los fines de resolver el planteo.
Actos susceptibles de ser acometidos, vía recurso administrativo Estos
actos son:
 Los Actos Administrativos, esto como consecuencia que producen efectos

jurídicos en terceras personas, ajenas a la Administración emisora.
 Los Actos Asimilables a Definitivos, ello por disponer la extinción de

administrado, abortando así la pretensión del administrado.
 Los actos de Alcance General, productores de efectos jurídicos, fuera de

la persona emisora. Los actos de Mero Trámite que repercutan en terceras
personas.
Es lógico que, los citados actos, resulten susceptibles, de ser recurridos,

pues los efectos de los mismos, repercuten en terceras personas (física o
jurídica) distintas a la Administración emisora. Derecho de defensa mediante,
es obvio que, toda decisión que afecte a personas distintas al emisor, debe
estar sujeta a:
1) Recurso por parte de los administrados afectados por la decisión.
9
2
2) Revisión Judicial, a pedido de parte interesada, es decir de los

administrados afectados por la medida administrativa, ello luego que se
hubiese agotado la vía administrativa.
Es decir, todo acto sometido a recursibilidad, es justiciable. Esto implica que

se encuentra sometido a revisión o control judicial, lo que significa que, el
órgano judicial puede entender en cuestiones relacionadas con la legitimidad
del acto, es decir en cuestiones vinculadas con la legalidad, no arbitrariedad
y razonabilidad del acto.
8.11. Forma de presentar los recursos

Los recursos administrativos, se presentan siempre en forma escrita, no
resultando posible que, los recursos se planteen de modo verbal. Es lógico que
las interposiciones recursivas, que se efectúan, en sede administrativa, deban
ser escritas. Responde ello a la necesidad de garantizar la existencia del recurso,
como el contenido del mismo, lo que no puede ocurrir si, la interposición recursiva
se plantea de modo verbal.
Es decir, no puede admitirse, bajo ningún aspecto, una pretensión recursiva

manifestada de modo verbal, ello pues, de ese modo, no puede acreditarse el
contenido, ni la vigencia de la misma. Los escritos recursivos deben ser
presentados ante el organismo emisor del acto que se recurre y dirigidos a la
autoridad que va resolver la interposición.
Qué implica el concepto de informalismo o formalismo moderado

La representación de los p - ministrados, se encuentra exceptuada de rigorismos
excesivos, que atenten contra el libre acceso a sede administrativa u obstruyan
el pleno ejercicio del derecho de defensa. Pero, ese informalismo, que es
consagrado a favor del administrado, no significa, que, las interposiciones de los
particulares, no reúnan formas básicas y esenciales. Los recursos
administrativos, entonces, deben presentarse:
 Por escrito.
 En idioma nacional.
 Escritos con tinta indeleble o mecanografiados o impresos en soporte de
papel.
 Con detalle del domicilio que se constituye y manifestación del domicilio real.
9
3
 Firmados en original, por el sujeto recurrente o por su apoderado o

representante, debidamente investido para ello.
 Conteniendo de modo preciso la pretensión del recurrente e identificando el
acto que se recurre.
 Consignar el domicilio que constituye.
Se observa que si bien, en sede administrativa, existe el informalismo, los

recursos administrativos deben ser presentados guardando ciertas formas, ello
pues, el informalismo, no es absoluto ni significa ausencia total de formas. Sólo
importa disminución de rigurosas pautas formales.
En consonancia con lo antes dicho, debe destacarse que, ha sostenido, la

Justicia, que "El principio de informalismo.... es la relativización o la
inobservancia, a favor del administrado, de los requisitos formales establecidos
cuando ellos no sean fundamentales, ni afecten al interés público o administrativo
ni a derechos de terceros. Ello no significa la existencia de un procedimiento sin
formas, sino un formalismo moderado....". Esta opinión, que resume con claridad
el concepto de informalismo.5
Además de las especificaciones señaladas, otra cuestión formal, que se

convierte en una exigencia insoslayable, de todo recurso administrativo, es que,
el mismo, debe ser interpuesto, dentro de los plazos normativamente
establecidos.
8.11.1. Recurso de Extemporáneo: Denuncia de ilegitimidad

Toda pretensión interpuesta, fuera de los plazos estipulados, deja de ser
un recurso administrativo, y se transforma en una Denuncia de
ilegitimidad, recurso autónomo que difiere, en cuanto alcance y
tratamiento, de los recurso típicos, como ser el de Reconsideración,
Apelación o Revisión.
La denuncia de ilegitimidad, es un recurso autónomo, especial, distinto
a los recursos típicos, ello pues su contenido, sólo puede versar sobre
cuestiones de legalidad que afectan el interés general, destacándose
que, la decisión que resuelve, la citada denuncia, no resulta susceptible
de ser recurrida ni revisada judicialmente. Es decir, la Denuncia de
5
Corte Suprema de Salta, el 24/11/98, "Payo, José F, CÍA Administración General de Aguas de Salta",
(Suplemento Mensual del Repertorio General LL, Nov. De 1999. pág. 107).
9
4
Ilegitimidad, es un recurso limitado, que resta posibilidad argumental al

administrado.
8.11.2. Exigencias del informalismo

En principio decimos que, el llamado informalismo, no faculta, al
administrado, a interponer, escritos recursivos:
 Sin respetar formas básicas esenciales.
 En cualquier momento.  Sea escrita,
 Sea Temporánea.
Observamos así que no podemos referirnos al informalismo como un

instituto absoluto e ilimitado. Lo más correcto, es hablar de formalismo
moderado, ello pues, la presentación, de los particulares, no está
liberada de diversas exigencias rigoristas, como ser su condición escrita
y temporánea. Pero, además, la presentación escrita, debe sujetarse a
distintas exigencias, destinadas a:
 Resguardar el contenido del escrito acompañado,
 Identificar de modo exhaustivo y preciso, el objeto de la presentación,
la pretensión buscada por el administrado.
 Garantizar que la presentación se corresponda a la intención del
firmante.
Es por ello que, los escritos recursivos (y también los que contienen un
reclamo administrativo), deben ser expresos. Lo señalado,
precedentemente, nos permite entender que, el informalismo, no es tal,
pues los escritos se encuentran sujetos a ciertas exigencias formales. Es
por ello que resulta más ajustado hablar de formalismo moderado.
8.11.3. El contenido de la pretensión recursiva

Se garantiza mediante la obligatoriedad que, el recurso, sea escrito,
máxime si el instrumento escrito deba ajustarse a pautas estrictas
destinadas a resguardar la intangibilidad de su contenido. Y, es por ello
que, la pretensión debe plasmarse de modo indeleble. Por otra parte, la
exigencia que, el escrito, se encuentre firmado en original (por el
presente), tiene por norte asegurar que, el firmante sea que me
manifiesta la pretensión.
8.11.4. El objeto del recurso

9
5
Se identifica mediante la manifestación concreta y taxativa de la

intención, del particular, el cual deberá detallar y describir de modo
concreto cuál es su pretensión. Si, el particular, desea que se deje sin
efecto determinado acto administrativo, debe manifestarlo de modo
expreso, detallando los motivos de su pretensión y cuál es el acto que
requiere se revoque.
En esta condición esencial, pues si no se identifica, el acto que recurre,

ni el motivo de la interposición recursiva, resultará imposible, para la
Administración, tratar la petición del particular.
8.11.5. Que garantiza y a qué faculta el formalismo moderado

El formalismo moderado, en su búsqueda de garantizar el Derecho de
Defensa y el Acceso a Sede Administrativa, de los cuales son titulares
los administrados, permite que, los presentantes, puedan acceder a la
citada sede, por si, sin necesidad de asistencia técnica específica.
8.11.5.1. Patrocinio letrado

Es por ello, que, no resulta obligatorio para el administrado recurrente,
contar con asesoramiento o patrocinio letrado. La facultad de los
administrados, de presentar recursos, prescindiendo de asesoramiento
legal, tiene por norte garantizar, el acceso irrestricto a sede estatal, ello
a fin de resguardar el derecho de defensa y/o de permitir el control y
conocimiento de los actos de gobierno. En sede administrativa, todas las
menguas a las exigencias rigurosas que recaen sobre toda presentación
que se efectúe, en sede judicial, se vincula con la ausencia de patrocinio
letrado.
Es por ello que, las presentaciones recursivas, se encuentran

exceptuadas de la obligatoriedad de:
 Efectuar el encuadre jurídico normativo, de la pretensión. Esto
significa que, es la Administración la que debe encuadrar la pretensión
recursiva del particular, sin importar la denominación que, el
administrado, le dé a su recurso. La Administración debe encuadrar la
pretensión recursiva, con base a la normativa vigente, y teniendo en
cuenta la naturaleza del acto recurrido, la temporaneidad, o no, de la
presentación, etc. Guardar formas rigurosas, en cuanto a tamaño de
página, tipografía, espacios, etc.
9
6
 Especificar y desarrollar argumentos teórico/técnico/científicos, sobre

la pretensión. Es decir, el particular, puede no fundar, desde lo
jurídico/ técnico, su pretensión.
La eliminación de los citados rigorismos, tiene por finalidad, garantizar,

el acceso, irrestricto, a sede administrativa. Sin embargo, y si bien no es
obligatorio, nada obsta a que, los particulares, presenten sus
interposiciones recursivas, bajo patrocinio letrado, o con asesoramiento
técnico, o cumpliendo con formas rigurosas, o encuadrando
jurídicamente la pretensión o desarrollando argumento jurídico técnicos.
8.11.5.2. Garantía emergente de la no obligatoriedad de contar con

asesoramiento letrado
Otra cuestión que deriva del informalismo o formalismo moderado, es
obligatoriedad de consignar en notificaciones que, la Administración,
cursa a los administrados, es la obligatoriedad de consignar, en el
instrumento administrativo notificado:
 Los recursos que se encuentra habilitado a interponer el administrado.
 Si la vía administrativa se encuentra agotada y expedita la vía judicial.
Estas exigencias, que se imponen a la actividad admirativa, tienen por

objeto garantizar que. el particular, sepa si puede acceder a sede
administrativa o conocer se está habilitado para acceder a sede judicial.
Es decir, se vislumbra que, el formalismo, está dirigido a permitir que, los
particulares, conozcan cómo deben desenvolverse, sin necesidad de
contar con asesoramiento técnico, ello con el objeto de garantizar el libre
e irrestricto acceso a sede administrativa.
8.11.5.3. Gratuidad del acceso a sede administrativa

Vale decir que, el acceso sede administrativa, se garantiza, también, en
la medida que, la Administración, confiera gratuidad a las presentaciones
recursivas.
Lo que se quiere decir es que. se garantiza el acceso a sede
administrativa y. consecuentemente, el derecho de defensa, sólo si, la
Administración, libera de cargos y de tasas a las presentaciones
recursivas. Es decir, la interposición de recurso administrativo, no debe
estar sometida al pago de tasas, cánones, etc. Exigir el pago de una tasa
o canon, a los fines de interponer un recurso administrativo (frente a una
9
7
cuestión de naturaleza administrativa, no lucrativa ni comercial, es decir

no incluimos en este estudio al gravamen que pesa sobre las
impugnaciones que se formulan contra adjudicaciones en el marco de
una licitación), conforma un accionar opuesto al principio constitucional
que garantiza, el acceso a sede administrativa.
8.12. Informalismo o formalismo moderado. Garantía

Entendemos que, el informalismo o formalismo moderado, como consecuencia
de tener por norte el resguardo del derecho de defensa del administrado, como
asimismo por pretender posibilitarle, a este último, el acceso a sede
administrativa, debe garantizar, esencialmente que:
 Los Administrados, no necesiten poseer asesoramiento legal obligatorio, a
los fines de interponer recurso.
 Las interposiciones recursivas, no se encuentren sometidas al pago
obligatorio de unas tasas o cánones.
8.13. Recursos típicos. Reconsideración, Apelación y Revisión
Los Recursos Administrativos, tiene por objeto esencial, obtener un
pronunciamiento de la Administración, destinado a revocar, total o
parcialmente, una decisión anterior.
Es por ello que, los Recursos Administrativos, son instrumentos dirigidos a

tener un pronunciamiento de la Administración, con destino a que modifique
una Decisión anterior. Así las cosas, los Recursos Administrativos típicos, son
aquellos que procuran que, la Administración, deje sin efecto un decisorio por
ella adoptado.
Cuadro comparativo
RECURSO RECURSO RECURSO DE
RECONSIDERACIÓN REVISIÓN APELACIÓN
El administrado
Lo interpone (persona física o jurídica ídem ídem
del derecho privado o
público estatal de otra
jurisdicción territorial) a
quien el acto afectó
9
8
Ante actos Administrativos de ídem ídem

alcance individual o de
alcance general
Procede Presidencia de la ídem Sociedades del

ante actos Nación a los órganos Estado, Empresas
emitidos centralizados del Estado y Entes
autárqui-
(Ministerios y se-
(Ministerios y Estado y Entes del
secretarías del Estado) Estado.
Sociedades del Estado,
Empresas del Estado y
Se La misma autoridad La autoridad El Ministerio o

interpone que dictó el acto jerárquica dependencia del cual
ante... superior del acto
el ente emisor
emisor del
del acto ata-
acto Emisor del
acto atacado.
8.14. Tarea
a) ¿Cuáles son los fundamentos del acceso a sede administrativa?
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____________________________________________________________
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b) ¿Cuáles son los recursos y reclamos administrativos?

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____________________________________________________________
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___________________________________________________________
9
9
c) ¿Por qué es Conveniente agotar la Vía Administrativa?

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____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
Unidad Temática
IX
LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA
9.1. LA CARGA Y OPORTUNIDAD DE LA PRUEBA

Como dice TREVES, la presunción de legitimidad del acto administrativo importa
en todo caso una relevatio ad onere agendi, pero nunca una relevatio ad onere
probandi; de allí se sigue, en palabras de MICHELI, que de por sí la presunción
de legitimidad no es suficiente para formar la convicción del juez en caso de falta
de elementos instructorios y que no puede en modo alguno sentarse un principio
de en la duda a favor del Estado. A todo evento y en un estado democrático, el
principio rector es in dubio pro libertate. En otras palabras, la presunción de
legitimidad del acto administrativo no invierte, pues, la carga de la prueba, ni
libera a la administración de aportar las pruebas que sustenten su acción: dada
la posición de la Administración, es lógico que recaiga sobre ella la carga de la
prueba. La idea clásica es que la administración podía actuar, pero debía probar;
la pregunta de hoy es si debe probar antes de actuar, o si puede probar después,
1
0
más grave que el interrogante análogo acerca de si la motivación del acto

administrativo debe existir al momento de su emisión o puede producirse
posteriormente. Cuando dicta un acto administrativo sin pruebas suficientes que
lo sustenten ¿puede la administración en el proceso judicial producir la prueba
que no produjo antes en sede administrativa? ¿Puede demostrar tardíamente el
sustento fáctico de su comportamiento? Mucho depende de si se privilegia la
verdad objetiva en cualquier etapa del proceso, en cuyo caso puede admitirse la
introducción de pruebas hasta en la etapa de sentencia en las más altas
instancias, o si se reafirma el debido proceso en sede administrativa. Se trata de
que la administración al momento de resolver tenga los elementos de prueba
sobre los cuales adoptar una decisión razonable. Es parecido, al problema de la
doctrina del “fruto del árbol prohibido.” Quienes postulan que las pruebas
ilegalmente obtenidas no pueden ser base para una condena y quienes
privilegian en cambio la verdad por sobre las formas, pueden encontrar un
desarrollo pari pasu en este otro debate.
9.2. PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA: EL EXPEDIENTE

La prueba que se produce en sede administrativa consta en el expediente,
fundamental para el pleito. Con frecuencia es la prueba central para el juicio; a
veces, la única. Hay que distinguir los sumarios de tipo disciplinario, en los cuales
el carácter instructorio e inquisitivo suele ser limitativo para la defensa del
inculpado. Por lo tanto, hay que tomarlos con precaución. Luego están los
expedientes en general, que no tienen este problema. Esos expedientes que van
lentos, en los que parece que no pasa nada, después son lo principal del pleito:
tanto la administración como el particular deben cuidar qué le van incorporando.
La administración no siempre es cuidadosa en distinguir el valor probatorio de lo
que incorpora en el expediente y a veces da indistintamente crédito o falta de él
a distintos medios probatorios. De este modo, en esa etapa administrativa
pareciera valer más un informe que un testimonio y es más
“válido” aquello de conocimiento directo de quien informa. Si en un informe se
dice que alguien contó o relató algo, es posible que lo usen, pero ello es tan
insuficiente como prueba, como lo sería un testimonio en igual circunstancia. O
sea, lo oído decir, el hearsay del derecho norteamericano, es inadmisible como
prueba testimonial y también como informe. Eso no es un informe, es mero oído
decir. Lo mismo en lo referente a los registros o a las simples afirmaciones
1
0
dogmáticas. Para que un informe merezca credibilidad respecto de los hechos a

los cuales se refiere, tiene que ser una manifestación de lo que el funcionario ha
visto con sus propios ojos o sentidos. En cuanto al particular, si él ofrece pruebas
que la administración debe diligenciar, llamando testigos, ordenando pericias,
pidiendo informes, etc., ello puede ser una pérdida de tiempo. La administración
no lo hará. La única salida práctica es producir privadamente la prueba e
incorporarla en forma documental al expediente, ofreciendo a la administración
su nueva producción como prueba testimonial, pericial, etc., bajo su control y con
su participación. Lo más probable es que nada resuelva al respecto. Pero allí al
menos el interesado ha introducido prueba documental de su versión de los
hechos y ella quedará en el expediente para la hora del juicio o decisión
administrativa. Por tanto La Prueba es consustancial al procedimiento
administrativo. Se trata, sin embargo, de una cuestión escasamente estudiada
en el ámbito del Derecho Administrativo, a lo que contribuye, sin duda, la
parquedad de la regulación legal en la materia, origen de numerosos conflictos
en la diaria aplicación del Derecho por la Administración.
BÚSQUEDA DE PRUEBAS
9.3. Tarea
a. La Administración Pública ejerce tres tipos de procedimientos

administrativos: 1) Procedimiento Administrativo Común, 2)
Procedimiento Trilateral y 3) Procedimiento Sancionador. Defina cada
una de ellas.
1
0
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b. Para los procedimientos disciplinarios, la simple sindicación puede ser

admitida como prueba irrefutable ¿Cuándo?
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c. ¿En el Proceso Contencioso Administrativo se puede admitir nuevas

pruebas de las que no se actuaron en sede administrativa?
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Unidad Temática
X
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
TUO DE LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

- DECRETO SUPREMO 013-2008-JUS LEY 27584 Y DECRETO LEGISLATIVO
1067.
10.1. Definición
El proceso es una relación jurídica de derecho público que se instaura cuando
un sujeto de derecho acude al órgano jurisdiccional en busca de aquella tutela
jurídica que no se pudo obtener por el comportamiento voluntario de los sujetos.
De esta manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de acción por
parte de un sujeto de derecho, mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de
la función jurisdiccional. Este proceso se desarrolla a través de un conjunto
dialéctico de actos.
1
0
Siendo ello así, el proceso contencioso-administrativo será el instrumento a

través del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de acción,
solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuación de la Administración Pública.
Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva, la pretensión que dirija el particular contra la Administración tendrá
como finalidad no sólo revisar la legalidad del acto administrativo -como era en
el antiguo sistema francés- declarando su validez e invalidez, sino que el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva determina que el particular pueda
plantear una pretensión solicitando una efectiva tutela a la situación jurídica
subjetiva que alega que le ha sido vulnerada o que le está siendo amenazada.
Lo expuesto en el párrafo anterior debe ser explicado, pues tradicionalmente

se consideró al proceso contencioso-administrativo como un proceso donde
sólo se realizaba una revisión del acto administrativo. Es decir, la actividad
jurisdiccional se restringía única y exclusivamente a una declaración de validez
del acto administrativo. Este pareciera haber sido el sistema adoptado en el
Código Procesal Civil, cuyo artículo 540 establecía que la demanda
contencioso administrativa procedía con la finalidad que se declare la invalidez
o ineficacia de un acto o resolución administrativa. Como puede apreciarse, de
una lectura literal de lo dispuesto en el Código Procesal Civil podía llegarse a
pensar que en nuestro sistema se había consagrado el viejo sistema
contencioso-administrativo francés que sólo permitía la revisión de la legalidad
del acto administrativo impugnado, evitando un pronunciamiento expreso del
órgano jurisdiccional acerca de la tutela concreta que había sido reclamada por
el particular sobre su situación jurídica. Cabe señalar, sin embargo, que una
interpretación del texto del artículo 540 del Código Procesal Civil, acorde con el
derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva, debía llevarnos a
considerar que lo dispuesto en la referida norma sí permitía una tutela mucho
más amplia.
Sin embargo, la Ley del proceso contencioso-administrativo apostó de manera
determinante por un radical cambio en el sistema del proceso
contenciosoadministrativo en el Perú. En efecto, conforme a lo establecido en
el artículo 1 de dicha Ley, el proceso contencioso-administrativo tiene por
«finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados».
Nótese que lo dispuesto en la Ley supuso un verdadero cambio radical en todo
el sistema del proceso contencioso-administrativo, pues de un sistema de
1
0
aparente solo control de legalidad del acto administrativo que parecía haber
mantenido el sistema francés de control restringido de la actuación de la
Administración, hemos pasado a un sistema de amplia tutela, que es conocido
en la doctrina administrativa como el sistema de «plena jurisdicción». Dicho
sistema pone un especial énfasis en dos extremos: Control jurídico efectivo de
la actuación administrativa por parte del Poder Judicial, inspirado en el sistema
democrático. En este punto, debe tenerse en cuenta que el control que realiza
el Poder Judicial a través del proceso contencioso-administrativo se restringe
a:
• Un control jurídico, lo que descarta cualquier posibilidad de control político
que no es propio de un órgano jurisdiccional.
• Un control de las actuaciones administrativas sujetas al Derecho
Administrativo; con lo cual cualquier otra actuación de la Administración que
deba regirse por otras reglas no debe ser materia de control a través de un
proceso contencioso-administrativo, sino a través del proceso
correspondiente. Cuando la norma hace referencia a actuaciones
administrativas sujetas al Derecho Administrativo está queriendo dar a
entender que se trata de actuaciones de la Administración que hayan sido
realizadas en ejercicio de la función administrativa.
La efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados que supone
un reconocimiento, a nivel legislativo, de la trascendencia del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva que inspira a nuestro ordenamiento jurídico. En ese
sentido, debe tenerse en cuenta el hecho que la tutela jurisdiccional en el
proceso contencioso-administrativo tiene por finalidad tutelar cualquier tipo de
situación jurídica de los particulares que se encuentre vulnerada o amenazada,
y no sólo los derechos subjetivos. Con ello, entran dentro del ámbito de tutela
del proceso contencioso-administrativo tanto los derechos subjetivos como los
intereses legítimos de los particulares. Pero debe tenerse en cuenta también
que, cuando la Ley utiliza el término “tutela efectiva” supone que puede
plantearse ante el órgano jurisdiccional cualquier tipo de pretensión que tenga
por finalidad dar una adecuada respuesta a la vulneración o amenaza de la
situación jurídica cuya tutela se reclama. A nuestro entender ello debe suponer
que la relación de pretensiones expresamente establecidas en el artículo 5 de
la Ley sólo son enumerativas, pues si en consideración al derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva se hace necesario acudir a respuestas jurisdiccionales no
previstas expresamente en la norma, la jurisprudencia deberá, en estricta
aplicación de principios constitucionales, privilegiar la efectividad de la tutela
jurisdiccional a una eventual falta de previsión legislativa.
1
0
En ese sentido, el proceso contencioso-administrativo se presenta como un

medio a través del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la
legalidad de la actuación administrativa (no cualquier actuación administrativa,
sino sólo aquella que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo)
brindando, además, una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los
administrados que pudieran haberse lesionado o que se hallen amenazadas
por la actuación administrativa inconstitucional o ilegal.
Lo expuesto quiere decir, además, que la labor del Poder Judicial no se
restringe a una declaración de invalidez del acto administrativo, sino a una
auténtica sustitución de la decisión administrativa pues sólo así se brinda una
efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los ciudadanos.
Adicionalmente a lo expuesto, debe tenerse presente el hecho que el proceso
contencioso-administrativo se presenta, conjuntamente con los procesos
constitucionales y con el proceso de cumplimiento, como las únicas vías
procesales a través de las cuales se puede realizar un control de la actuación
de la Administración Pública. Esa ha sido la concepción de la Ley, de ahí que
en su artículo 3 se haya previsto el denominado principio de exclusividad del
proceso contencioso-administrativo.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ES PARTE DE

LA FUNCIÒN JURISDICCIONAL
1
0
10.2. Tarea:
a) Haga un resumen comparativo entre los recursos impugnatorios de la

Ley del Procedimiento Administrativo General y de la Ley del TUO que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo.
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Unidad Temática
XI
OBJETO DEL PROCESO
11.1. El objeto del proceso

El proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurídico con la finalidad
de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurídica a
través de la aplicación del derecho objetivo al caso concreto. Siempre, pues, el
proceso versará sobre algo distinto a sí mismo, y eso distinto es la controversia
propuesta por las partes del conflicto.
El tema que se plantea es la de establecer cuál es el objeto del proceso, o en

qué consiste ese objeto; lo que trae importantísimas consecuencias prácticas;
pues de él dependerá fundamentalmente trascendentales institutos como la
1
0
litis-pendencia y la cosa juzgada; así como los límites respecto de los cuales el
Juez deberá resolver.
11.2. La pretensión como objeto del proceso

Ahora bien, la situación de conflicto de intereses supone que el sujeto que alega
ser titular del interés tutelado jurídicamente formule una exigencia al otro sujeto
a fin de subordinar el interés ajeno al suyo. Esta exigencia que se hace en el
plano de la realidad es lo que se conoce como pretensión material.
Cuando la pretensión material se formula frente al otro sujeto (en el caso del
proceso contencioso-administrativo, contra la Administración") puede ocurrir
cualquiera de las siguientes posibilidades:
(i) Que el sujeto contra el que se formula la pretensión acepte la exigencia

formulada contra él, y en consecuencia subordine su interés a la del otro. En
este caso desaparece la situación de conflicto, pues el Derecho ha sido
actuado de forma espontánea. En el ámbito administrativo, ello se da cuando
la pretensión del particular se ve satisfecha dentro del propio ámbito
administrativo; si se quiere, cuando luego del procedimiento administrativo
se ha dictado un acto administrativo que satisface el interés del particular.
(ii) Que el sujeto contra el que se formula la pretensión se resista a la exigencia

formulada contra él, y en consecuencia se mantenga la situación de conflicto,
el mismo que deberá ser resuelto a través de órganos jurisdiccionales, pues
se hace necesario que se actúe el derecho objetivo. En este caso, estamos
ante la hipótesis en la cual la Administración ha realizado una actuación que
lesiona un interés del particular.
En este último caso, debido a que el sujeto pasivo de la pretensión no la ha

satisfecho espontáneamente, se hace necesario que su titular acuda al órgano
jurisdiccional en ejercicio del derecho de acción, a fin de formular ante dicho
órgano jurisdiccional la exigencia contra el demandado. Esa exigencia
formulada es lo que se denomina pretensión procesal.
La pretensión procesal será entonces «la petición de una determinada

consecuencia jurídica dirigida al órgano jurisdiccional frente a otra persona,
fundamentada en unos hechos de la vida que se afirman coincidentes con el
1
0
supuesto de hecho de una norma jurídica de la cual se hace derivar la

consecuencia pretendida».
Ya dentro del proceso mismo el demandado puede oponer resistencia a la

pretensión que es formulada en el proceso contra él. Sin embargo, ello no
supone que el objeto del proceso se amplíe, pues toda la resistencia formulada
por el demandado se plantea teniendo en consideración la pretensión
planteada contra él; es decir gira sobre ella. Lo que sí es cierto es que la
resistencia será resuelta por el Juez, pero siempre en función de la pretensión
que ha sido planteada. Sólo se ampliaría el objeto del proceso en aquellos
casos en los cuales el demandado plantee una reconvención (formulando con
ello, en ejercicio de su derecho de acción, una pretensión contra el
demandante), lo que no es posible en el proceso contenciosoadministrativo por
la naturaleza de las pretensiones que pueden ser planteadas en dicho proceso.
Los elementos de la pretensión establecidos por la doctrina son
fundamentalmente dos: el petitum y la causa petendi.
11.2.1. El petitum u objeto de la pretensión

Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se plantea con el
ejercicio del derecho de acción. Es decir, es la providencia jurisdiccional
solicitada por el demandante con el ejercicio de su derecho de acción. El
petitum puede ser:
(i) Inmediato: es la actuación de una concreta actuación judicial, en
otras palabras, la forma de tutela jurisdiccional solicitada al Juez, la
misma que puede ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc.
La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se convierte en

un elemento identificador y delimitador de la pretensión procesal. En
efecto, sobre una misma situación o relación jurídica, se puede
solicitar la actuación de una modalidad o forma de tutela jurisdiccional
distinta: así respecto de un acto administrativo, se puede, por ejemplo,
plantear una pretensión de condena (consistente en el pago de una
indemnización, o la exigencia de cumplimiento de determinado acto)
y una declarativa (consistente en la nulidad de dicho acto
administrativo).
Debe tenerse en cuenta también que en el proceso
contenciosoadministrativo será posible solicitar una tutela
jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los cuales la
1
0
actuación u omisión de la entidad administrativa amenace una

situación jurídica.
(ii)Mediato: Es el bien jurídico respecto del cual se pide la tutela

jurisdiccional al caso concreto.
En el caso de las pretensiones de condena está constituido por el bien

o conducta respecto del cual se pide actuación jurisdiccional. En el
caso de las pretensiones declarativas y constitutivas el pedido
mediato es la situación o relación jurídica respecto de la cual debe
caer la tutela jurisdiccional.
Para otros autores, el petitum es el efecto jurídico buscado por el
demandante con la formulación de su pretensión.
11.2.2. La causa petendi

La causa petendi se encuentra conformada por los fundamentos de
hecho y de derecho que sirven de sustento a la pretensión. Sin embargo,
algunos autores son de la opinión que sólo los fundamentos de hecho
constituyen la causa petendi, mas no así los fundamentos de derecho,
pues el Juez por el principio del iura novit curia se encuentra obligado a
aplicar la norma jurídica al caso concreto; pero ese efecto jurídico se
debe encontrar sustentado en unos hechos jurídicamente relevantes; y
son estos hechos jurídicamente relevantes los que en realidad
constituyen la causa petendi.
En el caso del proceso contencioso-administrativo, la causa petendi
estará integrada por la actuación impugnable, como se explica en el
numeral 3.1 de este capítulo.
Siendo ello así entonces, la pretensión se encuentra constituida por el

efecto jurídico solicitado al caso concreto (es decir, la tutela jurisdiccional
respecto de un bien jurídico); y los fundamentos de hecho y de derecho
que sustentan dicho pedido concreto.
11.3. La pretensión en el proceso contencioso-administrativo

Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el derecho
procesal, establezcamos cuál es el objeto del proceso
contenciosoadministrativo, para lo cual debemos diferenciar dos términos:
actuación impugnable y pretensión.
1
1
Como bien ha sido explicado por el profesor Ramón huapaya, si bien la ley hace
una distinción entre actuación impugnable y pretensión, no podemos dejar de
tener en consideración que aquello que constituye auténticamente el objeto del
proceso contencioso-administrativo es la pretensión y no la actuación
impugnable. Por ello, señala el profesor peruano: «Lo que determina el centro
u objeto litigioso del proceso es la pretensión por la cual se solicita tutela
jurisdiccional, no así la actuación impugnable, la misma que es la base o
fundamento de la petición, puesto que determina los hechos relevantes y la
existencia del concreto conflicto frente al cual se definirá el ámbito de la tutela
jurisdiccional del administrado».
11.3.1. Las actuaciones administrativas impugnables

La pretensión en el proceso contencioso-administrativo tiene como base
una actuación de la Administración sujeta al Derecho Administrativo. De
esta forma, el sujeto demandante acude al órgano jurisdiccional
solicitando tutela jurídica frente a la Administración, quien ha realizado
una actuación o ha omitido hacerla, siempre que la actuación o el deber
de cumplimiento no ejecutado sean sujetos al Derecho Administrativo,
es decir, supongan el ejercicio de la función administrativa.
Es por ello que la demanda contencioso administrativa sólo procede

cuando se pretenda algo contra la Administración, y siempre que el
sustento de dicho pedido se base en una actuación que haya realizado
la Administración en ejercicio de una prerrogativa regulada por el
Derecho Administrativo. Con ello la sola actuación de la Administración
no es impugnable por la vía del proceso contencioso-administrativo, sino
que se hace necesario que dicha actuación se encuentre regida por el
Derecho Administrativo. Dicho de otro modo, se trata de una actuación
que suponga (en su acción u omisión) necesariamente el ejercicio de
potestades administrativas. De ello se desprende que ante una actuación
de la Administración que se sustente en normas de diversa naturaleza,
como el derecho civil, no pueda plantearse un proceso contencioso-
administrativo.
Ahora bien, la noción de proceso contencioso-administrativo de plena

jurisdicción hace que el petitum de la pretensión en este proceso rompa
1
1
esa vinculación necesaria que tenía con la actuación administrativa en

el proceso contencioso-administrativo de revisión. De este modo, en el
proceso contencioso-administrativo revisor era la actuación
administrativa (más específicamente/ el acto administrativo) el centro del
petitum y giraba en torno a él. Sin embargo, el proceso contencioso-
administrativo de plena jurisdicción, la actuación administrativa se
convierte en necesario componente de la causa petendi de la pretensión,
pero no en necesario integrante del petitum, pues es perfectamente
posible, como veremos más adelante, que el petitum consista un
concreto reconocimiento de una situación jurídica concreta, basada, es
verdad, en una actuación de la administración (causa petendi), sin que
el petitum se refiera directamente a ella.
La amplia protección que brinda el proceso contencioso-administrativo

de plena jurisdicción supone que cualquier acto u omisión, declaración o
silencio de la administración sean controlados por el Poder Judicial. Por
ello, la Ley establece cuáles son las actuaciones administrativas
impugnables, entre las que se encuentran:
• Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

• El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la
Administración Pública.
• La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
La relación de las actuaciones administrativas que pueden ser
impugnadas a través del proceso contencioso-administrativo claramente
nos demuestra que no podemos equiparar acto administrativo con
actuación administrativa. Esa equivocada equiparación que aún realizan
muchos abogados o magistrados no hace sino restringir el ámbito de
protección que brinda el contenciosoadministrativo a los particulares,
evitando con ello que los administrados puedan obtener una efectiva
tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas de las cuales son
titulares.
La amplia protección que otorga el contencioso-administrativo supone

que cualquier evento relacionado con el actuar de la administración en
ejercicio de la función administrativa, es capaz de ser cuestionado a
través del proceso contencioso-administrativo. En ese sentido, es su
actuar, su no actuar, su decir o su no decir, que lesionen situaciones
1
1
jurídicas de los particulares o el interés público, lo que permite que el

ciudadano pueda acudir al órgano jurisdiccional a solicitar tutela, a través
del proceso contencioso-administrativo.
11.3.1.1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración

administrativa
Se entiende por acto administrativo las «declaraciones que realizan los
órganos de la Administración Pública (...) en virtud del ejercicio de una
potestad sujeta al Derecho Administrativo, y que son dictadas en
aplicación de las normas del ordenamiento de esta especie».
En la Ley los actos administrativos se establecen como la primera, pues

es la más común, de las actuaciones administrativas impugnables. Sin
embargo, debe advertirse que en el propio artículo en el que se
establecen las actuaciones administrativas impugnables, la Ley ha
preferido precisar de forma expresa algunos actos administrativos
especiales, ello para evitar cualquier duda sobre la procedencia del
proceso contencioso-administrativo respecto de ellos. Se trata de los
pronunciamientos y actuaciones respecto de la validez, eficacia,
ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública
y las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al
servicio de la Administración Pública.
Cabe precisar al respecto que, en la enumeración de las actuaciones

impugnables, la Ley difiere del Proyecto que fuera elaborado por la
Comisión, pues en el Proyecto se establecía expresamente como una
actuación impugnable las actuaciones regístrales de la Administración
Pública, las mismas que no se encuentran previstas expresamente en el
texto de la Ley. No creemos que el cambio introducido en el texto que
fuera aprobado por el Congreso de la República sea sustancial, pues es
evidente que las actuaciones regístrales de la Administración Pública
son también actos administrativos, algo de lo que era perfectamente
consciente la Comisión, sin embargo, en el seno de la Comisión se
prefirió colocar expresamente a las actuaciones registrales de la
Administración Pública con la finalidad de que no quede ninguna duda
que dichas actuaciones también eran susceptibles de ser cuestionadas
a través del proceso contencioso-administrativo; parecer que no fue
compartido por el Congreso de la República, lo que, como repetimos, no
1
1
supone ningún cambio sustancial en la Ley aprobada, pues es evidente

que la posibilidad de impugnación de las actuaciones registrales de la
Administración se encuentra prevista en el inciso 1 del artículo 4 de la
Ley, al ser actos administrativos.
11.3.1.2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra

omisión de la Administración Pública
El contencioso-administrativo de mera revisión del acto administrativo
solo permitía el control jurisdiccional de los actos administrativos. Sin
embargo, el régimen de contencioso-administrativo en el Perú permite
en general el control jurisdiccional del no actuar de la administración.
Para permitir ello se parte de considerar que la inactividad de la
administración es por sí sola una situación antijurídica y, por ende, lesiva
a la Constitución. En ese sentido, la inactividad de la administración
supone el «incumplimiento a los deberes de buen gobierno y buena
administración, intrínsecos en la propia atribución de poder al Estado. A
este punto debe recordarse que el artículo 44 de la Constitución Política
establece dentro del catálogo de deberes estatales, los de garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos ¡entiéndase: fundamentales) y
promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nación».
De esta manera, entonces, «la inactividad de la administración siempre

generará consecuencias jurídicas inexcusables: la omisión siempre
podrá ser reprimida y juzgados por los tribunales de la magistratura
especializada en lo contencioso-administrativo»6.
En general, se puede decir que también es objeto del proceso

contencioso-administrativo cualquier clase de inactividad de la
Administración Pública. En tal sentido, debe entenderse por inactividad
«(...) la inobservancia de un deber de actuación administrativa impuesto
por el Ordenamiento Jurídico a través de un mandato específico (...)»7.
En el caso de la Ley peruana se ha querido explicitar que esa inactividad
puede producirse o por el silencio, o por la inercia, o por cualquier otra
clase de omisión de la administración. De este modo, la consciencia de
6
HUAPAYA TAPIA, Ramón; “Tratado del Proceso Contencioso-Administrativo”, Juristas, Lima 2006, p. 504. 7
Ibidem, p. 96.
1
1
que la inactividad de la administración genera una situación claramente

antijurídica llevó a que nuestro legislador estableciera de modo bastante
amplio la posibilidad de cuestionar cualquier tipo de la inactividad de la
administración a través del proceso contencioso-administrativo.
Quizá la más extendidas de estas omisiones sea, precisamente, el

silencio administrativo. En casos en los que la administración tiene el
deber de pronunciarse frente a un pedido concreto de un particular, y no
lo hace dentro del plazo establecido en la Ley, el ordenamiento jurídico
le otorga un sentido a ese silencio, a fin de evitar que el particular esté
permanentemente a la espera del pronunciamiento de la administración.
En los casos en los que ese sentido sea afirmativo o estimatorio de la
solicitud se dice que estamos frente a un silencio administrativo positivo;
en cambio, en los casos en los que el sentido sea más bien
desestimatorio o negativo, se dice que estamos frente a un silencio
administrativo negativo.
En el caso de la Ley, debe tenerse en cuenta, además, que se ha querido

regular expresamente la procedencia del proceso
contenciosoadministrativo ante la inactividad administrativa, a pesar de
existir en nuestro ordenamiento la denominada «acción de
cumplimiento». En ese sentido, la exposición de motivos del Proyecto
establece que «se ha contemplado al silencio administrativo y
cualesquiera otras omisiones de la Administración Pública, a sabiendas
que existe el proceso constitucional de cumplimiento contra el no
acatamiento de la ley por las entidades públicas o la inejecución de un
acto administrativo. El Proyecto ha considerado conveniente regular
como se estila en otros países, la posibilidad de utilizar el
contenciosoadministrativo contra las omisiones de la Administración
Pública».
De este modo, el proceso contencioso-administrativo se convierte en un

mecanismo de control de la administración en los casos en los que esta
no haga lo que está obligado a hacer, tutelando de esta manera las
situaciones jurídicas de los particulares o, incluso, el interés público.
11.3.1.3. La actuación material
1
1
La actuación material es la realización de hechos concretos por parte de

la administración en el ámbito de la realidad que tienen incidencia en la
esfera jurídica de los administrados o en el interés público. Esta
actuación es el modo en que la administración cumple con algunas de
las funciones legal y constitucionalmente asignadas. Por ende, es una
de las maneras como actúa la administración en el cumplimiento de las
funciones legalmente asignadas, sujeta a la regulación del Derecho
Administrativo.
Ahora bien, para que esta actuación material sea legítima, se requiere
fundamentalmente que (a) «cuente con una cobertura jurídica suficiente,
es decir, deben sustentarse en un acto administrativo o decisión
administrativa previa, la misma que adicionalmente debe ser válida» y,
(b) debe respetar las reglas de procedimiento a través de las cuales el
ordenamiento jurídico le permite actuar de esa forma. Si ello no es así
entonces, estamos ante una actuación material ilegítima (denominada
vía de hecho) susceptible ser cuestionada a través del proceso
contencioso-administrativo.
De este modo, la ley hace referencia a actuaciones materiales de la

Administración llevadas a cabo sin el procedimiento establecido o sin
que medie resolución formal que la ampare. En el primer caso, se trata
de una actuación material que sí tiene como sustento una actuación de
la administración mediante la cual se ha expedido una declaración; de
este modo, hay un correlato entre declaración y actuación material, sin
embargo, la ejecución de esta actuación material, se ha realizado
contraviniendo las normas establecidas en la ley para ello. En el segundo
caso, estamos ante una actuación material que no tiene ningún tipo de
sustento en alguna declaración administrativa previa, es el solo actuar
de la administración en el ámbito de la realidad, a través de actos
concretos y de lo más disímiles, como instalar una tranca que evite el
paso en una determinada zona, o demoler una pared, sin la cobertura
jurídica que le da el acto o declaración administrativa previa.
Pueden presentarse situaciones en las cuales se combinen las dos

deficiencias antes descritas. De este modo, es posible que en la
ejecución de una declaración administrativa previa, pueda haber
actuaciones materiales que no siguen con el procedimiento establecido
1
1
por la ley para su ejecución y al mismo tiempo, darse algunos otros actos
que no encontraban correlato con la declaración administrativa previa.
11.3.2. Las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo El

estudio de las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo es
muy importante, pues determina el tipo de proceso que el legislador ha
querido diseñar, y con ello los alcances de la tutela jurisdiccional que
dicho proceso brinda en nuestro ordenamiento jurídico.
En ese sentido, la trascendencia del estudio de las pretensiones en el

proceso contencioso-administrativo se debe a que el proceso
contencioso-administrativo ha sufrido un importantísimo desarrollo en su
concepción, pues se ha pasado de un proceso en el cual sólo era posible
que el órgano jurisdiccional realice una revisión de legalidad del acto,
como expresión del sistema francés de 'exceso de poder', a un proceso
contencioso-administrativo que brinda una efectiva tutela a las
situaciones jurídicas de los justiciables, es decir, una real y efectiva
tutela, la misma que va mucho más allá del solo control de legalidad del
acto administrativo.
Ante ello, la doctrina procesal administrativa afirma que en el proceso

contencioso-administrativo se pueden plantear fundamentalmente dos
tipos de pretensiones:
11.3.2.1. Pretensión de anulación o de nulidad

La pretensión de anulación o recurso por exceso de poder fue creada en
Francia por obra exclusiva del Consejo de Estado.
A través de esta pretensión, el particular acude al órgano jurisdiccional
con la finalidad de que éste realice un control de legalidad de una
actuación administrativa (en concreto, el acto administrativo), con la
particularidad que la competencia del órgano jurisdiccional se limitará a
realizar una declaración de nulidad de la actuación administrativa
impugnada. Es por ello que en este caso nos encontramos ante una
pretensión meramente declarativa. En ese sentido, «el actor afirma
simplemente que un determinado acto administrativo es ilegal (...), que
infringe una norma superior de derecho a fin de que la jurisdicción
declare su nulidad», de forma tal que lo que el demandante pretende es
1
1
que «se declare que un acto administrativo carece de valor jurídico, por
ser contrario a normas de superior jerarquía».
De esta manera, esta tradicional pretensión del proceso
contenciosoadministrativo tiene la siguiente estructura: el petitum
consistirá en la nulidad de un acto administrativo determinado y la causa
petendi estará compuesta por las situaciones de hecho y de derecho que
sustentan esa invalidez, como por ejemplo las situaciones que permitan
justificar la incompetencia del órgano que expidió el acto, o aquellas que
permitan determinar que el objeto del acto sea lícito, posible física y
jurídicamente, que esté motivado, en fin, en general, los elementos
lácticos que permitan justificar en las normas jurídicas pertinentes, las
razones por las cuales se sustenta dicha nulidad. En ese sentido, es
importante considerar que es necesario que exista una coherencia entre
aquello que se pone como causa petendi y el petitum, debido a que el
Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente para el proceso
contencioso-administrativo, establece que en caso de no existir esa
coherencia entre petitum y causa petendi, la demanda deberá ser
declarada improcedente.
11.3.2.2. Pretensión de plena jurisdicción

La pretensión de plena jurisdicción es un reconocimiento, a nivel del
proceso contencioso-administrativo, del derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva, pues a través de ella el particular
puede obtener un pronunciamiento jurisdiccional que de manera real y
eficaz le proporcione una tutela a las situaciones jurídicas de las cuales
es titular.
De esta forma, a diferencia de la pretensión de anulación, «la llamada
pretensión de plena jurisdicción consiste en que, mediante demanda,
una persona afirma tener derecho a tutela jurídica, respecto de una
entidad de Derecho Público, para que le reconozca, restituya o
indemnice un derecho civil o administrativo, conculcado o desconocido
por acto, hecho, omisión, operación administrativa y aún la llamada vía
de hecho». En ese sentido, a través de dicha pretensión, «se solicita al
órgano jurisdiccional no sólo la anulación del acto, sino el reconocimiento
de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas, la
indemnización de daños y perjuicios, cuando proceda».
1
1
Es muy importante comprender entonces que en el sistema de

contencioso-administrativo adoptado en el sistema jurídico peruano, la
protección de las situaciones jurídicas de los administrados no solo se
da con la anulación de aquellas actuaciones lesivas de sus derechos,
sino que, además, exige la aplicación de otros remedios necesarios para
brindar una adecuada y efectiva protección ante la lesión o amenaza de
lesión que hayan o vengan sufriendo las situaciones jurídicas. De este
modo, la efectiva tutela se obtiene como el reconocimiento de
situaciones jurídicas desconocidas o puestas en duda, con el
restablecimiento de las lesionadas o amenazadas, con la restitución,
reparación, resarcimiento, o cualquier otra medida o remedio concreto
que permita satisfacer el interés que subyace a cada una de ellas.
11.3.3. Las pretensiones en la Ley que regula el proceso

contenciosoadministrativo
Lo más trascendente de la Ley que regula el proceso
contenciosoadministrativo es que se reconoce como punto de partida
capital la posibilidad de plantear pretensiones de plena jurisdicción, pues
sólo así se garantiza la efectividad de los principios del Estado
constitucional, ya que es la única forma de lograr un efectivo control de
la actuación administrativa y a su vez de brindar una efectiva tutela de
las situaciones jurídicas de las cuales son titulares los particulares. Es
por ello que la propia exposición de motivos del Proyecto establece que:
«En la elaboración del Proyecto una de las premisas capitales ha sido
considerar que toda tesis que pretenda reducir las potestades de la
magistratura en orden a en causar la legalidad de la actuación
administrativa es contraria a la lógica de un Estado de derecho, en el que
es consustancial que los jueces puedan ejercer sin restricciones el
control jurídico de la Administración Pública, en tutela del orden
constitucional y de los derechos e intereses de los ciudadanos».
Es por ello que el TUO de la Ley regula en su artículo 5 las pretensiones

que pueden ser planteadas en el proceso contenciosoadministrativo,
entre las cuales, se encuentran, tanto las tradicionales pretensiones de
nulidad, como las pretensiones de plena jurisdicción, lo que constituye el
aporte más importante de la Ley:
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1
11.3.3.1. La declaración de nulidad total o parcial o ineficacia de

actos administrativos
Esta es la tradicional pretensión de anulación que parte de concebir
como presupuesto de la actuación jurisdiccional, una actuación
administrativa expresada a través de un acto administrativo que, sin
embargo, incurre en una de las causales de nulidad establecidas en la
Ley de Procedimiento Administrativo General. Ante ello, se recurre al
órgano jurisdiccional para que éste realice una mera revisión de la
legalidad del acto, luego de la cual, a través de una sentencia, declarará
si dicho acto es o no, contrario a derecho. Nótese que la Ley prevé la
posibilidad de que dicha invalidez sea sólo parcial, lo que deberá ser
declarado por el Poder Judicial.
11.3.3.2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés

jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o
actos necesarios para tales fines
Esta es la genérica formulación de la pretensión de plena jurisdicción.
De esta forma, la Ley prevé que los particulares puedan acudir al órgano
jurisdiccional a solicitarle que éste reconozca o restablezca una situación
jurídica que ha sido vulnerada por la entidad administrativa. Se pedirá el
reconocimiento de una situación jurídica cuando ésta haya sido negada
o puesta en duda por la Administración, mientras que el restablecimiento
está pensado para cuando la Administración haya despojado de la
titularidad de una situación jurídica al particular que demanda o cuando
la haya afectado significativamente. Nótese que en este caso nos
encontramos frente a una pretensión meramente declarativa.
Un ámbito dentro del cual esta pretensión puede ser planteada, es en el

ámbito del silencio administrativo. De este modo, vencido el plazo
establecido en la Ley para que la administración pueda pronunciarse, sin
hacerlo, la ley le otorga a ese silencio un determinado sentido. Sin
embargo, a fin de hacer valer sus derechos, resultará a veces necesario
que el particular, solicite que se explicite que se ha dado determinado
sentido, a pesar de lo cual no cuenta con nada que lo establezca, pues
precisamente su problema radica en que no hay pronunciamiento alguno
por parte de la administración. Ante ello, puede recurrir al órgano
jurisdiccional solicitando a través de una pretensión declarativa, que se
reconozca la situación que conforme a Ley se ha producido. Dicho de
1
2
otro modo, el particular puede solicitar al órgano jurisdiccional que

declare que se ha producido aquel sentido establecido por la Ley al
silencio de la administración.
Ahora bien, es claro que muchas veces no será suficiente el

reconocimiento o restablecimiento, por lo que será necesario que,
además de ello, se adopten medidas concretas que permitan que ese
reconocimiento o restablecimiento sea eficaz. De este modo, por
ejemplo, la modificación de un certificado, la emisión de una licencia, la
inscripción de un determinado acto, la reconstrucción de una pared, la
eliminación de una tranca, la expedición de una certificación o el
restablecimiento de los permisos negados.
Lo mismo ocurre en el caso en que se haya planteado una pretensión

frente al silencio administrativo. Ante ello, el particular, puede solicitar,
además, de que se declare que se ha producido el sentido establecido
en la Ley para el silencio administrativo, que se produzca la expresa
declaración de la situación jurídica material que quiere que se produzca
y, en su caso, la emisión de cuantas medidas considere necesarias para
la protección, eficacia o concreción de su derecho.
Por lo demás, la Ley ha querido que sean objeto de la tutela jurisdiccional

las diversas situaciones jurídicas de las cuales puede ser titular una
persona y es por ello que ha previsto que el proceso contencioso-
administrativo pueda ser iniciado en tutela de un derecho subjetivo o de
un interés legítimo, tomando con ello la opción de una amplia tutela de
todas las situaciones jurídicas. Recordemos que esa distinción entre
derecho subjetivo e interés legítimo que adopta la Ley tiene en su base
la distinción de ambos conceptos elaborada por la doctrina italiana y que
se encuentra recogida en el primer párrafo del artículo 103 de la
Constitución italiana.
Pero debe advertirse además que la propia Constitución italiana es clara
al establecer que la tutela jurisdiccional sirve tanto para los derechos
subjetivos como para los intereses legítimos, es por ello que en su
artículo 113° establece que la tutela jurisdiccional se admite para la tutela
de los derechos subjetivos y los intereses legítimos dejando con ello de
lado cualquier ámbito de la actuación administrativa exento de control
jurisdiccional.
1
2
La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo ha dejado lugar a

uno de los más grandes debates de la doctrina italiana de los últimos
años, aunque la citada distinción tiene en la historia jurídica italiana un
gran desarrollo anterior a la Constitución de 1947. Sin embargo, debe
advertirse que debe entenderse la diferencia entre dichos conceptos a
efectos de no entrar en problemas de interpretación. Así, por derecho
subjetivo se entiende la situación jurídica de ventaja activa mediante la
cual su titular tiene la facultad de obrar para la satisfacción del propio
interés que le sirve de presupuesto126 y por interés legítimo se entiende
la situación jurídica de ventaja inactiva que confiere a su titular una
expectativa frente al obrar del otro que tiene frente a aquél una potestad.
11.3.3.3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una

actuación material que no se sustente en acto administrativo Estas
pretensiones tienen como base la vía de hecho. En tal sentido, se
permite que los ciudadanos puedan acudir ante el órgano jurisdiccional
con la finalidad que se declare que una determinada actuación material
es contraria a la Constitución o a la Ley, pero además, se permite que
adicionalmente a dicha pretensión declarativa pueda ser formulada otra
de condena consistente en el cese de la actuación material. Son dos
pretensiones distintas que no necesariamente siempre pueden ir juntas.
Así, será posible plantear en algunos casos/ solo la declaratoria de que
una determinada actuación es contraria a derecho, y muchas veces
convendrá plantear sola el cese de la actuación material. En el caso en
que sean planteadas juntas, estas deberán ser acumuladas o en forma
accesoria o condicional, dependiendo de las circunstancias.
11.3.3.4. Se ordene a la Administración Pública la realización de una
determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato
de la ley o en virtud de acto administrativo firme
Esta es la pretensión prevista en el proceso contencioso-administrativo
para ser planteada ante la omisión o inercia de la Administración y tiene
por finalidad la realización del acto debido. Ahora bien, es muy
importante observar que la propia ley establece la razón en la que se
debe fundar dicho pedido o, si se quiere, la causa petendi que debe
acompañar necesariamente a dicha pretensión, de este modo, esta
pretensión de condena se puede basar única y exclusivamente en que
hay un mandado expreso de la ley que dispone que la administración
1
2
actúe de una determinada manera, y a pesar de ello no lo hace; o en que

existe un acto administrativo firme que dispone que la administración
actúe de un determinado modo, y sin embargo ella misma incumple ese
mandato. Esas dos situaciones son igualmente ilegítimas y habilitan al
ciudadano a formular esta pretensión en el proceso contencioso-
administrativo.
A pesar de lo señalado anteriormente, creemos que procesalmente las

dos situaciones antes señaladas debieron recibir un trato diferente. En
efecto, en los casos en los que se alegue hay un mandato legal que está
siendo desconocido por la administración, es necesario que el Juez
verifique que dicho mandato existe, los verdaderos términos y alcances
de ese mandato, verifique el incumplimiento, su ilicitud, y luego disponga
la realización de la conducta incumplida prevista en la ley. Esta actividad
que debe desarrollar el Juzgador debe ser hecha en un proceso de
conocimiento. Sin embargo, la situación en la cual existe ya un acto
administrativo firme, expedido por la propia administración debe dar
lugar al inicio de un proceso de ejecución contra la propia administración
que incumple sus actos o contra el particular al que se la ha impuesto la
obligación de realizar una conducta como medida correctiva a favor de
otro administrado. Este paso no ha sido dado ni por la Ley en su versión
original, ni por las recientes modificaciones. Sin embargo, en su versión
original, la Ley advirtió que esta era una situación especial que requería
de una respuesta procedimental diferente, razón por la cual se le dio el
trámite del proceso sumarísimo, en la versión actual de la Ley dicha
situación, se le ha dado el trámite del proceso urgente, pero para ello se
requiere el cumplimiento de una serie de requisitos especiales,
adicionales a la sola ilegitimidad de la administración de no cumplir con
su propio acto. A nuestro modo de ver, la reacción del ordenamiento
procesal debió haber sido distinta, dando la posibilidad en los casos en
los que ya existe un acto administrativo firme, de ir al proceso de
ejecución. Algo similar ocurre en materia de protección al consumidor,
aunque allí se presenta una situación anómala en la medida en que el
acto administrativo tendría esa calidad de título de ejecución, a pesar de
ser cuestionado en la vía del proceso de ejecución, lo que sin duda
plantea varios problemas.
11.3.3.5. La indemnización de daños y perjuicios

1
2
Esta pretensión es una manifestación típica de las pretensiones de plena

jurisdicción, pues una de las formas de tutela de las situaciones jurídicas
es la posibilidad de solicitar el resarcimiento por cualquier tipo de
vulneración de ellas (tutela resarcitoria). De esta forma, si se admite al
proceso contencioso-administrativo como un proceso mediante el cual
se pretende la efectiva tutela de situaciones jurídicas subjetivas, es
evidente que se tendría que admitir la posibilidad de reclamar, contra la
Administración y ante el Poder Judicial, el resarcimiento de los daños y
perjuicios que pudiera haber sufrido cualquier vulneración de las
situaciones jurídicas subjetivas.
No ha sido fácil que se incorpore esta pretensión en la Ley que regula el

contencioso-administrativo. En efecto, a pesar que sí se encontraba
expresamente prevista esta pretensión en el Proyecto de Ley,
lamentablemente ella no fue incorporada en la versión original del
artículo 5 de la Ley. Por el contrario, se incorporó una disposición algo
confusa, el artículo 26 que establecía: «La pretensión se indemnización
de daños y perjuicios se plantea como pretensión principal, de acuerdo
a las reglas de los Códigos Civil y Procesal Civil». En las ediciones
anteriores de este libro he expresado mi opinión acerca de esa
disposición, rechazando en esencia la intención de parte del legislador
de restringir esta posibilidad, he intentado sobre la base de una
interpretación sistemática y conforme al derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva, darle un sentido a dicha disposición. En cualquier caso, mi
posición siempre ha sido que sí era posible formular la pretensión de
indemnización de daños y perjuicios en el proceso contencioso-
administrativo. En ese sentido señalaba que: aun cuando el legislador
haya querido eliminar la posibilidad de plantear dentro del proceso
contencioso-administrativo la pretensión de indemnización de daños y
perjuicios, la infeliz redacción del artículo 26 de la Ley, así como lo
dispuesto por los artículos 13 y 38 de ella misma, llevan a concluir que
dicha intención de eliminación no es total, y se restringe única y
exclusivamente al supuesto de hecho previsto expresamente en el
artículo 26 de la Ley: cuando la pretensión de indemnización de daños y
perjuicios se plantee como pretensión principal.
Sin embargo, la reciente modificación que ha sufrido la Ley que regula

el proceso contencioso-administrativo recoge de modo expreso la
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2
posibilidad que se plantee la pretensión de indemnización de daños y

perjuicios en el proceso contencioso-administrativo. En ese sentido, en
la relación de pretensiones establecida en el artículo 5 de la Ley se
establece que es posible plantear como pretensión: «La indemnización
por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al
artículo 238 de la Ley N° 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores».
De esta manera, resulta claro que en el texto de la ley actualmente

vigente es posible formular la pretensión de indemnización de daños y
perjuicios en la demanda contenciosa administrativa. Pero no solo ello,
la ley es absolutamente clara en establecer que esa pretensión debe
fundarse en la norma de la Ley de Procedimiento Administrativo acerca
de la responsabilidad civil de los funcionarios administrativos. Sin
embargo, exige algo que sigo sin comprender, que es exigir que esa
pretensión tenga que ser planteada necesariamente acumulada a
cualquiera de las otras pretensiones, de modo que, de acuerdo al texto
de la ley no se podría plantear esta pretensión sola, sino que requeriría
de este necesario acompañamiento. Esto es absolutamente
incomprensible, puesto que es perfectamente posible que el
administrado pueda plantear como única pretensión en su demanda, la
de indemnización de daños y perjuicios, si considera que con esta
pretensión obtiene aquella protección a las situaciones jurídicas
lesionadas. No permitir que esta pretensión por sí sola sea planteada en
el proceso contencioso-administrativo, supone derivar esta pretensión al
proceso y al Juez civil, lo que supone un tratamiento injustificablemente
diferenciado entre la pretensión de indemnización de quien quiere
formularla en un proceso contencioso-administrativo y en uno civil, en la
medida que en cualquiera de los dos casos resulta necesario evaluar las
condiciones propias de la controversia administrativa que subyace al
pedido de indemnización, sin embargo, de acuerdo al criterio establecido
en la ley, en un caso ellas serán evaluadas por el juez civil y en el otro
por el juez especializado en lo contencioso-administrativo.
Adicionalmente a ello, quiebra el principio de especialidad que tiene la
justicia contenciosa administrativa para poder resolver las controversias
administrativas y la tutela de los derechos por situaciones de lesión
derivadas del ejercicio de la potestad administrativa.
1
2
Ahora bien, la Ley de Procedimiento Administrativo General dispone que

los administrados tienen derecho a solicitar una indemnización a las
entidades por la lesión a sus derechos o bienes, salvo por fuerza mayor,
siempre que dichos daños sean consecuencia del funcionamiento de la
administración, ello es, siempre que sea consecuencia directa del
ejercicio de la función administrativa. Para ello, se requiere que el daño
sea efectivo y susceptible ser evaluado económicamente. En ese
sentido, entonces, la norma material que regula los presupuestos de la
responsabilidad civil administrativa se encuentran en la Ley de
Procedimiento Administrativo General, la que en síntesis exige los
siguientes elementos:
(i) Que el hecho que origina el daño suponga el ejercicio de la función

administrativa. Se requiere por ello, que nos encontremos ante una
actuación impugnable (un hacer, no hacer, una declaración o un
silencio) que suponga el ejercicio de la función administrativa. Sin
embargo, como veremos a continuación, se requiere, además, que
dicha actuación en ejercicio de la función administrativa se haya
realizado fuera o contrariamente al orden legal y constitucional
vigente.
(ii) Que se produzca la lesión a una situación jurídica de ventaja del

particular.- La Ley de Procedimiento Administrativo General señala
expresamente que se trate de una lesión a un derecho o bienes del
particular. No solo los derechos, ni los bienes, sino en general,
cualquier situación jurídica de ventaja del administrado deber ser
protegida del actuar ilegítimo de la administración. Ahora bien, en
este caso resulta muy importante señalar que el derecho al
resarcimiento solo surge en la medida que el daño sufrido por el
demandante no sea un daño que tenga el deber jurídico de soportar.
Me explico. No todo actuar de la administración que lesiona una
situación jurídica de un particular genera el derecho a ser resarcido,
ello porque dentro de las atribuciones constitucional y legalmente
conferidas, la administración puede producir daños legítimos en la
esfera jurídica de los particulares. Para ello, es necesario (pero no
suficiente) verificar si su acción, omisión, declaración o silencio,
están de acuerdo al orden constitucional y legal vigente.
1
2
(iii) La lesión sufrida debe ser consecuencia del ejercicio ilegítimo de la

potestad administrativa. Es decir, la ley exige que se dé una relación
de causalidad entre el daño sufrido y el hecho producido. No existe
en la ley precisión alguna que nos permita establecer si se exige la
causa próxima o la causalidad adecuada en los términos en los que
se plantea la discusión en el derecho civil. En vez de ello, la ley utiliza
la palabra directa, es decir, en mi opinión, si el actuar, omisión,
silencio o declaración de la administración ha bastado por sí solo y
sin la intervención de ningún otro hecho u omisión, para generar el
daño, entonces, la administración es responsable y debe resarcir los
daños y perjuicios. Es por ello que la Ley agrega que si ese daño se
ha producido por fuerza mayor, entonces, la administración no
responde.
(iv) No hay por último exigencia alguna de factor atributivo, es decir, el

dolo o la culpa.
Por otro lado, la propia Ley del Procedimiento Administrativo General

dispone que el solo hecho que se declare la nulidad del acto
administrativo no determine necesariamente la indemnización de los
daños y perjuicios. Ello hace entonces que esta pretensión sea
acumulable en el caso que se haya planteado conjuntamente con la
pretensión de nulidad, como pretensión condicional.
El artículo 238.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo General
dispone que si la administración es condenada al pago de una
indemnización, la administración puede demandar al funcionario la
responsabilidad que ella tuviera que pagar. Sin embargo, aun cuando
nos encontramos típicamente en un supuesto en el que cabría, ello no
habilita a la Administración a que en el mismo proceso
contenciosoadministrativo pueda plantear un aseguramiento de
pretensión futura contra el funcionario.
11.3.4. La acumulación de pretensiones
La acumulación de pretensiones u objetiva es el instituto procesal que
permite que, dentro de un proceso, se pueda plantear conjuntamente
más de una pretensión. Dicha posibilidad es perfectamente posible
dentro del proceso contencioso-administrativo, y en especial debe
tenerse en cuenta el hecho que es perfectamente posible acumular una
pretensión de anulación con una pretensión de plena jurisdicción. Sin
1
2
embargo, es preciso reiterar que no es necesario plantear una pretensión

de anulación para que se pueda plantear una de plena jurisdicción.
El TUO de la Ley establece con ello con absoluta claridad que las
pretensiones previstas en el artículo 5 pueden ser acumuladas sean de
manera originaria o sea, de manera sucesiva. En ese sentido, es posible
que con la demanda contencioso administrativa se planteen varías
pretensiones o que incluso, una vez interpuesta la demanda, se puedan
incorporar a ella otras pretensiones.
En ese sentido, el TUO de la Ley establece los requisitos para que

proceda la acumulación objetiva, entre los cuales se encuentran: Que
las pretensiones sean de competencia de un mismo Juez; que las
pretensiones no sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en
forma subordinada o alternativa; que sean tramitables en una misma vía
procedimental; y, exista conexidad entre las pretensiones por referirse al
mismo objeto, tengan el mismo título o tengan elementos comunes en la
causa de pedir.
Entre los requisitos para que proceda la acumulación, probablemente

sea la conexidad el que más problemas traiga. Para tal efecto, se debe
tener presente el hecho que existen diversos vínculos entre las
pretensiones: la indiferencia, la correlación estrictamente subjetiva, la
identidad y la conexidad.
La indiferencia de pretensiones se presenta cuando éstas no tienen

ningún elemento común y responden a sujetos, objetos y causas
distintas.
La correlación estrictamente subjetiva se presenta cuando dos o más

pretensiones tienen como sujetos pasivo y activo a las mismas personas.
La identidad de pretensiones se presenta cuando existe una identidad

entre todos sus elementos: sujetos, objeto y causa. La identidad resulta
ser relevante para efectos de la litispendencia y la cosa juzgada.
La conexidad de pretensiones es la «imbricación o inmisión de unas en

otras por la presencia de elementos objetivos comunes, de modo de
1
2
forzar su juzgamiento conjunto como medio de satisfacer el principio de

continencia y evitar el escándalo jurídico resultante de sentencias
contradictorias». Para efectos de establecer la conexidad de las
pretensiones no se debe observar su aspecto subjetivo, sino sólo el
objetivo. En tal sentido, «la identidad subjetiva no genera por sí relación
de conexidad pues entendemos que la hay cuando las pretensiones que
se comparan muestran, sea la misma causa, sea el mismo objeto, o
idénticos causa y objeto o los mismos hechos integrantes de la causa
combinados o no con el mismo objeto». Así, se habla de conexidad
causal, conexidad objetiva, conexidad semicausal o conexidad mixta. En
el primer caso las pretensiones tienen idéntica causa, en el segundo las
pretensiones tienen idéntico objeto, en el tercero sólo coinciden algunos
elementos del fundamento fáctico (causa petendi) y en el último cuando
las pretensiones muestran un objeto y causa idénticos, pero los sujetos
son diversos. En el caso es claro que la Ley ha querido regular todos los
tipos de conexidad reconocidos por la doctrina para que de esta manera
se facilite el trámite de la acumulación. Sin embargo, debe tenerse en
cuenta que en la medida que nos encontramos en un proceso
contencioso-administrativo la consideración de los elementos que
configurarían la conexidad entre determinadas pretensiones deberá
atender a las especiales circunstancias que configuran la controversia
administrativa que se está llevando al proceso. Por ello, es importante
considerar la trascendencia que debe tener la actuación impugnable a
efectos de poder establecer la conexidad entre las pretensiones. De esta
manera, es posible que la actuación impugnable sea un elemento de
conexidad objetiva, en los casos en los que existan varias pretensiones
de anulación que se refieran a una misma actuación impugnable. Ello
determinaría un supuesto de conexidad objetiva, cuando por ejemplo dos
administrados formulen dos o más pretensiones de anulación respecto
de una misma actuación impugnable. Sin embargo, en las pretensiones
de plena jurisdicción en donde la actuación impugnable no integra el
petitum, sino la causa petendi de la pretensión, la actuación impugnable
puede ser el elemento común que determine la conexidad causal, o uno
de los elementos comunes que determine la conexidad semicausal Ello
es muy importante tenerlo en consideración especialmente cuando son
dos o más individuos los afectados por una misma actuación
impugnable, de modo que esta puede ser cuestionada por esos sujetos
de diversa forma.
1
2
El tema complejo que se presenta en materia de establecimiento de

conexidad en las pretensiones del contencioso-administrativo es si
pretensiones que no tengan la misma actuación impugnable en su
petitum o en su causa petendi, pueden ser acumuladas. Es decir, si
existe otro elemento común que pueda hacer que dos o más
pretensiones contencioso administrativas puedan ser conexas. En mi
opinión si existen diversas actuaciones de la administración referidas a
la misma controversia administrativa, identificada esta por afectar a la
misma situación jurídica, o por estas referidas a una misma situación
concreta (la construcción de una misma obra, un mismo contrato
administrativo), es posible acumular las pretensiones, caso en el cual
nos encontraríamos ante una conexidad semicausal.
Adicionalmente a lo expuesto, se hace preciso tener en cuenta que

dentro de un proceso contencioso-administrativo pueden ser
acumuladas pretensiones autónomas, alternativas, subordinadas,
accesorias y condicionales; dependiendo de la naturaleza de la relación
entre las pretensiones planteadas en la demanda.
Para tal efecto, veamos qué se entiende por cada uno de los tipos de
acumulación. Las pretensiones se acumulan de manera autónoma
cuando las diversas pretensiones son propuestas en el mismo nivel de
solución por parte del Juez de forma tal que, aunque se trate de
pretensiones conexas, la suerte de una de ellas es independiente y
autónoma respecto de la suerte de las demás. De esta manera, una de
ellas puede ser declarada fundada, mientras la otra puede ser declarada
infundada; o las dos fundadas, o las dos infundadas.
Las pretensiones se acumulan de manera alternativa cuando las dos

pretensiones propuestas tienen idéntica causa de pedir; pero diverso
petitum, con la característica que, de ampararse cualquiera de ellas, se
satisface el mismo interés cuya tutela se está pretendiendo; es por ello
que se le da al demandado el derecho de elegir con cuál de las dos
pretensiones quiere cumplir, pues el demandante ve satisfecho su
interés con cualquiera de las dos, pero no con las dos al mismo tiempo.
1
3
Las pretensiones se acumulan de manera subordinada cuando las dos

pretensiones propuestas son contradictorias, por lo que se propone una
pretensión como principal, y la otra como subordinada. De esta forma, el
Juez tiene el deber de pronunciarse en primer término por la pretensión
principal, y sólo si la desestima, podrá recién pronunciarse por la
pretensión propuesta como subordinada. En ningún caso podrá
conceder las dos pretensiones, lo contrario supondría conceder las dos
pretensiones, lo contrario supondría infringir el principio de congruencia.
Las pretensiones se acumulan de manera accesoria cuando se propone

una como principal, y otra como accesoria, de forma tal que la que se
propone como accesoria se amparará de ser estimada la pretensión
principal. De esta manera, amparar la pretensión principal se constituye
en condición necesaria y suficiente para amparar la pretensión
accesoria; sin que se haga por ello necesario que se presente ningún
otro elemento adicional al hecho de haberse amparado la pretensión
principal para que sea amparada la accesoria.
Las pretensiones se acumulan de manera condicional cuando se

propone una como principal y otra como condicional, de forma tal que la
que se propone como condicional se amparará siempre que se haya
amparado de principal, siendo necesario que ello ocurra pero no
suficiente. De esta manera, amparar la pretensión principal se constituye
en requisito necesario, pero no suficiente para amparar la pretensión
condicional.
Lamentablemente nuestro Código Procesal Civil sólo reconoce

expresamente tres tipos de acumulación: la acumulación subordinada,
alternativa y accesoria, y no hace mención a la acumulación autónoma
y a la condicional; lo que en un primer momento determinó que a nivel
jurisprudencial se sostenga que no es posible la acumulación de
pretensiones autónomas, lo que por cierto constituye un serio error;
tendencia que ha venido cambiando, al punto de admitirse sin mayor
inconveniente. Por otro lado, respecto de la acumulación de
pretensiones condicional, la práctica procesal ha determinado que las
pretensiones condicionales sean planteadas como pretensiones
accesorias, lo que resulta un contrasentido por la gran diferencia que
existen entre estos dos tipos de acumulación; sin embargo, dicha
1
3
práctica ha encontrado justificación en la medida que se prefiere evitar

plantear otra forma de acumulación no prevista en la norma para que los
jueces no la rechacen. Dentro del trabajo al interior de la Comisión, se
planteó una propuesta para regular todo tipo de acumulación antes
referidos, proponiéndose al interior del seno la Comisión un artículo que
regula la acumulación de pretensiones autónomas, condicional,
accesoria, alternativa y subordinada. Sin embargo, la Comisión adoptó
la posición de no regular de forma específica las diversas formas de
acumulación, pues esa precisamente había sido la razón de los errores
jurisprudenciales en los que se había incurrido en la aplicación del
Código Procesal Civil, al pretender este último cuerpo normativo, la
regulación o mención de algunos tipos de acumulación. En ese sentido,
se prefirió porque el instituto de la acumulación se rigiera por las normas
del Código Procesal Civil.
11.3.5. Acumulación sucesiva de pretensiones

Es necesario partir de una situación que es incontrastable, el inicio del
proceso no congela la realidad. En ese sentido, a pesar que se haya
iniciado un proceso, la administración puede realizar una serie de
actuaciones que dependan de la o las actuaciones sobre las que se
discute en el proceso. Ante ello, la Ley permite la posibilidad de que se
incorpore al proceso una pretensión distinta a la originalmente planteada
en la demanda, que esté referida a la nueva actuación administrativa. Es
claro que esta pretensión puede ser cualquiera de las reguladas en el
artículo 5 de la Ley.
El pedido de acumulación puede presentarse hasta antes de la

expedición de la sentencia en primer grado, sin embargo, a fin de no
lesionar el derecho de defensa de la parte demandada, es importante
que se le confiera la posibilidad de defenderse respecto de ella,
pudiendo, formular todas las defensas que podría haber planteado de
haber sido incorporada dicha pretensión en el escrito de demanda, lo
que incluye, claro está la posibilidad de incorporar medios probatorios.
Por ello, la Ley señala que si a consecuencia de la referida incorporación,
es necesaria la citación a audiencia para la actuación de un medio
probatorio, el Juez dispondrá su realización.
11.3.6. El denominado proceso de lesividad
1
3
Tradicionalmente se concibe que en el proceso

contenciosoadministrativo, sean los particulares los que recurren al
órgano jurisdiccional para solicitar que éste se pronuncie respecto de
una actuación administrativa. Sin embargo, la Ley de Procedimiento
Administrativo General autoriza a una entidad administrativa para que
sea ésta la que plantee una pretensión de nulidad contra cualquier
actuación administrativa, siempre que dicha actuación suponga un
agravio a la legalidad administrativa y al interés público; y siempre que
haya vencido el plazo para que sea la propia entidad que expidió el acto
la que declare la nulidad de oficio. Esta pretensión, que se encuentra
expresamente contemplada en el segundo párrafo del artículo 13 del
TUO de la Ley, tiene por finalidad que, a pesar de haberse vencido el
plazo para que la Administración declare la nulidad de oficio de una
actuación administrativa, ésta pueda recurrir al Poder Judicial para que,
en tutela de la legalidad administrativa, revise la conformidad al derecho
objetivo de la actuación administrativa impugnada.
Juan Carlos morón ursina establece que las notas caracterizadoras del
proceso de lesividad son las siguientes: «(i) Es un proceso contencioso
especial, diferenciado del tronco común que es el proceso
contenciosoadministrativo general; (ii) El proceso es promovido a
iniciativa de una entidad administrativa, quien aparece como
demandante en el proceso; (iii) Este proceso está dirigido a obtener un
pronunciamiento de la autoridad judicial sobre la validez jurídica de un
acto; (iv) La actuación administrativa debe haber sido producida por la
propia entidad demandante, y ser favorable a un administrado, el cual le
declara derechos; y, (v) La actuación administrativa debe ser
considerada como lesiva al bien común v contraria al ordenamiento
jurídico».
De esta manera, entonces, es un proceso especial diseñado con la

finalidad de hacer prevalecer la tutela al interés público, para lo cual se
le permite a la Administración que solicite al Poder Judicial la nulidad de
una actuación administrativa. Resulta interesante tener presente que
estamos frente a una situación excepcional razón por la cual en estos
casos se impide que sea la propia Administración la que declare la
1
3
nulidad de su propio acto (se limita con ello la autotutela administrativa)

exigiéndosele que acuda al Poder Judicial para lograr esa nulidad.
LA SATISFACCIÒN DE LOS ADMINISTRADOS EN LA PRESTACIÒN DE

SERVICIOS PÙBLICOS ES LA PRIMERA PRIORIDAD DE UN
GOBIERNO DEMOCRÁTICO
11.4. Tarea:
a) ¿Cuál es el objeto del proceso?

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b) ¿Qué es la pretensión en el proceso?

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c) ¿Qué es la actuación material?

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Unidad Temática
XII
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LOS SUJETOS DEL PROCESO
12.1. La competencia
En un ordenamiento procesal, la regulación de la competencia adquiere una
importancia especial, en la medida que supone la regulación de una garantía
que forma parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva: el derecho al Juez
Natural, consagrado expresamente en el inciso 3 del artículo 139 de la
Constitución. En ese sentido, el profesor alemán Stefan LEÍBLE enseña que:
«Para satisfacer el constitucionalmente consagrado principio del Juez legal, se
requiere de una precisa regulación legal de la competencia. Solamente si está
fijado antes de cada procedimiento con base en las regulaciones abstractas,
qué Juez y qué tribunal es competente, se puede enfrentar el peligro de
decisiones arbitrarias. Un firme régimen de competencia crea seguridad
jurídica».
Pero no sólo la garantía del Juez Natural se encuentra íntimamente ligada al

instituto de la competencia, pues el respeto al derecho constitucional al acceso
a la jurisdicción también dependerá de las normas que se establezcan sobre la
competencia, pues de dichas normas dependerán la posibilidad y facilidad de
acceso a la jurisdicción que tengan, tanto el demandante, como el demandado.
Una vez expuesto el fundamento constitucional del instituto de la competencia,

pasemos al estudio de dicho instituto.
Como es sabido, la competencia es la aptitud que tiene un órgano jurisdiccional

para ejercer válidamente la función jurisdiccional en un determinado ámbito. De
esta forma, es sabido que todos los órganos jurisdiccionales ejercen dicha
función, pero no todos ellos tienen competencia para conocer determinada
pretensión. En ese sentido, existen diversos criterios para poder determinar la
competencia; es decir, diversos criterios que determinan dentro de qué ámbitos
pueden ser ejercidos válidamente la función jurisdiccional. Analizaremos en
esta sede algunos de los criterios de la competencia.
12.1.1. La competencia territorial

Uno de dichos ámbitos es el territorial, el que nos indica dentro de qué
espacio es válido el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de un
Juez. En ese sentido, la doctrina reconoce que la regla general que
determina la competencia por razón del territorio es la regia del forum
1
3
rei, conforme a la cual es competente el Juez del lugar del domicilio del
demandado. Dicha regla es formulada por la doctrina con la finalidad
de facilitar el ejercicio del derecho de defensa por parte del demandado,
pues él participa del proceso contra su voluntad. Sin embargo, dicha
regla puede suponer en muchos casos que el ejercicio del derecho de
acción (tutela jurisdiccional efectiva en su expresión de acceso a la
jurisdicción) del demandante se dificulte por las especiales
circunstancias de éste. Es por ello que la legislación ha establecido
algunas excepciones a dicha regla como en el caso de las pretensiones
de alimentos en las cuales la ley, con el fin de tutelar al demandante
por la especial circunstancia en la que éste se encuentra, plantea un
caso de competencia facultativa, de forma tal que el demandante tiene
la facultad de elegir entre demandar ante del Juez del domicilio del
demandado, o ante del Juez de su domicilio.
Igual circunstancia se presenta en el proceso

contenciosoadministrativo, donde una de las partes es el Estado. En
efecto, es claro que el Estado tiene una presencia en todo el territorio
nacional, presencia que no tiene el particular demandante. Por ello,
exigir que el demandante tenga que acudir hasta el lugar del domicilio
de la entidad administrativa autora de la actuación administrativa
impugnada, supone una situación demasiado gravosa para aquél,
generando con ello una barrera al acceso a la jurisdicción. Sin duda
pues, la regla del forum reí supone de alguna manera un beneficio para
el Estado, y un costo adicional al ciudadano demandante, pues es éste
el que deberá trasladarse hasta la sede de la entidad administrativa que
será demandada, a efectos de plantear su demanda.
Ante ello, se hacía necesario que la ley determine una regla especial
que quebrante dicha barrera, lo que, como hemos dicho, se hubiera
realizado a través de la regulación de la competencia facultativa. Dicha
situación de privilegio del Estado se quiso eliminar en el
Proyecto que fuera aprobado por la Comisión, con la redacción de su
artículo 8342, norma que establecía una competencia facultativa en los
procesos contencioso-administrativos, concediéndole al demandante la
posibilidad de elegir si demandar ante el Juez de su domicilio, o ante el
Juez del domicilio del demandado, o ante el Juez del lugar donde se
realizó la actuación impugnable. La razón de dicha propuesta fue,
1
3
repetimos, eliminar las barreras de acceso a la jurisdicción de los

particulares en !os procesos contenciosoadministrativo, especialmente
de aquellos ciudadanos de regiones y ciudades distintas a Lima,
quienes se hubieran visto obligados a tener que trasladarse a la capital
todas las veces que hubieran querido demandar a entidades del
gobierno central.
Dicha opción, lamentablemente, no fue adoptada en la Ley. En efecto,

al aprobarse el artículo 8 de la Ley del proceso
contenciosoadministrativo se impidió legalmente que el demandante
tuviera la posibilidad de demandar ante el Juez de su propio domicilio,
el mismo que tendrá ahora que demandar ante el Juez del domicilio del
demandado, o ante el Juez del lugar donde se produjo la actuación
impugnable. Con ello se eliminó una propuesta que tenía por finalidad
reducir los costos y facilitar el acceso a la jurisdicción.
Ahora bien, actualmente es el artículo 10 del TUO, el que regula la

competencia por razón del territorio. Esta norma ha mantenido en
esencia lo dispuesto en el artículo 8 al señalar que el competente por
razón del territorio es el Juez del domicilio del demandado o de donde
se produjo la actuación impugnable o el silencio administrativo.
Creo importante reiterar el hecho que en los casos en los que dicha
norma genere una barrera infranqueable o excesivamente costosa para
el acceso a la jurisdicción, el Juez debe inaplicar esa norma de
competencia, y permitir que el demandante pueda demandar ante el
Juez de su domicilio. El derecho al Juez predeterminado por la ley debe
ser ponderado en un proceso contencioso-administrativo propio del
Estado constitucional, con el derecho de acceso a la justicia. La Ley no
puede predeterminar cualquier Juez, sino uno cuyo libre e igualitario
acceso esté garantizado. Si el establecimiento de un juez genera una
restricción al acceso a la justicia, entonces, se debe preferir permitir el
libre acceso.
Es necesario tener en consideración que, a pesar que no lo diga de

modo expreso el TUO de la Ley que regula el proceso
contenciosoadministrativo, cuando son dos o más los demandados en
el proceso contencioso-administrativo, el demandante puede
1
3
interponer la demanda ante el Juez del domicilio de cualquiera de ellos.

Eso ocurre, por ejemplo, en los casos en los que se plantea un proceso
contencioso-administrativo contra una actuación impugnable derivada
de un procedimiento administrativo trilateral, en cuyo caso, el Juez
competente por razón del territorio será el Juez del domicilio de la
entidad administrativa demandada, o el Juez del domicilio del otro
particular que fue parte del mencionado procedimiento administrativo.
También ocurrirá ello en los procesos de lesividad en los que la
demanda es planteada por una entidad distinta a la que generó el acto
administrativo, y que se encuentra legitimada por ley.
12.1.2. Competencia por razón de la materia

Con referencia a la competencia por razón de la materia lo conveniente
sería que existan órganos jurisdiccionales especializados en lo
contencioso-administrativo, y la Ley y apostó por ello, pues es claro que
la actuación de la Administración no puede ser juzgada con los mismos
parámetros y reglas que rigen las relaciones entre los particulares.
Dicha apuesta debe ir unida, definitivamente, a una adecuada

formación de Magistrados en la especialidad administrativa.
Lamentablemente la reacción del Estado frente a la creación de los

Juzgados contenciosos administrativos ha sido muy lenta y ello ha
generado una enorme insatisfacción a los reclamos de justicia de los
administrados.
Cabe señalar que el 28 de mayo de 2008 se promulgó la Ley 29364

que, entre otras normas, modifica el artículo 57 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial que dispone que los juzgados laborales son
competentes para conocer las demandas contencioso-administrativas.
12.1.3. Competencia por razón del grado
12.1.3.1. Las marchas y contramarchas de la competencia por

razón del grado
1
3
Este ha sido uno de los temas que más variaciones ha tenido, incluso,
antes de la entrada en vigencia de la Ley que regula el proceso
contencioso-administrativo. Quizá ello se deba a que se trata
precisamente de un sensible aspecto del control de poder interorgánico
que el proceso contencioso-administrativo supone. Desde los trabajos
iniciales del Proyecto se quiso subsanar una deficiente regulación que.,
sobre el particular, tenía el Código Procesal Civil. En este sentido, el
Proyecto buscó establecer unos criterios de determinación de la
competencia por razón del grado que no fue acogido por el texto de la
Ley 27584 aprobado por el Congreso, pero que posteriormente fuera
modificado por la Ley 27709 y, luego, por la Ley 28531. Para tal efecto,
el proyecto proponía las siguientes reglas de determinación de la
competencia por razón del grado:
• Por regla general, era competente el Juez Especializado en lo
Contencioso-administrativo.
• Cuando se trate de actuaciones realizadas por tribunales o Consejos
Administrativos que constituyen última instancia administrativa, era
competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa
de la Corte Superior respectiva.
• La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema resuelve en
apelación como última instancia o en recurso de casación según
corresponda. Se estableció que en ningún caso lo resuelto por una
Sala de la Suprema, sería revisado por otra Sala de la Suprema.
Con ello, se establecía que en la generalidad de los casos sea

competente el Juez especializado en lo contencioso-administrativo,
salvo que se impugnara una actuación de un tribunal o consejo
administrativo en cuyo caso debía ser competente la Sala
especializada en lo contencioso-administrativo. La razón de dicha
disposición era la consideración de que lo mejor era que una actuación
administrativa de un órgano colegiado sea revisada por otro órgano
colegiado. Asimismo, se quiso eliminar aquella situación conforme a la
cual los procesos contenciosos administrativos se iniciaban en la Corte
Suprema, pues se quería que este órgano jurisdiccional se dedique
especialmente a la trascendental tarea de unificar la jurisprudencia.
Sin embargo, la propuesta planteada en el Proyecto no fue acogida en

la Ley 27584. En efecto, la Ley 27584 optó más bien por diseñar un
1
4
sistema de competencia mucho más simple que el previsto en el

Proyecto, sistema que por lo demás, hacía mucho más fácil la
determinación de la competencia por parte del ciudadano que
planteaba la demanda contencioso administrativa. De esta forma, la
Ley 27584 generalizó y unificó los criterios de competencia,
estableciendo lo siguiente:
• El Juzgado Especializado en lo contencioso-administrativo es
competente en primera instancia.
• La Sala Especializada en lo contencioso-administrativo de la Corte
Superior respectiva es competente en segunda instancia.
• La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la
República resuelve sólo en sede casatoria.
Con ello, en la regulación de la Ley 27584 todo proceso

contenciosoadministrativo se iniciaba ante el Juez Especializado en lo
contencioso-administrativo. Lo positivo de la opción elegida por la Ley
27584 en materia de competencia funcional -además de uniformar los
criterios para establecer la competencia funcional- era que la Corte
Suprema de Justicia de la República actuaba única y exclusivamente
en sede casatoria.
Sin embargo, la regulación establecida en la Ley 27584 fue objeto de
muchas críticas por parte de algunas entidades administrativas,
especialmente de aquellas que habían estado acostumbradas a que
sus actuaciones administrativas sean revisadas en primera instancia
por la Corte Suprema de Justicia de la República.
Así es, en la dispersa regulación en materia contencioso administrativa
existente antes de la vigencia de la Ley 27584 existía algunas entidades
como el Tribunal Fiscal y el Tribunal del Indecopi, cuyas actuaciones
administrativas eran revisadas a través del contencioso-administrativo,
en primera instancia, por la Corte Suprema de Justicia de la República,
lo que ciertamente constituía un despropósito, pues además de
recargar innecesariamente las labores de la Corte Suprema de Justicia
de la República se desvirtuaba todo el sistema de medios
impugnatorios.
Lo cierto es que el Poder Ejecutivo fue muy permeable a dichas críticas,
lo mismo que el Congreso de la República, lo que determinó que, a los
pocos días de entrada en vigencia de la Ley 27584, se expidiera la Ley
27709 que modificaba la competencia funcional en el proceso
1
4
contencioso-administrativo. De esta manera, conforme a lo dispuesto

por la Ley 27709, la competencia funcional en el proceso contencioso-
administrativo fue la siguiente:
• En primera instancia conoce el juez especializado en lo contencioso-
administrativo.
• El segundo párrafo del artículo 9 de la Ley conforme al texto
modificado por la Ley 27709 disponía expresamente que: «cuando
se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco
Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal
Fiscal, Tribunal del Indecopi, Tribunal de Consucode, Consejería de
Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores,
es competente en primera instancia la Sala Contencioso
Administrativa de la Corte Superior respectiva». En estos casos el
recurso de apelación es conocido por la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia de la República, y el recurso de casación es
conocido por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de
Justicia de la República.
• Por regla general, la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema de Justicia de la República resuelve en casación.
Como puede verse, la Ley 27709, volvió al esquema planteado por el
proyecto en el sentido de establecer una diferencia en la determinación
de la competencia funcional en función de la entidad administrativa
cuya actuación administrativa es objeto de impugnación en el proceso
contencioso-administrativo. El parámetro que parece haber servido a
los legisladores para establecer el órgano jurisdiccional que debe ser el
competente en primera instancia es la determinación de si la entidad
administrativa demandada es un órgano colegiado o unipersonal.
Ahora bien, lo positivo de lo dispuesto por la Ley 27709 es que
establece con absoluta precisión cuáles son las entidades
administrativas que serán demandadas en primera instancia ante la
Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva,
dejando de lado con ello la imprecisa determinación que tenía el Código
Procesal Civil en la materia. Sin embargo, la modificación introducida
por la Ley 27709 tenía, en nuestra opinión, dos deficiencias:
• La primera estaba dada por lo dispuesto en el segundo párrafo,
debido a que la norma comienza diciendo «cuando se trata de
impugnación de resoluciones (...)». Decimos que es un defecto, pues
toda la Ley 27584 se ha preocupado en utilizar el término «actuación
1
4
administrativa» que es un término mucho más amplio que el término

«resolución; pues la resolución sería una especie de actuación
administrativa. A partir de lo dispuesto en la Ley 27709 nos
preguntábamos ¿quién es competente cuando se desee impugnar la
inercia o la actuación material de la Superintendencia de Banca y
Seguros, por ejemplo? Una primera interpretación podría haber sido
que como la norma se refiere sólo a resoluciones, entonces debo ir
al Juez especializado, y no a la Corte Superior, pues la Corte
Superior sólo es competente para conocer la impugnación
resoluciones que expide la
Superintendencia de Banca y Seguros, y no todas las actuaciones
administrativas de este órgano. Una segunda interpretación podría
haber sido la siguiente: resulta claro que la intención del legislador
ha sido que cualquier actuación administrativa derivada de una de la
entidades administrativas expresamente descritas en la norma sea
impugnada por ante la Sala Contencioso Administrativa de la Corte
superior respectiva; con lo cual no interesa en realidad cuál es la
actuación administrativa impugnada, sino cuál es el órgano del cual
proviene la actuación. En lo personal, señalamos que éramos
partidarios de esta segunda interpretación, pues creemos que es la
que más se ajusta a la intención del legislador, y a la razonabilidad
de la determinación de la competencia funcional que ha venido
estableciéndose desde el Proyecto.
• La segunda deficiencia es haber dispuesto otra vez una «ficción

impugnatoria» al establecer que la Corte Suprema actúe, aunque
con Salas distintas, como órgano revisor en apelación, y como
órgano revisor en casación. Creemos que hubiera bastado con
establecer que se llegara a la Corte Suprema en apelación; pero ello
es al final, una opción legislativa.
Ahora bien, resultaba claro que la Ley 27709 había introducido una
suerte de trato diferenciado entre las entidades administrativas
demandadas, disponiendo que algunas de ellas pudieran ser
demandadas en primera instancia ante la Sala de la Corte Superior
respectiva y otras ante el Juzgado Especializado. Ello llevó a que
algunas de las entidades administrativas que no habían sido
consideradas en la norma de excepción, es decir, en la norma que
1
4
establecía como órgano jurisdiccional competente en primer grado a la

Sala especializada de la Corte Superior, reclamaran tener el mismo
trato, siendo ella la razón por la cual la norma de competencia funcional
fue nuevamente modificada por la Ley 28531, publicada en el Diario
Oficial «El Peruano» el 26 de mayo de 2005. En ella, se agregó como
entidad administrativa que debía ser demandada ante la Sala
Especializada de la Corte Superior respectiva, al Tribunal
administrativo/ directorio o comisión del accionista mayoritario de
CONASEV.
A pesar de los intentos por hacer que una específica regulación de la

competencia por razón del grado evitase los problemas de
determinación del Juez competente, en la práctica se han venido
sucediendo una serie de discusiones acerca del órgano jurisdiccional
competente por razón del grado en algunos casos; como por ejemplo
el supuesto en el cual se demande a consecuencia de una actuación
administrativa expedida por un Consejo Directivo de un organismo
regulador. En efecto, si miramos las modificaciones introducidas por las
leyes 27709 y 28531 podemos apreciar que uno de los casos en los
que la competencia corresponde a la Sala especializada de la Corte
Superior correspondiente es en el supuesto en el cual se demande por
actuaciones administrativas correspondientes a Tribunales de
organismos reguladores, pero no se señala que así sea en el caso en
que la actuación administrativa haya sido expedida por un Consejo
Directivo de un organismo regulador. La aplicación del principio de
legalidad que rige la regulación de la competencia en general, debía
haber llevado a pesar que en los casos de actuaciones administrativas
de Consejos Directivos de organismos reguladores, se demande ante
el Juez Especializado, al no estar incluida esa hipótesis en la norma de
excepción que fijaba la competencia en la Sala Especializada de la
Corte Superior respectiva, a pesar de lo cual, alguna jurisprudencia ha
considerado más bien que la competencia corresponde en estos casos
a las Salas especializadas de la Corte Superior respectiva.
12.1.3.2. La regulación de la competencia en el TUO y su más

reciente modificación
Dentro de las modificatorias que introdujo el Decreto Legislativo N°
1067 a la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo y que
1
4
posteriormente terminó siendo recogida en el TUO de la Ley que regula

el contencioso-administrativo se encontraba la norma relativa a la
competencia por razón del grado. En ese sentido, la modificatoria
mantuvo en esencia el sistema de determinación de competencia que
hasta ese momento había imperado en materia contencioso
administrativa, esto es, la de contemplar dos reglas. Una regla general
que establecía la competencia por razón del grado correspondía al
Juez especializado y una regla especial o que establecía que en el caso
de algunas entidades administrativas la demanda debía ser planteado
ante la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior. La
modificatoria al régimen anterior supuso fundamentalmente ampliar la
lista de entidades a las cuales se les demandaría ante la Corte
Superior. Sin embargo, trajo consigo además, algunas mejoras, como
por ejemplo, aclarar que el proceso se iniciaría ante la Sala respectiva
de la Corte Superior, cuando el objeto de la demanda versara sobre
una actuación de cualquiera de esas entidades administrativas, y no
solo una resolución, como se señalaba antes. Con ello, quedaba claro
que la inercia, la omisión y el silencio eran incluidas en esos casos.
La modificatoria introducida, sin embargo, no resolvió el problema de

los Consejos Directivos de organismos reguladores, o si se quiere
mantuvo la redacción anterior, con lo que de su texto entonces, resulta,
a nuestro modo de ver que en esos casos la competencia correspondía
al Juez especializado.
La inquieta historia de la regulación de la competencia funcional en el

proceso contencioso administrativa se volvió a ver perturbada a menos
de un año de su modificación anterior, con el dictado de la reciente Ley
29364 promulgada el 28 de mayo de 2009. La primera disposición
modificatoria, modifica, precisamente, el artículo 11 del TUO de la Ley
que regula el proceso contencioso-administrativo.
El nuevo texto vuelve a la versión original de la Ley y establece que

todos los procesos contenciosos administrativos serán de competencia
del juez especializado en lo contencioso-administrativo, y, en segundo
grado, las salas contencioso-administrativas respectivas. Con ello, se
llega nuevamente a simplificar las reglas, de modo que existe ahora
1
4
solo una. Esta modificatoria responde a una modificación mayor

referida al recurso de casación en el Perú, así que esperemos que se
mantenga inalterable por mayor tiempo que sus predecesoras.
12.2. Las partes del proceso contencioso

Parte en el proceso es todo aquél que demanda o en cuyo nombre se demanda,
y también lo es todo aquél contra quien se plantea una demanda. Ahora bien,
existen algunas condiciones que se exigen para que la actuación de quien actúa
como parte sea válida, estas son: capacidad, el interés para obrar y la
legitimación.
12.2.1. La capacidad
En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte y
la capacidad procesal. La capacidad para ser parte es la aptitud para
ser titular de situaciones jurídicas procesales. En ese sentido, tiene
capacidad para ser parte todo sujeto de derecho, entre los cuales se
encuentran: el nastiturus, las personas naturales, las personas
jurídicas, los patrimonios autónomos y el Estado.
La capacidad procesal es la aptitud para realizar por sí mismo las

situaciones jurídicas de las cuales un sujeto de derecho es titular.
La capacidad, tanto la procesal como la capacidad para ser parte,

constituye un presupuesto procesal.
Los conceptos de capacidad para ser parte y el de capacidad procesal

son conceptos comunes a todo el derecho procesal, con lo cual son
aplicables también al proceso contencioso-administrativo.
12.2.2. El interés para obrar

Es la relación de utilidad que existe entre la providencia jurisdiccional
solicitada y la tutela a la situación jurídica cuya tutela está siendo
planteada en el proceso. Es por ello que el instituto del interés para
obrar sirve para evitar que «se realice el examen de mérito, cuando el
amparo de la demanda o de la defensa sería secundum ius, es decir,
1
4
justo, pero resultaría inútil». De ahí que, un sector de la doctrina señale

que el interés para obrar se encuentra íntimamente ligado al principio
de economía procesal, pues sirve para evitar una actividad procesal
inútil.
Ahora bien, dicha utilidad deberá ser medida en función de la situación

jurídica cuya tutela se reclama con el inicio del proceso respectivo. De
esta manera, si el proceso contencioso-administrativo iniciado por el
ciudadano no resulta útil para brindar una efectiva protección a la
situación jurídica sustancial, entonces no hay interés para obrar.
Esa situación se presentaría en todos aquellos casos en los cuales la

situación jurídica sustancial del particular que inicia el proceso no se
haya visto vulnerada o no se encuentre amenazada por la actuación
administrativa, como ocurre en aquellos casos en los cuales la
Administración haya satisfecho al ciudadano en su pretensión.
12.2.3. La legitimidad para obrar
12.2.3.1. La noción de legitimidad para obrar

La legitimidad para obrar es la posición habilitante para ser parte en el
proceso7; en ese sentido, se habla de legitimidad para obrar activa para
referirse a la posición habilitante que se le exige al demandante para
poder plantear determinada pretensión; y se habla de legitimidad para
obrar pasiva para referirse a la posición habilitante que se le exige al
demandado para que la pretensión procesal pueda plantearse
válidamente contra él.
12.2.3.2. Legitimidad para obrar ordinaria y extraordinaria

Hemos dicho que la legitimidad para obrar es una posición habilitante.
Dicha posición habilitante puede estar determinada por dos situaciones
distintas:
7
MONTERO AROCA, Juan; “La Legitimación el Código Procesal Civil en el Perú”, en Ius et Praxis, Revista
editada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, pp. 11-13.
1
4
Por la simple afirmación que realiza el demandante de la titularidad de

las situaciones jurídicas que él lleva al proceso, en este caso estamos
frente al supuesto de lo que la doctrina conoce como legitimidad para
obrar ordinaria; o, Por la permisión legal expresa a determinadas
personas a iniciar un proceso, a pesar de no ser titulares de las
situaciones jurídicas subjetivas que se llevan a él, en este caso estamos
frente a lo que la doctrina conoce como legitimidad para obrar
extraordinaria.
12.2.3.3. Legitimidad para obrar activa

De esta forma, en el proceso contencioso-administrativo tendrá
legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación
jurídica que haya sido o esté siendo vulnerada o amenazada por la
actuación administrativa impugnada en el proceso, sin que se exija para
efectos de la legitimación que el demandante haya sido parte del
procedimiento administrativo. Dicha regla de determinación de la
legitimidad para obrar activa tiene sustento en la finalidad del proceso
contencioso-administrativo de plena jurisdicción, el mismo que
pretende la tutela de las situaciones jurídicas subjetivas, y no se agota
en el solo control de la legalidad del acto administrativo.
Por lo demás, debe tenerse en cuenta el hecho que el proceso

contencioso-administrativo debe ser concebido como un instrumento
que brinda una efectiva tutela a las diversas situaciones jurídicas de las
cuales puede ser titular un sujeto de derecho, y en el caso concreto, un
particular. Siendo ello así, una de dichas situaciones jurídicas está
constituida por los intereses o derechos difusos, los mismos que son
entendidos como intereses o derechos cuya titularidad corresponde a
un conjunto indeterminado de sujetos. En este caso, en la medida que
la titularidad es difusa se hace imposible la determinación de quiénes
resultan estar legitimados para poder plantear dicha pretensión. Debido
a ello, el TUO, en su artículo 14, ha optado por establecer una efectiva
tutela de los intereses o derechos difusos otorgando legitimidad para
obrar extraordinaria al Ministerio Público, al Defensor del Pueblo y a
cualquier persona natural o jurídica. Esta última forma de legitimación
extraordinaria es lo que la doctrina procesal conoce como «acción
popular» y se concede bajo el entendido que los intereses que se
desean tutelar forman parte del interés público, con lo cual la ley amplía
1
4
la legitimación concediéndosela a cualquier persona para que ésta, en

nombre propio, pueda iniciar un proceso en tutela de un interés que, de
manera individual, no le corresponde. La regulación de esta forma de
legitimación parte de otorgarles a los particulares una mayor
participación en la tutela del interés público, y específicamente, en la
tutela de los derechos e intereses difusos.
En los procesos de lesividad la legitimación activa corresponde a la

entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación
administrativa que declare derechos subjetivos.
12.2.3.4. Legitimidad para obrar pasiva

En lo que se refiere a la legitimidad para obrar pasiva, ésta le
corresponde, por regla general, a las entidades administrativas. En ese
sentido, la legitimidad pasiva se determinará en función de la actuación
administrativa que es impugnada en el proceso contencioso-
administrativo. De esta forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 15
del TUO la pretensión en el proceso contenciosoadministrativo se dirige
contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia
administrativa el acto administrativo o la declaración administrativa
impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio u omisión es objeto del
proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños cuyo
resarcimiento está siendo discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un
procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya
nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió, en los
casos del proceso de lesividad.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo
favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto
del proceso de lesividad.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado están incluidas en los
supuestos previstos precedentemente, según corresponda.
1
4
12.3. El Ministerio Público

El Ministerio Público es otro de los sujetos que actúan en el proceso
contencioso-administrativo. La participación del Ministerio Público puede darse
de cualquiera de estas dos formas: como parte o como dictaminador. Actúa
como parte en los casos en los que la ley así lo establezca, como en los casos
de los procesos en tutela de los intereses difusos. Actúa como dictaminador en
todos los demás casos, en los que, debido a que la materia controvertida versa
sobre una actuación en ejercicio de una función estatal, la ley requiere una
opinión del Ministerio Público antes de la expedición de una sentencia. De esta
forma, entonces, en aquellos casos en los que el Ministerio Público actúa como
parte, no puede actuar como dictaminador.
La intervención del Ministerio Público como dictaminador ha sufrido una

modificación en el TUO de la ley que regula el proceso
contenciosoadministrativo. Así, acusado de ser uno de los causantes de la
demora del proceso contencioso-administrativo, la participación del Ministerio
Público ha sido reglada, señalándose que tiene solo 15 días para emitir su
dictamen, si no lo hace, no importa, debiendo remitir el expediente al Juez.
Incurre en responsabilidad el Fiscal que no remite el expediente en ese tiempo,
no si no expide su dictamen.
12.4. Tarea:
a) ¿cuáles son los sujetos del proceso?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
b) ¿Qué es la competencia por razón del grado?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
1
5
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
c) Desarrolle las partes del proceso contencioso.

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
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____________________________________________________________
___________________________________________________________
d) ¿Qué es la legitimidad para obrar extraordinaria?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
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Perú”, 30/12/1993.
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Administrativo General”, 24/03/2001.
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 Perú, Poder ejecutivo, 2009, decreto de Urgencia “Establece días hábiles para el
cómputo de determinados plazos administrativos a los días sábados,
domingos y feriados no laborables”, 21/10/2009.
 UNMSM, “Glosario de Términos”, 2010,

http://www.unmsm.edu.pe/ogp/archivos/glosario/inda.htm>, (12 de Abril del 2010).
 VENEGAS GAMARRA, César; El ―Derecho y Administración Pública‖, 2da

edición, Edit. Moreno S.A. Lima, 2005.
1
5

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Excelencia Académica

1.5. TAREA …………………………………………………………………………… 15

4.2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO…………………………… 38

UNIDAD TEMATICA ................................................................................................................................... 5

OTRAS RAMAS JURIDICAS ………………………… ........................................................... 54

6.12. PRINCIPIO GENERAL……………………………………………………. 72

Administración “Acción del Gobierno para dictar y aplicar las disposiciones

El Derecho Administrativo necesariamente surge desde que se forja el concepto

Para Zanobini1 (Citado por Ramón Parada en su obra Derecho Administrativo

decir es el régimen jurídico de la administración pública que ante la insatisfacción

- Que regula el ejercicio de la función administrativa: debe recordarse que

responsabilidad del Estado, sus agentes y concesionarios o licenciatarios,

- Y la protección judicial existente contra el administrado: una de las notas

No fue ni es fácil, sin embargo, la evolución desde el “Estado de policía” al

en particular. El reconocimiento formal y universal de los derechos del hombre

El Derecho Administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales

Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia la

El Derecho Administrativo realmente propio de un Estado de Derecho o un

1.4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA

y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente; al pasarse

b. ¿Ud. cree que la evolución del Derecho Administrativo ha sido producto

c. ¿Los gobernantes peruanos practican de alguna manera el ―Estado de

Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos

La versión moderna de este postulado subjetivista, no solo y reconoce al

Problema: Los poderes legislativo y judicial, también tienen actividades

Por tanto ni el objeto del Derecho Administrativo que es comúnmente aceptada

2.2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

2.2.1. VINCULACIÓN POSITIVA: La Administración Pública solo puede actuar

2.2.2. VINCULACIÓN NEGATIVA: siempre que la ley no prohíba expresamente

La vinculación negativa no es aplicable para el Derecho Administrativo.

La Administración Pública SIEMPRE ES DE VINCULACION POSITIVA,

2.3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

2.3.1. REGLADAS: Cuando la Administración Pública tiene la potestad reglada,

2.3.2. DISCRECIONALES: Son supuestos en que una norma le otorga una

2.4. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2.4.1. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

2.4.2. ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

ejercen determinadas funciones públicas (ejemplo: colegios de abogados

2.4.3. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONALES

Dentro de la Administración institucional vamos a distinguir 3 grupos

• Creados por ley que contendrá normas de derecho público,

2.4.4. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES

A) OPINION DEL DERECHO POSITIVO. Ha hecho suya una tesis doctrinal

B) CRITICA AL DERECHO POSITIVO. Mantiene que el gobierno dirige la

2.6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2.7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA

2.8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN

4. Los Gobiernos Regionales;

a) Actividad de policía: Consiste en la obligación de establecer y mantener

b) Actividad Prestacional: Consiste en la administración de los servicios

c) Actividad de fomento: Esta función se refiere a la promoción de la

d) Actividad normativa: La Administración emite continuamente normas

e) Actividad de sanción: La administración se encuentra facultada para

2.9. EL SERVICIO PÚBLICO

A partir de ello podemos señalar que el servicio público constituye una

2.10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

confianza técnicos o políticos distintos a los del funcionario público. Se

a. Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas relativas a la