LA BÚSQUEDA

DE EUROPA
Visiones en contraste
 E L E STAD O D E L BI E NE STAR EN EU R OPA

KEES VAN KERSBERGEN El estado del bienestar en Europa consti-

tiene un doctorado cum laude tuye un gran logro. Sin él, una economía
en Ciencias Sociales y Políticas
en el Instituto Universitario pujante, una sociedad habitable y confiada
Europeo de Florencia. Es cate- y un Estado eficiente resultan inconcebibles.
drático de Política Comparada
Sin embargo, al mismo tiempo el estado
en la Universidad de Aarhus.
Ha publicado numerosos tra- del bienestar se encuentra acorralado por
bajos en el ámbito de los estu- numerosos retos demográficos, económicos,
dios del estado de bienestar
en publicaciones de prestigio
financieros y políticos. En este capítulo
y en importantes editoriales se analizan importantes diferencias entre
universitarias. Su último libro distintos estados del bienestar y la inmensa
es Comparative Welfare State
Politics: Development, Opportu-
tarea a la que se enfrentan para encontrar
nities, and Reform (2014, nuevas formas de garantizar la protección
con Barbara Vis). social, a la vez que promueven el crecimien-
to económico sostenible.

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 E URO PA Y S US NACI O NE S : P O LÍTICA , SOCIEDA D Y CU LTU R A

EL ESTADO DEL
BIENESTAR EN EUROPA

Introducción

Pediré al lector que me permita comenzar este capítulo señalando que no

existe nada parecido a un estado del bienestar europeo. Sin embargo, debe
considerarse un concepto profundamente europeo en términos de origen,
de carácter e incluso de identidad.
El estado del bienestar es europeo “en origen” porque su nacimiento, tal
como se reconoce habitualmente, se produjo en Alemania a finales del siglo
xix. En torno a 1850, la mayoría de los países capitalistas en vías de indus-
trialización contaban ya con alguna versión de lo que más adelante serían
las leyes de lucha contra la pobreza, y comenzaron a introducir medidas de
protección en el ámbito laboral (Polanyi [1944], 1957). Asimismo, el Estado
prusiano había comenzado a experimentar con el seguro social ya en la déca-
da de 1840 (en forma de fondos de salud; véase Hennock, 2007). Sin embargo,

NO EXISTE UN ESTADO DEL

BIENESTAR EUROPEO. SIN EMBARGO, ES EUROPEO
EN ORIGEN, CARÁCTER E IDENTIDAD

fue Bismarck, en la Alemania imperial, quien introdujo por primera vez a

gran escala los seguros sociales obligatorios (Kuhnle y Sander, 2010), incluido
un seguro de enfermedad en 1883, un régimen de accidentes industriales en
1884 y un seguro de vejez e invalidez en 1889. Posteriormente, otros países
europeos siguieron su estela; algunos (como Austria) lo hicieron muy pronto,
otros (los Países Bajos, por ejemplo) de forma comparativamente más tardía.
El estado del bienestar es europeo “en carácter”, puesto que la amplia va-
riedad y la interconexión de las políticas sociales que lo integran reflejan la
experiencia histórica de miseria social, turbulencias, protestas, conflictos
políticos y guerras de Europa, por un lado, y de reconciliación, cooperación,
estabilidad, orden, armonía y paz, por otro. El estado del bienestar llegó
para ofrecer una respuesta única a la cuestión de cómo lograr y mantener
un orden económico, social, político y cultural relativamente cohesionado.
Después de todo, los seguros sociales promovidos por Bismarck no se
introdujeron simplemente para hacer frente a los riesgos que planteaba

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la sociedad industrial y mejorar las condiciones de vida de los trabajado-

res, sino principalmente para servir a los objetivos políticos de la creación
del Estado y la nación, y el establecimiento del orden social. El lector debe
recordar asimismo que la propia expresión “estado del bienestar” fue po-
pularizada, si no inventada, por William Temple, arzobispo de York, quien
la utilizó en 1941 para contraponer este estado ideal con el “estado de la
guerra” nazi.
En términos “de identidad”, el estado del bienestar se ha consolidado
como idea y paradigma compartido de los europeos, como logro político
y social altamente valorado por la población europea y como institución
con la que los ciudadanos vinculan su identidad (nacional). Puede que esto
sea más cierto en los países escandinavos que en otras zonas, y desde lue-
go es más válido para algunos modelos de estado del bienestar que para
otros. No obstante, incluso en el Reino Unido, donde puede afirmarse que el
arraigo público del estado del bienestar es mucho más débil que en Escan-
dinavia, el Servicio Nacional de Salud (NHS, por sus siglas en inglés) está
considerado uno de los mejores del mundo, y lo que es aún más importante,
es una institución que hace que los ciudadanos se sientan orgullosos de ser
británicos. Resulta revelador que el NHS supere en popularidad a las Fuer-
zas Armadas, la familia real y la BBC (Ipsos MORI, 2014; Quigley, 2014).
En el contexto general de la Unión Europea, el lema del “modelo social
europeo” se utiliza en referencia a algo únicamente europeo, en la medida
en que dicho modelo puede promover soluciones positivas a lo que en otros
lugares (como, por ejemplo, en el modelo estadounidense, presuntamente
menos social) se consideran transacciones inevitables entre el crecimiento
económico, por una parte, y la justicia y la cohesión sociales, por otro. De-
bido a su eficacia, la Comisión Europea defiende el estado del bienestar que
se ha desarrollado como un ejemplo que otros países (y la propia Unión)
deben replicar. En palabras del expresidente de la Comisión Europea, José
Manuel Durão Barroso:
Sí, debemos reformar nuestras economías y modernizar nuestros sistemas de
protección social. Pero un sistema de protección social eficaz que ayude a las
personas que se encuentran en situación de necesidad no es un obstáculo para
la prosperidad, sino un elemento indispensable para ella. De hecho, los países
europeos que cuentan con los sistemas de protección social más eficaces y con
los modelos de colaboración social más desarrollados son precisamente las eco-
nomías más prósperas y competitivas del mundo (Barroso, 2012).

El estado del bienestar en Europa representa un logro fundamental. Sin él,

prácticamente no sería posible imaginar unas economías florecientes, unas
sociedades habitables y acogedoras y unos sistemas de gobierno eficientes.
Sin embargo, este modelo de estado se enfrenta actualmente a diver-
sos retos de índole demográfica, económica, financiera y política. En este

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c­ apítulo expondré brevemente, en primer lugar, tres visiones que a menu-

do emergen en los debates sobre el estado del bienestar y que pretenden
cuestionar su propia razón de ser. Dichas visiones contienen importantes
verdades, pero solamente contemplan una parte de la cuestión. A conti-
nuación explicaré su función y defenderé que esta consiste fundamental-
mente en proporcionar protección frente a los riesgos sociales, y no tanto
en redistribuir la renta. Seguidamente describiré las enormes diferencias
que existen entre los diferentes estados del bienestar de Europa en cuanto
a la protección que ofrecen a sus ciudadanos y a su forma de abordar la
desigualdad de la renta. Estos sistemas no son estáticos. En las últimas
dos décadas, aproximadamente, muchos de ellos han reorientado sus sis-
temas de protección social hacia la activación del mercado de trabajo y las
inversiones sociales, con el fin de hacer frente a los retos que plantean el
envejecimiento de la población y los nuevos riesgos sociales. Esta tendencia
se ha observado a escala paneuropea y –desde un punto de vista económico
y social– ha sido relativamente beneficiosa, pero la crisis financiera y la
recesión económica posterior la han puesto en serio peligro. Los estados
del bienestar se enfrentan hoy en día a una tarea formidable: volver a en-
contrar nuevas formas para continuar proporcionando protección social
y, al mismo tiempo, fomentar el crecimiento económico sostenible (véase
Begg et al., 2015).

Tres medias verdades sobre el estado del bienestar

En los debates sobre el estado del bienestar surgen a menudo tres tipos de
planteamientos. Una visión muy compartida sostiene que este sistema es
una invención humana muy costosa e ineficiente, que apenas nos podemos
permitir, que muy probablemente termine agotando nuestros recursos y
que, en cualquier caso, resulta imposible de mantener a largo plazo. Según
esta perspectiva, vivimos en peores condiciones debido al nivel prohibitivo
de contribuciones e impuestos que exige este sistema. En otras palabras,
aunque desde algún punto de vista social se pueda valorar positivamente
el estado del bienestar, en términos globales supone esencialmente una im-
portante carga económica. Además, resulta obvio que requiere un elevado
volumen de recursos financieros para funcionar y que contiene desincenti-
vos económicos intrínsecos. No obstante, esta es solo una de sus vertientes;
la otra es que contribuye –en el lado de la demanda, a través del fomento del
consumo– de forma muy destacada a la estabilidad macroeconómica y –en
el lado de la oferta, por medio de inversiones en capital humano (educación
y formación, por ejemplo) y servicios sociales– estimula el desarrollo econó-
mico. Estudios recientes ponen incluso de manifiesto que la generosidad del

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estado del bienestar no crea desincentivos para trabajar; por el contrario,

incrementa el compromiso con el empleo (Van der Wel y Halvorsen, 2015).
El segundo planteamiento que se expresa reiteradamente es que el es-
tado del bienestar está en crisis, o que es el causante de una crisis en la
esfera económica o política. Resulta llamativo que este modelo de estado
siempre se haya considerado o bien en crisis o bien el causante de una. Ya
en 1975, la comisión trilateral (Crozier et al., 1975) publicó un informe sobre
la crisis mundial de sobrecarga e ingobernabilidad de la democracia que
presuntamente estaba causada, entre otras cosas, por las expectativas y
demandas cada vez mayores de los ciudadanos en relación con el estado
del bienestar. A continuación se argumentó que las crisis del petróleo de
la década de 1970 habían conducido a una crisis fiscal y de legitimidad del
estado del bienestar. Algunos analistas concluyeron que este había sido el
culpable del colapso económico, puesto que sus políticas redistributivas
habían erosionado la rentabilidad del capital y, por tanto, impedían la inver-
sión. Otros hicieron hincapié en que el aumento del gasto derivado del es-
tado del bienestar estaba expulsando la inversión privada. Recientemente,
las predicciones de crisis y colapso provienen de análisis que acentúan sus

HAY QUIEN CONSIDERA EL ESTADO DEL BIENESTAR

UNA INSTITUCIÓN PARECIDA A ROBIN HOOD, QUE ROBA A
LOS RICOS PARA DÁRSELO A LOS POBRES

efectos negativos: mayor interdependencia, internacionalización o globali-

zación. Esta visión parte de la creencia de que es necesario desmantelar los
sistemas sociales por razones asociadas a la competitividad internacional.
Los gobiernos se ven inmersos en una “carrera hacia abajo”. Además, se
argumenta que la mayor integración europea favorece el “turismo social”
y el “dumping social”, fenómenos que están socavando los estados del bien-
estar nacionales, mientras las soluciones europeas tardan en aparecer. A
pesar de todas estas historias alarmantes, no solo resulta patente que este
sistema ha sobrevivido a varias crisis (Starke et al., 2013), sino que además
continúa operativo; de hecho, ha sido capaz de desempeñar sus funciones
de protección social sorprendentemente bien teniendo en cuenta los du-
ros desafíos a los que se enfrentaba (véase Van Kersbergen y Vis, 2014,
capítulos 5 y 10).
El último enfoque que se plantea es que el estado del bienestar es bási-
camente una institución, en cierto modo, parecida a Robin Hood, porque
roba a los ricos para dárselo a los pobres. Como es natural, esta perspectiva
genera sentimientos viscerales, puesto que hay quien adora a Robin Hood
y su banda como héroes de los pobres, mientras que otras personas los
ven como villanos que deberían ser detenidos y neutralizados. En cierto

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sentido, se invoca la metáfora de Robin Hood para sustentar las otras dos
visiones del estado del bienestar: como piedra de molino alrededor del
cuello de la economía, y un sistema en crisis que provoca crisis. Aunque
resulta obvio que estas ideas reflejan solo una parte de la realidad, también
es meramente lo que hacen; centrarse en una parte de la cuestión y, por
tanto, mostrar una verdad sesgada.

Robin Hood frente a la hucha

Entonces, ¿cuál es la verdad completa? ¿Qué “es” el estado del bienestar

y cuál es su función? Permítanme que vuelva al tema de Robin Hood. ¿Es
cierto que el estado del bienestar es básicamente una institución parecida
a este héroe, porque roba a los ricos para dárselo a los pobres? En primer
lugar, es preciso señalar que, si bien la redistribución de la renta es un
aspecto de muchos de los programas de política social que conforman el
estado del bienestar, en especial de los diseñados específicamente para
luchar contra la pobreza, no es ese el motivo de su existencia. El estado
del bienestar es un conjunto de políticas y derechos institucionalizados
como derechos sociales que, a través de diversas vías, ofrecen protección
a todas las personas que puedan encontrarse en una situación de dificultad
económica y social. Por consiguiente, su principal misión es la puesta en
común y redistribución de los riesgos sociales, en particular el riesgo de
pérdida de ingresos, y no (necesariamente) la redistribución de la renta.
La metáfora que mejor describe esta función esencial, que de manera tan
creativa ha sugerido Barr (2001), es la de la hucha: un mecanismo que
ayuda a los ciudadanos a protegerse frente a los riesgos sociales y les per-
mite redistribuir los recursos a lo largo de su vida. Es importante tener
en cuenta que los estados del bienestar presentan enormes diferencias en
cuanto al grado de protección que ofrecen sus “huchas” a los ciudadanos
frente a los riesgos sociales (mercado laboral, ciclo vital, etcétera), y el nivel
de redistribución de la renta por parte de sus Robin Hoods.
El segundo aspecto que debe subrayarse es, por consiguiente, que no
existe “el” estado del bienestar como tal. Los estados del bienestar difieren
drásticamente en cuanto al volumen de presupuesto que asignan a la pro-
tección social y la redistribución, puesto que el gasto social neto (a precios
de 2011, después de aplicar impuestos, exenciones fiscales y prestaciones
sociales) oscila desde tan solo un 14,2% del producto interior bruto (PIB) en
Estonia hasta un 31,3% del PIB en Francia (OCDE, 2013). Además, no solo
se observan fuertes contrastes entre los estados del bienestar “en efecti-
vo”, sino también “en especie”: desde un punto de vista cualitativo, existen
diferencias notables en cuanto al modo en que organizan y ­financian sus

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sistemas de protección social, así como en el diseño y el destino de sus

presupuestos sociales. Lo más importante es que estas diferencias tienen
consecuencias cruciales para el funcionamiento del mercado de trabajo,
la organización de la vida laboral y familiar de los ciudadanos y el nivel de
protección social e igualdad de renta que impulsan las sociedades y del
que disfruta la población.
En muchos estados del bienestar, Robin Hood desempeña un papel menos
predominante que la hucha por una razón muy sencilla: simplemente, los
sistemas no están diseñados para redistribuir la renta (aunque en cierta
medida todos lo hagan). De hecho, en los estados del bienestar conserva-
dores y meridionales (véase más adelante), la redistribución de la renta es
un objetivo secundario y se produce como efecto colateral, si es que llega
a introducirse en la política social. Robin Hood solo redistribuye grandes
sumas de dinero en los sistemas socialdemócratas de corte universalista,
pero no solo a los pobres: también, y esto es lo más llamativo, a la clase
media. Los estados del bienestar ofrecen protección frente a los riesgos
sociales (vejez, desempleo, discapacidad, etcétera) y permiten mantener
los ingresos. En realidad, la mayor parte de la redistribución de la renta es
horizontal, es decir, intrapersonal a lo largo de la vida y dentro de cada gru-
po de renta. La redistribución de ricos a pobres es mucho menor. Supues-
tamente, solo en los estados del bienestar liberales Robin Hood desempeña
el papel de superhéroe de los pobres, porque en esos países muchas de
las medidas sociales están dirigidas exclusivamente a ellos. Sin embargo,
una investigación reciente (Levell et al., 2015) muestra que incluso en los
liberales (como el Reino Unido) más de la mitad de la redistribución de la
renta es de naturaleza intrapersonal y se produce a lo largo de la vida: las
personas “meten dinero en la hucha” durante su vida laboral, para rom-
perla cuando necesitan esos fondos en etapas posteriores.

Diferentes tipos de estados del bienestar en Europa

El tipo y la calidad de los derechos sociales que garantizan el estado del

bienestar entrañan una dimensión imprescindible para entender la medida
en que las personas y las familias pueden llevar una vida digna en caso de
enfermedad, desempleo o vejez, con independencia de su desempeño en el
mercado de trabajo. ¿Cuál es el grado de rigidez de las normas establecidas
para poder acceder a una prestación? ¿Durante cuánto tiempo debe una per-
sona contribuir a un plan o régimen de protección social para tener derecho
a recibir una transferencia o un servicio? ¿Depende la percepción de una
prestación social de la renta anterior de la persona y de una verificación de
sus recursos disponibles? La calidad de las prestaciones y servicios es elevada

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si resulta relativamente sencillo acceder a ellos, por ejemplo cuando se re-

quiere un periodo de contribución breve y no se lleva a cabo una verificación
de los recursos. De forma similar, un derecho social es de alta calidad cuando
la tasa de sustitución de una prestación (definida como la parte del sueldo o
salario que sustituye una prestación) es elevada y su duración prolongada.
La dimensión que debe analizarse por otro lado para evaluar la calidad
de la protección social es la medida en que el estado del bienestar altera,
reproduce o incluso refuerza la estratificación social y económica. Como
expuso Esping-Andersen (1990, pág. 55) con un argumento ya célebre, los
estados del bienestar “son instituciones clave en la estructuración de las
clases y del orden social” y, dependiendo de su configuración institucio-
nal, tienen efectos muy diferentes en la estructura social. Los estados del

ESPING-ANDERSEN DISTINGUE TRES

TIPOS DE ESTADO DEL BIENESTAR: EL LIBERAL,
EL SOCIALDEMÓCRATA Y EL CONSERVADOR

bienestar “pueden tener el mismo tamaño o dimensión, pero ejercer efec-

tos completamente diferentes en la estructura social” y adoptar distintas
formas: “uno puede cultivar la jerarquía y la posición social, otro las duali-
dades y un tercero la universalidad. Cada uno de ellos producirá un tejido
propio de solidaridad social” (pág. 58). Esping-Andersen distinguió tres ti-
pos de estados del bienestar: el liberal, el socialdemócrata y el conservador.
El primero de ellos está orientado al mercado, y las medidas públicas
dirigidas a proporcionar ayuda y lograr el mantenimiento de los ingresos
están dirigidas principalmente a los pobres. En países como Australia,
Estados Unidos o el Reino Unido (con la notable excepción de la atención
sanitaria), la mayoría de las personas deben recurrir al mercado priva-
do para obtener protección social. Este sistema se caracteriza por unas
prestaciones bajas, de importe fijo, y financiadas mediante impuestos. El
acceso a ellas es restrictivo, puesto que la concesión de las prestaciones
está sujeta a una verificación de los recursos. Se fomenta la contratación de
seguros sociales privados a través de exenciones y deducciones fiscales, lo
que favorece a la clase media y a los ricos. En el estado del bienestar liberal,
la prestación de servicios es reducida y las transferencias son de modestas
a intermedias. Este sistema no contrarresta las desigualdades que genera
el mercado privado, y las personas que pueden permitírselo cuentan con
una protección adecuada. Otras, en cambio, dependen de ayudas sujetas
a los recursos disponibles. Este modelo pronto se vio sometido a presiones
políticas (ya en la era de Reagan o Thatcher) y la política de la austeridad
se convirtió en la respuesta dominante a muchos de los desafíos a los que se
enfrentaba el estado del bienestar en esos países.

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El estado del bienestar socialdemócrata basa los derechos sociales en

la ciudadanía o la residencia, por lo que en gran medida elimina las dife-
rencias de condición. Este modelo, en la versión imperante en los países
nórdicos, también se financia a través de impuestos. Sin embargo, el acceso
a la protección social es mucho más abierto, y las prestaciones y servicios
son más generosos, que en el sistema liberal. Este modelo presta asistencia
social a toda la población, sin imponer requisitos de acceso estrictos. El
papel del mercado en la provisión de prestaciones y servicios disminuye.
Varios países nórdicos experimentaron crisis de resultados en la década de
1990, pero lograron recuperarse de ellas básicamente a través del manteni-
miento de su senda de desarrollo, la maximización de la población activa,
unos mercados de trabajo flexibles pero protegidos al mismo tiempo y unas
importantes cotas de inversión social.

LOS MODELOS DE ESTADO

DEL BIENESTAR PRESENTAN DIFERENCIAS
SUSTANCIALES EN CUANTO AL NIVEL
DE COMPROMISO DE GASTO

El modelo de estado del bienestar conservador o corporativista se ca-

racteriza por programas de seguro social bismarckianos, que establecen
diferenciaciones y segmentación en función de la condición social y ocu-
pacional. Además, en países como Alemania y Austria los funcionarios pú-
blicos reciben un trato privilegiado por parte del seguro social, sobre todo
en lo que respecta a las pensiones. En este modelo, los ciudadanos, sobre
todo los varones, tienen derecho a acceder a una prestación o servicio en la
medida en que hayan contribuido a un régimen o plan de protección social.
El historial laboral es decisivo para la adquisición de derechos sociales; los
trabajadores realizan aportaciones a fondos del seguro social y reciben
prestaciones vinculadas a los ingresos que, además, dependen del periodo
de contribución. Por lo general, las transferencias tienen un peso mayor,
en detrimento de los servicios. Estos rasgos del sistema conservador im-
plican que el actual sistema de estratificación y la desigualdad de la renta
permanecen prácticamente inalterados; de hecho, tienden a aumentar en
lugar de moderar las diferencias existentes en términos de posición social
e ingresos. Las personas con empleo, sobre todo las que trabajan para el
Estado, cuentan con un nivel de protección adecuado dentro del sistema,
mientras que las que están más desvinculadas del mercado laboral quedan
marginadas y su protección social depende de sus familiares. Este modelo
estuvo sometido a presiones ya en las décadas de 1980 y 1990 debido a que
muchas de sus cualidades (regímenes de salida temprana, pasividad de
las prestaciones, dualidad en la protección, sesgo de género) impedían el

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aumento necesario de la participación en el mercado laboral, sobre todo

de las mujeres.
Algunos expertos defienden la existencia de un cuarto modelo especí-
ficamente meridional o mediterráneo, cuyos máximos exponentes serían
Italia, España, Portugal y Grecia. Este modelo presenta numerosos rasgos
comunes con el conservador, aunque se caracteriza por unos regímenes
de seguridad social mucho más fragmentados y particularistas y por un
fuerte énfasis unilateral en las pensiones (aunque no tanto en España); un
mercado laboral con importantes sesgos de género y con una estructura
que diferencia claramente a las personas ocupadas de las paradas; un papel
incluso más acusado de la familia (ampliada) en la combinación de protec-
ción social proporcionada por el Estado, el mercado y la familia; un sistema
de asistencia social subdesarrollado; y el clientelismo en la asignación de
prestaciones y puestos de trabajo en el sector público. Este modelo se vio
sometido a presiones debido a las bajas tasas de participación en el mer-
cado laboral (formal), las amplias brechas de protección social y la escasa
capacidad del Estado (que se traducía en una capacidad de recaudación
de impuestos inferior a la óptima). La mejor encarnación de todo ello sería
Grecia (véase, por ejemplo, Petmesidou y Guillén, 2015).
En resumen, los modelos de estado del bienestar expuestos presentan
diferencias sustanciales en cuanto al nivel de compromiso de gasto, pero
lo más importante desde el punto de vista de los resultados sociales que
obtienen (en términos de protección social y desigualdad, por ejemplo) son
los fines sociales específicos a los que destinan dicho gasto, la forma en que
se organizan, financian y gravan los programas y si estos están orientados
a la concesión de transferencias o a la prestación de servicios.

La generosidad de los estados del bienestar

Una forma de sondear la calidad relativa del funcionamiento y el desem-

peño del estado del bienestar consiste en analizar la generosidad de este.
La generosidad depende de las tasas de sustitución de las principales
prestaciones sociales, su duración, los requisitos que deben cumplir los
ciudadanos para poder acceder a ellas, el número de días de espera re-
cogidos en la normativa y la cantidad de personas cubiertas por el plan o
régimen de protección social. La generosidad mide el grado de institucio-
nalización de las prestaciones y servicios sociales como derechos sociales
que permiten a las personas “disponer de un medio de vida sin depender
del mercado” (Esping-Andersen, 1990, pág. 22).
En el gráfico 1, los países están clasificados en orden descendente según
su índice de generosidad en 1980. Cuanto mayor sea la puntuación obtenida

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en dicho índice, más generoso es un sistema. Como puede observarse, el

estado del bienestar socialdemócrata sueco era el más generoso en 1980,
y el estado liberal australiano se situaba en el extremo opuesto. Sin duda,
también es fácil reconocer en el gráfico la clasificación de estados del bien-
estar propuesta por Esping-Andersen. En 1980, los estados del bienestar
más generosos eran los países con sistemas de gobierno socialdemócratas
(excepto Finlandia), seguidos de cerca por los países conservadores. La ma-
yoría de los estados del bienestar liberales (Canadá, Nueva Zelanda, Estados
Unidos y Australia) aparecen en el tramo inferior del gráfico 1. En 1980, el estado
del bienestar italiano se parecía más al europeo liberal que al ­conservador,

Gráfico 1

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mientras que el del Reino Unido, un país liberal, presentaba mayores seme-
janzas con Austria y Alemania que con cualquiera de los liberales.
El gráfico 1 muestra también que, en lo que respecta a la generosidad, la
distinción entre estos tres modelos de estado del bienestar se oscureció
en cierta medida a partir de 2010. Los liberales siguen presentando rasgos
bastante específicos, fundamentalmente un nivel de generosidad bastante
modesto. Resulta interesante observar que el Reino Unido parece haberse
convertido en un estado del bienestar mucho más liberal de lo que era en
el pasado, puesto que cayó del noveno puesto en 1980 al duodécimo en
2010. Algunos estados socialdemócratas también se han vuelto bastante
menos generosos. Suecia, el campeón de la generosidad en 1980, cayó cin-
co puestos y acabó en el sexto lugar de la clasificación en 2010, mientras
que Dinamarca pasó del tercer lugar al octavo. Tres países de la Europa
continental (Bélgica, los Países Bajos y Francia) superaron a los estados
del bienestar socialdemócratas en términos de generosidad (excepto a No-
ruega) en 2010. Irlanda fue el que experimentó un cambio más notorio; en
este país el índice de generosidad pasó de 25,8 a 35,3, situándose en quinto
lugar y sobrepasando, por ejemplo, a Suecia y Dinamarca. A pesar de que
la clasificación de los estados del bienestar y la composición de los modelos
han variado, resulta evidente que siguen existiendo diferencias claras en
cuanto a su calidad, medida a través del índice de generosidad.

El estado del bienestar y la redistribución de la renta

El índice de generosidad no aporta información precisa acerca de las ca-

racterísticas redistributivas de los diferentes estados del bienestar, aunque
parece razonable suponer que los sistemas más generosos serán también
los más igualitarios. Además, existe una fuerte correlación negativa entre
el grado de generosidad y la desigualdad que generan (Jensen y Van Ker-
sbergen, 2016). La OCDE (2014) ha publicado datos interesantes sobre la
forma en que estos estados redistribuyen la renta y cuáles son los grupos
que más se benefician de las prestaciones sociales en términos relativos.
Se aprecia que los estados del bienestar presentan enormes diferencias
en estos aspectos. Los del sur de Europa transfieren una proporción muy
superior de prestaciones sociales al grupo con mayor renta que al grupo
inferior. Portugal lidera este grupo de países de la Europa meridional en el
que el grupo de renta más baja recibe claramente menos que el de la más
alta: un 11% de las prestaciones monetarias están destinadas a las personas
situadas en el 20% de las rentas más bajas, mientras que el 40% de dichas
prestaciones se asignan al 20% de personas con rentas más elevadas. Por-
tugal presenta asimismo uno de los mayores niveles de desigualdad.

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Este fenómeno se explica por dos causas fundamentales. En primer lugar,

en esos países la mayoría de las transferencias sencillamente no tienen por
fin ayudar exclusivamente a los pobres, sino proteger a todos los estratos
de la sociedad frente a los riesgos sociales. En segundo lugar, las presta-
ciones destinadas a las personas jubiladas, discapacitadas y desempleadas
suelen depender del periodo de contribución y del nivel de ingresos, por
lo que un porcentaje relativamente mayor termina en manos de personas
acomodadas en lugar de llegar a los pobres. Así sucede especialmente en
el caso de las pensiones, a las que los países del sur –y algunos de la Europa
continental– conceden, por lo general, un peso muy importante: Italia,
Grecia y Portugal, pero también Francia, gastan entre un 13% y un 16% de
su PIB en pensiones, un porcentaje entre dos y tres veces superior al que
destinan los estados del bienestar socialdemócratas, liberales y algunos de
los conservadores (Suiza y los Países Bajos), que normalmente destinan
entre un 3,6% y un 7,4% del PIB a este capítulo de gasto. Esto significa que,
en los estados del bienestar que conceden mayor peso a las pensiones, la
redistribución de la renta no tiene lugar de los ricos hacia los pobres, sino
esencialmente de un periodo de la vida a otro. En otras palabras, las des-
igualdades generadas durante la vida laboral se reproducen directamente
en la jubilación, en lugar de moderarse.
Este patrón redistributivo contrasta poderosamente con los estados del
bienestar liberales y socialdemócratas, en los que el grupo de menor renta
recibe en términos relativos una cantidad mayor que el grupo de ingre-
sos superiores. Australia, por ejemplo, prioriza claramente a los pobres:
más del 42% del volumen total de prestaciones está destinado al segmento
inferior, y tan solo un 3,8% al superior. No obstante, dado que el nivel de
desigualdad de Australia es parecido al de Portugal, también se descubre
que no existe una relación unívoca entre la asignación de prestaciones pú-
blicas a diferentes grupos de ingresos y la desigualdad. El principal motivo
es que el nivel de transferencias relativamente elevado que se destina al
tramo inferior de renta puede ser consecuencia de dos factores: el alto ni-
vel de gasto total, como sucede en los países nórdicos; o la selección a través
de la verificación de los recursos, que significa que las prestaciones (por
lo general mínimas) se ofrecen exclusivamente a quienes no disponen de
otros recursos, como en el caso de los países anglosajones.
Otro elemento que es preciso tener en cuenta es que buena parte del
efecto que ejerce el estado del bienestar sobre la desigualdad depende de
la forma en que se financien y asignen las prestaciones y servicios sociales.
Los sistemas universalistas e integrales financiados a través de impuestos,
que son característicos del modelo socialdemócrata, resultan mucho más
redistributivos que los sistemas selectivos, incluso en ausencia de progresi-
vidad tributaria (véase Rothstein, 1998). En cierto modo, esto es contrario

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a la intuición, porque esos estados del bienestar son muy generosos con la
clase media y no dan prioridad a los pobres. De hecho, los grupos de renta
más alta se benefician de forma desproporcionada de los servicios sociales,
especialmente la educación y la atención sanitaria. En consecuencia, cabría
esperar que un sistema plenamente dependiente de los recursos, en el que
una proporción mayor de las prestaciones está dirigida a los pobres, sea
mucho más redistributivo. Sin embargo, los sistemas dependientes de los
recursos tienden a ser poco generosos, mientras que los socialdemócra-
tas universalistas distribuyen un volumen de fondos muy superior. Como
resultado de ello, estos últimos son mucho más redistributivos que los
sistemas más selectivos y dependientes de los recursos, un fenómeno que
se ha denominado “la paradoja de la redistribución” (Korpi y Palme, 1998).
El efecto redistributivo del estado del bienestar se puede medir directa-
mente por medio de la diferencia porcentual resultante, a través de trans-
ferencias e impuestos, entre la desigualdad de los ingresos procedentes
del mercado y de las rentas y la desigualdad de la renta disponible. La

EL EFECTO QUE EJERCE EL ESTADO DEL

BIENESTAR SOBRE LA DESIGUALDAD DEPENDE
DE LA FORMA EN QUE SE FINANCIEN LAS
PRESTACIONES Y SERVICIOS SOCIALES

redistribución de la renta es el resultado de destinar fondos públicos al

pago de prestaciones monetarias, del peso que dé a los pobres el sistema
impositivo y de prestaciones, y de la progresividad del sistema tributario.
Adema et al. (2014) han demostrado que todos los estados del bienestar
redistribuyen la renta y reducen la desigualdad, al menos en cierta medida,
pero que los estados del bienestar de los diversos países generan efectos
redistributivos muy diferentes: los liberales consiguen reducir la desigual-
dad entre un 20% y un 30%, mientras que este porcentaje aumenta hasta
un 45% o un 47% en Irlanda, Eslovenia, Finlandia, Bélgica y Hungría. Es
muy interesante observar que los países con menor desigualdad de renta
(a saber, los estados del bienestar socialdemócratas de Suecia, Noruega,
Finlandia y Dinamarca) no figuran entre los países con sistemas tributarios
y de prestaciones más redistributivos. Esto refleja, en primer lugar, que
esos países presentan una distribución relativamente igualitaria de los
ingresos procedentes del trabajo y de las rentas. Además, la imagen está
en cierta medida distorsionada, puesto que no se tiene en cuenta el impac-
to redistributivo de los amplios servicios sociales de los países nórdicos,
financiados a través de impuestos (Adema et al., 2014, pág. 19).

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 E L E STAD O D E L BI E NE STAR EN EU R OPA

Adaptación del estado del bienestar e inversión social

Los estados del bienestar y su tipificación no son instituciones estáticas;

por el contrario, se actualizan y adaptan sin cesar a los constantes cambios
de las circunstancias sociales, económicas y políticas, incluidas situaciones
como la crisis financiera y la crisis económica que sobrevino a continua-
ción. Como se ha documentado con mayor detalle en otros lugares (Van
Kersbergen y Hemerijck, 2012; véase, en especial, Hemerijck, 2013), todos
los modelos de estado del bienestar han experimentado cambios signifi-
cativos en las principales esferas pertinentes para las políticas sociales.
En el ámbito de la política macroeconómica, los países han seguido una
tendencia convergente en torno a un marco normativo centrado en la esta-
bilidad económica, la solidez de las monedas, una baja inflación, unos pre-
supuestos saneados y la reducción de la deuda. La introducción de la Unión

LOS ESTADOS DEL BIENESTAR SE ACTUALIZAN Y

ADAPTAN SIN CESAR A LOS CONSTANTES CAMBIOS,
INCLUIDAS LAS CRISIS FINANCIERA Y ECONÓMICA

Económica y Monetaria convirtió la política monetaria en un parámetro fijo

para la reforma de la política, así como en otros campos. La mayoría de los
países respondieron también a la internacionalización con una contención
de los salarios, respaldada generalmente por amplios pactos sociales entre
empresarios, sindicatos y gobierno. En todos los países se ha reorientado la
política del mercado laboral en favor de la activación y buscando maximizar
la participación en el mercado laboral. Todos los estados del bienestar han
introducido mayores incentivos para trabajar, aunque no todos han acom-
pañado este avance con la inversión en capital humano.
Otra tendencia general que se ha observado es la desregulación del mer-
cado laboral, que se ha traducido, en particular, en una menor protección de
los puestos de trabajo. Con ello se pretende dotar de mayor flexibilidad a los
mercados de trabajo y generar oportunidades para las personas que no par-
ticipan en él. Existen, sin embargo, grandes diferencias entre países, puesto
que solo algunos (como Dinamarca y los Países Bajos) han complementado la
flexibilización de los mercados laborales con medidas encaminadas a ampliar
la protección de los grupos vulnerables, creando sistemas que potencian lo
que se ha denominado “flexiguridad”. Desde un punto de vista más general,
la tendencia en el ámbito de la protección social ha sido favorecer la (re-)
inserción en el mercado laboral, más que mantener los ingresos. La reduc-
ción de la protección por desempleo ha sido una de las consecuencias de
esta apuesta por la flexibilidad en casi todos los países, si bien en otros se
han introducido regímenes de ingresos mínimos (o mejorado los existentes).

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 E URO PA Y S US NACI O NE S : P O LÍTICA , SOCIEDA D Y CU LTU R A

En todas partes se han implementado reformas con el fin de garantizar

la sostenibilidad de los sistemas de pensiones en condiciones de baja (o
decreciente) fertilidad y aumento de la esperanza de vida, es decir, en
escenarios de envejecimiento (sobre este tema, véase Comisión Europea,
2015). Las medidas adoptadas incluyen el aumento de la edad de jubilación,
limitar el abandono prematuro del mercado de trabajo, la introducción de
sistemas ocupacionales privados complementarios a los regímenes pú-
blicos y la redefinición de los vínculos actuariales entre contribuciones y
prestaciones. Asimismo, muchos países han intensificado sus esfuerzos
con el fin de ayudar a los ciudadanos a conciliar la vida familiar y laboral
mediante, por ejemplo, la ampliación de los servicios de cuidado infantil y
enseñanza preescolar, entre otros, así como los permisos parentales.
En Europa, las reformas normativas introducidas en los diferentes ti-
pos de estados del bienestar se han inspirado con frecuencia en la idea
de inversión social. La convicción de base es que las políticas sociales no
deberían limitarse a compensar pasivamente los problemas de la sociedad,
sino que deberían utilizarse de manera más proactiva para evitar la inac-
tividad en el mercado de trabajo, adoptar una perspectiva de ciclo vital
(aprendizaje a lo largo de toda la vida, por ejemplo) y promover el capital
humano, estimulando de ese modo tanto la igualdad como el crecimiento
económico. Fomentar a lo largo de la vida de las personas su capacidad
para permanecer en el mercado laboral no solo proporciona un alto nivel
de seguridad social, sino que además mejora notablemente la sostenibilidad
financiera del estado del bienestar a largo plazo. En este sentido, el término
“inversión” debe tomarse de forma bastante literal: una inversión en capital
humano generará una rentabilidad muy importante en términos de ahorro
económico (derivado de la reducción de las prestaciones pasivas) y del
aumento de la recaudación por la vía de impuestos y contribuciones. Las
inversiones destinadas a la infancia son particularmente prometedoras,
puesto que ayudan a mitigar las desigualdades en términos de capacidad
(cognitiva) y salud, y evitan la acumulación de factores de desventaja a lo
largo de la vida que, de otro modo, impondrían mayores exigencias en tér-
minos de prestaciones pasivas (Kvist, 2015). En consecuencia, la estrategia
de inversión social busca desarrollar políticas que “ayuden simultánea-
mente a ampliar la base imponible, aumentar la fertilidad, luchar contra
la pobreza y la desigualdad o mejorar la sostenibilidad de determinados
programas clave, como los sistemas de pensiones” (Morel et al., 2009, pág.
10). La Comisión Europea ha promovido la inversión social, incluso como
marco fundamental para orientar la reforma de las políticas de los Estados
miembros (Comisión Europea, 2013) y alcanzar los objetivos de crecimiento
inteligente, sostenible e integrador recogidos en la Estrategia Europa 2020.

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El impacto de la crisis y la recesión

Antes del estallido de la crisis financiera, la inversión social se estaba con-

virtiendo rápidamente en el pilar fundamental de un nuevo paradigma
normativo en la mayoría de (si no en todos) los estados del bienestar, así
como a nivel de la Unión Europea. Uno de los ingredientes de la estrategia
de inversión social, a saber, las políticas de activación y empleo, se adoptó
en todos los países y ha contribuido a aumentar la participación en el mer-
cado laboral, en especial entre las mujeres y los hombres de mayor edad.
Sin embargo, la recesión económica ha sometido al estado del bienestar a
una presión considerablemente mayor, tanto multiplicando el número de
personas que perciben prestaciones como reduciendo las contribuciones
financieras disponibles para la política social. Esto ha llevado a casi todos los
países a intensificar sus políticas de austeridad y a recortar derechos socia-
les para intentar recuperar el equilibrio presupuestario. A pesar de que
en los discursos la apuesta por la inversión social parece seguir intacta,
sobre todo a escala europea, también ha quedado claro que las políticas de
inversión social son especialmente vulnerables a los recortes a corto plazo,
precisamente porque las inversiones sociales solo generan rentabilidad a
largo plazo y la contención de los costes es una necesidad inmediata.
Tomaré como ejemplo los estados del bienestar socialdemócratas, en los
que la trayectoria de inversión social ha sido mucho más prolongada que
en otros lugares y se ha convertido en un componente intrínseco al para-
digma del estado del bienestar. Si se comparan, por ejemplo, los niveles
de gasto público, se observa que los estados socialdemócratas destinan
a programas clave de inversión social (educación, ayudas a las familias
y políticas activas del mercado laboral) un 3-4% del PIB más que los
conservadores, los liberales y los de la Europa meridional. Los efectos
que se desprenden son evidentes en términos de utilización de los ser-
vicios públicos: los estados del bienestar socialdemócratas destacan por
sus elevadas cifras de matriculación infantil en la enseñanza preescolar,
y de matriculación de niños y adultos en el sistema educativo (escuelas,
instituciones de formación, etcétera). La provisión pública de servicios
educativos o de cuidado infantil, las iniciativas de conciliación de la vida
familiar y laboral y las políticas activas de empleo no solo proporcionan a
los ciudadanos las aptitudes necesarias para trabajar, sino también tiempo
para participar en el mercado laboral y crear puestos de trabajo. Como
resultado, las tasas más elevadas de participación en el mercado laboral
masculina y femenina se registran en los estados del bienestar socialde-
mócratas. Por último, como es bien sabido, las tasas más bajas de pobreza
y los menores niveles de desigualdad en términos de renta corresponden
a países socialdemócratas.

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Sin embargo, las tendencias recientes indican un cambio de dirección

incluso en el enfoque socialdemócrata con respecto a la inversión social; se
puede observa un abandono del modelo universalista y de la inversión social
integradora hacia una mayor selectividad de las políticas sociales como
consecuencia de unos criterios más estrictos, una mayor definición de prio-
ridades y un mayor grado de privatización. De forma similar, desde la óptica

LA CRISIS OCASIONÓ EN TODOS LOS ESTADOS DEL

BIENESTAR UN INCREMENTO DEL DESEMPLEO, UNA PÉRDIDA
DE CREDIBILIDAD DEL SECTOR BANCARIO, UNA CAÍDA DE LAS
EXPORTACIONES Y UN AUMENTO DEL DÉFICIT PÚBLICO

de los resultados, se observan señales de un incremento de la desigualdad y

la pobreza debido a los recortes directos y al cambio de orientación de las
políticas, que se traduce en la falta de adaptación de las políticas sociales
a las nuevas necesidades (véase Van Kersbergen y Kraft, 2016). El punto
fundamental en el que es preciso hacer hincapié en este sentido es que, si
los estados del bienestar tienen cada vez más dificultades para mantener
su apuesta por un modelo orientado a la inversión social, es muy probable
que a otros tipos de estados del bienestar les resulte prácticamente impo-
sible seguir comprometidos con la senda de la inversión social por la que
empezaron a transitar antes del estallido de la crisis financiera.
Las turbulencias financieras de 2008 y la recesión posterior ocasionaron
problemas similares en todos los estados del bienestar: incremento del des-
empleo, pérdida de credibilidad del sector bancario, caída de las exporta-
ciones y aumento del déficit público. Por este motivo, los gobiernos de los
diferentes países también respondieron inicialmente de manera similar a
estos problemas. La respuesta inmediata consistió en respaldar masivamen-
te al sector financiero y proteger la demanda a través del mantenimiento
de las políticas sociales que venían aplicando y la introducción de medidas
temporales para estimularla. Sin embargo, el rescate bancario, la recapita-
lización de las entidades de este sector y otras medidas dirigidas a salvarlo
del desastre tuvieron un coste muy elevado. A ello se añadió un aumento del
gasto social y un descenso de la recaudación de impuestos y contribuciones,
lo que sometió a los presupuestos públicos a una presión financiera extrema.
Hay un hecho interesante: nadie culpó (al menos inicialmente) al estado
del bienestar de la crisis financiera de 2008 ni de la Gran Recesión que la
siguió por motivos obvios. De hecho, el estado del bienestar cosechó elogios
por la forma en que amortiguó los efectos perjudiciales de la crisis, puesto
que sus estabilizadores automáticos hicieron exactamente lo que debían
hacer: normalizar automáticamente la demanda y proteger a los ciudada-
nos frente a la crisis. Pero entonces ocurrió lo que Mark Blyth (2013) ha

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calificado como “el mayor engaño de la historia moderna”: a pesar de que la

crisis presupuestaria en la que se vieron inmersos los estados del bienestar
europeos (salvo Grecia) fue una “consecuencia” de la crisis financiera, pasó
progresivamente a considerarse su “causa”. Los Estados se hicieron cargo
del inmenso volumen de deuda privada que los bancos habían generado
y la socializaron como deuda pública. De ese modo, la crisis del sector
bancario se convirtió en una crisis de deuda soberana, como si hubieran
sido los estados del bienestar, y no los bancos, los causantes del problema.
A continuación el problema se reformuló, argumentando la existencia de
un volumen excesivo de gasto público (del estado del bienestar) y deuda
pública que era preciso combatir mediante severas políticas de austeridad
destinadas a solucionar la crisis financiera y estimular la economía.

LA CRISIS DEL SECTOR BANCARIO SE CONVIRTIÓ

EN CRISIS DE DEUDA SOBERANA, COMO SI HUBIERAN
SIDO LOS ESTADOS DEL BIENESTAR, Y NO LOS
BANCOS, LOS CAUSANTES DEL PROBLEMA

Como consecuencia de ello se ha extendido en todos los países la con-

vicción política de que el alto coste de la respuesta inicial a la crisis y la
recesión era insostenible a largo plazo, pues estaba provocando un drás-
tico aumento del déficit financiado con déficit público. Esto condujo a un
periodo de austeridad con vistas a recuperar el equilibrio presupuestario
y contener la deuda pública. Los gobiernos se percataron de que el gasto
financiado a través del déficit había alcanzado su límite (o, en algunos
casos, los mercados financieros se lo recordaron). Por consiguiente, las
políticas de reforma volvieron a girar cada vez más en torno a la cuestión
de quién tiene que pagar qué, cuándo y cómo debe hacerlo. En otras pa-
labras, el resultado de estas tensiones políticas determina quién tendrá
que asumir la pesada carga de la recuperación económica y financiera.
En casi todos los países, la decisión política crucial parece estar basada
en la convicción de que la única vía posible a la recuperación consiste en
volver rápidamente al equilibrio presupuestario, y que la única manera
de lograr ese objetivo es a través de recortes drásticos. Los gobiernos
ya han aprobado importantes recortes del gasto público que se suman a
unas contundentes reformas particularmente dañinas para las políticas
de inversión social y que inducen nuevos conflictos distributivos, aunque
en unos países más que en otros.

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Conclusión

Destacaré dos cuestiones a modo de conclusión. Por un lado, el estado del

bienestar no ha sido objeto de ningún ataque significativo en el periodo
inmediatamente posterior a la crisis financiera. Por otro, se han aplicado
recortes del gasto cada vez más drásticos que parecen socavar la senda de
inversión social en la que estos estados habían decidido adentrarse. Durante
los últimos veinte años, aproximadamente, los estados del bienestar se han
adaptado continuamente a las nuevas demandas económicas y sociales, y
los gobiernos han llevado a cabo (aunque con variaciones considerables)
políticas sociales innovadoras y aparentemente adecuadas, como la de in-
versión social. Sin embargo, cuando la tensión aumenta, especialmente
como consecuencia de los elevados déficits presupuestarios y de las fuer-
tes presiones de los mercados financieros, no está claro que sea posible
proteger los programas sociales fundamentales a través de reformas, ya
que estos pueden convertirse en víctimas de las batallas distributivas pen-
dientes o de nuevos cambios de orientación de las políticas.
Los estados del bienestar han mostrado una flexibilidad notoria y una
elevada capacidad de ajuste a los constantes cambios del entorno. Sus
principales acuerdos sociales siguen gozando de gran popularidad, por lo
que cualquier intento de cambio radical sigue enfrentándose a una fuerte
resistencia de la población. No obstante, los graves problemas presupues-
tarios, las respuestas impredecibles pero amenazantes de los mercados
financieros y las consecuencias de la crisis financiera en la economía real
no solo urgen a adoptar nuevas reformas, sino que posiblemente estén
socavando la capacidad política para aplicar dichas reformas, que son ne-
cesarias para garantizar la continuidad de la protección frente a los riesgos
sociales que hasta el momento venía ofreciendo el estado del bienestar a
los ciudadanos.

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