Reformas Estructurales México

TOMO I
Balance de
las Reformas
Estructurales
SENADO DE LA REPÚBLICA
INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ
C omité D irectivo
Senador Manuel Bartlett Díaz
PRESIDENTE
Senador Rubén Antonio Zuarth Esquinca

SECRETARIO
Senador Daniel Ávila Ruiz

SECRETARIO
S ecretaría T écnica
Onel Ortiz Fragoso
SECRETARIO TÉCNICO
J unta E jecutiva
Mtro. Juan Pablo Arroyo Ortiz
COORDINADOR EJECUTIVO DE INVESTIGACIÓN
Mtro. Alejandro Encinas Nájera

DIRECTOR GENERAL DE INVESTIGACIÓN ESTRATÉGICA
Mtro. Noel Pérez Benítez

DIRECTOR GENERAL DE FINANZAS
Dr. Alejandro Navarro Arredondo

DIRECTOR GENERAL DE ANÁLISIS LEGISLATIVO
Balance de las Reformas Estructurales

Tomo I
Autor: xxx
Primera edición, agosto de 2018.

ISBN: xxx
Diseño de portada e interiores: Alejandro Espinosa/Sonideas

Impresión:
DR© INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ, SENADO DE LA REPÚBLICA

Donceles 14, Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc
06020, Ciudad de México.
DISTRIBUCIÓN GRATUITA
Impreso en México
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan,
necesariamente, los puntos de vista del Instituto Belisario Domínguez, del Senado de la República o del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
TOMO I
Índice
Balance de las Reformas Estructurales I
Indicadores clave para el Balance de la Reformas Estructurales 1
1. Introducción 2
2. Reformas económicas: hacendaria, fiscal, energética,
competencia económica, telecomunicaciones y transparencia 3
2.1. Reforma Hacendaria 3
2.2. Reforma Financiera 5
2.3. Reforma Energética 7
2.4. Reforma en materia de Competencia Económica 9
2.5. Reforma en Materia de Telecomunicaciones 10
2.6. Reforma en materia de Transparencia 12
3. Reformas sociales: Educativa y Laboral 14
3.1. Reforma Laboral 14
3.2. Reforma Educativa 16
4. Reformas política electoral y jurídicas 18
4.1. Reforma Política electoral 18
4.2. Reforma del Código Nacional de Procedimientos penales y Nueva Ley
de Amparo 19
CAPÍTULO I
Las reformas estructurales de 2012-2018: avances y pendientes
en la ruta de México hacia un crecimiento económico robusto e
incluyente 3
1. Introducción 4
2. Antecedentes de las reformas estructurales y desafíos
metodológicos 5
3. Valoración de seis reformas estructurales de la administración
de 2012-2018 10
3.1. Reforma Hacendaria 10
3.2. Reforma Financiera 14
3.3. Reforma Laboral 17
3.4. Reforma Energética 20
3.5. Reforma Educativa 25
3.6. Reforma de Competencia Económica y Telecomunicaciones 27
4. Evaluación integral del paquete de reformas estructurales 30
III
TOMO I
CAPÍTULO I
Las reformas
estructurales de
2012-2018: avances y
pendientes en la ruta
de México hacia un
crecimiento económico
robusto e incluyente
Juan Carlos Moreno-Brid

Joaquín Sánchez
Isabel Salat
*Los autores agradecen la valiosa asistencia de investigación realizada por Elena Álvarez, Lizzeth Gómez, Jesús Márquez, Fernando
Muñoz, Darío Pazos y Fabiola Salgado.
3
TOMO I
1. Introducción
En 2012 Enrique Peña Nieto fue electo como Presidente, lo que significó el retorno del Partido Revolucionario
Institucional (PRI) al Poder Ejecutivo después de dos sexenios fuera. Desde su campaña, el candidato señaló
al lento crecimiento de largo plazo de la actividad productiva como una deficiencia mayúscula –quizá la
mayor– de la economía mexicana. En su primer día como Presidente, en un acto público en cadena nacional
junto con los líderes de los tres principales partidos de entonces: PRI, Partido Acción Nacional (PAN) y Partido
de la Revolución Democrática (PRD), firmó el Pacto por México. Este es “…un nuevo acuerdo político para
impulsar el crecimiento económico y generar los empleos de calidad que demandan los mexicanos” (Pacto
por México, 2012).
El Pacto, el acuerdo formal interpartidista más relevante en décadas, definió más de 100 compromisos
puntuales en materia de política económica. Inauguró una nueva oleada de reformas estructurales, quizá
la más ambiciosa de la historia moderna del país. Con su aplicación, el gobierno y los representantes de los
partidos afirmaron en ese momento su intención de impulsar una transformación profunda en la dinámica
de funcionamiento del país en materia económica y social. Comprendiendo once reformas con arranque casi
simultáneo, el Pacto pretendía modificar la dinámica o pauta de operación de áreas cruciales de la econo-
mía y sociedad mexicana: la educativa, la hacendaria, la energética –incluyendo petróleo y electricidad–,
la de telecomunicaciones, la de competencia económica, la financiera, la de transparencia, la nueva Ley
de Amparo, el nuevo sistema penal acusatorio y la político-electoral. Todas ellas se sumaban a la reforma
laboral aprobada y puesta en operación en los meses finales de la administración del presidente Calderón
(2006-2012).
Poco después, con celeridad, se hizo la presentación al Congreso de la Unión de las distintas iniciativas de
reformas para su deliberación y eventual aprobación. Gracias al Pacto por México y a la mayoría del PRI en el
Poder Legislativo, las reformas estructurales se orientaron a otorgar mayor participación al sector privado. La
primera en aprobarse fue la reforma educativa en 2013; doce meses después, siguieron diez reformas más
–y numerosos cambios en normas legislativas– para terminar con la de la política electoral.
El propósito del presente estudio es realizar una valoración comprehensiva, integral, del paquete de refor-
mas estructurales que buscó una modificación de calado profundo en el marco institucional de ámbitos
clave –arriba señalados– de la dinámica económica y social del país. Punto crucial de este ejercicio de
evaluación es fijar la métrica y los criterios o indicadores que servirán de base para realizarla.
El trabajo se organiza de la siguiente manera. Después de esta introducción, en la siguiente sección se hace
una reflexión sobre las dificultades metodológicas inherentes a evaluar el impacto de reformas estructu-
rales con impactos de gran espectro, objetivos múltiples y a lo largo de horizontes temporales variados.
Aquí mismo se identifican y examinan antecedentes y, sobretodo, los supuestos analíticos que sustentan
las reformas de 2012-18 –y del Pacto por México que las cobijó– mostrando cómo en buena medida con-
tinúan con las reformas estructurales que marcaron el giro en la estrategia de desarrollo del país 30 años
atrás. Identificar este sustento teórico permite ponderar mejor su adecuación a las condiciones actuales de
la economía mexicana. A partir de ello también se le contrasta con otras interpretaciones o corrientes de
pensamiento digamos estructuralistas y basadas en teorías del desarrollo y en la Historia Económica del país
de los determinantes y restricciones al crecimiento económico de largo plazo.
Una vez revisados los sustentos analíticos detrás del Pacto por México, en el siguiente capítulo se abordan
de manera individual las seis reformas estructurales recientes que, en principio, tendrían el mayor impacto
4
para impulsar el crecimiento de la actividad económica, de la productividad y del empleo; objetivos centra-
les del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND 2013-18).1 En su evaluación, digamos aislada, se parte
por identificar sus objetivos, los instrumentos de política en que se apoyaron, el avance en su aplicación y el
grado de consecución de sus objetivos puntuales. En dicha valoración se hace referencia a apreciaciones de
expertos o analistas, tanto ligados a posiciones oficiales como a instancias independientes o académicas y,
por ende, quizá más críticas.
En el capítulo final se hace una evaluación integral del paquete de reformas estructurales, es decir en su con-
junto. Para ello se toman en cuenta los resultados del capítulo previo, de las valoraciones de cada reforma
estructural vista de manera concentrada en el mero ámbito de su incumbencia programática. Luego, va más
allá pues ofrece una apreciación del paquete de reformas en conjunto medida por sus avances, pendientes
y retrocesos en la remoción de obstáculos centrales al crecimiento económico y desarrollo de largo plazo
del país. Hecha esta valoración, se da un apunte de los retos nuevos y viejos que hoy, a mediados del 2018,
enfrenta la economía mexicana. Con base en este apunte y en la valoración integral del paquete de refor-
mas, el estudio concluye con una serie de recomendaciones para la construcción de la estrategia macro y de
desarrollo para la siguiente administración.
En síntesis, ahí afirmamos que lejos de pujar por una aplicación más profunda o una nueva generación de
reformas de mercado bajo la línea similar a las de 2012-18 –o a las que han marcado la pauta de desarrollo
desde 1985– es necesario poner en marcha una nueva agenda de desarrollo que se oriente a remover las
restricciones cruciales al crecimiento de largo plazo de la actividad productiva para impulsar de manera
sostenida y significativa el bienestar de todos los mexicanos, sobretodo de los menos favorecidos. Esta agen-
da requiere un nuevo acuerdo político entre los actores relevantes –empresarios, gobierno, trabajadores y
precarios, así como la sociedad civil– que cimente un nuevo Pacto Fiscal y por la Inversión en el que el Estado
–sin sustituir a la actividad privada, y más bien complementándola mejor– tenga una mucho más eficiente
y mayor capacidad de gestión en la asignación de recursos productivos para mejorar la infraestructura, y que
coloque a la desigualdad y la movilidad social en el centro de las preocupaciones de la política económica
y de la social.
2. Antecedentes de las reformas estructurales y

desafíos metodológicos
El primer punto a tomar en cuenta sobre el paquete de reformas estructurales lanzado por la administración
de Peña Nieto fue que –en adecuación con la normatividad en torno a la injerencia del Estado en la esfera
económica– su aplicación estaba enmarcada en el PND 2013-18; el régimen programático y presupuestal
de la administración pública de la federación. El PND 2013-18 delimitó sus lineamientos en relación con
cinco grandes ejes u objetivos nacionales: i) Fortaleza institucional para un México en paz, ii) Desarrollo
social para un México incluyente, iii) Capital humano para un México con educación de calidad, iv) Igualdad
de oportunidades para un México próspero y v) Proyección internacional para un México con responsa-
bilidad global. Asimismo, y por demás importante, explícitamente incluyó como iniciativa transversal el
Programa para la Democratización de la Productividad (PDP). Con ello, se reflejaba la prelación central de la
productividad en la estrategia de desarrollo adoptada por la administración. De hecho, en él se señala como
punto esencial de la estrategia general del desarrollo en el PND 2013-18 y como requisito indispensable, el
1 Las limitaciones de espacio, al obligar a restringir el estudio a este subconjunto de reformas, implicó omitir iniciativas importan-
tes, como la reforma en la provisión de justicia que marcarán la vida democrática y ciudadana.
5
TOMO I
elevar la productividad “para llevar a México a su máximo potencial”. (PND 2013-18, página 19). Para mayor
detalle, el PND 2013-18 afirma:
“una constante presente en las historias de éxito a nivel internacional ha sido el dinamismo de la
productividad. Los países que han establecido las condiciones para que su productividad crezca de
manera sostenida, han podido generar mayor riqueza y establecer una plataforma en la que su
población tiene la oportunidad de desarrollarse plenamente.”
Hecho esto, aclara que elevar la productividad y el crecimiento económico son objetivos intermedios para
conseguir mayor bienestar para la población, reducir la pobreza y la desigualdad.
“[La] productividad en una economía es uno de los determinantes fundamentales del crecimiento
económico. Sin embargo, el PND 2013-18 enfatiza que no es el crecimiento un fin en sí mismo para
la sociedad mexicana. El crecimiento es el medio que nos permitirá alcanzar como país un mejor
nivel de vida para la población, una sociedad más equitativa y una vía para abatir la pobreza de
manera permanente.” “[para lograrlo] la agenda de la presente Administración implica llevar a
cabo diversas reformas estructurales”.
Cabe recordar que, como parte del proceso de negociación para su aprobación, el Ejecutivo prometió que las
reformas insertarían al país en una trayectoria de expansión del 5% anual. Y advirtió al congreso que, de no
aplicarse, la economía nacional estaría condenada a expandirse a tasas medias anuales inferiores al 3% en
términos reales.
En la práctica, las reformas estructurales definieron la estrategia económica de la administración de Peña
Nieto, en interacción con la política macro y la política social. La macro, como ha sido tradicional desde me-
diados de los 1980s, se avocó al objetivo de consolidar la estabilización macroeconómica, entendida como
tratar de preservar una baja inflación (alrededor de una tasa de alza anual de los precios al consumidor del
3%) y un acotado déficit fiscal. Sus resultados –tanto en materia de crecimiento como de estabilización–
fueron sujetos o afectados por los impactos de choques externos en mercados internacionales clave como el
petrolero, el de capitales y –por demás importante– otros más asociados al ascenso de Trump en EUA. La
política social continuó basada en la focalización con las transferencias y apoyos apuntados, en principio, a
los más pobres. A manera de síntesis, no se trata de juzgar a esta altura de las reformas o de la política macro
y social implementadas, sin embargo, es necesario mencionar que el crecimiento promedio del Producto
Interno Bruto (PIB) real estuvo ligeramente por encima del 2%, la Productividad Total de los Factores cayó,
la incidencia de la pobreza resultó mayor al final del sexenio que al inicio, y la desigualdad no se redujo. El
empleo formal –medido por la adscripción al IMSS– subió, pero las condiciones del mercado de trabajo se
deterioraron. En efecto, la tasa de desempleo, más la de subocupación y la de aquellos que ya no buscan
trabajo pues no creen encontrarlo llega al 20% del total relevante (Foncerrada, 2018), y ha estado al alza
sistemáticamente y conspicua la proporción que recibe menos de tres salarios mínimos, que ya rebasa a la
que gana más de este múltiplo.
El Pacto por México y las reformas estructurales de 2012-18, en lo que concierne a su diagnóstico de las
causas del lento crecimiento de la economía mexicana, se basan en gran medida –aunque con ciertas ex-
cepciones– en los grandes lineamientos de las pioneras reformas de mercado del país lanzadas a partir de
la mitad de los 1980s con De la Madrid y todavía más con Salinas de Gortari, quien dio un giro adicional.
A diferencia del diagnóstico convencional de décadas atrás, el Pacto por México partía del supuesto de,
después de años en que las políticas fiscal y monetaria tuvieron prioridad la estabilización de la inflación y
6
saneamiento de las finanzas públicas, haber consolidado tiempo atrás los fundamentos macroeconómicos
del país. Aunado a este juicio va una concepción teórica del crecimiento económico, el cual es determinado
por las condiciones de la oferta de factores (disponibilidad y productividad) en la que la política macro,
más allá de garantizar la baja estabilización nominal, en nada puede impulsar el potencial de expansión
económica de largo plazo.
En consecuencia, las razones del escaso dinamismo económico residen en aspectos microeconómicos, en
distorsiones en el funcionamiento de mercados específicos, importantes (Ros, 2018). En una interpretación,
las distorsiones microeconómicas se reflejan en la rigidez de los mercados laborales, la escasa capacitación
del capital humano, la elevada informalidad en el empleo y, por ende, la baja productividad e insuficiente
ritmo de expansión económica (Levy, 2008, CEEY, 2018). Una pieza adicional del diagnóstico es que, si bien
la apertura comercial y la privatización y desincorporación de empresas paraestatales habían elevado la
competencia, todavía había mucho por hacer para impulsarla, sobre todo en servicios no transables (Ros,
2018, Elizondo 2011).
Aunque se examinará en el capítulo siguiente con más detalle, cabe mencionar que el paquete de reformas
como tal tuvo como misión atacar los problemas listados en ese diagnóstico. Se buscó impulsar la formali-
zación del empleo, acrecentar la esfera de acción del sector privado en sectores claves ligados a la energía
–petróleo, electricidad– e impulsar la competencia en los mercados de bienes y servicios (incluyendo los
financieros) y las telecomunicaciones.
En cuanto al mercado de trabajo, ya la administración de Calderón –en acuerdo implícito o explícito con
la de Peña Nieto– puso en marcha en 2012 una reforma constitucional para flexibilizar la entrada, salida
y formas de contratación laboral. Asimismo, se lanzó ahora una reforma educativa (que, por cierto, buscó
también modificar las pautas tradicionales de contratación y promoción de maestros en la escuela pública)
orientada a elevar la calidad de la docencia y la capacidad de aprendizaje.
Sin embargo, algunas reformas –como la fiscal, la financiera y la educativa– incorporaron ciertas iniciativas
que apuntaron a robustecer el papel del sector público en sus ámbitos de interés. Así la reforma hacenda-
ria se propuso elevar los ingresos públicos, aplicando en este empeño medidas para gravar más a ciertos
estratos privilegiados y para quitar algunas deducciones fiscales importantes. Como parte de la reforma
financiera se argumentó en un inicio la necesidad de fortalecer la tarea de intermediación de la banca de
desarrollo. Y, por demás importante, la reforma educativa señaló como su objetivo esencial “recuperar la
prerrogativa de gestión del Estado en la educación pública. ¿En qué medida estos aspectos u objetivos fue-
ron más allá del discurso y encontraron curso en la aplicación de las reformas?, es algo que se explora en el
capítulo siguiente.
En el siguiente cuadro se muestra un breve resumen del paquete de reformas impulsado por la actual
administración.
Reflexión metodológica. La evaluación de cualquier política pública, no se diga de un paquete de reformas
estructurales, profundas y aplicadas de manera simultánea, es una tarea con complicaciones metodológi-
cas; máxime como en el presente caso en que ha transcurrido muy poco tiempo de su puesta en marcha.
A priori, hay una gran diversidad de criterios para evaluarlas, casi tantos como los distintos objetivos de
desarrollo económico y social. La selección de tales métricas dista de ser evidente o trivial. En consecuencia,
puede ser que vistas desde la perspectiva de un indicador particular –por ejemplo la sostenibilidad de las
finanzas públicas o una baja inflación– una reforma estructural se juzgue bajo una luz favorable, mientras
7
TOMO I
Cuadro 1. Evaluación integral del paquete de reformas estructurales de

2012-2018
Aprobación de leyes
Reforma estructural Objetivos planteados por cada reforma
secundarias
Impulsar la creación de empleos formales mediante con
Laboral 12/2012 nuevas y más flexibles formas de contratación laboral con
acceso a seguridad social
Transformar el sistema educativo nacional, enfocándose en la
Educativa 09/2013 evaluación del personal docente. Se expidieron la Ley General
Educativa y la Ley de Servicio Profesional Docente.
Aumentar los ingresos tributarios en dos puntos y medio del
PIB mediante cambios en el impuesto sobre la renta, alzas en
Fiscal 10/2013 la tasa marginal máxima al 35%, reducciones en incentivos
fiscales a la inversión, y aprobación de un impuesto de 10%
sobre ganancias de capital y dividendos
Robustecer los derechos de propiedad de los acreedores,
fortalecer el poder de la autoridad regulatoria para hace más
expedita la solución de conflictos y la competencia entre
Financiera 01/2014
los intermediarios financieros. Ampliar las capacidades de
la banca de desarrollo para dar crédito a las pequeñas y
medianas empresas (PYMES).
Fortalecer las capacidades y atribuciones de la Comisión
Federal de Competencia Económica (COFECE), y darle
Competencia 05/2014
autonomía constitucional con poder de eliminar barreras a la
competencia, y regular el acceso a insumos esenciales.
Ampliar la competencia en el sector. Creación de un ente
Telecomunicaciones 06/2014 reglador –el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL),
con capacidades de sanción a “operadores dominantes”
Apertura del sector a la participación del sector privado
nacional y extranjero en la exploración, producción, transporte
de petróleo y gas, así como en la refinación y comercialización;
Energía 08/2014
promover la competencia, elevar la eficiencia tecnológica y
la oferta de servicios; Modificar la estructura de gobernanza
corporativa de PEMEX y de CFE
Fuente: Ros (2016) con base en OCDE (2015).
que bajo otro se llegue a la conclusión opuesta. Además, a diferencia de programas como Oportunidades/
Progresa/Prospera, en el diseño y aplicación de las reformas estructurales de 2012-18 en general estuvo
ausente la preocupación metodológica por su futura evaluación sistemática con casos y controles.
Complicación adicional es que no necesariamente serán lineales los avances de las diferentes reformas es-
tructurales hacia sus variadas metas. Bien puede ser que estos sean perceptibles solamente en un mediano
o largo plazo. A la vez, conmensurar la significancia estadística y, quizá, la dirección de sus variados efectos
se complica por ser reformas mayúsculas simultáneamente aplicadas, con ambiciosos alcances, incidencia
en muy variados ámbitos de la dinámica económica, impactos heterogéneos en tiempos, espacios y grupos
sociales. Súmesele a ello los impactos de choques externos –y de las políticas de estabilización para contra-
rrestarlos– que pueden ser de tal magnitud que reviertan o potencien los efectos de algunas de las reformas
estructurales, lo cual dificulta más la evaluación.
Tómese en cuenta además que el avance en la consecución de algunos objetivos puede implicar retrocesos
o fracasos en el logro de otros. Estos trade-offs pueden ser considerables y los responsables de política no
siempre están conscientes ya sea de todos ellos o bien de la magnitud de sus efectos en diferentes grupos.
8
Asimismo, toda reforma estructural impacta en sectores, grupos e incluso regiones que son más beneficia-
dos absoluta o relativamente (ganadores), que otros (perdedores).
Y no es menor, la aplicación de las reformas estructurales tuvo lugar en un débil marco institucional de pla-
nificación económica que en los hechos dista de garantizar su buen diseño, tampoco asegura su aplicación
coordinada, seguimiento sistemático y evaluación regular para garantizar el avance consistente del paquete
completo para lograr el objetivo de impulsar el crecimiento de la actividad productiva, la productividad y el
empleo.2 Como bien señala López Noriega (2018):
“La oposición partidista, que comparte la autoría del Pacto por México y de sus reformas, relegó
[el] ejercicio de escrutinio indispensable. Una vez aprobadas, se olvidaron de las reformas y de su
implementación… Mientras que a confección de este acuerdo brilló por su contundente eficacia
política, la tarea de escudriñar la ejecución institucional destacó por su irrelevancia”.
Como él señala, no sorprende que “varios de los [más de] 100 compromisos que integraron el acuerdo [Pacto
por México] se quedaron en el tintero”. Otras modificaciones importantes fueron aprobadas, pero en la prác-
tica no se les dio curso porque, por ejemplo, nunca se publicaron las leyes secundarias necesarias.
Una opción adicional de evaluación es el ejercicio contrafactual en que se contrasta la evolución observada
de la economía a partir de la aplicación de la política pública en cuestión con la que, cabe suponer, hubiese
sido su trayectoria inercial en ausencia de dicha medida.3 Esta metodología, sin embargo, es imposible de
aplicar en el caso de un paquete de las reformas estructurales de la envergadura de las del Pacto Por México.
Dadas las enormes dificultades metodológicas arriba reseñadas es claro que, a tan poca distancia de su
puesta en marcha, toda evaluación que se haga del paquete de reformas y del Pacto por México es parcial
y sujeta a muchos supuestos. Su valoración justa requiere una perspectiva histórica, que hoy está a varios
años de distancia. Así, y con las salvedades que corresponda, es indispensable hacer un corte analítico de las
reformas estructurales ahora que termina el sexenio y se abre una nueva etapa para el país con una nueva
transición política. En consecuencia, optamos por hacer la evaluación integral del paquete conjunto de
reformas estructurales desde dos perspectivas complementarias.
Como señalamos en la introducción, en el siguiente capítulo se evalúa cada una de las reformas selec-
cionadas de manera individual con base en los propios objetivos que el gobierno mismo especificó en su
exposición de motivos. Ergo, cada una se examina desde una lupa enfocada al sector o ámbito específico de
la economía que la reforma se propuso cubrir.
Por otra parte, y esta es la contribución más relevante del estudio, en capítulo cuarto se hace una eva-
luación comprensiva por dos vías, del paquete de reformas en su conjunto. La primera, y más evidente,
se centra en ponderar los avances hacia la consecución de los objetivos declarados en el PND 2013-18 y
el Pacto por México. La segunda evaluación, analíticamente más profunda, se sustenta en contribuciones
de la teoría y práctica del desarrollo, así como en trabajos de la Historia Económica de México y se centra
en los determinantes del crecimiento de largo plazo en los pocos períodos largos en que ha ocurrido: el
Porfiriato y el Desarrollo Estabilizador. En esta segunda óptica el centro de gravedad del análisis es apuntar
2 Ello a pesar de que el artículo 26 de la Constitución establece que debe haber una planeación democrática y deliberativa con
“mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones … de la sociedad para incorporarlas al plan y …
programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo [que rige] sobre los programas de la Administración Pública Fe-
deral. La Ley determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo coordine … con
los gobiernos de las entidades federativas … y concierte con los particulares las acciones … para su elaboración y ejecución.”
(Moreno-Brid, Dutrenit y Sánchez, 2018).
3 Véase, como ejemplo, la valoración del TLCAN que hace Moreno-Brid et al (2018).
9
TOMO I
las restricciones fundamentales (binding constraints) que pesan sobre el crecimiento de largo plazo de la
economía mexicana y en valorar el grado en que el paquete de reformas estructurales debilitó, removió o
quizá agudizó algunas de estas restricciones.
Las reformas estructurales han tenido un papel central en el diseño e instrumentación de la estrategia de
desarrollo del país en 2012-18. Estas reformas, en buena medida, continúan la tradición de las reformas de
mercado que han marcado la pauta de desarrollo del país desde mediados de 1980. En gran medida, se han
basado y se siguen basando en una misma perspectiva analítica que se resume en que la estabilidad macro
(baja inflación y mínimo déficit fiscal) junto con un papel muy restringido del Estado vis-à-vis el sector
privado en la asignación de recursos en el contexto de mercados de bienes, servicios y de capitales abiertos a
la competencia internacional, son condiciones necesarias y suficientes para lograr un crecimiento elevado de
largo plazo de la economía mexicana. Conocer sus logros, retrocesos y pendientes es de suma importancia
para el nuevo cuerpo del poder legislativo que tomará posesión en unos cuantos meses, especialmente
porque en diciembre se da una alternancia más en la Presidencia y llegará un partido diferente al poder
máximo.
3. Valoración de seis reformas estructurales de la

administración de 2012-2018
3.1. Reforma Hacendaria
3.1.1. Objetivos
La reforma hacendaria promovida por el gobierno de Enrique Peña Nieto buscó resolver cuatro problemas
del ámbito fiscal: i) la baja recaudación tributaria y el bajo nivel de gasto público frente a las necesidades del
país y en comparación internacional, ii) la preocupante dependencia de las finanzas públicas de los ingresos
petroleros (vulnerables a caídas en producción y en precios), iii) la elevada desigualdad en ingresos y iv) las
persistente informalidad, así como la elusión y evasión fiscal y su efecto negativo sobre los ingresos públicos.4
3.1.2. Instrumentación
Se hicieron modificaciones en el marco legal correspondiente a fin de ampliar la recaudación, brindar mayor
equidad fiscal y supervisar mejor a los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Se homologó la tasa preferencial del IVA de 11% en la zona norte fronteriza al 16% del resto del país –cuyos
beneficios no eran reflejados en los precios locales y abrían un espacio a la elusión fiscal–, y se incluyeron
varios servicios a la base gravable, entre ellos en hotelería, comercialización de mascotas y alimentos, joye-
ría, y orfebrería.
Se simplificó el pago de impuestos directos, eliminando el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y el
Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) y se amplió la base del Impuesto sobre la Renta (ISR) al eliminar
regímenes y tratamientos especiales como la deducción a las prestaciones laborales y –con gran protesta de
la clase empresarial– también la depreciación acelerada de la inversión para fines tributarios. Se aumentó la
tasa marginal del ISR a 35% creando nuevos niveles en la parte alta de la distribución de 32, 34 y 35% para
ingresos anuales superiores a 750 mil, un millón y tres millones de pesos, respectivamente (CEFP, 2016). Y
se introdujo un impuesto de 10% a los ingresos por dividendos. Se creó el Régimen de Incorporación Fiscal
4 Como antecedente en el 2013, el gasto federal era 18.3% del PIB, frente a 30.4% en promedio en América Latina y 40.6% en la
OCDE. Los ingresos tributarios fueron del 9.5% comparado con 21% y 16.4%, y la recaudación sub-nacional tan solo el 0.9% en
México contra 5.2% en la OCDE (Messmacher Linartas, 2017).
10
(RIF) para disminuir la informalidad, permitiendo que el monto de impuestos se incremente gradualmente
en un periodo de diez años, y se brindó acceso a programas que promuevan la regularización de empleados
al Régimen de Incorporación a la Seguridad Social.
Finalmente, para combatir problemas de salud y ambientales se introdujeron impuestos de un peso por
litro a bebidas endulzadas con azúcar y del 5% a los alimentos de alto contenido calórico (frituras, dulces,
gelatinas o chocolates) y de 10% a la enajenación e importación de algunos productos cuya ingesta es rela-
cionada con el sobrepeso y la obesidad; así como impuestos a biocidas dependiendo del grado de toxicidad.
3.1.3. Resultados
Cabe subrayar que los ámbitos de gasto y financiamiento quedaron, en esencia, fuera del ámbito de la
reforma. Lo anterior tuvo implicaciones mayúsculas en las sendas de sostenibilidad de la deuda y en la
formación de capital fijo sobretodo en infraestructura con consecuencias sobre el potencial de crecimiento
de la economía. La Reforma Hacendaria tuvo efectos muy significativos en los ingresos del sector público
y en la reducción de la tasa de informalidad laboral (la cual es analizada en el apartado sobre la Reforma
Laboral). De 2013 a 2017 los ingresos tributarios crecieron 51.9% en términos reales, reflejo de las accio-
nes para modernizar el sistema de recaudación del Servicio de Administración Tributaria (SAT), el alza en
tasas, la homologación del IVA fronterizo, el incremento en el padrón de contribuyentes y al aumento en el
monto recaudado por IEPS, principalmente por la venta de combustible. Gracias a los favorables efectos de
la reforma, y concentrándonos en 2012-2016 (antes del ajuste al gasto de 2017), a pesar de la caída de los
ingresos petroleros en 4.8 puntos porcentuales (pp) del PIB (por debilitamiento de su extracción y precios),
los ingresos presupuestarios totales tuvieron un alza de casi 2 pp, que los colocó en 24.1% del PIB en 2016, a
merced al alza de 5.2 pp en total de tributario y de 1.7 pp del PIB en los restantes (Véase Gráfico 1).
A la vez, desde el 2015 los recursos fiscales se han fortalecido por la transferencia de los remanentes de
operación del Banco de México provocados por la apreciación de las reservas por la variación cambiaria. Una
resultante de la reforma hacendaria, aunada a esta transferencia, ha sido la caída de la dependencia relativa
de las finanzas públicas de los ingresos petroleros.
Bajo el contexto generado en respuesta al impacto de la crisis financiera internacional del 2009, el gasto
público se ha ido expandiendo más allá de los ingresos. Entre 2012 y 2016 se incrementó el Saldo Histórico
de los Requerimientos de Financiamiento del Sector Público (SHRFSP) en 11.5 puntos porcentuales del PIB
(ver Gráfico 2). De hecho, el balance primario registró un déficit a lo largo de casi todo el sexenio.
Debe subrayarse que de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), y
para entender los anteriores comportamientos, están los siguientes elementos: 1) la depreciación cambiaria
y los aumentos en la tasa de interés provocaron que los pasivos y el servicio de la deuda se encarecieran; 2)
la presión al alza en el gasto en salud, educación y pensiones, en especial las erogaciones ligadas a bonos de
pensión de Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE); 3) las ineficiencias en los procesos de licitación,
supervisión, discrecionalidad y asignación inercial del gasto (Ver Auditoría Superior de la Federación , 2017) y
4) la reticencia a exigir, por segunda vez, elevar los ingresos fiscales; de hecho, en respuesta al airado rechazo
del sector privado a la reforma, el titular de la SHCP se comprometió a que en el resto del sexenio no elevarían
los impuestos. Por su parte, el Banco de México, entregó a la SHCP el remanente de operación a usarse fun-
damentalmente para pago de deuda (por 0.2 pp del PIB en 2015, 1.2 puntos en 2016 y 1.5 puntos en 2017).
El balance presupuestario pasó a números rojos entre 2008-2009, para contrarrestar en alguna medida los
efectos de la crisis financiera global. A partir de entonces, y hasta el 2017, el superávit primario desapareció
11
TOMO I
Gráfica 1. Ingresos presupuestarios 2010-17, (% del PIB)

30.0 Entre 2012 y 2016: (0.3 pp +2.9 pp = 3.2 pp)
Ingresos petroleros por 4.9 pp del PIB
25.0 24.1 Gobierno Federal: 4.3 pp
22.3 23.3 22.8 23.0 22.7 Pemex: 0.5 pp
22.1 22.2
20.0
10.6
13.7 12.5 10.3 9.6
12.7 13.5 Tributarios por 5.2 pp del PIB
15.0 13.9 ISR: 2.0 pp
IVA: 0.2 pp
10.0 IEPS combustible: 2.7 pp
12.7 13.5 13.1
5.0 9.4 8.8 9.6 10.3
8.3
Remanente de Operación de Banxico:
0.0 2015: 0.2% del PIB
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2016: 1.2% del PIB
Tributarios Otros 2017: 1.5% del PIB
Fuente: Moreno-Brid, Pérez y Villarreal (2018) con base en datos de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Gráfica 2. Deuda pública* (% del PIB)

50.0 49.9 Entre 2012 y 2016:
46.8 47.6
Deuda pública por 11.5 pp del PIB
45.0 En parte por:
Bonos de pensión Pemex
40.0 y CFE por 1.8 pp
Depreciación del tipo
35.0 48.7 de cambio por 5.4 pp
46.6 46.1
42.6
30.0 37.2 37.2 40.0
36.0
25.0 Por lo tanto, recursos
20.0 de endeudamiento
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 por 4.3 pp del PIB
* Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público.
Fuente: Moreno-Brid, Pérez y Villarreal (2018) con base en datos de SHCP.
Gráfica 3. Gasto neto e ingresos presupuestarios 2000-17, (% del PIB)

26.4 26.6
25.4 25.7 25.9
24.9 24.8 24.8
3.4
23.3 Déficit público 23.8
2.8
24.1
21.6 23.3
23.2 23.2 22.8 23.0 22.7
20.9 21.2 22.1 22.3 22.2
20.3 20.5 21.3
21.6
19.6 20.4
20.3 20.1
18.5 18.6
18.6
17.6 18.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Gasto neto del sector público Ingresos presupuestarios
Fuente: Moreno-Brid, Pérez y Villareal (2018), con base en datos de la SHCP.
12
y, en la práctica, se dejó de lado la regla de balance presupuestario. En efecto, la brecha entre gasto neto
e ingresos presupuestarios del sector público fue subiendo hasta llegar a un máximo de 3.4 pp del PIB en
2016, aunque bajó a 1.1 pp en 2017 por el fuerte recorte al gasto (Ver Gráfico 3).
Antes de entrar a las consideraciones finales, cabe subrayar que durante 2012 y 2017 la inversión pública
cayó a una tasa anual media alrededor del 5% en términos reales. De acuerdo a cifras del INEGI, en este
sexenio la formación bruta de capital fijo del sector público y la inversión pública en infraestructura como
proporción del PIB han descendido a sus niveles más bajos en décadas. Es decir, el déficit primario que mar-
có al sexenio ¡no fue usado para financiar gasto en inversión! El gasto en infraestructura fue severamente
afectado, frenando su ampliación, modernización y, quizá en algunos casos, ni siquiera se cubrió de manera
suficiente la necesidad de reparación y mantenimiento.
La reforma hacendaria fue muy importante al robustecer los ingresos del sector público, ampliar la base
tributaria, eliminar distorsiones y cerrar algunas áreas de evasión y elusión. A la vez, en tanto se apoyó en
medidas de corte redistributivo, se ayudó a frenar el alza en la desigualdad; también contribuyó a reducir la
informalidad en el mercado laboral. Sin embargo, sea por su diseño o su ejecución, se omitieron considera-
ciones sobre la composición y calidad del gasto o sobre pautas de financiamiento. Con ello, su impacto sobre
el potencial de crecimiento y desarrollo del país tiene luces y sombras, como se examina con más detalle en
el capítulo siguiente.
La Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) ha sido crítico acerbo de la reforma hacen-
daria, manifestándose fuertemente en contra de la eliminación de la depreciación acelerada de la inversión
para fines tributarios; planteó que la progresividad debe buscarse de manera inversa, restructurando tarifas
y actualizando montos de los límites, reduciendo impuestos a los menores ingresos, manteniendo la tasa
tributaria máxima previa, y acreditando el impuesto de dividendos al ISR (COPARMEX, 2017).
Como se señaló arriba, la gran renuencia de la clase empresarial al incremento en las tasas impositivas,
impidió avanzar más en esa dirección –por ejemplo, a fortalecer los ingresos prediales–, preservando así el
rezago histórico del país en términos tributarios y, en consecuencia, sin resolver las presiones de mediano
y largo plazo (por no decir también de corto) que enfrenta en materia de necesidades sociales básicas, de
desigualdad y pobreza, y de infraestructura.
La Reforma, con todos sus logros en ingresos y baja en informalidad, no avanzó lo suficiente en temas de
seguridad social y pensiones o en asuntos ligados a la deducción de las prestaciones sociales (Hernández
Trillo, 2016; COPARMEX, 2017). Quizá porque no se lo planteó. En esa tesitura, pese a los esfuerzos de
la reforma, aún queda mucho por hacer para aumentar la recaudación del Estado mexicano. La carga y
estructura tributaria sigue siendo insuficiente e inadecuada para solventar las necesidades de inversión en
infraestructura, educación, salud, reducción de la pobreza, apoyo familiar y protección social, y para abatir
la desigualdad y conformar una capacidad de acción contracíclica (Araújo, et al., 2018). La recaudación del
Estado mexicano sigue siendo la más baja, la mitad de la media de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) como porcentaje del PIB (17.2% frente al 34.3% en 2016).
Es necesario un nuevo pacto fiscal que ataque las falencias de fondo de la SHCP. Entre ellas, habrá que corregir
aquellas que permitieron en el sexenio un alza aguda de la deuda en el contexto de una reducción drástica de
la inversión. El pacto deberá corregir una omisión grave de la reforma hacendaria: su falta de atención a la ca-
lidad del gasto público y de sus efectos sobre el crecimiento económico, sea a través de sus encadenamientos
internos, su impulso a la demanda o su impacto en la competitividad, vía su incidencia en la infraestructura.
13
TOMO I
Punto adicional es el de la eficiencia y relevancia de los mecanismos de transferencia a los gobiernos locales y
del seguimiento y supervisión del uso que les dan. Aunque aquí no fue documentado, hay muchas tareas de
la SHCP cuya ejecución mejoraría con la puesta en marcha de un consejo fiscal independiente. Éste tendría la
responsabilidad de evaluar, monitorear y asesorar al legislativo en el proceso de elaboración del presupuesto
y de seguimiento de su ejecución. Al ser independiente, el Consejo tendría la capacidad de estimar mejor la
trayectoria de los ingresos, gastos y financiamiento (ver Moreno-Brid et al, 2018b).5
3.2. Reforma Financiera

3.2.1. Objetivos
La Reforma se fijó como objetivo principal fortalecer el sistema financiero en lo que concierne a su esta-
bilidad, eficiencia, competitividad y capacidad de innovación para dinamizar el crecimiento económico y,
con ello, el bienestar de la población. De acuerdo con el diagnóstico realizado por la SHCP que sustentó
la propuesta, México se caracteriza por una baja e insuficiente capacidad de intermediación del sistema
financiero. Lo anterior se expresa en particular por el insuficiente crédito, específicamente para las PYMES.
Para enfrentar este problema se planteó una estrategia para incrementar y abaratar el crédito con base en
los siguientes puntos: 1) reducir los márgenes de intermediación a través del fomento a la competencia,
basado en la autorización de nuevas instituciones de banca y crédito, y 2) fomentar la calidad de los servicios
financieros con protección a los derechos de los usuarios, otorgando a la Comisión Nacional para la Protec-
ción y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) mayores facultades.
Como parte de esta estrategia y en alguna medida revirtiendo la línea tradicional de las reformas de mer-
cado en el país, se propuso fortalecer la Banca de Desarrollo (IBD, 2016) en tres aspectos específicos: i)
Operación: Se establecieron lineamientos para que los bancos de desarrollo diseñen programas y productos
financieros para el fomento y promoción de la inclusión financiera, la innovación de patentes y de propiedad
industrial y la equidad de género; ii) Regulación: Se redefinió el mandato de la Banca de Desarrollo de forma
que sea posible otorgar financiamiento directo a los sectores productivos de la economía; por último, iii) Su-
pervisión: Se redefinieron las facultades de la SHCP y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)
para evitar duplicidades en la supervisión de las actividades de la Banca de Desarrollo.
La reforma se implementó de manera gradual creando un nuevo marco legal con la modificación de 32
ordenamientos. A este respecto, entre 2012 y 2017 se autorizó la operación de cuatro nuevos bancos; lo cual
se compara con el sexenio anterior, cuando nueve instituciones nuevas se incorporaron al sistema finan-
ciero. Asimismo, se dotó a la CONDUSEF de facultades adicionales. En 2014, la emisión de Disposiciones de
Carácter General eliminó cláusulas abusivas contenidas en los contratos de adhesión las cuales causan un
desequilibrio en los derechos y obligaciones en detrimento de los usuarios.
También se prohibieron las llamadas “ventas atadas”6 que condicionaban el acceso a ciertos servicios finan-
cieros a la contratación de otra operación con costos adicionales. Además, se regularon mejor las prácticas
de los despachos de cobranza7 y se creó el Buró de Entidades Financieras el cual da acceso a los usuarios a
5 La creación de instituciones de este tipo son recomendadas por el Fondo Monetario Internacional, y operan en países como
Perú, Italia, España, Chile, Francia, Finlandia, y Serbia. En Estados Unidos es el Congressional Budget Office, incorporado a la Cámara de
Representantes, con independencia en recursos y en sus actividades de asesoría al Congreso.
6 Estipulado en el artículo 23 Bis de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
7 Disposiciones de carácter aplicables a las Entidades Financieras en materia de Despachos de Cobranza.
14
Gráfica 4. Comparativo internacional de tasas de interés real de
préstamos personales bancarios y diferencial con la de ahorro, 2018
Millones de adultos Porcentaje
30.9 44%
Ninguno
24.1 32%
Millones de adultos Porcentaje

Al menos 39.4 56%
un producto 52.1 68% 13.8 20%
Sólo 1 18.8 25%
De 2 a 3 14.3 20%
18.6 24%
De 4 a 5 5.9 8%
7.9 10%
2012 2015 Más de 5 5.3 8%
6.8 9%
Fuente: CNBV (2018), Reporte Sobre Inclusión Financiera.
información de calidad sobre los intermediarios formales del sector a fin de que hagan una mejor elección
cuando requieran productos y servicios financieros.
Para impulsar la competencia, la reforma autorizó corresponsales8 a fin de diversificar los puntos de acceso
para que sus servicios lleguen a más personas. Del mismo modo, se otorgó al Banco del Ahorro Nacional y
Servicios Financieros (BANSEFI) el mandato para realizar funciones de banca social con el objetivo de promo-
ver el ahorro, la inclusión financiera, el crédito, el fomento a la innovación y a la inversión, en especial para
quienes presenten acceso limitado debido a desventajas en sus condiciones socioeconómicas o limitaciones
por su localización geográfica. Se fortaleció el Sistema de Ahorro y Crédito Popular con el Programa de Asis-
tencia Técnica a las Microfinanzas Rurales (PATMIR), el cual impulsa la inclusión financiera en localidades
rezagadas a través de los servicios que BANSEFI ofrece para capacitación y asesoramiento. Por su parte, el
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) diversificó su financiamiento hacia gobiernos
locales, aumentando el crédito a infraestructura, estados y municipios.
Por último, parte importante de su instrumentación fue el establecimiento de una Red de Seguridad Ban-
caria, para la evaluación de la banca múltiple con pruebas de estrés. A la vez, se modificaron ordenamien-
tos sobre la operación bursátil con el fin de impulsar la canalización de financiamiento y de poner reglas
prudenciales para, inter alia, obligar a las casas de bolsa a mantener un índice de capitalización mínimo.
Además, se revisó el régimen de alertas tempranas y se agregó un régimen de liquidación judicial para
bancos insolventes; todo ello buscando evitar desequilibrios en el sistema.
3.2.3. Resultados
Quizá el mayor impacto de la reforma fue el aumento en la oferta de servicios financieros reflejado en: i)
la creación de nuevas instituciones (Mizuho, Shinhan, Banco S3, Ve por más, entre otros), ii) el aumento en
los canales de acceso a través de banca en línea, corresponsalías y sucursales nuevas y iii) el incremento de
usuarios del sistema financiero.9
8 Negocios autorizados para actuar a nombre y por cuenta de alguna institución bancaria, con el propósito de que las personas
realicen transacciones financieras (por ejemplo: OXXO y 7ELEVEN).
9 De acuerdo con cifras de la CNBV se incorporaron 14 millones de personas al Sistema Financiero.
15
TOMO I
Gráfica 5. Financiamiento de la Banca al Sector Privado no Financiero

(% del PIB y crecimiento real anual promediado)
CRAP CRAP CRAP CRAP CRAP
1994-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2016
1.4% 1.3% 4.0% 5.2% 7.3%
-13.3% -7.7% 11.2% 7.7% 8.5%
34.2
33
Captación
28 Bancaria*
25.4
23.9
23 5.9%
% del PIB
23.3 20.5
18.8 19.5 del PIB
18 20.4
15.0 15.9
17.3 17.6
16.7 Financiamiento
13 12.6 10.4 de la Banca* al
8.4 Sector Privado
8
IV 1994
1997/3
1998/4
2000/1
2001/2
2002/3
2003/4
2005/1
2006/2
2007/3
2008/4
2010/1
2011/2
2012/3
2013/4
2015/1
Fuente: Instituto Belisario Domínguez (2018). 2016/2
No obstante, de acuerdo con la CNBV (2018), en México aún persisten grandes retos en materia de inclusión
financiera con una gran desigualdad en el acceso al sistema. Es aguda la evidencia sobre la insuficiente in-
fraestructura en áreas rurales; la falta de sucursales obliga a los usuarios a desplazarse a localidades urbanas
para tener acceso a los servicios financieros. La falta de educación financiera y de acceso a la información
relevante de gran parte de la población –sobre todo la de menor ingreso– es una cara más de la desigual-
dad. Se convierte en un impedimento o freno del crecimiento de la actividad económica, que hoy en día,
debería generar prácticas de mayor productividad e ingresos más elevados.
En lo que concierne a su objetivo principal (dinamizar el crecimiento económico), como se muestra en
el Gráfico 5, aunque la reforma logró reducir la brecha entre captación del ahorro y financiamiento de la
banca comparado con el período 2000-2010, ésta es elevada y aun representa cerca de 6 puntos del PIB. A
la vez, hay consenso en que, aunque ha aumentado el financiamiento de la banca al sector privado, éste
sigue siendo insuficiente tanto en relación con las necesidades de inversión (sobre todo de las PYMES),
como en comparación a niveles internacionales. Su monto, equivalente al 18% del PIB es de los más
bajos de la OCDE y de los países grandes de América Latina (CEPAL, 2017; Esquivel, 2017; Suárez Dávila,
2018). Además, sigue caracterizándose por una alta concentración, lo que permite que los márgenes de
intermediación sigan muy elevados. En la actualidad Banamex, Banorte, BBVA Bancomer, HSBC, Inbursa,
Santander y Scotiabank concentran el 83% de la cartera de crédito (Instituto Belisario Domínguez, 2016).
La concentración por segmento de crédito es igualmente alta: consumo (86%), vivienda (94%) y empre-
sarial (79%).
En 2017, el diferencial entre las tasas de interés pasiva y activa préstamos fue de los más elevados, no solo
en la OCDE, sino entre economías semi-industrializadas (ver Gráfico 6). Análogamente, la tasa de interés
real para préstamos personales fue –en esa misma comparación– la más elevada. El mercado financiero
16
Gráfica 6. Comparativo internacional de tasas de interés real de
préstamos personales bancarios y diferencial con la de ahorro, 2017
Tasa de Interés Préstamos Personales (%) Diferencial entre Préstamos - Ahorro (%)
0.7 China 5.5
0.8 Reino Unido 0.3
1.1 Japón 1.5
3.0 Alemania 4.4
4.9 Australia 5.4
5.3 Finlandia 7.3
6.2 Indonesia 9.8
6.4 EE.UU. 6.4
7.2 Panamá 12.0
7.5 Suiza 7.8
10.2 Rusia 16.3
10.5 Tailandia 13.9
12.1 India 12.9
18.5 Chile 18.4
26.5 México 29.7
Fuente: Instituto Belisario Domínguez (2018), Notas Estratégicas.
en México hace sumamente difícil para las PYMES el acceso al crédito bancario. La banca formal reconoce el
problema, pero lo atribuye a la falta de proyectos rentables por clientes que llaman confiables.
Las PYMES explican este racionamiento del crédito por la aversión al riesgo de la banca comercial relativa
a otras opciones de uso de recursos, como en particular la compra de deuda pública, más segura y muy
rentable. Asimismo, el cobro de comisiones por diferentes servicios se ha vuelto una fuente importante de
ganancias para la banca comercial en el país. En los hechos, la banca comercial en México es sumamente
rentable –generando, por ejemplo, una vasta proporción de sus matrices en España–, pero el otorgamien-
to de financiamiento por la banca comercial sigue siendo un obstáculo a la formación de capital fijo del
sector privado. Hay mucho por hacer para impulsar el financiamiento bancario a las PYMES. En México,
actualmente el racionamiento del crédito del sistema bancario es todavía más agudo para fines de inversión
empresarial que para la vivienda o el consumo.
En conclusión, y como bien apunta Suárez Dávila (2018), a pesar de la reforma financiera, el sistema finan-
ciero en México dista de parecerse al llamado Policy Based Finance puesto en práctica por las economías
asiáticas dinámicas. En éste, el sistema de intermediación financiero es una palanca al crecimiento econó-
mico, gracias a una mezcla de incentivos y regulaciones que inducen u obligan a las entidades del sistema
a dedicar parte importante de sus recursos a financiar proyectos de inversión, detonadores del crecimiento
económico en sectores o regiones específicas.
3.3. Reforma Laboral

3.3.1. Objetivos
A diferencia del resto de las reformas estructurales, la reforma laboral se cabildeó durante el gobierno
de Felipe Calderón y fue aprobada el 30 de noviembre de 2012, un día antes de que Enrique Peña Nieto
rindiera protesta como Presidente de la República. El diagnóstico de esta reforma partió de los cambios
en el mercado laboral a partir de la apertura comercial y el paso del tiempo desde la entrada en vigor
de la legislación anterior (1970); de las afectaciones que tiene un mercado de trabajo rígido en la com-
petitividad del país y; de cómo eficientar las relaciones de trabajo para el incremento sostenido de la
productividad.
17
TOMO I
De acuerdo con Martínez Soria (2015), previo a la aprobación de la reforma laboral, la economía mexicana
presentaba serias dificultades para generar empleos; el crecimiento de la Población Económicamente Activa
(PEA) resultaba mayor a la incorporación de empleos formales a la actividad económica y la tasa de infor-
malidad laboral en México es cercana al 60% de la población ocupada desde 2005. Para ello, esta reforma
partió de cinco objetivos generales:
1. Impulsar la creación de empleo, garantizando el cumplimiento de las normas de acuerdo a lo que la Orga-
nización Internacional del Trabajo reconoce como “Trabajo Decente”.
2. Reducir la informalidad laboral.
3. Elevar la productividad laboral.
4. Brindar mayor certeza jurídica.
5. Promover la transparencia y rendición de cuentas en el ámbito sindical.
La política laboral que derivó de la reforma agregó nuevos esquemas al marco legal aplicable, que se tenía
previsto que facilitaran la incorporación de trabajadores a empleos formales a través del régimen de subcon-
tratación, el cual se encuentra regulado en los Artículos 15-A, 15-B, 15-C y 15-D de la Ley Federal del Trabajo
donde se establece cuáles son los principios que median las relaciones obrero-patronales bajo este esquema
de contratación. En este contexto de flexibilización de las relaciones de trabajo, se añadió la figura de labores
complementarias, la cual consiste en que los trabajadores podrán desarrollar actividades complementarias
a su principal labor dentro de los centros de trabajo; anteriormente debía detallarse en los contratos indivi-
duales y colectivos de trabajo las actividades específicas de los trabajadores durante la jornada laboral. Por
último, se reformó el Artículo 35 donde se establece la autorización para utilizar contratos de prueba. Estos
contratos permiten a las empresas contratar personal para someterlo a un período de prueba de 30 a 180
días, dependiendo de la naturaleza del trabajador; si es de base o confianza. Al respecto, la Ley manifiesta
que los empleos regidos bajo esta figura deberán garantizar el acceso a todas las prestaciones sociales.
En términos de Justicia Laboral se planteó la creación del Instituto Federal de Conciliación y Registro Labo-
rales, el cual sustituye las facultades que antes correspondían a las Juntas de Conciliación y Arbitraje depen-
dientes de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) (Moreno-Brid, et al., 2018). Esta acción permite
que los juicios laborales se resuelvan con mayor certeza y confianza institucional, pues las antiguas Juntas
habían estado a cargo del Poder Ejecutivo, bajo una integración tripartita entre gobierno, los empresarios y
los obreros representados a través de sus cámaras, sindicatos y centrales.
3.3.3. Resultados
La puesta en marcha de la reforma laboral fue de la mano con las secretarías del Trabajo con la implemen-
tación del Programa de Inspección para dar vigilancia y procurar el cumplimiento de la reglamentación en
los centros de trabajo. De igual modo, junto con la SHCP se llevó a cabo la implementación del Registro de
Incorporación Fiscal para complementar los esfuerzos en materia de formalización del trabajo. En efecto,
entre 2012 y mediados de 2018 se incorporaron al IMSS cerca de 4.6 millones de trabajadores. Sin embargo,
la tasa de informalidad laboral permanece muy elevada y hoy en día abarca al 57% de la población ocupada.
Reconociendo que hay muchos factores que indicen en el dinamismo y composición del empleo, coincidi-
mos con Kaplan (2018), Samaniego (2018), Foncerrada (2017) y PUED (2018), entre otros, que el problema
del mercado laboral en México se caracteriza no sólo por la evolución de la tasa de desempleo abierto,
sino por la informalidad y la subocupación (quienes trabajan muchas menos horas que las deseables), así
18
Gráfico 7. Salario medio formal y salario mínimo (Índice 1972=100)
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
Salario medio de cotización Salario mínimo
Fuente: Samaniego (2018), Empleo y salarios en México.
Gráfico 8. Población subordinada formal por nivel de ingresos

16.0 3.8 4.0
14.0 3.5
14.9
12.0 3.0
Millones de trabajadores
Millones de trabajadores
10.0 2.5
8.0 9.0 2.0

1.9
6.0 1.5
4.0 1.0
2.0 0.5
0.0 0.0
2005-I
2005-IV
2006-III
2007-II
2008-I
2008-IV
2009-III
2010-II
2011-I
2011-IV
2012-III
2013-II
2014-I
2014-IV
2015-III
2016-II
2017-I
Hasta 2 Salarios Mínimos Más de 5 Salarios Mínimos

Fuente: Samaniego (2018), Empleo y salarios en México.
como por el desempleo encubierto (quienes claudican en su búsqueda de empleo porque creen imposible
encontrarlo). Asimismo, el deterioro de los salarios y los ingresos laborales en términos reales y su caída
como proporción del PIB.
Como se ilustra en el Gráfico 7, el poder de compra de los trabajadores asalariados en México se ha reducido
sustancialmente durante los últimos casi cuarenta años. El salario promedio del trabajador -ajustado con la
inflación- es equivalente en 2017 a un 80% de lo que representaba en 1972; sin embargo, en términos de
aquellos que únicamente cuentan con salario mínimo, el valor de su trabajo únicamente les permite consu-
mir una cesta de consumo 60% menor a la que podían acceder los trabajadores con salario mínimo en 1972.
Sin embargo, la creación de empleos precarios con base en salarios muy bajos continúa siendo una de las
principales preocupaciones que debieran tener los tomadores de decisiones. De acuerdo con información
19
TOMO I
sobre la distribución de trabajadores asegurados por estrato salarial que se obtiene del banco de datos del
IMSS, el crecimiento del empleo formal ha sido principalmente en puestos de trabajo con salarios precarios
(Véase Gráfico 8) donde se concentra casi el 40% de los trabajadores que cotizan en esta institución. En
contraste, aquellas remuneraciones superiores a los 10 salarios mínimos sólo representan poco menos del
10% de los asegurados del IMSS. A este respecto, es necesario encaminar el salario mínimo por una senda
de recuperación real y sostenida que -cuando menos en el corto plazo- logre cubrir el valor de la canasta
alimentaria. Esto requiere un compromiso con una estrategia de desarrollo en la cual la igualdad y el cre-
cimiento económico no sean vistos como antagónicos ni como objetivos secuenciales. A fin de cuentas, el
debate por un mayor salario nominal acorde con la Constitución va más allá de ser un asunto meramente
técnico y es una cuestión de economía política, que refleja el peso que tiene la igualdad en la sociedad que
queremos y podemos construir (Moreno-Brid, et al., 2014).
3.4. Reforma Energética
El 12 de agosto de 2013 se aprobó en el Congreso de la Unión la reforma energética, la cual principia la
apertura de las actividades de explotación, exploración, distribución y comercialización de petróleo y otros
energéticos fósiles; así como del mercado de energía eléctrica. Por tratarse de un campo bipartito, cada una
de estas secciones estará compuesta primero por un análisis de la reforma en materia de hidrocarburos y
luego uno referente al sector eléctrico.
3.4.1. Objetivos
La reforma conllevó una transformación radical de la industria nacional de hidrocarburos con la formulación
de nuevas reglas en el sector, y su inserción en un mercado abierto (Flores, 2018). Sus propósitos explíci-
tos fueron -si bien mantener para la nación la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo- modernizar
Petróleos Mexicanos (PEMEX), diversificar riesgos y contar con un mayor abasto de combustibles de mejor
calidad, cuyo fin fue permitir y atraer más inversión al sector. Se argumentó que lo anterior buscaba dar
solidez a la administración de ingresos petroleros para fomentar también el ahorro a largo plazo, aumentar
el volumen de energéticos adaptados al estándar internacional en términos de eficiencia, transparencia y
confianza. Se dijo que entre sus fines también se buscaba luchar contra la corrupción en el sector e impulsar
su desarrollo con responsabilidad social y ambiental. Para esto se argumentó que era necesaria la apertura
del sector a fin de incorporar a la iniciativa privada (Clavellina y Ortega, 2015). En especial, para la parte de
la energía eléctrica, la Reforma Energética buscó la reducción de costos y tarifas de la electricidad, acelerar la
transición a un sistema con tecnologías limpias, terminar con la pobreza energética y modernizar, así como
fortalecer a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) (Hernández, 2018).
En 2014, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) reconoció que era necesaria la
modificación del sector energético en términos jurídicos y financieros para el caso de México, sus suge-
rencias iban en torno a la disminución de la regresividad del régimen fiscal, la inclusión de los principios
de eficiencia (adaptabilidad, equidad y neutralidad) y la compartición de riesgos entre el sector público
y el privado (CEPAL, 2014, p. 40). Lajous (2013) apunta que después de años de abandono o descuido por
parte del gobierno en materia de inversión y gestión, esta reforma tiene como objetivo hacer a la industria
petrolera una palanca de desarrollo económico y una generadora de flujos de capital.
En el caso mexicano, la industria petrolera además de proveer insumos esenciales para la actividad produc-
tiva, desde décadas atrás ha tenido un papel crucial en la generación de divisas y en aportar recursos fiscales
(Moreno-Brid y Ros 2009, Clavellina y Ortega, 2015). Punto interesante al respecto es que las reformas de
mercado de los 1980s se propusieron y lograron recomponer la canasta exportadora, diversificándola a favor
20
de la manufactura y lejos del petróleo. En cambio, nunca se propusieron disminuir la dependencia de los
ingresos fiscales de los recursos petroleros.
La vulnerabilidad fiscal enraizada en esta dependencia fue haciéndose evidente con los choques externos
adversos en los mercados internacionales de crudo y las oscilaciones en sus precios. También, con la re-
ducción de largo plazo en las reservas probadas mexicanas y las caídas en sus volúmenes de producción y
exportación. Tal fragilidad, aunada a los relativamente bajos ingresos del gobierno, limita la capacidad de
implementación de políticas fiscales contracíclicas. Tomando esto muy en cuenta, un objetivo de la reforma
energética era terminar con un monopolio estatal para abrir paso a la entrada de empresas de toda índole,
tanto extranjeras como mexicanas. La lógica detrás era que, dada la escasez de recursos fiscales, financieros
e incluso técnicos de PEMEX, el desarrollo de la industria de petróleo y gas requería transitar hacia un régi-
men de competencia en el mercado (Flores, 2018).
De acuerdo con diversos analistas -y por razones vinculadas con restricciones impuestas de buen tiempo
atrás a la administración de PEMEX en decisiones clave en particular ligadas a sus montos y proyectos de
inversión- el monopolio en la industria se encontraba rebasado en su capacidad para atender la demanda
creciente de la economía nacional ya no se diga para generar divisas en un monto importante. Ya desde
fines del sexenio anterior era evidente que la política al uso implicaba el riesgo de interrumpir el suministro
adecuado de gas natural y que continuara la producción de petróleo en descenso. Los yacimientos más
relevantes habían entrado en fases de rendimientos cada vez menores y las inversiones requeridas en explo-
ración, extracción, refinación y comercialización eran vistas por la administración federal muy por encima
de las posibilidades de PEMEX. En los hechos, y con razones ligadas en parte a la falta de mantenimiento,
la capacidad instalada de PEMEX estaba subutilizada y la empresa carecía tanto de recursos para inversión
como de la autonomía necesaria para realizar proyectos de gran envergadura. Con la reforma, el Estado
buscó aumentar la inversión en el sector diversificando los riesgos implícitos, al abrirlo a la participación de
empresas privadas o transnacionales.
La instrumentación de la Reforma Energética se concretó con la puesta en vigor de 25 leyes secundarias, 11
leyes reformadas y reglamentos suplementarios. También se dieron cambios constitucionales muy significa-
tivos para cambiar la forma de operación del sector. El primero fue en el artículo 25 en materia de propiedad
pública, principios de transparencia, normas de contratación y criterios de sustentabilidad. Un segundo se
dio en el artículo 27, relativo a materia de propiedad originaria y del régimen jurídico de autorizaciones,
asignaciones y contratos en el sector. Finalmente se modificó el artículo 28 para redefinir los límites del
monopolio estatal. Asimismo, se creó el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
(FMPED) (Flores, 2018; Rodríguez Padilla, 2017),
Con la reforma, se crea un nuevo modelo de funcionamiento del mercado relevante, en el que ahora co-
existen además de PEMEX, diversos actores en competencia en actividades de exploración, producción,
refinación, transportación y almacenamiento, así como en la comercialización, cuya formalización se da
mediante contratos y permisos otorgados. En este nuevo escenario, el Estado realiza un proceso de selección
o concurso abierto, competitivo y transparente para otorgar a compañías seleccionadas la concesión de
explotar y producir petróleo. Con este parteaguas histórico, PEMEX dejó de ser la única empresa en el sector,
aunque en el corto y mediano plazo seguirá desempeñando un papel importante (Flores, 2018; Clavellina
y Ortega, 2015), En efecto, en la llamada Ronda Cero [de concurso] de la Reforma se le asignaron a PEMEX
campos productivos donde –de acuerdo a las autoridades responsables de SHCP y de la propia empresa- ya
21
TOMO I
estaba operando y, sobre todo, contaba con la capacidad financiera para seguirlo haciendo. Más tarde, en las
siguientes rondas, comenzando por la Ronda Uno y Dos se asignaron los contratos a las siguientes empresas
nacionales o extranjeras que harían exploración y extracción de hidrocarburos.
Por otra parte, la Reforma Energética permite dar origen a un nuevo marco fiscal para PEMEX y el sector,
en tanto que los ingresos gubernamentales respectivos deberán depositarse en el FMPED. De acuerdo con
algunas estimaciones, la carga fiscal de PEMEX pasará de ser 65% a 61% en el medio plazo y se derivará de
cuatro fuentes: i) extracción de hidrocarburos, ii) exploración de estos, iii) utilidad compartida, y finalmente
iv) impuesto a la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos (Gómez y Gutiérrez, 2016). Y se
contemplan diferentes tipos de contrato en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos: de licencia, de utilidad
compartida, de producción compartida y de servicios. Con ello, en síntesis, la Reforma modificó radicalmen-
te el esquema tributario, haciéndolo más flexible y claro a la participación de nuevos actores más allá de
PEMEX. Estos cambios se apreciarán de manera sustancial solo en un mediano o largo plazo a medida que
cobra expresión concreta la inversión por parte de nuevo actores (Clavellina y Ortega, 201510).
De acuerdo a la nueva regulación, la Secretaría de Energía (SENER) está encargada de otorgar los permisos
correspondientes en el rubro de tratamiento y refinación de petróleo, así como en materia de exportación
e importación de hidrocarburos, petróleo y petrolíferos. Por su parte la Comisión Reguladora de Energía
(CRE) es la responsable de otorgar los permisos de transporte, almacenamiento, distribución y expendios
públicos de hidrocarburos y petrolíferos. En este esquema, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) es
quien otorga las autorizaciones para perforación de pozos y exploración en aguas profundas, así como para
diseñar pozos requeridos y para el reconocimiento y la exploración superficial de áreas a investigar por la
posible existencia e hidrocarburos.
En el sector energético también intervienen el Centro Nacional de Control de Gas Natural (Cenegas), la SHCP,
el FMEP cuya creación como fideicomiso público constituido por la SHCP fue –como mencionamos arriba-
fruto de la Reforma Energética y deberá servir como instrumento para el ahorro de largo plazo. Con este
fondo se busca transferir ingresos petroleros de un monto equivalente al 4.7% del PIB al Gobierno Federal
(Clavellina y Ortega, 2015, p. 21).
PEMEX ahora pasa a actuar mediante empresas productivas subsidiarias para realizar exploración y extrac-
ción de hidrocarburos. Estas empresas cuentan, por ley, con personalidad jurídica, además de un patrimonio
propio. Pero en sus operaciones se sujetan a PEMEX en sus lineamientos en materia de conducción, dirección
y coordinación. Demás actividades son realizadas a través de empresas filiales cuya participación directa o
indirecta debe ser del 50% del capital social de PEMEX, sin importar que la empresa esté o no bajo legisla-
ción extranjera. Se estipula que las filiales realizarán actividades de perforación, logística, cogeneración y
servicios, fertilizantes y etileno.
En cuanto al ámbito de electricidad, desde 2008 México incorporó al marco normativo metas de generación
limpia de energía para ayudar a la transición a tecnologías limpias (aquellas que no generen emisiones de
CO2). Para el 2024, se espera que el 35% de la electricidad generada provenga de fuentes limpias.
A modo de síntesis, es necesario mencionar que la parte del sector eléctrico de la Reforma pasó virtualmente
inadvertida ya que la opinión pública centró su polémica en las modificaciones en el ámbito petrolero. La
instrumentación de la Reforma en estos aspectos se dio con el propósito de crear un mercado eléctrico; lo
que implicó la reestructuración de la CFE, para lo cual se realizaron cambios constitucionales. Así, se dio
10 Documento titulado Reforma y Nuevo Régimen Fiscal del Sector de Hidrocarburos
22
lugar a la creación de un mercado eléctrico mayorista, En este empeño, el Centro Nacional de Control de
Energía (CENACE) tiene la función del control de operaciones del nuevo mercado o sistema eléctrico nacional
con el acceso abierto y no discriminatorio a la red nacional de transmisión o de distribución. Por otra parte,
la SENER se encarga de vigilar que se cumplan los términos de estricta separación legal entre el fomento al
acceso abierto y la operación eficiente del sector (Hernández, 2018).
En el marco de la Ley de la Industria Eléctrica, la SENER se encarga de la instalación y retiro de centrales eléc-
tricas. El CENACE -junto con más distribuidores- amplía y moderniza las redes de transmisión y distribución.
La CRE actúa como brazo técnico para la revisión y modificación de los planes del Programa de Desarrollo del
Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN). En esta última tarea, la SENER tiene como función adicional recabar
la opinión de la industria y la sociedad; en cuanto a la CFE, se dio un cambio en su estructura de la CFE para
permitir divisiones entre filiales y subsidiarias (Hernández, 2018).
3.4.3. Resultados
La Reforma Energética presenta un panorama dicotómico, con luces y sobras muy marcadas. Por una parte,
autores como Hellmund (2016) afirman que hay una afectación a la soberanía nacional, en términos de la
independencia energética, y también riesgos medioambientales por la forma en la que se llevan a cabo
los procesos de exploración y extracción de hidrocarburos. Asimismo, apuntan a un impacto financiero
potencialmente adverso en las finanzas públicas. En los hechos, debido a la caída de los volúmenes de
extracción y exportación, así como en los precios, así como al impacto de la reforma hacendaria, se ha dado
una reducción de la dependencia del presupuesto público de los ingresos petroleros recortando su aporte
relativo a la mitad.
México en 2015 ya era importador neto de hidrocarburos, con un desequilibrio comercial importante en el
sector con los Estados Unidos: “Estamos importando gas y productos petrolíferos de nuestro vecino inmedia-
to y principal socio comercial, a los precios más bajos del mundo” (Lajous, 2013, p. 2).
Es posible identificar ciertos indicadores que muestran la evolución del sector y los impactos que en él se
han experimentado tras la implementación de la Reforma Energética. De acuerdo con Rodríguez (2018), el
precio de la gasolina en general ha tenido, entre 2012 y 2017, un incremento de entre 45% y 68%; hay que
considerar que un porcentaje de este aumento se debe a la reducción del subsidio por el cual la gasolina se
encontraba a un precio menor del que lo está hoy en día. El Fondo Monetario Internacional (FMI) explica que
“si bien los precios siguen sujetos a la suavización diaria por parte del gobierno, con los impuestos especiales
variables (IEPS) que amortiguan la diferencia entre el precio minorista y el precio al productor, ya ahora
siguen más de cerca la evolución de los mercados mundiales”11 (FMI, 2017, p. 5).
Por su parte, el precio del gas natural en general incrementó 48% aproximadamente. En materia de co-
mercio, la independencia energética medida en términos de producción por consumo de energía tuvo una
variación entre 2012 y 2017 de -18.3%, aunado a lo anterior, las exportaciones de petróleo crudo en valor
disminuyeron 53.1% al contrario que las importaciones de gasolina que incrementaron 47%. De acuerdo
con datos reportados por el Banco de México (2018), desde octubre de 2014 hasta abril de 2018 el saldo
comercial de la balanza comercial de productos petroleros ha sido negativo, lo cual es posible observar en
la siguiente gráfica:
11 Traducción propia desde el inglés.
23
TOMO I
Gráfica 9. Balanza de Productos Petroleros: saldo comercial en millones

de dólares
3
Sexenio de
Enrique Peña Nieto
2
0
01/93
09/93
05/94
01/95
09/95
05/96
01/97
09/97
05/98
01/99
09/99
05/00
01/01
09/01
05/02
01/03
09/03
05/04
01/05
09/05
05/06
01/07
09/07
05/08
01/09
09/09
05/10
01/11
09/11
05/12
01/13
09/13
05/14
01/15
09/15
05/16
01/17
09/17
-1
-2
-3
Fuente: elaboración propia con base en datos del SAT, Secretaría de Economía (SE), Banco de México, INEGI. Balanza Comercial de
Mercancías de México. SNIEG. Información de Interés Nacional.
Por otra parte, la inversión en PEMEX experimentó una caída de 39.1% para el mismo periodo, así como
una reducción de los ingresos totales del 15.2% a la vez que un incremento de 218% en los impuestos y
derechos registrados en la situación financiera de la empresa. De acuerdo con Lajous (2013), la reforma
debiera ir acompañada de un fortalecimiento de la competitividad del sector manufacturero, fomentando
el incremento de la productividad, el empleo y el desarrollo económico de largo plazo (p. 9). A cambio, los
beneficios esperados serán la reducción de precios en tarifas energéticas, tasas de restitución de las reservas
probadas de más de 100%, un incremento de la producción de petróleo y de gas natural, así como tasas
de crecimiento económico mayores a 5% a partir de 2025, a la par que más recursos fiscales (Clavellina y
Ortega, 2015, p. 17).
En la parte eléctrica, Hernández (2018) reportó que si bien se establecieron metas por la Ley de Transición
Energética (LTE) arriba del 25% de energía limpia producida respecto del total, en 2018 los Certificados
de Energías Limpias (CEL) requeridos fueron del 5% y para el 2021, si bien la meta se estipuló en el 30%,
el requisito de los CEL será 10.9%. Sin embargo, de acuerdo con un estudio de la OCDE mencionado en
Hernández (2018, p. 96) esta reforma en la parte eléctrica tendrá un efecto positivo gracias a un incremento
de la productividad de 0.32%, a cinco años de su implementación.
La Reforma Energética ha propiciado la creación de un marco jurídico muy amplio que se insertan en una
lógica de mercado, bajo el supuesto de que con ello se logra una mejor asignación de los recursos; lo cual
es discutible. Hoy en día, todavía es difícil encontrar un resultado palpable pues las instituciones del sector
aún tienen que madurar; aunque sí es posible apuntar que para 2017 el mercado mayorista ganó profundi-
dad y liquidez gracias a la participación de 21 empresas internacionales (entre ellas: Iberdrola, Gas Natural
Fenosa y Mitsu) (Hernández, 2018); algo similar ocurrió en el sector de hidrocarburos: tras dos rondas de
licitaciones, con la entrada de competidores al mercado se garantiza seguridad energética (Quiroga, 2018).
Un punto esencial frente a las actividades en el mercado es que el poder político debe encontrar el punto de
equilibrio y ser el encargado entonces de no permitir que el mercado ocasione desigualdad o estancamiento
económico, dadas las características de la sociedad mexicana, y en su lugar guiarlo para obtener un desem-
peño nacional favorable para la sociedad.
24
3.5. Reforma Educativa
Esta reforma tiene lugar en el marco de un consenso de que, no obstante haber logrado una cobertura
elevada en primaria (97%) y en secundaria (87%), el sistema educativo mexicano acusa graves carencias,
deficiencias en calidad de la enseñanza y el aprendizaje con agudas desigualdades. A manera de ilustración,
más de la tercera parte de la población mayor a 15 años no inició o no concluyó la educación básica (Gil An-
tón, 2018 citando cifras del Instituto Nacional de Evaluación). Asimismo, en las evaluaciones internacionales
comparativas, la calidad del aprendizaje de nuestros jóvenes acusa fallas en la calidad de la adquisición
de habilidades, competencias y aprendizajes relevantes. Por ejemplo, en las pruebas del Programa para
la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA) nuestros estudiantes de 15 años resultan con 42% con
dificultades considerables en la comprensión de lectura, 42% en matemáticas, y 57% no domina lo básico
esperable. Además, hay una aguda varianza regional. La escolaridad media en la Ciudad de México es de
11 grados; cuatro años más que en Chiapas, y solo el 40% de las escuelas primarias del país disponen de al
menos una computadora. (INEE, 2017 citado por Gil Antón, 2018). En este desolado panorama, se lanzó la
reforma educativa.
3.5.1. Objetivos
En el marco del Pacto por México, la reforma se fijó tres objetivos: 1) Aumentar la calidad de la educación
básica, que se refleje en mejores resultados en las evaluaciones internacionales en razonamiento matemá-
tico, dominio de la comunicación escrita y conocimiento científico; 2) Aumentar la matrícula y mejorar la
calidad en los sistemas de educación media superior y superior; y a la que se dio enorme peso en el discurso
político, 3) En sus palabras, “recuperar la rectoría” del sistema educativo nacional por el Estado mexicano,
manteniendo el principio de laicidad. (Ver Granados Roldán, 2018).
Detrás de estos objetivos parece regir la idea de la educación -más allá de ser un derecho estipulado en la
Constitución y un proceso para la formación de una ciudadanía responsable con derechos y obligaciones-
como un elemento para elevar la productividad potencial del educando. Para que ese aumento potencial se
haga efectivo, sobre decir, será necesario que la mayor o mejor educación abra la puerta a mejores empleos
u oportunidades para desarrollar la actividad empresarial; lo que dista de ser automático.
No está demás señalar que –como el INEE y otros expertos concluyen- el desempeño educativo depende
de múltiples factores: “el liderazgo de los directores, la eficacia pedagógica de los docentes el niveles socio-
culturales familiar y su entorno, así como “la infraestructura material del plantel (agua potable, servicios
sanitarios, electricidad y pupitres, por ejemplo), los recursos de biblioteca, servicios de cómputo, pizarrones,
la idoneidad de los planes y programas de estudio, la solidez de la formación inicial [del docente] y la perti-
nencia de la formación continua de los docentes ya en servicio.”
Si bien el diagnóstico reconoció un origen multifactorial del desempeño del sistema educativo nacional,
en la práctica la instrumentación de la reforma centró sus recursos técnicos y capital político en el tema
de la evaluación de los docentes, tanto los más del millón ya laborando en el sistema público como aque-
llos que se incorporasen en nuevas plazas. Ello obedeció a una lógica doble. Por un lado, se buscó cambiar
radicalmente el proceso de asignación de plazas que, por razones político-electorales, el Estado mexicano
había dejado en manos del sindicato por décadas. El sindicato había adoptado en muchas ocasiones en
dicho proceso de asignación lógicas clientelares, cupulares y no solo de competencias técnicas. Al quitar esta
prerrogativa al sindicato, se le buscaba minar su inmenso poder político. Por otro lado, la reforma presuponía
25
TOMO I
que la evaluación ayudaría a elevar el nivel del docente en la contratación inicial al permitir seleccionar a los
candidatos idóneos. También se pretendía elevar el nivel de quienes ya estaban trabajando como docentes
(más de un millón de docentes) al condicionar su continuidad laboral a sus resultados de una serie de eva-
luaciones aplicadas en principio de manera obligatoria cada cuatro años.
En los hechos, se comenzó por cambiar el marco jurídico normativo con una Reforma Constitucional en
2013 que, entre otras cosas, dio lugar a la creación y la emisión de las leyes para crear el Instituto Nacional
de Evaluación de la Educación (INEE), el Servicio Profesional Docente (SPD) y el Fondo de Aportaciones de
la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) para mejorar el control administrativo a pagos de nómina,
aumentos salariales, prestaciones y gastos de operación (Bracho González, 2018). El INEE quedó constituido
como institución autónoma encargada de realizar la evaluación “con base en la calidad de los componentes,
procesos y resultados del Sistema Educativo”. Como coordinador del Sistema Nacional de Evaluación Educa-
tiva (SNEE), se responsabilizó de las funciones de medición y evaluación, y de orientación de las decisiones
de política educativa con base en evidencias.” (Bracho González, 2018).
En este empeño el SPD vendría a ser la herramienta crucial suprimir las prácticas como el “pase automático
a puestos” a egresados de la Escuela Normal o bien por herencia, así como la venta y compra de plazas. Con
el SPD, y su fuerte orientación a la evaluación como mecanismo para normar el ingreso y la permanencia
laboral, el gobierno pretendía retomar el control del proceso contractual –al inicio y a lo largo de la vida
funcional- de los docentes y directivos de instancias de educación pública. Con ello se creía recuperar las
plazas educativas y retomarlas como responsabilidad del Estado, no del sindicato ni de los directivos de
las escuelas y, a la vez, se quería que el mérito (dado por el proceso de evaluación persistente con base, se
argumentó en principios de legalidad, imparcialidad y objetividad) normara el ingreso y desarrollo de la
carrera docente. (Bracho González, 2018).
El INEE quedaba con la tarea titánica de desarrollar instrumentos como exámenes de conocimientos, proyectos
de enseñanza, planeación didáctica argumentada, entre otros, con base en un esquema de perfiles, paráme-
tros e indicadores que, en principio, define a un maestro eficaz. Identificaría las áreas que necesita robustecer
el docente, junto con un programa de estímulos ante buen resultado en la evaluación (Granados Roldán,
2018). La aplicación de la reforma implica o presupone avanzar a un Nuevo Modelo Educativo (NME) con
componentes clave para lograr una reorientación pedagógica y de gestión del sistema educativo mexicano.
El proceso de la implementación de los instrumentos se inició desde 2014 con el primer concurso de ingreso.
En el primer ejercicio se identificó un porcentaje de docentes idóneos de 40.4% en Educación Básica y 31.5%
en Educación Media Superior (Informe INEE, 2015: 138 y 148). En el concurso de 2015 las cifras de “idóneos”
ascendieron a 51.9% para Básica y 31.3 % para Media Superior (INEE, 2016b: 97 y 105). La evaluación de
eficacia de ésta parte debería reflejarse en cuantos grupos se incorporaron los aspirantes que resultaron idó-
neos, este dato no se difunde porque muchos de los bien calificados no tuvieron grupo por diversas razones
de organización y de ocultamiento de grupos vacantes.
3.5.3. Resultados
En conclusión, existe un amplio consenso entre los actores en las reformas que se implementaron a los Artí-
culos 3º y 73º de la Constitución en tanto a que la educación impartida por el Estado debe ser de calidad y que
“los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa, y la idoneidad de
los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos”; sin embargo, en la
aplicación las leyes secundarias que derivaron de esta reforma constitucional, en particular la Ley del Servicio
Profesional Docente (LSPD) han generado gran controversia en lo que se refiere a las especificaciones del
26
proceso de evaluación. El mecanismo al cual refiere esta Ley tiene por objetivo sujetar dos procesos el ingreso
y la promoción en la carrera profesional docente al mérito, a través evaluaciones externas sin la intervención
del sindicato, bajo el supuesto de que a partir de este modo el Estado retomaría la rectoría de la educación.
En principio, este esquema planteado en el Nuevo Modelo Educativo resulta más un reordenamiento ad-
ministrativo por el cual se logra acabar con el ingreso al servicio educativo a través de la herencia o venta
de plazas; así como regularizar la situación laboral de directores y supervisores en funciones (Ramírez Ray-
mundo, 2016). Sin embargo, la puesta en marcha de la LSPD no garantiza que, a través de los procesos de
selección a través de la evaluación docente, se asegure que los aceptados cuentan con los conocimientos
y capacidades para desempeñarse como profesor. Tampoco cabe aseverar que quienes no pasaron sean
incapaces para ello, muchos fueron idóneos, pero no se les asignó grupo. Por otra parte, para la evaluación
del desempeño se tenían dos grandes limitantes, primero se evaluó sin antes presentar cuales serían los
criterios de la evaluación, fue dada a conocer sin mediar capacitación hasta el primer trimestre de 2018,
esta falta de capacitación previa a la evaluación en un ejercicio de evaluación de masas, con instrumentos
de dudosa eficacia dio como resultado una gran confusión. Los resultados deben ser analizados para valorar
si la experiencia es positiva o habrá que replantearla contemplando mejor el proceso educativo más que la
intención de mostrar la fuerza del Estado.
La reforma logró retomar el control administrativo de plazas y nóminas. Pero son cuestionables resultados
en sus efectos y avances para mejorar la calidad de los docentes ya contratados. Su desempeño dista de ser
adecuadamente evaluado con exámenes de opción múltiple; mismos por las dificultades resultantes, se
volvieron voluntarios dado el conflicto que generaron.
El concepto de autonomía curricular y de escuela al centro, no considera la desigualdad que actualmente
tienen las instalaciones y condiciones de trabajo de las escuelas. El censo levantado por el INEGI ha mostrado
una urgente necesidad de inversión en escuelas completas y bien equipadas para poder pensar en una base
igual para hacer que las comunidades de las escuelas operen con equidad, porque sin ella la autonomía
escolar profundizaría las inequidades y diferencias regionales de las escuelas, antes es preciso resolver como
las instalaciones ofrecen la igualdad en el desarrollo de la experiencia educativa.
Así, la reforma no dejó herramientas para la reducción de desigualdades en condiciones de las escuelas,
ni en su infraestructura física (incluyendo desde agua y drenaje hasta computadoras, acceso a internet y
material docente de punta). Faltó un esfuerzo significativo para fortalecer el entrenamiento de los futuros
profesores en las Normales, capacitarles oportunamente –antes de la evaluación- con base a lo que se que-
ría fuera el nuevo modelo educativo, con nuevos programas y contenidos, y formación continua del personal
docente. La amenaza de despido no ayudó a crear en el magisterio al acompañante o socio proactivo de la
reforma. Grandes fallas fue su óptica en a priori culpar a los maestros de las fallas del SNE, al instrumentar
un sistema de evaluación prácticamente punitivo que urge ser evaluado, al dejar para mucho después la
construcción del Nuevo Modelo Educativo.
3.6. Reforma de Competencia Económica y

Telecomunicaciones
3.6.1. Objetivos
El antecedente más relevante de la reforma data de 1993 con la entrada en vigor de la Ley Federal de Compe-
tencia Económica (LFCE) complementada con la creación de la Comisión Federal de Competencia (CFC) como
órgano ejecutor. Dicha Ley estableció como objetivo “proteger el proceso de competencia y libre concurrencia,
27
TOMO I
mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funciona-

miento eficiente de los mercados” (LFCE, 2006). En 1995, se introdujo a través de la Ley Federal de Telecomu-
nicaciones la pauta para crear, un año más tarde, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL). Sus
atribuciones consistían en la regulación de la interconexión, pero no contaba con autonomía de gestión, ni con
capacidad de sancionar. Tal capacidad estaba a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT)
que, además, mantenía la atribución de emisión, renovación y cancelación de concesiones (Castañeda, 2010).
Con tales falencias regulatorias en este campo, se fue conformando una estructura de mercados en la econo-
mía mexicana con niveles de competencia muy por debajo del promedio de países de la OCDE. Por ejemplo,
el Foro Económico Mundial (FEM), en sus reportes de competitividad global en 2012 colocaba a México en
posiciones muy bajas en tres indicadores clave del grado de competencia en sus mercados. En la muestra de
142 países, ocupaba la posición 84 en intensidad de la competencia, la 124 en dominancia en el mercado y la
120 en efectividad de la política de competencia (Forum, The Global Competitiveness Report, 2011- 2012).
En particular, en el sector telecomunicaciones no tuvo mejor desempeño en este terreno, y se mantuvo
altamente concentrado. Así fue evidenciando rezagos en la penetración de mercado, con precios y calidad
de los servicios de telecomunicaciones lejos de los benchmarks internacionales, sugiriendo la presencia de
preocupantes prácticas de colusión oligopólica.
En el 2013, fue evidente la presencia de empresas con un elevado poder de mercado en telefonía fija (Telmex
71%), móvil (Telcel 69.2%), banda ancha móvil (Telcel 82%), y televisión de paga (Grupo Televisa 62.8%)
(Castañeda, 2010). Es en este contexto que arranca la reforma a la Ley en materia de Competencia Económica y
Telecomunicaciones. Se propuso corregir las fallas en la regulación y sacar a México de su gran atraso en mate-
ria de competencia frente a los países de la OCDE. La nueva ley adicionó las funciones a la instancia reguladora
de “prevenir, investigar, combatir, perseguir con eficacia, castigar severamente y eliminar los monopolios, las
prácticas monopólicas, las concentraciones ilícitas, las barreras a la libre concurrencia y la competencia econó-
mica, así como las demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados” (DOF, 2014).
Adicionalmente, en materia de telecomunicaciones, se propuso “la integración de la sociedad mexicana a
las Tecnologías de la Información y Conocimiento (TICs) mediante un mayor acceso a la información y comu-
nicación, así como a servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. Particularmente en cuestión de radio-
difusión, se establece la obligación del Estado para garantizar la pluralidad y veracidad” (Estavillo, 2014).
La reforma se sustentó en tres pilares: i) un nuevo diseño institucional, ii) ampliación del catálogo de
conductas anticompetitivas y iii) mejoras técnicas y administrativas. Hay que destacar que la reforma en
telecomunicaciones agrega el establecimiento de una política de inclusión digital universal y el impulso
para lograr una cobertura más amplia (Palacios & Pérez Trujillo, 2018).
El nuevo marco regulatorio “permite una aplicación más eficiente y eficaz de la política pública de competencia
económica”, cuya materialización se observa en la “creación de dos nuevas agencias nacionales en materia de
competencia económica con autonomía e independencia de otras autoridades públicas: (i) la Comisión Federal
de Competencia Económica (COFECE) y (ii) el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), esta última siendo
la autoridad que ejercerá de forma exclusiva sus facultades en los sectores de radiodifusión y telecomunicacio-
nes” (Gobierno de la República, 2014). En ambas agencias, la estructura organizativa contempla la integración
de siete comisionados, propuestos por el Ejecutivo y ratificados por dos terceras partes del Senado, que deben
cumplir con una serie de requisitos en particular con gran expertise técnica y exentos de conflictos de intereses
con el objetivo de promover el funcionamiento imparcial de la Comisión basado en méritos técnicos.
28
Una vez integrados los organismos, la reforma otorgó “nuevas facultades para que sean eficaces en su
misión de garantizar la libre concurrencia y la competencia económica, tales como: (i) ordenar medidas
para eliminar barreras a la libre concurrencia y la competencia económica; (ii) regular el acceso a insumos
esenciales y (iii) ordenar la desincorporación de agentes económicos” (Gobierno de la República, 2014).
Con el fin de garantizar un balance entre las agencias de competencia con mayores atribuciones y brindar
certeza jurídica en las resoluciones se instituyó un esquema de pesos y contrapesos. Este considera aspectos
tales como la separación funcional dentro de los organismos, la creación de tribunales especializados en
materia de competencia económica y telecomunicaciones y la incorporación de revisores externos sobre
las resoluciones. Se estipula que los titulares de la COFECE y el IFT deben presentar al Poder Ejecutivo y al
Legislativo Federal su Plan Anual de Trabajo y hacer reportes de actividades cada trimestre. Así mismo, esta-
blece que deben comparecer anualmente ante el H. Congreso de la Unión (Gobierno de la República, 2014).
En la nueva LFCE, se fortalecen las definiciones entre Prácticas Monopólicas Absolutas y Relativas (PMA y PMR,
respectivamente). Las primeras ahora también consideran el intercambio de información entre competidores
con el fin de fijar o manipular precios, restringir la oferta o hacer una repartición concertada del mercado
por medios no competitivos. Por su parte, las PMR suponen la existencia de dos comportamientos. Por una
parte, consideran toda restricción de acceso –o acceso en condiciones discriminatorias– a un insumo esencial
por parte de uno o varios agentes económicos. Por otra, también se ocupan de prácticas que tienen como
fin “reducir el margen existente entre el precio de acceso a un insumo esencial y el precio del bien o servicio
ofrecido al consumidor final por el mismo agente económico, utilizando para su producción el mismo insumo.”
Así mismo, son incorporados los conceptos de barreras a la competencia e insumos esenciales. En el caso
de telecomunicaciones, se elimina la limitación de 49% a la inversión extranjera, y abre la opción hasta de
100% en telecomunicaciones y comunicación vía satélite y permite hasta un máximo de 49% en radiodifu-
sión. Los agentes preponderantes en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones son definidos como
aquellos que cuentan con una participación nacional mayor al 50% en volumen de usuarios, suscriptores,
audiencia, tráfico o capacidad utilizada en cada sector. De determinarse la preponderancia de un agente en
el mercado, el IFT tiene la capacidad de establecer un marco de regulación asimétrica.
Dentro del Título IV de la LFCE son especificados con precisión “los procedimientos a seguir para la aplicación sus-
tantiva de la ley, salvaguardando el debido proceso y los derechos de todos los agentes económicos”. La ley prevé
un esquema efectivo de sanciones entre las que se encuentran, la revocación del título de concesión, en caso de
la demostración firme de una conducta monopólica. La legislación secundaria estableció un esquema basado en
porcentajes de ingresos de los infractores al igual que el de la COFECE. Dichos porcentajes buscan asegurar que
las sanciones sean determinadas de manera equitativa, cumpliendo la función disuasiva sin llegar a ser ruinosa,
evitando el abuso y las malas prácticas. Los porcentajes se contemplan en un rango de 6-10% de los ingresos.
El esquema es complementado en ocasiones con sanciones sobre excedente de ingreso obtenido por medio
de la conducta infractora, entendida ésta como discriminar en la oferta de servicios de publicidad, no con-
templar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, establecer
barreras a la conexión del equipo terminal con otros operadores de redes e incumplir con la interconexión.
Por otro lado, en materia de inclusión digital y pluralidad, la reforma de telecomunicaciones establece las
obligaciones de transmisión de contenidos por parte de la televisión abierta a través de las redes de televisión
restringida (must carry / must offer). Introduce el concepto de reglas de propiedad cruzada, el cual refiere a
los límites de propiedad de los medios de comunicación con el fin de evitar la concentración de opiniones en
29
TOMO I
pocas manos y limitar su diversidad. Para ello, el IFT está facultado para imponer límites a las concentraciones
de frecuencias, concesiones y propiedad cruzada dentro de un mismo mercado o zona de cobertura geográfica.
Para generar una mayor cobertura en infraestructura, la reforma ordena la utilización de frecuencias de 700
MHz (dividendo digital) para el despliegue de una red mayorista (red compartida), la cual brindará servicios
de comunicaciones móviles a por lo menos el 92% de la población del país. Además, se prevé la ampliación y
fortalecimiento de la red troncal de fibra óptica, aprovechando la red de la Comisión Federal de Electricidad.
3.6.3. Resultados
En 2017, la COFECE resolvió 273 casos, de los cuales 159 consistieron en concentraciones, 65 en licitaciones, con-
cesiones y permisos, 46 en prácticas monopólicas y concentraciones ilícitas y 3 en insumos especiales y barreras
de competencia. Así mismo, el tiempo promedio de resolución de concentraciones que no requirieron amplia-
ción de plazo fue de 20.5 días hábiles, 39.5 días menos que el plazo máximo legal de 60 días (COFECE, 2018).
El Fondo Monetario Internacional (FMI) reportó que, en México dentro de los mercados de telefonía fija,
telefonía móvil y banda ancha móvil respectivamente, la participación de TELMEX se redujo en 9%, y la de
Telcel en 5 y 12%. Ello muestra señales de éxito sólo parcial, puesto que mantienen la posición dominante
dentro del mercado. El mismo reporte arroja resultados favorables en materia de reducción de precios. Dice
que, comparando con 2011, los precios se redujeron 36% en términos nominales, donde destaca la reduc-
ción de 51% en telefonía móvil. Sin embargo, los precios de internet muestran sólo una pequeña reducción
que puede ser explicada por las mejoras en velocidad y amplitud en la oferta de servicios. El acceso a las
telecomunicaciones mostró avances ya que en el periodo de 2011 a 2016, las suscripciones a telefonía móvil
y banda ancha se incrementaron de 71 a 91% y de 12 a 61% del total de la población (IMF, 2017).
4. Evaluación integral del paquete de reformas

estructurales
Como señalamos en el capítulo inicial, ya desde la campaña, Peña Nieto reconocía como urgente necesidad
sacar al país de la trampa de lento crecimiento de la actividad económica y del empleo, y aguda pobreza,
en la que está sumido ya por años. Reconocía explícitamente que, a pesar de los avances en consolidar un
sector exportador dinámico, una baja inflación y un acotado déficit fiscal, se requería un esfuerzo adicional
para imprimir impulso al crecimiento del PIB, de la productividad y del empleo. El Pacto por México, con el
conjunto de reformas estructurales de gran calado en diversos ámbitos del quehacer económico y social
nacional, fue el instrumento para intentar lograr tales objetivos.
Como señalamos, las reformas se aplicaron con mayor o menor grado de determinación en el sexenio y
consiguieron avances –con algunos retrocesos y omisiones- en sus objetivos puntuales fijados. Algunas,
como la de telecomunicaciones, tuvieron éxitos notables, otras no.12 En este capítulo las analizamos de
manera integral para conmensurar que tanto avanzaron en la solución de grandes problemas nacionales.
Aunque relativamente ha pasado poco tiempo desde su puesta en marcha, hay elementos para evaluar
-de manera preliminar- la dirección y magnitud de varios de sus efectos sobre la dinámica y estructura de
funcionamiento de la economía de México.
12 Como sintetiza Butler (2018), la reforma en telecomunicaciones “ha tenido muy buenos resultados en materia tarifaria y de co-
bertura de múltiples servicios…”; véanse los resultados en suscripciones de banda ancha, número de usuarios con TV de paga, y
penetración en banda ancha móvil. “Los precios de los servicios han disminuido drásticamente …y se ofrecen con mejor calidad”.
30
Adelantando la conclusión principal, en estos años 2013-2018, de intensa aplicación del paquete de refor-
mas, la economía mexicana no ha logrado salir de la trampa de lenta expansión. Más aún, la pobreza, la
desigualdad y la falta de movilidad social siguen siendo lacerantes. Si bien se redujo la tasa de informalidad
del empleo, el mundo del trabajo tuvo un deterioro brutal en estos años: la pobreza laboral aumentó, se
dio una recomposición del empleo hacia escalas más bajas de salarios, los ingresos laborales cayeron en
términos reales, en promedio, así como su participación en el PIB. La productividad se rezagó, distando
de mostrar el comportamiento robusto que planeaba conseguir el PND 2013-18. Su contribución media al
crecimiento del PIB real ha sido negativa en el sexenio por terminar.
Innegablemente en estos seis años hubo mejoras en diversos indicadores de bienestar, por ejemplo, en la
esperanza de vida, en la cobertura escolar y en salud infantil. Asimismo, se mantuvo una inflación baja, un
déficit fiscal acotado, un sector exportador manufacturero muy pujante y un régimen democrático legítimo.
Se celebraron las elecciones de manera pacífica, abriendo la puerta al arribo por primera vez del partido Mo-
vimiento de Regeneración Nacional (MORENA) a la Presidencia. Empero, no se dieron avances significativos
en la remoción de los grandes obstáculos que bloquean el desarrollo del país. Agreguémosle al mal desem-
peño económico, el alza en la percepción de la corrupción y de la impunidad, las crecientes preocupaciones
de la ciudadanía por la inseguridad y la violencia, y el panorama es todavía más nublado. A estos problemas,
además, se le suman retos coyunturales, importantes, por el deterioro del contexto económico internacional.
¿En qué medida los decepcionantes resultados de las reformas estructurales en su búsqueda de un crecimiento
elevado y sostenido se deben a errores en su diagnóstico de la problemática de la economía mexicana, a de-
ficiencias en instrumentación o al impacto de choques externos adversos experimentados en este lapso? Para
responder esta pregunta, como indicamos en el capítulo segundo, nos apoyamos en contribuciones de la teoría
y práctica del desarrollo, y en trabajos sobre la economía política e historia económica de México. Al respecto,
como señalan Moreno-Brid y Ros-Bosch (2009), los dos largos periodos de expansión elevada y sostenida de
la economía mexicana (1954-1970 y 1975-1982) se caracterizaron por tres elementos: i) tener un diagnóstico
claro que identificó las restricciones acuciantes (binding constraints) al crecimiento de largo plazo de la activi-
dad productiva, ii) apuntar y disponer de instrumentos de política pública para remover dichos obstáculos y,
por demás importante, iii) construir un consenso entre los agentes de peso político y económico tanto sobre los
dos puntos anteriores como sobre su firme compromiso para aplicar una estrategia para removerlos e impulsar
el crecimiento. Dichas condiciones no fueron satisfechas en la ocasión que nos ocupa analizar aquí.
El Pacto por México y sus reformas se basaron en los siguientes supuestos: i) los fundamentos macroeconó-
micos del país eran sólidos de tiempo atrás, y por lo tanto ii) lo que se requería eran ajustes –de mayor o
menor magnitud- en ámbitos micro a fin de mejorar el funcionamiento de los mercados y reducir la infor-
malidad laboral. Así, las reformas estructurales, con excepciones en ciertos aspectos puntuales, se diseñaron
e instrumentaron con idea de que –dada la apertura de los mercados locales y el retraimiento del Estado
de la asignación de recursos- la estabilización nominal era condición necesaria y suficiente para asegurar
el alza elevada y persistente de la actividad económica. Bajo este esquema, el alza de la productividad era
visto como consecuencia de la reducción de la informalidad laboral y la mayor competencia en los mercados
locales. En ese diagnóstico jugaron papel mínimo, por no decir nulo, el repunte de la formación de capital
fijo y la aplicación de una política activa de desarrollo industrial.13
13 Como señalan Moreno Brid, Dutrenit y Sánchez (2018), el discurso oficial de la administración de Peña Nieto, sobre todo en su
inicio, admitió la necesidad de aplicar una política de desarrollo productivo, pero en los hechos las acciones en esa dirección
fueron pocas con escasos recursos. Puesto de otra forma, la política industrial fue “el eslabón perdido” en la búsqueda de un
crecimiento robusto liderado por las exportaciones.
31

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TOMO I

Senador Rubén Antonio Zuarth Esquinca

Senador Daniel Ávila Ruiz

Mtro. Alejandro Encinas Nájera

Mtro. Noel Pérez Benítez

Dr. Alejandro Navarro Arredondo

Balance de las Reformas Estructurales

Primera edición, agosto de 2018.

Diseño de portada e interiores: Alejandro Espinosa/Sonideas

DR© INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ, SENADO DE LA REPÚBLICA

Juan Carlos Moreno-Brid

Balance de las Reformas Estructurales

2. Antecedentes de las reformas estructurales y

Balance de las Reformas Estructurales

Balance de las Reformas Estructurales

Cuadro 1. Evaluación integral del paquete de reformas estructurales de

Balance de las Reformas Estructurales

3. Valoración de seis reformas estructurales de la

Balance de las Reformas Estructurales

Gráfica 1. Ingresos presupuestarios 2010-17, (% del PIB)

Gráfica 2. Deuda pública* (% del PIB)

Gráfica 3. Gasto neto e ingresos presupuestarios 2000-17, (% del PIB)

Balance de las Reformas Estructurales

3.2. Reforma Financiera

Millones de adultos Porcentaje

Balance de las Reformas Estructurales

Gráfica 5. Financiamiento de la Banca al Sector Privado no Financiero

3.3. Reforma Laboral

Balance de las Reformas Estructurales

Gráfico 8. Población subordinada formal por nivel de ingresos

8.0 9.0 2.0

Hasta 2 Salarios Mínimos Más de 5 Salarios Mínimos

Balance de las Reformas Estructurales

Balance de las Reformas Estructurales

10 Documento titulado Reforma y Nuevo Régimen Fiscal del Sector de Hidrocarburos

11 Traducción propia desde el inglés.

Balance de las Reformas Estructurales

Gráfica 9. Balanza de Productos Petroleros: saldo comercial en millones

Balance de las Reformas Estructurales

3.6. Reforma de Competencia Económica y

Balance de las Reformas Estructurales

mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funciona-

Balance de las Reformas Estructurales

4. Evaluación integral del paquete de reformas

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