Quinta edición

Hacienda
pública
Las finanzas del Estado

ECOE EDICIONES Alfonso Ortega Cárdenas

Alfonso Ortega Cárdenas

Economista, abogado,
administrador de empresas y
diplomado en docencia
universitaria, recursos humanos,
evaluación, control de proyectos y
desarrollo de programas
de gerencia.

Ha sido profesor universitario en las

universidades Javeriana (Bogotá) y
del Valle (Cali) y profesor visitante
en la Universidad Técnica en Piura
(Perú), entre otras. Actualmente es
profesor de la Universidad Militar
Nueva Granada, Universidad Libre
de Colombia y asesor de
varias empresas.

Ha publicado Manual de Economía,

Curso de Hacienda Pública para
estudiantes de derecho, Curso de
Economía colombiana para
estudiantes de derecho, Curso de
trayectoria crítica y Economía
Colombiana.
 Quinta edición

Hacienda
pública
Las finanzas del Estado

Alfonso Ortega Cárdenas

 Contenido

Prólogo ............................................................................................................................... XIII

CAPÍTULO 1
GENERALIDADES

1.1 Estructura del Estado colombiano .................................................................... 1

Ingresos de los niveles .......................................................................................... 4
1.2 Ramas del poder público ..................................................................................... 5
Rama legislativa ....................................................................................................... 5
Rama judicial ............................................................................................................. 6
Rama ejecutiva ......................................................................................................... 7
Clases de órganos u organismos del Estado ................................................ 7
Introducción .............................................................................................................. 9
Importancia de la Hacienda Pública ............................................................... 9
1.3 Bosquejo de la materia ........................................................................................ 11
Generalidades ........................................................................................................... 11
Evolución del presupuesto nacional desde el año 2000 hasta la fecha 12
Evolución del salario mínimo desde el año 2000 hasta la fecha .......... 13
Evolución del tipo de cambio desde el año 2000 hasta la fecha ......... 14
1.4 Definiciones generales ......................................................................................... 14
Hacienda pública..................................................................................................... 14
Finanzas públicas..................................................................................................... 14
1.5 Descentralización .................................................................................................... 15
Descentralización legislativa ............................................................................... 16
Descentralización administrativa....................................................................... 17
Descentralización territorial ................................................................................ 21
Descentralización desde el punto de vista económico ........................... 21
Corporaciones regionales autónomas ............................................................ 23
1.6 El servicio público en Colombia ........................................................................ 27
Elementos esenciales del servicio público..................................................... 28
Clasificación de los servicios públicos ........................................................... 28
Conceptos fundamentales sobre la prestación de dichos servicios .... 29
Servicios asistenciales o de seguridad social ............................................... 29
Instituto de Seguros sociales .............................................................................. 30
Cajanal ......................................................................................................................... 30
Caprecom ................................................................................................................... 31
Problema pensional en Colombia .................................................................... 31
1.7 El impacto macroeconómico ............................................................................. 34
1.8 Institutos de capacitación profesional ............................................................ 35
1.9 Seguros de paro y desempleo ........................................................................... 37
La reforma laboral................................................................................................... 37
Evaluación de conocimientos - Capítulo uno .............................................. 39

VII
 HACIENDA PÚBLICA. LAS FINANZAS DEL ESTADO ALFONSO ORTEGA CÁRDENAS

CAPÍTULO 2
EL GASTO PÚBLICO

2.1 Generalidades ........................................................................................................... 41

Clasificación del gasto público .......................................................................... 42
2.2 Causas del aumento del gasto público........................................................... 43
Los gastos militares ................................................................................................ 43
Ejecución de obras de interés público ............................................................ 44
Gastos que demanda la deuda pública .......................................................... 44
La orientación democrática del Gobierno ................................................... 44
Principios constitucionales del gasto público .............................................. 44
Conclusión ................................................................................................................. 45
2.3 La contratación con el Estado ............................................................................ 46
2.4 Clasificación del gasto público .......................................................................... 48
2.5 La Constitución y el gasto público ................................................................... 50
2.6 La ordenación del gasto ....................................................................................... 53
2.7 Las transferencias territoriales ............................................................................ 53
Evolución de la participación en las transferencias.................................... 54
2.8 Las regalías en Colombia ..................................................................................... 56
2.9 El ciclo económico y el gasto público ............................................................ 58
2.10 La planeación y el gasto público ..................................................................... 59
2.11 Planes de desarrollo en las entidades territoriales ..................................... 66
2.12 La política de planeación del Estado ............................................................... 68
2.13 Productividad del gasto público ....................................................................... 69
2.14 Requisitos para decretar el gasto ...................................................................... 70
2.15 El gasto público y la acción comunal .............................................................. 71
2.16 La estabilización de la economía ...................................................................... 73
Evaluación de conocimientos - Capítulo dos ............................................... 76

CAPÍTULO 3
EL INGRESO PÚBLICO

3.1 Los ingresos públicos............................................................................................. 79

Generalidades ......................................................................................................... 79
3.2 Enfoques económicos utilizados desde el siglo XIX .................................. 82
3.3 El Estado liberal clásico ......................................................................................... 82
3.4 El Estado benefactor .............................................................................................. 83
3.5 El Estado neoliberal ................................................................................................ 85
3.6 Fuentes de los ingresos públicos ...................................................................... 86
Impuestos ................................................................................................................... 86
Los ingresos tributarios ........................................................................................ 86
Los ingresos no tributarios ................................................................................. 87
Tasas, derechos u honorarios (contribuciones) ............................................ 87
Tasas ............................................................................................................................. 87
Derechos u honorarios .......................................................................................... 88
Contribuciones ......................................................................................................... 88

VIII
 TABLA DE CONTENIDO

3.7 Evolución del impuesto ........................................................................................ 89

3.8 Conceptos de los grandes tratadistas sobre los impuestos .................... 89
3.9 Fuentes de los impuestos..................................................................................... 90
3.10 Medidas de los impuestos .................................................................................. 91
3.11 Los impuestos y su incidencia en los ingresos corrientes de la nación 92
Régimen simplificado ........................................................................................... 93
Régimen Común ..................................................................................................... 94
Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos ................................. 94
Costos y deducciones en procesos comerciales e industriales .............. 99
Renta presunta ......................................................................................................... 100
Ejemplo de depuración de la renta .................................................................. 100
Para determinar la renta presuntiva................................................................. 101
Rentas exentas .......................................................................................................... 102
Fórmula general para renta líquida.................................................................. 102
Ejercicio de ejemplo ............................................................................................... 102
Impuesto de aduanas ............................................................................................ 105
Impuestos a las remesas ....................................................................................... 106
Componentes de la balanza de pagos ........................................................... 107
Operaciones en cuenta corriente...................................................................... 107
Operaciones en cuenta de capital .................................................................... 108
3.12 Fines de los impuestos .......................................................................................... 110
3.13 Clasificación de los impuestos .......................................................................... 112
3.14 Objetivos de los impuestos ................................................................................. 113
3.15 Monopolios fiscales como ingresos a la nación .......................................... 114
3.16 Monopolios administrativos como ingresos de la nación....................... 118
Evaluación de conocimientos - Capítulo tres ............................................... 121

CAPÍTULO 4
PROBLEMAS QUE SURGEN EN LA RECAUDACIÓN
DE LOS IMPUESTOS

4.1 Problemas para recaudar los impuestos ........................................................ 125

4.2 Causas de la evasión fiscal ................................................................................... 131
4.3 Efectos económicos de los impuestos ........................................................... 133
4.4 Impuestos en la época de la colonia ............................................................... 133
4.5 Clasificación de los ingresos públicos ............................................................. 139
Evaluación de conocimientos - Capítulo cuatro ......................................... 143

CAPÍTULO 5
INGRESOS ORDINARIOS DE LA NACIÓN

5.1 Ingresos de derecho privado .............................................................................. 145

5.2 Bienes de dominio público.................................................................................. 146
5.3 Reseña histórica de los bienes fiscales ............................................................ 147
5.4 Dominio fiscal territorial ....................................................................................... 149

IX
HACIENDA PÚBLICA. LAS FINANZAS DEL ESTADO ALFONSO ORTEGA CÁRDENAS

5.5 Tierras en Colombia ............................................................................................... 151

5.6 Régimen de tierras.................................................................................................. 160
5.7 Minas............................................................................................................................ 160
5.8 Petróleo en Colombia............................................................................................ 163
5.9 Gas natural en Colombia...................................................................................... 169
Evaluación de conocimientos - Capítulo cinco............................................ 171

CAPÍTULO 6
DOMINIO FISCAL TERRITORIAL.
PIEDRAS PRECIOSAS

6.1 Minas de esmeraldas en Colombia .................................................................. 173

6.2 Minas de carbón en Colombia........................................................................... 175
6.3 Minas de sal y vertientes saladas ...................................................................... 181
6.4 Minas de oro en Colombia .................................................................................. 183
6.5 Bosques en Colombia ............................................................................................ 186
6.6 Derechos de caza y pesca .................................................................................... 193
6.7 Dominio fiscal industrial ....................................................................................... 194
6.8 Dominio fiscal comercial ...................................................................................... 199
6.9 El sector público en Colombia ........................................................................... 215
6.10 Prototipos de las empresas oficiales ................................................................ 218
Evaluación de conocimientos - Capítulo seis ............................................... 226

CAPÍTULO 7
EL INGRESO PÚBLICO

7.1 Generalidades ........................................................................................................... 231

7.2 Qué es el crédito ..................................................................................................... 232
7.3 Tipos de crédito o deuda ..................................................................................... 232
7.4 El crédito externo o deuda externa .................................................................. 235
7.5 Clasificación de la deuda pública ..................................................................... 242
7.6 Manejo de la deuda ............................................................................................... 243
7.7 Conclusiones ............................................................................................................. 245
7.8 Condiciones que exige la deuda ....................................................................... 245
7.9 Control de la deuda ............................................................................................... 246
Evaluación de conocimientos - Capítulo siete ............................................. 248

CAPÍTULO 8
PRESUPUESTO PÚBLICO

8.1 Introducción .............................................................................................................. 251

8.2 Antecedentes históricos........................................................................................ 252
8.3 Evolución del presupuesto público .................................................................. 254
8.4 Partes del presupuesto general de la nación ............................................... 256

X
 TABLA DE CONTENIDO

8.5 Análisis del presupuesto ....................................................................................... 261

8.6 Fundamentos constitucionales del presupuesto ....................................... 261
8.7 Estructura del sistema presupuestal................................................................. 264
8.8 Clases de presupuestos ......................................................................................... 265
8.9 Etapas del presupuesto general de la nación .............................................. 269
Evaluación de conocimientos - Capítulo ocho ....................................... 281

CAPÍTULO 9
CONTROL PRESUPUESTAL

9.1 Control político ........................................................................................................ 285

9.2 Control financiero y económico ........................................................................ 286
9.3 Control fiscal ............................................................................................................. 287
9.4 Control posterior y selectivo ............................................................................... 288
9.5 Concepto general sobre déficit y superávit fiscal ....................................... 289
Evaluación de conocimientos - Capítulo nueve .......................................... 292

CAPÍTULO 10
PRESUPUESTO DE LOS ENTES
TERRITORIALES Y OTROS

10.1 Presupuestos de las empresas industriales y comerciales .................... 293

10.2 El Presupuesto Departamental .......................................................................... 294
10.3 El Presupuesto Municipal ..................................................................................... 299
10.4 Contabilidad y control interno público .......................................................... 304
Evaluación de conocimientos - Capítulo diez .............................................. 306

Bibliografía............................................................................................................................ 309

XI
 Prólogo

Me ha pedido el doctor Alfonso Ortega Cárdenas, profesor titular de la materia de

Hacienda Pública, en la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada, una
presentación para el Curso de Hacienda Pública, lo que hago gustosamente, pues la obra
expuesta en un lenguaje sencillo y claro, es indudablemente en mi criterio, una muestra de
lo que un estudio pedagógico debe aspirar a lograr siempre, aunando la exposición de sus
temas técnicos y científicos de fácil acceso y comprensión, habida cuenta necesariamente
del público estudiantil a quien afectuosamente va dirigida.

Hace ya muchos años, tengo el inmenso placer de ser colega en la cátedra de esta
Universidad del doctor Alfonso Ortega Cárdenas, siendo testigo de la dedicación constante
por la enseñanza y empeño ejemplar que siempre ha signado su misión profesoral, a la
cual sirve con entusiasmo notable, entregándose a ella sin ninguna reserva, buen sabedor
como es, de que la satisfacción de darse y orientar a sus inquietos alumnos en un tema tan
complejo, como importante, como éste de la Hacienda Pública, colma en inmensa medida
su talante de consuetudinario investigador y estudioso de grandes proyecciones.

El libro cumple, igualmente, la función de suministrarnos a los muchos profanos que existen
en estas áreas, un temario sucinto de los principales tópicos que abarca, delimitados por
el autor, de la siguiente manera:

 Gasto Público
 Ingreso Público
 Crédito Público y
 Presupuesto Público

Temas que han sido abordados con el mejor rigor académico, para proporcionarnos
a todos, pero especialmente a los educandos, como ya lo he dicho, una visión clara e
integral, la que en manos del futuro profesional, será adecuado marco teórico y práctico
para el mejor desempeño de su indispensable misión dentro de la sociedad. Por lo dicho,
felicito efusivamente al doctor Ortega Cárdenas, lo mismo que a sus distinguidos alumnos
por la suerte que tienen de tenerlo como maestro.

Germán Bustillo P.

XIII
 Capítulo 1
Generalidades

1.1 Estructura del Estado colombiano

Para poder desarrollar sus funciones y cumplir con sus finalidades, los Estados
necesitan una estructura por demás compleja, denominada sector público.
Mediante dicha estructura los Estados desempeñan funciones administrativas,
sociales, políticas, regionales, ambientales y culturales, que responden, no solo a
nivel micro, sino macroeconómico.

Los Estados suelen organizarse en Estados federalistas y en Estados centralistas o

unitarios:

• Por regla general, el Estado federal es la unión de Estados relativamente

independientes. Dichos entes hacen parte de la federación y mantienen
un alto grado de autonomía, pues por lo general tienen su propia
legislación, organización policial y judicial; solamente se someten al poder
central para determinados asuntos, tales como las relaciones exteriores, la
defensa nacional o la moneda. Dicho de otra forma, el Estado federal es
una asociación de Estados sometidos, en parte, a un poder único y que,
por otra parte, conservan su independencia. Ejemplos de ello tenemos a
los Estados Unidos, Suiza con sus cantones, Canadá y México.

• Los Estados centralistas o unitarios son formas de organización en las

cuales, por principio, unas autoridades nacionales o centrales desarrollan
la mayoría y las más importantes decisiones y funciones públicas. Las
funciones de legislar, administrar justicia, dar seguridad interna y externa
y fijar tributos están concentradas en esas autoridades.

1
 Otros títulos de su interés

De las sociedades comerciales

Lisandro Peña Nossa

Responsabilidad del Estado y

sus regímenes
Wilson Ruíz Orejuela

Responsabilidad extracontractual
Wilson Ruíz Orejuela

El interrogatorio penal bajo

una pragmática oral
Víctor O. León

Gestión integral de
riesgos y seguros
Hernán Mejía Delgado

Régimen de contratación estatal

Hernán Roa - Cornelio Roa
Hacienda pública
Las finanzas del Estado
Esta quinta edición actualizada trata de forma práctica temas como el
gasto público, el ingreso público, la recaudación de los impuestos, el
presupuesto general de la nación, controles sobre el presupuesto y otros
más de gran interés.

Es una guía dirigida a quienes requieren entender el ejercicio público

desde la conformación estatal, sus fines o propósitos, la administración de
los recursos públicos, y la elaboración y presentación de las finanzas
públicas; por eso está escrita pensando en los administradores públicos,
asesores, estudiantes y la comunidad en general con el fin de facilitarles
las actividades en cada una de sus áreas.

Colección: Ciencias políticas

Área: Derecho

ISBN: 978-958-771-062-5

9 78958 7 710625
ISBN: 978-958-771-063-2
www.ecoeediciones.com