Recomendaciones

de políticas
públicas para la
terminación del
conflicto armado
colombiano
En el informe “Basta ya, Colombia: Memorias
de guerra y dignidad” del Centro Nacional de
Memoria Histórica, se proponen 30
recomendaciones para dar fin al conflicto
armado, haciendo énfasis en la importancia de
la reparación a las víctimas y en la necesidad de
sanear el sector público colombiano para dar
efectividad en la solución de los diversos
problemas que posee el país. En el presente
archivo se describen, entre otros aspectos, las
recomendaciones propuestas por la entidad.

La información de este archivo es tomada en forma de resumen del capítulo 6 del

Informe “Basta ya, Colombia: Memorias de guerra y dignidad” del Centro Nacional
de Memoria Histórica, Bogotá, Imprenta Nacional, 2013
 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

El Grupo de Memoria Histórica desde finales de 2008 ha producido 24 informes

públicos de memoria histórica, realizados en medio del conflicto armado interno en
Colombia. En estos informes, el pilar central son las memorias de las víctimas y de
sus comunidades. Luego, desde la memoria histórica y factual, se reconstruye en
ellos el entorno, las circunstancias, los elementos estructurales y los actores que
propiciaron la reproducción y la agudización del conflicto. En cada uno de estos
informes se identifican los impactos y los daños individuales y colectivos, y se
visibilizan las memorias de sobrevivencia y de resistencia contra la violencia armada.

El conjunto de estos informes ha producido una aproximación fiable de seis décadas

a un conflicto interno complejo, con fases y modalidades distintas y una multiplicidad
de víctimas, de actores armados y de perpetradores. Desde este espejo
fragmentado, retrato escalofriante de Colombia, la tarea de diseñar políticas públicas
que atiendan y reparen estas realidades parece un reto descomunal.

Este capítulo de recomendaciones de políticas públicas reconoce los esfuerzos, los

avances y el trabajo que se está desarrollando desde distintas instituciones y
organizaciones sociales, en un marco jurídico diseñado especialmente con el
propósito de consolidar unas condiciones sociales y políticas que reconozcan y
dignifiquen a las víctimas, y conduzcan a la paz y a la inclusión social. El capítulo
incluye recomendaciones que pueden orientar y contribuir a la toma de decisiones
pertinentes para fomentar una sociedad democrática y una paz duradera y
sostenible.

Institucionalidad necesaria para la transición hacia la paz

Sesenta años de conflicto armado han cimentado una historia caracterizada por la
violencia como método de resolución de conflictos, la impunidad de los crímenes, la
exclusión como modo de cohabitación, la denegación de los derechos a la vida y a
la libertad, la discriminación y la intolerancia en el tratamiento de las diferencias.
Este conflicto ha reproducido la deshumanización, la falta de aceptación de
responsabilidad, la negación u ocultamiento de la realidad, así como también la
invisibilización y el silenciamiento de las víctimas.

La duración prolongada del conflicto armado ha configurado prácticas culturales y

políticas que a su vez han facilitado su reproducción. Esto hace que se imponga la
necesidad del reconocimiento y la responsabilidad como dos fundamentos de todo
esfuerzo de políticas públicas dirigidas a responder a la magnitud de lo ocurrido en
tantos años de guerra.

Para este propósito, es necesario transformar la estructura institucional que ha sido

diseñada para tiempos de guerra y lograr, con la participación activa de todos los
sectores de la sociedad, construir una institucionalidad propicia a los objetivos de la
paz, aunque es evidente la vigencia del conflicto armado en el país.

En este sentido, el capítulo contiene propuestas específicas orientadas a la

realización plena de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías
de no repetición, bases ineludibles para la superación del conflicto y la construcción
de los cimientos propios de una sociedad democrática, en cumplimiento además de
los compromisos que como sociedad y Estado tiene Colombia con la Comunidad de
Naciones.

El esfuerzo de construir una nueva arquitectura institucional en paz y para la paz

presupone la garantía de participación de las víctimas y de los diversos sectores de
la sociedad civil desde las regiones hacia lo nacional, lo cual adquiere relevancia para
el fortalecimiento de la confianza entre el Estado y la Sociedad.

Otras recomendaciones en el capítulo parten de la premisa de que existe una

relación dialéctica entre la naturaleza del conflicto armado y las estructuras de poder,
sin la cual este conflicto no hubiera podido perpetuarse durante seis décadas. En
este sentido, la configuración de un “Estado para la guerra” debe ser reemplazada,
paulatinamente, por una configuración propia de un Estado con capacidad de
desactivar la guerra, incluso si el conflicto armado continuase.

El tiempo de la transición será largo, pues el de la guerra ha cubierto al menos

cuatro generaciones. Una década para trasformar el Estado y los rasgos culturales
permeados por el conflicto parece ser el mínimo requerido, ya que se trata de un
sistema, con sus estructuras y visiones del mundo, enraizado en las concepciones
colectivas. Por ello, las recomendaciones de una arquitectura para la paz pueden
constituir una contribución a la transformación del conflicto aún vigente.

El GMH reconoce los esfuerzos realizados en los últimos años para crear un entorno
favorable para la reparación integral las víctimas y de transición hacia la paz. Para
reforzar estos fines, aporta las siguientes recomendaciones.
Recomendaciones para la realización de los Derechos de las victimas

 Derecho a la verdad

El derecho a la verdad es parte sustancial de la lucha contra la impunidad y de la

prevención de nuevas violaciones de Derechos Humanos, en perspectiva de no
repetición. Así, el reconocimiento oficial y social de lo que ha pasado (qué, por qué,
quiénes, dónde, cómo) y la identificación de las responsabilidades por lo que ha
pasado hacen parte del patrimonio público de una sociedad. La difusión pública y
completa de la verdad, en la medida en que no provoque más daños innecesarios a
las víctimas, los testigos y otras personas, constituye una medida de satisfacción y
una garantía de no repetición. Por otro lado, la importancia de la preservación de la
memoria previene contra el surgimiento de tesis revisionistas o negacionistas sobre
lo ocurrido en el pasado violento.

En el marco del derecho a saber, se conjugan el derecho a la verdad, en su

dimensión individual (de las víctimas) y colectiva (de la sociedad), con el deber de
recordar a cargo del Estado, lo que se traduce en propiciar las garantías y
condiciones necesarias para que tanto la sociedad —a través de sus diferentes
expresiones, como víctimas, academia, centros de pensamiento, organizaciones
sociales, organizaciones de víctimas y de derechos humanos—, como los organismos
del Estado que cuenten con competencia, autonomía y recursos puedan avanzar en
ejercicios de reconstrucción de memoria como aporte a la realización del derecho a
la verdad del que son titulares las víctimas y la sociedad en su conjunto.

Para contribuir a la realización del derecho a la verdad y al deber de memoria del

Estado, se recomienda:

1. Que el Presidente de la República y otros funcionarios del Estado, en nombre

del Estado colombiano, reconozcan la responsabilidad del Estado por las
violaciones a los Derechos Humanos vinculadas al conflicto armado interno
ante la sociedad en su conjunto, ante las víctimas, sus familiares y sus
comunidades, y pidan perdón por ello a través de actos dignificantes.
2. Como insumo necesario para la realización del derecho a la verdad de las
víctimas y de la sociedad, se recomienda al Gobierno Nacional dotar de
recursos a aquellas entidades encargadas de preservar, proteger y dar acceso
a los archivos de los organismos de seguridad del Estado que han
desaparecido y preservar los archivos de las instituciones de seguridad en
funciones, o de otras instituciones y registros significativos en este ámbito,
con el objeto de esclarecer cuál fue la actuación de esos organismos durante
el conflicto armado y contribuir a la verdad y la memoria histórica.
3. Para garantizar el derecho a saber de las víctimas y de la sociedad, se
recomienda fortalecer la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas, creada por Ley 589 de 2000, dotándola de autonomía,
recursos logísticos, técnicos y financieros, para que en términos razonables,
y en coordinación con las entidades encargadas de exhumaciones, garantice
la eficaz identificación y la ubicación de personas desaparecidas, y promueva
la debida atención a sus familiares, asegurando la cabal implementación de
normatividad nacional e internacional existente en la materia.
4. Que los líderes de los grupos armados reconozcan en nombre de su
organización ante la sociedad en su conjunto, ante las víctimas, sus familiares
y sus comunidades, su responsabilidad por las violaciones causadas a los
derechos humanos, y pidan perdón por ellos a través de un acto dignificante.
5. Que los miembros de grupos armados ilegales contribuyan efectivamente a
la consolidación de un proceso de transición, ofreciendo información para
facilitar la ubicación de personas desaparecidas, la recuperación de las
personas secuestradas, la identificación de zonas sembradas con minas
antipersonal, la identificación de menores de edad que hayan sido vinculados
y/o reclutados ilícitamente, así como toda información que favorezca el
esclarecimiento de los hechos violentos y violaciones de Derechos Humanos
ocurridos durante el conflicto.
6. Para contribuir a la memoria histórica del conflicto armado, se recomienda
que en el desarrollo de acciones de memoria histórica se identifiquen y
reconozcan públicamente los actos de dignidad y resistencia de las víctimas
y de sus organizaciones así como las trayectorias de ciudadanos(as),
organizaciones, funcionarios(as) y servidores(as) públicos(as) ejemplares,
comprometidos en los territorios con la defensa y la protección de los
derechos de los habitantes y de las comunidades en medio del conflicto
armado.
7. Que a la terminación del conflicto armado se cree un mecanismo de
esclarecimiento de la verdad que sobre la base de los informes producidos
por el Centro Nacional de Memoria Histórica, entre otra información
disponible, permita develar lo sucedido en el conflicto armado, con la
participación de las víctimas y, en la medida de lo posible, la contribución por
parte de todos los actores armados.
  Derecho a la Justicia

Dentro de los principios internacionales sobre la lucha contra la impunidad y la

reparación de las víctimas, uno de los deberes del Estado es el de prevenir e
investigar oportunamente las violaciones a los derechos humanos para asignar
responsabilidades y adoptar medidas apropiadas respecto de sus autores. Así
mismo, la garantía efectiva del derecho a la justicia de las víctimas es componente
sustancial de la reparación integral y constituye la base sólida e ineludible para las
garantías de no repetición.

8. Dado lo prolongado del conflicto armado colombiano, el esclarecimiento

judicial tomará tiempo y requerirá de funcionarios(as) especialmente
capacitados(as) para administrar justicia en perspectiva de contribuir al
tránsito del conflicto a la paz. Se recomienda entonces, en el desarrollo del
Marco jurídico para la paz incorporado a la Constitución Política a través del
Acto Legislativo 01 de 2012, crear mecanismos como un Tribunal Especial y
Temporal que se ocupe del esclarecimiento y sanción de los diferentes actores
armados involucrados en el conflicto. Estos mecanismos podrían cumplir con
el imperativo democrático de una pronta, eficaz y oportuna justicia, con el
objetivo de cerrar la puerta a la impunidad, sin interferir con los propósitos
superiores de paz y reconciliación. Estos mecanismos podrían poner en
práctica sanciones especiales y excepcionales.
9. En procura de avanzar en la consolidación de un proceso de transición que
conduzca a la reconciliación, se recomienda garantizar a los perpetradores de
conductas delictivas causadas con ocasión del conflicto armado, en todos los
escenarios, el derecho al debido proceso y diseñar una política pública que
permita poner en práctica medidas de rehabilitación, reintegración y apoyo
psicosocial que faciliten su tránsito a la vida civil. Para tal efecto, se
recomienda al Gobierno Nacional el diseño e implementación de campañas
educativas y pedagógicas sobre el particular.

 Derechos a la reparación

Para resarcir los daños ocasionados por graves violaciones a los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario, el derecho a la reparación se centra en dar
respuesta a la integralidad de daños y perjuicios sufridos por las víctimas a través
de medidas individuales y colectivas, tanto materiales como simbólicas. A nivel
interno, y en consonancia con los marcos normativos internacionales en materia de
derechos humanos, la Ley 1448 de 2011 establece como parte de la reparación
integral medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y
garantías de no repetición.

Para que la implementación de la reparación integral resulte satisfactoria para las

víctimas frente a la magnitud y diversidad de daños perpetrados, debe garantizarse
la participación de las víctimas y la inclusión del enfoque diferencial, de modo que
dichas medidas resulten específicas, adecuadas y pertinentes para el logro de los
fines propuestos.

10. Dada la magnitud de los impactos psicosociales en la población colombiana

con ocasión del conflicto armado, se recomienda al Ministerio de Salud y
Protección Social, las Secretarías de Salud y otras entidades competentes
crear y desarrollar Centros Regionales de Atención Psicosocial, dotados de los
recursos técnicos y financieros debidos para garantizar la atención
psicológica, psicosocial y la rehabilitación de las poblaciones afectadas por el
conflicto, con enfoque diferencial.
11. Se recomienda al Gobierno Nacional el diseño e implementación de
mecanismos regionales que, con las garantías de seguridad necesarias,
propicien espacios para que las víctimas y otros actores interesados puedan
expresar voluntariamente sus testimonios acerca de lo ocurrido en el marco
del conflicto armado. Como medida de satisfacción para las víctimas, se
propone crear espacios para la escucha activa por parte de altos funcionarios,
la construcción de memoria histórica y la búsqueda de verdad. Estos
testimonios deberán organizarse y preservarse como memoria oral de la
Nación.
12. Se recomienda al Gobierno Nacional fortalecer las capacidades técnicas y
financieras de las entidades del orden nacional y territorial encargadas de
implementar la Política Nacional de Atención, Asistencia y Reparación
Integral a las Víctimas. En particular, la implementación eficaz de los Planes
Integrales de Reparación Colectiva pueden desempeñar un papel clave para
generar condiciones locales en el tránsito a la paz.

 Garantías de no repetición

Un reto fundamental en el tránsito hacia la paz es la consolidación de garantías de

no repetición, entendidas como las medidas que el Estado debe adoptar para que
las víctimas no vuelvan a ser objeto de violaciones de sus derechos, tal como se
establece en los principios internacionales. Incluyen reformas institucionales y
medidas adecuadas que fortalezcan la legitimidad del Estado Social de Derecho y la
confianza de la sociedad en las instituciones públicas.

Las garantías de no repetición usualmente están relacionadas con el desarme, la

desmovilización y la reintegración de los grupos armados ilegales, y las reformas
institucionales. Además, deben separar del servicio a los funcionarios implicados en
graves violaciones de Derechos Humanos tras un procedimiento justo y
transparente. Así mismo, prevén la reforma de las instituciones del Estado de
acuerdo con las normas de buen gobierno y el imperio de la ley.

13. Se insta a los grupos armados ilegales a buscar soluciones políticas a la lucha
armada y dejar las armas como garantía básica para la construcción de la paz
y la garantía de no repetición.
14. Se insta a todos los actores armados al cese inmediato de las diversas
prácticas de vinculación y reclutamiento ilícito contra niños, niñas y
adolescentes.
15. Debido a la historia del surgimiento de las autodefensas y los grupos
guerrilleros como particulares que se apropiaron el monopolio de la fuerza
con el consentimiento o no de los poderes regionales y locales, el GMH
recomienda al Congreso de la República la prohibición por norma
constitucional de todo tipo de legislación que conduzca a la delegación del
monopolio de la fuerza del Estado en manos de particulares. Así mismo, se
recomienda la expedición y la implementación de una norma que regule la
posesión de armas.
16. Se insta al Gobierno Nacional y a las autoridades territoriales que incluyan
en los planes y presupuestos anuales políticas públicas destinadas a superar
la desigualdad, la discriminación, la marginalidad y la exclusión, y a garantizar
la realización efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales.
17. Se recomienda al Gobierno Nacional identificar las lecciones aprendidas de
los procesos de desarme, desmovilización y reintegración, con el propósito de
garantizar procesos de reincorporación a la vida civil exitosos y sostenibles,
tanto para los desmovilizados como para sus comunidades.
18. Se recomienda al Gobierno Nacional renovar los procesos de formación y
selección de funcionarios(as) y servidores(as) públicos(as), de manera que
enfaticen aspectos relacionados con la ética pública, los Derechos Humanos
y el servicio al ciudadano(a).
19. Se recomienda al Gobierno Nacional la creación de un servicio civil
alternativo al servicio militar obligatorio que permita que los y las jóvenes se
vinculen a programas de promoción de los Derechos Humanos y de
reparación efectiva a las víctimas.
20. Se recomienda, de conformidad con la Ley 1482 de 2011, al Estado y en
particular a las instituciones responsables de las políticas educativas y
culturales promover e implementar programas y campañas de tipo
pedagógico y comunicativo que propendan por superar la estigmatización
contra grupos poblacionales específicos, particularmente aquellos que
desarrollan actividades políticas, sociales y comunitarias (sindicalistas,
defensores de derechos humanos, líderes comunitarios, militantes de
izquierda, miembros de iglesias, entre otros). El mensaje explícito en
programas, campañas y otras acciones institucionales debe difundir la tesis
de que las diferencias y la libertad de opinión e ideología son vitales en la
consolidación de toda democracia y que el Estado las protege.
21. Se recomienda al Gobierno Nacional y a las Secretarías de Educación y de
Cultura, centros educativos y academia, promover e implementar programas
y campañas de tipo pedagógico y comunicativo que propendan por superar
la estigmatización de grupos y comunidades étnicas, reconociendo su historia,
su identidad y sus aportes a la identidad de Colombia como una nación
pluriétnica y pluricultural.
22. Se recomienda al Gobierno Nacional y a las Secretarías de Educación y de
Cultura, centros educativos y academia, promover e implementar programas
y campañas de tipo pedagógico y comunicativo que propendan por reconocer
los impactos diferenciales del conflicto armado contra mujeres y hombres,
superar la discriminación por razones de género, promover nuevas
modalidades de equidad en términos de género y difundir mensajes que
fomenten la igualdad de género, el respeto de las identidades y un imaginario
de masculinidad promotor de paz.
23. Se recomienda al Gobierno Nacional y a las Secretarías de Educación y de
Cultura, centros educativos y academia, a nivel nacional y territorial, integrar
en sus programas y acciones los informes de esclarecimiento histórico
producidos por el GMH, el Centro Nacional de Memoria Histórica,
organizaciones no gubernamentales, centros de pensamiento y academia, en
los currículos, proyectos pedagógicos, manuales y libros de historia y ciencias
sociales.
24. Se recomienda al Gobierno Nacional y a las Secretarías de Educación y de
Cultura, centros educativos y academia, a nivel nacional y territorial, integrar
en sus programas y acciones capacitación en resolución no violenta de
conflictos y competencias de mediación.

 Recomendaciones para la construcción de la paz

Durante décadas, el Estado colombiano ha moldeado su estructura jurídica
respondiendo a la necesidad de hacer frente a un conflicto armado interno que lo
ha debilitado y desangrado. Por eso, el ordenamiento jurídico interno responde, en
gran parte, a la lógica de un Estado en conflicto, lo que hace que en un proceso de
construcción de paz sea necesario ajustar, modificar y derogar aquella normativa
que interfiera con esos objetivos. Resulta entonces necesario revisar la estructura
normativa e institucional a fin de que su configuración responda y facilite la
transición.

Construir la paz demandará cuantiosos recursos, pero más costoso resultaría

mantener la guerra. Durante décadas, el presupuesto del Estado destinado para la
guerra se ha incrementado de manera significativa, lo que hace necesario, en una
etapa de transición, desmontar paulatinamente esa tendencia hasta alcanzar el
objetivo de diseñar y ejecutar un presupuesto para la paz y el desarrollo social.

25. Se recomienda al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, en un

escenario de construcción de paz, revisar y hacer las reformas necesarias
normativas e institucionales en concordancia con los propósitos de paz,
democracia, inclusión social y la vigencia del Estado Social de Derecho,
atendiendo de manera especial el enfoque diferencial que se impone en
temas de género, etnia, edad, discapacidad, etc.
De otro lado, la intolerancia frente a la diversidad y la discriminación por
razones de género, diversidad sexual, etnia, edad, etc., han arraigado
prácticas sociales de exclusión y graves violaciones a los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario que deben ser erradicadas. Por tanto,
se hace necesario implementar por vía normativa acciones afirmativas y
disposiciones especiales para la protección de las poblaciones que han sido
víctimas de estas modalidades de exclusión.
26. Existen actualmente espacios de participación para las víctimas en el marco
de la Ley 1448 de 2011 orientados a construir y desarrollar programas y
medidas de reparación integral para ellas. Se subraya la importancia de la
participación de las víctimas en el diseño e implementación de políticas
públicas de reparación integral como un fundamento de su sostenibilidad.
Además, la participación y construcción concertada contribuyen a fortalecer
los esfuerzos de construcción de la paz. Por lo tanto, se recomienda al
Gobierno Nacional coordinar con las gobernaciones y alcaldías la ampliación
y el fortalecimiento de estos espacios de participación con el propósito de que
a través de ellos se faciliten condiciones para la construcción concertada de
propuestas regionales para garantías de no repetición.
La ausencia, debilidad o ilegitimidad del Estado en los territorios ha contribuido a la
configuración de espacios institucionales y sociales proclives a la intolerancia y la
violencia como mecanismo de resolución de conflictos. Esto ha facilitado que se
afiancen y arraiguen prácticas contrarias a los valores y principios democráticos
consagrados en la Constitución Política de 1991, que sustentan visiones y prácticas
autoritarias de la política y de la sociedad.

Para el fortalecimiento de prácticas y culturas democráticas, deben promoverse,

desde diferentes instancias y con mayores esfuerzos y sistematicidad, lógicas de
diálogo, deliberación, respeto de la pluralidad y de las diferencias. Por otra parte, la
construcción de una democracia consolidada requerirá la revisión específica de
códigos de conducta de funcionarios públicos y procesos de depuración institucional.

27. Se recomienda al Gobierno Nacional y a la Rama Judicial fortalecer, entre

otros, espacios de rendición de cuentas y de mediación para la resolución
extrajudicial de conflictos a nivel regional, a través de la resignificación de
instituciones como los jueces de paz o la creación de instancias de mediación
que, dotadas de capacidades técnicas, recursos, reconocimiento y
legitimidad, adopten decisiones que sean vinculantes.
28. Se recomienda al Gobierno Nacional con el acompañamiento de la
Procuraduría General de la Nación diseñar mecanismos que materialicen
procesos de depuración en las entidades públicas con el objeto de separar
del servicio público a aquellos agentes que se demuestre han sido cooptados
por actores armados ilegales o que pudieron estar comprometidos con graves
violaciones a los Derechos Humanos, con el propósito de reconstruir confianza
y legitimidad pública, y fortalecer la capacidad institucional en términos de
eficiencia para la realización de deberes y derechos.

La ausencia y la debilidad de la presencia del Estado Social de Derecho en ciertas

zonas del país (las más afectadas por el conflicto armado) han propiciado situaciones
de cooptación del Estado por parte de grupos armados ilegales (paramilitares y
guerrillas) y organizaciones dedicadas al narcotráfico, fenómeno que afectó
instituciones públicas a nivel nacional, regional y local.

Además, el desarrollo de alianzas entre intereses económicos locales y regionales y

los grupos armados ilegales, así como las nuevas dinámicas de apropiación de la
tierra y de los recursos naturales, resultan contrarias a los propósitos del Estado
Social de Derecho.

29. Se insta al Gobierno Nacional a integrar en la planeación nacional un

mecanismo de reconstrucción integral de las regiones devastadas por la
 guerra que asegure la intervención y la presencia efectiva del Estado Social
de Derecho, garantizando la provisión de vías terciarias, energía eléctrica y
conectividad como medidas concretas que contribuyan a fortalecer la
integración nación territorio y a mejorar las condiciones socioeconómicas de
estas zonas (escuelas, salud, educación, vivienda, derechos colectivos) por
parte de los ministerios y entidades responsables. Así mismo, se deberán
priorizar y articular las acciones orientadas a la reparación integral y la
asistencia humanitaria.
30. Se reconoce que la presencia y los apoyos de la Cooperación Internacional
para la superación del conflicto armado en Colombia y para la reparación
integral a las víctimas del conflicto armado han sido muy importantes. En este
esfuerzo de construcción de la paz, en conformidad con los acuerdos de la
Declaración de París, se recomienda a la Cooperación Internacional fortalecer
su coordinación y priorizar el apoyo a los esfuerzos de construcción de la paz,
reflejados en la planeación y el presupuesto nacional.