Resumen:

La Buenos Aires Compañía de Seguros S.A. C/ Petroquímica Bahía Blanca S.A. 12/5/1988.

Hechos:

La Buenos Aires Compañía Argentina de Seguros S. A. inició demanda de amparo contra Petroquímica
Bahía Blanca S. A. I. y C. con el objeto de que se ordene otorgar vista de las actuaciones producidas por
la demandada, en la licitación convocada para contratar diversos seguros; haciendo constar que había
presentado oportunamente una cotización y, sin mediar comunicación oficial al efecto, tomó
conocimiento de que el contrato habría sido adjudicado a otra aseguradora.

Doctrina:

Queda perfilado un régimen jurídico mixto al que debe someterse la demandada, por un lado, de normas
privadas (ley 19550) y además las reglas relativas a los recursos administrativos (ley de procedimientos
administrativos 19549 y su reforma del art 32 por ley 21686). Existe un sistema complejo presidido por
disposiciones de derecho privado en lo que hace al objeto específico de la actuación, atribuido a la
empresa por su estatuto, y en lo relativo a su organización de gobierno, pero influido por normas de
derecho público, en especial procedimentales, derivadas de la estatalidad del ente y su carácter
instrumental, todo aquello que no interfiera con el destino industrial o comercial de su actividad. El
carácter parcial estatal de la empresa tiene como correlato la atracción de los principios propios de la
actuación pública.

El concepto de descentralización es amplio e involucra básicamente a todos los entes menores dotados
de personalidad jurídica propia y distinta de los centros polares de esa organización. No cabe excluir a
empresas como las que aquí se trata (Sociedades anónimas con presencia mayoritaria del Estado) de la
pertenencia a la administración descentralizada o indirecta del Estado federal.

Sentencia:

Se hace lugar a la queja y se condena a que se otorgue vista a la actora de la oferta presentada por que
resultó contratante en el negocio referido y demás actuaciones consideradas para elegirlo.

Fallo completo:
Corte Suprema de Justicia de la Nación
La Buenos Aires, Cía. de Seguros c. Petroquímica Bahía Blanca, S. A.
12/05/1988
Cita Fallos Corte: 311:750
I
La Buenos Aires Cía. Argentina de Seguros, S. A. inició demanda de amparo c. Petroquímica Bahía
Blanca, S. A. I. y C. con objeto de que se ordene otorgar vista de las actuaciones producidas por la
demandada, en la licitación convocada para contratar diversos seguros; haciendo constar que había
presentado oportunamente una cotización y, sin mediar comunicación oficial al efecto, tomó
conocimiento de que el contrato habría sido adjudicado a otra aseguradora. Agrega que para
hacer valer los derechos que le pudieran corresponder y evaluar la legitimidad de la decisión
solicitó a Petroquímica Bahía Blanca el acceso a las actuaciones, siendo rechazada la petición en
razón de la confidencial del trámite y lo dispuesto en el art. 59 del Cód. de Comercio.
La accionada, al evacuar su informe, ratifica tal actitud. Sostiene que sus actuaciones internas no
constituyen expedientes administrativos sino que tiene el carácter de papeles privados,
tutelados en su inviolabilidad por el art. 18 de la Constitución Nacional y que en el caso de autos
está comprometida la libre actividad y desarrollo de un comerciante. Sustenta estas afirmaciones
en lo que considera naturaleza jurídica privada de la empresa, gestadora de actos jurídicos
privados, dirigida por el personal que no reviste el carácter de funcionario público y constituida por
fondos, aun los aportados por el socio estatal, que tampoco son públicos. En suma, su oposición a
dar a conocer la documentación requerida se basa en el carácter de Sociedad Anónima con
Participación Estatal Mayoritaria que reviste la empresa, cuyo capital pertenece al Estado en un 51
% y el restante 49 % se halla en manos de accionistas privados, regida por la ley 19.550 y sus
normas estatutarias.

II
La acción fue rechazada en primera instancia y el fallo confirmado por la sala IV de la
CNContenciosoadministrativo Federal, por mayoría. Contra este último pronunciamiento
planteó la actora recurso extraordinario, que le fue denegado, lo que ha dado origen a la
presente queja.

Desde un punto de vista formal, entiendo que el recurso resulta procedente, toda vez que, si bien no
luce la prolifidad que sería deseable en el desarrollo de los hechos que han dado motivo a la causa y
su vinculación con los agravios planteados, permite mínimamente intelegir la cuestión federal que
trae la recurrente. Sentado ello, cabe agregar que se ha reclamado en autos la aplicación de normas
de procedimiento administrativo, de naturaleza federal, resultando el fallo adverso al derecho que
en ellas fundó la apelante.

Desde otro ángulo, advierto que la sentencia recurrida puede ser asimilada a definitiva, toda vez que
el agravio que exhibe la actora en esta instancia excepcional resulta de imposible reparación en
juicio posterior, al haber denegado el a quo la aplicación de normas de derecho público a los actos
de la demandada, por considerarla persona jurídica sujeta al derecho privado.

III
En cuanto al fondo de la cuestión, estimo conveniente recordar que la empresa demandada ha
sido constituida como una sociedad anónima, en la que entes estatales tienen la mayoría
accionaria y decisoria, creada bajo el régimen jurídico previsto en la ley de sociedades 19.550,
sección VI. Con esta sola mención, podría concluirse que el sistema normativo que le resulta
aplicable es de naturaleza privada, lo que provocaría a la postre el rechazo de la acción. No
obstante, la regulación jurídica aplicable a este tipo de empresas ha ido nutriéndose en el tiempo
con otras normas que reflejan un panorama complejo, que es menester discernir porque pone en
crisis la prístina afirmación.
Así, la ley 19.549, que establece las normas básicas a que deben sujetarse los procedimientos
administrativos, fija su ámbito de aplicación en la Administración Pública Nacional, aclarando
que se trata tanto de la centralizada como de la descentralizada, excluyendo los organismos
militares y de defensa y seguridad (art. 1°).
El concepto de descentralización, propio de las técnicas de organización administrativa, es amplio e
involucra básicamente a todos los entes menores dotados de personalidad jurídica propia y distinta
de los centros polares de esa organización (Administración Pública Nacional, Provincial y
Municipal en los casos en que resulta autónoma). De allí que, en una primera aproximación, no
cabe excluir a empresas como las que aquí se trata de la pertenencia a la administración
descentralizada o indirecta del estado federal.
Esta concepción amplia que asignamos a la ley 19.549 aparece robustecida por la reforma
introducida por ley 21.686, la que sustituyó, entre otros, el art. 32 de la primera, excluyendo el
requisito del reclamo administrativo previo para las demandas dirigidas a diversos entes,
siendo uno de los citados en el inc. f) la "sociedad anónima con participación estatal
mayoritaria". Recordemos que en la redacción original, el inc. f) del art. 32 hacía referencia tan
sólo al "ente descentralizado" y el Mensaje que justifica las innovaciones, del que fue precedida la
ley 21.686, manifiesta que tal expresión no ha resultado muy clara, por lo que el legislador se vio
necesitado de precisar diversos tipos de entes que conforman el concepto de descentralización
administrativa. En consecuencia, vale aceptar que al referirse el art. 1° de la ley 19.549 a la
administración descentralizada no descarta la inclusión en este concepto de empresas de
propiedad estatal, cuyas normas de creación disponen la aplicación preferente del derecho
privado.
Con esta base, se puede encontrar el camino que lleva a interpretar adecuadamente otras normas
reglamentarias. En efecto, el art. 2° de la ley 19.549 atribuyó al Poder Ejecutivo la facultad de
determinar cuáles son los procedimientos especiales que continuarán operando con posterioridad a
su entrada en vigencia. Asimismo, lo autorizó a sustituir las normas legales y reglamentarias, de
índole estrictamente procesal, de los regímenes especiales que subsisten, con el objeto de producir
una paulatina recentralización de procedimientos en base al establecido en la ley, en tanto no
resulten afectadas las normas de fondo que apliquen los regímenes especiales. Aclaró, dicho
artículo, también, que la ley 19.549 será de aplicación supletoria en las tramitaciones
administrativas cuyos regímenes especiales subsistan (ver inc. a).

Hasta aquí, por tanto, se observa una ley que introduce normas procedimentales en la
Administración, que se declara aplicable en el amplio campo de la descentralización y que faculta al
órgano ejecutivo para reformular y adecuar procedimientos hasta entonces vigentes, incluso con la
potestad de modificar normas rituales de rango legislativo. En ejercicio de esta suerte de
habilitación parlamentaria se dictó el dec. 9101/72 que fijó los procedimientos especiales con
ultraactividad a la vigencia de la ley 19.549, en el que se destaca el art. 2° según el cual los
procedimientos en diversos entes, entre ellos las sociedades anónimas con participación mayoritaria
estatal, "se regirán por sus respectivos regímenes y lo que fuere pertinente del título VIII del
reglamento aprobado por dec. 1759/72. Las demás normas de dicho reglamento y las de la ley
19.549 se aplicarán supletoriamente".
Vale decir que con el dec. 9101/72, queda perfilado un régimen jurídico mixto al que debe
someterse la empresa demandada. Por una parte, el conjunto de normas privadas que el
Estado eligió instrumentalmente para su gobierno al incluir el tipo societario en la ley 19.550.
Además, las reglas relativas a los recursos administrativos contemplados en el Reglamento de
la Ley Nac. de Procedimientos Administrativos, adecuadas a las peculiaridades de la
organización empresarial. Y, supletoriamente, las restantes normas de dicha reglamentación y
de la ley citada.

De este conjunto de disposiciones se desprende a mi juicio, un sistema complejo presidido por

disposiciones del derecho privado en lo que hace al objeto específico de actuación, atribuido a
la empresa por su estatuto, y en lo relativo a su organización de gobierno (Presidencia,
Directorio, Sindicatura, etc.), pero influido por normas de derecho público, en especial
procedimentales, derivadas de la estatalidad del ente y de su carácter instrumental y vicarial, en
todo aquello que no interfiera con el destino industrial o comercial de su actividad.

Mediante esta fórmula interpretativa procuro llegar a una aplicación armónica y conciliada de las
distintas normas en juego, que permita la vigencia simultánea de todas ellas, y que parte de no
admitir la imprevisión ni la contradicción en el legislador.

Con base en estos principios generales, pasaré a examinar la cuestión de autos. Aquí se trata de una
contratación originada por la empresa pública que, bajo la forma de una licitación según la actora, o
de un mero concurso de precios a estar a los dichos de la demandada, se propuso asegurar diversos
riesgos. El objeto del amparo se centra en el derecho a obtener la vista de tales actuaciones por parte
de uno de los cotizantes.

A mi modo de ver, corresponde acceder a tal pretensión. Ello así, por cuanto la aplicación de las
normas de procedimiento, propias de la administración pública, no interfieren en el caso con los
actos de la demandada, ni ésta siquiera ha alegado que el anoticiamiento de los trámites internos por
la amparista pueda traer grave daño a sus intereses negociables. Se allí, que resulten aplicables en la
especie los principios del debido proceso adjetivo (art. 1°, inc. f, de la ley 19.549), en especial el
derecho a ser oído (ídem, apart. 1°), que reglamenten el principio de mayor rango contenido en el
art. 18 de la Constitución Nacional, y que se concretan en disposiciones tales como los arts. 38 y 76
de la Reglamentación aprobada por dec. 1759/72 (reformado por dec. 3700/77), que prescriben el
acceso de la parte a las actuaciones que no hayan sido declaradas reservadas o secretas;
circunstancia ésta, por lo demás, no alegada por Petroquímica Bahía Blanca.

A lo manifestado, cabe añadir que el carácter estatal de la empresa, aun parcial, tiene como
correlato la atracción de los principios propios de la actuación pública, derivados del sistema
republicano de gobierno, basado en la responsabilidad de la autoridad pública, una de cuyas
consecuencias es la publicidad de sus actos para aguzar el control de la comunicación y, en
especial, de los posibles interesados directos, quienes podrán efectuar las impugnaciones que el
ordenamiento permita.

En conclusión, la negativa a otorgar vista de las actuaciones reconocida por la demandada a mi

juicio constituye un acto ilegítimo, que vulnera derechos de raigambre constitucional. En la especie,
dada la naturaleza de la empresa y su modo de actuación (recordar que la mayoría de los directores
es designada por el Estado y que, de entre ellos, se elige el presidente), debe entenderse que el acto
emana de una autoridad pública en los términos del art. 1° de la ley 16.986, razones por las cuales
estimo reunidos los requisitos que viabilizan el amparo.

IV

Por lo expuesto, opino que corresponde acoger el recurso extraordinario y dictar sentencia haciendo
lugar a la acción, en razón de lo dilatado de este trámite y la inconveniencia de remitir los autos
para un nuevo pronunciamiento. Buenos Aires, 10 de septiembre de 1987. Juan O. Gauna.

Buenos Aires, 12 de mayo de 1988.

Considerando: Que esta Corte hace propios los términos del dictamen del Procurador General, a los
que remite.

Por ello, conforme a lo dictaminado por el Procurador General, se hace lugar a la queja y se deja sin
efecto, con costas, la sentencia de fs. 123/ 126 de los autos principales. Devuélvase el depósito de
fs. 1 de la queja. En cuanto al fondo del asunto (art. 16, de la ley 48), se hace lugar a la acción de
amparo deducida por La Buenos Aires Cía. de Seguros, S. A. contra Petroquímica Bahía Blanca, S.
A. a quien se condena a que en el término de 10 días de serle notificada la presente, otorgue vista a
la actora de la oferta presentada por que resultó contratante en el negocio referido en esta causa, y
de las demás actuaciones consideradas para elegirlo. Notifíquese, agréguese la queja, y remítanse
los autos al Juzgado de origen. José S. Caballero. Augusto C. Belluscio. Carlos S. Fayt. Enrique
S. Petracchi. Jorge A. Bacqué.