INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, A LA LUZ DE LAS

MODIFICACIONES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

GENERAL LEY N° 27444.

INDICE

RESUMEN:......................................................................................................................2

Palabras claves:...............................................................................................................2

ABSTRACT.....................................................................................................................3

INTRODUCCIÓN:............................................................................................................4

I.- ASPECTOS GENERALES:......................................................................................5

1.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.............................................................5

2.- ADMINISTRACION PÚBLICA..............................................................................5

3.- LA FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA.......................................6

4.- FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................7

II.- INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO....................................8

1.- La Iniciación del procedimiento...............................................................................8

1.1. Procedimiento de oficio......................................................................................8

1.2. Procedimiento a petición de parte.....................................................................10

III.- NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

.........................................................................................................................................11

IV.- DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS, EN EL PROCEDIMEINTO

ADMINISTTRATIVO..................................................................................................13

CONCLUSIONES.........................................................................................................14

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................16

1
 INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, A LA LUZ DE LAS
MODIFICACIONES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL LEY N° 27444

NOMBRE:1

RESUMEN:

La iniciación del procedimiento administrativo, es una de las primeras fases del

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, puede además decirse que los actos de
instrucción son las diligencias necesarias para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución final
en un procedimiento administrativo.

En tal sentido, la instrucción del procedimiento administrativo implica

fundamentalmente dos actividades claramente definidas: Por un lado, la instrucción
implica el aporte de datos, por parte de los administrados, la propia entidad u otras
instituciones o personas, lo cual es una actividad material, de índole fáctica. Por lo que
la segunda actividad consiste que en el caso de los administrados, el mecanismo
fundamental para dicho aporte es a través de las denominadas alegaciones, a las cuales
haremos referencia más adelante.

Es también importante hacer mención que al inicio del procedimiento administrativo, se

debe incluir el acopio y valoración de los medios probatorios por parte de la autoridad
administrativa, lo cual configura la actuación probatoria propiamente dicha. Dicha
actividad probatoria permite darle certeza a los hechos o datos que se van obteniendo,
sea a través de la entidad, de los administrados o de terceros. Todo ello nos muestra la
gran importancia de este tema tan fundamental para que sea eficaz la resolución final
que emitirá la autoridad administrativa, aunado a ello también podemos rescatar que
decidirá respecto de algún derecho que le corresponda al administrado.

Palabras claves:
Autoridad administrativa, administrados, derechos, resolución final, e instrucción.

1
Estudiante del séptimo ciclo de la Escuela Profesional de Derecho Universidad Señor de
Sipán.-SAC. Pimentel Perú. Email:

2
ABSTRACT
The initiation of the administrative procedure is one of the first phases of the
ADMINISTRATIVE PROCEDURE, it can also be said that the investigative acts are
the necessary steps for the determination, knowledge and verification of the data by
virtue of which the final resolution must be pronounced in an administrative Procedure.

In this sense, the instruction of the administrative procedure basically involves two
clearly defined activities: On the one hand, the instruction involves the provision of
data, by the administered, the entity itself or other institutions or people, which is a
material activity, of a factual nature. So the second activity is that in the case of those
administered, the fundamental mechanism for said contribution is through the so-called
allegations, to which we will refer later.

It is also important to mention that at the beginning of the administrative procedure, the
collection and evaluation of the evidentiary means by the administrative authority must
be included, which configures the evidentiary action itself. Said evidentiary activity
allows to give certainty to the facts or data that are obtained, be it through the entity,
those administered or third parties. All this shows us the great importance of this
fundamental issue for the final resolution to be issued by the administrative authority, in
addition to this we can also rescue that it will decide on some right that corresponds to
the administered.

Key words:

Administrative authority, administered, rights, final resolution, and instruction.

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INTRODUCCIÓN:

El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se

concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. “Es la expresión clara
de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”

El presente artículo jurídico se elabora con la finalidad de estudiar la figura de la

iniciación del Procedimiento Administrativo, el cual se encuentra enmarcado en el
Derecho Administrativo, siendo la fuente de investigación utilizada para el presente
desarrollo las fuentes bibliográficas de los distintos autores nacionales, que se han
citado como referencia bibliográfica para consignar la información que nos brindan, en
la estructurar del marco teórico del presente artículo, que busca que los lectores
comprendan a través del uso de un lenguaje sencillo, una de las primeras fases del
Procedimiento Administrativo. Y con ello se logren buenos resultados para los
administrados frente a los actos que dispone la autoridad administrativa.

En consecuencia podemos afirmar que, la actividad instructiva resulta ser indispensable

para la resolución del procedimiento administrativo y en gran medida justifica la
relativa prolongación de un procedimiento hasta los treinta días hábiles que establece la
Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley) como término
máximo a partir del cual es aplicable el silencio administrativo

Por otro lado la Ley N° 27444, señala que dichos actos serán realizados de oficio por la
autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio
del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias, en uso del
principio de oficialidad de la prueba como veremos más adelante. Ello evidentemente
no excluye a los procedimientos de oficio de tener también actos de instrucción, y en
consecuencia, actividad probatoria.

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I.- ASPECTOS GENERALES:

1.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo es concebido como el conjunto de actos y diligencias

tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que
produzca efectos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados. Los
sujetos que intervienen son: el administrado y la autoridad administrativa, las cuales la
conforman las entidades estatales.

Como afirman los maestros Eduardo García Enterría y Tomás Ramón Fernández
(2019)“…el procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los
derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es, también, y muy
principalmente, la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general
mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias por los órganos de la
Administración, intérpretes de ese interés y, al mismo tiempo, parte del procedimiento y
árbitro del mismo‖.”

Respecto a que produzca efectos jurídicos el procedimiento administrativo, en los

derechos, intereses y obligaciones de los administrados en una situación concreta. Esta
es precisamente la definición que ha seguido la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto
Supremo N° 006-2017-JUS (en lo sucesivo, el TUO de la LPAG), en cuyo artículo 29
define el “Procedimiento Administrativo” como:

“(…) conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la

emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados”.

2.- ADMINISTRACION PÚBLICA

A fin de entender a cabalidad el objeto de regulación del derecho administrativo, es

necesario determinar de manera previa qué es lo que se entiende por Administración

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Pública. Ahora bien, hoy en día los especialistas entienden que dicha definición debe

partir de la función que la misma desempeña, tiene el deber de velar por el

interés público y, controlar que dichas actividades cumplan con los

estándares mínimos de seguridad y calidad que el ordenamiento jurídico
prevé.

De esta manera, la Administración Pública al momento de emitir un

pronunciamiento luego de un procedimiento regular, tiene que equilibrar
el interés privado frente al interés público.

Asimismo, la norma peruana, en especial la Ley del Procedimiento Administrativo

General, no define de manera expresa que es lo que debe entenderse por Administración
Pública, limitándose a enumerar lo qué la norma considera que constituyen entidades de
la Administración Pública. Finalmente, nuestras normas no definen cabalmente qué es
lo que debe entenderse por función administrativa, no obstante mencionarla en
reiteradas oportunidades, en diversas normas legales.

3.- LA FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

La función administrativa opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés

general. Es decir, dicha función implica el manejo de dichas labores en mérito de las
facultades concedidas al ente que las realiza. Las decisiones de la Administración
Pública se relacionan directamente con funciones de interés general que se deben
realizar de manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo.

Este permite distinguir la función administrativa de las actividades de interés privado,

que pueden encontrarse reguladas por la Administración Pública, pero que no forman
parte de la función que la misma ejerce.

Por otro lado, de acuerdo al autor Ochoa (2003), afirma que: “La función
administrativa tiene relación directa con los particulares en general, de tal manera que
las actividades que desempeña la Administración Pública los afectan directamente”.

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Ello no significa que toda decisión de la Administración tenga por destinatario a
particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser empleados
públicos, a través de los llamados actos de administración interna.

4.- FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Ahora bien, con relación a lo anterior, el procedimiento administrativo tiene una doble
finalidad:

Tal como señala el autor Guzmán (2017). Por un lado, constituye una forma de
garantizar los derechos de los administrados porque supone la existencia de reglas
procedimentales previas que regulen de manera predeterminada la actuación
administrativa en la toma de decisiones que afecten a los administrados, evitándose la
arbitrariedad y, sobre todo, la corrupción por falta de reglas claras.

En otras palabras, el procedimiento es una forma en que la Administración Pública se

auto limita debido a que debe cumplir con las leyes y los reglamentos que desarrollan
los trámites administrativo.

De otro lado, tiene una finalidad instrumental, de acuerdo a lo postulado por el autor
Morón (2018), quien señala que:

“(…) para la tutela del interés público, porque a través del procedimiento
administrativo la Administración Pública puede controlar la legalidad para el ejercicio
de una actividad profesional, económica o social mediante el otorgamiento de actos
administrativos habilitantes. En efecto, si bien las personas tienen el derecho de
desarrollar en la sociedad las actividades que considere pertinentes en el ejercicio de
las libertades que la Constitución Política les confiere a la Administración Pública.”

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II.- INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1.- La Iniciación del procedimiento

La Iniciación del procedimiento, es una de las cuatro etapas o fases del procedimiento
administrativo en la que se pone de manifiesto la potestad administrativa para el
ejercicio de la función disciplinaria, la función fiscalizadora, la función sancionadora, la
función normativa o cualquiera de aquellas atribuidas como una competencia legal a la
entidad que va a emitir el pronunciamiento administrativo. Hemos señalado que existen
dos formas de iniciar el procedimiento: una de oficio y la otra a instancia o petición de
parte, las mismas que revisten cierta complejidad que es necesario conocer por cuanto
están disciplinadas por principios y reglas jurídicas de cumplimiento ineludible.

1.1.- Procedimiento de oficio

Se presenta este supuesto cuando una autoridad superior dispone el inicio del
procedimiento basándose en el cumplimiento de un deber legal o en mérito de
una denuncia. Se notifica a los administrados cuyos intereses o derechos pueden
ser afectados. Esta comunicación debe contener información sobre la naturaleza,
el alcance y, de ser previsible, la duración del procedimiento, así como sobre sus
derechos y obligaciones en el mismo. La regulación jurídica vigente establece
que el procedimiento de oficio puede promoverse de varias maneras:

a) Por acuerdo de órgano competente

b) Por propia iniciativa
c) Por orden superior
d) Por petición razonada de otros órganos
e) Por denuncia

Según la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que el inicio

del procedimiento de oficio requiere de una fundamentación ya sea que esta se
trate del cumplimiento de un deber legal, o por la existencia de una denuncia.
Establece en el artículo 104° lo siguiente:

8
 Artículo 104.- Inicio de oficio

104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir

disposición de autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una
motivación basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de
una denuncia.

El profesor Daños (2014) señala refiriéndose al procedimiento sancionador que:

“Estas actuaciones de instrucción están orientadas a actuar la evidencia

necesaria a efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles de
motivar el procedimiento, la identificación de los presuntos involucrados, las
circunstancias relevantes del caso, y la evidencia que será necesaria actuar
dentro del procedimiento sancionador”.

De lo anteriormente citado podemos resumir que no se trata de una instrucción

completa del caso y de sus responsables, sino sólo una indagación con efecto de
delimitar mejor los contornos del caso y que la sustanciación del procedimiento
en sí, sean más breves”. Estas reglas son igualmente aplicables al procedimiento
disciplinario conforme lo establece el artículo 229 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General.

Decidida la iniciación se debe correr traslado a las partes interesadas

comunicando la decisión y notificándola la presentación de descargos o
absolución de la reclamación según corresponda a la naturaleza del
procedimiento.

1.2. Procedimiento a petición de parte.

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Los administrados están facultados para comunicar a la autoridad competente
aquellos hechos que fueran contrarios al ordenamiento sin necesidad de alegar la
vulneración o afectación de un derecho. Es fundamental indicar claramente los
hechos, precisando circunstancias de tiempo, lugar y modo, además de
identificar a los presuntos autores.

Cuando el inicio del procedimiento se hace a petición de parte debe promoverse

mediante escrito que debe contener los requisitos señalados en el artículo 113 de
la Ley Nº 27444.

1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento

Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su
caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo
apoye y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar
impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano
al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y
resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud
del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su
indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado
expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el
TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de
procedimientos ya iniciados.

La Ley Nº 27444 establece en su artículo 30 lo siguiente:

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 “(…) Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal,
deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las
disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación
automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez
sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo
o silencio negativo.”

Cada entidad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos

Administrativos - TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente
ordenamiento.

Atendiendo a los principios pro actione y el de informalismo que orientan al

procedimiento administrativo, la Administración se encuentra obligada a facilitar
el ejercicio del derecho de acción, por ser un derecho de naturaleza
constitucional.

III.- NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Si bien el Procedimiento Administrativo se ha incluido en la esfera del régimen

exorbitante del Derecho Privado como expresión ius publicista, esto no lo hace
inalcanzable por las necesarias garantías que los particulares merecen en sus inmediatas
relaciones con ese Poder Administrador al que le debe sujeción pero a su vez sólo le es
permitido actuar dentro de la ley y del interés público, sólo allí se explican las
potestades de imperio.

Esto quiere decir que no existe obligación con la voluntad psíquica de los funcionarios y
servidores públicos, sino con la voluntad de la ley y con lo que conviene a
la sociedad políticamente organizada. Así, ejercicio de ius imperium y garantías para el
particular hacen las dos columnas del Derecho Administrativo, como expresión que es
de la Administración en un Estado de Derecho.

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Según el autor Sánchez (1991): “En la medida que el Derecho Administrativo tuvo
puesta su visión en ensanchar las posibilidades de la Administración Pública
excepcionándola de requisitos que importan a la naturaleza de la autonomía de la
voluntad o de la previa declaración o intervención judicial en la ejecución de sus
actos”.

Por otro lado podemos indicar que las regulaciones garantizadoras estuvieron ausentes;
pero en cuanto se entiende que el interés público como categorización del bien común
sólo es posible por el reconocimiento de los derechos de la persona que se traducen en
la posición individual, entonces la corriente procedimental cobra auge, como
mecanismo de articulación de las necesarias garantías para los administrados en cuanto
se colocan en relaciones de sujeción especial con la Administración.

A nuestro juicio, sin llegar a confundir ámbitos, el procedimiento administrativo,

jurídicamente entendido, corresponde al ámbito del Derecho garantizador, del cual
el Derecho Procesal es su típica expresión; pero no la única.

El procedimiento administrativo ha sido considerado por los ius administrativistas

dentro del capitulado dedicado al acto administrativo, por considerarse que la
declaración de la voluntad de la administración pública debe expresarse como producto
de una vía formal prevista legal o reglamentariamente, con especial significado cuando
pueden ser afectados los derechos e intereses de los particulares.

IV.- DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS, EN EL PROCEDIMEINTO

ADMINISTTRATIVO.

El procedimiento administrativo, constituye una forma de garantizar los derechos de los

administrados porque supone la existencia de reglas procedimentales previas que

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regulen de manera predeterminada la actuación administrativa, es por ello que debe
tomarse en cuenta los derechos que se enuncian a continuación.

Además, con respecto a los administrados se establece generalmente que:

a) Tienen derecho a la constancia de los escritos presentados que acredite la fecha

de presentación, admitiéndose como tal una copia donde figure la fecha de
presentación, así como el número de expediente al que corresponda.
b) Tienen derecho a acompañar al modelo de solicitud los elementos que estimen
convenientes, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano
al que se dirijan.
c) Tienen el derecho de impugnar actos administrativos, una vez agotada la vía
administrativa, procede la revisión judicial de los actos y de las actuaciones de la
Administración mediante el proceso contencioso administrativo regulado por la
Ley Nº 27854

Nuestro ordenamiento procesal administrativo se rige por el principio de la doble

instancia en los casos en que este sea posible, y el de la doble vía, lo cual implica que
las actuaciones así como los actos de la Administración puedan ser revisados en sede
judicial.

CONCLUSIONES

1. Podemos concluir que la Administración Pública exige de sus operadores que

todas las decisiones que promueva, sustente o finalmente suscriba en calidad de

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 actos administrativos sean totalmente conforme a la ley y al Derecho. Mejor aún,
que sean conformes a la verdad, aquél valor intrínseco de lo justo, de lo correcto.
2. El Procedimiento Administrativo no subordina todo el actuar de la
Administración, en cuanto procedimiento jurídico y pertinente a los derechos
subjetivos; sino que así considerado es uno de los procedimientos a disposición
de la Administración Pública para resolver los conflictos de interés con respecto
a los particulares, con ella o entre sí, para conducir los procesos previos a la
contratación administrativa y aún civil o laboral; pues la disposición de bienes y
de prerrogativas del Estado a favor de terceros exige la convocatoria pública la
cual ha de resolverse en curso procedimental.
3. La actividad administrativa debe ser flexible, pero en un ámbito de limitación
jurídica; debe estar alejada del formulismo por sí mismo, pero respetando un
mínimum de formalidad. De otra manera se afianza la desigualdad de los
administrados frente a la autoridad administrativa, sin un mínimo de seguridad
objetiva para el individuo frente al poder de la administración pública. Por ello,
resulta indispensable establecer un mecanismo que regule uniformemente el
procedimiento administrativo, para asegurar tanto el interés público como los
derechos de los administrados.
4. Por otro lado agotada la vía administrativa el administrado puede recurrir a la
protección judicial. Y será el juez (el Poder Jurisdiccional) quien defina la
situación jurídica con validez para el ordenamiento jurídico. Pasar de la decisión
administrativa (Vía Previa) a la decisión judicial (Vía Sucesiva) importa la
conversión de la Administración en un sujeto común y corriente, desposeído de
sus privilegios pues se constituye en parte en el proceso y de ningún modo en
instancia previa o nivel subordinado a revisión jerárquica, como parece suceder
en la impugnación contra las resoluciones.
5. En todo caso lo decidido administrativamente firme o consentido sólo afecta a la
esfera administrativa y, al contrario de lo judicial, no resulta inmodificable, pues
la Administración puede revocar o modificar sus actos si ello fuere en beneficio
del particular y no se alterase el interés público. Vinculada a la cosa decidida
está la estabilidad del acto administrativo como limitación a la
potestad revocatoria; pero, para ello se abre la anulatoria judicial a la que puede
recurrir la Administración por lesión al interés público.

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 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. GAMERO, Eduardo y Severiano FERNÁNDEZ. Manual Básico de Derecho

Administrativo. Undécima Edición, Editorial Tecnos, Madrid, pág. 409.
2. GUZMAN Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General.
Segunda Edición, Editorial Instituto Pacífico, Lima, pág. 543.
3. MORON, J. C.(2018). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. LIMA. Gaceta Jurídica.

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4. MORON, J. C.(2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. LIMA. Gaceta Jurídica.
Recuperado de: https://drive.google.com/file/d/1Ptpy05Y8v_EZzhTu0-
oMldSXj2N-5hue/view?usp=sharing.
5. OCHOA Cardich, César, “Los principios generales del procedimiento
administrativo”, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Ley N.º 27444, ARA, Lima, 2003, p. 53.
6. SÁNCHEZ Morón, Miguel, El control de las administraciones públicas y sus
problemas, Espasa-Calpe, Madrid, 1991, p. 34 y ss. 25 Constitución de 1993:

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