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Se c c ió n de O bras de E c o n o m ía C o n t e m p o r á n e a
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

POLÍTICAS PARA MEJORAR LA INSERCIÓN EN LA
ECONOMÍA MUNDIAL
Prim era ed ició n , C h ile, 1995
S eg u n d a ed ició n , revisad a y actu alizada, C hile 1998
T ítulo original:
A m érica Latina y el Caribe. P olíticas para m ejorar la in serción e n la econ om ía m u n d ial
© C o m isió n E conóm ica para A m érica Latina y e l Caribe (c e p a l )

N a c io n e s U n id a s
© F o n d o d e C ultura E conóm ica

Av. P icacho A ju sco 227; C olon ia B osq u es d e l P edregal; 14200 M éxico, D.F.
© F ond o d e C ultura E conóm ica C h ile S.A.
P a seo B u ln es 152, S an tiago, C hile
I.S.B.N.: 956-7083-77-0
C o m p o sició n y d iagram ación: G loria Barrios
Im p reso en C hile, 1998

C O M IS IÓ N E C O N Ó M IC A P A R A A M É R IC A L A T IN A Y E L C A R IB E (C E P A L )
América Latina y el Caribe

POLÍTICAS PARA MEJORAR LA INSERCIÓN
EN LA ECONOMÍA MUNDIAL
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAÑA
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA - GUATEMALA - PERÚ - VENEZUELA
PRESENTACIÓN
En 1990 la Secretaría entregó a los gobiernos de los Estados miembros de

la c e p a l el documento titulado Transformación productiva con equidad. Este
proponía orientaciones generales para el desarrollo de los países de
América Latina y el Caribe, entre las que se destacaban aquellas orien
tadas a que la actividad productiva adquiriera competitividad interna
cional, tanto para aum entar las exportaciones como para lograr una efi
ciente sustitución de importaciones. Al mismo tiempo, ese documento
ofrecía un marco de referencia para las actividades posteriores de la
institución en torno al análisis de diversos temas relevantes.*
En los hechos, el panoram a económico de la región ha cambiado
considerablemente en estos siete años. Con diferencias de grado entre un
país y otro, los desequilibrios macroeconómicos propios del decenio
anterior comenzaron a ceder; la transferencia negativa de recursos finan
cieros se convirtió en una cuantiosa afluencia neta de capitales externos;
el sector exportador creció y se diversificó, y la actividad económica en
su conjunto exhibió un m odesto repunte; pero tam bién algunos países
sufrieron nuevas crisis asociadas a su inserción externa. Los países de
América Latina y el Caribe se ven ahora en la necesidad de hacer
sostenibles estos avances, algunos todavía incipientes y parciales; de
sortear las dificultades propias de abrirse paso en mercados internacio
nales intensamente competitivos y cambiantes, y de superar los consi
derables rezagos sociales acumulados. Su posibilidad de cumplir con
todas estas tareas dependerá de m anera decisiva de una mejora en el
diseño de las políticas económicas y una mejor inserción en la economía
mundial.
* Así, p o r ejem plo, en 1991 se ab o rd ó el v ín cu lo en tre tran sfo rm ación p ro d u c tiv a , e q u id a d y m edio
am biente; e n 1992 se p ro fu n d izó en el análisis d e los v ín cu lo s recíprocos existentes entre la tra n sfo rm a
ción p ro d u c tiv a y la e q u id a d ; e n 1993 se in co rp o ró la tem ática d e la p o b lación a dicho m arco d e
referencia, y en 1994 el p o ten cial d e la in teg ració n económ ica, E l regionalismo abierto en A m érica Latina
y el Caribe, fu e objeto d e u n d o c u m e n to co m p lem en tario al p re sen te texto. Las referencias a estos d o
cu m en to s se e n cu e n tran e n la bibliografía.
7
8 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Una de las conclusiones a que se llega en este trabajo es que, no obs

tante los múltiples obstáculos que dificultan el desarrollo en la región, hoy
también se presenta una constelación de factores potencialmente favora
bles que podrían darle un notable impulso. Entre éstos se destacan la
progresiva asimilación de lo aprendido durante el proceso de aumentar y
diversificar las exportaciones; la mejoría en la calidad de la gestión
macroeconómica; la posibilidad de llenar lo que hasta ahora ha sido un
vacío en el instrumental de políticas públicas en la región —la aplicación
de políticas micro y mesoeconómicas— para aumentar la productividad
de acuerdo con las mejores prácticas internacionales; el renovado acceso
al financiamiento externo, y el auge experimentado por la cooperación
económica intrarregional. A ello se suma la reciente aprobación de nuevas
reglas del comercio internacional en el marco de la Ronda Uruguay. Estas,
si bien están lejos de responder a todas las reivindicaciones de la región
e introdujeron algunas limitaciones al uso de políticas de desarrollo pro
ductivo, al menos marcan un avance en apoyo al multilateralismo.
La mejor participación de América Latina y el Caribe en las corrientes
dinámicas del comercio, así como el acceso a la tecnología, a la inversión
extranjera directa y al financiamiento, depende, en parte, de factores
exógenos, ajenos al control de los países de la región. Sin embargo, es
m ucho lo que cabría hacer en el ámbito de las políticas internas de cada
país, e incluso en el dominio de la cooperación intrarregional, por obte
ner mejores posiciones en la economía mundial.
El propósito central de este documento es explorar el alcance de los
esfuerzos encaminados a lograrlo. En él se pasa revista a tres conjuntos
interrelacionados de políticas: la política comercial, en la Primera Parte;
la política micro y mesoeconómica en apoyo a los sistemas productivos,
en la Segunda Parte; y la política macroeconómica, con especial énfasis
en los flujos financieros, en la Tercera Parte. Esto último resulta de es
pecial relevancia en la coyuntura actual, en que los ingresos de capital
afectan de m anera determ inante dos variables claves para el comporta
miento de las exportaciones, como son las tasas de interés y m uy parti
cularmente los tipos de cambio. Asimismo, los movimientos de capital
afectan de m anera notable la evolución de la dem anda agregada, la
inversión y el ahorro, y pueden incidir fuertem ente en la sustentabilidad
de los equilibrios macroeconómicos.
Con el capítulo inicial de síntesis se persigue no sólo ofrecer un resu
men del contenido de esas partes, sino integrar sus distintos componentes
PRESENTACIÓN 9
en un planteam iento coherente, en el marco del enfoque sistèmico que

viene postulando la Secretaría.
Cabe advertir que este documento, como los que lo precedieron, no
pretende ofrecer recetas de validez universal, dada la enorme diversidad
de situaciones que se presentan en la región. Procura más bien promover
un debate sobre aspectos que son claves para los diversos países en su
tarea de alcanzar una mejor inserción en la economía internacional, como
parte de la agenda de la transformación productiva con equidad.
Para esta publicación del Fondo de Cultura Económica, la Secretaría
de la c e p a l ha efectuado una extensa actualización de las series estadísti
cas y de las experiencias comerciales y financieras recientes de la región.
SÍNTESIS Y CONCLUSIONES
A. INSERCIÓN INTERNACIONAL Y DESARROLLO
l. Ra sg o s centrales de la in s e r c ió n in t e r n a c io n a l de las
EC O N O M ÍA S LA T IN O A M ER IC A N A S Y C ARIBEÑAS E N LOS A Ñ O S N O V E N T A
1. La inserción internacional de numerosos países de América Latina y

el Caribe ha experimentado cambios m uy significativos en los últimos
tiempos. Entre ellos, destacan la intensificación del esfuerzo exportador
y la liberalización de las importaciones, proceso iniciado durante los años
ochenta en varios países y que en el decenio presente se acentuó fuer
temente. Para la región en conjunto, el quántum de las exportaciones de
bienes creció en prom edio 6% anual durante los años ochenta, y 8% entre
1990 y 1996, cifras que contrastan favorablemente con una expansión de
5% del volum en del intercambio m undial en ese período de 16 años.
2. Con todo, el relativo dinam ism o del sector exportador no siempre se

reflejó en el comportamiento global de las economías. Durante los años
ochenta el producto interno bruto sólo creció 1.3% por año; entre 1990
y 1996 esa tasa alcanzó un prom edio de 3.1%. En consecuencia, el coefi
ciente de exportaciones de bienes y servicios pasó del 14% del PIB en
1980 al 21% en 1990, y al 25% en 1995 (en m oneda de 1980). Vale decir,
la creciente importancia del sector exportador en las economías de la
región puede atribuirse, en parte, al dinam ism o de ese sector, y en parte,
al deficiente desem peño del resto de la economía regional.
3. Ese fenómeno se debe a que durante los años ochenta, ante una situa
ción de elevado servicio de deuda externa y un colapso del flujo de
nuevo financiamiento, los países de la región debieron realizar un pro
longado ajuste recesivo. Gran parte de éste se basó en una marcada
restricción m onetaria y del gasto fiscal, así como en devaluaciones
11
cambiarías que tenían el doble propósito de frenar las importaciones y

prom over la producción de rubros exportables. En las prim eras etapas,
signadas por elevados costos del financiamiento interno e insuficientes
mejoras de productividad, el costo del ajuste recayó en los salarios reales,
el empleo y la actividad productiva, lo cual contribuyó a reducir m ás la
dem anda interna y la inversión.
4. Así, con frecuencia los volúmenes de las exportaciones m ostraron

dinamismo, pero sucedió lo contrario con la producción e inversión para
el m erc ad o in te rn o , en p a rtic u la r de los ru b ro s no tra n sa b le s
internacionalmente. En consecuencia, el empleo, la inversión y el produc
to total tendían a exhibir un desem peño m odesto a pesar del dinamismo
exportador.
5. Una parte de ese dinamismo fue producto de una aún incipiente trans
formación productiva basada en un proceso endógeno de aum entos de
productividad, y alentada, entre otros aspectos, por la gradual elimina
ción de los sesgos antiexportadores de la política económica. Ese proceso
también se reflejó en aumentos de la com petitividad en un núm ero cre
ciente de empresas y en una mejoría en la capacidad empresarial para
explorar y conquistar mercados externos. La transformación productiva
cobró mayor ím petu en los años noventa, aunque con im portantes di
ferencias de grado entre los países de la región.
6. Parte del efecto del esfuerzo exportador también se vio neutralizado

por el deterioro de los términos del intercambio, lo que reflejaba tanto
la desfavorable evolución de los mercados m undiales de la oferta expor
table regional como la insuficiente diversificación de la estructura
exportadora latinoamericana y caribeña hacia rubros con una dem anda
externa más estable y dinámica. Entre 1992 y 1996 los términos del in
tercambio prom ediaron un nivel 25% inferior al del quinquenio 1978-82.
Este deterioro explica, en parte, por qué el coeficiente de exportaciones,
que en dólares constantes de 1980 se había elevado a 25% del p i b en 1995,
en dólares corrientes de ese año sólo alcanzó a 16%.
7. A partir de los inicios de la presente década, y debido a una combina

ción de factores, la situación de los años ochenta, caracterizada por la
transferencia neta negativa de recursos financieros, se revirtió, y reapareció
SÍNTESIS Y CONCLUSIONES 13
el financiamiento externo privado en abundancia. En promedio se em

pinaron a 60 mil millones de dólares anuales en 1992-94. Luego de un
descenso en 1995, se situaron en 50 mil millones en 1996. Los ingresos
netos, que reflejaron los cambios globales registrados en los mercados
internacionales de capitales, se apoyaron en fuentes de financiamiento
más diversificadas que antaño. En particular, se incrementó la inversión
extranjera de cartera a través de bonos, acciones —directamente o bajo
la forma de a d r s / g d r s — y con la participación creciente de inversio
nistas extranjeros en los mercados emergentes. En los años más recientes,
en particular desde 1994, se registra un incremento significativo de la
inversión extranjera directa ( i e d ) en la creación o expansión de capacidad
productiva. La importancia creciente de la i e d no sólo significa mayores
fondos, sino tam bién transferencias tecnológicas y acceso a nuevos m er
cados que apoyan los procesos de transformación productiva.
8. En la nueva situación de m ayor holgura del sector externo, la mayoría

de las economías retom aron el crecimiento en un marco de mayor esta
bilidad de precios. Sin embargo, ese crecimiento tendió a ser m uy in
ferior a lo que sugeriría la evolución del volumen de las exportaciones.
En ello influyó el m encionado deterioro de los precios y la debilidad de
los eslabonamientos productivos entre el sector exportador y el resto de
la economía.
9. La reversión de la tendencia del financiamiento externo neto, que pasó

de una situación de m arcada astringencia a una de notable abundancia,
en general no se reflejó proporcionalmente en los coeficientes de inver
sión. Los antecedentes disponibles hasta 1994 indican que la formación
bruta de capital fijo se situó en 18% del p ib regional en el trienio 1992-
94 con un peak de 18.6% en 1994 (en m oneda de 1980), tasas superiores
al promedio de 17% alcanzado en 1983-90, pero notoriamente inferiores
al 24% logrado en el quinquenio 1976-80. El crecimiento del coeficiente
de inversión fue significativamente menor que el incremento del ingreso
de recursos externos, porque una parte de éstos se tuvo que destinar a
compensar el deterioro de los términos del intercambio, y otra se utilizó
en el financiamiento de un m ayor consumo, en particular de bienes
importados. El deficiente desem peño de la formación de capital se revela
más gravemente, al constatar que la inversión decreció fuertemente en
1995, arrastrada por el ajuste en Argentina y México.
10. Esos flujos, por su elevada m agnitud y su carácter abrupto, han

generado en varios países efectos no deseados, especialmente sobre el
tipo de cambio y la oferta de dinero, y han aum entado la vulnerabilidad
ante shocks externos. En ciertos casos, se han dado situaciones donde esos
efectos han actuado en detrim ento del objetivo de promover el sector
transable de las economías y, como se dijo, han desviado ahorro nacional
hacia el consumo de bienes importados.
11. En general, la política económica adoptada por los países de la región

ha destacado la necesidad de exportar más y mejor. Ante importaciones
que se expanden más aceleradamente que las exportaciones, y ante un
creciente déficit de la cuenta corriente, el incremento del quántum expor
tado aparece tam bién como una exigencia macroeconómica para hacer
sostenible la recuperación del crecimiento. A ello se agrega la convenien
cia de fortalecer los enlaces de las exportaciones con el resto de los sec
tores productivos, por cuanto dichos eslabonamientos significan dem an
das intermedias de bienes, servicios y mano de obra, mejoras de calidad
y difusión del progreso técnico.
2. E l e s c e n a r io in t e r n a c io n a l
12. El contexto internacional previsible plantea nuevos desafíos y posi

bilidades para América Latina y el Caribe. En lo que respecta a la evo
lución de la economía m undial en la década de los noventa, destacan
cuatro rasgos: i) m enor dinam ism o de las econom ías de los países
industrializados, en comparación con decenios anteriores, y recesiones
profundas en las de transición; ii) acentuación de las tendencias a la
globalización y al cambio tecnológico; iii) reordenamiento en los princi
pales mercados, con creciente importancia de Asia en la dinámica eco
nómica m undial, y con num erosos países en desarrollo en busca de
mayor presencia en los mercados internacionales; y iv) una impresionan
te expansión en la m ovilidad internacional del capital y la creación de los
respectivos mecanismos de intermediación.
13. Existe un ambiente de acentuada globalización, que se expresa en un

aumento del volumen del comercio con respecto a la producción m un
dial, un gran impulso de la inversión extranjera directa ( ie d ) y de las
empresas transnacionales, un sistema financiero mucho más flexible y

dinámico, y una nueva organización m undial de la producción y del
comercio que se caracteriza por la importancia de la subcontratación y
del intercambio intraindustrial (e intrafirma). La tendencia globalizadora
no está exenta de tensiones, derivadas de los desequilibrios comerciales
en los países de la Organización de Cooperación y de Desarrollo Econó
micos ( o c d e ) —en particular los elevados superávit en Japón y déficit en
los Estados Unidos—, la persistencia de sentimientos proteccionistas y el
riesgo latente de que la conformación de agrupaciones de países conduz
ca a bloques económicos más cerrados. Sin embargo, no debe olvidarse
que, no obstante su dinamismo actual, el comercio internacional repre
senta sólo poco más de un quinto del p ib m undial y la ie d cubre menos
de un décimo de la formación de capital m undial.
14. El cambio tecnológico, por su parte, ofrece m uchas oportunidades

y tam bién algunos riesgos. En economías dinám icas, favorece la gene
ración neta de empleos a m ediano plazo, pero puede actuar en sentido
inverso en plazos más breves. Este riesgo se acentúa si la inversión
m undial es relativam ente baja, tal como ha acontecido en los tres últi
mos quinquenios; el deterioro de la situación laboral (salarios y /o tasa
de desempleo) está asociado a esa m enor inversión. Cabe destacar que
el impacto más relevante del actual ciclo tecnológico sobre la ocupación
es la caducidad de ciertas habilidades y conocimientos. Ésta redunda
en la desaparición de algunas ocupaciones y en la creación de otras que
exigen habilidades distintas, con las cuales no necesariam ente habrán
de contar los desplazados por el cambio técnico u organizacional. Ello
ha realzado la prioridad que revisten los program as de capacitación
laboral.
15. La conclusión de la Ronda Uruguay del g a t t , así como la ratificación

del Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos de América
y México, constituyen, cada uno por razones distintas, una reafirmación
del multilateralismo que es consecuente con el proceso de globalización.
La adopción de nuevas normas, procedimientos e instituciones para regir
el comercio internacional contemporáneo constituye un punto de partida
promisorio —si bien imperfecto— de los esfuerzos desplegados en los
países de América Latina y el Caribe para mejorar la inserción en la
economía internacional.
B. ORIENTACIONES DE POLÍTICA
1. In t r o d u c c i ó n
16. Una transform ación productiva con equidad, para ser sostenible,
necesita mejorar su participación en los flujos dinám icos de comercio
internacional, inversión extranjera directa, tecnología y fm andam iento.
Esta mejor inserción debiera reflejarse en m ayor capacidad para apro
vechar los ciclos expansivos del comercio internacional y regional, y
tam bién para resistir los ciclos adversos y la inestabilidad financiera,
diversificando productos y m ercados, buscando inversión y alianzas
en el exterior, aplicando m ecanism os internos de estabilización, y
articulando m ejor las exportaciones con las otras actividades pro d u c
tivas.
17. Para mejorar cuantitativa y cualitativamente la inserción de las eco

nomías latinoamericanas y caribeñas en el proceso de globalización eco
nómica, se requieren avances simultáneos y coherentes en un conjunto
de áreas de política, en el marco del enfoque sistémico postulado por la
Secretaría de la c e p a l . Entre esas áreas se destacan la comercial, la
cambiaría, la de desarrollo productivo y la financiera, y m uy especial
mente la interacción entre ellas. En otras palabras, en aras de la efecti
vidad y de la eficiencia, ninguna de estas áreas de política puede abor
darse en forma aislada de las demás.
18. De hecho, las políticas micro y mesoeconómicas de desarrollo pro

ductivo sin un adecuado entorno macroeconómico verán debilitados sus
efectos. Apoyarse exclusivamente en políticas comerciales, descuidando
el desarrollo productivo y el entorno macroeconómico, puede, en el mejor
de los casos, originar un crecimiento de las exportaciones, pero sin que
éste logre dinam izar al resto de la economía. Por otra parte, reducir el
fomento exportador a reformas comerciales y a la preservación del equi
librio macroeconómico puede asegurar estabilidad, pero no crecimiento,
y menos aún la gestación de procesos endógenos de productividad y
competitividad.
19. Desde luego, no hay paradigm as de validez universal para adquirir

competitividad internacional; las experiencias del Asia oriental revelan
que, si bien existe un denom inador común en la línea general de orien
tación, se aprecia la diversidad de caminos en el detalle de la aplicación
de políticas, instrum entos e instituciones. A continuación se presentan las
áreas temáticas y orientaciones de carácter propositivo que contiene este
documento.
2. Refo r m a s c o m e r c ia l e s in t e g r a l e s
a) Una estrategia de integración a la economía internacional
20. La modernización de las políticas comerciales no se agota, por cierto,

en la reducción de las restricciones a las importaciones. Junto con ello es
necesario desarrollar una estrategia de integración a los mercados inter
nacionales e instrum entarla m ediante un conjunto de orientaciones y
medidas coherentes que lleven, con impulso y persistencia, a favorecer las
actividades productivas de bienes y servicios con potencial exportador.
21. Los aranceles, las m edidas no arancelarias y los incentivos a las

exportaciones no tradicionales son componentes centrales de la política
comercial. Junto con el tipo de cambio, determ inan el incentivo neto a
exportar o a sustituir importaciones. Es imperativo eliminar los sesgos
antiexportadores de esta combinación de incentivos. Parece incluso acon
sejable introducir sesgos transitorios que favorezcan la exportación de
rubros no tradicionales, lo que es compatible con un grado razonable de
protección tem poral a otras actividades: se conformaría así un conjunto
de políticas selectivas orientadas a superar insuficiencias de los merca
dos y a aprovechar externalidades evidentes.
22. Una expresión de la selectividad a que se hacía referencia se encuen

tra en las estructuras arancelarias reformadas en años recientes en la
región. Muchos países de América Latina y el Caribe han reducido de
m anera drástica las protecciones excesivas y han dism inuido notable
m ente la diferencia entre niveles mínimos y máximos. Sin embargo, la
gran mayoría de ellos m antuvo cierta diferenciación, m oderada y con
pocos tramos, lo que se justifica sobre la base de las externalidades y de

las insuficiencias de los mercados de factores (tecnología, financiamiento
y capacitación) y de productos (economías de escala y externalidades
dinámicas).
23. En muchos casos persiste un sesgo contra el valor agregado en la

producción y venta de bienes y servicios exportables, aunque es evidente
que éste se ha reducido notablemente. En efecto, los nuevos aranceles,
aunque tienden a ser m oderados, suelen ser superiores a cero, y no siem
pre tienen una contrapartida equivalente en incentivos para compensar
a los exportadores. Entonces es preciso compensar los sesgos antiexpor
tadores específicos de la protección a los sustitutos de importaciones. A
ello se agrega, en general, la falta de compensación a los exportadores
pioneros por las externalidades que generan, a pesar de que su actividad
tiene todas las características de una "industria incipiente".
24. Las prim eras empresas en identificar un nuevo rubro que se pueda
producir en el país en forma eficiente y que pueda colocarse en los
m ercados internacionales a precios competitivos son verdaderam ente
innovadoras. Incurren en los costos y riesgos de conquistar el nuevo
mercado; una vez que lo logran, otras empresas se benefician de los
esfuerzos del innovador. Por ello, los exportadores pioneros merecen
incentivos para afrontar los altos costos iniciales propios de la penetra
ción en los mercados, y deben ser compensados por las externalidades
positivas que generan para las demás empresas que los imitan.
25. La promoción de la competitividad internacional de la producción

del país, junto con la promoción de exportaciones no tradicionales, forma
necesariamente parte de un conjunto de políticas con las cuales se busca
im plem entar una estrategia de transformación productiva. La experien
cia m uestra, sin embargo, que los incentivos —tanto para adquirir
competitividad internacional en actividades internas como para prom o
ver exportaciones no tradicionales— deben ser acotados, con límites en
el tiem po, desviarse m oderadam ente de la n e u tra lid a d y hacerlo
selectivamente.
26. Los resultados que se obtengan con la liberalización comercial y

su trayectoria en el tiempo son determ inados por las características
estructurales de cada país, la coyuntura económica que enfrente y la

dosificación y secuencia de las políticas adoptadas. Sin embargo, la aper
tura de la economía a las importaciones no garantiza per se ritmos ele
vados de crecimiento de las exportaciones y del producto. Hay evidente
necesidad de m edidas complementarias, directamente orientadas a pro
m over las exportaciones y facilitar la reestructuración de los sustitutos de
importaciones, así como a mejorar la competitividad sistèmica.
27. Es im portante dar señales nítidas sobre la conveniencia de invertir e

innovar para expandir y mejorar la capacidad exportadora, y de reestruc
turar y racionalizar los sectores productores de rubros importables. Para
lograrlo, serán cruciales un manejo cambiario equilibrado, el gradualismo
en la reducción general de la protección, mecanismos efectivos de pro
moción de exportaciones y una política de desarrollo productivo.
28. En ese sentido, hay que evitar caer en políticas pasivas —cambiarías
o de inversión— ante eventuales señales erradas de corto plazo, tales como
el incremento de exportaciones impulsado transitoriamente por una rece
sión inicial o por la eliminación de trabas artificiales, o importaciones que
no reaccionan inmediatamente ante la liberalización, también por un en
torno recesivo o por ausencia de canales de comercialización.
29. Los procesos de reforma en que las decisiones se comparten con los
agentes privados resultan menos traumáticos, pues hacen posible el ajuste
a las nuevas condiciones a nivel microeconómico y sectorial. Si la apertura
comercial está acompañada de consistencia en la política macroeco- nómica
y de credibilidad en la acción gubernamental, aparece como más viable la
posibilidad de reducir concertadamente los costos del ajuste.
b) Política cambiaria y reformas comerciales
30. Las rebajas arancelarias deben ir acompañadas (si no precedidas) de

una variación compensatoria en el tipo de cambio real. La facilitación del
acceso a importaciones, asociada a una apreciación cambiaria (así como
el uso de esta política para fines de estabilización del nivel de precios)
suele ser una combinación peligrosa para el equilibrio de la balanza de
pagos y para el desarrollo productivo.
31. Evitar el atraso cambiado aparece como una condición sine qua non
para el éxito de una reforma comercial, ya sea una liberalización drástica
o una apertura gradual, sea integral o incompleta. La experiencia de
varios países del Cono Sur en el período 1976-81 dem uestra lo nocivo
que puede ser el doble impacto de la apreciación del tipo de cambio real
y de la liberalización drástica de las importaciones. Orientar decidida
mente a las economías latinoamericanas hacia la producción de rubros
transables hace necesario m antener un tipo de cambio real favorable y
estable en el tiempo; es decir, un tipo de cambio que, reflejando la canas
ta de m onedas del comercio exterior del país, se m ueva en torno a sus
determinantes de m ediano plazo, con relativa independencia de condi
ciones económicas pasajeras, y no demasiado vinculado a movimientos
coyunturales de capitales de corto plazo.
32. El impacto de la política cambiaría no es homogéneo entre sectores.

Mientras m ayor sea la diversificación y capacidad instalada en la indus
tria, m ayor será la sensibilidad de respuesta a la política cambiaría. Se
ha comprobado que la elasticidad del sector manufacturero ante el nivel del
tipo de cambio (e incentivos equivalentes) es sistemáticamente superior
a la de las exportaciones tradicionales, tanto en el corto como en el largo
plazo; y su velocidad de respuesta también es mayor, sobre todo en
países donde la diversificación de la producción industrial y el desarrollo
de la capacidad productiva han sido históricamente más elevados.
33. Diversos trabajos empíricos tam bién dem uestran que la estabilidad
del tipo de cambio real, a un nivel rem unerativo para los productores de
bienes y servicios transables, es esencial para asegurar el éxito de una
política comercial funcional para de la transformación productiva. En ese
sentido, la inestabilidad cambiaría tiende a perjudicar la inversión, sobre
todo en exportaciones nuevas, ya que el proceso de introducir productos
en mercados internacionales suele ser costoso y no se realizará si no hay
un cierto grado de certeza respecto de su rentabilidad.
34. Uno de los desafíos claves de política económica en la región, surgido

en el inicio de los años noventa, radica en cómo m antener la apertura
comercial, en forma paralela con la depreciación o la estabilidad del tipo
de cambio real, en una situación de ingreso neto considerable de capital.
Para lograrlo, junto con fomentar el ahorro interno, se ha de procurar
regular tal ingreso, de m odo de m antener un nivel competitivo del tipo

de cambio real, de acuerdo con sus determ inantes de m ediano plazo.
35. La mayoría de las liberalizaciones más recientes en América Latina se

realizaron en economías cuyos tipos de cambio habían sido depreciados
fuertemente con anterioridad, a consecuencia de la crisis de la deuda de
los años ochenta y la escasez de financiamiento externo. La situación de
las reformas ha sido distinta en los años noventa: sus efectos se han estado
produciendo en un contexto de fuerte apreciación cambiaría real en los
años noventa, asociada a voluminosos ingresos de fondos externos, en alta
proporción de corto plazo. Información sistematizada para 17 países lati
noamericanos, indica que 12 de ellos han experimentado revaluaciones
significativas de sus tipos de cambio reales en el transcurso de este dece
nio. Cabe reiterar que se trata de revaluaciones posteriores a depreciacio
nes considerables; no obstante, un significativo aumento de los déficit en
cuenta corriente suele indicar predominio del atraso cambiario neto. Res
pecto de los movimientos de capitales, es notable constatar que los ingre
sos netos alcanzaron en 1992-94 una proporción del PIB similar a la regis
trada entre 1977 y 1981, y cuadruplicaron el exiguo promedio de 1983-89.
36. En síntesis, no hay buenos sustitutos para la estabilidad cambiaría,

en particular en economías como las latinoamericanas, para las que un
cambio cualitativo en la inserción internacional es elemento decisivo de
su estrategia de desarrollo. De allí la importancia de ligar las políticas
comerciales con las de desarrollo productivo y las de inserción financiera
internacional, favoreciendo el desarrollo integral del mercado de capita
les del país, reduciendo su segmentación, y adecuando el nivel y com
posición del ingreso de capitales externos a la capacidad de absorción
interna eficiente.
c) Políticas de promoción de exportaciones
37. Como se dijo, las principales razones que avalan la puesta en marcha
de una política activa de promoción de exportaciones son la necesidad
de contrarrestar el sesgo antiexportador propio de los aranceles; las
externalidades positivas que genera la actividad exportadora; las fallas
que hay en los mercados de capitales para el financiamiento de esta
actividad, y las economías de escala y las oportunidades de aprendizaje

que ésta brinda. A falta de una política activa en este sentido, las expor
taciones tenderán a concentrarse en productos de dem anda menos diná
mica y de m ayor vulnerabilidad en los mercados mundiales.
38. Una condición básica para promover la competitividad de las em pre

sas exportadoras es asegurarles el acceso a insumos en condiciones com
petitivas. Es recomendable que estas empresas puedan acudir a meca
nismos ágiles de internación tem poral de insumos para producir rubros
de exportación, una vez cumplidos ciertos requisitos básicos. Otras alter
nativas son la exención de aranceles o un reintegro posterior, con la
m ayor sim plicidad adm inistrativa posible. Esos mecanismos podrían
cubrir también a los exportadores indirectos (los productores nacionales
de insumos para los exportadores). Con este tipo de m edidas se tiende
a remover el sesgo anti-exportador, tradicionalmente predom inante en
los decenios pasados.
39. Considerando las externalidades que suelen generar las exportacio

nes no tradicionales, los gobiernos de la región podrían apoyar a las
empresas pioneras en esa actividad, m ediante incentivos a sus exporta
ciones de nuevos productos o a la penetración de nuevos mercados. Una
m odalidad es el "reintegro simplificado" para productos cuyas exporta
ciones sean inferiores a un monto establecido para un período específico.
Estos incentivos deben ser m oderados (tendientes a facilitar el posicio-
namiento en los mercados externos de productos competitivos o cercanos
a serlo), acotados en el tiempo, y estar sujetos a rendim ientos precisos en
términos de nuevos productos, m ontos o mercados. Para ser efectivo, un
sistema de promoción de exportaciones debe tener cierto grado de selec
tividad. No es posible prom over todo, de m anera indiscriminada. La
selección de los sectores, y en general las decisiones en m ateria de pro
moción de exportaciones, deben realizarse en estrecha y sistemática co
laboración entre los sectores público y privado. Para esto es deseable
fortalecer las organizaciones gremiales de exportadores y productores.
40. El sector público puede contribuir a mejorar el desempeño en los

mercados externos m ediante un esfuerzo de apoyo institucional a la
actividad exportadora, principalm ente en las áreas de información,
financiamiento y seguro de exportación; fomentar una mayor vocación
exportadora en el sector empresarial, y prom over la oferta exportable en

el exterior. También es deseable un apoyo activo al desarrollo de la oferta
exportable en el interior del país, con miras a que se adecúe a las exi
gencias de los mercados externos. Una difusión oportuna y actualizada
de las exigencias de los mercados de exportación, en términos de calidad,
norm as ambientales, estandarización, plazos y volúmenes, facilitaría la
tarea. Asimismo, sería provechoso prom over vínculos entre empresas del
país y compañías comercializadoras a nivel internacional, particularm en
te en rubros específicos en los cuales el país tenga potencial exportador.
Junto con sentar las bases para alianzas estratégicas de exportación entre
empresas nacionales y extranjeras, estos vínculos estimulan una mejoría
sostenida de la calidad y el desarrollo de nuevos productos, acrecentan
do la flexibilidad de las empresas nacionales ante nuevas oportunidades
de comercio.
41. Las políticas pasadas de promoción de exportaciones se caracteri

zaron por descuidar los rubros basados en recursos naturales. Los recien
tes avances tecnológicos en microelectrónica, informática, telecomunica
ciones y tecnologías satelitales perm iten incrementos significativos en la
información sobre calidad y volumen de los recursos naturales económi
camente disponibles. Ello constituye un renovado argum ento para la
adquisición y fortalecimiento de ventajas comparativas en recursos na
turales no tradicionales con rentas económicas significativas.
42. Muchos países han reconocido las ventajas de consolidar en una sola
institución las entidades de apoyo a las exportaciones no tradicionales.
Esas entidades deben tener financiamiento estable y personal profesional
calificado, con lo que lograrán ejercer m ayor influencia en las decisiones
de políticas que afectan a las exportaciones.
43. Las posibilidades de poner en práctica una política comercial activa

en la región, en especial para la promoción de sus exportaciones no tra
dicionales, podrían verse lim itadas por la adopción de las nuevas regla
mentaciones que em anan de la Ronda Uruguay. Sin embargo, dichas
reglamentaciones reconocen ciertas situaciones especiales en favor de los
países en desarrollo, y los países de América Latina y el Caribe deben
aprovecharlas para incentivar sus exportaciones, sin con ello contravenir
las norm as convenidas multilateralmente.
44. Cabe destacar, en relación con este tema, que los países de la región
deben evaluar detenidam ente las nuevas oportunidades de acceso a los
mercados que brindan los resultados de la Ronda Uruguay, examinar las
posibilidades y las restricciones que im ponen las nuevas disciplinas
multilaterales, y replantear muchos de los temas relativos al espacio de
que disponen para formular políticas comerciales y de desarrollo pro
ductivo. En este orden de ideas, es necesario considerar las nuevas vin
culaciones de dichas políticas con el medio ambiente y los derechos
sociales. Estas observaciones son válidas no sólo para la acción inm edia
ta, sino también en negociaciones internacionales futuras y, en particular,
las relativas a acuerdos de libre comercio con naciones desarrolladas.
d) Reglamentaciones antidumping, medidas compensatorias y cláusulas de

salvaguardia
45. A consecuencia de la liberalización de sus políticas comerciales y

regímenes de importaciones, ha aum entado la vulnerabilidad de las
economías latinoamericanas ante prácticas comerciales desleales y ante la
inestabilidad de sus socios en el intercambio de bienes y servicios. Por
ello, es indispensable que los países de la región adopten o perfeccionen
reglamentaciones antidumping, m edidas compensatorias y cláusulas de
salvaguardia. Sin embargo, debe evitarse que las nuevas disposiciones en
estos campos sean utilizadas por intereses particulares para activar inde
bidam ente el proteccionismo.
46. En la Ronda Uruguay se aprobaron nuevas disciplinas internaciona

les en cada uno de estos campos. En consecuencia, las reglamentaciones
que los países adopten sobre la materia deberán ser compatibles con los
compromisos contraídos. Es cierto que tales disciplinas condicionarán el
tipo de mecanismos que puedan establecer los países de la región; pero
tam bién lim itarán las arbitrariedades con que, a veces, se enfrentan las
exportaciones de los países de América Latina y el Caribe en los merca
dos extrarregionales.
47. La temática de las condiciones leales de competencia se vuelve cada

vez más relevante en el marco de los acuerdos de integración regional
que conducen a la liberación total de los mercados correspondientes. Es
SÍNTESIS Y CONCLUSIO N ES 25
importante, en particular, que los mecanismos de salvaguardia adopta

dos en América Latina y el Caribe, para evitar problemas coyunturales
excepcionales, no interfieran con los beneficios de largo plazo que pue
den esperarse de los program as de integración intrarregional ( c e p a l ,
1994a).
3 . P o l ít ic a s m e s o y m ic r o e c o n ó m ic a s d e d e s a r r o l l o p r o d u c t iv o
48. La aplicación del progreso técnico al proceso productivo, con miras

a adquirir competitividad internacional, ha estado en el centro de las
preocupaciones de la Secretaría de la c e p a l durante la últim a década. Se
ha insistido reiteradam ente en el carácter sistèmico del esfuerzo requeri
do para reducir la amplia distancia que actualmente separa la "mejor
práctica" internacional de la productividad total promedio de los factores
en los países de la región.
49. Para adquirir competitividad internacional, ya sea para exportar o

para sustituir importaciones de m anera eficiente, no sólo se requiere
políticas macroeconómicas y comerciales adecuadas, sino tam bién polí
ticas micro y mesoeconómicas; es decir, m odernización de la empresa
misma (tecnología, equipos, organización, relaciones laborales) y tam
bién de su entorno (los mercados de factores y la infraestructura). El
ritmo de la reestructuración, y en algunos casos la propia sobrevivencia
de la empresa, dependerá en forma crucial de la información y de los
recursos hum anos y financieros de que ésta disponga. M ientras más
imperfectos sean los mercados de factores, y cuanto mayor sea la incer-
tidum bre respecto de la seriedad del proceso de ajuste y apertura y de
la permanencia de los precios claves vigentes, mayor será la probabilidad
que empresas con potencial competitivo no lleguen, por falta de tiempo
y recursos, a efectuar la reestructuración necesaria para adquirir una
ventaja competitiva en el m ercado interno o externo.
50. De ahí la importancia de mejorar el funcionamiento de los mercados

claves: de tecnología, capital físico, capital hum ano y divisas. Para lo
grarlo se justifican las políticas de carácter horizontal, es decir, las orien
tadas hacia llenar los vacíos y superar los estrangulamientos más im por
tantes que se produzcan en dichos mercados. La diferencia entre las
26 AM ÉRICA LATINA Y EL CARIBE
actuales políticas de desarrollo productivo y las políticas "industriales"

del pasado radica justamente en la importancia que se otorga al perfec
cionamiento de los mercados de factores, con miras a reducir o eliminar
las diferencias entre la productividad m edia de la región y la propia de
las mejores prácticas internacionales.
51. En ese sentido, los países de desarrollo tardío, como son los de la
región, cuentan con un gran potencial latente para aum entar su produc
tividad. Reducir las diferencias —es decir, m odernizarse— exige un
proceso activo de aprendizaje y reestructuración en lo tecnológico y
organizativo, así como en los sistemas de control de calidad y comer
cialización en nuevos mercados; todo ello implica una fuerte inversión
en tiempo y capital, tanto físico como hum ano, sobre todo por parte de
las empresas tecnológicamente más rezagadas. La facilitación de ese
proceso de aprendizaje es el eje esencial de una política m oderna de
desarrollo productivo. Así lo confirman las experiencias en otras latitu
des y algunas que ya se han presentado en la propia región (automóviles
y autopartes, m adera, papel y celulosa, por ejemplo).
52. Las políticas de desarrollo productivo tienen por objeto reforzar y no

sustituir las fuerzas del mercado. La perspectiva de la competencia in
ternacional favorece una actitud empresarial más centrada en la produc
tividad que en la rentabilidad de corto plazo, lleva a la búsqueda de
m agnitudes de producción que se traduzcan en economías de escala (ya
sea por contar con amplio mercado interno, o por haberse orientado a
exportar, o por tratarse de actividades de proceso continuo de un recurso
natural fácilmente exportable en caso de insuficiencia de la dem anda
interna), y tiende a la adopción de tecnologías relativamente avanzadas
pero ya probadas y consolidadas (donde se logre dominio de la tecno
logía, actualización tecnológica e incluso introducción de adaptaciones).
53. Com plem entando los planteam ientos hechos en el Enfoque integrado
( c e p a l , 1992a), hay tres conjuntos de m edidas que cabe proponer, dada
su especial relevancia en el ámbito de las políticas de desarrollo produc
tivo en apoyo de la com petitividad internacional. El prim ero abarca
políticas de desarrollo tecnológico; el segundo, la capacitación de la m ano
de obra, y el tercero, el perfeccionamiento de mercados de capital de
largo plazo. Asimismo, se sugiere un program a concreto que ponga a los
empresarios de la región en contacto con las mejores prácticas produc

tivas internacionales.
54. En lo que se refiere al tema de la innovación y difusión tecnológica, se

proponen las siguientes opciones de política:
i) Im plantar políticas de competencia interna que vayan más allá de
la simple apertura comercial.
ii) Subvencionar parcialm ente las actividades de innovación y de
sarrollo tecnológico de las empresas —ya sea realizadas por éstas en forma
directa o en conjunto con centros de investigación— tom ando en cuenta
las externalidades positivas que se derivan de estas actividades.
iii) Desarrollar y fortalecer el seguimiento sistemático de las tecnolo
gías y métodos de gestión disponibles a nivel internacional e integrar las
empresas a las redes de información pertinentes, considerando la conve
niencia de que cada una de ellas pueda elegir de la m anera más infor
m ada posible la tecnología que decida aplicar.
iv) Mejorar las condiciones de financiamiento de los esfuerzos de
desarrollo tecnológico, con especial atención a las necesidades de las
pequeñas y m edianas empresas. Entre estos esfuerzos se cuentan los del
desarrollo de prototipos y plantas piloto, con miras a facilitar el tránsito
de la investigación a la aplicación. Los montos necesarios pueden ser
relativamente modestos, pues la idea central es generar efectos de de
mostración, para la banca privada, del potencial de rentabilidad de este
tipo de inversión, y servirle de mecanismo de aprendizaje de cómo
evaluar el riesgo tecnológico.
v) Poner en conocimiento de los actores empresariales y económicos
en general las experiencias más prom etedoras en el desarrollo tecnoló
gico y su difusión —centros tecnológicos por rama, incubadoras, parques
industriales, formas de vinculación entre universidad y em presas y
m ecanismos alternativos de financiam iento— para así m ultiplicar el
impacto de estas experiencias.
vi) Fomentar alianzas estratégicas entre empresas nacionales e inter
nacionales líderes en m ateria de tecnología, gestión, calidad y acceso a
los mercados más importantes, simplificando para ello los trámites ad
ministrativos, mejorando la información y dando estímulos fiscales.
55. En materia de capacitación —que es m uy insuficiente en la región,

pese a la probada alta rentabilidad de la inversión en capital hum ano,
que es clave para la productividad de las empresas— se propone:
i) Otorgar incentivos tributarios y monetarios a las empresas que ca
paciten a su personal, para compensar la externalidad negativa para las
empresas que suele derivarse de tal capacitación (ésta tiende a ser cap
tada mucho m ás por el trabajador que por la empresa que lo capacita).
ii) Tomar m edidas de promoción, información y sensibilización para
acelerar el uso de los incentivos a la capacitación y para introducir prác
ticas más eficientes de gestión de recursos hum anos y relaciones indus
triales más cooperativas.
iii) Reordenar la oferta de capacitación, im pulsando la oferta privada,
y concentrando el esfuerzo público en lograr que la capacitación y los
oferentes de ella se vinculen más estrechamente con el sistema produc
tivo y sus necesidades futuras; asimismo, asegurar tanto la calidad como
la relevancia de los cursos ofrecidos, estableciendo mecanismos de cer
tificación de la formación im partida; e impulsar y financiar la oferta de
capacitación hacia grupos de trabajadores m arginales, cesantes, o de
pequeñas empresas, norm alm ente desatendidos por los program as de
entrenamiento.
iv) Fomentar program as especiales de formación básica para el am
plio segmento de la fuerza de trabajo que no ha completado su educa
ción prim aria (40% en la región), que contribuyan a mejorar el potencial
productivo de este vasto grupo de trabajadores, que no podrá beneficiar
se de las reformas educacionales que se pongan en marcha.
56. La falta de un mercado de capital de largo plazo hace que el grado de

equipamiento, m odernización y expansión de la mayoría de las empresas
de la región dependa de su capacidad de autofinanciamiento y no de sus
perspectivas futuras, lo que induce a una mala asignación del capital.
Este problema se vuelve más grave en períodos de reestructuración: no
siempre coincide la abundancia de capital propio de una empresa (que
puede expresar un éxito pasado) con sus posibilidades de éxito en el
porvenir; y sin embargo las empresas que cuentan con ese capital tienden
a invertirlo en su propia actividad. En el extremo, podría producirse una
sobreinversión en actividades caducas que fuera en detrimento de otras
con mayores posibilidades de modernización y reestructuración.
57. Finalmente, una propuesta específica para reducir la amplia diferen

cia entre la productividad de num erosas empresas de la región y la de
los países desarrollados, consiste en poner en marcha masivos programas
de extensión, que cofinancien visitas a firmas en el extranjero donde se
encuentre la "mejor práctica" internacional. Lo que se propone es orga
nizar y contribuir a financiar visitas de gerentes, ingenieros, técnicos,
supervisores, operarios y sindicalistas, de diversos subsectores de la
producción, a plantas de mejor práctica en el exterior. A su vuelta, los
participantes entregarían un informe sobre las mejores prácticas en cuan
to a equipos y tecnologías, métodos de producción, organización del
trabajo, relaciones industriales, control de calidad, comercialización y
otros aspectos. Cada uno de ellos difundiría los resultados de las visitas
en las respectivas organizaciones empresariales y sindicales. El program a
estaría abierto a cualquier sector dispuesto a financiar su parte, sea
exportador o sustituidor de importaciones.
4. M o v im ie n t o s d e c a p it a l e s y p o l ít ic a m a c r o e c o n ó m ic a
a) La política económica y el acceso a los mercados financieros

internacionales
58. En el marco de las políticas de liberalización en que se inscribió la

apertura comercial, la mayoría de los gobiernos tam bién ha seguido
políticas tendientes a reducir o eliminar restricciones a los movimientos
internacionales de capitales. Liberalizaciones de las salidas de capitales
en los mercados de países desarrollados, junto con la mayor estabilidad
macroeconómica, las oportunidades de inversión y el diferencial en las
tasas de interés entre los países de la región y los mercados financieros
externos, contribuyeron a reforzar la tendencia al resurgimiento de una
significativa oferta externa de fondos privados hacia la región. El resul
tado de la combinación de los mencionados cambios en el ámbito inter
nacional y en las economías de la región llevó a la reactivación de los
ingresos netos de capitales en los años noventa.
59.La movilidad internacional del capital desempeña varios papeles de

gran significación para el desarrollo. Dos de ellos destacan por sus alean-
ces macroeconómicos: i) la movilización de ahorro externo hacia países con

escasez de capital; y ii) el financiamiento compensatorio de shocks externos,
que permite estabilizar el gasto interno. En estas dos dimensiones, el capi
tal externo ha contribuido positivamente en América Latina y el Caribe en
los años iniciales de este decenio. Sin embargo, sólo una fracción reducida
del ingreso neto se ha reflejado en mayor inversión productiva, pues en
varios países ha sustituido en vez de complementado al ahorro nacional.
60. Es claro, entonces, que la sola capacidad de acceder a los flujos finan
cieros externos no asegura que se fortalezcan automáticamente los pro
cesos de ahorro e inversión. Esto obedece a severas imperfecciones en los
mercados financieros internos y externos, las que limitan su capacidad
de asignar eficientemente los recursos, en especial hacia la inversión en
sectores transables. Una política económica coherente y sostenida puede
desempeñar, en ese contexto, un papel de extrema importancia para
lograr un desarrollo más dinámico y estable.
61. La bondad de la política económica no sólo debe evaluarse sobre la

base del acceso a los flujos externos, en especial durante ciclos de oferta
abundante de fondos internacionales. Cabe considerar sobre todo la
capacidad de las autoridades nacionales para defender la estabilidad
macroeconómica y los incentivos de los agentes para tomar decisiones
sobre la base de metas sostenibles de m ediano y largo plazo. La necesi
dad de intervenir para adm inistrar los efectos de los flujos de capitales
se justifica por cuanto éstos afectan sim ultáneam ente dos variables claves
para la eficiente asignación de recursos: el tipo de cambio real en el
mercado cambiario y la tasa de interés real en el mercado monetario.
62. En ese sentido, cabe recordar que en la historia latinoamericana se

han dado períodos con grandes entradas de capitales, seguidos en varias
ocasiones por períodos de crisis de deuda. Esto ha generado un amplio
debate en relación a la dinámica del proceso de apertura de la cuenta de
capitales. Actualmente, existe cierto consenso de que dicha apertura debe
darse de m anera secuencial, y que es recomendable que ocurra después
de que se hayan consolidado otros procesos de liberalización, en parti
cular el comercial y el del m ercado financiero interno.
63. En lo que se refiere a la velocidad del proceso de apertura de la

cuenta de capitales, para m antener la estabilidad macroeconómica y del
tipo de cambio real se requiere que dicho proceso involucre un volumen

y una composición de ingresos de capitales acorde con la capacidad de
las economías para absorber y asignar eficientemente los recursos exter
nos; esto es, que se dirija a fortalecer la inversión en vez de sustituir al
ahorro nacional. Podría ser conveniente liberalizar, en prim era instancia,
la entrada de capitales de largo plazo, antes de dar facilidades a las tran
sacciones de capital financiero de corto plazo. En cuanto a la salida de
capitales, cabría dar prioridad a los créditos para la promoción de expor
taciones, y a las inversiones directas de empresas nacionales en el extran
jero, también como forma de mejorar la plataforma exportadora de éstas.
64. La apertura de la cuenta de capitales en los países industriales ha sido

bastante lenta y gradual, acelerándose recién en los últimos diez años
junto con la internacionalización de los m ercados de capital. Es, sin
embargo, interesante destacar que España, Portugal e Irlanda introduje
ron en 1992 ciertas restricciones a los movimientos de capital, con miras
a evitar la inestabilidad cambiaría. Una vez que alcanzaron los objetivos
de estabilidad, dichas restricciones fueron levantadas. Esto destaca la
importancia de contar con instrum entos flexibles que perm itan, según las
circunstancias, im poner ciertas restricciones transitorias a los movimien
tos de capitales, para los efectos de apoyar los esfuerzos de estabilidad
macroeconómica.
65. La reactivación económica que se observa en varios países de la

región, apoyada en la remoción de la restricción externa, está limitada
evidentemente por la capacidad productiva disponible. En forma progre
siva, varios países se han ido aproxim ando a su frontera productiva; ello
ya había acontecido incluso a inicios del decenio en países como Chile
y México. Se plantea entonces, por una parte, la necesidad de regular la
evolución de la demanda agregada, para evitar rebrotes inflacionarios o
déficit excesivos en el sector externo. Por otra, se hace más urgente la tarea
de incrementar la inversión para sostener el crecimiento del p i b con au
m entos de la capacidad productiva y de la producción de rubros
transables. Una vez superada la crisis de la deuda, es éste el terreno en el
que debería actuar la política macroeconómica de los países de la región.
66. De otra parte, prom over una estrategia de transformación productiva

con equidad requiere, en el plano macroeconómico, intentar adm inistrar
32 A M ÉRICA LATINA Y EL CARIBE
la dem anda agregada y su composición. Los instrum entos disponibles

son las políticas fiscal, m onetaria y cambiaría y la regulación y los flujos
de capitales. Ante la ausencia de esta regulación y de una política fiscal
activa, los instrum entos se reducen a controlar sim ultáneam ente la tasa
de interés real (como instrum ento de política m onetaria para la estabi
lización y control del gasto agregado interno) y el tipo de cambio real
(como instrum ento de política comercial para prom over el crecimiento
de la producción de rubros transables y afectar la composición del gasto
agregado).
67. El conflicto se origina cuando la tasa de interés consistente con el

objetivo de limitar la inflación y de dar estabilidad a la actividad econó
mica (mediante la esterilización de los efectos monetarios de la acum u
lación de reservas) es superior a la internacional ajustada por expectati
vas de devaluación, lo que incentiva la entrada de capitales, reforzando
la apreciación cambiaría; con ello se perjudica el objetivo de desarrollo
del sector transable de la economía. Si, por el contrario, en la coyuntura
particular comentada, se deja bajar la tasa de interés real interna, se
perjudican ambos objetivos, pues el mayor gasto inducido por las m eno
res tasas de interés presionará sobre los precios y se elevará rápidam ente
el déficit en cuenta corriente. Con ello se plantea el riesgo de un desequi
librio macroeconómico insostenible. La forma de resolver este conflicto
es actuando directa o indirectamente sobre los flujos de capitales, como
algunos de los países de América Latina y el Caribe lo han estado ha
ciendo en los años noventa.
68. Para los efectos de diseñar la política económica, una de las princi
pales interrogantes que enfrentan los gobiernos de la región se refiere a
la posibilidad de distinguir entre los factores internos y externos que
explican el resurgimiento de los movimientos de capitales en la región,
por una parte; por otra, distinguir también entre los flujos de capital de
corto plazo (cuyo carácter tiende a ser más especulativo) y los de m edia
no y largo plazo (más asociados a inversión productiva). En esta pers
pectiva, sería deseable que el financiamiento externo contribuyera al
proceso de inversión necesaria para fortalecer la competitividad produc
tiva, para lo cual correspondería crear un entorno favorable para la
entrada de capitales productivos, que son naturalm ente de largo plazo,
y desalentar la de aquellos que tengan carácter especulativo.
69. Es posible identificar tres niveles de decisiones en que las autoridades

pueden intervenir ante una inesperada abundancia de financiamiento
externo, que se prevé en parte transitoria o que ocurre a un ritmo mayor
al que la economía es capaz de absorber. Un prim er nivel es el que tiene
por objeto m oderar el impacto sobre el tipo de cambio m ediante la com
pra de divisas (lo que implica la acumulación de reservas) por parte del
Banco Central. Un segundo nivel se vincula con políticas de esteriliza
ción, para dism inuir el impacto m onetario de la acumulación de reservas
sobre la dem anda agregada. Un tercer nivel se relaciona con políticas de
incentivos, recargos o controles cuantitativos a la entrada de capitales,
los que perm iten influir sobre su composición y volumen; se trata de
alentar flujos cuyo monto sea compatible con la capacidad de absorción
interna de la economía, para destinarlos a proyectos de inversión pro
ductiva, y desalentar, por el contrario, la entrada de capitales de corto
plazo de naturaleza especulativa. Estas acciones son más eficaces cuando
van acompañadas de una estricta supervisión prudencial del sistema
financiero.
70. Algunos gobiernos han adoptado la denom inada intervención no

esterilizadora, que implica intervenir en el prim er nivel m ediante la
compra de divisas por parte del Banco Central, sin esterilizar su impacto
monetario. En esta opción, con la liberalización de los movimientos de
capitales, en el contexto de un compromiso con un tipo de cambio no
minal de trayectoria predeterm inada, se tiende a perder control sobre los
agregados monetarios. Otra opción es la llamada intervención esterili
zadora, que amplía el espectro de acción de la prim era opción, compen
sando el impacto m onetario de la acumulación de reservas con activas
operaciones de regulación de la oferta de dinero. Se intenta así m antener
el tipo de cambio real dentro de rangos deseables según los objetivos de
m ediano plazo, y regular la dem anda agregada en niveles compatibles
con equilibrios macroeconómicos sostenibles.
71. La opción de esterilización implica costos, en cuanto las tasas de

interés que pague el Banco Central sobre sus pagarés sean mayores que
las que obtiene sobre sus colocaciones en m oneda extranjera. Estos costos
no son inevitablemente perm anentes si el Banco Central mantiene un
tipo de cambio real, ligado a una canasta de m onedas que refleje la
composición del intercambio comercial del país, que sea sostenible a
m ediano plazo. La tarea del Banco puede ser facilitada, y los costos
reducidos o incluso transform ados en ganancia, si adopta una política de
banda cambiaria con flotación "sucia": podría obtener ganancias por
compraventa de cambios, compensando así las pérdidas por el diferen
cial entre tasas de interés.
72. La mayoría de los países de la región han optado en algún momento

por la intervención esterilizadora, enfrentando severos conflictos entre el
manejo de sus políticas cambiarías y monetarias. Para m oderar tales
conflictos se han utilizado m edidas complementarias, como algún grado
de flexibilidad de la política fiscal para regular la dem anda agregada;
fondos de estabilización de los principales productos de exportación para
suavizar los shocks de sus respectivos ciclos de precios (por ejemplo, el
caso del cobre en Chile y del café en Colombia); política de ingresos para
adaptar los precios relativos de factores a los cambios de productividad.
73. Cuando la política fiscal no dispone de los instrum entos que perm i
tan actuar con agilidad, como ya se mencionó, el control de la dem anda
agregada recae sobre la política m onetaria (tasa de interés) y cambiaria
(tipo de cambio). Los flujos de capitales suelen exhibir fuertes altibajos;
por otra parte, luego de períodos de aguda escasez, los stocks deseados
de colocación de fondos por parte de los acreedores pueden resultar
notablemente superiores a los stocks vigentes. Tanto los vaivenes de los
flujos así como intentos de reducir rápidam ente la brecha entre stock
deseado y efectivo pueden involucrar elevados ingresos de capitales a los
países receptores, que incrementen excesivamente la dem anda agregada
y el déficit externo. El conflicto puede resolverse con la opción de inter
venir en el tercer nivel, m ediante m edidas que intentan cambiar el vo
lum en y la composición de los flujos, privilegiando aquellos de largo
plazo a través de incentivos (mediante encajes o impuestos, y m edidas
cambiarías que generen mayor incertidumbre para los flujos de capitales
de corto plazo) o incluso a través de controles cuantitativos para así
poder distribuir más gradualm ente los flujos que llevan hacia u n stock
de equilibrio del capital externo.
74. Entre los controles cuantitativos directos, se pueden destacar exigen

cias de plazos mínimos de vencimiento; de volúmenes mínimos para la
emisión de bonos; topes máximos para el endeudam iento externo de las
entidades financieras, y regulaciones en torno a la participación del ca

pital extranjero en el mercado de acciones.
75. En las actuales coyunturas de abundante oferta de fondos externos

(1991-94 y 1996-97) y tasas de interés internacionales comparativamente
bajas, las políticas de intervención de tercer nivel, así como las de este
rilización, al actuar sobre los agregados monetarios, evitan excesos de
gastos, especialmente privados, pues im piden aum entos artificiales y
transitorios del gasto interno, que resultan en im portantes caídas del
ahorro nacional y aumentos excesivos de pasivos externos, sin una con
traparte de aum ento de la capacidad productora de rubros transables.
b) Perfeccionamiento de los mercados financieros internos
76. La m edida en que los flujos de capitales externos sean funcionales

para una estrategia de transformación productiva con equidad depende
en gran parte de las características de los mercados financieros internos.
Esta afirmación se basa en la experiencia de la crisis de la deuda externa,
ocasionada por fuertes entradas de créditos bancarios. Los mercados de
capitales en esa oportunidad fueron incapaces de evitar la generación de
"burbujas financieras", la selección adversa, y los riesgos morales, carac
terísticas propias de los m ercados financieros. Similares experiencias
negativas se repitieron en los años recientes en varios países de la región,
en lo que se llamó el "Efecto Tequila". Resulta evidente que la sim ulta
neidad de la liberalización financiera externa e interna, efectuada de
forma abrupta, en un marco de una oferta externa abundante, ofrece
grandes riesgos de generar fuertes desequilibrios macroeconómicos y del
sistema financiero. Sus secuelas son falencias bancarias, enormes costos
fiscales de rescate y crisis financiera.
77. Los desafíos de una regulación y supervisión prudencial de los

mercados financieros internos se ponen de manifiesto al considerar la
gran velocidad a la que pueden ingresar los fondos externos a dichos
mercados. De no m ediar un activo desarrollo de instituciones e instru
mentos financieros, entre ellos el de las propias instituciones públicas
encargadas de la regulación y supervisión, la intermediación de estos
fondos por sistemas financieros en rápido crecimiento suele llevar a
distorsiones e inestabilidad macroeconómica, al canalizarse hacia crédi

tos de alto riesgo (o "burbujas de crédito"), fuertes alzas de precios de
los valores bursátiles existentes (o "burbujas bursátiles") y de bienes
inmobiliarios y otros activos.
78. Tal como se sugirió al comentar las políticas de desarrollo productivo,

la reorganización de los sistemas financieros, incluida la liberalización de
los movimientos de capitales, debiera considerar de m anera prioritaria la
canalización de recursos hacia el ahorro y la inversión, en forma estre
chamente vinculada al desarrollo de la capacidad productiva. Este rol no
se ha enfatizado adecuadam ente en las reformas financieras que tienen
lugar en la región. Se requiere de una mayor preocupación por la rela
ción entre el sistema financiero y los procesos de ahorro e inversión
nacionales, y entre dicho sistema y los mercados financieros externos.
79. En este plano de la relación entre los mercados financieros y la for

mación de capital para el desarrollo, se necesita de una institucionalidad
que complete o perfeccione los mercados con tres criterios. Primero,
desarrollar un segmento del mercado financiero dinámico de largo plazo,
que perm ita el financiamiento de proyectos productivos. Esto implica
desalentar los segmentos especulativos y concentrarse en capitales inter
nacionales de largo plazo, acompañados por acceso a la tecnología y a
los mercados de exportaciones. El impacto de las entradas de capitales
por la vía de la ie d en la región es im portante en este contexto.
80. Segundo, prom over el acceso al financiamiento de pequeñas y m edia

nas empresas que sufren de la segmentación del mercado de capitales.
Para esto último es preciso que este mercado actúe con algunos criterios
de selectividad, que atiendan las necesidades de capacitación y de pro
moción del desarrollo de pequeñas empresas productivas, así como de
su modernización. Se precisa de entidades crediticias y mecanismos de
garantía que realicen lo que los mercados de capitales de la región no
han logrado en forma espontánea. No se trata de subsidiar el costo del
crédito, pero sí de favorecer el acceso al financiamiento a tasas de interés
"normales", así como el acceso a la tecnología, insum os y servicios, a los
canales de comercialización, al financiamiento de largo plazo, y a la
infraestructura que potencie la capacidad productiva de estos sectores de
la población.
81. Tercero, reconocer que la liberalización financiera de la cuenta de

capital abriéndola a las inversiones de cartera está sujeta, en países con
mercados de valores "emergentes", a riesgos de sobreendeudamiento
externo y de excesivas fluctuaciones bursátiles y cambiarias. Fuertes
entradas de capital extranjero a los mercados internos pueden im pulsar
sim ultáneam ente "burbujas bursátiles" y apreciaciones cambiarias. El
posterior descenso de los niveles bursátiles suele a su vez provocar sa
lidas de capital y presiones devaluatorias sobre el tipo de cambio. De ello
se desprende la necesidad de im plantar formas de regulación y supervi
sión de las instituciones financieras que operan en los mercados de ca
pital, para asegurar su estabilidad.
82. La regulación financiera y prudencial puede contrarrestar estos ries

gos y contribuir a una captación ordenada y estable de inversiones in
ternacionales de cartera. Para estos efectos, como se vio con anterioridad,
las regulaciones financieras pueden actuar sobre dos variables financieras
claves: las tasas de interés y el tipo de cambio. Las respectivas normas
pueden establecer bandas para estos precios, o determ inadas reglas que
rijan su comportamiento. También pueden influir en forma indirecta en
estas variables a través de norm as que afectan la disponibilidad o el
costo de los fondos, incluyendo determ inadas restricciones de acceso,
encajes e impuestos. Las norm as que rigen la entrada y salida de capi
tales del país, ya sean fondos extranjeros o nacionales, forman parte de
estas regulaciones. Para efectos de diseñar tales normas, las instituciones
pertinentes debieran contar con información estadística relativa a los
flujos externos (tipos de flujos, volúmenes, costos y fuentes), así como a
la acumulación de stocks de pasivos externos en el mercado financiero
nacional.
83. La regulación prudencial se orienta principalm ente a la solvencia de

los bancos, fondos financieros, compañías de seguros y otros agentes que
gestionan recursos o asumen riesgos de terceros en gran escala. El des
empeño de estas funciones compromete la confianza pública, razón por
la cual la solvencia o estabilidad de las instituciones financieras implica
im portantes externalidades macroeconómicas.
P a r t e P r im e r a
POLÍTICA COMERCIAL
C a p ít u l o I
TENDENCIAS DE LA ECONOMÍA INTERNACIONAL
1. C o n s id e r a c io n e s generales
Profundas mutaciones ha experimentado la economía internacional en

los últimos tiempos, en dom inios tan fundam entales como los de la
producción, la comercialización, el transporte, la transferencia de tecno
logía y el movimiento de capitales (Ohmae, 1985; Porter, 1991; y u n c t a d ,
1993a). Una economía internacional intensamente competitiva plantea
nuevos desafíos y posibilidades para los países de América Latina y el
Caribe ( c e p a l , 1990a y c e p a l , 1992a). En estas páginas se recuentan algu
nas de las tendencias más pronunciadas, a título de trasfondo para los
capítulos siguientes.
En prim er término, el comercio internacional de bienes y servicios ha
crecido sistemáticamente más rápido que el p ib m undial en todo el perío
do de posguerra. (Véase el cuadro 1.1.) Incluso en lapsos de estagnación
de la producción m undial, como en 1990-93, el intercambio comercial
m antuvo cierto dinamismo (crecimiento anual de 4%). En los años re
cientes de reactivación económica m undial, el volumen del comercio,
reforzado por los avances registrados en las negociaciones internaciona
les (véase el capítulo IL1), se habrá expandido a tasas del orden de 8%
anual en el cuatrienio 1994-97.
S eg u n d o , lo a n te rio r o c u rre en u n a m b ie n te de a c e n tu a d a
globalización. Esta incluye un aumento en el volumen del comercio con
respecto a la producción m undial y un gran dinamismo de la inversión
extranjera directa ( i e d ). Se caracteriza, asim ism o, por u n creciente
protagonism o de las empresas transnacionales en la producción y el
comercio global, un sistema financiero mucho más flexible, y una nueva
41
C uadro 1.1. Crecimiento del comercio internacional, 1960-95
(% promedio anual)
Todo Países Estados Japón Unión Países en América Medio Asiab Africa Econom
el desarro Unidos Europea desarrollo Latina1 Oriente en
mundo llados transicic
1960-70
PIB real 5.2 5.1 4.4 10.3 4.7 5.8 5.5 6.2 5.1 5.4 6.7
AMÉRICA
E xp .volu m en 8.4 6.6 16.0 8.8 7.9 9.5 6.5 11.4
Exp. valor 9.3 10.1 7.8 16.9 10.4 7.4 5.7 9.3 6.7 9.0
Im p .volu m en 8.6 9.5 9.3 14.4 8.9 5.3 4.9 6.3 6.0 4.2
LATINA
Im p. valor 9.2 10.3 10.2 15.4 10.1 6.7 6.3 7.4 6.9 5.3
1970-80
Y EL CARIBE
PIB real 3.7 3.1 2.8 4.4 2.9 5.5 5.6 6.4 6.1 6.2 5.2
E x p .volu m en 6.4 6.2 9.7 5.0 0.4 C ~22^> -1.3 8.3 -2.7 6.1
d b
Exp. valor 20.3 18.8 18.2 20.8 19.3 25.9 20.6 34.3 25.8 21.7 14.9
Im p .v o lu m en 5.4 4.9 4.7 5.0 5.5 7.8 7.4 16.3 7.6 7.8 8.3
Im p. valor 20.2 19.5 21.2 22.0 19.8 23.8 21.7 33.6 23.5 22.2 13.6
1980-85
PIB real 2.0 2.4 2.9 3.9 1.5 1.9 0.6 0.5 5.3 1.0 2.1
E x p .volu m en .1 5 3.4 -0.2 7.4 1.7 -1.4 C 55\ -12.3 7.4 -4.8 5.1
Exp. valor -0.6 0.5 -0.2 6.2 -1.1 -4.4 \0 8 J -14.3 2.5 -8.3 0.5
Im p .v o lu m en 2.7 3.2 6.8 1.7 1.8 0.2 -5.9 0.6 4.9 -2.5 3.1
Im p. valor -0.4 -1.4 7.1 -1.6 -3.0 -2.6 -8.1 -2.0 2.5 -6.3 -1.3
Cuadro 1.1. (con tin u ación )
Todo Países Estados la p ó n U nión Países en A m érica M edio Asia' A frica Econom ías
el d e sa rro U nidos E uropea desarrollo L atina3 O riente en
m undo llados transición
1985-90
TENDENCIAS
PIB real 3.3 3.2 3.0 4.6 3.1 3.4 1.9 1.3 6.9 2.4 0.8
E xp .volu m en 6.4 5.3 8.2 2.9 9.9 8.2 ■m ; 7.9 12.7 2.4 -1.6
Exp. valor 12.1 14.0 12.5 10.3 15.9 11.5 X f s .) 7.3 18.6 3.1 1.0
Im p .v o lu m en 7.1 6.5 3.7 9.9 7.6 6.4 64 -3.5 13.5 0.0 0.6
DE LA ECONOMÍA
Imp. valor 12.0 14.6 7.4 12.6 16.1 13.4 9.7 2.9 19.0 5.3 3.5
1990-95
PIB real 1.7 1.5 1.9 1.3 1.3 4.8 3.0 2.3 7.6 1.6 -7.7
E xp .volu m en 6.0 5.1 6.3 1.8 4.9 9.0 Í7 .6 \ 4.3 15.0 1.1 -15.1c
Exp. valor 8.2 12.1 8.2 9.0 6.1 10.8 9.1 / 2.9 15.8 0.2 -0.2
IN T ER N A C IO N A L
Im p .volu m en 6.3 5.1 7.0 6.1 3.7 10.5 12.8 2.2 14.0 2.0 -8.1d
Im p. valor 7.7 5.9 8.3 7.7 4.3 12.7 15.7 10.2 16.1 5.1 -3.8
H andbook o f International Trade and D evelopm ent Statistics, 1988, N u ev a York, 1989. P ublicación de las N aciones U nidas, N° d e venta: E/F.88.II.D.11;
F u e n te : u n c ta d ,
H an d b o o k of In tern atio n al Trade an d D ev elo p m en t Statistics, 1994, N ueva York, 1995.
Publicación d e las N aciones U nidas, N ° d e venta: E/F.95.II.D.15; y Trade an d D e v elopm ent R eport, 1996, N u ev a York, 1996.
Publicación d e las N aciones U nidas, N ° d e venta: E.96.11.D.6; E studio económ ico y social m u n d ia l, 1996, N u e v a York, 1996.
Publicación d e las N aciones U nidas, N° de venta: E.96.II.C.1; y M onthly B ulletin of Statistics, N u e v a York, varios núm eros.
a Incluye 19 países, con cifras de CEPAL. b Incluye C hina. c Sólo cubre h a sta 1992. d Sólo cubre h a sta 1993.
organización m undial de la producción y comercialización que se carac

teriza por el énfasis en la subcontratación y por un aumento en la im
portancia del comercio intraindustrial (e intrafirma).
Tercero, a pesar de su dinamismo, el comercio internacional aún re
presenta sólo poco más de un quinto de la economía m undial, cifra si
m ilar a la participación de la i e d en la formación de capital m undial. Por
otra pare, alrededor de 60% del comercio es intrarregional.
Cuarto, el intenso debate que se produjo en torno a la suscripción del
Acta Final de la Ronda Uruguay y la ratificación por parte del Congreso
estadounidense del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, así
como las resistencias a la profundización de la Unión Europea, dem ues
tran que las presiones proteccionistas y los riesgos del comercio adm inis
trado siguen latentes. Los desequilibrios externos en la o c d e , en particu
lar los elevados superávit en Japón y déficit en los Estados Unidos,
acrecientan esos riesgos.
Quinto, se observan grandes diferencias en el desem peño de diversas
regiones. El crecimiento de los Estados Unidos se ha m oderado y se sitúa
alrededor de un 2.5% anual, ritmo al cual sus autoridades monetarias
estiman que se expande su frontera productiva. A su vez, las dificultades
de la reunificación alemana han retardado su crecimiento y el de Europa.
Por su parte, la economía japonesa experimentaba una recesión sin pre
cedentes en la posguerra.1 Las reformas económicas en Europa Oriental
y en la ex-Unión Soviética, inicialmente postuladas como un impulso
adicional a las exportaciones de los países del Occidente, constituyen
uno de los factores que explican la lenta evolución de la economía
m undial en los años noventa.
La zona que se ha m antenido ajena a este conjunto de problemas es
una parte de Asia. Durante m ás de un cuarto de siglo, las economías del
Este de Asia han estado creciendo m uy por encima del promedio m un
dial. Apoyándose en políticas económicas m uy pragm áticas y en una
estrategia basada en la inversión en capital hum ano, relaciones arm óni
cas y estrechas entre el sector público y los empresarios, y competitividad
por la vía de las exportaciones, estas naciones han llegado a ser las más
1 P a ra las ex portaciones d e los países en d esarrollo, los m ercad os sig u en situ ad o s p re d o m in a n te

m ente e n el m u n d o in d u stria l, pese al increm en to reciente d e l com ercio e n tre los p ro p io s p aíses en
desarrollo y d el intercam bio intralatin o am erican o . P o r e n d e, las tasas d e crecim iento de los E stados
U nidos, Jap ó n y la U n ió n E uropea rev isten su m a im p o rtan cia, p u e s d e te rm in a n el g ru e so de la d e m a n d a
d e exportacio n es reg io n ales, los térm in o s d el in tercam b io y el g ra d o de proteccionism o.
TENDENCIAS DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL 45
dinámicas del planeta. Cuatro economías de reciente industrialización (la

República de Corea, la provincia china de Taiwán, H ong Kong y
Singapur) han dem ostrado grandes habilidades en la producción y el
comercio, y a ese grupo se unen ahora los países del Sudeste de Asia y
China. (Véase el cuadro 1.2.) Conjuntamente, esos países forman la región
donde se prevé más dinamismo en el resto de la década.
Sexto, los efectos de los avances tecnológicos son de diverso signo. El
cambio tecnológico, inserto en economías dinámicas, evidentemente fa
vorece la generación neta de empleos a m ediano plazo. En plazos más
breves y en economías con insuficiente inversión en capital físico y
hum ano, tiende a actuar en sentido inverso. El impacto más relevante del
actual ciclo tecnológico sobre la ocupación es hacer caducar habilidades
y conocimientos. Con ello, desaparecen ocupaciones y se crean otras que
requieren habilidades distintas, con las cuales no necesariamente cuentan
los actuales desempleados o los desplazados por el cambio técnico u
organizativo. U n escenario de m enor crecimiento en las economías
industrializadas, asociado a insuficiente inversión, tiende a acentuar estos
efectos adversos de corto plazo sobre la dinámica ocupacional, sea sobre
el nivel de empleo (más negativo en Europa) o el nivel de las rem une
raciones (más negativo en los Estados Unidos). En ambos, la tasa de
inversión ha sido significativamente m enor en los años noventa que en
los decenios precedentes.
La economía m undial actual refleja un profundo proceso de transfor
mación. Tras las cifras agregadas, puede percibirse que obtienen mejores
resultados los sectores y actividades que asum en creativa y pragm ática
m ente el desafío tecnológico, de globalización y de competitividad. Esto
es lo que se aprecia en el dinamismo asiático y en el elevado crecimiento
del comercio internacional de servicios y de la inversión extranjera.
Finalmente, la competitividad, asentada en la promoción y difusión
del cambio técnico y de la capacitación laboral, con miras a enfrentar la
globalización de la economía m undial, es el tema que predom ina en la
escena internacional. Con ello se crea la urgencia de que América Latina
y el Caribe aborden los desafíos de la calidad y la productividad, y
puedan así insertarse eficazmente en las corrientes y zonas dinámicas del
comercio internacional.
C u a d ro 1 .2 . Dinamismo económico y exportador en Asia, 1970-95
Exportaciones
Producto interno Relación Relación Miles de Crec.anual

bruto ahorro interno/ inversión interna millones corriente
(% cree, anual) PIB (%) bruta/PIB (%) de dólares (%)
1970-80 1980-90 1990-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1995 1987-95
H o n g K on g 9.3 7.2 5.0 31.0 32.2 28.2 30.4 176.7 20.5

R epública d e
Corea 9.0 8.8 7.1 32.0 35.9 30.5 36.3 124.0 14.8
Singapur 7.9 6.3 8.3 42.6 49.6 42.2 37.4 114.0 21.7
P rovincia china
d e Taiwàn 9.3 8.5 6.6 32.9 26.7 22.6 24.0 111.2 11.0
C hina 7.9 10.4 11.3 34.4 38.7 32.1 37.1 126.2 19.5
In d on esia 7.7 5.5 7.0 31.8 36.4 30.4 35.4 44.7 14.5
M alasia 7.8 5.2 8.6 33.0 36.0 30.7 36.7 72.1 22.2
Tailandia 7.9 7.9 8.1 27.2 35.3 30.6 41.3 55.4 25.1
P akistán 5.2 6.2 4.9 7.5 15.2 18.7 19.6 7.9 12.3
India 3.7 5.8 4.3 21.4 23.5 22.8 24.7 32.4 15.0
Banco A siático d e D esarrollo, A sia n D evelopm ent O utlook, v arios n úm eros, O xford U niversity
F u e n te :
Press, O xford.
2. T e n d e n c i a s d e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l
Como se advierte en el cuadro 1.1, el volum en del intercambio aumentó

en prom edio 6.2% entre 1990 y 1995 comparado con un promedio de 5%
entre 1970 y 1990. Sólo en el decenio de 1960 hubo una cifra notoriam en
te mayor (8%).
Aunque el volum en del comercio m undial ha aum entado a una tasa
relativamente estable, su valor ha fluctuado en forma considerable. El
cuadro 1.1 indica que el valor del comercio creció en torno a 9% anual
en la década de 1960, la tasa se duplicó con creces hasta llegar a 20% en
el decenio de 1970, y cayó 0.5% en el prim er lustro de los años ochenta.2
2 Estas p ro n u n c ia d a s v ariaciones h a n esta d o asociadas p rin cip alm en te a cam bios d e cotización del
d ólar esta d o u n id e n se (la u n id a d d e cu en ta u tilizad a) y en m e n o r g ra d o a fluctuaciones d e la tasa d e
inflación en los países d esarrollados.
TEN D EN CIA S DE LA EC O N O M ÍA IN TER N A C IO N A L 47
Desde 1986, continuaron las fluctuaciones con un crecimiento prom edio

de 12% entre 1985 y 1990, y con un 8% entre 1990 y 1995.
Durante la década de 1970, los países en desarrollo tuvieron mejor
desempeño que las naciones del Grupo de los Siete en cuanto al valor
de las exportaciones; esta tendencia cambió durante la década de 1980,
pero se retomó en los últimos años. (Véase el cuadro 1.1.) No obstante,
al desagregar los datos sobre los países en desarrollo, se observa que el
buen desem peño de estos últimos dependió preponderadam ente de las
economías de reciente industrialización ( e r i s ) asiáticas y de China. En la
década de 1980, las exportaciones de América Latina crecieron razona
blemente en términos de volumen, pero lentamente en términos de valor.
(Véase el capítulo III.) Las economías en transición (Europa oriental y las
repúblicas de la ex Unión Soviética) sufrieron una disminución especta
cular de su PIB y una fuerte reducción del valor de su comercio, aunque
con recuperaciones parciales en varios países.
Los resultados de estas diferencias pueden advertirse en la distinta
evolución de la participación regional en el valor de las exportaciones
mundiales. (Véase el cuadro 1.3.) Los países desarrollados aum entaron su
participación de 66% en 1960 a 69% en 1994, en tanto que la de los países
en desarrollo se elevó de 22 a 27%. Esto último se explica en parte por
la caída de la participación de Europa oriental y de la ex Unión Soviética,
pero sobre todo por el buen desem peño de las ERIs, puesto que la par
ticipación de América Latina cayó de 8 a 4%, y la de Africa descendió
de 4 a 2%.
Naturalmente, la diferencia entre el desempeño del volumen y el valor
obedece al comportamiento de los precios. La década de 1970 fue un
período excepcional, en que las alzas de precios elevaron enormemente
el valor del comercio. Si se exceptúa esa década, los precios han tenido
generalmente un efecto negativo sobre el valor de exportación para los
países en desarrollo.3
Los productos prim arios son especialmente vulnerables tanto en rela
ción con las tendencias como en la inestabilidad de los precios. Antece
dentes para el período 1984-94 indican que ha habido mucha divergencia
3 U n índice p o n d e ra d o d e precios, co n b ase 1979-81, e lab o rado p o r el Banco M u n d ial y que con
sidera 33 p ro d u c to s básicos, exclu y en d o al p etró leo , m o stra b a q u e 1986-90 era el p e o r p e río d o d e precios
p a ra estos p ro d u c to s en to d a la p o sg u erra . Los d a to s p a ra 1991-93 m u e stra n u n a caída adicional d e 14%
en ese índice d e precios, sien d o 1993 el p e o r año, lu eg o d e lo cual se inicia u n a recuperación parcial.
(Véase A vram ovic (1992) y cap. III y gráfico III.3.)
entre los precios de diferentes productos: éstos oscilan entre una decli
nación promedio anual de 12% para el cacao a un aumento de 6% para
la m adera tropical aserrada y 13% para la pimienta (en dólares estado
unidenses constantes). (Véase gráfico III.3.) Sin embargo, la declinación
global de precios ha superado las alzas. En consecuencia, los esfuerzos
para aum entar el volumen de las exportaciones han sido contrarrestados
de m anera significativa por el comportamiento de los precios.
La situación de los precios de los productos minerales fue en gran
m edida negativa durante la última década. La m ayoría de los precios
tendieron a caer debido a una dem anda debilitada por los cambios tec
nológicos que llevaban a utilizar menores cantidades de materias prim as
por unidad de producción. En consecuencia, los minerales y metales
redujeron significativamente su participación en las exportaciones m un
diales. (Para más detalles véase el recuadro 1.1.)
La experiencia de los sectores agropecuario y silvícola ha sido más
diversa que la del sector minero. En el primero, el mayor volumen de
comercio se ha registrado tradicionalmente en los cereales, los que han
experimentado una declinación general de su tasa de crecimiento duran
te la década de 1980. Esta tendencia ha coincidido con una mayor auto
suficiencia de los países grandes, entre ellos la India y la China. Tenden
cias similares se observan en otros cultivos de exportación tradicionales.
Al menos dos fenómenos han contribuido a generar estos problemas.
Uno es la baja elasticidad-ingreso de los productos alimentarios tradicio
nales. El otro tiene que ver con la intervención considerable de las na
ciones industrializadas en los mercados agrícolas en respuesta a presio
nes políticas internas.
Una trayectoria mucho más favorable ha caracterizado a los produc
tos no tradicionales. Por ejemplo, las importaciones mundiales de fruta
han crecido con rapidez en los países industriales, pues la dieta se ha
alejado de la carne y los hidratos de carbono. Asimismo, las importacio
nes de productos forestales aum entaron cuando grupos ecologistas cen
traron su atención en el m antenimiento de los bosques nativos. (Véanse
el recuadro 1.2, y el capítulo II, apartado 5.)
Además de las tendencias a la reducción del ritmo de aumento de la
dem anda y por consiguiente de los precios, estos últimos siguen mos
trando gran inestabilidad. Si se tom an como m uestra los 17 productos
prim arios que figuran en el Estudio Económico de América Latina y el
Caribe, la variación promedio anual de precios entre 1980 y 1995 osciló
TENDENCIAS DE LA ECONOMÍA INTERNACIONAL 49
M e r c a d o m u n d ia l de. m i m u a i .e s
D eb ido .i liv, e f e i l o s d e '.U'.lilinion v m m i a l u i i / a i i o i i , rl cris ¡m ie n to d e

l.i e . . m o m ia imiiitJi.il n o lleva i o n i o a n te s .il í i i i n - r i e n l o del c o n m i n o de
metales. I o*. e í i v l o s d e MMitiiciun c o i i o s p o n d e n .1 c a m b io s en p i e i io s
ii-l.iti\o> dille l.i a p aric ió n d e n u e v o s matviiali s; \ lo-, d e n i i m a l u n / a i i o n I
- e exp res.u i en m e n o r d i-n u n d d d e l o m p o n e n t e s niet.ilu.ns p o r imid.id
d e p r o d u c i o s iii.iiuitditiir.iilos. s i e n d o el i .i - n del s e c t o r a u to n io lo i el
m.is iln slratixo. ¡ d g l o h a b / . i n ó n Im aiiiiei.i d - n \ e / . a c e n t ú a el rol de
las \ .nidl'li's fin an cieras en Id fo rm a c ió n d e s t o c k s lo q u e a g u d i / a l.is
riucludi iones d e l.is col i/,ii iones m len i.n ioiic.!e~.
I I ineiuir mIiiid del m i N i n n i m u n d ial di los p rin cip ales niélalos
m n lr.istd m n el s ig m tii.iliv o d i n a m i s m o q u e e x p e r i m e n t o el c o n s u m o en
!.)- i r.¡s d sn ii i .i s . l n los dños 01 heñid, el lo n s u i ii o d e .iliiniinio piiin.irio
d e Id K epúl’ liid d e l o r e a c r e u o .i u n a lasa p i o m e d i o d e is" . a 11 el
tle / m i letiiiiido \ 12' el d e m b i e retinado, e n la p r m i i u i .i ilun.i -It
l.mx.ÍTl. los (lieremiTilos lileion d e H . \ 12 . . Ii'spe. Ii\.míenle.
1 a olería niundi.il m i n e i a se d e s i e n l r . i l i / o en los d o k decenio- p.i
'd il o s ilel'ido a m i m a \ o r p r o t a g o n i s m o es tala) en ella, d e r n a d o d e l.i.s
na. ion<i1¡/.n iones i a iik r e m o n te s en el g r a d o d e ela b o ra c ió n \ en i.i
i.ip.u iilad d e tu nd ició n \ refinación. l a s r e - tr n c io i ie s .ím bieni.iles esti-
miilc.n la , portilla d e ii . iomv . i aeimieiitiis en p ú s e s e n d e s a r io l l o v p :o -
m i i e i . n m ía lel.u ,ili/,u ¡.n i d e i ap .iiid .u le s di- li m d n io n v retin.n ion.
I o s linio ¡a le s \ m e ta le s lian rodiu ido su p .u ticip ae ión en 'a s e'-pm
l o iones m u n d ia le s d e 7 a •nm ien/n~ d e los j n o s s e te n ta a -1 al i o n
il im los o .l ie n t a . I'n d o la re s d e b'Ss. sin i mi Migo m.is q u e -e d u p l n a
ro n en los d o s ú ltim o s d ece n io s , g e n e r a n d o e x p o r t a c i o n e s del o r d e n d e
los 8 4 0 0 0 m illo n es d e d ó l a re s an uales. Un t é rm i n o s ab so luto s, se trata
d e mi ¡ l l e n a d o d e g l a n d e s dinieiisioiu s q u e sig u e s ie n d o a t r . n l n o p a la
la a p e l l i n a d e n u c e o - \ .u lím en los. I a ¡ e n d e m i a a p u n t a a u na n v s t m . -
lur.i. ion d e la u teita en tu iiiio n d e m á i g e n e s i a d a \ e / m á s re d u c id o -
e n :r e pn-cios \ cusios d e p r o d i n i uin c on pielerenc i.i p o r v.icim ienio • do
■cían \ olí unen. ba|Os i o s t o s d e m tra eslrin tin a \. poi cierto, m . e .o r i ali
j a d . I 11 la! -enlldo. los p rilliip a les d l s id lo s uiilleios d e la legión q u e se
a d e m e n a tal t e n d e n c ia evpt-rinu ntar.ui m ipoi taiite-c tlujo~ d e i m e r - i o n
extra n jera en a m p lia c io n e s o nin-xiis la e i m ie n to s .
Participación en comercio mundial de minerales y metales

(% so b re to tales m u n d ia le s)
E x p o rtac io n es Im p o rtac io n es
1970 1990 1970 1990
P aíses d e s a rro lla d o s jfÎÊÈÈÈmÊMÊÊÈÊÊÈm

P aíses en d esa rro llo b BbB I wÈÊÊÊtÊÈÊ« ■ M
A m érica L atina ih h
mtÈBÈÈÈÈSSm
■ ■ ■ ■ IM È IÊ iÈ Ê Ê m .
E conom ías en tran sició n H H H IWÊÈIÊÈÊÊÈÈÊmWÊÈÊÈÊm¡■ ■ ■ i
Evolución del consumo mundial de principales metales

([■!' d e cre cim ien to p ro m e d io an u a l)
70s 80s
A lu m in io refin ad o wÈÈÈÈÊmÉÊtÊÊÊIÊtË
C o b re re fin a d o mÊÊÈSÊË■ ■ ■ i
Z in c refin ad o wÈSÊÊÈtÈÈÊmÈÈW BM■ ■ ■
M ineral d e h ie rro WIÈÈÈÈÊÈÊiÈÊmWiê ISIèm ■ ■ ■
WÈtÊÊmWIÉÊÈmÈ
P lom o refin ad o WÊÊÊtÊÊÊtSÊm WÊIÊIÈÈM
En los ú ltim o s años, con la excepción d e la rec u p eració n e n 1994-

95, los p recios d e los m etales h a n m o stra d o u n a clara te n d en cia al d e
terioro. E ntre 1983 y 1992, p o r ejem plo, los p recio s d el e s ta ñ o d ec lin a ro n
a u n a tasa p ro m e d io a n u a l d e 14'V v los del h ie rro v del a lu m in io d e sc e n
d ie ro n a ritm o s del 3's, y 4 '¿ , resp e ctiv am e n te. En igual lapso, los p recio s
del p lo m o , el zin c v el cobre se elev aro n , a u n q u e a lasas in ferio res al V/,..
H ‘K \ I i!. ( o iilo ri'iu Jii Ho Id- \ a » ìo iu ’*- L 'n itlii- s o b ro C o r n c r u o y D f- .ir r o ilo (l I M>), C j ’nmoJstv
V i . -K. I W i , l . m i 'h r d , ] oci^; y ^ m ì ¡%U 1970 v V frfj; S ' ni-*!:* ¡90? ¡ 9 /* , X l k ’v j Y o rk ,
A n u ’i'K .ir. M u rk o ì I d iiv h iIH l ’ublu'dliorih, \ \\.-rì.i . V i : V ¡‘n., /, - Yûiivi-k, W .m 1, Iliw lin u i
Nm iío L n id o , O l u m j M u n J ia J Ho I -id<Iiiiic«ií> Hol M eldl, .in o - Nri4, It*t,l' v iW ì
Las EHEIERLNCIAS DI- CONSUMODL MIMEMOS ENIOS I’AÍSES
F,n las últim as tres décadas, los ingresos percibidos por el habitante
prom edio en los países industrializad o s se duplicaron. Según cifras del
banco M undial, él p roducto nacional b ru to p er cápita en los países de
altos ingresos —expresado en dólares constantes de 1990— aum entó de
lnîiii dólares a l l*ñ-u dolares entre b 'fi- v | ‘*li(i. I - te aum ento d e lo-,
im e lr - de u d n lia estado .-i em p a ñ a d o d i’ n im b io - lantu en l.i n im p o
sición como en las características d e las fam ilias que habitan en las zonas
m ás ricas del p laneta. De acuerdo a u n estu d io reciente hecho para
I uropu, entre lo- i amblo-, o b -e r\a d o - com o n>n-i-i uencia d e lo- m .nuri-s
nivele- de renta están ia len d en u a hacia la lo im n iio n d e liegaio- io n
reducido núm ero de personas, y el au m ento d e la participación de las
m ujeres en el m ercado laboral.
\ e-ta tei ompo-iK imi de la e -lriiitu r.i de lo- h o g a ri- se -urna un
i am blo en la- pretereiii iu- de in iw m iu alim en lk io . oiientndo a alim en
tos sanos, equilibrados, dietéticos, naturales y, a su vez, diversificados y
d e preparación rapida. l.n este -en tid o ha a u m en tad o la dem anda -le
prodin lo- uhm entii m - que m rre -p o n d a n .1 p on ion-- indi\ ¡duales \ q u i
no requieran cié m ucho tiem po d e elaboración. C on ello se ha producido
una sustitución de los p roductos frescos por p reparados, un aum ento del
io n - a m e de tin tas tro p iia le - \ hortaliza- Iresiu- lucra d e estación, y un
d i-a rro llo de 1 in u lto - d<- com erciali/.kion de alim ento-, l-n • am blo la.-
h o rta li/a s de fácil preparación, com o los tom ate- v los aguacates (paltas),
y los p ro d u cto s d e sustitución, com o las hortalizas co n gelada- o en
conserva, y los platos p reparados, h an registrado una m ayor presencia
L-to ha abierto p ara A mérica Latina posibilidades d e colocación de

n u e \ os pro d u cto s en los m ercados de los países industrializados, fcn el
g ra liiu .ul]iinto - r íe-i.m e lo que se p u ed e 1 ar.icleri/ar lo m o H ilo d i
v id a" de algunas frutas de exportación, f n general estos productos re
gistran en los prim eros años de presencia en el m ercado altas tasas de
1 leeimii-nto de <111 un-iim o: e-las luego íu-iiJen ,¡ di-m m uir. La dur-u sin
del ciclo responde a factores tan diversos com o el g rad o d e sustitución
(sea por p roductos diferentes o p o r n u ev as variedades), los \o lú m e n e s
d e oferta, la estructura d e com ercialización, la situación de la dem anda
agregada y factores m ás coyuntu rales como, p o r ejem plo, la moda.
F n la a c tu a lid a d , el c o n s u m o d e m u c h a s fru ía s y h o rta liz a s d e e x p o r

tación n o tra d ic io n a l d e A m érica L atina en los p aíses in d u s tria liz a d o s
p a r e n u b u a i-e en l a - p r i m e r a - e l a p a - d e l i u lu e s r i m i >li m tio d u m ó n
y ex p e rim e n ta c ió n . O tro s p ro d u c to s, sin em b a rg o , en esp ecial lo s d e
ilim .i te m p la d o , p o d ría n e-tar, m a s bien, im aliz n u lo el cu lo d e m a d u
ración. N o o b sta n te , se d e b e te n e r p re se n te q u e la in c o rp o rac ió n d e un<j
n u m e r o d e p a í - e - a p r n c e - o - d e d e - m e l l o q u e -e h n -a ii e n la
a g ro e x p o rta ció n ha in c e n tiv a d o la c o m p ete n cia en los m e rc a d o s d e d e s
tin o y, p o r lo ta n to , lia in flu id o en q u e se a c o rten los ciclos d e v id a d e i
e sto s p ro d u c to s (u n o d e Jos ejem p lo s m á s típico s es el d e l kivvi).
C 'R l . a M i r . X I O 1)1- L A 1)1 M A N IJ A DI- A LC IU N A S I-K U IA S IK O I’I C A I L S ! \ tU R C M 'A
(Tasa da crecimiento promedia anual T97b-8ti)
B a nanas (+2.
P iñas (+ 10.8% )
A g uacates (+ 16.5)
M angos (+ 21.8% )
P a p ay as (+ 35% )
P h y celle
B eb eco
P iloye
í:\|)o i im entación
1 1. :-M 1 ■; . i » i . ¡u J jü n u r .t 1/ 1,- f M f t p . '/.'('fliU me- ü 1. í, fí‘.’ s ll.< R I21N |. id n lia K o 'l e l lulo, D i
v is ió n d e D c-.u lo lln I ’ro d u c liv u \ L m p rc-sji i.il. l —n y I o m u m J .iil I , im o n u i.i [ in o p e ,i, (.-lu d io -,
d v l rn v rc.id o di- l.i - , ■ p .ir.i IriiM -, c ilr iro s y lio rt.ili/,!-, voi 2, llni-i-Li.-.. i n n iiio n di- la - t o riiu n id .i-
1 Si- c s tim .1 q u v i-n la .i< lu .ilid jd , u n Ivi,-io d v lo s úufj.irvs d v .ilip in .is i m d n d v » v u ro p v .is v-1.i con»
lito id i) p o r s ó lo i m j piirsorni
entre 6.8% para el vacuno congelado y 23.8% para el azúcar crudo; en

el medio se situó el estaño con una variación de 14.9%. Estas cifras re
lativas a determ inados productos se comparan con una variación prom e
dio anual de 7.5% para un índice de 34 productos prim arios (excluido el
petróleo y metales preciosos) y de 5.1% para un índice de bienes m anu
facturados. (Véase el cuadro 1.4.) La notable m enor inestabilidad del
índice de productos primarios, com parada con la de la gran mayoría de
los productos, sugiere la conveniencia de diversificación, incluso entre
los propios productos primarios. Aparte de la diversificación, los produc
tores han buscado otras formas de encarar la inestabilidad de precios.
Antes, se hacía hincapié en la creación de existencias reguladoras y car
teles; las tentativas recientes, en cambio, se han centrado más en los
m ercados de futuros y otros derivados. (Véase una evaluación en el
capítulo II, apartado 3.)
Otra forma de encarar la inestabilidad derivada de los problemas de
precios de las exportaciones ha sido desplazarse de los productos básicos
hacia los bienes m anufacturados, que se caracterizan por precios más
estables. El cuadro 1.5 m uestra que durante las tres últim as décadas ha
bajado la ponderación de los productos prim arios en el comercio m un
dial y ha aum entado la importancia de los bienes m anufacturados. Esta
tendencia se observa tanto en los países desarrollados como en desarro
llo. Se manifiesta especialmente en América Latina, dado el bajo nivel de
exportaciones de m anufacturas de la región a comienzos de la década de
1960. Aunque ese nivel se ha incrementado considerablemente, sólo el
42% de las exportaciones latinoamericanas consistía en bienes manufac
turados en 1994, en comparación con un 84% para el Grupo de los Siete
y 82% para las e r is asiáticas. Naturalm ente que esto significa que queda
m ucho espacio p ara que la región m ejore la calidad de su perfil
exportador.El concepto de mejora de la calidad exportadora (upgrading )
se vincula al dinamismo relativo de los mercados de diferentes produc
tos. Este dinamismo se relaciona, a su vez, con la actual revolución tec
nológica, que ha generado un cambio drástico en la importancia relativa
de ramas productivas y naciones. Aunque de m anera desigual, las nue
vas tecnologías reducen el uso (por unidad de producto) de la energía,
de las materias primas, del tiempo, del capital y de la m ano de obra,
erosionando así las estrategias de especialización basadas en precios
bajos de esos factores.
C u a d r o 1 .3 . Participación en el comercio mundial, 1960-94
(Porcentajes en dolares corrientes)
E xp ortacion es Im portaciones
1960 1970 1980 1990a 1994a 1960 1970 1980 1990a 1994a
M undo 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
AMÉRICA
P aíses desarrollados 65.9 70.9 62.6 71.7 69.4 64.9 71.6 68.3 72.4 67.9
G rupo de lo s Siete 48.9 52.7 46.3 52.1 51.3 41.9 44.8 43.1 52.3 50.2
LATINA
E stad os U n id os 15.8 13.7 11.0 11.5 12.3 11.1 12.2 12.5 14.5 16.3
Japón 3.1 6.1 6.5 8.4 9.5 3.3 5.8 6.8 6.6 6.5
U n ió n Europeab 32.2 35.5 32.5 39.5 36.5 32.7 35.3 34.6 39.6 34.6
Y EL CARIBE
E conom ías en transición 10.1 9.8 7.7 5.0 3.5 10.2 9.7 7.7 5.5 3.1
P aíses en desarrollo 21.9 18.4 28.7 23.3 26.7 22.6 17.9 22.9 22.1 28.9
A m érica Latina y e l Caribe 7.7 5.5 5.5 3.9 3.8 7.3 5.5 5.9 3.3 4.8
ALA D I 5.6 4.0 4.0 3.3 3.4 5.0 3.5 4.1 2.4 4.0
MCCA 0.3 0.4 0.2 0.1 0.1 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2
CARICOM 0.5 0.4 0.5 0.2 0.1 0.6 0.6 0.7 0.2 0.2
A sia c 9.5 8.1 8.2 16.7 21.4 9.7 7.8 12.3 15.9 22.0
C uadro 1.3. (continuación)
Exportaciones Im portaciones
1960 1970 1980 1990» 1994» 1960 1970 1980 1990» 1994»
TENDENCIAS DE LA ECONOMÍA
E conom ías d e reciente
in d ustrialización (ERIs)d 3.4 3.0 6.0 10.3 14.3 3.6 3.8 5.8 10.3 14.6
C hina 2.0 0.7 0.9 1.8 2.9 1.9 0.7 0.9 1.5 2.7
India 1.0 0.6 0.4 0.5 0.6 1.7 0.6 0.7 0.7 0.6
A frica 4.2 4.1 4.7 2.3 1.7 4.9 3.4 3.6 2.2 1.8
P aíses exportadores de
p etróleo' 6.8 6.3 16.4 5.9 5.2 4.8 3.5 7.0 3.9 5.1
P aíses n o exp ortad ores de
petróleo' 15.1 12.1 12.3 17.4 21.5 17.9 14.4 15.9 18.2 23.8
IN TER N A C IO N A L
F u e n t e : u n c t a d , Handbook o f International Trade and D evelopm ent Sta tistics, 1991, N u ev a York, 1992. P ublicación de las N aciones U nidas, N° d e v enta: E/F.92.II.D.6;
N aciones U nidas, E stu d io económ ico m u n d ia l 1993, N u ev a York. Publicación de las N aciones U nidas, N ° d e venta: S.93.C.1; F ondo M onetario Internacional
( f m i ) , D irection O f T rade Statistics Y earbook, W ashington, D.C., 1993.
a 1990 y 1994 actu alizad o s con Naciones U nidas , M o n th ly B ulletin o f Statistics, N u ev a York, septiem bre de 1996. b N o incluye a A ustria, F inlandia y Suecia. c
A sia en desarrollo in clu id a C hina. d Incluye 8 países. e Estim aciones de la c e p a l .
C u a d r o 1.4. In e s ta b ilid a d de p re cio s de p ro d u c to s de e x p o rta c ió n , 1 9 8 0 -9 5
(Variabilidad anual promedio)
Producto Porcentaje
A zú car cruda 23.8

C afé (su ave) 21.9
Lana 21.1
H arina d e p escad o 18.8
P lom o 18.4
Cobre 17.1
Z inc 16.5
Trigo 16.1
Estaño 14.9
P etróleo3 14.1
A lg o d ó n 14.1
M aíz 12.8
C acao 11.5
Soya 9.4
Bananas 8.6
M in eral d e hierro 7.9
Carne d e v acu n o 6.8
Indice d e p rod u ctos p rim arios11 7.5
In d ice d e p rod u ctos m anu factu rad os3 5.1
Boletín m ensual de precios de productos básicos, S uplem ento

1970-1989, G inebra, no v iem b re d e 1989 y B oletín m ensual d e precios de
p ro d u c to s básicos, vol. XVI, N ° 8 /9 , G inebra, ago sto -septiem bre d e 1996;
F o n d o M o n eta rio In tern acio n al, Estadísticas financiera s internacionales,
A n uario, W ashington, D.C., 1996; N aciones U nidas, M o n th ly B ulletin o f
Statistics, N u e v a York, v arios n úm eros.
a Indice d el F ondo M onetario Internacional. b Indice d e 34 p ro d u c to s

(excluyendo p e tró leo y m etales p reciosos) del F o n d o M onetario In te rn a
cional. c Indice del v alo r u n ita rio d e p ro d u c to s m an u fa c tu ra d o s (CUCI
5-8) d e N aciones U nidas.
C u a d r o 1 .5 . Estructura de las exportaciones por grupos de países, 1962-94

(Porcentajes en dolares corrientes)
1962 1970 1980 1990 1994
Total M u n d o a 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

P rod uctos alim enticios 19.5 14.8 11.2 9.5 9.6
M aterias prim as agrícolas 8.3 5.7 3.5 2.8 2.6
M etales y m inerales 6.4 7.3 4.6 3.4 2.9
C om b ustib les 9.1 9.1 22.1 8.5 5.3
M anufacturas b c 55.4 61.7 55.1 73.7 77.7
Total G ru p o d e lo s 7 * 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

P rod uctos a lim enticios 12.8 9.7 9.9 7.4 7.1
C om b ustib les 4.2 3.2 5.4 3.1 2.6
M anufacturas b 71.0 76.2 75.9 82.2 83.5
Total U n ió n E u rop ea a 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

P rod uctos alim enticios 12.0 10.6 10.4 9.7 10.2
C om b u stib les 4.8 3.5 7.6 3.6 3.0
M anufacturas b 72.9 76.3 73.9 80.2 80.6
Total Estados U n id o s d e Am érica a 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

C om b u stib les 3.8 3.7 3.7 3.2 1.8
M anufacturas b 62.9 66.7 65.5 74.1 78.3
Total A m érica Latina y el Caribe a 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

C om b u stib les 29.1 22.9 40.6 26.7 17.6
M an u factu ras b c 5.2 11.5 17.3 32.8 41.6
Total e c o n o m ía s recien tem en te

in d u str ia liz a d a s a 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
P rod uctos a lim en ticios 28.6 18.2 11.5 7.6 7.1
M eta les y m inerales 4.5 9.1 4.4 1.7 1.5
C om b u stib les 11.4 8.4 20.6 9.2 5.7
M anufacturas b 26.7 41.9 51.9 76.9 81.6
F u e n te : c e p a l, sobre la base d e info rm ació n oficial.

a El to tal incluye los g ru p o s d esag reg ad o s m ás la sección 9 d e la cuci. b M an u factu ras in clu y en las
secciones 5 a 8 d e la cuci, excepto el cap ítu lo 68. c En 1994 se h a n excluido las exportaciones d e m aquila
d e M éxico p a ra tra ta r d e h o m o g e n iz ar con los d a to s d e a ñ o s anteriores.
Durante el decenio de 1980, por ejemplo, los productos más intensi

vos en conocimiento vieron crecer su dem anda a tasas anuales superiores
al 9%; aquéllos más ligados a recursos naturales crecieron tyajo el prom e
dio (5.7% anual).4 El dinamismo se concentró en servicios y manufac
turas y, entre éstas, el mayor crecimiento correspondió a los productos
electrónicos. A la vez, hubo algunos rubros dinámicos asociados a recur
sos naturales, tales como preparados de pescado, papeles, m uebles,
m anufacturas de m aderas, juguetes, y preparados de frutas.
En el m ediano plazo, el crecimiento exportador intensivo en recursos
naturales tiende a alcanzar un límite im puesto por el cambio tecnológico
y por menores elasticidades-ingreso de la demanda. Asimismo, posibles
barreras comerciales basadas en consideraciones ambientales tienden a
afectar especialmente estos productos. (Sobre el efecto del nuevo énfasis
en el m edio ambiente, véase el capítulo II, apartado 5.)
La calidad, en términos de especialización, no es sólo una preocupa
ción comercial. En efecto, especializarse en productos con precios
m arcadam ente cíclicos, puede aum entar la vulnerabilidad externa y la
probabilidad de desequilibrios macroeconómicos. Al apoyarse excesiva
m ente en recursos naturales con baja elaboración, aprovechando salarios
bajos o un mercado laboral desregulado, se perjudican las condiciones
laborales y ambientales y se im pide así el logro de una competitividad
sistèmica del país.
Las ventajas competitivas dependen en gran m edida de servicios
intensivos en calidad, diseño e incorporación de conocimiento y tecno
logía. Tras un producto que se transa en el mercado internacional se
encuentra una cadena de actividades, algunas de alto valor agregado
—investigación, diseño, ingeniería de m anufactura, fabricación compleja,
gestión y estrategia de comercialización— y otras de m enor valor, tales
como almacenaje, ensamblado de baja especialización, recursos naturales
tradicionales no elaborados. Para fortalecer la potencial competitividad
de la región es necesario ir adecuando la base productiva y de recursos
hum anos para estimular esas cadenas de actividades.
Con ello no se plantea una dicotomía simplista entre productos pri
marios y m anufacturas, en la que se asignarían exclusivamente a estas
últimas los rasgos de calidad y dinamismo exportador. Hay casos de
reciente industrialización donde ha sido posible conciliar el dinamismo
4 In fo rm ació n b asad a en cifras p u b lic a d as en g a t t (1990a), p a ra el p e río d o 1979-1988.

m anufacturero exportador con el desarrollo de un complejo agroindus-

trial que exporta productos de calidad.5 En América Latina también hay
casos de diversificación y elevado dinamismo exportador en productos
prim arios no tradicionales en agricultura, pesca y silvicultura, que per
miten m atizar esa presunta dicotomía. Lo que sí queda en claro es la
necesidad de incorporar m ás conocimiento al recurso natural, fortale
ciendo los enlaces hacia atrás o adelante del recurso con otras m anufac
turas o servicios, o bien m ejorando la variedad, la comercialización, la
presentación, o la calidad del producto.
5 E n la d écad a d e 1980, p o r ejem plo, las exportaciones tailan d esas d e pescado y c am arones en
c onserv a crecieron e n v alo r a tasas a n u ales p ro m ed io d e 29% y las d e p ro d u c to s d e m a d e ra e n 21%.
M alasia m u e stra crecim ientos d e 33% en las exportaciones d e m a n u fa c tu ra s b asadas e n caucho y d e 10%
e n p ro d u c to s d e la m a d e ra (CEPAL, 1992b).
C a p ít u l o II
EL ORDENAMIENTO ECONÓMICO INTERNACIONAL
1. N o r m a s c o m e r c ia l e s y l a s n e g o c ia c io n e s d e l gatt
El hecho más destacado en m ateria de comercio internacional es la con

clusión de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales, sellada con
la firma del Acta final de M arrakech, en abril de 1994. En suma, hubo
prácticamente un consenso —tanto de los países desarrollados como en
desarrollo— acerca de la necesidad de establecer nuevas normas que
rijan los aspectos claves del comercio internacional. Este consenso se basa
en estimaciones de que la conclusión exitosa de la Ronda U ruguay
incrementaría el comercio internacional en alrededor de 200 mil millones
de dólares anuales para el año 2002.6 En cuanto a los aspectos negativos,
se abriga el tem or que, pese a la nueva normativa, sigan im perando
fuertes sentim ientos proteccionistas, especialm ente en los países
industrializados.
La Ronda Uruguay fue mucho más ambiciosa que las rondas anterio
res del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ( g a t t ).
Además de las negociaciones tradicionales para rebajar las barreras aran
celarias, se amplió la cobertura de temas sujetos a reglas multilaterales.
Algunos tenían que ver con rubros que estaban excluidos previamente
de las normas del g a t t , tales como agricultura y textiles. Otros se refieren
a reglas más rigurosas, como las salvaguardias, orientadas a evitar o
reem plazar la utilización de m edidas de "zona gris" (por ejemplo, las
6 E sta cifra se p re sen tó e n u n a conferencia d e p ren sa d a d a p o r P eter S u th e rlan d , D irector G eneral

d e l g a t t , el 26 d e sep tiem b re de 1993. La cifra se b asa e n d a to s de G o ld in , K n u d se n y v a n d e r
M ensb ru g g h e (1993).
61
restricciones voluntarias de las exportaciones). Aún más, algunos de los

nuevos temas considerados no están relacionados estrictamente con el
comercio de bienes, como la propiedad intelectual o las norm as sobre
inversión.
A consecuencia de la inclusión de algunos de los nuevos temas en la
agenda de negociaciones, tiende a diluirse el límite que señala cuáles son
las regulaciones que deben ser objeto de discusión en el marco de una
negociación comercial. Las condiciones laborales y ambientales también
serían sometidas a escrutinio en las negociaciones comerciales futuras, y
en el intertanto se acuñan expresiones de significado m uy debatible,
como "dumping laboral" o "dumping social".
Lo que se había negociado en el g a t t hasta la iniciación de la Ronda
Uruguay era la creciente liberalización del comercio de bienes, de acuer
do con principios multilaterales y no discriminatorios basados en el uso
de aranceles. Con respecto a las barreras no arancelarias, en dicha Ronda
se propició el cálculo de su efecto equivalente para sustituirlas por aran
celes. De esta m anera se avanzó en reducir y eliminar, a través de un
proceso de negociación multilateral, todas las barreras comerciales en las
fronteras. Pero actualmente el escenario económico m undial está m odi
ficando los puntos neurálgicos de las negociaciones. La revolución tec
nológica en marcha contribuye por diversas vías a acrecentar la interde
pendencia económica de las naciones. La rápida expansión informática
y telemática abre u n gran m ercado extremadamente dinámico en el área
de los servicios. El comercio internacional de este tipo de servicios pre
supone inversiones directas en la infraestructura requerida. En conse
cuencia, las inversiones ligadas al comercio y a los servicios pasaron a
ser materia de negociación en el g a t t , a partir de principios como el
derecho de establecimiento y el trato nacional o trato no discriminatorio
de la inversión extranjera directa. Por lo tanto, en esta ronda las nego
ciaciones se hicieron extensivas a regímenes legales cuya adopción había
sido tradicionalmente privativa de cada país.
Desde el punto de vista de los países en desarrollo, el Acta Final de
la Ronda Uruguay produjo varios resultados positivos. Sin embargo, al
mismo tiempo se impusieron una serie de norm as que pueden limitar
seriamente las posibilidades de desarrollo exportador de los países semi-
industrializados y menos avanzados. En prim er lugar, las barreras aran
celarias im puestas a los bienes industriales se reducirán más de 30%,
aunque ya eran bajas en general. Pero más im portante es la eliminación
EL O R D EN A M IEN TO EC O N Ó M IC O IN TER N A C IO N A L 63
progresiva de las cuotas del Acuerdo Multifibras en el transcurso de 10

años y la reducción de los aranceles; estas barreras a las importaciones
de textiles y de prendas de vestir en los países desarrollados se cuentan
entre las más perjudiciales para los incipientes exportadores de produc
tos industriales de los países en desarrollo. En segundo lugar, se redu
cirán los subsidios agrícolas y las barreras a las importaciones en un
lapso de seis años. Los subsidios agrícolas nacionales se rebajarán en
20%, mientras que las exportaciones subsidiadas deberán dism inuir 36%
en valor y 21% en volumen. Todas las barreras a las importaciones serán
convertidas en aranceles y rebajadas un 36%. Dado que los países en
desarrollo han hecho menos uso de tales subsidios, su reducción en el
m undo industrial debería ampliar las oportunidades comerciales para
los productores eficientes de aquellos países. En tercer lugar, se otorgó
una mayor transparencia a las m edidas antidumping, limitando las posi
bilidades de utilizar este m étodo para am enazar a los países con los
cuales se m antienen relaciones comerciales. Además, el sistema de solu
ción de controversias se hizo más automático y se limitó la facultad de
adoptar m edidas unilaterales. Dado que los países industriales son los
que han hecho mayor uso de tales m edidas en el pasado, las naciones en
desarrollo deberían beneficiarse de la limitación de su empleo.7
Al mismo tiempo, existe preocupación entre algunos países en de
sarrollo por los posibles efectos negativos del Acta Final. Por ejemplo,
algunos gobiernos estiman que los países en desarrollo han rebajado sus
aranceles mucho más que los países industrializados con que m antienen
relaciones comerciales (Financial Times, 16 de diciembre de 1993). Los
países menos desarrollados, especialmente los que son im portadores de
alimentos, están preocupados por el hecho de que los precios más ele
vados de los alimentos dañarán sus economías (Goldin, Knudsen y van
der M ensbrugghe, 1993). Algunos expertos latinoamericanos temen que
las disposiciones del Acta Final limiten severamente la capacidad de la
región para prom over sus exportaciones en el futuro. Por ejemplo, aun
que allí se reconoce que los países en desarrollo tienen necesidades es
peciales y deben estar exentos de algunas obligaciones, gran parte de las
m edidas de trato especial otorgadas previamente han sido eliminadas,
salvo las que se aplican a naciones de menor desarrollo relativo. Además,
7 U na v isión e x trem ad am en te favorable d e l A cta Final, d e sd e el p u n to d e vista d e los p a íse s en

desarro llo , figura en GATT (1993a).
a diferencia de la Ronda Tokyo, los países en desarrollo no pueden optar

por no acatar las disposiciones que consideren perjudiciales. Las normas
sobre propiedad intelectual son u n motivo especial de preocupación,
puesto que pueden elevar los precios de los medicamentos y otros rubros
protegidos por patentes en el corto plazo, pero pueden también limitar
el acceso a nuevas tecnologías a más largo plazo (Agosin y Tussie, 1993;
Leiva, 1994).
Fuera de estas generalizaciones, resulta difícil analizar las conse
cuencias del Acta Final para los países en desarrollo en conjunto. Es
más, un aspecto im portante del proceso de negociaciones fue un nuevo
conjunto de coaliciones que acabó con la alineación tradicional de los
países desarrollados contra los en desarrollo. Por ejemplo, el Grupo
Cairns reunió a cinco países latinoam ericanos y varios del m undo
desarrollado. El impacto tam bién puede variar de un país a otro, dado
que puede beneficiar a algunos y perjudicar a otros. Tanto para los
gobiernos como para el sector privado de los países en desarrollo será
crucial analizar en detalle las disposiciones. Las principales disposicio
nes del Acta Final sobre trato a los países en desarrollo, se exponen en
el recuadro □ II. 1.
Con todo, probablemente el principal beneficio de las negociaciones
del g a t t consistió en haber propinado una derrota estratégica a las pos
turas proteccionistas en los países desarrollados. De allí el favorable im
pacto de estas negociaciones sobre las expectativas de la com unidad eco
nómica m undial y la positiva disposición con que, pese a sus limitaciones
y riesgos, han sido recibidas por los países en desarrollo, en general, y
por los de la región, en particular.
En efecto, el contar con u n ordenam iento m ultilateral actualizado
sobre las reglas del comercio de bienes y servicios, aunque dicho orde
namiento sea perfectible, puede ofrecer beneficios netos a los países en
desarrollo en un contexto de globalización. En cambio, la falta de tal
ordenamiento, podría dar origen a una pugna entre bloques comerciales
o al predom inio unilateral de las principales potencias comerciales.
Esta consolidación institucional se expresó en el establecimiento de la
Organización M undial del Comercio ( o m c ) en 1995, entidad que reem
plazó a l g a t t , y que facilitará la puesta en práctica de los acuerdos e
instrum entos jurídicos negociados en la Ronda Uruguay; servirá de foro
a todas las negociaciones; adm inistrará los mecanismos sobre solución de
diferencias y de examen sobre las políticas comerciales.
EL ORDENAMIENTO ECONÓMICO INTERNACIONAL 65
R o n d a U rlo u a ic Ik a io a i o s p a íse s e n d e s a rro llo
I as d isp osicion es relativas a esto toma p u ed en sintetizarse d e la sigu ien te

¡¡j|lB¡lllllilil^^
1) lixccpciones tem porales y p eríod os m ás largos para el cu m p lim ien to de
a. D erechos d e prop ied ad intelectual, relacionados con el com ercio, in

clu id o el d e m ercancías falsificadas: el cu m p lim ien to d e las ob liga
cion es sobre esta materia se posterga por un períod o d e cinco años
para los p a íses en desarrollo y d e o n ce para los m en os adelantados.
b. O bstáculos técnicos al com ercio: los p a íses en desarrollo pu ed en
beneficiarse d e ex cep cio n es esp ecíficas y lim itadas en el tiem po,
totales o parciales, al cu m p lim ien to d e las ob ligacion es d erivadas
del acuerdo pertinente.
c. P roced im ien tos para el trám ite d e licen cias d e im portación: los
p aíses en desarrollo p u ed en prorrogar la aplicación d e las d isp o si
ciones relativas a licencias autom áticas durante un m áxim o d e d os
añ os a partir d e la entrada en v igor d el acuerdo pertinente.
d. Subvenciones y m ed id as com pensatorias: los países m enos adelanta
d os quedan exen tos d e la prohibición de conceder o m antener su b
venciones a las exportaciones. Los restantes países en desarrollo po
drán t cuitar con un plazo m áxim o d e ocho años para la reducción do
las subvenciones y d e d o s años en el caso d e que hayan alcanzado
cnm pctitividdd, d e conform idad con criterios d efin id os en el acuerdo
sobre la materia, en las exportaciones d e un determ inado producto.
e. A plicación del artículo VII sobre valorac ión en aduana: los p aíses en
desarrollo p u ed en apla/.ar su s d isp o sicio n es por u n período qu e no
f. Agricultura: los países m en os adelantados quedan exen tos d e los com

prom isos de reducción. Los restantes países en desarrollo contarán
con un p lazo d e d iez años para ln aplicación d e los com prom isos.
g. M edidas sanitarias y l'itosanitaria.s: se con ced en p la zos m ás largos
para su cu m p lim ien to por parte d e los p aíses e n desarrollo. A pe-
tiiiu:i d e e s io - tam bién p u ed en lo n o -d e i.* - e v ep i ion es r~p iM tu a-
lii'iit.id.i'- en el ln-mpu, totales v pan i.ile*-, a las o b ligacion es qn.-
e-ta b le /i , 1 1 1 en l.i de. i-ió n Mibit le m ateria. \ ln-> p .ie e - n irn ii-
a d ela n l.id o - se apli. an p lu /o s \ tu n d icio n es mus lli-o h le -
ii -salvaguardias los p aíses en d e s.iiio llo p o d ía n prorm eai el o e n o iio
di ap lit.icion di- una m ed id a d e salvaguardia p or un peiindi< d e
hasta d o s unos d esp u é s do veril ido el p eriod o inicial de ni lio allos
Recuadro II. 1 (lon t.)
i. Inversiones relacionadas con el com ercio: los países en desarrollo

podrán su sp en d er p rovision alm en te la aplicación d e algu n as d isp o
sicion es generales, y se les co n ced e un p la /o más largo d e cin co años
para la elim in ación d e algu n as m ed id as que transgredan las d isp o
sicion es sobre la materia, p lazo qu e p u ed e am pliarse a petición. Id
p la /o se am plia a siete años, tam bién prolongables, en el caso d e los
países m en os adelantados.
2) Id a/os m ás favorables para la adquisición d e ciertos com prom isos.
a. S u bvencion es v m ed id a s com pensatorias: se preve' una aplicación
más flexible d e los recursos contra las su b ven cion es a productos
provenien tes d e p aíses en desarrollo.
b. Agricultura: los p aíses en desarrollo podrán efectuar una reducción
m enor d e los aranceles aduaneros v d e los su b sid io s, siem pre que
el resultado no sea inferior a las d o s terceras parles d e las esp ecifi
cadas para los países desarrollados.
c. Salvaguardias: no se aplicarán contra un producto originario d e un
país en desarrollo cu an d o la parle que le corresponda en las im por
taciones del producto con sid erad o no exceda el T'n, a con d ición de
que las partes contratantes en desarrollo con una participación in
ferior a T',. no representen colectivam en te m ás de] 9".. d e las im por
taciones del producto.
d. l o s textiles v el vestido: se concederá a los p eq u eñ os productores en
desarrollo un trato d iferenciado y m ás favorable.
3) C lausulas del "m áxim o em p e ñ o '-, orien tad as a efectuar un esfu erzo
especial por interpretar \ lavorcver los intereses y derechos d e los
países en desarrollo.
a. D erechos d e propiedad intelectual: los p aíses desarrollados ofrece
rán incentivéis d estin a d o s a fom entar la transferencia d e tecnología
a lo s países m en os adelantados.
b. C ód igo an lid u m p in g: los países desarrollados deberán tener una
actitud m ás tolerante v explorar so lu cio n es alternativas para no
afectar los intereses fu n d am en tales d e los p aíses en desarrollo.
c. Trámite d e licencias no au tom áticas d e im portación: deberá prestar
se especial consideración a los im portadores d e productos origina
rios d e países en desarrollo, en parlic ular d e los m en os adelantados.
d. Subvenciones v m edidas com pensatorias: el com ité d e la omc que se
ocupo de esta materia procurará que se apliquen m edidas com p en
satorias qu e respondan a las necesidades d e los países en desarrollo.
e. Agricultura: los países desarrollados ofrecerán mejores op ortu n id a
d e s v c o n d ic io n e s d e a c ce so a s u s m erca d o s a lo s p r o d u c to s
Recuadro II.1 (cont.)
agropecuarios d e particular interés para los países en desarrollo,

in cluid o el trato esp ecial a los p rod u ctos tropicales y a los que
podrían sustituir a los q ue son fuente d e estu p efacien tes ilícitos.
También se adoptarán m ed id as para qu e los resultados d e la Ronda
en m ateria agrop ecu aria n o afecten la d isp o n ib ilid a d d e ayuda
alim entaria, esp ecia lm en te para los p aíses m en os adelantados.
4) Flexibilidad d e los procedim ientos.
a. H alan/a d e pagos: en el caso d e los p aíses en desarrollo podrá
sim plificarse el p roceso efe con su ltas para hacerlo m ás expedito.
b. Solución d e diferencias: existe una gam a bastante am plia de d isp osi
ciones sobre trato diferencial y más fa\orab le a los países en desarro
llo. Fntre otras se d isp o n e que, cu an d o una o m ás d e las parles
involucradas en una diferencia sean países en desarrollo, en el infor
m e del grupo especial se indicará explícitam ente la forma en que se
han tenido en cuenta las d isp osicion es pertinentes sobre trato diferen
cial m ás favorable. Si el caso ha sid o prom ovid o por un país en
desarrollo, en las d isp osicion es qu e se adopten se tendrán en cuenta
no sólo el com ercio afectado por las m edidas objeto d e la reclamación,
sino tam bién su repercusión en la econom ía del país involucrado. l:n
todo lo concerniente a controversias con países m enos adelantados,
las partes contratantes desarrolladas deberán ad u a r con arreglo al
concepto d e "m oderación debida" al pedir com pensaciones o su sp en
der la aplicación d e concesiones. A ntes d e iniciar los procedim ientos
regulares, y a petición d e una parte m enos adelantada, el Director
t'.'eneral ofrecerá su s b u en os oficios, conciliación y m ediación a fin d e
e \ itar que se establezca un grupo especial. A dem ás, se prevé la pres
tación d e nsesoram iento jurídico a las parles contratantes en desarro
llo y la organización d e cursos esp eciales d e form ación sobre los
procedim ientos y prácticas de solución d e diferencias.
c. Funcionam iento d e la n.uc: se con ced en in tervalos m ás largos res
pecto d e los proced im ien tos relativos a los exám en es p eriód icos de
política com ercial d e los países en desarrollo que efectú e la o u c .
5) D isp osicion es sobre asistencia técnica.
a. Se prevé la prestación d e asistencia técnica a los países en desarrollo
en áreas tales com o la in sp ección previa a la exp ed ición , los obstá
cu los técn icos al com ercio, las m ed id a s sanitarias y fitosanitarias, v
la solu ción d e diferencias.
J m 'n l o .r i ii b o r c i r i o snhix» la b*iMO d e lo s r e n p c c iiM is l e d o s di* lo * A c u e r d o s O f i c i a le s di» l«i o \ k v de

i 'M i a p . 'lh t «Mi[í«w»r o f tlie U r u g u a y R & u tui trn in U n í! a s - e ^ * n n i l . i í A P / m K .I - l íS u p p k 'itK M it)
l 'n i U ’d K ritiiu v ; p u h l K a t i o n , Sak*s V I:.94.1T.1J 2M, \i» v v Y o r k . 1944
2. R e g ím e n e s e s p e c ia l e s d e c o m e r c io
Las norm as del g a t t / o m c relativas al comercio m ultilateral y abierto,

fu n d ad o en el principio de la nación m ás favorecida, presen tan diversas
excepciones; entre otras, la que se refiere a los regím enes preferenciales
de comercio establecidos p o r los países desarrollados. Estos se basan en
el principio aceptado p o r la com unidad internacional p ara favorecer a las
naciones en desarrollo. El m ás im portante de los regím enes es el Sistema
G eneralizado de Preferencias (s g p ), que cuenta con el respaldo de todos
los países industrializados.
a) Sistema Generalizado de Preferencias
En 1971 m uchas naciones industrializadas otorgaron u n trato arancelario

preferencial a las m anufacturas im portadas desde los países en desarro
llo. Con esto se procuraba estim ular la diversificación productiva de estos
países y su incorporación al com ercio m u n d ial de m anufacturas. A unque
los países desarrollados que conceden preferencias en v irtu d de este
esquem a son m ás de veinte, u n 90% de las im portaciones totales de la
O rganización de C ooperación y D esarrollo Económ icos ( o c d e ) que se
acogen al SGP corresponden a los Estados U nidos, la U nión Europea y
Japón.
P ara ten er u n a idea cuantitativa de la im portancia del SGP, se p u ed e
definir u n índice del "grado de incidencia efectiva". Este índice relaciona
el valor de las im portaciones efectivam ente beneficiadas p o r el s g p con
el valor de las im portaciones totales provenientes del país o región b e
neficiado.
El cuadro II. 1 resum e los beneficios recibidos p o r los países en desa
rrollo en general y p o r los latinoam ericanos en particular. El grado de
incidencia efectiva es m uy sem ejante p ara los dos grupos: 15.4% y 15.6%,
respectivam ente. P ara A m érica Latina, el grado de incidencia efectiva de
las preferencias de Japón y la C om u n id ad Europea es m ás alto que el de
los Estados U nidos. Sin em bargo, el valor absoluto de las exportaciones
cubiertas es m ás elevado p ara los Estados U nidos, dad o que este país
im porta m ás intensam ente productos latinoam ericanos.
C u a d r o II .l. Impacto del sistema generalizado de preferencias, 1991

(M iles d e m illo n es d e d ólares y porcentajes)
(1) (2) ( 3 )= (2 )/(l)

P a ís / región Im p ortacion es Im p ortacion es G rado d e
otorgan te totales bajo SGP in cid en cia efectiva
P aíses en P aíses d e P aíses en P aíses d e P aíses en P aíses d e

desarrollo A m érica desarrollo A m érica d esarrollo A m érica
Latina Latina Latina
EE.UU. 96 59 13.7 7.6 14.2% 12.9%

CEE 157 32 30.2 6.2 19.2% 19.4%
Japón 111 9 12.1 1.8 10.9% 20.0%
Total 364 100 56.0 15.6 15.4% 15.6%
Ju n ta d e C om ercio y D esarrollo, Respuestas recibidas de los países otorgantes de preferencias:

C om unidad Económica Europea ( c e e ) . N ota de la secretaría de la u n c t a d (T D /B /C .5 /P R E F /5 6 ), N u e v a York,
abril d e 1993; Respuestas recibidas de los países otorgantes de preferencias: Japón. N o ta de la secretaría de la u n c t a d
(T D /B /C .5 /P R E F /5 2 ), N u e v a York, o ctu b re d e 1992; Respuestas recibidas de los países otorgantes de preferen
cias: Estados U nidos de Am érica. N ota de la secretaría de la u n c t a d (T D /B /C .5 /P R E F /5 5 ), N u e v a York, n o
viem bre d e 1992.
El índice q ue refleja el im pacto del s g p p u ed e ser bajo p o r varias

razones. Por u n lado, m uchos productos p u e d e n q u ed ar excluidos p o r
que en tran sin aranceles, en v irtu d d e otros regím enes de excepción o del
régim en general (por ejem plo, algunos m inerales) o p o rq u e están exclui
dos p o r p resión política de los productores d e los países otorgantes (por
ejem plo, los textiles). Por otro lado, el grado d e aprovecham iento del
beneficio p u ed e ser lim itado. Esto p u ed e deberse a falta d e conocim iento
sobre el s g p p o r p arte d e los gobiernos y los em presarios. Otro problem a
es q ue los países otorgantes im ponen cuotas y otras barreras al uso de
las preferencias. A dem ás, p u e d e n su sp en d er el beneficio p o r razones
tales com o la cláusula de la necesidad com petitiva, invocada en algunos
casos p o r los Estados U nidos. Tam bién se h an su sp en d id o los beneficios
p o r razones extraeconóm icas, com o u n a form a de sancionar a determ i
n ad o s beneficiarios p o r eventuales transgresiones de los derechos h u m a
nos o laborales.
En el caso de los Estados U nidos, los países son objeto d e graduación,
y se excluyen del SGP cuando su p roducto nacional b ru to p o r habitante
excede d e u n nivel d eterm inado que, en 1990, fue de 10 463 dólares. Las
disposiciones tam bién establecen que u n país p erd erá autom áticam ente
su derecho al SGP respecto de u n p roducto (partida arancelaria de ocho
dígitos) si se su p eran ciertos lím ites preestablecidos de participación en
las im portaciones del rubro y no se concede u n a exención. En 1990 los
lím ites generales fueron 50% de las im portaciones totales de u n producto
y 93 m illones de dólares. Los países que ya en 1986 habían sido consi
d erad o s suficientem ente com petitivos están sujetos a lím ites m ás severos
de 25% y 36 m illones de dólares ( g a t t , 1992a). Tam bién a p artir de 1990
se aplican m ás rigurosam ente las reglas de origen p ara los productos
im p o rtad o s desde los países beneficiarios. Se estim a que en u n futuro
cercano se in tro d ucirán reform as de carácter sustantivo en el SGP esta
dounidense.
En el caso de Japón el s g p se aplica, sin excepciones, a todos los países
en desarrollo. Se adoptó en 1971 y fue prorrog ado p o r diez años en 1981
y 1991. Abarca la m ayoría d e los productos industriales (excepto el p e
tróleo bruto, algunos textiles, m adera contrachapada, pieles d e vestir y
calzado) y aproxim adam ente la m itad de los productos agropecuarios
sujetos a aranceles. Sin em bargo, se aplican cuotas m áxim as a num erosos
p ro d u cto s industriales. El esquem a se revisa todos los años, y ú ltim a
m ente se am plió su cobertura tanto con respecto a los productos com o
a los beneficiarios. D entro de los países en desarrollo, los m enos ad elan
tados reciben trato especial, p u es sus franquicias no están sujetas a cuo
tas. De las im portaciones totales de Japón con derecho a acogerse al SGP,
m ás d e la m itad corresponden a la República de Corea, provincia china
de Taiwán y China. Si se agregan Filipinas, Indonesia, M alasia, S ingapur
y Tailandia, ese porcentaje se eleva al 72%. Brasil y Venezuela son los
principales beneficiarios de A m érica Latina, con u n 7% y u n 2% del total,
respectivam ente ( g a t t , 1992b).
El s g p de la C om unidad Europea tam bién data de 1971 y fue prorro
gado en 1981. En 1990 se renovó p o r u n lapso de 10 años, pero se a d a p
tará de acuerdo con los resultados de la R onda Uruguay. Al igual que
Japón y los Estados U nidos, la C om unidad Europea aplica lím ites m áxi
m os y cuotas con respecto a este beneficio y establece graduaciones de
acuerdo con el grado d e com petitividad alcanzado p o r los potenciales
beneficiarios o com o su p u esta represalia p o r m edidas restrictivas de la
otra parte. Las exportaciones agrícolas de los países de m enor desarrollo
relativo gozan de libre acceso al m ercado europeo en el caso d e los
pro d u cto s incluidos en el SGP.
b) Otras preferencias
A dem ás del s g p , los Estados U nidos tiene otros tipos de preferencias.

U na de ellas, conocida com o la m aquila, otorga tratam iento preferencial
a los artículos reim portados, a los que se h ay a aum en tad o el valor o
m ejorado la calidad en el extranjero. Los aranceles no se aplican al valor
total de los productos, sino sólo al valor añad id o fuera de los Estados
Unidos.
Este tipo de concesiones a los regím enes d e subcontratación o m aquila
h a ad q u irid o sum a im portancia. Se aplican a m ás de u n 15% de las
im portaciones estadounidenses y h an crecido m u y rápidam ente. A lrede
d o r de 50% de las im portaciones desde M éxico h an llegado a estar aco
gidas a este régim en, lo que p ara dicho país h a sido m ucho m ás im por
tan te que el s g p concedido p o r los Estados U nidos.8 Este régim en tam bién
es m u y im p o rtan te p ara algunos países del C aribe y C entroam érica.
(Véase el capítulo V, sección 3.)
La Ley de R ecuperación Económ ica de la C uenca del C aribe se aplica
a los cinco m iem bros del M ercado C om ún C entroam ericano y a los 13
m iem bros de la C om unidad del Caribe, m ás las A ntillas N eerlandesas,
A ruba, H aití, las Islas V írgenes Británicas, P anam á y R epública D om ini
cana, y a las exportaciones originadas en P uerto Rico que h ayan recibido
valor agregado en los países y territorios m encionados. La concesión de
franquicias arancelarias se aplica a todos los productos de ese origen,
salvo los excluidos p o r ley (textiles, indum entaria, calzado, m anufacturas
de cuero y ciertos relojes), y supone otras ventajas, tales com o asistencia
técnica, incentivos fiscales p ara em presas estadounidenses, y program as
de prom oción del com ercio y las inversiones. Las im portaciones de p ro
ductos efectuadas en el m arco d e esta ley (exceptuando las que tam bién
p o d rían haberse acogido al s g p ) alcanzaron a 1.400 m illones de dólares
en 1992. Esto es, 11% del total de las im portaciones estadounidenses de
m ercaderías provenientes d e los países d e la C uenca del C aribe ( c e p a l ,
1996a).
8 Esos beneficios se elim in arán g ra d u a lm e n te a consecuencia d e l T ratado d e Libre C om ercio suscrito

con los E stados U n id o s y C anadá.
El régim en de preferencias com erciales p ara los países andinos está

destin ad o a a y u d a r a Bolivia, Colom bia, Ecuador y P erú en sus esfuerzos
p o r com batir la p roducción de narcóticos, concretam ente m ediante in
centivos a la p roducción de rubros alternativos, exportables a los Estados
U nidos. C on tal objeto se conceden franquicias arancelarias a u n conjun
to d e pro d u cto s d u ra n te 10 años. El program a afectará a im portaciones
p o r u n v alo r del o rd e n d e 300 m illones d e dólares, correspondiente
aproxim adam ente al 5% de las im portaciones totales desde dichos p aí
ses.
La C o m u n id ad Europea tam bién otorga preferencias fuera del S G P ,
que favorecen en p rim er lugar a los países africanos, caribeños y del
Pacífico ( a c p ) que h an sido colonias de las naciones que integran la Co
m u n id ad . En u n segundo nivel de preferencias se ubican los países m e
diterráneos y tam bién se otorgan algunas a países de A m érica Latina.
Los países de Africa, C aribe y el Pacífico h an suscrito los acuerdos de
Lom é con la C o m unidad Europea. El últim o de estos acuerdos incluye
a 69 países en desarrollo, que reciben beneficios institucionales, com er
ciales y de cooperación p a ra el desarrollo. Los beneficios com erciales
favorecen a dos tipos de productos: los in dustriales (que gozan de total
supresión de derechos d e aduana) y los prim arios. P ara estos últim os
existen dos sistem as específicos d e estabilización de los ingresos de ex
portación: el s t a b e x p a ra p roductos tropicales, y el s y s m i n que se aplica
a los m inerales. C uando dism inuyen los ingresos p o r concepto d e expor
tación de un o de esos países, la C om unidad realiza transferencias para
com pensar el deterioro de su balanza comercial.
En lo q ue respecta a los países ribereños del M editerráneo, con la
excepción de Libia y A lbania, todos h an suscrito acuerdos bilaterales con
la C om unidad. Entre ellos se contem pla la elim inación d e aranceles p ara
los p roductos industriales, au n q u e con algunas excepciones restrictivas
com o en el caso d e los textiles. Sin em bargo, los países m editerráneos
están excluidos de los m ecanism os de estabilización d e ingresos com o los
aplicados a los E stados de Africa, C aribe y el Pacífico. A dem ás, las
im portaciones agrícolas desde esos países están som etidas a cuotas que
lim itan la reducción parcial d e aranceles.
En 1990 la C o m u n id ad ad o p tó u n a serie de m ed id as com erciales
excepcionales y de validez tem poral com o respuesta al program a espe
cial de cooperación pro p u esto p o r el gobierno colom biano en el m arco
de la lucha internacional contra el narcotráfico. Se aplica u n régim en
com ercial especial a Bolivia, Colom bia, Ecuador y Perú, que consiste en
la exención de cuotas y la concesión de franquicias arancelarias a u n a
lista especial de p roductos agrícolas p o r u n período de cuatro años,
renovado a su vencim iento. A p artir de diciem bre de 1991, estos bene
ficios se h an extendido a p roductos agrícolas originarios del M ercado
C om ún C entroam ericano y Panam á, com o u n estím ulo al proceso de
dem ocratización y de reform as económ icas.
La tendencia aparente es que hacia el m ediano plazo todos los citados
regím enes preferenciales irán p erd ien d o de m an era g rad u al su im p o rtan
cia relativa.
3. Fl u c t u a c io n e s d e p r e c io s y m e r c a d o s d e f u t u r o s
Es evidente que la inestabilidad de precios es u n grave problem a para

los exportadores latinoam ericanos, especialm ente en el caso de los p ro
ductos básicos. (Véase el capítulo I, cuadro 1.5.) D ada la tendencia gene
ral a u n a m enor participación del Estado en la econom ía, las respuestas
b asadas en el m ercado, tales com o los m ercados d e futuros y de opcio
nes, h an com enzado a reem plazar a los sistem as como los stocks regula
dores o los carteles. En efecto, las últim as dos décadas h an sido testigos
de u n crecim iento espectacular de los m ercados convencionales de fu tu
ros y opciones de productos básicos, com o tam bién de u n a serie de
in strum entos financieros asociados. Asim ism o, d u ra n te este período los
m ercados se h an vuelto m ucho m ás complejos, lo que h a aum entado los
riesgos y dificultades p ara los participantes relativam ente inexpertos,
com o los de A m érica Latina y el Caribe.
N o todos los productos son adecuados p ara los m ercados de futuros.
Los que se prestan m ás para estas operaciones son aquellos que satisfa
cen ciertas condiciones, tales com o u n gran volum en de oferta y d em an
da, hom ogeneidad, fungibilidad y alm acenabilidad. Así, la participación
de com bustibles es con m ucho la m ás extendida, seguida del alum inio,
el cobre, el oro y la plata. El volum en de productos agrícolas transados,
p articularm ente de "productos perecederos" com o el café, el cacao, el
algodón y el azúcar, es m ucho m enor ( u n c t a d , 1993a).
La participación de los países en desarrollo en los m ercados de futuros,
ya sea directam ente o a través de interm ediarios, es escasa pero va en
aum ento. Los exportadores latinoam ericanos de productos perecederos
fig u ran entre los principales usuarios de los países en desarrollo, puesto
que sus operaciones de cobertura ascienden a cerca de u n cuarto d e las
exportaciones de cacao, café y azúcar de la región transadas en la Bolsa
de Café, A zúcar y Cacao de N ueva York ( c s c e ) (López H uebe, 1990). Los
exportadores latinoam ericanos de cereales y soja tam bién realizan ope
raciones de cobertura en las bolsas estadounidenses (Regúnaga, 1990). En
cuanto a los m etales, los exportadores latinoam ericanos son usuarios
activos d e las bolsas. Los p ro d u c to res d e cobre d e la reg ió n y los
procesadores de pro d u cto s de cobre sem ielaborados de Brasil, Chile,
M éxico y P erú h a n utilizado regularm ente la Bolsa de M etales de Lon
dres y la Bolsa de P roductos de N ueva York (Bande y M ardones, 1990),
au n q u e p ara u n a proporción relativam ente escasa de sus exportaciones
totales. Las au to rid ad es m exicanas y brasileñas h a n participado activa
m ente en futuros y opciones petroleros.
Las bolsas ofrecen dos tipos principales de in stru m en to s p a ra el
m anejo del riesgo en m ateria de productos básicos. El prim ero es u n
contrato de futuros, que es u n acuerdo de com pra o v en ta de u n producto
a u n precio d eterm inado en el presente, p ara entrega de la m ercancía
desp u és de tran scurrido cierto período. El beneficio de dichos contratos
al que se alude con m ás frecuencia es la cobertura de riesgos. Las ope
raciones de cobertura perm iten que los productores, los com erciantes y
los procesadores transfieran al m enos p arte del riesgo vinculado con las
fluctuaciones de precios a u n especulador, que espera obtener utilidades
com o resultado de u n a com isión y de las variaciones de precios.
El otro in stru m ento principal es la opci'on, que otorga al com prador el
derecho d e com prar o ven d er después de u n cierto lapso u n p roducto a
u n precio p redeterm inado, pero no le im pone la obligación de hacerlo.
M ientras u n contrato de futuros obliga a am bas partes contratantes a su
cum plim iento, q u ien adquiere u n a opción p u ed e rescindir el contrato, si
así lo estim a conveniente. Al igual que los futuros, las opciones p u ed e n
utilizarse p o r los productores p ara trasladar el riesgo de las variaciones
de precios.
Pese a los beneficios que suelen atribuirse a los m ercados de futuros
y opciones, éstos tam bién p lan tean problem as. Uno de ellos se refiere a
la liquidez: el vo lu m en de operaciones en casi todos los futuros y opcio
nes de pro d u cto s básicos, sobre todo con respecto a los m eses m ás ale
jados, no es m u y elevado. En general, el com ercio de opciones en las
bolsas de p roductos corresponde a vencim ientos de corto plazo y pocas
tr a n s a c c io n e s s e e x t ie n d e n a m á s d e u n a ñ o . S e e s tá d e s a r r o lla n d o e l
c o m e r c io e x tr a b u r s á til d e o p c io n e s c o n v e n c im ie n t o s d e h a s ta tr e s a ñ o s ,
p e r o e n g e n e r a l t o d a v ía r e s u lta d if íc il a d q u ir ir lo s in s t r u m e n t o s c o n
v e n c im ie n t o s m a y o r e s d e u n a ñ o q u e o fr e c e n la s b o ls a s p a r a m a n e ja r e l
r ie s g o d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s .
O tro p r o b le m a e s e l a lto c o s t o d e l u s o d e la s b o ls a s d e fu tu r o s y
o p c io n e s d e p r o d u c t o s b á s ic o s , d ir e c ta m e n te o m e d ia n t e in te r m e d ia r io s .
P ara p a r tic ip a r d ir e c ta m e n te , e s n e c e s a r io c o n v e r tir s e e n m ie m b r o d e
u n a b o ls a . A s im is m o , lo h a b it u a l e s te n e r u n a o fic in a e n la c iu d a d e n q u e
e s t á s itu a d a la b o ls a , y e l p a r tic ip a n te tie n e q u e c u m p lir c o n la s n o r m a s
d e s u f ic ie n c ia d e c a p ita l y p a g a r s e r v ic io s c o n ta b le s , a fin d e c u m p lir c o n
lo s r e q u is ito s e n m a te r ia d e a u d ito r ía e in f o r m e s . L o s c o s t o s t ie n d e n a
a c tu a r e n d e tr im e n to d e la s e m p r e s a s m á s p e q u e ñ a s . E l u s o in d ir e c to a
tr a v é s d e in t e r m e d ia r io s t a m b ié n tie n e c o s t o s , e n tr e o tr o s lo s c o r r e s p o n
d ie n t e s a d e p ó s it o s d e m a r g e n ( m a rg in deposits) y p e d id o s d e o p e r a c ió n
de m argen ( m a r g in c a l is ) , h o n o r a r io s p o r c o m is io n e s y g a sto s
o r g a n iz a c io n a le s (c o m o la c a p a c it a c ió n d e p e r s o n a l y e l a c c e s o c o tid ia n o
a la in f o r m a c ió n ). L a d e c is ió n d e lo s c o m p r a d o r e s y v e n d e d o r e s d e p r o
d u c t o s d e si d ic h o s c o s t o s s e ju s tific a n o n o d e p e n d e e n g r a n m e d id a d e
s u u b ic a c ió n , la m a g n it u d d e s u s o p e r a c io n e s c o m e r c ia le s y la fr e c u e n c ia
c o n q u e n e c e s it e n recu rrir a lo s m e r c a d o s .
A d e m á s d e e s t o s c o s t o s e x p líc it o s , h a y o tr o s a s p e c t o s im p líc ito s q u e
p o d r ía n d is u a d ir a lo s c o m e r c ia n te s d e recu rrir a lo s m e r c a d o s d e fu tu r o s
y o p c io n e s . U n o d e e llo s e s la b aja c o n fia b ilid a d d e s u s p r e c io s c o m o
v a r ia b le s p r e d ic t iv a s d e lo s q u e r e g ir á n e n e l fu tu r o p a r a la s c o tiz a c io n e s
c o n ta d o . D e h e c h o , e n u n n ú m e r o c r e c ie n te d e e s t u d io s e m p ír ic o s s e
o b s e r v a u n a te n d e n c ia a r e c h a z a r lo s p r e c io s d e fu tu r o s c o m o v a r ia b le s
p r e d ic t iv a s d e lo s p r e c io s c o n t a d o (s p o t) e n e l fu tu r o . (V é a s e C h o e , 1 9 9 0 ).9
L o h a b itu a l e s q u e lo s p r e c io s d e fu tu r o s d e lo s p r o d u c to s b á s ic o s p r o
n o s t iq u e n m a l lo s p r e c io s p a r a e n tr e g a in m e d ia ta p o s te r io r , y a s e a d e b i
d o a la in e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o , a e x p e c ta t iv a s ir r a c io n a le s o a. la e x is
te n c ia d e p r im a s d e r ie s g o . S in e m b a r g o , ta m b ié n r e s u lta e v id e n t e q u e
9 La técnica q u e suele u tilizarse con m ás frecuencia p a ra d etectar sesgos en los precios d e futu ro s
es realizar regresiones d e las v ariaciones d e los precios p a ra entrega in m e d ia ta respecto d el descuento
d e fu tu ro s. El análisis d e C hoe, b a sa d o exclusivam ente en los p ro d u c to s básicos, rechaza la hipótesis
que los m ercad o s d e fu tu ro s so n b u e n o s p ro n o sticad o res d e los precios co n tad o e n el fu tu ro , lo que
coincide con el re su lta d o d e otros estu d io s d e m ercad o s d e fu tu ro s con divisas. En su estu d io de ocho
p ro d u c to s d e g ra n in terés p a ra A m érica L atina y el C aribe, en el p e río d o 1980-88, concluyó q u e existían
p ru e b a s q u e n eg ab an la ra c io n a lid ad d e los precios d e futuros.
p u e d e n b r in d a r u n a e s t a b ilid a d d e c o r to p la z o , a c ie r to c o s to , a lo s p r o
d u c to r e s q u e t ie n e n a v e r s ió n a l r ie s g o . E n e s t e s e n t id o , lo s fu t u r o s y la s
o p c io n e s s o n e le m e n t o s p o s it iv o s .
P o r o tra p a r te , d iv e r s o s a n t e c e d e n t e s s u g ie r e n q u e lo s m e r c a d o s d e
fu t u r o s s o n p a r c ia lm e n te r e s p o n s a b le s d e m a y o r in e s t a b ilid a d d e lo s
p r e c io s d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s . L a in e s t a b ilid a d e x c e s iv a e n la s c o tiz a
c io n e s d e lo s m e r c a d o s d e fu t u r o s p u e d e tr a d u c ir s e e n u n a fr e c u e n te
v a r ia c ió n d e la r e la c ió n e n tr e lo s p r e c io s d e m e r c a d o f ís ic o s y d e fu tu r o s ,
lo q u e e x p o n e a lo s q u e s e d e d ic a n a o p e r a c io n e s d e c o b e r tu r a a r ie s g o s
d e m a s ia d o a m p lio s y a c o s t o s d e tr a n s a c c ió n m á s e le v a d o s . M u c h o s
e s p e c u la d o r e s o p e r a n s o b r e la b a s e d e h ip ó t e s is a ce r c a d e l c o m p o r t a
m ie n t o d e lo s a g e n t e s y p r e c io s d e l m e r c a d o . B a s á n d o s e e n in f o r m a c io
n e s s o b r e p r e c io s , v o lú m e n e s tr a n s a d o s , y d e m á s in d ic a d o r e s , e s t o s
e s p e c u la d o r e s a d o p ta n d iv e r s a s p o s ic io n e s e n e l m e r c a d o . C u a n d o u n
g r a n n ú m e r o d e e ll o s a d o p ta la m is m a p o s ic ió n , lo q u e e s fr e c u e n te , s u
a c tiv id a d tie n d e a c o r r o b o r a r s u s p r o n ó s t ic o s d e c o r to p la z o . S e d ic e q u e
im p u ls a n m o v im ie n t o s d e p r e c io s q u e v a n e n c o n tr a d e la s te n d e n c ia s d e
la s v a r ia b le s e c o n ó m ic a s f u n d a m e n t a le s , c o n lo q u e d is t o r s io n a n la s
s e ñ a le s d e la r g o p la z o q u e e n v ía e l m e r c a d o . E ste e fe c t o d is to r s io n a d o r
h a a u m e n ta d o e n lo s ú lt im o s a ñ o s , d e b id o a l in c r e m e n to d e lo s
e s p e c u la d o r e s in s tit u c io n a le s . É sto s to m a n d e c is io n e s s o b r e la b a s e d e
u n a c o m p a r a c ió n d e l r ie s g o y e l r e n d im ie n to q u e o fr e c e n d iv e r s o s in s
tr u m e n to s , y s u s p la z o s d e r e fe r e n c ia s o n e m in e n t e m e n t e d e c o r to p la z o .
L a s o le a d a s d e c o m p r a o v e n ta d e p r o d u c t o s p r o v e n ie n t e s d e e s t e tip o
d e r e a c c io n e s e x a g e r a n la s flu c tu a c io n e s d e p r e c io s n o r e la c io n a d a s c o n
la s v a r ia b le s e c o n ó m ic a s f u n d a m e n t a le s d e l m e r c a d o y, p o r lo ta n to ,
a c e n tú a n la in e s ta b ilid a d .
A d e m á s d e e s t a s lim ita c io n e s g e n e r a le s a n iv e l m u n d ia l, h a y e le m e n
to s q u e p o d r ía n lim ita r e n p a r tic u la r la u t ilid a d d e lo s m e r c a d o s d e
fu t u r o s p a r a lo s e x p o r ta d o r e s d e p r o d u c to s d e p a ís e s e n d e s a r r o llo . P o r
e je m p lo , la fa lta d e in f o r m a c ió n y e x p e r ie n c ia so b r e lo s m e r c a d o s d e
fu tu r o s p la n t e a u n p r o b le m a p a r a s u a p r o v e c h a m ie n to . P o r e je m p lo , e l
n iv e l d e c o b e r tu r a ó p tim a p u e d e se r m u y in fe r io r a la p r o d u c c ió n p r e
v is ta c u a n d o h a y m u c h a in c e r tid u m b r e c o n r e s p e c t o a lo s p r e c io s y la
p r o d u c c ió n . E s p o s ib le q u e s e a f u n d a m e n ta l d e te r m in a r la c a n tid a d q u e
d e b a c u b r ir s e , e n v e z d e p r o c e d e r s ie m p r e a u n a c o b e r tu r a in te g r a l. S e
r e q u ie r e e x p e r ie n c ia p a r a to m a r d e c is io n e s a l r e s p e c to . E n té r m in o s m á s
g e n e r a le s , lo s p a r tic ip a n te s d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo t ie n d e n a c o n ta r
c o n m e n o s in f o r m a c ió n a cerca d e la s t e n d e n c ia s q u e p u e d a n p e r m itir le s
to m a r d e c is io n e s r e n ta b le s o e v ita r p é r d id a s c u a n tio s a s .
L a s o p e r a c io n e s d e d e r iv a d o s , p o r o tr a p a r te , p u e d e n c o n v e r tir s e e n
u n a fu e n t e d e r ie s g o s a d ic io n a le s . E llo le a c o n te c ió a c o d e l c o , la g r a n
e m p r e s a c u p r e r a e s ta ta l d e C h ile . A p e s a r d e la e fic ie n c ia y a lta r e n ta b i
lid a d c o n q u e s e a d m in is tr a , e n fr e n tó u n a fu e r te p é r d id a p o r o p e r a c io n e s
fr a u d u le n ta s d e u n o p e r a d o r c o n fu tu r o s d e c o b r e . E ste o p e r a d o r , m á s
a llá d e c u b r ir p r o d u c c ió n fís ic a , e n lo q u e e l fu t u r o r e d u c e r ie s g o ,
in v o lu c r ó a la e m p r e s a e n o p e r a c io n e s e s p e c u la t iv a s . C o n e llo , a s u m ió
r ie s g o y p e r d ió . E l d e s a f o r tu n a d o e v e n t o t u v o r a s g o s s im ila r e s a lo s d e
B a r in g y S u m ito m o , e m p r e s a s q u e e x p e r im e n ta r o n , ta m b ié n a tr a v é s d e
u n s o lo o p e r a d o r , p é r d id a s d e a lr e d e d o r d e d ie z v e c e s la s d e c o d e l c o .
L a s n o r m a s d e s u p e r v is ió n p r u d e n c ia l r e s u lta n e s e n c ia le s p a r a e v ita r
fr a u d e s q u e s e p u e d e n p e r p e tr a r in d iv id u a lm e n t e d e s d e u n c o m p u ta d o r ,
a s í c o m o d ir e c t iv a s d e p o lític a q u e p r iv ile g ie n e l u s o d e e s o s m e r c a d o s
c o m o fu e n t e d e e s t a b iliz a c ió n y e le v a c ió n d e l p r e c io p r o m e d io r e c ib id o ,
a n te s q u e e s p e c u la c ió n , p o r p a r te d e lo s p a ís e s p r o d u c to r e s .
E n la m e d id a e n q u e lo s m e r c a d o s d e fu tu r o s p u e d a n r e d u c ir e l r ie s g o
y la in e s ta b ilid a d d e lo s p r e c io s , d e s e m p e ñ a r á n u n p a p e l im p o r ta n te e n
r e la c ió n c o n lo s p r o d u c to r e s d e p r o d u c to s b á s ic o s . S u u s o c r e c ie n te p o r
p a r te d e lo s p r o d u c to r e s y e x p o r ta d o r e s d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo in d ic a
q u e e s t o s a c to r e s c o n s id e r a n q u e la p a r tic ip a c ió n e n e s t o s m e r c a d o s
aca rrea b e n e fic io s . S in e m b a r g o , e s e v id e n t e q u e lo s m e r c a d o s d e fu tu r o s
n o h a n r e s u e lto e l p r o b le m a d e l r ie s g o (e n r e a lid a d , s ó lo s ir v e n p a ra
p a lia r p a r c ia lm e n te e l r ie s g o d e c o r to p la z o ) y e n a lg u n o s c a s o s , e s
p o s ib le q u e in c lu s o lo e x a c e r b e n . S e r e q u ie r e la a d o p c ió n d e m u c h a s m á s
m e d id a s d e tip o in s tit u c io n a l p a r a m e jo r a r la o p e r a c ió n d e lo s m e r c a d o s ,
y lo s a g e n te s e c o n ó m ic o s d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo t ie n e n q u e a m p lia r
s u s c o n o c im ie n t o s so b r e e l fu n c io n a m ie n t o d e lo s m e r c a d o s p a r a m ejo ra r
s u in s e r c ió n e x te r n a .
4 . C a p it a l e x t r a n je r o y c o m e r c io in t e r n a c io n a l
D u r a n te la ú lt im a d é c a d a , s e h a e s t a b le c id o u n v ín c u lo c a d a v e z m á s
e s tr e c h o e n tr e e l c a p ita l ex tr a n je r o y e l c o m e r c io in te r n a c io n a l. E n p r im e r
té r m in o , se h a d e s t in a d o m u c h a m á s in v e r s ió n ex tr a n je ra d ir e c ta ( ie d ) a
lo s se c to r e s e x p o r ta d o r e s q u e e n lo s p e r ío d o s in ic ia le s d e la p o s g u e r r a .
E n s e g u n d o lu g a r , u n a p o r c ió n c r e c ie n te d e l c o m e r c io in te r n a c io n a l lo
r e a liz a n la s e m p r e s a s tr a n s n a c io n a le s , y a s e a c o m o c o m e r c io in tr a fir m a
o m e d ia n t e c a d e n a s d e v e n ta a l d e ta lle o e m p r e s a s c o m e r c ia liz a d o r a s .
E n lo s a ñ o s s e te n ta , lo s p r é s t a m o s b a n c a r io s p r iv a d o s d e s p la z a r o n a
la i e d c o m o f u e n t e d e fin a n c ia m ie n to . E n t o d o c a s o , lo s a ñ o s s e te n ta
f u e r o n u n p e r ío d o d e a u g e d e l n a c io n a lis m o e c o n ó m ic o y s e n a c io n a li
z a r o n m u c h a s e m p r e s a s e x tra n jer a s. S in e m b a r g o , c o n e l in ic io d e la c r is is
d e la d e u d a y la s u s p e n s ió n d e lo s p r é s t a m o s d e la b a n c a p r iv a d a , lo s
p a ís e s e n d e s a r r o llo v o lv ie r o n a in te r e s a r s e e n a tra er i e d . A d e m á s d e la s
r e fo r m a s m a c r o e c o n ó m ic a s , m o d ific a r o n s u s n o r m a s s o b r e la i e d a fin d e
o fr e c e r c o n d ic io n e s m á s fa v o r a b le s . P o r e je m p lo , s e r e d u je r o n lo s c o n tr o
le s d e p r e c io s y c a m b ia r io s , y s e fa c ilitó la r e m e s a d e u t ilid a d e s . S e
m o d e r a r o n la s n o r m a s q u e r e g ía n e l in g r e s o d e la s e m p r e s a s tr a n s n a
c io n a le s ( e t ) a la s á r e a s r e s e r v a d a s o e s tr a té g ic a s , y s e lib e r a liz a r o n m á s
lo s c ó d ig o s so b r e in v e r s ió n e x tr a n je r a ( N a c io n e s U n id a s , 1992).
D e s p u é s d e u n t ie m p o , la s e m p r e s a s tr a n s n a c io n a le s c o m e n z a r o n a
r e s p o n d e r p o s it iv a m e n t e . E n e l c u a d r o II.2 s e p r e s e n t a n lo s flu jo s d e i e d
r e g is tr a d o s e n tr e 1981 y 1 9 9 4 . S e a d v ie r t e la r e c u p e r a c ió n d e l flu jo h a c ia
lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo d u r a n te e l s e g u n d o lu s tr o d e la d é c a d a d e 1 9 8 0
y s u a c e n tu a c ió n e n la d é c a d a d e 1990. A m é r ic a L a tin a fu e e n a lg u n a
m e d id a r e s p o n s a b le d e e s ta s flu c tu a c io n e s . L a i e d r e p u n tó e n la r e g ió n ,
a l p r in c ip io c o m o r e s u lta d o d e la c o n v e r s ió n d e d e u d a e n c a p ita l y la s
p r iv a t iz a c io n e s . E n lo s ú lt im o s a ñ o s , lo s flu jo s " n o r m a le s" d e i e d s e h a n
in c r e m e n ta d o ta m b ié n n o to r ia m e n te . (V é a s e e l c a p ít u lo IX, c u a d r o IX .4.)
U n a c a r a c te r ístic a im p o r ta n te d e lo s n u e v o s flu jo s d e in v e r s ió n e n lo s
p a ís e s e n d e s a r r o llo e s q u e s e h a n d e s t in a d o s o b r e to d o a lo s se c to r e s
e x p o r ta d o r e s y n o a la p r o d u c c ió n d e m a n u fa c tu r a s p a r a e l m e r c a d o
in te r n o , c o m o o c u r r ía e n d é c a d a s a n te r io r e s. E l p r e d o m in io d e la m a n u
fa c tu r a c o m o r e c e p to r a d e la i e d e n lo s a ñ o s s e t e n ta y o c h e n ta e s t u v o
d e te r m in a d o p o r la n a c io n a liz a c ió n d e la s e m p r e s a s d e p r o p ie d a d e x
tran jera q u e e x p lo t a b a n r e c u r s o s n a tu r a le s (p r in c ip a lm e n te p e t r ó le o y
m in e r ía ) y d e s e r v ic io s , q u e lle v a r o n a c a b o v a r io s d e lo s g o b ie r n o s d e
la r e g ió n e n lo s a ñ o s s e s e n ta y s e te n ta , a s í c o m o p o r e l e s t a b le c im ie n t o
d e fu e r te s r e s tr ic c io n e s a l in g r e s o d e c a p ita l e x tr a n je ro e n a c t iv id a d e s q u e
s e c o n s id e r a r o n e s tr a té g ic a s p a r a e l d e s a r r o llo n a c io n a l. P e r o , s in d u d a ,
e l fa c to r q u e c o n tr ib u y ó m á s fir m e m e n t e a c a n a liz a r la IED a la m a n u f a c
tu r a f u e e l e s t ilo d e d e s a r r o llo p r e d o m in a n te , b a s a d o e n la in d u s tr ia liz a
c ió n s u s tit u tiv a d e im p o r ta c io n e s , lo q u e in d u jo a e s ta b le c e r d iv e r s o s
m e c a n is m o s d e p r o te c c ió n d e lo s p r o d u c to r e s lo c a le s r e s p e c to d e s u c o m
p e te n c ia e x te r n a . L o s p r in c ip a le s p r o d u c to r e s in t e r n a c io n a le s o p ta r o n ,
e n to n c e s , p o r in s ta la r e m p r e s a s f ilia le s e n lo s p a ís e s d e m a y o r d e s a r r o llo
r e la tiv o d e la r e g ió n , p r o d u c ie n d o in s itu lo q u e se le s r e s tr in g ía tra n sa r
in t e r n a c io n a lm e n te , s o r t e a n d o d e e s ta m a n e r a la s b a r re r a s c o m e r c ia le s
p u e s t a s a la c o m p e t e n c ia e x te r n a .
P o s te r io r m e n te , d u r a n te lo s a ñ o s o c h e n ta , g r a n p a r te d e lo s g o b ie r n o s
la t in o a m e r ic a n o s m o d ific a r o n s u a c titu d c o n r e s p e c t o a la i e d , e s p e c ia l
m e n t e e n e l s e c to r d e lo s r e c u r s o s n a tu r a le s y e n m u c h o s p a ís e s s e s u
p r im ie r o n o fle x ib iliz a r o n la s r e s tr ic c io n e s q u e p e s a b a n e n la s a c tiv id a d e s
d e p e tr ó le o y m in e r ía . S im u ltá n e a m e n te , la a p lic a c ió n d e lo s p r o g r a m a s
d e a ju ste e s tr u c tu r a l e n lo s a ñ o s o c h e n ta c o n d u jo a la p r iv a t iz a c ió n d e
e m p r e s a s d e s e r v ic io s p ú b lic o s , a n te s r e s e r v a d o s p a r a e l E sta d o . T a m b ié n
fu e r o n s u a v iz a d a s la s lim it a c io n e s fija d a s a la a c c ió n d e la b a n c a e x tr a n
jera e n lo s m e r c a d o s fin a n c ie r o s lo c a le s . T o d o e llo c o n d u jo a c a m b io s
s ig n if ic a t iv o s e n la o r ie n t a c ió n s e c to r ia l d e la i e d e n la r e g ió n , a te n u a n d o
e l r o l d e la s m a n u fa c tu r a s c o m o p r in c ip a l r e c e p to r d e la in v e r s ió n e x tr a n
jera, a la v e z q u e fo r t a le c ie n d o e l p a p e l j u g a d o p o r lo s s e r v ic io s y la
e x p lo t a c ió n d e r e c u r s o s n a tu r a le s , e s p e c ia lm e n t e m in e r o s y e n e r g é tic o s
( c e p a l / u n c t a d , 1 9 9 7 ). E n a lg u n o s c a s o s , h a n s u p u e s t o in v e r s io n e s e n
r e c u r s o s n a tu r a le s . C h ile y C o lo m b ia s o n e je m p lo s d e s t a c a d o s d e p a ís e s
e n q u e la m a y o r ía d e lo s flu jo s r e c ie n te s d e IED s e h a d e s t in a d o a lo s
p r o d u c t o s p r im a r io s (c o b r e , s ilv ic u ltu r a y p e s c a e n C h ile ; p e tr ó le o y
c a r b ó n e n C o lo m b ia ). A lg u n o s p a ís e s la t in o a m e r ic a n o s — s o b r e t o d o
M é x ic o , p e r o ta m b ié n V e n e z u e la y B r a sil— h a n r e c ib id o flu jo s im p o r ta n
te s d e in v e r s io n e s e n e l s e c to r m a n u fa c tu r e r o . L o s s e r v ic io s , in c lu id a s la s
a e r o lín e a s y la s te le c o m u n ic a c io n e s , h a n a tr a íd o i e d e n g r a n e s c a la e n lo s
ú lt im o s a ñ o s.
E n e l c u a d r o II.3 s e v in c u la la i e d c o n la s e x p o r ta c io n e s d e m a n u f a c
tu r a s , e n p a r tic u la r d e filia le s e s t a d o u n id e n s e s y ja p o n e s a s e n p a ís e s e n
d e s a r r o llo , e n 1 9 8 2 y 1989. E l v a lo r a b s o lu to d e la s e x p o r ta c io n e s p r o d u
c id a s p o r la s e t s d e lo s d o s p a ís e s a u m e n t ó r á p id a m e n te . T a m b ié n se
in c r e m e n tó la p r o p e n s ió n e x p o r ta d o r a d e 22% a 33% e n e l c a s o d e la s
e m p r e s a s e s t a d o u n id e n s e s , y d e 33% a 39% e n e l d e la s ja p o n e s a s . N o
o b s ta n te , e n lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo e n s u c o n ju n to d is m in u y ó la p a r ti
c ip a c ió n e x tra n jera e n la s e x p o r ta c io n e s d e m a n u fa c tu r a s . E n e l c a s o d e
la s f ilia le s e s t a d o u n id e n s e s , la r e d u c c ió n d e s u p a r tic ip a c ió n e n la s e x p o r
ta c io n e s d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo (d e 6.7% a 5.7% ), p u e d e a tr ib u ir se e n
s u to t a lid a d a lo s p a ís e s a s iá tic o s . E n A m é r ic a L a tin a d ic h a p a r tic ip a c ió n

a u m e n t ó d e m a n e r a c o n s id e r a b le (d e 10.5% a 14.3% ).
E n A m é r ic a L a tin a , lo s d a t o s s o b r e la s m il e m p r e s a s (n a c io n a le s o
e x tr a n je r a s) m á s g r a n d e s d e la r e g ió n in d ic a n q u e e n 1 9 9 1 la s e t s g e
n e r a r o n e l 22% d e la s e x p o r t a c io n e s to t a le s y m á s d e l 44% d e s u s e x
p o r t a c io n e s d e m a n u f a c tu r a s (C a ld e r ó n , 1 9 9 4 ). C a b e d e s ta c a r la e s p e
c ia l r e le v a n c ia d e lo s p r o d u c t o s q u ím ic o s y d e c a u c h o , d e la m a q u in a r ia
e lé c tr ic a y n o e lé c tr ic a y d e lo s a u t o m ó v ile s , in d u s t r ia s e n q u e la s e m
p r e s a s e x tr a n je r a s g e n e r a r o n m á s d e l 75% d e la s e x p o r t a c io n e s . N o o b s
ta n te , e l m e r c a d o in t e r n o s i g u ió s i e n d o la a tr a c c ió n p r in c ip a l p a r a la s
m il e m p r e s a s m á s g r a n d e s , q u e s ó l o e x p o r ta r o n e l 17% d e s u p r o d u c
c ió n to ta l. S in e m b a r g o , e n e s t a c ifr a in f lu y ó m u c h o B r a sil, p a ís e n q u e
e l c o e f ic ie n t e d e e x p o r t a c ió n d e la s e t s (la s e x p o r t a c io n e s e x p r e s a d a s
c o m o p r o p o r c ió n d e la s v e n t a s t o t a le s ) f u e s ó l o d e 11%, c o m p a r a d o c o n
C h ile y M é x ic o e n q u e f u e d e 33% y 29% , r e s p e c t iv a m e n t e (C a ld e r ó n ,
1 9 9 4 ).
Ingreso de inversiones extranjeras directas

C u a d r o II. 2 .
a los países en desarrollo, por región, 1981-94
(Promedios anuales)
E c o n o m ía s M illo n e s d e d ó la r e s P o r c e n ta je s d e l to ta l d e f lu jo s
re c e p to ra s
1981-85 1986-90 1991-92 1993-94 1981-85 1986-90 1991-92 1993-94
Todos los países 48 819 147 701 157 887 206 580 100.0 100.0 100.0 100.0
Países en desarro llo 16 527 22 293 45 008 80 964 33.9 15.1 28.5 39.2
A frica (50) 1 293 1 413 2 219 2 781 2.7 1.0 1.4 1.4
A m érica L atina y
el C aribe (33) 4 624 6 696 13 737 20 959 9.5 4.5 8.7 10.2
A sia (25) 4 582 11 885 23 149 47 505 9.4 8.1 14.7 23.0
E uropa (12) 415 618 3 987 6 166 0.9 0.4 2.5 3.0
M edio O rien te (12) 5 628 1 681 1 916 3 554 11.5 1.1 1.2 1.7
F u e n t e : imp, Balance o f P aym ents Statistics Yearbook, v. 36 (1985), v. 41 (1990) y v. 46 (1995), y c e p a l, La in ver
sion extranjera en Am erica Latina y el Caribe, Inform e 1996, U n id a d C onjunta c e p a l - u n c t a d sobre E m presas
T ransnacionales.
Países en desarrollo: exportaciones de manufacturas de las filiales

C u a d r o II.3 .
extranjeras de propiedad mayoritaria estadounidense y japonesa, 1982 y 1989
Total exp ortacion es F iliales esta d o u n id en ses Filiales jap on esas“

d e m anufacturas (porcentajes) (porcentajes)
G rupo d e p a íses d e p a íses en
desarrollo
(M illones d e dólares) P artici P ro pensión Partici P ropensión

p ación a e x p o rta r11 pación a e x p o rta r11
T odos lo s p a íses en d esarrollo

1982 166 581 6.7 22.0 4.8 32.8
1989 451 986 5.7 33.1 2.9 39.2
Á frica
1982 10 579 1.6 - 0.2 8.2
1989 16 809 3.4 - 0.2 15.2
A sia y el Pacífico
1982 94 314 6.3 60.3 6.3 33.6
1989 332 120 4.2 56.2 3.5 40.2
A m érica Latina y el Caribe

1982 44 814 10.5 11.9 2.2 18.6
1989 71 315 14.3 21.4 1.1 23.9
N aciones U nidas, Inform e sobre la inversión en el m undo, 1992. Las empresas transnacionales como
F u e n te :
m o to res del crecim ien to , S a n tia g o d e C h ile , C e n tro d e la s N a c io n e s U n id a s so b re la s E m p re sa s
Transnacionales, 1992.
a Las cifras abarcan el p e río d o c o m p re n d id o en tre abril d e 1982 y m a rz o de 1983 y abril d e 1988 y
m arzo d e 1989, y co n stitu y en sólo u n a m u e stra de las filiales e n los países en desarrollo.
b La p ro p e n sió n a e x p o rta r se define com o la p ro p o rció n d el to tal de ven tas d e las filiales c orrespon
d ien te a exportaciones.
U n a s u b c a te g o r ía im p o r ta n te d e la s e x p o r ta c io n e s d e la s ETs c o r r e s
p o n d e a la s v e n t a s d e n tr o d e la s p r o p ia s e m p r e s a s , p r á c tic a c o n o c id a
c o m o " c o m e r c io in tra firm a " . U n e s t u d io in d ic a q u e e n 1 9 8 9 m á s d e u n
te r c io d e l c o m e r c io e x te r io r e s t a d o u n id e n s e s e ll e v ó a c a b o d e n tr o d e la s
e m p r e s a s ( o c d e , 1 9 9 2 ). C o n r e s p e c to a A m é r ic a L a tin a , e x is t e n a lg u n o s
d a to s so b r e e l c o m e r c io in tr a fir m a e s t a d o u n id e n s e ; p o r e je m p lo , e n 1 9 8 9
e l 27% d e la s e x p o r ta c io n e s d e M é x ic o a lo s E s ta d o s U n id o s y e l 42%
d e la s im p o r t a c i o n e s d e s d e e s e p a í s c o r r e s p o n d i e r o n a o p e r a c i o
n e s in tr a fir m a e s t a d o u n id e n s e s ( N a c io n e s U n id a s , 1 9 9 2 ). E n e l c a s o d e
B ra sil, la s e s t im a c io n e s c o r r e s p o n d ie n te s a 1 9 9 0 in d ic a n q u e 14% d e la s
e x p o r ta c io n e s d e m a n u fa c tu r a s a lo s E s ta d o s U n id o s c o n s is tie r o n e n tr a n
s a c c io n e s in tr a fir m a e s t a d o u n id e n s e s (B a u m a n n , 19 9 3 ). L o s s e c to r e s d e
v e h íc u l o s a u to m o to r e s y d e e le c tr ó n ic a p a r tic ip a n m u y a c tiv a m e n te e n
e s ta fo r m a d e c o m e r c io .
L a im p o r ta n c ia c r e c ie n te d e la s tr a n s a c c io n e s in tr a fir m a p u e d e p la n
te a r c ie r to s p r o b le m a s p a r a lo s p a ís e s e n d e sa r r o llo . E l r e e m p la z o d e la s
tr a n s a c c io n e s d e m e r c a d o p o r la s r e a liz a d a s a l in te r io r d e la s e m p r e s a s ,
e n tr e o tr a s c o s a s , p o d r ía r e d u c ir la s e n s ib ilid a d d e lo s flu jo s c o m e r c ia le s
a lo s p r e c io s r e la tiv o s , lo q u e d is m in u ir ía , p o r e je m p lo , la e fic a c ia d e la
p o lític a ca m b ia r ia . L a s p o lític a s a d u a n e r a y fis c a l ta m b ié n p o d r ía n v e r s e
a fe c ta d a s , d a d o q u e la s o p e r a c io n e s in te r n a s d e la s e m p r e s a s fa c ilita n e l
u s o d e p r e c io s d e tr a n s fe r e n c ia y d if ic u lta n la im p o s ic ió n d e tr ib u to s y
la a d o p c ió n d e m e d id a s a n tid u m p in g .
S in e m b a r g o , la in v e r s ió n d ir e c ta n o e s la ú n ic a fo r m a e n q u e la s e t s
h a n a u m e n t a d o la s e x p o r ta c io n e s d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo . E s p e c ia l
m e n t e e n A s ia o r ie n ta l, p e r o ta m b ié n , a u n q u e e n m e n o r m e d id a , e n
A m é r ic a L a tin a , la s u b c o n tr a ta c ió n h a v e n id o c o b r a n d o c a d a v e z m a y o r
im p o r ta n c ia . G e r e ffi (1 9 9 4 ) d is t in g u e tr e s n iv e l e s d e s u b c o n tr a ta c ió n . E l
m á s p r im a r io s o n la s z o n a s fr a n c a s in d u s tr ia le s , q u e s e e s p e c ia liz a n e n
e l m o n ta je d e b ie n e s m a n u f a c tu r a d o s s e n c illo s , e s p e c ia lm e n t e p r e n d a s d e
v e s t ir y a r tíc u lo s e le c tr ó n ic o s . (V é a s e e l c a p ít u lo V .3.) E l s e g u n d o n iv e l
e s la " s u b c o n tr a ta c ió n d e p r o v is ió n d e c o m p o n e n t e s " , a c t iv id a d q u e
s u p o n e la fa b r ic a c ió n y e x p o r ta c ió n d e p ie z a s y p a r te s p a r a in d u s tr ia s
te c n o ló g ic a m e n t e a v a n z a d a s , c u y o m o n ta je fin a l s u e le e fe c tu a r s e e n lo s
p a ís e s d e s a r r o lla d o s . L a s in d u s tr ia s a u t o m o v ilís t ic a y d e c o m p u t a d o r a s
s o n e je m p lo s p r o m in e n te s d e r a m a s q u e u t iliz a n e s t a fo r m a d e s u b
c o n tr a ta c ió n . E l ú lt im o n i v e l c o r r e s p o n d e a la " fa b r ic a c ió n d e a r tíc u lo s
o r ig in a le s " o la p r o d u c c ió n d e b ie n e s d e c o n s u m o te r m in a d o s p o r e m
p r e s a s lo c a le s . D ic h o s b ie n e s s e c o n fe c c io n a n d e a c u e r d o a la s e s p e c i
fic a c io n e s d e g r a n d e s c a d e n a s d e v e n t a a l p o r m e n o r , q u e lu e g o lo s
c o m e r c ia liz a n e n e l ex ter io r . E l g r u e s o d e e s ta a c tiv id a d s e d e s a r r o lla e n
A s ia o r ie n t a l, d o n d e m ú l t ip l e s e s l a b o n a m ie n t o s h a c ia a tr á s c o n la s
e c o n o m ía s lo c a le s la h a n tr a n s fo r m a d o e n u n a e ta p a im p o r ta n te p a ra
a lc a n z a r e l g r a d o s u p e r io r e n m a te r ia d e e x p o r ta c io n e s , e s d e c ir la p r o
d u c c ió n y c o m e r c ia liz a c ió n d e b ie n e s c o n e l n o m b r e d e lo s p r o p io s fa
b r ic a n te s d e e c o n o m ía s d e r e c ie n te in d u s tr ia liz a c ió n ( e r i s ) . (E n r e la c ió n
c o n la s u b c o n tr a ta c ió n e n la in d u s tr ia d e l c a lz a d o d e B ra sil, v é a s e e l
r e c u a d r o II.2.)
S L H C O \ I R A l A ( . I Ó \ PA RA I A s I \ ] ’O RI A l I O M S ÜRASII I Ñ A S DI: C A L Z A D O
Brasil ha p asado a sor un exportador im portante d e calzad o do cuoro, com o

p u ed e observarse en el cuadro siguiente:
A ño M iles de pares exp ortad os M iles do dólares
198(1 49 030 386 872

1989 169 979 1 238 280
I lav varios factores qu e explican el éxito do Brasil en este cam po, en el

que otros exportadores poten ciales, com o A rgentina, no han ten id o la misma
suerte. Kn prim er lugar, Brasil p o see una ventaja com parativa en m ateria de
calzado, pues cuenta con cuero y m ano d e obra barata, a u n q u e esto tam bién
ocurre en Argentina y Uruguay, en cuanto al cuero. En se g u n d o térm ino, las
políticas del gobierno brasileño fom entaron las exportaciones; éstas incluían
su b sid ios, una política cambiaría eficiente, créditos y asistencia en materia de
com ercialización. Sin em bargo, estas p olíticas no habrían bastado por s¡ solas
para qu e las em presas penetraran con fuerza en el m ercado estad ou n id en se.
En tercer lugar, los im portadores e sta d o u n id en ses decidieron convertir a
Brasil en una fuente im portante d e calzad o barato. A través de sus agentes,
proporcionaron los conoc im ien tos técnicos necesarios, el acceso al m ercado
estad ou n id en se y la protección contra las tentativas d e los productores de los
Estados U nidos de lim itar el ingreso del i a lzad o brasileño a d ich o país.
l.o s agen tes esta d o u n id en ses participan en tod os los asp ectos del proce
so productivo d e la s em presas brasileñas fabricantes d e calzado. Realizan
investigaciones sobro la m oda v igen te y confeccionan prototip os d e determ i
nad os estilos, para lu ego transform arlos en m uestras qu e se v en d en a m a
yoristas y m inoristas en los Estados U n id os. D esp u és qu e é sto s realizan sus
p ed id os, los agen tes d e exportación n egocian con las fábricas que producirán
el calzado. También se cercioran d e qu e esas fábricas com pren el cuero e s
pecificad o y su pervisan la producción para asegurarse d e que las entregas
sean oportunas y, por últim o, despachan el i alzado.
A n ivel global, los agen tes v las em presas im portadoras lograron im p e
dir que se im pusieran m ed id as proteccionistas contra el calzad o brasileño.
En cam bio, los fabricantes d e acero e sta d o u n id en ses lograron qu e se im p u
sieran san ciones a lo s productores brasileños, que en este caso son em presas
estatales v capitalistas p rivad os locales. N o cabe d u d a qu e las em presas

siderúrgicas esta d o u n id en ses son p olíticam en te m ás p od erosas que las del
cal/«ido, pero para los fabricantes brasileños tam bién es im portante contar?1
con aliad os en el m ercado im portador, qu e tienen grandes inLereses en juego.
A los productores brasileños les desagrada el p od er d e los agen tes d e
exportación, pero la m ayoría estim a q u e no cuentan con capacidad propia d e
com ercialización. F slo es indudable, ya qu e la m avoría d e las em presas fa
bricantes d e calzad o son p eq u eñ as (m en os de 50 em p lea d o s en prom edio).
A dem ás, la m oda cambia con frecuencia, lo qu e ex ig e contar con inform ación
actualizada. También resulta o n eroso instalar o fu in a s en lo s lista d o s U nidos,
V contratar y capacitar personal. Las com ision es que cobran los agen tes son
generalm ente bajas, en torno al 3%, pero las cadenas m u n d iales de prod u c
ción y com ercializai ion son las qu e su elen obtener m ayores utilidades, l ’or
en d e, lo s productores latinoam ericanos tendrían qu e esforzarse por buscar
canales de com ercialización, ya sea nacionales o internacionales, en vez de
esperar a qu e les com pren su s productos.
I i.lM L Id fiv c C .isn n . " I le w t o p in i'n l -Ir.ili'R v m R r.i/il: I h c p o litim i r c n n c u n i u t in á n slc in l c x p u r l

p iiiiiin tiu n , 1964-1990", (.liMTicioón p,ir,i el liliiK i d e d o c to ! vl’li. 1)1, L n iv o is u L id J e U ic io n c in -
L a s ERls d e A s ia o r ie n ta l h a n lo g r a d o e n fr e n ta r lo s e fe c t o s d e lo s s a
la r io s e le v a d o s y la s c u o ta s d e im p o r ta c ió n , q u e p o d r ía n m a r g in a r la s d e
la s u b c o n tr a ta c ió n , m e d ia n t e e l e s t a b le c im ie n t o d e u n p r o c e s o d e " fa b ri
c a c ió n tr ia n g u la r " . E n e s t e p r o c e s o , la s c a d e n a s d e v e n ta a l p o r m e n o r
e n tr e g a n p e d id o s a lo s fa b r ic a n te s d e la s ERis, q u e a s u v e z su b c o n tr a ta n
lo s s e r v ic io s d e fá b r ic a s d e p a ís e s c o n b a jo s sa la r io s, c o m o C h in a o V ie t-
n a m . E l tr iá n g u lo s e c o m p le t a c u a n d o lo s b ie n e s s e d e s p a c h a n a l p a ís
in d u s t r ia liz a d o c o m o p a r te d e la c u o ta fija d a a e s t o s ú lt im o s p r o d u c to r e s .
E sta s r e d e s tr ia n g u la r e s s e e s t á n e x t e n d ie n d o ta m b ié n a A m é r ic a L a tin a
y e l C a r ib e y Á fr ic a .
L a s e m p r e s a s c o m e r c ia liz a d o r a s ta m b ié n s o n o tr o m e d i o u t iliz a d o
p o r e l c a p it a l e x tr a n je r o p a r a p r o m o v e r la s e x p o r t a c io n e s d e lo s p a ís e s
e n d e s a r r o llo . E ste e s u n f e n ó m e n o q u e s e d a p r in c ip a lm e n t e e n A s ia ,
p e r o s u im p a c t o s e h a p r o p a g a d o a o tr a s r e g io n e s e n d e s a r r o llo . L a s
e m p r e s a s c o m e r c ia liz a d o r a s m á s im p o r t a n t e s s o n la s g ig a n t e s c a s sogo
shosha d e J a p ó n , q u e t ie n e n o f ic in a s e n c a s i t o d o s lo s p a ís e s d e l m u n d o
y o f r e c e n s e r v i c io s d e c o m e r c ia liz a c ió n , fin a n c ie r o s y d e in f o r m a c ió n a
o tr a s e m p r e s a s . E n u n c o m ie n z o s ir v ie r o n p a r a q u e la s g r a n d e s e m p r e s a s
m a n u fa c tu r e r a s d e l p r o p io J a p ó n s e d e s p la z a r a n a l e x te r io r , p e r o c u a n d o
é s t a s d eja r o n d e n e c e s ita r e s a a y u d a , la s sogo shosha s e v o lc a r o n h a c ia la s
e m p r e s a s ja p o n e s a s m á s p e q u e ñ a s y a la s d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo
(K o jim a y O z a w a , 19 8 4 ).
L a s e m p r e s a s c o m e r c ia liz a d o r a s ja p o n e s a s h a n d e s a r r o lla d o u n a in
te n s a a c tiv id a d e n A sia . S e e s t im a q u e s u p a r tic ip a c ió n e n e l c o m e r c io d e
lo s p a ís e s d e A s ia y e l P a c ífic o a s c e n d ía a 17% a c o m ie n z o s d e la d é c a d a
d e 1 9 8 0 (K u w a y a m a , 1 9 9 2 ). A fin e s d e lo s a ñ o s o c h e n ta , la sogo shosha
m á s g r a n d e m a n e ja b a u n p r o m e d io d e d o s a tr e s m il m illo n e s d e d ó la r e s
a n u a le s d e e x p o r ta c io n e s e im p o r ta c io n e s la tin o a m e r ic a n a s , lo q u e s ig
n ific a q u e la s e m p r e s a s m e r c a n tile s c o n tr o la b a n m á s d e la m ita d d e l
c o m e r c io d e 18 m il m illo n e s d e d ó la r e s d e A m é r ic a L a tin a c o n J a p ó n .
A d e m á s , d u r a n te la d é c a d a d e 1 9 8 0 d ic h a s e m p r e s a s c o m e n z a r o n a p r o
m o v e r la s e x p o r ta c io n e s la t in o a m e r ic a n a s a te r c e r o s p a ís e s , in c lu id o s lo s
E s ta d o s U n id o s . S e g ú n e s t im a c io n e s , m a n e ja r o n a lr e d e d o r d e 10% d e l
c o m e r c io to ta l d e A m é r ic a L a tin a , q u e a lc a n z ó a 2 0 0 m il m illo n e s d e
d ó la r e s e n 1989 (S ta llin g s , 1 9 9 1 ).
E n a lg u n o s c a s o s , la s sogo shosha a c tú a n s i m p le m e n t e c o m o in t e r m e
d ia r ia s , y s e e n c a r g a n d e l tr a n s p o r te y fin a n c ia m ie n to d e lo s b ie n e s
p r o d u c id o s p o r e m p r e s a s in d e p e n d ie n t e s . E n o tr o s , a d q u ie r e n u n a p e
q u e ñ a p a r te d e l c a p ita l s o c ia l d e u n a e m p r e s a , a fin d e c o n ta r c o n u n a
fu e n t e d e a b a s t e c im ie n to s e g u r a o e jercer m á s in f lu e n c ia e n la d e t e r m i
n a c ió n d e la c a lid a d d e lo s p r o d u c to s . O tra d e s u s f u n c io n e s h a c o n s is
tid o e n d e s c u b r ir o p o r t u n id a d e s d e in v e r s ió n e in c o r p o r a r a o tr a s e m p r e
s a s ja p o n e s a s , q u e s u m in is tr a n la m a y o r p a r te d e l c a p ita l. E n lo s ú lt im o s
a ñ o s , p a r te d e e s a s in v e r s io n e s s e h a c a n a liz a d o a e m p r e s a s m ix ta s c o n
fir m a s e s t a d o u n id e n s e s (p o r e je m p lo , p a r a la p r o d u c c ió n d e g a s n a tu r a l
líq u id o e n V e n e z u e la y c o b r e e n C h ile ). L a s o p e r a c io n e s c o n p a r tic ip a
c ió n d e la s e m p r e s a s c o m e r c ia liz a d o r a s h a n o fr e c id o m e jo r e s p o s ib ilid a
d e s d e a c c e s o a l m e r c a d o ja p o n é s a lo s p a ís e s e n d e sa r r o llo .
5. C o m e r c io in t e r n a c io n a l y m e d io a m b ie n t e
L o s fa c to r e s a m b ie n ta le s s e e s tá n c o n v ir tie n d o r á p id a m e n te e n u n e le m e n
to im p o r ta n te d e l c o m e r c io in te r n a c io n a l. D e s d e e l p u n to d e v is ta d e lo s
p a ís e s e n d e sa r r o llo , s e h a c o n s id e r a d o a m e n u d o q u e la s p r e o c u p a c io n e s
a m b ie n ta le s s o n u n a fo r m a m á s d e p r o t e c io n is m o d e la s n a c io n e s in d u s
tr ia liz a d a s . S in e m b a r g o , e l te m a e s c ie r ta m e n te m á s p r o fu n d o . E l m e d io
a m b ie n te e s tá p a s a n d o a se r u n a s p e c t o d e la c o m p e t it iv id a d in t e r n a c io
n a l, lo q u e p u e d e im p o n e r c o s t o s p e r o ta m b ié n c o n fe r ir v e n ta ja s.
E n la d é c a d a d e 1 9 9 0 h a n id o s u r g ie n d o c r e c ie n te s e x ig e n c ia s d e
d e s e m p e ñ o a m b ie n ta l, q u e r e q u ie r e n c a m b io s e n la s e s tr a te g ia s y e n lo s
p r o c e s o s d e to m a d e d e c is ió n d e lo s a g e n te s e c o n ó m ic o s . A lg u n a s in d i
c a c io n e s c la r a s d e la d ir e c c ió n q u e a d o p ta e s t e p r o c e s o e n lo s p a ís e s
d e s a r r o lla d o s s o n la m e n o r p r o p o r c ió n d e r e c u r s o s n a tu r a le s y d e g e n e r a
c ió n d e d e s e c h o s e n e l p r o d u c to fin a l, la a d o p c ió n d e e s tr ic ta s le g is la c io
n e s a m b ie n ta le s y la s c r e c ie n te s e x ig e n c ia s d e l c o n s u m id o r . E s to s h e c h o s
e s t á n c o n d u c ie n d o a l r e d is e ñ o d e lo s p r o c e s o s in d u s tr ia le s , d e lo s c a n a le s
d e c o m e r c ia liz a c ió n y d e lo s s is te m a s d e e lim in a c ió n d e r e s id u o s y p r o
d u c to s u sa d o s.
A n te lo s n iv e le s c r ític o s q u e e s tá n a lc a n z a n d o lo s v o lú m e n e s d e d e s e
c h o s y r e s id u o s y la c r e c ie n te e s c a s e z d e v e r te d e r o s y s itio s d e d e p ó s ito ,
la e lim in a c ió n d e u n p r o d u c to a l té r m in o d e s u v id a ú til s e e stá e n c a r e
c ie n d o ca d a v e z m á s , c o n lo q u e la o p c ió n d e l reciclaje, la r e u tiliz a c ió n y
la m in im iz a c ió n d e lo s d e s e c h o s p u e d e to r n a r se e n u n a a lte r n a tiv a e c o n ó
m ic a m e n te r e n ta b le p a ra e l p r o d u c to r . P o r s u p a r te , lo s c o n s u m id o r e s
c o m ie n z a n a c o n sid e r a r la c a lid a d a m b ie n ta l c o m o u n e le m e n to d is tin t iv o
y d e s e a b le d e lo s p r o d u c to s . U n a in d ic a c ió n d e e sta te n d e n c ia s o n lo s
r e s u lta d o s d e u n a r e c ie n te e n c u e s t a r e a liz a d a e n F ra n cia , q u e d e m o s tr ó
q u e lo s c o n s u m id o r e s e s tá n d is p u e s t o s a p a g a r m á s s i tie n e n la c e r tid u m
bre d e q u e lo s p r o c e s o s d e p r o d u c c ió n d e lo s b ie n e s q u e c o m p r e n s o n
m e n o s c o n ta m in a n te s (F ran cia, M in iste r e d e l'e n v ir o n n e m e n t, 1993).
O tro in d ic a d o r d e e s ta te n d e n c ia , q u e s u p e r a e l p r o b le m a d e la c o n
t a m in a c ió n y s e e x t ie n d e a la c o n s e r v a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a tu r a le s
r e n o v a b le s , e s e l q u e o fr e c e n a lg u n o s e s t u d io s d e m e r c a d o r e a liz a d o s e n
E u r o p a r e s p e c to d e la m a d e r a . É s to s d e m u e s t r a n q u e u n a p r o p o r c ió n
s ig n ific a tiv a y c r e c ie n te d e c o n s u m id o r e s e sta r ía n d is p u e s t o s a p a g a r
m á s p o r p r o d u c to s d e m a d e r a p r o v e n ie n t e s d e e x p lo t a c io n e s fo r e s ta le s
s u s te n ta b le s (I n s titu to M u n d ia l d e R e c u r s o s , 19 9 3 ).
L o a n te r io r r e s p o n d e a u n p r o c e s o d e d if e r e n c ia c ió n d e p r o d u c to s ,
v in c u la d o al in t e r é s e n s u c a lid a d y s u c o n tr o l. D ic h o in te r é s s e refleja
e n la a c titu d c o m b a t iv a a s u m id a p o r e l c o n s u m id o r d e lo s p a ís e s m á s
d e s a r r o lla d o s , e n la a c c ió n d e lo s " g r u p o s v e r d e s," y d e o r g a n iz a c io n e s
d e v e c in o s , y fin a lm e n te e n la to m a d e c o n c ie n c ia d e lo s p a r tid o s p o lític o s
tr a d ic io n a le s . E sto s e h a s u m a d o a la s p r e s io n e s q u e la p r o p ia in d u s tr ia
h a e je r c id o s o b r e lo s g o b ie r n o s , p a r a im p e d ir la " c o m p e te n c ia d e sle a l" d e
p r o d u c to s g e n e r a d o s e n e c o n o m ía s s in r e s tr ic c io n e s a m b ie n ta le s , y h a
h e c h o q u e lo s g o b ie r n o s s e p r e o c u p e n d e im p o n e r r e s tr ic c io n e s a la cir
c u la c ió n d e m e r c a d e r ía s n o c iv a s p a ra e l m e d io a m b ie n te .
E fe c tiv a m e n te , d e s d e h a c e a lg ú n t ie m p o s e h a n v e n id o d e s a r r o lla n d o
d iv e r s o s s is te m a s d e c o n tr o l d e c a lid a d d e la p r o d u c c ió n y lo s p r o d u c to s .
H a y d o s d in á m ic a s q u e in te r e s a d e s ta c a r a l r e s p e c to . P o r u n a p a r te , a
m e d id a q u e e s t o s s is te m a s s e in c o r p o r a n a l m e r c a d o , v a n s ie n d o o b jeto
d e n o r m a liz a c ió n , y p a s a n d o p r o g r e s iv a m e n te d e s is t e m a s v o lu n t a r io s a
s is t e m a s fo r m a le s y e n a lg u n o s c a s o s o b lig a to r io s . P o r o tra p a r te , la
p r e o c u p a c ió n p o r lo s s is t e m a s d e c a lid a d h a d e ja d o d e c e n tr a r se e n la
c a lid a d d e l p r o d u c to p a ra e n fa tiz a r la c a lid a d d e la g e s t ió n , e n e l e n t e n
d id o q u e e s t a ú lt im a d e te r m in a la p r im e r a . E n la a c tu a lid a d c o m ie n z a n
a a p a r e c e r n o r m a t iv a s q u e im p o n e n e x ig e n c i a s r e la t iv a s a l im p a c t o
a m b ie n ta l d e l p r o d u c to e n t o d a s la s fa s e s d e s u c ic lo d e v id a : d e s d e la
p r o d u c c ió n d e lo s in s u m o s n a tu r a le s q u e r e q u ie r e h a s ta e l d e s t in o fin a l
d e lo s r e s id u o s q u e g e n e r a u n a v e z q u e e s c o n s u m id o o q u e te r m in a s u
v id a ú til.
L a f lu id e z y la e s t a b ilid a d d e l c o m e r c io m u n d ia l r e q u ie r e n d e u n
c o n ju n to d e n o r m a s d e b id a m e n t e h o m o lo g a d a s , so b r e la b a s e d e c r ite r io s
c o m ú n m e n t e a c e p ta d o s , e in c o r p o r a d a s a a c u e r d o s in te r n a c io n a le s . U n
in s tr u m e n t o e s p e c ífic o , q u e h a c o m e n z a d o a a d q u ir ir u n a im p o r ta n c ia
c a d a v e z m a y o r , s o n lo s " s e llo s d e c a lid a d a m b ie n ta l." (V é a s e e l r e c u a d r o
II.3 .) E s to s s e llo s im p o n e n n u e v a s p a u t a s q u e c o m ie n z a n a c o n s titu ir
fa c to r e s e x te r n o s c a d a v e z m á s d e te r m in a n te s d e l c o m e r c io y q u e se
d e b e n c o n s id e r a r e n to d a e s tr a te g ia e x p o r ta d o r a .
E n r e la c ió n c o n lo s s e llo s a m b ie n ta le s c a b e d e s ta c a r lo s in t e n to s q u e
a p u n ta n a la c e r tific a c ió n a n iv e l m u n d ia l d e la m a d e r a p r o v e n ie n t e d e
b o s q u e s b ie n m a n e j a d o s (" m a d e r a c o n s e llo v e r d e " ). U n in d ic a d o r d e la s
p r o y e c c io n e s q u e e s t o p u e d e te n e r e s e l c a m b io q u e s e h a p r o d u c id o e n
e l m e r c a d o e s t a d o u n id e n s e q u e , c a d a v e z m á s c o n s c ie n te d e la im p o r ta n
c ia d e p r o te g e r lo s b o s q u e s n a tiv o s , h a r e c h a z a d o m u e b le s p r o v e n ie n t e s
d e M a la s ia , T a ila n d ia e I n d o n e s ia e la b o r a d o s c o n m a d e r a s n a tiv a s d if í
c ilm e n te r e n o v a b le s . E sto h a te n id o , p o r o tr a p a r te , u n im p a c to fa v o r a b le
e n la s e x p o r ta c io n e s c h ile n a s d e p r o d u c to s fa b r ic a d o s c o n m a d e r a d e
p in o r a d ia ta ( p r o v e n ie n t e d e p la n t a c io n e s ) , c u y a d e m a n d a a u m e n t ó
e n t o n c e s s ig n if ic a t iv a m e n t e e n d ic h o m e r c a d o . E s p r e v is ib le q u e e n e l
I.O S " S u n » A \1lilL .V l M l V l \ l:L l<( )1’ \
A fines d e 1992. lo«, m inistros del m ed io am biente di' la C om u n id ad Europea *

acordaron establecer un sistem a en virtud del cual se otorgara un se llo s
am biental uniform e para toda Europa.
En cada Estado m iem bro existirá una organización responsable del otor
gam ien to del sello, sobre la base d e un conjunto d e principios qu e d eben ser I
d efin id os por un com ité com unitario en el qu e estarán representados los
gobiernos, las industrias, los consum idores, organ ism os no gubernam entales
am bientalistas y los sindicatos.
En la actualidad se d iscu te el estab lecim ien to de esto s sello s para un
conjunto de p rodu ctos basado en el com portam iento am biental de éstos, en
térm inos de con su m o d e agua y energía v reciclabilidad d e a lgu n os d e su s
com p onen tes. D ichos productos son las m aquinas d e lavar ropa y vajilla, las
am polletas, las lacas para el cabello, el p.ipel d e uso general y el papel l\i- i
giénico. I o que se procura e s qu e los productos lleven una etiqueta con una
descripción detallada d e su s características, de m od o qu e el con su m id or
tenga la p osib ilid ad de elegir librem ente lo qu e com pra, con tan d o con infor
m ación sobre el im pacto am biental d e su elección.
Lisia iniciativa no está exenta de críticas. L abe destacar, sin em bargo, que
la m ayoría d e ellas apuntan a corregir y perfeccionar el instrum ento, en
térm in os d e esta b lecer m ejores criterios en relación con la d u ración y
reciclabilidad d e los productos, ciertos proced im ien tos d e evalu ación y la
existencia de una suerte d e inventario del ciclo de vid a en el m ercado e u
ropeo, entre otros. Al parecer, no se p o n í1 en duda la necesidad di- inform ar
al consum idor sobre esto s asp ectos d e la "calidad am biental'' d e los produc-
l u.Tili- J s.il/rn.in, i <■ ii-b’i: ¡-iM n -*;< Lct-i:!’’. ■■. I'.ui- llvn.v.ii/tKion di-1 oiiyvi.inun
v. TV-virrullo JioiiñrriKos íi ■!r i »i. Wy!. I
c a s o d e la m a d e r a e l " se llo v e r d e " s e c o n v ie r t a e n u n fa c to r d e c o m p e -

t it iv id a d d e e s t e b ie n , c u y a a u s e n c ia p u e d e lle g a r in c lu s o a d e ja r lo al
m a r g e n d e u n a p r o p o r c ió n c r e c ie n te d e lo s m e r c a d o s m u n d ia le s . E s
b a s ta n te p r o b a b le q u e o tr o s b ie n e s p r o v e n ie n t e s d e lo s r e c u r s o s m a r in o s
y o tr o s r e c u r s o s n a tu r a le s r e n o v a b le s r e c ib a n u n tra to sim ila r , y a s e a d e
lo s g o b ie r n o s o d e lo s c o n s u m id o r e s .
E n lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s , la s p r e s io n e s e je r c id a s p a r a lo g r a r u n
m e jo r m a n e jo d e l m e d io a m b ie n te h a n p r o d u c id o la in t e r n a liz a c ió n d e
lo s c o s t o s p e r tin e n te s . A n iv e l in s tit u c io n a l s e tr a d u je r o n e n la a d o p c ió n
e n la s n a c io n e s d e la O C D E e n 1 9 8 5 d e l p r in c ip io d e " q u ie n c o n ta m in a
p a g a " . L a fo r m u la c ió n d e l p r in c ip io tie n e e l o b je tiv o d e c o n ta b iliz a r e l
im p a c to a m b ie n ta l y c la s ific a r la s f u e n t e s g e n e r a d o r a s d e a c u e r d o a d i
c h o im p a c to , h a s t a e s e m o m e n t o n o c o n tr o la d o e c o n ó m ic a m e n t e . E n
c a m b io , e n lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo , in c lu id a A m é r ic a L a tin a , e n g e n e r a l
n o se in c o r p o r a n e s t o s c o s t o s e n e l p r e c io d e la s m a te r ia s p r im a s , q u e s o n
s u p r in c ip a l ru b ro e x p o r ta b le (B ig g s , 1 9 9 2 ). E sta a s im e tr ía t ie n d e a a c e n
tu a r e l d e te r io r o d e lo s té r m in o s d e l in te r c a m b io p a r a é s t o s .
E n tre la s c a u s a s d e la a s im e tr ía s e e n c u e n tr a la m a y o r d e b ilid a d
in s tit u c io n a l d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo , la f r a g ilid a d d e s u m a r c o ju r í
d ic o y r e g u la d o r , y la e s c a s a c a p a c id a d d e m o n ito r e o y fis c a liz a c ió n d e l
d a ñ o a m b ie n ta l. T al v e z u n a c a u s a m á s d e f o n d o s e a e l m e n o r in te r é s q u e
e x is te e n e s o s p a ís e s p o r in te r n a liz a r lo s c o s t o s a m b ie n ta le s e n s u s p r in
c ip a le s e x p o r ta c io n e s , a c a u s a d e l te m o r a p e r d e r c o m p e t it iv id a d e n lo s
m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s .10
L a ló g ic a d e l c o m e r c io m u n d ia l, p o r lo ta n to , e s t á ll e v a n d o a q u e , p o r
la v ía d e la e str u c tu r a d e p r e c io s in te r n a c io n a le s , t o d o s lo s p a ís e s (t o d o s
lo s c o n s u m id o r e s ) e s t é n a s u m ie n d o lo s c o s t o s m o n e t a r io s d e l c o n tr o l d e l
d e te r io r o a m b ie n ta l e n lo s p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s — in t e r n a liz a d o e n e l
p r e c io d e s u s p r o d u c t o s d e c o n s u m o in te r n o y e n s u s e x p o r ta c io n e s — y
fin a n c ia n d o a l m is m o t ie m p o s u s e s f u e r z o s d e in n o v a c ió n d e s t in a d o s a
la a d o p c ió n d e t e c n o lo g ía s lim p ia s , la m in im iz a c ió n d e lo s r e s id u o s , y e l
a h o r r o d e e n e r g ía y m a te r ia s p r im a s. A s u v e z , la s p é r d id a s p a tr im o n ia
le s p o r c a u s a s a m b ie n ta le s e n lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo s o n a s u m id a s
e x c lu s iv a m e n t e p o r é s t o s . A fa lta d e u n a tr a n s fe r e n c ia d e e s t o s c o s t o s al
p r o d u c to , d e h e c h o s e e s t á s u b s id ia n d o a s u s c o n s u m id o r e s e n t o d o e l
m u n d o , y e s t e s u b s id io a m b ie n ta l o c u lt o d e s a lie n ta e l d e s a r r o llo y la
im p la n ta c ió n d e t e c n o lo g ía s lim p ia s y o tr o s m e d i o s d e m a n e jo n o d e g r a
d a n te d e l a m b ie n te .
P a ra e v ita r e s ta s itu a c ió n , lo s p a ís e s d e l h e m is f e r io su r tie n e n q u e
e n c o n tr a r u n a m a n e r a d e in c lu ir e n s u s p r e c io s lo s c o s t o s d e la p r o te c
c ió n d e l m e d io a m b ie n te , e s d ec ir , lo s g a s t o s q u e s u p o n g a la in s ta la c ió n
d e e q u ip o s d e s c o n t a m in a n t e s y la a d o p c ió n d e p r o c e s o s lim p io s , a sí
i0 2 En sen tid o estricto, se tra ta d e u n co m p o n en te esp u rio d e c o m petitividad, en la m e d id a que la

falta d e n o rm a s am b ien tales lleve a su b estim a r e incluso ig n o ra r u n costo real d e p ro d u cció n o u n a
e x te rn a lid ad negativa. En el m ism o sen tid o se ubica la n o a p ro p iación d e la renta económica p o r p arte
d e los p aíses d o n d e se e n cu e n tran localizados los recursos n atu rales.
c o m o d e lo g r a r u n u s o s u s te n ta b le d e lo s r e c u r s o s n a tu r a le s , e s p e c ia l
m e n t e lo s n o r e n o v a b le s . L a s o lu c ió n ó p tim a se r ía recu rrir a u n a n e g o
c ia c ió n in te r n a c io n a l, e n la q u e s e in c lu y e r a a p r o d u c to r e s d e r e c u r s o s
n a tu r a le s d e lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s y d e la s n a c io n e s e n d e sa r r o llo . A s í
s e p o d r á e v ita r e l te m o r d e a c tu a r in d iv id u a lm e n t e , p o s ib le m e n t e a r r ie s
g á n d o s e a la p é r d id a d e m e r c a d o s .
S i la a c c ió n m u ltila te r a l n o fu e r a v ia b le , d e t o d o s m o d o s lo s p a ís e s d e
la r e g ió n p o d r ía n in ic ia r u n p r o c e s o d e id e n t ific a c ió n d e a lg u n o s p r o d u c
to s lim p io s , p o r lo s c u a le s p o d r ía n c o b r a r u n p r e m io . L o s p r o d u c to s
a g r íc o la s s o n e s p e c ia lm e n t e p r o m is o r io s e n e s e s e n t id o , p o r h a b e r s e
d e m o s tr a d o q u e lo s c o n s u m id o r e s d e lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s e s t á n d is
p u e s t o s a p a g a r m á s p o r a lim e n to s s a n o s . A d e m á s , c o m o s e in d ic ó a n te s ,
se r ía im p o r ta n te in ic ia r u n p r o c e s o e n la r e g ió n c o n e l o b je to d e m e jo r a r
la c a p a c id a d in s tit u c io n a l p a r a e m p r e n d e r u n m o n ito r e o y fis c a liz a c ió n
d e l d a ñ o a m b ie n ta l y a s e g u r a r e l c u m p lim ie n t o d e lo s a c u e r d o s in te r n a
c io n a le s .
E s o b v io q u e , e n e l fu tu r o c e r c a n o , e s o s c a m b io s lle g a r á n a se r c o m
p o n e n t e s e s e n c ia le s d e la c o m p e t it iv id a d in te r n a c io n a l, y lo s p a ís e s q u e
lo s in c o r p o r e n p r im e r o te n d r á n la p o s ib ilid a d d e a d q u ir ir v e n ta ja s c o m
p e titiv a s . L a s n a c io n e s d e A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e , y la s d e l h e m i s
fe r io s u r e n g e n e r a l, y a e s t á n a tr a s a d a s a l r e s p e c t o y n o d e b e r ía n e sp e r a r
m á s t ie m p o p a r a a v a n z a r e n e s t e te r r e n o . E s m á s , la a p e r tu r a c o m e r c ia l
y la p r o m o c ió n d e la s e x p o r t a c io n e s p u e d e n a g r a v a r e l d a ñ o a lo s
e c o s is t e m a s q u e y a e s t á p r o v o c a n d o e l s is te m a p r o d u c tiv o . E n e l a n á lis is
d e lo s te m a s r e la c io n a d o s c o n la tr a n s fo r m a c ió n p r o d u c tiv a , p a r a e n fr e n
tar la s e x ig e n c ia s d e u n s is te m a m á s a b ie r to y tr a n s n a c io n a l, d e b ie r a
o to r g a r s e e s p e c ia l a te n c ió n a e s t e a s p e c t o d e la s u s te n ta b ilid a d .
C a p i t u l o III
DESEMPEÑO DE LAS EXPORTACIONES EN AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE
1. L a r e o r i e n t a c i ó n h a c i a e l e x t e r i o r
La d é c a d a d e 1 9 8 0 e n la r e g ió n s e c a r a c te r iz ó in ic ia lm e n te p o r la s p o l í
tic a s d e a ju ste a d o p ta d a s p a r a h a c e r fr e n te a la r e str ic c ió n e x te r n a ( c e p a l ,
1 9 8 4 a ). P r o g r e s iv a m e n te , s in e m b a r g o , la s m e d id a s s e fu e r o n e n c a m in a n
d o h a c ia u n a r e o r ie n ta c ió n g lo b a l d e la p o lític a e c o n ó m ic a q u e , e n tr e
o tr o s a s p e c t o s , in c lu ía d r á s tic a s r e fo r m a s c o m e r c ia le s . L u e g o d e tr á n s ito s
n o e x e n t o s d e u n e le v a d o c o s t o s o c ia l, la m a y o r ía d e lo s p a ís e s d e la
r e g ió n h a c o n s e g u i d o ta n to in c r e m e n ta r s u s c o e f ic ie n t e s d e e x p o r ta c io n e s
c o m o m ejo ra r c o n s id e r a b le m e n t e la g e s t ió n d e la p o lític a e c o n ó m ic a , lo
q u e s e h a r e fle ja d o e n la r e d u c c ió n d e la in f la c ió n , m e jo r d e s e m p e ñ o
fis c a l y, a in ic io s d e lo s a ñ o s n o v e n t a , e n c ie r ta r e c u p e r a c ió n d e l c r e c i
m ie n t o y, e n m e n o r m e d id a , d e la s ta s a s d e a h o r r o e in v e r s ió n .
E l m a y o r tip o d e c a m b io r e a l in d u c id o p o r la c r is is d e la d e u d a e x
te r n a y la p r o p ia r e c e s ió n in te r n a a q u e c o n d u je r o n la s p o lític a s d e a ju ste
e n la p r im e r a m it a d d e lo s a ñ o s o c h e n ta , y lu e g o la s r e fo r m a s c o m e r c ia
le s , fa v o r e c ie r o n u n a s ig n ific a tiv a m o d if ic a c ió n e n la e str u c tu r a p r o d u c
tiv a , c o n r e e s tr u c tu r a c ió n d e e m p r e s a s , d e s a p a r ic ió n d e a lg u n a s y a p a
r ic ió n d e n u e v a s a c tiv id a d e s .
E sa g r a d u a l tr a n s fo r m a c ió n d e la e str u c tu r a p r o d u c tiv a e n c u e n tr a s u
e x p r e s ió n e n e l m a y o r c o e fic ie n te e n tre la s e x p o r ta c io n e s y e l p r o d u c to y
e n la d iv e r s ific a c ió n d e la s m is m a s , e n a u m e n t o s d e la c o m p e t itiv id a d d e
u n n ú m e r o c r e c ie n te d e e m p r e s a s y e n u n a n o ta b le m ejo r ía e n la c a p a c id a d
e m p r e s a r ia l p a ra ex p lo r a r lo s m e r c a d o s e x te r n o s y a c c e d e r a e llo s.
T al r e e s tr u c tu r a c ió n p r o d u c tiv a , c a r a c te r iz a d a e n tr e o tr o s e le m e n t o s
p o r u n in c r e m e n to e n la p r e s e n c ia r e la tiv a d e r u b r o s e x p o r ta b le s e n la
91
p r o d u c c ió n to ta l, h a d a d o m u e s tr a s d e m a y o r fle x ib ilid a d p a r a a d a p ta r s e
a lo s c a m b io s e n lo s p r e c io s r e la t iv o s y a la s t e n d e n c ia s d e lo s m e r c a d o s
m u n d ia le s . L o s a v a n c e s e n c u a n to a la e s t a b ilid a d e c o n ó m ic a h a n fa
v o r e c id o la m a y o r a flu e n c ia d e in v e r s ió n e x tr a n je r a d ir e c ta y, e n g e n e r a l,
e l m a y o r a c c e s o a fin a n c ia m ie n to e x te r n o a s í c o m o a la p r o p ia r e p a tr ia
c ió n d e c a p ita le s , e n a lg u n a s e c o n o m ía s . G r a c ia s a e s o , h a n r e p u n ta d o la s
ta s a s d e in v e r s ió n , s i b ie n d e m o d o a ú n in s u fic ie n te . P o r ú lt im o , y n o
m e n o s im p o r ta n te , la r e a d e c u a c ió n d e lo s e s q u e m a s d e c o o p e r a c ió n e
in t e g r a c ió n r e g io n a l h a c ia u n a m o d a lid a d a b ie r ta , h a p e r m it id o q u e s e
s u s c r ib a n d iv e r s o s a c u e r d o s c o m e r c ia le s o r ie n t a d o s a e s ta b le c e r z o n a s d e
lib r e c o m e r c io o a u tiliz a r e l c o m e r c io in tr a r r e g io n a l c o m o u n in s tr u
m e n t o p a ra m ejo r a r la in s e r c ió n in te r n a c io n a l d e la s e c o n o m ía s d e la
r e g ió n .
L o s r e s u lt a d o s e c o n ó m i c o s d e in i c io s d e lo s a ñ o s n o v e n t a m u e s t r a n
q u e h a h a b id o c ie r ta r e c u p e r a c ió n d e l c r e c im ie n t o , e n b u e n a m e d id a
a s o c ia d a a la n u e v a s it u a c ió n d e la s c u e n t a s e x te r n a s . E n p a r tic u la r , s e
d e s t a c a e n e s t e c a s o la tr a n s fe r e n c ia n e t a d e r e c u r s o s q u e e s t á r e c ib ie n
d o la r e g ió n d e s d e e l e x te r io r , y q u e c o n t r ib u y ó a fin a n c ia r e l d é f ic it
r e g io n a l e n c u e n ta c o r r ie n te (4% d e l PIB e n 1 9 9 3 -9 4 ); é s t e m o s tr ó u n a
t e n d e n c ia c r e c ie n te e n tr e 1 9 9 0 y 1 9 9 4 , e n f u n c ió n d e u n a s im ila r e v o
lu c i ó n d e l b a la n c e d e b ie n e s y s e r v ic io s . (V é a s e e l c u a d r o III.1 .) L a
t e n d e n c ia s e q u e b r ó a b r u p ta m e n te e n 1 9 9 5 , p r in c ip a lm e n t e e n M é x ic o
y A r g e n tin a .
C u ad ro III. 1. América Latina: Balance comercial y en cuenta corriente, 1983-95

(P orcentajes del PIB )
1983-89 1990 1991 1992 1993 1994 1995c
C uenta corriente“ -1.0 -0.5 -1.8 -3.2 -4.1 -4.2 -2.8
Balance com ercial

d e b ien es y serv icio sb 3.3 2.5 0.7 -1.1 -1.6 -1.8 -0.5
c e p a l, cifras en dólares d e 1980, sobre la b a se d e inform aciones oficiales de 19 países.

F u e n te :
a Es ig u a l al u so n eto d e a h o rro externo. b A l b alan ce a precios d e 1980 se le su m ó el efecto d e la relación
de precios del intercam bio. c C alculado con las tasas d e v ariació n d e cifras e n d ó lares d e 1990.
DESEMPEÑO DE LAS EXPORTACIONES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 93
a) E xp o rta cio n es: u n a m ira d a de largo p la zo
H a s id o b aja, e n g e n e r a l, la r e la c ió n q u e h a e x is t id o e n tr e la e x p a n s ió n
d e la s e x p o r ta c io n e s y e l c r e c im ie n to e c o n ó m ic o g lo b a l e n lo s p a ís e s d e
la r e g ió n d u r a n te e l d e c e n io d e 1 9 8 0 . E l v ín c u lo e n tr e a m b a s v a r ia b le s ,
s e d e b ilit ó d u r a n te la c r is is d e lo s a ñ o s o c h e n ta c u a n d o , p o r u n la d o , la
r e c e s ió n a fe c tó e l n iv e l d e a c tiv id a d in te r n a y, p o r o tr o la d o , la n e c e s id a d
d e l a ju ste e x te r n o d io im p u ls o a l c r e c im ie n to d e la s e x p o r ta c io n e s . C o n
e s c a s a s e x c e p c io n e s , s o n t o d a v ía r e c ie n te s lo s p r o c e s o s d e a p e r tu r a , q u e
h a n r e d u c id o e l s e s g o a n tie x p o r ta d o r d e la p o lític a e c o n ó m ic a , y lo s
p r o c e s o s d e e s t a b iliz a c ió n q u e h a n a c o m p a ñ a d o lo s in c e n t iv o s al
e x p o r ta d o r c o n m e n o r e s r itm o s in f la c io n a r io s y m a y o r d is c ip lin a fisc a l.
P o r o tr o la d o , lo s t ip o s d e c a m b io re a l c o m p a r a t iv a m e n t e e le v a d o s c o n
q u e s e in i c ia r o n t a l e s p r o c e s o s h a n t e n d i d o , e n m u c h o s c a s o s , a
e r o s io n a r s e p o r e fe c t o d e la n u e v a a b u n d a n c ia d e fin a n c ia m ie n to e x te r n o
e n lo s a ñ o s n o v e n ta .
A s í, e n tr e 1 9 7 0 y 1 9 9 5 , e l v o lu m e n d e la s e x p o r ta c io n e s d e b ie n e s d e
la r e g ió n c r eció a u n r itm o a n u a l d e 4.5% . E x c lu id a V e n e z u e la , p a r a a isla r
p a r te d e l e fe c t o d e lo s c a m b io s e n lo s p r e c io s y v o lú m e n e s d e la s e x p o r
t a c io n e s d e c o m b u s tib le s , la e x p a n s ió n a lc a n z ó a l 6.7% a n u a l. (V é a s e e l
c u a d r o III.2.)
H a y p o r lo m e n o s d o s p u n t o s im p o r ta n te s q u e d e sta c a r e n e l d e s e m
p e ñ o e x p o r ta d o r d e e s t e c u a r to d e s ig lo . E n p r im e r lu g a r , e n 15 d e lo s
18 p a ís e s lis t a d o s e n e l c u a d r o III.2, e l e s f u e r z o e x p o r ta d o r (r e fle ja d o e n
la ta s a d e c r e c im ie n to d e la r g o p la z o d e l v o lu m e n e x p o r ta d o ) fu e su p e r io r
a la v a r ia c ió n , e n e l m is m o p e r ío d o , d e l p o d e r d e c o m p r a d e la s e x p o r
ta c io n e s . L a s r a z o n e s p a r a e s e d ife r e n c ia l e s t á n a s o c ia d a s , e v id e n t e m e n
te, al tip o d e e s p e c ia liz a c ió n c o m e r c ia l d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n , y a s u s
c o n s e c u e n c ia s p a r a la e v o lu c i ó n d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e la c a n a sta d e
e x p o r ta c ió n .
E l s e g u n d o p u n t o a d e s ta c a r e s q u e p a r a d ie z d e e s o s p a ís e s (y p a r a
e l to ta l d e la r e g ió n ) la ta sa d e c r e c im ie n t o d e la s e x p o r ta c io n e s d e b ie n e s
fu e s u p e r io r a la d e l pib e n e s o s 2 5 a ñ o s . P e r o h a y d if e r e n c ia s im p o r ta n te s
e n tr e s u b p e r ío d o s , c o m o lo m u e s tr a e l c u a d r o III.2.
E l a lto c r e c im ie n to d e l pib lo g r a d o e n lo a ñ o s s e t e n ta fu e a c o m p a ñ a d o
d e u n a a ú n m á s e le v a d a e x p a n s ió n d e l v o lu m e n d e la s e x p o r ta c io n e s d e
b ie n e s (6% y 6.4% , r e s p e c t iv a m e n t e ).
C u ad ro III.2. América Latina: R itm o de crecimiento de las exportaciones

de bienes y del producto interno bruto, 1970-95
(D olares de 1980; tasas de variación anual)
1970-80 1980-90 1990-95

E xportaciones E xportaciones E xportaciones
PIB Volu- Poder PIB Volu- Poder PIB Volu- Poder

men compra men compra men compra
A rgentina 2.8 2.1 3.2 -0.9 7.1 2.4 5.7 7.1 6.6
B olivia 3.9 -1.7 7.0 0.0 1.4 -2.4 3.6 9.3 4.3
Brasil 8.6 8.2 5.3 1.5 6.5 4.2 2.7 7.1 8.7
C olom bia 5.4 3.7 5.5 3.7 6.4 4.9 4.3 5.4 7.7
C osta Rica 5.5 3.8 4.1 2.3 4.3 3.9 4.5 11.1 10.1
C hile 2.5 7.4 1.3 2.8 6.6 4.8 7.1 9.7 12.0
E cuador 8.9 14.6 13.3 1.9 6.2 3.6 3.4 8.8 5.6
El S alvador 3.1 4.6 4.7 -0.1 -3.1 -9.5 5.5 14.9 22.7
G uatem ala 5.7 6.4 6.3 0.8 -0.7 -1.8 4.1 5.8 7.3
H aití 4.7 6.7 6.5 -0.4 1.7 -3.4 -5.8 -9.3 -8.6
H o n d u ra s 5.6 4.1 3.9 2.3 1.2 1.3 3.3 0.4 3.9
M éxico 6.7 10.2 14.4 1.6 8.8 4.8 0.7 10.5 8.2
N icaragu a 0.2 -1.1 -1.6 -1.4 -0.7 -3.2 1.4 6.5 4.3
Paraguay 8.7 7.3 5.2 3.2 11.8 16.1 3.0 5.5 11.5
Perú 3.9 2.3 1.5 -1.2 -2.3 -4.7 5.5 8.3 8.5
R ep ú b lica D o m inicana 7.1 4.9 3.9 3.0 0.2 -4.7 3.8 -0.7 1.9
U ru g u a y 3.0 5.4 -0.5 0.5 5.0 4.7 3.4 2.7 2.8
V enezuela 1.8 -5.8 10.1 0.4 1.6 -0.7 2.9 4.7 -0.7
A m érica Latina(18) 5.6 2.0 6.6 1.2 5.4 2.7 3.0 7.8 7.2
A m érica Latina(17)
(ex clu id o V enezuela) 6.0 6.4 5.8 1.3 6.3 3.5 3.0 8.0 7.7
F u e n te : cépal, s o b r e la b a s e d e in f o r m a c io n e s o fic ia le s .
El p e r ío d o 1 9 8 0 -9 0 , a p e s a r d e u n a u g e e x p o r ta d o r , fu e d e r e c e s ió n o
le n t o c r e c im ie n to e n to d a la r e g ió n , e n v ir t u d d e lo s a ju s te s d e la d e m a n
d a in te r n a e f e c t u a d o s p a r a h a c e r fr e n te a la c r is is d e la d e u d a o e n
p r o c u r a d e la e s t a b iliz a c ió n . E l d in a m is m o d e la s e x p o r ta c io n e s , e n lo s
m u c h o s c a s o s e n q u e lo h u b o , p o c o p u d o in c id ir , p o r s í s o lo , p a r a c o n
trarrestar lo s e fe c t o s d e e s o s a ju s te s s o b r e e l n iv e l d e a c tiv id a d .
E n e l p e r ío d o 1 9 9 0 -9 5 t u v o lu g a r u n a r e c u p e r a c ió n g r a d u a l d e l c re
c im ie n to d e la r e g ió n , q u e s e r e flejó e n q u e la ta s a m e d ia d e a u m e n t o d e l
PIB r e m o n t ó a 3% a n u a l, lu e g o d e h a b e r s id o a p e n a s 1.2% a n u a l e n tr e
1980 y 1 9 9 0 . H a y s ie t e p a ís e s c o n u n a u m e n t o d e la s e x p o r ta c io n e s s u
p e r io r a l p r o m e d io r e g io n a l d e 7.8% . S e is d e e llo s tie n e n ta s a s d e e x p a n
s ió n d e l p i b ta m b ié n s u p e r io r e s a la m e d ia r e g io n a l d e 3% . (V é a s e e l
c u a d r o III.2.) A m e d id a q u e lo s e n to r n o s m a c r o e c o n ó m ic o s d e la r e g ió n
s e v a n n o r m a liz a n d o , la a s o c ia c ió n e n tr e d in a m is m o e x p o r ta d o r y d e s a
r r o llo p r o d u c tiv o p a r e c e fo r ta le c e r s e . C o m o s e e x p o n e m á s a d e la n t e (c a
p ít u lo s V a VIII) e s a v a r ia c ió n n o s u r g e e s p o n t á n e a m e n t e , s in o q u e e s tá
r e la c io n a d a c o n la n a tu r a le z a y c a lid a d d e la s p o lític a s m a c r o e c o n ó m ic a s ,
c o m e r c ia le s y d e d e s a r r o llo p r o d u c tiv o .
b) E l d ese m p eñ o exp o rta d o r reciente
E n lo s a ñ o s o c h e n ta , lo s p a ís e s d e la r e g ió n m o d ific a r o n d r á s tic a m e n te
s u e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo , e n a r m o n ía c o n la s t e n d e n c ia s m u n d ia le s d e
g lo b a liz a c ió n e c o n ó m ic a , r e o r ie n tá n d o la h a c ia la s e x p o r ta c io n e s . E llo se
refleja e n lo s c a m b io s r e g is tr a d o s p o r lo s r e s p e c t iv o s c o e f ic ie n t e s d e
a p e r tu r a e x p o r ta d o r a . L o s a u m e n t o s m á s a c e n tu a d o s (s u p e r io r e s a 50%
d e l c o e fic ie n te ) d e la o r ie n t a c ió n e x p o r ta d o r a e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 9 3 — s i b ie n
a p a rtir d e d if e r e n te s g r a d o s d e a p e r tu r a — h a n s id o lo s d e A r g e n tin a ,
B ra sil, C o sta R ica , C h ile , E c u a d o r , M é x ic o , P a r a g u a y y U r u g u a y . (V é a s e
e l g r á fic o III.1.)
C h ile y U r u g u a y y a h a b ía n a v a n z a d o s i g n if i c a t i v a m e n t e e n e s t a
d ir e c c ió n e n la d é c a d a a n te r io r .11 La r e g ió n , e n s u c o n ju n to , e le v ó s u
c o e fic ie n t e d e e x p o r ta c io n e s d e 14% e n 1 9 8 0 , a 21% e n 1 9 9 0 y a 26%
d e l p i b e n 1995 ( m e d id o e n d ó la r e s d e 1 9 8 0 ). S i b ie n e s t a c ifra c o n tin ú a
s ie n d o in t e r n a c io n a lm e n te b a ja , r e s p e c to d e l p r o m e d io d e lo s p a ís e s e n
31 Es sab id o que, en general, se detecta u n a relación in v ersa entre el ta m a ñ o económ ico d e u n p aís
y su g ra d o d e a p e rtu ra ex p o rtad o ra. Ello era p a rtic u la rm e n te claro en la reg ió n d u ra n te los años setenta,
con A rg en tin a, B rasil y M éxico, com o las econom ías con m e n o r coeficiente exportador. En los ú ltim o s
años, tal relación es m en o s d irecta en ta n to la op ció n p o r estrategias e x p o rta d o ra s b u sca in crem en tar
el coeficiente d e exportaciones com o u n objetivo d e la política económ ica, con relativa in d ep en d en cia
d el ta m a ñ o económ ico. A sí, p o r ejem plo, h o y C hile y M éxico m u e stra n m ay o res coeficientes d e e x p o r
tación q u e varias econom ías d e m e n o r ta m a ñ o relativo.
d e s a r r o l lo /2 s e trata d e u n r á p id o in c r e m e n to e n u n b r e v e la p s o y q u e
y a in c lu y e n u e v e p a ís e s c u y a s e x p o r ta c io n e s c o n s t it u y e n 30% o m á s d e l
p r o d u c to . (V é a s e e l g r á fic o III. 1.)
G rá fic o III.1. América Latina y el Caribe: Relación entre las exportaciones de

bienes y servicios y el PIB (%) a /
1992-1994
Brasil
Argentina
México
Paraguay
REGION
Colombia
Rep. Dominicana
Haití
Guatemala
Perú H IB p iiP S P i^
Chile
Uruguay
Bolivia
Ecuador r n jm m m
Nicaragua l ( P | B i | | ( P i
Venezuela B lp ||p |B p lW
El Salvador j ||S Í B ^ M l ? m " f
Costa Rica
Honduras SW985BSM*
Panamá
0
Exportaciones / PIB
F u e n t e : c e p a l , e n dó lares d e 1980, sobre la b ase d e cifras oficiales.

a / Los p aíses fu ero n o rd e n a d o s d e a cu e rd o con el coeficiente d el p e río d o 1979-81.
12 El 21% d e las ex p o rtacio n es sobre el PIB q u e d e te n tab a la región en 1990 es sim ilar al coeficiente
e x p o rta d o r p ro m e d io d e la O CDE, su p e ra larg am en te a los coeficientes d e 10% d e EE.UU. y d e Japón,
su p era lev em en te al p ro m e d io d e las econom ías en desarro llo d e bajos ingresos y es inferior al p ro m e d io
d e las econom ías e n desarro llo d e in g reso s m ed io s y altos (Banco M undial, 1991a).
E sta r e o r ie n ta c ió n d e A m é r ic a L a tin a h a c ia la s e x p o r ta c io n e s n o h a
s id o , s in e m b a r g o , s u f ic ie n t e p a r a r e v e r tir e l d e te r io r o d e la p o s ic ió n
r e la tiv a d e la r e g ió n e n e l c o m e r c io in te r n a c io n a l. (V é a s e n u e v a m e n t e e l
c u a d r o 1.4.)
2. Esfu e r z o e x p o r t a d o r y t é r m in o s d e l in t e r c a m b io
E l c o n s id e r a b le e s f u e r z o e x p o r ta d o r q u e r e a liz ó la r e g ió n d u r a n te lo s
a ñ o s o c h e n ta y p r in c ip io s d e lo s a ñ o s n o v e n t a s e v io s ig n ific a tiv a m e n te
m e r m a d o — e n té r m in o s d e p o d e r d e c o m p r a d e la s e x p o r ta c io n e s — p o r
la te n d e n c ia a la c a íd a d e l v a lo r u n ita r io d e la s e x p o r ta c io n e s , p r in c ip a l
fa cto r r e s p o n s a b le d e l d e te r io r o d e lo s té r m in o s d e l in te r c a m b io r e g is tr a
d o e n e l p e r ío d o . (V é a s e e l g r á fic o III.2.) A s í, e n e l la p s o 1 9 8 0 -9 5 , m ie n
tra s la r e g ió n e x p a n d ió 146% e l v o lu m e n d e s u s e x p o r ta c io n e s (6.2%
a n u a l), e l v a lo r d e la s m is m a s s ó lo s e in c r e m e n tó 85% (4.2% a n u a l), p o r
e fe c t o d e u n a c a íd a a c u m u la d a d e p r e c io s d e v e n t a (n o o b s t a n te u n a
s ig n ific a tiv a r e c u p e r a c ió n e n 1 9 9 4 -9 5 ). E sa s itu a c ió n s e e x p lic a e n b u e n a
m e d id a p o r la d e p e n d e n c ia a ú n e le v a d a d e lo s p r o d u c to s p r im a r io s c o n
b a jo g r a d o d e e la b o r a c ió n , c u y o s p r e c io s m u e s tr a n u n a te n d e n c ia d e c r e
c ie n t e y, e n to r n o a e lla , c ic lo s m u y m a r c a d o s .
E sta e v o lu c ió n d e lo s p r e c io s d e la s e x p o r ta c io n e s la tin o a m e r ic a n a s y
d e lo s té r m in o s d e l in te r c a m b io e n la d é c a d a d e 1 9 8 0 s e in s c r ib e e n la s
te n d e n c ia s d is p a r e s d e lo s p r e c io s d e l p e t r ó le o , d e lo s o tr o s b ie n e s p r i
m a r io s y d e lo s p r o d u c to s m a n u f a c tu r a d o s e n lo s m e r c a d o s in te r n a c io
n a le s . E n lo s a ñ o s s e te n ta , d e s p u é s d e l p r im e r im p a c to d e lo s p r e c io s d e l
p e tr ó le o so b r e la in f la c ió n m u n d ia l, lo s té r m in o s d e l in te r c a m b io d e la
m a y o r ía d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n s e m a n t u v ie r o n o s c ila n d o e n to r n o a
u n a te n d e n c ia e s t a c io n a r ia , h a s t a fin e s d e la d é c a d a , y e l p o d e r d e c o m
p r a d e la s e x p o r ta c io n e s s e e x p a n d ió g e n e r a lm e n te a la p a r d e lo s v o l ú
m e n e s e x p o r ta d o s .
A p a r tir d e 1 9 8 0 s e p r o d u jo u n q u ie b r e d e e s a s te n d e n c ia s . L o s p r e c io s
d e l p e tr ó le o , lu e g o d e u n s e g u n d o a u g e , d e s c e n d ie r o n a n iv e l e s r e a le s
in fe r io r e s a lo s d e l p r im e r o . L o s p r e c io s d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s te n
d ie r o n a r e d u c ir s e , e n té r m in o s n o m in a le s , e n ta n to q u e lo s d e lo s p r o
d u c t o s m a n u f a c tu r a d o s im p o r t a d o s p o r la r e g ió n v o lv ie r o n a e le v a r s e ,
a u n q u e a ta s a s b a ja s. L a c o m b in a c ió n d e a m b a s e v o lu c i o n e s trajo c o n s ig o
u n s e v e r o d e te r io r o d e lo s té r m in o s d e l in te r c a m b io d e lo s p a ís e s n o
e x p o r ta d o r e s d e p e tr ó le o e n lo s p r im e r o s a ñ o s d e l d e c e n io . E n tre 1 9 8 6 y
1 9 9 0 a lg u n o s p r e c io s d e p r o d u c to s b á s ic o s q u e la r e g ió n e x p o r ta s e re
c u p e r a r o n p a r c ia lm e n te .13
P o s te r io r m e n te , h a s t a 1 9 9 3 , la m a y o r ía d e lo s p r e c io s d e lo s p r o d u c to s
b á s ic o s q u e e x p o r ta la r e g ió n — in c lu id o e l p e t r ó le o — v o lv i ó a d e s c e n d e r ,
e n v a r io s c a s o s m u y s ig n ific a tiv a m e n te . C o m o c o n s e c u e n c ia , lo s té r m in o s
d e l in te r c a m b io d e la c a si to ta lid a d d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n c a y e r o n , c o n
r e s p e c t o a lo s n iv e l e s d e 1 9 9 0 . (V é a s e e l g r á fic o III.2.) C o n e llo , e l d e t e
rio r o r e g is tr a d o e n e s t e ú lt im o tr ie n io (-13% ) s e a g r e g a a l a c u m u la d o
e n tr e 1980 y 1 9 9 0 (-21% ).
E l d e te r io r o d e lo s té r m in o s d e l in te r c a m b io h a a fe c t a d o d e s d e m e d ia
d o s d e lo s s e t e n ta a lo s p a ís e s s u d a m e r ic a n o s n o e x p o r ta d o r e s d e p e t r ó
le o , e n m e d id a m a y o r q u e a lo s p a ís e s c e n tr o a m e r ic a n o s y c a r ib e ñ o s y,
s o b r e t o d o , q u e a lo s p a ís e s e x p o r ta d o r e s d e p e tr ó le o . E s to s , s in e m b a r g o ,
s o n lo s q u e e n fr e n ta r o n u n a m a y o r c a íd a e n lo s a ñ o s o c h e n ta , d e b id o a
lo e le v a d o d e lo s p r e c io s d e lo s h id r o c a r b u r o s a p r in c ip io d e e s a d é c a d a .
(V é a s e n u e v a m e n t e e l g r á fic o III.2.)
E n 1 9 9 4 -9 5 , c o m o e s s a b id o , s e r e g is tr ó u n a g e n e r a liz a d a r e c u p e r a c ió n
d e lo s p r e c io s d e e x p o r ta c ió n . C o n e llo s e lo g r ó u n a m e jo r a d e la r e la c ió n
d e p r e c io s d e 5% e n e l b ie n io . A s í, ta m b ié n lo s p r e c io s e x te r n o s c o n tr i
b u y e r o n a in te n s ific a r la h o lg u r a d e f o n d o s r e s u lta n te d e l in t e n s o in g r e s o
d e c a p it a le s a la r e g ió n (v é a n s e lo s c a p ít u lo s IX y XI).
3. E v o l u c i ó n s e c t o r ia l d e l a s e x p o r t a c io n e s
D u r a n te la d é c a d a d e 1 9 7 0 e l v a lo r d e la s e x p o r ta c io n e s d e m a n u fa c tu r a s
d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n , c o n e s c a s a s e x c e p c io n e s , s e e x p a n d ió a u n a
v e lo c id a d c o n s id e r a b le m e n t e m a y o r q u e e l d e la s e x p o r ta c io n e s to ta le s;
a lg o sim ila r, a u n q u e c o n m e n o r in t e n s id a d e n la m a y o r ía d e lo s c a s o s ,
o c u r r ió c o n la s s e m im a n u f a c tu r a s .14 E n e l p e r ío d o 1 9 8 0 -8 7 , d e e s t a n c a
m ie n t o o le n ta e x p a n s ió n d e l v a lo r d e la s e x p o r ta c io n e s , e n v ir t u d d e l
13 E specialm ente los d e ciertos m in erales (cobre, h ierro, plo m o, zinc) y d e a lgunas m aterias p rim as
agrop ecu arias (cueros v acu n o s, m a d e ra , tabaco).
14 Sin em bargo, en este p e río d o , M éxico e x p an d ió m ás q u e pro p o rcio n alm en te su s exportaciones
p rim arias, en v irtu d d el crecim iento d e las d e p etróleo, y C hile au m en tó el v a lo r d e sus exportaciones
p rim arias casi ta n to com o el d e las m a n u factu reras, re tra sán d o se el avance d e las sem im anufacturas, en
las q u e p re d o m in a el cobre.
G rá fic o III.2. América Latina: Términos del intercambio de bienes
F u e n t e : c i t a i., sobre la b ase d e cifras oficiales.

a C ifras p relim inares.
d e te r io r o d e lo s p r e c io s , p o c o s p a ís e s (B ra sil, C o lo m b ia , P a r a g u a y , U r u
g u a y , V e n e z u e la y, e n e s p e c ia l, M é x ic o ) lo g r a r o n m a n te n e r u n d in a m is m o
s ig n if ic a t iv o d e la s e x p o r ta c io n e s d e m a n u fa c tu r a s; la m a y o r ía s o s t u v o e l
v a lo r d e s u s e x p o r ta c io n e s a b a s e d e l c r e c im ie n to d e la s d e p r o d u c to s
p r im a r io s .
E n tre 1 9 8 7 y 1 9 9 5 s e p r o d u jo u n a g e n e r a liz a d a m e jo r ía d e l d in a m is m o
e x p o r ta d o r d e la s e c o n o m ía s d e la r e g ió n . E n la m a y o r ía d e lo s c a s o s , la s
m a n u fa c tu r a s lid e r a r o n e l a v a n c e , s e g u id a s d e la s s e m im a n u f a c tu r a s . E n
A r g e n tin a y C h ile , la s v e n t a s d e p r o d u c t o s p r im a r io s m o s tr a r o n g r a n
d in a m is m o ; e n a m b o s la e x p a n s ió n d e lo s p r o d u c t o s p r im a r io s s e c u n d ó
a la d e lo s m a n u fa c tu r e r o s y s u p e r ó a la d e s e m im a n u f a c tu r a s . E n C o sta
R ica , G u a te m a la , P a r a g u a y y P e r ú , e n c a m b io , la s e x p o r ta c io n e s m á s
d in á m ic a s fu e r o n la s d e s e m im a n u f a c tu r a s . (V é a s e e l c u a d r o III.3.)
E n s ín te s is , e l m a y o r d in a m is m o e n la s e x p o r ta c io n e s m a n u fa c tu r e r a s
s e h a c o n v e r tid o e n u n r a s g o d e m e d ia n o p la z o d e c a s i t o d o s lo s p a ís e s
d e la r e g ió n . E llo s e e n c u e n tr a e n c o r r e s p o n d e n c ia c o n la te n d e n c ia g lo
b a l, p u e s e n la s d o s ú lt im a s d é c a d a s e l v o lu m e n d e l c o m e r c io m u n d ia l
d e m a n u fa c tu r a s s e h a in c r e m e n ta d o d o s v e c e s m á s r á p id o q u e e l d e
p r o d u c to s b á s ic o s . E n e s e p e r ío d o , e l c o m e r c io m u n d ia l d e m a n u fa c tu r a s
s e e x p a n d ió a u n a ta s a a n u a l p r o m e d io d e 6.3% y la s e x p o r ta c io n e s
la t in o a m e r ic a n a s d e e s e o r ig e n c r e c ie r o n 11%, s i b ie n d e s d e m o n t o s in i
c ia lm e n te m u y b a jo s y f u e r t e m e n te d e te r m in a d a s p o r la m a g n it u d d e la s
v e n t a s d e B ra sil y M é x ic o . E l q u e e n la s ú lt im a s d o s d é c a d a s , p o r c a d a
p u n t o d e in c r e m e n to d e l p r o d u c to m u n d ia l, e l c o m e r c io d e m a n u fa c tu r a s
h a y a s u b id o 2% , e n ta n to e l d e p r o d u c to s b á s ic o s lo h a y a h e c h o s ó l o e n
0.6% ( b id , 1 9 9 2 ), p o n e d e r e lie v e la im p o r ta n c ia d e la s m a n u fa c tu r a s p a r a
la s e s tr a te g ia s e x p o r ta d o r a s q u e b u s c a n m a x im iz a r s u a p o r te a l c r e c i
m ie n to .
a) E x p o rta cio n e s a gropecuarias
D u r a n te lo s a ñ o s o c h e n ta , e l v o lu m e n d e la s e x p o r ta c io n e s a g r o p e c u a r ia s
d e la r e g ió n a u m e n t ó a u n r itm o d e 2.3% a n u a l; s in e m b a r g o , s u v a lo r
s ó lo s e e x p a n d ió 1.4% a n u a l, c o m o c o n s e c u e n c ia d e la r e d u c c ió n d e l
v a lo r u n ita r io d e la s m is m a s .
E ste d e s e m p e ñ o c o n tr a s ta c o n e l d e la s d é c a d a s a n te r io r e s, p a r tic u la r
m e n t e la d e 1970, c u a n d o e l v o lu m e n d e la s e x p o r ta c io n e s c r e c ió a u n
r itm o s u p e r io r a 4% a n u a l, a p r o v e c h a n d o u n a u g e d e p r e c io s , lo q u e
p e r m itió q u e e l v a lo r d e la s e x p o r ta c io n e s d e la r e g ió n s e c u a d r u p lic a r a
c o n c r e c e s e n e l d e c e n io . El c r e c im ie n to m á s le n t o d e la d e m a n d a m u n
d ia l d e a lim e n to s , y p r á c tic a s p r o te c c io n is t a s e je r c id a s r e s p e c t o a lo s
c u lt iv o s t r a d ic io n a le s e n lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s , in d u je r o n fu e r te s c a í
d a s e n lo s p r e c io s in t e r n a c io n a le s d e lo s c u lt iv o s b á s ic o s , p r in c ip a lm e n te
d u r a n te lo s a ñ o s o c h e n ta . (V é a s e e l g r á fic o III.3 .) E n e s t e c o n te x to , la s
e x p o r ta c io n e s d e c u lt iv o s t r a d ic io n a le s d e la r e g ió n c r e c ie r o n m u y le n
ta m e n te . E llo d io lu g a r a e s f u e r z o s im p o r ta n te s p a r a d iv e r s ific a r la s
e x p o r ta c io n e s a g r íc o la s a sí c o m o p a r a p e n e tr a r e n n u e v o s m e r c a d o s .
C u ad ro III.3. Am erica Latina: Evolución de las exportaciones de bienes por tipo de

producto, 1970-95
Tasas d e crecim iento an u al en E lasticidades con

dólares corrientes (%) respecto al total
1970-80 1980-87 1987-95 1970-80 1980-87 1987-91
A rgen tin a P ro d u cto s p rim ario s 13.7 -8.3 17.0 0.84 -2.52 1.06
S em im an u factu ras 18.4 0.2 13.7 1.13 -0.07 0.85
Bienes m an u fa c tu ra d o s 21.6 0.7 17.8 1.33 -0.20 1.11
Total 16.3 -3.3 16.1
Bolivia P ro d u cto s p rim ario s 19.1 -4.9 1.6 1.17 -0.60 0.17
S em im an u factu ras 13.7 -16.1 15.9 0.84 -1.96 1.68
Bienes m a n u fa c tu ra d o s 5.5 -11.9 43.2 0.34 -1.45 4.55
Total 16.3 -8.2 9.5
Brasil P ro d u cto s p rim ario s 12.8 0.4 3.7 0.58 0.10 0.50
Sem im an u factu ras 28.8 1.6 8.8 1.30 0.41 1.19
Bienes m a n u fa c tu ra d o s 36.0 8.1 7.7 1.62 2.08 1.04
Total 22.2 3.9 7.4
C olom bia P ro d u cto s p rim ario s 16.2 2.9 5.8 0.88 0.83 0.62
S em im an u factu ras 23.0 5.6 7.2 1.25 1.60 0.76
Total 18.4 3.5 9.4
C osta Rica P ro d u cto s p rim ario s 13.5 3.8 8.9 0.87 1.81 0.74
Bienes m an u fa c tu ra d o s 21.3 -0.3 10.4 1.37 -0.14 0.87
Total 15.5 2.1 12.0
C hile P ro d u cto s p rim ario s 19.3 6.9 16.9 1.38 5.31 1.09
Total 14.0 1.3 15.6
E cuador P ro d u cto s p rim ario s 26.8 -1.8 9.8 0.91 -0.62 0.97
Total 29.3 -2.9 10.1
El Salvador* P ro d u cto s p rim ario s 10.5 1.1 -4.0 0.86 -0.48 -0.98
S em im an u factu ras 15.3 -4.9 14.5 1.25 2.13 3.55
B ienes m a n u fa c tu ra d o s 14.3 -8.9 14.5 1.17 3.87 3.55
Total 12.2 -2.3 4.1
G uatem ala P ro d u cto s p rim ario s 17.7 -6.0 6.9 1.00 -0.90 0.70
B ienes m a n u fa c tu ra d o s 15.6 -6.7 11.9 0.88 -1.00 1.21
Total 17.7 -6.7 9.9
C u a d ro III.3 (conci.)
T a s a s d e c r e c im ie n to a n u a l e n E l a s tic id a d e s c o n
d ó la r e s c o r r ie n te s (% ) r e s p e c to a l to ta l
1970-80 1980-87 1987-95 1970-80 1980-87 1987-95
H o n d u ra s P ro d u cto s p rim ario s 17.4 0.3 -1.7 1.02 -0.33 -0.93

Sem im an u factu ras 12.9 -2.0 -7.4 0,76 -2.22 -3.96
Bienes m an u fa c tu ra d o s 20.7 -16.4 8.7 1.22 -18.22 -4.58
Total 17.0 -0.9 -1.9
M éxicob P ro d u cto s p rim ario s 37.2 -2.4 2.6 1.27 -0.59 0.23
Sem im an u factu ras 17.0 9.7 9.4 0.58 2.37 0.83
Total 29.4 4.1 11.3
N ic arag u a 11 P ro d u cto s p rim ario s 10.5 1.1 5.7 0.86 -0.48 0.84
Total 12.2 -2.3 6.8
P arag u ay P ro d u cto s p rim ario s 20.2 5.9 9.6 1.18 3.11 0.87
Total 17.1 1.9 11.1
P e rú P ro d u cto s p rim ario s 16.9 -8.6 9.0 1.36 1.46 0.76

B ienes m an u fa c tu ra d o s 46.8 -5.4 9.4 3.77 -0.92 0.78
Total 12.4 -5.9 12.0
U ru g u a y P ro d u cto s p rim ario s 11.4 -1.0 6.5 0.70 -0.53 0.91

S em im an u factu ras 18.2 3.2 9.6 1.11 1.68 1.33
B ienes m a n u fa c tu ra d o s 25.0 3.6 6.0 1.52 1.89 0.83
Total 16.4 1.9 7.2
V enezuela P ro d u cto s p rim ario s 19.1 -10.4 5.2 0.97 -1.27 0.69
B ienes m a n u fa c tu ra d o s 25.0 14.2 17.9 1.27 -1.73 2.36
Total 19.7 -8.2 7.6
P artid as p ro m em oria:
V alor u n ita rio d e las exportaciones de
bienes d e p aíses n o e x p o rtad o res de
petróleo d e A m érica L atina y el C aribe 12.0 -3.5 2.6
Valor u n ita rio d e las exportaciones de

m a n u fa c tu ra s d e los p aíses d esarro llad o s 11.3 1.8 2.8
sobre la b ase d e in fo rm ació n oficial, y N acio n es U nidas, M o n th ly B u lletin o f S ta tistic s,

F u e n te : c e p a l,
S eptem b er 1996.
N ota: 1. Los bienes e x p o rta d o s h a n sid o clasificados sig u ien d o el criterio e x puesto en: c e p a l , "El co
m ercio d e m a n u fa c tu ra s e n A m érica Latina, ev o lu ció n y estru ctu ra, 1962-1989", E stu d io s e
Inform es de la c e p a l , N° 88, no v iem b re d e 1992, p p . 30 a 34.
2 Las cifras en tre p arén tesis c o rre sp o n d en al cuociente e n tre tasas negativas.
a C o rresp o n d e al p e río d o 1970-94.
b L as cifras d e 1995 se a ju staro n p a ra excluir la in d u s tria m a q u ila d o ra y así h o m o g e n iz ar con las cifras de
1970, 1980 y 1987.
c C o rre sp o n d e al p e río d o 1970-94, y se to m ó el añ o 1988 en lu g a r d e 1987.
G rá fic o III.3. Am érica Latina y el Caribe: Precios reales de

los productos de exportación “
(V ariaciones porcen tu ales respecto al prom edio de 1975 y 1976)
■ 1993-95 ■ 1979-81
A zúcar cruda
Estaño
C acao
M aíz
Trigo
Soya
Lana
A lgodón
Zinc
P lom o
C afé
H arina de pescado
M ineral d e hierro
Petróleo
C arne de vacuno
C obre
B ananas
-80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80
sobre la base d e cifras d e la u n c t a d .

a/ Los precios n o m in ales se deflactaro n con el índice d e v alores u n ita rio s d e las e xportaciones d e m a n u
factu ras d e los p aíses d esarro llad o s con econom ía d e m ercado.
E l e s f u e r z o e x p o r ta d o r a g r o p e c u a r io d e s p l e g a d o e n lo s a ñ o s o c h e n ta ,
fr e n te a u n a p r o n u n c ia d a te n d e n c ia a la b aja e n lo s p r e c io s in t e r n a c io
n a le s d e p r o d u c t o s tr a d ic io n a le s , d e s t a c a p o r la c o n s id e r a b le e x p a n s ió n
d e la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s . V a r io s p a ís e s h a n c o n s e g u i d o
a p r o v e c h a r n u e v a s o p o r t u n id a d e s d e m e r c a d o p a r a la s fr u ta s tr o p ic a le s ,
s u b t r o p ic a le s y s u s d e r iv a d o s , a s í c o m o p a r a p r o d u c t o s h o r to fr u tíc o la s
d e c o n tr a e s ta c ió n ; ta m b ié n s e h a n d e s a r r o lla d o n u e v a s v a r ie d a d e s m á s
a p ta s p a r a e l tr a n s p o r te y la c o n s e r v a c ió n , a p r o v e c h a n d o lo s p r o g r e s o s
d e la s te c n o lo g ía s d e c o n s e r v a c ió n . C o n p o c a s e x c e p c io n e s , lo s p r o d u c
to r e s d e l se c to r m o d e r n o s o n lo s q u e h a n d e s p l e g a d o e s t e d in a m is m o
e x p o r ta d o r n o tr a d ic io n a l y q u ie n e s h a n s id o r e c e p to r e s d e la m a y o r
p a r te d e lo s e s f u e r z o s p ú b lic o s d e fo m e n t o d e la s e x p o r ta c io n e s .
E l b u e n d e s e m p e ñ o r e la t iv o d e la s e x p o r ta c io n e s a g r íc o la s n o tr a d i
c io n a le s o b e d e c e , p o r u n a p a r te , a la m e jo r a d e lo s p r e c io s r e la t iv o s q u e
r e c ib e n lo s p r o d u c to r e s a g r o p e c u a r io s , r e s u lta d o d e lo s t ip o s d e c a m b io
m á s d e p r e c ia d o s , la d e s r e g u la c ió n y e n a lg u n o s c a s o s la s re b a ja s d e
im p u e s t o s . P o r o tra , e s e l r e s u lta d o d e a v a n c e s im p o r ta n te s e n la s t e c n o
lo g ía s e x tr a c tiv a s y d e p r o c e s a m ie n to , e n la b io g e n è t ic a y la s té c n ic a s d e
m a n e jo d e la b io m a s a , q u e h a n r e p r e s e n t a d o u n a e x p a n s ió n d e la " fro n
tera " d e r e c u r s o s a g r íc o la s e c o n ó m ic a m e n t e a p r o v e c h a b le s . (V é a s e e l
c a p ít u lo V I.3.)
P o r c o n s ig u ie n t e , s e o b s e r v a u n a im p o r ta n te r e c o m p o s ic ió n d e la s
e x p o r ta c io n e s a g r íc o la s d e la r e g ió n . E l v a lo r d e la s n o tr a d ic io n a le s (p o r
e je m p lo , le g u m b r e s y fr u ta s, ta n to fr e s c a s 15 c o m o c o n g e la d a s o p r o c e s a
d a s , flo r e s , b e b id a s y v in o ) s e tr ip lic ó e n e l d e c e n io y s u p a r tic ip a c ió n e n
la s e x p o r ta c io n e s a g r íc o la s d e lo s p a ís e s d e la a l a d i s e e le v ó d e 20% e n
1 9 8 3 a u n te r c io e n 1 9 9 0 ( c e p a l , 19 9 3 a ).
A lg u n o s d e lo s c a s o s m á s d e s t a c a d o s d e e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a
le s d e p r o d u c t o s e s t r e c h a m e n te v in c u la d o s a r e c u r s o s a g r íc o la s e n la
r e g ió n 16 s o n lo s d e c r u s t á c e o s y m o lu s c o s fr e s c o s , c o n g e la d o s , s e c o s y
s a la d o s (A r g e n tin a y P a n a m á ); h a r in a s s o lu b le s y a lim e n t o s s im ila r e s
p a r a a n im a le s d e r iv a d o s d e e s p e c i e s m a r in a s (C h ile y E c u a d o r ); c a m a r o
n e s c o n g e la d o s (E cu a d o r ); s a lm o n e s (C h ile ); u v a (C h ile y M é x ic o ); m a n
z a n a s (C h ile); p iñ a s (C o sta R ic a y R e p ú b lic a D o m in ic a n a ); j u g o c o n c e n
tr a d o d e n a ra n ja (B rasil); c a r n e fr e sc a d e p o ll o (M é x ic o ); flo r e s c o r ta d a s
(C o lo m b ia y C o s ta R ica); m a d e r a a se r r a d a y tr a v ie s a s (C h ile ). E n t o d o s
e s t o s c a s o s , e n e l p e r ío d o 1 9 7 0 -9 0 , e l c r e c im ie n to d e la s v e n t a s d e e s t o s
p a ís e s s u p e r ó p o r a m p lio m a r g e n a la ta s a d e a u m e n t o p r o m e d io d e la s
e x p o r ta c io n e s m u n d ia le s d e l p r o d u c to e n c u e s t ió n ( c e p a l , 1 9 9 2 c).
15 Es im p o rtan te d e sta c a r q u e la d istin ció n co n vencional d e cultivos en e sta d o fresco o n o e laborado

n o re p re sen ta necesariam en te m e n o r in co rp o ració n d e v a lo r agregado. M uchas veces los p ro d u c to s
frescos re q u ie re n pro ceso s d e p ro d u cció n , recolección, selección, clasificación, control de calid ad , con
servació n y tra n sp o rte b a sta n te com plejos. P o r otro, lad o , los m ercados d e consum o final d e estos
p ro d u c to s tie n d e n a ser ex ig en tes respecto d e la c alid ad y p re sen ta c ió n d e los m ism os, lo q u e d e m a n d a
u n a g ra n c an tid ad d e servicios anexos al pro ceso p ro d u c tiv o q u e in crem en tan el valor a g re g ad o (CEPAL,
1993a).
16 Se c o n sid era com o tales aq u ellas en q u e el p ro d u c to n o esté in cluido en el P rogram a In teg rad o
p a ra los P ro d u cto s Básicos d e la u n c t a d , n o p erten ezca al g ru p o energéticos, sea u n fenóm eno n u e v o
p a ra e l p a ís e n cu estió n , in v o lu cre u n m ercad o n u e v o p a ra el p ro d u c to , p u e d a aparecer fuera d e la
te m p o ra d a trad icio n al y sea d e cierta im p o rtan cia sectorial en la econom ía d el p a ís (CEPAL, 1992c).
b) E x p o rta c io n e s in d u s tria le s
E n tre 1 9 8 0 y 1 9 9 2 , e l v a lo r r e a l d e la s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s (d e
s e m im a n u f a c tu r a s y m a n u fa c tu r a s ) d e la r e g ió n s e e x p a n d ió 7% a n u a l.
E n e l c a s o d e M é x ic o y C h ile , lo s in c r e m e n to s fu e r o n d e 14% y 8% a n u a l,
r e s p e c t iv a m e n t e , d e 7% e n B r a sil y d e 5% e n A r g e n tin a . (V é a s e e l c u a d r o
III.4.)
E l m a y o r d in a m is m o e x p o r ta d o r e n e s e p e r ío d o , p a r a la r e g ió n e n s u
c o n ju n to , s e a p r e c ia e n la s in d u s tr ia s d e in s u m o s b á s ic o s (14% a n u a l),
q u e d u p lic a r o n e l in c r e m e n to m e d io d e la s in d u s tr ia s t r a d ic io n a le s y d e
la s in d u s tr ia s n u e v a s , ta n to d e la s q u e h a c e n u s o in t e n s iv o d e la m a n o
d e o b ra c o m o d e c a p ita l, m ie n tr a s q u e la s s e m im a n u f a c tu r a s s e e x p a n
d ie r o n m á s le n t a m e n te (4% a n u a l) .17 M é x ic o n o s ó lo s e d e s ta c a p o r h a b e r
s id o s u s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s to ta le s la s m á s d in á m ic a s , s in o ta m
b ié n p o r h a b e r s id o e l c a s o d e c r e c im ie n to m á s e q u ilib r a d o e n tr e s u s
d is t in t o s t ip o s d e in d u s tr ia s . E n e l c a s o d e C h ile , e l m a y o r d in a m is m o
e x p o r ta d o r s e v e r if ic ó e n la s in d u s tr ia s tr a d ic io n a le s , m ie n tr a s q u e e n
B r a s il y A r g e n t in a la e x p a n s i ó n f u e li d e r a d a p o r la s in d u s t r ia s d e
in s u m o s b á s ic o s .
E l fu e r te y a c e le r a d o c r e c im ie n t o d e la s e x p o r ta c io n e s m a n u fa c tu r e r a s
d e in s u m o s b á s ic o s o b e d e c ió a tr e s fa c to r es: i) e s la a c t iv id a d in d u s tr ia l
q u e m o s tr ó e l m a y o r a u m e n t o d e p r o d u c t iv id a d e n lo s a ñ o s o c h e n ta (3%
a n u a l, c a s i e l d o b le q u e e l a u m e n t o g e n e r a l d e p r o d u c t iv id a d m a n u f a c
tu rera e n e s e p e r ío d o ); ii) la c a íd a d e la d e m a n d a in te r n a im p u ls ó s u s
v e n t a s e x te r n a s p u e s t o q u e , c o m o s e tra ta d e u n a p r o d u c c ió n q u e h a c e
u s o in t e n s iv o d e c a p ita l, s u s c o s t o s v a r ia b le s , in d e p e n d ie n t e s d e l t ip o d e
c a m b io , t ie n d e n a s e r m u y in fe r io r e s a s u s c o s t o s m e d io s ; y iii) s u s p r o
d u c t o s c o r r e s p o n d e n a b ie n e s in t e r m e d io s b a s a d o s e n r e c u r s o s n a tu r a le s ,
q u e s o n r e la t iv a m e n te h o m o g é n e o s ( " in d u s tria l c o m m o d itie s ") y m á s fá c i
le s d e c o lo c a r e n lo s m e r c a d o s in te r n a c io n a le s .
17 Se en tien d e p o r b ien es m an u fa c tu ra d o s a los q u e e stá n c o m p re n d id o s e n las secciones 6, 7 y 8

d e la C U C I co n e x c e p c ió n d e l c a p ítu lo 68. E n e l re s to d e e ste c a p ítu lo se d ife re n c ia rá e n tre
sem im an u factu ras, in d u stria s tradicionales, in su m o s básicos, in d u stria s n u e v as con uso intensivo de
m an o d e o b ra e in d u stria s n u e v as con u so in ten siv o d e capital. U na exposición m ás d e ta llad a d e tal
clasificación se e n cu en tra e n C EPA L (1992d), p p . 30 a 34.
E l r a z o n a b le d in a m is m o d e la s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s d e la r e g ió n
d u r a n te lo s a ñ o s o c h e n ta : i) s e d io e n u n c o n te x t o d e m a g r o c r e c im ie n to
d e la p r o d u c c ió n in d u s tr ia l (1.1% a n u a l, fr e n te a u n p r o m e d io d e 6.4%
e n lo s a ñ o s se te n ta ); y ii) d io p o r r e s u lta d o , e n c a s i t o d o s lo s c a s o s , u n
a u m e n t o d e la im p o r ta n c ia d e la s m a n u f a c tu r a s e n la s e x p o r ta c io n e s
to ta le s .
C o m o c o n s e c u e n c ia d e e s t e ú lt im o p r o c e s o , e n 1 9 9 5 e n d o s e c o n o m ía s
— B r a sil y M é x ic o — la s m a n u f a c tu r a s c u b r ía n cerca d e la m ita d d e la s
e x p o r ta c io n e s to t a le s . E n o tr a s c u a tr o , A r g e n tin a , C o lo m b ia , E l S a lv a d o r
y U r u g u a y , a lc a n z a b a n u n te r c io d e l to t a l.18 E n c a m b io , e n p a ís e s in t e n
s i v o s e n u n r e c u r s o n a tu r a l p r e d o m in a n te , c o m o C h ile , E c u a d o r o V e n e
z u e la , la s e x p o r ta c io n e s d e m a n u f a c tu r a s c u b r ía n a p e n a s la d é c im a p a r te
d e l to ta l. (V é a s e e l c u a d r o III.5.)
E n lo r e fe r e n te a l c o n t e n id o t e c n o ló g ic o d e la s e x p o r ta c io n e s m a n u
fa c tu r e r a s, p r e d o m in a r o n la s d e in d u s tr ia s t r a d ic io n a le s e n B o liv ia , E l
S a lv a d o r , N ic a r a g u a , P a r a g u a y , P e r ú y U r u g u a y , m ie n tr a s q u e e n V e n e
z u e la la s e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s d e i n s u m o s b á s ic o s s o n la s m á s
im p o r ta n te s ; e n A r g e n tin a , B ra sil, C o sta R ica) C h ile , E cu a d o r , G u a te m a la ,
H o n d u r a s y M é x ic o s o b r e s a lie r o n la s d e in d u s tr ia s n u e v a s , s i b ie n d e n tr o
d e to t a le s d e e x p o r ta c io n e s m a n u fa c tu r e r a s d e m u y d iv e r s a im p o r ta n c ia .
(V é a s e e l c u a d r o III.5.)
L a h e t e r o g e n e id a d d e la s e x p o r ta c io n e s m a n u fa c tu r e r a s d e la r e g ió n ,
d e s d e e l p u n t o d e v is ta d e l n iv e l p r o d u c t iv o y te c n o ló g ic o , q u e d a d e
m a n if ie s t o e n e l h e c h o d e q u e , e n 1 9 9 5 , B ra sil y M é x ic o c o n c e n tr a r o n e l
76% d e l to ta l r e g io n a l. S i s e a g r e g a n A r g e n tin a , C o lo m b ia y V e n e z u e la ,
s e lle g a a l 93% d e e s e to ta l. A d e m á s , e l p e s o r e la t iv o d e B r a sil y M é x ic o
s e in c r e m e n ta a m e d id a q u e a u m e n t a la c o m p le jid a d te c n o ló g ic a d e la s
e x p o r ta c io n e s ; lo s d o s p a ís e s r e s p o n d ie r o n p o r c erca d e 59% d e la s e x
p o r ta c io n e s d e la s in d u s tr ia s tr a d ic io n a le s , p o r 3 / 4 d e la s d e in s u m o s
b á s ic o s y p o r e l 82% d e la s e x p o r ta c io n e s r e g io n a le s d e p r o d u c t o s d e
in d u s tr ia s n u e v a s .
C o n ju n ta m e n te c o n e l in c r e m e n to d e la s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s
d u r a n te lo s a ñ o s o c h e n ta , s e a p r e c ia r o n a v a n c e s d e la p a r tic ip a c ió n d e la
r e g ió n e n la s im p o r ta c io n e s d e lo s p a ís e s d e la O r g a n iz a c ió n d e C o o p e
r a c ió n y D e s a r r o llo E c o n ó m ic o s ( o c d e ) d e p r o d u c t o s m a n u fa c tu r a d o s .
18 E n El Salvador, en b u e n a m e d id a p o r las ex portaciones d e m ed icam en to s a la región centro

am erican a, así com o p o r las d e textiles y m a n u fa c tu ra s d e p a p e l y cartón; en U ruguay, p o r las d e textiles
y cueros.
C u ad ro III.4. A mérica Latina y el Caribe: Dinámica de las exportaciones

industriales según contenido tecnológico, 1980-92
(T a sa s d e c r e c im ie n to a n u a l d e lo s v a lo r e s rea le s)
Total S em im an u In d u stria s In d u stria s In d is trias In d u stria s

factu ras“ trad icio d e in sum os n u e v as con n u e v as
n ales1’ básicos“ u so intensivo con uso
de m an o intensivo
d e o b ra d d e capitales“
A rg e n tin a 5.4 5.6 2.2 12.9 3.7 1.9

B rasil 6.6 2.3 8.1 20.8 3.8 2.0
C h ile 8.4 8.6 17.8 8.2 10.9 1.4
M éx ico 14.0 10.9 14.9 13.9 15.6 16.9
O tro s p a ís e s ' 4.4 0.6 7.6 11.4 1.9 -0.7
A m é ric a L a tin a
y e l C a rib e 7.2 3.8 7.9 13.6 6.2 6.3
F u e n t e : E laboración d e la c e p a l , a p a rtir d e la info rm ació n p ro ced en te d e la b ase d e d a to s c o m t r a d e y el

pro g ram a d e A nálisis d e la D inám ica In d u stria l (sofw are ela b o ra d o p o r la c e p a l) .
a A lim entos, beb id as, tabaco, m a d e ra y p ro d u c to s d e m a d e ra , p a p e l y p ro d u c to s d e p a p el, quím icos
in d u striales, refinación d e p etró leo , y d eriv a d o s d el p etró leo y d e l c arbón (cnu a grupaciones 311,313,314,
331, 341, 351, 353, 354). b Textiles, p re n d a s d e vestir, cu ero y p ro d u c to s d e cuero, calzado, p ro d u c to s de
caucho, p ro d u c to s d e cerám ica, v id rio y p ro d u c to s d e vidrio, y m a n u fa c tu ra s d iv e rsas (c h u ag ru p acio n es
321, 322, 323, 324 ,3 5 5 ,3 6 1 , 362, 390). c P ro d u cto s p lásticos, d iv ersos p ro d u c to s d e m inerales n o m etáli
cos, h ie rro y acero, y m etales n o ferrosos (c iiu ag ru p acio n es 356, 369, 371, 372). d M uebles, im p ren ta y
ed ito rial, m aq u in a ria n o eléctrica (c iiu ag ru p acio n es 332,342, 382,383). e Farm acéutica y o tros p ro d u c to s
quím icos, p ro d u c to s m etálicos, e q u ip o d e tran sp o rte, y e q u ip o p rofesional y científico (cnu agrupaciones
352, 381, 384, 385). f Incluye B arbados, Bolivia, C olom bia, C osta Rica, E cuador, El Salvador, G uatem ala,
H o n d u ra s, N icarag u a, P an am á, Paraguay, T rinidad y Tobago, U ru g u a y y V enezuela.
E sta s u b ió d e a p r o x im a d a m e n te 2 .7 % e n 1 9 8 0 a 3.7% e n 1 9 9 0 .19 E n la

m e d id a q u e la o c d e p u e d e c o n s id e r a r s e e l m e r c a d o m á s e x ig e n t e y c o m
p e t it iv o d e l m u n d o e n c u a n to a p r e c io y c a lid a d , e l h e c h o q u e la r e g ió n
h a y a in c r e m e n ta d o s u p a r tic ip a c ió n e n e s t e m e r c a d o in d ic a a v a n c e s e n
la c o m p e t it iv id a d in d u s tr ia l. L a p a r tic ip a c ió n d e la r e g ió n a u m e n t ó ta n to
e n lo q u e s e r e fie r e a la s m a n u f a c tu r a s t r a d ic io n a le s c o m o a la s in d u s tr ia s
d e in s u m o s b á s ic o s . S in e m b a r g o , la m a y o r p a r tic ip a c ió n d e la r e g ió n e n
la s im p o r ta c io n e s d e m a n u f a c tu r a s n u e v a s d e b a jo , m e d ia n o y a lto c o n
te n id o te c n o ló g ic o s e lim it ó e s e n c ia lm e n t e a M é x ic o .
19 P ara los cálculos se u tilizó la v e rsió n 1.1 d el p ro g ra m a c o m p u ta riz ad o CAN (A nálisis d e la

co m p etitiv id ad d e los países).
c) Servicios
L o s s e r v ic io s c o n s t it u y e n u n a q u in ta p a r te d e l c o m e r c io m u n d ia l d e
b ie n e s y s e r v ic io s , c o n u n n iv e l d e e x p o r t a c io n e s d e 1.3 b illo n e s d e
d ó la r e s e n 1995 ( f m i , 1 9 9 6 , c u a d r o A 2 2 ).20 E n e l p e r ío d o 1 9 7 0 -9 5 , lo s s e r
v ic i o s c o m e r c ia le s c r e c ie r o n a u n a ta s a a n u a l d e 12% e n d ó la r e s c o r r ie n
te s . L o s p r in c ip a le s r u b r o s c o r r e s p o n d ie r o n a tr a n s p o r te y v ia je s , p e r o lo s
d e m a y o r d in a m is m o h a n s id o lo s o tr o s s e r v ic io s p r iv a d o s .21
L o s p a ís e s d e l G r u p o d e lo s S ie te (G -7 ) c u b r e n e l 52% d e la e x p o r ta
c ió n m u n d ia l d e s e r v ic io s ; la s e c o n o m ía s a s iá tic a s d e r e c ie n te in d u s tr ia
liz a c ió n 7%; s ó lo u n 2.5% d e l to t a l m u n d ia l c o r r e s p o n d e a lo s s e is p a ís e s
la t in o a m e r ic a n o s q u e a lc a n z a r o n a u b ic a r s e e n tr e lo s 5 0 p r in c ip a le s p r o
v e e d o r e s d e s e r v ic io s : M é x ic o (1.4% d e la s e x p o r ta c io n e s m u n d ia le s ) ;
B r a sil (0.4% ); C h ile , A r g e n tin a y C o lo m b ia (0.2% c a d a u n o ) y R e p ú b lic a
D o m in ic a n a (0.1% ) ( g a t t , 1 9 9 3 b ).
L a s e x p o r ta c io n e s d e s e r v ic io s d e la r e g ió n a u m e n t a r o n a u n a ta s a
p r o m e d io a n u a l d e 10% e n tr e 1 9 8 5 y 1 9 9 5 . C o n e llo , e n d ie z a ñ o s , la s
e x p o r ta c io n e s d e s e r v ic io s s u b ie r o n d e l 15% a l 19% d e la s e x p o r ta c io n e s
d e b ie n e s y s e r v ic io s d e la r e g ió n . (V é a s e e l c u a d r o III.6.)
4. D iv e r s if ic a c ió n d e l a s e x p o r t a c io n e s y p a t r o n e s d e
ESPECIALIZACIÓN
C o m o r e s u lta d o d e la b ú s q u e d a d e n u e v o s m e r c a d o s , d e l t ip o d e c a m b io
fa v o r a b le , d e la a p lic a c ió n d e p o lít ic a s d e p r o m o c ió n p a r a a m p lia r y
d iv e r s ific a r la o fe r ta d e r u b r o s tr a n s a b le s , y d e la c o n c r e c ió n d e a c u e r d o s
c o m e r c ia le s , s e h a m o d if ic a d o in t e n s a m e n t e la c o m p o s ic ió n y e l d e s t in o
d e la s e x p o r ta c io n e s r e g io n a le s .
A s í, v a r io s p a ís e s la t in o a m e r ic a n o s y c a r ib e ñ o s lo g r a r o n r e d u c ir la
c o n c e n tr a c ió n d e s u s e x p o r ta c io n e s e n p o c o s p r o d u c to s . E n 1 9 7 0 , lo s 10
20 En general, se e n tie n d e p o r "servicios com erciales" los d e tran sp o rte, viajes, y otros servicios y
rentas d el sector p riv a d o . V éase GATT (1993c), p. 68.
21 In clu y en seg u ro s, com isiones y corretajes, servicios d e con stru cción e ingeniería, com unicaciones,
servicios d e co n su lto ría, com ercialización, aseso rías y banca.
C u ad ro III.5. América Latina (16 países): Composición de las exportaciones de

m anufacturas (1970, 1980, 1994-95)
In d u stria s In su m o s In d u stria s Total E xportaciones M an u factu ras

trad icio n ales básicos n u e v as m a n u factu reras com o % d e las
(dólares exportaciones
corrientes) d e bienes
A rg e n tin a 1970 25.9 16.8 57.3 100.0 232 13.1

1980 36.7 12.5 50.7 100.0 1 645 20.5
1995 30.6 18.9 50.5 100.0 6 430 30.7
B olivia 1970 4.6 94.8 0.6 100.0 13 5.8
1980 24.4 1.5 74.2 100.0 23 2.2
1995 73.0 0.4 26.6 100.0 171 14.5
B rasil 1970 21.8 36.9 41.7 100.0 312 11.5
1980 23.6 17.4 58.9 100.0 6 740 33.6
1995 19.5 27.9 52.5 100.0 21 155 45.5
C o lo m b ia 1970 52.9 15.9 31.2 100.0 48 6.6
1980 54.4 10.4 35.2 100.0 636 16.1
1995 39.3 22.0 38.7 100.0 3 169 30.7
C o s ta R ica 1970 34.9 14.4 50.7 100.0 37 16.1
1980 40.9 13.8 45.3 100.0 253 26.1
1995 40.6 16.5 42.9 100.0 550 19.9
C h ile 1970 0.6 29.6 69.7 100.0 27 2.2
1980 6.4 40.0 53.6 100.0 241 5.3
1995 24.5 18.3 57.2 100.0 1 114 7.0
E cuador 1970 47.3 0.2 52.5 100.0 3 1.6
1980 36.5 1.9 61.7 100.0 54 2.2
1995 32.8 13.1 54.2 100.0 280 6.4
El S a lv a d o r 1970 57.6 9.7 32.7 100.0 57 25.2
1980 57.5 9.9 32.6 100.0 219 30.5
1994 48.7 9.9 41.4 100.0 294 36.3
G u a te m a la 1970 49.9 12.9 37.2 100.0 76 26.3
1980 41.4 10.8 47.8 100.0 326 22.0
1995 32.9 17.1 50.0 100.0 494 25.5
H o n d u ra s 1970 56.0 4.2 39.8 100.0 12 6.8
1980 35.0 4.4 60.5 100.0 76 9.3
1995 28.9 10.5 60.6 100.0 42 6.4
M éx ico 1970 22.4 11.0 66.3 100.0 326 27.8
1980 22.5 6.7 70.7 100.0 1 469 9.5
1995" 12.9 12.5 74.6 100.0 29 059 60.1
C u ad ro III.5. (cont.)
In d u stria s In su m o s In d u stria s Total Exportaciones M anufacturas

tradicionales básicos n u e v as m an u factu reras com o % d e las
(dólares exportaciones
corrientes) d e bienes
N ic a r a g u a 1970 45.4 19.7 34.9 100.0 24 13.7

1980 27.6 45.2 27.2 100.0 46 11.2
1994 50.2 17.5 32.3 100.0 38 10.8
P a ra g u a y 1970 4.1 7.6 88.3 100.0 5 7.1
1980 24.7 0.0 75.2 100.0 19 6.1
1995 69.0 10.7 20.3 100.0 79 9.6
P e rú 1970 36.1 36.1 27.8 100.0 11 1.0
1980 60.9 12.1 27.0 100.0 494 14.7
1995 74.3 4.7 21.0 100.0 684 12.6
U ru g u a y 1970 76.9 11.8 11.3 100.0 40 17.4
1980 71.1 10.3 18.5 100.0 377 35.6
1995 63.0 8.2 28.9 100.0 770 36.6
V e n ez u e la 1970 4.7 77.2 18.0 100.0 23 0.7
1980 2.7 59.3 38.0 100.0 216 1.1
1995 10.9 49.8 39.3 100.0 2 045 10.8
sobre la b a se d e in fo rm acio n es oficiales. Los b ien es e x p o rta d o s h a n sido clasificados

s ig u ie n d o el criterio e x p u esto e n c e p a l , "E l com ercio d e m a n u fa c tu ra s en A m érica L atina, ev o lu c ió n y
e stru c tu ra , 1962-1989", E studios e Inform es de la c e p a l , N ° 88, n o v ie m b re de 1992, p p . 30 a 34.
a Las cifras d e 1995 se aju staro n p a ra excluir la in d u stria m a q u ila d o ra y así h o m o g e n iz ar con las cifras de
1970 y 1980.
C u ad ro III.6. A merica Latina: Exportaciones de bienes y servicios, 2980-95

(M illo n es de dolares corrientes)
1980 1985 1990 1995 1995b
A. B ienes 88.6 92.0 121.9 191.0 222.1
B. S ervicios (no financieros) 16.3 16.6 28.7 44.2 39.3
C. E xp ortacion es totales 104.9 108.5 150.6 235.2 261.4
(B / C)*100a 15.5 15.3 19.1 18.8 15.0
F u e n t e : c e p a l , sobre la b a se d e info rm acio n es oficiales de 19 países.

a Porcentaje de las ex p o rtacio n es totales c o rresp o n d ien tes a servicios. b C ifras seg ú n la n u e v a definición
d el fmi, q u e incluye e n las ex p o rtacio n es d e b ien es el v alo r to tal d e las exportaciones d e m a q u ila d o ra s y
excluye d e servicios el v alo r ag reg ad o p o r m aquila.
p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e e x p o r ta c ió n d e la r e g ió n r e p r e s e n ta b a n e l 59%
d e l v a lo r to ta l d e la s e x p o r ta c io n e s . E n 1 9 9 5 e s a p r o p o r c ió n s e h a b ía
r e d u c id o a 29% .22 E n e s e la p s o , la r e d u c c ió n d e l p e s o r e la t iv o d e lo s 10
p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e e x p o r t a c ió n f u e m u y im p o r t a n t e e n B r a sil,
U r u g u a y , C h ile , C o lo m b ia y C o s ta R ic a (e n tr e 2 5 y 3 5 p u n t o s p o r c e n tu a
le s ), y ll e g ó e n B r a sil a se r d e s ó lo u n 34% e n 1 9 9 5 , c o n tr a 68% e n 1970.
R e d u c c io n e s m á s m o d e r a d a s s e o b s e r v a r o n e n B o liv ia , P e r ú , A r g e n tin a
y E l S a lv a d o r . E n c a m b io , e n v a r io s p a ís e s s e m a n t u v o la p a r tic ip a c ió n
d e lo s p r in c ip a le s p r o d u c to s e n e l to ta l e x p o r ta d o , c o m o e s e l c a s o d e
M é x ic o .23 E n a lg u n o s ( H o n d u r a s , N ic a r a g u a , P a r a g u a y ), in c lu s o , e s a
p a r tic ip a c ió n a u m e n t ó . D e e s t e m o d o , m ie n tr a s e n 1 9 8 0 e n 1 7 p a ís e s lo s
10 p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e e x p o r ta c ió n a p o r ta b a n d o s te r c io s o m á s d e
s u s in g r e s o s d e e x p o r ta c ió n , e n 1 9 9 5 ta l r e la c ió n s e e n c o n tr a b a s ó lo e n
n u e v e d e e llo s (B e lic e , B o liv ia , E c u a d o r , H o n d u r a s , N ic a r a g u a , P a n a m á ,
P a r a g u a y , T r in id a d y T a b a g o y V e n e z u e la ) ( c e p a l , 1 9 9 7 b ).
a) Cambios en los patrones de espedalización
E n la s ú lt im a s d o s d é c a d a s s e h a n r e g is tr a d o im p o r ta n te s c a m b io s e n lo s
p a tr o n e s d e e s p e d a l iz a c i ó n d e lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y e l C a rib e .
E n u n im p o r ta n te g r u p o d e p a ís e s (A r g e n tin a , B ra sil, C o lo m b ia , C o sta
R ica, E l S a lv a d o r , M é x ic o , U r u g u a y y V e n e z u e la ) s e r e d u jo s ig n if ic a t i
v a m e n t e la p a r tic ip a c ió n d e lo s p r o d u c t o s p r im a r io s e n la s e x p o r ta c io n e s
y a u m e n t ó la d e s e m im a n u f a c tu r a s y m a n u fa c tu r a s . E n e l c a s o d e G u a
te m a la , la p é r d id a d e p a r tic ip a c ió n d e r u b r o s p r im a r io s fu e c a p ta d a p o r
s e m im a n u fa c tu r a s . E n c a m b io , e n u n te rc e r g r u p o (c o n s t it u id o p o r C h ile
y P a r a g u a y ) a u m e n t ó e l p e s o r e la tiv o d e la s e x p o r ta c io n e s p r im a r ia s, e n
p e r ju ic io d e l d e la s s e m im a n u f a c tu r a s , y s e r e g is tr ó u n a v a n c e d e la
p a r tic ip a c ió n r e la t iv a m e n te b aja d e la s m a n u fa c tu r a s . (V é a s e e l c u a d r o
III.7.)
C a b e d e s ta c a r q u e la m a y o r ía d e lo s p a ís e s q u e c a m b ia r o n s u s p a tr o
n e s d e e s p e d a l iz a c i ó n e n fa v o r d e la s m a n u fa c tu r a s y e n d e tr im e n to d e
22 A diferencia de 1970, figuran entre ellos además dos productos industríales de contenido tecno
lógico alto: vehículos automotores (3.6% del total de exportaciones) y motores de combustión interna
(1.3%).
23 En México, la incorporación del petróleo hizo subir fuertemente la participación de los 10 prin
cipales productos entre 1970 y 1980, para luego volver a descender.
112 AMERICA LATINA Y EL CARIBE
lo s p r o d u c to s p r im a r io s o d e la s s e m im a n u f a c tu r a s , r e g is tr a r o n , e n e l
la p s o d e la s d o s d é c a d a s , c a íd a s m e n o r e s d e lo s p r e c io s r e a le s d e s u s
e x p o r ta c io n e s 24 q u e e n lo s p a ís e s d o n d e e llo n o o c u r r ió . E llo tie n d e a
fo r ta le c e r la h ip ó t e s is d e q u e la a d q u is ic ió n d e v e n ta ja s c o m p e t it iv a s e n
m a n u fa c tu r a s m e jo r a la in s e r c ió n e n la e c o n o m ía in te r n a c io n a l.
E n tre lo s p a ís e s d e m e jo r d e s e m p e ñ o e x p o r ta d o r e n lo s a ñ o s o c h e n ta
s e p u e d e a p r e c ia r q u e B r a s il, C o lo m b ia y M é x ic o lo lo g r a r o n c o n
r e o r ie n ta c ió n d e s u p e r fil e x p o r ta d o r h a c ia p r o d u c t o s in d u s tr ia le s . C h ile ,
E c u a d o r y P a r a g u a y b a s a r o n s u b u e n d e s e m p e ñ o e x p o r ta d o r p r in c ip a l
m e n t e e n e l fo r t a le c im ie n t o d e s u o r ie n t a c ió n p r im a r ia e x p o r ta d o r a ,
a u n q u e c o n s i g n if ic a t iv o s p r o c e s o s d e d iv e r s if ic a c ió n d e p r o d u c t o s y
m e r c a d o s . (V é a s e e l c u a d r o III.7.)
D e n tr o d e l c o m e r c io m u n d ia l d e m a n u fa c tu r a s, la s in d u s tr ia s n u e v a s
g o z a n d e u n d in a m is m o c o m p a r a tiv a m e n te m a y o r. E n la r e g ió n e x is te , a
e s te r e sp e c to , u n m a r c a d o c o n tr a s te e n tr e d ife r e n te s p a ís e s . B ra sil y M é x i
c o , p o r u n a p a r te , r e g istr a r o n a u m e n t o s a p r e c ia b le s e n la e x p o r ta c ió n d e
e s t e t ip o d e p r o d u c to s , q u e h a n a lc a n z a d o a r e p r e se n ta r 24% y 45% ,
r e s p e c tiv a m e n te , d e s u s e x p o r ta c io n e s d e b ie n e s . A r g e n tin a , C o lo m b ia ,
C o sta R ica, G u a te m a la , E l S a lv a d o r y U r u g u a y a lc a n z a r o n u n a p o s ic ió n
in te r m e d ia , e n la q u e lo s p r o d u c to s d e la s in d u s tr ia s n u e v a s r e p r e se n ta n
en tre 8% y 16% d e la s e x p o r ta c io n e s to ta le s. (V é a se e l c u a d r o III.5.)
A l e x a m in a r e l im p a c t o c o m e r c ia l d e l p a t r ó n d e e s p e c i a li z a c ió n
e x p o r ta d o r a e n a lg u n a s e c o n o m ía s , s e p u e d e a p r e c ia r q u e p e r s is t e e l
p r e d o m in io d e s u p e r á v it c o m e r c ia le s e n p r o d u c t o s p r im a r io s q u e c o n tr i
b u y e n a fin a n c ia r e l d é fic it n e t o e n e l s e c to r in d u s tr ia l, s a lv o e n e l c a s o
d e B r a s il q u e p r e s e n t a d é fic it e n p r o d u c to s p r im a r io s y s a ld o s
s u p e r a v ita r io s e n lo s d e m á s r u b r o s, e x c e p to e n e l d e in d u s tr ia s n u e v a s .
(V é a s e e l c u a d r o III.8.) B r a sil e s s u p e r a v ita r io e n e l c o m e r c io d e p r o d u c
to s a g r íc o la s y m in e r o s , p e r o s u d é fic it e n p r o d u c t o s e n e r g é tic o s e s m a y o r
q u e a m b o s s u p e r á v it. C h ile p r e s e n t ó u n s a ld o c o m e r c ia l fa v o r a b le e n
p r o d u c t o s in d u s tr ia le s . E llo s e e x p lic a p o r q u e e l s u p e r á v it d e s e m im a n u
fa c tu r a s, p a r tic u la r m e n t e la s b a s a d a s e n r e c u r s o s m in e r o s , s u p e r ó e l
d é fic it e n m a n u fa c tu r a s .
E ntre a q u e llo s p a ís e s c o n d é fic it c o m e rc ia l d e p r o d u c to s in d u str ia le s,
C o lo m b ia y M é x ic o p r e se n ta n d é fic it d e m a n u fa c tu r a s y se m im a n u fa c tu r a s;
24 Definidos por ia relación entre el valor unitario de las exportaciones de bienes del país y el valor
unitario de las exportaciones de manufacturas de los países desarrollados.
DESEMPEÑO DE LAS EXPORTACIONES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
C uadro III .7. America Latina (16 países): Composición de las exportaciones de
bienes (1970, 1980, 1994-95)
(en porcentajes)
Productos Semi Bienes Otros Total

primarios manufacturas manufacturados
Argentina 1970 61.3 25.6 13.1 0.1 100.0

1980 48.9 30.6 20.5 0.0 100.0
1995 36.0 33.2 30.7 0.1 100.0
Bolivia 1970 48.4 45.8 5.8 0.1 100.0
1980 61.3 36.5 2.2 0.0 100.0
1995 43.4 30.8 14.5 11.4 100.0
Brasil 1970 67.0 21.2 11.5 0.3 100.0
1980 30.2 36.0 33.6 0.2 100.0
1995 17.9 34.1 45.5 2.5 100.0
Colombia 1970 85.1 7.7 6.6 0.6 100.0
1980 70.3 11.3 16.1 2.3 100.0
1995 51.5 10.9 30.7 6.9 100.0
Costa Rica 1970 72.0 11.9 16.1 0.0 100.0
1980 60.2 13.7 26.1 0.0 100.0
1995 54.0 16.5 19.9 9.6 100.0
Chile 1970 12.9 84.9 2.2 0.0 100.0
1980 20.2 74.4 5.3 0.1 100.0
1995 32.3 56.9 7.0 3.7 100.0
Ecuador 1970 90.5 7.9 1.6 0.0 100.0
1980 74.3 23.5 2.2 0.0 100.0
1995 78.4 13.0 6.4 2.2 100.0
El Salvador 1970 63.2 11.4 25.2 0.2 100.0
1980 54.2 15.0 30.5 0.3 100.0
1994 39.0 24.2 36.3 0.5 100.0
Guatemala 1970 60.1 13.5 26.3 0.1 100.0
1980 60.2 17.6 22.0 0.2 100.0
1995 51.0 23.3 25.5 0.2 100.0
Honduras 1970 75.0 18.2 6.8 0.0 100.0
1980 77.8 12.8 9.3 0.0 100.0
1995 85.9 7.5 6.4 0.2 100.0
México 1970 45.3 26.7 27.7 0.3 100.0
1980 80.7 9.7 9.5 0.1 100.0
1995a 26.8 12.2 60.1 0.9 100.0
Nicaragua 1970 68.3 18.0 13.7 0.1 100.0
1980 73.1 15.7 11.2 0.0 100.0
1994 74.0 11.3 10.8 3.9 100.0
C u ad ro III.7. (continuación)
P roductos Semi Bienes O tros Total

p rim ario s m an u factu ras m a n u fa c tu ra d o s
P a ra g u a y 1970 43.7 49.2 7.1 0.0 100.0

1980 56.7 37.2 6.1 0.0 100.0
1995 66.8 23.6 9.6 0.0 100.0
P e rú 1970 30.5 68.4 1.0 0.0 100.0
1980 44.9 40.3 14.7 0.1 100.0
1995 29.6 49.3 12.6 8.6 100.0
U ru g u a y 1970 61.6 20.9 17.4 0.1 100.0
1980 39.8 24.5 35.6 0.1 100.0
1995 30.9 32.0 36.6 0.5 100.0
V e n ez u e la 1970 70.0 29.0 0.7 0.2 100.0
1980 66.6 32.2 1.1 0.0 100.0
1995 47.3 41.2 10.8 0.6 100.0
sobre la b ase d e inform aciones oficiales. Los b ien es exp o rtad o s h a n sido clasificados si
F u e n t e : c e p a l,
gu ie n d o el criterio e x p u esto en: c e p a l, "El com ercio d e m a n u fa c tu ra s en A m érica Latina, evolución y
estru ctu ra, 1962-1989", Estudios e Inform es de la c e p a l , N° 88 no v iem bre de 1992, pp . 30 a 34. El elevado
ru b ro "o tro s" en 1995, e n g en eral c o rresp o n d e a ítem s n o clasificados en la fu en te original.
a Las cifras d e 1995 se a ju staro n p a ra excluir la in d u stria m a q u ila d o ra y así h o m o g e n iz ar con las cifras de
1970 y 1980.
C u ad ro III.8. Am erica Latina (5 países): Saldo comercial y patr'on de especializaci'on

(S ign o del saldo com ercial, p o r tipo de produ cto)
Prim arios In d u striales
Total Semimanu- Manufac Tradicio Insumos Indust.

facturados turados nales básicos nuevas
A rgentina + - + - + - -
Brasil - + + + + + -
Colom bia + - - - + - -
Chile + + + - - - -
M éxico + - - - n.s. - -
sobre la b ase d e inform aciones oficiales. Se co n sid eró el signo d el sald o com ercial p ro m e
dio en el p e río d o 1980-92, en dólares d e 1985.
A r g e n tin a s ó lo d e m a n u fa c tu r a s . A s u v e z , e n e l ru b r o d e e x p o r ta c io n e s
m a n u fa c tu r e r a s , A r g e n tin a , B ra sil y C o lo m b ia s o n e x p o r ta d o r e s n e t o s d e
p r o d u c t o s d e in d u s tr ia tr a d ic io n a l y B r a sil lo e s a d e m á s d e in s u m o s
b á s ic o s . E n e l ru b ro d e in d u s tr ia s n u e v a s , t o d o s lo s p a ís e s a q u í c o n s i d e
r a d o s s o n im p o r ta d o r e s n e to s .
b) Diversificación de productos y mercados
L a c o m p a r a c ió n d e la a c tu a l c o m p o s ic ió n d e la s e x p o r ta c io n e s s e g ú n
c a te g o r ía s t e c n o ló g ic a s y d e s t in o s 25 c o n la d e c o m ie n z o s d e lo s a ñ o s
s e t e n ta , r e v e la c a m b io s s ig n if ic a t iv o s e n la e s p e c ia liz a c ió n d e la s e x p o r
ta c io n e s d e lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e h a c ia lo s d ife r e n te s
m e r c a d o s . (V é a s e e l c u a d r o III.9.)
i) E n la s e x p o r ta c io n e s d e la r e g ió n h a c ia E sta d o s U n id o s , s e r e d u jo la
im p o r ta n c ia d e lo s p r o d u c to s p r im a r io s a g r íc o la s y c a s i d e sa p a r e c ie r o n
lo s m in e r o s , c a m b io q u e fu e a c o m p a ñ a d o d e u n a u m e n t o d e la s e x p o r ta
c io n e s p r im a r ia s d e p r o d u c to s e n e r g é tic o s. S e a p r e c ia ta m b ié n u n a c o n s i
d e r a b le d is m in u c ió n d e la im p o r ta n c ia d e la s s e m im a n u fa c tu r a s y c a si s e
tr ip lic ó la p a r tic ip a c ió n d e lo s b ie n e s m a n u fa c tu r a d o s , lo q u e q u e d a b á
s ic a m e n te e x p lic a d o p o r e l in c r e m e n to e n la s e x p o r ta c io n e s d e in d u s tr ia s
n u e v a s , ta n to c o n u s o in t e n s iv o d e la m a n o d e o b ra c o m o d e ca p ita l.
ii) E n e l c a s o d e E u r o p a , ta m b ié n d e c lin ó la p a r tic ip a c ió n d e lo s p r o
d u c t o s p r im a r io s , p a r tic u la r m e n te a g r íc o la s , y c r e c ió la d e lo s p r o d u c to s
m a n u f a c tu r a d o s , e n tr e lo s q u e s e d e s t a c ó e l a u m e n t o d e im p o r ta n c ia d e
la s in d u s tr ia s n u e v a s (c e n tr a d o e n la s d e c o n t e n id o te c n o ló g ic o m e d io ) ,
d e l 2% a l 10% d e l to ta l e x p o r ta d o p o r la r e g ió n h a c ia E u r o p a .
iii) R e s p e c to d e J a p ó n , s e r e d u jo ta m b ié n e l p e s o r e la tiv o d e la s e x
p o r ta c io n e s p r im a r ia s , a m e n o s d e 50% e n 1 9 9 5 , p o r la d is m in u c ió n d e
la s d e p r o d u c t o s a g r íc o la s y m in e r o s , p u e s la s d e p r o d u c t o s e n e r g é tic o s
s u b ie r o n n o to r ia m e n te s u p a r tic ip a c ió n r e la tiv a . E l c o r r e s p o n d ie n te a u
m e n t o q u e e x p e r im e n ta r o n la s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s s e d e b ió e n
e s t e c a s o a la m a y o r e x p a n s ió n d e la s s e m im a n u f a c tu r a s b a s a d a s e n
r e c u r s o s m in e r o s y la s in d u s tr ia s d e in s u m o s b á s ic o s . L as in d u s tr ia s
n u e v a s e le v a r o n s ó l o m a r g in a lm e n t e s u p a r tic ip a c ió n e n la s e x p o r ta c io
n e s r e g io n a le s h a c ia J a p ó n .
25 A los efectos d e este análisis, se d e fin iero n cinco destinos: E stados U nidos, Japón, E uropa (CEE
y a e l c ) , A m érica Latina y el C aribe, y o tras regiones.
C u ad ro III.9. Am erica Latina (14 países)*: Composici'on de las exportaciones según su destino, 1970-74 y 1995
(En porcentajes)
Estados U nidos Japón A m érica L atina U n ió n E uropea Total

y el C aribe y AELC
1970-74 1995 1970-74 1995 1970-74 1995 1970-74 1995 1970-74 1995
A. P roductos prim ario s 47.0 36.7 66.1 48.6 51.0 19.7 59.6 38.8 53.6 32.2
1. A grícolas 25.5 13.9 32.8 23.5 11.7 10.3 46.9 26.8 29.9 16.0
2. M ineros 6.3 0.9 31.5 19.7 1.0 2.4 6.7 6.5 6.2 4.0
3. Energéticos 15.2 21.8 1.8 5.4 38.3 7.0 6.0 5.4 17.6 12.2
B. P ro d u cto s in d u strializad o s 52.6 61.3 32.0 50.1 48.8 79.7 40.0 56.7 46.0 65.6
AMÉRICA
1. S em im anufacturas 40.1 16.7 27.1 40.6 23.3 29.9 33.6 36.1 33.6 30.5
1.1 B asadas en recursos agrícolas e
intensivos en m ano d e o b ra 5.6 4.0 3.1 9.1 7.5 10.3 15.8 16.3 9.5 11.9
1.2 B asadas en recursos agrícolas e
LATINA
in ten siv o s en capital 8.6 2.1 6.1 6.6 3.1 4.8 2.6 6.3 6.0 5.2
1.3 B asadas e n recursos m in ero s 6.7 6.0 17.2 24.8 6.4 8.4 13.5 11.9 9.2 9.1
1.4 B asadas en recursos energéticos 19.2 4.6 0.7 0.1 6.2 6.5 1.7 1.7 8.9 4.4
Y EL CARIBE
2. B ienes m a n u factu rad o s 12.5 44.6 4.9 9.5 25.5 49.8 6.4 20.6 12.4 35.1
2.1 In d u stria s tradicionales 5.0 9.1 2.0 1.4 4.8 8.9 3.6 6.1 4.3 5.8
2.2 In d u stria s de insu m o s básicos 1.6 5.6 1.1 5.0 4.8 10.2 0.7 5.2 1.9 7.2
2.3 In d u stria s n u ev as in ten siv as en
m an o d e obra 3.9 13.1 1.5 1.9 8.7 13.0 1.0 5.7 3.6 10.0
a) c o n ten id o tecnológico bajo 0.4 2.2 0.1 0.4 1.7 2.3 0.2 0.9 0.6 1.7
b) co n ten id o tecnológico m ed io 1.6 5.2 0.2 0.7 4.1 6.3 0.4 3.3 1.6 4.5
c) co n ten id o tecnológico alto 1.8 5.6 1.2 0.8 3.0 4.4 0.4 1.5 1.4 3.8
2.4 In d u stria s n u ev as in ten siv as en capital 2 16.9 0.4 1.1 7.2 17.8 1.1 3.6 2.6 12.1
a) co n ten id o tecnológico bajo 0.3 1.4 0.0 0.4 0.7 1.2 0.0 0.1 0.3 0.9
b) co n ten id o tecnológico m ed io 1.3 14.2 0.3 0.5 5.0 14.7 0.6 2.9 1.7 10.1
c) co n ten id o tecnológico alto 0.4 1.3 0.1 0.2 1.5 2.0 0.4 0.6 0.6 1.2
C. O tros 0.4 2.0 1.3 1.3 0.2 0.5 0.4 4.5 0.4 2.2
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
sobre la base de informaciones oficiales.

a Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, H onduras, México, Paraguay, Perú, U ruguay y Venezuela. Las cifras de México del995 fueron
ajustadas para excluir la industria m aquiladora y así homogenizar con las cifras del período 1970-1974.
iv ) E l p e r fil d e la s e x p o r t a c io n e s in t r a r r e g io n a le s m u e s tr a q u e se
p r o d u jo u n a d r á stic a r e o r ie n ta c ió n , e n q u e e l p r e d o m in io d e la s e x p o r
t a c io n e s p r im a r ia s e n e r g é t ic a s f u e r e e m p la z a d o p o r e l d e p r o d u c t o s
in d u s tr ia liz a d o s , lo s q u e h o y e x p lic a n 80% d e l c o m e r c io e n tr e lo s p a ís e s
d e la r e g ió n . E se n o ta b le in c r e m e n to d e la s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s
c o r r e s p o n d e p r in c ip a lm e n te a b ie n e s m a n u f a c tu r a d o s (q u e e n la a c tu a
lid a d r e p r e s e n ta n la m ita d d e l to ta l), p a r tic u la r m e n te a in d u s tr ia s d e
in s u m o s b á s ic o s e in d u s tr ia s n u e v a s e s p e c ia lm e n t e c o n u s o in t e n s iv o d e
c a p ita l d e c o n te n id o t e c n o ló g ic o m e d io .
v ) E l c o n ju n to d e la s e x p o r ta c io n e s d e la r e g ió n m u e s tr a u n cla r o
s e s g o in d u s tr ia liz a d o r h a c ia A m é r ic a L a tin a , c o n p r iv ile g io d e la s in d u s
tr ia s n u e v a s ; u n s e s g o p r im a r io y d e s e m im a n u f a c tu r a s e n la s e x p o r ta
c io n e s h a c ia J a p ó n y E u r o p a , s i b ie n c o n m a y o r e s p a c io p a r a in d u s tr ia s
n u e v a s e n e l m e r c a d o e u r o p e o . E s ta d o s U n id o s , e n tr e lo s g r a n d e s m e r
c a d o s in d u s tr ia liz a d o s , e s e l q u e a b re m a y o r e s p a c io p a r a la s e x p o r ta c io
n e s d e in d u s tr ia s n u e v a s .
L a d iv e r s ific a c ió n d e p r o d u c t o s y m e r c a d o s h a a s u m id o d if e r e n te s
p a tr o n e s d e n tr o d e la r e g ió n . B r a sil y, e n m e n o r m e d id a , U r u g u a y y
C o lo m b ia , s o n lo s p a ís e s q u e a lc a n z a r o n e l m a y o r g r a d o d e d iv e r s ific a
c ió n , a l h a b e r r e d u c id o s u s ta n c ia lm e n te la p a r tic ip a c ió n d e s u s 1 0 p r in
c ip a le s p r o d u c to s e n e l to ta l, a m p lia n d o e l n ú m e r o e im p o r ta n c ia d e
d is tin t a s m a te r ia s p r im a s y s e m im a n u fa c tu r a s , in c o r p o r a n d o s u c e s iv a
m e n t e d iv e r s o s t ip o s d e p r o d u c t o s m a n u f a c tu r a d o s y d iv e r s ific a n d o e l
d e s t in o p o r r e g io n e s d e s u s e x p o r ta c io n e s . M é x ic o , p o r s u p a r te , s e c o n
c e n tr ó e n c u a n to a lo s d e s t in o s (E s ta d o s U n id o s ) , p e r o d iv e r s ific ó s u s
e x p o r ta c io n e s , e s p e c ia lm e n t e d e m a n u fa c tu r a s , a l in c o r p o r a r p r o d u c to s
n u e v o s . E n e l c a s o d e A r g e n tin a s e h a n d a d o t e n d e n c ia s a lg o e r r á tic a s,
fr u to d e c a m b io s e n la s p o lític a s y d e la s r e c e s io n e s d e lo s a ñ o s o c h e n ta .
N o o b s ta n te y e n fo r m a m á s a te n u a d a q u e B r a sil y M é x ic o , t e n d ió a
in c o r p o r a r p r o d u c t o s m a n u f a c tu r a d o s , y a d iv e r s ific a r s u o fe r ta d e m a
te r ia s p r im a s y s e m im a n u f a c tu r a s y lo s d e s t in o s d e s u s e x p o r ta c io n e s .
C h ile y P e r ú s e c o n c e n t r a r o n e n la s v e n t a s d e b i e n e s p r im a r io s y
s e m im a n u f a c tu r a s , p e r o d iv e r s ific a r o n a p r e c ia b le m e n te lo s d e s t in o s d e
la s e x p o r t a c io n e s . C h ile d e s a r r o lló f u e r t e m e n t e la s e x p o r t a c io n e s d e
m a n u fa c tu r a s , p e r o d e s d e u n a b a s e r e d u c id a , y d iv e r s if ic ó la s d e m a t e
r ia s p r im a s y s e m im a n u f a c tu r a s e x p o r ta d a s ; P e r ú , s in m o d ific a r lo e s e n
c ia l d e s u e s p e c ia liz a c ió n , in c o r p o r ó a lg u n a s e x p o r ta c io n e s m a n u f a c tu r e
ras. L a s e x p o r ta c io n e s d e E c u a d o r , B o liv ia y P a r a g u a y s e c o n c e n tr a n a ú n
e n p o c o s p r o d u c t o s p r im a r io s , y s e o r ie n t a n a u n m e r c a d o p r in c ip a l: lo s
E s ta d o s U n id o s p a r a E c u a d o r , A m é r ic a L a tin a p a r a lo s o tr o s d o s p a ís e s .
M é x ic o e s u n c a s o e s p e c ia l, d a d o q u e s u s e x p o r ta c io n e s s e o r ie n ta n
b á s ic a m e n t e h a c ia e l m e r c a d o d e E s t a d o s U n i d o s (7 3 % , s i n in c lu ir
m a q u ila , q u e s e e x p o r ta c a s i t o t a lm e n t e a lo s E s ta d o s U n id o s ) . E n lo s
d e m á s p a ís e s s e o b s e r v a la p e r s is te n te im p o r ta n c ia d e E u r o p a c o m o m e r
c a d o p a ra s u s p r o d u c to s p r im a r io s y se m im a n u fa c tu r a d o s . S i b ie n e s e
m e r c a d o h a r e d u c id o s u p e s o r e la tiv o (e n p a r te c o m o c o n s e c u e n c ia d e u n a
d iv e r s ific a c ió n d e lo s p r o d u c to s e x p o r ta d o s , q u e e n e l c a s o d e lo s p a ís e s
d e m a y o r ta m a ñ o h iz o bajar la p a r tic ip a c ió n d e lo s p r o d u c to s p r im a r io s).
L o s E s ta d o s U n id o s s o n e l p r in c ip a l c o m p r a d o r d e c o m b u s tib le s y d e
p r o d u c t o s p e tr o q u ím ic o s d e la r e g ió n . E u r o p a y J a p ó n s e a b a s te c e n p r e
fe r e n t e m e n te d e l p e tr ó le o d e l M e d io O r ie n te y A fr ic a . A m é r ic a L a tin a
tie n e im p o r ta n c ia c o m o m e r c a d o c u a n d o e l c o m b u s tib le e x p o r ta d o e s g a s
(c a s o s d e B o liv ia y A r g e n tin a ).
A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e a p a r e c e n c o m o u n m e r c a d o m u y im p o r
ta n te y d in á m ic o p a r a la s v e n t a s d e m a n u fa c tu r a s . E n lo s c a s o s a r g e n
tin o , c h ile n o , c o lo m b ia n o , e c u a to r ia n o , s a lv a d o r e ñ o , g u a te m a lte c o , p a r a
g u a y o , u r u g u a y o y v e n e z o la n o , e s c o n m u c h o e l p r in c ip a l m e r c a d o p a r a
e s o s b ie n e s , p r o v e n g a n d e la s in d u s tr ia s tr a d ic io n a le s , d e in s u m o s b á s i
c o s o d e in d u s tr ia s n u e v a s . A m é r ic a L a tin a e s e l d e s t in o c a s i e x c lu y e n t e
p a r a la s e x p o r ta c io n e s d e la s in d u s tr ia s n u e v a s d e m u c h o s p a ís e s ; e s ta s
e x p o r ta c io n e s m o s tr a r o n u n g r a n d in a m is m o e n lo s a ñ o s n o v e n ta . L o
m is m o a c o n te c e c o n e l m e r c a d o s u b r e g io n a l r e s p e c t o d e la s in d u s tr ia s
n u e v a s d e lo s p a ís e s c e n tr o a m e r ic a n o s . B ra sil, p o r s u p a r te , h a o r ie n ta d o
s u s e x p o r ta c io n e s d e m a n u f a c tu r a s a d if e r e n te s m e r c a d o s . E s ta d o s U n i
d o s s i g u e s i e n d o e l p r in c ip a l c o m p r a d o r d e lo s p r o d u c to s d e la s i n d u s
tr ia s tr a d ic io n a le s , s e g u i d o p o r E u r o p a . E n c u a n to a lo s in s u m o s b á s ic o s ,
o tr a s r e g io n e s e n d e s a r r o llo h a n d e s p l a z a d o a A m é r ic a L a tin a c o m o
d e s t in o p r in c ip a l, p e r o e n lo q u e to c a a la s in d u s tr ia s n u e v a s , la r e g ió n
e s d e le jo s e l m e r c a d o m á s im p o r ta n te ; u n a e x c e p c ió n e s e l c a s o d e
M é x ic o , e n q u e e l m e r c a d o r e g io n a l t ie n e u n a im p o r ta n c ia n o ta b le m e n te
in fe r io r a la d e lo s E s ta d o s U n id o s .26
26 R egresiones efectu ad as p a ra el p e río d o 1970-91 m u e stra n q u e existió u n a fuerte relación positiva

entre la im p o rtan cia d e Latinoam érica com o d estin o y la p articip ació n d e las exportaciones d e in d u stria s
n u e v as en las exportaciones totales en A rg en tin a, u n a relación p o sitiva pero m enos intensa p a ra Brasil.
En C hile, el ejercicio arrojó u n a fu erte correlación p o sitiv a p a ra el conjunto d e las m an u factu ras. Para
M éxico, en cam bio, n o se o b tu v o u n a relación significativa.
5. C o m e r c io i n t r a r r e g i o n a l e in te n s id a d t e c n o ló g ic a
E l d e s a r r o llo b a s a d o e n u n a c r e c ie n te y s o s t e n id a c o m p e t it iv id a d in te r
n a c io n a l s e a p o y a e n lo s e f e c t o s d in á m ic o s d e r iv a d o s d e lo s p r o c e s o s d e
a p r e n d iz a je t e c n o ló g ic o . A s u v e z , la s e s t r a te g ia s d e in s e r c ió n in te r n a c io
n a l b a s a d a s e n e l d e s a r r o llo p r o d u c t iv o p r iv ile g ia n e l p a p e l d e l c o m e r c io
e n e l p r o c e s o d e e s t im u la r a c t iv id a d e s q u e h a c e n u s o in t e n s iv o d e l c o
n o c im ie n t o y la t e c n o lo g ía . E n e s t e s e n t id o , s u e l e a tr ib u ir s e a l c o m e r c io
e n tr e p a ís e s e n d e s a r r o llo la c a r a c te r ístic a d e c o n c e n tr a r s e e n b ie n e s c o n
u n a in t e n s id a d te c n o ló g ic a m a y o r q u e e l c o m e r c io e n tr e é s t o s y lo s p a ís e s
in d u s tr ia le s .
A lg u n o s e s t u d io s b a s a d o s e x c lu s iv a m e n t e e n d a to s d e c o m e r c io e x
te r io r ( c e p a l , 1 9 9 2 d ; B a rb era , 1 9 9 0 ) a v a la n e s e a r g u m e n t o . T a m b ié n lo
c o r r o b o r a u n e s t u d io m á s r e c ie n te (B u itela a r, 1 9 9 3 a ), e n q u e s e c o m b in a n
d a t o s d e c o m e r c io e x te r io r y d e p r o d u c c ió n . L a s c ifr a s m u e s tr a n q u e lo s
p r o d u c to s q u e e n c u e n tr a n e n e l m e r c a d o r e g io n a l u n c o m p o n e n t e r e la
t iv a m e n t e im p o r ta n te d e s u d e m a n d a , s o n ju s ta m e n te r u b r o s c o n ca r a c
te r ís tic a s t e c n o ló g ic a s m á s p r o p e n s a s a g e n e r a r e x te r n a lid a d e s q u e a q u e
lla s q u e s e d ir ig e n a m e r c a d o s e x tr a r r e g io n a le s o a l m e r c a d o in t e r n o .27
D e la s in v e s tig a c io n e s r e a liz a d a s, s u r g e n tres c o n c lu s io n e s p rin c ip a le s:
a) Q u e la p r o d u c c ió n d e lo s b ie n e s q u e d e p e n d e n e n m a y o r m e d id a
q u e o tr o s d e l c o m e r c io in tr a r r e g io n a l tie n e c a r a c te r ístic a s te c n o ló g ic a s
m á s s o f is t ic a d a s . S e tra ta p r in c ip a lm e n te d e l s e c to r q u ím ic o , la m a q u in a
ria n o e lé c tr ic a y e l e q u ip o d e tr a n s p o r te . S o n ta m b ié n se c to r e s e n q u e
la d e m a n d a in t e r n a c io n a l t ie n d e a se r m á s d in á m ic a , y la e v o lu c i ó n d e
lo s p r e c io s m á s e s t a b le y m á s fa v o r a b le e n e l la r g o p la z o .
b ) Q u e lo s s e c to r e s q u e e x h ib e n u n a lto e s f u e r z o e x p o r ta d o r h a c ia la
r e g ió n ta m b ié n lo t ie n e n h a c ia m e r c a d o s e x tr a r r e g io n a le s (e n p a r a le lo o
c o n p o s t e r io r id a d ) , lo q u e s u g i e r e q u e la p r o m o c i ó n d e l c o m e r c io
in tr a r r e g io n a l e s c o m p le m e n ta r ia c o n la p r o m o c ió n d e la s e x p o r ta c io n e s
e x tr a r r e g io n a le s .
c) S e o b s e r v a q u e é s t o s s o n lo s m i s m o s s e c to r e s e n q u e la r e g ió n tie n e
u n a a lta d e p e n d e n c ia r e s p e c t o d e im p o r ta c io n e s e x tr a r r e g io n a le s , p o r lo
27 P ara u n desarro llo d e este tem a, v éase CEPAL (1994a).

q u e s u c o m e r c io in tr a r r e g io n a l s e b e n e fic ia d e l a c c e s o a in s u m o s y e q u i
p o s im p o r ta b le s d e s d e te r c e r o s p a ís e s .
E n r e s u m e n , e l c o m e r c io in tr a r r e g io n a l, ju s ta m e n te p o r s u s d if e r e n te s
c a r a c te r ístic a s, a s o c ia d a s a la c e r c a n ía y a lo s d iv e r s o s v ín c u lo s q u e lo
fa c ilita n , r e s u lta c o m p le m e n ta r io d e la in s e r c ió n in te r n a c io n a l g lo b a l. E n
r e a lid a d , r e p r e s e n ta u n á m b ito d e d in a m iz a c ió n d e l a p r e n d iz a je t e c n o ló
g ic o , c o n d u c e n te a u n a m a y o r c o m p e t it iv id a d in te r n a c io n a l y a u n p a
tr ó n m á s d iv e r s ific a d o y e q u ilib r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n e n la e c o n o m ía
m u n d ia l.
C a p ít u l o IV
EXPORTACIONES Y TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA
1. E x p o r t a c i o n e s y c r e c im ie n t o
E n e l a c tu a l c o n t e x t o in t e r n a c io n a l, e l lo g r o d e u n a c r e c ie n te c o m p e -
t it iv id a d y d e u n a in s e r c ió n m á s d in á m ic a e n lo s m e r c a d o s m u n d i a le s
s e h a c o n v e r t id o e n c o n d ic ió n in d i s p e n s a b l e p a r a e l c r e c im ie n t o s o s t e
n id o . E n e l m a r c o d e l e n f o q u e p la n t e a d o p o r la c e p a l ( c e p a l , 1 9 9 0 a ;
1 9 9 2 a ), s e d e s t a c a n v a r ia s c o n d ic i o n e s p a r a lo g r a r u n a tr a n s fo r m a c ió n
p r o d u c t iv a d in a m iz a d o r a d e l c r e c im ie n t o . P r im e r o , e l c a m b io d e p r e
c io s r e la t iv o s f a v o r a b le p a r a la p r o d u c c ió n d e r u b r o s e x p o r t a b le s y p a r a
e l e q u ilib r io d e l s e c t o r e x te r n o : u n tip o d e c a m b io r e a l q u e s e d e p r e c ie
p a r í passu c o n la r e d u c c ió n g r a d u a l d e la p r o t e c c ió n fr e n te a la s im p o r
ta c io n e s , in c e n t iv o s y r e in t e g r o s p a r a lo s e x p o r ta d o r e s , y m e c a n is m o s
d e s a lv a g u a r d ia a n te la c o m p e t e n c ia d e s l e a l d e p r o v e e d o r e s e x te r n o s .
S e g u n d o , u n e n t o r n o m a c r o e c o n ó m ic o fa v o r a b le p a r a la in v e r s ió n y la
in n o v a c i ó n te c n o ló g ic a ; e n tr e o tr o s r e q u is ito s , e s t o s u p o n e u n n i v e l d e
a c t iv id a d e c o n ó m ic a c e r c a n o a la fr o n te r a d e p r o d u c c ió n y t a s a s d e
in t e r é s r e a le s " r a z o n a b le s " , c o m p a t ib le s c o n la r e n t a b ilid a d d e l c a p it a l
p r o d u c t iv o . T ercero , u n a d o t a c ió n d e f a c t o r e s p r o d u c t i v o s q u e e s t é e n
c o n d ic i o n e s d e r e s p o n d e r a la d e m a n d a d e p r o d u c t o r e s d e r u b r o s e x
p o r t a b le s y s u s t it u id o r e s e f ic ie n t e s d e im p o r t a c io n e s . M u c h o s d e e s t o s
fa c t o r e s p r o v ie n e n d e m e r c a d o s q u e a c t u a lm e n t e s o n im p e r f e c t o s , i n
c o m p l e t o s o in e x is t e n t e s . P o r e s o s e r e q u ie r e u n a p o lít ic a d e a p o y o
p ú b lic o a c tiv a y e f ic a z p a r a q u e la a p e r tu r a s e tr a d u z c a e n u n c r e c i
m ie n t o a u t o s o s t e n id o , q u e in c l u y e e l p e r f e c c io n a m ie n t o o c r e a c ió n d e
lo s m e r c a d o s e in s t it u c io n e s n e c e s a r io s p a r a la m e jo r a p e r s is t e n t e d e la
p r o d u c t iv id a d .
121
S e p u e d e n d is tin g u ir p o r lo m e n o s tr e s c a n a le s a tr a v é s d e lo s c u a le s
la s e x p o r ta c io n e s p u e d e n c o n tr ib u ir a in c r e m e n ta r e l r itm o d e c r e c im ie n
to e c o n ó m ic o d e u n p a ís .28
U n a p r im e r a v ía e s e l r o l q u e c u m p le n lo s in g r e s o s p r o c e d e n t e s d e la s
e x p o r ta c io n e s e n c u a n to a g e n e r a r d iv is a s , p u e s é s t a s , a s u v e z , p e r m ite n
a d q u ir ir la s im p o r t a c io n e s q u e t o d o p a ís r e q u ie r e p a r a a lim e n ta r s u
e x p a n s ió n e c o n ó m ic a .29
S ó lo u n b u e n d e s e m p e ñ o e x p o r ta d o r a s e g u r a u n a o fe r ta d e d iv is a s
s u s te n ta b le e n e l m e d ia n o y la r g o p la z o . P o r u n a p a r te , é s t e im p lic a
im p u ls a r la a c tiv id a d e x p o r ta d o r a , p e r o t e n ie n d o e n c u e n ta q u e n o s e
tra ta s ó lo d e u n a c u e s t ió n d e v o lu m e n , s in o q u e ta m b ié n d e p r e c io . E sto
s ig n ific a te n e r p r e s e n t e q u e d e s d e e l p u n t o d e v is ta d e s u c o n tr ib u c ió n
a la g e n e r a c ió n d e d iv is a s , lo im p o r ta n te n o e s s ó lo e l q u á n tu m d e la
e x p o r ta c ió n e n s í m is m a , s in o q u e e l r e to r n o q u e s e o b tie n e d e e lla . D e
a h í e n t o n c e s la im p o r ta n c ia d e p r o m o v e r la e x p o r ta c ió n d e b ie n e s y
s e r v ic io s c u y o s p r e c io s (p o r u n id a d d e r e c u r s o s in s u m id o s ) p r e s e n t e n
p e r s p e c t iv a s d e a s c e n s o y n o d e d e c lin a c ió n e n e l tie m p o .
P o r o tr a p a r te , e s im p o r ta n te a m in o r a r la s f lu c tu a c io n e s d e l s u m in is
tro d e d iv is a s , a fin d e e v ita r la s r e p e r c u s io n e s q u e p u e d e n te n e r lo s
c ic lo s d e lo s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s d e b ie n e s s o b r e e l n iv e l d e a c tiv i
d a d in te r n a . E n e s e s e n t id o , a la s t r a d ic io n a le s p o lític a s d e s t in a d a s a
d iv e r s ific a r la c a n a sta d e b ie n e s e x p o r ta d o s y d e m e r c a d o s d e d e s t in o se
h a s u m a d o e n lo s ú lt im o s a ñ o s u n c o n ju n to d e in s tr u m e n t o s q u e b u s c a n
d is m in u ir la s o s c ila c io n e s a b r u p ta s , c o m o lo s f o n d o s d e e s t a b iliz a c ió n
p a r a p r o d u c t o s q u e r e p r e s e n ta n u n a lto p o r c e n ta je d e lo s in g r e s o s d e
e x p o r ta c ió n , y e l in c ip ie n t e d e s a r r o llo d e m e r c a d o s d e fu tu r o s. (V é a s e e l
c a p ít u lo II.)
L a s e g u n d a v ía d e in f lu e n c ia d e la s e x p o r ta c io n e s e n e l d e s a r r o llo e s
la q u e o p e r a a tr a v é s d e lo s lla m a d o s " e sla b o n a m ie n to s " . E n u n trab ajo
p io n e r o , H ir s c h m a n (1 9 7 8 ) id e n t if ic ó lo s e s la b o n a m ie n t o s p r o d u c t iv o s
28 H a y u n a proliferación d e e stu d io s econom étricos q u e h a n tra ta d o d e e n co n tra r u n vín cu lo e sta

dístico e n tre el crecim iento d e las ex p o rtacio n es y el d el p ro d u c to . La revisión d e dichos e stu d io s n o
arroja conclusiones d efin itiv as respecto d el ro l exacto q u e cu m p le n las exportaciones en el proceso d e
crecim iento. De ellos su rg e m ás b ien la im a g e n d e u n v ín c u lo com plejo, q u e n o o p era a tra v é s d e vías
únicas, n i en to d o s los casos en los m ism o s térm inos. Los re su lta d o s d e p en d e n , en g ra d o decisivo, de
la c alid ad d e las p o líticas p ú b licas y del e n to rn o ex tern o (M oguillansky, 1995; R ivas, 1994).
29 D a d a la fu erte d e p en d e n c ia d e los p aíses en vías d e desarrollo respecto d e las m a q u in a ria s y
e q u ip o s im p o rtad o s, la d isp o n ib ilid a d d e d iv isas tam b ién p u e d e afectar sensiblem ente el ritm o d e
in v e rsió n (Taylor, 1988; D íaz-A lejandro, 1976).
EXPORTACIONES Y TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA 123
" h a cia atrás" y " h a c ia a d e la n te " . L o s p r im e r o s s e r e fie r e n a la p o s ib ilid a d

d e q u e e l d e s a r r o llo d e d e te r m in a d a a c tiv id a d in d u z c a a la a p a r ic ió n o
a m p lia c ió n d e p r o v e e d o r e s lo c a le s d e in s u m o s y b ie n e s d e c a p ita l p a r a
d ic h a a c tiv id a d (p o r e je m p lo , e l d e s a r r o llo d e la e x p o r ta c ió n d e fr u ta s e n
c o n s e r v a p u e d e e s t im u la r la e x p a n s ió n d e la fa b r ic a c ió n d e e n v a s e s , o la
in s ta la c ió n d e u n a p la n t a a u to m o tr iz p u e d e s ig n ific a r e l d e s a r r o llo d e
u n a in d u s tr ia d e a u to p a r t e s ). L o s s e g u n d o s , e n c a m b io , a lu d e n a la
p o s ib ilid a d d e a v a n z a r e n lo s g r a d o s d e e la b o r a c ió n o d e in c o r p o r a c ió n
d e v a lo r a g r e g a d o a p a rtir d e u n a lín e a d e p r o d u c c ió n e x is te n te (p o r
e je m p lo , la e la b o r a c ió n d e c e lu lo s a a p a r tir d e la d is p o n ib ilid a d d e r e c u r
s o s fo r e s ta le s ).
E v id e n te m e n te , m ie n tr a s m a y o r e s s e a n lo s g r a d o s d e p r o c e s a m ie n to
in c o r p o r a d o s p o r la s e x p o r ta c io n e s , y m ie n tr a s m á s in t e g r a d a s e a la
c a d e n a p r o d u c tiv a , m a y o r se r á e l e fe c t o p r o p u ls o r d e la a c tiv id a d e c o
n ó m ic a q u e g e n e r e n la s v e n ta s a l e x te r io r . E n e s e s e n t id o , la c o n tr ib u c ió n
q u e h a g a n la s e x p o r ta c io n e s a l p r o c e s o d e c r e c im ie n to n o se r á in d e p e n
d ie n t e d e l g r a d o d e d e s a r r o llo q u e e x h ib a e l a p a r a to p r o d u c tiv o d e la
e c o n o m ía . E s im p o r ta n te , e n e s t a p e r s p e c t iv a , su b r a y a r q u e lo s e s la b o n a
m ie n t o s r e p r e s e n ta n u n p o t e n c ia l c u y a m a t e r ia liz a c ió n n o e s tá a s e g u r a
d a , p o r lo q u e e x is te a q u í u n á m b ito d e a c c ió n p a r a la s p o lític a s p ú b lic a s ,
n o p a ra fo r z a r a r tific ia lm e n te la c o n s t it u c ió n d e e s t e tip o d e e n la c e s , p e r o
s í p a r a p r o p o r c io n a r , e n e l c a m p o d e la te c n o lo g ía , la c a p a c ita c ió n y la
in fr a e str u c tu r a , la s c o n d ic io n e s q u e fa c ilite n e s e p r o c e s o .
A p a r te d e e s t o s e s la b o n a m ie n t o s p r o d u c t iv o s , s e h a n d is t in g u id o
ta m b ié n a q u e llo s e fe c t o s q u e s e r e fie r e n a l im p a c to e n e l c o n s u m o y e n
lo s in g r e s o s fis c a le s . A s í, s e p la n t e a q u e e l e fe c t o e n la d e m a n d a in te r n a
d e r iv a d o d e la a c tiv id a d e x p o r ta d o r a s e r á m a y o r m ie n tr a s m á s in t e n s iv o
s e a e l u s o d e m a n o d e o b r a e n e s a a c tiv id a d (c o n s id e r a n d o lo s e m p le o s
d ir e c to s e in d ir e c to s g e n e r a d o s ) , y m ie n tr a s m e jo r d is tr ib u id o s e s t é n lo s
in g r e s o s g e n e r a d o s , ta n to e n tr e la s fir m a s e x p o r ta d o r a s c o m o a l in te r io r
d e e lla s . L a p o lític a tr ib u ta r ia ta m b ié n p u e d e c o n tr ib u ir a e x p a n d ir lo s
e fe c t o s d e arra stre c u a n d o la s e x p o r ta c io n e s s o n in t e n s iv a s e n r e n ta s
e c o n ó m ic a s e le v a d a s . E v id e n te m e n te , e llo d e p e n d e r á d e l u s o q u e h a g a
e l F is c o d e lo s r e c u r s o s o b te n id o s .
L a tercera v ía a tr a v é s d e la c u a l la s e x p o r ta c io n e s p u e d e n in flu ir
s o b r e e l r itm o d e c r e c im ie n to e s t á a s o c ia d a a s u m a y o r c o n ta c to c o n la
e c o n o m ía in te r n a c io n a l, y a la s e x ig e n c ia s d e c o m p e t it iv id a d q u e t ie n e n
la s a c t iv id a d e s e x p o r ta d o r a s . E llo n o s ó l o p u e d e in v o lu c r a r u n u s o m á s
e fic ie n t e d e lo s r e c u r s o s d is p o n ib le s , s in o ta m b ié n in d u c ir a lz a s d e la
p r o d u c t iv id a d e n la s r e s ta n te s a c t iv id a d e s d e la e c o n o m ía . C o m o lo h a n
m o s tr a d o a lg u n o s e s t u d io s s o b r e e l c o m p o r t a m ie n t o d e la s fir m a s e n la
r e g ió n , la s e m p r e s a s q u e e x p o r t a n t i e n d e n e f e c t iv a m e n t e a s e r m á s
in n o v a d o r a s q u e e l p r o m e d io , ta n to e n a s p e c t o s t e c n o ló g ic o s c o m o d e
g e s t ió n (G u e r g u il, M a c a r io y P e r e s, 19 9 3 ). A u n q u e n o e x is t e n e s t u d io s
s im ila r e s q u e h a y a n in d a g a d o s o b r e la in f lu e n c ia q u e ejer c e la e x p e r ie n
c ia d e la s fir m a s e x p o r ta d o r a s e n e l c o m p o r t a m ie n t o d e la s a c t iv id a d e s
v o lc a d a s al m e r c a d o in te r n o , e s p o s ib le p la n t e a r c ie r ta s c o n d ic io n e s p a r a
q u e d ic h o e fe c t o t e n g a m a y o r a lc a n c e .
P a r e c e cla r o q u e h a b r á m á s c a p a c id a d d e ir r a d ia c ió n e n la m e d id a
q u e e l n ú m e r o d e fir m a s e x p o r ta d o r a s y d e se c to r e s p r o d u c t iv o s q u e
v e n d e n al e x te r io r s e a ta m b ié n su p e r io r . E llo s ig n ific a q u e lo s c o n ta c t o s
e n tr e e x p o r ta d o r e s y p r o d u c to r e s in t e r n o s s e in c r e m e n ta n , y q u e h a y m á s
p o s ib ilid a d e s d e tr a s p a s o d e in f o r m a c ió n , d e d is e ñ o s , m é t o d o s d e g e s
tió n , etc. Tal d if u s ió n s e p u e d e m a te r ia liz a r a tr a v é s d e c a n a le s e x p líc it o s
(c o m o lo s v ín c u lo s c o n p r o v e e d o r e s y a c u e r d o s d e s u b c o n tr a ta c ió n ) o a
tr a v é s d e c a n a le s m á s in f o r m a le s c o m o lo s m o v im ie n t o s d e p e r s o n a l o
l o s e f e c t o s d e d e m o s t r a c ió n . P o r e l c o n tr a r io , m ie n t r a s la a c t iv id a d
e x p o r ta d o r a s e c o n c e n tr e m á s e n p o c o s p r o d u c t o s y p r o d u c to r e s , c o n
e s c a s a s in t e r r e la c io n e s c o n o tr a s á r e a s d e la e c o n o m ía , y a s u m a c a r a c
te r ís tic a s q u e la a s e m e je n m á s a la n o c ió n d e " e n c la v e " , c a b e s u p o n e r q u e
s u s e fe c t o s d e d if u s ió n s e r á n m e n o r e s .
T e n d erá a p r o d u c ir s e u n im p a c to s u p e r io r c u a n to m a y o r s e a la c a p a
c id a d e x is te n te e n e l p a ís d e a b so r b e r e l a p r e n d iz a je lo g r a d o p o r la s
fir m a s e x p o r ta d o r a s . E n e s e s e n t id o , la in c o r p o r a c ió n d e la s in n o v a c io n e s
s e v e r á fa c ilita d a y e s t im u la d a s i e x is t e n m e c a n is m o s e x p e d it o s d e tr a n s
fe r e n c ia te c n o ló g ic a , s i e l n iv e l e d u c a c io n a l d e la m a n o d e o b ra e s e le
v a d o , si fu n c io n a n s is t e m a s d e c a p a c ita c ió n y d e r e e n tr e n a m ie n to p a r a
e l p e r s o n a l, s i la s c á m a r a s e m p r e s a r ia le s s o n a c tiv a s e n c u a n to a p r o m o
v e r e l in te r c a m b io d e in f o r m a c ió n y d e c o n o c im ie n t o s e n tr e s u s a s o c ia
d o s ; e n fin , s i s e h a d e s a r r o lla d o u n a in s t it u c io n a lid a d q u e e s t im u le e l
p r o c e s o d e a d a p ta c ió n e in n o v a c ió n p o r p a r te d e la s fir m a s, s e a n é s ta s
e x p o r ta d o r a s o n o .
E s p r e c is o te n e r e n c u e n ta q u e e n c ie r to s c a s o s la s a c t iv id a d e s e x p o r
ta d o r a s s o n e m p r e n d id a s p o r fir m a s tr a n s n a c io n a le s , la s c u a le s s u e le n
te n e r m á s f a c ilid a d p a r a in te g r a r p r á c tic a s in n o v a d o r a s , p e r o p u e d e n
te n e r m e n o s e s t ím u lo s p a r a tr a s p a sa r la s . E n a lg u n o s p a ís e s (la R e p ú b lic a
EXPORTACIONES Y TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA 125
d e C o r e a e s u n e je m p lo c la ro ) s e h a n n e g o c ia d o la s c o n d ic io n e s d e a c c e s o
d e la in v e r s ió n e x tr a n je ra e n fu n c ió n d e a c u e r d o s so b r e la tr a n s fe r e n c ia
d e la r e s p e c t iv a t e c n o lo g ía ( A n g la d e y F o r tín , 1 9 8 7 ). S i b ie n h o y p a r a
m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e la p r e o c u p a c ió n fu n d a m e n
ta l e s s im p le m e n t e q u e e s a in v e r s ió n lle g u e , n o d e b ie r a d e sc a r ta r se la
e x p lo r a c ió n d e m e c a n is m o s q u e in c e n t iv e n a la s fir m a s q u e s e e s t a b le z
c a n e n la r e g ió n p a r a q u e in c r e m e n te n la t r a n s m is ió n d e in n o v a c io n e s .
E n s ín te s is , h a y n u m e r o s a s r a z o n e s q u e h a c e n a c o n s e ja b le q u e u n p a ís
a u m e n t e s u s e x p o r ta c io n e s . E sta s r e p r e se n ta n , e n g e n e r a l, la p r in c ip a l
f u e n t e d e g e n e r a c ió n d e d iv is a s , q u e s o n e s e n c ia le s p a r a fin a n c ia r la s
im p o r ta c io n e s . A tr a v é s d e s u s e s la b o n a m ie n t o s , la s e x p o r ta c io n e s p u e
d e n c o n tr ib u ir ta m b ié n a a c tiv a r r e c u r s o s m a te r ia le s y h u m a n o s d is p o
n ib le s p e r o in s u f ic ie n t e m e n t e u t iliz a d o s p o r fa lta d e d e m a n d a . P o r o tra
p a r te , e s p r o b a b le q u e lo s r e c u r s o s o b t e n g a n u n m a y o r r e n d im ie n to p r o
d u c t iv o a l u tiliz a r s e e n a c t iv id a d e s e x p o r ta d o r a s , p u e s s e p u e d e u sa r
m á s in t e n s a m e n t e la c a p a c id a d in s ta la d a , h a y m a y o r p o s ib ilid a d d e a p r o
v e c h a r la s e c o n o m ía s d e e s c a la (p a r tic u la r m e n te c u a n d o s e trata d e p a ís e s
p e q u e ñ o s ) , y e l a c c e s o e x p e d it o a lo s in s u m o s im p o r t a d o s y la c o m p e
te n c ia e x te r n a in d u c e u n a m a y o r e fic ie n c ia y u n a in t r o d u c c ió n m á s rá
p id a d e in n o v a c io n e s e n la p r o d u c c ió n d e b ie n e s y s e r v ic io s e x p o r ta b le s .
A d e m á s , la s e x p o r ta c io n e s p u e d e n g e n e r a r e x te r n a lid a d e s p o s it iv a s p a r a
la s r e s ta n te s a c t iv id a d e s d e la e c o n o m ía a tr a v é s d e l e fe c t o d e d e m o s tr a
c ió n d e lo s b e n e f ic io s q u e tr a e n c o n s ig o la s m e jo r e s p r á c tic a s e m p le a d a s
p o r la s fir m a s q u e e x p o r ta n ; p o r e l d e s p la z a m ie n t o , h a c ia o tr o s se c to r e s
d e la e c o n o m ía , d e e m p r e s a r io s y d e e m p le a d o s q u e h a n in t e r n a liz a d o
la s e x ig e n c ia s d e la c o m p e t it iv id a d in te r n a c io n a l, y p o r lo s r e q u e r im ie n
to s p r o p io s q u e la s e m p r e s a s e x p o r ta d o r a s im p o n e n a s u s p r o v e e d o r e s
in te r n o s , e n té r m in o s d e c a lid a d y c u m p lim ie n t o d e p la z o s . P o r ú lt im o ,
d iv e r s o s a u to r e s h a n s e ñ a la d o q u e u n a o r ie n t a c ió n h a c ia u n m a y o r g r a d o
d e a p e r tu r a e x te r n a te n d r ía t a m b ié n u n im p a c to b e n e f ic io s o a l p r o m o v e r
u n m a n e jo m á s e fic ie n t e d e la p o lític a e c o n ó m ic a g lo b a l (K ru eg er, 1980;
M u s s a , 19 8 7 ). E llo o c u r r ir ía p o r q u e u n a m a y o r in t e g r a c ió n a la e c o n o m ía
in te r n a c io n a l e le v a lo s c o s t o s d e in tr o d u c ir g r a n d e s d is t o r s io n e s e n lo s
m e r c a d o s y d e c o m e te r er r o r e s e n la c o n d u c c ió n m a c r o e c o n ó m ic a .
E sta s d iv e r s a s fo r m a s a tr a v é s d e la s c u a le s la s e x p o r ta c io n e s p u e d e n
c o n tr ib u ir a im p u ls a r u n m a y o r c r e c im ie n to e c o n ó m ic o a v a la n la c r e c ie n
te im p o r ta n c ia q u e a c tu a lm e n te s e h a d a d o a s u p r o m o c ió n , ta n to e n la
r e g ió n c o m o e n o tr a s p a r te s d e l m u n d o .
2. La t r a n s ic ió n e n l a a p e r t u r a e x t e r n a
E n g e n e r a l, la s r e fo r m a s c o m e r c ia le s s e h a n in s e r t a d o e n p r o c e s o s a m
p li o s d e c a m b io , q u e o t o r g a n a la c o m p e t it i v id a d in t e r n a c io n a l y a la s
e x p o r t a c io n e s u n r o l p r o t a g ó n ic o . E l in s t r u m e n t o c e n tr a l d e la r e fo r m a
e n A m é r ic a L a tin a h a s i d o la lib e r a liz a c ió n , m á s o m e n o s in d i s c r i
m in a d a y r á p id a , d e la s im p o r t a c io n e s . C o n é s t a s e b u s c a e x p o n e r a la
c o m p e t e n c ia e x te r n a a lo s p r o d u c t o r e s d e r u b r o s im p o r ta b le s , q u e h a n
s i d o f r e c u e n t e m e n t e b e n e f i c ia d o s c o n fu e r t e p r o te c c ió n . L a lib e r a liz a
c ió n lle v a r ía a m e jo r a r la p r o d u c t iv id a d , r e d u c ie n d o la in e f ic ie n c ia , a l
in c o r p o r a r n u e v a s t e c n o l o g ía s y a l a u m e n t a r la e s p e c ia liz a c ió n . E n s i
t u a c io n e s e x tr e m a s , lo s p r o d u c t o r e s q u e n o s e a d a p ta r a n a la c o m p e t e n
c ia e x te r n a s e v e r ía n d e s p l a z a d o s d e l m e r c a d o . L o s r e c u r s o s q u e é s t o s
lib e r a r a n s e a b s o r b e r ía n p r in c ip a lm e n t e e n la p r o d u c c ió n d e r u b r o s
e x p o r t a b le s .
L a s e x p o r ta c io n e s s o n in c e n t iv a d a s , e n fo r m a in d ir e c ta , p o r la v ía d e l
a b a r a ta m ie n to y a m p lia c ió n d e l e s p e c t r o d e in s u m o s im p o r ta b le s a lo s
q u e p u e d e n a cc e d e r , y la e v e n t u a l d e p r e c ia c ió n d e la m o n e d a n a c io n a l
q u e la lib e r a liz a c ió n d e la s im p o r ta c io n e s te n d e r ía a g e n e r a r e n e l m e r
c a d o c a m b ia r io .
T o d o s é s t o s s o n e fe c t o s q u e t ie n d e n a p r o d u c ir s e e n a lg ú n g r a d o . L o
f u n d a m e n ta l e s c u á n r á p id o s e p r o d u c e n , y c u á l e s la d o s ific a c ió n d e lo s
im p a c t o s p o s i t iv o s y n e g a t iv o s a tr a v é s d e l tr a n s c u r so d e l a ju ste d e la
e c o n o m ía a n te la r e fo r m a . E l r e s u lta d o n o e s u n tr a y e c to y u n a m e ta
ú n ic o s , p u e s d e p e n d e e n m u c h o d e l p u n t o d e p a r tid a , d e l r e sto d e la s
p o lític a s e c o n ó m ic a s q u e s e a d o p t e n a tr a v é s d e l p r o c e s o y d e l e s c e n a r io
e x te r n o q u e s e e n fr e n te .
L a r e s p u e s ta d e lo s p r o d u c to r e s d e s u s t it u t o s d e la s im p o r ta c io n e s
d e p e n d e d e la m a g n it u d d e l c a m b io q u e e x p e r im e n te n lo s p r e c io s r e la
t iv o s , d e s u c e le r id a d y d e la c a p a c id a d d e a ju ste d e lo s p r o d u c to r e s
a fe c ta d o s . L a s it u a c ió n ó p tim a e s a q u e lla e n q u e a lo s p r o d u c to r e s s e le s
o to r g a e l t ie m p o n e c e s a r io p a r a p o d e r e fe c tu a r la r e e str u c tu r a c ió n , p e r o
s ó lo e l e s t r ic ta m e n te n e c e s a r io , p a r a a sí p r e s io n a r e fe c t iv a m e n t e e l i n
c r e m e n to d e la p r o d u c t iv id a d . P o r e je m p lo , e l " a g u a " o la r e d u n d a n c ia
e n la p r o te c c ió n n o m in a l p u e d e r e m o v e r s e a b r u p ta m e n te ; s in e m b a r g o ,
s a lv o p o r r a z o n e s d e v ia b ilid a d p o lític a , e s p r e fe r ib le q u e la r e d u c c ió n
E X P O R T A C IO N E S Y T R A N S F O R M A C IÓ N P R O D U C T IV A 127
d e la p r o te c c ió n e fe c t iv a s e v a y a a ju s ta n d o a la v e lo c id a d c o n q u e lo s
p r o d u c to r e s p u e d e n in tr o d u c ir in n o v a c io n e s , a u m e n ta r la e s p e c ia liz a -
c ió n y r e a sig n a r r e c u r so s .
L a r e s p u e s ta d e la s e x p o r ta c io n e s d e p e n d e d e la in t e n s id a d c o n q u e
u s e n r u b r o s im p o r ta b le s y d e l tr a ta m ie n to c o m e r c ia l a q u e é s t o s h a y a n
e s t a d o a fe c to s a n te s d e la r e fo r m a . L o s in s u m o s y b ie n e s d e c a p ita l im
p o r ta d o s p o r e x p o r ta d o r e s h a n s o lid o g o z a r d e c ie r ta s fr a n q u ic ia s a ra n
cela r ia s; p e r o ta m b ié n h a y n u m e r o s o s c a s o s e n q u e la s e x p o r ta c io n e s h a n
s id o d e s a le n t a d a s p o r u n r é g im e n d e im p o r ta c io n e s in o p e r a n t e o a rb i
trario. E n p a rticu la r, e l d e s a r r o llo d e la s e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s
e s t u v o r e s tr in g id o p o r la fa lta d e a c c e s o a in s u m o s v it a le s . E n e s e r e s p e c
to la s fr a n q u ic ia s d e im p o r ta c ió n o fr e c id a s a e x p o r ta d o r e s s e lo c a liz a r o n
h a b it u a lm e n t e e n a c t iv id a d e s y a in s ta la d a s .
U n a r e fo r m a e x it o s a r e q u ie r e q u e e l e fe c t o n e to d e l c a m b io e n lo s
in c e n t iv o s s ig n if iq u e im p u ls o s p o s i t iv o s p a r a la p r o d u c c ió n d e ru b r o s
tr a n s a b le s . U n fa c to r d e te r m in a n te d e la r e s p u e s ta d e la p r o d u c c ió n ,
ta n to d e ru b r o s e x p o r ta b le s c o m o im p o r ta b le s , e s la e v o lu c i ó n d e l tip o
d e c a m b io real.
L a c o m b in a c ió n d e lo s c a m b io s e n lo s p r e c io s r e la t iv o s , s u c r e d ib ili
d a d y g r a d u a lid a d , y e l m a r c o m a c r o y m e s o e c o n ó m ic o e n q u e s e d e s
e n v u e lv e la r e fo r m a , d e fin e s i lo s im p u ls o s a la a s ig n a c ió n d e r e c u r s o s
s o n p r e d o m in a n te m e n t e p o s i t iv o s o n e g a t iv o s . E sto e s , s i e l e x p o n e r s e a
la c o m p e t e n c ia e s c r e a tiv o o d e s t r u c tiv o d u r a n te e l p r o c e s o d e a ju ste.
E llo d e te r m in a si la r e e str u c tu r a c ió n p a r te e x p a n d ie n d o la fr o n te r a p r o
d u c tiv a , al e s t ilo d e la s e c o n o m ía s a s iá tic a s d e r e c ie n te in d u s tr ia liz a c ió n ,
o s i s e in ic ia c o n u n a c a íd a e n la a c tiv id a d e c o n ó m ic a o c o n u n a r e c u
p e r a c ió n m á s le n ta d e u n m e r c a d o in ic ia lm e n t e e n r e c e s ió n , e n u n p r o
c e s o d e a ju ste q u e tr a n s ita b a jo la fr o n te r a d e p r o d u c c ió n .
E n e s t e s e g u n d o c a so , lo s im p u ls o s p r o v e n ie n t e s d e la d e s u s t it u c ió n
d e im p o r ta c io n e s r e s u lta n a l c o m ie n z o m á s fu e r te s q u e lo s e fe c t o s p o s i
t iv o s d e la e x p a n s ió n d e la s e x p o r ta c io n e s . E s p o s ib le q u e la e m p r e s a q u e
s o b r e v iv a e n la s e g u n d a e s t r a te g ia s e a e n p r o m e d io m á s fu e r te y d in á
m ic a q u e e n e l p r im e r c a s o . S in e m b a r g o , e n e l c o r to p la z o , h a y m á s
d e s t r u c c ió n q u e cre a c ió n ; m á s c ie r r e s d e e m p r e s a s q u e fo r m a c ió n d e o tr a s
n u e v a s . A c o n s e c u e n c ia d e e llo , d u r a n te lo s p r im e r o s a ñ o s d e a ju ste lo s
r e c u r s o s p r o d u c t iv o s d is p o n ib le s y e n p le n o u s o s e r ía n m e n o r e s , d e b id o
a u n a m a y o r in t e n s id a d d e q u ie b r a s y r e d im e n s io n a m ie n to s : e s o s i g n i
fic a r ía q u e p o d r ía h a b e r u n a s u b u t iliz a c ió n m a y o r d e r e c u r so s , y te n d e r ía
128 A M É R IC A L A T I N A Y E L C A R IB E
a s e r m á s d é b il e l e s t ím u lo a la in v e r s ió n to ta l. P o r lo ta n to , u n a m a y o r
" e fic ie n c ia m ic r o e c o n ó m ic a " te n d e r ía a c o e x is tir c o n u n a m e n o r " e fic ie n
c ia m a c r o e c o n ó m ic a " . L a h is té r e s is d e l p r o c e s o e s d e te r m in a n te d e l re
s u lt a d o fin a l. E n e fe c to , lo q u e a c o n te z c a d u r a n te la tr a n s ic ió n a fe c ta
d e c is iv a m e n t e a l b ie n e s ta r y a la e str u c tu r a p r o d u c tiv a a lc a n z a d a al fin a l
d e l p r o c e s o d e a ju ste . P a ís e s c o m o J a p ó n , la R e p ú b lic a d e C o r e a , y la
p r o v in c ia c h in a d e T a iw á n , r e s o lv ie r o n e s e p r o b le m a p r o m o v ie n d o p r i
m e r o la s e x p o r ta c io n e s (q u e t ie n d e n a crea r c a p a c id a d ) y a b r ie n d o la s
im p o r ta c io n e s (q u e e n u n a lib e r a liz a c ió n a b r u p ta t ie n d e n a d e s tr u ir c a
p a c id a d ) s ó lo p o s t e r io r m e n t e , d e m a n e r a g r a d u a l y e n u n e n to r n o d e
e le v a d a f o r m a c ió n d e c a p ita l.
L a v e lo c i d a d d e l a ju ste d e p e n d e r á d e la c r e d ib ilid a d q u e in s p ir e e l
c r o n o g r a m a d e c a m b io , e n p a r tic u la r d e la c o y u n tu r a in ic ia l, d e l n iv e l
in ic ia l y la e v o lu c i ó n d e l t ip o d e c a m b io , y d e l a c c e s o q u e te n g a n lo s
p r o d u c to r e s a lo s r e c u r s o s r e q u e r id o s p a r a e fe c tu a r la r e e str u c tu r a c ió n :
d is p o n ib ilid a d d e m a n o d e o b r a c a lific a d a , te c n o lo g ía , fin a n c ia m ie n to
a c c e s ib le d e la r g o p la z o a ta s a s d e in t e r é s r a z o n a b le s , in fr a e str u c tu r a
a d e c u a d a , m e r c a d o s e x te r n o s r e c e p t iv o s y u n m e r c a d o in t e r n o e n e l
e n to r n o d e u n e q u ilib r io m a c r o e c o n ó m ic o .
P o r e je m p lo , e n u n a c o y u n tu r a m u y d is to r s io n a d a , d e im p o r ta c io n e s
r e p r im id a s , in t e n s a y a r b itr a r ia m e n te m e d ia n te m e c a n is m o s c u a n tita ti
v o s , s u r e e m p la z o p o r a r a n c e le s p u e d e m ejo r a r n o ta b le m e n te la e f ic ie n
cia. E sa r e fo r m a d e l r é g im e n d e im p o r ta c ió n p u e d e fa c ilita r s im u lt á n e a
m e n t e u n a e x p a n s i ó n d e la s e x p o r t a c i o n e s y d e la s u s t i t u c i ó n d e
im p o r ta c io n e s q u e e s t a b a n r e s t r in g id a s p o r u n d e fic ie n te a b a s te c im ie n to
d e b ie n e s y s e r v ic io s in t e r m e d io s y d e c a p ita l.
3 . Im p a c t o d e l a p o l ít i c a c a m b i a r í a s o b r e e l c r e c i m i e n t o d e l a
OFERTA EXPORTABLE
U n o d e lo s p r in c ip a le s in s tr u m e n t o s q u e in f lu y e n s o b r e e l c r e c im ie n to d e
la o fe r ta e x p o r ta b le e s la p o lític a c a m b ia r ía . L a d e v a lu a c ió n in c r e m e n ta
e l r e to r n o n e to e n m o n e d a n a c io n a l d e lo s e x p o r ta d o r e s , y p o r lo ta n to
im p u ls a s u a c tiv id a d . S in e m b a r g o , e s s a b id o q u e n o b a s t a c o n u n a
d e v a lu a c ió n e s p o r á d ic a p a r a q u e d ic h o e fe c t o s e p r o d u z c a . E l d e s a r r o llo
d e l s e c to r e x p o r ta d o r n e c e s ita d e in c e n t iv o s q u e p e r d u r e n e n e l tie m p o ,
s o b r e t o d o p o r q u e im p lic a r e a sig n a r r e c u r s o s d e in v e r s ió n .
L a a flu e n c ia d e c a p ita le s e x te r n o s e n m a g n it u d e s im p o r ta n te s , f e n ó
m e n o q u e s e m a n ife s t ó a fin e s d e lo s a ñ o s s e te n ta y h a v u e lt o a o c u rrir
e n a ñ o s r e c ie n te s , h a in d u c i d o e n m u c h o s p a ís e s a u n a r e v a lu a c ió n
c a m b ia r ia q u e , s i b ie n p u d o h a b e r c o n tr ib u id o a la e s t a b iliz a c ió n d e la
ta s a in fla c io n a r ia , t ie n d e a d e s in c e n tiv a r la a s ig n a c ió n d e r e c u r s o s h a c ia
la p r o d u c c ió n d e ru b r o s e x p o r ta b le s . S in e m b a r g o , la s r e fo r m a s r e c ie n te s
d e la p o lític a c o m e r c ia l e n m u c h o s c a s o s c o n tr ib u y e r o n a p a lia r e l e fe c to
d e la r e v a lu a c ió n so b r e e l s e c to r e x p o r ta d o r , m e d ia n t e reb a ja s a r a n c e
la r ia s d e lo s in s u m o s im p o r ta d o s r e q u e r id o s e n la p r o d u c c ió n d e lo s
b ie n e s y s e r v ic io s e x p o r ta d o s , o b ie n m e d ia n te s u b s id io s o to r g a d o s d ir e c
ta m e n te a é ste .
E l c u a d r o IV .l ilu str a , p a r a a lg u n o s p a ís e s , la e v o lu c i ó n d e l v o lu m e n
e x p o r ta d o d e p r o d u c t o s in d u s tr ia le s o n o tr a d ic io n a le s (q u e s o n lo s q u e
h a n m o s tr a d o u n m a y o r c r e c im ie n to ), a sí c o m o d e l t ip o d e c a m b io y d e
lo s in d ic a d o r e s d e la p o lític a c o m e r c ia l e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 9 3 . D u r a n te e l
s e g u n d o q u in q u e n io d e l d e c e n io d e 1 9 8 0 , s e p r o d u jo u n c r e c im ie n to
s o s t e n id o d e l q u á n tu m e x p o r ta d o e n C o lo m b ia , C h ile y M é x ic o y u n o
c o n a ltib a jo s e n A r g e n tin a y B ra sil. H a c ia f in e s d e l d e c e n io , e n ta n to ,
c a y e r o n e l tip o d e c a m b io r ea l y lo s s u b s id io s o to r g a d o s a l secto r. S e
o b s e r v a c la r a m e n te la r e v a lu a c ió n e n A r g e n tin a a p a r tir d e 1989; e n
B ra sil, e n tr e 1 9 8 7 y 1990; e n M é x ic o a p a rtir d e 1 9 8 8 , y e n C h ile d e s d e
1990. S in e m b a r g o , e n t o d o s e s t o s p a ís e s , la r e v a lu a c ió n t u v o lu g a r d e s
p u é s d e h a b e r s e r e g is tr a d o n o ta b le s d e v a lu a c io n e s e n lo s a ñ o s p r e c e d e n
te s , a s o c ia d a s a la c r is is d e la d e u d a e x te r n a , la s q u e n o s ó lo t u v ie r o n
r e p e r c u s io n e s c o y u n tu r a le s , s in o q u e in c id ie r o n e n la e v o lu c ió n d e la r g o
p la z o d e la s e x p o r ta c io n e s ; e n e l c a s o d e B ra sil, e l tip o d e c a m b io rea l
v e n ía e le v á n d o s e d e s d e m e d ia d o s d e lo s a ñ o s se te n ta , p o r lo q u e e x is tió
u n la r g o p e r í o d o e n q u e la p o l í t i c a c a m b ia r ia b e n e f i c i ó a l s e c t o r
e x p o r ta d o r .
P a ra e v a lu a r e l e fe c t o q u e t ie n e n la s m o d if ic a c io n e s d e l tip o d e c a m
b io y d e lo s in s t r u m e n t o s p a r a c a m b ia r io s , s o b r e la e v o lu c i ó n d e la s
e x p o r ta c io n e s e n e l c o r to y la r g o p la z o , e s p r e c is o c o n o c e r la m a g n it u d
d e r e s p u e s ta y la v e lo c id a d d e a ju ste fr e n te a la s v a r ia c io n e s d e la s r e s
p e c t iv a s p o lític a s . E sta in f o r m a c ió n p u e d e o b te n e r s e m e d ia n t e e s t u d io s
e c o n o m é t r ic o s , e x is t e n t e s d e s d e h a c e v a r ia s d é c a d a s p a r a a lg u n o s p a ís e s
d e la r e g ió n .
E l a n á lis is d e lo s e s t u d io s r e a liz a d o s r e v e la a lg u n a s lim ita c io n e s : i)D n o
h a y u n a m e t o d o lo g ía c o m ú n p a r a m e d ir e l tip o d e c a m b io r e a l p e r tin e n te
C u a d r o IV . 1. Quantum de exportaciones, tipo de cambio real y política comerciala

( índices 1 985 = 1 00 )
1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
A rgen tin a
Exportaciones industriales 84.8 100.0 82.1 82.3 111.5 139.2 184.4 157.2 162.2 193.6
Tipo de cam bio real 62.0 100.0 105.8 129.3 137.0 151.1 105.6 88.2 81.5 77.1
Reembolsos 116.0 100.0 104.0 110.0 106.0 103.0 105.0 111.0 115.0 -
B rasil
Subsidios 91.6 100.0 109.3 111.9 108.9 98.0 88.2 92.6 - -
C olom bia
Exportaciones m enores 99.3 100.0 126.0 142.0 176.7 214.2 265.6 336.7 347.9 387.1
Subsidios 57.2 100.0 69.7 59.1 53.4 56.1 48.1 40.2 - -
índice de aranceles 73.3 100.0 94.0 97.7 95.6 93.5 68.0 64.4 54.1 41.2
C hile
Exportaciones, excluido
el cobre 71.2 100.0 118.5 130.6 143.6 165.5 184.8 204.9 235.9 247.2
índice de aranceles 39.1 100.0 77.9 77.5 58.5 58.5 58.5 50.8 43.0 43.0
M éxico
c e p a l , sobre la b ase d e cifras oficiales.

F u en te:
a Las series de ex p o rtació n co rresp o n d en a índices d e q u á n tu m . El tipo d e cam bio real c o rresponde al
e labo rad o p o r la c e p a l : tip o d e cam bio n o m in al inflactado p o r el índice d e precios externos de los princi
pales socios com erciales y d eflactad o p o r el índice d e precios al consum idor. Los índices d e aranceles y
subsid io s están elab o rad o s a base d e p ro m ed io s nom inales.
a l s e c to r e x p o r ta d o r , e s d ec ir, a q u é l q u e a fe c ta s u r e n ta b ilid a d ;30 ii) n o

e x is te u n ín d ic e h o m o g é n e o d e in c e n t iv o s , q u e m id a lo s e fe c t o s d e la
lib e r a liz a c ió n , d e la r e d u c c ió n a r a n c e la r ia o d e l o s in s t r u m e n t o s d e
p r o m o c ió n ; iii) n o s e h a n a p lic a d o m o d e l o s y m é t o d o s e c o n o m é t r ic o s
c o m u n e s 31 y lo s r e s u lta d o s , p o r c o n s ig u ie n t e , n o s o n e s tr ic ta m e n te c o m
p a r a b le s y p u e d e n s e r c o n s id e r a d o s d é b ile s . S in e m b a r g o , u n a r e v is ió n
d e e s o s m o d e lo s e n tr e g a u n a id e a d e l e fe c t o d e e s a s v a r ia b le s so b r e e l
c r e c im ie n to e x p o r ta d o r .
E l c u a d r o IV.2 m u e s tr a lo s r e s u lta d o s d e e s t u d io s r e a liz a d o s r e c ie n te
m e n t e so b r e la s e la s tic id a d e s -p r e c io d e c o r to y la r g o p la z o d e la s e x p o r
t a c io n e s a g r e g a d a s . C o r r e s p o n d e n a e la s t ic id a d e s r e s p e c to d e l t ip o d e
c a m b io rea l, m e d i d o s o b r e la b a s e d e a lg u n a d e la s d e f in ic io n e s e x p u e s
ta s e n la n o ta 3 1 , o b te n id a s a p a r tir d e e s t im a c io n e s d e la fu n c ió n d e
o fe r ta d e e x p o r ta c io n e s n o t r a d ic io n a le s p a r a a lg u n o s p a ís e s .32
P u e d e o b s e r v a r s e e n p r im e r lu g a r la d ife r e n c ia q u e e x is te e n tr e la s
r e p e r c u s io n e s d e la p o lític a c a m b ia r ia e n e l c o r to y la r g o p la z o .33 La
e la s tic id a d r e s p e c t o d e u n a v a r ia c ió n d e l tip o d e c a m b io e n e l c o r to p la z o
e n t o d o s lo s p a ís e s r e s u lta b a s t a n te in fe r io r a u n o , lo q u e in d ic a c ie r ta
in e la s tic id a d d e la o fe r ta , o e s c a s a r e a c c ió n a n te d e v a lu a c io n e s o r e v a lu a
c io n e s c o y u n tu r a le s . S in e m b a r g o , e s ta r e a c c ió n e s m u c h o m á s fu e r te e n
e l la r g o p la z o : e n é s t e , la e la s tic id a d e s c e r c a n a o le v e m e n t e s u p e r io r a
u n o , lo c u a l in d ic a q u e e n e l la p s o e n q u e lo s a g e n t e s e c o n ó m ic o s to m a n
s u s d e c is io n e s d e in v e r s ió n la r e n ta b ilid a d e s u n a v a r ia b le im p o r ta n te , d e
ta l fo r m a q u e u n a v a r ia c ió n d e u n 1% e n e l tip o d e c a m b io r ea l g e n e r a
u n in c r e m e n to ig u a l o u n p o c o m a y o r d e la o fe r ta d e p r o d u c t o s d e
e x p o r ta c ió n . C a b e s e ñ a la r q u e e l e fe c t o d e la p o lític a c a m b ia r ia so b r e e l
30 Suele c o n sid erarse sim p lem en te el tip o d e cam bio n o m in a l respecto d el d ó la r d eflactado p o r u n
índice d e precios in tern o s, o bien u n índice d e tip o d e cam bio p ro m e d io respecto d e las m o n e d a s de
los países d e d estin o d e las exportaciones. A su v ez, éste p u e d e in flactarse p o r u n índice d e precios
e xtern o s o p o r el v alo r u n ita rio d e las exportaciones, con el fin d e ten er u n a m e d id a de precios relativos
e n tre el m ercad o ex tern o y el in tern o . F inalm ente, en alg u n o s estu d io s se h a a d o p ta d o u n tip o d e cam bio
real efectivo, aju stad o p o r u n índice d e su b sid io s y otros beneficios sobre las exportaciones.
31 P o r lo g eneral, el m o d e lo q u e se h a estim ad o en p aíses latinoam ericanos, d a d o el s u p u esto de
p aís p e q u eñ o , es el d e ajuste p arcial p a ra u n a ecu ació n d e oferta, y el m é to d o d e estim ación es el d e
m ínim o s c u ad rad o s ord in ario s. En el caso d e Brasil, este su p u e sto se le v a n ta, estim an d o ecuaciones de
oferta y d e m a n d a m e d ia n te m ín im o s c u ad ra d o s en d o s y tres etapas, y ú ltim am en te tam b ién se han
aplicad o m o d elo s d e corrección d e erro res estim ad o s p o r el m é to d o de m áxim a v e rosim ilitud con in
form ació n com pleta.
32 P ara u n a definición d e funciones d e oferta d e ex p o rtació n , v éase M oguillansky y T itelm an (1993).
33 A q u í se en tie n d e p o r re sp u esta d e corto p lazo aq u élla q ue se p ro d u c e en el m ism o p e río d o
(trim estre o año) en q u e o cu rre la variació n d e política.
s a ld o d e la b a la n z a c o m e r c ia l e s a ú n d e m a y o r m a g n it u d , y a q u e a la s
e la s t ic id a d e s o b s e r v a d a s r e s p e c t o a la s e x p o r ta c io n e s s e le s u m a e l im
p a c t o so b r e la s im p o r ta c io n e s .
Elasticidades respecto del tipo de cambio real de la oferta de

C u a d r o IV .2 .
exportaciones totales en algunos países de América Latina
P aís E lasticidad E lasticidad P eríod o d e estim ación

d e corto p la zo d e largo p la zo
A rgen tin a 0.39 n.s. 1970-92 a /

(1 rezago)
Brasil 0.38 0.91 1970-86 b /
B olivia 0.39 0.81 1980-90 a /
C olom bia c / 0.51 0.93 1967-91 a /
C osta Rica d / 0.30 0.54 1970-90 b /
C h ile e / 0.32 1.26 1963-90 a /
M éxico i / 0.12 n.e. 1982-87 b /
F u en te: P ara A rgentina: F. N avajas, "U n a estim ación d e la fu n ció n ag reg ad a d e exportaciones. A rgentina:
1970-1992", B uenos A ires, A rg en tin a, c e p a l , agosto d e 1993, in éd ito ; p a ra Brasil: A. Z ini Jr., "Fum jóes d e
e x p o rta d o e d e im p o r ta d o p a ra o Brasil", Pesquisa e planejamento económico, voi. 18, N ° 3, Río d e Janeiro,
diciem b re d e 1988; p a ra Bolivia: R. Ferrufino, "El tip o d e cam bio real y la b a la n za com ercial en Bolivia
d u ra n te el p e río d o d e p o st-estab ilizació n ", Análisis económico, voi. 6 , Editorial u d a p e , La Paz, Bolivia, julio
d e 1993; p a ra C olom bia: L. Villar G óm ez, "Política cam biaria y estrategia e x p o rta d o ra ", d o cu m en to p re
sen ta d o al XIII Sim posio sobre el m ercad o d e capitales, S anta Fe d e Bogotá, A sociación B ancaria d e Co
lom bia, o ctu b re d e 1992, in éd ito ; p a ra C osta Rica: E. G aba y R. A raya, "D eterm in an tes d e las exportacio
n es globales d e C o sta R ica", Comentarios sobre asuntos económicos, B anco C entral de C osta Rica, ju n io d e
1993; p a ra Chile: G. M o g u illan sk y y D. Titelm an, "A nálisis em p írico d el c o m portam iento d e las e x p o rta
ciones n o cobre en C hile: 1963-1990", serie Documento de trabajo, N ° 17, S antiago d e C hile, c e p a l , m ay o de
1993; p a ra Ecuador: il p e s / c o n a d e , "M odelo m acroeconóm ico d e E cuador", docu m en tació n d e la v ersión
1.0, C onsejo N acio n al d e D esarrollo, Q uito, Ecuador, julio d e 1989; p a ra M éxico: R. Peñaloza W ebb, "E las
ticidad d e la d e m a n d a d e las exportaciones, la ex p erien cia m exicana", Comercio exterior, v oi, 38, N ° 5,
M éxico, D.F., m ay o d e 1988.
N ota: 1. La ray a (-) in d ica q u e la c an tid ad es n u la o despreciable.
2. La sigla n.e. significa no estim ado,
a / A nual,
b / Trim estral.
c / Total d e las exportaciones, excluidos el café, p etróleo, ferro n íq uel y oro.
d / E xportaciones n o tradicionales,
e / Total d e las exportaciones, excluido el cobre,
f / E xportaciones n o petroleras.
E l c o m p o r t a m ie n t o o b s e r v a d o d e la s e x p o r ta c io n e s r e s p e c to a la p o
lític a c a m b ia r ia e n la r e g ió n c o n tr a s ta c o n e l d e a lg u n a s e c o n o m ía s d e l
s u d e s t e a s iá tic o , c o m o la s d e la R e p ú b lic a d e C o r e a y d e H o n g - K o n g , e n
la s c u a le s e l c r e c im ie n to d e la o fe r ta e x p o r ta b le d e s d e fin e s d e lo s a ñ o s
s e s e n t a y h a s ta m e d ia d o s d e lo s a ñ o s o c h e n ta fu e a c o m p a ñ a d o p o r u n
t ip o d e c a m b io r e a l c o m p e t it iv o y e s t a b le e n c o m p a r a c ió n c o n lo s r a n g o s
la t in o a m e r ic a n o s (B a la s sa y W illia m s o n , 1 9 8 7 ). L o s e s t u d io s e f e c t u a d o s
so b r e e s t a s e c o n o m ía s m u e s tr a n q u e la e la s tic id a d d e c o r to p la z o d e la
o fe r ta d e e x p o r ta c io n e s a g r e g a d a s e s m u y a lta , y a q u e e n e l c a s o d e la
R e p ú b lic a d e C o r e a , la s e s t im a c io n e s d e B a la ss a (1 9 9 1 ) flu c tú a n e n tr e 1.9
y 2 .2 p a r a e l p e r ío d o 1 9 6 5 -8 7 , m ie n tr a s q u e R ie d e l (1 9 8 6 ) e s t im a p a r a
H o n g - K o n g u n a e la s t ic id a d a l tip o d e c a m b io r e a l d e 5 e n e l p e r ío d o
19 7 2 -84.
L a p r im e r a c o n c lu s ió n q u e e s p o s ib le d e d u c ir d e lo s a n te c e d e n t e s
h a s t a a h o r a p r e s e n t a d o s e s q u e la p o lític a c a m b ia r ia d e la r e g ió n tie n e
u n e fe c t o im p o r ta n te e n e l la r g o p la z o , a u n q u e d a d a la m a g n it u d d e la
r e a c c ió n (la e la s tic id a d e s s u p e r io r a u n o , p e r o n o m u c h o m a y o r ), p a r a
p r o m o v e r u n c r e c im ie n to a c e le r a d o s e r e q u ie r e n a d e m á s o tr o s in s tr u
m e n t o s . P o r o tr a p a r te , a l c o m p r o b a r e la s t ic id a d e s n o m u y e le v a d a s d e
la s e x p o r ta c io n e s a l tip o d e c a m b io , s e e s t á n d e t e c t a n d o ju s ta m e n te la s
d if ic u lta d e s d e f in a n c ia m ie n to , t e c n o lo g ía , r e c u r s o s h u m a n o s e in fr a e s
tr u c tu r a q u e e x p e r im e n ta n lo s e x p o r ta d o r e s la t in o a m e r ic a n o s p a r a a p r o
v e c h a r e s o s m e jo r e s p r e c io s r e la t iv o s . D e a llí q u e u n e s f u e r z o s is t é m ic o
d e c o m p e t it iv id a d e s t é o r ie n t a d o ju s ta m e n te a o b te n e r u n g r a d u a l in c r e
m e n t o e n ta le s e la s tic id a d e s . E s u n e fe c t o q u e s e c o n s ta ta fu e r t e m e n te e n
lo s p a ís e s d e l A s ia O r ie n ta l, y e n c ie r ta m e d id a , e n la s e c o n o m ía s d e
m a y o r d e s a r r o llo d e n tr o d e la r e g ió n .
A l c o n s id e r a r lo s e s t u d io s d e c a rá c te r s e c to r ia l, e s p o s ib le c o m p r o b a r
c u á n im p o r ta n te e s d ife r e n c ia r e l im p a c to d e lo s c a m b io s e n la r e n ta b i
lid a d p o r tip o d e a c tiv id a d .
E n e fe c to , a l c o m p a r a r lo s c u a d r o s IV.2 y IV.3 p u e d e o b s e r v a r s e q u e ,
e n t o d o s lo s p a ís e s e s t u d ia d o s , la e la s tic id a d d e c o r to y la r g o p la z o e n
e l se c to r m a n u fa c tu r e r o e s s u p e r io r a la d e la s e x p o r ta c io n e s a g r e g a d a s ;
la v e l o c i d a d d e a j u s t e t a m b ié n d if ie r e p o r t i p o d e p r o d u c t o y s e
m a n ifie s ta e n fo r m a m á s in m e d ia ta e n e l c a s o d e la m a n u fa c tu r a . A s u
v e z , s i s e a n a liz a n lo s r e s u lta d o s o b t e n id o s a n iv e l d e r a m a s in d u s tr ia le s ,
s e o b s e r v a q u e la r e s p u e s ta a la p o lític a c a m b ia r ia e n a lg u n a s e s m u y a lta
(e la s tic id a d s ig n if ic a t iv a m e n t e s u p e r io r a u n o ) , a u n e n e l c o r to p la z o , lo
C u a d r o IV .3 . Elasticidades y velocidad de ajuste respecto al tipo de cambio real en

funciones de exportación sectoriales
País y producto Elasticidad Elasticidad Rezago Período

de corto plazo de largo plazo medio
Brasil
P rod uctos in d ustriales 0.58 1.39 1.72 a / 1970-86 a /
M anufacturas 0.47 1.16 2.10 a / 1980-91 a /
(1 rezago) -
S em im an u factu ras 0.81 - 1980-91 a /
C olom bia
P rod uctos agrop ecu arios 0.86 3.7 2.00 b / 1970-92 b /
M anufacturas 0.8 1.1 2.00 b / 1970-92 b /
A lim en to s 1.17 n.e. n.e.
Textiles 2.2 n.e. n.e.
P rod uctos q u ím icos 2.4 n.e. n.e.
Chile
Fruta fresca 0.18 1.8 10.00 b / 1963-90 b /
(1 rezago)
O tros p ro d u cto s agrícolas 0.33 0.58 1.78 b /
(3 rezagos)
M anufacturas 0.65 1.93 0.52 b /
México
M anufacturas c / Textiles 1.64 n.e. n.e. 1982-88 a /
P rod uctos p etroq u ím icos 0.48 n.e. n.e.
P rod uctos m etálicos 1.53 n.e. n.e.
M aquinaria eléctrica 1.54 n.e. n.e.
A u to m ó v iles 2.54 n.e. n.e.
Perú
M anufacturas 2.34 n.e. n.e. 1970-88 b /
F u en te: P ara Brasil: G. M oguillansky, "Factores d ete rm in a n te s d e las exportaciones in d u stria le s brasile
ñas en la d écad a d e 1980", serie Documento de trabajo, N° 22, Santiago de C hile, c e p a l , 1993, y A. Z ini Jr.,
"Fungaes d e e x p o rta d o e d e im portagao p a ra o B rasil", Pesquisa e planejamento económico, vol. 18, N° 3, Río
d e Janeiro, diciem bre d e 1988; p a ra Colom bia: G .DA lonso, "D eterm inantes d e la oferta de exportaciones
m enores colom bianas", S anta Fe d e Bogotá, B anco d e la R epública, m ayo de 1993, inédito; p a ra Chile: G.
M oguillan sk y y D. Titelm an, "A nálisis em p írico d e l co m p o rtam ien to d e las exportaciones n o cobre en
Chile: 1963-1990", serie Documento de trabajo, N° 17, Santiago d e C hile, c e p a l , m ayo de 1993; p a ra M éxico:
A. C ohén, "T rade p o licy in M éxico: an an aly sis o f stru c tu ra l ch ange", Tesis d e d o cto rad o , Berkeley,
C alifornia, U n iv ersity of C alifornia, 1989, inédito; p a ra Perú: C. P aredes, "T rade policy, ind u stria íiz a tio n
a n d p ro d u c tiv ity grow th: th e case of P erú ", Brookings Discussion Papers in International Economics, N ° 94,
W ashington, D.C., The B rookings In stitu tio n , 1992.
N ota: 1. La ray a (-) in d ica q u e la c an tid ad es n u la o despreciable.
2. La sigla n.e. significa n o estim ado.
a/ Trim estral,
b/ A nual.
c/ Se seleccionaron a lg u n a s ra m a s in d u stria le s p a ra ilu stra r los ra n g o s d e variació n de las elasticida
des e n tre las d istin ta s ram as.
c u a l in d ic a q u e e s t a s a c t iv id a d e s d e e x p o r ta c ió n p u e d e n v e r s e s e r ia m e n
te p e r ju d ic a d a s p o r la c a íd a d e l t ip o d e c a m b io rea l. □ E ste e s e l c a so , p o r
e je m p lo , d e la s r a m a s d e a lim e n to s , p r o d u c t o s te x t ile s y q u ím ic o s e n
C o lo m b ia ,□ a sí c o m o la s in d u s tr ia s te x tile s , d e productos m e t á lic o s , m a
q u in a r ia s e lé c tr ic a s y p r o d u c c ió n d e □ a u t o m ó v ile s e n M é x ic d í
P o r o tra p a r te , e n C h ile la s e x p o r ta c io n e s d e fr u ta fr e sc a y p r o d u c to s
a g r íc o la s r e a c c io n a n c o n r e z a g o fr e n te a u n a m o d if ic a c ió n c o y u n tu r a l d e l
tip o d e c a m b io , y ta n to s u im p a c to c o m o la v e lo c i d a d d e a ju ste s o n
b a s ta n te in fe r io r e s a la s e x p e r im e n ta d a s p o r e l s e c to r m a n u fa c tu r e r o . E ste
r e s u lta d o e s p r e v is ib le d a d a s la s c a r a c te r ístic a s d e la in v e r s ió n fr u tíc o la ,
y lo s a ñ o s d e e s p e r a p a r a la m a d u r a c ió n d e la p r o d u c c ió n . L o d ic h o
s ig n ific a q u e s i — fr e n te a u n a c r is is c o y u n tu r a l— s e q u ie r e e s t im u la r a
e s t e s e c to r a tr a v é s d e la p o lític a c a m b ia r ía , lo s r e s u lta d o s n o s e r á n v i
s ib le s a c o r to p la z o ; e n e l s e c to r m a n u fa c tu r e r o , p o r o tr a p a r te , e l e s t í
m u lo c a m b ia r io g e n e r a u n a r e s p u e s ta m a y o r .
L o s r e s u lta d o s d e l e s t u d io s o b r e la in d u s tr ia e n B r a sil m u e s tr a n q u e
e l im p a c to d e la s m o d if ic a c io n e s d e l tip o d e c a m b io s o b r e lo s p r o d u c to s
m a n u f a c tu r a d o s s e d e ja se n tir c o n r e z a g o , p e r o e s in s ta n tá n e o e n e l c a so
d e lo s p r o d u c t o s s e m im a n u f a c tu r a d o s . L a d ife r e n c ia ta m b ié n e x is te r e s
p e c to d e la e la s tic id a d d e la r g o p la z o , q u e e s m a y o r q u e u n o e n e l c a so
d e la m a n u f a c t u r a , m i e n t r a s q u e la s e x p o r t a c i o n e s d e p r o d u c t o s
s e m im a n u f a c tu r a d o s n o m u e s tr a n u n a r e la c ió n p o s it iv a s ig n ific a tiv a d e
la r g o p la z o r e s p e c t o d e l tip o d e c a m b io rea l. L a s c a r a c te r ístic a s d e e s t o s
b ie n e s in t e r m e d io s b a s a d o s e n r e c u r s o s n a tu r a le s (in d u s tr ia l com m o dities),
y e l m o m e n t o e n q u e o c u r r e la m a d u r a c ió n d e la s g r a n d e s in v e r s io n e s
r e a liz a d a s a m e d i a d o s d e lo s a ñ o s se te n ta , tie n e n q u e v e r c o n e s t e r e s u l
ta d o . E n e s t e c a s o la s v e n t a s a l e x te r io r h a n t e n id o m a y o r r e la c ió n c o n
la n e c e s id a d d e cu b r ir lo s c o s t o s d e r iv a d o s d e la s in v e r s io n e s e n u n
c o n te x t o d e r e c e s ió n in te r n a m á s q u e c o n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n tr e e l
m e r c a d o in te r n o y e x te r n o .
D e l a n á lis is a n te r io r s e p u e d e c o n c lu ir q u e la s e n s ib ilid a d d e la s
e x p o r ta c io n e s a la s v a r ia c io n e s d e l tip o d e c a m b io r e a l d ifie r e p o r s e c to r
o tip o d e p r o d u c to y q u e s u s r e p e r c u s io n e s n o s o n h o m o g é n e a s . L as
34 DUn e stu d io e fe ctu ad o p o r C o h én (1989) p a ra M éxico, a nivel d e ra m a in d u stria l, con u n a

desagreg ació n d e 4 dígitos, m u e stra a d em ás q u e las elasticid ad es-precio son p o sitivas y significativas
p a ra 23 d e los 28 sectores an alizad o s. Estos re su lta d o s so n com patibles con los o b tenidos p a ra el sector
m a n u fa c tu re ro ag reg ad o p o r M en d o z a (1993), p e ro c o n tra stan con la insen sib ilid ad de las exportaciones
a g re g ad a s no petro leras estim ad a p o r P eñ alo za W ebb (1988).
e s t im a c io n e s m u e s tr a n q u e la e la s t ic id a d a u m e n t a c u a n to m a y o r e s e l
v a lo r a g r e g a d o d e p r o d u c c ió n . A s im is m o , e s p o s ib le c o n sta ta r q u e la s
e x p o r ta c io n e s d e a q u e llo s p a ís e s c u y o d e s a r r o llo y d iv e r s ific a c ió n i n d u s
tr ia le s s o n m á s im p o r ta n te s , p e r m ite n r e s p u e s ta s m á s e n é r g ic a s e in m e
d ia ta s a n te m o d if ic a c io n e s d e la p o lític a c a m b ia r ia .
P o r ú lt im o , d a d o q u e p a r a la s e x p o r ta c io n e s e l t ip o d e c a m b io r e a l
d e b e m e d ir s e c o r r e g id o p o r u n p r o m e d io p o n d e r a d o d e lo s p r e c io s e x
te r n o s , s e a d o p ta c o m o r e fe r e n c ia u n a c a n a sta d e m o n e d a s d e lo s p r in
c ip a le s s o c io s c o m e r c ia le s d e lo s p a ís e s . E ste a s p e c t o e s im p o r ta n te ,
p u e s t o q u e lo s p a ís e s d e la r e g ió n s e h a n o r ie n t a d o fr e c u e n t e m e n te s ó lo
p o r la s v a r ia c i o n e s d e l d ó la r e s t a d o u n i d e n s e a l d is e ñ a r s u p o lít ic a
c a m b ia ria .
E l c u a d r o IV A m u e s tr a e l a p o r te d e la s m o d if ic a c io n e s d e l tip o d e
c a m b io rea l al c r e c im ie n to d e la s e x p o r ta c io n e s e n B ra sil, C h ile y C o lo m
b ia d u r a n te e l p e r ío d o 1 9 8 0 -9 1 , c o n s id e r a n d o la s e la s t ic id a d e s d e la r g o
p la z o e s t im a d a s . E n e l c a s o d e B ra sil, la s e x p o r ta c io n e s m a n u fa c tu r e r a s
p u d ie r o n h a b e r c r e c id o u n 18% m á s s i n o h u b ie r a e x is t id o la r e v a lu a c ió n
d e l tip o d e c a m b io r e a l d e 15% e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 9 1 . C o m o lo s e ñ a la n
a lg u n o s e s t u d io s (B o n e lli, 1992; B a u m a n n , 1 9 9 4 y M o g u illa n s k y , 1 9 9 3 )
s o b r e to d o e n la s e g u n d a m ita d d e lo s a ñ o s o c h e n ta , lo s p r o d u c to r e s d e
m a n u f a c tu r a s e n B r a sil s e v o lc a r o n h a c ia e l m e r c a d o e x te r n o a le n t a d o s
p o r la r e c e s ió n d e l m e r c a d o in te r n o , p o r la d e m a n d a e x te r n a (e n a lg u n o s
c a s o s a s e g u r a d a p o r lo s v ín c u lo s d e la s e m p r e s a s e x p o r ta d o r a s
tr a n s n a c io n a le s c o n la e m p r e s a m a tr iz o s u b s id ia r ia s r a d ic a d a s e n o tr o s
p a ís e s ) y u n a m e jo r a d e la c o m p e t itiv id a d , m á s q u e p o r la r e n ta b ilid a d
o b te n id a e n e l p e r ío d o .
E n C h ile , p o r e l c o n tr a r io , la d e p r e c ia c ió n d e 94% d e l t ip o d e c a m b io
r ea l p e r tin e n te a la s e x p o r ta c io n e s (e x c lu id o e l c o b r e ) e x p lic a e l 80% d e
s u c r e c im ie n to e n lo s ú lt im o s 11 a ñ o s , m ie n tr a s q u e o c u r r e lo m is m o e n
C o lo m b ia , p a ís e n e l c u a l m á s d e u n te r c io d e l e n o r m e c r e c im ie n to d e la s
e x p o r ta c io n e s m e n o r e s se e x p lic a p o r e l in c r e m e n to e n e l tip o d e c a m b io
r e a l d e 91% e n e l p e r ío d o .
C u a d r o IV .4 . Aporte del tipo de cambio real al crecimiento de las exportaciones,

1980-91
Efecto acumulado en el Crecimiento Crecimiento Elasticidad Impacto del Aporte del

período de las del tipo de largo plazo tipo de cambio tipo de cambio
exportaciones cambio real real sobre las real al
(volumen) (variación exportaciones crecimiento de
total en el las
período) exportaciones
(A) (B) (C) (B).(C) (B)(C)/(A)
% % % % %
B rasil
Exportaciones de
m a n u fa c tu ra s 155 -15 1.16 -18 -12
C h ile
Exportaciones,
excluido el cobre 119 94 1.26 118 80
C o lo m b ia
Exportaciones m enores 239 91 0.93 85 36
F u e n t e : P a ra Brasil: G. M oguillansky, "Factores d ete rm in a n te s d e las exportaciones in d u striales bra sile

ñ a s d u ra n te la d écad a d e 1980", serie Documento de trabajo, N° 22, S antiago d e C hile, c e p a l , 1993; p a ra
Chile: G. M o g u illan sk y y D . Titelm an, "A nálisis em pírico d e l co m p o rtam ien to d e las exportaciones no
cobre en Chile: 1963-1990", serie Documento de trabajo, N° 17, Santiago d e C hile, c e p a l , m ay o d e 1993; p a ra
Colom bia: L. Villar G óm ez, "Política cam b iaria y estrateg ia e x p o rta d o ra ", d o c u m e n to p re sen ta d o al XIII
Sim posio sobre el m ercad o d e capitales, Santa Fe d e Bogotá, A sociación B ancaria d e C olom bia, octubre de
1992, inédito.
4. P o l ít ic a c a m b ia r ia , c o m p e t it iv id a d y p o l ít ic a c o m e r c ia l
E l m e jo r a m ie n to d e la c o m p e t it iv id a d s e tr a d u c e e n u n a r e d u c c ió n d e lo s
c o s t o s d e lo s p r o d u c to s d e e x p o r ta c ió n e n r e la c ió n c o n lo s c o s t o s in te r
n a c io n a le s c o r r e s p o n d ie n te s . D e p e n d e d e l c o m p o r t a m ie n t o d e lo s s a la
r io s , ta r ifa s y o tr o s c o s t o s in t e r n o s fr e n te a lo s e x te r n o s , d e l n iv e l d e l tip o
d e c a m b io y e s p e c ia lm e n t e d e la p r o d u c t iv id a d d e la in d u s tr ia n a c io n a l,
la q u e a s u v e z e s fu n c ió n d e la s in n o v a c io n e s , la s m e jo r a s o r g a n iz a c io -
n a le s y e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o .35 E n e l m a r c o d e l e n f o q u e s is t è m ic o
s o b r e la c o m p e t it iv id a d in te r n a c io n a l q u e h a e s b o z a d o la c e p a l — q u e
im p lic a a v a n c e s s im u lt á n e o s e in t e g r a d o s e n u n c o n ju n to d e v a r ia b le s —
c a b e d e t o d a s m a n e r a s p r e g u n ta r s e s i a lg u n a d e e s a s v a r ia b le s h a a fe c
ta d o c o n m a y o r fu e r z a q u e o tr a s la e v o lu c i ó n d e la c o m p e t it iv id a d d e l
s e c to r e x p o r ta d o r .
35 La CEPAL h a enfatizado estos p u n to s en la p ro p u e sta d e transform ación prod u ctiv a con eq u id ad

(CEPAL, 1990a y 1992a), seg ú n la cual la co m p etitiv id ad es sostenible a largo plazo cuando no es espuria,
esto es, cu an d o n o d e p en d e excesivam ente d e la evolución favorable d e la relación tipo d e cam bio-salarios.
E sta in te r r o g a n te s e h a in v e s t ig a d o a l m e n o s e n B r a sil y M é x ic o . E n
e l c a s o d e B ra sil, B o n e lli (1 9 9 2 ) in d ic a q u e la c o m p e t it iv id a d d e la s e x
p o r ta c io n e s in d u s t r ia le s a u m e n t ó s ig n if ic a t iv a m e n t e e n e l p r im e r q u in
q u e n io d e lo s a ñ o s o c h e n ta , ta n to c o m o c o n s e c u e n c ia d e lo s a u m e n t o s d e
la p r o d u c t iv id a d c o m o d e la s o s c ila c io n e s c a m b ia r ía s y sa la r ia le s. S in
e m b a r g o , e n la s e g u n d a m ita d d e la d é c a d a e l d e te r io r o d e la r e la c ió n
tip o d e c a m b i o /s a l a r io c o n tr ib u y ó c la r a m e n te a q u e lo s in c r e m e n to s d e
la c o m p e t it iv id a d d e la s e x p o r ta c io n e s d e p r o d u c t o s m a n u f a c tu r a d o s —
a u n q u e t o d a v ía p o s i t iv o s — fu e r a n m u c h o m e n o s n o ta b le s q u e e n e l
p e r ío d o an terior.
El e s t u d io s o b r e la in d u s tr ia m e x ic a n a e f e c t u a d o p o r C a sa r (1 9 9 3 )
p e r m ite c o n c lu ir q u e , e n la m a y o r ía d e la s r a m a s c u y a c o m p e t it iv id a d
m e jo r ó d u r a n te e l p e r ío d o 1 9 8 0 -8 9 , e l fa c to r d e te r m in a n te r e s u ltó s e r la
e le v a c ió n d e la p r o d u c t iv id a d d e l trab ajo. E n la s r a m a s r e z a g a d a s , p o r
e l c o n tr a r io , la c o m p e t it iv id a d h a e s t a d o m á s a s o c ia d a a lo s b a jo s s a la r io s
y a l tip o d e c a m b io real.
L a s e s t im a c io n e s so b r e e l im p a c to d e la c o m p e t it iv id a d (e s d ec ir, d e
la r e la c ió n e n tr e e l c o s t o r e la t iv o d e l b ie n y s u p r e c io e n e l m e r c a d o
in te r n a c io n a l) e n e l d e s a r r o llo e x p o r ta d o r s o n p o c o fr e c u e n te s e n A m é r i
ca L a tin a . E n la s e s t im a c io n e s e c o n o m é t r ic a s e fe c t u a d a s so b r e la s f u n c io
n e s d e d e m a n d a d e e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s e n B r a sil (h is tó r ic a m e n te
la s m á s d e s a r r o lla d a s d e la r e g ió n ), s e o b s e r v a q u e e x is te u n a fu e r te
e la s tic id a d d e c o r to p la z o , m u y s u p e r io r a l e fe c t o d e la r e n ta b ilid a d so b r e
la o fe r ta d e r u b r o s e x p o r ta b le s , ta n to r e s p e c t o d e lo s p r o d u c to s m a n u f a c
t u r a d o s c o m o d e lo s s e m im a n u f a c t u r a d o s . P a ra m a n t e n e r la c o m p e
tit iv id a d , c u a n d o la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía e s in e v ita b le , d e n o h a b e r
in c e n t iv o s f i s c a le s o fin a n c ie r o s , la s a lt e r n a t iv a s s o n in c r e m e n ta r la
p r o d u c t iv id a d o a c e p ta r la r e d u c c ió n d e lo s m á r g e n e s d e g a n a n c ia . A p a
r e n te m e n te e s t o o c u r r ió e n B r a sil e n la s e g u n d a m ita d d e lo s a ñ o s o c h e n
ta , e n lo s m o m e n t o s e n q u e la c r is is fis c a l im p id i ó c o n tin u a r c o n e l
fin a n c ia m ie n to d e l n iv e l d e in c e n t iv o s d e p e r ío d o s a n te r io r e s.
L as r e fo r m a s c o m e r c ia le s s e h a n tr a d u c id o e n u n a r e d u c c ió n im p o r
ta n te d e lo s c o s t o s , s o b r e t o d o c u a n d o e l s e c to r e x p o r ta d o r n o h a c o n ta d o
c o n e x e n c io n e s im p o s it iv a s so b r e lo s in s u m o s im p o r ta d o s . A l m is m o
tie m p o , la lib e r a liz a c ió n d e l c o m e r c io p e r m itió e l in g r e s o d e in s u m o s
m á s v a r ia d o s y d e m e jo r c a lid a d , lo q u e a s u v e z fr e c u e n t e m e n te trajo
c o n s ig o u n m e jo r a m ie n to e n la r e n ta b ilid a d y c o n tr ib u y ó a e s t im u la r la
o fe r ta e x p o r ta d o r a . E n o tr o s c a s o s , la lib e r a liz a c ió n o la s e x e n c io n e s
a r a n c e la r ia s h a n p e r m it id o c o m p e n s a r e n p a r te la c a íd a d e la r e n ta b ili
d a d , r e s u lta n te d e la a p r e c ia c ió n c a m b ia r ía r e a l in d u c id a p o r la s p o lític a s
d e e s t a b iliz a c ió n p o r la e n tr a d a d e f o n d o s e x te r n o s .
E n r e la c ió n a e s t e ú lt im o a s p e c t o , lo s g r á fic o s IV. 1 a l IV.4 m u e s tr a n la
e v o lu c i ó n d e l t ip o d e c a m b io r e a l y u n ín d ic e d e a r a n c e le s so b r e in s u m o s
im p o r ta d o s e in c e n t iv o s p a r a c u a tr o p a ís e s .36 E l g r á fic o IV. 1, e n e l q u e se
ilu s tr a e l c a s o d e A r g e n tin a , m u e s tr a q u e m ie n tr a s lo s r e e m b o ls o s so b r e
la s e x p o r ta c io n e s a lo s p r o d u c t o s m a n u f a c tu r a d o s s e m a n t u v ie r o n , e l
tip o d e c a m b io r ea l c a y ó b r u s c a m e n te a p a r tir d e 1 9 8 9 , s in q u e e x is tie r a
u n a c o m p e n s a c ió n e n tr e a m b a s p o lític a s .
E n e l c a s o d e B ra sil, d e s d e 1 9 8 5 lo s b e n e f ic io s y s u b s id io s p a r a la
e x p o r ta c ió n s e m o v ie r o n e n id é n t ic a d ir e c c ió n q u e la p o lític a c a m b ia r ía ,
d e m o d o q u e e l se c to r e x p o r ta d o r n o s e v io fa v o r e c id o p o r u n a c o m p e n
s a c ió n d e in c e n t iv o s e n e l p e r ío d o d e r e v a lu a c ió n . S in e m b a r g o , lo s p r o
d u c to r e s s e h a n b e n e f ic ia d o d e la r e fo r m a c o m e r c ia l a p lic a d a e n fo r m a
g r a d u a l a p a rtir d e 1 9 8 7 , c o n r e d u c c ió n d e la lis ta d e im p o r ta c io n e s
p r o h ib id a s , s im p lific a c io n e s a d m in is t r a tiv a s y reb a ja s a r a n c e la r ia s: la ta sa
m e d ia d e l im p u e s t o a la s im p o r ta c io n e s s e r e d u jo d e 51% e n 1 9 8 7 a 14%
a fin e s d e 1993.
E l g r á fic o IV.3 m u e s tr a e n C o lo m b ia u n a c a íd a a b r u p ta d e lo s s u b s i
d io s a la s e x p o r ta c io n e s m e n o r e s , p e r o c o m p e n s a d a p o r u n a e le v a c ió n
d e l tip o d e c a m b io r e a l y p o r la r e d u c c ió n g r a d u a l d e la s ta s a s a r a n c e
la r ia s. E n C h ile s e o b s e r v a a p a r tir d e 1 9 8 5 u n a e v o lu c i ó n s im ila r d e la
p o lític a c a m b ia r ía , a c o m p a ñ a d a d e u n a r e d u c c ió n g r a d u a l d e l n iv e l a r a n
c e la r io p r o m e d io , d e s p u é s d e l a lz a e x p e r im e n ta d a a p a r tir d e 1 9 8 2 c o m o
r e s p u e s ta a la c r is is d e la d e u d a e x te r n a .
5. INCERTIDUMBRE CAMBIARIA Y CRECIMIENTO EXPORTADOR
L a in c e r tid u m b r e r e s p e c to d e la p o lític a c a m b ia r ía y s u in e s ta b ilid a d

a fe c ta e l d e s t in o d e la p r o d u c c ió n h a c ia e l se c to r e x te r n o . S i lo s e m p r e
s a r io s n o t ie n e n s e g u r id a d s o b r e e l tip o d e c a m b io r e a l fu tu r o o s u p o s ib le
36 A l ig u al q u e para el caso d e la m ed ició n d el tip o d e cam bio real, los índices d e aranceles e
incentivos n o so n h o m o g én eo s en tre países. En el caso d e los aranceles, son p rom edios nom inales. En
cuanto a los incentivos, ab arcan su b sid io s, drawback, exenciones im positivas, etc. Los incentivos sobre
las exportaciones en Brasil y C olom bia re p re sen ta n la p articip ació n total potencial, es decir lo que
ocurriría si to d o s los e x p o rtad o res se v ie ra n b eneficiados p o r to d o s los incentivos.
G r á f i c o IV . 1. Argentina: tipo de cambio real y política comercial
Tipo de cambio real — Reembolsos
G r á f i c o IV .2 . Brasil: tipo de cambio real e incentivos
Tipo de cambio real Incentivos
F uente: cepal, sobre la b ase d e cifras oficiales.

EXPORTACIONES Y TRA N SFO R M A CIÓ N PRODUCTIVA
G rá fic o IV.3. Colombia: tipo de cambio real y política comercial
— Tipo de cambio Aranceles Subsidios
G rá fic o IV A Chile: tipo de cambio real y nivel arancelario
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91
— Tipo de cambio real Aranceles
: c epa l, s o b r e la b a s e d e c if r a s o fic ia le s .
r a n g o d e v a r ia c ió n (lo q u e a s u v e z d e te r m in a la s e x p e c ta t iv a s d e r e n
t a b ilid a d ) d if íc ilm e n t e e s t a r á n d is p u e s t o s a in v e r t ir e n d ic h o se c to r.
M u c h a s v e c e s la in e s t a b ilid a d c a m b ia r ia v a ta m b ié n a s o c ia d a a p o lític a s
c o m e r c ia le s e fím e r a s y p o c o c r e íb le s , lo q u e a n u la e l e s t ím u lo q u e in t e n
ta n g e n e r a r p a r a lo s a g e n t e s e c o n ó m ic o s .
D a d o q u e la p o lític a c a m b ia r ia n o e s tá d e s v in c u la d a d e o tr a s p o lític a s
e c o n ó m ic a s , c o m o la m o n e ta r ia y la fis c a l, n o e s d if íc il q u e e s t é su je ta a
c ie r ta in e s ta b ilid a d . P o r e je m p lo , u n a d e v a lu a c ió n a p lic a d a e n e l c o n t e x
to d e u n fu e r te d e s e q u ilib r io fis c a l, q u e o b lig a a u n a e m is ió n m o n e ta r ia
n o p r o g r a m a d a , d e s e n c a d e n a r á p id a m e n te u n a in f la c ió n q u e a n u la e l
in t e n to d e la s a u to r id a d e s d e d e v a lu a r o m a n te n e r e l tip o d e c a m b io real;
e s ta in c e r tid u m b r e c r e a d a s o b r e la e v o lu c i ó n c a m b ia r ia a fe c ta e l d e s e m
p e ñ o e x p o r ta d o r .
U n a fo r m a d e m e d ir e m p ír ic a m e n te e l im p a c to d e la in e s ta b ilid a d
c a m b ia r ia e s a tr a v é s d e u n in d ic a d o r d e la v a r ia n z a d e l tip o d e c a m b io
r e a l.37 E l c u a d r o IV.5 ilu s tr a lo s r e s u lta d o s o b t e n id o s p a r a a lg u n o s p a ís e s .
S e p u e d e o b s e r v a r q u e la s e la s t ic id a d e s c a p ta d a s e n d iv e r s o s e s t u d io s
s o n a lta s y n e g a t iv a s e n e l c o r to p la z o . E sto e s a s í p o r q u e e l a u m e n t o d e
la in e s ta b ilid a d in c r e m e n ta lo s c o s t o s s in q u e é s t o s p u e d a n se r tr a s p a s a
d o s a lo s p r e c io s d e lo s r u b r o s e x p o r ta b le s , lo c u a l d e s in c e n t iv a la v e n t a
a l m e r c a d o e x te r n o .
C o m o s e h a s e ñ a la d o , la in e s ta b ilid a d e n e l la r g o p la z o a fe c ta la in
v e r s ió n y d is m in u y e la o fe r ta e x p o r ta b le . L a s fu e r te s r e p e r c u s io n e s e s t i
m a d a s e n e l c a s o d e P e r ú (-4 .7 ) s o n c o m p a t ib le s c o n e l g r a d o d e in e s t a
b ilid a d m e d id o a tr a v é s d e l c o e fic ie n t e d e v a r ia b ilid a d d e l t ip o d e c a m b io
r e a l e n 1 9 6 0 -8 5 e n e s t e p a ís .38 P o r e l c o n tr a r io , c o m o r e s u lta d o d e la
m e n o r in e s ta b ilid a d c a m b ia r ia e n C o lo m b ia d e s d e la s r e fo r m a s d e 1 9 6 7 ,
e s t a v a r ia b le n o r e g is tr a u n e fe c t o e s t a d ís t ic a m e n t e s ig n if ic a t iv o s o b r e la s
e x p o r ta c io n e s . E n e l c a s o d e C h ile , la m e n o r e la s tic id a d d e c o r to p la z o
q u e r e c o g e e l e s t u d io d e P a r e d e s (1 9 8 9 ) e n e l p e r ío d o 1 9 6 3 -8 3 , c o in c id e
c o n la m a y o r e s t a b ilid a d c a m b ia r ia e x is te n te a lo la r g o d e lo s a ñ o s s e
s e n ta , m ie n tr a s q u e e l e s t u d io d e C a b a lle r o y C o r b o (1 9 8 9 ) s e c o n c e n tr a
m á s e n a ñ o s d e fu e r te in e s t a b ilid a d (1 9 7 0 -8 5 ).
37 D esd e m e d ia d o s d e la d écad a d e 1970 se h a n efectu ad o estu d io s em píricos que m u e stra n una

relación n eg ativ a y significativa en tre la v o la tilid a d d el tip o d e cam bio real y las exportaciones: al
respecto v éan se D íaz-A lejandro (1976) e n C olom bia y C oes (1979) en Brasil. P ara la d écad a d e 1980,
d estacan las evaluaciones efectu ad as p o r P ared es (1987), C aballero y C orbo (1989) y A lonso (1993).
38 A l respecto v éanse P ared es (1989) y A lonso (1993). Se co n sideró el p ro m e d io d e la desviación
e stá n d a r a n u al d iv id id a p o r la m ed ia, calculada con d a to s m ensuales.
C u a d r o IV .5 . Elasticidad de las exportaciones respecto de la inestabilidad

del tipo de cambio real
País Elasticidad E lasticidad Período

d e corto p la zo d e largo p la zo
C hile - 1.9 - 1963-83

Perú a / - 4.3 -
C olom bia n.s. - 1970-85

C hile - 5.4 -
Perú - 1.1 -4.7
C olom bia
Sector agropecuario - 0.3 - 0.6 1970-92
Sector in d ustrial - 0.2 - 0.2
Fuente: P ara C olom bia: G. A lonso, "D eterm in an tes d e la oferta d e exportaciones m enores colom bianas",
S anta Fe d e Bogotá, Banco d e la R epública, m a y o d e 1993, in éd ito ; p a ra Chile: R.J. C aballero y V. C orbo,
"T he effect of real exchange rate u n certain ty o n exports: em p irical evidence", The World Bank Economic
Reviezv, vol. 3, N° 3, m ay o d e 1989; p a ra P erú: C. P aredes, "E xchange rates regim es, th e real exchange rate
a n d e x p o rt p erfo rm an ce in L atin A m erica", Brookings Discussion Papers in International Economics, N ° 77,
W ashington, D.C., The B rookings In stitu tio n , agosto d e 1989.
N ota: La ra y a (-) in d ica q u e la c an tid ad es n u la o despreciable.
a/ El e stu d io d e P ared es e n co n tró d e h echo elasticid ad es elev ad as (-1.5 p a ra el corto p lazo y -3.6 p a ra el
largo plazo) tam b ién p a ra Brasil, p ero su s resu ltad o s so n d isto rsio n ad o s p o r el p e río d o d e análisis.
C o m párese, p o r ejem plo, con los d a to s d e N o g u é s (1990), q u e al a n alizar ocho países latinoam erica
no s e n el p e río d o 1978-87 o bservó q u e Brasil h a sid o el p aís e n q u e el tip o d e cam bio real h a v a ria d o
m enos. N o g u és co n sid era, e n co n so n an cia con el p re sen te a rg u m en to , q u e estabilizar el tip o d e cam
bio real es m ás im p o rtan te q u e d a r incentivos a las exportaciones.
E s to s r e s u lta d o s , c o n ju n ta m e n te c o n lo s m e n c io n a d o s e n la s e c c ió n
a n terio r, a v a la n la n e c e s id a d d e a s e g u r a r la e s t a b ilid a d d e la s p o lític a s
c a m b ia r la s a fin d e m a n te n e r e l c r e c im ie n to d e la r g o p la z o d e l se c to r
e x p o r ta d o r .
6. O t r o s f a c t o r e s d e t e r m in a n t e s d e l a s e x p o r t a c io n e s
A d e m á s d e la p o lít ic a c a m b ia r la , d e la s r e fo r m a s a r a n c e la r ia s y d e lo s
b e n e fic io s d ir e c to s q u e in c id e n s o b r e la r e n t a b i l i d a d d e l se c to r
e x p o r ta d o r , e x is t e n o tr o s fa c to r e s q u e h a n in t e r v e n id o e n e l c r e c im ie n to
d e la v e n ta d e p r o d u c t o s d ir ig id a h a c ia e l m e r c a d o e x te r n o , e n tr e lo s q u e
d e s t a c a n la s p r e s io n e s d e la d e m a n d a in te r n a s o b r e la o fe r ta d is p o n ib le ,
e l r o l d e lo s p r o c e s o s d e in t e g r a c ió n r e g io n a l y la e v o lu c ió n d e la d e m a n
d a ex te r n a .
A lg u n o s e s t u d io s e c o n o m é t r ic o s p r o c u r a n v e r ific a r c u á n d e te r m in a n
te s s o n la s p r e s io n e s d e la d e m a n d a in te r n a so b r e la o r ie n ta c ió n d e lo s
p r o d u c t o s h a c ia e l s e c to r e x te r n o . El in d ic a d o r d e la p r e s ió n c o y u n tu r a l
d e la d e m a n d a in te r n a u t iliz a d o e s e l g r a d o d e u s o d e la c a p a c id a d
p r o d u c tiv a , q u e m i d e la d ife r e n c ia e n tr e e l p r o d u c to e f e c t iv o y e l p r o d u c
to p o te n c ia l.
D e lo s e s t u d io s e f e c t u a d o s , s o la m e n t e a q u é llo s so b r e B ra sil e n tr e g a n
r e s u lta d o s q u e a v a la n la im p o r ta n c ia d e la s f lu c tu a c io n e s d e la d e m a n d a
so b r e la o fe r ta e x p o r ta b le .
E n B ra sil, s e o b tie n e h is tó r ic a m e n te u n a im p o r ta n te r e la c ió n n e g a t iv a
y s ig n ific a tiv a e n tr e e l g r a d o d e u s o d e la c a p a c id a d y la s e x p o r ta c io n e s
in d u s tr ia le s , c o n e la s t ic id a d e s m u y a lta s.39 E ste r e s u lta d o p e r m ite c o n
c lu ir q u e lo s e m p r e s a r io s s e h a n o r ie n t a d o h a c ia e l m e r c a d o e x te r n o m á s
p a r a d e f e n d e r s e d e la r e c e s ió n in te r n a , q u e p a r a d e sa r r o lla r u n a a c t iv i
d a d p r o p ia m e n te e x p o r ta d o r a . E s to e s c o n fir m a d o p o r lo s r e s u lta d o s d e
e n c u e s t a s r e a liz a d a s e n e l se c to r in d u s tr ia l e x p o r ta d o r (B a u m a n n , 1994).
A d e m á s , la s e la s t ic id a d e s d e la r g o p la z o e s t im a d a s r e s p e c t o d e l g r a d o
d e u s o d e la c a p a c id a d r e s u lta r o n s u p e r io r e s a a q u é lla s o b te n id a s r e s p e c
to d e l p r o d u c to p o te n c ia l, lo q u e s u g ie r e q u e la s e x p o r ta c io n e s d e m a
n u fa c tu r a s s e v e r á n lim ita d a s , e n u n c o n te x t o d e c r e c im ie n to e c o n ó m ic o ,
p o r la n e c e s id a d d e sa tisfa c e r la d e m a n d a in te r n a , a m e n o s q u e s e e f e c
tú e n in v e r s io n e s q u e e le v e n la c a p a c id a d p r o d u c tiv a .
L a m a g n it u d d e l im p a c to d e la d e m a n d a e x te r n a s o b r e la s e x p o r ta
c io n e s d ifie r e s e g ú n e l t ip o d e p r o d u c to . La e la s tic id a d -in g r e s o d e la s
e x p o r ta c io n e s d e lo s p r o d u c to s p r im a r io s h a s id o tr a d ic io n a lm e n te baja
c u a n d o h a s id o m e d id a e n r e la c ió n c o n e l n iv e l d e a c tiv id a d d e lo s p a ís e s
in d u s t r ia liz a d o s , m ie n tr a s q u e e n e l c a s o d e lo s p r o d u c to s in d u s tr ia le s ,
la e la s tic id a d -in g r e s o d e p e n d e d e l tip o d e b ie n e x p o r ta d o .
E n la s e s t im a c io n e s s o b r e fu n c io n e s d e e x p o r ta c ió n m a n u fa c tu r e r a s
e n la r e g ió n s e h a a p lic a d o e l " s u p u e s t o d e p a ís p e q u e ñ o " . E sto s ig n ific a
q u e lo s e x p o r ta d o r e s p u e d e n v e n d e r a l m e r c a d o e x te r n o c u a lq u ie r c a n
tid a d , d e n tr o d e s u s p o s ib ilid a d e s d e p r o d u c c ió n . C o m o c o n s e c u e n c ia ,
lo s p r e c io s d e e x p o r ta c ió n n o s e v e n a fe c t a d o s p o r la c a n tid a d e x p o r ta d a ,
p u e s t o q u e e s t á n d a d o s e n e l m e r c a d o in te r n a c io n a l.
39 A l re sp ec to v éase la sín te sis d e re s u lta d o s e la b o ra d a p o r Z ini (1988) y los o b te n id o s p o r

M oguillan sk y (1993).
S in e m b a r g o , s e h a e n c o n tr a d o q u e e l s u p u e s t o a n te r io r n o tie n e
v a li d e z p a ra a lg u n o s p a ís e s . P o r e je m p lo , e n e l c a s o d e la s e x p o r ta c io n e s
m a n u fa c tu r e r a s d e B ra sil, lo s m e jo r e s a ju s te s s e o b tu v ie r o n a p a r tir d e la
e s t im a c ió n d e m o d e l o s s im u lt á n e o s d e o fe r ta y d e m a n d a d e e x p o r ta c ió n .
L as e c u a c io n e s d e d e m a n d a m u e s tr a n c o e fic ie n t e s a lt o s y s ig n if ic a t iv o s
d e la e la s tic id a d -in g r e s o ,40 lo q u e in d ic a q u e la e x p o r ta c ió n d e p r o d u c t o s
in d u s t r ia le s e s tá e x p u e s t a a lo s e fe c t o s d e la e v o lu c i ó n d e l m e r c a d o
e x te r n o .
E n la s e s t im a c io n e s e fe c t u a d a s p o r V illa r (1 9 9 2 ) p a r a C o lo m b ia , la
e la s tic id a d d e c o r to p la z o e s a lta r e s p e c to d e u n ín d ic e d e PIB r e a l d e lo s
p a ís e s a lo s c u a le s C o lo m b ia e x p o r ta . E l a u to r s u g ie r e a s im is m o q u e la
s u b e s t im a c ió n d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s q u e g e n e r a e l m o d e l o
e c o n o m é t r ic o p a r a 1991 p u e d e e x p lic a r s e p a r c ia lm e n te p o r e l p r o c e s o
a c e le r a d o d e in t e g r a c ió n c o m e r c ia l d e C o lo m b ia y V e n e z u e la , q u e h iz o
crecer la s e x p o r ta c io n e s a l p a ís v e c in o e n 150% e n d ic h o a ñ o y q u e in
f lu y ó p a r a q u e la te n d e n c ia a lc is ta s e m a n t u v ie r a d u r a n te 1992. U n e fe c to
p a r e c id o s e h a d a d o e n tr e e l c o m e r c io d e A r g e n tin a y B ra sil, B o liv ia y
E cu a d o r , C h ile c o n A r g e n tin a y P er ú .
L o s a n te c e d e n t e s e x p u e s t o s lle v a n a c o n s id e r a r o tr o e le m e n t o d e te r
m in a n te d e l r e c ie n te d e s e m p e ñ o e x p o r ta d o r , a s o c ia d o a lo s p r o c e s o s d e
in t e g r a c ió n r e g io n a l.
L o s d a to s c o r r e s p o n d ie n te s a d iv e r s o s p a ís e s d e la r e g ió n d e m u e s tr a n
q u e d e h e c h o e x is te c o m p le m e n t a c ió n e n tr e e l d e s e m p e ñ o p o s i t iv o e n
m a te r ia d e e x p o r ta c io n e s in tr a r r e g io n a le s y la s e x p o r ta c io n e s a te r c e r o s
p a ís e s . E x iste u n a c o r r e la c ió n p o s it iv a y s ig n ific a tiv a e n tr e e l c o e fic ie n t e
d e e x p o r ta c io n e s in tr a r r e g io n a le s d e p r o d u c t o s in d u s tr ia le s y la p r o p o r
c ió n d e la d e m a n d a in te r n a s a tis fe c h a m e d ia n t e im p o r ta c io n e s d e s d e
o tr a s r e g io n e s ; s e c o n s ta ta a s í q u e la d is p o n ib ilid a d e x p e d it a y a c o s t o s
c o m p e t it iv o s d e in s u m o s d e c a lid a d e s u n fa c to r d e c is iv o p a r a la p r o d u c
t iv id a d q u e s e lo g r a e n la p r o d u c c ió n d e r u b r o s e x p o r ta b le s n o tr a d ic io
n a le s . M á s a ú n , lo s d a to s e m p ír ic o s s e ñ a la n q u e la e x p o r ta c ió n a m e r c a
d o s d e la m is m a r e g ió n p u e d e o fr e c e r p o s i b il id a d e s d e a p r e n d iz a j e
p r e v ia s a la in c o r p o r a c ió n a m e r c a d o s e x tr a r r e g io n a le s .41
40 Se u saro n com o in d icad o res d e d e m a n d a externa el PIB d e los p a íse s d e destin o d e las e x p o rta
ciones o u n índice d e im p o rtacio n es d e d ich o s países.
41 P ara u n a d iscu sió n m ás d etallad a, v éan se el cap ítu lo III y c e p a l (1994a).
7. C o n c l u s i o n e s
D e t o d o lo a n terio r, s e p u e d e n r e s u m ir a lg u n a s a p r e c ia c io n e s d e tip o
g e n e r a l. P r im e r o , s i s e c o n s id e r a n la s c o n s e c u e n c ia s d e la m o d if ic a c ió n
d e l tip o d e c a m b io r ea l s o b r e la s e x p o r ta c io n e s a g r e g a d a s , s e d e te c t a , a
e x c e p c ió n d e a lg u n o s p a ís e s , u n a e la s tic id a d d e la r g o p la z o c e r c a n a o
a lg o s u p e r io r a u n o . P o r c o n s ig u ie n t e , s e c o n sta ta u n e fe c t o s ig n ific a tiv o
d e la p o lític a c a m b ia r ía . N o o b s ta n te , s e in fie r e la c o n v e n ie n c ia d e re
cu rrir a d ic io n a lm e n te a o tr o s e s t ím u lo s p a r a lo g r a r u n d e s a r r o llo a c e le
r a d o d e l s e c to r e x p o r ta d o r . U n a p r o g r e s iv a e lim in a c ió n d e s e s g o s a n tie x
p o r ta d o r e s y d e lo s d é fic it d e in fr a e str u c tu r a , te c n o lo g ía , fin a n c ia m ie n to ,
r e c u r s o s h u m a n o s y p r o m o c ió n e x te r n a , d e b e r ía lle v a r a g r a d u a le s in c r e
m e n t o s e n la r e s p u e s ta d e la s e x p o r ta c io n e s a l tip o d e c a m b io . E llo se
a p r e c ia in c lu s o e n la e la s tic id a d d e c o r to p la z o d e la s e x p o r ta c io n e s
r e s p e c to d e l tip o d e c a m b io e n la s e x p e r ie n c ia s a siá tic a s .
E n s e g u n d o lu g a r , ta n to e l tip o d e c a m b io r ea l c o m o o tr o s e s t ím u lo s
d e b e n se r e s ta b le s . L a in c e r tid u m b r e r e s p e c to d e la p o lític a c a m b ia r ía
d e s a l i e n t a la a s i g n a c i ó n d e r e c u r s o s d e i n v e r s i ó n h a c ia e l s e c t o r
e x p o r ta d o r , m ie n tr a s q u e la in e s ta b ilid a d d e lo s e s t ím u lo s lo s h a c e p o c o
c o n fia b le s y p o r e s o lo s a g e n te s n o r e a c c io n a n fr e n te a e llo s .
E n tercer té r m in o , a l p r o fu n d iz a r e l a n á lis is , d e s a g r e g a n d o e l se c to r
e x p o r ta d o r p o r t ip o d e p r o d u c to , s e c o n s ta ta q u e lo s e fe c t o s d e la p o lític a
c a m b ia r ía n o s o n h o m o g é n e o s . A d e m á s s e d e s c u b r e q u e m ie n tr a s m a y o r
e s la d iv e r s ific a c ió n y c a p a c id a d in s ta la d a e n la in d u s tr ia , ta m b ié n e s
m a y o r la s e n s ib ilid a d d e r e s p u e s ta a la p o lític a c a m b ia r ia . A s í s e c o n s ta ta
q u e la s e x p o r ta c io n e s d e p a ís e s d e m a y o r d e s a r r o llo y d iv e r s ific a c ió n
in d u s tr ia l m u e s tr a n r e s p u e s ta s m á s fu e r te s e in m e d ia t a s a la p o lític a
c a m b ia r ia .
L a e la s tic id a d d e l s e c to r m a n u fa c tu r e r o e s e n t o d o s lo s c a s o s s u p e r io r
a la d e la s e x p o r ta c io n e s a g r e g a d a s , ta n to e n e l c o r to c o m o e n e l la r g o
p la z o , y s u v e lo c id a d d e r e s p u e s ta e s t a m b ié n m a y o r , so b r e t o d o e n
p a ís e s c u y a d iv e r s ific a c ió n d e la p r o d u c c ió n in d u s tr ia l y d e s a r r o llo d e la
c a p a c id a d p r o d u c tiv a h is tó r ic a m e n te h a n s id o m á s e le v a d o s . L a r e s p u e s
ta c o y u n tu r a l d e la s a c t iv id a d e s a g r íc o la s a la p o lític a c a m b ia r ia e s m u y
e s c a s a , p o r lo ta n to e l e s t ím u lo a l s e c to r fr e n te a u n a c r is is te m p o r a l
r e s u lta p o c o e fic a z s i s e lim ita a e s t e in s tr u m e n to .
A l e v a lu a r la p o lític a a n iv e l d e r a m a s in d u s tr ia le s , s e e n c u e n tr a n
e la s tic id a d e s m u y a lta s ta n to a c o r to c o m o a la r g o p la z o e n c ie r to s c a so s ,
lo q u e s e ñ a la q u e a lg u n a s a c t iv id a d e s d e e x p o r ta c ió n p u e d e n v e r s e s e
r ia m e n te p e r ju d ic a d a s p o r u n a r e v a lu a c ió n d e l t ip o d e c a m b io real.
E n c u a r to lu g a r , e n lo s p a ís e s e s t u d ia d o s , la s r e fo r m a s a r a n c e la r ia s
h a n s id o p o s it iv a s p a r a e l d e s a r r o llo e x p o r ta d o r , p e r o u n a v e z c o n c lu i
d a s , d e ja n d e se r e le m e n t o s d e te r m in a n te s d e s u e v o lu c ió n .
E n q u in to té r m in o , e l im p a c to d e la d e m a n d a in te r n a e s im p o r ta n te
e n e l c a s o d e la s r a m a s in d u s tr ia le s q u e n o s e o r ie n ta r o n e s p e c ífic a m e n te
h a c ia e l m e r c a d o e x te r n o . E n e s t o s c a s o s , p a r a m a n te n e r la o fe r ta d e
r u b r o s e x p o r ta b le s e s p r e c is o a sig n a r , o e s t im u la r la a s ig n a c ió n d e , n u e
v o s r e c u r s o s d e in v e r s ió n h a c ia d ic h a s a c tiv id a d e s .
F in a lm e n te , la e v o lu c i ó n d e la d e m a n d a e x te r n a e s m u y im p o r ta n te
p a r a e l d e s e m p e ñ o d e lo s p r o d u c t o s p r im a r io s , p e r o ta m b ié n r e su lta u n
fa c to r s ig n if ic a t iv o p a r a la s e x p o r ta c io n e s in d u s tr ia le s d e a lg u n o s p a ís e s .
C a p ít u l o V
LA POLÍTICA COMERCIAL EN AÑOS RECIENTES
1. L O S PROCESOS RECIENTES D E APERTURA COMERCIAL
A p a r tir d e m e d ia d o s d e lo s a ñ o s o c h e n ta , h a s u r g id o u n a cla ra te n d e n c ia
q u e d e n o ta u n g ir o r a d ic a l e n la e s t r a te g ia d e d e s a r r o llo y e n la s p o lític a s
q u e la a c o m p a ñ a n , lu e g o d e m á s d e m e d i o s i g lo d e p o lít ic a s p r o te c c io
n is ta s . C o m o p u e d e a p r e c ia r s e e n e l c u a d r o V .l, e n lo s ú lt im o s a ñ o s la s
r e fo r m a s c o m e r c ia le s lib e r a liz a d o r a s h a n s id o b a s t a n te g e n e r a liz a d a s e n
la r e g ió n . D e lo s n u e v e p a ís e s in c lu id o s e n e l c u a d r o , la g r a n m a y o r ía
r e a liz ó r e fo r m a s q u e p u e d e n c a lific a r se d e d r á s tic a s y r á p id a s , a l lib e r a
liz a r la s im p o r ta c io n e s e n p e r ío d o s d e d o s o tr e s a ñ o s , c o m o p a r te d e u n
p r o c e s o m á s a m p lio d e lib e r a liz a c ió n d e la e c o n o m ía .
N o h a y t ip o lo g í a s c la r a s d e la s r e fo r m a s e m p r e n d id a s , a u n q u e a
g r a n d e s r a s g o s s e p u e d e n d is t in g u ir tres c a te g o r ía s . L a p r im e r a c o m
p r e n d e la s r e fo r m a s o b s e r v a d a s e n a lg u n o s p a ís e s c o n e le v a d a p r o te c
c ió n y fu e r te s e s g o a n ti-e x p o r ta d o r — c o m o p o r e je m p lo , C h ile a p a r tir
d e 1 9 7 4 , A r g e n tin a e n tr e 1 9 7 6 y 1981 y n u e v a m e n t e e n 1 9 8 8 , y B o liv ia
d e s d e m e d ia d o s d e lo s a ñ o s o c h e n ta — d e a p e r tu r a s im u lt á n e a d e s u s
c u e n ta s c o m e r c ia l y d e c a p ita le s . L a s e g u n d a c o m p r e n d e e x p e r ie n c ia s
— e n p a r tic u la r e n B ra sil, C o lo m b ia y, e n u n a p r im e r a e ta p a , M é x ic o — e n
la q u e s e m a n t u v ie r o n v ig e n t e s e le v a d o s n iv e l e s d e p r o te c c ió n a s u s t it u
t o s d e im p o r ta c io n e s d u r a n te v a r ia s d é c a d a s , p e r o lo s e fe c t o s n e g a t iv o s
s o b r e la s o tr a s a c t iv id a d e s p r o d u c tiv a s fu e r o n c o n s id e r a b le m e n t e c o m
p e n s a d o s c o n fu e r te s in c e n t iv o s a la s e x p o r ta c io n e s .
L a s m e n c io n a d a s t e n d e n c ia s d e la s p o lít ic a s c o m e r c ia le s d e la r e g ió n
h a n s i d o c o m p le m e n t a d a s c o n u n m o v im ie n t o s im u lt á n e o h a c ia la c e le
b r a c ió n d e a c u e r d o s b ila te r a le s p a r a lib e r a liz a r e l c o m e r c io , q u e in c lu y e n ,
149
e n a lg u n o s c a s o s , la a d o p c ió n d e e str u c tu r a s a r a n c e la r ia s c o m u n e s ( c e p a l ,
1 9 9 4 a ). P a ra a lg u n o s p a ís e s , c o m o lo s d e A m é r ic a C e n tr a l (C o sta R ic a y
G u a te m a la , p o r e je m p lo ), la s u p e r p o s ic ió n d e lo s c o m p r o m is o s s u b r e g io -
n a le s d e in t e g r a c ió n c o n lo s p r o g r a m a s d e a ju ste e s tr u c tu r a l in f lu y ó
fu e r t e m e n te , s o b r e t o d o a p a r tir d e la s e g u n d a m ita d d e lo s a ñ o s o c h e n ta ,
e n lo s p r o c e s o s n a c io n a le s d e d e s g r a v a c ió n a r a n c ela r ia .
E n g r a n m e d id a , t o d o s lo s c a s o s c o m p r e n d ie r o n la e lim in a c ió n d e la
m a y o r p a r te d e la s r e s tr ic c io n e s c u a n tita tiv a s y u n a reb aja s u s ta n c ia l d e
lo s a r a n c e le s. E n g e n e r a l, r e p r e s e n ta r o n u n c a m b io a p r e c ia b le r e s p e c t o d e
la p r o te c c ió n a r a n c e la r ia v ig e n t e a n te s d e la s r e fo r m a s (v é a s e e l c u a d r o
V .l), y u n a d is m in u c ió n r a d ic a l d e la d is p e r s ió n d e la p r o te c c ió n e fe c tiv a .
N o o b s ta n te , n in g ú n p a ís h a a d o p t a d o u n a r a n c e l c e r o , y s ó lo e n C h ile
r ig e u n a r a n c e l u n if o r m e , q u e a c tu a lm e n te e s d e 11%.
a) Experiencias de apertura am plia
U n a c a r a c te r ístic a h a s t a h a c e p o c o c o m ú n d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n era
s u p r á c tic a d e m a n t e n e r a r a n c e le s a lt o s c o n e le v a d a d is p e r s ió n , a lo s
c u a le s fr e c u e n t e m e n t e s e s u m a b a n s o b r e t a s a s y a r a n c e le s e s p e c íf ic o s
a p lic a d o s e n d e te r m in a d o s p e r ío d o s , a d e m á s d e b a r r e ra s n o a r a n c e la r ia s
d e d iv e r s o s tip o s . D e e llo r e s u lta b a n , p o r lo c o m ú n , n iv e l e s d e p r o te c c ió n
e f e c t iv a n o ta b le m e n te m a y o r e s q u e lo s n o m in a le s e n e l c a s o d e lo s p r o
d u c t o s m a n u f a c tu r a d o s .
S in e m b a r g o , c o n fr e c u e n c ia e l im p a c to d e e s a s m e d id a s era p a r c ia l
m e n t e c o n tr a r r e s ta d o p o r s is t e m a s ig u a lm e n t e a m p lio s d e e x c e p c io n e s
d e d iv e r s a n a tu r a le z a (s o b r e t o d o , p o r r e g ím e n e s p r o m o c io n a le s r e g io n a
le s y s e c to r ia le s ), c o n lo c u a l la p r o te c c ió n e fe c t iv a d is p e n s a d a a n u m e
r o s a s a c t iv id a d e s p r o d u c to r a s d e in s u m o s in d u s tr ia le s o b ie n e s d e c a p ita l
s e r e d u c ía s e n s ib le m e n t e e in c lu s o s e p o d ía to r n a r n e g a tiv a . A s u v e z , la
p o lític a c a m b ia r ia — q u e m u c h a s v e c e s c o n te m p la b a t ip o s d e c a m b io fijo s
e n té r m in o s n o m in a le s — s u e le a c e n tu a r lo s s e s g o s d e la p o lític a c o m e r
cia l. S e a g r e g a n a lo a n te r io r la s v a r ia c io n e s d e l r é g im e n d e la c u e n ta d e
c a p ita l d e la b a la n z a d e p a g o s , c u y o r e s u lta d o n e to s o n la s flu c tu a c io n e s
d e l t ip o d e c a m b io re a l, la fa lta d e e s t ím u lo a la p r o d u c c ió n d e b ie n e s
e x p o r ta b le s y — s u m a d o a o tr o s e le m e n t o s — la in e s t a b ilid a d m a c r o -
e c o n ó m ic a , c u y a m a n ife s t a c ió n m á s c o n o c id a e n A m é r ic a L a tin a h a n s id o
la s ta s a s e le v a d a s d e in fla c ió n . E n v a r io s d e lo s c a s o s c o n s id e r a d o s , la s
C u a d r o V .l. A m erica L atina (9 países): R e su m e n del proceso de apertura comercial
Inicio Arancel máximo Número de tramos Arancel promedio Arancel N° de Arancel Variación
del máximo tramos promedio' del tipo
programa de cambio
A fines A fines Afines real"
Inicial de 1993 Inicial de 1993 Inicial de 1993 Mediados de 1996
Argentina11 1989 65 30 3 39c 15' 33 21 14 -38
LA POLÍTICA
Bolivia 1985 150 10 2 12d 7d 10 3 10 98
Brasil 1988 105 35 29 7 51' 14' 35® 29 10 -35
Chile' 1973 220 10 57 1 94e 10' -36
1985 35 11 1 1 35' 11' 11 1 11 28
Colombia15 1990 100 20 14 4 44d 12d 20h 8 11 -20
COMERCIAL
Costa Rica 1986 150 20 4 53' 12« 20 4 9 5
M éxico 1985 100 20 10 3 24' 12' 35' 24 14 -32
Perú*5 1990 108 25 56 2 66' 18' 25 2 16 -40
Venezuela 1989 135 20 41 4 35d 10d 20' 8 12 -8
EN AÑOS RECIENTES
F u ente: cepal , sobre la base de antecedentes nacionales y datos provistos por la Secretaría de la a l a d i.
Notas: a Desde el promedio del trienio alrededor del inicio del programa de liberalización hasta el promedio del trienio 1994-96 para todos los países, salvo los más impactados
por el Efecto Tequila, para los cuales se usó el promedio de 1992-94; se ha utilizado el tipo de cambio correspondiente a las exportaciones. ^ Los aranceles incluyen sobre
tasas. c Ponderado por la producción correspondiente interna. d Ponderado por las importaciones. e Promedio simple de las partidas arancelarias. f La primera liberalización
comercial en Chile se completó en 1979. El arancel uniforme de 10% rigió hasta 1982. Por lo tanto, la prim era fila se refiere a la información para ese período (1973-82); la
apreciación cambiaria se midió entre el trienio 1974-76 y 1981. La segunda fila presenta información acerca de la reducción del arancel en un segundo proceso iniciado en 1985;
luego de elevarse a 35% en 1984, la tasa uniforme del arancel se redujo sucesivamente a 20% (1985), 15% (1988) y 11% (1991). 8 H ay 49 posiciones (de 11 800) que superan dicho
nivel: 12 de 40%; 23 de 65% y 14 de 70%. h Hay 46 posiciones (de 7 200) que superan dicho nivel: 45 de 35% y 1 de 40%. 1 H ay 66 posiciones (de 9 700) que superan dicho nivel:
16 entra 40% y 45%; 12 entre 45% y 70%; 19 entre 70% y 200%; y 19 entre 200% y 260%. i Hay 13 posiciones (de 6 600) con u n nivel de 35%.
Estado de las barreras no arancelarias a mediados de 1996:
Argentina: En 1989-91 se eliminaron la gran mayoría de las m edidas no arancelarias. En la actualidad subsisten autorizaciones previas y prohibiciones para u n total de 88
productos sensibles. Bolivia: H an sido abolidas prácticamente todas las restricciones no arancelarias, con la excepción de sólo 12 restricciones relativas a productos sensi
bles. Brasil: En 1990 se eliminaron las prohibiciones y las licencias previas. No obstante, aplica 101 restricciones a la importación, que se concentran en productos sensibles,
autorizaciones y requisitos de contenido o compra nacional. Colombia: A fines de 1990 se eliminaron casi todas las licencias previas. Se aplican 27 restricciones a productos
sensibles y 10 m edidas de compra nacional y en relación a características de la producción. Costa Rica: H a eliminado la gran m ayoría de las restricciones a la importación.
Chile: Aplica bandas de precios a la importación de 5 productos agropecuarios, m ás u n total de 41 restricciones a productos sensibles. México: Ha eliminado las licencias
previas y sólo aplica restricciones a 10 productos sensibles. Perú: Aplica restricciones a la im portación de 22 productos sensibles. Venezuela: Aplica restricciones a la
151
im portación de 41 productos sensibles.
r e fo r m a s c o m e r c ia le s c o n s t itu y e r o n u n a p a r te c e n tr a l d e lo s p a q u e t e s d e
p o lític a s p a r a la e s t a b iliz a c ió n d e p r e c io s y la r e c u p e r a c ió n d e la p r o d u c
c ió n .
L a lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l e fe c t u a d a e n C h ile e s la d e d a ta □ m á s a n
tig u a e n la r e g ió n y la q u e s e h a a p lic a d o c o n m a y o r p e r s is te n c ia . A fin e s
d e 1 9 7 3 , a n t e s d e i n i c i a r s e la s r e f o r m a s , l o s □ a r a n c e le s n o m i n a l e s
p r o m e d ia b a n 94% , c o n u n a d is p e r s ió n q u e ib a □ d e 0 a 750% , e x is tía u n
s in n ú m e r o d e r e s tr ic c io n e s n o a r a n c e la r ia s y r e g ía u n c o m p lic a d o s i s t e
m a d e c a m b io s m ú lt ip le s (F fr e n c h -D a v is, L e iv a y M a d r id , 1991; M eller ,
1 9 9 3 ). (V é a s e e l r e c u a d r o V .l.)
E l m a y o r p r a g m a t is m o e n m a te r ia d e p o lític a c o m e r c ia l q u e s u r g ió e n
C h ile a p a r tir d e 1 9 8 2 -8 3 t a m b ié n s e h a e x t e n d i d o a la s p o l í t i c a s
c a m b ia r ía s y la c u e n ta d e c a p it a le s d e la b a la n z a d e p a g o s . D e s d e fin e s
d e l d e c e n io p a s a d o , C h ile h a d e b id o e n fr e n ta r u n a n u e v a a flu e n c ia d e
c a p it a le s e x te r n o s . C u a n d o s e p r o d u jo la p r im e r a lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l
(1 9 7 4 -8 1 ), s e p e r m itió u n a p r o lo n g a d a a p r e c ia c ió n c a m b ia r ía v in c u la d a a
u n a p o lític a c r e c ie n te m e n te lib e r a l r e s p e c t o d e lo s flu jo s d e c a p it a le s
p r iv a d o s ; d e s d e 1 9 8 9 , e n c a m b io , s e h a in t e n ta d o c o n te n e r la a p r e c ia c ió n
y a sí p r o te g e r e l d in a m is m o d e la p r o d u c c ió n d e r u b r o s tr a n s a b le s. E n
p a rticu la r, c a b e m e n c io n a r la a p lic a c ió n d e e n c a je s e im p u e s t o s a lo s
p r é s t a m o s e x te r n o s fin a n c ie r o s . E sta s p o lític a s p e r m itie r o n m o d e r a r u n a
te n d e n c ia a la a p r e c ia c ió n c a m b ia r ía r e a l q u e c o m e n z ó a m a n ife s t a r s e e n
1 9 8 8 y s e a c e n tu ó e n 1 9 9 1 -9 2 .
A lg u n a s d e la s c o n c lu s io n e s a c e r ca d e la e x p e r ie n c ia c h ile n a in d ic a n
q u e la s e g u n d a r e fo r m a (1 9 8 5 -9 1 ) h a d a d o r e s u lta d o s m á s p o s it iv o s q u e
la p r im e r a . E n la p r im e r a lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l, la s fu e r te s reb a ja s
a r a n c e la r ia s y e l d e s m a n t e la m ie n t o d e lo s c o n tr o le s c u a n tita tiv o s t u
v ie r o n u n im p a c to fa v o r a b le s o b r e e l d in a m is m o e x p o r ta d o r m a y o r q u e
e l d e u n a m o d e s t a reb aja a r a n c e la r ia r e a liz a d a d u r a n te la s e g u n d a lib e
r a liz a c ió n , y a q u e la r e fo r m a c o m e r c ia l e n e l p r im e r c a s o p a r tió d e u n a
s itu a c ió n e n la q u e s e d is p o n ía d e u n e n o r m e e s p a c io p a r a r e d u c ir c o s t o s
m e d ia n t e la s u s t it u c ió n d e in s u m o s n a c io n a le s p o r im p o r t a d o s y d e
a m p lia s p o s ib ilid a d e s d e in d u c ir c a m b io s e n la s r e n ta b ilid a d e s r e la tiv a s.
P ero , d a d o s e l m a r c o r e c e s iv o e n q u e s e e fe c t u a r o n la s r e fo r m a s, s u
c a rá cter a b r u p to , u n a fu e r te a p r e c ia c ió n c a m b ia r ía y e le v a d a s ta s a s r e a le s
d e in te r é s , e l a v a n c e d e la s v e n t a s e x te r n a s t u v o c o s t o s a lt ís im o s y e l
d in a m is m o d e l s e c to r e x p o r ta d o r n o s e tr a n s m itió a l r e s to d e la e c o n o
m ía ; a sí, e l PIB p e r c á p ita (e n tr e lo s n iv e l e s m á x im o s r e g is tr a d o s e n 1 9 7 4
L A P O L ÍT IC A C O M E R C IA L E N A Ñ O S R E C IE N T E S 153
Cinii:.: D if e r e n c ia s i m i k i : i x is r u o r m -vs c o m i r c ia i i-:s
1 .1 ii'ln n ii.i ■o rn e n i.d i-ii t lulo li.i te n id o un.) laig.i h isto ria . lo q u e ju*:riuit*
e x tra e r leccio n es m ás só lid a s so b re su s efectos. P ara ello e s m u y im p o rta n te
io n - i.le í it q u e. do lio ih o . h u b o do-; ío lo in ia - ciim ori iali--. tin a ra d ii.il i-n el
p e í io d o P T I - T 1' v o i u m o d e la d a e n el p e rio d o I W ? *í|. s ¡ b ien e - i u-ili> .ju i
las c a racterísticas d e la p o lític a co m ercial, en c u a n to a la p re s c in d e n c ia d e

n -• d id a ■ n e a ia iin -la ria - i 1 1 u -o d e i.u ai.-.iin-l p areio , iu< -e iiio d it-ia io n a
p a rtir d e 1979, el n iv e l d e los a ra n c e le s h a b ía v u e lto a s e r re la tiv a m e n te
e 'e \ iili" en ' ‘f r f v --e .k o m p a n a h a iti- m e d id a - p.ira p io te g e r- e d e la in m p e -
li-iu:.i iii- li.il v. ile b a tid ..- d e precio-' p a ia a lg u n o - p ie d iii lo - ag t.io l.i:- I«i-
h e c h o , el a ran cel p ro m e d ió 20% e n 1984-89, el d o b le d el re g istra d o e n 1979-
82. Poro la d ife re n c ia fu n d a m e n ta l e n tre a m b o s p e rio d o s ra d ic ó en q u e
d u r a n te la p rim e ra lib e ra liz a ció n , lu e g o d e u n a d e p re c ia c ió n in icial, el tip o
di- cam b io se a p re c ió p ro g re siv a m e n te . E sto e stu v o a so c ia d o a la in ten sifica
ción d e l e sfu e rz o a n tiin fla c io n a rio y a u n a crec ie n te a b u n d a n c ia d e fin an cia-
m ii-tiin e\t<-rno l’oi i l c u t i a n o . en l.i O ci.id.i d e lu su . la r e d e n ion del
aran cel d e s d e u n m áx im o d e 35% e n s e p tie m b re d e 1984 a 11% en ju n io d e
lv # | k ii - u n I .iit..,ili. fu e a io rn p .tiia d a il«- iin.i tn ern - d e v a lu a c ió n real '.i- o
cia d a a la crisis d e la d e u d a ), q u e d io se ñ a le s p o sitiv a s a los e x p o rta d o re s
y, a la v e /, c o m p e n s ó con creces el le v e im p u ls o n e g a tiv o q u e la red u c c ió n
d e .iiariC'-i--' - i g r i h i o p.ir-i la p ro d iio ain d e bit-ne- i uinpolifiv n - io n lo .
im p o rta d o s. P or e sta ra z ó n , d u r a n te el s e g u n d o p e río d o h u b o u n c re e im ie rto
so s te n id o d e las e x p o rta i io n e s n o tra d ic io n a le s (so b re u n n iv el m u c h o m á s
e le v a d o en 1981 q u e e n 1974) y se re g istró u n a sig n ific a tiv a re c u p e ra c ió n d e
la p ro d u c c ió n d e s u s titu to s d e im p o rta c ió n , p rin c ip a lm e n te e n tre 1984 y fines
\ i . ■. i l u . n la - ilo - refo rm a - -o rn e n m 'v - c h ile n a - e - in te re sa n fe o n -c i i - u
el d e s e m p e ñ o d e La fo rm ació n d e c a p ital y d e l se c to r in d u s tria l. Si b ien la

fo rm ació n b ru ta d e cap ita l fijo y la p ro d u c tiv id a d d e l c a p ita l a u m e n ta ro n a
e .e fii d'- .i -u p e i.iiio i d e la i risis d v . n in ie n /o - d e lo - a n o - oí líen la, el
co eficien te d e in v e rsió n fija e s tu v o m u y p o r d e b a jo d e lo s n iv e le s a lc a n z a d o s
en los a ñ o s sesen ta . S ólo e n 1993 se lo g ró so b re p a s a r el p ro m e d io d e ese
■l e i e i i i o i a i t i i . i p . i i i d . i d i l e la e i > > i i o i n i . i p a ia s i ip e i a r d i i h o n ivel d e m v e i -
sió n im p id ió a lc a n z a r u n a tasa sig n ifica tiv a d e c re c im ie n to e n tr e 1974 y fin es

d e lo - ..n o s o< lien ta , pi-iím lo i.-ii el i nal el d i i i m i e n t o a c u m u la d o fu e en
p ro m e d io in fe rio r a 3% a n u a l.
1 H ilan te l.i p u n ie r a iib '-i.ili/.u io n c o m e n i.il, h u b o u n a im p o n .in ti
d e s in d u s tria liz a c ió n d e la e co n o m ía , q u e se m a n ife stó e n u n a d ism in u c ió n
ili' cinco p u n to * p o rc e n tu a le s d e la p a rtic ip a c ió n d e las m a n u fa ctu ra * en el

I’IB. M u ch as e m p re sa s m a n u fa c tu re ra s p o ten cial m en te fu e rte s q u e b ra ro n a
r a í / d e la co n stelació n p a rtic u la r d e p o lític a s c o m erciales y c a m b ia ría s u ti
liz a d a s d u ra n te ese p e rio d o .
A p e s a r d e los éx ito s d e l s e c u n d o p e río d o , el p ro c e so d e d e s in d u s tria -
li/.ación p ro m o v id o p o r la p rim e ra lib e ra li/a c io n n o se ha rev ertid o . I.as
e x p o rta c io n e s c o n tin ú a n c o n c e n tra d a s en ru b ro s con u so in te n siv o d e re cu r
so s n a tu ra le s. Sin e m b a rg o , los p ro d u c to s con m a y o r v a lo r a g re g a d o h an id o
c a p ta n d o u n e sp a c io crecien te, la in v e rsió n ha se g u id o re c u p e rá n d o se , y la
creación d e n u e v a c a p a c id a d p ro d u c tiv a , a u n q u e recién en los a ñ o s n o v e n ta ,
e m p e z ó a e x p a n d irs e a u n a tasa so sle n ib lc sig n ific a tiv a m e n te s u p e rio r a la
re g istra d a en los a ñ o s sesen ta.
I n \ |} k I t r r n c h - f ¿ j i is . I* I o i \ j v R. M a d r id , "I <1 iip v r lu r a c o m e n i.il c u C l u lc c x p c n c i u k i s y

líe i^ p rU iv .i? -" , / ./.*■ ¡tollina a w p n ¡ni. X 1 t iin o b r .i, i \ i i \ \ \ 1**91 f’u b lj v .n io n J e i.i*» \«ici»>-
de v e n ta . S 9 J ÍI 12.18. M . A g n s i n v K. I trciu J i
n c 1*- l. in d a s , V "J ii lib c r j li/.K ion c o m e n nil
cu América Latina", R e vista d e la CEPAL, N° 50, Santiago de Chile, agosto de 1993.
y 1 9 8 1 ) s e e x p a n d ió a m e n o s d e 1% p o r a ñ o , la ta s a d e in v e r s ió n e s t u v o
m u y p o r d e b a jo d e s u s n iv e l e s h is tó r ic o s y h u b o u n fu e r te p r o c e s o d e
d e s in d u s t r ia liz a c ió n .42 (V é a s e e l r e c u a d r o V .l y e l c u a d r o V.2.)
D e s d e 1986, la e c o n o m ía h a e x p e r im e n ta d o , p r im e r o , u n a r e c u p e r a
c ió n y, lu e g o , u n c r e c im ie n t o s o s t e n id o , b a s a d o e n la e x p a n s ió n d e la
o fe r ta d e r u b r o s e x p o r ta b le s d e s e c to r e s n o tr a d ic io n a le s . L a c a u s a p r in
c ip a l d e l c o m p o r t a m ie n t o d in á m ic o d e la s e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s
n o h a s id o la r e d u c c ió n d e lo s a r a n c e le s , y a q u e la b a ja fu e m u y m o d e r a
d a y lo s e x p o r ta d o r e s c o n ta b a n c o n m e c a n is m o s d e r e in te g r o d e d e r e c h o s
d e aduana.
E n e l s e g u n d o p e r ío d o , la d e p r e c ia c ió n c a m b ia r ía f u e e l fa c to r e x p li
c a t iv o m á s im p o r ta n te d e l é x it o e x p o r ta d o r c h ile n o (v é a s e e l c a p ít u lo IV);
c a b e r e c o r d a r q u e e l tip o d e c a m b io r e a l m á s q u e s e d u p lic ó e n tr e 1981
y 1988. P o r o tr a p a r te , la p a r tic ip a c ió n d e la in v e r s ió n ex tr a n je ra d ir e c ta
(ie d ) e n d ic h a s e x p o r ta c io n e s h a s id o fu n d a m e n ta l. E s te p r o c e s o d e tr a n s
fo r m a c ió n d e la e c o n o m ía c h ile n a h a p e r m it id o a u m e n t a r s u s t a n c ia l
m e n t e la p a r tic ip a c ió n d e la s e x p o r ta c io n e s a u n te r c io d e l p i b e n lo s
ú lt im o s a ñ o s . (V é a s e e l c u a d r o V.2.)
42 Para u n a exposición m ás d etallad a, v éase Ffrench-D avis, Leiva y M ad rid (1991).

L A P O L Í T IC A C O M E R C IA L E N A Ñ O S R E C IE N T E S 155
C u a d r o V .2 . Chile: Indicadores seleccionados del proceso de crecimiento, 1961-95a

(P o rcen taje s)
1961-71 1971-74 1974-81 1981-89 1989-95
Tasas d e crecim iento

PIB 4.7 0.3 2.8 2.5 6.7
E xp ortacion es realesb
Totales 3.4 9.1 7.1 8.5 9.4
N o cobre 4.7 - 8.5 12.8 11.5 11.6
1961-70 1971-73 1974-81 1982-89 1990-95
P articip ación p rom ed io

In v ersió n bruta fija/P IB 20.2 15.9 15.9 15.1 21.1
(en p eso s d e 1986)' 17.8 18.1 24.7
M anufacturas / PIB 25.4 27.2 22.2 20.7 20.3

Exportaciones"* / PIB 12.0 9.9 21.4 27.0 35.8
F u e n t e : P ara 1961-89, cálculos sobre la b a se d e cifras d el B anco C entral d e C hile y R. Ffrench-D avis y
O .M uñoz, "D esarrollo económ ico, in estab ilid ad y d eseq u ilib rio s políticos en Chile: 1950-1989", Colección
Estudios c i e p l a n , N° 28, S antiago d e C hile, C o rp o ració n d e Investigaciones Económ icas p a ra L atinoam érica
( c ie p l a n ), ju n io d e 1990. P ara 1989-95, tasas d e crecim iento en p eso s de 1986, ob ten id as d el Banco C entral
de C hile, Boletín Mensual, v ario s n ú m ero s, S antiago d e Chile.
a A precios d e 1977. b E xportaciones d e bienes. c A precios d e 1986. R evisiones recientes de las cuentas
nacionales h acen q u e las cifras p a ra este perío d o , en p a rtic u la r las series d e inversión, no sean co m p ara
bles con las d e p erío d o s anteriores. d E xportaciones de b ien es y servicios.
L a p e r s is te n c ia e n s o s te n e r e l p r o c e s o d e r e fo r m a h a lle v a d o a tr a n s
f o r m a c io n e s p r o d u c t iv a s q u e in v o lu c r a n u n a r e c o m p o s ic ió n d e la e s tr u c
tu ra se c to r ia l. S in e m b a r g o , la s p e c u lia r id a d e s d e e s a e x p e r ie n c ia e n C h ile
la h a c e n d if íc ilm e n t e r e p r o d u c ib le e n o tr a s c ir c u n s ta n c ia s , e n p a r tic u la r
p o r lo p r o lo n g a d o d e l la p s o q u e r e q u ir ió y p o r s u s a lt o s c o s t o s e c o n ó
m ic o s y s o c ia le s in ic ia le s .
O tr a s d o s e x p e r ie n c ia s d e a p e r tu r a s im u lt á n e a d e la s c u e n ta s c o m e r
c ia le s y d e lo s m o v im ie n t o s d e c a p ita l t u v ie r o n lu g a r e n A r g e n tin a , e n
e l p e r ío d o 1 9 7 6 -8 1 , y e n B o liv ia , a p a r tir d e 1985.
E n 1976, e l g o b ie r n o a r g e n tin o in ic ió u n a r e fo r m a c o m e r c ia l, a la q u e
lu e g o s e a g r e g ó u n a a p e r tu r a fin a n c ie r a ir r e str ic ta y ,D e n s e g u id a , u n a
p o lític a a n tiin fla c io n a r ia b a s a d a p r in c ip a lm e n te e n e l c o n tr o l d e l tip o d e
c a m b io . E l p r o g r a m a a r g e n tin o d e e n t o n c e s □ t u v o c a r a c te r ístic a s a fin e s a
la s d e l c h ile n o d e lo s a ñ o s s e te n ta . E n 1 9 7 6 -7 8 , s e c o m e n z ó p o r e lim in a r
la s m e d id a s n o a r a n c e la r ia s y u n a fu e r te r e d u c c ió n d e lo s a r a n c e le s (d e
94% a 44% e n p r o m e d io ). A l m is m o tie m p o , s e p u s o e n p r á c tic a u n a
d e v a lu a c ió n c o m p e n s a to r ia .
A l ig u a l q u e e n C h ile , e l o b je tiv o d e l a ju ste e s tr u c tu r a l d e la e c o n o m ía
h a c ia u n a m a y o r in t e r n a c io n a liz a c ió n d e l a p a r a to p r o d u c t iv o f u e g r a
d u a lm e n t e r e e m p la z a d o p o r e l d e d is m in u ir la in f la c ió n m e d ia n t e e l
r e z a g o c a m b ia r io , lo q u e f u e fa c ilita d o p o r la a p e r tu r a fin a n c ie r a y la
a b u n d a n c ia d e liq u id e z e n lo s m e r c a d o s fin a n c ie r o s in te r n a c io n a le s . E n
1 9 7 9 y 1 9 8 0 s e a p lic ó u n a p o lític a d ir ig id a a r e z a g a r e l tip o d e c a m b io
re a l m e d ia n t e d e v a lu a c io n e s n o m in a le s in fe r io r e s a la ta s a d e in fla c ió n .
P o r c o n s ig u ie n t e , u n a d is m in u c ió n d e l p r o m e d io a r a n c e la r io d e 44% a
35% fu e a c o m p a ñ a d a d e u n a a p r e c ia c ió n c a m b ia r ía r e a l s u p e r io r a 30% .
C o m o e n e l c a s o d e C h ile — a u n q u e u n a ñ o a n te s d e q u e s e g e n e r a liz a r a
la c r is is d e la d e u d a e x te r n a e n la r e g ió n — c o n la d e s a p a r ic ió n d e l c r é
d it o e x te r n o p a r a fin a n c ia r e l c r e c ie n te d e s e q u ilib r io e n la c u e n ta c o r r ie n
te, t u v o q u e a b a n d o n a r s e e l p r o g r a m a .
E n lo s ú lt im o s a ñ o s e n A r g e n tin a s e ll e v ó a d e la n t e u n a s e g u n d a
e x p e r ie n c ia d e a p e r tu r a . A p a r tir d e o c tu b r e d e 1 9 8 8 s e e m p e z ó la lib e -
r a liz a c ió n d e l r é g im e n c o m e r c ia l, a l e lim in a r s e u n a s o b r e ta s a y e s t a b le
c e r s e u n n u e v o r é g im e n a r a n c e la r io . D e s d e e s a fe c h a h a s ta la s r e fo r m a s
d e a b ril d e 1991, lo s a r a n c e le s s e m o d ific a r o n o n c e v e c e s e n s e n t id o
d e s c e n d e n t e . E l p r o c e s o d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l y fin a n c ie r a ll e g ó a
s u c u lm in a c ió n c o n la a d o p c ió n d e u n p a q u e te d e m e d id a s e n 1991 q u e
in c lu y ó la le y d e c o n v e r tib ilid a d y la a p e r tu r a to ta l d e la c u e n ta d e
c a p ita le s , y s e c o m p le t ó la lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l.
E l p r o g r a m a r e s u l t ó m u y e x i t o s o e n l o q u e r e s p e c t a a r e d u c ir
d r á s tic a m e n te u n a in f la c ió n a n te r io r m e n te d e s b o r d a d a , lo g r a r u n a n o t a
b le r e a c tiv a c ió n d e la d e m a n d a a g r e g a d a , y g e n e r a r u n a m e jo r ía d e la s
e x p e c ta t iv a s . L a r e a c tiv a c ió n d e la d e m a n d a e s t u v o a s o c ia d a a u n a g r a n
e x p a n s ió n d e l p ib , n o o b s t a n te u n a in v e r s ió n m o d e r a d a . E llo fu e p o s ib le
g r a c ia s a q u e , a l m o m e n t o d e p r o fu n d iz a r s e la s r e fo r m a s, la e c o n o m ía
a r g e n tin a e sta b a o p e r a n d o m u y p o r d e b a jo d e s u c a p a c id a d p r o d u c tiv a .
L a fija c ió n d e l tip o d e c a m b io n o m in a l s e tr a d u jo e n u n a a p r e c ia c ió n r e a l
d e l p e s o , la q u e fu e v a lid a d a p o r u n a fu e r te a flu e n c ia d e c a p it a le s e x tr a n
je r o s. D is m in u y ó c o n s id e r a b le m e n t e la p r o te c c ió n d e lo s s e c to r e s p r o d u c
to r e s d e r u b r o s tr a n s a b le s, a tr ib u ib le ta n to a la r e d u c c ió n d e l n iv e l d e lo s
a r a n c e le s y al d e s m a n t e la m ie n t o d e m e d id a s n o a r a n c e la r ia s, c o m o a la
a p r e c ia c ió n e x tr a o r d in a r ia d e l p e s o . L a in d u s tr ia h a d e b id o s o p o r ta r u n
L A P O L ÍT IC A C O M E R C IA L E N A Ñ O S R E C IE N T E S 157
d e s c e n s o d e la r e n ta b ilid a d ta n to e n s u s m e r c a d o s in t e r n o s c o m o e x te r
n o s . E n ta n to la s fa v o r a b le s e x p e c ta t iv a s e m p r e s a r ia le s s e r e fle je n e n
m a y o r in v e r s ió n y e n g a n a n c ia s e n e fic ie n c ia y p r o d u c tiv id a d , e s e e fe c t o
p u e d e n e u tr a liz a r p r o g r e s iv a m e n te la m e n o r r e n ta b ilid a d d e la s a c tiv i
d a d e s tr a n s a b le s, r e s u lta n te d e la a p r e c ia c ió n c a m b ia ria ; ca b e d esta ca r ,
a d e m á s , q u e la s e x p o r ta c io n e s a r g e n tin a s r e c ib ie r o n u n im p u ls o im p o r
ta n te c o n la c o n fo r m a c ió n d e l m erco sur. D e hecho, el p ib m o s tr ó u n v i
g o r o s o r e p u n te q u e s e s o s t u v o d u r a n te u n c u a tr ie n io . N o o b s ta n te , lo s
d é f ic it c o m e r c ia l y e n c u e n ta c o r r ie n te s e e le v a r o n s ig n ific a tiv a m e n te ,
e n tr e 1 9 9 0 y 1994. S u in s u s t e n t a b ilid a d s e c o n s t a tó c o n la fu e r te p r o p a
g a c ió n a la e c o n o m ía a r g e n tin a e n 1995 d e la c r is is e x p e r im e n ta d a p o r
M é x ic o e n d ic ie m b r e d e 1 9 9 4 .
E n 1985, B o liv ia ta m b ié n p u s o e n p r á c tic a u n a m b ic io s o p r o g r a m a d e
lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l, q u e s e h a m a n t e n id o h a s ta h o y , c o m o p a r te d e
s u p la n d e e s t a b iliz a c ió n y o r d e n a m ie n to d e la e c o n o m ía p a r a s u p e r a r la
h ip e r in fla c ió n y r e sta b le c e r e l c r e c im ie n to (M o r a le s, 1 9 9 2 ).
A n t e s d e q u e s e in ic ia r a e l p r o g r a m a d e a p e r tu r a , e l a r a n c e l m o s tr a b a
u n a g r a n d is p e r s ió n , c o n u n a ta s a m á x im a d e 150% . T a m b ié n e x is tía n
p r o h ib ic io n e s y r e q u is ito s d e lic e n c ia s p a r a im p o r ta r . S e c o m e n z ó p o r la
u n if ic a c ió n d e l t ip o d e c a m b io , e l r e to r n o a la c o n v e r tib ilid a d to ta l, e l
d e s m a n t e la m ie n t o d e la s r e s tr ic c io n e s c u a n tita tiv a s y la r e d u c c ió n d e lo s
a r a n c e le s. A d e m á s , s e a b r ió c a s i to t a lm e n t e la c u e n ta d e c a p ita le s . D e s d e
e n to n c e s , se h a n p r o d u c id o d e v a lu a c io n e s im p o r ta n te s d e l tip o d e c a m
b io rea l e fe c t iv o . (V é a s e e l c u a d r o V .l.)
E n 1986, e l s is te m a a r a n c e la r io d e B o liv ia fu e s im p lific a d o , e s ta b le c ié n
d o s e u n a ra n c e l u n ifo r m e d e 20% . E n 1990, e l a ra n c e l s o b r e lo s b ie n e s d e
ca p ita l s e red u jo a 5% y e n e l c a s o d e l r e sto d e lo s b ie n e s , a 10%, v a lo r e s
q u e se h a n m a n t e n id o h a sta la fe c h a . L a e c o n o m ía b o liv ia n a s e h a tra n s
fo r m a d o e n u n a d e la s m á s a b ier ta s d e A m é r ic a L a tin a y d e l m u n d o .
L a r e fo r m a h a s id o e x it o s a e n s u p r o p ó s it o d e lo g r a r la e s t a b iliz a c ió n ,
p e r o la e s p e r a d a r e c u p e r a c ió n d e l d e s e m p e ñ o e c o n ó m ic o s e h a d e m o r a
d o : d e s d e q u e s e s u p e r ó la h ip e r in fla c ió n e n 1 9 8 6 , la s ta s a s d e c r e c im ie n
to d e la e c o n o m ía b o liv ia n a h a n s id o m o d e s t a s , e s p e c ia lm e n t e c o m p a r a
d a s c o n la s d e lo s a ñ o s s e te n ta . L a in v e r s ió n c o m o p r o p o r c ió n d e l p r o
d u c to p e r m a n e c ió d e p r im id a p o r m u c h o s a ñ o s , lu e g o d e la s r e fo r m a s.
C o n ju n ta m e n te c o n la r e d u c c ió n d r á stic a d e la in fla c ió n , u n c a m b io
p o s it iv o h a s id o la d iv e r s if ic a c ió n d e la s e x p o r ta c io n e s , a u n q u e s i g u e n
c o n c e n tr a d a s e n p r o d u c to s m in e r a le s o a g r íc o la s.
L u e g o d e e s t a g n a c ió n e n lo s a ñ o s o c h e n ta , e l v o lu m e n d e la s e x p o r
ta c io n e s h a c r e c id o s ig n if ic a t iv a m e n t e e n lo s a ñ o s n o v e n t a , a u n c u a n d o
c o n fu e r te s a ltib a jo s y p r e c io s m u y d e te r io r a d o s e n p r o m e d io . E n lo s d o s
ú lt im o s a ñ o s , s i n e m b a r g o , la s e x p o r ta c io n e s c r e c ie r o n n o ta b le m e n te ,
a c e r c á n d o s e a l n iv e l d e 1 9 8 0 . E l s ig n if ic a t iv o a u m e n t o ta m b ié n in v o lu c r ó
u n a m a y o r d iv e r s ific a c ió n . E n p a r a le lo , e n e s t e b ie n io e l p i b h a m o s tr a d o
u n c r e c im ie n to m o d e r a d o , s u p e r io r a l 4% a n u a l, y la in v e r s ió n ta m b ié n
o fr e c e u n a e s t im u la n te r e c u p e r a c ió n .
L a e x p e r ie n c ia b o liv ia n a s u g ie r e q u e , e n u n a e c o n o m ía p o c o d iv e r
s ific a d a y c o n b a jo s n iv e l e s d e p r o d u c tiv id a d , u n a r e fo r m a q u e m o d i f i
q u e la s s e ñ a le s d e l m e r c a d o c o n e l fin d e a lin e a r lo s p r e c io s n a c io n a le s
c o n lo s in te r n a c io n a le s , s i b ie n e s n e c e s a r ia , r e s u lta in s u f ic ie n t e p a r a
a le n ta r u n a r á p id a tr a n s fo r m a c ió n e s tr u c tu r a l c o n c r e c im ie n to .
b) E xperien cias con in ce n tivo s co m p en sa to rio s alto s a n tes de la a p ertu ra
O tr o s p a ís e s d e la r e g ió n h a n t e n id o e x p e r ie n c ia s q u e d if ie r e n d e la s
a n te r io r m e n te d e s c r ita s . E n e s a s e c o n o m ía s s e h a n m a n t e n id o e le v a d o s
n iv e l e s d e p r o te c c ió n p o r la r g o s p e r ío d o s , p e r o s u s e fe c t o s d is t o r s io n a n
te s s o b r e lo s p r e c io s r e la t iv o s h a n s id o c o m p e n s a d o s , a l m e n o s p a r c ia l
m e n t e e n la r g o s p e r ío d o s , p o r m e d io d e la a d o p c ió n d e d iv e r s o s in c e n
t iv o s a la s e x p o r ta c io n e s (ta le s c o m o r e in te g r o d e d e r e c h o s d e a d u a n a o
d r a w b a c k s , r e g ím e n e s e s p e c ia le s d e im p o r ta c ió n , e x e n c io n e s fis c a le s y
fin a n c ia m ie n to p r e fe r e n c ia l p a r a lo s e x p o r ta d o r e s ).
A lg u n a s lim ita c io n e s d e o r d e n in te r n o (s o b r e t o d o r e s tr ic c io n e s fis c a
le s ), y e x te r n o (r e a c c io n e s d e s o c io s c o m e r c ia le s ) h a n r e d u c id o lo s m á r
g e n e s p a ra la c o n c e s ió n d e in c e n t iv o s a la s e x p o r ta c io n e s . A d e m á s , la s
n u e v a s n o r m a s q u e r ig e n e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l tra s lo s a c u e r d o s d e
la R o n d a U r u g u a y , im p lic a n q u e v a r io s i n c e n t iv o s a la e x p o r t a c ió n
d e b e r á n se r e lim in a d o s e n p la z o s r e la t iv a m e n te c o r to s e n la m a y o r ía d e
lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e . A l m is m o tie m p o , e l r e c o n o
c im ie n to d e lo s b e n e f ic io s q u e p o d r ía a ca rrea r e l q u e la s e m p r e s a s lo c a le s
e n fr e n t a s e n la c o m p e t e n c ia e x te r n a y la s e x p e r ie n c ia s e x it o s a s d e a lg u n o s
p a ís e s d e l E ste A s iá t ic o (a u n q u e , p a r a d o ja lm e n te , u t iliz a s e n u n a e s tr a te
g ia c o m e r c ia l y p r o d u c tiv a r a d ic a lm e n te o p u e s t a a la q u e a d o p ta s e la
m a y o r ía d e lo s p a l s e n lo s a ñ o s r e c ie n te s ), e s t im u ló u n a p r o life r a c ió n d e
p r o c e s o s d e a p e r tu r a c o m e r c ia l a p a r tir d e fin e s d e la d é c a d a d e lo s
LA POLITICA COM ERCIAL EN A Ñ O S RECIENTES 159
o c h e n ta . D e h e c h o , e n lo s ú lt im o s a ñ o s s e o b s e r v a n m o v im ie n t o s
lib e r a liz a n te s d e la s im p o r ta c io n e s , in c lu s o e n p a ís e s q u e h is tó r ic a m e n te
h a n o p t a d o p o r m a n te n e r la s b a r r er a s a la s im p o r ta c io n e s y n e u tr a liz a r
s u s e fe c t o s so b r e e l se c to r e x p o r ta d o r .
D e s d e lo s a ñ o s s e s e n t a h a s t a q u e c o m e n z a r o n a in t e n s if ic a r s e la s
r e fo r m a s, a p a rtir d e 1 9 8 8 , B r a sil h a b ía m a n t e n id o u n r é g im e n c o m e r c ia l
y c a m b ia r lo c o n tre s c a r a c te r ístic a s p r in c ip a le s : u n a p o lític a d e im p o r ta
c io n e s a lta m e n te r e str ic tiv a m a n e ja d a m e d ia n t e lic e n c ia s d e im p o r ta c ió n
y p r o h ib ic io n e s , q u e e r a n u n c o m p o n e n t e e s e n c ia l d e la s p o lític a s in d u s
tria les; u n a a c tiv a p r o m o c ió n d e la s e x p o r ta c io n e s , q u e in c lu ía in c e n t iv o s
fis c a le s , d iv e r s a s lín e a s d e fin a n c ia m ie n to y r e in te g r o s d e d e r e c h o s d e
a d u a n a so b r e in s u m o s im p o r ta d o s (B a u m a n n y M o re ir a , 1987); y u n tip o
d e c a m b io r e p ta n te ( c ra w lín g p eg ) q u e , e x c e p t o d u r a n te p e r ío d o s b r e v e s ,
h a b ía e v it a d o la s o b r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y la s e x c e s iv a s flu c tu a c io n e s
d e l t ip o d e c a m b io r ea l q u e c a r a c te r iz a b a n a o tr o s p a ís e s d e la r e g ió n
(F ritsch y F ra n co , 1 9 9 3 ). E sto ú lt im o h a p e r m itid o u n b u e n d e s e m p e ñ o
e x p o r ta d o r p e s e a la s e le v a d a s ta s a s d e in f la c ió n d e la e c o n o m ía b r a
s ile ñ a .
L a p o lític a c o m e r c ia l t u v o e s t r e c h o s v ín c u lo s c o n la s p o lític a s i n d u s
tr ia le s s e c to r ia le s , c o n d u c id a s p o r o r g a n is m o s q u e in c lu ía n a la s a s o c ia
c io n e s e m p r e s a r ia le s d e c a d a secto r. O tr a c a r a c te r ístic a s o b r e s a lie n t e d e l
s is te m a c o m e r c ia l b r a s ile ñ o era la n e u tr a liz a c ió n d e l s e s g o a n tie x p o r ta d o r
g e n e r a liz a d o d e la s p o lític a s d e p r o te c c ió n p o r m e d i o d e fu e r te s s u b
s i d io s a la s e x p o r ta c io n e s d e la s in d u s tr ia s fa v o r e c id a s . A d e m á s d e e s o s
in c e n t iv o s fis c a le s , d iv e r s o s e x p o r ta d o r e s m a n u fa c tu r e r o s te n ía n a c c e s o
a in s u m o s y b ie n e s d e c a p ita l im p o r ta d o s a l a m p a r o d e p r o g r a m a s e s
p e c ia le s , a c a m b io d e l c o m p r o m is o d e e x p o r ta r y p r e s e n ta r u n b a la n c e
p o s i t iv o d e l u s o d e d iv is a s . E n la p r á c tic a , la s p o lític a s c o m e r c ia le s d e
B r a sil s e e n c u e n tr a n e n tr e la s q u e m á s s e a p r o x im a n e n la r e g ió n a la s
d e la R e p ú b lic a d e C o r e a y la p r o v in c ia c h in a d e T a iw á n .
E n 1 9 8 5 s e in ic ia r o n r e fo r m a s p a r c ia le s d e la p o lític a c o m e r c ia l. A
p a rtir d e 1988 s e im p la n ta r o n s u c e s iv a s r e d u c c io n e s a r a n c e la r ia s, y e n
1 9 9 0 s e p u s o e n m a r c h a u n p r o g r a m a d e p r o f u n d iz a c ió n d e la lib e r a li-
z a c ió n c o m e r c ia l, s e g u i d o d e l d e s m a n t e la m ie n t o d e lo s c o n tr o le s c u a n
tita tiv o s , y lu e g o d e u n a r e fo r m a y s im p lif ic a c ió n a d m in is t r a tiv a d e l
c o m e r c io ex terio r.
E n 1991 s e a n u n c ió u n n u e v o c r o n o g r a m a d e d e s g r a v a c ió n a r a n c e
la ria — q u e lle v ó e l a r a n c e l a u n p r o m e d io d e 14% a m e d ia d o s d e 1 9 9 3 —
y la e lim in a c ió n d e v a r io s in c e n t iv o s a la s e x p o r ta c io n e s . O tra m o d if ic a
c ió n im p o r ta n te in t r o d u c id a e n 1 9 9 0 c o n s is t ió e n e l c o m p le m e n t o d e l
tip o d e c a m b io r e p ta n te c o n u n r é g im e n d e flo ta c ió n " su cia " p a r a la s
tr a n s a c c io n e s in t e r n a c io n a le s c o r r ie n te s.
E n e l c a s o d e C o lo m b ia , h a s t a c o m ie n z o s d e la p r e s e n t e d é c a d a , la
p o lític a c o m e r c ia l c o m b in a b a u n r é g im e n d e s u s t it u c ió n d e im p o r ta c io
n e s (b a s a d o e n a r a n c e le s r e la t iv a m e n te a lt o s y d if e r e n c ia d o s y lic e n c ia s
d e im p o r ta c ió n ) c o n o tr o d e p r o m o c ió n d e e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s
m e d ia n t e s u b s id io s y r e in te g r o s d e d e r e c h o s d e a d u a n a , c u y o o b je to era
a te n u a r e l s e s g o a n tie x p o r ta d o r d e la s p o lít ic a s d e im p o r ta c ió n . L o s
a r a n c e le s s e a c o m p a ñ a b a n d e u n c o m p le jo s is te m a d e lic e n c ia s p r e v ia s ,
a u n q u e ta m b ié n e x is tía n r e g ím e n e s e s p e c ia le s , d e s t in a d o s a c ie r to s s e c
to r e s, q u e r e d u c ía n lo s d e r e c h o s e fe c t iv a m e n t e p a g a d o s . E n la s ú lt im a s
d é c a d a s , h u b o v a r io s in t e n to s d e lib e r a liz a r e l c o m e r c io ex te r io r , p e r o n o
a lte r a r o n la s c a r a c te r ístic a s e s e n c ia le s d e l r é g im e n im p e r a n te (O c a m p o y
V illar, 1992a).
E n m a te r ia c a m b ia r ia , C o lo m b ia fu e e l s e g u n d o p a ís , d e s p u é s d e
C h ile , q u e a d o p t ó y a e n la d é c a d a d e 1 9 6 0 u n t ip o d e c a m b io r e p ta n te ,
s u s t e n t a d o e n u n e s tr ic to c o n tr o l c a m b ia r io . L a s r e fo r m a s c o m e r c ia le s e n
C o lo m b ia s e in ic ia r o n e n 1990, d e s p u é s q u e e l p a ís e x p e r im e n ta r a fu e r te s
d e v a lu a c io n e s r e a le s a p a rtir d e 1985, la s q u e in c e n tiv a r o n u n im p o r ta n te
a u m e n t o d e la s e x p o r ta c io n e s n o c a fetera s. La r efo r m a c o n te m p la b a , e n s u
p r im e r a fa se , la e lim in a c ió n d e la s r e str ic c io n e s c u a n tita tiv a s, s i b ie n s u s
e fe c t o s p r o te c c io n is ta s fu e r o n s u s tit u id o s p o r lo s d e a r a n c e le s m á s e le v a
d o s y d e v a lu a c io n e s c a m b ia ría s. L u e g o s e p r o c e d ió a r e d u c ir lo s a r a n c e le s.
A in ic io s d e 1992 , e l p r o c e s o d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l lle g ó a s u fin .
L a p r o te c c ió n n o m in a l p r o m e d io h a b ía d is m in u id o a 12% , c o m p a r a d a
c o n 44% a c o m ie n z o s d e 1 9 9 0 y la p r o te c c ió n e fe c t iv a d e lo s b ie n e s d e
p r o d u c c ió n n a c io n a l d e s c e n d ió d e 91% a 29% . A d e m á s , h u b o u n a r e d u c
c ió n s e v e r a d e la d is p e r s ió n d e l a r a n c e l (O c a m p o , 1 9 9 3 , p . 17).
E n e l á m b ito fin a n c ie r o s e im p u s o u n a s e r ie d e m e d id a s p a r a d e te n e r
la te n d e n c ia a la a p r e c ia c ió n c a m b ia r ia (C á r d e n a s y B arrera, 1993); e llo
in c lu y ó la e x ig e n c ia d e e n c a je s a lo s flu jo s fin a n c ie r o s (U r r u tia , 19 9 5 ). E n
la p r á c tic a , s e m a n t ie n e u n g r a d o s ig n if ic a t iv o d e r e g u la c ió n a c a r g o d e l
B a n c o d e la R e p ú b lic a .
M é x ic o p u s o e n p r á c tic a e n 1 9 8 5 u n p r o g r a m a d e lib e r a liz a c ió n d e la s
im p o r ta c io n e s y d e g r a d u a l e lim in a c ió n d e lo s in s tr u m e n t o s tr a d ic io n a
le s d e p o lític a in d u s tr ia l. C a b e a n o ta r q u e la lib e r a liz a c ió n e n e s e p a ís fu e
LA POLÌTICA COM ERCIAL EN A Ñ O S RECIENTES 161
p r e c e d id a y s e g u id a p o r fu e r te s d e p r e c ia c io n e s c a m b ia r ía s r e a le s (1 9 8 2 -
83 y 1 9 8 6 -8 7 ) q u e d ie r o n a l s e c to r in d u s tr ia l u n im p o r ta n te a m o r t ig u a d o r
p a r a r e a liz a r e l a ju ste (T en K ate, 19 9 2 ). L a s p r o n u n c ia d a s d e v a lu a c io n e s
fu e r o n n e c e s a r ia s p a r a e n fr e n ta r la s c r is is d e b a la n z a d e p a g o s y fis c a l
p r o v o c a d a s p o r la s u s p e n s ió n d e l c r é d ito e x te r n o (e n 1 9 8 2 ) y p o r la c a íd a
d e l p r e c io d e l p e tr ó le o (e n 1 9 8 6 -8 7 ).43
A n t e s d e l c o m ie n z o d e la lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l, M é x ic o h a c ía u s o
d e u n a g r a n v a r ie d a d d e in s tr u m e n t o s p a r a c o n tr o la r la s im p o r ta c io n e s ,
e s t im u la r la p r o d u c c ió n in d u s tr ia l y o r ie n ta r a l se c to r m a n u fa c tu r e r o
h a c ia lo s m e r c a d o s e x te r n o s . A d e m á s d e u n a e str u c tu r a a r a n c e la r ia c o n
a lta d is p e r s ió n y u n a ta rifa t o p e d e 100% , la p r o d u c c ió n lo c a l er a p r o te
g id a p o r e l r e q u e r im ie n to d e p e r m is o s d e im p o r ta c ió n p a r a u n 92% d e
la s c o m p r a s e x te r n a s y p o r la u t iliz a c ió n d e p r e c io s o fic ia le s d e a fo r o m á s
a lt o s q u e lo s p r e c io s d e c o m p r a p a r a u n 19% d e la s im p o r ta c io n e s .
L o s e x p o r ta d o r e s d e b ie n e s n o tr a d ic io n a le s g o z a b a n d e fr a n q u ic ia s
tr ib u ta r ia s , la s q u e c o m p e n s a b a n p a r c ia lm e n te e l s e s g o a n tie x p o r ta d o r
d e la p o lític a c o m e r c ia l. A d e m á s , p o r m u c h o t ie m p o M é x ic o h a b ía u t i
li z a d o e x it o s a m e n t e lo s p r o g r a m a s d e p r o m o c ió n in d u s tr ia l o r ie n t a d o s a
la s u s t it u c ió n d e im p o r ta c io n e s e n se c to r e s c o n s id e r a d o s e s t r a té g ic o s , e n
a lg u n o s c a s o s e n fo r m a c o n ju n ta c o n lo s d e p r o m o c ió n d e e x p o r ta c io n e s
(R o s, 1 9 9 3 ).
E l p r o g r a m a d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l c o m e n z ó e n 1 9 8 5 c o n la e li
m in a c ió n d e lo s c o n tr o le s c u a n tita tiv o s d e u n g r a n n ú m e r o d e p a r tid a s
a r a n c e la r ia s. L a lib e r a liz a c ió n s e c e n tr ó e n lo s b ie n e s in t e r m e d io s y d e
c a p ita l, a u n q u e ta m b ié n a b a r có , d e m a n e r a m á s s e le c tiv a , a lg u n o s b ie n e s
d e c o n s u m o . A l p r in c ip io , lo s a r a n c e le s fu e r o n a lz a d o s p a r a c o m p e n s a r
la e lim in a c ió n d e c o n tr o le s d ir e c to s . E n 1 9 8 7 s e p r o f u n d iz ó la r e fo r m a
c o m e r c ia l: s e d e r o g ó e l r e q u is ito d e p e r m is o p r e v io p a r a u n a b u e n a p a r te
d e la s im p o r ta c io n e s d e b ie n e s d e c o n s u m o , s e s u p r im ie r o n lo s p r e c io s
o fic ia le s d e a fo r o r e s ta n te s , y s e s im p lific ó e l a r a n c e l, q u e fu e r e d u c id o
e n t o n c e s a c in c o ta s a s e n u n r a n g o d e 0 a 20% , c o n u n p r o m e d io p o n
d e r a d o p o r la p r o d u c c ió n d e 12% (6% p o n d e r a d o p o r la s im p o r ta c io n e s ).
L a r e fo r m a c o m e r c ia l s e h iz o e x t e n s iv a a la s e x p o r t a c io n e s . S e e li m i
n ó la e x ig e n c ia d e p e r m i s o s p a r a m u c h a s d e e lla s . L a s r e s t r ic c io n e s
43 D ebe reco rd arse q u e en México, al ig u al q u e en C hile, las d evaluaciones co n trib u y en al equilibrio

fiscal, ya q u e los in g reso s p ro v e n ie n te s d el p rin c ip a l p ro d u c to d e exportación constitu y en u n a fuente
im p o rtan te d e recau d acio n es fiscales y tra n sfo rm a n al sector p ú b lic o e n u n p ro v e e d o r neto d e divisas.
162 A M ÉR IC A LATINA Y EL CARIBE
c u a n t it a t iv a s a la s e x p o r t a c io n e s q u e s ig u ie r o n v i g e n t e s e s t á n d e t e r m i
n a d a s p o r la e x is te n c ia d e c o n tr o le s d e p r e c io s (a lg u n o s b ie n e s a g r íc o la s )
y d e a c u e r d o s b ila te r a le s o in te r n a c io n a le s . L o s in s tr u m e n t o s tr a d ic io n a
le s d e s u b s id io a la s e x p o r ta c io n e s fu e r o n s u p r im id o s , e n p a r te c o m o
c o n s e c u e n c ia d e la a d h e s ió n d e M é x ic o a l g a t t y ta m b ié n d e la s n e g o
c ia c io n e s b ila te r a le s c o n E s ta d o s U n id o s .
A s im is m o , s e r e d u jo s ig n if ic a t iv a m e n t e e l u s o d e p o lític a s d e p r o m o
c ió n in d u s tr ia l. E n p a r ticu la r , a s o c ia d o a la lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l y al
t l c a n ( n a f t a ) , s e d e s a c t iv ó e l u s o d e in c e n t iv o s c o m e r c ia le s , s e a n a ra n
c e la r io s o a d m in is t r a tiv o s .
L a s fu e r te s d e v a lu a c io n e s r e a le s r e g is tr a d a s e n 1 9 8 6 y 1 9 8 7 p e r m it ie
r o n a l g o b ie r n o la n z a r e l P a c to d e S o lid a r id a d E c o n ó m ic a , q u e in c lu ía e l
c o n g e la m ie n t o d e l tip o d e c a m b io , la p r o fu n d iz a c ió n d e la lib e r a liz a c ió n
c o m e r c ia l y la m o d e r a c ió n sa la r ia l, e n u n in t e n to p o r r e d u c ir la in f la c ió n
a n u a l a m e n o s d e u n d íg it o , lo q u e s e c o n s ig u ió e fe c t iv a m e n t e e n 1 9 93 .
M é x ic o h a lo g r a d o a lta s ta s a s d e c r e c im ie n to d e la s e x p o r ta c io n e s d e
m a n u fa c tu r a s , a sí c o m o u n le v e a u m e n t o d e la p a r tic ip a c ió n d e l s e c to r
in d u s tr ia l e n e l pib. S in e m b a r g o , la s ta s a s d e c r e c im ie n to d e la e c o n o m ía
m e x ic a n a h a n s id o m o d e s t a s e n e l p e r ío d o p o s t e r io r a la s r e fo r m a s.
(V é a s e e l c u a d r o L V l), y e l d é fic it e n c u e n ta c o r r ie n te a u m e n t ó a c e le r a d a
m e n t e , s o b r e lo s 2 9 m il m illo n e s d e d ó la r e s e n 1994.
E l a ju ste a n te la r e fo r m a c o m e r c ia l a d o le c ió d e s e r io s d e s e q u ilib r io s .
L o s im p u ls o s p o s i t iv o s d e la e x p a n s ió n d e la s e x p o r ta c io n e s fu e r o n m u y
in fe r io r e s a lo s im p u ls o s n e g a t iv o s d e l a u m e n t o a c e le r a d o d e la s im p o r
ta c io n e s y d e la c o n s ig u ie n t e d e s u s t it u c ió n (p a r cia l). L a g e n e r a c ió n d e
n u e v a c a p a c id a d p r o d u c tiv a fu e e n to n c e s lim ita d a . C o m o la e c o n o m ía d e
M é x ic o , al r e a c tiv a r se e l flu jo d e c a p ita le s , s e e n c o n tr a b a o p e r a n d o cerca
d e s u fr o n te r a o c a p a c id a d p r o d u c tiv a , e l in c r e m e n to d e la d e m a n d a
a g r e g a d a s e e x p r e s ó e n u n a u m e n t o a c e le r a d o d e l d é fic it e n c u e n ta c o
r r ie n te m á s q u e e n m a y o r c r e c im ie n to d e l pib.
L a m a g n it u d d e l a tr a so c a m b ia r io y la in t e n s id a d d e lo s flu jo s fin a n
c ie r o s fu e r o n d e te r m in a n te s d e e s e p r o c e s o d e s e q u ilib r a n te , n o s o s t e n i-
b le . L a e m e r g e n c ia d e la c r is is, a fin e s d e 1 9 9 4 , d e s e m b o c ó e n e l r e tr o c e s o
e n e l fr e n te a n tiin fla c ío n a r io , d e v a lu a c io n e s m a s iv a s , y c a íd a s d e la p r o
d u c c ió n , e l e m p le o y la in v e r s ió n . C o m o s e e x p o n e e n la T ercera P a r te
d e e s t e lib ro , s e trata p r e c is a m e n te d e d is e ñ a r p o lític a s q u e e v it e n la
c o n fo r m a c ió n d e e s a s c r isis. M á s im p o r ta n te q u e lo q u e s e h a g a d e s p u é s
d e la s c r is is, e s lo q u e s e h a c e a n te s p a r a e v ita r la s o m o d e r a r la s .
LA POLÍTICA COM ERCIAL EN A Ñ O S RECIENTES 163
c) E xperien cias en las que han in cid ido acu erdos su bregion ales y
p ro g ra m a s de a ju ste e stru c tu ra l
L o s p r o g r a m a s d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l p la n t e a n s itu a c io n e s e s p e c ia

le s c u a n d o c o n c u r r e n c o n p r o c e s o s s u b r e g io n a le s d e in t e g r a c ió n , e n
p a r tic u la r s i in c lu y e n e n tr e s u s c o m p r o m is o s la a d o p c ió n d e u n a r a n c e l
c o m ú n . C o s ta R ic a y G u a te m a la c o n s t it u y e n u n e je m p lo .
L o s d o s p a ís e s d is m in u y e r o n s u p r o te c c ió n d e m a n e r a g r a d u a l, e n
tres e ta p a s , e n tr e 1 9 8 6 y 1 9 9 3 . E n a m b o s , la a p e r tu r a c o m e r c ia l s e c o m
b in ó c o n d e v a lu a c io n e s r e a le s s ig n ific a tiv a s y c o n c ie r ta r e c u p e r a c ió n d e
la p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l , v i n c u l a d a a la e x p a n s i ó n d e l c o m e r c i o
in tr a c e n tr o a m e r ic a n o . E sto r e d u jo la in c id e n c ia d e lo s p o s ib le s e fe c t o s
n e g a t iv o s d e la a p e r tu r a c o m e r c ia l fr e n te a te r c e r o s.
C u ad ro V.3. M'exico: Indicadores seleccionados del proceso de crecimiento, 1980-95“
E xportaciones n o petroleras
(m iles d e m illones d e dólares)
A ños Tasa de In v ersió n M an u factu ras Bienes15 Servicios % sobre

crecim iento b ru ta /PIB de exportaciones
d el PIB (%) fija/P IB (%) (%> m aq u ila totales15
1970-79 6.5 23.4 22.8 - - 85.9

1980 9.2 24.8 22.1 6.0 0.8 40.0
1985 2.6 17.9 21.4 6.9 1.3 35.6
1986 -3.8 16.4 21.0 9.7 1.3 63.6
1987 1.9 16.1 21.3 12.0 1.6 61.8
1988 1.2 16.8 21.7 14.1 2.3 71.3
1989 3.3 17.3 22.5 15.0 3.1 69.9
1990 4.4 18.7 22.8 16.9 3.6 67.4
1991 3.6 19.6 22.9 18.7 4.1 73.6
1992 2.8 21.1 22.8 19.2 4.7 74.2
1993 0.6 20.7 22.5 22.6 5.4 78.1
1994 3.5 21.7 22.5 27.2 5.8 81.6
1995d -6.2 16.0 23.5 40.0 4.9 84.2
F u e n t e : cepa l , Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, Edición 1995, Santiago d e Chile, febrero de 1996.
Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: E/S.96.II.G.1; J. Ros, "La reform a del régim en comercial en
México du ran te los años ochenta: sus efectos económicos y dim ensiones políticas", Reformas de política pública,
N° 4, Santiago de Chile, abril de 1993; Banco de México, Informe anual, varios núm eros, e Indicadores económicos,
junio de 1996.
a A precios de 1980. b Excluye las exportaciones de m aq u ila d o ra s.c Participación de las exportaciones de bie
nes no petroleros m ás los servicios de m aquila en el total d e exportaciones de bienes m ás servicios de m aquila.
á Para 1995, las cifras de producción e inversión fueron calculadas con las tasas de variación en pesos de 1993.
A u n q u e lo s d o s p a ís e s in ic ia r o n e l p r o c e s o d e lib e r a liz a c ió n s im u lt á
n e a m e n t e — c o m o p a r te d e u n a r e fo r m a d e l a r a n c e l e x te r n o c o m ú n c e n
tr o a m e r ic a n o e fe c t u a d a e n 1 9 8 6 — a c o n tin u a c ió n s e p r o d u jo u n a d iv e r
g e n c ia e n tr e a m b o s , a r a íz d e c o m p r o m is o s m u lt ila t e r a le s d e a ju s te
e str u c tu r a l y lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l a s u m id o s m á s te m p r a n a m e n te p o r
C o s ta R ica. S in e m b a r g o , e n 1 9 9 3 lo s d o s p a ís e s c o n v e r g ie r o n h a c ia n i
v e l e s a r a n c e la r io s e q u iv a le n te s .
A n t e s d e 1 9 8 6 C o sta R ic a y G u a te m a la te n ía n u n a p r o te c c ió n n o m in a l
m e d ia (n o p o n d e r a d a ) d e a lr e d e d o r d e 50% , c o n ta s a s m á s a lta s, h a s ta
d e 150% , p a r a b ie n e s d e c o n s u m o , y ta s a s m e n o r e s o e x e n c io n e s p a ra
in s u m o s y b ie n e s d e c a p ita l. E n g e n e r a l, lo s d o s p a ís e s h a b ía n m a n t e n id o
u n m a y o r g r a d o d e a p e r tu r a — m e d i d o e n té r m in o s d e la s im p o r ta c io n e s
c o m o p r o p o r c ió n d e l pib o d e l n iv e l d e p r o te c c ió n e f e c t iv a — q u e o tr o s d e
la r e g ió n (R a p o p o r t, 1 9 7 8 ), e h is tó r ic a m e n te la s b a r r e ra s n o a r a n c e la r ia s
n o h a b ía n r e v e s t id o — e x c e p t o d u r a n te p e r ío d o s c o r to s , c o m o e n 1 9 8 2 -8 4
e n G u a te m a la — g r a n im p o r ta n c ia e n n in g u n o d e lo s d o s .
L a p r im e r a r e fo r m a a r a n c e la r ia e fe c t u a d a e n fo r m a s im u lt á n e a p o r
a m b o s p a ís e s e n 19 8 6 c o n s is t ió b á s ic a m e n te e n u n p r o c e s o d e r a c io n a
liz a c ió n d e la p r o te c c ió n . C o m o p a r te d e e s ta r e fo r m a s e e lim in a r o n la s
e x o n e r a c io n e s q u e , a l a p lic a r s e a la s im p o r ta c io n e s d e in s u m o s y d e
b ie n e s d e c a p ita l, a u m e n t a b a n s ig n ific a tiv a m e n te la p r o te c c ió n e fe c tiv a .
T a m b ié n s e s u p r im ie r o n la s so b r e ta s a s a c o r d a d a s a n iv e l c e n tr o a m e r ic a
n o y s e r e d u je r o n lo s a r a n c e le s m á s a lto s; c o n t o d o e llo , la p r o te c c ió n
a r a n c e la r ia n o m in a l m e d ia s e r e d u jo d e 50% a cerca d e 25% e n a m b o s
p a ís e s , a la v e z q u e d is m in u y ó s u d is p e r s ió n .
E sta s r e fo r m a s n o p a r e c e n h a b e r t e n id o e fe c t o s n e g a t iv o s im p o r ta n te s
so b r e la s a c t iv id a d e s p r o d u c tiv a s . P o r u n a p a r te , e x is tía " a g u a " e n lo s
a r a n c e le s, e s d ecir, e s t o s e r a n ta n e le v a d o s q u e a lo s p r o d u c to r e s n o le s
c o n v e n ía u s a r lo s e n s u to t a lid a d , c o n s id e r a n d o la c o m p e t e n c ia d e e m p r e
s a s r e g io n a le s ; p o r o tra , s e r e g is tr a r o n d e v a lu a c io n e s e n a m b o s p a ís e s : e n
1 9 8 6 e l t ip o d e c a m b io r e a l ( t c r ) s e d e p r e c ió u n 42% e n G u a te m a la ,
m ie n tr a s q u e e n C o sta R ica lo h a c ía e n 7% e s e a ñ o y u n 10% a d ic io n a l
e n e l s ig u ie n te .
L a d iv e r g e n c ia e n m a te r ia d e p r o te c c ió n a r a n c e la r ia e n tr e C o sta R ica
y G u a te m a la s e in ic ió e n 1 9 8 7 , c u a n d o e l p r im e r o d e e s t o s p a ís e s c o
m e n z ó u n s e g u n d o p r o g r a m a d e d e s g r a v a c ió n a r a n c e la r ia . E ste e r a c o n
g r u e n te c o n lo s c o m p r o m is o s q u e h a b ía a s u m id o e n e l m a r c o d e u n
p r o g r a m a d e a ju ste e s tr u c tu r a l a c o r d a d o c o n e l B a n c o M u n d ia l, lo c u a l
fu e p a r c ia lm e n te r e fo r z a d o p o r la s c o n c e s io n e s h e c h a s c o m o p a r te d e l
in g r e s o d e C o s ta R ic a a l g a t t , q u e se c o n c r e tó e n 1 9 9 0 . A s í, s e c o n v in o
a lc a n z a r u n a r a n c e l p r o m e d io d e 20% e n 1 9 9 0 , a l t ie m p o q u e s e c o n ti
n u a b a r e d u c ie n d o s u d is p e r s ió n y s e e lim in a b a u n a s o b r e ta s a n a c io n a l,
c u y a e x is te n c ia h a b ía s id o ju s tific a d a c o m o in s tr u m e n t o p a r a d e fe n d e r la
b a la n z a d e p a g o s . E ste p r o c e s o d e d e s g r a v a c ió n fu e a c o m p a ñ a d o d e u n a
d e p r e c ia c ió n g r a d u a l d e l t c r e n tr e 1 9 8 7 y 1 99 0 , c o m o r e s u lta d o d e la
a d o p c ió n d e u n tip o d e c a m b io r e p ta n te .
E n 1 9 9 0 G u a te m a la e fe c t u ó u n a r e d u c c ió n m á s ta r d ía , p e r o m á s r á p i
d a , d e la p r o te c c ió n a r a n c e la r ia n o m in a l, a l d is m in u ir s u n iv e l m e d io a
u n 19% , lo c u a l ta m b ié n e s ta b a v in c u la d o a p e r s p e c t iv a s d e a c u e r d o s
so b r e a ju ste e s tr u c tu r a l y a s u in g r e s o a l GATT, q u e s e c o n c r e tó e n 1991.
S in e m b a r g o , e l e fe c t o d e la m a y o r r e d u c c ió n d e la p r o te c c ió n fr e n te a
lo s ru b r o s im p o r ta b le s s e v io n e u tr a liz a d o p o r u n a fu e r te d e v a lu a c ió n
d e l t c r d e 17% e n 1990.
E n g e n e r a l, la s fu e r t e s d e v a lu a c io n e s e x p e r im e n ta d a s e n 1 9 8 6 , 1 9 8 7 y
1 9 9 0 e n G u a te m a la , a s í c o m o e l p r o c e s o m á s p a r ejo d e d e p r e c ia c ió n e n
C o s ta R ica , c r e a r o n c o n d ic io n e s fa v o r a b le s p a r a la p r o d u c c ió n d e b ie n e s
y s e r v ic io s tr a n s a b le s . E sto a te n u ó lo s e fe c t o s n e g a t iv o s d e u n a terc e ra
e ta p a d e r e d u c c ió n d e la p r o te c c ió n , e m p r e n d id a e n 1 9 9 2 y 1 9 9 3 e n
a m b o s p a ís e s , a p e s a r d e la a p r e c ia c ió n d e l t c r , m u y fu e r te e n 1991 e n
G u a te m a la y m o d e r a d a e n 1 9 9 2 y 1 9 9 3 e n C o s ta R ica . P o r o tr a p a r te , e l
in g r e s o d e c a p it a le s y la s r e s p e c t iv a s a p r e c ia c io n e s d e la s m o n e d a s e n lo s
d o s p a ís e s , a sí c o m o la r e a c tiv a c ió n e c o n ó m ic a o b s e r v a d a e n a m b o s e n
1 9 9 2 y 1 9 9 3 , c o n t r ib u y e r o n a l in c r e m e n t o d e l c o m e r c io in t r a c e n tr o -
a m e r ic a n o , lo c u a l p e r m itió u n a ju ste e x p a n s iv o d e l s e c to r in d u s tr ia l, a
p e s a r d e la r e d u c c ió n d e la p r o te c c ió n .
L a tercera e ta p a d e d e s g r a v a c ió n c u lm in ó c o n a r a n c e le s e q u iv a le n te s e n
C o sta R ica y G u a te m a la , c o n u n m á x im o d e 20% p a ra b ie n e s fin a le s y u n
m ín im o d e 5% p a ra in s u m o s y b ie n e s d e c a p ita l; e l in g r e s o d e G u a te m a la
a l GATT, m á s ta r d ío q u e e l d e C o sta R ica, im p lic ó m a y o r e s c o n c e s io n e s
a ra n cela r ia s, y a q u e m ie n tr a s e l p r im e r o c o n s o lid ó s u s a r a n c e le s e n 45% ,
e l s e g u n d o lo h iz o e n 60% , P o r o tra p a rte , la s r e d u c c io n e s a ra n c e la r ia s
e fe c tu a d a s p o r o tr o s p a ís e s c e n tr o a m e r ic a n o s c o n s im ila r e s c o m p r o m is o s
d e aju ste estru ctu ra l fa cilita ro n la c o n c r e c ió n d e u n a c u e r d o so b r e u n n u e v o
aran cel e x tern o c o m ú n e n 1993, c o n lo s m is m o s m á r g e n e s d e 20% y 5%.
C a b e d e s ta c a r d o s le c c io n e s q u e s e d e s p r e n d e n d e la s e x p e r ie n c ia s
c o m p a r a d a s d e C o s ta R ic a y G u a te m a la , ilu s tr a t iv a s d e lo s c a s o s d e
c o m p r o m is o s in t e g r a d o r e s e n tr e d o s o m á s p a ís e s . E n p r im e r lu g a r , se
c o n fir m a la c o n v e n ie n c ia d e im p u ls a r u n a r e d u c c ió n g r a d u a l d e la p r o
te c c ió n , c o n u n cla r o s e n t id o d e d ir e c c ió n , y d e c o m b in a r la c o n u n a d e
p r e c ia c ió n g r a d u a l d e la m o n e d a e n té r m in o s r e a le s. C o s ta R ic a d e m u e s
tra q u e e s t o s e p u e d e lo g r a r c o n u n tip o d e c a m b io r e p ta n te , m ie n tr a s
q u e la e x p e r ie n c ia d e G u a t e m a la a p u n ta a q u e , s i b ie n la s d e v a lu a c io n e s
p u e d e n c o m p e n s a r e l e fe c t o d e la r e d u c c ió n d e la p r o te c c ió n , ta m b ié n
p u e d e p r o d u c ir s e u n a e x tr e m a v a r ia b ilid a d d e l tip o d e c a m b io e n a u s e n
c ia d e u n a p o lític a c a m b ia r ía d e p a r id a d r e p ta n te o c o n u n a fle x ib ilid a d
a d m in is tr a d a .
L a c o m b in a c ió n d e g r a d u a lid a d p o r u n la d o , y d e u n a cla ra o r ie n ta
c ió n p o r o tro , p r o b a b le m e n te e x p liq u e n e n b u e n a m e d id a e l h e c h o d e
q u e C o sta R ica s e c u e n te e n tr e lo s p a ís e s c o n m a y o r c o e fic ie n t e d e in v e r
s ió n y u n o d e lo s d e s e m p e ñ o s e x p o r ta d o r e s m á s d in á m ic o s e n A m é r ic a
L a tin a , y e l m a y o r c r e c im ie n to d e l pib e n lo s a ñ o s o c h e n ta y n o v e n t a e n
la s u b r e g ió n ( c e p a l , 19 9 6 c).
E n s e g u n d o té r m in o , la e x p e r ie n c ia d e a m b o s p a ís e s ilu s tr a la c o m
p le ja r e la c ió n e n tr e c o m p r o m is o s in t e r n a c io n a le s y s u b r e g io n a le s d e
lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l. E n p a r tic u la r , lo s c o m p r o m is o s in t e r n a c io n a le s
s u r g i d o s d e p r o g r a m a s d e a ju s te e s t r u c tu r a l p u e d e n s e r d e c is iv o s ta n t o
e n e l s e n t id o d e fa v o r e c e r e l a b a n d o n o d e u n a r a n c e l e x t e r n o c o m ú n
( a e c ) a c o r d a d o a n i v e l s u b r e g io n a l, c o m o d e p r o m o v e r u n a c o n v e r g e n
c ia q u e c r e e c o n d ic i o n e s f a v o r a b le s p a r a a c o r d a r u n n u e v o a e c . A s u
v e z , u n AEC p u e d e d a r le m á s c r e d ib ilid a d a p r o c e s o s n a c io n a le s d e
lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l, p u e s t o q u e p u e d e s e r v ir p a r a c o n s o lid a r la
r e d u c c ió n a r a n c e la r ia a t r a v é s d e l c o m p r o m is o c o n ju n t o d e v a r io s p a í
s e s ( c e p a l , 1 9 9 4 a ).
2 . P o l ít ic a s d e p r o m o c ió n d e e x p o r t a c i o n e s
E n e s t a s e c c ió n s e e v a lú a n e n fo r m a c o m p a r a tiv a lo s d iv e r s o s m e c a n is
m o s u t iliz a d o s e n la s ú lt im a s d o s d é c a d a s p a r a in c e n tiv a r la s e x p o r ta
c io n e s e n n u e v e p a ís e s d e la r e g ió n (A r g e n tin a , B ra sil, C h ile , C o lo m b ia ,
C o s ta R ica, G u a te m a la , M é x ic o , P a r a g u a y y U r u g u a y ). L o q u e s e p e r s i
g u e e s retratar la s p r á c tic a s a d o p t a d a s e n e s o s p a ís e s , o b s e r v a r la s t e n
d e n c ia s q u e s e h a n d a d o e n e l t ie m p o y c o m p a r a r s u c in ta m e n t e a m b o s
e le m e n t o s c o n s u s s im ila r e s e n o tr a s r e g io n e s .
LA PO LÍTICA COM ERCIAL EN A Ñ O S RECIENTES 167
U n a r e v is ió n d e la s e s tr u c tu r a s d e in c e n t iv o s a la e x p o r ta c ió n e n
d ic h o s n u e v e p a ís e s , d e s d e e l p u n t o d e v is ta d e la tr a n s fo r m a c ió n p r o
d u c tiv a , s u g ie r e q u e , e n g e n e r a l, e n la r e g ió n e x is t e n v a r ia s d e b ilid a d e s
e n e s e á m b ito .
L o s i n c e n t iv o s m á s fr e c u e n t e s s o n a q u e ll o s r e f e r id o s a l a c c e s o a
in s u m o s im p o r ta d o s y a la e x e n c ió n d e im p u e s t o s s o b r e e l v a lo r a g r e g a
d o in te r n o . L a s p o lític a s d e e x p o r ta c ió n e n g e n e r a l e s t á n d e f in id a s e n
té r m in o s e s tr ic ta m e n te c o m e r c ia le s , y s o n p o c o s lo s p a ís e s q u e p r o v e e n
d e e s t ím u lo s p a r a m e jo ra r la o fe r ta e x p o r ta b le y e l a c c e s o a m e r c a d o s
e x te r n o s m e d ia n t e a c t iv id a d e s d e p r o m o c ió n , c o m e r c ia liz a c ió n , c a lid a d y
d if e r e n c ia c ió n d e m a r ca , o la c r e a c ió n d e e m p r e s a s c o m e r c ia liz a d o r a s -
e x p o r ta d o r a s (c a r a c te r ístic a s d e la a g r e s iv a e s t r a te g ia c o m e r c ia l d e lo s
p a ís e s a s iá tic o s ) o la s u s c r ip c ió n d e c o n tr a to s d e e x p o r ta c ió n , c o n in c e n
t iv o s d if e r e n c ia d o s d e a c u e r d o c o n c o m p r o m is o s so b r e v a lo r e x p o r ta d o ,
o tr o r a s g o d e s t a c a d o d e la s e x p e r ie n c ia s a siá tic a s . A lg o s im ila r a c o n te c e
c o n la p r o m o c ió n d e la in v e r s ió n e n e l e x te r io r e n c o m e r c ia liz a c ió n y
p a r tic ip a c ió n e n c a d e n a s m a y o r is ta s d e d is tr ib u c ió n , t o d o s á m b ito s r e le
v a n t e s p a r a im p u ls a r la in t e r n a c io n a liz a c ió n p r o d u c tiv a .
a) In ce n tiv o s fisc a le s
E n lo q u e s e r e fier e e s p e c íf ic a m e n t e a lo s e s t ím u lo s fis c a le s , e l a n á lis is

c o m p a r a t iv o d e n u e v e p a ís e s d e la r e g ió n p e r m ite s e ñ a la r lo s ig u ie n te :
(V é a s e e l c u a d r o V .4.)
i) E l in s tr u m e n t o m á s fr e c u e n te p a r a e s t im u la r la s e x p o r ta c io n e s e s d e
t ip o fis c a l ( e x e n c io n e s o r e in te g r o s d e im p u e s t o s ) , a n te s q u e fin a n c ie r o .
E n A r g e n tin a , B ra sil y C o lo m b ia s e h a c o n t a d o c o n in c e n t iv o s d e d iv e r
s o s t ip o s d e s d e lo s a ñ o s se s e n ta ; e n o tr o s , c o m o G u a te m a la , h a n s id o
in c o r p o r a d o s m á s r e c ie n te m e n te .
ii) A p a rtir d e la s e g u n d a m ita d d e lo s a ñ o s o c h e n ta — y p a r a le la
m e n t e a l p r o c e s o d e lib e r a liz a c ió n d e im p o r t a c io n e s — s e e lim in a r o n
v a r io s d e e s t o s in s tr u m e n t o s , c o m o p o r e je m p lo la e x e n c ió n d e l im p u e s t o
s o b r e la s g a n a n c ia s y lo s in c e n t iv o s s u je to s a l d e s e m p e ñ o e x p o r ta d o r (e n
A r g e n tin a y B ra sil) y la e x e n c ió n d e im p u e s t o s in d ir e c to s d is t in t o s d e l
iv a (e n M é x ic o ).
L a s r a z o n e s s o n v a r ia d a s . E n a lg u n o s c a s o s s e tr a tó s im p le m e n t e d e
a d e c u a r la e str u c tu r a d e in c e n t iv o s a la s c o n d ic io n e s p a c ta d a s e n e l
168
C u a d r o V .4 . America Latina (9 países): Resumen de los incentivos fiscales a las exportaciones, 1994
Incentivos Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala México Paraguay Uruguay
Reintegro de Sí, suspensión o Sí, crédito fiscal Sí, reintegro de Sí, pero no está Sí, restitución de Sí, restitución de Sí, suspensión o Mecanismo Mecanismo
derechos de devolución de los por derechos derechos paga en aplicación im puestos de impuestos de restitución de previsto pero sin previsto pero sin
importación derechos y tasas pagados (1966) dos. Incompatible importación y importación y impuestos de operar operar
(draw-back)a con el reintegro tasas (1972) tasas (1983) importación y
simplificado tasas (1985)
Exención del Sí, incluye crédito Sí, incluye crédito Sí, se recupera Sí, exoneración No Sí Sí (1978), incluye Sí, incluye crédito Sí, incluye crédito
im puesto al valor a etapas a etapas sobre bienes y sobre productos crédito a etapas a etapas ante a etapas anterio
agregado anteriores a la anteriores a la servicios elaborados (1983) anteriores a la riores a la expor res a la exporta-
exportación exportación exportados exportación (1995) tación (1992) tación (1972)
AMÉRICA
Exención a otros Sólo sobre un Sólo beneficia a No Solo exención del No No No, existió hasta Exención al im Exención del
impuestos reducido núm ero las m anufacturas Impuesto de 1985 puesto selectivo Im puesto Especí
indirectos de productos Timbre de 0.5% al consumo (1992) fico Interno (1991)
Exención del Existió entre 1985 No No No Productos no Productos no No Sólo para ciertas No
im puesto a las y 1989 tradicionales tradicionales inversiones
LATINA
ganancias
Otros incentivos Niveles similares No, el régimen Reintegro No Sí Sí No (los estímulos No No

monetarios a aranceles de Crédito simplificado para fiscales a la
Y EL CARIBE
(manuf.) desde Premio fue exportaciones exportación
1994, reducido derogado en 1985 nuevas (hasta fueron derogados
en 1996 valores máximos) en 1985)
Certificados de No No No CERT hasta 5% H asta 30% del No No No No

abono tributario (exportaciones valor exportado
distintas al
petróleo y café)
Incentivos sujetos Existieron entre No (existieron No Sí, desde 1959b No No Desde 1983 No No
al desempeño 1986 y 1993, entre 1972 y
exportador ahora sólo se 1990)
aplican al sector
automotriz
Incentivos a em No se aplica, Son los mismos No No No No Desde 1986, No No

presas comercia- régimen que que se aplican a fortalecido en
lizadoras / export. existe desde 1985 los demás export. 1995
sobre la base de información oficial de los países y a l a d i / s e c / d í 399/Rev.7, "Incentivos a las exportaciones aplicados p o r los países miembros", M ontevideo, 19 de setiembre de 1994.
F u en te: c epal,
a M uchos países han aplicado, en vez del drawback, la suspensión del pago de aranceles. Dos casos destacados son los de Brasil y México. b Las facilidades contem pladas en el Plan Vallejo son clasificadas
como incentivos sujetos al desempeño exportador.
m a r c o d e l g a t t ; e n o tr o s — c o m o e n M é x ic o — la p e r s p e c t iv a d e fir m a r
u n a c u e r d o c o m e r c ia l c o n lo s E s ta d o s U n id o s im p u s o s u e lim in a c ió n . P o r
ú lt im o , h u b o m o t iv o s fis c a le s y d e e fic ie n c ia e n té r m in o s d e e s t ím u lo
e f e c t iv o a l se c to r e x p o r ta d o r , o s i m p le m e n t e o tr o s d e r iv a d o s d e l c r ite r io
m á s g e n e r a l d e r e d u c ir la p r e s e n c ia d e la s p o lític a s p ú b lic a s .
iii) L o s in s tr u m e n t o s d e u s o m á s c o m ú n e s t á n v in c u la d o s a l a c c e s o a
in s u m o s im p o r t a d o s e n c o n d ic io n e s p r e fe r e n c ia le s (in te r n a c ió n t e m p o
ral, r e in te g r o d e d e r e c h o s o d r a w b a c k ) y a la e x e n c ió n d e l im p u e s t o a l
v a lo r a g r e g a d o , lo q u e c o r r e s p o n d e a u n n iv e l m ín im o d e p r o m o c ió n d e
e x p o r ta c io n e s , e s d ecir, la e lim in a c ió n d e la s b a r r e r a s a la im p o r ta c ió n d e
in s u m o s y la n o im p o s ic ió n d e g r a v á m e n e s a lo s p r o d u c t o s e x p o r ta b le s .
iv ) L a s d ife r e n c ia s o b s e r v a d a s e n tr e lo s d iv e r s o s p a ís e s tie n e n r e la c ió n
c o n s u s r e s p e c t iv a s e s tr u c tu r a s fis c a le s in te r n a s (p o r e je m p lo , e n lo q u e
s e r e fie r e a la e x is te n c ia d e im p u e s t o s in d ir e c to s 44) y c o n la c o m p o s ic ió n
d e s u s e x p o r ta c io n e s (p o r e je m p lo , in c e n t iv o s a la s e m p r e s a s c o m e r c ia -
liz a d o r a s -e x p o r t a d o r a s ).
v ) L o s in c e n t iv o s s u je to s a l d e s e m p e ñ o e x p o r ta d o r — tr a d ic io n a le s e n
C o lo m b ia y a d o p t a d o s m á s r e c ie n te m e n te e n M é x ic o — h a n s id o e lim i
n a d o s e n lo s ú lt im o s a ñ o s e n A r g e n tin a ,45 B r a sil46 y C o s ta R ica , c o m o
p a r te d e la s r e fo r m a s e c o n ó m ic a s .
b) M eca n ism o s fin a n ciero s
E n lo q u e s e re fie r e a la s p o lít ic a s d e fin a n c ia m ie n to d e la s e x p o r ta c io n e s ,

c a b e d e sta c a r q u e la s c o n d ic io n e s in t e r n a c io n a le s s o n d e te r m in a n te s , y a
q u e lo s p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s h a n p r o c u r a d o d is c ip lin a r la c o m p e t e n c ia
e n c u a n to a la s c o n d ic io n e s d e fin a n c ia m ie n to o fr e c id a s y a la r e d u c c ió n
d e l g r a d o d e s u b s id io im p líc ito . L o s p a ís e s m ie m b r o s d e la o c d e c u e n ta n
c o n p a u ta s e x p líc it a s a e s e r e s p e c t o ,47 lo q u e d e f in e p a r á m e tr o s e n lo s
q u e s e b a s a n lo s d e m á s p a ís e s . S e o b s e r v a , a s im is m o , u n a c r e c ie n te
44 Tam bién se p u e d e referir a la inexistencia d e im p u e sto s sobre la renta, com o e n U ruguay, p o r

ejem plo.
45 Ese tip o d e incentivo sigue v ig en te p a ra la in d u stria au tom otriz. Este tip o d e incentivo, en
d iv e rso s casos h a in c lu id o la liberación d e la im p o rtac ió n d e o tro s p ro d u c to s cu an d o se lo g ra n ciertas
m e ta s d e ex p o rtació n co n u n d e te rm in a d o p ro ducto.
46 E xisten sólo en el caso d e a lg u n o s co n trato s firm ad o s an tes d e 1990.
47 D esde 1978 los países d e la OCDE cu en tan con u n acu e rd o sobre directrices p a ra créditos de
exportació n (A rran g em en t o n G uidelines for Officially S u p p o rted E xport C redits).
p a r tic ip a c ió n d e n u e v o s in s tr u m e n t o s d e c r é d ito d e l s e c to r p r iv a d o ,48 c o n

lo c u a l lo s c r é d it o s d e e x p o r ta c ió n c o n s t it u y e n p r á c tic a s c a d a v e z m á s
h a b it u a le s 49 e n a q u e llo s p a ís e s d o n d e lo s m e r c a d o s fin a n c ie r o s y d e s e
g u r o s o p e r a n f lu id a m e n t e .
E n A m é r ic a L a tin a e l fin a n c ia m ie n to d e la s v e n t a s e x te r n a s h a s id o
e s e n c ia l p a r a a m p lia r y d iv e r s ific a r la s e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s .
L o s a n t e c e d e n t e s e m p ír ic o s m u e s t r a n u n a fu e r t e c o r r e la c ió n p o s it iv a
e n tr e la d is p o n ib ilid a d d e fin a n c ia m ie n to p a r a la s e x p o r ta c io n e s y e l
in c r e m e n to r e la t iv o d e la s d e p r o d u c t o s n o tr a d ic io n a le s (so b r e t o d o d e
m a n u fa c tu r a s ) e n e l to ta l e x p o r ta d o (R h e e , 19 8 9 ).
L o s m e c a n is m o s d e a p o y o fin a n c ie r o a la s e x p o r ta c io n e s d e lo s p a ís e s
d e la r e g ió n tr a d ic io n a lm e n te h a n a s u m id o fo r m a s q u e im p lic a n e l u s o
d ir e c to o in d ir e c to d e r e c u r s o s p ú b lic o s : i) fin a n c ia m ie n to p o r p a r te d e
e n t i d a d e s g u b e r n a m e n t a le s ; ii) r e d e s c u e n t o s d e t í t u lo s a d q u ir i d o s a
e x p o r ta d o r e s ; iii) r e fin a n c ia m ie n to s , a ta s a s p r e fe r e n c ia le s , d e lo s c r é d it o s
c o n c e d id o s p o r e l s is te m a p r iv a d o a lo s e x p o r ta d o r e s ; iv ) c o b e r tu r a d e la
d ife r e n c ia e n tr e la s ta s a s d e in te r é s d e m e r c a d o y la s t a s a s fija s e s t a b le
c id a s a u n n iv e l m e n o r p a r a la s e x p o r ta c io n e s ; y v ) p r o v is ió n d e s e g u r o s
y g a r a n tía s.
E n c a s i t o d a s e s t a s m o d a lid a d e s , la b a n c a c o m e r c ia l d e s e m p e ñ a e l
p a p e l c la v e e n e l f in a n c ia m ie n to d e la s e x p o r ta c io n e s e n la m a y o r ía d e
lo s p a ís e s d e la r e g ió n . D a d a la in e x is te n c ia d e p o lít ic a s p a r a le la s d e
s e g u r o s , s o b r e t o d o p a r a lo s c r é d it o s d e p r e e m b a r q u e , e l a c c e s o e fe c t iv o
a l c r é d it o s e lim ita a a q u e llo s e x p o r ta d o r e s e n c o n d ic io n e s d e o fr e c e r
g a r a n tía s , lo q u e e n g r a n m e d id a p e r ju d ic a a la s e m p r e s a s p e q u e ñ a s y
m e d ia n a s .
U n a s e g u n d a c o n s e c u e n c ia e s q u e , e n la m a y o r p a r te d e lo s p a ís e s , e l
fin a n c ia m ie n to s e c o n c e n tr a e n lo s e x p o r ta d o r e s fin a le s; s o n p o c o s lo s
m e c a n is m o s q u e b e n e fic ia n a lo s p r o v e e d o r e s in t e r n o s d e in s u m o s d e s
tin a d o s a l s e c to r e x p o r ta d o r . E n te r c er lu g a r — y c o m o c o n s e c u e n c ia d e
la s lim it a c io n e s d e l m e r c a d o in te r n o d e c a p ita l, s o b r e t o d o r e s p e c to d e
c r é d it o s d e la r g o p la z o — lo s p r é s t a m o s d e c o r to p la z o , p r o p io s d e la
48 C om o p o r ejem plo los m ecan ism o s d e "forfaiting" (u n a m o d a lid a d p riv a d a d e crédito al c o m p ra

d o r que p e rm ite a los e x p o rtad o res co n seg u ir financiam iento d e p o st e m barque y de sc u e n to d e p a g arés
a m e d ia n o p lazo ), titu larizació n — "securitization"— (m ecanism o p o r m ed io d e l cual u n conjunto de
em p resas p e q u eñ a s p u e d e c o n seg u ir créd ito d e p re em b arq u e, al re d u c ir el riesgo in d iv id u a l) y otros.
49 En alg u n o s p aíses in d u stria liz a d o s el a p o y o oficial a las ex portaciones se lim ita a la pro v isió n
de segu ro s y garantías.
LA POLÍTICA COM ERCIAL EN A Ñ O S RECIENTES 17 1
b a n c a c o m e r c ia l, lim ita n e l f in a n c ia m ie n to d e la in v e r s ió n e n c a p ita l fijo

p a r a a c t iv id a d e s d e e x p o r ta c ió n , a s í c o m o e l fin a n c ia m ie n to d e p o s t e m
b a r q u e d e b ie n e s d e c a p ita l y o tr o s p r o d u c t o s , y c o m p r o m e te n a s í e l
o b je tiv o d e d iv e r s ific a r la s e x p o r ta c io n e s .50
L o a n te r io r s u g ie r e q u e u n a p o lític a d e s e a b le d e f in a n c ia m ie n to d e
e x p o r ta c io n e s d e b e r ía c o n te m p la r : i) c a n a le s d e a c c e s o a l c r é d ito ; ii) s is
te m a s d e s e g u r o s p a r a fa c ilita r la o b te n c ió n d e c r é d it o a e m p r e s a s q u e
c u e n ta n c o n m e n o r e s g a r a n tía s p a r a e l f in a n c ia m ie n to d e p r e e m b a r q u e ;
iii) m e c a n is m o s p a r a la p r o v is ió n d e lín e a s d e c r é d it o d e la r g o p la z o , y
iv ) la e s t r u c t u r a a s e g u r a d o r a n e c e s a r i a p a r a c u b r ir l o s r i e s g o s d e
p o s te m b a r q u e .
El c u a d r o V .5 r e s u m e a lg u n o s d e lo s in c e n t iv o s fin a n c ie r o s a la s e x
p o r ta c io n e s e n lo s n u e v e p a ís e s e s t u d ia d o s .
L a s d ife r e n c ia s m á s m a r c a d a s e n tr e la s d iv e r s a s e s tr u c tu r a s d e in c e n
t iv o s fin a n c ie r o s s e o b s e r v a n e n la s lín e a s d e c r é d it o a d ic io n a le s a lo s
c r é d it o s d e p r o v e e d o r e s y e n e l f in a n c ia m ie n to p a r a la p r o d u c c ió n d e
b ie n e s e x p o r ta b le s . P o r e je m p lo , n o t o d o s lo s p a ís e s t ie n e n lín e a s e s p e
c ífic a s d e fin a n c ia m ie n to p a r a la p r o m o c ió n c o m e r c ia l o p a r a la s in v e r
s io n e s d e lo s e x p o r ta d o r e s e n a c tiv o s fijo s, n i m e c a n is m o s q u e fa c ilite n
e l a c c e s o al fin a n c ia m ie n to a lo s a g e n te s q u e a c tú a n e n la s d iv e r s a s e ta
p a s d e l p r o c e s o p r o d u c tiv o . E s a s s o n á r e a s e n la s q u e e l a lto r ie s g o d e
la a c tiv id a d e x p o r ta d o r a y lo s p la z o s q u e la c a r a c te r iz a n r e q u ie r e n , e n
g e n e r a l, q u e h a y a a p o r te s d e r e c u r s o s g u b e r n a m e n t a le s o lín e a s d e
f in a n c ia m ie n to p o r o r g a n is m o s in t e r n a c io n a le s ; a u n a sí, n o s e e lim in a e l
s e s g o e n co n tra d e la s p e q u e ñ a s y m e d ia n a s e m p r e s a s o la s d if ic u lta d e s
p a r a b e n e fic ia r a lo s e x p o r ta d o r e s in d ir e c to s .
E n la p a r te in fe r io r d e l c u a d r o V.5 s e m u e s tr a q u e , e n té r m in o s d e
s e g u r o s d e c r é d ito p a r a la e x p o r ta c ió n , la s in s u f ic ie n c ia s s o n im p o r ta n
te s . C o n la e x c e p c ió n d e M é x ic o , e l s e g u r o d e lo s f in a n c ia m ie n to s d e
p r e e m b a r q u e e n lo s d e m á s p a ís e s e s a s u m id o p o r c o m p a ñ ía s a s e g u r a
d o r a s p r iv a d a s , a l ig u a l q u e lo s r ie s g o s c o m e r c ia le s e n la e ta p a d e p o s t
e m b a r q u e . E n e s o s p a ís e s lo s m e c a n is m o s d e c o b e r tu r a c o n tr a r ie s g o s
c a m b ia r io s e s t á n p o c o d e s a r r o lla d o s , y c o n fr e c u e n c ia n o h a y c o b e r tu r a
c o n tr a r ie s g o s e x tr a o r d in a r io s . D a d a s la s lim ita c io n e s d e a c c e s o a lo s
50 E ntre las situaciones excepcionales cabe d estacar a lg u n o s financiam ientos que inciden e n la ofer
ta, com o las líneas d e créd ito p a ra las ex portaciones d e servicios d e c onsultoría e ingeniería y las d e
bienes d e capital, así com o p a ra em p resas con p o ten cial e x p o rta d o r y p ro g ram a s d e desarro llo d e la
oferta exportable.
C u a d r o V .5 . Am'erica Latina (9 países): Resumen de los incentivos financieros a las exportaciones, 1994
Incentivos Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala México Paraguay Uruguay
Crédito de Equiparación No No Desde 1967 Desde 1983 Algunos Desde 1985 No Desde 1985
preembarque tasas interés productos
a. recursos Fondos originales Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de
públicos del Tesoro mercado mercado mercado mercado mercado mercado mercado mercado
b. recursos Ejecución por
privados Banco mixto
(1992)
Crédito de post Igual que PROEX (1993), Cond. de Desde 1967 Desde 1983 Algunos Algunos No Excluye algunos
embarque preembarque, bienes de capital mercado (BANCOLDEX) productos productos no tradicionales
a. recursos pero se aplica a Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de Cond. de
AMÉRICA
públicos bienes de capital mercado mercado mercado m ercado mercado mercado mercado
b. recursos Cond. de
privados mercado
Promoción Sólo a p m e s No Crédito serc otec - Desde 1967 No No Desde 1985 No No
LATINA
comercial (recursos f o p e x ) CORFO / PROCHILE
Financiamiento de Equiparación No No Sí Desde 1983 Sí Desde 1985 No No

activos fijos a tasas de interés,
exportadores hasta US$ 800
Y EL CARIBE
millones
Financiamiento del No No Crédito sercotec- Desde 1967 Sí No Desde 1985 No No

desarrollo de CORFO
productos
exportables
Carta (tarjeta) de No No No No No No Desde 1985 No No

crédito de
exportación
Seguros: Aseguradoras No Aseguradoras Aseguradoras No No Garantía No No

Financiamientos privadas privadas privadas Bancomext
de preembarque
Financiamiento al
post-embarque: Aseguradoras Aseguradoras Aseguradoras Aseg. privada, No No Garantía Aseguradoras A seguradoras
a. riesgo comer. privadas privadas privadas subsidiada Bancomext privadas privadas
b. riesgo Recursos del Recursos del No Existió hasta No No Garantía No No
extraordinario Tesoro Tesoro 1986 Bancomext
c. riesgo de cambio No No No No No No No No No
F u e n t e : c e pa l , sobre la base de información oficial de los países y a l a d i/ s e c / d í 399/Rev,7, "Incentivos a las exportaciones aplicados por los países miembros", Montevideo, 19 d e septiembre de 1994.
p r in c ip a le s m e r c a d o s fin a n c ie r o s , fr e c u e n t e m e n te s e p r e s e n t a n d if ic u lta
d e s p a r a c o n tra ta r r e a s e g u r o s , lo q u e p e r m itir ía a la s a s e g u r a d o r a s d iv e r
sific a r s u cartera d e títu lo s .
E n a ra s d e la c o m p a r a b ilid a d , e n lo s c u a d r o s V .4 y V .5 s e h a n c o n s i
d e r a d o s ó l o a q u e llo s in c e n t iv o s d e s im ila r c o r te e n lo s d iv e r s o s p a ís e s .
U n a n á lis is d e s c r i p t iv o e x ig e , s i n e m b a r g o , q u e s e m e n c i o n e n o tr o s
m e c a n is m o s e x is te n te s , a lg u n o s d e lo s c u a le s h a n te n id o e fe c t o s
r e c o n o c id a m e n te p o s i t iv o s e n e l s e c to r e x p o r ta d o r , m ie n tr a s q u e o tr o s,
d e a d o p c ió n m á s r e c ie n te , h a n s id o b ie n a c o g id o s p o r lo s d iv e r s o s a g e n
te s . E n tre o tr o s , c a b e m e n c io n a r : i) lo s e s t ím u lo s d e r iv a d o s d e l u s o m á s
e fic ie n t e d e lo s s e r v ic io s d e p r o m o c ió n c o m e r c ia l e n la s r e p r e s e n ta c io n e s
d ip lo m á tic a s , y d e la a g iliz a c ió n d e l a c c e s o a la in f o r m a c ió n y d e la
tr a m ita c ió n a tr a v é s d e l s is te m a in t e g r a d o c o m p u t a r iz a d o d e c o m e r c io
e x te r io r ( s i s c o m e x 51 e n B ra sil) y la s " s e le c c io n e s a d u a n e r a s a le a to r ia s"
(M é x ic o ); ii) lo s in c e n t iv o s c o n c e d id o s a c a m b io d e c o m p r o m is o s so b r e
v a lo r o v o lu m e n e x p o r ta d o ( C o m is ió n p a r a la C o n c e s ió n d e B e n e fic io s
F is c a le s a P r o g r a m a s E s p e c ia le s d e E x p o r ta c ió n ( b e f i e x ) e n B ra sil, P la n
V a llejo e n C o lo m b ia , P r o g r a m a d e C o n c e r ta c ió n c o n E m p r e sa s A lta m e n te
E x p o r ta d o r a s ( a l t e x ) e n M é x ic o ; iii) lo s m e c a n is m o s d e l tip o Tarjeta E x
p o r ta (M é x ic o ), q u e o to r g a u n a c c e s o e x p e d it o a l c r é d it o in te r n o a lo s
d iv e r s o s a g e n te s q u e in t e r v ie n e n e n lo s p r o c e s o s d e p r o d u c c ió n y e x
p o r ta c ió n ; iv ) la s lín e a s d e c r é d ito n o in c lu id a s e n e l c u a d r o V .5, c o m o la s
d e s t in a d a s a l f in a n c ia m ie n to d e la e x p o r ta c ió n d e s e r v ic io s , la e x p o r
ta c ió n d e p la n t a s " lla v e e n m a n o " , la a d q u is ic ió n d e b o d e g a s e n e l
e x terio r, la r e a liz a c ió n d e e s t u d io s d e m e r c a d o , e l e n v ío d e m u e s tr a s
c o m e r c ia le s y o tr o s (A r g e n tin a , B ra sil, C o lo m b ia ); y v ) o tr o s t ip o s d e
in c e n t iv o s , ta le s c o m o lo s m e c a n is m o s d e a d m is ió n te m p o r a l, fa c ilid a d e s
a d m in is t r a t iv a s y tr a t a m ie n t o a d u a n e r o d if e r e n c ia d o p a r a p r o d u c t o s
e x p o r ta b le s e n b o d e g a , a s í c o m o e x p e r ie n c ia s d e l tip o d e la F u n d a c ió n
C h ile , o r g a n iz a c ió n s e m ip ú b lic a q u e r e a liz a p r o y e c t o s p a r a d e sa r r o lla r
n u e v o s p r o d u c t o s e x p o r ta b le s y — lu e g o d e c o m p r o b a d a s u v ia b ilid a d
e c o n ó m ic a — lo s v e n d e a l s e c to r p r iv a d o p o r la v ía d e la lic ita c ió n . (V é a s e
e l r e c u a d r o V .2.)
51 El SISCOMEX h a sim plificado su sta n tiv a m e n te los p ro ced im ientos burocráticos d e e xportación e
im po rtació n m e d ia n te el reem p lazo d e d iv e rso s d o cu m en to s, al m ism o tiem p o q u e ha viabilizado la
in tegració n co m p u ta riz ad a d e las a ctiv id ad es d e las p rin c ip a le s agencias q u e in terv ien en e n el com ercio
exterior.
F \ rx r i'K ii- v iA n i' i a Fi \ d m io s O m .i
I I origen d e Id F u n d ació n C h ile se rem o n td d Id nacio n alizació n d e Id C om -

pañía d e Teléfonos d e C hile, su b sid ia ria d e la HT, d u ra n te el g o b iern o del
[’resid en te Sdl\ a d o r A llende, Fn el g o b ie rn o sig u ien te, eo m o p a rle d e u n ac u e r
d o sobre co m p en sació n , se croó la F u n d ació n C h ile c o m o u n a activ id a d en q u e
am b a s p a rle s in v ertirían u n cap ital inicial d e 2 s m illo n es d e d ó lares cad a u n a
p a ra la o p e ra c ió n c o n ju n ta . □ p ro p ó s ito era q u e la F u n d a c ió n llegara a
a u to fin an ciarse g ra d u a lm e n te m e d ia n te la p restació n d e servicios al sector
p riv a d o v la creación d e e m p re sa s d e p ro d u c ció n lu crativ a s q u e utilizasen
tecnologías n u ev as.
l.os p ro v ecto s iniciales cié la F und ació n estab an o rie n ta d o s p rin c ip a lm e n te
al m ejo ram ien to d e la c alid ad d e fru tas v h o rta liz as tra ta d a s y a la p restació n
efe a p o v o técnico a la in d u stria del aceite com estible, con inclusión d e m é to d o s
para la refinación del aceite d e p esc ad o y l.i utilizació n d e o tro s su b p ro d u c to s.
Fn esa etap a inicial fu ero n pocos los p ro y ecto s q u e llegaron m ás allá d e
la etap a ex p lo rato ria. Fn vista d e eso s p ro b lem as, se d ec id ió la F u n d ació n a
g a n a r experiencia in ician d o p ro v ecto s e m p re sa riale s ella m ism a.
I a idea era d e te rm in a r q u é a c tiv id a d e s p o d ría n b en eficiarse d e n u e v a s
tecnologías, para lueg o a d q u irirla s v a d a p ta rla s. U na vez asim ila d a u n a tec
n o lo g ía , la F u n d a c ió n se h a ría c a rg o d e la p ro d u c c ió n c o m e rc ia l v su
com ercialización a travos d e u n a su b sid ia ria . C u a n d o la su b s id ia ria fuese
ren tab le se la v e n d e ría , c o m p le tá n d o se en to n c e s el pro ceso d e Iranslvroncia d e
tecnología. Fn esa form a, la F u n d ació n ha estab le cid o m á s d e 211 su b sid iaria s,
principalm ente: en los sectores agrícola y p esq u ero .
Un ejem plo nuiv exito so fue el d el cu ltiv o d e salm o n es. F n 1981 la lu n -
dac ión d ecid ió llevar a cabo u n p ro v ecto pilo to so b re el cu ltiv o del sa lm ó n en
jau las en ag u a dulce. D u ra n te la ejecución se resolvieron d iv e rso s p ro b lem a s
técnicos relacionad o', con la a lim e n ta c ió n d e los peces, el con tro l cié las e n fer
m ed ad e s, los cam b io s d e las c o rrie n te s v la te m p e ra tu ra del a g u a , la m a n ip u
lación d e las ovas v los alev in es, la selección d e esp ecies y el c o m p o rta m ie n to
d e los peces en las jaulas.
I a p rim era prod u cció n com ercial o cu rrió en el p e río d o 1986-87, d u p lic án
d o se en el perio d o siguiente. F.n 1988 el provecto e m p e z ó a g en e ra r u tilidades,
v el ciclo de1 transferencia se complete) ese año, c u a n d o la F undación v en d ió el
provecto a una co m p añ ía japonesa d e p e s ia d o s y m ariscos com estibles.
I I pro v ecto salm o n íco la d e la F u n d ació n d io u n claro e stim u lo a la p ro
d u cció n total d e sa lm ó n en C hile, q u e a u m e n tó d e 94 to n e la d a s e n I9S.1 a 4
mil to n elad as en 1988. \ a 56 m il en W o . I a c a p acid ad tecnológica d e sa rro
llada en la F u n d ació n fue d e tal e n v e rg a d u ra q u e esta p u d o p ro p o rc io n ar
asistencia técnica a m ás d e la m ita d d e los n u e v o s proyectos.
I-iic n lo I I lu v » . ‘ lM n*> V rv n i i<i J o t e i n o l o g i d e l i . h o J o Id I i i n d j i io n C h ilo " . i\ «/•*.' • J - *1 .
N '' 43 S antiago d e C hile, ab ril d e 1991 c In stitu to d e Fo m en to P esquero (IFOP).
LA POLÍTICA COM ERCIA L EN A Ñ O S RECIENTES 175
c) M eca n ism o s de pro m o ció n no basados en los precios
i) La estru c tu ra in stitu c io n a l de la p o lítica de exportacion es. L a s p o lític a s d e

a p o y o in s tit u c io n a l a la s e x p o r ta c io n e s s o n v a r ia d a s e n c u a n to a s u je
r a rq u ía e n lo s d iv e r s o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a . E n a lg u n o s (M é x ic o ,
G u a te m a la , C o lo m b ia , P a r a g u a y , B r a sil e n tr e 19 6 5 y 1 9 9 0 ) la d e f in ic ió n
d e la s lín e a s g e n e r a le s t u v o lu g a r e n C o n s e jo s D ir e c tiv o s d e M in is te r io s
e s p e c ífic a m e n te e n c a r g a d o s d e a s u n t o s d e c o m e r c io e x te r io r , m ie n tr a s
q u e e n o tr o s e l te m a e s d e c o m p e t e n c ia d e u n a (A r g e n tin a ) o m á s (B ra sil)
S ec r e ta r ía s v in c u la d a s a M in is te r io s d e l á rea e c o n ó m ic a .52 D e l m is m o
m o d o , h a y d ife r e n c ia s e n c u a n to a l tip o d e a g e n c ia s a la s q u e a ta ñ e la
a d m in is t r a c ió n d e la p o lític a d e c o m e r c io e x ter io r : e n M é x ic o y C o lo m b ia
e x is t e n B a n c o s d e C o m e r c io E x terio r , c o n a tr ib u c io n e s r e la tiv a s a la p o lí
tic a d e f in a n c ia m ie n to y s e g u r o s d e c r é d ito p a r a la s e x p o r ta c io n e s , m ie n
tra s q u e e n o tr o s p a ís e s e s a s a c t iv id a d e s e s t á n a c a r g o d e a g e n c ia s n o
b a n c a r ia s , q u e e s e n c ia lm e n t e a d m in is t r a n r e c u r so s p r e s u p u e s ta r io s (B ra
s il), o s im p le m e n t e n o e x is t e u n a p o lític a c e n tr a liz a d a d e in t e r v e n c ió n e n
la a c tiv id a d c o m e r c ia l, s in o m á s b ie n u n a e n t id a d d e fo m e n t o y p r o m o
c ió n (C h ile).
O tr a s d if e r e n c ia s s e r e la c io n a n c o n e l g r a d o d e p a r t ic ip a c ió n d e lo s
a g e n t e s p r iv a d o s e n la fo r m u la c ió n d e la p o lít ic a d e c o m e r c io e x te r io r .
E n a lg u n o s p a ís e s (M é x ic o , C o lo m b ia , B r a s il h a s t a 1 9 9 0 ) e s a p a r t ic ip a
c ió n e s r e g u la r , f o r m a liz a d a a tr a v é s d e la r e p r e s e n t a c ió n d e o r g a n iz a
c io n e s d e p r o d u c t o r e s e n lo s C o n s e jo s D ir e c t iv o s d e C o m e r c io E x te r io r
y o tr a s c o m i s io n e s e s p e c íf ic a s . E n o tr o s c a s o s , la p a r t ic ip a c ió n d e l s e c
to r p r iv a d o s e p r o d u c e in d ir e c t a m e n t e , a t r a v é s d e e n t i d a d e s s e c t o r ia le s
(c o m o la s C á m a r a s S e c t o r ia le s d e B r a s il d e s d e 1 9 9 0 ), o d e ó r g a n o s
c o n s u lt o r e s , c o m o e l C o n s e jo d e C o m e r c io E x te r io r d e C h ile , e x is t e n t e
d e s d e 1990.
E n g e n e r a l, lo s o r g a n is m o s d e a p o y o a la s e x p o r ta c io n e s la t in o a m e
r ic a n a s s e h a n c o n c e n tr a d o m á s e n r e a liz a r a c c io n e s d e fo m e n t o d e la
a c tiv id a d c o m e r c ia l q u e e n in flu ir s o b r e la s c o n d ic io n e s d e la o fer ta . S o n
p o c a s la s e x p e r ie n c ia s e n q u e s e h a e s t im u la d o la c r e a c ió n d e e m p r e s a s
52 En alg u n o s p aíses (com o C osta Rica, d e sd e 1986) e x isten m in isterios específicos p a ra el com ercio
exterior, m ien tras q u e en o tro s — la m a y o ría — este tem a está asig n a d o a agencias vincu lad as a los
M inisterios d e H acien d a, In d u stria , C om ercio o A gricultura.
c o m e r c ia liz a d o r a s -e x p o r ta d o r a s , h e c h o u s o in t e n s iv o d e la s fa c ilid a d e s
d e la s r e p r e s e n t a c io n e s d ip lo m á tic a s c o n p r o p ó s it o s c o m e r c ia le s , o e s t a
b le c id o o fic in a s d e r e p r e s e n ta c ió n c o m e r c ia l, ta n to e n lo s m e r c a d o s p r in
c ip a le s c o m o e n lo s p o te n c ia le s . A lg u n a s d e la s r a z o n e s d e e s t o r a d ic a n
e n la a u s e n c ia d e in c e n t iv o s a la p r o m o c ió n c o m e r c ia l, y o tr a s e n la
e s c a s a tr a d ic ió n r e s p e c to d e h a c e r p a r tic ip a r a lo s a g e n te s p r iv a d o s e n la
d e f in ic ió n d e p o lític a s d e c o m e r c io ex terio r.
ii)CELa p o lític a de co n tro l de calid ad . E sta p o lític a c o m o m e c a n is m o d e p r o

m o c ió n d e e x p o r ta c io n e s e s u n te m a e m e r g e n t e y d e c r e c ie n te im p o r ta n
c ia e n la r e g ió n , a m e d id a q u e la c a lid a d p a s a a s e r u n a d im e n s ió n c la v e
d e la c o m p e t it iv id a d e n lo s m e r c a d o s in te r n a c io n a le s .
L a in c lu s ió n d e e s ta p o lític a e n la b a te r ía d e in c e n t iv o s p a ra m ejo ra r
la o fe r ta e x p o r ta b le p u e d e fa v o r e c e r lo s a u m e n t o s d e p r o d u c t iv id a d y
fa c ilita r u n a a d e c u a c ió n d e la o fe r ta a e s t á n d a r e s d e d e m a n d a in te r n a
c io n a l m á s e s tr ic to s . (V é a s e e l r e c u a d r o V .3.)
D ic h a a d e c u a c ió n e s p r io r ita r ia e n lo r e fe r e n te a n o r m a s a m b ie n ta le s
y fito sa n ita r ia s , e n p a r tic u la r p a r a a c c e d e r a l m e r c a d o d e la CEE, q u e
e x ig e c e r tific a c ió n o fic ia l e n e l c a s o d e p r o d u c to s h o r to fr u tíc o la s e x p o r
t a d o s a e s a r e g ió n .
D e s d e u n p u n t o d e v is ta m á s g lo b a l, fa v o r e c e r la in s ta u r a c ió n d e
s is t e m a s d e c o n tr o l d e c a lid a d e n la s e m p r e s a s p e r m ite m o d e r n iz a r la s
té c n ic a s d e g e s t ió n y, p a r tic u la r m e n te e n la s p e q u e ñ a s y m e d ia n a s , r a c io
n a liz a r c o s t o s y a p r o v e c h a r m e jo r lo s in c e n t iv o s d is p o n ib le s , m u c h a s
v e c e s in u t iliz a d o s p o r d e s c o n o c im ie n t o o in s u f ic ie n c ia s d e la g e s t ió n
e m p r e s a r ia l. P o r o tr a p a r te , e s t im u la r la c r e a c ió n d e e m p r e s a s p r iv a d a s
e s p e c ia liz a d a s e n la c e r tific a c ió n d e c a lid a d fa v o r e c e la c o m p e t e n c ia e n
e l se c to r y e s t im u la a l s e c to r p ú b lic o a c o n c e n tr a r s e e n la s n o r m a s d e
r e g u la c ió n y s u p e r v is ió n . D e l m i s m o m o d o , e s a m is m a c o m p e t e n c ia
p e r m ite al s e c to r p ú b lic o c o n ta r c o n m á s o p c io n e s d e c o m p r o b a c ió n
c u a n d o d e b e d e fin ir la b o r a to r io s d e r e fe r en c ia .
3. LOS REGÍMENES DE PROCESAMIENTO DE EXPORTACIONES
A lg u n o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e h a n r e c u r r id o e n e s c a la
im p o r ta n te al tr a ta m ie n to d if e r e n c ia d o d e la s u n id a d e s p r o c e s a d o r a s d e
r u b r o s d e e x p o r ta c ió n , c o m o u n a fo r m a d e e s t im u la r s u s v e n t a s e x te r n a s
C u n . r : C a i i d x d di i \ h i \ i >o k i -\ í k a l s
I 1i .i'l-it'iiiii p u -so n to al i-arla n u n to u ü p ii'M ’i Id ■li- l.-\ q u e con-ailta I.! i n-a-

i 'i » ’ iU- un S i-.tonu \- tc in n a t d e C a lid a d a Mu d i p i o m o m la n o rm a liz a c ió n
. 111 -.i.-ii >ii di- m ci .u ii-in u - d e c i-ititi.a iu -'i d.- p im liu !o- di- i'\p -ii;.iiu in I a
id e a es a v a n z a r hacia u n siste m a d e certificació n d e c a lid a d d e e x p o rta c io n e s
su fic ie n te m e n te flexible c o m o p a ra n o o b s ta c u liz a r d ic h a s e x p o rta c io n e s,
p e ro p ro v isto d e lo s in c e n tiv o s n e c esario s p a ra in d u c ir efec tiv a s m ejo ras d e
I."- |-riid u . lo». e x p o lia d o s.
Lista id ea se c o n c re tó en u n P ro g ra m a N a cio n al d e C a lid a d q u e a c tu ó
in ic ia lm e n le en las á re a s d e n o rm a liz a c ió n técnica, a u to r id a d e s secto riales,
m e tro lo g ía y c e rtific ac ió n d e c a lid a d . E ste se p ro p o n e c re a r u n S istem a
N acional d e C a lid a d e n el q u e p a rtic ip e n a u to r id a d e s sec to ria les d e c a lid a d ,
re s p o n sa b le s d el a c re d ita m ie n to d e la s e n tid a d e s c e rtific a d o ra s d e los M in s-
terio s c o rre sp o n d ie n te s y u n a e n tid a d técn ica d e se rv icio s re s p o n sa b le d e la
n o rm a liz a c ió n , la m etro lo g ía y el se g u im ie n to d e e n tid a d e s a c re d ita d a s . El
sistem a sería c o o rd in a d o p o r u n a S e cretaría N a c io n a l d e C a lid a d , la q u e a
su v ez sería el b ra z o ejec u tiv o d e u n C o n sejo N acio n al d e C a lid a d , c o m p u e s
to p o r re p re se n ta n te s d el se c to r p ú b lic o y d el p riv a d o .
Los trab ajo s p re v io s h a n p e rm itid o c o m p ro b a r u n c o n ju n to a m p lio y
d is p e rs o d e fu n cio n e s re la c io n a d a s co n la c a lid a d , la se g u rid a d y la sa lu b ri
d a d e n tre d iv e rso s m in iste rio s; u n a re lativ a o b so lescen cia d e n o rm a s técn icas
y u n a s u p e rp o sic ió n d e re g la m e n to s, m u c h a s voces co n o tro s n o fo rm a lm e n
te d e ro g a d o s o d e s ta tu s leg al d ifu so .
R ecien tem en te la cokim (C o rp o ra c ió n d e E nm o n to d e la P ro d u c ció n ) creó
un h o n d o d e A sisten cia lé c n ic a p a ra la C a lid a d y la T ransferencia T ecnoló
gica, d e s tin a d o a a p o y a r ta le s la b o re s e n la p e q u e ñ a y m e d ia n a e m p re sa .
D icho l'o n d o p e rm ite o p e ra r e n cinco m ó d u lo s: d ia g n ó stic o , cap ac ita c ió n en
el c o n cep to d e c a lid a d , p lan ificació n , a d m in is tra c ió n y p ro ce so s d e p ro d u c
ción en siste m a s d e c a lid a d v d is e ñ o d el p ro y ec to . En c a d a u n o d e tales
m ó d u lo s, la e m p re sa p u e d e a s p ira r a u n su b s id io d e 75% d e l co sto d e los
co n su lto re s q u e c o n tra te , c o n u n lím ite d e casi 2 000 d ó la re s. Los m ó d u lo s
son a c u m u la b le s , p a ra asi in c e n tiv a r la g e sta ció n d e siste m a s in te g ra le s d e
ca lid a d e n la s e m p re sa s. El m o n to inicial d e l p ro g ra m a e s d e 252 000 d ó la re s.
Se ha e sta b le c id o el P rem io N a c io n a l d e la C a lid a d , q u e se o to rg a rá a
em p resa* d e s ta c a d a s en ese á m b ito , en el m es d e o c tu b re , in s titu id o co m o
el M es d e la C a lid a d .
En u n p la n o sec to ria l, la s d ific u lta d e s e n fre n ta d a s p o r la fru ta c h ile n a
p a ra in g re sa r al m e rc a d o d e la t El-, d u ra n te 1095 e stim u la ro n u n a c tiv o y m u y
p ro lo n g a d o d e b a to n a cio n a l so b re el co n tro l d e c a lid a d d e la fru ta d e e x p o r

tació n . Hilo llevó a u n p la n d e o rd e n a m ie n to tru líc o la , su rg id o d e la A so cia
ción d e E x p o rta d o re s, la F e d e ra c ió n d e P ro d u c to re s d e F ru ta y la S o cied ad
N acional d e A g ric u ltu ra . D ich o p la n c o n sid e ra el esta b le c im ie n to d e u n sis
te m a d e c e rtific a c ió n d e c a lid a d o b lig a to r io a p a r tir d e d e te r m in a d o s
e stá n d a re s; la verificació n e n el p u n to d e d e s tin o d e las co n d ic io n e s d e lle
g a d a d e la fru ta , a sí c o m o u n siste m a d e p ro g ra m a c ió n d e e m b a rq u e s q u e
e \ ite so b re o fe rla s y o rd e n e te m p o ra lm e n te el in g reso d e la fru ta a los p rin c i
p a le s m e rc a d o s d e d e stin o .
fI []■.■ P rogi.iriM J e t ‘h m í a \ T crtm ltig íj J o l M in is te rio J o 1 c o n o m ia . F o m e n to \ K c c o n a tr u u ió n
y, a d ic io n a lm e n te , p r o m o v e r la a b s o r c ió n d e m a n o d e o b r a y la in te r n a -
li z a c ió n d e l p r o g r e s o té c n ic o . U n a n á lis is d e e s e in s tr u m e n t o d e p o lític a
d e b e r ía c u a n tific a r lo s in c e n t iv o s c o n c e d id o s a e s a s u n id a d e s e n c o m p a
r a c ió n c o n lo s b e n e f i c io s q u e s e o t o r g a n a lo s d e m á s p r o d u c t o r e s /
e x p o r ta d o r e s , lo q u e tr a s c ie n d e lo s p r o p ó s it o s d e e s t e c a p ít u lo . L o q u e se
b u s c a e s tr a n s m itir a lg u n a s e v id e n c ia s r e s p e c t o d e la im p o r ta n c ia q u e la s
a c t iv id a d e s d e m a q u ila h a n a d q u ir id o e n la r e g ió n , a s í c o m o c ie r ta s
c o n c lu s io n e s b a s a d a s e n e x p e r ie n c ia s e s p e c íf ic a s d e a lg u n o s p a ís e s .
a) Las zo n a s d e p ro cesa m ien to de exportacion es (z p e s )
L as z o n a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s ( z p e s ) s o n e n c la v e s f ís ic o s
y e c o n ó m ic o s q u e p e r m it e n la a p lic a c ió n d e p o lít ic a s d e lib r e c o m e r c io
y d e p r o m o c ió n d e e x p o r ta c io n e s , s in a lter a r e l r é g im e n c o m e r c ia l n i
la e str u c tu r a d e p r o te c c ió n e n e l r e s to d e l te r r ito r io d e u n p a ís .53 E sta s
z o n a s s o n á r e a s lim ita d a s q u e q u e d a n a l m a r g e n d e la ju r is d ic c ió n d e la
d ir e c c ió n d e a d u a n a s d e l p a ís . A u n q u e la m a y o r ía d e la s e m p r e s a s q u e
o p e r a n e n e s a s z o n a s t ie n d e n a s e r s u b s id ia r ia s d e tr a n s n a c io n a le s , ta m
b ié n e x is t e n p r o p o r c io n e s im p o r ta n te s d e e m p r e s a s m ix ta s o d e fir m a s
n a c io n a le s s u b c o n tr a ta d a s p o r e m p r e s a s q u e o p e r a n e n p a ís e s im p o r
ta d o r e s . G e n e r a lm e n t e la s z p e s p r o d u c e n b ie n e s q u e s u p o n e n u n u s o
53 La definición d e ZPEs com o enclaves físicos n o siem pre es precisa. En v a rio s p aíses existen
p la n ta s con tra ta m ie n to fiscal y cam biario d iferenciado, q u e p ro c e sa n p ro d u c to s exportables y e stá n
localizadas en d iv ersas p a rte s d el territo rio nacional.
in t e n s iv o d e m a n o d e o b ra y q u e tie n e n c o s t o s r e d u c id o s d e tr a n s p o r te ,
c o m o m a n u fa c tu r a s liv ia n a s (p r e n d a s d e v e stir , p r o d u c t o s e le c tr ó n ic o s ,
a lim e n to s p r o c e s a d o s , y o tr o s).
E x is t e n m á s d e 2 0 0 z p e s e n la s e c o n o m ía s e n d e s a r r o llo , la s p r im e r a s
d e la s c u a le s s u r g ie r o n e n e l s u r y e l e s t e d e A s ia . S u c r e a c ió n n o d e p e n d e
d e l ta m a ñ o d e l m e r c a d o in te r n o , s in o q u e e s tá v in c u la d a a la o fe r ta d e
m a n o d e o b ra c o n s a la r io s r e la t iv o s m e n o r e s , a la d is p o n ib ilid a d d e
s e r v ic io s e in fr a e str u c tu r a y a la a u s e n c ia d e o b s t á c u lo s c o m e r c ia le s ,
c a m b ia r lo s o a d m in is t r a tiv o s . P o r e je m p lo , e n A m é r ic a L a tin a y e l C a r ib e
s e e n c u e n tr a n z p e s e n C o sta R ica , C o lo m b ia , E l S a lv a d o r , G u a te m a la ,
G r a n a d a , H a ití, H o n d u r a s , J a m a ica , M é x ic o , R e p ú b lic a D o m in ic a n a y
S a n ta L u c ía , e n tr e o tr o s p a ís e s . E l c u a d r o V .6 m u e s tr a la im p o r ta n c ia
r e la tiv a d e la s z p e s p a r a la s e x p o r ta c io n e s d e a lg u n o s p a ís e s d e la r e g ió n .
(V é a s e W illm o r e , 1 9 9 5 .)
E l in c e n t iv o m á s c o m ú n d e e s a s z o n a s e s la e x e n c ió n d e l im p u e s t o
s o b r e la im p o r ta c ió n d e m e r c a d e r ía s e x tra n jer a s, ta n to d e s t in a d a s al c o n
s u m o c o m o a u n a a c tiv id a d in d u s tr ia l q u e s e r e a lic e e n e l área. C a si
t o d a s la s z p e s o fr e c e n , a d e m á s , e x e n c ió n d e lo s im p u e s t o s in d ir e c to s
s o b r e e s a s o p e r a c io n e s y d e l im p u e s t o s o b r e la r e n ta , y a lg u n a s p e r m ite n
v e n d e r e n e l m e r c a d o n a c io n a l u n p o r c e n ta je lim it a d o d e la p r o d u c c ió n ,
c o n c o b r o d e lo s r e s p e c t iv o s im p u e s t o s d e im p o r ta c ió n . L a s z p e s s e d is
t in g u e n , a s im is m o , p o r o fr e c e r lib e r ta d ca m b ia r ia , e n e l s e n t id o d e lib re
d is p o n ib ilid a d d e la s d iv is a s o b te n id a s p o r c o n c e p to d e e x p o r ta c io n e s .
E n g e n e r a l, s e g a r a n tiz a la c o n c e s ió n d e d ic h o s in c e n t iv o s p o r u n p e r ío d o
p r o lo n g a d o , p o r lo c o m ú n d e a lr e d e d o r d e 2 0 a ñ o s.
L a s z p e s m á s e x it o s a s s o n la s q u e s e c a r a c te r iz a n p o r u n a a lta e fic ie n
c ia o p e r a c io n a l. E n ta l s e n t id o , a d e m á s d e la c a lid a d d e la in fr a e str u c tu r a
y d e la s c o m u n ic a c io n e s , la s p r in c ip a le s p o lític a s d e p r o m o c ió n d e p e n
d e n m e n o s d e g e n e r o s o s in c e n t iv o s tr ib u ta r io s y fin a n c ie r o s q u e d e la
s im p lific a c ió n y r e d u c c ió n d e lo s tr á m ite s e x ig id o s , e n tr e o tr o s lo s p o r
tu a r io s y a d u a n e r o s .
U n a s p e c t o im p o r t a n t e d e l a tr a c t iv o d e la s z p e s e s q u e p e r m it e n
c o n s o lid a r la s g e s t io n e s c o m e r c ia le s y a d m in is t r a t iv a s e n u n s o l o s e r
v ic i o (u n a s o la " v e n ta n illa " ), q u e p u e d e c e n tr a liz a r t o d o s lo s tr á m ite s ,
in t e r c e d e r a n te o tr a s r e p a r tic io n e s g u b e r n a m e n t a le s , to m a r d e c is io n e s
y r e s o lv e r p r o b le m a s a d m in is t r a t iv o s . E sta s im p lif ic a c ió n d e t r á m ite s y
d e in s t a n c ia s p e r m it e a l in v e r s io n is t a r e d u c ir s u s c o s t o s a d m in is t r a t i
v o s y m e jo r a r e l e n to r n o c o m p e t it iv o .
C u ad ro V.6. Importancia de las maquiladoras/zonas procesadoras de exportaciones

en el comercio de algunos países, 1980-95
1980 1985 1990 1992 1995
M exico3
A. E xportaciones to talesb 15.5 26.8 40.7 46.2 79.5
B. Exportaciones m a q u ila d o ra s/Z P E s 2.5 5.1 14.1 18.9 31.1
C. E xportaciones d e m a n u fa c tu ra s0 3.0 5.0 13.9 16.7 35.5
B /A (%) 16.1 19.0 34.6 40.9 39.1
B /(B +C )d (%) 45.5 50.5 50.4 53.1 46.7
Jam aica'
A. E xportaciones totalesb 963.0 610.0 1 323 1 275 -
B. Exportaciones m a q u ila d o ra s/Z P E s - 70.0 289.0 384.0 -
B /A (%) - 11.5 21.8 30.1 -
R epública D o m in ican a'

A. Exportaciones totalesb 1 079 954.0 1 574 1 753 2 638
B. E xportaciones m a q u ila d o ra s/Z P E s 117.0 215.0 839.0 1 191 1 871
B /A (%) 10.8 22.5 53.3 67.3 70.9
S anta L ucía'
A. E xportaciones totalesb 46.0 83.0« 127.0 - -
B. Exportaciones m aq u il a d o ra s/Z P E s - 7.5' 19.1 - -
B /A (%) - 9.0' 15.0 - -
C osta Rica'
A. E xportaciones totalesb 1 003 1 090 1 668 2 171 3 083
B. E xportaciones m a q u ila d o ra s 4.0 149.0 307.0 453.0 603.0
B /A (%) 0.4 13.7 18.4 20.9 20.0
F u en te: B anco d e M éxico, México: Indicadores económicos, M éxico, D.F., v arios n ú m e ro s y The Mexican
Economy-1993, M éxico, D.F.; L arry W illm ore, "E xport pro cessin g in th e C aribbean: lessons from fo u r case
stu d ie s", Documento de trabajo, Ñ° 42, S antiago d e Chile, c e p a l , sep tiem bre 1996; C om isión Económ ica
p a ra A m érica L atina y el C arib e /B a n c o d e D ato s d el C om ercio E xterior d e A m érica L atina y el C aribe
( c e p a l / b a d e c e l ); F o n d o M o n etario In tern acio n al ( f m i ), Estadísticas financieras internacionales, v arios n ú m e
ros; B anco C entral d e C osta Rica, Memoria anual 1995, San José, m a rz o 1996; B anco C entral d e la R epúbli
ca D om inicana, Boletín trimestral, Santo D om ingo, en ero -m arzo 1996.
a M iles d e m illones d e dólares. b Total incluye v alo r b ru to e x p o rta d o p o r m aquiladoras. c Excluye
m a n u fa c tu ra s p ro d u c id a s en p la n ta s m aq u ilad o ras. d P articipación d e las m a q u ila d o ra s en las e x p o rta
ciones to tales d e m an u factu ras. e M illones d e dólares. £ 1986.
L a s z p e s , p o r c ie r to , p u e d e n im p lic a r ta n to b e n e f ic io s c o m o c o s to s .
C u a n d o lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo h a n e s t im u la d o la c r e a c ió n d e z p e s lo
h a n h e c h o c o n e l o b je to d e fa v o r e c e r e l in g r e s o n e to d e d iv is a s , e l e m p le o
p r o d u c tiv o y la a tr a c c ió n d e in v e r s io n e s e x tr a n je r a s d ir e c ta s y d e t e c n o
lo g ía ; d e crear p o s ib ilid a d e s d e p e r fe c c io n a m ie n to d e la m a n o d e o b r a y
d e la g e s t ió n e m p r e s a r ia l, y d e p r o m o v e r e l e s t a b le c im ie n t o d e v ín c u lo s
LA POLÍTICA COM ERCIA L EN A Ñ O S RECIENTES 181
en tr e la s e m p r e s a s in s ta la d a s e n la s z p e s — m á s c e r c a n a s a la c o m p e t e n c ia
in te r n a c io n a l y m á s s e n s ib le s a la s in n o v a c io n e s te c n o ló g ic a s — , y la s d e l
m e r c a d o in te r n o .
L o s b e n e f ic io s d e la s z p e s d e b e n ser e v a lu a d o s t o m a n d o e n c u e n ta s u
c a rá cter p o t e n c ia lm e n t e c a m b ia n te . E n e fe c t o , u n a tr a y e c to r ia p o s ib le e s
q u e la s z p e s g e n e r e n n iv e le s c r e c ie n te s d e v a lo r a g r e g a d o y d e d iv is a s ,
c o n r e q u e r im ie n t o s c a d a v e z m a y o r e s d e m a n o d e o b ra c a lific a d a , y c o n
m é t o d o s d e g e s t ió n c o n tin u a m e n te r e n o v a d o s d e a c u e r d o c o n la s m e
jo r e s p r á c tic a s in te r n a c io n a le s . A lte r n a t iv a m e n t e , p u e d e n e s ta n c a r s e o re
d u c ir s e e n im p o r ta n c ia e n la m e d id a e n q u e s e v u e lv a n r e la t iv a m e n te
m e n o s a tr a c tiv a s q u e la s d e o tr o s p a ís e s , c o m o c o n s e c u e n c ia d e m a n o d e
o b ra n o c o m p e t it iv a , in s u f ic ie n c ia s e n in fr a e s tr u c tu r a o in e s t a b ilid a d
p o lític a . C o n v ie n e p r e c is a r c u á le s c ir c u n s ta n c ia s a lie n ta n u n a e v o lu c ió n
fa v o r a b le d e la s z p e s , in c lu y e n d o u n a tr a n s ic ió n h a c ia la c o n fo r m a c ió n d e
u n " p a ís p r o c e s a d o r d e e x p o r ta c io n e s " , c o m o h a o c u r r id o e n S in g a p u r
y H o n g K ong.
H a y v a r io s a s p e c t o s q u e e s p r e c is o c o n sid e r a r . L a s e x p o r ta c io n e s n e ta s
d e la s z p e s s o n b a s t a n te m e n o r e s q u e la s e x p o r ta c io n e s b r u ta s , d e b id o a
la g r a n p r o p o r c ió n d e c o n t e n id o im p o r ta d o . L a in fr a e str u c tu r a q u e e x i
g e n la in s ta la c ió n y e l fu n c io n a m ie n t o d e la s z p e s t ie n e u n c o s t o d ir e c to
q u e p u e d e e le v a r s u s ta n c ia lm e n te e l c o s t o d e l e m p le o g e n e r a d o . P o r o tra
p a r te , h a y s u b s id io s im p líc it o s e n e l v a lo r d e la s tie r r a s, lo s te r r e n o s
in d u s tr ia le s , lo s s e r v ic io s p ú b lic o s y o tr o s s e r v ic io s q u e s e o fr e c e n a la s
e m p r e s a s .54 F in a lm e n te , e n a lg u n o s c a s o s , la s c o n c e s io n e s e in c e n t iv o s
c o n c e d id o s a la s e m p r e s a s r a d ic a d a s e n la s z p e s h a n c o n d u c id o a l d e s
p la z a m ie n t o d e p r o d u c to r e s lo c a le s , o r ig in a lm e n te in s t a la d o s fu e r a d e la
z o n a e s p e c ia l.
L a c r e a c ió n d e z p e s p u e d e se r u n a e ta p a in ic ia l d e l p r o c e s o d e in d u s
tr ia liz a c ió n o r ie n t a d o a la e x p o r ta c ió n e n p a ís e s e n d e s a r r o llo o e n d e
te r m in a d a s r e g io n e s d e d ic h o s p a ís e s . D e h e c h o , e s fr e c u e n te e n c o n tr a r
z o n a s e s p e c ia le s e n á re a s r e m o ta s y c o n p o c a s p o s ib ilid a d e s a lte r n a tiv a s
d e a b s o r c ió n d e m a n o d e o b r a .55
E x is t e la p o s i b il id a d d e q u e e n la s z p e s e l d e s a r r o llo p r o d u c t iv o
q u e d e c ir c u n s c r ito a o p e r a c io n e s d e e n s a m b la je . E llo p u e d e te n e r d o s
54 H a y q u e re g istra r la existencia d e Z PEs p riv a d a s, p o r ejem plo e n C osta Rica y en la R epública

D om inicana, q u e no reciben su b sid io s d e este tipo.
55 A u n q u e las deficiencias en m ateria d e in frastru c tu ra p u e d e n im p e d ir su desarrollo; es m ás con
ven ien te lim itar el n ú m e ro d e objetivos d e las z p e s p a ra a u m e n ta r la p ro b a b ilid a d d e alcanzarlos.
c o n s e c u e n c ia s . P r im e r o , la a u s e n c ia d e e s la b o n a m ie n t o s lim ita e l im p a c to
d e la s e x p o r ta c io n e s so b r e e l in g r e s o y la p r o d u c t iv id a d d e l r e sto d e la
e c o n o m ía . S e g u n d o , la a u s e n c ia d e c o m p e t it iv id a d s is tè m ic a — p a r tic u
la r m e n te la d e p e n d e n c ia d e s a la r io s b a jo s y d e u n a c c e s o p r e fe r e n c ia l a
m e r c a d o s e x te r n o s — in t r o d u c e la p o s ib ilid a d d e d e s in v e r s io n e s o d e la
in te r r u p c ió n r e p e n tin a d e n u e v a s in v e r s io n e s e n e s a s z o n a s .56
C o n v ie n e te n e r p r e s e n t e q u e s i s e d e s e a fo m e n ta r e l e s t a b le c im ie n t o
d e v ín c u lo s e n tr e la s e m p r e s a s in s ta la d a s e n la s z p e y la s e m p r e s a s d e l
m e r c a d o n a c io n a l, la e c o n o m ía d e b e c o n ta r c o n m e c a n is m o s e fic a c e s d e
f in a n c ia m ie n to , a p o y o t e c n o ló g ic o y fo r m a c ió n d e r e c u r s o s h u m a n o s , d e
ta l m a n e r a q u e p u e d a a p r o v e c h a r lo s e s t ím u lo s p r o v e n ie n t e s d e la s a c
t iv id a d e s q u e s e r e a lic e n e n e s a s z o n a s .
b) El pro cesa m ien to de exp o rta cio n es en el C aribe
i) Los efectos en el em pleo y los m ercados de trabajo. J u n to c o n la in d u s tr ia

tu r ístic a , la s p la n t a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s h a n s id o la s m á s
im p o r ta n te s f u e n t e s d e c r e a c ió n d e e m p le o e n v a r io s p a ís e s d e l C a r ib e .
(V é a s e W illm o r e , 1 9 9 6 .) E l e m p le o e n la s p la n t a s d e p r o c e s a m ie n to d e
e x p o r ta c io n e s d e la s z o n a s fr a n c a s d e la R e p ú b lic a D o m in ic a n a a u m e n t ó
d e 21 0 0 0 tr a b a ja d o r e s e n 1 9 8 1 (o s e a , 23% d e l e m p l e o e n e l se c to r
m a n u fa c tu r e r o ) a 141 0 0 0 e n 1 9 9 2 (63% d e l e m p le o e n e l s e c to r m a n u f a c
tu rero ) y 176 0 0 0 e n 1994. L as z o n a s fr a n c a s r e p r e s e n ta r o n 1.3% d e l to ta l
d e p u e s t o s e n 1 9 8 0 y 6.6% e n 1992. E n S a n ta L u c ía , e l m a y o r d e lo s s ie te
m ie m b r o s d e la O r g a n iz a c ió n d e E s ta d o s d e l C a r ib e O r ie n ta l ( o e c o ) , se
e s t im a q u e la s e m p r e s a s d e p r o c e s a m ie n t o d e e x p o r ta c io n e s e m p le a n a
m á s d e 2 800 p e r s o n a s e n 1 7 p la n t a s , lo q u e e q u iv a le a la m ita d d e lo s
p u e s t o s e n e l s e c to r m a n u fa c tu r e r o y a l 6% d e l to ta l d e e m p le o s d e la
e c o n o m ía . P o r ú lt im o , la e c o n o m ía d e J a m a ica e m p le a a m á s d e 9 0 0 0 0 0
p e r s o n a s , d e la s c u a le s 31 0 0 0 (e n s u m a y o r ía m u je r e s jó v e n e s ) tra b a ja b a n
e n p la n t a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s . E sta a c tiv id a d r e p r e s e n tó
3% d e l to ta l d e p u e s t o s d e la e c o n o m ía y 30% d e l e m p l e o e n e l se c to r
m a n u fa c tu r e r o e n 1992.
56 Este es u n p elig ro señ alad o re p e tid a m en te en el C aribe y C entroam érica, que surg ió com o con
secuencia d e la suscrip ció n d el T ratado d e Libre C om ercio d e A m érica d el N o rte y el fu tu ro térm ino
d e la vigencia d el A cu erd o M u ltifib ras s eg ú n las negociaciones com erciales internacionales d e b id o a que
im plicaría u n a erosión d el acceso p referencial d e los beneficiarios d e la Iniciativa p a ra la C uenca del
C aribe al m ercad o d e los E stad o s U nidos.
L o s sa la r io s, b e n e f ic io s y c o n d ic io n e s d e tra b a jo s u e l e n se r m e jo r e s e n
la s z o n a s fr a n c a s q u e e n e l r e sto d e l p a ís . L o s e m p le a d o r e s d e la s z o n a s
fr a n c a s e s t á n s u je to s a la s m is m a s le y e s la b o r a le s q u e lo s d e o tr o s s itio s .
S in e m b a r g o , a u n q u e p o r le y lo s s in d ic a t o s d e lo s p a ís e s d e l C a rib e
p u e d e n fu n c io n a r lib r e m e n te , e n n in g u n a d e la s z o n a s fr a n c a s h a y m u c h a
a c tiv id a d s in d ic a l. E n la R e p ú b lic a D o m in ic a n a la le y e x ig e u n m ín im o
d e p r e s t a c io n e s su p le m e n ta r ia s : b á s ic a m e n te , s e g u r id a d s o c ia l, lic e n c ia
c o n g o c e d e s u e ld o y d ía s lib r e s, a s í c o m o u n a b o n if ic a c ió n d e N a v id a d
e q u iv a le n t e a u n m e s d e s u e ld o . L a m a y o r ía d e la s e m p r e s a s d e la s z o n a s
fr a n c a s d e l C a rib e o to r g a n b e n e f ic io s s u p e r io r e s a l m ín im o y n u m e r o s a s
g r a tific a c io n e s p o r p u n t u a lid a d y p r o d u c t iv id a d . E n S a n ta L u c ía , e n a l
g u n o s c a s o s e l p a g o d e in c e n t iv o s e s m a y o r q u e lo s s u e l d o s o r d in a r io s.
E n J a m a ica la s p r e s t a c io n e s s u p le m e n ta r ia s s o n a ú n m a y o r e s : e n c o n s e
c u e n c ia , a p r o x im a d a m e n te la m ita d d e lo s g a s t o s lo c a le s c o r r e s p o n d e a
r e m u n e r a c ió n to t a l d e l tra b a jo y e l r e sto s e d e s t in a a g a s t o s d e a g u a ,
e le c tr ic id a d , tr a n s p o r te lo c a l, a lq u ile r , im p o r ta c io n e s d e s d e e l ter r ito r io
b a jo la ju r is d ic c ió n d e la a d u a n a d e J a m a ica , y o tr o s.
ii)CHos eslabonam ientos y la tra n s fe re n c ia de te c n o lo g ía .U E l e n s a m b la je e n e l

ex tra n jero se a p r e c ia u n iv e r s a lm e n t e c o m o u n m e d i o d e e m p le a r a g r a n
d e s c a n tid a d e s d e tr a b a ja d o r e s r e la t iv a m e n te n o c a lific a d o s , p e r o c o n
fr e c u e n c ia n o s e a d v ie r te s u v a lo r c o m o v e h íc u lo p a r a la tr a n s fe r e n c ia d e
t e c n o lo g ía . S in e m b a r g o , n o d e b e s u b e s tim a r s e lo q u e s ig n ific a p a r a u n a
e c o n o m ía e x p o n e r a lo s tr a b a ja d o r e s a lo s r ig o r e s d e u n e n to r n o in d u s
tr ia l y a lo s c o n c e p t o s d e p u n t u a lid a d , c o n tr o l d e c a lid a d y p la z o s . A d e
m á s , la s d if e r e n te s p o lític a s p u e d e n r e p r e se n ta r in c e n t iv o s u o b s t á c u lo s
p a r a la tr a n s fe r e n c ia d e te c n o lo g ía , c o m o q u e d a d e m o s tr a d o p o r la e x
p e r ie n c ia d e la R e p ú b lic a D o m in ic a n a y J a m a ica , e n c o m p a r a c ió n c o n la
d e S a n ta L u cía .
E l p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s y e l t u r is m o fu e r o n lo s se c to r e s
d in á m ic o s d e la e c o n o m ía d e la R e p ú b lic a D o m in ic a n a d e s d e m e d ia d o s
d e l d e c e n io p a s a d o . E n e l p e r ío d o 1 9 8 5 -9 5 , la s e x p o r ta c io n e s d e b ie n e s
d e l te r r ito r io b a jo ju r is d ic c ió n a d u a n e r a s e e s t a g n a r o n ta n to e n v o lu m e n
c o m o e n v alor.
E n c a m b io , lo s in g r e s o s p o r tu r is m o y e x p o r ta c io n e s d e la s z o n a s
fr a n c a s c r e c ie r o n v ig o r o s a m e n t e d e s d e m e d ia d o s d e lo s a ñ o s o c h e n ta . E n
lo s a ñ o s m á s r e c ie n te s , e l d in a m is m o d e l t u r is m o y d e la s z o n a s fr a n c a s
s e m a n t u v o ; e n 1 9 9 5 la s e x p o r ta c io n e s d e s e r v ic io s d e t u r is m o lle g a r o n
a 1.5 b illo n e s d e d ó la r e s , cifra s im ila r a la d e la s z p e s . L a s e x p o r ta c io n e s

d e la s z o n a s fr a n c a s lo g r a r o n u n c r e c im ie n to d e 24% a n u a l e n v a lo r e s
c o r r ie n te s, e n tr e 19 8 5 y 1995; lo s in g r e s o s n e t o s g e n e r a d o s p o r la s z p e s
s e e le v a r o n a 4 0 0 m illo n e s d e d ó la r e s (a b a r c a n d o a lg o m á s d e u n q u in t o
d e l v a lo r b r u to d e s u s e x p o r ta c io n e s ).
L a g a m a d e a r tíc u lo s p r o d u c id o s e n la s z o n a s fr a n c a s d e la R e p ú b lic a
D o m in ic a n a s e h a a m p lia d o n o ta b le m e n te c o n e l co rrer d e lo s arios, a u n
q u e d e h e c h o la p r o d u c c ió n s e c o n c e n tr ó a lg o m á s e n la in d u s tr ia te x til.
L a m a n u fa c tu r a d e p r o d u c to s te x t ile s y v e s t u a r io o c u p a e l 90% d e lo s
q u e trab ajan e n la s z o n a s fr a n c a s . U n n u e v o ru b ro d e e x p o r ta c ió n e s e l
p r o c e s a m ie n to d e d a to s , q u e c o n s t it u y e u n s e r v ic io d e e x p o r ta c ió n e n
c a m p o s c o m o la s r e s e r v a s p a r a lín e a s a é r e a s y la c o m p ila c ió n d e s o lic i
t u d e s d e r e e m b o ls o d e g a s t o s m é d ic o s d e c lie n te s e x tr a n je ro s. (V é a s e e l
r e c u a d r o V .4.)
L o s E s ta d o s U n id o s s o n la p r in c ip a l f u e n t e d e in v e r s ió n y e l m e r c a d o
m á s im p o r ta n te p a r a la s e m p r e s a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s
u b ic a d a s e n la s z o n a s fr a n c a s d e e s t o s p a ís e s d e l C a rib e.
H a y e m p r e s a s d e p r o p ie d a d lo c a l q u e e n s u g r a n m a y o r ía p e r te n e c e n
a la in d u s tr ia d e l v e s t id o y lo s te x tile s . E n e l c a s o d e la s p r e n d a s d e v e s tir
y e l c a lz a d o , la s e m p r e s a s lo c a le s s o n s u b c o n tr a tis ta s d e c o m p a ñ ía s e x
tra n jera s q u e s e o c u p a n d e l e n s a m b la je d e lo s p r o d u c to s .
L a s e m p r e s a s d e la z o n a fr a n c a d o m in ic a n a tie n e n u n a a d m in is t r a
c ió n c o m p e t e n te , u s a n la s m e jo r e s p r á c tic a s c o n v e n c io n a le s d e p r o d u c
c ió n y p u e d e n s a tis fa c e r e x ig e n t e s r e q u is ito s d e c a lid a d y p la z o s d e
e n tr e g a . E l n iv e l d e c a lid a d y c a lific a c ió n d e lo s r e c u r s o s h u m a n o s e s
a lto . P o r e l c o n tr a r io , lo s p r o d u c to r e s té c n ic a m e n te r e z a g a d o s d e l m e r
c a d o in te r n o n o s e h a n b e n e f ic ia d o d e la p r e s e n c ia d e e x p o r ta d o r e s e n
la s z o n a s fr a n c a s, d a d o s lo s d é b ile s e s la b o n a m ie n t o s e x is t e n t e s e n tr e
a m b o s t ip o s d e p r o d u c to r e s . L a s fir m a s q u e p r o d u c e n p a r a e l m e r c a d o
in t e r n o o p e r a n c o n b a jo s n iv e l e s d e e fic ie n c ia y u t iliz a n s is te m a s a n tic u a
d o s d e c o n tr o l d e c a lid a d .
C a s i n o e x is t e n e s la b o n a m ie n t o s h a c ia a tr á s e n tr e la s z o n a s fr a n c a s y
e l te r r ito r io b a jo la ju r is d ic c ió n d e la a d u a n a d e la R e p ú b lic a D o m in ic a
n a . L o s r e q u is ito s b u r o c r á tic o s, c o m o la s lic e n c ia s d e e x p o r ta c ió n , d if ic u l
ta n la s v e n ta s d e s d e e l te r r ito r io b a jo ju r is d ic c ió n a d u a n e r a h a c ia la s
e m p r e s a s d e la s z o n a s fr a n c a s. A u n q u e h a y le g is la c ió n q u e d a ta d e 1 9 7 9
e n q u e s e d is p o n e la im p o r ta c ió n te m p o r a l d e b ie n e s in c o r p o r a d o s a la s
e x p o r ta c io n e s (L e y N ° 6 9 s o b r e I n c e n t iv o s a la s E x p o r ta c io n e s ), e n la
I ’ r c k l -s a m i i -n i o ni ija io n U \ I I I ’O di m a q u il a
EN ALC.l N O S PAÍSES T31T C A R M E
I 'i I11''1' lii i -la ili’ l ii.iri.iil.i a tr a jo .1 una em pie»a ilc p iop icd .id i-'t.idiii.m iicu-
-i- i|u>' em plea .1 l ” i' u p ciod o te- encaigadn» ili-l ingreso d e dato» ■. i-il.i
capacitando a otras 30 personas. U na explicación de este éxito es que los
M’ >ei- mnist is i:.'talaro n un.i .intena parah ólua n i l .ranada. i]iie le.' perm itió
ei” i.ir \ re. ihir im agen.-' de docum entos en »11» propio» equipos en lúe,.!' de
■ r o e r i|iu- .Ic 'p ,» liarlo- o p agar alta» sim ias a le lO iiipania d e teléfonos lo ia 1.
I i ano p .i'iul') la enm iesa m alri/ eoiu pio nn.i m io p an ia. que a/ifciiotuii rte
• ■r.i de propiedad di la loiiip ani.i teletoiiiia toi.ii. i-n D om m ua I I em pleo
aum i'nló d e 85 a 115 p u eslos y se instaló una antena parabólica. Las com u
nicaciones deficientes restringen a Santa Lucía al procesam iento de artículos
p.11.1 ui-rioihi o» medico» o |undin>» v alin i» . que no requioieii i.n.i em n ¿a
inm ediata, en tanto las em presas d e G ran ad a y Dominica están en condicio
n a . i'e p ii't .u - i *i \n 10 ' a clieuie» .n u lo le d ir .il Ix p it» » , Harik ol Am en, i
\er.i». i Mine t r . i " de (. alhorm a
1 lace diez años sólo existían cinco em presas d e procesam iento de datos
en l.eiiaii.i \ en »11 n i.iin r j\irte se dedicaban al m eriad o interno I »la ai
fundad i lis i.) 1.1 pillam ente i n.indo el i .nhienm o lu s io m . cutir, o» a em pre»,i'
qiii .-'tu l ¡.-ran iii»pne»tns a espis iali/ar»e en mer. .idos d e exportación -m
atender a lii'Tili-. i.aliónale» 1 u l'is 'i o| l,.iliie n iu i.m m io e-ila p o llin a r
lie. lillo que en el i a » o de lo s si'IMCÍo- d e lugre».' lie datos. .1 ililei.-rh i.l lil
las m anufacturas, las exenciones tributarias y el p rivileg io de im portar sin
p agar derechos quedarían restringidos a las em presas ubicadas en las zonas
trancas, listos exportadores de servicios em pleaban a m ás d e 2 501) trabaja-
I i •». i»i / Ue m ano de ohia calm eada en lam au a afecta a la n u fii'lr i.i
■til -a-oi.- lím enlo de dato» en qin- »e pretiere m litratnr a egiesado» de
ensenan/a secundaria cjue sepan m ecanografía. Los propietarios y gerentes
I.- . i- > -p; >i-'0» di-i » e i'o i ».- quejan d e d ilii libado» p.n.i niiitr.itar op« i.uío-
rc-s para el ingreso d e d alos y de c]ue los que contratan tienen conocim ientos
generales tan endebles que necesitan u n m ínim o de tres a cuatro m eses de
i.ip.ii il ii ion. Durante o»i periodo, aiiiiqu« »u p io d u c tn id a d es • »i nula,
deben recibir el su eld o m ínim o legal. Una vez capacitado, a m enudo el
■-peí moi i.im h ia d<-em pleadoi. da<ia iu .keritii.iiia m nipeterii i.) p.n .-I 'im i
t.iilo grupo d.- operadores adiestrados, y porque en el m ercado laboral de las
im p ie» a s de pri>ic»aiiiicm o d.- ilatos rm existe una política d e cooperación,
i .111111 en el u s o de lo» m I.ruante» d e prendas d e xestir. Se trata de un caso
típico de exlern alidades: la com pañía que incurre en el gasto de capacitar a
Rw u a d m V.4 (to n l.)

u n tra b a ja d o r n o p u e d e re c u p e ra r su in v e rsió n , p o r lo ta n to to d a 1- las e m p re
sa» in v ierten rniiv p o co en c a p a c ita r <1 n u e v o s trab a ja d o res. I.a eap aeitac ió n
básica se p o d ría im p a rtir m ejo r fu e ra d e la e m p re sa , d e m a n e ra q u e to d a s
las firm a» del se eto r c o m p a rtie ra n los g a sto s. A d e m á s, el a s p ira n te su fra g a ría
la m a y o r p a rte d e eso s co sto s, ya q u e n o re cib iría su s u e ld o m ín im o d u ra n te
la cap ai ilación. I )e hech o , las e m p re sa s d e p ro c e sa m ie n to d e d a to s d e la z o n a
d e K ingston h an in ic ia d o u n p ro g ra m a d e e ste tip o p a ra lo» e g re s a d o s d e
esi líelas s e c u n d a ria s, en c o o p e ra ció n con un p ro g ra m a d el g o b ie rn o d e ca
p acitació n en recu rso s h u m a n o s y em p leo .
I.a in d u s tria del p ro c e sa m ie n to d e d a to s d e Jam aica o frece in te re sa n te s
p e rs p e c tiv a s d e c rec im ien to p o rq u e está lim ita d a p o r la o ferta m ás q u e p o r
la d e m a n d a , l.o s g e re n te s d e las e m p re sa s so stien e n q u e p o d ría n e m p le a r a
m u c h o s m á s o p e ra d o re s si h u b ie ra d is p o n ib ilid a d , l.os re q u isito s q u e exig en
son q u e los c a n d id a to » s e p a n leer, e sc rib ir y m e c a n o g ra fia r; los a s p ira n te s
q u e e m p ie z a n con u n a e d u c a iio n co m ercial básica fácilm en te p u e d e n a p r e n
d e r a m a n ip u la r lo» p ro g ra m a s d e in g reso d e d a to s y p ro c e sa m ie n to d e
textos. N o o b sta n te , se tra ta d e u n a in d u s tria a lta m e n te c o m p e tid la , en q u e
los jam aiq u in o » d e b e n c o m p e tir con e m p re sa s d e to d o el m u n d o , d e m o d o
q u e los »neldo» so n bajo s a p e s a r d i’ la g r a i e escasez d e p e r-o n a l.
I’a ra m an ten erse1 co m p e titiv a » , las e m p re sa s d e p ro c e sa m ie n to d e dale)»
d e b e n e s ta r al ta n to d e lo.» av an ce» tecnológico» en m a te ria d e p ro g ra m a s y
e q u ip o s d e c o m p u ta c ió n . Hn lam aica p a recen e sta rlo h a c ie n d o con e.xilo.
V inchas d e las e m p re sa s e stá n in c o rp o ra n d o a p a ra to s d e e x p lo ra c ió n d e
im á g e n e s (scan n ers) e n su s o p e ra c io n e s, va q u e a u m e n ta n c o n sid e ra b le m e n
te la p ro d u c tiv id a d p a ra el in g re so d e cierto tip o d e d ato s.
I : }\ li 1 «irry V\i,lnuMi,/ *NLujiuI.i imi d (\irih e . ki i’u v rii'ru 1.1 ilc* l.in .iic d ', -Ir ,'■/ • ¡l-M.
N° 52, S antiago d e C hile, abril, 1994; y "E x p o rt pro cessln g in th e C aribbean: lessons from fo u r case
studi.es". D ocum ento d e trab ajo , N° 42, S antiago d e C hile, C o m isión E conóm ica p a ra América
Latina y el C aribe (CHVU.), sep tiem b re 1996,
p r á c tic a n u n c a h a f u n c io n a d o c o m o s e p r e v io . T a m p o c o e x is te u n m e c a
n is m o d e r e in te g r o q u e p e r m ita a l e x p o r ta d o r r e c u p e r a r lo s d e r e c h o s
p a g a d o s p o r m a te r ia s p r im a s im p o r ta d a s e in s u m o s in t e r m e d io s , a d e
m á s d e lo s c o s t o s p r o v o c a d o s p o r la s d e m o r a s e n e l d e s p a c h o a d u a n e r o .
D e e s t e m o d o , lo s p r o d u c t o s d e l te r r ito r io b a jo ju r is d ic c ió n a d u a n e r a n o
r e s u lta n c o m p e t it iv o s e n lo s m e r c a d o s a b ie r to s , in c lu id o s lo s d e la s z o n a s
fr a n c a s. L o s a lt o s c o s t o s y la s e n o r m e s tr a b a s p a r a sa tis fa c e r lo s n iv e le s
d e c a lid a d y lo s p la z o s d e e n tr e g a s o n u n a b a rrera im p o r ta n te p a r a e s t o s
e s la b o n a m ie n t o s . (V é a s e e l r e c u a d r o V .5.)
E n J a m a ica c a s i n u n c a s e p e r m itía q u e la s e m p r e s a s d e la s z o n a s
fr a n c a s v e n d ie s e n s u s m e r c a n c ía s e n e l m e r c a d o in te r n o . L a s e m p r e s a s
q u e o p e r a n fu e r a d e la s z o n a s fr a n c a s c o n a r r e g lo a l r é g im e n d e la L e y
d e L o m e n to d e la I n d u s tr ia d e E x p o r ta c ió n tr o p e z a b a n c o n s e r io s o b s t á
c u lo s p a r a p r o d u c ir p a r a e l m e r c a d o lo c a l o s u b r e g io n a l, d e m o d o q u e
t o d a s e lla s h a n o p t a d o p o r e x p o r ta r la to t a lid a d d e s u p r o d u c c ió n a
m e r c a d o s q u e n o p e r te n e z c a n a la C o m u n id a d d e l C a r ib e ( c a r i c o m ) . La
ú n ic a m a n e r a d e q u e p u e d a n a b a ste c e r le g a lm e n t e a l m e r c a d o lo c a l e s
m a n t e n ie n d o e n la fá b r ic a fís ic a m e n te s e p a r a d o s lo s a r tíc u lo s p r o c e s a d o s
p a r a la e x p o r t a c ió n d e lo s d e s t in a d o s a lo s m e r c a d o s lo c a l y d e la
CARICOM.
A s í, c o m o c o n s e c u e n c ia d e l tip o d e a m b ie n te r e g u la to r io , la in d u s tr ia
d e l v e s t id o d e J a m a ic a e s t á s e g m e n ta d a . U n s e g m e n t o e s m o d e r n o , d e
g r a n e s c a la , a lt a m e n te p r o d u c tiv o y c o n u n ú n ic o d e stin a ta r io : e l m e r c a
d o d e e x p o r ta c ió n . El o tr o e s d e p e q u e ñ a e s c a la y e n g r a n m e d id a n o
e s p e c ia liz a d o ; s u p r o d u c t iv id a d e s b aja y s u d e s t in a ta r io e s e l m e r c a d o
in te r n o y, e n g r a d o m u y lim ita d o , e l m e r c a d o d e la c a r i c o m . P r á c tic a
m e n t e n o h a y c o n ta c t o e n tr e a m b o s s e g m e n to s ; n i lo s tr a b a ja d o r e s n i lo s
g e r e n te s s e tr a s la d a n d e u n s e g m e n t o a l o tro .
E m p e r o , p a ra S a n ta L u c ía e l p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s p u e d e
r e p r e se n ta r u n p r im e r p a s o ú t il e n e l c a m in o d e la in d u s tr ia liz a c ió n .
G r a n p a r te d e la la b o r d e s u s e m p r e s a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io
n e s n o p u e d e c a lific a r se d e s im p le e n sa m b la je . E n la in d u s tr ia d e l v e s
tid o , c a s i 75% d e lo s e m p le a d o s tr a b a ja n e n fá b r ic a s q u e s e o c u p a n d e l
c o r te , c o n fe c c ió n y r e c o r te d e p r e n d a s , m á s q u e d e c o s e r la s y a c o r ta d a s .
L a m a y o r e m p r e s a d e e le c tr ó n ic a d e la is la p r o d u c e r e s is to r e s d e h ilo
b o b in a d o c o n e s p e c if ic a c io n e s r ig u r o s a s , u t iliz a n d o m o d e r n o s e q u ip o s ;
lu e g o le s p o n e u n a c a p a p r o te c to r a y u n a e tiq u e ta . O tra c o m p a ñ ía u s a
m á q u in a s d e in y e c c ió n d e p lá s tic o p a r a p r o d u c ir , a p a rtir d e b o la s d e
c lo r u r o p o liv in ílic o y s u s p r o p io s d e s e c h o s p lá s tic o s , u n a v a r ie d a d d e
a r tíc u lo s n o v e d o s o s , in c lu id o s p o s a v a s o s y lla v e r o s d e r e c u e r d o p a r a
E u r o -D isn e y . T a m b ié n se r e g is tr a c o n s id e r a b le tr a n s fe r e n c ia d e t e c n o lo
g ía e n la s e m p r e s a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s e n lo s n iv e le s
g e r e n c ia l y d e s u p e r v is ió n , d o n d e t o d o s lo s s u p e r v is o r e s y g r a n p a r te d e
lo s g e r e n te s s o n c iu d a d a n o s d e S a n ta L u cía .
L a s e m p r e s a s d e p r o c e s a m ie n to d e e x p o r ta c io n e s d e S a n ta L u c ía h a n
p o d id o e s ta b le c e r e s la b o n a m ie n t o s h a c ia a trá s p o r d is t in t a s r a z o n e s: i)
la s c o m p a ñ ía s lo c a le s p u e d e n v e n d e r b ie n e s y s e r v ic io s a fá b r ic a s d e
P rí m ía s Di-. w -sn it: P r o c e s a m ie n t o j k m i i i t o .v -u d e i x i ’p k i a i . io n e s
£11 Santa Lucía la confección d e p re n d a s d e v estir re p re sen ta 72'!,, d e l e m p le o

total en las e m p re sa s d e p ro c e sa m ie n to d e ex p o rta cio n e s en 1993, lo q u e e q u i
vale a un a l/a resp ecto d el 65% reg istrarlo e n 1989. Esta in d u s tria tam b ién
rep re se n tó m á s d e 80% d el total d e im p o rta c io n e s v ex p o rta cio n e s d e b ien es d e
las p la n ta s d e p ro c e sa m ien to d e ex p o rta c io n e s en el peí iodo 1988-90.
t orno se Irata d e lin a isla p e q u e ñ a , S a n ta I.ucia n o e stá lim ita d a p o r
cu o ta s o b lig a to ria s en los E sta d o s U n id o s, su p rin c ip a l m e rc a d o d o e x p o rta
ciones. Q u iz a p o r e se m o tiv o , seis d e las n u e v e fáb ricas y tres c u a rta s p a rle s
d e los tra b a ja d o re s c o rta n , co sen y re c o rta n te las im p o rta d a s d e A sia en lu g a r
d e e n sa m b la r textiles c o rta d o s e im p o rta d o s d e lo s testados U n id o s io n a rre g lo
a la posición 807 d el a ra n c e l, a u n q u e las p rim e ra s d e b e n p a g a r los d e re c h o s
a d u a n e ro s c o m p le to s en Jos E stad o s U n id o s.
I.a in d u s tria del v e stid o ta m b ié n rep re se n ta la m a v o r p a rte del p ro c e sa
m ie n to d e e x p o rta c io n e s e n Jam aica: 24 d e las >1 e m p re sa s y :erc a d e 90% del
e m p le o . El p ro c e s a m ie n to d e d a lo s es la a c tiv id a d e x p o rta d o ra q u e le sig u e
en im p o rta n c ia , p e ro las e m p re sa s son p e q u e ñ a s c o m p a ra d a s co n las fáb ricas
El emplee» en la in d u s tria d el v e stid o d e las / i ’f s d e Jam aica a u m e n tó cié

a p ro x im a d a m e n te 1 000 p e rs o n a s en 1983 a 13 000, p e ro e ste c rec im ien to fue
m u c h o m ás rá p id o h a sta 1987 q u e en los a ñ o s sig u ie n te s. Todo este fe n ó m e n o
se d e b e a las e m p re sa s d e ziT s d e d ic a d a s e x c lu siv a m e n te a e x p o rta r a p aíses
q u e no p e rte n e c e n a la c a k i c o m . Tales e x p o rta c io n e s a u m e n ta ro n c o n s ta n te
m e n te d e 3 m illo n e s d e d ó la re s e n I9S3 a 222 m illo n e s en 1992. El g ru e s o d e
las e x p o rta c io n e s d e las / i ’is so n p re n d a s c o sid a s con telas c o rla d a s en los
E stad o s U n id o s a fin d e a c o g erse a lo s b e n e tiu o s d e la p o sic ió n 307 d el aran ce l
a d u a n e ro d e ese p a ís (re b a u tiz a d a 1H 9802.00.80) y p a g a r d e re c h o s so la m e n te
p o r el v a lo r a g re g a d o en Jam aica.
I.a tela u tiliz a d a en el e n sa m b la je en el e x tran jero con a rre g lo a la p o sició n
807 se fabrica y se c o rta en los E stad o s U n id o s a tin d e a co g e rse al P ro g ra m a
d e A cieso E special (8 0 7 A /9 8 0 2 A ) d e la In iciativ a p a ra la C u e n c a del C a rib e ,
p o r el iiia l los E sta d o s U n id o s a sig n a ro n c u o ta s a m p lia s a Jam aica. En 1992
ja m a ic a era el p rin c ip a l p ro v e e d o r d e m e d ia s d e m u je r v ro p a in te rio r “ 807"
al m e rc a d o d e los E sta d o s U n id o s.
A u n q u e la R epública D o m in ican a lia sid o beneficiaría d e la C o n v en ció n d e
1 orne d e la C o m u n id a d E conóm ica E u ro p ea d e s d e 1989, los E stados U n id o s
seg u ían recib ien d o cerca d e 93a;, d e las ex p o rta c io n e s d e las z o n a s francas. C on
los E stad o s U n id o s co m o p rin c ip a l c o m p ra d o r d e su s v en tas, es c o m p ren sib le
q u e la R epública D o m in ican a e sté p re o c u p a d a p o r el efecto q u e p o d ría te n e r
so b re estas ex p o rtacio n e s la fo rm ación d e u na zona d e libre com ercio en v irtu d
d e l 'tra ta d o d e 1 ib ve C o m ercio d e A m érica d e l N orte ( l i e ) .
FUENJHB: L a iry WilLmore, " M aq u ila e n el C arib e: la e x p erie n cia d e Jam aica", Rezista de la CEPAl,
V S a n t ia g o iJe ( ‘h i le , « ih n l, 1994. y T .x p o r l prtu o s s in g in I h e ('« ír ib b c u ir l e ^ o n s tro m f o u r < «i<;e
«ítucljo*»". D o c u m e n t o u e irnlM ju, V ’ 1-2. t i \*'\l . -s e p tie m b r e I4Wo
LA POLÍTICA COMERCIAL EN AÑOS RECIENTES 189
enclaves y zonas francas sin necesidad de obtener licencia de exporta

ción; ii) los eslabonamientos hacia atrás de la industria del banano (pro
ducción de bolsas de plástico y cajas de cartón) indican que los bienes
interm edios se producen en una escala suficientemente grande como
para que los costos no sean excesivos; iii) los productores de bienes
intermedios no pagan más impuestos que un 3% por servicios aduaneros
sobre las materias prim as que importan, y las ventas a exportadores
automáticamente quedan exentas del im puesto al consumo con que se
gravan los bienes destinados al mercado local. En suma, las políticas de
Santa Lucía propician la formación de eslabonamientos hacia atrás.
c) La industria maquiladora mexicana
i) Empleo y divisas. Las empresas m aquiladoras mexicanas operan desde

1965.57 Los materiales y componentes importados ingresan al país libres
de derechos y se exportan principalm ente a los países vecinos tras haber
sido semiprocesados o ensam blados en una planta registrada. Esas em
presas están autorizadas a vender en el m ercado interno hasta el 20% de
su producción; a dichas ventas se aplica el im puesto sobre importación
de los componentes e insumos extranjeros.
En la segunda m itad de los años ochenta y comienzos de los noventa,
se produjo un auge de la industria m aquiladora instalada en México.
Entre 1980 y 1993 el núm ero de plantas se incrementó de 620 a 2 142 en
29 de las 32 unidades federativas de México, los empleos generados
aum entaron de 124 000 a 532 000 y el valor agregado (exportaciones
netas) pasó de 772 millones de dólares a 5 900 millones. A partir de fines
de los años ochenta, las m aquiladoras se transform aron en la segunda
fuente de divisas del país, y en la fuente de puestos de trabajo más
dinámica, al generar alrededor de 17% de los empleos del sector m anu
facturero ( s e c o f i , 1992a).
A comienzos de los años noventa, poco más de 50% de las plantas
m aquiladoras instaladas en México pertenecían en su totalidad o en su
mayor parte a inversionistas de los Estados Unidos; cerca de 40% eran de
57 Es im p o rtan te señ alar q u e e n M éxico el térm in o "m a q u ila d o ra " se aplica a las em presas sujetas
a u n d e te rm in a d o ré g im e n legal. A u n q u e en a lg u n o s casos tam b ién se lo u tiliz a p a ra h acer referencia
a a ctivid ad es d e ensam blaje co n bajo co n te n id o d e p a rte s y co m p o n en tes nacionales, n o to d a s las ac
tiv id a d e s d e esa ín d o le p u e d e n co n sid erarse m a q u ila d o ra s d e sd e el p u n to d e v ista jurídico.
propiedad mexicana total o mayoritaria, y el resto estaba controlado por

inversionistas japoneses, alemanes o españoles. Datos correspondientes a
1992 indican que las principales actividades productivas de la industria
maquiladora, en términos de valor agregado nacional, eran las siguientes:
equipos de transporte (28%), materiales y accesorios eléctricos y electróni
cos (25%), maquinaria y aparatos eléctricos y electrónicos (11%), otras
manufacturas (10%) y productos textiles (7%). El 80% del valor de produc
ción de la industria maquiladora provenía de la frontera con los Estados
Unidos y sólo 20% del interior del país. (Véase el recuadro V.6.)
ii) Eslabonamientos y transferencia de tecnología. Las m aquiladoras no han
incrementado sensiblemente su uso de materiales, partes y componentes
producidos en México; no más del 4% de los insumos utilizados desde
el inicio del program a en 1965 es de origen mexicano. Esta mínima in
tegración con otras industrias localizadas en el territorio nacional se
explica por la concentración de gran parte de los proveedores potenciales
de esta industria en zonas m uy alejadas de la frontera norte del país (por
ejemplo, en la zona m etropolitana de la ciudad de México), por la hasta
hace poco tiempo deficiente infraestructura de comunicaciones entre la
frontera y el interior, y por los problemas de precio, calidad y plazos de
entrega que aún persisten entre los proveedores internos. (Véase el re
cuadro V.6 y Grunwald, 1989.)
Las devaluaciones de 1995 produjeron un interesante, aunque previ
sible, efecto de corto plazo. El valor agregado, m edido en dólares, cayó
en valores corrientes y como proporción del valor bruto de la produc
ción. En particular, entre 1993 y 1995 las remuneraciones del trabajo
descendieron de 13.3% a 9.6%; asimismo, se redujeron todos los otros
componentes mexicanos del gasto, elevándose el componente im portado
de 76% en 1993 a 81% en 1995.
A pesar de las características de enclave que presentan las m aquila
doras, han tenido efectos m uy positivos en la calificación de la m ano de
obra a diferentes niveles: obreros, supervisores, técnicos y adm inistrati
vos.58 La misma razón que lleva a instalar m aquiladoras (ahorro de cos
tos laborales) conduce a que esas empresas utilicen el menor núm ero
58 Se su ele afirm ar q u e el p e rso n al d e las m a q u ila d o ra s d e se m p e ñ a ta re a s poco especializadas de sd e

el p u n to d e v ísta técnico, lo q u e p o sib lem en te es cierto si se co m p ara el trabajo que se realiza en las
m a q u ila d o ra s y en in d u stria s sim ilares d e los E stados U nidos; p ero las m a q u ila d o ra s exigen u n a p re
p a ra ció n técnica n o in ferio r a la exigida en las in d u stria s m exicanas (Sklair, 1989).
LA POLÍTICA COMERCIAL EN AÑOS RECIENTES 191
L a MAQLII A MEXICANA Y i A IM M IK A i ION CON O IR A S INI R E IR IA N ACION \ l l-S
L'n a n álisis tí challado de* la e s tru c tu ra d e co sto s d e la in d u s tria m a q u i

lad o ra m ax icann revela q u e el p o rc e n ta je d e c a lo r a g re g a d o n acio n a l y d e
c o m p o n e n te s físicos v d e se rv ic io s d e o rig e n local es m u c h o m a y o r en las
p la n ta s u b ic a d a s e n el in te rio r d e l p a ís q u e e n la s d e fro n te ra . P ese a re p re
s e n ta r un p e q u e ñ o p o rc en ta je d e la in d u s tria m a q u ila d o ra (0.3% d el total),
Ja q u e o p e ra e n la z o n a m ás in d u s tria liz a d a d el p a ís (el D istrito F ed eral y
el lista d o d e M éxico) p re s e n ta p o rc e n ta je s a ú n m a y o re s d e in te g ra c ió n n a c io
n al. P recisam e n te d e b id o a q u e el n o rte d e M éxico es u n á re a m u y a tra c tiv a
p a ra la in stalació n d e m a q u ila d o ra s a c a u sa d e su p ro x im id a d co n los lista
d o s U n id o s, la m a y o r in te g ra c ió n d e esta a c tiv id a d a u n a e s tru c tu ra in d u s
trial c o n c e n tra d a e n el c e n tro resu lta a n tie co n ó m ica , lil d e s p la z a m ie n to d e
p a rte d e la in d u s tria n a c io n a l hacia el n o rte , c o m o ha s u c e d id o con d ife re n te s
in d u stria s, p o d ría re d u c ir en cierta m e d id a las d ific u ltad e s a las q u e se en fre n
ta la in d u stria m a q u ila d o ra q u e se instale en el n o rte p a ra in c re m e n tar su
integración con la p ro d u c ció n nacio n al, p e ro difícilm en te las p o d rá elim inar.
Estructura del valor d e la producción

de la industria maquiladora mexicana, 1993 y 1995
lu la! P ila d o s h st.id u s n n l'.slado d e

n a c io n jl f io n t e ti /o s 1 fro n te riz o s Mexun y D h
1993 1995 1993 '44- 1993 1995 1993
Salarios y prestaciones 13.3 9.6 12-9 9.4 V5 11.5 23.5

Malcrías primas, envases
y empaques nacionales 1.4 M l l l M 0.9 0.9 6.8 43 14.5
Gastos varios en México* 6.1 f n p M I 5.1 11.5 9.8 17.5
Utilidades y otros 3.2 2.8 M B B bíI I
w m m
7.0
Subtotal
(valor agregado en México) 24.0 1"1 22.2 17.7 43.0 12 6 63.1
Materias primas, envases
y empaques importados 76.0 80.9 77.8 82.3 57,0 67.4 36.9
Valor bruto de la producción 1.00.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Estructura regional det valor
agregado en México 100.0 100.0 84.4 84.0 15¿> Io 0 0.9
f u -r iti' IV ÍWi«- T r o m (ik ib a li/a tio n l<> Keg.on*iJi/dtion. 1h e M r n a .m ¡'.v'^rruj A' i'.nus. I er tm
«lf 1 k-.,urollo d e ia i>i. I9(>M In stitu to \ j l i o i u i I d e I stfid'.Mko, G eognili,! o Inf.m nalK .i 'm i .r j , A r¡i ‘¡ '.* •ir n.for
mación económ ica, in d u stria m aquiladora d e exportación, M éxico, D.F., v a rio s n ú m ero s.
H.ijo t .íiiM iru .i ( ita h m id , O n h u a h u .i , V m D ra y la n M iilíp a s . ' l-s io s délo«. .jb .m ¿iri h a s t a <*J ra*« d e eLvj] d e
fi k iuvp ,iU|uili‘i tlt1maquinaria, equipos, edificios y fcenVnos, energía eléctrica, teléfono, telégrafo y tétex, trámites
d e •'iliiciiiii. v t r a n s p o r te , n u n k T i.m ie n to d e ed itiru v » \ n id q u iru tríd , v n tro s gobios
posible de empleados y obreros extranjeros. Con excepción de la alta

gerencia, y a veces incluso sin esa excepción, el personal de las
m aquiladoras es exclusivamente mexicano.
En lo que se refiere a la transferencia de tecnología, la situación en la
in d u stria m aquiladora está d eterm inada po r la propia natu raleza
exportadora de esa actividad. Los datos disponibles dem uestran que las
m aquiladoras ya no se dedican sólo a actividades de ensamblaje con uso
intensivo de m ano de obra no calificada, como ocurría a fines de los años
sesenta y comienzos de los setenta, y se han convertido en industrias
m anufactureras y de ensamblaje con uso relativamente intensivo de tra
bajo calificado. Este cambio se debió a la nueva composición sectorial de
la industria, que dejó de ser básicamente una actividad de costura de
prendas de vestir para concentrarse en la fabricación de productos elec
trónicos, equipos y componentes eléctricos y repuestos de automóviles.
También hay evidencias del uso difundido de técnicas m odernas de
gestión en las m aquiladoras que forman parte de las nuevas ramas in
dustriales (Carrillo, 1989). En ellas, es común la aplicación del manejo de
inventarios justo a tiempo (just-in-tim e ), el control estadístico de proce
sos, el uso de técnicas de cero defecto y el trabajo en equipos; estas
prácticas se han traducido en un mayor esfuerzo de capacitación de la
m ano de obra y en una reducción de la alta rotación de personal exis
tente en la actividad.
En síntesis, los arreglos de subcontratación presentan ventajas y des
ventajas para los países en desarrollo. Para los que no han podido supe
rar la etapa de ZPEs, existen todos los bien estudiados problemas de
bajos salarios, jornadas prolongadas de trabajo, alta rotación de personal
y riesgos laborales. Por otra parte, la subcontratación ha sido un elemen
to decisivo para que las economías de reciente industrialización del Asia
oriental hayan ascendido en la jerarquía productiva y hayan triunfado
como exportadores industriales. La diferencia se debe a muchos factores,
que se examinan en otra parte de este estudio. En pocas palabras, inclu
yen la inversión en capital hum ano, la innovación tecnológica y el apoyo
gubernam ental para generar un entorno propicio a fin de que las distin
tas empresas mejoren su desempeño.
C a p ít u l o V I
HACIA UNA REFORMA COMERCIAL INTEGRAL
La liberalización o racionalización de las importaciones es sólo uno de

los ingredientes de una reforma comercial integral. Como se señaló en
páginas precedentes, la mayoría de los países de la región ha efectuado
profundas reformas arancelarias. Pero la dimensión comercial incluye
m uchas otras políticas aparte de la arancelaria propiam ente tal. Com
prende, además, los instrum entos de promoción de exportaciones, tales
como exenciones y reintegros. Los cambios que está experim entando la
norm ativa internacional tienen gran incidencia en el espacio de m aniobra
con que cuentan los países de América Latina y el Caribe para diseñar
sus políticas de promoción. Las políticas del pasado se caracterizaron por
focalizar su atención sólo en las exportaciones de manufacturas, frecuen
temente descuidando los rubros basados en recursos naturales, lo cual
implica desaprovechar potencial productivo. Un enfoque integral debe
considerar todo el sistema productivo, y tomar nota de que por mucho
tiempo, en la m ayor parte de la región, los recursos naturales seguirán
constituyendo la base de la m ayoría de sus exportaciones; hay un amplio
espacio para desarrollar tam bién ventajas comparativas en exportaciones
no tradicionales de rubros basados en recursos naturales.
1. A l g u n a s r e g l a s g e n e r a l e s p a r a l a p o l ít ic a c o m e r c ia l
Una regla esencial para la política comercial es la de ser altamente selec

tiva. El problema principal de las políticas de sustitución de importacio
nes no fue su selectividad sino, más bien, el que term inaron siendo
generalizadas, por lo que se carecía de claridad y transparencia acerca de
193
qué se estaba estim ulando o qué función cumplían las intervenciones. Es

necesario reconocer, además, las im portantes limitaciones de que adolece
el Estado en m ateria de información y gestión. Esto implica la necesidad
de concentrar las acciones públicas en pocas áreas o factores estratégicos
y bien seleccionados.
Puesto que la mayoría de las actividades industriales está sujeta a
externalidades dinámicas más o menos difusas, se puede argum entar
que es conveniente (Rodrik, 1992) favorecer a grandes categorías de
actividades manufactureras, sin entrar en general a escoger "ganadores".
También es cierto que, puesto que la competitividad puede ser adquiri
da, un arancel parejo deja de tener sentido. Alguna diferenciación en el
arancel (así como en los otros instrum entos de política) se hace conve
niente. De hecho, como ya se ha anotado, la gran mayoría de los países
de la región han optado por un arancel no uniforme. El grado de dife
renciación, que ahora es notablemente más reducido, así como el nivel
promedio del arancel, dependerá de una serie de factores, entre los que
se encuentran el grado de desarrollo, las posibilidades de contrabando
y el tam año absoluto de la economía. No obstante, cabe reiterar que por
razones administrativas y de transparencia, y para evitar la corrupción
y las actividades improductivas, es conveniente limitar el núm ero de
tram os arancelarios.
Hay dos consideraciones adicionales, de orden general, que son esen
ciales. La prim era es que los aranceles más elevados (o los incentivos a
actividades específicas) deben ser estrictam ente transitorios, con un
cronograma de desgravación (o de reducción de los subsidios) conocido
de antemano. En segundo lugar, la estructura del arancel debe ser seme
jante a la de los incentivos a las exportaciones, para así evitar el sesgo
antiexportador provocado por el arancel.
Si se acepta que es más conveniente promover categorías de activida
des económicas en lugar de rubros específicos, las políticas de "gradua
ción automática" podrían aplicarse a un núm ero extenso de sectores y
suspenderse una vez que alcancen sus objetivos. La graduación autom á
tica es una ventaja apreciable a la hora de tomar en cuenta las debilida
des de los Estados latinoamericanos y sus dificultades para desalentar las
búsquedas de rentas fáciles por parte de los empresarios. Además, si el
mecanismo se aplica a una gama de actividades en lugar de productos
específicos, deja una amplia latitud al mercado para escoger las activi
dades que se promocionarán.
HACIA UNA REFORMA COMERCIAL INTEGRAL 195
Un campo particularm ente fértil para la aplicación de políticas selec

tivas es el de los incentivos para las exportaciones no tradicionales.
2. P o l ít ic a s d e p r o m o c ió n d e e x p o r t a c io n e s
El sesgo antiexportador ha dism inuido considerablemente en la región

luego de las reformas comerciales; sin embargo, aún existe, en m ayor o
menor grado, en todas las economías. Por ello es pertinente la promoción
de exportaciones, particularm ente la de aquéllas intensivas en conoci
m iento o de mayor valor agregado. En ausencia de tal promoción, tanto
las exportaciones como el núm ero de empresas exportadoras y de pro
ductos exportados serán inferiores a lo deseable y pueden tender a con
centrarse en pocas empresas, y en productos con dem anda menos diná
mica y más vulnerable en los mercados mundiales. Los niveles y calidad
de las exportaciones serían subóptimos, dado el alto componente de
externalidades que caracteriza a esta actividad.
Las empresas que inician exportaciones en rubros nuevos generan
beneficios de los que no pueden apropiarse íntegramente, por ejemplo,
en cuanto a aprendizaje y a reputación: crean así externalidades que
benefician a otras empresas y al conjunto de la economía, en tanto ex
portar se vuelve una actividad habitual y se consolida la reputación de
los productos del país en nuevos rubros de exportación. Estas externa
lidades justifican u n apoyo del gobierno para las empresas exportadoras
pioneras.
Las fallas en los mercados de capitales tam bién justifican apoyar las
exportaciones. Si en la región las instituciones bancarias, por ejemplo, se
m uestran poco dispuestas a proveer capital de largo plazo y capital de
riesgo para las inversiones en su propio país, su reticencia suele ser aún
m ayor cuando se trata del crédito para la exportación. En ausencia de
acción pública, el financiamiento disponible para financiar exportaciones
será subóptimo.
El conocido argumento de las economías de escala, en un ambiente de
globalización económica, se refuerza y se complementa con otros. Exportar
facilita también el aprendizaje de las empresas y favorece su competiti-
vidad, permitiéndoles tener mayor vinculación con los cambios en la
demanda, recibir señales e información sobre nuevos productos y m ante
nerse al tanto de los cambios tecnológicos y organizativos más recientes.
La promoción de exportaciones en general debe apoyarse en un marco

macroeconómico sostenible, un tipo de cambio alto (suficientemente
depreciado) y estable y reglas de funcionamiento económico claras y
permanentes. Como se demostró en el capítulo IV, la política cambiaria
juega un papel crucial en el desarrollo exportador y en la producción de
transables en general.
La promoción de exportaciones no tradicionales necesita cierto grado
de selectividad. Al diseñar los mecanismos de promoción es indispen
sable procurar que sean moderados, con límites tem porales establecidos
de antem ano y con m odalidades de evaluación periódica que hagan
posible corregir rumbos y garantizar a las empresas un acceso expedito
a los incentivos. Para ello, la selección de actividades debe hacerse en
estrecha coordinación con entidades del sector privado, propiciando una
colaboración sistemática entre los sectores público y privado para el
desarrollo de acciones en m ateria de promoción de exportaciones. De no
ser así, se corre el riesgo de que estos program as estén desvinculados de
las principales preocupaciones del medio empresarial, lo que reduciría
su impacto.
Hay tres campos prioritarios en la promoción sostenida de las expor
taciones no tradicionales. Estos son el acceso a insumos a precios com
petitivos, la promoción de exportaciones de nuevos productos o hacia
nuevos mercados, y el apoyo institucional.
a) Acceso a insumos a precios competitivos
Para promover la competitividad de las empresas exportadoras es con

dición básica asegurarles el acceso a insum os en condiciones competiti
vas. La experiencia en la mayoría de los países de éxito exportador indica
que este factor es de vital importancia. Las empresas que desean im por
tar insumos para exportar deben tener acceso a éstos de m anera autom á
tica una vez cumplidos ciertos requisitos básicos. Varios países de la
región tienen mecanismos de internación tem poral de insum os para
producir bienes de exportación. Se ha comprobado que el funcionamien
to automático de las m edidas es mucho más fluido y tiene mayor impac
to sobre el nivel de exportaciones que el discrecional.
Los mecanismos que eximen de aranceles a la internación de insumos
para producir bienes de exportación son preferibles a los que perm iten
a las empresas obtener un reintegro posterior, por su mayor simplicidad

adm inistrativa y su menor costo financiero para las empresas.
La internación tem poral de insum os para producir bienes de expor
tación debe ser acom pañada de program as de capacitación de los funcio
narios de aduanas y de campañas de difusión. Hay países en que los
mecanismos de internación tem poral han sido ineficientes debido a las
trabas que ponen los funcionarios de aduanas y a falta de información
acerca de su funcionamiento. Deben encontrarse además fórmulas para
incluir en el sistema a los exportadores indirectos (los productores nacio
nales de insumos para los exportadores).
b) Incentivos a las exportaciones de nuevos productos o a nuevos mercados
En algunos países de la región, el sector público no tiene la capacidad

de financiar program as amplios de reintegro. Incluso hay casos en que
el éxito de un mecanismo de promoción de exportaciones ha obligado al
gobierno a eliminarlo a causa de su elevado costo fiscal. Frente a ello,
una respuesta eficiente es un incentivo que prom ueva sólo las exporta
ciones de nuevos productos o la penetración de nuevos mercados. Un
ejemplo de esto es el reintegro simplificado para exportaciones menores
utilizado en Chile, al que se pueden hacer acreedores productos cuyas
exportaciones no hayan sobrepasado un determ inado valor en cierto
período. Este mecanismo presenta tres ventajas: i) incentiva las expor
taciones de productos nuevos; ii) deja automáticamente de aplicarse al
lograr su objetivo, por lo cual representa un costo fiscal acotado, y
iii) dem anda un trám ite único, simple y rápido a las empresas expor
tadoras.
En todos los casos, los incentivos a la exportación deberían ser sim
ples de tramitar; m oderados, tendientes a facilitar en los mercados exter
nos el posicionamiento de productos competitivos o que están cerca de
serlo; acotados en el tiempo, y sujetos a rendim ientos precisos en térm i
nos de nuevos productos, m ontos o mercados.
El nuevo acuerdo sobre subsidios en el GATT limita fuertem ente las
posibilidades de m aniobra de los países en desarrollo en comparación
con las que tuvieron las economías asiáticas de reciente industrialización
( e r i s ) . Sin embargo, la probabilidad que los países im portadores im
pongan derechos compensatorios es m enor cuando se trata de subsidios
m oderados y expresamente transitorios, particularm ente los de gradua

ción automática, y cuando dichos subsidios son utilizados por economías
con escasa participación en los mercados m undiales de los productos
beneficiados. Los países de América Latina y el Caribe tendrán que
examinar detenidam ente dicho acuerdo para determ inar la forma en que
podrán promover actividades nuevas para los mercados internacionales.
c) Apoyo institucional a la actividad exportadora
Dado que los esfuerzos coordinados son más eficaces, conviene favorecer
la consolidación en una sola institución de las entidades que apoyan a
la exportación; es decir, aquéllas encargadas de aspectos vinculados a la
información, el financiamiento y el seguro de exportación, la participa
ción en ferias internacionales, el desarrollo de oferta exportable, y otros.
En varios países de la región existe dispersión de las entidades vincula
das a la promoción de exportaciones, las que han surgido en épocas
distintas, al amparo de formas legales diversas y no siempre armónicas
entre sí.
Una entidad de apoyo integral a las exportaciones no tradicionales
debe contar con un financiamiento estable, una planta profesional cali
ficada, y con estrechos vínculos con el sector privado, todo lo cual con
tribuye a mejorar su incidencia en las decisiones de política que afectan
a las exportaciones.
d) Otros aspectos de la promocibn
Adem ás de los ya indicados, hay otros aspectos donde la acción pública

puede colaborar decisivamente con un mejor desem peño exportador.
i)\hnformacibn. Una de las prim eras dificultades que enfrentan las
empresas que intentan exportar es la ausencia de información. En esta
área hay fuertes externalidades y la contribución del sector público es
vital. De allí la importancia de crear o fortalecer centros de información
que cubran un espectro m uy amplio de variables, tales como niveles
arancelarios en el exterior, mercados potenciales de exportación, precios,
especificaciones de productos, contactos para exportar y calendarios de
ferias internacionales, entre otros.
ii)\Iinanciamiento y seguro a la exportación. En varios países de la re

gión, el apoyo financiero a la exportación es casi inexistente y solamente
llega a un núm ero m uy reducido de empresas. Sin apoyo financiero para
capital de trabajo y para dar crédito a clientes extranjeros, las empresas
están en desventaja competitiva frente a firmas de otros países que dis
ponen de tales apoyos. Es frecuente que empresas competitivas pierdan
mercados por no poder ofrecer crédito a compradores.
Adicionalmente, las empresas deben tener acceso amplio a seguros de
exportación, tanto contra riesgos comerciales de sus clientes como contra
riesgos políticos en mercados de destino. El costo de la información, a
veces uno de los componentes más elevados del costo total del seguro
de exportación, podría reducirse mediante la utilización de redes regio
nales de información.
m)íFormacibn gerencial. Uno de los aspectos que debe cubrir una ins
titución que busca prom over las exportaciones es la formación gerencial.
La actitud de los empresarios hacia la actividad exportadora, el conoci
m iento que tengan de las oportunidades potenciales de negocios en los
mercados externos y de los mecanismos de promoción de exportaciones
no tradicionales, son determ inantes para la decisión de invertir en la
producción de rubros exportables. Con frecuencia, la falta de interés del
sector empresarial en la exportación se debe a la costumbre de producir
para un mercado interno protegido, reforzada por el desconocimiento de
aspectos vinculados a la exportación.
iv) Ü?romoci'on en el exterior. La promoción en el exterior de la oferta
exportable es un área con fuertes externalidades que está recibiendo la
atención de varios gobiernos de la región. Sin embargo, en la mayoría de
los países el apoyo del sector público es insuficiente. En algunos casos,
ello se debe a la falta de recursos financieros. Es necesario que los orga
nismos a cargo de la promoción tengan recursos suficientes para apoyar
la participación de empresas en ferias en el extranjero, y que se haga uso
más efectivo de los consejeros comerciales en las representaciones diplo
máticas en el exterior. También es im portante que los organismos de
prom oción de exportaciones funcionen en colaboración estrecha con
entidades del sector privado, tales como asociaciones de exportadores y
gremios empresariales, con miras a potenciar los esfuerzos y a evitar
duplicaciones y dispersión de iniciativas. En este sentido, en varios países
se detecta debilidad en la organización gremial de los exportadores, la
que se refleja en la limitación de los recursos técnicos y financieros
desplegados por las cámaras exportadoras para perfilar estrategias pri

vadas de comercialización. Se reducen así las posibilidades de una mejor
coordinación entre los sectores público y privado en m ateria de prom o
ción y comercialización externa, así como en temas de calidad y estan
darización de normas. Podría alentarse la organización y coordinación de
los empresarios para exportar, lo que fortalecería la interlocución técnica
entre exportadores y gobiernos.
v)UDesarrollo de la oferta exportable. La promoción de oferta exportable
en el exterior requiere un apoyo más activo al desarrollo de dicha oferta
en el interior del país, para adecuarla a las exigencias de los mercados
externos. La promoción no debe limitarse a productos existentes, sino
contribuir a modificar la oferta exportable en respuesta oportuna a las
señales de la dem anda internacional. Para facilitarlo sería conveniente
una difusión oportuna y actualizada de las exigencias de los mercados
de exportación, en términos de calidad, estandarización, plazos y volú
menes, información que podría incentivar el ingreso de nuevas empresas
al ámbito exportador.
Una m anera de ir adecuando progresivamente la oferta exportable a
los requerimientos en los mercados externos y, a la vez, de promover
vínculos entre empresas del país y compradores a nivel internacional, es
seleccionar rubros específicos en los cuales el país tiene potencial
exportador y, en conjunto con el sector privado, buscar crear una oferta
exportable, prom oviendo contactos con firm as com ercializadoras e
im portadoras en los mercados de destino. Así, junto con sentar las bases
para alianzas estratégicas de exportación entre empresas nacionales y
extranjeras, se daría un estímulo a la mejoría sistemática en calidad y al
desarrollo de nuevos productos, respondiendo con flexibilidad a las
oportunidades comerciales. Destaca en este sentido el program a de de
sarrollo de oferta exportable que ha llevado adelante el Banco Nacional
de Comercio Exterior de México ( b a n c o m e x t ) .
3. P r o s p e c c ió n y d e s a r r o l l o d e r e c u r s o s n a t u r a l e s , m in e r o s y
AGROPECUARIOS
Suele suponerse que las exportaciones basadas en recursos naturales

constituyen ventajas com parativas estáticas y definidas. La realidad
es que, tam bién en este campo, hay espacio para adquirir y fortalecer
ventajas comparativas dinámicas. La sistematización e intensificación de

los esfuerzos nacionales para identificar la calidad y volumen de los
recursos naturales (incluidos el clima y la estacionalidad), puede con
tribuir m uy rentablemente al desarrollo de nuevos rubros productivos.
De hecho, varios países de la región han efectuado una apreciable diver
sificación de las exportaciones basadas en recursos naturales no tradi
cionales.
La búsqueda de nuevos recursos naturales está estrechamente asocia
da a grandes avances científicos que se produjeron durante este siglo. El
progreso técnico no sólo ha significado sustituir dichos recursos y redu
cir su participación en el consumo de m uchas industrias; tam bién ha
contribuido a reducir los costos de su exploración y del conocimiento
sobre su calidad.
En el caso de la minería, el dinamismo que exhibe la exploración se
vincula al agotamiento de los yacimientos en explotación y a la necesi
dad de reducir los costos de ésta. En el sector agropecuario, las nuevas
tecnologías han perm itido hacer un inventario más preciso del patrim o
nio existente, lo que ha redundado en una mejor gestión de los recursos,
favoreciendo la protección del medio ambiente. Han facilitado asimismo
la realización de catastros de tierras según la capacidad de uso o cultivo
de las mismas y según su utilización actual. Gracias a dichos catastros
se han podido establecer la división predial y la estructura de la propie
dad en el agro, con fines de desarrollo y, en algunos casos, tributarios.
Se han transformado, también, los m étodos de exploración minera, y
hoy perm iten cubrir extensas áreas y concentrarse en espacios específicos
sin existir mayor contacto físico, lo que era m uy difícil con los métodos
directos que requerían movimiento de materiales, m uestreo y m ensura
en el terreno mismo. Ahora los exploradores trabajan más en sus gabi
netes. Se concentran en el estudio de las características geológicas que
ofrecen los satélites y manejan, con ayuda de la informática, innum era
bles variables que perm iten evaluar y dimensionar en forma más precisa.
El progreso técnico permite disponer de información más certera y rápi
da y a costos relativamente reducidos, considerando el gran volumen de
datos que puede procesarse.
Todo esto es posible debido al gran salto tecnológico que significó la
teledetección satelital que ha revolucionado la exploración de las poten
cialidades de los recursos naturales, convirtiéndose en un apoyo funda
m ental para la aplicación de las geociencias.
Las imágenes se obtienen por medio de sensores remotos que se

ubican en plataform as espaciales e inclusive en una aeronave. Estos
sensores han revolucionado el estudio de los suelos, de la vegetación, de
los recursos de agua dulce, de las cuencas hidrográficas, de la dinámica
de los ecosistemas marítimos y terrestres y en general del estado de
todos los elementos del patrim onio natural. Esta información facilita la
prospección de los diversos recursos naturales; la elaboración de inven
tarios de tierras, en que se consideran las características de los suelos; la
elaboración de catastros o inventarios continuos que son m uy apropia
dos para conocer los recursos de los bosques, las plantaciones perm anen
tes o de ciclo largo, y las poblaciones ganaderas; la detección de proble
mas de deforestación y desertificación; la mejor planificación del uso de
los suelos; la observación del movimiento de las placas tectónicas y de
la actividad volcánica; el control de plagas y pestes, y una mejor plani
ficación del desarrollo urbano.
De otro lado, los satélites ofrecen al explorador minero fotografías de
bandas magnéticas, en gran escala, que perm iten definir rasgos geológicos
y geofísicos de la tierra que no son detectables a simple vista. Asimismo,
mediante las técnicas geofísicas, se puede obtener información de áreas
que están cubiertas por suelos,vegetación o material transportado, lo que
facilita la selección de los espacios que serán objeto de análisis detallado.
Por otro lado, la geoquímica, que cuenta con m étodos y equipos
analíticos m uy avanzados, ha perfeccionado las técnicas para identificar
minerales m ediante el muestreo y análisis de los diferentes medios de
dispersión tales como suelos, sedimentos, aguas fluviales y rocas.
Estos cambios tecnológicos se han visto favorecidos por el desarrollo
de la informática, que perm ite manejar y analizar una gran cantidad de
variables. Así, por ejemplo, los program as computacionales disponibles
perm iten obtener modelos del futuro desarrollo de los yacimientos, pre
cisar el radio de desbroce de las minas y sim ular el minado; examinar
las características geológicas, y las leyes de los minerales; proyectar los
flujos a las plantas de concentración y calcular el volum en de m aterial
estéril que debe moverse en la explotación, y, gracias a eso, definir con
mayor exactitud los costos de operación y en general, los cálculos finan
cieros. Por otro lado, puede hacerse el relevamiento de grandes extensio
nes agrícolas, lo que facilita la elaboración de catastros de las unidades
productivas y contribuye a la planificación de los cultivos sobre la base
de las mejores opciones agroecológicas. Esta información es, asimismo,
de gran utilidad para la administración tributaria, pues facilita la iden

tificación de los contribuyentes potenciales, a la vez que perm ite diseñar
alternativas impositivas de carácter territorial.
Estos antecedentes resultan de gran interés para las decisiones de los
agentes económicos en los respectivos mercados, y han contribuido a la
adquisición de ventajas comparativas en rubros no tradicionales.
4. Im p u l s o a l a s u s t it u c ió n e f ic ie n t e d e im p o r t a c io n e s
Uno de los aspectos que cabe resaltar es el aum ento del núm ero de
empresas exportadoras en los países de la región en los últimos años.
Entre ellas se encuentran muchas empresas que fueron sustituidoras de
importaciones. En el esfuerzo por promover exportaciones es también
relevante fomentar la competitividad de las empresas dentro del país
mismo.59
En efecto, num erosas empresas m anufactureras de la región están en
un proceso de cambio y llevan a cabo esfuerzos, en m enor o mayor
grado, por volverse más competitivas. Sin embargo, m uchas empresas
potencialmente competitivas desaparecerán innecesariamente si no se
im plem entan program as para apoyarlas en sus esfuerzos.60 Estas empre
sas necesitan apoyo para mejorar su competitividad, en particular en lo
referente a la disponibilidad de mano de obra calificada y financiación
a largo plazo a costos competitivos; acceso a insumos a precios y calidad
competitivos en los mercados internacionales; diseño de productos que
respondan a las tendencias en los mercados; organización de los procesos
de producción; transformación de sus sistemas de control de calidad.
Una de las restricciones que enfrentan las empresas en sus esfuerzos
por reestructurarse y exportar es la de carácter financiero. Para volverse
más competitivas, es necesario que inviertan fuertem ente en mejorar dis
tintos aspectos del proceso productivo. Sin embargo, con frecuencia,
deben llevar a cabo estos esfuerzos en m omentos en que las tasas de
interés son m uy elevadas debido a políticas antiinflacionarias. La simul
taneidad de los procesos de liberalización comercial y de estabilización
39 U na investigación llev ad a a cabo en v arios países d e A m érica Latina, la m ayoría d e los e m p re
sarios en trev istad o s señaló q u e su p rim era p rio rid a d es lo g rar ser com petitivos en el m ercado interno,
p a ra lu eg o in te n ta r e x p o rta r (G uerguil, M acario y Peres, 1993).
60 En los casos d e m a y o r g ra v e d ad p e ro con p o te n c ialid ad com petitiva, c orrespondería desarrollar
p ro g ram a s d e reco n v ersió n p a ra m ejo rar la c o m p e titiv id a d (véase el cap ítu lo VIII, sección 4).
ha resultado en tasas de interés reales sum am ente elevadas en varios

países de la región. El acceso a crédito a tasas de interés no subsidiadas,
pero sí competitivas internacionalmente, es un componente im portante
de los esfuerzos tendientes a la reestructuración y al mejoramiento de la
competitividad de las empresas. Por otra parte, sin apoyo financiero para
capital de trabajo, las empresas m anufactureras tienen dificultad para
competir con firmas de otros países que sí disponen de créditos.
Asimismo sería im portante subsanar deficiencias en los débiles y
segmentados mercados de capital nacional. Entre otras m edidas deberían
considerarse el fomento y desarrollo de un mercado de capital de largo
plazo, y líneas de financiamiento para la compra y leasing de bienes de
capital, especialmente para la pequeña y m ediana empresa (p y m e ).
5. L a s m e d id a s p a r a a r a n c e l a r ia s y l a c o m p e t e n c ia d e s l e a l
Existe una serie de m edidas de política comercial a las que recurren

frecuentemente los países industriales y que, con la excepción de las
restricciones cuantitativas, han sido poco utilizadas en América Latina y
el Caribe. Estas m edidas paraarancelarias y no arancelarias han sido am
pliamente debatidas durante la Ronda Uruguay, y los países de la región
deberían examinarlas cuidadosamente. Ellas se refieren a los procedi
m ientos antidum ping, los derechos com pensatorios para corregir las
distorsiones producidas por los subsidios y las m edidas de salvaguardia
frente a aumentos inusitados de las importaciones. Cada uno de estos
tipos de m edidas cumple funciones diferentes y está norm ado interna
cionalmente en forma distinta.
Los derechos antidumping y compensatorios buscan corregir los efec
tos distorsionadores de la competencia desleal. Los procedim ientos
antidumping se utilizan cuando el origen de una distorsión es la acción
de una empresa extranjera que utiliza la discriminación de precios para
desplazar a productores nacionales del mercado, con el objeto de elevar
luego los precios cuando se encuentre en una situación monopólica, per
judicando así al consumidor. Los derechos compensatorios tienen por
efecto contrarrestar el efecto distorsionador de subsidios gubernam enta
les a las exportaciones. En tal sentido, es probable que la necesidad de
acudir a estos derechos vaya declinando en la m edida en que el acuerdo
sobre subsidios a las exportaciones vaya limitando la frecuencia de éstos
en el escenario internacional. La cláusula de salvaguardia/ incluida en el

Acuerdo General, otorga el derecho a protegerse de las importaciones en
casos específicos, por motivos internos, no relacionados con la competen
cia desleal.
Hasta ahora, las m edidas antidumping han sido invocadas mayori-
tariamente por los países industriales. El acuerdo incluido en el Acta
Final introduce mayor rigor en la comparación de precios necesaria para
determ inar la existencia de dumping, en la determinación de perjuicio a
los productores nacionales y en el período de duración de las medidas
que tome el país afectado. También especifica que los consumidores del
bien sean consultados antes de que se im pongan derechos antidumping.
Por último, el acuerdo introduce una cláusula de minimis que protege a
exportadores pequeños. Desde el punto de vista de los países latino
americanos como usuarios, el acuerdo antidumping les perm itirá prote
gerse de prácticas comerciales desleales que se originan en el comporta
miento de las empresas (las que tienden a aum entar durante períodos
recesivos) de los países abastecedores de sus importaciones.
Las economías latinoamericanas y caribeñas, especialmente después
de las liberalizaciones recientes de sus importaciones, podrían enfrentar
problemas de dumping que afectarían seriamente a empresas cuyo poder
económico es m uy inferior a las corporaciones transnacionales que sue
len abastecer de importaciones a la región. Es necesario distinguir la
competencia norm al en toda economía de mercado de las políticas de
precios de carácter predatorio, que buscan eliminar la competencia. Para
ello, la solución óptim a es enmarcar este tema en el contexto de la po
líticas de competencia, las cuales presentan serias deficiencias en la
m ayoría de las economías de la región. Como solución parcial, se reco
m ienda establecer (o perfeccionar) mecanismos antidumping que se ajus
ten a la evolución de la norm ativa internacional luego de la conclusión
de la Ronda Uruguay. Ello supone dotar de elevada competencia técnica
a las instancias públicas donde radiquen estos mecanismos, de m anera
de asegurar rigor profesional y, por ende, credibilidad y prestigio a las
decisiones. De este modo, al contar con autoridades calificadas y com
prom etidas con la noción de competencia, se evitaría el peligro de esti
m ular prácticas proteccionistas internas.
La cláusula de salvaguardia ha sido invocada en pocas ocasiones,
porque la mayoría de los países desarrollados la considera m uy restrictiva.
El Artículo XIX autoriza a una parte contratante del g a t t a retirar las
concesiones arancelarias otorgadas a las demás partes cuando la indus

tria nacional esté siendo gravemente perjudicada por un súbito aumento
de las importaciones, por m otivos no relacionados con competencia
desleal. El aum ento de los aranceles debe ser transitorio, aplicarse por
igual a todas las importaciones afectadas, sin im portar su país de origen,
y la nación que toma este tipo de m edida debe estar dispuesta a com
pensar a los países exportadores perjudicados. La modificación de la
cláusula de salvaguardia, así como la eliminación de las m edidas de zona
gris (tales como las "restriciones voluntarias" de las exportaciones), que
se usan en lugar de ella, fueron intensamente debatidas en la Ronda
Uruguay. La adopción de reglamentaciones sobre el tema en los países
de América Latina y el Caribe es un tema urgente, en particular en re
lación a la integración regional.
La cláusula de salvaguardia, casi nunca invocada por los países lati
noamericanos y del Caribe, representa un mecanismo más de protección,
im portante para los productores nacionales cuando éstos se ven enfren
tados a un aumento inusitado de la competencia proveniente de las im
portaciones.
El desmantelamiento de las m edidas no arancelarias y las fuertes
rebajas en el nivel y dispersión de los aranceles en la mayoría de los
países de la región ha dejado a la producción nacional en situación m uy
vulnerable frente a la competencia de las importaciones. En varios casos
se han adicionado significativas apreciaciones del tipo de cambio real, lo
que ha acentuado esa vulnerabilidad. Si bien es cierto que la mayor
competencia contribuirá a aum entar la eficiencia, no lo es menos que las
economías de la región son m uy vulnerables a trastornos externos en el
corto plazo, lo que hace m uy inestable el tipo de cambio. Al haberse
liberalizado recientemente el comercio, la vulnerabilidad de los produc
tores de rubros transables se ha tornado más visible. Es, por lo tanto,
imprescindible que los mecanismos de regulación antes mencionados,
hasta ahora poco utilizados, pasen a ocupar u n lugar m ucho más im por
tante que antes en los regímenes comerciales de la región.
6. C o n c l u s i o n e s
Las experiencias de liberalización comercial complementadas por otras

políticas de estímulo a la exportación sugieren que en su diseño se deben
tener en cuenta las diferentes características y coyuntura de cada econo

mía al momento de la apertura. Factores tales como el nivel inicial del
tipo de cambio, trayectoria exportadora, vigor de la inversión y situación
macroeconómica, serán m uy determ inantes de los efectos que produzca
la reforma comercial. El análisis de otras experiencias extralatinoameri-
canas, como la del este asiático (véase el recuadro VI. 1) avala la misma
observación.
R e f o r m a s c o m e r c i a l e s y o r i e n t a c i ó n e x p o r t a ; x i r a f.n
LOS PAÍSES DINÁM ICOS UL A SIA
Los p a ís e s e x p o rta d o re s d e m a n u fa c tu ra s d e A sia m u e s tra n a lg u n a s carac-

li-i p i u . s ■oinunes peso .1 '■II ni.in ,id.i cíic e i-n la d 1 -.as caria d a'- c»pi n e m '.a.-,
a p o rta n lecciones ú tile s y re le v a n te s p a ra A m éric a L atin a y el C arib e. E n tre
é stas, se d e sta c a n la s sig u ie n te s:
li lu d a s p iiip n rc io n u io n u n e n lo m o ta \ o ia b l e al i n -eiinn-nto co n p o ll
in a s c -ta b li - \ p tc 'iii.ilo ia s d e la o c p o rte i i«»n 1 ri to d a s e lla s e s lm n-n >n
p resi-ntes a n a k i|.i in H a m n i, iin.i siu iai ioi- tisi.il e .|in lib ra d a y e le v a d o s n i
v eles d e a h o rro e in v e rsió n .
2> I ti 1. 1.I 0 - lo-, caso s, -.r- lía lo d e un.i iniln-lrialiV .n io n e x p o rta d .u .1 \ n o
d e u n m ero e sfu e rz o e x p o rta d o r. Los in c e n tiv o s fu e ro n m á s in te n so s y d e
m a y o r alcan ce al in ic ia r la p ro m o c ió n d e la a c tiv id a d e x p o rta d o ra \ c o in ci
d ie ro n io n ciclos d in á m ic o s d e l c o m ercio m u n d ia l; a m e d id a q u e la e s tru c
tu ra in d u s tria l se fu e to r n a n d o m á s c o m p leja, los in c e n tiv o s te n d ie ro n a se r
m ás g en erales. L ueg o d e d o s d é c a d a s y m e d ia d e d e sa rro llo p ro d u c tiv o y d e
creí im ie n to e x p o rta d o r, se d io c o m ie n /o a p ro c e s o s d e lib e ra liz a c ió n y
d esro g u la c ió n eco n ó m ic a y se lim itó la acció n d ire c ta d e l E stad o .
">) La o rie n ta c ió n e x p o rta d o ra c o n d ic io n ó el im p a c to d e los su b s id io s y
c o n tro les so b re la eficien cia e c o n ó m ic a , a i im p o n e r la d isc ip lin a d e la c o m
pélemela in te rn a c io n a l. A u n c u a n d o la s m e d id a s d e a p o v o m o stra ro n d e s v ia
cio n es resp ecto d e los p re c io s d e m erc ad o , te n d ie ro n a o to rg a rse d u ra n te
la p so s a c o la d o s y e s tu \ ie ro n su je ta s al c u m p lim ie n to d e re n d im ie n to s e x p re
sa d o s e n m e ta s d e e x p o rta ció n .
4) La in v e rsió n p a ra a m p lia r la c a p a c id a d p ro d u c tiv a d e ru b ro s d e ex
p o rta c ió n se v io fav o rec id a p o r las p o lític a s p u b lic a s d e a b a ra ta m ie n lo rela
tiv o d e los b ie n e s d e in v e rsió n y p o r u n a c o n sid e ra b le eficiencia relativ a en
c u a n to a la m o v iliz a c ió n d e re c u rso s d e a h o rro hacia la in v e rsió n p ro d u c tiv a .
I-.l s u b s id io a la in v e rsió n o p e ró ta n to p o r la vía d e las ta s a s preferenci.ilos
do ni toros o do a sig n ac ió n d ire c ta d e l c ré d ito <1 sec to res esp ecífico s, c o m o a d

tra v é s ilo su b s id io s d irecto s. i
5 )1 .os e m p re sa rio s p riv a d o s d e s e m p e ñ a ro n u n rol p ro ta g o n ic e e n la
m o d e rn iz a c ió n p ro d u c tiv a , p e ro sie m p re e stu v ie ro n so m e tid o s a u n a se v era I
d isc ip lin a d e c o m p e te n c ia o a la reg u la c ió n g u b e rn a m e n ta l.
(>) l o s m e rc a d o s d e tra b ajo so lían s e r p o co c o m p e titiv o s, sea p o rq u e s e d
re p rim ió la a c tiv id a d sin d ical o b u h o c o o p tac ió n d e la m ism a . «
7) 1.a in fra e stru c tu ra , la ed u c a c ió n \ la tecn o lo g ía re c ib iero n alta p rio ri
d a d . l-'n a lg u n o s caso s, el é n fa sis d e la in v e rsió n p ú b lic a se p u s o e n el tra n s
p o rte , en c'tros e n la v iv ie n d a o en las z o n a s in d u s tria le s ; en to d o s, la e d u -
c a n■o-n rlú e p rio■ rita ria
■.
S) I o a n te rio r se a c o m p a ñ ó d e p o lític a s fin a n c ieras y ca m b ia ría s en c o n
tra ste con lo q u e ha a c o n te c id o en la ex p e rie n c ia la tin o a m e ric a n a . L sas p o
líticas e strn leron o rie n ta d a s a d e sa rro lla r al se g m e n to d e larg o p ía / o uel
m e r c a d o d e c a p ita le s y a im p e d ir q u e se p r o d u je r a n u n a a p re c ia c ió n
cam b iaría im p o rta n te o m a rc a d a s flu c tu a c io n e s reales.
F ij e n t k : R P e tr i, " T h e N I C s : P r a g m a tic p o J ic y m a k e r s " , I n t m ia tio n a l B co n o m ic to s ig h ts , W a s h in g to n ,

U t I r i s l i t u U * fo r ln le r n d tin n .il I u ' n a m ic * , indr/c». *ihnl d e I W l , O K<KLilr-., " I)0M*mpc'ñi> i r n e i i i e I
d o Uv- \ f t s p u h t u .is o in s tn in u :n h > s d o t o m e n t o a u n p o l i t i w i , h d n ti.ig o de* C h ile . 1 1 l ' \ l ,
N lJ1, i n ú li t u . 1 I V V rslpli.il. ' Jndu ^ triiil p o l u \ in «tn e x p o r t- p r o iv 'llo d oci»non»ji I r v - o n a frattt I
S m t h korcM'«. O A p erio n tv ”, h u iv > ml o 1 l \ m
útn'n im
t fVr.-pr. ; / f \ i » l . 1, \ \ |»W0
En síntesis, las lecciones básicas que dejan esas experiencias son:
i) No hay un "libro azul" de la liberalización; los resultados varían de

acuerdo con las características estructurales de cada país. La coyuntura
económica que se enfrente y la dosificación de políticas que se adopte
determ inan los resultados que se obtengan y su trayectoria en el tiempo.
En todos los casos, sin embargo, y más allá del debate sobre las m oda
lidades óptimas de liberalización, la profundización de la inserción inter
nacional constituye el camino que m ayoritariamente están adoptando las
economías de la región. Además de las ganancias en eficiencia, espíritu
empresarial y disciplina macroeconómica que esto induce, el punto es
cómo aprovechar lo avanzado para que tales aperturas alienten la expor
tación y un desarrollo productivo sostenible. Esto, sin duda, se relaciona
con la política cambiaría, pero también con una vocación exportadora
que debe manifestarse en la creación de incentivos e instituciones.
ii) Las rebajas arancelarias deben ser acompañadas (si no precedidas)

de una variación compensatoria del tipo de cambio real, que debe ser
m antenida en el período subsiguiente. U n más fácil acceso a las im por
taciones vinculado a una apreciación cambiaria (así como el uso de la
política cambiaria con fines antiinflacionarios) es una combinación peli
grosa para el equilibrio de la balanza de pagos y para el desarrollo
productivo.
iii) Los países que liberalizaron las importaciones en los años ochenta,
en general, fueron presionados por la coyuntura internacional hacia la
depreciación de su tipo de cambio real. Eso les ayudó a lograr un ajuste
más eficiente en casos como los de Costa Rica, Chile (en la segunda
etapa) y México. Por el contrario, en las condiciones imperantes desde
comienzos de los años noventa, cuando los mercados internacionales de
capital volvieron a evaluar positivam ente a los países de América Latina,
la liberalización de la cuenta de capitales prom ovió apreciaciones
cam biarias im portantes. (Véase Calvo, Leiderm an y Reinhart, 1993;
Ffrech-Davis y Griffith-Jones, 1995; y capítulo XI.) Por el contrario, la
reforma comercial hacía im perativo el logro de una depreciación. El
desafío que enfrenta la política económica es cómo persistir en la aper
tura comercial, induciendo una depreciación cambiaria, en un contexto
de considerable oferta de flujos de capital. Ello obliga a regular su ingre
so, de modo de proteger un nivel competitivo del tipo de cambio real,
acorde con sus factores determinantes de m ediano plazo. Se precisa fa
cilitar la congruencia entre gasto y producto agregados y orientar los
estímulos hacia el aumento de la inversión y de la producción de rubros
transables. (Véanse los capítulos X y XI.)
iv) Durante la etapa de transición de los procesos de reformas comer
ciales pueden surgir señales erradas de corto plazo, tales como el incre
mento de las exportaciones, impulsadas transitoriamente por una recesión
inicial, o inercia de las importaciones, que no reaccionan inmediatamente
ante la liberalización. La experiencia demuestra que las importaciones
—al igual que las exportaciones— demoran en tomar velocidad cuando
previamente no existían canales de comercialización, los consumidores
todavía no se han interiorizado de las nuevas ofertas ni han adaptado sus
preferencias, y los productores no han podido reestructurar aún sus siste
mas de producción para adecuarlos a nuevos insumos. Cuando se produ
cen los ajustes en el comportamiento de los comercializadores, consumi
dores y productores, tiende a ponerse en marcha un prolongado e intenso
proceso de incremento de las importaciones, m ientras que el aum ento de

las exportaciones es obviamente más lento, porque implica procesos más
largos de m aduración de inversiones. Es evidente la importancia que
reviste evitar una excesiva reestructuración en favor del gasto en rubros
importables, así como de emitir señales nítidas sobre la conveniencia de
expandir la capacidad exportadora. Nuevamente, desempeñarán un papel
crucial un manejo cambiarlo equilibrado, el gradualismo en la reducción
general de la protección y los diversos mecanismos de promoción de las
exportaciones.
v) Las experiencias revisadas sugieren que no basta con abrir la eco
nomía a la importación y devaluar el tipo de cambio real para alcanzar
ritmos elevados de crecimiento de las exportaciones y del producto. Los
resultados que se logran tienden a tardar mucho en concretarse y lo
hacen con costos innecesariamente elevados durante la transición. Evi
dentem ente, se necesitan m edidas complementarias, directamente orien
tadas a esos objetivos, como lo dem uestran diversos ejemplos. Está el
caso de las economías asiáticas, por una parte, que han usado conjuntos
integrales de instrum entos y aplicado una cuidadosa secuencia y gradua-
lidad (véase el recuadro VI.1), y por otra, el proceso chileno (cuyos fru
tos, no obstante el exitoso desem peño exportador, dem oraron bastante en
manifestarse en un crecimiento vigoroso de la capacidad productiva) o
el de Bolivia, que tuvo dificultades para incrementar rápidam ente sus
exportaciones. (Véase el capítulo V.)
vi) La experiencia indica que los procesos de reforma graduales y
fundados en decisiones adoptadas de común acuerdo con los agentes
privados han resultado menos traumáticos, al posibilitar el ajuste a nivel
microeconómico y sectorial a las nuevas condiciones. Si la apertura co
mercial va acom pañada de una política macroeconómica coherente y la
acción gubernam ental tiene credibilidad, aparece como más viable la
posibilidad de reducir concertadamente los costos del ajuste. Del mismo
modo, para que la apertura redunde en incrementos elevados de las
exportaciones y el producto, se requiere complementar la liberalización
de importaciones con incentivos expresos de fomento de la actividad
exportadora.
vii) La expansión de las exportaciones no tradicionales, particular
m ente las pioneras, justifica contar con un tipo de cambio efectivo su
perior al que enfrentan los sustitutos de importaciones, dado que las
actuales industrias incipientes son las que están orientadas a conquistar
m ercados externos. Más aún, incluso en caso de que los aranceles sean
bajos, se requiere compensar proporcionalmente las exportaciones con
reintegro de derechos (drawbacks ) directos o indirectos, o con menores
tasas de tributación, dado que el arancel supone un impuesto a las ex
portaciones. Las condiciones de competencia internacional, por otro lado,
hacen necesario un financiamiento de las exportaciones no tradicionales
con tasas de interés internacionales. Las experiencias de éxito exportador
fuera de la región m uestran la concesión de incentivos a las empresas
pioneras en abrir mercados externos y un m arcado énfasis en las activi
dades de comercialización externa, que incluyen inversiones en el exte
rior en cadenas de distribución m ayorista e instalación de empresas
im portadoras de productos nacionales en los mercados de destino.
viii) Sobre esta base, una vez eliminados los sesgos antiexportadores
más evidentes, el desafío radica en readecuar los incentivos y la institu-
cionalidad a los comportamientos de la economía global. En tal sentido,
la política comercial debe fortalecer sus vínculos con las políticas tecno
lógica, de fomento productivo y de recursos hum anos, con vistas a per
feccionar el diseño, el cumplimiento de norm as y la calidad de los pro
ductos, la gestión empresarial y comercial, la capacitación y asistencia
técnica en investigación y desarrollo (IyD), todos ámbitos relevantes para
obtener ganancias en productividad y competitividad. Del mismo modo,
la acentuada globalización económica exige nuevos instrumentos para el
fomento de las exportaciones. Así, por ejemplo, la inversión productiva
en el exterior y en cadenas de comercialización es un factor cada vez más
im portante para conquistar mercados, diversificar riesgos, reducir barre
ras proteccionistas y beneficiarse de economías de escala; asimismo, la
sistematización e intensificación de los esfuerzos nacionales para iden
tificar la calidad y volumen de los recursos naturales puede contribuir
al desarrollo de nuevos rubros exportables.
ix) En paralelo a la liberación de sus políticas comerciales y regímenes
de importaciones, ha aum entado la vulnerabilidad de las economías ante
prácticas comerciales desleales. Por ello, es indispensable que los proce
sos de reforma comerciales sean acompañados de la adopción o perfec
cionamiento de reglamentaciones antidumping, m edidas compensatorias
y cláusulas de salvaguardia.
x) Las posibilidades de poner en práctica una política comercial activa
podrían verse lim itadas por la adopción de las nuevas reglamentaciones
que emanan de la Ronda Uruguay. Sin embargo, dichas reglamentaciones
reconocen ciertas situaciones especiales en favor de los países en de

sarrollo, y los países de la región deben aprovecharlas para incentivar
sus exportaciones, sin contradecir las norm as m ultilateralmente conveni
das, así como procurar participar activamente en la Organización M un
dial del Comercio ( o m c ) y explorar los consiguientes beneficios potencia
les en términos de mecanismos de solución de controversias y otros.
P arte S egunda
POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO

C a p í t u l o V II
FUNDAMENTOS DE UNA POLÍTICA DE

DESARROLLO PRODUCTIVO
1. L a b r e c h a d e p r o d u c t iv id a d y s u s im p l ic a c io n e s
Las políticas que actúan sobre los sistemas productivos son un factor que
puede contribuir a mejorar la inserción de las economías de América
Latina y el Caribe en la economía internacional. Este tem a se ha abor
dado en forma sistèmica en trabajos anteriores ( c e p a l , 1990a y 1992a), en
los que se destaca la interacción entre una política macroeconómica
coherente y estable, por una parte, y las políticas microeconómicas y
mesoeconómicas61 y las reformas institucionales, por otra. Esos trabajos
se han centrado en la aplicación del progreso técnico al proceso produc
tivo, con miras a elevar la productividad.
Hay cuatro rasgos generales de la productividad en América Latina
y el Caribe que se deben destacar:
Primero, hay una brecha del orden de 2.5 a 1 entre América Latina y
los países desarrollados (Hofman, 1993) en lo que respecta a la produc
tividad total de los factores ( p t f ).62 Esta diferencia se manifiesta tanto en
61 En este texto se en tie n d e p o r políticas m acroeconóm icas, n o sólo las que m an tie n en los equilibrios
m acroeconóm icos básicos, sin o tam b ién las q u e establecen los precios claves d e la econom ía. La expre
sión "políticas m icroeconóm icas" se refiere a las q u e afectan d irectam ente la o peración d e la em presa,
en p a rtic u la r el u so d e la m ejor tecnología ("d u ra " ) y la m ejor o rg anización d e l trabajo y gestión (tec
nología "blanda"). P o r políticas m esoeconóm icas se e n tie n d e las q u e afectan el "h á b ita t" y e n to rn o de
la em presa, es d ecir las políticas "h o rizo n tales" q u e in flu y en en la co m p e titiv id a d sistèm ica en que está
in serta la em p resa (in fraestru ctu ra, a rticu lació n con el sistem a científico y tecnológico, capacitación,
financiam ien to y p ro m o ció n d e ex p o rtacio n es n u e v as o a n u e v o s m ercados, etc.).
62 La p ro d u c tiv id a d to ta l d e los factores se refiere al c o m p o n en te de la p ro d u cció n que n o se explica
p o r la acu m u lació n c u an titativ a n i cu alitativ a d e los factores d e p ro d u cción, el cap ital y la m a n o d e obra.
P u e d e ser c o n sid erad a com o u n a m e d id a ap ro x im ad a d el efecto d el p ro g reso técnico no in c orporado
en los factores (áisembodied) sobre el crecim iento d e largo p la z o (H ofm an, 1993, p p .128-129).
215
el uso de equipos anticuados y métodos de producción obsoletos como

en una deficiente organización del trabajo, relaciones industriales jerár
quicas y a veces confrontacionales, falta de atención a la calidad, inven
tarios excesivos, técnicas de mercadeo no sistemáticas y poco sofisticadas,
servicios anticuados de posventa, etc. En efecto, dem uestra un notable
desaprovechamiento de las tecnologías "duras" y las "blandas" disponi
bles a nivel internacional.
Segundo, esta brecha se amplió m arcadam ente durante la posguerra.
(Véase el gráfico VII.1.) En el período 1950-89 el crecimiento de la pro
ductividad total de los factores de la región equivalió a la séptima parte
del de las economías asiáticas de reciente industrialización ( e r i s ) y a
menos de la quinta parte del de los países desarrollados. Es más, incluso
en la época de m ayor expansión económica de la región (1950-73), el
crecimiento de la p t f alcanzó a poco m ás de la m itad del de las e r i s
asiáticas, para estancarse entre 1973-80 y posteriorm ente caer a raíz de
los desequilibrios macroeconómicos producidos por la crisis de la deuda
de los años ochenta.
Tercero, estas brechas de productividad entre la región y los países
desarrollados se dan tanto a nivel global como sectorial. Los datos dis
ponibles sugieren que las diferencias de productividad total de los fac
tores entre distintos países no se deben tanto a la concentración en sec
tores de baja productividad como a que se trabaja m uy por debajo de las
mejoras prácticas en casi todos los subsectores industriales, incluso en los
sectores de bienes intermedios y de bienes de capital. Por ejemplo, datos
de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
( o n u d i ) , 63 indican que, si bien en algunos subsectores —refinerías de pe
tróleo y productos conexos— la productividad de la región es m uy simi
lar a la de Estados Unidos, y en metales no ferrosos alcanza a 64%
m ientras que en productos de caucho y en siderúrgica es del orden de
50% de la de dicho país, en los 24 subsectores industriales restantes (que
63 Los d ato s m en cio n ad o s p ro v ie n e n d e ONUDI (1992), p e ro se refieren al v alor ag reg ad o p o r tra

bajador, u n concepto d istin to d el d e p ro d u c tiv id a d to tal d e los factores. A sim ism o, es obvio q u e la
p ro d u c tiv id a d sectorial p re sen ta im p o rtan te s diferencias e n tre los países de la región. D ebe tenerse
p re sen te q u e esta m ed ició n h ab itu al d e "v a lo r ag reg ad o p o r tra b a ja d o r" tie n d e a sobreestim ar las d i
ferencias efectivas d e p ro d u c tiv id a d . Ello obedece p rin cip alm en te a que n o c onsidera las diferencias en
dotació n d e cap ital q u e e x isten entre países d e d istin to s n iv eles de desarrollo. C o n to d o , a u n si se
d istin g u ie ra n los d iv erso s sectores d e cad a p aís, las diferencias d e p ro d u c tiv id a d sectorial e n tre los
d istin to s p aíses d e la re g ió n — a u n los m ás av an z a d o s— y los países de sa rro lla d o s co n tin ú a n siendo
m u y elevadas.
FUNDAMENTOS DE UNA POLÍTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO 217
representan cerca del 75% del valor agregado industrial), la productivi

dad de la región no alcanza a 35% de la productividad respectiva en los
Estados Unidos, con un promedio de 30%.
Cuarto, tales promedios sectoriales, por cierto, ocultan enormes dife
rencias de productividad dentro de una misma agrupación, derivadas de
la profunda heterogeneidad estructural característica de la región. Por
una parte, hay m arcadas diferencias de productividad según el tamaño
de la empresa. Por ejemplo, en el caso de México, datos para 1980
m uestran que m ientras las pequeñas empresas en el sector m anufactu
rero tenían una productividad equivalente a sólo 69% de la m edia de ese
sector, en las grandes empresas privadas nacionales la productividad era
20% superior a esa media, y en las empresas transnacionales era 78%
superior. Por otra, así como hay un proceso incompleto de difusión tec
nológica a nivel internacional, el proceso de difusión interna tam bién es
lento, lo que da lugar a una amplia heterogeneidad en materia de pro
ductividad entre empresas del mismo tam año dentro del mismo rubro.64
En efecto, en la gran mayoría de los subsectores se encuentran algunas
empresas cuyas prácticas son m uy similares a las mejores prácticas in
ternacionales. Esto significa que el promedio de las empresas restantes
sería sustancialmente inferior al promedio sectorial, lo que reflejaría la
intensidad de la heterogeneidad estructural del universo de actividades
económicas en los países de la región. En la m edida en que el proceso
de difusión de las mejores prácticas dentro de un país tam bién sea lento,
m enor será el prom edio de productividad del sector.
64 Si b ie n p arte d e esa diferencia se p u e d e explicar p o r el tip o d e sectores e n los que se concentra

cad a tip o d e em p resa, tam b ién h a y elem en to s im p o rtan te s d eriv a d o s d e la cap a c id a d de apro v ech am ien
to d e eco n o m ías d e escala. P ara u n análisis e n p ro fu n d id a d , v éase C asar y otros (1990).
G rá fic o VII. 1. América Latina, o c d e * y países asiáticos:

Productividad total de factores, 1950-1994
(ín dices 1 9 5 0 = 100)
OCDE: 1950-73, USA; 1973-94 toda la O CDE
Fuente: A. H o fm an, "C ap ital a cc u m u latio n in L atin A m erica: a six c o u n try co m p ariso n for 1950-1989",
Review of Income and Wealth, vol. 38, N° 4, d iciem bre d e 1992; actu alizad o a 1994 p o r el autor.
a O rg an izació n d e C oo p eració n y D esarrollo Económ icos. b' E conom ías d e reciente industrialización.
c Tasas an u ales d e crecim iento d e la p ro d u c tiv id a d total.
2. I m p l i c a c i o n e s d e p o l ít ic a
La situación descrita tiene cinco implicaciones im portantes para la defi

nición de una política de desarrollo productivo.
Primero, si bien la brecha de productividad es un reflejo del menor
desarrollo relativo, es a la vez el factor que perm itiría iniciar un proceso
de rápido crecimiento si se logra aprovechar las tecnologías disponibles
internacionalmente, y así saltar etapas. De hecho, un desarrollo tardío
perm ite el aprovechamiento de dichas tecnologías y un crecimiento más
rápido m ientras más bajo sea el punto de partida. Por ello, a veces
m ientras más distante esté un país de la frontera de conocimiento, más
rápido tenderá a crecer.65 Actualmente, China está creciendo a un ritmo
65 N o o b stan te, n o es el g ra d o d e a tra so so lam en te lo q u e d e te rm in a la ra p id e z d el crecim iento. Por

el co n trario , los d a to s existentes su g ieren q u e no siem p re se d a u n salto hacia el crecim iento. Para
lograrlo se req u ieren o tras condiciones; sólo tras h a b er tra sp asa d o cierto u m b ra l (no d e ingreso p o r
ha b ita n te, p e ro sí d e e stab ilid ad , c o n stitu ció n d e m ercad o s, cap acid ad gerencial y conocim iento general,
y u n "eth o s" d esarro llista) p u e d e d a rse u n d e sp e g u e hacia el crecim iento continuo, d o n d e el ritm o de
crecim iento es p ro p o rcio n al al g ra d o d e a traso inicial.
mayor que las economías asiáticas de reciente industrialización (8%-10%

en comparación con 6% per cápita anual) así como éstas crecieron más
rápido que Japón y los países nórdicos (cuyo despegue se inició a fines
del siglo XIX); a su vez, estos últimos crecieron m ás rápido que Alemania
y Francia, que iniciaron el despegue en torno a 1840 y crecieron más
rápido que los Estados Unidos (que parte en 1800), m ientras el creci
miento más lento es el registrado en el prim er país donde se inicia la
Revolución Industrial (Inglaterra). (Véase el gráfico VII.2.)
G rá fic o VII.2. Crecimiento y desarrollo tardío: Experiencia histórica estilizada

Ingreso per cápita (en escala logarítm ica)
Log Y per cápita
Segundo, en el pasado se solía atribuir esta amplia brecha a que la

producción estaba concentrada en sectores de baja productividad, en
particular la agricultura. Esto ofreció un argum ento a favor de la indus
trialización, que, sin embargo, no se limitó a dicho proceso, sino que se
extendió al tipo de industrias que se debía promover. Por lo tanto, se
tendía a identificar una política de desarrollo productivo o industrial con
el establecimiento de nuevos sectores, sin presencia en el cuadro de
insum o-producto y con mayor productividad efectiva o potencial que la
mayoría de sectores "tradicionales" de bienes finales. Esto explica en
gran parte el énfasis otorgado en la segunda etapa de la estrategia de

sustitución de importaciones a los sectores productores de insum os in
termedios y bienes de capital y la industria metalmecánica.
Sin embargo, las notables diferencias de productividad sectorial entre
los países de la región y los desarrollados sugieren que este enfoque
sectorial o de política "vertical", característico del pasado, presenta serias
deficiencias. No se trata tanto de establecer nuevos sectores que actual
m ente no figuran en el cuadro de insum o-producto (como si la produc
tividad total proviniera en forma automática de éstos, lo que suele ser
excepcional), como de mejorar la productividad total de los factores en
los sectores existentes.
Tercero, la enorm e heterogeneidad existente entre empresas de un
mismo sector sugiere que el principal desafío para una política de de
sarrollo productivo es la rápida adopción, adaptación y difusión de las
tecnologías actualmente disponibles internacionalmente por parte de la
gran masa de empresas que trabajan con equipos obsoletos y métodos
atrasados; esto es más im portante que las altas metas de inversión en
investigación y desarrollo (IyD), que interesan específicamente a un re
ducido núm ero de empresas nacionales que ya están trabajando cerca de
la frontera de las mejores prácticas internacionales.66 La esencia de una
política de desarrollo productivo —al menos en la actual etapa de de
sarrollo, tan distante de la frontera tecnológica internacional— es acele
rar el proceso de difusión de mejores prácticas.
Cuarto, en la m edida en que la gran m ayoría de los sectores están
trabajando con una productividad total de factores m uy inferior a la
frontera tecnológica internacional, el concepto de ventaja com parativa
es relativam ente difícil de predefinir, salvo en casos obvios, como el de
las rentas derivadas de recursos naturales. En efecto, dada las am plias
diferencias de productividad entre los sectores, aquellos que logren
superar la distancia que separa su productividad de la de los países
desarrollados de m anera m ás rápida serán los que term inen por tener
66 P o r cierto, esto n o n iega la im p o rtan cia d e u n a in frae stru c tu ra científica y tecnológica m ínim a,
p u e s sin ella las e m p re sa s n o serán capaces d e id en tificar las tecn ologías m ás idóneas, n i de ad q u irirlas,
transferirlas o a d ap ta rla s e n fo rm a rá p id a y conveniente. Lo q u e sí indica es que, en la e ta p a a ctu al de
desarro llo d e los p aíses d e la región, lo fu n d a m e n ta l es la identificación d e las prácticas internacionales
m á s id ó n eas p a ra las d iv e rsas econom ías nacionales, su a d ap tac ió n a su re a lid a d y su rá p id a difusión.
La IyD p ro p ia m e n te ta l es m ás relev an te en u n a etap a p o sterio r de desarrollo, c u an d o la im itación y
d ifu sió n h a y a n a v an z a d o y las em p resas se a cerq u en a la fro n tera d e las m ejores prácticas m u n d iales.
una ventaja comparativa. Esta puede ser adquirida por u n sector, siem
pre que sea capaz de superar la brecha de productividad con los países
más desarrollados más rápidam ente que los dem ás sectores de la m is
m a economía.
Quinto, la caída de la productividad en los años ochenta dem uestra
la importancia que tiene para una política de desarrollo productivo el
m antenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos dentro de
márgenes tolerables. En efecto, la inestabilidad provocada por la crisis de
la deuda externa y agudizada, en general, por políticas de estabilización
y ajuste mal diseñadas o implementadas, condujo a fuertes caídas de la
producción, lo que influyó negativam ente en el uso de la capacidad ins
talada, la inversión, los equipos que trabajan en los campos de la inge
niería y el diseño, y los esfuerzos de innovación. Los graves retrocesos
provocados por estos desequilibrios macroeconómicos no pudieron ser
compensados por el incremento de la eficiencia a nivel de diversas
empresas, con lo que la productividad total cayó en casi toda la región
durante los años ochenta. Esto dem uestra que el logro de una mayor
competitividad requiere tanto de eficiencia microeconómica como de
estabilidad macroeconómica.
3. O b s t á c u l o s p a r a l a s u p e r a c ió n d e l a b r e c h a
DE PRODUCTIVIDAD
Sobre la base de las consideraciones anteriores, cabría preguntarse por

qué América Latina y el Caribe no han podido aprovechar la ventaja de
saltarse etapas de los países de desarrollo tardío, utilizar la tecnología
disponible y crecer a ritmos m ucho más acelerados. Hay tres respuestas
que suelen darse a esta interrogante, en principio complementarias en
lugar de excluyentes.
a) Fallas de la política económica
Según este enfoque, la inestabilidad macroeconómica que ha caracteri

zado a la región, al igual que la distorsión de sus precios claves, par
ticularm ente la derivada de su estrategia de industrialización por
m edio de la sustitución de importaciones, así como el peso e injerencia
preponderante que se le ha dado al aparato público en el manejo de la

economía, explican el desem peño comparativamente pobre de la región
en el período considerado. De ahí que este enfoque ortodoxo abogue por
la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y la privatización,
devolviéndole al sector privado su papel protagónico en la economía.
b) Fallas a nivel de las empresas
Este segundo enfoque centra el análisis en el extremo opuesto: en las

empresas. Por un lado, se afirma que la región ha sufrido de "capitalismo
sin capitalistas", es decir, ha carecido de una clase empresarial pujante.
Eso explica la existencia de diferencias de productividad total de los
factores tan grandes entre América Latina y el m undo desarrollado. Es
más, la falta de tal empresariado innovador habría sido el factor que
indujo a tantos gobiernos a intervenir cada vez más en la economía para
suplir la falta de empuje empresarial. Por otra parte, se enfatiza la difi
cultad (costo) de cada empresa aislada para identificar e internalizar
posteriorm ente la tecnología, los procesos y los m étodos de producción
más idóneos disponibles a nivel internacional, así como los nichos de
mercado más apropiados para producir en forma competitiva. Por lo
tanto, hay una notable subinversión con tal objeto, m ientras la gran
mayoría de las empresas esperan que las demás actúen primero, para
luego imitarlas. Dada la naturaleza de "bien colectivo" que tiene la iden
tificación y la difusión de las tecnologías "duras" y "blandas", habría un
amplio espacio para la adopción de políticas microeconómicas destina
das a facilitar la "socialización" de los costos y la rápida difusión de tales
tecnologías a nivel de las empresas.
c) Fallas de los mercados claves, externalidades, bienes públicos

y problemas de organización industrial
Este tercer enfoque se refiere a las ventajas de enfatizar las políticas que
mejoren el funcionamiento de los mercados de factores (políticas meso-
económicas u "horizontales"), en lugar de las políticas diseñadas para
mejorar los mercados de productos. La necesidad de centrar la acción
estatal en los cuellos de botella más críticos explica la conveniencia de
enfatizar las correcciones de las fallas más graves de los mercados de

factores, que afectan a todos los sectores. Asimismo, siempre habrá espacio
para políticas destinadas a internalizar externalidades importantes, pro
porcionar bienes públicos y regular los mercados de bienes no transables
oligopólicos (sobre todo, en este último caso, buena parte de la infraes
tructura: telecomunicaciones, puertos, agua de riego, electricidad, etc.)
que inciden seriamente en la competitividad sistèmica de los bienes
transables.
4. Ju s t if ic a c ió n t e ó r ic a d e u n a p o l ít ic a a c t iv a d e d e s a r r o l l o
PRODUCTIVO
Hoy en día hay en América Latina y el Caribe un amplio consenso con

respecto a algunos parám etros generales que facilitan la aplicación de
m edidas tendientes a modificar la oferta de bienes exportables. Entre
éstos se destacan el m antenim iento de equilibrios macroeconómicos bá
sicos y la apertura comercial tendiente a aprovechar las economías de
escala y los estímulos de una sana competencia. El debate tiende a girar
en torno a la definición más precisa de esas políticas, el ritmo e inten
sidad de su aplicación, y, m uy particularmente, en la determinación de
si éstas por sí solas constituyen un aliciente que baste para im pulsar la
transformación productiva.
La CEPAL ha sostenido que, para superar la brecha de productividad
a la que alude el punto anterior, la política macroeconómica y comercial
debe complementarse con u n conjunto de políticas activas, que aprove
chen los adelantos tecnológicos y organizacionales de los países más
desarrollados, para así saltar etapas, como ha ocurrido por lo general
en los países exitosos de desarrollo tardío. Más concretamente, se consi
dera que el desarrollo productivo requiere, adem ás de políticas macro-
económicas y de apertura sensatas, de dos conjuntos de acciones com
plem entarias: políticas "m esoeconóm icas" u h orizontales, que se
centran en perfeccionar los m ercados y llenar los vacíos existentes en
ellos, y políticas microeconómicas, que ayudan a internalizar las exter
nalidades asociadas a la identificación, adaptación y difusión de las
mejores tecnologías y prácticas disponibles intemacionalmente. Por el con
trario, sin tales políticas microeconómicas y mesoeconómicas, y sin un
manejo macroeconómico y una inserción internacional adecuadamente
pragm ática, la reestructuración necesaria para iniciar el crecimiento

acelerado será innecesariamente lenta e ineficiente.
En efecto, la apertura y reestructuración favorecerán o perjudicarán
claramente a algunas empresas y actividades tanto a corto como a largo
plazo. Sin embargo, el efecto que ejerzan en otras empresas y actividades
puede ser m uy ambiguo. Por una parte, porque no queda claro si los
precios claves vigentes cuando se adopten las m edidas pertinentes se
m antendrán a largo plazo; por otra parte, porque m uchas empresas y
actividades que podrían llegar a ser competitivas pueden verse perjudi
cadas a corto plazo mientras no identifiquen, introduzcan y asimilen los
cambios necesarios para adquirir competitividad en el mercado interno
e incluso en el exterior. Este puede ser el caso tanto de empresas y acti
vidades potencialmente competitivas en la sustitución eficiente de im
portaciones, como de actividades potencialmente productoras de expor
taciones no tradicionales. La rapidez de su reestructuración y, en algunos
casos, su propia sobrevivencia, dependerán de la información y los re
cursos hum anos y financieros de que dispongan. De ahí la importancia
de que los mercados claves —de tecnología, capital físico, capital hum a
no y divisas— funcionen a un nivel lo más próximo posible al óptimo.
Por el contrario, m ientras más imperfectos sean estos mercados y mayor
sea la incertidumbre con respecto a la seriedad del proceso de ajuste y
apertura así como de la perm anencia de los precios claves vigentes,
m ayor será la probabilidad de que las empresas potencialmente compe
titivas, por falta de tiempo y recursos, no puedan efectuar la reestruc
turación necesaria para competir a nivel nacional ni penetrar en nichos
de mercados externos en los que podrían adquirir una ventaja competi
tiva. Esta situación puede verse agravada en presencia de un marco
recesivo y de tasas de interés anorm alm ente elevadas.
Sobre la base de lo indicado, se puede concluir que el proceso de
reestructuración registrado después de la irrupción de la crisis de la
deuda fue excesivamente costoso en sus comienzos, y menos rápido en
la fase de recuperación, debido a que la política macroeconómica y co
mercial prácticamente no estuvo acom pañada por políticas de desarrollo
productivo (microeconómicas o mesoeconómicas). Es más, cuando la
apertura se complementó con una política industrial sensata y renovada,
contribuyó a varios de los éxitos exportadores más notables de la región,
entre otros los registrados en los sectores productores de automóviles y
autopartes, m adera, papel y celulosa. Sin embargo, estos casos fueron
FUNDAMENTOS DE UNA POLITICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO 225
excepcionales. En general, con la apertura se eliminó casi toda la política

industrial del pasado,67 la gran mayoría de las veces sin reemplazarla por
ninguna otra, en vez de adecuarla a las nuevas necesidades; por ejemplo,
se podrían haber adoptado políticas que liguen los incentivos al desem
peño exportador o a mejoras de productividad, y que prom uevan las
exportaciones no tradicionales, el desarrollo de los recursos hum anos, la
difusión tecnológica y fuentes fluidas de fmandamiento.
A continuación se desarrollan los principales argumentos teóricos y
empíricos en favor de una política de desarrollo productivo más acorde
con las necesidades de los años noventa.
a) M ercados incompletos
i) El mercado de tecnología. Las m odernas versiones de la teoría del

crecimiento enfatizan el □ concepto de cambio tecnológico endógeno de las
firmas, generado por la inversión destinada tanto a □ adquisición y trans
ferencia de tecnología como a investigación y desarrollo (IyD) que éstas
realizan. Este enfoque se refiere tanto a la tecnología "dura", es decir, la
incorporada en m aquinarias y equipos, los esfuerzos que se llevan a cabo
cotidianamente en el campo de la ingeniería para mejorar la productivi
dad o el diseño de productos, como a la tecnología "blanda", que com
prende mejores formas de organización del trabajo, control de calidad,
relaciones industriales, producción "justo a tiempo", y otros elementos.
Éste es un campo en que las fuerzas del mercado por sí solas tienden
a comportarse en forma subóptima. En prim er lugar, hay una asimetría
intrínseca en m ateria de información entre el proveedor de conocimiento
(que sabe lo que realmente vale) y el com prador (que no sabe el valor
real de la nueva tecnología pues no la conoce, y la desvaloriza al cono
cerla, ya que entonces puede intentar reproducirla), lo que dificulta una
valorización correcta por parte del mercado. En segundo término, m ien
tras en un m undo ideal la decisión óptima sería desarrollar o adquirir de
una sola vez todo el conocimiento técnico y asegurarse de que los demás
67 J E s a fue u n a decisión razonable, y a q u e d icha política te n d ía a n o te n e r lím ites d e tiem po, a

m e n u d o in d u cía a la p ro d u cció n d e ru b ro s con escasas p o sib ilid ad es d e alcan zar ventajas c om parativas
y se orien tab a b ásicam en te hacia el m ercad o in tern o , q u e en m u c h a s actividades, con la excepción de
B rasil y M éxico, era d e m a sia d o estrecho p a ra q u e se alcan zaran las escalas m ínim as req u erid as p a ra u n a
p ro d u cció n eficiente.
agentes económicos tuvieran acceso a él de inmediato, en el m undo real

todos los agentes preferirían que los demás absorbieran los costos del
desarrollo de una nueva tecnología o de identificación de la tecnología
m ás idónea para introducirla a u n país en desarrollo, para luego imitarla
con un costo marginal. En tercer lugar, incluso cuando pudiese haber un
interés privado por desarrollar una nueva tecnología, por ser ésta tan
propia de una determ inada empresa como para que ésta no tema que sea
imitada y difundida, la empresa en cuestión puede carecer de una escala
de producción adecuada que justifique realizar esfuerzos significativos
de IyD. De ahí que tienda a haber una subinversión tanto en la adqui
sición como en el desarrollo de nuevas tecnologías.
En efecto, el conocimiento técnico y la información son bienes cuyos
beneficios no pueden ser totalmente acaparados por quienes los generan;
además, se caracterizan por ser bienes no excluyentes, que pueden ser
utilizados sim ultáneam ente por varios usuarios (Romer, 1990).68 Esto se
traduce en una subinversión privada en cuanto a la introducción en un
país de una nueva tecnología o al desarrollo de una propia. Esta
subinversión puede ser, parcial e imperfectamente contrarrestada por la
inversión directa o indirecta del Estado en IyD de nuevos conocimientos
científico-técnicos y por la creación de instituciones como los mecanis
mos de protección de patentes y marcas.
Asimismo, la capacidad de un país para adaptar la tecnología inter
nacional a sus propias condiciones; para aprovechar mejor los recursos
naturales disponibles, el clima (en el caso de la agricultura y el turismo)
y el tamaño de sus mercados, y para abordar la escasez relativa de fac
tores, depende de la cantidad y calidad de los investigadores con que
cuente y del grado de interrelación entre los centros de investigación
científica y tecnológica y el sistema productivo. En efecto, las posibilida
des de adquirir y retener las ventajas competitivas dependerán, en forma
determinante, tanto de lo adecuada que sea la infraestructura científica
y tecnológica como de su articulación con las empresas del sistema pro
ductivo.
68 La exclusión d e terceros d el u so d e estos b ien es n o siem pre es factible, a u n c u an d o exista u n

a d ec u a d o m arco in stitu cio n al y reg u lato rio e n m a te ria d e p ro p ie d a d in d u stria l. La exclusión es m ucho
m á s com pleja si d ich o m arco in stitu cio n al n o existe o si su v a lo r en los trib u n ale s de justicia es sólo
n om in al. La e stru ctu ra d el m ercad o prev alecien te en cada ra m a in d u stria l n o es in d e p e n d ien te d e la
a p ro p ia b ilid a d o la exclusión d e los beneficios d el cam bio técnico, d e m o d o que esto p lan tea problem as
q u e el m o d elo co m p etitivo n o está en condiciones d e resolver. La regulación y la coordinación p ública
p a sa n entonces a u n p rim e r plano.
ii) El mercado de capital humano. Una dem anda vigorosa de tecnología

exige una oferta dinámica de m ano de obra capacitada, capaz de absor
ber nuevos conocimientos e innovaciones productivas. Aunque la inver
sión pública en capital hum ano sea suficiente, por su propia naturaleza
la inversión privada en dicho capital tiende a ser insuficiente.
Por una parte, las empresas no están dispuestas a financiar servicios
de educación general, que sólo benefician al trabajador; es decir, la in
versión empresarial en capacitación tenderá a concentrarse en la que
corresponde al área específica de la firma, y que por consiguiente puede
aprovechar plenamente, mientras que tenderá a ser subóptima en capa
citación general. Si bien esta última es una actividad que eleva la produc
tividad de la mano de obra en muchas empresas, suele beneficiar más al
trabajador que a la empresa misma. De ahí que las firmas tiendan a limitar
la capacitación, en este plano, sólo al mínimo necesario para la compren
sión del funcionamiento correcto de los nuevos equipos o métodos de
trabajo. Por la misma razón, la empresa pequeña tenderá a ofrecer poca
capacitación formal, pues virtualmente toda la que podría dar sería de tipo
general y, por lo tanto, le serviría al trabajador en numerosas otras firmas.
En la pequeña empresa la capacitación tiende a limitarse por ello a la que
se adquiere por el hecho mismo de realizar el trabajo (learning hy doing),
y al trabajador se le cobra indirectamente por ese tipo de capacitación
implícita, pagándole un sueldo inferior al que rige en las empresas más
grandes.
También es insuficiente la inversión de los potenciales beneficiarios,
los trabajadores, porque carecen de garantías adecuadas para endeudarse
con fines de capacitación personal o de los miembros de su familia, lo
que impide el desarrollo de un mercado privado de préstam os para
la formación de capital hum ano ( c e p a l / o r e a l c , 1992). Por esta razón, la
inversión privada en capital hum ano es insuficiente; se limita a la capa
cidad de autofinanciamiento de la familia, lo que constituye un obstáculo
grave, dado que el costo que la capacitación representa para ésta es la
suma del gasto directo de los cursos y del costo de oportunidad (los
ingresos no percibidos) del tiem po dedicado al estudio.
iii) El mercado de capital de largo plazo. El mercado nacional de capitales
es deficiente y apenas incipiente, incluso en países sin mayores desequi
librios macroeconómicos y con im portantes inversionistas institucionales.
En prim er lugar, en la práctica, no hay un mercado de capital de largo
plazo, salvo para las pocas empresas que cotizan en la bolsa. El problema
no se limita a las pequeñas y medianas empresas (p y m e s ), sino que afecta

al grueso de las empresas de un país. En segundo lugar, tanto el mercado
de capitales interno como el internacional son asimétricos (véase al res
pecto la Parte Tercera de este documento): se tiene acceso al capital en
momentos de auge, pero éste tiende a desaparecer cuando se necesitan
recursos para enfrentar reestructuraciones en situaciones difíciles. En
tercer lugar, el acceso al mercado de capital es m uy segmentado, puesto
que depende más de las garantías, fruto del desem peño pasado, que de
las proyecciones de rentabilidad venidera. De ahí que el grueso de las
inversiones de las empresas sea autofinanciado, lo que favorece la inercia
productiva en lugar de la reestructuración en beneficio de las empresas
con mayores posibilidades futuras.69 En cuarto lugar, existen serias trabas
para el financiamiento de nuevas empresas, así como para la innovación
tecnológica, ya sea relacionada con productos o con procesos.
Uno de los principales factores que explican el sesgo m encionado del
sistema financiero es el conflicto entre la obligación de este sistema de
calibrar adecuadam ente la capacidad de pago de los posibles deudores
y las dificultades para obtener la información necesaria a fin de realizar
eficazmente tal tarea; la gravedad del problema se intensifica en las acti
vidades que requieren plazos extensos de financiación. Si ante la nece
sidad de evaluar los ingresos futuros de la actividad o proyecto del
deudor potencial, así como la calidad de éste, la información de que
dispone el agente financiero es insuficiente, o si el acceso a esa informa
ción aum enta los costos de transacción, el agente tiende a utilizar el valor
de las garantías aportadas por el deudor como indicador crítico de su
calidad. De esta manera, frente a proyectos nuevos, pequeños o de largo
plazo, se tiende a elevar la exigencia en materia de garantías, lo que
consolida el sesgo mencionado. Este procedimiento puede im pedir la
ejecución de proyectos rentables, y conducir a la subinversión y a un
menor crecimiento efectivo.
Lo anterior puede verse acentuado cuando la profundización financiera
coincide con la gestación y el protagonismo de conglomerados financieros.
Junto con plantear nuevos desafíos de regulación, asociados al riesgo
69 En relación con u n a serie d e p ro p u e stas o rie n ta d a s a crear m ercados necesarios o a lle n a r vacíos
im p o rtan te s en los m ercad o s d e cap ital d e la región, v éase el cap ítulo VII de CEPAL (1992a). En el caso
d e las p y m e s , se in clu y en p ro p u e stas concretas com o leasing, la factorización, los fondos d e capital de
riesgo, los m ercad o s b u rsá tile s secu n d ario s y las tarjetas d e créd ito p a ra p e q u eñ o s em presarios.
sistèmico, conflictos de intereses, subsidios cruzados o aval implícito, la

actuación de esos conglomerados puede profundizar los sesgos descritos.
Finalmente, el desarrollo de mercados de fondos de largo plazo se ve
desincentivado, por u n lado, por la inestabilidad macroeconómica y, por
otro, por la insuficiencia de inversionistas institucionales, como fondos
de pensiones y compañías de seguros, que tengan interés en asumir
compromisos a largo plazo, y por la falta de entidades especializadas con
capacidad para evaluar instrumentos, proyectos e inversiones de más
largo plazo.
iv) El mercado de divisas. También se subinvierte en la generación de
nuevos productos de exportación, así como en la apertura de nuevos
m ercados en el exterior, en la m edida en que tales actividades tengan
altos costos en materia de tiempo y recursos para los productores, m ien
tras que los prim eros productores que abren u n nuevo mercado o intro
ducen una nueva exportación no pueden apropiarse plenam ente de los
beneficios de tales actividades; como es obvio, estos costos son propor
cionalmente mayores para las py m e s . Asimismo, la falta de un mercado
de futuros de m ediano plazo para las divisas eleva la incertidumbre con
respecto a la perm anencia de los precios claves vigentes, en particular,
el tipo de cambio real, lo que hace necesaria una política cambiaria que
sirva de señal a los exportadores de las tendencias macroeconómicas
previsibles a m ediano plazo. Como se ha indicado anteriormente, la in
certidum bre cambiaria tiende a perjudicar en m ayor m edida a las expor
taciones no tradicionales, y a las empresas nacionales y menos diversi
ficadas.
b) Problemas de regulación y de organización industrial
Los problemas mencionados son especialmente graves en el caso de las

p y m e s . En efecto, es m uy bajo el incentivo para invertir tiempo o recursos
en la penetración de nuevos mercados o en el estudio de la adquisición
de nuevas y mejores tecnologías: dichos costos no se justifican a nivel de
una sola firma de pequeña escala, pese a que la inversión sería m uy
conveniente para el conjunto de empresas del rubro. Lo dicho justificaría
program as dirigidos al gremio o la cámara de comercio respectivos, a fin
de hacer prospecciones de mercados externos y de tecnologías más aptas
para su posterior difusión por medio de program as de extensión.
En cambio, estos problemas no afectan significativamente a la em pre

sa transnacional ni a las pertenecientes a grupos económicos. Las em pre
sas que forman parte de grupos o conglomerados económicos nacionales
resuelven los problemas de falta de acceso a capital por el hecho de
agruparse, pero este mismo acceso privilegiado al financiamiento puede
inducirlas a acrecentar su poderío económico comprando empresas m uy
diversas, con futuro pero carentes de capital, y así recibir rentas
monopólicas m ás que generar riqueza. De ahí que las operaciones de los
grupos requieran de un marco regulatorio que asegure o acreciente la
competitividad.
En el caso de las empresas transnacionales, no hay problem a de
penetración de mercados externos, pues uno de sus atributos es el acceso
a esos mercados; en general, tampoco tienen problemas de acceso al
mercado de capitales o a tecnologías modernas. La dificultad que se
plantea en tal caso es que la estrategia corporativa de globalización puede
no coincidir con la de los países en que están instaladas. La conciliación
de estos intereses es un objetivo fundam ental de una política económica
nacional que se proponga atraer a u n gran núm ero de em presas
transnacionales, de las nacionalidades más diversas y adecuadas para el
país, hacia los sectores que se consideren prioritarios y las actividades
que ofrezcan mayores posibilidades de aprendizaje y difusión ( c e p a l ,
1993c).
c) Rendimientos crecientes y complementariedades estratégicas
La competitividad de la empresa depende no sólo de su propia produc

tividad, sino tam bién de la de su entorno, ya que éste determ ina la
productividad sistèmica. Así, por m uy eficiente que sea una empresa, su
competitividad depende de la productividad de sus proveedores (tanto
en cuanto a calidad como al precio y la entrega oportuna); del nivel
general de educación y, por consiguiente, de la eficacia y la rapidez con
que se pueda capacitar su m ano de obra; de la m edida en que el sistema
financiero al cual tiene acceso responda a sus necesidades; de los costos
de transporte interno y de la eficiencia del sistema portuario del país (en
lo que respecta al costo de los insumos im portados como de los embar
ques al exterior); de los costos y la eficiencia del sistema de generación
eléctrica y de otros servicios de utilidad pública que incidan en sus
costos, y del sistema de telecomunicaciones, tanto en cuanto a tarifas

como a rapidez y eficiencia.
Todos estos factores, aunque ajenos a la empresa, y por consiguiente
fuera de su control, pueden ser tan determinantes de su competitividad
internacional como lo es su productividad. En efecto, estos factores son
bienes públicos para la empresa, puesto que por generar externalidades
y no ser susceptibles de pleno control, a una empresa no le convendrá
actuar sola en estos planos. Son funciones que requieren de una acción
colectiva, gremial o del gobierno regional o nacional.
La existencia de rendim ientos crecientes a escala a nivel de cada firma
genera economías externas pecuniarias a nivel agregado y, por ende,
complementariedades estratégicas que perm iten justificar las acciones de
coordinación de los agentes privados con la autoridad económica.
La presencia de economías de escala y de complementariedades estraté
gicas da pie a la aparición de externalidades y de costos de coordinación
que las señales descentralizadas del mercado no pueden contabilizar
ad ecu ad am en te. No cabe d u d a de que dichas anom alías v a ría n
significativam ente de una in d u stria a otra y, tal como lo sostiene
Krugman (1986) "...la política comercial puede llevar al crecimiento del
ingreso nacional si perm ite que dichos sectores —los que están en con
diciones de captar mayores economías de escala, externalidades, etc.—
logren una participación relativa m ayor en la actividad económica".
Lo mismo podría afirmarse con respecto a las políticas de desarrollo
productivo.
La existencia de rendim ientos crecientes a nivel de cada firma no
permite seguir operando con modelos competitivos. Por eso, la considera
ción de escenarios alternativos (de competencia imperfecta, oligopolio,
etc.) es otro de los rasgos distintivos de las teorías m odernas del creci
m iento y del comercio internacional. El papel del Estado, que asum e una
función reguladora además de coordinadora, vuelve a adquirir gran
importancia al ocuparse, por ejemplo, de temas relacionados con la pro
piedad industrial, la legislación antimonopólica y el control de las prác
ticas antidumping.
5. Ju s t if ic a c ió n e m p ír ic a d e u n a p o l ít ic a a c t iv a
DE DESARROLLO PRODUCTIVO
En prim er lugar, en la m ayoría de países de desarrollo tardío el Estado

ha desem peñado un papel activo y eficiente para completar o perfeccio
nar los mercados, proveer sustitutos de éstos y generar un entorno es
tim ulante a la inversión y la innovación. Tal fue el caso de Alemania y
Francia con sus m edidas de fomento de una banca y un sector industrial
estrechamente relacionados. También fue el caso de Japón a fines del
siglo XIX y después de la Segunda Guerra M undial, con la promoción
de la imitación o adquisición de tecnología así como las acciones concer
tadas por intermedio del Ministerio de Industria y Comercio Internacio
nal para concentrar recursos en sectores prioritarios; otro tanto ocurrió
en la República de Corea y, en menor grado, en la provincia china de
Taiwán y en Singapur, que otorgaron altos incentivos ligados al desem
peño exportador.
En segundo lugar, estos éxitos no son automáticos ni están asegura
dos. Sin embargo, es posible que se den precisamente en los países de
desarrollo posterior o tardío, porque en ellos se sabe a grandes rasgos
qué camino se puede tomar. Aunque la frontera tecnológica siga avan
zando en direcciones inesperadas, precisamente por estar tan atrasados
no tienen que esforzarse por estar a la vanguardia en m ateria de tecno
logía; más bien se trata de dom inar las tecnologías m odernas, pero con
solidadas, sobre las que se basarán los futuros avances tecnológicos.
En tercer lugar, el sector público ciertamente también tiene deficien
cias; no dispone de un conocimiento ilimitado o privilegiado. De ahí que
sus esfuerzos deban extenderse sólo en la m edida en que sus capacida
des reales lo perm itan. Por consiguiente, el grado de participación que
se justifica es u n asunto empírico, no teórico, y depende de las capaci
dades reales del sector público y del alcance de las deficiencias del
mercado. La experiencia sugiere que la participación estatal será más
eficaz cuando sea i) "facilitadora del funcionam iento del m ercado"
(market friendly) y no pretenda suplantarlo, y ii) selectiva y transparente
tanto por las limitaciones del Estado como para evitar una avalancha de
dem andas privadas, que procuran obtener rentas fáciles (rent-seeking
activities) en lugar de generar riqueza.
En cuarto lugar, la experiencia tam bién sugiere que existe una amplia
variedad de alternativas en m ateria de intervención, entre las cuales fi
guran: i) un desarrollo liderado por conglomerados (República de Corea)
o por pequeñas y m edianas empresas (provincia china de Taiwán); ii) un
crecimiento liderado por empresas nacionales (Corea, provincia china de
Taiwán y Japón) o por la inversión directa de empresas públicas y de
transnacionales (Singapur) que deben cumplir ciertos requisitos de des
empeño (performance requirements)-, iii) la adquisición de ventajas com pa
rativas que enfatizan tanto la im portancia de prestar atención a los
mercados masivos como de concentrarse en espacios (nichos) o segmen
tos especializados; iv) un desarrollo impulsado por la explotación y el
procesamiento de recursos naturales con el establecimiento posterior de
eslabonamientos hacia atrás, hacia adelante e incluso hacia los lados70
(Dinamarca, Suecia y Finlandia entre otros en el pasado; Tailandia,
Malasia e Indonesia en la actualidad), así como un desarrollo m anufac
turero inicial cuando no se dispone de recursos naturales significativos
(Japón, República de Corea y provincia china de Taiwán); v) la exporta
ción desde un prim er momento o la sustitución de importaciones en una
prim era etapa, sujeta a una creciente competencia externa, para exportar
posteriormente; vi) una apertura inicial basada en la promoción de ex
portaciones con una liberalización de las im portaciones lim itada a
insumos y bienes de capital, seguida por una apertura comercial más
amplia sólo posteriorm ente (el caso de la mayoría de las economías
asiáticas de reciente industrialización) o un comercio libre casi desde un
comienzo (Hong Kong y Singapur).
En quinto lugar, si bien una parte significativa de la estrategia de
sustitución de importaciones careció de racionalidad económica (a m e
nudo "se dio a cada sector la protección que necesitaba" sin relacionar
la con el beneficio social) perm itió avances im portantes en el desarrollo
industrial de la región. De hecho, hay sectores, incluso tecnológicamen
te sofisticados, que dem uestran que se puede adquirir una ventaja
70 P o r eslab o n am ien to s hacia los lad o s se e n tie n d e la p ro g resió n hacia i) p ro d u c to s c o m plem entarios
(por ejem plo, p a sa r d e la confección al calzad o p o r te n e r canales d e d istribución sim ilares); ii) p ro d u c to s
diferen tes p ero q u e u tilizan u n a b ase tecnológica p a re cid a (por ejem plo, p a sa r d e p ro d u c ir insulina
b o v in a a in su lin a p o rc in a y a in su lin a h u m a n a , o p a sa r d e p ro d u c ir m a q u in a ria s especializadas en la
sep aració n y selección d e d istin ta s calid ad es d e gran o d e café a la selección electrónica d e to d o tip o de
g ra n o p o r su color, te x tu ra o tam año); y iii) la p ro d u c c ió n d e su stitu to s cercanos (por ejem plo, d e la
p ro d u cció n d e jugos d e u n sab o r a v a rio s sabores, o d e cervezas n orm ales a cervezas "light").
dinám ica en un plazo razonable. Tal vez las industrias automotrices

mexicana y brasileña sean buenas ilustraciones de ello. También muchos
sectores "tradicionales", que hacen uso intensivo de m ano de obra (pro
cesamiento de alimentos, confección, calzado y textiles, y producción de
bienes duraderos como los de la línea blanca, insumos intermedios de
producción continua e incluso algunos bienes de capital, sobre todo
hechos a pedido) que adquirieron competitividad internacional, ya sea
en el mercado interno, por m edio de la sustitución eficiente de im por
taciones, o en el internacional, por medio de exportaciones.
En sexto lugar, la experiencia sugiere que se puede adquirir ventajas
competitivas, de m anera rentable para la sociedad, por m edio de políti
cas de desarrollo productivo que refuercen las fuerzas del mercado y no
las suplanten, siempre que se cum plan varias condiciones, entre otras las
siguientes:
i) Que los incentivos sean transitorios, pues sólo cuando se establece
como horizonte la obligación de competir internacionalm ente resulta
viable inducir a los empresarios a adoptar una actitud favorable a las
actividades productivas y no a las que sólo están orientadas a la obten
ción de rentas.
ii) Que la escala de producción sea suficientemente grande, ya sea que
exista un amplio mercado interno (empresas tradicionales en la mayoría
de los países, el ensamblaje autom otor en Brasil y México), que se hayan
contemplado las exportaciones desde un principio (las plantas produc
toras de motores de automóviles instaladas en México a partir de fines
de los años setenta o de otros rubros orientados al exterior de acuerdo
con políticas de promoción de las exportaciones, como en Brasil y Co
lombia) o que se produzca un bien intermedio basado en recursos natu
rales (industrial commodity), fácilmente exportable en caso de que no haya
suficiente dem anda interna (parte apreciable de la producción de
insum os intermedios en Argentina y Brasil).
iii) Que en general se evite tanto el uso de tecnologías m uy anticuadas
como el de tecnologías en rápida evolución. En el caso de las prim eras,
porque la ventaja comparativa sólo se basaría en el m antenim iento de
costos bajos de m ano de obra y se podría perder rápidam ente con el
avance tecnológico. Asimismo, deben evitarse en general los sectores en
que la tecnología avanza a pasos agigantados, pues cuando se llegue a
dom inar esa tecnología la mejor práctica internacional ya habrá dado un
salto significativo; éste parecería ser el caso de la informática en Brasil,
FUNDAMENTOS DE UNA POLITICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO 235
de la industria farmacéutica en otros países, o de la producción de partes

o bienes de capital para actividades productoras de insumos interme
dios, cuando las plantas de esta últim a categoría son escasas y la inver
sión en éstas es esporádica.
La experiencia apunta, por lo tanto, a la importancia de adoptar una
tecnología relativamente avanzada pero ya probada y consolidada, como
en el caso de los motores de autos fabricados en México, de tal modo que
se pueda llegar a dom inar la tecnología e incluso adaptarla antes de que
sea reem plazada por una m uy diferente. Es conveniente, pues, que la
tecnología sea relativamente avanzada y probada y que perm ita al país,
en un plazo razonable, llegar a producir según los patrones de la mejor
práctica m undial y m antenerse en la frontera tecnológica internacional.
6. S í n t e s i s
En la región han perdido vigencia los instrum entos de promoción indus

trial del pasado, como los aranceles altos o sin límite de tiempo, las
cuotas de importación, los subsidios regionales y la venta de bienes y
servicios de empresas estatales a precios subsidiados (por ejemplo, elec
tricidad, petróleo, acero). La pérdida de importancia de esos instrum en
tos se debió a varios factores: i) la falta de racionalidad económica de sus
niveles y plazos de aplicación; ii) los abusos a que dieron lugar durante
parte del período en que rigió la estrategia de industrialización basada
en la sustitución de importaciones; iii) la aguda restricción financiera que
enfrentó el sector público durante los ajustes de los años ochenta, y iv)
el hecho de que la mayoría de las políticas que suponían el uso de estos
instrumentos entraron en contradicción con las políticas que se comen
zaron a aplicar a partir de m ediados de los años ochenta (liberalización
comercial y financiera, privatización y desregulación).
En lo que respecta a las alternativas, el examen de diversas experien
cias y políticas destinadas a □ aum entar la com petitividad del sistema
productivo perm ite afirmar que las políticas que se implem enten en el
futuro en la región deberán caracterizarse por una alta dosis de flexibi
lidad y pragmatismo, combinar elementos de diferente alcance (segmen
tos, sectores y políticas neutras) y dar prioridad a la solución de pro
blemas concretos de mercados e instituciones. La adecuada combinación
de los esfuerzos privados y públicos es, naturalm ente, una condición
necesaria para la eficaz implementación y el correcto diseño de las po

líticas. Las propuestas de políticas de desarrollo productivo, elabora
das en la región y fuera de ella en los años más recientes, perm iten
identificar un conjunto de elementos que se deberán tener en cuenta en
la formulación y la aplicación de políticas de competitividad en el futuro
(Peres, 1993) y que se analizan en el capítulo siguiente.
C a p ít u l o V ili
OPCIONES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO

PRODUCTIVO PARA LOS AÑOS NOVENTA
Existe una amplia gama de instrum entos para lograr una más rápida y
eficaz reestructuración productiva. Entre ellos destacan los que cumplen
la triple condición de evitar caer en los excesos del pasado, ser consonan
tes con los principios consensúales m encionados en el capítulo preceden
te, y haber sido probados con éxito, sobre todo en las economías asiáticas
de reciente industrialización.
Para promover la competitividad y cerrar la brecha productiva con
los países desarrollados se requiere no sólo una política macroeconómica
y de apertura adecuada, sino tam bién una política de desarrollo produc
tivo activa, que incluya:
i p o l í t i c a s "horizontales" o mesoecon'omicas, es decir, que apoyen la
competitividad sistèmica del entorno en que está inserta la empresa; en
particular, aquéllas centradas en llenar los vacíos y superar los cuellos de
botella más críticos de los mercados de factores, como son las políticas
de innovación y difusión de tecnología, capacitación, promoción de ex
portaciones, financiamiento y desarrollo de infraestructura.
iijíFolíticas microeconomicas que apoyen directamente las operaciones
de las empresas y, en particular, el uso de las mejores tecnologías. En
efecto, el aprendizaje y la reestructuración en el ámbito tecnológico,
organizacional, de calidad y de mercadeo requieren una fuerte inversión
de tiempo y de capital físico y humano. El papel esencial de una política
industrial o de desarrollo productivo m oderna es facilitar ese aprendizaje
y esa reestructuración, reforzando, más que suplantando, las fuerzas del
mercado.
La aplicación de este conjunto de políticas requiere superar la idea
que frente al desafío de la competitividad hay sólo dos tipos de empresas.
237
Por un lado, aquéllas que están preparadas para reestructurarse y trans

formarse en competitivas, como muchas lo están haciendo en la actua
lidad; y por otro, aquéllas que desaparecerían debido a las dificultades
que tienen para adaptarse a los nuevos contextos o a su falta de moti
vación para hacerlo. Aunque la postura de que "basta dejar funcionar
librem ente las señales del m ercado para que quiebren las em presas
ineficientes y sobrevivan las competitivas" no siempre es explícita, la
falta de políticas de apoyo para que las empresas se vuelvan competiti
vas m uestra que esa visión todavía prevalece en la práctica. Sin embargo,
la realidad m uestra que una proporción im portante de las empresas de
la región pertenece a un tercer grupo: aquéllas que tienen el potencial
para ser competitivas, pero que necesitan apoyo para mejorar el diseño
de sus productos, reorganizar sus procesos de producción y tener capa
cidad de respuesta rápida a los cambios de la demanda; en suma, para
fortalecer su capacidad competitiva. Estas son las empresas en las cuales
deben concentrarse las políticas para prom over la competitividad.
1. P o l í t i c a s d e in n o v a c ió n y d if u s ió n d e t e c n o l o g ía
a) La situación de las empresas a comienzos de los años noventa
El desempeño empresarial tiende a m ostrar un creciente dualismo en la

región para superar los desafíos y aprovechar plenam ente las oportuni
dades señaladas anteriormente, América Latina y el Caribe deben au
m entar sensiblemente sus esfuerzos en el área tecnológica.
Por una parte, grandes grupos privados nacionales, filiales de em pre
sas transnacionales y num erosas pequeñas y m edianas empresas, que
m uchas veces actúan como subcontratistas de las anteriores, se encuen
tran en un intenso proceso de m odernización que se ha traducido en una
creciente competitividad de actividades tales como la industria autom o
triz en México, la del aluminio en Argentina, la de la celulosa y el papel
en Brasil, o la de la línea blanca en Chile. También en sectores tradicio
nales, muchas empresas han m ostrado fuerte capacidad de m oderniza
ción, como en las industrias de productos de cerámica y manufacturas
de cuero en Uruguay, de calzado en Chile, textil y vestimenta en Colom
bia, y textil y alimentos envasados en Centroamérica. Incluso en situa
ciones de aguda y prolongada crisis macroeconómica combinada con
OPCIONES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 239
apertura comercial, como es el caso de Brasil a comienzos de los años

noventa, se observan im portantes procesos de reestructuración y aum en
tos de la competitividad. (Véase el recuadro VIII. 1.)
En contraste con ese cuadro relativamente halagüeño, es claro que la
competitividad de la producción m anufacturera regional en varios países
y sectores es todavía incipiente y que la innovación es una actividad
habitual sólo en un núm ero m uy lim itado de empresas.71 En particular,
para las tres mayores economías de la región, el cambio en su estructura
de comercio tiende a m ostrar en los años ochenta un deterioro relativo
de su competitividad internacional en sectores productivos intensivos en
conocimiento y en bienes de capital, pese a im portantes avances logrados
en ramas productoras de bienes basados en recursos naturales o en la
industria autom otriz (Gurrieri, 1993; Katz, 1993).
A nivel empresarial, resalta la gravedad que reviste la lentitud con
que num erosas firmas ubicadas en algunos rubros productivos im por
tantes han respondido a las nuevas presiones derivadas de un contexto
más competitivo, originado por la creciente apertura comercial de las
economías regionales. Ello es especialmente notable en empresas que no
desarrollan actividades exportadoras, por problemas de competitividad
interna o por factores sistémicos. Un ejemplo de esta situación, incluso
en una actividad m oderna productora de bienes basados en abundantes
recursos naturales, es la industria química y petroquímica venezolana.
De un conjunto de 113 empresas altamente representativas de la produc
ción y el empleo generados en esa industria en 1988 y 1992, alrededor
de 40% carecía de información elemental sobre problemas tecnológicos,
comerciales, organizativos e incluso contables, y una quinta parte
ni siquiera concedía importancia al hecho o no manifestaba tener con
ciencia de su necesidad (Pirela, 1993).72
Más aún, cerca de dos tercios de las empresas presentaban, tanto antes
como después de los cambios estructurales iniciados en 1989, caracterís
ticas que perm itían calificarlas como "pasivas" o "aisladas respecto a las
71 A lg u n o s d a to s recientes a p u n ta n hacia u n a creciente p articip ació n p riv a d a en los gastos d e in

vestig ació n y desarro llo ; así, p o r ejem plo, p a ra el caso d e M éxico, los d a to s p a ra 1992 in d ic a ría n una
particip ació n d e 22%, la q u e, si b ien a ú n d ista m u c h o d e lo s n iv eles deseables, significa u n claro avance
resp ecto a cifras inferiores a 10% e n los a ñ o s ochenta.
72 A u n q u e esta d escrip ció n p o d ría caracterizar tam b ién a a lg u nas em p resas d e países desarrollados,
la situ ació n es esp ecialm en te g rav e en u n contexto, com o el d e la región, d e creciente com petencia
intern acio n al y cierta ten d en cia a la ap reciació n cam biaría. (Véase el cap ítu lo XI.)
I-I A U 's l 'l l ’AK \ sO H R i V IV lR F - \ U N C O N ) 1 X 1 0 H E IM I'O N [ A N I I s 1)1 SI g i lí INICIOS
M AC KOI c G N O M IC O S Y I s l A N C A M l E M l . ) E C O N Ó M IC O : l l A V .W l 1 D E L A S E M PR E
S A S MR \S II I : \ A S H A C I A [ A I VI M O R C O M I'! I I I I V I D A U
D urJiU c 1WT leí c e c a l c o la b o ró con el C .o b iem o d el B rasil en u n a m p lio

e s tu d io re a liz a d o p o r e sp e c ia lista s b ra s ile ñ o s so b re la c o m p e litiv id a d d el
se cto r m a n u fa c tu re ro , b.l e s tu d io revele') q u e las g ra n d e s e m p re sa s n acio n a les
y e x tra n je ra s tienen lin a e x tra o rd in a ria c a p a c id a d d e lo g ra r im p o rta n te s a u
m e n to s d e la p ro d u c tiv id a d v la ca lid a d , a fin d e h a c e r fren te a la Lurbulcncia
eco n ó m ica d e rocesio n es, in flacio n es d e c u a tro cifras y 1ib e ra li/a c ió n del
co m ercio re g istra d a s e n el c u rso d e los ú ltim o s seis añ o s.
Hl estudie) confirme') las te n d e n c ia s q u e, e n los d o s ú ltim o s añ o s, fu ero n
s u g e rid a s p o r u n a se rie d e in d icio s a isla d o s, to d o s los c u ale s se ñ a la b a n q u e
se h a b ía n in tro d u c id o im p o rta n te s m e jo ra s e n la c o m p e litiv id a d del secto r
m a n u fa c tu re n ). I’o r e jem p lo , ne> só lo se h a o b se rv a d o un d e s p e g u e d e la
a c ti\ id a d d e las e m p re sa s c o n su lto ra s tecn o ló g icas, sin o q u e, se g ú n los d a to s
s u m in is tra d o s p o r el In s titu to B rasileñ o d e C .eograíía y listad ísim a (inca-),
sólo en el p e rio d o IW I-IW 3 la p ro d u c id id a d tu v o u n a u m e n to s u p e rio r al
25'/-. lo q u e c o n tra sta con el e s ta n c a m ie n to d e la p ro d u c tiv id a d d el tra b a jo
d u ra n te los cinco a ñ o s a n te rio re s. liste e s tu d io h a c o n trib u id o in m e n sa m e n te
a e n te n d e r el proceso , ya q u e en él se b rin d a u n ex a m e n e x h a u stiv o d e su
fu n c io n a m ie n to in te rn o .
L os d e se q u ilib rio s m acro e co n ó m ic o s lim itan el p ro g re so , al re s trin g ir la
in v e rsió n e n c ap ita l fijo. A d em ás, n o se ha a d e la n ta d o m u c h o en cie rta s
e sferas críticas p a ra la c o m p e litiv id a d a la rg o p lazo , c o m o la cap ac ita c ió n y
la in v estig ació n tecn o ló g ica, a u n q u e p ró x im a m e n te se p re v é n m ejo ras en la
m a v o ria d e las e m p re sa s q u e fig u ra n en el estudie).
Sin em b arg o , los d a to s q u e éste a p o rta in d ic a n p ro g re so s su sta n c ia le s en
un a serie d e d e te rm in a n te s básicos d e la c o m p e tiliv id a d . Se está a lc a n z a n d o
lina c o n sid e ra b le rac io n a liz a c ió n d e los cosLos m e d ia n te : il la c o n tra ta c ió n
fu era d e la e m p re sa d e los serv icio s d e a p o v o : ii) la esp eeiali/.ació n en m e n o s
líneas d e p ro d u c to s, p e ro in c o rp o ra n d o m á s m o d e lo s y c a m b io s m ás rá p id o s
d e n tro d e e llas en las á rea s d e v en taja c o m p a ra tiv a d e las e m p re sa s; iii) la
d e sv e rtic a li/a c ió n ; iv) la e lim in a ció n d e cu ello s d e b o tella; v) el u so m ás
e ficien te d e los in s u m o s y la c o n sig u ie n te re d u c c ió n d e los d esech o s, y vi)
la red u cció n d e los estraLos jerá rq u ico s (d e t> a ’ ). A d em ás, las e m p re sa s h an
h e c h o m u ch o h in c a p ié en las m e d id a s d e s tin a d a s a a s e g u ra r y c o n tro la r la
c a lid a d , in c lu id o el log ro d e un m a y o r re fin a m ie n to tecnológico, u n m ejor
a ju ste a las esp ecificacio n es técnicas, el m ejo r e m p le o d e c o n su lto re s v u n
cam b io radical d e a c titu d fre n te a los p ro v e e d o re s. I’o r ú ltim o , la p ro d u c c ió n
h.i p a s a d o ¿i c o n c e n tra rse m u c h o m a s en el c lien te, c o m o q u e d a d e m o s tra d o

p o r u n a m a y o r d u ra b ilid a d d e l p ro d u c to , m e n o re s p la /o s d e e n tre g a y d e
i-i.il■■-i .111 0 :1 e introduce in i d i1 p ro d u c io s m ii-co-
IV d i- '•! esta n c a m ie n to d e 1.) d e m a n d a , es n a tu ra l q u e tale:- e s t.ie i/o - se
h.iv m io m eiitu iti* en a q u ello s e ste ra s q u r c o g e n escasa ii m ’iv.ón n u e v a en
capital fijo. Sin em b a rg o , n o h a y q u e s u b e s tim a r lo s b en eficio s del actu a l a ju s
te \.i q u e se h.i g e n e ra liz a d o en el see to r m a n u i j i t u i c n \, e s m i p ro i.-so q j e
se h a d ifu n d id o con m u ch a ra p id e z a p a rtir d e 1W0. A d em ás, h a a y u d a d o a
ecil-ir un :;r,» e m l.ip s o del se ilu r al a u m e n ta r li c a |'u i d a d d e las e m p resa s
brasileñ a s p a ra h a c e r fren te a la liberaL i/ación del com ercio en u n e n to rn o
intern acio n al d esfav o ra b le y u n a situ a c ió n m acro eco n ó m ica difícil, m e d ia n te
im p o rta n te s a u m e n to s d e la c o m p c titiv id a d . P o r o tra p a rte , a u n q u e a ú n n o h a
in n t n h m J o a un p ro g reso I . m i u . i u o tu h ie -p o i c|t m p lo , h ay esc.!.'.: presen.
d o au to m a tiz a c ió n flexible— , rep re se n ta u n a fase p re p a ra to ria q u e aseg u ra rá
u n a in tro d u cció n m á s seg u ra d e l p ro g reso técnico en el fu tu ro , u n a v ez q u e
.aum ento la in v ersió n y las e m p re sa s c o m ien cen a in v e rtir en la d e n o m in a d a
tercera rev o lu ció n in d u stria l y ap ro v e c h e n al m áx im o su s fru to s.
H 'h N I K K. B io ls c h o w s k v , " A d ju s t in g fo r s u r v iv a í: d o n u ^ l u a n d I n r e ig n r r ia n iiM c lu r in g f ir m s m

H r a /ii in th o e a r ly IW iK " , 7 u v ’l iu ú iv s 'Iransnatitm erl t.\)rr» r.it'i'H i i/¡ ih? B ra zilh in
.Si*. íijr. T h r i a n d V arht D e s a r r o llo p r o d u c t iv o , .V' 1S, S a n h a g o d e C h ile , C im ii-a o n T-Vo-
nórrucA p a r a A m é r ic a I a tin a y e l C a r ib e (ChFAL), d i c ie m b r e d o 1994; R B a u m n n n , ‘"E'xporlin^» a n d
t h e S a g a l o r C o n ij > e l il i \e n e s s o í R r .i/iü a n InduM rv, 1992" , D iv iim e n U i d o tr a b a jo , V 2 7 Saiili«u»o
d e C h ile , t o m is i ó n E c o n ó m ic a p a r a A m é n r a L a tin a y e l C a r ib e (C'I t ai ), 1 9 9 4 .
fuentes de dinamismo tecnológico". (Véase el cuadro VIII.l.)73 Por otra

parte, de un subconjunto de empresas (54) que formaron parte de la
m uestra tanto en 1988 como en 1992, sólo poco más de un tercio reali
zaron cambios positivos y tendieron a volverse más activas, m ientras que
las restantes experimentaron una reversión, pues se debilitó su capaci
dad de aprendizaje o no se plantearon la necesidad de transform ar su
conducta.
73 E m presas "p a siv a s" so n aq u ellas con u n am p lio rezag o tecnológico y q u e n o d esarro llan activi
d a d es tecnológicas in te rn a s o d e v in cu lació n externa q u e p e rm ita n sup erarlo ; m ien tras que las "aisla
d a s" so n aquéllas que, a u n q u e realizan esfu erzo s en tecnología, n o los articu lan con fuentes externas
a la em p resa q u e p e rm ita n p o ten ciar su s esfuerzos. Estas ú ltim as, que tie n e n u n interesante acervo d e
aprendizaje tecnológico, ap arecen com o so b re ad a p ta d a s a u n m ed io económ ico cad a v ez m enos relevan
te p a ra su quehacer, al tiem p o q u e n o h a n p o d id o a rticu larse con las fu en tes de tecnología situ a d as en
el exterior (como sí lo h a ce n las em p resas "d e p en d ien te s tecnológicam ente d el exterior") o tran sfo rm arse
en em p resas "activ as" (es decir, con fu erte a d ap tac ió n al contexto p re sen te y con im p o rtan te articulación
con centros d e in v estig ació n nacionales).
2 42 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
C u ad ro VIII.1. Venezuela: Dinámica tecnológica en empresas químicas y

petroquímicas, 1988 y 1992
T ipo N ú m e ro N ú m e ro C a ra c te rís tic a s C o m e n ta rio s

e n 1988 e n 1992 te c n o ló g ic a s
A ctivas 28 20 C ierta c ap a c id a d de E m presas gran d es

d iseñ o y experiencia resienten la falta de
tecnológica. Su fuerza p e rso n al calificado. Se
co m p etitiv a es el servicio vin cu lan con
a l cliente u n iv e rsid a d es
D e pen d ien tes 22 32 Tener p ro d u c to s n u evos P ro d u ce n bienes d e

tecnológicam ente es la clave d e su c o nsum o m asivo.
d el exterior c o m p etitiv id ad . M ayor M uchas em presas
p eso d e m ercad o s extranjeras o m ixtas con
com petitivos control extranjero
Pasivas 19 18 R ezago tecnológico d e 5 M onop ro d u cto ras de

a 15 años. C o m p etencia bienes con tecnología
b a sa d a en precios m a d u ra
A islad as o no 44 43 A d a p tac ió n al m edio B uen nivel tecnológico,

d iferen ciad as b a sa d a en servicio al p e ro están aisladas
cliente. Existe a ú n el
"reto p ro fesio n al"
Total 113 113
F u e n t e : A. Pirela, "D e la tax o n o m ía e m p re sa rial a la política in d u strial: los efectos d e l ajuste e stru ctu ra l en
la cu ltu ra tecnológica d e las em p resas", d o cu m en to p re sen ta d o al Sem inario Internacional "C o n d u cta
e m p re sa rial y c u ltu ra tecnológica e n A m érica Latina: la in d u s tria q uím ica y p e tro q u ím ic a ", C aracas,
a s o q u i m / C entro d e E stu d io s d el D esarrollo, 1993.
Otros estudios con objetivos similares m uestran que en sectores m uy

im portantes todavía no existe una adaptación suficiente de la cultura
empresarial a la nueva realidad competitiva internacional, que perm ita
que las unidades productivas perciban que hay una relación clara y
directa entre su conducta tecnológica y su desem peño económico.74 Si
bien es plausible que persista la incertidumbre sobre la racionalidad de
adaptarse a un nuevo contexto que puede ser reversible, parecería que
la principal razón de la relativa pasividad constatada radica en inercias,
74 V éase, p o r ejem plo, p a ra el caso d e la in d u stria textil y d e la confección b rasileña, P rochnik (1989);
p a ra la in d u stria d e la confección en C hile, M éxico y Venezuela, véase G uerguil, M acario y Peres (1993).
cuya superación debe ser im pulsada m ediante acciones de política que

reconozcan el dualismo estructural que surge de la evidencia aquí co
mentada.
El hecho que las em presas perciban que enfrentan un contexto
crecientemente competitivo juega un papel im portante en sus decisiones
de m odernización tecnológica. Así, por ejemplo, en el sector de produc
ción de prendas de vestir en Chile, México y Venezuela, se constata a
principios de los años noventa una creciente preocupación empresarial
por adquirir m aquinaria y equipo m oderno. Ello proviene de la combi
nación de apertura comercial, tipos de cambio con tendencia a la
revaluación, presión de ventas de empresas internacionales que enfren
tan una recesión o u n lento crecimiento en sus mercados principales, y
del progresivo desarrollo de canales de comercialización que perm iten
aprovechar mejor los precios internacionales. Todo ello reduce el margen
de comercialización de los proveedores habituales del mercado interno.
La mayor presión competitiva se traduce en intentos de reducir costos y,
naturalm ente, entre los diferentes conceptos de costo existe una tenden
cia a privilegiar aquéllos que pueden rebajarse m ediante la incorporación
de m aquinaria moderna.
Por lo tanto, a m edida que se estabilizan las economías, se eleva el
costo salarial y hay menos espacio para incrementar la competitividad
m ediante devaluaciones cambiarias significativas, las empresas en estos
sectores se enfrentan con la necesidad de adecuar sus tecnologías. Evi
dentemente, tal proceso de reacción empresarial se facilitaría en un con
texto de crecimiento económico y con acceso a recursos financieros a
costos razonables.
El análisis precedente indica que un marco de incentivos adecuado es
una condición necesaria, pero no suficiente, para estimular la innovación
tecnológica. Es preciso com plem entarlo con el desarrollo de una
institucionalidad ad hoc.
b) Las experiencias institucionales
Si bien hay problemas que persisten en la cultura y la conducta tecno

lógicas de las empresas de la región, existe u n caudal de experiencias
institucionales sobre desarrollo de un sistema nacional de cienciaüy tec
nología, gestión tecnológica, vinculación entre universidad e industria,
incubadoras de empresas, parques tecnológicos, cooperación internacio

nal y sistemas locales de innovación, que merecen una especial atención
como instrum entos de política exitosos y transferibles intrarregional-
m ente (Peres, 1993; Dini y Peres, 1994). A partir de esas experiencias se
pueden extraer las siguientes conclusiones:
i) El desarrollo de acciones directas a nivel de empresa es clave para
prom over el cambio organizacional y la incorporación de nuevas tecno
logías. En efecto, lo que más restringe la introducción de nuevas tecno
logías es la dem anda empresarial insuficiente de ellas, siendo esto par
ticularmente cierto para im portantes sectores industriales de la región
que utilizan tecnologías m aduras, fácilmente disponibles en el mercado
internacional, pero que carecen de información adecuada sobre la oferta
internacional disponible y su potencial impacto sobre su rentabilidad. El
problema es pues cómo cubrir esta carencia y estimular la dem anda de
las empresas. En la región hay dos ejemplos exitosos de instituciones
orientadas en este sentido: la experiencia costarricense en "núcleos de
gestión tecnológica" m uestra que éstos pueden ser un instrum ento efi
ciente y transferible;75 y la experiencia chilena de creación de empresas
"dem ostrativas" hace ver que ellas pueden estimular nuevas inversiones
privadas en áreas que no han sido suficientemente desarrolladas debido
a la imperfecta información disponible en ese sector, y conducir así a la
creación de dem anda de los servicios tecnológicos de transferencia y
adaptación.76
ii) Las empresas de base tecnológica derivadas de grandes centros
públicos de investigación y desarrollo han revelado ser un instrum ento
eficiente para difundir capacidad tecnológica; en algunos casos, se ha
constatado que el desarrollo de incubadoras de empresas o parques tec
nológicos puede facilitar el proceso de m aduración de tales empresas.
Los organismos de ciencia y tecnología de algunos países de la región y
75 Esta experiencia, d e sarro llad a p o r el C entro d e G estión Tecnológica e Inform ática In d u strial
(CEGESTl), se b a sa e n e q u ip o s d e ex p erto s e n tecnología y gestión que trab ajan directam ente con la
gerencia su p erio r d e las em p resas p a ra m ejo rar su co m p e titiv id a d a tra v é s de au m en to s d e p ro d u c ti
v id a d , cam bios o rg anizacionales y g estió n tecnológica en general.
76 U n caso n o to rio d e em p resas "d e m o stra tiv a s" se e n cu en tra en la F u ndación C hile, cu y a creación
d e e m p re sa s h a p u e sto d e m a n ifiesto el p o ten cial d e re n ta b ilid a d e xistente e n activ id ad es q u e el
e m p re sa riad o d e ese p aís n o p ercibía com o rentables. (Véase el recu ad ro V.2 y H u ss, 1991.)
OPCIONES DE POLITICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 245
sus fondos asociados han contribuido a tales esfuerzos con financia-

miento sobre la base de beneficio y riesgo compartido.77
iii) Los organismos nacionales de ciencia y tecnología han tendido a
vincularse más estrechamente con el sector productivo, aunque todavía
queda camino por recorrer para que sus acciones tengan un impacto
significativo en toda la actividad productiva. Esos organismos han cen
trado su atención en instrum entos de política vinculados al financia-
m iento de la capacitación e investigación y desarrollo a nivel em pre
sarial, particularm ente de tam año pequeño y micro. Las condiciones de
ese financiamiento (las tasas de interés y los requisitos de garantías), si
bien son mejores que las im perantes en el mercado, en muchos casos
todavía no incorporan plenam ente el factor riesgo y las externalidades
presentes en la actividad tecnológica.
iv) El manejo de variables culturales es determ inante en los esfuerzos
para vincular las empresas productoras con los centros de investigación
de excelencia. Los factores m ás im portantes en juego son el desarrollo en
tales centros de un medio más proclive a interactuar con las empresas,
y la consolidación de políticas y apoyos institucionales amplios y de
largo plazo que regulen esa relación.
v) El papel más im portante de la cooperación internacional en el
campo tecnológico es actuar como catalizador para prom over esfuerzos
tecnológicos conjuntos entre centros de excelencia, entre centros y em pre
sas, y entre empresas ubicadas en diferentes países.78
vi) El desarrollo de sistemas locales de innovación en países de la
región, pese a los logros alcanzados, tropieza con problemas importantes:
primero, ni los empresarios ni los decisores de políticas reconocen ple
nam ente el papel que los esfuerzos cooperativos pueden jugar en la
eficaz im plem entación de políticas para prom over tales sistemas, en
especial los formados por pequeñas empresas; segundo, la debilidad de
las estructuras económicas y sociales locales, aunada a la poca capacidad
de implementación de las políticas estatales, inducen comportamientos
77 D os ejem plos d e a ctiv id ad es d e p ro m o ció n d e in c u b a d o ra s son el P ro g ram a d e In c u b a d o ra s d e

E m presas d e Base Tecnológica (p ie b t ) d el C onsejo N acio n al d e C iencia y Tecnología (CONACYT) de
M éxico, y el P ro g ram a d e E m p resas Tecnológicas d el C onsejo N acional d e Investigaciones C ientíficas
y Tecnológicas (c o n i c i t ) d e V enezuela.
78 D os experiencias im p o rtan te s e n este cam p o so n el P ro g ram a Bolívar p a ra la Integración Tecno
lógica R egional, Inn o v ació n y C o m p e titiv id a d In d u stria l, y el P ro g ram a Iberoeka, q u e se d e sarrolla en
el m arco del P ro g ram a d e C iencia y Tecnología p a ra el D esarrollo (CYTED) d e la cooperación española.
empresariales que se aprovechan del esfuerzo colectivo sin contribuir al

mismo (free riders); tercero, las instituciones públicas a cargo de prom o
ver la innovación tienen estructuras gerenciales centralizadas que son
ineficientes para detectar las dem andas empresariales en contextos ines
tables y dinámicos, y cuarto, hay una notoria falta de coordinación entre
las políticas de fomento y las necesidades de especialización y comple-
mentación que dem andan las empresas que forman parte de sistemas
locales de innovación eficientes.
c) Líneas de política
La revisión de las conductas tecnológicas en la región y de las experien

cias institucionales lleva a sostener que los lineamientos de estrategia
planteados por la c e pa l en 1992 para desarrollar la capacidad de asimi
lación, adaptación y desarrollo tecnológico continúan siendo válidos, en
especial: i) fortalecer la capacidad social de absorción de conocimientos
por la vía de aum entar la integración entre los sistemas tecnológico y de
desarrollo de recursos humanos; ii) estimular las actividades de investi
gación y desarrollo que se realicen en las empresas; iii) fomentar la in
vestigación cooperativa entre empresas, apoyando la conformación de
consorcios de investigación y desarrollo; e iv) im pulsar mayores vínculos
entre la industria y las instituciones de investigación.
Asimismo, la evolución reciente sugiere que es im portante comple
m entar estos lineamientos con cuatro elementos adicionales: i) prevenir
una histéresis de base tecnológica derivada de las políticas de ajuste, ya
que la pérdida de capacidad de ingeniería local puede dar lugar a reza
gos tecnológicos perm anentes; ii) im plantar políticas de competencia
interna que vayan más allá de la apertura comercial, ya que el tamaño
pequeño del mercado de la mayoría de los países de la región posibili
taría que los pocos productores en el mercado nacional im pidan la en
trada a nuevos oferentes u oferentes de sustitutos, inclusive de productos
internacionalmente transables; iii) apoyar el desarrollo de alianzas estra
tégicas entre grandes empresas nacionales y líderes tecnológicos interna
cionales, ya que éste es un mecanismo clave tanto para una rápida trans
ferencia tecnológica como p ara una m ejor inserción internacional;
iv) actuar teniendo en cuenta el impacto de los procesos de integración
regional y subregional en curso, sobre todo en cuanto a la coordinación
de políticas tecnológicas y de derechos de propiedad intelectual que

reducen el alcance de la difusión de potenciales "spill-overs" tecnológicos,
lo que puede tener gran repercusión en algunos sectores productivos.
Finalmente, cabe tener en fcuenta tres elementos: i) los problemas de
la política tecnológica en la región (al igual que los del conjunto de la
política de desarrollo productivo) se han derivado m ucho más de su falta
de implementación que de la ausencia de mecanismos que proponer o
acciones de política que apoyar; ii) los instrum entos aplicados y las ins
tituciones creadas han reflejado un compromiso débil con el cambio
tecnológico, lo que ha llevado a desarrollar instituciones que tienen un
impacto positivo sobre unas pocas decenas de empresas y que canalizan
recursos marginales; y iii) hay un gran núm ero de empresarios en la
región que ni siquiera sabe que existen políticas de m odernización tec
nológica en curso y que, en los casos en que sí lo saben, muchas veces
las consideran inaccesibles sin haber realizado previamente una evalua
ción en profundidad.
Se form ulan a continuación tres conjuntos de propuestas que enfa
tizan la dimensión empresarial y que tienen especial importancia para
aprovechar el conocimiento tecnológico disponible y poder así cerrar
más rápidam ente la gran brecha de productividad de los factores entre
los países de la región y los desarrollados.
La prim era perm itiría dar u n salto cualitativo en este ámbito, lo que
requiere poner en marcha program as para acelerar y masificar la difu
sión de tecnologías "de mejor práctica".
Tal como se hizo durante la reconstrucción europea mediante el pro
gram a de asistencia técnica del Plan Marshall, sería altamente conve
niente im plantar program as para cofinanciar visitas de m ediana dura
ción (entre seis y ocho semanas) a plantas de "mejor práctica" en el
exterior por parte de empresarios, ingenieros, capataces y dirigentes sin
dicales de los distintos sectores productivos locales, y difundir posterior
mente sus resultados a las empresas del país.79 En el caso europeo, con
un costo m uy bajo (unos 20 millones de dólares de 1993 por país para
enviar entre 20 y 40 personas de cada uno de los 50 sectores selecciona
dos) se lograron aumentos de productividad de entre 25% y 50% con
79 Esta id ea e stá to m a d a d e u n a p ro p u e sta d e C ari D ah lm an , funcionario d e l Banco M undial, p a ra

la reestru ctu ració n d el sector p ro d u c tiv o d e la ex U nión Soviética b a sa d o en u n inform e p re p a ra d o p a ra
esa in stitu ció n (Silberm an y Weiss, 1992).
m uy poca inversión adicional.80 Cabe anotar que la brecha de producti

vidad total de los factores entre los países desarrollados y América Latina
(del orden de 2.5 a 1) es m uy superior a la existente entre Estados Unidos
y Europa a finales de los años cuarenta.
Por tener bajos costos y llevar a im portantes saltos en la productivi
dad, este tipo de program a puede tener una alta relación beneficio/costo.
Más aún, puede lograr efectos masivos ya que, con el mismo m ultipli
cador del Plan Marshall,81 se alcanzaría a difundir la experiencia a entre
cinco y diez mil empresas en cada país participante, lo que perm itiría
que la región pudiera aprovechar la ventaja de su desarrollo tardío y
saltarse etapas, moviéndose m ás rápidam ente hacia la frontera tecnoló
gica m undial.
Esta propuesta tiene dos méritos adicionales relevantes: i) elevaría la
conciencia nacional respecto a la importancia de la productividad, con lo
que ésta pasa a em anar del esfuerzo nacional y no sólo del de los em
presarios o algunos gremios;82 así, la productividad se vuelve un tema
aglutinador al ser planteada como un desafío nacional y como la fuente
principal de mejoras sólidas y duraderas del nivel de vida de toda la
población, y ii) estaría abierta a todos los sectores que deseen participar
o al menos a los prim eros que cada año presenten un program a para su
sector y estén dispuestos a participar en su cofinanciamiento.
Adicionalmente, este program a podría complementarse con otro en
sayado con éxito en Singapur, centrado en otorgar incentivos a las pri
m eras empresas que introduzcan tecnologías significativamente nuevas
en un rubro (tanto las que reduzcan costos como las que mejoren cali
dad) ya que, en última instancia, la prim era empresa en adquirir una
tecnología nueva e idónea en un país es un "innovador schumpeteriano"
que genera una externalidad: las demás empresas pueden aprovechar su
experiencia sin incurrir en costos o riesgos de igual magnitud.
El segundo grupo de m edidas incluye propuestas, ninguna de las
cuales tendría en sí un impacto significativo inmediato, pero que en
80 El cofinanciam iento p o d ría im plicar, p o r ejem plo, q u e las em p resas m a n te n g an los sueld o s d e sus
trabajad o res q u e p a rtic ip a n en las visitas y p re p a ra n el inform e c o rrespondiente, y que el ap o rte g u b e r
n a m e n tal financie los pasajes, los viáticos y lo s costos d e ad m in istració n del program a.
81 En el caso d el Plan M arshall, cada m iem b ro d e la m isió n transfirió su experiencia a u n p ro m ed io
de entre 5 y 10 fábricas en su p aís d e origen.
82 D e hecho, así se h iz o en E u ro p a d u ra n te la reconstrucción, creándose com ités nacionales de
p ro d u c tiv id a d , in te g ra d o s p o r em p resario s, sin d icalistas, técnicos y funcionarios públicos.
conjunto y a la larga sí lo tendrían, pues se potencian entre sí y tienen

un efecto acumulativo.
i) Continuar los esfuerzos para mejorar los sistemas y redes de infor
mación tecnológica y de gestión. Los sistemas eficientes y con acceso de
bajo costo para los usuarios son un complemento imprescindible de los
esfuerzos de concientización y modernización empresarial. Por otra parte,
es indispensable avanzar en el desarrollo de una infraestructura informa
tiva que posibilite realizar estudios sectoriales continuos para monitorear
los cambios que se producen en la frontera tecnológica internacional. El
contacto perm anente de los productores regionales con la inform a
ción internacional disponible complementa los esfuerzos para que conoz
can la experiencia de empresas que utilizan la "mejor práctica".
ii) Mejorar las condiciones de financiamiento de los esfuerzos tecno
lógicos. Los montos que manejan los fondos orientados a la promoción
del desarrollo tecnológico, en la mayoría de los países de la región, no
son significativos en términos del total de requerimientos de la m oder
nización productiva. No obstante, éstos pueden servir para dem ostrar el
potencial de rentabilidad que puede tener para la banca privada el
financiamiento de la inversión en tecnología, y servir de mecanismo de
aprendizaje y enseñanza de cómo evaluar el riesgo tecnológico. Las
condiciones de financiamiento deben ser revisadas para explicitar su
apoyo a las economías externas derivadas del desarrollo de tecnología.
En este sentido, sería necesario, pese a su dificultad, evaluar las ventajas
y desventajas (trade-offs ) entre otorgar tasas de interés preferenciales y
asum ir una parte o la totalidad del riesgo tecnológico, así como tender
a reducir el m argen de intermediación del crédito tecnológico, cuyo alto
nivel dism inuye la dem anda del sector empresarial; asimismo, es nece
sario desarrollar los seguros para tales créditos. Hay que reforzar ade
más, los mecanismos tradicionales de financiamiento de prototipos y
plantas piloto, facilitando la transición empresarial desde la investiga
ción precompetitiva a la instalación y puesta en marcha de las plantas
productivas, prestando especial atención a los requerim ientos y las
limitantes que tienen las pequeñas y m edianas empresas.
iii) Difundir la experiencia regional en m ateria de instituciones de
apoyo a la actividad tecnológica de las empresas. Esta experiencia es
amplia y, aunque es m uy conocida entre expertos en cuestiones tecnoló
gicas, no ha perm eado los organismos decisores, en especial en países
medianos y pequeños. Por otra parte, por positivas que hayan sido las
experiencias de los centros tecnológicos a nivel de rama industrial, las

incubadoras y los parques tecnológicos, las formas de vinculación entre
universidad y empresas, y los mecanismos alternativos de financiamien-
to, aún no ha sido debidamente evaluado cuán factible es masificarlos, ya
que sin ello, sólo tendrán un impacto marginal sobre la productividad.
iv) Fomentar las alianzas de empresas m ediante la simplificación de
trámites, el aporte de información y la concesión de estímulos fiscales.
Los primeros dos mecanismos son naturales si se desea im pulsar una
estrategia de desarrollo de alianzas empresariales. Respecto al tercero, si
bien dista de haber consenso, serviría para transmitir una señal de que
esa estrategia es prioritaria para la m odernización y que dada su im por
tancia hay disposición para aceptar las ventajas y desventajas (trade-offs)
necesarias en términos de gasto público.
v) Apoyar los esfuerzos de los empresarios para m odernizar sus aso
ciaciones. Gran parte de las organizaciones empresariales industriales en
la región se constituyeron en un período en el que su función básica fue
garantizar para sus afiliados niveles altos de protección y buen acceso a
los decisores de políticas y encargados de los contratos públicos. Su
eficiencia en las labores de "cabildeo" era el criterio fundam ental para
m edir el éxito de los representantes empresariales frente a sus represen
tados. En u n nuevo contexto competitivo caracterizado por apertura
comercial y mayor competencia, tales funciones han perdido im portan
cia, eliminando, en algunos casos, la misma razón de ser de algunas
organizaciones. Por ello, las asociaciones empresariales más m odernas de
la región han buscado transform arse en proveedoras de servicios para
sus afiliados, en especial en áreas vinculadas con el suministro de infor
mación, la consolidación de esfuerzos en comercio y transporte, y el
análisis económico y empresarial. Estos esfuerzos contienen importantes
externalidades y deben ser apoyados como un mecanismo propulsor de
mejores niveles de eficiencia en la región. En particular, un mecanismo
que ha m ostrado ser especialmente útil para lograr tales fines es facilitar
el intercambio de experiencias de m odernización entre líderes em presa
riales, a los efectos de que puedan evaluar alternativas y tener acceso a
la asesoría pertinente.83
83 U n caso exitoso d e tales intercam bios e n la reg ió n lo c o n stituye el esfuerzo de m o dernización

llevado ad elan te p o r la C ám ara d e In d u stria le s del E stad o d e C arabobo (CIEC) y la A sociación V enezo
lana d e In d u stria s Plásticas (AVIPLA); p a ra u n análisis d e esos esfuerzos, véase León (1993).
O PC IO N ES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 251
El tercer conjunto de m edidas se refiere m ás específicam ente a la agri

cultura regional, p ues las características especiales de este sector exigen
prestar especial atención a las fuerzas que p u ed en im pulsar su cambio
tecnológico. En efecto, el pequeño tam año prom edio d e los productores,
sus dificultades p ara organizarse a fin de realizar e internalizar esfuerzos
tecnológicos, la necesaria adaptación de técnicas incluso básicas a condi
ciones específicas de suelo y clima, y la dificultad p ara asegurar los
derechos de p ro p ied ad intelectual en este cam po, d em an d an u n esfuerzo
especial del sector público.
P ara lograr u n crecim iento m ás dinám ico en el que el sector agrícola
juegue u n papel im portante, es preciso reconstituir e im pulsar p ro g ra
m as públicos de investigación y difusión tecnológica. C on la crisis de los
años ochenta y la consiguiente reducción del gasto público, se produjo
u n a contracción y desarticulación de los sistem as de investigación y
extensión agrícola, con el consiguiente deterioro significativo de la capa
cidad de generación y difusión de tecnologías agrícolas, precisam ente en
u n sector en el que tal articulación era m ás exitosa. Los im pactos de esos
recortes no se h a n sentido a ú n en to d a su plenitud, dad o el largo período
que transcurre entre la investigación teórica, su desarrollo experim ental
y su posterior difusión y m aduración.
R etom ar las investigaciones inconclusas, así com o reconstituir los
equipos hum an o s de investigación, im plicará u n largo y considerable
esfuerzo, tanto m ás necesario cuanto que la región requiere la am plia
ción, diversificación y desarrollo de cultivos "no tradicionales" ( c e p a l ,
1993d). Ello tiene u n a especial relevancia y a que la "p u esta a p u n to " de
u n a n u ev a v aried ad lleva u n a década o m ás de investigación y a d a p ta
ción, tiem po que aum enta considerablem ente en el caso del m ejoram ien
to genético de anim ales. En u n contexto de m ercados altam ente dinám i
cos, en los que los productos agrícolas y agroindustriales aparecen y son
d esplazados con g ran rapidez, la investigación y difusión de la innova
ción tecnológica agrícola resulta d eterm inante p ara asegurar u n a oferta
capaz de ad ap tarse a las exigencias de calidad y o p o rtu n id ad en dichos
m ercados. Ello es m ás evidente a u n en el caso de productos o cultivos
nu ev o s para u n país, en el que la adaptación y la im plem entación de
estándares de calidad deben ser alcanzadas en el m enor tiem po posible.
A lgunos países de la región h a n tom ado conciencia de esta situación
y de las exigencias que plantea, y en v irtu d de ello h an llevado a cabo
d iversas acciones en los últim os años p a ra reconstituir sus sistem as
nacionales d e investigación científica y tecnológica. C abe d estacar la

im portancia d e estas m edidas, ya que estudios recientes sobre la renta
b ilid ad social d e la investigación y extensión agrícolas m u estran resul
tados sum am ente favorables. En efecto, uno d e ellos, que agrega los
resultados obtenidos en 134 estudios específicos sobre el tem a en países
desarrollados y en desarrollo, concluye que la tasa social d e rentabilidad
de las inversiones en esta esfera fue superior a 50% en 45% de los casos,
estu v o entre 30% y 50% en 42% de los casos, y sólo en 13% restante fue
inferior a 20% (Evenson, 1992).84
Finalm ente, cabría agregar el im pacto considerable que p u ed e tener
la articulación entre productores y agroindustrias sobre la m odernización
del sistem a agrícola, sobre todo en el caso d e los pequeños y m edianos
productores. En efecto, la necesidad d e las em presas agroindustriales de
tener insum os de cierta calidad, en cierta época y con altos rendim ientos
(para com pensar altos costos d e transporte) las induce a proveer asisten
cia técnica y financiera a los productores agrícolas, lo que constituye u n
m edio eficaz p a ra transferir adelantos y m ejoras tecnológicas. (Véase el
recuadro VIII.2.)
2. P o l ít ic a s d e c a p a c it a c ió n
La educación y la capacitación son determ inantes básicos de la com pe-

titiv id ad d e los países. N o cabe d u d a que el requisito fundam ental para
m ejorar, a largo plazo y d e m anera d u rad era, la com petitividad p ro d u c
tiva de la región y el nivel de vida de su población, es u n a reform a
educacional cen trada en la calidad. Sin em bargo, a corto plazo, la capa
citación es la ac tiv id ad q u e g u a rd a la relación m ás estrecha con la
com petitividad del sector productivo y es el principal instrum ento p ara
ad ecu ar la calificación de la fuerza de trabajo a las transform aciones
laborales en la em presa. Esta se hace a ú n m ás necesaria en la actualidad,
84 Sim ilares re su lta d o s se o b tu v ie ro n resp ecto d e las in v ersio n es en extensión agrícola. R especto de
ésta, cabe d estacar q u e, in clu so c u an d o los servicios d e extensión so n poco eficientes, las e x te rn a lid ad e s
g e n erad a s so n co n sid erab les y b enefician directam en te a la c o m u n id a d ru ral, en áreas com o la educación
y capacitación d e ad u lto s y el m ejo ram ien to d e las com unicaciones. Por últim o, los resu ltad o s obtenidos
n o p re sen ta b a n diferencias significativas en tre países d e sa rro lla d o s y en desarrollo. Todos estos antece
d e n te s p o n e n d e m an ifiesto u n a v ez m ás q u e existen p o d e ro sas razo n es que justifican la inv ersió n en
los sistem as nacionales d e gen eració n y d ifu sió n d e tecnologías agrícolas.
O PC IO N ES DE POLÍTICAS D E DESARROLLO PROD U CTIV O 253
cuando los acelerados cam bios en la tecnología, la organización del tra

bajo y la d em an d a hacen im prescindible q u e la m ano d e obra sea capaz
de ap ren d er en form a continua.
a) El problema, el potencial y el desafío
Los escasos estu d io s disponibles sobre la capacitación realizada p o r

em presas d e la región indican que ésta alcanza una m ag n itu d m ás bien
m odesta, p u es m u estran que n o m ás que 10% del personal recibe alguna
form a d e capacitación. Esto contrasta con la evidencia d e q u e los gastos
en capacitación tienen u n a elevada rentabilidad social (con u n prom edio
d e 25% y siem pre superior a 10%) constatada en evaluaciones de progra
m as de form ación profesional que incluyen cursos de aprendizaje, de
form ación inicial y de com plem entación ( c e p a l / o r e a l c , 1992). M ás aún,
el trabajador pro m edio en la región recibe en la actualidad apenas u n
m es d e capacitación a lo largo d e toda su v ida laboral, lo que contrasta
con los 5 a 10 m eses d e capacitación q u e recibiría si se destinara el 1%
de la nóm ina salarial a ese fin, com o lo indica la norm a m ínim a sugerida
internacionalm ente y la legislación de varios países de la región.85
N o sólo se capacita poco sino que, con frecuencia, la gestión de los
recursos hum an o s en la región no es profesionalizada y carece de p ro
gram as integrales, obedeciendo m ás bien a u n a concepción de corto
plazo. En ese contexto, la capacitación aparece com o u n a sum a de esfuer
zos dispersos, basados en p ed id o s o problem as p u n tu ales, sin referen
cia al proceso pro ductivo global. Los em presarios suelen considerar la
capacitación com o u n gasto y no com o u n a inversión, p o r lo que lógi
cam ente tien d en a m inim izarla; es frecuente q u e la consideren com o un
beneficio social otorgado a los em pleados y raras veces la vinculan con
85 P a rte d e la ra z ó n d e la p oca capacitación o to rg ad a al trabajador, a u n c u an d o existen p rogram as

con fin an ciam ien to significativo, es q u e g en eralm en te é sta se cen tra en m u y pocos trabajadores y
em presas, y m u ch o s d e lo s q u e la reciben p e rte n e ce n a los m a n d o s m ed io s y gerenciales. En efecto, la
capacitación ex tern a (realizad a fu e ra d e la em p resa) su ele co n centrarse e n tem as ad m in istrativ o s o
gerenciales, en v ez d e a los directam en te v in c u la d o s con la p ro d u cción. En C hile, p o r ejem plo, casi la
m ita d d el p erso n al cap acitad o en 1 9 9 2 p erten eció a las categ o rías d e gerentes y p e rso n al ad m in istrativ o
(SENCE, 19 9 3 ). En cam bio, el ad ie stram ie n to d e l p e rso n al p ro d u c tiv o suele realizarse e n la em p resa; tales
cursos su ele n ten er u n en fo q u e estrecho, a b arcan d o so lam en te la capacitación inicial (para el p u e sto ) y
la relacio n ad a con la in tro d u cció n d e n u e v a m aq u in aria; la p rim e ra suele esta r a cargo d e los su p erv i
sores y la seg u n d a d e los pro v eed o res.
l.\ \KIICI I \( lO\ III- I ASUNIDADESAf.KÍC'OI As(().\ I \ AC.KC>I\1)L'STR1A
Investigaciones realizadas por la U nidad do D esarrollo Aerícola do la cui’At

v por organism os nacionales han puesto do m anifiesto la incidencia d e los
procesos A grom dustnalc’s sobre la p roductividad v calidad d e la producción
agrícola. Bajo determ in ad as circunstancias, la ag m in d u slria constituye un
poderoso m edio para m odernizar la ag ricultura, especialm ente en el caso de
los pequeños \ m edianos productores. lisie fenóm eno es p articularm ente
im p o rta n te en alg u n as cad en as agroiindustriales u su alm en te v in cu lad as,
a u n q u e no es< tusivam ente, n los m ercados externos. 1.a necesidad d e aseg u
rar calidad y un adecuado abastecim iento de m ateria prim a lleva a m ui lias
em presas agroindustrinles a suscribir contratos que contem plan la entrega de
asistencia técnica v financiera a los agricultores. I stos p o r su parte deben
cu m plir los están d ares establecidos previam ente y entregar su producción en
los plazos previstos. Un algunos rubros com o las hortalizas, d o n d e la calidad
d ep e n d e en alto g rado d e una m anipulación cuidadosa, las ag ro in d u strias
prefieren relacionarse con productores fam iliares, g eneralm ente d e pequeño
tam año, Un m uchos de estos casos, la tecnología transferida tiene aplicacio
nes m ás genéricas v p u ed e ser utilizada en otros cultivos.
A bundan las ev ¡delicias de que un am biente d e relaciones contractuales
estables y p rolongadas ha conducido j aum entos de p ro d u ctiv id ad y a que
ésta se hom ogenice, al cabo de un tiem po, entre los distintos estratos de
productores, ilustran esta situación actividades com o la producción lechera,
la de rem olacha azucarera y el cultivo del tabaco, l ’or otra parte, la ag ricu l
tura po r contrata es d e im portancia significativa. Investigaciones hechas por
la u -i’M en I’araguay, m uestran que de un total de el 17 UOl) productores, cerca
d e 200 000 están vinculados m ediante alguna especie de1 relación contractual
con la agroinduslria. De cestos, a su vez, cerca de 130 000 son pequeños, con
una superfic ie inferior a las diez hec tareas. I'n la mayoría d e los casos, dichos
contratos establecen anticipos de pago en dinero y especie. I'ste m ecanism o
cié las ag roindustrias para financiar a Ices productores agrícolas, se sum a al
qu e presta el Banco N acional de1 Fom ento de dicho país, qu e cubre casi 30%
d e la superficie sem brada.
I'n Chile, de un total de unas 200 1)00 unidades productivas, alred ed o r
d e Sil 000 productores se han vinculado con la agroindustría. De éstos, más
d e 6(1 0(1(1 son p equeños v, en la m avoria de los casos, d ep en d en d e la cadena
agroindustría] respectiva, y reciben asistencia técnica v financiera. I 'r culti
vos industriales com o el tabaco, la rem olacha azucarera y el tom ate para
pasta y concentrados, la cobertura de dicha asistencia p u ed e llegar al 100%
O PC IO N ES DE POLITICAS D E DESARROLLO PR O D U CTIV O 255
Kociunlro VIII.2 (cont.)

do los productores. En nuevos p roductos d e exportación, com o es el caso d e
ios frutos d e baya (berries), se registran tam bién g rad o s d e cobertura sim i
lares. I’ero este fenóm eno no sólo se lim ita a los pro d u cto s d e exportación;
en !.i i . i d i M i a d e p i o d u i t o s l a d e o s , u n o destino es fu n d am en talm en te el
■in-r. i-lo in 'ern o pii-dom r a tam bién la asistencia técnica y financiera a los
productores com o un m edio p ara elevar la p ro du ctiv id ad y calidad d e la
i >'ra iri1. esligacii'ii ic-uli/ada por Hann- de i .uateiu.il.i en 1'"■'■•I1. am es

tra que alred ed o r d e 80% d e los productores agrícolas d ed icad o s a hortalizas
\ 11utas de expiift.u ion s,- íel.ii iona i on la c-mpres.e ,ii;romdii.stnalos a ti.n v-
d e diversos ,k uerdns i eiv.r.ii luales. lo que im plica qu e c e n a cié 7 5". d e ellos
recibe norm alm ente asistencia técnica. Lo anterior ha p erm itid o elevar y ho-
m ogeneizar las pro d u ctiv id ad es d e u n g ran núm ero d e cultivos d e exporta-
11 l \ l i . t i ]\M, ».obro \t\ biisi' i\v o tu d iu ^ Jo casos de diU.,i\*nl<,‘' paisi**»
la estrategia m o d ern izad o ra d e la em presa. Ello resulta coherente con su

percepción de que los factores d e entorno (particularm ente, la política
cam biarla, la legislación del com ercio exterior y la política tributaria) son
m ucho m ás im p ortantes p a ra su com petitividad que los factores internos
de la em presa ( c e p a l , 1988a y 1993e; G uerguil, M acario y Peres, 1993).
U n ejem plo claro y m u y actual del p ap el secundario que m uchas
em presas otorgan a la capacitación p u ed e verse en la form a en que se
realiza la introducción de equipo com putarizado, la que, pese a su im
portancia, h a ido acom pañada de u n m ínim o de capacitación. Ello, por
su puesto, ha m enoscabado la p osibilidad d e m ejorar la eficiencia p ro d u c
tiva de la firm a. P or u n a parte, es cierto q u e las m áquinas com putariza-
das tienen m ayor pro d u ctiv id ad , facilitan el control d e calidad y son, en
general, m ás fáciles de usar, p o r lo que requieren a priori m enos capaci
tación inicial.86 Sin em bargo, dichos equipos d e m a n d a n servicios de
m an ten im ien to sofisticados que suelen ser contratados externam ente,
generalm ente al p ropio proveedor. La escasa capacitación del personal
86 Esa tecnología tran sfiere p a rte d e las h a b ilid a d es d e los trab ajadores p a ra p ro g ra m a r la p ro d u c
ción a la m em o ria c o m p u ta riz ad a d e la m á q u in a , la q u e p u e d e o p e ra r a sí ru tin as m u y com plejas sin
interrup ció n .
de m antenim iento de la em presa im pide que éste se encargue en form a

ad ecu ad a de las tareas de m antenim iento básico, del ajuste de las m áqui
nas o d e la detección d e fallas. En países d o n d e la oferta externa de
servicios de m antenim iento es ineficiente, se alargan los tiem pos m uertos
e incluso se restringe la introducción de nueva m aquinaria, al considerar
los em presarios que ella im plica m ayores riesgos de interrupción del
proceso productivo.
Por otra p arte, m uchas d e las em presas que h an introducido m áq u i
n as co m p u tarizad as tam poco logran aprovechar su versatilidad, debido
a la escasa capacitación que im p arten a sus operarios, los que n o están
entonces en condiciones d e controlar la eficiencia del proceso ni la cali
d a d d el producto, p o r lo que se requiere u n m ayor núm ero de controles
finales; tam poco p u e d e n ad ap tarse ráp id am en te a cam bios en las espe
cificaciones d e los productos. En cambio, las em presas que h an realizado
u n m ay o r esfuerzo de capacitación logran m ejor calidad del p roducto y,
en general, m ay o r eficiencia productiva.87
El contraste entre la poca capacitación que se realiza y su elevada
ren tab ilid ad social lleva n atu ralm en te a preguntarse p o r qué existe esta
discrepancia entre posibilidad y realidad. Básicam ente, la respuesta sería
que a juicio del em presario la capacitación general beneficia al trabajador
y no a la em presa, ya que eleva la p ro d u ctiv id ad del prim ero no sólo en
esa em presa sino tam bién en m uchas m ás, con lo que la em presa no
p u e d e apropiarse plenam ente de esa m ayor p ro d u ctiv id ad y así recupe
ra r los costos d e capacitación. En cam bio, el principal beneficiario d e la
potencial capacitación —el trabajador— suele carecer d e los recursos
necesarios p ara financiarla (tanto p ara cubrir los costos directos com o los
costos de o p o rtunidad).
A p artir de estos elem entos se abren tres vías com plem entarias de
avance: i) reconocer el interés p rim ordial del trabajador en su p ro p ia
capacitación y generar m ecanism os en el m ercado de capitales que p er
m itan utilizar n u evas form as de financiam iento p a ra las personas que
quisieran perfeccionarse, usando, p o r ejem plo, sus cuentas de previsión
o seguro social com o garantía; ii) desarrollar actividades de capacitación
con el apoyo de recursos estatales, lo que está plenam ente justificado por
su carácter de "bien público" y su alto contenido de externalidades; y
87 En u n a en cu esta a las em p resas d el sector d e la confección se visualizó u n a clara relación in v ersa

entre la d u ra c ió n d e la capacitación inicial y la tasa d e defectos finales (G uerguil, M acario y Peres, 1993).
iii) buscar cam biar la percepción em presarial sobre la capacitación, im

p u lsan d o u n a visión m ás integral y de largo plazo. Com o el prim er pu n to
fue analizado en detalle en c e p a l (1992a), en el presente docum ento se
desarrollan p ro p u estas que p ro fu n d izan en los otros dos.
b) Propuestas
Se p ro p o n en tres tipos de m ed id as para reducir con la m ayor rapidez

posible la brecha entre p ro d u ctiv id ad potencial y efectiva d e la m ano de
obra.
i) Medidas para estimular y orientar la demanda empresarial de servicios de

capacitación a través de acciones de capacitación a los empresarios y de incen
tivos diferenciados
a. Incentivos directos o indirectos a la capacitación. En varios países de la
región existen incentivos financieros a la capacitación, sean positivos
(franquicias tributarias) o negativos (deducción del aporte obligatorio a
las instituciones de form ación profesional en función d e las actividades
realizadas en las p ro pias em presas).88 Estos m ecanism os no parecen haber
atraído ráp id a y m asivam ente recursos nuevos hacia la capacitación, ya
que sólo u n nú m ero reducido de em presas se acoge a esos esquem as
(sobre todo las grandes, las que, de todos m odos, suelen capacitar a su
personal);89 au n así, estos incentivos h an tenido otros im pactos positivos,
com o fom entar la am pliación d e la oferta p riv ad a de servicios de capa
citación, la inform ación al respecto y la m ayor transparencia del m erca
do. A dem ás, p u e d e n tener efectos colaterales "de arrastre", en la m edida
88 La m ay o r p a rte d e los países d e A m érica L atina y el C aribe h a n establecido u n im p u e sto obli

gatorio p a ra fin an ciar in stitu cio n es p ú b licas o sem ip ú b licas d e form ación profesional, equ iv alen te a 1-
2% d e la n ó m in a d e las em presas. A lg u n o s países (p o r ejem plo, B rasil y V enezuela) a u to riz a n a las
e m p resas q u e realizan a ctiv id ad es d e capacitación p ro p ia a d e d u c ir p a rte o la to ta lid a d de tales gastos
de su p ag o p o r concepto d e este im p u esto . P o r o tra p a rte , a lg u n o s países (el caso m ás d e stacado en la
región es C hile; A rg en tin a y Brasil tien en e sq u em as p arecid o s, p e ro d e m e n o r alcance) p e rm ite n q u e las
em p resas d escu en ten los g asto s d e capacitación d e su s im p u e sto s a las u tilid a d e s (Ducci, 1 9 9 0 ).
89 P o r ejem plo, e n C hile en 1 9 9 2 sólo 6% d e las em p resas hicieron u s o d e la franquicia trib u taria
p a ra capacitación; si b ie n las em p resas d e m ás d e 2 0 0 trab ajad o res re p re sen ta ro n sólo 1 7 % d e esas
firm as, ellas recibieron casi 8 0 % del v a lo r d e l su b sid io o to rg a d o (S E N C E , 1 9 9 3 ). A sim ism o en Brasil,
a p en a s 7% d e las e m p re sa s o p ta ro n en 1 9 8 7 p o r re d u c ir su co n trib u ción o bligatoria sobre la base d e las
a ctividad es d e capacitación d irecta realizad as ( C e p a l / O R E a l c , 1 9 9 2 ; D ucci, 1 9 9 0 ).
que vay an acom pañados d e esfuerzos de prom oción e inform ación p o r

p arte de las auto ridades.90 Por lo tanto, sería recom endable que se intro
d u zcan m ecanism os de ese tipo en los países que correspondan.
La posibilidad de reducir, p o r lo m enos parcialm ente, el aporte obli
gatorio de las em presas a los institutos de form ación profesional en
función de las actividades de capacitación realizadas en la p ro p ia firm a,
constituye u n m ecanism o particularm ente eficiente de fom ento sim ultá
neo de la d em an da y la oferta de capacitación. U na variante es la crea
ción de u n fondo de capacitación que otorgaría subvenciones en función
del gasto en entrenam iento realizado p o r las em presas; en ese caso, el
financiam iento p o d ría ser com partido entre el sector público y el p riv a
do, en que los fondos públicos serían la co n trap artid a del aporte privado
o constituirían el capital iniciador (seed capital) que luego sería sustituido
p o r recursos privados.
Es recom endable adem ás que los subsidios públicos sean diferencia
dos en función de la eficiencia social esperada de las acciones. Se debe,
p o r ejem plo, su b sidiar en m ayor m edida la capacitación m ás general (en
vez de la específica que la em presa hubiera realizado de todos m odos)
y la del p ersonal de m enor nivel educacional. O tros program as que se
deben privilegiar con m ayores incentivos son los que consideran la ca
pacitación "en cascada", incluyendo la form ación de los capacitados
com o "instructores potenciales", que luego se encargan d e la difusión del
conocim iento ad q u irid o en la em presa o la planta. A dicionalm ente, y
p ara potenciar el im pacto de los incentivos financieros y subsidios, en
casos particulares se p o d ría considerar incentivos directos, com o la crea
ción de u n a com isión ad hoc de fom ento a la capacitación en em presas
encargada de identificar a las firm as susceptibles de experim entar m e
joras en ese cam po y ayudarlas a establecer e im plem entar program as de
capacitación interna.
b. Medidas de promoción, información y sensibilización. Para acelerar la
difusión entre los em presarios de prácticas m ás eficientes de organiza
ción laboral y de gestión de los recursos hum anos, se p ropone desarrollar
actividades d e difusión e inform ación sobre estos tem as con el propósito
de m odificar la actitud im perante. Se p o d ría pensar, p o r ejem plo, en la
90 E n C hile, p o r ejem plo, u n n ú m e ro creciente d e em p resas se h a v e n id o in c o rp o ra n d o al sistem a

d e la fran q u icia trib u taria p a ra capacitación; p artic u la rm e n te im p o rtan te es el a u m e n to d e la p a rtic ip a
ción d e las p e q u eñ a s em p resas en ese total, d e 2 4 % e n 1 9 7 8 a 5 8 % e n 1 9 9 2 (SENCE, 1 9 9 3 ).
O PCIO N ES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 259
realización de u n a "escuela abierta" p ara em presarios, con sem inarios en

d istintas ciudades, conferencias de especialistas, exposición d e casos,
visitas de p lan tas, etc.91 Por otra parte, se p u e d e im pulsar la creación de
centros que ofrezcan inform ación y asesoría sobre la oferta de cursos,
m aterial didáctico, técnicas de capacitación, etc. En vista de que la falta
d e e n tre n a m ie n to g e n e ra lm e n te n o es el ú n ico im p e d im e n to a la
com petitividad de u n a em presa, se p o d rían ofrecer en estos centros ser
vicios com plem entarios com o inform ación tecnológica, estudios d e m er
cado, técnicas de gestión y, en general, servicios de extensión industrial,
p ara au m en tar su atracción sobre el sector em presarial.
Las relaciones laborales conflictivas lim itan tan to el deseo de las
em presas de capacitar a su personal, com o el de los trabajadores de
p articipar en los p rogram as correspondientes. En efecto, u n am biente de
desconfianza y conflicto induce al em presario a lim itar la capacitación a
lo estrictam ente necesario p a ra asegurar el funcionam iento de los equi
pos, p u es tem e que la m ayor calificación de los trabajadores se traduzca
in m ediatam ente en presiones p ara elevar los salarios. Los trabajadores,
a su vez, al n o sentirse com prom etidos con el destino de la em presa,
tien d en a verla sim plem ente com o u n m edio que perm ite al em presario
increm entar la p ro d u ctiv id ad sin que ellos obtengan n ad a a cambio. Es
com ún que, en esos casos, exista apatía d e los trabajadores frente a los
cursos de capacitación.
Por ello, b uscar las form as de prom over m ejores relaciones laborales
al interior de la em presa es u n paso necesario p ara estim ular u n a actitud
favorable hacia la capacitación, tanto de p arte de los sindicatos com o de
los em presarios. La realización d e sem inarios sobre el tem a, dirigidos en
form a conjunta a em presarios y dirigentes sindicales, la difusión de
experiencias en que las bu en as relaciones laborales h ay an jugado u n
p ap el im p o rtan te en m ejorar el desem peño productivo d e determ inadas
firm as y el apoyo a u n a m ejor form ación de los dirigentes sindicales son
m ed id as que p u e d e n contribuir a estim ular relaciones m ás orientadas a
la cooperación que al conflicto dentro de la em presa. Así, se crea u n
clim a m ás propicio p ara increm entar los esfuerzos d e capacitación y su
aprovecham iento.
91 C om o se v io e n el a p a rta d o so b re p o líticas tecn o ló g icas, e n tre los m ecanism os q u e cabe con

s id e ra r se p u e d e n c o n te m p la r v isita s d e p la n ta s en el ex tran jero q u e u tiliz a n la "m ejor prá c tic a"
in tern acio n al.
ii) Ampliar la oferta de servicios de capacitación y mejorar su calidad

La oferta regional de servicios de capacitación es reducida y proviene,
en su m ayor parte, d e instituciones públicas o sem ipúblicas, financiadas
con aportes obligatorios d e las em presas. En la actualidad, b u en a parte
de las actividades d e dichas instituciones ap u n tan a la form ación inicial
de los jóvenes p ara oficios tradicionales o a cam pos de índole social
com o la form ación rural, la atención a la pequeña em presa y la capaci
tación de sectores tradicionalm ente desatendidos com o los trabajadores
m arginales urbanos y los independientes. Por otra parte, con algunas
excepciones, estas instituciones se h a n caracterizado p o r u n a escasa ca
p acid ad de adaptación a las dem andas del sector productivo m oderno y
p o r la progresiva obsolescencia de sus program as; p o r consiguiente, los
servicios que ofrecen generan poco interés en las em presas. Si b ien el
gasto público en tales instituciones representaba algo m enos de 0.5% del
PIB en los años setenta, decreció en los años ochenta con la creciente
restricción d e recursos públicos y la reducción de la m atrícula, la que se
estim aba, en 1987, en apenas 2% de la fuerza de trabajo de la región
( c e p a l / o r e a l c , 1992; Ducci, 1990).
La oferta p riv ad a de servicios de capacitación es a u n m ás peq u eñ a y
está concentrada básicam ente en los proveedores de m aquinaria. A de
m ás, existe u n cierto núm ero de institutos d e consultoría que proporcio
n an servicios d e form ación generalm ente dirigidos a adm inistradores y
gerentes, cuya oferta h a crecido significativam ente en los años recientes.
Finalm ente, existen unos pocos centros de form ación pertenecientes a
em presas g randes o grupos de em presas que los u san p ara entrenam ien
to inicial y p a ra la form ación posterior de su personal.92 La principal
característica del m ercado d e capacitación en la región es entonces su
poco desarrollo, que se reparte entre instituciones públicas relativam ente
obsoletas y escasos institutos privados. C orresponde a las autoridades
diseñ ar políticas que perm itan a la vez am pliar el alcance y m ejorar la
calidad de esta oferta; cuatro líneas de acción son necesarias p ara avan
zar en ese sentido.
a. Desarrollo institucional. Su fom ento im plica ab an d o n ar el enfoque
tradicional que privilegia la provisión de estos servicios por el sector
público, en favor de otro que busca focalizar la acción pública en las
92 En C hile, p aís en q u e la oferta p riv a d a está relativ am en te m ás d e sarro llad a p o r el im pacto de

los incentivos fiscales existentes, fu n cio n an a p en a s 520 d e estas instituciones e n to d o el te rrito rio (una
p a ra cad a 900 em presas).
áreas d o n d e m ás se necesita (en particular, la capacitación de sectores

tradicionalm ente desatendidos com o los trabajadores in d ependientes o
los del sector inform al u rbano) y, a la vez, fom entar la oferta privada, que
es m ás flexible y está m ás estrecham ente vinculada con las necesida
des de las em presas. Este cam bio de enfoque d em an d a la definición de
nu ev as norm as p a ra la provisión de servicios de capacitación y la regu
lación del m ercado. A lgunos países establecen, p o r ejem plo, m onopolios
públicos en la provisión de algunos servicios de esta índole; otros restrin
gen o incluso p ro h íben los contratos de aprendizaje. Estas restricciones
deb erían elim inarse en función de las nu ev as necesidades del sector
p ro d u ctiv o em presarial y laboral. En form a com plem entaria, se deberían
crear canales adecuados de difusión de la inform ación, tales com o cen
tros o redes d e intercam bio entre em presas, que les perm itan com partir
inform ación sobre dichos servicios y su evaluación. En la m edida que se
desarrolla el m ercado de la capacitación, se p u ed e apoyar el estableci
m iento de m ecanism os de certificación de la form ación im partida. Para
que estas certificaciones aum enten efectivam ente la com petitividad, sin
obstaculizar la necesaria flexibilidad frente a las necesidades cam biantes
del entorno productivo, es necesario contar con la activa participación de
las asociaciones em presariales y sindicales.
b. Mejorar la calidad de la oferta de los servicios públicos de capacitación.
A u n q u e existen ejem plos de in stitu to s públicos eficaces en el cu m p li
m iento d e tareas d e capacitación en la región, en m uchos casos es im
p rescin d ib le flexibilizar sus m o d alid ad es d e operación p ara que se acer
q u en m ás a las em presas y p u e d a n resp o n d er m ejor a sus necesidades.
Varias instituciones públicas de esta índole ya h an sustituido, p o r ejem
plo, la enseñanza form al de larga duración p o r cursos cortos en la planta;
al tiem po que otras h a n suscrito convenios con em presas en los que se
define la p ro v isió n d e servicios de capacitación m ás ad ecu ad o s a las
n ecesid ad es de éstas. En general, sería recom endable que estas in sti
tuciones pú b licas d esa rro llara n m o d alid ad es de form ación d u a l que
estrech arán sus vinculaciones con las em presas y facilitarán la posterior
in serció n lab o ral d e los egresados. T am bién se debería fo m en tar la
p ro v isió n de estos servicios p o r o tras instituciones educativas, com o
in stitu to s técnicos y u n iv ersid ad es, q u e así p o d ría n m ejorar su cu rricu
lum , al co m p ren d er m ejor la p roblem ática d e las em presas y com ple
m en tar la form ación que im p arten con pasan tías d e sus estu d ian tes en
p lan tas p ro d u ctiv as.
c. Aprovechar plenamente las fuentes de capacitación externas a la empresa,

tales com o proveedores de m aquinaria y equipo, revistas profesionales,
visitas de plan tas o servicios de expatriados de la región que desem pe
ñ an actividades altam ente calificadas en países desarrollados y que las
p u ed e n transferir d u ran te breves estadías en sus países de origen.
d. Fomentar el desarrollo de la oferta privada propiamente dicha. Tres tipos
de m ed id as p o d rían ser particularm ente útiles en ese respecto.
i. A dem ás de los incentivos financieros a la d em an d a antes m encio
nados, se p u e d e n ofrecer estím ulos a las em presas que tienen
centros propios de capacitación p ara que com partan sus instalacio
nes con otras em presas del sector, particularm ente sus proveedo
res o subcontratistas. Ello facilitaría a las em presas m ás p equeñas
el acceso a la capacitación y reforzaría los vínculos de com plem en-
tación entre em presas, al aprovecharse las "redes de subcontrata-
ción" com o m ecanism os de "educación colectiva".
ii. Los pro g ram as públicos de capacitación, com o los destinados a
sectores m arginales o desatendidos, deberían considerar el uso de
procesos de licitación p a ra la provisión de p o r lo m enos algunos
de los servicios que ofrecen.
iii. Se p o d ría contem plar el apoyo público al readiestram iento de
instructores y a la actualización de los equipos de los institutos
p riv ad o s de capacitación, p u es es frecuente que exista u n a brecha
significativa entre tales equipos y los de las em presas; esto reduce
la relevancia de la form ación im p artid a y lleva a concentrar la
oferta de capacitación en tem as de adm inistración y ventas, en los
que la inversión en equipos es m ucho m ás baja. P ara lograr este
objetivo, se p o d ría revisar la legislación tributaria p ara que fom en
te la contribución de las em presas que im pliquen préstam os de
equipos y m ateriales y pasantías de instructores. U na opción com
p lem en taria sería la inclusión de los institutos p rivados d e capa
citación en los program as públicos de apoyo tecnológico.
iii) El prerrequisito: mejorar el nivel educacional general de la fuerza de trabajo

presente y futura
Es necesario afirmar, u n a vez m ás, que toda m ejora significativa y
d u ra d era de la com petitividad y del nivel de vida de la región está supe
d itad a a u n a reform a del sistem a educacional, centrada en la m ejora de
su calidad. En u n docum ento conjunto de la c e p a l y la UNESCO elaborado
O PC IO N ES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PROD U CTIV O 263
en 1992 (véase el recuadro VIII.3 que sintetiza ese inform e), se señala
que, aunque los sistem as educacionales, de capacitación y de ciencia y
tecnología de la m ayoría de los países de la región se h a n expandido
n otablem ente en las últim as décadas, m u estran insuficiencias evidentes
en la calidad de sus resultados y en la eq u id ad con que acceden a ellos
los distintos estratos de la sociedad.
Por exitosas que sean, las reform as educativas sólo em pezarán a obrar
sobre la fuerza de trabajo en 15 o 20 años m ás y no resolverán el p ro
blem a inm ediato de la insuficiente form ación básica de casi la m itad de
la fuerza de trabajo actual d e la región. (Véase el recuadro VIII.4 sobre
el nivel educacional de la fuerza laboral en la región.) D ado que estos
trabajadores n o cu entan con las capacidades m ínim as d e lectura, escri
tu ra y aritm ética, básicas p a ra responder eficientem ente a los requeri
m ientos d e u n sistem a productivo m oderno, crecientem ente integrado en
la econom ía internacional, m enoscaban la p ro d u ctiv id ad laboral y, por
ende, la com petitividad em presarial, y elevan el m onto de gastos de
capacitación inicial que deben realizar las em presas.
La afirm ación anterior se ve corroborada p o r la realid ad em presarial,
conform e a los resultados de u n a encuesta a firm as del sector de la con
fección realizada en 1993 en algunos países de la región. Esos resultados
m u estran que las em presas m exicanas necesitan en prom edio 6 sem anas
p a ra form ar a u n a costurera recién contratada, com parado con apenas 2
sem anas p ara las em presas chilenas; en otros térm inos, p a ra com pensar
el m enor nivel educacional prom edio de la población (6 años en México,
com parado con 9 años en Chile), las em presas m exicanas tienen que
gastar 3 □ veces m ás que las chilenas en capacitación inicial. Ello es inde
p en d ien te del im pacto de los dem ás factores que influyen sobre la m ag
n itu d del gasto necesario en capacitación inicial, com o la tasa de rotación
del p ersonal y el nivel salarial (Guerguil, M acario y Peres, 1993).
P ara lo g rar que este g ra n nú m ero de trabajadores con educación
p rim aria incom pleta deje de ser a corto plazo u n obstáculo a la m oder
n ización p ro d u ctiv a de la región, es necesario:
a. □ A m pliar las op o rtu n id ad es de form ación general p ara la población
ad u lta y flexibilizar su acceso a esos servicios. Ello im plica em peñarse en
p ro m o v er la convicción de que tales esfuerzos de form ación son bené
ficos p ara la em presa y el trabajador, y, si es preciso, m odificar la legis
lación laboral p ara autorizar el otorgam iento de perm isos sin goce de
sueldo con ese propósito.
l.\ l'KOl’l 1
:S|-\ LONIl.'M'ACIT’AL/L'Ní.S
C ODI- Ul-TclKMAl1
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K>K\1.\( IONO LR ECUR SOSHLM AXUS I\ I \ KI.UO N
Lsta reform a p lanteada en 1992 señala que un sistem a educacional de cali

d ad requiere de una reform a institucional q u e haga d e el un sistem a
participativo, flexible, abierto e integrado a su entorno, qu e fom ente la re
levancia y el enriquecim iento m u tu o de los sistem as d e educación, capaci
tación, e investigación v desarrollo, y de los sistem as p roductivo y social. La
estrategia propone ad o p tar nuevos criterios de equidad, c n la ti/a n d o la real
ig ualdad de o p o rtu n id a d es v otorgar prioridad a la efectividad y calidad de
las prácticas e d u c a ti\a s y sus resultados, colocando los mejores recursos en
los lugares d o n d e existen m ayores necesidades, su p e ra n d o el énfasis puesto
tradicionalm ente en indicadores cuantitativos.
Sobre estas bases, se identifican m edidas de política en siete ám bitos. Ll
prim ero corresponde a la reform a institucional del sistem a de producción y
difusión del conocim iento, sujeta a dos linea m ontos básicos: i) una o rgani
zación descentralizada que busca fortalecer la autonom ía d e los estableci
m ientos educacionales y así au m en tar su flexibilidad para ad ap tarse a las
cam biantes necesidades del medio, y ii) un m arco flexible d e regulación que1
asegure el carácter integrado y coherente del sistem a, un acceso equitativo,
v una eficiencia m ínim a m ediante el fortalecim iento d e las instituciones
rectoras y el establecim iento de- sistem as de acreditación y certificación.
Los dos ám bitos siguientes s e refieren a los resultados b uscad o s con esta
ap e rtu ra institucional. En prim er lugar, se destaca la im portancia de aseg u
rar el acceso universal de la población a un conjunto d e conocim ientos y
destrez.as que son necesarios para participar en la vida pública v d esen v o l
verse productivam ente en la sociedad m oderna. Dichas destrezas son la
base necesaria p ara futuros aprendizajes en la escuela o fuera d e ella. Un
requisito im prescindible para lograr un acceso universal a estas destrozas es
g aran tizar la cobertura universal cié la educación básica; sin em bargo, tanto
o m ás crucial es elevar la calidad de la enseñanza. I n seg u n d o lugar, la
experiencia internacional ha m ostrado que la com petitividad está positiva
m ente relacionada con políticas que im pulsan las actividades d e innovación
v difusión del progreso científico y tecnológico. Ln ese contexto, se p ro p o
nen acciones destin ad as a fortalecer la oferta de* tecnología, la d em an d a
proveniente del sistem a productivo y los a geni es d e enlace o cié articulación
Los últim os cuatro ám bitos de política son de carácter instrum ental. El

mejor m edio p ara aseg u rar la eficiencia interna y externa d e un sistem a
R ecuadro VI1I.3 (cont.)

descentralizado o h un sistema eficaz do información y evaluación, pues
permito a los usuarios dem andar mejor calidad, a los establecimientos me
jorar su desem peño y a las autoridades concentrar su acción donde los
rendimientos son m ás bajos y donde está más afectada la equidad del sis
tema. lJor otra parte, se destaca la urgencia de profesionalizar el trabajo
docente, m ediante una reforma d e los procesos de reclutamiento, formación,
capacitación, y remuneración de los docenlcs. Luego, se delinean políticas
de financiamiento para asociar diversas tuentes de recursos públicos y pri
vados, contem plando para el financiamiento público mecanismos selectivos
d e asig n ació n , en co n co rd an cia con los o b jetivos de a u m e n ta r la
competitividad y la equidad. Finalmente, se identifican distintas áreas de
pnh-niMl loopei.iiión inli-m.icional v íegiona!.
I l ' i M t . i r i ’Al ■Glicina Regional de Eduraciñn de la LNIiseo para América Latina y el G n ib e

(OKI Al ( i , I á u c jiír n y i iniurinnrntA; eje de la Irum farm anim praJui.U vj can equidad (I C ’G . I / i l Z ■'
Ruv 2 -l’J, Santiago du Chile, abril de 1992 Publicación de las N aciones Unida«, N ” de venta'
b.D In co rp o rar tem as de form ación general, com o m atem áticas o ex
p re sió n escrita, en las actividades de capacitación de las em presas o de
los p ro v eed o res d e m aquinaria. Si b ien algu nas em presas ya se h an
visto o b ligadas a d esarro llar tales actividades, es poco probable que esa
p ráctica se generalice, p o r la p ro b a b ilid ad que el trab ajad o r capacitado
ab an d o n e la em presa. P ara su p e ra r esta renuencia, se sugiere aplicar
incentivos fiscales p a ra las em presas que in co rp o ren en sus p ro g ram as
de capacitación tem as d e educación general. Las au to rid a d es d eberían
adem ás fo m en tar el diseño de m aterial didáctico y su difusión en círcu
los em presariales.
C on todo, es im portante resaltar que la capacitación no es u n a p a n a
cea p ara los problem as de baja p ro d u ctiv id ad laboral. P or u n a parte, au n
con los esfuerzos sugeridos, la inversión en capacitación no p u ed e com
p en sar com pletam ente las deficiencias en la form ación básica de la m ano
de obra. Por otra, p ara que la capacitación rin d a m ayores frutos y se
vuelva atractivo invertir en ella, es necesario que se pro d u zca u n cambio
sustancial en las form as d e gestión im perantes en m uchas em presas de
la región, en las que aú n p red o m in an estilos centralizados que abren
poco espacio p a ra que los trab ajad o res co n trib u y a n activ am en te al
Li \ tvii i:nu acionai oh i.a fliu/.a ni' irahaio i \ i \ rk.ión N
Debido <i IlI importante expansión de los sistemas educacionales en los ú l - í

timos .10 anos, el nivel prom edio de la rí a latinoamericana alcanza a c tu al-<
mente los 6 años de escolaridad; sin embargo, el impacto de es los avances*!
cuantitativos se ve seriamente inducido por la baja eficiencia y los altos ni
niveles de repetición predom inantes en la educación básica. Fs probable que s
la decreciente proporción de población sin educación haya tenido como con
trapartida un aumento de aquélla con educación primaria incompleta y un i:
aumento bastante menor de la población con educación posprimaria. Se estima
que, a principios de los años noventa, por lo menos 70 millones de personas a
(40"n de la ri Ade la región) no han terminado su educación primaria y pueden a
considerarse como analfabetos absolutos o funcionales; mientras que sólo .10'ín a
(poco más de 50 millones) tienen alguna educación posprimaria.
1 os datos anteriores no resisten una comparación con las economías di1-
reciente industrialización como la República de Corea, donde ya en 1^80 solo i
el 16,Jfi de la J’IA tenía un nivel educacional inferiora la primaria. Más aún,
la cifra correspondiente a América 1 atina en la actualidad es superior
al conjunto de los países del sudeste asiático (incluyendo naciones relativa- i
mente pobres como I ilipinas y Tailandia) donde había 37"¡< de trabajadores
sin educación primaria completa hace casi una década y media ( ID80).
Se estima que la población en edad de trabajar (i’i i) en la región supe-
rará los 15(1 millones de personas en el año 20(10. Dado que. de este total, la
población que ahora esta en edad escolar sólo representara poco más de una
cuarta parle, aun una elevación rápida y espectacular de la cobertura y
calidad de la educación primaria en la presente década sólo influirá modes
tamente sobre el nivel educacional de Ti I’J "I en su conjunto. Así, por ejemplo, •
un aum ento en 2 anos del nivel educacional promedio de la población que ■
egresará de la escuela en los años noventa sólo resultaría en un aum ento de i!
medio año en el nivel educacional promedio de la ci F.l mejoramiento de *
la calidad de la educación básica tendría un impacto más visible, au n que«
también modesto; así, si se lograra asegurar que 80"u de cada cohorte de a
edad terminara la educación prim aria (trente a sólo 60" u en la actualidad), si
la proporción de la n i Mn educación o con prunaiia incompleta seguiría
siendo superior a un tercio del total en el año 2000.
K i \:i ■c»J*Al 'Pruinj Ni'îoniil di* J'duc.U'ión do iri i \ i ^ o p.ir.i Ammc.i I .itinu v d C.inho
(OKhMA ) i Ji tiM u ¡i/ i/ t J ? l:<\i ««■// i.j hi/.rJ (J ( \ ( I ]7i) 2 ' K i ‘\ .
2-P). S.v.Uuij*!' \iv Chilt1, ¿bul di* lY1)?. l'ublii.Kum di' l.ii Vuiom*- Unidas, N° de venta;
au m en to de la eficiencia productiva.93 En esas condiciones, es com pren

sible que la capacitación no sea vista p o r los em presarios com o u n a h e
rram ienta fu n d am ental p ara increm entar su productividad.
Rom per este círculo vicioso, en el que las deficiencias de la gestión
em presarial y la desconfianza m u tu a entre trabajadores y em presarios
desalienta la capacitación y deteriora, p o r ende, las relaciones laborales, es
el objetivo central que inspira las pro p u estas form uladas en esta sección.
3. P o l ít ic a s d e d e s a r r o l l o d e in f r a e s t r u c t u r a
A través de este docum ento se ha reiterado que la com petencia en los

m ercados internacionales no se d a sólo entre em presas aisladas. Las em
p resas com piten apoyadas en u n a infraestructura en la cual el funciona
m iento del abastecim iento de energía, de las telecom unicaciones, de las
redes de transporte, d e los p u erto s y de las ad u an as tiene u n p ap el de
p rim era im portancia. Por su parte, el m arco legal e institucional im p eran
te, la eficiencia del sistem a bancario y la "cultura em presarial" p red o m i
n ante son tam bién elem entos de infraestructura fundam entales. El con
cepto d e com petitividad sistèm ica cobra particu lar im portancia cuando
se com prende la relevancia que tiene p ara las em presas p o d er apoyarse
en u n a in fraestructura funcional a los desafíos que enfrentan.
U na investigación basada en entrevistas a em presarios en diversos
p aíses de la región m ostró que las firm as m anufactureras que exportan
desde países en que estos sistem as de apoyo funcionan de m anera razo
n a b le g o z a n e fe c tiv a m e n te d e v e n ta ja s c o m p e titiv a s im p o rta n te s
(G uerguil, M acario y Peres, 1993). M ientras que, p o r el contrario, h ay
países en que una d e las principales razones p o r las que sus em presas
n i siquiera inten tan exportar obedece a las dificultades que enfrentan
cuando p ro cu ran enviar sus m ercancías al exterior y, p o r lo tanto, deben
p asar p o r aduanas. La com plicación de los trám ites aduaneros, la corrup
ción y el riesgo de robo son obstáculos de tal m ag n itu d que las firm as
93 En em p resas exitosas a escala m u n d ia l es h a b itu a l e n co n tra r estilos gerenciales q u e estim ulan,

m e d ia n te d iv erso s p ro ced im ien to s, u n a p articip ació n activa d e los trabajadores en las decisiones rela
tivas a los pro ceso s p ro d u ctiv o s. A l a su m ir m ay o res resp o n sab ilid ad es, los trabajadores a u m e n tan su
com prom iso con los objetivos d e la em p resa, lo q u e se tra d u c e e n la sugerencia d e innovaciones que
tie n e n efectos po sitiv o s en los p ro ced im ien to s p ro d u c tiv o s y organizacionales. E levar la calificación d e
la m an o d e obra se tra n sfo rm a en estas em p resas en u n a in v ersió n d e alta rentabilidad.
ex p o rtadoras incipientes que los enfrentan acaban dejando de lado los

esfuerzos p o r superarlos. En otros, las deficiencias d e los sistem as de
telecom unicaciones y de p ro v isió n d e energía a u m e n ta n su stan cial
m ente los costos de las em presas, las que d eben autoabastecerse de tales
servicios.
Estas diferencias son suficientem ente gravitantes com o para alterar la
condiciones com petitivas de em presas que tienen p roductividades físicas
sim ilares. Así, p o r ejem plo, en dos países de tam año m u y diferente en
la región, se estu d iaro n dos em presas sem ejantes en lo que respecta a
producto, tam año y niveles de calidad, y que h ab ían hecho im portantes
esfuerzos p ara m ejorar su organización interna y elevar su p roductivi
d ad. Sin em bargo, los productos de la em presa del país m ás grande
enfrentaban, en su propio m ercado, la com petencia de los productos de
la firm a del p aís m ás pequeño. Las diferencias d e com petitividad no
rad icab an en el seno de las em presas, sino en el entorno en que o p era
ban. M ientras la em presa del país pequeño operaba en u n m edio relati
vam ente eficiente p ara sus necesidades, la del país gran d e enfrentaba
discrecionalidad en los trám ites de im portación y exportación, y debía
absorber la ineficiencia del sistem a de transporte, la dem ora de las a d u a
nas y la m ultip licidad de perm isos que necesitaba p a ra funcionar. Todo
esto se traducía en costos de producción m ás elevados que finalm ente
anu lab an las sim ilitudes iniciales en p ro d u ctiv id ad física.
a) Energía
En algunos países de la región, el abastecim iento regular de energía es

u n a p rio rid ad p a ra m ejorar la com petitividad de las em presas. U no de
los prerrequisitos p ara que u n a em presa m anufacturera produzca efi
cientem ente y sus productos sean com petitivos en los m ercados in tern a
cionales es que cuente con u n a provisión de energía adecuada, p erm a
n ente y a costos razonables. El largo período de instalación y p u esta en
m archa de u n a adecuada red de generación y distribución de energía
revela con claridad la naturaleza sistèm ica y de bien público de la m ism a
involucra, así com o el conjunto de externalidades que difu n d e a lo largo
de la estru ctu ra productiva.
En países con p rovisión de energía deficiente, es frecuente escuchar
a los em presarios quejarse de que la p u esta en m archa de u n equipo
O PC IO N ES DE POLÍTICAS D E DESARROLLO PRODUCTIVO 269
relativam ente sofisticado provoca carencia d e energía p ara el resto del

proceso productivo d e sus em presas. La restricción energética es adem ás
u n obstáculo a la m odernización de la m aq u in aria y a la incorporación
de n u ev as tecnologías, al tiem po que presenta u n desafío p a ra los esfuer
zos de integración regional. (Véase el recuadro VIII.5.)
b) Telecomunicaciones
El funcionam iento adecuado de las telecom unicaciones es im portante

p a ra cualquier actividad productiva, pero se vuelve u n elem ento clave
p ara u n a em presa que está intentando p en etrar los m ercados de expor
tación.
Los problem as que tienen las em presas para com unicarse con sus
clientes en el exterior o p ara recibir sus p edido s resultan con frecuencia
en p érd id as d e m ercados a u n en el caso de pro d u cto s que son com pe
titivos a nivel internacional o d e firm as que explotan recursos naturales
de g ran riqueza y calidad. Estas dificultades suelen obligar a las em pre
sas a incurrir en costos elevados con el fin de asegurarse u n sistem a de
telecom unicaciones que funcione oportunam ente. Así, p o r ejem plo, em
p re sa rio s v en e zo lan o s h a n m a n ife sta d o su d is c o n fo rm id a d con la
ineficiencia p red o m inante en m ateria de servicios de telecom unicaciones
a pesar de los aum entos de tarifas registrados en años recientes, aum en
tos que no les m olestaría p ag ar si los servicios fu eran satisfactorios.
U n análisis detallado en varios países, dentro y fuera de Am érica
Latina, m ostró u n a correlación positiva entre el increm ento de la densi
d ad telefónica y la inversión m edia en telecom unicaciones, e indicadores
de com petitividad ( c e p a l , 1992a). En concordancia con ello, la densidad
telefónica es b astante m enor en los países d e la región q u e en algunos
países d e otras áreas que h a n tenido m ayores tasas d e crecim iento del p ib .
Esto es particularm ente cierto p ara la R epública de Corea que tenía a
finales de los años ochenta u n indicador de d en sid ad telefónica bastante
su p erio r al de los países latinoam ericanos, a u n cuando había com enzado
la década con indicadores sim ilares. El estudio m encionado estim a que
es indispensable desarrollar u n a infraestructura de telecom unicaciones
ad ecu ad a y pro m over u n a difusión am plia de las tecnologías de infor
m ación p ara propiciar aum entos de p ro d u ctiv id ad en las firm as indivi
duales. N uevam ente, el carácter de b ien público y la presencia de fuertes
V lO P t R M /A l 1HN Y RACION AI.1Z.ACH IN DF l e js M-RVK IOS PI- 1 \ U « , Í . \ I I í'<TRK A

1N C' ENI 'KOAMfKK A 1 1 1 . C l R I i l l
Ln la República D om inicana, la C orporación D om inicana do electricidad

( u n ) lonía ol m onopolio do la generación do electricidad hasta 109(1. Si bien
oso año la em presa tenia una capacidad instalada total d e generación do
I . 14l)\iu, la obsolescencia do las plantas v la taita do m antenim iento, así
corno una política do fijación de precios y do cobro inadecuada, no lo p er
m itían generar m ás do 590 \uv. D ebido a estas dificultados, ol servicio de
energía eléctrica lonía a voces interrupciones diarias p o r m ás d e doce horas.
I.a dificultad de abastecim iento de energía eléctrica era un obstáculo
importanLe para las em presas m anufactureras dom inicanas qu e io n frecuen
cia se veían obligadas a instalar sus propias plantas g eneradoras d i1 electri
cidad. La generación autónom a tenía un costo sum am en te elevado p ara las
em presas individualm ente, asi com o para el conjunto d e la econom ía, Por
ejem plo, el costo de los cortes de energía eléctrica en 198K, en térm inos de
pérdida de producción, lúe estim ado en ISO m illones d i1 dólares, es decir
’..Tí del i’iit de ese ario. I:n la actualidad, la c di-esta en proceso de reestruc
turación adm inistrativa v está llevando a cabo nuevas inversiones con apoyo
del Hunco M undial, a lin de su b san ar estas dificultades \ regularizar el
sum inistro de energía.
lin C entroam erieu y Panam á, las com pañías estatales de energía eléctrica
d e todos los países están analizando las form as de intorcemoetar los sistem as
eléctricos nacionales, lesa interconexión perm itiría, si falla el sum inistro n a
cional. com pensar las interrupciones de energía abaslei iéndose en una n a
ción vecina, com o se ha dad o en el cuso de A rgentina, brasil y P araguay que
utilizan la red de generación hidroeléctrica derivad a d e la represa d e Itaipú.
1:1 provecto que beneficiaría a C entroam érica tendría un coste’ de 5(1(1 m illo
nes de dolareis v sería financiado peir el lla m o Inleram ericano de D esarrollo
v los (iobierne’s ete l-spaña y China.
I I r\ ■M IVn.i, r» ,.'¡t ,-v C ^ r ih .w h i I V/?: .v*',-; .-'s ¡ .Vi i y;i nh<.l 'i. ; : i ), S jn iu 1 1991
\. li.-truu M u n d ia l. Oí.-’1 Kt ¡i í'i/.i 1 N'siir- ti-i í i)¡ ííi»íi !■: :?:í^ l *.,-r£\t S.vf--»i- K i'p o il \ ' S 2 .',V -IX \
W a s h in g to n , D .C ., 1991.
O PC IO N ES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PROD U CTIV O 271
externalidades resaltan con claridad; y es justam ente eso lo que dem anda
la elaboración d e m arcos reguladores adecuados cuando se avanza en la
privatización d e esos servicios.
En form a com plem entaria, es im prescindible m ejorar los sistem as de
telecom unicaciones que sirven especialm ente com o soporte d e la com pu
tación y, en particular, del intercam bio electrónico de datos, tanto en el
p lano nacional com o internacional. El fuerte vuelco de la región hacia el
crecim iento liderado p o r las exportaciones hace cada vez m ás necesaria
la m odernización de esos sistem as de apoyo a la gestión em presarial, la
que se concreta no sólo en la tom a de decisiones acertadas en el m om en
to oportuno, sino tam bién en nuevas técnicas de adm inistración tales
com o la en trega d e m ateriales "justo a tiem po" y el abastecim iento
globalizado {global sourcing) que d ep en d en d e u n flujo constante d e in
form ación en "tiem po real".
c) Transporte de carga
En años recientes, las necesidades de tran sp o rte d e carga h an crecido

fuertem ente en la región, tanto en cuanto a la frecuencia com o al vo lu
m en prom edio de los envíos. Asim ism o, h a habido cam bios en las m o
d alid ad es d e tran sp o rte a nivel m u n d ial y una proporción creciente de
la carga se traslad a en contenedores. Todo ello reclam a u n a infraestruc
tu ra p o rtu aria y vial de gran envergadura, la que tam bién surge com o
u n definido bien público difusor de externalidades.
En la m ayoría de los países, la infraestructura p ara el transporte de
carga se caracteriza p o r u n ir las ciudades m ás im portantes con las fuen
tes de abastecim iento d e los m ercados internos. Se observa tam bién la
persistencia d e los patro n es desarrollados d u ra n te la época colonial,
cuando las vías se tendieron entre los pu erto s y las zonas de producción
m inera o agropecuaria. A su vez, estos pu erto s fueron diseñados princi
p alm ente p ara la exportación de productos básicos tradicionales, p o r lo
que sus instalaciones no siem pre son las m ás indicadas para m anejar
algunos pro d u cto s nuevos que surgen a consecuencia de la diversifica
ción d e las econom ías d e la región.
P or ejem plo, en Venezuela, u n a encuesta realizada a 40 em presas que
en su conjunto representaban alrededor de 43% de las exportaciones no
tradicionales reveló que la principal desventaja com petitiva del entorno
ni AM ÉRICA LATINA Y EL CARIBE
eran las dificultades de tran sp o rte (Clem ente, 1993). O bservaciones sim i
lares son frecuentes en M éxico respecto a la ineficiencia del transporte
p o r carretera, que absorbe el 75% de la carga. A sim ism o, 45% d e las
em presas encuestadas en el m arco de u n estudio de la com petitividad de
la in d u stria brasileña estim ó que era necesario m odernizar la infraestruc
tu ra de transporte, incluyendo carreteras y ferrocarriles, así com o el
funcionam iento de los puertos ( m c t /f i n e p /p a d c t , 1993).
En d eterm inados países de la región, se observan casos de insuficien
cia en la infraestructura vial que se traducen en problem as de congestión,
particularm ente en las ciudades y en las cercanías de los puertos. Tam
bién ocurre que las carreteras se deterioran porque se diseñaron hace
m uchos años p ara cam iones y autobuses de tam años y pesos inferiores
a los actuales; la sobrecarga de los cam iones, perm itida por u n m arco
reg u lad o r y u n a fiscalización insuficientes o inexistentes, acelera ese
deterioro.
Al igual que en otros rubros de infraestructura, la región todavía está
recuperándose de la caída de los recursos fiscales destinados a la infra
estru ctu ra de tran sporte en la década d e los ochenta. Si bien esta red u c
ción se tradujo en escasez de nuevas inversiones, repercutió m ás todavía
sobre la in fraestructura existente, la que sufrió u n fuerte deterioro por
falta de m antenim iento. Las deficiencias resultantes aú n im piden que el
sistem a de tran sp o rte responda adecuadam ente a las dem andas que se
le im ponen. C on el fin de revertir esta situación y conseguir la rehabi
litación y el m antenim iento de la red vial en u n estado adecuado, varios
países están recurriendo a concesiones al sector privado, donde sean
económ icam ente viables, p ara aligerar la carga que representa p ara el
p resu p u esto público este rubro.
Las diferencias que existen entre países o grupos de países respecto
a las norm as sobre pesos y dim ensiones de los cam iones representan u n a
dificultad adicional p a ra el tran sp o rte internacional. En el tran sp o rte
ferroviario, h ay incom patibilidades de trocha (ancho de la vía férrea) en
los p u n to s fronterizos donde se ju n tan los sistem as ferroviarios de Brasil
con Uruguay, de G uatem ala con México, y de Brasil con A rgentina, que
reducen las posibilidades que tiene este m odo de transporte de contri
b u ir a u n comercio internacional eficiente.
A nivel em presarial, es posible desplegar esfuerzos para aprovechar de
m anera m ás eficiente la infraestructura de transporte existente. U na o p
ción es prom over la consolidación de la carga entre grupos de em presas
O PCIO N ES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 273
p ara reducir los costos de transporte. A nivel m ás general, es in d isp en

sable establecer los m arcos legales e institucionales necesarios p ara apro
vechar las considerables ventajas que ofrece el transporte m ultim odal.
Estos sistem as de transporte no deben estar orientados sólo en función
del m ercado interno o de las exportaciones de productos básicos trad i
cionales, sino que deben prom over la com petitividad de to d a la gam a del
com ercio exterior.
Finalm ente, adem ás de aum entar la inversión en infraestructura, se
debe d ar p rio rid ad a su m anejo eficiente, lo que im plica im p lan tar polí
ticas adecuadas de peaje. Esto últim o es u n prerrequisito no sólo p ara
lograr m ayor eficiencia, sino tam bién p ara g arantizar la sustentabilidad
de esas inversiones en el largo plazo (W inston, 1991).
d) Puertos
La gestión portuaria, las tarifas y las facilidades de carga y descarga

inciden en el costo final de los productos exportados y tam bién en el
cum plim iento de los plazos de entrega, los que sin d u d a son im portantes
p ara conservar posiciones conquistadas en los m ercados externos.
U na gestión p o rtu aria eficiente requiere reform as que im plican m odi
ficar variables laborales, institucionales y de infraestructura física. La
reform a laboral exige anular el m anejo m onopólico d e la carga p o r los
sindicatos de estibadores, así com o los registros de estibadores que favo
recen a sus titulares. La reform a institucional debe establecer u n a base
legislativa que identifique y defina cóm o p u ed e participar el sector p ri
vado, tanto en los servicios de carga y descarga de los b u ques com o en
las inversiones portuarias. Interesa resaltar que el m ercado ya está encau
zado en esa dirección m ediante la integración vertical de los grandes
grupos nacionales que van m oviéndose desde los recursos naturales al
tran sp o rte y, finalm ente, a la infraestructura portuaria, com o se constata
con claridad en la producción y com ercialización de soja y girasol en
A rgentina.
U n ejem plo d e los logros posibles con tales cam bios es el caso chileno,
d o n d e la reform a p o rtu aria en 1981 perm itió pasar de operar aproxim a
dam ente u n tu rn o y m edio d u ra n te cerca de 300 días al año a operar tres
tu rn o s los 365 días. Ello perm itió no sólo reducir los costos de utilización
de los m ism os, sino diferir inversiones fijas p ara am pliar pu erto s p o r u n
período de diez años. En el caso de las exportaciones de frutas, ello

dism inuyó el costo unitario del m anejo de u n a caja de 0.54 a 0.26 dólares
y redujo la estadía m edia de los barcos de 129 a 40 horas. Se estim a que
la reform a p o rtu aria perm itió ahorrar 75 m illones de dólares anuales
( c e p a l , 1990a).
U n caso que dista de ser atípico en la región es la situación de los
p u erto s en México. El problem a h a sido tan serio que es frecuente que
firm as situ ad as en M onterrey prefieran enviar sus exportaciones a terce
ros países a través de H o u sto n en razón de la dem ora adicional que
representa hacerlo p o r los puertos de Tampico o A ltam ira (Latin American
Regional Reports, 1993). Entretanto, gran p arte de las im portaciones p ro
venientes de Asia llega a puertos de los Estados U nidos y luego es tran s
p o rtad a a la C iu dad de M éxico p o r vía terrestre, en vez de ingresar
directam ente p o r el p u erto de M anzanillo, p orque su utilización im plica
casi d u p licar tanto el costo com o el tiem po necesario p ara recibir m er
cancías.
Si b ien h a h ab id o u n a sim plificación adm inistrativa en las aduanas
m exicanas que h a dism inuido sustancialm ente la dem ora de los trám ites
correspondientes, las em presas aú n tienen dificultades para enviar sus
exportaciones a través de los p u erto s nacionales debido a la obsolescencia
de las instalaciones. La decisión de entregar al sector privado la ad m i
n istración de varios puertos y la privatización de ciertas instalaciones
p o rtu arias responde a la v o lu n tad del G obierno de México de aum entar
la eficiencia de la gestión de los m ism os. También se proyecta realizar
fuertes inversiones p ara m ejorar el transporte m ultim odal, de m anera de
p o d er com binar el tran sp o rte de contenedores en cam iones, ferrocarriles
y barcos.
En térm inos generales, las perspectivas de m odernización de los
p u erto s latinoam ericanos son halagüeñas. A unque la m odernización ha
sido relativam ente lenta debido a lo vasto de las nuevas norm ativas que
se d eben d iseñar y poner en práctica, varios de los cam bios en curso
sobrepasan incluso las condiciones en que operan algunos p u erto s en
p aíses desarrollados, especialm ente en lo que se refiere a convenios
colectivos, niveles de descentralización y ad u an as (Sgut, 1993).
e) Aduanas
El paso de m ercancías p o r la ad u a n a p u ed e ser u n obstáculo im portante

p ara las em presas m anufactureras en algunos países de la región, tanto
p ara la im portación de insum os com o p ara la exportación de sus p ro d u c
tos. Estas dificultades son particularm ente im portantes p ara las em presas
m edianas y pequeñas, lo que en la práctica lim ita los beneficios de la
ap e rtu ra comercial.
La m ayoría d e las ad u an as d e la región siguen m étodos de trabajo
diseñados p ara u n sistem a de protección arancelaria y paraarancelaria
m u y com plejo que respondía a necesidades d e protección comercial; su
adaptación a u n contexto de ap ertu ra e internacionalización no h a sido
fácil. Los procesos d e liberalización com ercial em prendidos p o r varios
países h an m odificado algunas norm as de funcionam iento aduanero,
pero a ú n qu ed a m ucho p o r hacer para que las ad u an as sean funcionales
a los cam bios de orientación de las econom ías. De hecho, hay países que
h a n tenido ap ertu ra com ercial sin que se haya registrado u n gran au m en
to de su comercio exterior. U no de los razones que se aducen p ara ello
es que, en la práctica, siguen habiendo trabas m u y fuertes debido a la
discrecionalidad subsistente en las aduanas, cuyos funcionarios tienen
dem asiado m argen p ara in terp retar la reglam entación vigente. Por otra
parte, el debilitam iento del sector público h a im pedido realizar las inver
siones necesarias en in fraestructura y en capacitación de los funcionarios
de aduanas; ello constituye u n a dificultad adicional p ara la aplicación de
la nu ev a reglam entación.
Las ad u an as m odernas (como las del M ercado C om ún Europeo) h an
m odificado sus form as de actuación de m anera que ya son m uy escasos
los controles físicos del tráfico; en cam bio h an aum entado las labores de
investigación fiscal, financiera y contable de los operadores. El resultado
m ás destacable de esta evolución h a sido la no interrupción de los flujos
físicos y u n a m ayor eficacia en la represión del fraude. La elim inación
casi absoluta de los contactos directos entre funcionarios y usuarios ha
entrab ad o en la práctica la discrecionalidad y la corrupción.
f) Conclusiones
De lo expuesto se d esprende que la d isp arid ad de infraestructuras a que

tienen acceso las em presas en distintos países de la región resu ltan en
diferencias en sus niveles d e com petitividad. Estas diferencias inciden en
la disposición q ue las m ism as tienen p ara intentar exportar e incluso, a
veces, sim plem ente im portar insum os que les perm itan ser com petitivas
en el m ercado interno; esos obstáculos son p articularm ente im portantes
p a ra las em presas que desean exportar m anufacturas, bienes en los que
la ventaja com petitiva de la región suele ser m enor que en los productos
b asad o s en recursos naturales.
C abe inferir tam bién algunas características destacadas de la infraes
tru ctu ra com o sistem a determ inante de la com petitividad em presarial:
i) La oferta de infraestructura tiene u n obvio carácter de bien público
deriv ad o de las fuertes externalidades que presenta p a ra el conjunto de
actividades productivas. Las indivisibilidades asociadas a los grandes
volúm enes de inversión que im plica llevan a que esa oferta se d é en
condiciones d e rendim ientos crecientes y de estructuras de p ro p ied a d y
control m onopólicas o concentradam ente oligopólicas. Lo anterior hace
im p rescin d ib le elaborar m arcos reg u lad o res ad ecu ad o s que fijen las
n orm as d e difusión d e los efectos sistém icos que se d erivan de la política
d e tarifas y la m odernización de la infraestructura.
ii) La dinam ización de las inversiones en infraestructura, tanto p ara
com pensar la fuerte caída d e los años ochenta com o p ara acortar la
brecha en la disp o nibilidad d e servicios p er cápita respecto a los países
desarrollados y a algunos d e reciente industrialización, abre im portantes
posibilidades p ara im p u lsar la oferta nacional e intrarregional de los
servicios de ingeniería correspondientes. Esta oferta daría lu g ar a efectos
d e arrastre im po rtantes en las in d u strias p roductoras de insum os y bie
nes de capital p ara la construcción y la ingeniería pesada.
4 . P o l ít ic a s d e r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a
El crecim iento de las distintas actividades económ icas en u n país nunca

es u n p ro ceso h o m o g én eo ; m ie n tra s ciertos sectores p re s e n ta n u n
O PC IO N ES D E POLÍTICAS D E DESARROLLO PROD U CTIV O 277
com portam iento in novador e increm entan su eficiencia, otros m uestran

m enor dinam ism o o qu ed an definitivam ente rezagados. A quí se entien
de p o r necesidades de reconversión solam ente las situaciones de rezago
q ue afectan a pro d uctos o ram as específicos. Así, cuando la p érd id a de
com petitividad es generalizada en la econom ía o en todo el sector in
dustrial, es probable que los problem as se deriven de fallas en la gestión
m acroeconóm ica (rezago cam biario, elevadas tasas de interés) o de ín d o
le estructural (inadecuada calificación de la m ano de obra, escasez de
in fraestructura com plem entaria), los que requieren la adopción de m edi
das de carácter global.
El rezago o la p érd id a de com petitividad en u n subsector de la econo
m ía p u ed e responder, entre otros factores, a reducciones abruptas y sus
tanciales del nivel de protección efectiva del subsector; alteraciones en
precios claves de la econom ía, que erosionan la com petitividad de sub-
sectores con baja rentabilidad; avances tecnológicos que dejan obsoletos
los procesos productivos utilizados o que generan buenos sustitutos;
aparición de nuev o s países com petidores con ventajas com parativas en
el rubro (m enores salarios, m aterias prim as m ás baratas); agotam iento de
la base de recursos n aturales de u n a actividades específica. Asim ism o,
las dificultades provocadas p o r estas situaciones p u e d e n verse agravadas
cu an d o las firm as reaccionan en form a tardía p o r inercia o p orque no
saben cóm o hacerlo.
a) Fundamentos de una política de reconversión
Si los m ercados funcionaran perfectam ente y hu b iera p lena m ovilidad de

los factores no h ab ría que hacer n ad a al respecto. El deterioro de la com
p etitiv id ad no sería m ás que u n a expresión de que, ante la n u ev a reali
d ad, la antigua asignación de factores en la econom ía h a dejado de ser
eficiente, p o r lo que debería m odificarse. Com o los factores p o d rían m o
verse libre e instantáneam ente, el costo del ajuste sería nulo.
Sin em bargo, en la realidad h ay m últiples barreras q u e dificultan o
im p id en la m ovilidad de los factores y, a la vez, el funcionam iento de los
m ercados presenta im perfecciones que justifican u n a acción del Estado
en este ám bito (Atiyas y otros, 1992). Entre estas distorsiones figuran las
m últiples fallas en los m ercados de factores así com o las externalida-
des ya señaladas; las especificidades tanto d e las m áquinas y p lantas
instaladas com o del capital hum ano adquirido, que lim itan la fluida m o
v ilid ad de los factores; fallas d e coordinación entre em presas p ara ajus
tarse a las nu ev as necesidades d e los distintos sectores; la m ultiplicidad
d e in tereses, a m e n u d o co n tra p u e sto s, e n v u e lto s en el p ro ceso de
reconversión —de los propietarios, d e los gerentes, de los trabajadores,
d e los consum idores e incluso del gobierno— p o r lo que las presiones de
cada u n o de los agentes p u e d e n p lan tear serios obstáculos a la adopción
de las m ed id as m ás convenientes desde u n p u n to d e vista social.
A lgunas d e las distorsiones enum eradas dificultan la adopción de
acciones em presariales d e reconversión, reducen notablem ente sus p o si
bilidades de éxito o elevan el costo d e la contracción brusca de u n sector.
Por lo tanto, si no se ad o p tan m edidas que les h agan frente, la acción de
estos elem entos p u ed e traducirse en el desaprovecham iento de u n im
p o rtan te potencial productivo y en u n elevado costo social.94
b) Elementos para una política de reconversión
A parte d e las políticas com erciales y de desarrollo productivo exam ina

das, u n a política de reconversión subsectorial se com pone de dos tipos
de acciones: i) m edidas que generan u n entorno que estim ula y facilita
la adopción tem p rana de acciones para su p erar rezagos de com petitivi-
d a d p o r p arte d e las firm as y ii) program as de reconversión focalizados.
i) Un entorno propicio para la reconversión. M antener e increm entar la
com petitividad de las firm as exige, en p rim er térm ino, estim ularles una
actitu d previsora. P ara ello es fundam ental, p o r u n lado, enviar señales
claras de que la au to rid ad no prem iará la tardanza en ajustarse con m e
d id as proteccionistas o subsidios públicos; y, p o r otro, facilitar los p ro
cesos de readecuación necesarios, tom ando m ed id as p ara elim inar las
b arreras m encionadas y las distorsiones que dificultan la reconversión de
las em presas.
94 La p o sib ilid ad d e q u e la falta d e u n a a d ec u a d a política d e reconversión im plique altos costos

sociales lleva ad em ás a u n a ra z ó n p rag m ática en favor d e u n a acción estatal q u e contribuya a la efi
ciencia d el p roceso d e reconversión: siem p re existe el riesgo d e q ue ante u n a severa contracción secto
rial, las au to rid a d e s se v e an so m etid as a p resio n es d e tal m a g n itu d que las o bliguen a a d o p ta r m e d id a s
"d e rescate" p a ra m a n te n er artificialm ente u n a d e te rm in a d a actividad. El re su lta d o entonces sería u n
desp erd icio d e recursos q u e p o sterg aría o elim inaría la decisión de reconversión d e las em presas, con
el ag ra v an te d e q u e se g e n eraría n incentivos p erv erso s p a ra las firm as.
O PC IO N ES D E POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 279
El p rim er ám bito de acción es la difusión de inform ación sobre el

com portam iento d e los m ercados, las tendencias tecnológicas y, en ge
neral, la capacidad com petitiva d e los productores nacionales. Se reitera
que la inform ación es u n bien que está sujeto a externalidades y econo
m ías de escala, p o r lo que es razonable que el Estado fom ente su difusión
o provea directam ente ese servicio. C on tal objetivo, se p o d ría crear una
u n id ad técnica encargada d e la evaluación periódica de la situación en
que se encu en tran las distintas ram as de actividad y las tendencias de la
econom ía m u n d ial que las afectan. La detección de problem as o anom a
lías en algún ru b ro debería conducir a la rá p id a realización de estudios
d etallados que p erm itieran orientar los cursos de acción. Tal u n id a d
debería contar con el concurso del sector priv ad o tanto p ara contribuir
a g uiar sus actividades com o p ara a y u d a r a su financiam iento.95
U n segundo ám bito de acción se refiere a elem entos que faciliten la
m ovilidad de los factores, en particular, el de la m ano d e obra, d ad o su
evidente im pacto sobre la equidad. Ello im plica u n fuerte apoyo a la
capacitación, tanto fuera com o dentro de la em presa, p a ra sostener u n
proceso de adaptación continua d e la fuerza laboral a los cam bios que
deb an im p lem en tar las firm as; y avanzar hacia la im plantación de esque
m as de seguro de desem pleo ligados a program as d e recalificación de la
m ano de obra y la creación de instituciones que proporcionen inform a
ción o p o rtu n a sobre la oferta y d em an d a d e em pleo. P or otra parte, tam
b ién se debe p restar atención a la form ación gerencial, particularm ente
en tem as relacionados con aspectos del proceso productivo, tales com o
m anejo de inventarios, cam bio organizacional y sistem as de control de
calidad.
U n tercer aspecto clave p ara la reconversión es la necesidad de contar
con instrum entos flexibles y d e acceso ráp id o p ara sus beneficiados, que
p erm itan a las em presas disponer de u n a asesoría calificada o fortalecer
sus pro p ias u n id ad es de investigación y desarrollo.
ii) Programas focalizados de reconversión. Pese a las m edidas anteriores
es posible que los recursos disponibles en los program as de apoyo a la
co m p etitiv id ad sean insuficientes p a ra solucionar situaciones críticas
95 O tra opción es q u e el E stado a p o y e el su rg im ien to d e in stituciones p riv a d a s que p re sten esos

servicios o el establecim iento d e u n id a d e s técnicas q u e su rjan d e las organizaciones em presariales. Sin
em bargo, tales o p ciones p u e d e n dejar en condiciones d e m a y o r d e sa m p a ro a las em p resas m ás p e q u e
ñ as, p o r lo q u e, m ás q u e a ltern ativ as a la p restació n p ú b lica d el servicio, p u e d e n co nsiderarse com o su
com plem ento.
severas y concentradas. Los casos m ás dram áticos, y que p o r lo tanto

m erecen u n a intervención especial, son aquéllos en que la actividad está
m u y concentrada en térm inos geográficos y genera, directa o indirecta
m ente, g ran p arte de los em pleos de u n a región. Surge entonces la n e
cesidad de im p lem entar program as de reconversión focalizados, pero en
form a excepcional y selectiva, p u es d e otro m odo se arriesga que se
posterg u e y se h ag a aú n m ás costoso el ajuste necesario.
Estos pro g ram as deben ofrecer o p ortunidades p a ra que las em presas
recuperen com petitividad en su rubro o p ara apoyar su especialización
en otras áreas del m ism o sector,96 pero no deben confundirse con p ro g ra
m as de "rescate" de em presas o servir p ara disfrazar transferencias indis
crim inadas de recursos públicos al sector privado. De ahí que la existen
cia de cap acid ad técnica y de supervisión del sector público es una
condición indispensable p ara la realización de tales program as, a fin de
efectuar u n control riguroso que perm ita determ inar si se está dan d o
pasos en la dirección correcta. En efecto, sin esta capacidad el riesgo de
fracaso es elevadísim o y es m u y probable que el program a sea social
m ente m ás costoso que no intervenir en absoluto.
El diseño preciso del program a debe basarse en u n diagnóstico d e la
situación y d e los problem as del sector afectado. (Véase el recuadro
VIII.6.) Tal diagnóstico tiene que ser com partido p o r las partes interesa
das —gobierno, em presarios y trabajadores—, a fin de evitar com porta
m ientos contradictorios. La generación de u n cierto consenso entre tra
bajadores y em presarios es im prescindible p ara asegurar el éxito d e las
iniciativas que se em prendan.
Las decisiones sobre las acciones que se realizarán deben p ro v en ir de
las p ropias em presas, pero p u e d e n verse facilitadas p o r las m edidas que
se contem ple ad o p tar en el program a de reconversión. En ese sentido, el
eje fu n d am en tal del program a debe ser la aplicación concentrada a nivel
sectorial de los instrum entos d e fom ento ya disponibles —entre otros,
los estím ulos a la capacitación, el apoyo a la innovación tecnológica, la
96 U n caso a p a rte , p o r cierto , so n lo s d e te rio ro s d e fin itiv o s d e la c o m p e titiv id a d d e ciertos

subsectores c u an d o ésto s so n el so stén económ ico d e u n a c iu d a d o región. La adm in istració n d e tales
crisis p u e d e re q u e rir tan to la recalificación y m o v ilid a d d e la m an o d e ob ra hacia o tras a ctividades y
regiones com o in cen tiv o s tran sito rio s p a ra la instalación d e em p resas d e otros rubros en la zona. La
justificación económ ica d e tales subsidios, sería q u e así se ev ita n los costos d e la creación de infraes
tru c tu ra ad icio n al en o tras zo n as d el país, m ie n tra s q u e se a p ro v echa la in frae stru c tu ra física y h u m a n a
existen te en la zona, cu y o costo d e o p o rtu n id a d sería cero o m u y bajo.
O PC IO N ES DE POLITICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO 281
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m-i i.li"- | .ti l.i i .ip a i n i,n i p r o d u c t iv a v v ic d e n t a i ia v la ta ita d e c o m p e tid
■id a d .ii t e r i u c i o i u l .le v a r io - si-i tu re s d e la in d u s tr ia h is p a n a
I V - p n i - i i p i o s b a s i .o s in sp ir a ro n !.i tia h o i.ii m u d e e sa lev. I’n p riitu T lu gar,
la iM k i.itiL i \ la re s p o n s a b ilid a d d i la r c iu ii v e r s ió n « .o in 'sp iin d ía al • e i l o r p i i -
v .i.ln v i.i i i i Ii t m ' i k i i m i g u b e r n a m e n ta l d e b ía lim it a r s e ,! u n m ín im o . I ■
■- e g u u -
d u lu g .it. e l V iu b ie n u i u n d a b a a p o v o a d e te n n in a d a s tirin a s •-1110 al p ro g ra m a
101110 111 ■li s i o I a le\ <-ubi.iv.iPa a s im is m o la n c tc s n ln d d e o p e r a r a lia v v s o v
1111 e s | u e i/ o v o iie e 'l.id ii d e l g o b ie r n o lo s em plead m e«- > lo s s in d u a io s
1 o - <ih]et¡\ o s e s p e i n i. o s d e l p r o g r a m a e r in re d u i 11 la c .ip a i í.l.id u is i.il,<
d a 1 v i.- d e n t a iia \ l i e s i c - i v a d o l.n io n d e p e r s o n .il. a p o i a r o i s a n e a m ie n to
tm a iii uto d e la s c n ip r c - a » v i n i it iib u ir a la ím p lc in e u ta i to n d e u n p t o g ia m 1
ile in v e r s io n e s i{iie p i" it ': lit a r .i l i iiin d o im / .u io n d e lo s s e e lm i's a fe i la d o s
\ d e m .r - s.- a iln p l.ir o i 1 m e d id a s 1 o m p le in e n t a iia s d e s tín id a s a n im im c ai
¡ o . a s í n , s o i .a le s d i la le. o n v e is io n . c s p e c k iliiie iite lo- g e n e r a d o » p o i l.i»
i t 'i li u i ioih's d e p e rs o n .il. 1 na J e la s inii i.itiv .J ' m a» im p .n t.m le s (»*■ ) i i i r . i -
iii'm d e l.e / m u s d e ii'in d iis tr ia li/ .ie io ii in g e n t e e n la s .¡re a s m a s a b it a d a - ,
p o r lo s p r o c e s o s d e reí .» « v e rsió n . S e o l u i g o 1111,1 s e n e di- i n o n t i e o s (i.-haja-,
¡rib n tiT i.is s iih -i,lin s e u é d i t n s p a ra in v e r s io n e s ■a li:i d e a le t ila r .1 la s ein-
! " i s i s a ,¡ . u ! ,u s e o ” d u h .is / u n a s o tr .is la d a is e .1 e lla s , v ■
-J l-.o b ie ie .o p ío
p o n i o i i x tu n d o - p e ía e s t im u la r p in g ia m a s d>- lu h ila iio u a n t n ip .i.la v ,o m -
p e n s a r .1 iju ie n e s p e r d ía n e l e m p le o . Tin o s le ú lt im o c a s o , s e a b r ió la
p o - ih iln ie d ile ,|iie lo» traba|ador> ‘s d e s o í u p a.io ~ p a r tu ip a r a n e n 11:1 p u y .ia -
iis . ni .111 1. .p io n _v d e a s is te iu ia e il la !i'..si|'.i.-da d e n u e v o s eiii| i i o - . <sih
■
■n, |i.’ i .,o m. iii>s p e la m ita d d e lo s 1rd h .i|a .lo to s o p t o p o r e s a a lte r u .iliv a . la
i i v i n i i . ; p i e l m o reí ib ir 1111.1 e le v a d a in d e in m / .u 1011.
I n.i e v a lu a c ió n d e l p ro g ra m a la s ha e n 1‘ is s il o p e z C la r o s , p i s s , m .ii. o
i|... -e habí 1 lo g ia d o r e d u iii e n 7 7 ' ■
- lo» S I i'.ni p u e sto » d e trnh.i|o 'iip e r f lm ■
1 . ¡ l i e ->■hc.hij re a li/ .id o 1111 n 'i ’ d e la» in v e r s io n e s p o -s u p u c s ta d a » \ '.im is u io
en -lío s ,-ei lo re s s e h a b ía n m d iiu d o rns-one» v ai n e r d o s d e e s p e i la li'.» ion
a p o v a d o s p o r i i e d i t o s si¡b» iviiad o s 111(1 >'gii<ios p o r e l i.o b ie n io . Si b ie n el I s
t e j o n.ihk: 1p iu la d o u n v o lu m e n e u n sid e r a h lv d e re c u rs o s . i <1 m e |i'M itii"iito d e
la p o s ic ió n fin a n cie ra d e la s e m p r e s a s y la a c e le ra c ió n d e l c re c im ie n to d e la
p r o d u c t iv id a d ta m b ié n e ra n e v id e n te s . El p u n t o m á s d é b il d e l p ro g r a m a fu e t i
e s c a s o e s f u e r z o d e lo s tr a b a ja d o r e s c e s a n te s p a r a e n c o n tr a r u n n u e v o tra b a jo ,
iie h id o a los g e n e r o s o s I v n e tu io s i)Ue te n ía n d i- n r h o a re c ib ir
li.lM h : I. Atiyas y otros, "I undünu*ntal Issues and Poiicy Approaches to Industrial Rostructurin^",
In -lu ^ lrv i ’iijjt’r, N“’ 56, Washington, U.C., Banco Mundial, abril do 1992
provisión d e inform ación sobre m ercados— que p u e d e n adaptarse p ara

resp o n d er con m ayor eficiencia a las necesidades específicas del sector
afectado.
Sin em bargo, es posible que existan dos ám bitos de problem as que
exijan m ed id as especiales. El prim ero surge cuando h ay que ajustar la
capacidad sectorial instalada. Es m u y difícil que ese ajuste se realice de
m anera autónom a y eficiente, p orque cada firm a espera que sean otras
las que aban d o n en el m ercado o d ism inuyan su producción. U na inter
vención externa que fom ente la fusión de em presas o el cierre de las
firm as m enos eficientes conduciría a u n m ejor resultado que la solución
de m ercado. Sin em bargo, la experiencia m uestra que, si algunas firm as
se m an tien en al m argen del acuerdo pertinente y no se dispone de u n
sistem a efectivo de incentivos y sanciones, es posible que no se logre el
resultado deseado.
El otro es el acceso al financiam iento de las em presas en proceso de
reconversión. Si u n determ inado sector presenta problem as de rentabi
lidad, es probable que las instituciones financieras no p u e d a n distinguir
entre las firm as con buenas perspectivas y las que tienen escasas p o si
bilidades de éxito. P ara hacerlo ten d rían que disponer de u n a capacidad
técnica m uy específica y las tareas de supervisión correspondientes te n
d rían u n alto costo. En lugar d e proporcionar fondos directam ente, el
E stad o p o d ría c o n trib u ir a re d u c ir los costos d e las in stitu c io n e s
crediticias fom entando la creación de em presas consultoras especializa
das q ue p restaran servicios de evaluación a los bancos o bien, si la so
ciedad lo considera eficiente, hacerlo directam ente m ediante subsidios a
las instituciones financieras que aborden estos casos. De esa m anera se
favorece el acceso al crédito, sin que se generen los tradicionales proble
m as de su p ervisión o de aval im plícito que suele p lan tear la provisión
de fondos públicos.
5. P r e c o n d ic io n e s m a c r o e c o n ó m ic a s p a r a u n a p o l ít ic a d e
DESARROLLO PRODUCTIVO
U na inflación elevada acorta el horizonte de planificación de las em pre

sas, con lo que las consideraciones de reestructuración q u ed an su p ed i
tadas a las necesidades m ás inm ediatas, que —en el caso de alta infla
ción— m uchas veces no v an m ás allá de cóm o sobrevivir los próxim os
OPC IO N ES DE POLÍTICAS DE DESARROLLO PROD U CTIV O 283
30 días. N o es fortuito que en tales circunstancias las decisiones estraté

gicas y las inversiones requeridas p ara ad q u irir com petitividad interna
cional se posterguen, independientem ente d e cuán favorables sean los
precios relativos p ara efectuar tales reestructuraciones. M ás aún, d ad a la
incertidum bre e inestabilidad características de las situaciones de alta
inflación, la resp u esta em presarial se vuelve inelástica a las políticas
m icro y m esoeconóm icas aplicadas, así com o a los precios relativos vi
gentes. Este problem a, sin em bargo, ya está resuelto en la gran m ayoría
de los países gracias a sus exitosos esfuerzos antinflacionarios. C on ello
adq u ieren realce otros aspectos m acroeconóm icos.
Los desequilibrios m acroeconóm icos tam bién se asocian, en las cuen
tas externas, con fuertes variaciones de los térm inos de intercam bio, de
las tasas de interés internacionales o de la en tra d a de capitales, que d an
lu g ar a ajustes bruscos e inestables en la d em an d a agregada y en el tipo
de cambio. Esto frena las exportaciones y la producción eficiente de
sustitutos de im portaciones (pues su expansión es m ás sensible a señales
de largo plazo) m ientras estim ula las im portaciones. En efecto, cuanto
m ayor es la inestabilidad de las cuentas fiscales, en el balance en cuenta
corriente o en la cuenta de capital, m enor es la credibilidad d e los incen
tivos vigentes en u n m om ento dado, y m ayores son, p o r lo tanto, los
incentivos necesarios para lograr la respuesta deseada p o r p arte de los
agentes económicos. Por ende, m ayor es la probabilidad de caer en u n
costoso "sobreajuste" —tal com o se dio, p o r estas razones, en casi toda
la región d u ran te los años ochenta.
La inestabilidad m acroeconóm ica se expresa tam bién en u n desequi
librio entre d em an da agregada y capacidad productiva. La inestabilidad,
obviam ente, involucra u n a tasa de uso prom edio subóptim o de esa ca
p acid ad productiva. Sus consecuencias son u n a p ro d u ctiv id ad efectiva
inferior a la potencial y tasas de rentabilidad tam bién m enores, con el
consiguiente desaliento p ara la form ación de capital. A dicionalm ente, la
inestabilidad de la d em an d a agregada y de los precios relativos tiende
a d esalentar la innovación dirigida a los aum entos de p ro d u ctiv id ad en
las em presas.
Las consecuencias m icroeconóm icas d e los desequilibrios m acroeco
nóm icos son la reducción o el aplazam iento d e las inversiones en m o d er
nización de eq uipos y procesos, al igual que d e los esfuerzos de innova
ción. Así, p o r ejem plo, al tener gran p arte de su capacidad in stalada
ociosa y acortarse el horizonte de planificación, las em presas tien d en a
privilegiar actividades que rin d en fruto a m u y corto plazo, con grave

perjuicio p ara los gastos en inversión y desarrollo. U n efecto m u y p er
judicial d e las reducciones en esos gastos es el frecuente desm ante-
lam iento de d ep artam entos enteros de ingeniería o la p érd id a de m asas
críticas de trabajo en innovación, adaptación, diseño y desarrollo con la
consiguiente p érd id a del aprendizaje y capacidad tecnológica ad q u irid a
en form a tan costosa d u ra n te la etapa de industrialización sustitutiva.
M ás aún, esta ineludible priorización del corto plazo m enoscaba inclu
sive los esfuerzos de b ú sq u ed a de nuevos m étodos y procesos, sobre
to d o si éstos im plican costosas visitas al exterior. F inalm ente, com o
m u estra la experiencia brasileña reciente (véase nuevam ente el recua
d ro V III.l), si bien la inestabilidad m acroeconóm ica no retarda p o r com
pleto todo esfuerzo de innovación, la estrechez d e recursos y la incerti-
du m b re que la acom pañan necesariam ente inducen a hacer hincapié en
las "tecnologías b lan d as", cuyo pleno potencial requiere inversiones
com plem entarias en equipos, procesos y p lantas m odernas (las "tecno
logías duras").
El tem a d e las políticas m acroeconóm icas, en especial en su relación
con los m ovim ientos de capitales y la estabilidad d e precios claves como
el tip o de cam bio, se aborda en la tercera parte.
P arte T ercera
LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y LOS

FLUJOS FINANCIEROS INTERNACIONALES
C a p ít u l o IX
LOS FLUJOS FINANCIEROS INTERNACIONALES EN

1. E l pan o ram a general
En la p rim era m itad de los años noventa, los países de A m érica Latina
y el C aribe recibieron cuantiosas en trad as n etas de capitales externos.
D u ran te el bienio 1992-93, la corriente de capitales hacia la región alcan
zó a u n p rom edio anual d e 64 000 m illones d e dólares. U n ingreso tam
bién sustancial se observó en 1994 hasta la devaluación m asiva registra
d a en México en diciem bre d e ese año. (Véase el cuadro IX.l.)
Este extraordinario flujo d e capitales representó u n vuelco abrupto
con respecto a la tam bién notable restricción en m ateria de financia-
m iento externo que la región tuvo que enfrentar d u ra n te prácticam ente
todo el decenio de 1980, com o consecuencia d e la crisis de la d eu d a
externa. Dicho vuelco tuvo dim ensiones dram áticas: entre 1983 y 1989 la
en tra d a neta de capitales fue, en prom edio, de sólo 8 000 m illones de
dólares anuales. (Véase el cuadro IX.l.) Por otra parte, la m ism a m agni
tu d de la recuperación no p u ed e dejar de sorprender: com o proporción
del PIB d e A m érica Latina y el Caribe, la en tra d a neta de capitales re
presentó 5.2% en 1992-93,97 lo que se com para con u n coeficiente de 4.5%
en 1977-81 (véase el cuadro IX.2) y d e sólo 1.2% en 1983-89.
D ebido a esa cuantiosa en trad a de capitales, com binada con la m enor
carga p o r concepto de intereses de la d eu d a externa en 1991, se registró
u n a transferencia neta positiva de recursos a la región en su conjunto p o r
p rim era vez d esd e el com ienzo de la crisis. En 1992-93 ascendió a u n
97 El coeficiente d e 1992-93 se calculó, p a ra los efectos d e c o n v ersión d e l PIB d e cada p aís a dólares,
sobre la b ase d el tip o d e cam bio real d e 1990-91, com o e n el c u ad ro IX.2. El coeficiente d e 1992-93 es
4.9% si se utiliza el tipo d e cam bio n o m in a l c o rre sp o n d ien te a la tasa real p ro m e d io d e 1990-94.
287
288
C u ad ro IX.1. Am érica Latina y el Caribe:
N ivel del m ovim iento neto de capitales, 1 9 6 6 -9 5 a
(M illon es de dolares)
1966-73 1974-76 1977-81 (1981) 1982 1983-89 1990 1991 1992 1993 1994 1995c
A m érica L atina
y el C arib e (24) 4 042 14 956 28 861 39 804 20 133 8 154 17 975 37 211 61 606 66 752 50 314 26 777
AMÉRICA
P aíses e x p o rtad o res
d e p etró leo ( 6) 1 601 5 449 12 297 17 632 3 835 533 7 965 25 833 33 254 39 633 25 191 -9 224
Bolivia 23 72 253 493 230 378 355 444 780 826 76 258
LATINA
C olom bia 289 338 956 1 941 2 182 879 53 -527 167 2 062 3 197 4 404
E cuador 105 165 705 653 863 503 549 741 215 1 132 -81 324
M éxico 924 3 425 8 154 17 393 2 806 -662 10 716 21 882 26 664 30 719 21 850b -14 652
Y EL CARIBE
P erú 149 1 054 778 1 200 1 692 1 046 1 653 2 837 2 711 2 662 4 083 3 850
Venezuela 110 394 1 451 -4 048 -3 938 -1 612 -5 361 456 2 717 2 232 -3 934 -3 408
P aíses n o e x p o rtad o res

d e p e tró leo 2 442 9 507 16 564 22 172 16 298 7 622 10 010 11 378 28 352 27 119 25 123 36 001
S u d am érica (5) 2 025 7 828 14 664 19 757 13 974 5 308 7 513 7 362 24 064 23 746 23 215 34 245
A rgentina 92 142 1 895 1 519 1 684 1 757 -1 173 3 301 11 095 9 911 9 466 414
Brasil 1 727 7 244 9 329 12 382 11 113 1 991 5 054 1 640 8 802 9 821 7 696 31 109
C hile 169 207 2 627 4 942 1 033 1 260 3 075 1 404 3 646 2 838 3 855 921
Parag u ay 29 106 339 420 316 198 438 873 287 731 1 521 1 244
U ru g u ay 8 129 473 494 -172 103 119 144 234 445 677 557
C u ad ro IX .l / continuación)
1966-73 1974-76 1977-81 (1981) 1982 1983-89 1990 1991 1992 1993 1994 1995'
C en tro a m érica e
H is p a n io la (8) 417 1 322 1 900 2 415 2 324 2 313 2 497 4 016 4 288 3 373 1 908 1 756
C osta Rica 83 232 455 360 398 437 364 515 631 478 376 322
El S alv ad o r 19 114 68 224 210 297 535 299 429 411 131 423
G u atem ala 44 186 184 273 361 361 205 740 738 833 595 321
172 154 99 275
FLUJOS FINANCIEROS
H aití 15 106 111 185 141 179 68 -25
H o n d u ra s 35 146 219 250 174 303 307 400 424 222 307 250
N icarag u a 57 175 225 735 593 755 467 935 1 095 774 -55 -496
P an am á 71 206 235 -50 136 -285 369 516 346 226 806 681
R epública D om inicana 91 157 402 438 311 275 72 457 557 330 -227 -20
C arib e a n g lo h a b la n te 292 357 576 710 974 270 211 176 29 403 474
B arbados 36 49 66 134 44 1 -14 -14 -115 -49
INTERN ACIO N A LES

G u y an a 22 60 76 148 139 54
Jam aica 139 174 79 122 302 323 562 270 292 406 350
S u rin am e 28 58 83 136 111 -30 10 51 10 -24
T rin id ad y Tabago 66 15 271 171 379 -78 -347 -131 -158 46 148
Fuente: cepal, s o b r e la b a s e d e c if r a s o f ic ia le s .
a In clu y e capitales d e larg o y corto plazo, transferencias u n ilaterales oficiales y erro res y om isiones. D esde 1994 la serie h a sid o e lab o rad a d e acuerdo a la
m eto d o lo g ía d el q u in to m a n u a l de balance d e p ag o s del fmi. Entre los principales cam bios cabe an o ta r q u e excluye las tra n sfe re n cias unilaterales oficiales (que
e n 1994 alcan zaro n a lre d e d o r d e 2.500 m illo n es d e d ó lares) y el financiam iento excepcional, m u y im p o rtan te en M éxico y A rg e n tin a en 1995 (261)000 y 2 000
m illones d e dólares, respectivam ente). b C ifras p ro y ectad as con antecedentes h a sta octu b re d e 1994. A fines d e ese año el in g re so neto d e capitales fue sólo d e
11 800 m illones d e d ó la re s .c C ifras prelim inares.
C u ad ro IX.2. A m erica Latina: Participación del m ovim iento

neto de capitales en el p ib , 1950-95 a
(P orcentajes del p ro d u cto in tern o bruto)
1950- 1966- 1974- 1977- 1983- 1990- 1992- 1994-

1965 1973 1976 1981 (1981) 1982 1989 1991 1993 1995
A m érica L atina (19) 1.2 2.8 4.2 4.5 4.6 2.8 1.2 2.5 5.2 2.8
P aíses exportadores
d e p etró leo 1.0 2.5 3.7 4.6 4.3 1.2 0.2 4.0 7.5 1.5
' Bolivia 3.9 2.4 2.9 7.1 13.1 8.8 6.0 8.5 15.9 2.9
C olom bia 0.8 4.0 2.4 3.4 5.4 5.4 2.3 0.1 2.2 6.7
Ecuador 1.3 6.1 3.6 7.3 4.9 6.8 4.7 6.0 5.4 0.8
México 1.7 2.6 4.2 5.1 6.5 1.7 -0.4 6.1 9.3 1.0
Perú 2.4 2.1 7.6 4.5 4.9 6.7 4.2 5.8 5.9 6.9
Venezuela -0.8 0.9 1.0 2.9 -6.1 -5.8 -3.0 -5.0 3.9 -5.6
P aíses n o exportadores
d e p etró leo 1.3 3.0 4.6 4.5 4.8 4.0 1.9 1.6 3.7 3.6
S udam érica 1.0 2.5 4.1 4.1 4.4 3.5 1.4 1.2 3.4 3.6
A rgentina 0.7 0.4 0.4 2.0 1.3 2.5 2.5 0.6 4.7 1.9
Brasil 1.0 3.6 5.5 4.1 4.4 3.8 0.7 0.8 2.3 4.0
Chile 2.0 2.0 2.3 12.7 16.2 4.3 6.5 7.2 8.3 5.4
Paraguay 2.7 4.5 6.8 10.2 8.5 6.2 5.4 10.2 6.7 16.5
U ruguay 2.1 0.4 3.6 6.2 4.3 -1.6 1.7 1.4 2.9 4.8
C entroam érica
e H isp an io la 4.8 8.7 10.5 9.2 10.3 10.6 7.6 6.6 6.9 2.9
C osta Rica 4.0 9.0 11.8 12.7 13.3 16.1 10.3 7.6 8.6 4.8
El Salvador 0.5 1.8 6.4 2.1 6.5 5.8 6.2 7.3 6.2 3.4
G uatem ala 2.2 2.4 4.7 2.7 3.2 4.1 4.6 5.2 7.3 3.8
H aití 4.4 21.6 13.5 20.3 15.0 14.1 10.1 5.2 7.5
H o nd u ras 2.3 5.1 12.3 9.7 8.8 6.0 8.1 12.0 9.9 7.8
N icaragua 5.8 7.2 11.3 11.0 29.7 21.2 34.4 7.0 8.8 -2.3
Panam á 7.7 6.9 11.4 8.0 -1.3 3.2 -6.0 8.2 4.4 10.3
República
D om inicana 0.6 6.0 4.8 7.8 7.7 5.7 5.3 3.0 4.5 -1.1
F u e n te : cepal, s o b r e l a b a s e d e c if r a s o f ic ia le s .
a Las estim aciones del p ro d u c to b ru to en dó lares corrientes fu ero n obtenidas, p a ra 1950-90, a p a rtir de
d a to s sobre el p ro d u c to e n m o n e d a n acio n al y el tip o d e cam bio d e las exportaciones d e b ien es y servi
cios, im plícito en las series d e b alan ce d e p a g o s d el Fondo M o n etario In ternacional ( f m i ); p a ra 1990-95,
estim aciones con u n tip o d e cam bio n o m in a l calculado a p a rtir d e m a n te n er constante el tip o d e cam bio
real d el bienio 1990-91.
FLUJOS FIN A N C IERO S IN TERN ACIO N A LES 291
p rom edio de 31 000 m illones de dólares. En térm inos del p i b regional, la

transferencia positiva en esos dos años representó 2.6%, com parada con
u n a cifra negativa prom edio de 3.7% del pro d u cto regional en 1983-89.
(Véase el cu ad ro IX.3.)
C asi todos los países de A m érica Latina y el C aribe se beneficiaron en
los años n oventa de esa espectacular expansión de las en trad as d e capi
tales. Sin em bargo, en algunos de ellos el vuelco fue especialm ente m ar
cado. El caso m ás notorio fue el de México, que si bien genera u n a cuarta
p arte del p ro d u cto d e A m érica Latina y el Caribe, absorbió la m itad de
los m ovim ientos de capitales hacia la región en 1991-93. A raíz d e esto,
el flujo p rom edio anual de capitales hacia ese país pasó de u n saldo
negativo de 700 m illones de dólares entre 1983 y 1989, a u n a en trad a de
26 000 m illones entre 1991 y 1993. El flujo se m antuvo a niveles altos casi
h asta fines de 1994, y se redujo ab ru p tam en te en 1995. C on todo, expre
sado com o porcentaje del p i b , el flujo anual cam bió d e u n saldo negativo
d e 0.4% a uno positivo superior al 9%, entre 1983-89 y 1992-93. A rgentina
tam bién h a sido u n receptor m u y im portante d e capitales: entre am bos
períodos, el flujo prom edio an u al com o proporción del PIB aum entó de
2.5% a 4.7%. Brasil, Chile, C osta Rica, Perú, G uatem ala y Venezuela tam
bién h an tenido u n a cuenta de capitales excepcionalm ente dinám ica en
los años noventa. (Véanse los cuadros IX.l y IX.2.)98
2. Los NUEVOS M OVIM IENTOS DE CAPITALES EN

U N A PERSPECTIVA HISTÓRICA
a) Un entorno financiero restringido en los años cincuenta
En la p rim era d écada de la posguerra, A m érica Latina se enfrentó a una

restricción financiera persistente. De hecho, entre 1950 y 1965 el prom e
dio an u al de las corrientes d e recursos externos que recibió la región
98 Los países d e C entroam érica y el C aribe m o stra ro n el crecim iento m ás m o d esto d el flujo p ro m e
d io d e capitales e n tre 1983-89 y los a ñ o s n o v en ta. (Véase el c u ad ro IX .l.) Esto se debe e n p a rte a que
esa su b re g ió n n o se en fren tó e n los a ñ o s o ch en ta a u n a contracción de los flujos d e capital ta n drástica
com o la q u e se o b serv ó en la m ayoría d e lo s p aíses d e A m érica L atina; a su vez, esto refleja el hecho
d e q u e las econom ías d e C entroam érica y el C aribe tie n e n u n acceso re lativam ente m ay o r a los p ré s
tam os y d o n acio n es oficiales, q u e su ele n rep re sen ta r u n a fu en te re lativam ente estable d e financiam iento
externo. Esta su b reg ió n tam b ién se beneficia d e transferencias realizad as p o r nacionales que trab ajan en
el exterior, p rin cip alm en te e n los E stad o s U nidos.
C u ad ro IX.3. America Latina: Transferencia neta de fondos, 1950-95a

(P orcentajes del p ro d u cto in tern o b ru to )b
1950- 1966- 1974- 1977- 1983- 1990- 1992- 1994-

1965 1973 1976 1981 (1981) 1982 1989 1991 1993 1995
A m érica L atina (18) 0.6 0.7 2.4 1.9 1.1 -2.5 -3.7 -0.4 2.6 1.0
Paises exportadores
de p e tró leo -2.2 -0.1 1.8 1.9 1.1 -4.3 -4.7 0.9 4.2 -0.3
Bolivia 3.7 0.3 2.0 1.8 3.5 -7.0 0.9 3.3 11.9 2.1
C olom bia -0.2 0.8 0.0 1.6 4.0 3.0 -2.2 -5.5 -1.4 3.2
Ecuador -0.9 3.4 0.5 3.2 -0.2 0.3 -4.1 -3.4 -1.0 -2.4
México 0.2 0.9 2.0 1.6 2.4 -5.9 -5.6 3.2 5.9 -0.5
Perú 0.7 0.1 5.7 0.0 0.7 2.6 -0.4 3.2 3.8 6.6
Venezuela -9.5 -4.5 0.6 3.3 -5.2 -8.0 -6.7 -6.3 1.2 -8.2
Países n o exportadores
d e petró leo 0.4 1.3 2.8 1.9 1.2 -1.2 -3.0 -1.2 1.5 1.9
S udam érica 0.4 1.2 2.6 1.7 1.0 -1.6 -3.5 -1.5 1.4 1.9
A rgentina 0.4 -0.7 -0.6 0.4 -1.9 -4.4 -5.1 -2.1 3.2 1.3
Brasil 0.2 2.5 4.0 1.4 0.7 -0.8 -3.3 -1.7 - 2.0
Chile 0.3 -0.1 -0.9 8.9 11.4 -3.7 -3.3 1.5 4.0 1.2
Paraguay 2.2 2.9 5.0 9.0 8.1 6.7 2.8 9.5 5.3 15.7
U ruguay 1.5 -0.7 1.9 5.2 3.6 -3.4 -3.5 -1.6 1.5 3.0
C entroam érica
e H isp an io la 0.8 2.6 5.0 4.0 5.2 3.8 4.3 3.5 4.1 1.3
C osta Rica 1.9 6.8 9.0 7.9 2.0 1.1 2.8 3.9 5.4 1.9
El Salvador -0.1 0.8 4.7 0.0 3.5 3.1 3.7 5.1 4.6 2.2
G uatem ala 1.9 0.5 3.3 2.0 2.0 2.7 2.3 3.3 5.8 3.0
H aití 0.8 5.7 13.5 23.9 22.6 12.4 8.5 4.7 6.5
H ond u ras 0.3 1.8 9.6 4.7 3.4 -1.0 2.4 2.7 - 2.6
N icaragua 2.8 3.7 7.6 5.8 22.5 14.6 24.2 4.1 4.5 3.0
R epública
D om inicana -1.2 3.9 1.8 4.0 2.8 1.0 0.3 0.9 2.1 -4.2
"La transferencia de recursos externos de América Latina en la posguerra", Cuadernos de la c e p a l , N°

67, Santiago de Chile, 1991. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.91.II.G.9; c e p a l , sobre la base de
cifras oficiales.
a La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales (transferencias unilaterales oficiales,
capitales de corto y largo plazo y errores y omisiones), menos las utilidades e intereses netos, que incluyen tanto
los intereses efectivamente pagados, como los vencidos y no pagados. Las cantidades negativas indican transfe
rencias de recursos hacia el exterior. En 1994 y 1995 los ingresos netos de capitales incluyen el financiamiento
excepcional. b Las estimaciones del producto interno bruto en dólares corrientes fueron obtenidas, para 1950-90,
a partir de datos sobre el producto en m oneda nacional y el tipo de cambio de las exportaciones de bienes y
servicios, implícito en las series de balance de pagos de Fondo Monetario Internacional (FMI); para 1990-95, esti
maciones con un tipo de cambio nominal calculado a partir de m antener constante el tipo de cambio real del
bienio 1990-91.
apenas representó 1% de su p i b ; tales en trad as no alcanzaron p ara com

p en sar las salidas p o r concepto de pagos d e u tilidades e intereses del
capital externo, debido a lo cual la transferencia neta d e recursos fue
negativa. (Véase el cuadro IX.3.)99 Es interesante n o tar que en esta época
de m o d erad a restricción financiera los países de la región lograron tasas
de crecim iento del p i b b astante aceptables, del orden d e 5.5% anual.100
La situación financiera obedeció en gran m ed id a a factores externos,
entre los cuales se destaca el hecho d e que en los años cincuenta los
m ercados d e capitales del hem isferio n o rte estaban orientados p rim o r
dialm ente hacia el financiam iento interno (Hayes, 1977); esto se debía,
p o r u n a p arte, a que los inversionistas recordaban el incum plim iento de
cuantiosas obligaciones internacionales en el período transcurrido entre
las dos g u erras —incum plim iento que en cierta m ed id a correspondió a
A m érica Latina ( c e p a l , 1964)— y, p o r otra, a los controles sobre el m o
vim iento de capitales establecidos p o r los países industrializados, que
a ú n estaban en proceso d e reconstrucción económ ica. En esa época, la
m ay o r p arte del financiam iento externo provenía d e la inversión extran
jera directa ( i e d ) (equivalente a 60% del flujo neto total d e capitales), y
d e préstam os d e m ediano y largo plazo, otorgados p rim ero p o r las em
presas p ro v eedoras o p o r sus respectivos gobiernos, y luego p o r los or
ganism os financieros m ultilaterales. En cuanto al financiam iento banca-
rio, generalm ente se lim itaba al d e corto plazo y a proyectos específicos
con garantías estatales.
b) Un ciclo financiero expansivo: desde mediados de los años sesenta hasta

comienzos de los ochenta
A m ediados d e los años sesenta las cuentas d e capital d e las econom ías
de A m érica L atina y el C aribe em pezaron a m o strar u n m ayor dinam is
m o debido, en g ran parte, a n u evos acontecim ientos en el ám bito econó
m ico internacional. En efecto, se inició u n a larga fase expansiva del
financiam iento externo, en el m arco d e u n ciclo financiero internacional
igualm ente expansivo, que se prolongaría h asta la crisis d e la d eu d a de
99 V enezuela reg istró im p o rtan te s salid as n e ta s d e cap itales y rem esas d e utilid ad es. La e n tra d a de
capitales y la transferencia d e recu rso s d e los países d e la región, excluida V enezuela, fu e ro n eq u iv a
lentes a 1.4% y 0.4% d el PIB, respectivam ente.
i°° v é a s e u n análisis m ás d e ta llad o d e este p e río d o e n Ffrench-D avis, M u ñ o z y Palm a (1994).
1982. El au m en to del peso d e las corrientes de financiam iento recibidas

p o r las econom ías de la región fue tanto significativo com o generalizado:
ya a principios de los años setenta los flujos de capitales representaban,
en prom edio, 3% del PIB regional. Esa expansión se intensificó en la
seg u n d a m itad d e los años setenta y en los prim eros años de la década
d e 1980, p erío d o en que dichos flujos llegaron a representar entre 4% y
5% del p i b . (Véase el cuadro IX.2.)
Ese g ran increm ento de la en trad a de capitales respondió principal
m ente a factores externos. De hecho, la m ism a evolución del sector ban-
cario de los países industrializados influyó d e m anera decisiva en ese
fenóm eno. En p rim er lugar, cabe m encionar el cam bio generacional que
se p rodujo en los círculos bancarios en los años cincuenta, perío d o en
q ue apareció u n "nuevo" banquero, m enos m arcado p o r las crisis finan
cieras de los años treinta; esto, junto con el exceso de liquidez en los
m ercados financieros d e los países industrializados y el descenso de la
p articipación d e los bancos en ellos, contribuyó a que los ejecutivos
bancarios se m o straran cada vez m ás dispuestos a aplicar u n a estrategia
expansiva p ara colocar los fondos disponibles (Hayes, 1977). Su cam po
d e acción se lim itó inicialm ente a los m ercados nacionales; sin em bargo,
en el curso de los años sesenta esa estrategia expansiva com enzó a ex
tenderse al p lan o internacional.
D u rante la m ayor p arte de ese decenio la banca había concentrado sus
esfuerzos expansivos en los m ercados d e los países de la O rganización
de C ooperación y D esarrollo Económ icos ( o c d e ) , que gozaban de m ayor
solvencia; sin em bargo, la intensa com petencia en esos m ercados y la
consiguiente reducción d e los m árgenes de interm ediación, junto con la
m arcada fase recesiva que afectó a las econom ías de la o c d e en 1969-70,
em pujó a los b an queros a explorar nuevos m ercados en los países en
d esarrollo.101
Si b ien en el p eríodo 1966-81 la banca p riv ad a internacional fue, sin
lu g ar a d u d as, el principal pro p u lso r d e la dinám ica oferta de financia
m iento externo a la región, h u b o otros factores que tam bién contribu
yeron a alim entar esa gran corriente de capitales externos. Las crisis
petroleras de 1973-74 y 1979-80 dieron u n fuerte im pulso al m ovim iento
de capitales; p o r u n a parte, surgió u n a im p o rtan te d em an d a p a ra el
101 V éase u n an álisis m ás d e ta llad o d e los factores q u e co n trib u y ero n a la e xpansión d e la banca
e n D evlin (1989).
FLUJOS FINA N CIERO S INTERN ACIO N A LES 295
financiam iento d e la cuenta corriente d e los países im p o rtad o res de

hidrocarburos; p o r otra, au m entó la solvencia aparente d e los países
exportadores de petróleo, que se transform aron en u n objetivo preferen-
cial d en tro de la estrategia d e internacionalización d e los bancos p riv a
dos. Asim ism o, la gran afluencia d e depósitos d e "petrodólares" al sis
tem a bancario internacional aceleró la expansión d e sus préstam os. Las
políticas de los gobiernos d e los países integrantes d e la o c d e tam bién
contribuyeron a la corriente d e recursos, d ad a la existencia d e tasas rea
les de interés102 in ternas negativas y su regulación de la banca, que se
tornó a p artir d e los años setenta m ás laxa. A su vez, en general, los
países latinoam ericanos m ostraron u n a receptividad pasiva frente a una
oferta agresiva.103
Vale la p en a señalar que hubo adem ás u n g ran optim ism o en torno
al auge de los p réstam os bancarios. Banqueros, organism os internaciona
les y u n gran n ú m ero d e analistas ap laudieron sin reservas los cuantiosos
flujos de los bancos; m uchos países pensaron que se h abían liberado del
paternalism o del financiam iento oficial.104
La fase expansiva del ciclo crediticio continuó casi sin interrupción
entre 1966 y 1981. Sin em bargo, cabe d estacar la breve crisis que se
p ro dujo a m ediados de 1974, p orque ilustra la fragilidad de los sistem as
financieros y cóm o los ciclos financieros internacionales p u ed e n tener
v id a propia. En efecto, en esa o p o rtu n id ad u n pequeño banco alem án, el
H errstatt, quebró luego de incurrir en p érd id as p o r especulación en los
m ercados cam biarlos europeos. A unque esta quiebra no estuvo d e n in
g ú n m odo relacionada con A m érica Latina, trajo im portantes secuelas
p a ra la región. En efecto, com o consecuencia del pánico que se desató en
los círculos bancarios, hacia fines de 1974 se paralizó el flujo d e p ré sta
m os a A m érica Latina, subió drásticam ente su costo y se redujeron n o
tablem ente los plazos de am ortización, todo lo cual dificultó el servicio
d e la d eu d a y el m anejo m acroeconóm ico d e los países d e la región. El
102 La tasa real d e in terés n eg ativ a h iz o q u e m u ch o s analistas, in clu y en d o algunos organism os

internacio n ales, o p in a ra n q u e el e n d eu d a m ie n to ex tern o era u n "b u e n n egocio" p a ra los p aíses en
desarrollo.
103 La única excepción fu e C olom bia, q u e se d istin g u ió p o r la c autela con la q u e m anejó la oferta
d e p ré stam o s d e los m ercad o s financieros in tern acio n ales 0 u n g u ito y Perry, 1983).
104Tanta fue la fe e n el criterio d e l m ercad o q u e alg u n o s in clu so p e n sa ro n q u e el Fondo M onetario
In te rn a c io n a l h a b ía p a s a d o a se r re d u n d a n te e n lo q u e re s p e c ta a la fisc aliza c ió n d e p o lític a s
m acroeconóm icas e n los países e n d esarro llo (M organ G u a ra n ty Trust, 1976).
m ercado se estabilizó en el segundo sem estre de 1975, tray en d o consigo

u n renovado flujo d e préstam os bancarios a la región.105
O tro resu ltad o d e la expansión de la participación bancaria fue la
g ran acum ulación d e pasivos con tasas d e interés variables. Al com ienzo
de los años ochenta la d eu d a externa de A m érica Latina ya superaba los
300 000 m illones de dólares; d e ese total, m ás d e tres cuartas p artes
correspondía a préstam os de la banca privada. A esa fecha, los intereses
de la d eu d a absorbían u n a tercera p arte d e las ventas externas; adem ás
los intereses d e la d eu d a pública externa representaron entre 10% y 25%
de las recaudaciones fiscales (A ltim ir y Devlin, 1994). Por otra parte, el
entusiasm o de los bancos p o r otorgar préstam os los llevó a exponerse a
riesgos excesivos; en efecto, a com ienzos d e la década de 1980, los nueve
bancos m ás g ran d es de los Estados U nidos habían acum ulado u n saldo
de préstam o s vigentes a A m érica Latina equivalentes a casi 200% d e su
capital ( c e p a l , 1990b). En sum a, la perm isividad que existía entonces en
u n m ercado internacional d e capitales n o regulado y la adopción en A m é
rica L atina de u n a política pública francam ente procíclica con respecto al
aprovecham iento d e la gran oferta de capitales, colocaron a la región en
u n a posición d e v ulnerabilidad que creó las condiciones p ara u n a crisis.
c) La restricción financiera de los años ochenta
C om o es bien sabido, la crisis d e la d eu d a se desencadenó en agosto de

1982, cuando M éxico se declaró incapaz de continuar sirviendo su d eu d a
bancaria, la seg u n da m ás gran d e del m u n d o en desarrollo. En los m eses
posteriores al incum plim iento de pagos de México, las externalidades
negativas que suelen surgir en m edio d e u n a crisis financiera fueron
exacerbadas p o r el pánico de los bancos, lo que determ inó que se sus
p en d ieran casi p o r com pleto los nuevos préstam os a los países latinoa
m ericanos. Ello abarcó incluso a los que, com o C olom bia, h abían sido
m u y cautelosos en el m anejo de sus ingresos d e capitales. Al no renovar
se esos préstam os, los países d e la región, excepto Colom bia, se encon
traro n en u n a situación de incum plim iento de facto del servicio d e su
d eu d a bancaria. El incum plim iento de jure se evitó sólo gracias a una
105 La in v ersió n d e cartera, a su v ez, siguió rep re sen ta n d o u n a p e q u eñ a fracción d el total d e recursos
extern o s disp o n ib les, e n ta n to q u e la p a rtic ip a ció n d e la in v ersió n extranjera directa se redujo a m enos
d e u n a q u in ta p a rte d el fin an ciam ien to n e to total.
operación de rescate acordada p o r los acreedores, que perm itió a los

países cum plir form alm ente con sus obligaciones (c e p a l, 1984a).
Si bien esa operación de rescate evitó u n incum plim iento form al, tuvo
u n costo social enorm e p ara la región, ya que com o p arte integral exigía
que los países prestatarios ajustaran sus econom ías, generalm ente en el
m arco d e u n pro g ram a acordado con el Fondo M onetario Internacional;
el objetivo del ajuste era generar u n superávit com ercial de tal m agnitud
que les perm itiera p ag a r con fondos propios u n gran porcentaje de los
intereses devengados p o r la d eu d a bancaria.
En ese contexto, la transferencia negativa de recursos d e A m érica
Latina al resto del m u n d o alcanzó a u n nivel tam bién sin precedentes.
Entre 1982 y 1986, fue equivalente a 4% del pib de la región, proporción
incluso su p erio r a la de los pagos que A lem ania tu v o que efectuar d es
p u és de la p rim era guerra m u n d ial por concepto d e indem nización a los
aliados (c e p a l, 1991b). D ebido a la m ag n itu d de esa transferencia, y al
m u y corto plazo d entro del cual tu v o que realizarse, era previsible que
sólo se p u d iera lo g rar a costa de u n a reducción espectacular de las im
portaciones (40%) y de u n a gran recesión económ ica en la región (véanse
c e p a l, 1984a, y el capítulo XI).
La cuantiosa fuga d e capitales d e residentes en A m érica Latina y el
C aribe tam bién contribuyó a la crisis y a ag rav ar el problem a de la tran s
ferencia de recursos al exterior. Este fenóm eno se reflejó, en parte, en los
saldos negativos registrados en las partid as errores y om isiones y capital
d e corto p lazo d e la cuenta d e capitales d e la región d u ra n te la p rim era
m itad de los años ochenta. Sobre la base d e u n a m etodología d e uso
estándar, el Banco M undial (1993b) concluye que la fuga alcanzó, entre
1980 y 1983, alred edor de 90 000 m illones de dólares.106 Cabe recordar
que, adem ás, en esa época im peraban elevadas tasas de interés en los
m ercados internacionales, lo cual dio m ayor aliento a la fuga. A ntes del
estallido d e la crisis, esta salida d e capitales se concentró en México,
Venezuela, Trinidad y Tabago, A rgentina y algunos países centroam eri
canos, lo que refleja que allí los agentes nacionales anticipaban su ini
cio.107 En cam bio, después de 1982, la fuga se generalizó y se relacionó
106 Se hace h in cap ié e n q u e se tra ta d e " o rd e n d e m a g n itu d " p o rq u e n o h a y consenso respecto de

lo que c o n stitu y e "fu g a d e capitales" ni d e las m eto d o lo g ías d e cálculo. V éase L essard y W illiam son
(1987) p a ra u n análisis d e los p ro b lem as d e estim ació n d e la fu g a d e capitales y u n a p resen tació n de
diferentes estim aciones.
107 En C entroam érica tam b ién in flu y ero n las in certid u m b res políticas.
con la incertidum bre y el ajuste recesivo que los países deudores tu

vieron que efectuar, bajo la fuerte presión de sus acreedores. C om o se
indica m ás adelante, si bien los capitales de los agentes nacionales fueron
los prim eros en salir, al parecer tam bién se cuentan entre los prim eros
q ue regresaron en los años noventa.
El elevado costo que tu v o la crisis de la d eu d a p a ra A m érica Latina
p o d ría h aber sido en p arte el resultado del tipo d e capitales que recibió
la región a p a rtir d e los años setenta. En efecto, el rescate del valor de
los préstam os, m ediante reprogram aciones d e los pagos del principal y
la concesión d e nuevos préstam os "no voluntarios" p o r p arte de la banca
en los años ochenta, no se enfrentó a u n a valorización directa en el
m ercado;108 de esta m anera, fue m ás fácil p ara los bancos insistir en que
se respetara el v alor nom inal d e la deuda. Entonces, a diferencia d e los
inversionistas de cartera d e los años treinta, los bancos p u d iero n aislarse
d e las fuerzas del m ercado, que probablem ente h abrían im puesto a los
acreedores bancarios grandes p érd id as inm ediatas p o r castigo del valor
d e sus préstam os.
El en d eu d am iento con la banca tu v o otras dos características que
acentuaron el im pacto d e la crisis en A m érica Latina. En p rim er térm ino,
en contraste con el m ercado atom izado d e tenedores d e bonos d e los
años treinta, los bancos operaban en u n m ercado oligopólico, lo que p er
m itió a los acreedores p riv ad o s crear u n cuasicartel p ara presionar efi
cazm ente a los países deudores. En segundo lugar, los flujos d e capital
co rrespondían en form a desproporcionada a u n solo tipo d e inversionis
ta, la banca; la consiguiente concentración crediticia fue tan excesiva que
se convirtió en u n riesgo de carácter sistèm ico p ara los m ercados finan
cieros internacionales. En consecuencia, los gobiernos de los países d e la
o c d e decidieron intervenir en form a activa p a ra su p erar la crisis; lam en
tablem ente, su áctuación no fue equilibrada, ya que contribuyó a trasp a
sar el grueso del costo de la crisis a los deudores.109
E n la seg u n d a m itad d e los años ochenta se observaron algunos cam
bios novedosos en el m ovim iento de capitales. Al persistir la crisis de la
d eu d a, com enzó a desarrollarse u n m ercado secundario p ara los títulos
de la d e u d a externa bancaria; los significativos descuentos con los que
se tran sab an esos títulos revelaron públicam ente que el valor real d e la
d eu d a bancaria era significativam ente m enor que su valor nom inal.
108 V éase CEPAL (1984a) p a ra u n e x am en d e las técnicas d e rescate.

109 V éase u n an álisis sobre el carácter sesg ad o d e l m anejo oficial d e la d e u d a en CEPAL (1990b).
FLUJOS FIN A N C IERO S INTERN ACIO N A LES 299
El surgim iento del m ercado secundario tuvo otros dos efectos posi
tivos im portantes. En p rim er lugar, a p artir de 1985 los países aprovecha
ro n los im portantes descuentos en el m ercado secundario p ara iniciar
pro g ram as de canje d e d eu d a p o r capital d e em presas nacionales y para
facilitar el financiam iento d e las privatizaciones. El subsidio im plícito en
dichas operaciones sirvió p ara estim ular los flujos de inversión extran
jera a través de esos canales, especialm ente a p artir d e 1987 (Fuentes,
1992 y C alderón, 1994). (Véase el cuadro IX.4.)110
En segundo lugar, el desarrollo del m ercado secundario y los crecien
tes descuentos que en él se aplicaban contribuyeron a debilitar la credi
b ilid ad de los p rogram as oficiales p ara el m anejo d e la crisis, en los
cuales no se contem plaba que la banca registrara pérdidas. En el servicio
de la d eu d a externa, que representaba u n a p esad a carga p a ra los d e u d o
res, se produjo, a p artir d e 1987, u n a creciente acum ulación d e atrasos
en el p ag o de intereses. (Véase el cuadro IX.5.) Para A m érica Latina, esos
atrasos, que están incluidos en las cifras d e ingresos d e capitales y de
d e u d a pública, rep resentaron im portantes en trad as forzosas de capital.
En 1990, los atrasos acum ulados vigentes ascendían a m ás de 25 000
m illones de dólares (de los cuales 21 000 m illones correspondían a cré
ditos de la banca), sum a equivalente a alrededor de 30% de las corrientes
netas de capitales registradas entre 1983 y 1990. Sin em bargo, au n q u e los
atrasos acu m u lad o s actuaron com o u n a válvula d e escape ante las p re
siones de la d eu d a , en definitiva son u n in stru m en to ineficiente de
financiam iento externo. A fortunadam ente, junto con la baja de las tasas
de interés internacionales h asta 1993 y el aum ento de los flujos de capi
tal, se observó u n a regularización d e los pagos, p o r lo que a fines d e 1992
los atra so s d e la reg ió n e n el p a g o d e in tereses ya h a b ía n bajado
significativam ente.
3. E l r e s u r g im ie n t o d e l o s m o v im ie n t o s d e c a p it a l e n 1 9 9 0 -9 4
C om o se h a visto, en los últim os 20 años la región h a sido afectada p o r

m ovim ientos d e capital extrem adam ente bruscos, que a m en u d o p e rtu r
b aro n el m anejo m acroeconóm ico. Tam bién se h a observado que los
vaivenes del financiam iento a m en u d o fueron determ inados p o r factores
110Véase u n análisis d etallad o de estos p ro g ram as, en B ouzas y Ffrench-Davis (1990), y CEPAL (1990b).
300
Cuadro 1X.4. A m érica Latina: Flujos de inversión extranjera directa (ie d ), por categoría, 1988-95
(M illon es d e d'olares)
País / categoría 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995c 1988-95
A rgentina 1 147 1 028 1 836 2 439 4 179 6 305 1 282 2 000 20 216
Flujos normales de IED 807 869 305 465 518 587 677 1 000 5 228
Conversión de deuda 340 159 886 20 1 512 2 984 - - 5 901
Privatizaciones*

- - 645 1 954 2 149 2 734 605 1 000 9 087
Brasil 2 804 1 131 989 1 103 2 061 1 292 3 072 3 200 15 652
Flujos normales de IED 717 185 706 981 1 966 1 242 3 072 3 200 12 069
Conversión de deuda 2 087 946 283 68 95 50 - - 3 529
Privatizaciones - - - 54 - - - - 54
Chile 1 027 1 289 590 523 699 841 1 795 1 500 8 264
Flujos normales de IED 218 67 235 563 731 896 1 899 1 655 6 264
Conversión de deuda 809 1 107 355 -40 -32 -55 -104 -175 1 865
Privatizaciones - 115 - - - - - 20 135
Colom bia 203 576 500 457 790 950 1 504 2 200 7 232
México 2 879 3 174 2 634 4 762 4 393 4 389 7 978 6 000 36 209
Flujos normales de IED 1 956 2 785 2 434 3 956 4 393 4 389 7 978 6 000 33 891
Conversión de deuda 868 389 85 19 - - - - 1 361
Privatizaciones 55 - 115 787 - - - - 957
C u e d r o IX.4 (c o n tin u a c ió n )
País/categoría 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995' 1988-95
Perú 26 59 41 -7 145 371 2 326 340 3 301

Flujos normales de IED 26 59 41 -7 5 82 326 140 672
Privatizaciones - - - - 140 289 2 000 200 2 629
Venezuela 89 213 451 1 916 692 372 764 600 5 097
FLUJOS FINANCIEROS INTERNACIONALES

Flujos normales de IED 39 30 148 159 608 347 764 550 2 645
Conversión de deuda 50 183 303 258 70 25 - - 889
Privatizaciones - - - 1 499 14 - - 50 1 563
Total ( 7 f 8 175 7 470 7 041 11 193 12 959 14 520 18 721 15 840 95 919
Flujos normales de IED 3 966 4 571 4 369 6 574 9 011 8 493 16 220 14 745 67 949
Conversión de deuda 4 154 2 784 1 912 325 1 645 3 004 -104 -175 13 545
Privatizaciones 55 115 760 4 294 2 303 3 023 2 605 1 270 14 425
"Foreign direct investment in Latin America in the 1990s", Madrid, 1996; A. Calderón, “Inversión extranjera directa e integración regional: la
F u e n t e : b id / i r e l a ,
experiencia reciente de América Latina y el Caribe", Industrializacibti y desarrollo tecnológico, N° 14, Santiago de Chile, c e p a l , septiembre 1993; y fm i.
a Todos los flujos ingresados a Argentina en el período 1991-93, mediante conversión de deuda externa en capital, son parte del programa de privatizaciones.
b Las operaciones de conversión de deuda en capital asociadas a privatizaciones están incluidas en las cifras de éstas. c Estimaciones preliminares.
externos. A sí com o el racionam iento financiero d e los años ochenta

claram ente dio lu g ar a costosos ajustes, el reto rn o d e capitales en los
años n o v en ta tu v o evid en tem en te al com ienzo efectos positivos, ya que
p u so fin a la restricción externa d o m in an te que afectó a la región desd e
1982.
De hecho, la recuperación económ ica y la m ayor estabilidad d e los
precios en los ú ltim os años estuvieron directam ente vinculadas a la
ho lg u ra externa creada p o r la en trad a de capitales. Esto, a su vez, confir
m ó la percepción de que el financiam iento externo era u n im portante
ingrediente ausente d e los program as oficiales de ajuste de la década
anterior ( c e p a l , 1990a). Pero, p o r otra parte, el im pacto favorable d e los
flujos de capital en el m ediano plazo d ep en d erá de su estabilidad y costo
en el tiem po, y d e la eficacia con que la política económ ica orienta los
flujos de capital a satisfacer las exigencias d e estabilidad m acroeconó-
m ica, transform ación productiva, com petitividad internacional y eq u id ad
social. A continuación se presenta u n análisis som ero del vo lu m en y
n atu raleza d e los diversos flujos de capital en la década de los noventa.
a) Tipos de flujos
A dem ás del increm ento del volum en de recursos externos m ovilizados,

la recuperación del acceso al financiam iento en los años noventa se carac
terizó p o r u n a significativa diversificación d e las fuentes. En efecto, los
bancos h an sido d esplazados en gran p arte p o r otras corrientes im por
tantes, en p articu lar las d e cartera y en m enor m ed id a de inversión
extranjera directa.
i) Fmandamiento con endeudamiento

Bancos comerciales. Se estim a que el aporte d e la banca al financiam iento
externo de la región ascendió a 11 000 m illones de dólares en 1992, año
de m ayor flujo. C on ello se ubicó en torno de 18% de los flujos totales,
u n a p e q u e ñ a fracció n d e su p a rtic ip a c ió n en los añ o s seten ta. El
financiam iento neto proporcionado p o r los bancos fue en su m ayor p arte
de corto plazo, lo que refleja su actitud con respecto a A m érica Latina,
que h a sido restrictiva desde la crisis. En 1992, A rgentina, Brasil y Chile
fueron prestatarios m u y activos en este segm ento del m ercado. En 1993,
se registró u n nivel m ás m odesto de préstam os netos a la región. Fueron
C u ad ro IX.5. A m erica Latina y el Caribe: Intereses atrasados de la deuda extern a‘
(Millones de dólares)
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Total 129 247 916 13 893 -489 791 43861 327 83167 8 978 1 779 -6 179
P a íses ex p o rtad o res

d e p e tró le o 12 47 114 419 536 713 13280 668 766 887 -784 -380
FLUJOS FINANCIEROS
Bolivia 12 39 26 95 137 56 48 -306 -58 -44 9 -4
C olom bia 0 0 0 0 5 -5 2 -1 2 25 -5 -12
E cu ad o r 0 0 0 0 9 4 446 341 271 451 370 153
P e rú 0 8 88 324 384 657 782 635 548 460 -13157 -661
V enezuela 0 0 0 0 1 1 2 -1 3 -6 0 144
P a íses n o ex p o rtad o res

d e p e tró le o 117 200 802 13474 -13025 78 33581 -341 73401 83091 2 563 -5 798
S u d a m é ric a 28 29 919 13270 -1318 -212 23912 -13034 63552 73445 33031 -5 953
IN TERN ACIO N A LES

A rg en tin a 0 0 837 13237 -13297 -291 -135 13777 334 0 5 13921 13063 451
Brasil 28 29 74 27 166 54 33033 -23838 33162 5 3485 1 948 -6 314
Parag u ay 0 0 8 6 13 25 14 27 -15 39 20 -90
C en tro a m érica e
H is p a n io la 89 171 -117 204 93 290 669 693 849 646 -468 155 '
C o sta Rica 84 145 -214 51 -53 67 140 60 105 -304 -12 -41
El Salvador 0 0 0 0 2 2 1 4 14 -17 0 8
G u atem ala 0 0 0 10 30 19 24 13 21 81 -7 5
H aití 0 0 0 9 2 -1 1 5 -1 -2 ' 10 7
H o n d u ra s 2 2 7 19 14 19 44 28 29 -83 -14 -21
N icarag u a 0 18 85 55 139 158 354 229 304 348 -416 134
P an am á 0 0 1 0 0 -1 16 295 302 355 181 6
R epública D om inicana 3 6 4 60 -41 27 89 59 75 268 -210 57
F uente: O. A ltim ir y R. D evlin, "U n a re señ a de la m o rato ria de la d e u d a e n A m érica L atina", en O, A ltim ir y R. D e vlin (com ps.), Moratoria de la deuda en América
Latina, B uenos A ires, F ondo d e C u ltu ra Económ ica, 1994; y c e p a l , sobre la base d e cifras del B anco M undial. w
a A cu m u lació n n e ta anual. Chile, M éxico y U ru g u a y no reg istran atrasos. ' w
Brasil, Chile y M éxico los países que m ás se destacaron, especialm ente

en la contratación de créditos com erciales d e corto plazo, en p arte aso
ciados a crecientes flujos d e comercio.
Bonos. A p artir d e 1989, los países de A m érica Latina y el C aribe lograron

u n am plio acceso a los m ercados internacionales d e bonos, u n a fuente de
financiam iento a la cual la región sólo había p o d id o recurrir en form a
lim itada desde la G ran D epresión. De hecho, su en trad a a este m ercado
h a sido notable: en 1993 los países de la región em itieron 29 000 m illones
de dólares en bonos, lo cual fue equivalente a 43% del financiam iento de
la región. (Véanse los cuadros IX.l y IX.6.) Luego d e u n a caída en 1994
y com ienzos de 1995, la colocación d e bonos se aceleró, alcanzando
nu evo s records en la segunda m itad de 1995 y en 1996.
Los países m ás activos en el m ercado de bonos h an sido México,
Brasil, A rgentina y Venezuela. N o obstante, se h a observado u n a progre
siva am pliación del núm ero de países que operan en él: Chile se incor
p o ró en 1991; Trinidad y Tabago y U ruguay iniciaron sus em isiones de
bonos en 1992, m ientras que en 1993 participó Colom bia y p o r prim era
vez u n país centroam ericano, G uatem ala. (Véase el cuadro IX.6.)
A parte del crecim iento del m onto d e las transacciones y del núm ero
de participantes, h ubo otras señales de u n a creciente receptividad en este
segm ento del m ercado. Por ejem plo, la cuantía d e los nuevos bonos
aum entó; en m arzo de 1993 u n a em presa p riv ad a m exicana y en junio
u n a subsidiaria estadounidense d e la em presa petrolera estatal venezo
lana efectuaron m egaem isiones de bonos (llam ados "jum bo") p o r 1 000
m illones de dólares cada uno.
Por otra parte, el financiam iento a través del m ercado de bonos sigue
siendo relativam ente caro. En relación a la tasa l i b o r , los m árgenes d e los
bonos h an sido m uchas veces superiores. A dem ás, resultaron m ás altos
en A rgentina y Brasil que en Chile, M éxico y Colom bia. Los rendim ientos
iniciales ofrecidos sobre los bonos son en torno al 8%-10% p ara plazos
de 3 a 5 años observándose tam bién, luego de u n retroceso en 1995, u n
alargam iento de los plazos desde la segunda m itad de este año (incluyen
la aparición de plazos de hasta 30 años en 1996). (Véase el cuadro IX.7.)111
111 Se d ebe ag reg ar q u e los costos iniciales d e inserción en u n n u e v o m ercad o d e financiam iento son
típicam en te altos. C o n e l tiem p o , se e sp e ra q u e la co m petencia en tre pre stam ista s c o n trib u irá a red u cir
los recargos sobre los bonos.
FLUJOS FIN A N C IERO S IN TERNACIONALES 305
C u a d r o IX .6 . A m érica Latina y el Caribe:

Em isiones internacionales de bonos, 1990-95 a
(M illo n es d e dólares)
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Total 2 760 7 242 12 577 28 794 18 241 23 395
A rgentina 21 795 1 570 6 308 5 319 6 354

Barbados - - - - 50 -
Bolivia - - - - 10 -
Brasil - 1 837 3 655 6 465 3 998 7 040
C hile - 200 120 322 155 300
Colom bia - - - 567 955 1 083
C osta Rica - - - - 50 -
E cuador - - - - - 10
G uatem ala - - - 60 - -
Jam aica - - - - 55 -
M éxico 2 477 3 782 6 100 11 339 6 949 7 646
P anam á - 50 - - 250 324
P erú - - - 30 100 -
T rinidad y Tabago - - 100 125 150 71
U ru g u ay - - 100 140 200 211
Venezuela 262 578 932 3 438 - 356
F uente:F o n d o M o n etario Internacional, in fo rm ació n p ro p o rcio n a d a a la c e p a l .

a Financiam iento b ru to . Excluye p a g arés y otros in stru m e n to s d e corto plazo.
¡i) Inversión extranjera directa ( i e d ) . Se estim a que en 1994 la corriente de

ie d en la región b ordeó los 22 0 0 0 m illones de dólares, cifra que supera
los niveles históricos. A dem ás, la participación de estos flujos en la co
rriente total de capitales se elevó a 28% en el trienio 1992-94, com parado
con 18% en el p eríodo 1977-81. (Véanse los cuadros IX.l y IX.8.)
En los años n oventa crecientem ente se h an observado aum entos im
p o rtan te s del flujo de inversión extranjera directa, especialm ente en
M éxico, Brasil, A rgentina, Chile, Costa Rica y la R epública D om inicana
en 1994-95. Com o proporción d e la inversión interna d e la región llegó
a representar cerca d e u n 7% en este bienio. Esta tendencia creciente es
consistente con los aum entos de flujos de i e d a nivel m undial, com o se
expuso en el capítulo II.
306
C u a d r o IX .7 . Am erica Latina y el Caribe: Indicadores de las condiciones de los bonos internacionales, 199 0 -9 5 “
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Rendimiento Plazo Rendimiento Plazo Rendimiento Plazo Rendimiento Plazo Rendimiento Plazo Rendimiento Plazo
Argentina - - 10.6 3.2 9.3 8.7 4.1 10.9 3.7 11.1 3.6
Brasil - - 12.2 2.7 10.6 2.8 9.7 3.6 11.2 4.1 11.0 3.0
Chile - - 7.4 8.3 8.4 6.1 8.0 9.3
AMÉRICA
Colombia - - - - 7.5 4.3 9.3 8.2 9.3 7.8
México 13.1 3.7 10.7 5.6 9.8 4.9 8.3 5.7 10.6 5.2 9.2 4.2
Trinidad y Tabago - - - - 11.8 5.0 7.0 11.4 10.0 - -
LATINA
Uruguay - - - - 8.6 3.0 3.9 8.7 4.8 9.2 5.0
Venezuela 14.0 5.0 10.4 4.3 9.6 5.0 8.8 4.1 4.0 10.1 3.8
Y EL CARIBE
sobre la base de cifras proporcionadas por el West Merchant Bank. Rendimientos iniciales en porcentajes anuales
F u e n te : c e p a l, y plazos en años.
a Promedios ponderados de una amplia muestra de los bonos publicitados.
C uadro IX.8. A m e ric a L a tin a y el Caribe: F lu jo de in v e rsió n e x tr a n je r a dire cta n eta , 1 9 7 7 -9 5 a
(Millones de dolares)
1977-81 1981 1982-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995
América Latina
y el Caribe (23) 5 317 8 179 6 027 6 556 11 110 13 646 13 695 21 861 21 310c
FLUJOS FINANCIEROS
Países exportadores
de petróleo 1 948 3 788 3 093 3 286 7 150 6 049 5 547 15 712 11 831
B o liv ia 34 76 8 10 94 120 122 128 372
C o lo m b ia 144 265 539 484 433 740 710 1 515 1 977
Ecuador 55 60 71 126 160 178 469 531 470
M éx ico 1 576 3 078 2 362 2 549 4 742 4 393 4 389 10 973 6 963
IN TERN ACIO N A LES

P e rú 60 125 20 41 -7 145 371 2 326 □ 1 691
V e n ezu ela 78 184 94 76 1 728 473 -514 239 357
Países no exportadores
de petróleo 3 370 4 390 2 934 3 270 3 961 7 597 8 148 6 150 9 479
Sudamérica 2 951 3 821 2 562 2 818 3 012 6 561 7 736 4 353 8 715
A rg e n tin a 423 837 685 1 836 2 439 4 179 6 305 1 200» 3 900»
B rasil 2 138 2 520 1 503 324 89 1 924 801 2 035 3 475
C h ile 208 383 343 582 400 321 410 796 1 008
P a ra g u a y 32 32 16 76 84 137 119 167 207
U ru g u ay 150 49 15 - - - 10 155 125
C u a d r o IX.8 (c o n tin u a c ió n )
1977-81 1981 1982-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Centroamérica
y el Caribe 419 571 372 452 949 1 036 412 1 797 764
Barbados 6 8 6 10 6 13 6 -
Costa Rica 55 70 83 161 172 222 245 292 355

El Salvador 6 -6 14 2 25 15 16 23 15
Guatemala 116 127 99 48 91 94 143 65 75
Haití 10 8 7 8 14 - - - -
AMÉRICA
H onduras 11 -4 29 44 52 48 35 35 50
Jamaica -9 -12 22 138 133 142 78 117
Nicaragua 4 - - - 15 39 40 70
Panamá 3 6 -3 -147 138 173 -658 549
LATINA
República Dominicana 65 80 71 133 145 180 183 190 199
Suriname 2 35 -44 -43 10 -30 -47 -30
Y EL CARIBE
Trinidad y Tabago 150 258 86 109 169 178 379 516
F uente: cepal, s o b r e la b a s e d e c ifra s p r o p o r c io n a d a s p o r e l fm i y e n tid a d e s n a c io n a le s .
a C o rre sp o n d e a la in v ersió n directa en la eco n o m ía declarante d e d u cid a la inv ersió n d ire c ta d e residentes e n el exterior. In c lu y e la rein v ersió n de u tilidades.
Incluye conversiones d e d e u d a y privatizaciones. b La fuente es Banco M undial, World Debt Tables 1995-1996. c Incluye sólo 17 países, que en 1994 cubrieron
95% d el flujo neto.
En México, el auge de la ie d está vinculado en gran p arte al anuncio

y p o sterio r ratificación del Tratado d e Libre Com ercio d e A m érica del
N o rte ( t lc ) , así com o a las p ro fu n d as reform as económ icas llevadas a
cabo en ese país. En el año d e la crisis, que coincidió con el prim er año
de vigencia del TLC, el flujo neto fue particularm ente elevado.
C hile tam bién h a recibido u n a fuerte corriente d e ie d , que h a tenido
u n a tendencia m u y creciente, en particular en 1994 y 1995. La entrada
p ro m ed io anual, d e 1 400 m illones de dólares en 1993-95, fue notable
m ente su p erio r a la d e 500 m illones d e dólares d u ra n te los años d e la
crisis (de los cuales la gran m ayoría correspondió a pagarés de la d eu d a
externa) y de 400 m illones anuales registrada entre 1981 y 1982. Cabe
d estacar que en 1991-95 la inversión se realizó sin el apoyo de los fuertes
subsidios con q u e contaba entre 1985 y 1990, cu an d o la inversión externa
se benefició del program a nacional de canje d e d eu d a externa p o r capital
d e em presas. (Véase el cuadro IX.4.)112 Cabe hacer dos calificaciones, con
signos contrapuestos, a las cifras precedentes. P or u n a parte, surgió u n
fenóm eno nuevo en Chile, que es el de la inversión hacia el exterior; en
el trienio 1993-95, alcanzó u n prom edio de 680 m illones d e dólares (1.2%
del pib). C on ello, la inversión neta recibida, com o se m ide en el cuadro
IX.8, se situó en 740 m illones anuales. El seg u n d o factor es q u e la ie d
viene acom pañada d e créditos asociados, que no están incluidos en las
cifras anteriores y que p ro m ed iaro n 800 m illones netos anuales. Este
elevado ingreso d e capitales destinados a la inversión productiva h a
en trad o en paralelo con la vigencia d e efectivas restricciones al ingreso
de capitales d e corto plazo y especulativos, vigentes desd e 1991. (Véase
el capítulo XI y Ffrench-Davis, A gosin y Uthoff, 1995.)
En el caso d e A rgentina, la corriente d e ie d prom edio d e 5 200 m illo
nes de dólares en 1992-93 m ás que duplicó los m ontos registrados en
1991 y 1990. Tres cuartas p artes d e esas inversiones fueron atraídas p o r
el am bicioso pro g ram a de privatización d e em presas públicas (C alderón,
1994). En 1994-95, sin el arrastre d e privatizaciones volum inosas, el flujo
se redujo sustancialm ente, aproxim adam ente a la m itad.
El flujo de ie d a Venezuela se redujo de 1 900 m illones de dólares en
1991 a 500 m illones en 1992-93. Esta m erm a obedeció, en parte, a la
paralización del proceso d e privatizaciones. En cuanto al m ayor flujo de
112 En este sen tid o , el p ro g ram a chileno fue p io n ero , co n u n fuerte su b sid io im plícito. El su b sid io
p ro m e d io alcanzó a 46% d e l v alo r d esem b o lsad o p o r el in versionista. V éase Ffrench-D avis (1990).
i e d hacia C osta Rica, su aum ento se debe en parte a l a eficacia del p ro

g ram a oficial de incentivos (por ejem plo, in d u strias ihaquiladoras) p ara
inversionistas extranjeros. (Véase el cuadro V.6.)
Es difícil precisar el rendim iento exigido p o r la i e d debido a proble
m as serios de m edición. Sin em bargo, u n indicador es la estim ación en
b ase a an teced en tes del D e p artam en to d e C om ercio de los E stados
U nidos de la ren tabilidad de la i e d de origen estadounidense en A m érica
Latina. Esta base estadística sugiere que en los últim os años la IED ge
neralm ente está captando tasas de rendim ientos anuales relativam ente
m uy altos, que p ro m edian del orden de 14 a 15% después del pago de
im puestos locales, en 1993-95. (Véase el cuadro IX.9.)
C u ad ro IX.9. R entabilidad de la inversión extranjera directa de origen

estadounidense, 1983-95 a
(porcentajes prom edios anu ales)
1983-86 1987-89 1990-92 1993-95
Todos los países 13.6 15.9 12.7 12.4

Países en desarrollo 14.8 18.1 15.7 15.4
América Latina y el Caribeb 9.3 12.7 14.1 14.8
A rgentina 8.2 5.2 19.1 18.4
Brasil 5.9 19.1 10.8 25.6
Chile 75.3 52.1 19.8 19.2
Colombia 11.0 2.0 22.3 12.8
Ecuador 20.1 5.4 7.6 8.4
México 5.5 21.4 21.5 14.8
Perú 2.4 -8.4 -4.3 22.0
Venezuela 5.9 9.5 25.4 21.7
F uente: c e p a l , sobre la base d e inform ación p u b licad a e n Survey o f Current Business, D e p artam en to de
C om ercio d e los E stados U nidos, W ashington, D.C., v arios n ú m ero s.

a La tasa d e re n ta b ilid a d fue calcu lad a com o la ren ta d e la in v ersió n extranjera d irecta d e los E stados
U nidos (u tilid ad es re in v e rtid a s m ás las d istrib u id as, m ás intereses n etos p a g ad o s p o r créditos in trafirm a
m en o s im p u esto s), d iv id id a p o r el stock d e in v e rsió n a cu m u lad o a com ienzos d e cad a año a precios co
rrientes. Incluye in v ersio n es e n P an am á e islas d el Caribe.
iii) Títulos de depósito en el mercado estadounidense (American Depository

Receipts, a d r ) . u 3 Si bien esos instrum entos surgieron en 1927, sólo en los
últim os años se observa u n a participación activa de los países en d esa
rrollo en este m ercado. En 1993, alg u n as em presas latinoam ericanas
em itieron acciones p o r u n valor d e 6 000 m illones d e dólares que fueron
convertidos en a d r y g d r —equivalente al 9% del flujo total d e finan-
ciam iento extem o neto recibido p o r la región. Este m onto se com para
con 100 m illones en 1990, el p rim er año en que u n a em presa de la región
em itió certificados de ese tipo. (Véase el cuadro IX.10.) Luego de u n
descenso en 1994 y 1995, la colocación de a d r s se activó fuertem ente en
1996.
El p aís que m ás h a operado con a d r s y g d r s es México, con cifras del
o rd en d e 3 m il m illones anuales en 1991-93, es decir, 75% de los recursos
m ovilizados p o r em presas d e la región m ediante este instrum ento. Si
b ien el nú m ero d e sus colocaciones continuó siendo alto en 1994, su
vo lu m en se redujo a 1 700 m illones de dólares, desapareciendo en 1995.
(Véase el cuadro IX.10.)
En 1992 d o s em presas argentinas m ovilizaron cerca d e 400 m illones
de dólares m ed iante em isiones de a d r y g d r . D urante 1993, em presas
arg entinas captaron 2 700 m illones d e dólares — 44% del valor total de
los a d r y g d r — debido, principalm ente, a u n a oferta de la em presa pri-
v atizada, Yacimientos Petrolíferos Fiscales ( y p f ) . Chile fue el país pionero
en el uso d e los a d r , d a d o q u e en 1990 su com pañía d e teléfonos priva-
tizad a em itió los prim eros certificados de la región p o r u n valor cercano
a 100 m illones d e dólares; d u ra n te 1992 se iniciaron dos program as por
u n total d e 130 m illones d e dólares, en tanto que en 1993 se registraron
cuatro n uevas operaciones, que sum an 290 m illones de dólares (Ffrench-
D avis, A gosin y Uthoff, 1995). Las colocaciones se d ispararon a 800 m i
llones en 1994, p a ra descender a 220 m illones en 1995. En el trienio 1992-
94 se in co rp o raro n al m ercad o d e a d r em p resas d e Bolivia, Brasil,
Colom bia, Panam á, P erú y Venezuela.
113 Los ADR so n certificados n egociables e m itid o s p o r b an co s d e los E stados U nidos q u e rep resen tan
u n p a q u ete d e acciones d e co m p añ ías extranjeras. Los ADR se co tizan e n las bolsas d e valores e sta d o
u n id e n se s y o to rg a n al te n e d o r los m ism o s d erech o s q u e a c u alq u ier accionista d e l país en q u e se
e m iten. Existe tam b ién u n d e riv a d o d e l a d r , los títu lo s d e d ep ó sito e n el m ercado m u n d ia l (Global
Depository Receipts, g d r ), certificados q u e circulan sim u ltán eam en te en v a ria s bolsas d e valores del
m u n d o . Las cifras d el texto se refieren a las v e n ta s iniciales d e n u e v as acciones ( a d r s / g d r s prim arios)
y excluyen o peraciones con acciones em itid as an te rio rm e n te (ADRs y GD Rs secundarios).
3 12 AM ÉRICA LATINA Y EL CARIBE
C u ad ro IX.10. A m érica Latina: Em isiones internacionales de acciones , 1990-95“

(M illo n es de dólares)
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Total 98 3 891 3 964 6 022 4 704 962
A rgentina - 360 392 2 655 735 -

Brasil - - 133 - 1 028 296
Chile 98 - 129 288 799 224
Colom bia - - - 98 207 71
M éxico - 3 531 3 077 2 913 1 679 -
P anam á - - 88 - 100 371
P erú - - - 26 133 -
U ruguay - - - - 23 -
V enezuela - - 146 42 - -
F u e n t e : F o n d o M onetario Internacional, in fo rm ació n p ro p o rcio n a d a a la c e p a l .

a C o rre sp o n d e a títu lo s d e d ep ó sito e n el m erc a d o esta d o u n id e n se ( a d r ) y títu lo s d e dep ó sito en el m er
cado m u n d ia l ( c d r ), p a ra am p liació n d e n u e v o capital (em isiones prim arias).
iv)DFondos externos de inversi'onEste m ecanism o financiero se incorporó al

m ercado en los años ochenta, con el propósito de facilitar la inversión
extranjera en los nuevos m ercados de valores em ergentes en los países
e n desarrollo. Los adm inistradores de u n fondo solicitan a las au to rid a
des de u n país en desarrollo el derecho de com prar y m anejar u n a cartera
de acciones que se tran san en la bolsa local; el fondo está suscrito en
dólares y se cotiza e n los m ercados de valores externos. Los fondos
p u ed e n ser "abiertos", es decir con derecho a variar su capital inicial, o
"cerrados", en el sentido de que se realiza u n a sola oferta de capital,
cuando se establece el fondo; im plica que el inversionista que desea
salirse del fondo tiene que encontrar u n com prador de su aporte. A fines
de 1993 había m ás de 40 fondos externos que operaban con carteras
regionales, y m ás de 20 especializados en países específicos.
En cuanto al rendim iento ofrecido p o r los fondos de inversiones, u n a
m u estra de algunos fondos en Chile, Brasil y M éxico con el m ejor com
portam iento, sugiere b astante variabilidad, asociada a las altas fluctua
ciones de las cotizaciones bursátiles. En efecto, en el m es de m arzo de
1993 el m ejor rendim iento fue en México, u n prom edio de 7%, en tanto
que en Chile experim entaron u n a p érd id a de 6%. En septiem bre de 1993,
FLUJOS FINANCIEROS INTERNACIONALES 313
el más alto fue 5%, logrado en Brasil, con una pérdida de 5% en México
(Banco M undial, 1993a). Con todo, las rentabilidades acum uladas por los
inversionistas han solido ser m uy altas. Por ejemplo, inversiones de
fondos por 490 millones de dólares efectuadas en Chile entre 1989 y 1993,
a fines de 1993 se habían convertido en un patrimonio de 1 730 millones
(véase Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995).
v) Otros flujos. Si bien aún hay pocos datos disponibles, se sabe que los
otros flujos de capital en su mayor parte correspondieron a créditos de
corto plazo, inversiones de cartera y depósito. Por ejemplo, en 1992 la
región obtuvo 1 100 millones de dólares por m edio de la emisión de
certificados de depósito, y 840 millones de dólares m ediante efectos
comerciales. Con respecto a los términos de endeudam iento, los certifi
cados de depósito llevan plazos de 2 a 3 años; en 1992 sus recargos sobre
la l ib o r variaron desde 2.3 puntos porcentuales para México a 2.8-4.7
puntos para Argentina y Brasil. En cuanto a los títulos comerciales, su
plazo de pago es inferior a un año, con los recargos sobre la l ib o r en 1992
que eran entre 2.8 a 3.8 puntos porcentuales para México a 4.8 puntos
para Argentina (Goldstein y Folkerts-Landau, 1993). También se sabe que
han entrado a México cuantiosos recursos externos por concepto de la
compra de instrum entos del Tesoro (certificados y bonos de la tesorería,
bonos ajustables) expresados en pesos y en dólares.
Es difícil identificar la clasificación de los recursos restantes. Sin
embargo, se supone que gran parte de ellos fue captada por los sistemas
bancarios de la región como depósitos de corto plazo con pago de inte
reses (véase el cuadro IX.15), o bien bajo la forma de aum entos del capital
de trabajo de las empresas o de inversiones en la bolsa de valores y en
el mercado inmobiliario. En particular, la inversión de cartera directa en
las bolsas de valores puede haber sido m uy significativa. En México, a
fines de 1993 habían invertido 34 000 millones de dólares (Gurría, 1995);
como la colocación prim aria de acciones en el exterior sumaba 11 000, un
monto que duplicaba esa cifra habría correspondido a compras secunda
rias por extranjeros en el m ercado bursátil mexicano. Se estima que a los
inversionistas externos correspondía 25% de la capitalización de la Bolsa
Argentina de Valores hacia 1992 (Gooptu, 1993). Con ello se ha produ
cido una gran interconexión entre las bolsas de diferentes países, y la
transmisión de cambios de expectativas con riesgos de alta volatilidad,
como se constató en 1995.
b) Factores determinantes de la reanudación de los flujos de capitales
Los factores externos e internos que están tras la activación de los m o

vim ientos de capital en la región son varios y es difícil determ inar su
respectiva im portancia. Sin embargo, se sabe que las reformas estruc
turales de las economías latinoam ericanas y las altas tasas de interés
internas no son fenómenos totalm ente nuevos: en m ayor o m enor gra
do han estado presentes desde m ediados de los años ochenta. En cam
bio, las bruscas variaciones de dos factores determ inantes de la renta
bilidad financiera en los países del hemisferio norte (tasas de interés
bajas y m enor crecimiento económico) son acontecimientos recientes
que coinciden con el renovado vigor de los flujos de capital externo. De
hecho, esa es la conclusión de Calvo, Leiderm an y R einhart (1993). En
su estudio econométrico de 10 países latinoam ericanos para el período
1988-91 concluyen que los factores externos, particularm ente la caída
de la tasa de interés en los Estados Unidos, han tenido gran influencia
en la evolución de la cuenta de capitales de América Latina, y que por
lo m enos en cinco.países han sido el elem ento más influyente. Eviden
temente, los dos factores —tasas de interés y crecimiento económico
bajos— son transitorios y pueden revertirse fuertem ente.
i) Caída del rendimiento internacional en dolares. Un estímulo externo de

gran peso parece haber sido la recesión económica en los Estados Unidos
y el severo descenso de las tasas internacionales de interés en dólares,
en particular de las de corto plazo, a partir de 1990. La tasa l ib o r de corto
plazo en dólares registró un promedio anual de 11% en el período 1979-88
y de 9% en 1989; sin embargo, en 1993 se redujo a 3%, el nivel más bajo
en treinta años. En términos reales, su caída es aún más significativa: de
promedios anuales de 4.4% en 1979-88 y de 4.6% en 1989, se redujo a
menos de 1% en 1992-93. (Véase el cuadro IX.ll.) Las tasas de interés de
largo plazo en dólares también han declinado, aunque en menor proporción.
La reducción de la tasa de interés internacional fue originalmente un
fenómeno que se manifestó en la "zona del dólar"; de hecho, las tasas
en Japón y Europa registraron aumentos a principios de los años noven
ta, pero igualmente m ostraron tendencia a la baja a partir de 1992 y 1993,
respectivamente. (Véase el cuadro IX.ll.)
C u ad ro IX .ll. Tasas internacionales de Ínteres, 1972-95

(Porcentajes anuales)
1972- 1979-
1978 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
D ó la re s
A. l ib o r (180 d ía s)
N o m in a l 7.9 10.8 8.3 6.1 3.9 3.4 5.1 6.1
R eal -0.8 4.4 3.2 1.7 0.9 0.7 2.7 3.5
B. B o n o s d e l G o b ie rn o d e
E s ta d o s U n id o s (la rg o p la z o )
N o m in a l 7.4 10.5 8.6 7.9 7.0 5.8 7.1 6.6
R eal -1.2 4.2 3.4 3.4 3.9 3.0 4.7 4.0
M a rc o s
N o m in a l 6.7 8.8 9.4 9.4 7.0 5.3 4.6
R eal 0.6 3.6 4.9 6.2 4.2 2.9 2.0
A le m a n ia (la rg o p la z o )
N o m in a l 8.0 7.6 8.9 8.6 8.0 6.3 6.7 6.5
R eal -0.7 1.5 3.7 4.2 4.8 3.5 4.3 3.9
Y en es
N o m in a l 6.5 7.9 7.2 4.4 3.0 2.4 1.3
R eal 0.5 2.7 2.7 1.3 0.3 0.1 -1.1
J a p ó n (la rg o p la z o )
N o m in a l 7.8 6.6 7.4 6.5 4.9 3.7 3.7 3.7
R eal -0.8 0.6 2.2 2.1 1.9 0.9 1.4 1.1
F u e n t e : c e p a l , sobre la b a se d e cifras d el F o n d o M o n etario In tem acionaL (f m i), deflactadas p o r la v aria

ción p ro m e d io del i p c d e lo s p aíses in d u striales.
Después de una década de altos rendim ientos en dólares, la marcada

caída de la tasa internacional de interés denom inada en esa m oneda
obviamente incentivó a los inversionistas a reasignar parte de su cartera
en dólares. Esto, junto con la caída de los rendim ientos en los mercados
inmobiliarios y de la tasa de utilidad de las empresas en los Estados
Unidos (Calvo, Leiderman y Reinhart, 1993), hizo aún más atractivas las
oportunidades de inversión en América Latina, región que seguía ofre
ciendo altísimos rendim ientos a los capitales de corto y m ediano plazo.
Además, la prim a de riesgo aplicada por los inversionistas a dichos
rendim ientos bajó a m edida que mejoraba la solvencia de los países
endeudados en dólares, como consecuencia del descenso de la tasa de
interés internacional y de la m ayor oferta de fondos, que reducía los
riesgos de devaluación cambiaría.
ii) La persistencia de altas tasas de rentabilidad del capital en América Latina.

Como se mencionó anteriormente, un gran volumen de capital externo
de corto plazo ha entrado a los sistemas bancarios latinoamericanos.
Durante los años noventa, la diferencia ex post entre las tasas internacio
nales de interés en dólares y las predom inantes (equivalentes en dólares)
en los mercados de capitales de los países de América Latina fue a
m enudo extraordinariamente alta en favor de las segundas.114 Las dife
rencias de rentabilidad han variado radicalmente de un año a otro. En
1991, las más destacadas se registraron en Brasil, Guatemala y Perú, así
como en 1993 sobresalen Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, México,
y Venezuela. (Véase el cuadro IX. 12.)
Por otra parte, aunque es difícil hacer un cálculo preciso, se sabe que
parte im portante del capital externo ha aprovechado las espectaculares
oportunidades de ganancias ofrecidas por las bolsas de valores de la
región. En el gráfico IX. 1 se observa que el comportamiento de estas en
su conjunto entre 1990 y 1994 fue m uy dinámico. En efecto, en los años
noventa, el índice compuesto de precios en dólares creció más en las
bolsas latinoamericanas que en las de Asia, los Estados Unidos, el Reino
Unido y Japón. Las bolsas de Argentina, Chile, Colombia y México han
114 La causa d e las altas tasas d e interés en la región difiere seg ú n la situación. En algunos países eran
el reflejo d e políticas m o n etarias restrictivas, m o tiv ad as p o r los esfuerzos p a ra controlar la d e m a n d a
agregad a y los precios internos. En otros casos, estab an v in cu lad as a la escasez de capital y a la ines
ta bilidad cam biaría. P o r otra p arte, u n fenóm eno gen eralizad o d e apreciaciones cam biarías pau latin as
h a sta 1994 elevó el ren d im ien to en dólares d e inversiones en la región. Esa tendencia se reinició e n 1996.
Cuadro 1X.12. América Latina: Diferencias entre tasas nacionales e

internacionales de interés, 1989-95‘
(puntos porcentuales anuales)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
A rg e n tin a 26.4 127.7 -12.6 9.2 5.8 3.1 7.8

B olivia -6.4 0.0 6.2 8.5 8.7 7.0 7.4
B rasil 98.8 -2.0 24.1 38.7 32.1 49.5 27.6
C h ile -3.3 15.7 4.1 11.2 2.1 17.1 5.8
C o lo m b ia -9.3 -8.4 3.7 -8.3 17.3 20.9 5.3
C o sta R ica -0.1 -8.8 -8.8 9.9 3.0 2.8 -1.1
E cuador -13.8 -3.7 -7.9 -2.6 21.1 6.5 7.0
E l S a lv a d o r 7.0 -19.7 9.4 -5.2 18.5 7.4 8.2
G u a te m a la -14.7 -10.0 16.6 2.0 -1.9 7.7 -3.8
H o n d u ra s -0.7 -58.5 2.5 0.1 -13.8 -17.8 -4.3
M éx ico 9.0 8.9 6.1 10.1 12.4 -13.6 -34.7
P e rú 75.8 -42.2 76.9 -6.0 5.3 19.7 -0.1
U ru g u a y -4.6 -7.9 4.8 5.6 6.7 3.9 3.2
V e n e z u e la -29.6 3.2 2.8 0.8 27.2 -2.0 -32.8
F u e n t e : c e p a l , sobre la b ase d e estad ísticas oficiales y d el F o n d o M o netario Internacional (f m i).

a Tasas nacionales d e c ap tació n d e corto p lazo , eq u iv alen tes e n dólares, m en o s l i b o r (180 d ías) e n dólares.
sido excepcionalmente activas. La tendencia se revirtió a fines de 1994 y

en 1995, con caídas en la m ayoría de las bolsas de la región; la depresión
bursátil estuvo asociada a salidas de capitales hacia el exterior. De hecho,
el índice promedio de precios de las bolsas latinoamericanas en diciem
bre de 1995 estaba 33% por debajo de los meses previos a la emergencia
de la crisis de México; a m ediados de 1996 aún permanecía en un nivel
24% inferior.
Las privatizaciones fueron otro incentivo que contribuyó a canalizar
capital hacia la región. Entre 1990 y 1995 en América Latina se privati-
zaron empresas públicas por un valor cercano a los 60 000 millones de
dólares; esta actividad fue especialmente intensa en México, Argentina,
Chile, Venezuela y Perú. (Véase el cuadro IX.13.) Las inversiones en la
mayoría de las grandes empresas privatizadas, especialmente las de los
sectores de servicios públicos no transables, han sido atractivas debido
a los potencialmente altos rendim ientos ofrecidos por mercados cautivos
G rá fic o IX. 1. índices regionales de precios de acciones en las bolsas de valores
IDólares, índices 1984=100)
1985 1986 1987 1990 1991 1992 1993 m
I América Latina 8 Asia 8 Estados Unidos 8 Inglaterra H Japón
Fuente: C o rp o ració n F inanciera In tern acio n al (CFI).

a P ro m ed io en ero a septiem bre.
y a los m oderados precios de venta, en varios casos.115 Esto se tradujo en

una activa participación de compañías extranjeras en la compra directa
de empresas públicas, particularm ente en Argentina y Venezuela. (Véase
el cuadro IX.4.)
Con todo, del total estimado de fondos colectados por privatizaciones,
los cálculos disponibles señalan que sólo alrededor de una cuarta parte
fue adquirida por inversionistas externos (compare el cuadro IX.4 con el
IX.13). Los gobiernos también vendieron acciones de empresas privati-
zadas al público en general en las bolsas locales de valores, así como
a inversionistas locales con capital en el exterior, ya fuera directamente,
a través de los program as de a d r y GDR y de los fondos externos de
inversión, o indirectamente, por m edio de depósitos colocados en los
sistemas bancarios latinoamericanos desde el extranjero. En los casos en
que el paquete de acciones puesto a la venta fue de gran m agnitud en
115 H a y b a sta n te s indicios d e u n a n o tab le su b v alo ració n d e los precios d e v e n ta d e las em p resas
públicas. P ara u n an álisis d e este fen ó m en o y otros asp ecto s d e los p ro g ram a s de priv atizació n en la
región, v éase D evlin y C o m in etti (1994).
C u ad ro IX.13. America Latina: Valor de las privatizaciones , 1985-95 a

(Millones de dolares)
1985-89 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Total 2 446 5 875 16 702 14 886 10 179 8 529 4 282
A rgentin ab - 2 139 1 896 5 312 4 589 1 441 1 340

Bolivia - - - 7 14 - 848c
Brasil - - 1 564 2 451 2 621 1 972 910
C hile 1 146 29 117 21 - 203 3
C olom bia 52 117 105 27 4 681 138
C osta Rica 15 - 3 - - 27 -
E cuador - - - - - 74 73
M éxico 1 233 3 580 10 716 6 799 2 507 771 -
N ic arag u a 1** - 1 20 14 74 7
P an am á - 1 2 17 21 100 -
P arag u ay - - - - - 22 -
P erú b - - 3 208 317 2 578 946
V enezuela - 10 2 276 30 32 15 21
O tros países - - - - - 638 2
Fuente: R. C om inetti, "L a p riv atizació n y el m arco reg u lato rio e n Bolivia y N icaragua: u n análisis c om pa
rativo", Serie de Políticas Públicas N ° 43, c e p a l , Santiago d e C hile, 1996.
a C o rresp o n d e a ingresos e n efectivo m ás in g reso s e n b o n o s d e d e u d a e xterna e in te rn a calculados según
su v alor e n el m ercad o secu n d ario ; e n el caso d e Brasil, los títu lo s d e d e u d a in te rn a fueron considerados
se g ú n su v alo r nom inal. b In clu y e concesiones. c In clu y e p rin c ip a lm e n te a p o rte s d e capital co m p ro m e
tidos. d Incluye a su n ció n d e pasivos; n o se co n sid eraro n los ap o rtes p a trim o n ia le s a em p resas confisca
d a s ilegalm ente y d e v u eltas a su s p ro p ietario s. e Sólo 33 m illones d e d ó lares co rresp o n d en a p a g o s al
contado, in clu y én d o se com o tales los efectu ad o s con b o n o s d e in d em nización, q u e re p re sen ta n u n a p a rte
im p o rtan te d e esta sum a.
comparación con el tam año del mercado nacional, la comercialización en

el exterior constituyó a veces un medio expedito para reducir la posibi
lidad de una saturación de títulos en el mercado local y del consiguiente
descenso del precio de venta.
La diferencia entre los rendim ientos del capital en América Latina y
los países industrializados tam bién explica, en parte, la capacidad de la
región para colocar bonos en el exterior. El rendim iento ofrecido por los
bonos latinoamericanos, con plazos bastante cortos, fue superior al de los
bonos del gobierno estadounidense, con plazos que eran entre cuatro y
seis veces más largos. (Véanse los cuadrosüIX.7 y IX !.)
Así como la oferta de capital se vio estim ulada por los rendimientos
relativamente altos que prom etían las distintas inversiones en los países
de la región, la dem anda de financiamiento de éstos se orientó a los
mercados externos, atraída por los menores costos del nuevo capital. Las
tasas de interés sobre los préstamos obtenidos en los mercados de capi

tales latinoamericanos han sido, en general, extraordinariamente altas
debido a una combinación de elevadas tasas reales en m oneda nacional
y revaluaciones cambiarías que encarecían aún más el costo del crédito
interno en relación con el externo. Por ejemplo, en 1993 su equivalente
en dólares fue de casi 50% en Perú, 41% en Bolivia, 18% en Costa Rica,
11% en Chile, 22% en Argentina, -2% en H onduras, 12% en Guatemala
y 37% en Ecuador. Tasas similarmente altas tam bién rigieron en 1995.
(Véase el cuadro IX.14.) De hecho, las tasas activas en los mercados la
tinoamericanos llegaron a ser tan altas en muchos casos, que el capital
disponible se restringió a plazos m uy breves o fue racionado por los
prestamistas. En ese contexto, num erosas empresas de la región se vieron
incentivadas a buscar capital de trabajo y financiamiento de m ediano
plazo en el exterior.
iii) Las políticas económicas de los países latinoamericanos. Las políticas eco
nómicas de los países de la región indudablem ente han influido también
en el auge de los flujos de capital. Por una parte, en muchos países, en
m ayor o menor grado, se han im plantado profundas reformas estructu
rales de la economía. Estas reformas tuvieron, entre otros, los siguientes
efectos: se han estabilizado las expectativas de los agentes privados y
aum entado la productividad y la rentabilidad de las inversiones priva
das; se han ofrecido al inversionista extranjero iguales o mejores condi
ciones que a los inversionistas nacionales y, por m edio de la liberaliza-
ción, particularm ente de la cuenta de capitales, se han reducido los costos
de transacción y los riesgos que supone el movimiento de capitales entre
el m ercado nacional y el internacional. Las reformas han sido reconoci
das por el mercado, lo que ha quedado de manifiesto en las calificaciones
de riesgo de inversión asignadas por M oody's Investors Service y Stan
dard and Poor's (S&P) de los Estados Unidos.
Los flujos de capital tam bién fueron estimulados por las políticas
económicas "neutrales" de un núm ero im portante de gobiernos. Por una
parte, en los casos en que la esterilización de los ingresos de capital fue
poco m arcada, éstos se han traducido en prolongadas apreciaciones
cambiarías, una ampliación de los déficit comerciales y una mayor de
m anda de financiamiento. Por otra parte, la relativa perm isividad que
han m ostrado muchos gobiernos en la regulación de los pasivos externos
tam bién ha contribuido a acrecentar dichas corrientes.
Cuadro IX.14. America Latina: Tasas activas equivalentes en dolares en mercados

nacionales de capital, 1988-95 a
(porcentajes anuales)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
A rg e n tin a 40.6 1 087.5 138.0 -8.8 18.4 21.5 21.6 27.2

B o liv ia 14.2 24.1 28.0 32.7 41.1 47.3 47.0
C h ile 16.9 12.8 31.6 15.8 20.6 10.9 27.7 16.2
C o lo m b ia 1.1 11.0 10.7 18.3 20.5 30.6 36.0 19.3
C o sta R ica 11.4 22.0 9.0 6.2 26.2 18.3 22.0 15.7
Ecuador -25.3 -11.6 0.2 1.8 7.9 36.9 20.2 22.8
El S a lv a d o r 17.0 18.5 -8.9 19.0 2.6 26.3 17.9 19.0
G u a te m a la 7.1 -2.9 2.4 32.2 14.6 12.5 26.4 15.1
H o n d u ra s 15.4 15.4 -46.3 18.8 12.7 -2.0 -2.5 15.6
P e rú 131.6 29.5 504.9 49.9 48.9 56.4 24.9
U ru g u a y 31.0 28.8 39.5 60.0 54.3 27.1b 26.0 27.9
V e n ez u e la 8.5 -25.3 11.9 7.8 3.5 37.6C 26.3 -13.5
sobre la b a se d e cifras oficiales y d el F o n d o M o n etario Internacional (f m i).

a P rom ed io d e valores trim estrales. ^ A p a rtir d e 1993, tasa activa preferencial. c A p a rtir de 1993, tasas
efectivas.
C u ad ro IX.15. América Latina: Depósitos bancarios en moneda extranjera, 1990-95
M illo n e s d e d ó la re s P a rtic ip a c ió n p o rc e n tu a l
e n flu jo s d e l e x te rio r3
1990 1993 1995 1990-93 1990-95
A rg e n tin a 3 442 17 126 22 100 59.2 56.5

M éx ico 10 438 15 537 23 738 5.7 13.7
P a ra g u a y 242 632 684 16.7 8.7
P e rú 994 3 841 6 103 28.9 28.7
U ru g u a y 4 427 5 584 8 040 122.8 166.0
T o tal (5) 19 543 42 720 60 665 18.4 26.5
sobre la b ase d e cifras oficiales y d el fm i.

a A u m e n to d el sald o d e d ep ó sito s en m o n e d a extranjera en tre 1990 y 1993 o e n tre 1990 y 1995, com o
porcentaje del a u m e n to d el stock d e p asiv o s con el exterior (m ed id o p o r aproxim ación com o la su m a de
los flujos n eto s d e capitales e n el trien io 1990-93 o en el q u in q u e n io 1990-95, seg ú n el c uadro IX.1).
iv) Cambios institucionales en los mercados internacionales. Aparte del interés

en aprovechar los rendim ientos relativamente altos ofrecidos en América
Latina, se ha observado que muchos inversionistas de cartera en el ex
terior están modificando progresivam ente su estrategia de colocación. En
efecto, los denom inados "mercados emergentes" de los países en desa
rrollo no están m uy integrados con los mercados de capitales internacio
nales. Así, algunos expertos han concluido que esta m enor interdepen
dencia entre ambos, junto con las mayores perspectivas de crecimiento
de los países en desarrollo, ofrecen beneficios adicionales a los inver
sionistas que diversifican su cartera para participar en los nuevos m er
cados. Más aún, en vista de que las colocaciones en los mercados emer
gentes representa sólo una m uy pequeña fracción de la cartera total, su
exposición a riesgos cambiarios no necesariamente neutraliza los efectos
favorables de dicha diversificación. Por otra parte, es característico que
los mercados emergentes ofrezcan información lim itada al público; así,
los inversionistas dispuestos a gastar en la generación de información
tienen más probabilidades de identificar acciones subvaluadas con po
tencial de revalorización. Finalmente, los mercados emergentes están
siendo descubiertos por inversionistas que tradicionalmente concentra
ban su atención en los países industrializados.
Por otra parte, aparentem ente los inversionistas externos tam bién
perciben que los bonos latinoamericanos son un instrum ento relativa
m ente seguro como destino de sus colocaciones. Primero, durante la
crisis de los años ochenta, los países de la región siguieron sirviendo
normalmente los bonos que habían emitido anteriormente, de lo cual
algunos expertos han concluido que los bonos tienen allí prioridad de
hecho respecto de la disponibilidad de divisas. Segundo, se opina con
frecuencia que los bonos tam bién están menos sujetos a los incum pli
mientos de pago que los préstam os comerciales, por cuanto a los tene
dores de bonos les es bastante m ás fácil iniciar acciones legales (Gooptu,
1993).116
También hubo factores de carácter regulatorio a nivel internacional
que contribuyeron a la entrada de capitales. Es probable que uno de los
más im portantes haya sido la regla 144A adoptada en abril de 1990 por
116 Esta confianza ap arece en c o n trad icció n co n an teced en tes históricos anteriores; en los a ños treinta
los in c u m p lim ien to s p ro lo n g a d o s frente a la d e u d a ex tern a se p ro d u je ro n p rin cip alm en te respecto d e
los bonos, q u e era en to n ces el in stru m e n to d e d e u d a (CEPAL, 1964). P or el contrario, los b o n o s re p re
sen ta ro n u n a p ro p o rció n m ín im a d e l to ta l d e la d e u d a en los a ñ os ochenta.
la Comisión de Bolsas y Valores de los Estados Unidos. En efecto, me

diante dicha disposición se perm itió que los inversionistas institucionales
acreditados en los Estados Unidos com praran y vendieran valores no
registrados ante la Comisión. Esto fortaleció el "mercado privado" de
valores no registrados de ese país, lo que hizo posible que las empresas
latinoam ericanas organizaran program as de colocación de ADRs sin
ceñirse a las condiciones im puestas por el "mercado público" de valores
registrados (por ejemplo, la adopción del sistema estadounidense de
contabilidad; véase Culpeper, 1995).
La "ingeniería" financiera se ha puesto en boga en los mercados in
ternacionales, y facilitó el acceso de América Latina. Empresas con escasa
presencia en el mercado han podido conseguir financiamiento gracias al
imaginativo mecanismo de organización de garantías especiales en efec
tivo; por ejemplo, algunas empresas mexicanas pudieron emitir bonos
utilizando el respaldo de fondos bloqueados, financiados con futuros
ingresos de divisas. Otra técnica utilizada ha sido la oferta de bonos con
certificado de opción que da a los inversionistas la posibilidad de con
vertir sus títulos en acciones de una empresa estatal.
La popularidad adquirida por instrum entos financieros como los a d r s
tam bién facilitó la afluencia de capitales a la región, debido a que crearon
u n ambiente más favorable para los inversionistas externos. Por una
parte, los dividendos se reciben directamente en dólares; por otra, los
a d r s se pueden comprar con el crédito más barato disponible en los
Estados Unidos. Sin embargo, una parte significativa de los a d r (los lla
m ados a d r secundarios) contribuyó a u n alza de los precios de bolsa más
que a aumentos del capital de las empresas, y elevó la sensibilidad de
las cotizaciones bursátiles a fluctuaciones cíclicas. En la dimensión ma-
croeconómica, en varios países, las inversiones bursátiles involucraron
ingresos de divisas que presionaron por fuertes apreciaciones cambiarías.
Con ello también ofrecieron una fuente de inestabilidad futura.
c) Fuentes y usos de los nuevos flujos de capital externo
Como se señaló anteriormente, una de las características principales de

la reciente bonanza de los flujos de capital ha sido la relativa margi-
nalización de los bancos comerciales y el surgim iento de una fuente
de financiamiento más diversificada que la de la década de 1970. En
particular, han desem peñado u n rol más im portante las colocaciones de

cartera (acciones, bonos, y otros valores) y, en menor m edida hasta 1993,
la i e d .
Naturalmente, los flujos de IE D se originan en las decisiones de las
empresas transnacionales. De éstas, la mayoría se localiza en los países
industrializados, especialmente en Estados Unidos, que constituye la
fuente prim aria tradicional de i e d (Calderón, 1994). Aunque los países
industrializados sean los principales generadores de estas corrientes,
interesa señalar no obstante que se aprecia un dinamismo creciente res
pecto de las inversiones intralatinoam ericanas (Calderón, 1993). Por
ejemplo, durante los últimos años las empresas chilenas han pasado a ser
im portantes inversionistas extranjeros directos en Argentina.
Lamentablemente, las inversiones en títulos financieros (securities ),
que actualmente son una de las fuentes más im portantes de financia-
miento, representan en gran m edida transacciones anónimas, en las que
no es fácil identificar a los inversionistas.117 No obstante, existe un con
senso relativamente generalizado sobre el hecho de que, en un comienzo,
la fuente predom inante del financiamiento de cartera fue la repatriación
de activos que los residentes latinoamericanos m antenían en el exterior
(Gooptu, 1993). Una estimación reciente del Banco M undial (1993b),
citada más arriba, sugiere que entre 1988 y 1992 el retorno de capital
repatriado constituyó una fuente m uy significativa de financiamiento
externo.
Como se mencionó anteriormente, existen diversas razones que expli
can dicha repatriación. En prim er lugar, los residentes son tal vez los
mejor informados acerca de la evolución de los acontecimientos en su
país; por ende, cuando surgen problemas, pueden ser los prim eros en
"escapar" y, cuando la situación mejora, los primeros en retornar. Es
claro que las reformas estructurales y la liberalización han aum entado las
oportunidades de obtener utilidades y dism inuido los costos de transac
ción de la entrada y salida de recursos financieros nacionales de la re
gión. Otro motivo de repatriación ha sido el costo relativamente elevado
del crédito interno, junto con la baja rentabilidad de los activos en el
exterior. La compra de bonos latinoamericanos (con la percepción de que
cuentan con el respaldo de los gobiernos), de acciones en fondos de
117 G Por ejem plo, los b o n o s su elen ser "al p o rtad o r". P o r su p arte, las inversiones e n capital accionario,
a m eno s q u e h a y a exigencias oficiales d e registro, tam b ién so n difíciles d e rastrear.
i n v e r s io n e s e n p a ís e s e s p e c ífic o s y d e adrs h a n b r i n d a d o t a m b i é n a lo s
r e s i d e n t e s n a c io n a le s u n a s e n s a c ió n d e s e g u r i d a d f r e n te a lo s r ie s g o s
p o lític o s y e n m a te ria d e tr a n s f e r e n c ia s d e re c u rs o s .
Aunque parte de esta repatriación de capitales es perm anente, tal vez
la motivación prim ordial sea de carácter especulativo para obtener altas
rentabilidades de corto plazo (Gooptu, 1993). En la m edida en que esto
sea cierto, resulta que una parte considerable del financiamiento externo
de la región es potencialmente m uy inestable.
Otra fuente de financiamiento son los particulares y las empresas ex
tranjeras que buscan inversiones de alta rentabilidad y alto riesgo. Los
canales principales para este tipo de inversiones han sido los fondos
adm inistrados que se especializan en valores de mercados emergentes
(bonos y acciones) y en la compra m inorista de bonos internacionales y
ADRS.
Lina fuente significativa del financiamiento de cartera son los grandes
inversionistas institucionales, como las compañías de seguros y los fon
dos de pensiones. Los inversionistas institucionales con carteras extran
jeras más voluminosas se hallan en el Reino Unido, seguidos por los de
Japón y los Estados Unidos. Sin embargo, sus inversiones en mercados
emergentes constituyen una parte relativamente marginal de su cartera,
pues eran inferiores al 5% del total de sus inversiones en el exterior.
Informaciones de los operadores de mercado sugieren que estas organi
zaciones podrían seguir aum entando considerablemente su participación
en los años venideros (Griffith-Jones, 1995). Por último, respecto del
origen geográfico de los flujos de cartera hacia América Latina, éstos
parecen provenir en gran parte de los Estados Unidos, seguido de Europa,
particularm ente del Reino Unido (Culpeper, 1995; Griffith-Jones, 1995;
Chuan y Jun, 1995).
En cuanto al uso del nuevo financiamiento externo, hay relativamente
poca información disponible. Sin embargo, es claro que el sector privado
latinoamericano moviliza el grueso del financiamiento de cartera. N atu
ralmente, la mayor parte de la inversión en capital accionario es efectua
da por empresas privadas. Pero el sector privado ha predom inado tam
bién en las emisiones de bonos: en 1992 y 1993 las entidades privadas
representaron 70% y 55% del valor total de los nuevos bonos (Banco
Mundial, 1993a).
4. L a c a l i d a d y l a s p e r s p e c tiv a s f u t u r a s d e lo s n u evos
F L U JO S D E F I N A N C I A M I E N T O
Uno de los problemas para evaluar el presente incremento de la afluencia

de capital es el carácter relativamente limitado de la información dispo
nible. No existe una sola fuente completa de datos sobre los diversos
componentes de los flujos de capital. La gran cantidad de depósitos
locales denom inados en dólares estadounidenses (véase el cuadroDIX.15)
y los títulos de gobiernos denom inados en m oneda local adquiridos con
dólares (por ejemplo, los Certificados de la Tesorería ( c e t e s ) emitidos en
México) representan obligaciones potenciales en m oneda extranjera que
no figuran en las cifras de la deuda externa; incluso hay pasivos en
dólares con acreedores externos que tampoco aparecen registrados como
deuda. Los diversos esfuerzos públicos y privados de recopilación de
información no generan necesariamente estimaciones compatibles. Una
situación similar dominó en la década de 1970 respecto de la concesión
de préstamos bancarios a los países en desarrollo. Así, la falta de infor
mación por parte de los acreedores puede haber contribuido a la conce
sión excesiva de préstamos, el sobreendeudamiento y la crisis (Ffrench-
Davis y Devlin, 1993).
Pese a estas limitaciones, se realiza a continuación una evaluación
somera de los nuevos flujos de capitales.
a) Plazos y costos
Las condiciones de los nuevos flujos de financiamiento externo parecen

ser relativamente onerosas y sus plazos breves, en proporción relativa
mente significativa. Además, de los préstamos de corto plazo y los de
pósitos bancarios, la inversión de cartera tiene vencimientos o puede ser
liquidada (eventualmente con pérdidas) a plazos breves.
Los bonos —uno de los com ponentes de m ás rápido crecimiento de
los nuevos flujos financieros— han tenido form alm ente u n vencim iento
a m ediano plazo, pero esto, en los años noventa, significa entre tres y
cinco años. Este horizonte lim itado obliga a los prestatarios a recurrir
con frecuencia a ejercicios de refinanciam iento difíciles e inciertos. La
FLUJOS FINANCIEROS INTERNACIONALES 32 7
situación se contrapone a la del siglo pasado, cuando los países en de

sarrollo podían atraer capital m ediante la emisión de bonos con venci
mientos de hasta 99 años (Hughes, 1979). Incluso los bancos comerciales
ofrecían vencimientos promedio de siete a diez años en la década de
1970. Si América Latina pudiera m antener su acceso a estos mercados de
bonos, y si participaran más inversionistas institucionales, los plazos de
los vencimientos podrían ampliarse más. Algunos signos favorables se
advierten en 1996, como se constató en el cuadro IX.7 y en los comen
tarios alrededor de él. Por su parte, la inversión bursátil carece de com
promisos en m ateria de vencimiento y puede retirarse sin previo aviso.118
En cambio la i e d , que constituyó un cuarto de los flujos netos entre 1992
y 1994, es un compromiso real a largo plazo.
Todas las nuevas fuentes de financiamiento son relativamente onero
sas. Tal es el caso de los bonos y la i e d ; pero también en general el del
financiamiento m ediante emisión de acciones (Williamson, 1993a). En
efecto, éste es uno de los motivos que explican por qué la inversión
bursátil en nuevas acciones no suele ser una fuente im portante de nuevo
capital.119 Naturalm ente, el costo elevado no es en sí necesariamente un
problema si los recursos se utilizan en actividades con tasas de rentabi
lidad aún superiores, y si la economía global puede generar divisas
suficientes para cubrir los costos del capital externo. Lamentablemente,
hay poca información microeconómica sobre cómo se utiliza el financia
m iento externo; sin embargo, al nivel macroeconómico es posible exami
nar qué asociación existe entre cambios en el financiamiento externo y
el uso interno en consum o o inversión. El tem a se aborda en el
capítulo XI.
b) Volatilidad
Como ya se ha discutido, una fuente im portante de capital ha sido el

retorno de capitales de residentes y los capitales extranjeros que especu
lan con rentabilidades de corto plazo en América Latina. Naturalmente,
118 N a tu ra lm e n te, tien e q u e h a b er u n co m p ra d o r nacional. Esto se exam inará a continuación.

119 En los E stados U n id o s, la in v ersió n b u rsá til eq u iv ale a sólo el 7% d e la n u e v a inversió n bruta.
En los p a íse s en d esarro llo la cifra es m u y in ferio r (Welch, 1993). En efecto, trad icio n alm en te e l p a p e l
p rin c ip a l d e los m ercad o s d e valores n o h a sid o fo m en tar las n u e v as inversiones sino ofrecer liq u id ez
a los in versionistas.
toda variación im portante de las rentabilidades a corto plazo en América

Latina com parada con el resto del m undo podría revertir la dirección del
flujo de capital, con consecuencias negativas para el balance de pagos y
el ajuste externo. El carácter especulativo de estos flujos los hace poten
cialmente inestables.
Otra perspectiva desde la cual juzgar la volatilidad es examinar la
desviación estándar de los flujos de la cuenta de capital desagregados
según tipos de transacciones. Tal es el procedimiento que se emplea en
el cuadro IX.16 para América Latina y seis países relativamente grandes.
En él se aprecia que los flujos financieros de corto plazo (es decir, los con
vencimientos inferiores a un año) han sido tradicionalmente m uy ines
tables en los últimos 40 años.120
En contraste con el capital de corto plazo, en general los flujos finan
cieros de largo plazo han m ostrado una volatilidad mucho m enor duran
te los últimos 40 años. Dentro de esta categoría figuran algunos flujos de
cartera, como el de bonos. Sin embargo, hasta los años noventa este tipo
de financiamiento era tan exiguo que las evaluaciones de su inestabili
dad histórica carecen de mayor significado. Por otra parte, la categoría
"préstam os", salvo al inicio de los años ochenta, ha m ostrado un grado
relativamente bajo de volatilidad en el período de la posguerra. Sin
embargo, en la década de los noventa este tipo de flujo no ha sido m uy
dinámico, debido en parte a la variabilidad de las estrategias internacio
nales de los bancos comerciales.
Otro flujo de largo plazo es la i e d . Esta categoría del balance de pagos
presenta tam bién una volatilidad relativamente baja. La inversión extran
jera directa suele prom overse como una fuente m uy atractiva de
financiamiento externo. Muchos señalan el hecho de que no sólo posee
u n carácter relativamente perm anente, sino que además incorpora tecno
logía y conocimientos técnicos. También se supone que a m enudo se
comporta en forma anticíclica, en el sentido de que las utilidades son
sensibles a los altibajos de la actividad económica interna.
Sin embargo, el examen del comportamiento de la inversión extran
jera directa en América Latina sugiere que convendría formular algunas
advertencias respecto del carácter anticíclico de este tipo de flujo. De
120 DEsto se m an ifiesta en las d esviaciones e stá n d a r m u y elev adas p a ra la categoría flujos "d e corto
plazo" d el balance d e p ag o s co rresp o n d ien tes al p e río d o 1950-92. Las desviaciones e stá n d a r son com
p arables, y a q u e fu ero n n o rm a liz a d as p o r la m ed ia d e cada su b p eríodo.
acuerdo con análisis estadísticos preliminares, los coeficientes de corre

lación tienden a sugerir que la transferencia neta de inversión extranjera
directa ha estado relacionada positivam ente con la dirección de la trans
ferencia externa global de recursos y con el comportamiento del sector
exportador y de los niveles de reservas. Por ende, convendría profundi
zar la hipótesis de que el comportam iento financiero de las inversiones
extranjeras directas es procíclico frente a las tendencias del balance de
pagos. Si esto es así, entonces sus efectos financieros sobre el sector
externo no serían totalm ente benignos.
En cuanto al capital externo en los mercados de valores latinoameri
canos, éste no puede retirarse unilateralmente: para vender una parte
tiene que haber un com prador que sirva de contraparte. Por lo tanto, la
retirada en masa de esos mercados sólo puede lograrse a costa de una
caída brusca de los precios. Por esta razón, algunos sostienen que es poco
probable que la tendencia del capital externo en los mercados de valores
se revierta abruptamente. Sin embargo, la influencia financiera de los
inversionistas y de las externalidades es de tal m agnitud en los mercados
de valores que podría resultar un grave error al subestimar los riesgos
de posibles corridas de los in v ersionistas extranjeros y de crisis
sistémicas. En efecto, los acontecimientos en el mercado de valores o en
el mercado cambiario pueden inducir a una liquidación masiva en un
intento por m inimizar pérdidas como resultado de caídas adicionales de
los precios.121
c) Acceso futuro
En la década de 1990 los inversionistas de cartera "descubrieron" m er

cados emergentes en los países en desarrollo (Howell, 1993). Al parecer
ha habido un interés creciente en captar los supuestos beneficios deriva
dos de las altas rentabilidades y la diversificación de carteras hacia
mercados financieros cuyo comportamiento no estaba m uy correlacio
nado con los de los países industrializados. Este último motivo tiene un
carácter más estructural o permanente. Además, la cartera externa de los
inversionistas es enorme. Por ejemplo, a fines de 1992 los inversionistas
internacionales tenían 900 mil millones de dólares en valores externos
121 D e aq u í la im p o rtan cia d e la reg u lació n in te rn a , q u e se tra ta en el capítulo XII.

C uadro IX.16. America Latina. Volatilidad de los flujos externos de capital

(Coeficiente de volatilidad)a
M o v im ie n to d e 1950- 1960- 1970- 1980- 1990- 1980-

c a p ita le s n e to s 1959 1969 1979 1989- 1992 1992
A m é ric a L a tin a
L a rg o p la z o 0.63 0.45 0.62 0.88 1.92 0.87
-P r é s ta m o s 0.69 0.42 0.63 1.25 3.12 1.90
-IE D 0.77 0.58 0.61 0.34 0.36 0.40
C o rto p la z o 3.40 2.20 1.76 3.63 2.61 16.20
D o n a c io n e s 0.70 0.16 0.44 0.43 1.73 0.72
E rro re s y o m is io n e s 1.39 1.80 4.10 1.45 5.98 1.80
A r g e n tin a
L a rg o p la z o 1.50 3.10 1.60 0.80 0.69 0.78
- P ré s ta m o s 2.60 2.10 1.60 1.10 1.80 1.70
-IE D 1.50 1.60 1.50 0.68 0.95 0.98
C o rto p la z o 3.70 2.90 39.70 2.10 2.30 2.70
D o n a c io n e s 2.50 2.60 2.90 - - -
B ra sil
L a rg o p la z o 0.67 0.48 0.50 1.10 2.20 1.28
-P r é s ta m o s 1.39 0.80 0.60 1.50 3.70 1.70
-IE D 0.50 0.30 0.50 0.52 1.40 0.60
C o rto p la z o 6.70 2.30 1.30 4.80 2.10 3.30
D o n a c io n e s 0.50 0.40 1.50 5.20 - 3.70
C h ile
L a rg o p la z o 1.00 0.52 1.80 0.80 0.38 0.72
-P r é s ta m o s 1.60 0.39 1.40 1.40 0.47 1.30
-IE D 1.30 2.40 9.20 0.65 0.41 0.70
C o rto p la z o 15.40 1.60 1.16 4.20 1.00 2.40
D o n a c io n e s 1.20 1.20 0.62 0.56 0.43 0.92
C o lo m b ia
L a rg o p la z o 1.20 0.76 0.69 0.53 0.38 0.73
-P r é s ta m o s 1.30 0.80 0.75 0.68 0.18 1.00
-IE D 2.50 0.76 0.63 0.64 0.07 0.58
C o rto p la z o 13.20 3.20 27.60 3.70 1.10 2.57
D o n a c io n e s 0.93 0.82 0.54 11.20 0.20 2.97
C u a d ro IX.16 (continuación)
M o v im ie n to d e 1950- 1960- 1970- 1980- 1990- 1980-

c a p ita le s n e to s 1959 1969 1979 1989- 1992 1992
M é x ic o
L a rg o p la z o 0.40 0.57 0.62 1.12 0.56 0.98
- P ré s ta m o s 1.02 0.74 0.67 2.28 1.20 1.53
-IE D 0.29 0.58 0.51 0.58 0.50 0.72
C o rto p la z o 2.20 4.49 7.49 2.53 0.43 10.80
D o n a c io n e s 1.35 1.39 0.42 1.13 1.14 1.36
V e n e z u e la
L a rg o p la z o 1.58 5.58 1.59 25.70 0.81 4.60
-P r é s ta m o s 2.45 7.00 1.41 2.56 1.80 2.90
-I E D 1.55 6.00 3.60 1.08 0.76 1.24
C o rto p la z o 12.40 2.88 19.30 1.46 2.30 1.55
D o n a c io n e s 0.46 1.25 0.84 0.16 0.26 0.25
E rro re s y o m is io n e s 1.20. 2.00 1.56 3.30 0.62 2.10
F uente: cepal, s o b r e l a b a s e d e i n f o r m a c i ó n o f ic ia l.
a D esviación e stá n d a r p o n d e ra d a p o r la m e d ia d e l resp ectiv o su b p eríodo.
(Howell, 1993). Una m inúscula fracción de esta suma se asigna actual

m ente a los mercados emergentes. Por ende, incluso una pequeña diver
sificación hacia dichos mercados podría acarrear un gran flujo de recur
sos a las zonas en desarrollo, y a América Latina en particular.122
Otro factor que hay que considerar por la parte de la oferta es que al
parecer el capital que los residentes latinoamericanos m antienen en el
exterior es m uy considerable. Por ejemplo, Kuczynski (1992) estima que
los latinoamericanos tienen unos 300 mil millones de dólares en el exte
rior.123 Tampoco cabe descartar la posibilidad de que los favorables efec
tos de demostración que generen las ganancias obtenidas por los inver
sionistas extranjeros reactiven el interés de los bancos en otorgar
122 Los fo ndos d e p e n sio n es del R eino U n id o h a n a u m e n ta d o las in v ersiones en valores extranjeros
a lcan zan d o al 18% d e su s activos en 1990, co n m u c h o el coeficiente m ás a lto d e los p aíses desarrollados.
Si el 5% d e estas in v ersio nes se coloca e n lo s m ercad o s em erg en tes, esto re p resen taría sólo el 1% de los
activos to tales de esos fo ndos. En c u an to a los fo n d o s d e p e n sio n e s alem anes, el porcentaje d e valores
extranjeros era 1% y e n los esta d o u n id e n ses e ra 4% (G riffith-Jones, 1995, c u ad ro 12). En cam bio, a
com ienzos d e siglo, los in v ersio n istas d e cartera te n ía n h a sta 50% d e sus inversiones en m ercados
em ergen tes (H ow ell, 1993).
123 P o r cierto, la to ta lid a d d e esta su m a n o estaría d isp o n ib le p a ra repatriación. P odría h a b er m ontos
significativos q u e so n inversiones sem ip erm an en tes e n el exterior.
préstamos de m ediano plazo a las zonas en desarrollo. Paralelamente, el

crecimiento económico, sum ado a norm as de inversión transparentes y
atractivas, debería seguir atrayendo a la inversión extranjera directa.
Sin embargo, tal como señala Williamson (1993a), en la economía de
América Latina no se debería equiparar el acceso al financiamiento ex
terno con el éxito. En efecto, con cierta frecuencia la región ha tenido
acceso a un abundante financiamiento externo —el último episodio ge
neralizado se registró en la década de 1970— sólo para term inar en una
crisis. En los años noventa, la crisis de México en 1994 y su extensión a
Argentina representó la repetición de algunos rasgos claves negativos de
las políticas macroeconómicas. Es claro que la permanencia del acceso a
esos mercados dependerá no sólo de los buenos incentivos que se ofrez
can a los inversionistas, sino tam bién y, en forma más general, de un
manejo macroeconómico prudente, incluida la m edida en que el volu
men, tipo y uso del financiamiento externo sean compatibles con la es
tabilidad macroeconómica, la com petitividad internacional y un fuerte
proceso interno de ahorro-inversión.
Los propios mercados externos de capital suelen ser mucho menos
disciplinados de lo que darían a entender los libros de texto y los opera
dores de mercado. En efecto, es evidente que son propensos a adoptar
las tendencias cíclicas de m oda y a efectuar ajustes que crean auges de
financiamiento insostenibles. Además, el volum en de recursos disponi
bles en un momento determ inado puede ser enorme comparado con la
capacidad productiva y de absorción eficiente de cualquier país en de
sarrollo. Por ende, en tiempos de abundancia se requiere una política
previsora y una disciplina especial por parte de los prestatarios y no de
confiar exclusivamente en el "juicio del mercado" o de los acreedores.
C a p ít u l o X
MOVIMIENTOS DE CAPITAL Y DESARROLLO: EL

MARCO ANALÍTICO
Tanto desde una perspectiva teórica como práctica los flujos de finan-
ciamiento externo pueden ser un complemento valioso de los esfuerzos
internos para iniciar y sustentar procesos de desarrollo. En el presente
capítulo se analiza la relación entre los flujos de capital externo y la
estabilidad macroeconómica y el desarrollo.
En la sección 1 se discuten varios argum entos teóricos tanto tradicio
nales como relativamente novedosos, que examinan el rol que desem pe
ña la m ovilidad del capital externo en los procesos de desarrollo. En la
sección 2 se presenta una reseña de la evolución del debate sobre la
dinámica de la apertura de la cuenta de capitales. Aquí no se pretende
realizar un estudio detallado de la literatura sobre estos temas,124 sino
más bien pasar revista a la evolución de algunas de las ideas y políticas
dom inantes sobre la m ovilidad del capital. Esto proporcionará antece
dentes útiles, que unidos al examen de la composición y el volum en de
los flujos de capital realizado en el capítulo anterior, facilitan el análisis
posterior de las políticas públicas correspondientes para la región.
124 P ara u n b u e n e stu d io reciente, v éase H a n so n (1992). D esd e la pe rsp ec tiv a de cap tar la d im ensión
cuan titativ a d el a h o rro ex tern o en el desarro llo nacional, v e r Feldstein y B achetta (1991). A ú n en el
a ce n tu a d o m arco d e creciente globalización, el ah o rro n acio n al sigue c o n stitu y en d o u n a p roporción
a b ru m a d o ra del fin an ciam ien to d e la in v ersió n interna.
333
1. El pa p e l d e l a m o v il id a d d e l c a p it a l e x t e r n o
E N EL DESARROLLO
A los flujos de capital externo se le ha asignado desde hace tiempo un

papel im portante en el desarrollo. Es más, en los últimos años se ha
prestado una creciente atención al tema de la m ovilidad del capital y su
impacto sobre el desarrollo. Respecto a la m ovilidad del capital se iden
tifican seis roles centrales: a) mejor asignación macroeconómica de los
recursos; b) m ovilización del ahorro externo; c) m ejor asignación
intertem poral del gasto; d) diversificación de riesgos; e) eficiencia
m icroproductiva y f) mayor credibilidad para las autoridades m oneta
rias. Cada una de estas funciones emana de poderosos argum entos teó
ricos. Sin embargo, se dem ostrará tam bién que el m undo real subóptimo
en que vivimos puede contraponerse a m uchas de las evaluaciones con
tenidas en la literatura teórica sobre flujos de capital. Esto ha dado origen
a ciertas advertencias acerca del rol de la m ovilidad del capital en los
procesos de desarrollo, esbozándose en esta sección algunas de las más
importantes.
a) Asignación eficiente de recursos
Se supone que los movimientos de capital mejoran la eficiencia de la

asignación m undial de recursos (Mathieson y Rojas-Suárez, 1993). En
efecto, los rendim ientos reales de la inversión marginal en los países
ricos en capital habitualm ente son menores que en los países con escasez
de capital. Cuando hay m ovilidad del capital, se supone que los ahorran
tes del país rico renuncian a hacer inversiones de menor rendim iento en
su país en favor de inversiones de mayor rentabilidad en el país más
pobre. De esta m anera, los ahorrantes del país rico obtienen un mayor
rendim iento por su capital, m ientras que la inversión interna y el ingreso
nacional del país pobre aumentan. La mejor asignación m undial de re
cursos se refleja progresivamente también en menores diferenciales de
rentabilidad entre ambos países.
Como m uchos argum entos teóricos, los resultados pronosticados
dependen de algunas condiciones estrictas. Una de ellas es que los
MOVIMIENTOS DE CAPITAL Y DESARROLLO: EL MARCO ANALÍTICO 335
mercados financieros, que interm edian la mayoría de los movimientos

internacionales de capital, tienen que tener lo que Tobin (1984) denomina
eficiencia en la valoración de los precios de m ediano y largo plazo; es
decir, valoraciones de mercado que reflejen correctamente el valor actua
lizado de los dividendos que los activos en cuestión podrían generar
razonablemente en el tiempo. La determinación correcta de precios es
extremadamente importante, porque son la principal señal para la reasig
nación de capital a través del mercado. Desafortunadam ente, los movi
m ientos de precios en los m ercados financieros no suelen reflejar la
valoración de largo plazo (Tobin, 1984; Stiglitz, 1993; Kenen, 1993). En
tonces, aquellas inversiones que atraen los flujos de capital transfron-
terizo debido a su m ayor rendim iento privado esperado no tienen por
qué ser necesariamente las inversiones con la mayor tasa de rendimiento
social.
En efecto, estudios empíricos (reseñados en Tobin, 1984; Akyüz, 1993;
Lessard, 1991) así como análisis históricos (Kindleberger, 1978) sugieren
que pueden surgir ineficiencias im portantes de los mecanismos de asig
nación de los mercados de capital. Por ende, en condiciones de imper
fecciones propias del mercado financiero sum ado a factores no económi
cos presentes en el m undo real, puede ocurrir casi cualquier cosa respecto
al flujo coyuntural de capital.
A la larga, el proceso de ensayo y error perm ite que los agentes del
mercado perciban mejor las distorsiones e imperfecciones, de m odo que
con el tiempo los mercados financieros internacionales libres de trabas
podrían asignar sistemáticamente capital en forma m ás eficiente.125 Sin
embargo, los mercados financieros, debido a las imperfecciones señala
das, pueden llevar en el corto plazo a la asignación de m ontos de capital
demasiado altos o dem asiado exiguos (frente a los rendim ientos implí
citos) a algunos países receptores en un m omento determinado. El riesgo
de una asignación inadecuada de esa índole aum enta m ientras más flujos
se dirigen a operaciones meramente financieras en contraposición a la
inversión productiva y al comercio. Cuando la asignación inadecuada de
corto plazo es considerable o sistèmica, puede inducir una crisis y tener
consecuencias devastadoras para las empresas, los distintos sectores de
la economía y las naciones. Además, estos trastornos de corto plazo de
125 En efecto, B loom field (1968) concluyó q u e la libre m o v ilid a d intern acio n al d e l capital en el siglo
XIX resu ltó en q u e el cap ital m ig rara hacia los lu g ares co n las m ayores tasas d e rendim iento.
las finanzas, que perturban seriamente la producción y distorsionan la

rentabilidad del capital, pueden acarrear obviamente ventajas e inconve
nientes arbitrarios a diferentes agentes económicos, los que pueden vol
verse determ inantes de las rentabilidades y, por ende, de las tendencias
en la asignación internacional de recursos.
b) M ovilización del ahorro externo
Este ha sido tal vez el argum ento más tradicional, y por cierto el más
contundente, en apoyo de la m ovilidad internacional del capital y de los
flujos a los países en desarrollo. En efecto, en los países en desarrollo el
capital suele ser el factor escaso de la producción; además, el ingreso y
el ahorro relativamente exiguos representan restricciones a la acum ula
ción acelerada de capital y al crecimiento. Por tanto, el ahorro externo en
la forma de entrada neta de capital puede complementar el ahorro inter
no, elevar los niveles de inversión e im pulsar el crecimiento. A su vez,
la expansión del ingreso agregado puede elevar aún m ás el ahorro inter
no y la inversión, creándose con ello la base de una expansión económica
sostenida.
Se acostumbra a describir el círculo virtuoso en términos de un ciclo
saludable de recursos externos de largo plazo presentado en el gráfico
X.l. Durante el período I, en el que la tasa de inversión prevista del país
es mayor que el ahorro interno disponible, el capital externo (en aras de
la simplicidad se representa exclusivamente como deuda) financia el
déficit de ahorro. El ahorro externo tiene su contrapartida en un déficit
de la balanza comercial del país. En este período inicial la deuda externa
crece más rápido que el PIB, porque los nuevos préstamos no sólo tienen
que cubrir el déficit del ahorro, sino también refinanciar el servicio de la
deuda que vaya venciendo. Sin embargo, el crecimiento económico au
m enta progresivamente la proporción de inversión prevista que puede
ser financiada con cargo al ahorro interno, hasta llegar a un punto en que
a fines del período I el país dispone de un nivel de ahorro interno que
le perm ite financiar toda su inversión y se alcanza el equilibrio comercial.
No obstante, el pago de intereses se cubre todavía con nueva deuda.
En el período II el crecimiento económico logrado genera un exceden
te de ahorro interno con respecto a los niveles de inversión; esto se
manifiesta en el surgimiento de un excedente comercial, que perm ite que
el país comience voluntariam ente a reducir el flujo de recursos externos

al pagar progresivamente mayores proporciones de los intereses de la
deuda externa. En consecuencia, la tasa de crecimiento de la deuda decli
na gradualm ente hasta dejar de crecer por completo a fines del período
II, cuando el excedente del ahorro (y del comercio) se eleva a u n nivel
que permite cubrir todos los intereses de las obligaciones externas. En el
período III el crecimiento económico y la expansión del excedente de
ahorro interno perm iten que el país no sólo financie todo el interés, sino
tam bién que comience a amortizar la deuda externa hasta que ésta llega
a ser nula. Después de esto, el ciclo crediticio virtuoso del país culmina
cuando éste se gradúa como miembro del club de países exportadores
netos de capital.
Esta parábola tradicional, aunque obviamente m uy estilizada, contie
ne algunos mensajes poderosos. Primero, los flujos de capital extemo
deben dirigirse a aum entar secularmente la inversión agregada y no
desviarse al consumo. Segundo, es necesario desplegar un esfuerzo agre
sivo de ahorro interno: desde el comienzo del ciclo, la tasa de ahorro
marginal tiene que situarse a un nivel m uy superior al de la tasa prom e
dio del país y también a un nivel mucho m ayor que la tasa de inversión;
esto perm ite que en definitiva haya un excedente de ahorro. Tercero, la
inversión tiene que ser eficiente. Cuarto, el país debe invertir intensa
mente en rubros transables, exportaciones y sustitutos de importación,
para poder generar un excedente comercial lo suficientemente grande
como para transform ar el ahorro interno en m oneda convertible, a fin de
servir los intereses de la deuda en el período II y amortizarla plenamente
en el período III.126 Quinto, se requieren acreedores bien informados y
pacientes dispuestos a proporcionar flujos estables y predecibles de
financiamiento en condiciones razonables, especialmente en la etapa
delicada del período I, cuando los acreedores tienen que refinanciar
íntegram ente el servicio de la deuda, así como una transferencia positiva
de recursos por un núm ero considerable de años.
Naturalm ente que todas estas condiciones estrictas y estilizadas pue
den no darse en la práctica: los países pueden experimentar una susti
tución secular del ahorro interno por ahorro externo; puede suceder que
las inversiones no siempre sean eficientes o no se canalicen lo suficiente
126 :J S i el go b iern o es el d e u d o r p rin cip al, h a y q u e g en erar tam b ién u n e xcedente fiscal, lo q u e im plica
a lg u n a com binación d e m ay o res im p u esto s y m en o res gastos. P ara u n m arco analítico, véase E yzaguirre
(1 9 8 9 ).
G rá fic o X .l. Ciclo de endeudamiento virtuoso
Inversión ag reg ad a
Tasa d e interés
s A horro in tern o
X E xportaciones
D D eu d a externa
M Im portaciones
Y PIB
N I - S
t Tiem po
N (t)
hacia bienes transables, y la conducta de los acreedores puede llegar a

ser perversa. En efecto, por m uy contundente que sea el argum ento a
favor de la transferencia del ahorro internacional a los países relativa
m ente más pobres, los problemas citados han debilitado recurrentemente
este valioso mecanismo del desarrollo. Por ejemplo, cabe recordar que
entre la Gran Depresión y 1965 hubo un flujo relativamente escaso de
capital hacia las regiones en desarrollo. Además, cuando los flujos se
reanudaron en la década de 1970, en muchos países se produjo una gran
abundancia de financiamiento que contribuyó a generar la crisis. Pese a
estas serias dificultades, el ahorro externo ha desem peñado tradicional
m ente un papel im portante en el desarrollo de muchos países, y algunos,
como los Estados Unidos de América, llegaron a industrializarse y luego
pasaron a ser grandes exportadores de capitales.
Los países latinoamericanos han recurrido desde hace largo tiempo al
ahorro externo para prom over el desarrollo y el crecimiento. Sin embar
go, la historia de los flujos de financiamiento externo en América Latina
MOVIMIENTOS DE CAPITAL Y DESARROLLO: EL MARCO ANALITICO 339
ha tenido sus altibajos, ya que los países han caído reiteradam ente en
incumplimiento y en crisis, ya sea debido a una distribución im prudente
de los recursos externos, la conducta desestabilizadora de los acreedores
o shocks externos adversos (c e p a l, 1964; Stallings, 1987). La crisis más
reciente fue naturalm ente el devastador problema de la deuda de la
década de 1980.
En el cuadro X.l se ilustra la importancia del ahorro externo en los
flujos de inversión agregada en la región desde 1970. Como puede ob
servarse, aún si se excluyen los años de la crisis, el ahorro externo finan
ció aproxim adam ente sólo el 15% de la inversión agregada de la región
en su conjunto. Interesa observar que, en esa cifra promedio, adquiere
una mayor significación el ahorro externo en Centroamérica y el Caribe,
donde su contribución a la inversión es de un tercio o más. Esta parti
cipación relativamente elevada del ahorro externo confirma la situación
especial de esta subregión. Ello obedece en parte a la importancia de las
donaciones oficiales, que a diferencia de la mayoría de los componentes
del ahorro externo, no entrañan la carga directa de su servicio.
Por otra parte, las cifras de América Latina están afectadas por el gran
flujo de capitales hacia México en 1992-94. Por ejemplo, en 1994 el ahorro
externo cubrió el 46% de la inversión interna de México. Sin duda, se
trata de una cifra "fuera de línea", que ayuda a entender la crisis que
explotó a fines de ese año en México.
En todo caso, resulta claro que el ahorro interno financia, en propor
ción abrum adora, el grueso de la inversión, incluso en Centroamérica y
el Caribe. Es evidente que sin un esfuerzo sostenido en este frente, el
nivel de inversión no alcanzará para lograr un crecimiento sostenido. Por
tanto, el ahorro externo sólo viene a complementar este esfuerzo interno.
Esta conclusión es aún más evidente en los exitosos casos de Asia orien
tal. (Véase el cuadro 1.2.)
c) Asignación intertemporal del gasto
Hay algunos escenarios posibles donde la afluencia de capital externo

puede reducir los costos de diferencias intertem porales entre la pro
ducción, o el ingreso, y el gasto. Mientras que los argum entos previos se
centraron en los movimientos seculares de capital, éste se orienta más a
los acontecimientos coyunturales.
Cuadro X .l. Am erica Latina y el Caribe: Ahorro externo como porcentaje de la

inversión total, 1970-94“
(Porcentajes)
1970- 1976- 1983- 1990- 1992-

1975 1982 1989 1991 1994
A m érica Latina y el Caribe 13.5 17.3 6.1 7.0 20.9
E xportadores d e p etró leo 9.7 14.3 1.5 8.2 33.0

N o exp ortad ores d e petróleo 16.2 19.9 9.6 5.9 10.3
Sudam érica 15.1 18.7 7.3 2.6 9.4
C entroam érica y el Caribe 30.9 35.0 38.9 41.5 42.2
Fuente: cepal, s o b r e la b a s e d e c ifr a s o fic ia le s .

a El a h o rro ex tern o es ig u a l al ingreso d e capitales (que aq u í incluye las transferencias u nilaterales oficia
les) m en o s la v ariación d e reserv as seg ú n la b alan za d e pagos. La inv ersió n es la form ación b ru ta d e
capital. Los d ato s se e x p resan en dó lares d e 1980.
El ejemplo más sencillo del rol que cumple el capital externo en este
caso se ilustra en el gráfico X.2, en que un país experimenta en el prim er
semestre de cada año una caída estacional violenta y predecible de la
producción de su principal producto básico de exportación. Aunque no
tuviera reservas a que echar mano, podría sostener una capacidad cons
tante de im portar si compensara el período de bajos ingresos de expor
tación con el endeudam iento externo y luego reembolsara los préstamos
en el período en que los ingresos se elevaran a su tope estacional, que
dando el país sin ninguna deuda neta. De esta forma, con cargo al costo
de los intereses de la deuda, el país evitaría la perturbación social de
ajustar su gasto interno a las fluctuaciones de la producción de su prin
cipal exportación.
Los países en desarrollo pueden enfrentar tam bién shocks y pérdidas
de ingreso m uy prolongadas. En este caso, el financiamiento externo
puede suavizar el inevitable proceso de ajuste y perm itir incluso que el
país m antenga el gasto interno (y la capacidad im portadora) m ientras se
reasignan los recursos a nuevas actividades productivas.
G r á f ic o X.2. Endeudamiento compensador
j é ".
E xportaciones
PIB
Im portaciones
G asto agregado
D eu d a e x tem a
Tiem po
Por ejemplo, un cambio tecnológico m undial puede afectar súbita

mente la dem anda externa y la producción de un sector exportador im
portante, lo que ocasiona la caída de las exportaciones, del producto y
del ingreso. Naturalm ente, el país tiene que ajustar y reasignar sus recur
sos internos, ahora ociosos, hacia nuevas actividades productivas de
exportación para que pueda volver a su nivel de producción previo a la
crisis y restablecer el equilibrio de las cuentas externas. La puesta en
marcha de la producción y exportaciones de las nuevas actividades es un
proceso inevitablemente lento.
Gracias a los flujos de capital, el crecimiento del gasto interno puede
mantenerse igual o cercano a los niveles previos al shock —durante el
período de ajuste— con un correspondiente déficit externo y un aumento
de la deuda externa. Aunque esta política no elimina todos los costos del
ajuste, sí minimiza la subutilización de los recursos productivos y la
perturbación social, al perm itir que los inevitables costos se distribuyan
en el tiempo. En efecto, cuando los resultados del ajuste se traducen en
nuevas exportaciones y se recupera el crecimiento de la producción, la
tasa de expansión del gasto agregado tiene que restringirse a fin de que
surja un excedente interno (es decir, un ahorro externo negativo) para
reembolsar la deuda extema.
Si el shock fuera esencialmente transitorio, por ejemplo, un alza tem
poral de las tasas de interés internacionales o un deterioro coyuntural de
los términos de intercambio, el país podría recurrir a recursos externos
para m antener el gasto. No sería necesario un ajuste estructural, pero
aquí también hay un costo similar al anterior: para servir y reembolsar
la deuda más adelante, hay que restringir el gasto agregado por debajo
de la producción agregada durante un cierto tiempo.
Aunque la m ovilidad del capital puede servir en teoría para distribuir
en el tiempo los costos de las diferencias intertemporales entre la produc
ción y el gasto, en la práctica el proceso no siempre evoluciona sin con
tratiempos. Si las fluctuaciones transitorias de las variables externas —
como el volumen de exportaciones, los términos de intercambio, o las
tasas de interés— son totalm ente predecibles, cabría pensar que los
mercados de capital libres proporcionarían el financiamiento deseado sin
m uchas dificultades. Pero en los países en desarrollo no siempre resulta
fácil determ inar la naturaleza transitoria de una fluctuación negativa del
sector externo; esta incertidumbre, sum ada a las imperfecciones de los
mercados internacionales de capital (sobre todo la miopía o estrechez de
su horizonte de tiempo), el im pacto relativam ente considerable que
pueden tener los shocks externos sobre las economías en desarrollo, y las
respuestas poco convenientes de política que pueden surgir, representan
obstáculos para la llegada de financiamiento externo en montos adecua
dos. Además, frente a un shock prolongado, en que la solvencia depende
de la capacidad e incierta disposición del país a ajustarse, la movilización
del financiamiento autónomo adecuado puede ser en verdad m uy pro
blemática. En estas circunstancias, el financiamiento compensatorio ofi
cial —como ser el del FMI— podría cubrir las brechas financieras que
pudieran surgir. Sin embargo, la historia m uestra que en este aspecto hay
serias imperfecciones debido a los límites mecánicos impuestos a la dis
ponibilidad de fondos multilaterales para los países y la m odesta capa
cidad financiera global de los prestamistas oficiales (O'Connell, 1994).
Cuando este valioso rol de la m ovilidad del capital internacional
opera sólo en forma imperfecta, el costo del ajuste para los países en
desarrollo puede llegar a ser enorme. Ello obedece a que frente a un shock
externo negativo, (y a reservas internacionales internas limitadas), toda
insuficiencia en los ingresos de capitales exigirá reducciones inmediatas

del gasto interno para restablecer el equilibrio externo. Además, si bien
en teoría el producto no tiene por qué caer durante este ajuste de gastos,
en la práctica es casi seguro que lo hará debido a las rigideces naturales
que surgen en la reasignación de recursos; asimismo se tiende a verificar
una reducción desproporcionada de la inversión. El ajuste externo de
América Latina en la década de 1980 ilustra m uy bien este punto: el alza
drástica de los intereses de la deuda externa y el deterioro de los térm i
nos de intercambio en conjunto con una gran insuficiencia de financia-
miento, obligaron a un ajuste masivo del gasto interno. Las rigideces de
los recursos y las serias reducciones de la disponibilidad de insumos
im portados y del volum en de la inversión contribuyeron a pérdidas no
tables de producción (c e p a l, 1984a; Ramos, 1985; Ground, 1986; Ffrench-
Davis y Devlin, 1993). En breve, los efectos "reductores" de la producción
fueron m uy superiores a los efectos "reasignadores".
d) Diversificación de riesgos
Si el financiamiento se trata en forma análoga a los bienes, podrían

percibirse beneficios sociales derivados de un comercio internacional bi-
direccional de activos financieros. En efecto, la m ovilidad del capital
perm itiría que los individuos satisficieran con mayor plenitud sus pre
ferencias de riesgos m ediante una diversificación más plena de sus te
nencias de activos. Según destaca Hanson (1992), este beneficio social
surge aun cuando la m ovilidad del capital no tenga efecto alguno sobre
el proceso de ahorro e inversión.
Siguiendo con la analogía del comercio de bienes, esta idea relativa
m ente reciente sobre los beneficios de la m ovilidad del capital conduce
lógicamente a la recomendación de un comercio de activos financieros
libre (Mathieson y Rojas-Suárez, 1993). Este es uno de los argumentos
m ás utilizados para justificar la m ovilidad generalizada del capital inter
nacional. Estas conclusiones se basan en la noción de una economía
m undial integrada, en que el bienestar total es la suma del bienestar de
los inversionistas individuales.
No obstante, la fuerza del argumento general se debilita si se rompe
con la tradición analítica del agente representativo, y la unidad de análisis
pasa a ser países, algunos deudores netos y otros acreedores netos. En
prim er lugar, es el deseo de diversificación de un individuo m ediante la

exportación de capital el que inicia el comercio de activos financieros;
por ende, los principales beneficios del comercio libre de activos favore
cerían claramente a los países que son exportadores netos de capital y no
a los que son im portadores netos de capital, como suele ser el caso de
las regiones en desarrollo (Williamson, 1983). En segundo lugar, durante
el proceso de igualación de las tasas de interés, una situación carente de
regulaciones podría degenerar en grandes desequilibrios debido a una
proliferación excesiva de inversionistas con instintos de jugador; es bien
sabido que este tipo de inversionistas puede conducir a un debilitamien
to del proceso de ahorro-inversión, que naturalm ente reviste fundam en
tal importancia para un país en desarrollo. En efecto, se sabe que las
transacciones de más alto riesgo son inherentemente más inestables y
pueden, cuando su volumen es importante, llevar a la economía a ajus
tarse a precios que no prevalecerán en el m ediano plazo. En realidad,
estos fenómenos podrían debilitar la solvencia de los sistemas finan
cieros, elevar el costo de los intereses para los prestatarios, desanim ar la
inversión en transables, y evolucionar hacia "burbujas especulativas" que
culminan en una crisis.127
De hecho, la analogía entre comercio de bienes y comercio de activos
financieros podría ser errónea. El comercio de activos financieros inter
nacionales no es idéntico al intercambio de trigo por textiles (Díaz-Alejan-
dro, 1985; Devlin, 1989). Esta última transacción es completa e instantánea.
En cambio, el comercio de instrum entos financieros es inherentemente
incompleto y de valor incierto: se basa en una promesa de pago en el
futuro. En un m undo de incertidumbre, de mercados de seguros incom
pletos, de costos en m ateria de información y otras distorsiones, las
valoraciones ex ante y ex post de los activos financieros pueden ser por
lo tanto radicalmente diferentes. Además, el tiempo que transcurre entre
la transacción y el pago en el ámbito financiero, sum ado a las barreras
127 En efecto, im p o rtan te s "b u rb u jas esp ecu lativ as" su rg iero n en A rgentina, C hile y U ru g u a y en los
años seten ta e inicios d e los ochenta. Las tasas d e in terés y el v a lo r d e los activos financieros in tern o s
crecieron a ritm o s n o ta b le m en te m ay o res q u e lo s m o stra d o s p o r el p ro d u c to y el ingreso, y se m a n tu
viero n p o r encim a d e los n iv eles o b serv ad o s e n los m ercad o s financieros internacionales. Las "b urbujas
financieras" d escan sab an fu n d a m e n ta lm e n te e n cu atro factores: i) la liberalización relativam ente rá p id a
y ra d ic a l d e los m ercad o s financieros internos; ii) u n sistem a in te rn o reg u la d o r perm isivo o inexistente;
iii) u n a fu e rte e n tra d a d e capitales p ro v o cad a en g ra n m e d id a p o r la liberalización de la cu en ta de
capitales y el im p o rtan te diferencial d e tasas d e in terés; y iv) el co rresp o n d ien te a traso cam biario sus
te n ta d o p o r estos flujos.
de información, genera externalidades en las transacciones de mercado

que pueden magnificar y m ultiplicar los errores de las valoraciones
subjetivas, hasta el punto que en definitiva las correcciones del mercado
son m uy abruptas y desestabilizadoras. Es precisamente por esto que el
bienestar puede declinar con la desregulación del comercio de activos
financieros y mejorar en la práctica con cierta m ayor intervención públi
ca (Stiglitz, 1993). En efecto, el control público del comercio de algunos
activos financieros reduciría el bienestar de algunos individuos, pero
aum entaría a la vez el bienestar nacional o agregado, m ediante el forta
lecimiento de la estabilidad macroeconómica y el mejor comportamiento
de las inversiones.
Por último, el tiempo que transcurre entre la transacción y el pago en
el ámbito financiero, y el consiguiente riesgo de incumplimiento conduce
tam bién a criterios de eficiencia que son distintos de los que rigen los
mercados de bienes y servicios. Estos últimos se equilibran naturalm ente
m ediante los precios. En cambio, muchos mercados financieros no se
equilibran m ediante los precios exclusivamente, ya que problemas de
información, monitoreo y cumplimiento vinculados con la conducta del
prestatario inducen a los acreedores eficientes a racionar en la práctica
el volum en de financiamiento.128
e) Microeficiencia productiva
Se prevé que la m ovilidad del capital internacional mejorará tam bién la

eficiencia productiva a nivel microeconómico. Para el sistema financiero
esto implicaría menores márgenes de intermediación entre el prestamista
y el prestatario (Akyüz, 1993). Generalmente la eficiencia productiva im
plica asimismo menores costos en m ateria de intereses; esto aum enta la
calidad promedio, o solvencia, de los solicitantes de fondos en el m er
cado de capitales (Stiglitz, 1993). Las menores tasas de interés elevan
tam bién el valor del capital de las empresas no financieras y estimulan
sus procesos de inversión.
128 El racio n am ien to obedece a los tem o res d e caer en la "selección a d v ersa ", es decir, e n d e te rm i
n a d o m o m en to u n a tasa d e in terés m ás elev ad a sólo a tra e rá a los p re statario s m ás riesgosos d el m er
cado, lo q u e acarreará el d e terio ro global d el v a lo r p rev isto d e la cartera d e p ré stam o s d el acreedor. Por
tan to , u n acreed o r eficiente n o ofrecerá necesariam en te p ré stam o s al m ejor p o sto r com o ocu rriría en
m ercad o s d e b ien es a to m izad o s. P ara m a y o r an álisis sobre este aspecto, v éase Jaffee y R ussell (1976) y
Stiglitz y W eiss (1981).
Como el ingreso de fondos externos compite con el capital interno, se

prevé que la movilidad del capital reducirá las tasas de interés internas.
Además, puede elevar el número de intermediarios que operan en el
mercado —incluidos los extranjeros— lo que induce innovaciones finan
cieras y ejerce una presión descendente sobre los márgenes de interme
diación. Los menores costos financieros, y la intensificación del monitoreo
de los prestatarios (suponiendo que los inversionistas internacionales son
inicialmente más sofisticados que sus contrapartes de un país en desarro
llo) podría conducir a una mayor eficiencia de las empresas no financieras.
Sin embargo, si el m ayor volumen de capital externo no se asigna en
forma adecuada, o genera m ayor inestabilidad de los precios de los
activos, el resultado prom edio podrían ser tasas de interés reales internas
y márgenes (spreads ) persistentem ente elevados, incluso frente a ingresos
masivos de capitales. Los altos costos en m ateria de intereses deterioran
las carteras de préstamos y erosionan el valor del capital de las empresas,
como asimismo sus procesos de ahorro-inversión (Akyüz, 1993). En efec
to, todos estos problemas estaban presentes en el ciclo crediticio ascen
dente en América Latina, durante la década de 1970, y particularm ente
en aquellos p aíses que fom entaron in d iscrim in ad am en te el flujo
irrestricto de préstam os externos (Ramos, 1986).
Por lo tanto, parecería conveniente establecer cierta regulación de la
competencia, especialmente si la estabilidad del mercado financiero y el
acceso predecible y estable al financiamiento contribuye a reducir los
riesgos que se perciben en la inversión a largo plazo. Esta es una de las
razones de por qué muchos países industrializados han estado dispues
tos a sacrificar cierto grado de competencia en aras de una regulación
estricta y una estabilidad de los mercados financieros.129
f ) Credibilidad para las autoridades monetarias
Algunos autores postulan que la m ovilidad del capital es un ingrediente

clave de una política orientada a otorgar credibilidad a las autoridades
monetarias, sobre todo cuando dicha credibilidad se ha perdido debido
129 Los p aíses e u ro p e o s (salvo el R eino U nido) tie n d e n a seg u ir este p a tró n (The Econom ist, 1993a).
E n cam bio, los E stados U n id o s tien en tal v e z u n o d e los m ercad o s financieros m ás com petitivos, pero
tam b ién es el p aís q u e tien e u n a d e las tasas m ás elev ad as d e q uiebras d e instituciones financieras
(Stiglitz, 1993).
a graves brotes inflacionarios. En su forma m ás convencional, este marco

analítico (denominado a m enudo el enfoque m onetario de la balanza de
pagos) supone la existencia de un comercio y cuentas de capital abiertos
e integrados a nivel internacional, en conjunto con un tipo de cambio
nom inal fijo. Pero lo que interesa es que, en el contexto de este esquema
global, los agentes económicos prevén que la existencia de la plena
convertibilidad y de la m ovilidad del capital hace que las autoridades del
país pierdan su capacidad de manejar la oferta monetaria; es decir, la
oferta monetaria pasa a ser una variable endógena de la economía. En
consecuencia, los agentes económicos esperarían que la inflación conver
ja a niveles internacionales. Por una parte, el anuncio de un tipo de
cambio fijo afectaría favorablemente las expectativas inflacionarias, por
que indicaría un compromiso con una política antiinflacionaria; por otra
parte, se prevé que el arbitraje de bienes y activos financieros haría
converger los precios internos hacia los niveles internacionales (véase
Blejer, 1983).
Dentro de este enfoque, la credibilidad de las autoridades monetarias
aum entaría no por lo que pueden hacer sino más bien por lo que no
pueden hacer. En efecto, tratan de superar una reputación de indisciplina
m onetaria (e inflación) renunciando de plano a la política monetaria;
debido a la m ovilidad del capital sus acciones no podrían afectar el nivel
de la oferta monetaria. En realidad, esta última se ajustaría "autom ática
m ente" a la dem anda real de dinero m ediante cambios de las transaccio
nes de la balanza de pagos que modifican los saldos de reservas inter
nacionales.130
Este enfoque teórico ha sido polémico y ha generado mucho debate
(Ardito Barletta, Blejer y Landau, 1983). Por una parte, sus conclusiones
teóricas se debilitan cuando el arbitraje internacional experimenta serias
imperfecciones, como suele ocurrir en los países en desarrollo. Incluso con
la liberalización radical del comercio, el arbitraje de bienes puede ser
obstaculizado por la segmentación del mercado y la diferenciación de
productos, los sistemas de distribución monopólicos, y altos costos de
transporte y distribución. Por otra parte, la apertura comercial no estabi
lizará todos los precios ya que los bienes no transables pueden (al menos
130 Este en fo q u e se centra fu n d a m e n ta lm e n te e n la v ariació n d e las reservas y n o en los co m p o n en

tes in tern o s d e la c u en ta co rrien te d e la b alan za d e pagos. Si las cuen tas fiscales e stá n e q u ilibradas, los
m o vim ien to s de las reservas reflejan la ev o lu ció n d e la d e m a n d a d e d in e ro d e los agentes p rivados.
durante cierto tiempo) hallar su nivel de precios con cierta independencia

y tam bién pueden subir los salarios. Entretanto, una cuenta de capitales
abierta no convertirá necesariamente a los inversionistas adversos a los
riesgos en inversionistas neutrales a los mismos, y por lo tanto, los ac
tivos nacionales y extranjeros no van a ser necesariamente sustitutos
perfectos (Kenen, 1993; Dornbusch, 1983). El resultado es que las auto
ridades m onetarias tendrán cierta influencia sobre la oferta m onetaria, y
la "ley de un precio" sólo se im pondrá lentamente. En consecuencia,
puede producirse una apreciación real del tipo de cambio y una crisis
financiera. En realidad, todos estos problemas surgieron en los países
latinoam ericanos que trataron de utilizar el enfoque m onetario para
estabilizar los precios a fines de los años setenta (Ramos, 1986).
Sean cuales fueren los m éritos teóricos del enfoque m onetario del
balance de pagos, tiene detractores im portantes; tal como ha observado
Peter Kenen (1993), es evidente que es "una estrategia de alto riesgo"
porque "ningún m arinero sensato arroja el ancla antes de que el barco
deje de m overse". En efecto, en vez de atacar la inflación indirectam en
te m ediante los cauces complejos de un com prom iso inflexible en
m ateria cambiaria, m uchos expertos opinan que es m ás eficiente utili
zar las reform as fiscales, m onetarias e institucionales directas para
dicha tarea.131
131 T am bién se h a a rg u m e n ta d o q u e la m o v ilid a d d el c ap ital p u e d e m e jo ra r la c re d ib ilid a d d e las

a u to rid a d e s fiscales. En efecto, c u a n d o u n a eco n o m ía es c e rra d a , es m ás fácil p a ra los g o b ie rn o s
im p o n e r trib u to s e n fo rm a a rb itra ria a su s c iu d a d a n o s, y a sea d ire c ta m en te o m e d ia n te la inflación.
Los im p u e sto s p o te n c iale s in d u c e n ta m b ié n a los in v e rsio n istas e xtranjeros a e le v ar sus exp ec ta tiv a s
d e g an an cias. P u e sto q u e m u c h o s im p u e sto s, p e ro so b re to d o el im p u e sto inflación, se c o n sid e ra n
d isto rsio n a d o re s, se h a so ste n id o q u e p o d ría a u m e n ta r el b ie n e sta r si se p e rm itie ra u n a m a y o r m o
v ilid a d d el cap ital; así lo s c iu d a d a n o s p o d ría n esc a p ar a lo s im p u e sto s a bajo costo y la s o cie d a d se
beneficiaría (H a n so n , 1992). A d em ás, la s a u to rid a d e s se v e ría n o b lig a d a s e n el fu tu ro a m a n te n e r la
carga trib u ta ria en n iv eles a cep tab les en el p la n o in te rn a c io n al. Es in d u d a b le q u e la m o v ilid a d d el
cap ital p u e d e ero sio n ar la c ap a c id a d d e los g o b iern o s p a ra im p o n e r trib u to s, esp e c ia lm en te c u a n d o
h a y po co s p aíses co n tra ta d o s trib u ta rio s b ila te ra le s, e im p e ra la p rá c tic a h a b itu a l d e e x im ir los
d e p ó sito s d e los n o re sid en tes d e o b lig acio n es trib u tarias. Sin em b arg o , sería lle v a r las cosas a u n
extrem o co n clu ir a priori q u e la fu g a d e c ap itale s m ejo ra el b ie n e sta r; p rim e ro h a b ría q u e d e te rm in a r
cóm o se g a sta la re c au d a c ió n trib u ta ria y c u á l es el p e so q u e tie n e n los g ru p o s d e in g re so s alto s en
la fu n c ió n d e b ie n e sta r d e la so cied ad .
2 . L ib e r a l iz a c ió n d e l a c u e n t a d e c a p it a l e s : e v o l u c ió n d e l a
POLÍTICA E N LA POSGUERRA
a) Tendencias recientes en los países desarrollados
La mayor parte de los procesos de liberalización en las economías desa

rrolladas se han im plem entado de m anera gradual y cautelosa. La ten
dencia m undial hacia la apertura de la cuenta de capitales se inició en
los países industrializados y se formalizó en 1961 en los Códigos de
Liberalización de la o c d e . L o s códigos surgieron como un plan colectivo
para liberalizar las restricciones a las transacciones de divisas y evitar
costos para los países miembros resultantes de acciones unilaterales. Su
objetivo era lograr que una transacción entre no residentes fuera tan fácil
como una entre residentes de un país. Los códigos originales se ocuparon
fundam entalm ente de los movimientos de capital de m ediano plazo. Sin
embargo, en 1989 se modificaron a fin de incluir los flujos de capital de
corto plazo. Se persigue que los códigos sirvan de guía del proceso de
liberalización en los países industrializados; en efecto, someten a los
países miembros a revisiones regulares, en las que tienen que justificar
sus reservas respecto a la implementación de cualquier aspecto del có
digo, así como todo retroceso tem poral que puedan haber experimentado
respecto a una m edida de liberalización anterior (Ley, 1989).
En la década de 1950 imperaba en todos los países de la o c d e algún
tipo de restricción importante; cabe recordar que ello era consistente con
la orientación predom inante de la política pública en esa época y la
noción de autonom ía nacional. En particular, los controles servían para
dar mayor autonom ía a la política monetaria en el contexto de tipos de
cambio fijos del sistema de Bretton Woods.
Los primeros países que comenzaron a liberalizar sus restricciones
fueron Canadá, Estados Unidos, Suiza y Alemania, que habían eliminado
prácticamente todos los controles para fines de la década de 1950. No
obstante, los tres últimos países reintrodujeron periódicamente controles
en las décadas de 1960 y 1970 para encarar problem as coyunturales
relativos al tipo de cambio y /o al balance de pagos. En realidad, durante
este período los controles siguieron desem peñando un papel im portante
en la mayoría de las economías de la o c d e ( o c d e , 1993).
En la década de 1980 se inició una tendencia más marcada hacia la

liberalización. Este patrón puede advertirse en el cuadro X.2 en el que
se describe la situación para un grupo de países de la o c d e .132 Cabe
observar que unos pocos países como Alemania, Canadá y Estados
Unidos, comenzaron la década sin restricciones al movimiento de divi
sas. Algunos países eliminaron de una vez y radicalmente sus restriccio
nes globales; esto resulta evidente en el Reino Unido, pero tam bién ca
racteriza a N ueva Zelandia y Australia (que no figuran en el cuadro
X.2).133 Sin embargo, la m ayoría de los países adoptaron un enfoque
gradual, que llegó a su máximo en los países menos ricos de Europa
meridional.
A comienzos de la década de 1990, Francia y varios otros países de
la o c d e im ponían todavía restricciones im portantes a los movimientos de
capital.
Resulta claro entonces que incluso los países industrializados han sido
generalmente cautelosos para manejar el movimiento de divisas y la aper
tura de su cuenta de capitales.134 Asimismo, resulta claro que los Códigos
de Liberalización han servido indudablemente para reducir drásticamente
las restricciones cambiarías en los países de la o c d e . Aún así, parece que
el consenso en torno a la necesidad de contraer un compromiso invio
lable con una cuenta de capitales abierta se ha visto debilitado por los
recientes ataques especulativos a las m onedas de la o c d e y las dudas que
muchos tienen sobre el grado en que los movimientos de fondos están
m otivados por valores de largo plazo (fundamentals).135 Por ende, últi
m am ente, se ha debatido el uso de controles transitorios sobre el capital
de corto plazo, y de hecho en el otoño boreal de 1992 España, Portugal
e Irlanda reintrodujeron ciertas restricciones a fin de encarar serias
132 En el c u ad ro se em p lea info rm ació n d el f m i sobre restricciones cam biarias e n las c u en tas com er
cial y d e capital. Los d a to s sólo in d ic a n si las restricciones existen o no, p e ro n o su in te n sid a d o
globalid ad .
133 Los países q u e re cu rriero n a la liberalización rad ical ten d ieron, al m en o s inicialm ente, a expe
rim en ta r a lg u n o s g rav es p ro b lem as económ icos. P ara u n b u e n e stu d io d e l caso d e N u ev a Z elandia,
véase C h ap p le (1991).
134 p o r ejem plo, Jap ó n y D in am arca ta rd a ro n 16 y 15 años, respectivam ente (OCDE, 1993).
135S eg ú n h a señ alad o The Econom ist (1993b) "El m ercad o ... n o tiene el m e n o r interés en estos valores
d e larg o p la z o (fundam entals ). U na v ez q u e los in v ersio n istas e stá n convencidos d e que los gobiernos
son incapaces d e d e fe n d er su s m o n ed as co n tasas d e in terés elevadas, se abre el juego. C on a lre d e d o r
d e u n b illó n d e dó lares d iario s q u e se tra n s a n en los m ercad o s d e divisas, es difícil q u e exista alg ú n
tip o d e in terv en ció n q u e p u e d a d e rro ta r a los esp ecu lad o res".
C uadro X.2. Países industrializados: Evolución de las restricciones cambiaríasa
1970 1975 1980 1984 1991 1970 1975 1980 1984 1991 1970 1975 1980 1984 1991
Alemania*5 C an a d á E stados U nidos
A. Tipo de cambio
1. Tipos de cambio múl
tiple para transacciones
de capital
2. Tipo de cambio múlti

ple para importaciones
y /o exportaciones
B. Restricciones cuantitativas
sobre pagos en divisas
1. Sobre la cuenta corriente
2. Sobre la cuenta de capital
C. Sobrecargos
1. Depósitos previos para
importaciones
2. Entrega de divisas de
exportaciones
Francia Japón R eino U n id o
A. Tipo de cambio
1. Tipos de cambio múltiple
para transacciones de
capital X X X - - -
2. Tipo de cambio múltiple

para importaciones y /o
exportaciones
1. Sobre la cuenta corriente X X
2. Sobre la cuenta de capital X X X X X X X X X X
C. Sobrecargos
importaciones
exportaciones X X X X X X - X - - X X
Cuadro X.2 (continuación)
1970 1975 1980 1984 1991 1970 1975 1980 1984 1991 1970 1975 1980 1984 1991
E spaña G recia Italia
A. Tipo de cambio
capital X X

exportaciones .
1. Sobre la cuenta corriente X X . X X X X X X X .
2. Sobre la cuenta de capital X X X X X X X X X X X X X X
C. Sobrecargos
. . . _
importaciones X X X X
exportaciones X X X X X X X X X X X X X X X
P o rtu g al Suecia Finlandia
A. Tipo de cambio
capital

exportaciones
1. Sobre la cuenta corriente X X X X X
2. Sobre la cuenta de capital X X X X X X X X X X X X X X
C. Sobrecargos
importaciones - . . . . X
exportaciones X X X X X - - X X
sobre la base de Fondo Monetario Internacional, Exchange A rrangements and Exchange Restrictions, Washing
F u en te: cepal,
ton, D.C., varios años.

a X indica la existencia de una o más restricciones. b La República Federal de Alemania.
M OVIM IENTOS DE CAPITAL Y DESARROLLO: EL M A R C O A N A LÍTICO 353
inestabilidades de sus m onedas.136 Sin embargo, a fines de año la situa

ción se había calmado lo suficiente como para que los países volvieran
a aflojar las restricciones ( o c d e , 1993).
b) Tendencias recientes en los países en desarrollo
Existe un amplio consenso de que la m ovilidad internacional del capital

es un componente necesario del proceso de desarrollo. Además, cabe
recordar que los roles potenciales del capital externo son múltiples y
diversos. Sin embargo, la m ayoría de dichos argum entos analizan el
capital en su conjunto y hacen abstracción de im portantes condiciones
existentes en el m undo real como las insuficiencias en materia de infor
mación, las peculiaridades institucionales del inversionista, la estructura
del mercado dentro del cual opera el inversionista, el volum en y la
oportunidad del financiamiento, sus costos y volatilidad, la regulación
pública y las estructuras de incentivos, y las matrices político-económicas
del país receptor. Estos y otros factores no siempre se combinan de forma
que los países puedan aprovechar todos los beneficios potenciales de los
movimientos de capital externo. En efecto, las fallas sistémicas del m er
cado pueden producirse y efectivamente ocurren. Un recordatorio fre
cuente de este problema son las grandes crisis financieras, con el consi
guiente colapso m acroeconóm ico que han aparecido en la historia
económica, incluida la crisis reciente de América Latina.
Puesto que el m undo real puede condicionar incluso los méritos de
los argum entos teóricos más atractivos, no es de extrañar que hayan
surgido intensos debates sobre el funcionamiento de los mercados finan
cieros internacionales, la m ovilidad del capital, y las cuentas de capital
abiertas. El debate ha sido alentado además por el hecho de que muchos
de los beneficios más im portantes atribuidos a la m ovilidad del capital
—por ejemplo, el ahorro externo para complementar el ahorro interno y
financiar el desarrollo— no requiere necesariamente una cuenta de capi
tales abierta per se (Williamson, 1983 y 1992). En efecto, m ientras que la
liberalización perm ite que m ás individuos interactúen con los mercados
de capital externos, volúmenes similares de flujos de capital podrían en
136 E ichengreen y W yplosz (1993) h a n so sten id o q u e los b ro tes especulativos p u e d e n y d eben ser
d isu ad id o s. Los in stru m e n to s q u e los au to res su g ieren , e n tre otros, son los encajes m arginales te m p o
rales con tasas d e in te ré s cero p a ra re g u la r la s e n tra d a s d e capital d e corto p la z o .
principio realizarse a través de un núm ero relativamente limitado de

canales de la cuenta de capitales.
La evolución de las posiciones sobre el tema de la apertura de la
cuenta de capitales ha sido m uy interesante. Por una parte, el núm ero de
partidarios de una cuenta de capitales abierta en los países en desarrollo
ha ido creciendo sostenidamente a través de los años, hasta el punto de
que un grupo significativo considera que esta apertura debería ser un
objetivo im portante de la política económica. De hecho, durante la dé
cada de 1980 los países en desarrollo se hallaban bajo mucha presión
para proceder a abrir la cuenta de capitales. Sin embargo cabe observar
una tendencia creciente hacia un pensamiento más pragmático respecto
a dicha apertura; esa perspectiva aconseja cautela y gradualismo, hasta
el punto de m inim izar la urgencia de contar con una cuenta de capitales
totalm ente abierta, al menos durante un horizonte de tiempo relevante
para la política económica. Ultimamente, en particular después de la
nueva crisis de México, en 1994, en ciertos países cabe observar una
m ayor inclinación a la vigilancia perm anente del flujo de capital de corto
plazo, utilizando controles para su regulación en caso necesario. A con
tinuación, se ofrece una breve reseña de las tendencias de posguerra.
i) De economías cerradas a abiertas. Durante las décadas de 1950 y 1960 el

pensam iento sobre el desarrollo se centró principalmente en la actividad
económica real y no en las cuestiones relativas al dinero y los mercados
financieros. Entretanto, la planificación de la inversión por parte del
gobierno y la intervención estatal preponderante en los procesos de
ahorro-inversión se consideraban en general como una práctica acepta
ble, cuando no necesaria, para un desarrollo exitoso.137 Además, el aná
lisis de los flujos de ahorro externo se concentró en un núm ero m uy
limitado de canales de ingreso de capitales, esencialmente la ayuda ex
terna bilateral de gobierno a gobierno, los préstamos multilaterales y la
inversión extranjera directa.
Dicha situación se originó en circunstancias históricas concretas. En
efecto, desde la gran crisis de la década de 1930, la actividad de los
mercados privados, y del financiamiento internacional en particular,
había estado parcialmente en receso con un lento repunte que sólo co
menzó después de la guerra de Corea. Como consecuencia de las fallas
137 Esto se sim bolizó e n p o p u la re s teo rías d el desarro llo com o el "g ra n im p u lso ", "d esarrollo eq u i
lib rad o " y "eslab o n am iento s".
del mercado, la intervención económica gubernam ental en los mercados

de los países desarrollados y en desarrollo se había vuelto rutinaria. La
mayoría de los países estaban sujetos a controles globales de los movi
mientos de capital. Por lo tanto, dadas las restricciones en los mercados
privados, los gobiernos de los países en desarrollo solían ser los únicos
prestatarios capaces de movilizar grandes sumas de crédito extranjero de
m ediano y largo plazo.
La intervención estatal en las economías gozaba de legitimación de
bido a los resultados comparativamente m uy exitosos (Madisson, 1991),
aunque no siempre eficientes, del crecimiento económico. Sin embargo,
esta orientación de política no monopolizaba las ideas; en realidad en
frentaba enérgicos paradigm as competitivos, en particular las variantes
de la economía clásica del laissez-faire (véase Killick, 1989). Estos últimos
argum entos resaltaban las grandes ineficiencias y la generación de rentas
de la intervención gubernam ental, y propugnaban mejorar la asignación
de recursos m ediante la desregulación de los mercados y el consiguiente
surgimiento de precios "correctos" basados en el mercado. Además, estas
ideas tenían cada vez más seguidores a nivel internacional hacia fines de
la década de 1960, debido en parte a las dificultades crecientes con que
topaban los gobiernos para ajustar su reglamentación a las realidades de
la recuperación de las actividades del mercado interno e internacional en
el período de la posguerra. Altamente simbólica de la nueva tendencia
fue la decisión tom ada en 1971 de abandonar la pieza central de regu
lación gubernam ental del sistema m onetario internacional del acuerdo
de Bretton Woods.
Las nuevas tendencias contribuyeron tam bién a un cambio decisivo
de dirección en las políticas de desarrollo. Surgieron im portantes estu
dios que se centraron en la necesidad de reducir la intervención guber
nam ental y liberalizar los mercados, poniendo especial énfasis en los
mercados financieros internos.138 Se sostenía como principal argumento
que los mercados financieros eran el centro nervioso del proceso de
ahorro e inversión y que lo característico era que la intervención gu
bernam ental "reprim iera" su funcionamiento, con consecuencias negati
vas para el crecimiento. La llam ada represión financiera posee muchas
dimensiones, pero la existencia de tasas de interés real bajas o negati
vas constituye el meollo del argumento. Por lo tanto, dichos estudios
138 Los e stu d io s p io n ero s fu ero n realizad o s p o r Shaw (1973) y M cK innon (1973).
prescribían como solución fundam ental la desregulación financiera inter

na y la liberalización de las tasas de interés. Se preveía que esto iba a
elevar el ahorro interno, estimular más inversión de calidad, mejorar la
equidad, reducir la dependencia de la ayuda externa y elevar las tasas
de crecimiento.139
Asimismo, se portulaba una cuenta de capitales abierta como medio
para incrementar el ahorro interno, ampliar el grado de desarrollo de los
mercados financieros internos, reducir el costo de la intermediación fi
nanciera m ediante una mayor competencia, satisfacer la dem anda de
diversificación de riesgos de los individuos y optim izar la asignación de
recursos a nivel nacional y mundial; en suma, se apelaba a la mayoría
de los beneficios de la m ovilidad de capital ya descritos. Esta receta,
aunque destacaba la importancia de aliviar las restricciones a la actividad
financiera, conducía también como es lógico a la necesidad de implantar
otras reformas y liberalizar otras áreas.
ii) Apertura y secuencia. Aunque los que se sentían atraídos por este en
foque estaban de acuerdo en líneas generales en cuanto al diagnóstico y
las m edidas de política recom endadas, había una gran diferencia de
opinión respecto a su implementación. Por una parte, existía la posición
de que las reformas básicas eran parte de "un tejido sin costura" y, por
tanto, lo ideal era abordarlas sim ultáneam ente a la m anera de una gran
explosión (Shaw, 1973). Por otra parte, otros sugerían que las reformas
fueran secuenciales, abriéndose la cuenta de capitales sólo una vez que
se consolidaran las demás m edidas de liberalización, entre las que tenían
la máxima prioridad la reforma financiera interna y la liberalización del
comercio exterior (McKinnon, 1973). Se estimaba que la cuenta de capi
tales era un área m uy delicada porque si se abría en conjunto con otras
reformas, que pudieran inducir un auge de ingresos de capitales, se
podría ocasionar una apreciación prem atura del tipo de cambio, en des
m edro del program a de liberalización comercial y de reasignación de
recursos. Se estimaba que un tipo de cambio competitivo era decisivo
139 Se p o stu la b a q u e el ah o rro p e rso n al era m u y sensible a las tasas d e interés. En cam bio, Stiglitz
(1993) sostiene q u e el a h o rro y la in v ersió n p u e d e n incluso fo m entarse con u n a m e d id a razonable de
rep resió n financiera. En to d o caso, los estu d io s p racticad o s en A m érica L atina h a n d e m o stra d o q u e no
existe u n a relación e strech a e n tre las tasas d e in te ré s real e le v ad a s y el a h o rro n acional (H e ld y
S zalachm an, 1990). A sim ism o, m u ch o s pro ceso s d e refo rm as financieras h a n tra n sita d o p o r p e río d o s de
caída d e la tasa d e a h o rro nacional, in v ersió n baja y p ro p o rció n creciente financiada p o r a h o rro externo.
V éase, p o r ejem plo, el caso d e C hile en A rellan o y Ffrench-D avis (1983).
para la reforma comercial; por ende, podrían justificarse la mantención

de los controles del capital como m anera de reducir transitoriamente las
presiones en favor de una apreciación cambiaría.
Los diferentes enfoques de política pasaron a tener implicaciones
reales para América Latina a m ediados de la década de 1970, cuando tres
países del Cono Sur —Argentina, Chile y Uruguay— experimentaron
procesos radicales de liberalización económica, inspirados en parte en la
hipótesis de la represión financiera. Los tres países eliminaron los con
troles de precios, liberaron las tasas de interés, procuraron im plantar
reformas fiscales y abrieron su comercio y sus cuentas de capital.140
Hubo un incentivo adicional en juego para alentar la apertura de la
cuenta de capitales. Muchos analistas consideraron que el auge m undial
de los préstamos bancarios internacionales de la década de 1970 era un
acontecimiento esencialmente benigno para el desarrollo. Del lado de la
oferta, se estimó que los mercados financieros privados, pero sobre todo
el mercado no regulado de eurom onedas, era m uy eficiente y capaz de
imponer "la disciplina del mercado" a los prestatarios, en contraste con
la supuesta concesión ineficiente y perm isiva de préstam os de los orga
nismos oficiales (Friedman, 1977). Se consideró asimismo que las decisio
nes de inversiones directas y de cartera se basaban en los valores de largo
plazo (fundamentals ) de las variables claves del país, y por tanto eran de
carácter esencialmente ordenador. Del lado de la dem anda, existió tam
bién la noción de que si los prestatarios provenían además del sector
privado —en contraste con los organismos públicos— los recursos se
distribuirían en forma eficiente (Robichek, 1981). Esta últim a considera
ción fue especialmente relevante en el Cono Sur, donde el sector privado
era un prestatario m uy activo, sobre todo en Chile.
Como ya se señaló, el experimento del Cono Sur concluyó en el fra
caso pues las economías colapsaron debido a los efectos de los desequi
librios de los precios y burbujas especulativas en los precios de los ac
tivos, los bajos niveles de ahorro e inversión internos, la enorme deuda
externa que se acumuló y las insolvencias masivas. Algunos atribuyeron
este fracaso a los imprevistos shocks externos; otros a un concepto básico
defectuoso; y otros a un mal manejo macroeconómico. Pero la mayor parte
del debate se ha centrado en el fracaso de los mercados financieros inter
nacionales y en la inadecuada secuencia de las reformas de liberalización.
140 P ara u n análisis d e tallad o , v éase Foxley (1983); Frenkel (1983); R am os (1986) y C orbo y d e M eló
(1987).
En cuanto al fracaso de los mercados, se concluyó que la llamada

disciplina del m ercado financiero privado no se materializó. En efecto, en
vez de enfrentar una curva de oferta de fondos con inclinación ascenden
te y un racionamiento del crédito, como cabría suponer en un mercado
con prestamistas eficientes, muchos países en desarrollo aparentem ente
enfrentaron, en la década de 1970, una curva de oferta horizontal, la que
envía señales de precios esencialmente perversas para el proceso de
ahorro e inversión.141
En cuanto a las razones para la existencia de una curva de oferta
horizontal y de deficiencias del mercado, algunos han destacado la pre
sencia de garantías públicas directas e indirectas otorgadas a prestam is
tas y prestatarios (McKinnon, 1984 y 1991), en tanto que otros han puesto
de relieve las deficiencias de la estructura de los mercados bancarios
internacionales y de las prácticas de concesión de préstam os así como la
perm isividad en los marcos reguladores nacionales e internacionales
(Devlin, 1989). El optimismo acerca de la prudencia inherente de los
prestatarios privados y el consiguiente debilitamiento o ausencia de una
efectiva supervisión prudencial (véase el capítulo XII), resultó también
ser excesivo, a juzgar por el elevado endeudam iento de las empresas y
bancos del Cono Sur.
En cuanto a la secuencia seguida, hay ahora cierto consenso de que
la apertura de la cuenta de capitales fue prem atura en el Cono Sur y que
debía haberse postergado hasta que se consolidaran algunas otras refor
mas fundam entales y se establecieran precios de equilibrio. Lo aleccio
nador entonces es que durante el ajuste, las cuentas de capital abiertas
(especialmente en períodos de oferta elástica de financiamiento interna
cional) pueden inducir a auges de ingresos de capital con efectos ma-
croeconómicos y sectoriales desestabílizadores. En prim er lugar, si los
mercados financieros internos siguen siendo poco desarrollados y no
competitivos, no podrán interm ediar en forma eficiente un auge de los
141En los m ercad o s crediticios p riv a d o s q u e fu n cio n an ad ec u a d a m en te , los prestatarios e n ca ra n u n a

c u rv a d e oferta d e fin an ciam ien to ascen d en te; esto obedece a q u e m ien tras m ás se eleve el m o n to d e
lo solicitado, el p ré stam o se v u elv e m ás riesgoso, y p o r ta n to se e n v ía n señales d e precio ap ro p ia d a s
a los p restatario s. Sin em bargo, m ien tras la c u rv a sea h o riz o n ta l, el precio m arginal d el créd ito n o se
eleva; esto in c e n tiv a el e n d e u d a m ie n to e x te rn o e n ree m p la zo d e los e sfu erzo s d e a h o rro in te rn o
(H arberger, 1981; M cK innon, 1991). En la d é ca d a d e 1970 la situ ación se com plicó p o r el hecho d e que
la cu rv a d e la oferta se d e sp la z a b a hacia abajo, lo q u e significaba que u n m ay o r v o lu m e n d e préstam o s
e stu v o a co m p añ a d a d e tasas d e in terés y com isiones en descenso. Sin em bargo, a m e d id a q u e se acu
m u la n p a siv o s externos d el p aís receptor, el acceso al créd ito se to rn a m ás v u lnerable a "m alas noticias".
M OVIM IENTOS D E CAPITAL Y DESARROLLO: EL M A R C O A N A LÍTICO 359
flujos de capital, con lo que am enazarán la sustentabilidad posterior de

los flujos.
En segundo lugar, sin una base tributaria sólida e instrum entos fisca
les flexibles, las autoridades tienen que depender de la política monetaria
para regular la economía interna. Y cabe recordar que a menos que los
países estén dispuestos a renunciar al manejo cambiario, incluso una
apertura parcial de la cuenta de capitales puede erosionar la efectividad
de la política m onetaria (Reisen, 1993a).
Por último, como parte de los flujos de capital se utilizan inevitable
m ente en la producción de bienes no transables, el precio relativo de
éstos tiende a elevarse con la apreciación consiguiente del tipo de cambio
real. Esto a su vez tiene su contrapartida en el incremento del déficit en
cuenta corriente debido a la caída de la producción de bienes transables,
unido a un aum ento de la dem anda interna de estos bienes. Por cierto
que la apreciación del tipo de cambio real puede distorsionar la asigna
ción de recursos y la inversión, debilitando seriamente el objetivo estruc
tural de m ediano plazo de un país de penetrar los mercados externos con
nuevas exportaciones.142 La apreciación real tiende a acarrear costos so
ciales innecesarios pues lo más probable es que los recursos internos
tengan que volver a destinarse a la producción de m ás bienes transables
m ediante una posterior depreciación real del tipo de cambio (Edwards,
1984; Park y Park, 1993; Jiménez, 1995). Ello obedece a que la contrapar
tida del déficit en cuenta corriente es una acumulación de pasivos exter
nos, los que en definitiva tienen que servirse en divisas.
Así, ha surgido un cúmulo de opiniones expertas que instan a que la
apertura de la cuenta de capitales sólo se produzca tras la consolidación
de otros program as im portantes de liberalización, especialm ente en
m ate ria de com ercio y fin an ciam ien to in tern o ; p o r ende, seg ú n
McKinnon (1991, p. 117), "durante la liberalización se justifica ejercer
controles estrictos sobre el aum ento súbito de la entrada (o salida) de
capital de corto plazo".
Donde ha habido quizá más divergencia de opinión es con respecto a
la velocidad de la apertura de la cuenta de capitales. Algunos han fa
vorecido una apertura rápida y ambiciosa, en tanto que otros han acon
sejado un enfoque gradual. La prim era posición es favorecida por aquellos
142 C om o se señ ala e n los p rim ero s c ap ítu lo s d el d o cu m en to , los p aíses q u e últim a m e n te se h a n
o rie n ta d o exitosam ente a las ex p o rtacio n es su elen req u erir u n tip o d e cam bio real eq u ilib ra d o y estable
p o r u n p e río d o p ro longado.
que desconfían de la intervención gubernam ental en los m ercados

cambiarlos y de capital o tem en que los intereses creados paralicen los
program as de liberalización. La otra idea proviene de la convicción de
que la estabilidad macroeconómica exige también que exista una secuen
cia en la apertura de la cuenta de capitales. En el plano más general, se
ha establecido una distinción cuidadosa entre las salidas y entradas de
capital. Se sugiere que los países liberalicen prim ero las entradas, debido
en parte a que los beneficios que proporcionan las salidas son más evi
dentes para un país que ha acumulado sustanciales activos externos netos
(Williamson, 1992 y 1993b). También podría haber una secuencia entre
los componentes de las entradas y salidas. Por ejemplo, podrían libera
lizarse las entradas de largo plazo antes que las de corto plazo; en cuanto
a las salidas, podría otorgarse prioridad a las inversiones directas orien
tadas a la exportación y al crédito comercial.
Aunque no hay consenso entre los partidarios de la apertura radical
y los de la apertura gradual, el enfoque gradualista parece ir ganando
terreno; además, resulta más consistente con los valiosos conocimientos
obtenidos del debate internacional sobre la implantación de reformas en
forma secuencial. Por lo tanto, aunque los países en desarrollo han in
troducido reformas radicales, puede pasar mucho tiempo antes de que
se den las condiciones —es decir, un mercado financiero interno bien
desarrollado y diversificado institucionalmente, una base tributaria am
plia consolidada, un sector exportador diversificado y competitivo en el
plano internacional, y un amplio espectro de instrum entos disponibles
de política macroeconómica— que perm itan que las economías absorban
los movimientos no regulados de capital externo en formas compatibles
con el crecimiento sus ten table y la equidad.143
Los p artid ario s de lo secuencial sólo cuestionan el orden y el
cronograma de la liberalización, no el objetivo último de la apertura de
la cuenta de capitales. Sin embargo, la importancia prim ordial de la
estabilidad macroeconómica, sum ada a la dimensión abrum adora de los
mercados internacionales de capital frente a la reducida escala de las
economías latinoamericanas y sus graves imperfecciones, hacen inconve
niente establecer un compromiso inviolable con una cuenta de capitales
abierta. En efecto, la volatilidad creciente de los flujos internacionales de
143 N a tu ra lm e n te, m ie n tra s su b sistan im perfecciones im p o rtan te s en los m ercados d e capital, los
flujos irre stric to s d e c a p ita l n o lle g a rá n ja m á s a se r p le n a m e n te c o m p a tib le s con la e s ta b ilid a d
m acroeconóm ica. Este es u n aspecto q u e se an alizará p o sterio rm ente.
M OVIM IENTOS DE CAPITAL Y DESARROLLO: EL M ARCO A N A LÍTICO 361
capital, y los grandes volúmenes de divisas que se transan diariamente

sin relación alguna con la actividad económica real, han hecho que se
reanude el debate en los países industrializados sobre la conducta poten
cialmente desestabilizadora de los mercados de capital y del uso tem po
ral de los controles de capital.144 Si los países industrializados, que cuen
tan con los m ercados m ás m aduros y el conjunto más poderoso de
instrum entos indirectos de política macroeconómica, debaten la necesi
dad de un manejo más directo de algunos tipos de flujos de capital
externo, sería indudablem ente razonable que los países en desarrollo
hicieran lo mismo.
Hay varias m aneras de manejar los flujos de capital. Mientras más
acuciantes sean las necesidades de regulación y menos desarrolladas
estén la política fiscal y monetaria, más probable es que se justifique
recurrir a controles directos sobre cierto tipo de capital externo, aunque
sólo sea en forma transitoria. Por cierto que todo tipo de controles suele
tildárseles de ineficientes y siem pre superables por operaciones del
m ercado de capitales cada vez m ás sofisticadas. Pero como señala
Williamson (1992, p. 189), "las afirmaciones sobre la inefectividad de
controles de capital son sum am ente exageradas". Cabe recordar que el
em p leo de esto s in stru m e n to s n a tu ra lm e n te tie n e sus costos
microeconómicos. Sin embargo, éstos tienen que compararse con los
beneficios sociales globales en térm inos de estabilidad macroeconómica,
inversión y crecimiento así como con la viabilidad y eficacia de métodos
alternativos para lograr el mismo objeto.145 Como se argum enta en Zahler
(1992), los eventuales costos microeconómicos que genere la regulación
de movimientos de capitales, pueden ser m ás que compensados por los
beneficios resultantes de una mayor estabilidad macroeconómica. N atu
ralmente, el resultado neto dependerá de la coyuntura económica que se
enfrente y de la calidad de las políticas de regulación que se apliquen.
144 Por ejem plo, en sep tiem b re d e 1992 el G obierno d e los E stados U n id o s solicitó a los p aíses del
G ru p o d e los D iez q u e e stu d iara n u e v as fo rm as d e co o p eració n in ternacional p a ra o cuparse d el ta m a ñ o
y com p lejid ad de los m ercad o s m o n etario s m u n d ia le s (G raham , 1992). E ntretanto, en septiem bre de
1993, Jacques D elors, P resid en te d e las C o m u n id a d es E uropeas, p la n te ó el posible u so d e controles de
cap ital p a ra m an ejar los flujos especulativos d e corto p lazo (Financial Tim es, 1993).
145 La reciente lib eralizació n fin an ciera y a p e rtu ra d e la c u en ta d e c ap itale s d e la R epública
de C orea h a sido m u y g ra d u a l. Este p aís recu rre con frecuencia a controles directos p a ra m a n e jar la
liq u id ez interna. Ello obedece a q u e las a u to rid a d e s e stim an q u e la esterilización es de m a sia d o cara y
que los controles directos so n in stru m e n to s p o d ero so s q u e o to rg a n re su lta d o s predecibles (K ang, 1993).
C a p í t u l o XI
ENTRADAS DE CAPITAL: SUS EFECTOS INTERNOS Y

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA MACROECONÓMICA
1. I m p a c t o m a c r o e c o n ó m ic o d e lo s f lu jo s d e c a p it a l e s
En los capítulos IX y X se ha examinado en detalle la reiniciación de las

corrientes de capitales privados hacia América Latina y el Caribe regis
trada en los años noventa, después de su marginación durante práctica
mente toda la década de los ochenta. En este capítulo se retoma el tema
desde la óptica de los impactos de estos recursos en las economías de la
región.
Tanto la escasez como la abundancia de fondos externos plantean
desafíos a la política económica. En particular, en este capítulo se analiza
cómo manejar la absorción de ahorro externo de m anera que éste con
tribuya a fortalecer el desarrollo productivo, genere una evolución sos-
tenible de la balanza comercial y de pagos, y propicie políticas macroeco-
nómicas que incentiven la inversión y los aumentos de productividad. Se
examinan las políticas adoptadas por diferentes países de la región, te
niendo en la mira los efectos que la interrelación entre las dimensiones
financiera y macroeconómica tiene sobre dos de los ejes de la transfor
mación productiva con equidad: la generación de ahorro y su interm e
diación para fortalecer la competitividad sistèmica de la región y la for
mación de capital.
Como se expuso en el capítulo anterior, uno de los principales argu
mentos —desde la perspectiva de un país en desarrollo— para promover
una articulación con el capital externo es que abre la oportunidad de
movilizar ahorro externo para reforzar los procesos nacionales de ahorro
e inversión. Es im portante que el capital externo complemente —y no
sustituya— el esfuerzo de ahorro interno, por cuanto este últim o es
363
decisivo para financiar la inversión que requiere el proceso de trans

formación productiva con equidad (c e p a l, 1990a; 1992a); Feldstein y
Bacchetta (1991).
Cabe destacar dos posibles efectos cuando se producen entradas de
capitales significativas en la economía de un país. El prim ero es de
naturaleza keynesiana y se refleja en una m ayor dem anda efectiva. En un
marco de subutilización de la capacidad productiva, como era la situa
ción en la mayoría de los p a ls hacia fines de los años 80, da por resultado
una reducción de la restricción externa bajo la cual está operando el país,
con la consiguiente reactivación de la tasa de aumento del producto. En
tanto la entrada de capitales sea sólo transitoria, el efecto keynesiano
tam bién lo será. En la m edida en que el financiamiento de la dem anda
sea de origen externo (ahorro externo), es im portante notar que el gasto
agregado crecerá aún más que el producto. El riesgo de esta situación es
que, ya que el crecimiento del gasto ha sido financiado m ediante recur
sos externos, la reversión de estos flujos puede ocasionar caídas en el
producto y la inversión. A ún más, si a ello se sum an términos del inter
cambio adversos —como en el caso de América Latina durante la década
anterior— los efectos negativos sobre el nivel y el crecimiento del ingreso
nacional podrían ser aún mayores.
Generalmente, en la prim era fase de un proceso de fuertes aumentos
de la entrada de capitales —en particular ante políticas pasivas o neu
tras— se produce una tendencia hacia la apreciación del tipo de cambio
real, ya que la entrada de capitales crea una presión revaluatoria en el
mercado cambiario. En la m edida que es más un proceso, antes que una
revaluación de una vez, ello intensifica la entrada de capitales y las ten
dencias a la apreciación cambiaría. Las im portantes apreciaciones del
tipo de cambio real observadas tanto en el período 1976-81 como en
1990-94, estuvieron tam bién asociadas con el uso del tipo de cambio
como instrum ento antiinflacionario en varios países de la región.
El segundo tipo de efecto de la entrada de capitales, que debe distin
guirse del anterior, es el que incide en la capacidad de producción del
país. Lo im portante en este caso es la proporción de estos flujos externos
que se dedica a la inversión en el país receptor, cuán productiva es esa
inversión, y qué parte de ésta es —directa o indirectamente— destinada
a producir rubros transables. Si una parte significativa de la inversión
aum enta la producción en forma eficiente (y se convierte en bienes y
servicios transables en una alta proporción), mejoran las posibilidades de
EN TRADAS DE CAPITAL 365
hacer frente a cambios futuros, tanto en las condiciones del servicio de

la deuda externa como en los volúmenes de los flujos de capitales.
Como se analizara en el capítulo IX y se observa en el cuadro XI.l y
el gráfico XI.l,146 la experiencia de la región durante el auge de la entrada
de capitales del período 1976-81 dem uestra que no se crearon las condi
ciones que perm itieran que la corriente de capitales fuese sostenible, al
generar un contexto de creciente desequilibrio macroeconómico. El ajuste
requerido posteriormente implicó un ciclo recesivo intenso, ante la nece
sidad de hacer frente a un deterioro en las condiciones de los mercados
financieros y comerciales internacionales (Ffrench-Davis y Devlin, 1993).
Los excesos de gastos, de alrededor de 4 puntos del PIB, observados
durante 1976-81, estuvieron acompañados en algunos países de la región,
en particular Argentina, Chile y Uruguay, por im portantes "burbujas"
financieras de carácter especulativo.147 El valor de los activos financieros
e inmobiliarios internos creció a ritmos notablemente mayores que los
m ostrados por el producto y el ingreso, y las tasas de interés internas se
m antuvieron por encima de los niveles observados en los mercados fi
nancieros internacionales. Las "burbujas" financieras descansaban fun
damentalm ente en dos factores: i) la fuerte entrada de capitales (estimu
lada por el elevado diferencial de tasas de interés), y ii) el creciente atraso
cambiario sustentado por estos flujos. Los fuertes problemas enfrentados
por los sistemas financieros internos durante la crisis de la deuda m ues
tran que estos factores no eran sostenibles en el tiempo (Ramos, 1986;
Corbo, de Meló y Tybout, 1987).
Como se ha señalado, en los años noventa muchos países de la región
se reinsertaron en los mercados financieros internacionales, lo que les
perm itió reactivar sus aparatos productivos. Sin embargo, las circunstan
cias imperantes en los mercados internacionales de bienes y servicios no
han generado condiciones favorables para una plena recuperación de las
economías de la región. Los términos del intercambio continuaron te
niendo fuertes efectos adversos. (Véase el cuadro XI.l.) Los recursos
perdidos por este concepto aum entaron entre 1983-90 y 1993-94 (aunque
seguido por una significativa recuperación en 1994-96). A su vez, el peso
146 Salvo q u e se in d iq u e lo contrario, las cifras en el texto y los cu ad ro s e stá n expresadas en dólares
d e 1980, concientes d e la d ificu ltad q u e ello im p lica p a ra los d a to s d e ahorro.
147 Estos países fu ero n p io n ero s d e n tro d e la reg ió n en m a te ria d e liberalización d e los m ercados
financieros internos. En el cap ítu lo XII se an alizan d iv e rsas experiencias d e los países d e la re g ió n en
relación a la su p erv isió n y regulación d e la b an ca com ercial.
C u a d r o XI. 1. América Latina: Indicadores macroeconomicos, 1976-94
w
O'
On
M ile s d e m illo n e s d e d ó l a r e s d e 1980 P o r c e n ta je s d e l PIB
1976- 1983- 1991- 1976- 1983- 1991- 1993-

1981 1990 1994 1991 1992 1993 1994 1981 1990 1992 1994
1. E n tra d a n e ta d e capitales 32.7 9.0 43.8 31.8 51.4 56.4 35.4 4.9 1.2 4.8 4.9
2. V ariación d e reservas □ 6.6 1.3 13.6 16.2 22.5 18.6 -3.0 1.0 0.2 2.2 0.8
AMÉRICA
3. A h o rro ex tern o (1-2) 26.1 7.7 30.2 15.6 28.9 37.8 38.4 3.9 1.0 2.6 4.1
4. D éficit en cu en ta corriente
(5 + 6 + 7 - 8) 26.1 7.7 30.2 15.6 28.9 37.8 38.4 3.8 1.0 2.6 4.1
LATINA
5. D éficit com ercial 4.3 -53.7 -42.5 -53.4 -40.1 -39.4 -36.8 0.6 -6.9 -5.4 -4.1
6. Efecto deterio ro térm in o s
de in tercam b io 3 5.5 30.0 51.1 46.9 49.1 54.3 54.0 0.8 3.8 5.5 5.8
Y EL CARIBE
7. Servicio d e factores 16.9 34.6 28.7 28.7 27.6 29.4 29.2 2.5 4.4 3.2 3.1
8. T ransferencias un ilaterales13 0.6 3.2 7.2 6.6 7.7 6.5 8.2 0.1 0.4 0.8 0.8
9. PIB 671.3 782.6 900.5 855.9 882.2 911.0 952.4 100.0 100.0 100.0 100.0
10. In g reso nacional
(Y—9-Ó-7+8) 649.5 721.2 827.9 786.9 813.2 833.8 877.4 96.8 92.2 92.1 91.8
11. C o n su m o 514.4 598.5 697.3 662.0 684.4 706.4 736.9 76.6 76.5 77.4 77.4
12. In v ersió n in tern a b ru ta 161.2 130.4 160.7 140.5 157.7 165.2 178.7 24.0 16.7 17.2 18.5
13. Exceso del gasto con
resp ecto al PIB (ll+12-9)=5 4.3 -53.7 -42.5 -53.4 -40.1 -39.4 -36.8 0.6 -6.9 -5.4 -4.1
14. Exceso del gasto con
resp ecto al ingreso (11+12-10)=4 26.1 7.7 30.2 15.6 28.9 37.8 38.4 3.9 1.0 2.6 4.1
15. Y p e r cápita (US$1980) 1 980 1 851 1 895 1 852 1 878 1 891 1 954
Cuadro XI. 1 (continuación)
M ile s d e m illo n e s d e d ó l a r e s d e 1980 P o r c e n ta je s d e l PIB
1976- 1983- 1991- 1976- 1983- 1991- 1993-

1981 1990 1994 1991 1992 1993 1994 1981 1990 1992 1994
16. Tasa d e crecim iento del PIB 4.6 1.6 3.6 3.6 3.0 3.3 4.5
17. Tasa d e crecim iento d e las

exportaciones d e bienes 4.2' 5.5 6.9 5.2 7.4 6.5 8.3
18. Tasa d e crecim iento d e las

im p o rtacio n es d e bienes 5.1' 2.3 14.8 17.4 20.4 9.2 12.4
ENTRADAS
19.E xportaciones d e bienes 81.8 124.4 174.0 156.1 167.6 178.6 193.5 12.2 15.9 18.6 20.0
20.1m portaciones d e b ienes 79.5 75.1 133.7 107.0 128.8 140.7 158.2 11.8 9.6 13.6 16.0
sobre la b ase d e cifras d e las b a la n za s d e p a g o s y cuentas nacionales d e 19 países.

DE CAPITAL
a R ecursos n ecesario s p a ra c u b rir la p é rd id a o c asio n a d a p o r el en carecim iento d e los b ie n e s im p o rta d o s en relación con los b ie n e s que la re g ió n exporta,
m e d id o s resp ecto d e los p recio s d e 1980. b Flujos p riv a d o s n e to s recibidos p o r c o n ce p to d e d o n acio n es y o tra s o p e ra cio n es n o oficiales re g istra d a s; las
tra n sfe re n cias u n ila te ra le s oficiales e stá n in c lu id a s en la e n tra d a n e ta de capitales. c C o rre s p o n d e a las ta sa s d e crecim iento a n u a l e n tre 1981 y los p ro m e d io s
d e 1973-75.
Gráfico XI.1. América Latina: Ahorro interno y ahorro nacional, 1976-95

(Porcentajes del pib )
- A - A h o rro in tern o N eto d e E T I 7 A h o rro n acional
F uente: cepal, s o b r e la b a s e d e c ifr a s o fic ia le s .
relativo del servicio de la deuda externa ha dism inuido, a raíz del des
censo de las tasas de interés internacionales hasta 1993, pero su nivel
relativo continúa siendo elevado.
En el período 1992-93, el ingreso neto de capitales alcanzó a un pro
medio anual de 54 mil millones de dólares de 1980. Aproximadamente
un tercio de ese monto se destinó a incrementar las insuficientes reservas
internacionales de los países de América Latina y el Caribe, y el resto a
financiar el déficit en cuenta corriente (4% del p i b ) . En 1994, el m onto de
los flujos siguió una tendencia similar hasta poco antes de la crisis
mexicana, aunque con menor acumulación de reservas. Tal como en otros
casos —por ejemplo, antes de la explosión de la crisis de la deuda de
1982— la absorción interna continuó en ascenso, así como el déficit en
cuenta corriente. Ello se observaría con mayor fuerza que en el cuadro
XI. 1, si las cifras se limpiasen de un notable superávit registrado en la
cuenta corriente de Venezuela en 1994 (cercano a US$ 3 000 millones).
ENTRADAS DE CAPITAL
Gráfico XI.2. América Latina: Balance comercial de bienes y servicios, 1976-
a ) M iles de millones de dólares de 1980
Exportaciones — Importaciones
b) M iles de millones de dólares corrientes
Exportaciones — Importaciones
Fuente: cepal, sobre la b a se d e cifras oficiales.

El uso de ahorro externo, superior al 4% del pib en el trienio 1992-94,

cuadruplicó el ahorro externo captado en los años ochenta, y excedió por
prim era vez desde 1981 los pagos de factores. No obstante, la tasa de
inversión superó sólo por menos de dos puntos al promedio registrado
en el período 1983-90. Subsiste, entonces, un nivel m uy bajo de form a
ción de capital.
La experiencia de la región en la últim a década y m edia ofrece va
liosas lecciones sobre la forma en que la coyuntura macroeconómica, en
un contexto de reinserción en los m ercados financieros internacionales,
influye sobre el diseño de la política económica. La abundancia relativa
de flujos de capitales tiende a inducir apreciaciones cambiarías que
pueden ser incom patibles con objetivos de m ediano y largo plazo. Las
autoridades deben decidir sobre la base de cuatro grandes objetivos:
i) m antener flujos estables de entrada de capitales; ii) sustentar u n tipo
de cambio competitivo; iii) asegurar la estabilidad de la dem anda agre
gada y de los precios; y iv) prom over la formación de capital y el
ahorro para la producción de transables, privilegiando la canalización
hacia la inversión en sectores que fortalezcan la productividad de la
economía.
2. U so DE LOS CAPITALES EXTERNOS Y LAS INTERROGANTES

DE POLÍTICA E C O N Ó M IC A
El retorno a los mercados financieros internacionales y las lecciones de

las últim as dos décadas sugieren la necesidad de diseñar la política
económica ateniéndose a tres formas de intervención, de modo que: i) el
impacto de los fondos externos no afecte negativam ente la eficiencia de
la asignación de recursos en la economía, que debe orientarse hacia el
crecimiento sostenido; ii) la absorción de ahorro externo no desestimule
el ahorro nacional, para así lograr la inversión que requiere el crecimien
to de largo plazo; y iii) las m edidas de manejo de la balanza de pagos
(política cambiaría y regulación de m ovim ientos de corto plazo) no
desalienten innecesariamente la entrada de capitales de largo plazo (Cal
vo, Leiderman y Reinhart, 1993; Reisen, 1993b).
Un prim er nivel de intervención surge en el m ercado cambiario. El
propósito de la intervención, en este caso, es m oderar las tendencias
hacia la excesiva apreciación del tipo de cambio real, ya que éste es uno
ENTRADAS DE CAPITAL 371
de los principales instrum entos de promoción de las exportaciones.148

Este rol se ha tornado más im portante como resultado de los procesos
de apertura comercial y de la recuperación del acceso al mercado inter
nacional de capitales.
Las variaciones de reservas registran, principalmente, las compras y
ventas oficiales de divisas extranjeras, que denotan el grado en que el
Banco Central interviene en el mercado de dichas divisas. Tal interven
ción tiene el propósito de dar estabilidad y credibilidad a una política
cambiaria que emita señales propicias a un crecimiento dinámico y sos-
tenible. Este punto ha sido resaltado por el ex Presidente del Banco
Central de Chile (Zahler, 1992, p. 169): "Desde una perspectiva macro-
económica, las consecuencias que puede tener una afluencia "excesiva"
de capitales [externos] sobre el nivel del tipo de cambio real son incluso
más im portantes que aquellas derivadas de ima mayor volatilidad de
éste. En efecto, si el tipo de cambio se mantiene bajo el equilibrio por un
tiempo demasiado prolongado, se producen al menos dos tipos de efec
tos no deseados. En prim er lugar, se corre el riesgo de afectar negativa
m ente al sector transable de la economía. Bien es sabido que gran parte
de las economías exitosas en los últimos años (especialmente las econo
mías pequeñas) han basado su desarrollo en el dinamismo del sector
exportador ... En segundo lu g a r,.... tarde o tem prano el valor de la divisa
deberá volver a su nivel de equilibrio de largo plazo (o incluso superar
ese valor por algún tiempo), lo que ejercerá presiones sobre los precios,
arriesgando así la meta de control de la inflación".
En el prim er nivel de intervención pueden distinguirse dos situacio
nes polares, que dependen de las respuestas que den los bancos centrales
a los aumentos de las entradas de capital. Una es la de no intervenir en
este prim er nivel (no se acum ulan reservas). En este caso, los flujos de
capital no provocarían cambios en los activos internacionales en poder
del Banco C entral y la to talid ad de su aum ento ejercería presión
revaluatoria sobre el mercado cambiario. Así se induce a un aumento
neto de las importaciones de bienes y servicios.
La otra situación se da cuando la autoridad interviene en el primer
nivel acumulando reservas. Ello implica esterilizar los efectos sobre el
mercado cambiario, pero provoca consecuencias en el mercado monetario.
148 N o siem pre h a sid o éste eí criterio seguido. C om o se v e rá m ás adelante, el tip o de cam bio, en
u n c o n te x to d e a u m e n to d e la e n tr a d a d e c a p ita le s , e n v a rio s c a s o s h a s e r v id o p ro p ó s ito s
antiinflacionarios.
Ante esto se debe decidir si esterilizar o no los efectos monetarios de la

acumulación de reservas que, de hecho, incide en el grado de liquidez
de la economía, m ediante el incremento de la oferta de dinero. En este
s e g u n d o n i v e l , la intervención implica optar entre una política m oneta
ria activa o pasiva (en términos del manejo de la dem anda agregada y
de su relación con la estabilización). En el caso extremo, si las autorida
des monetarias intervienen activamente y compran la totalidad de las
divisas aportadas por los flujos de capital, el aum ento del saldo de la
cuenta de capitales será igual al aumento de las reservas oficiales. En este
caso, la esterilización de estos recursos implica que el Banco Central
impide que se utilicen para financiar un déficit en cuenta corriente, y así
evita que se transformen en uso de ahorro externo en el mercado interno.
Tampoco se producen cambios en la brecha entre ahorro e inversión na
cional, ni en la riqueza externa neta de la economía. Sin embargo, puede
requerir un gran esfuerzo del Banco Central lograr esterilizar los efectos
monetarios de las operaciones de cambio, a fin de mantener el valor real
del tipo de cambio (Calvo, Leiderman y Reinhart, 1993; Reisen, 1993b).
En última instancia, los países siempre pueden revisar la naturaleza
de la apertura de la cuenta de capitales, con el propósito de regular la
composición de las entradas, para hacerlas más acordes con los objetivos
de desarrollo nacional. Surge así un t e r c e r n i v e l d e i n t e r v e n c i ó n . Al
respecto, la mayoría de los países ha optado por abrir la entrada de
capitales. Sin embargo, varios de ellos han implantado mecanismos de
intervención dirigidos a desalentar la entrada de capitales de naturaleza
especulativa, de corto plazo y que no contribuyen al proceso de inver
sión (Ffrench-Davis y Griffith-Jones, 1995; f m i , 1995).
En síntesis, las opciones de política se manifiestan en tres niveles:
i) intervención en el m ercado cambiarlo, m ediante una acumulación
de reserv as c o n g ru en te con los objetivos de po lítica cam biaria;
ii) esterilización por parte del Banco Central del efecto monetario de la
acumulación de reservas a fin de evitar efectos no deseados en el nivel
y composición de la dem anda agregada; y iii) regulación de los movi
mientos de capitales, con el objeto de orientar su nivel y afectar su com
posición en favor de los flujos de largo plazo.
Debido a que las autoridades económicas han actuado de diferentes
formas ante la entrada de capitales según las coyunturas de sus respec
tivas economías, existe en la práctica una gran variedad de m edidas de
política adoptadas en el ámbito regional, que se tratan a continuación.
ENTRA D A S DE CAPITAL 373
a) La entrada de capitales y su impacto macroeconómico
La entrada de capitales ha venido a destacar un im portante dilema de

política económica. Por una parte, ha provisto el financiamiento necesa
rio para llevar a efecto, en una forma socialmente más eficiente, los
program as de ajuste estructural iniciados por varios países a partir de la
década de los ochenta. Por otra, ha implicado desafíos en materia de
resguardos para evitar que se generen crisis financieras, garantizar la
estabilidad y sustentabilidad de los equilibrios macroeconómicos y pro
mover la inversión. La preocupación por estos desafíos resurgió como un
elemento central en el diseño de políticas, a raíz de la reinserción en los
mercados financieros internacionales.149
Para la región en su conjunto, la entrada de capitales perm itió un
aum ento de la tasa de uso de la capacidad productiva existente y la
consecuente reactivación de la producción, los ingresos y el empleo.150 La
superación de la restricción externa a inicios de los años noventa ha
perm itido reactivar el crecimiento del p i b , cuya tasa promedio anual au
m entó de 1.6% entre 1983 y 1990 a 3.6% en 1991-94, sin un aumento
significativo de la inversión. En muchos casos la reactivación se inició
espontáneamente, en respuesta a la expansión m onetaria asociada a la
acumulación de reservas por el Banco Central. La mayor disponibilidad
de financiamiento externo mejoró las expectativas sobre la economía na
cional y al mismo tiempo perm itió solventar mayores importaciones de
insumos para incrementar la tasa de uso de la capacidad de producción
existente; a través de su efecto sobre el producto y el ingreso, reactivó
adicionalmente la dem anda agregada.
149 En d o cu m en to s d e la c e p a l se h a llam ad o la aten ció n sobre d o s aspectos relativos al g ra d o d e

d isp o n ib ilid a d d e fin an ciam ien to externo: i) la n ecesid ad d e q u e, u n a vez iniciados los procesos de
ajuste estru ctu ral, los p aíses d isp u sie sen d e fin an ciam ien to ex tern o p a ra facilitar cada u n a de las dife
rentes etap as ( c e p a l, 1990a, p p . 52-62); y ii) com o lo d e m u e stra n las experiencias d e los a ños setenta,
d é ca d a d u ra n te la cu al en v ario s países d el C ono Sur se p ro d u je ro n '"burbujas" y crisis financieras, la
liberalización y la a p e rtu ra financiera d e b en realizarse en u n m arco m acroeconóm ico y regulatorio
a p ro p ia d o (capítulo XII d e este d o cu m en to ; C orbo, d e M eló y Tybout, 1987; Ffrench-D avis, 1983).
150 La restricción ex tern a bajo la cu al esta b a n o p e ra n d o las econom ías d e la región n o les p e rm itía
h acer u so d e su cap acid ad d e p ro d u cció n . U n a v ez a lcan zad a la fro n tera d e p ro d u c c ió n utilizable a corto
p lazo, gracias a la reactivación, las p ersp ectiv as d e c o n tin u a r creciendo d e p e n d e n d e los esfuerzos de
a h o rro e in v ersió n y d e las m ejoras d e p ro d u c tiv id a d (Fanelli y Frenkel, 1994; D evlin, Ffrench-D avis y
G riffith-Jones, 1995).
Para que la reactivación resultase sostenible, una especial preocupa

ción de las autoridades económicas debería ser que el gasto agregado de
la economía se canalice no sólo hacia el consumo, sino también, y en
forma importante, hacia la inversión en sectores que producen rubros
transables competitivos. Ello depende en gran m edida de los incentivos
que ofrezca la economía, incluyendo en lugar estratégico al tipo de cam
bio, y el buen manejo del nivel de la dem anda agregada y su cercanía
a la frontera productiva. (Véase Schmidt-Hebbel, Servén y Solimano,
1996; Ffrench-Davis, 1996.)
Conjuntamente con la reactivación, la rapidez con que la entrada de
capitales cerró la brecha externa y generó una oferta excedente de fondos
externos, se manifestó en una tendencia a la apreciación cambiaria,151 una
rápida reducción de los superávit comerciales y la elevación de los déficit
en cuenta corriente (aumento del uso de ahorro externo). Estas tenden
cias reflejarían, en un prim er momento, la recuperación de los niveles
"norm ales" de la dem anda agregada, las importaciones y el tipo de
cambio real, todos los cuales se hallaban condicionados por la restricción
externa dom inante durante el período 1983-90. La continua abundancia
de capitales m antuvo estas tendencias en el tiempo, generando entonces
un sobreajuste de esas variables. Ello plantea a las autoridades económi
cas un dilema determ inante de la estabilidad futura, ya que si los flujos
de capital se revierten, los niveles del gasto agregado, las importaciones
y el tipo de cambio no resultan sostenibles en el m ediano plazo. En sus
valores de equilibrio, estas variables deberían reflejar las condiciones
internas de los mercados de bienes y monetario, así como la disponibi
lidad sostenible de ahorro externo, lo que depende de la naturaleza
perm anente o transitoria de los flujos de capitales, del volumen y del uso
que se haga de ellos.
A partir del cuadro XI. 1 se puede concluir que durante el cuatrienio
1990-93: i) se destinó una mayor proporción de la entrada de capitales
que en el pasado a la acumulación de reservas, lo que m oderó el impacto
de esos recursos en las economías de la región (la acumulación alcanzó
a 7.7% del p i b regional en ese cuatrienio), para descender en 1994,
151 En los ú ltim o s años, los países d e la reg ió n h a n te n d id o a m odificar su s políticas cam biarías, sin
necesariam en te e v ita r la apreciación cam biaria. La m ay o ría d e los países aplicó u n a política cam biaria
activa, con in terv en cio n es en el p rim er nivel. El gráfico XI.3 ilu stra los cam bios q u e se h a n o bservado
en el tip o d e cam bio real d e 18 p aíses d e la región, e n 13 d e los cuales se h a n re g istra d o apreciaciones
de la m o n e d a a p a rtir d e 1990. Estos 13 p aíses re p re sen ta n el 97% d el p i b d e la región.
particularm ente en México; ii) no obstante, se incrementó la participación

de las importaciones en el p i b , superando los coeficientes previos a la
crisis de la deuda (16% en 1993-94 y 12.3% en 1980-81); iii) aum entó el
gasto interno en m ayor proporción que el producto y el ingreso, a la vez
que se redujo el superávit en la cuenta corriente no financiera y total
—lo que equivale a un aum ento del uso de ahorro externo; y iv) se
observa que el ahorro nacional fue desplazado por el ahorro externo, lo
que se refleja en el hecho de que el aum ento de la inversión total fue
menor que el del ahorro externo. Cabe destacar la subsistencia de un
coeficiente de formación de capital bajo en lo que va corrido de los años
noventa, notablemente inferior al coeficiente prom edio de 1976-81.152
Gráfico XI.3. América Latina y el Caribe: índices de tipo de cambio real‘

(Variaciones porcentuales respecto al promedio de 1985-89)
Honduras
Bolivia
Nicaragua
Haití
Venezuela
Guatemala
Costa Rica
Chile
Paraguay
Ecuador
Colombia
El Salvador
Uruguay
Rep. Dom inicana
M éxico
Brasil
Argentina
Peni
^0 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120
V ariación porcentual
| M 1990 1994 1995 |
F u e n te : c e p a l, Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe, 1996, Santiago d e C hile, d i

ciem bre 1996.
a En to d o s los países se u só el índice d e p recios al c o n su m id o r p a ra m e d ir las tasas d e inflación externa e
interna.
152 A lgo sim ilar o currió d u ra n te la gestación d e la crisis d e la d e u d a d e los años ochenta. Sin em bargo,
en esa o p o rtu n id ad la dism inución d el ah o rro nacional resp o n d ía a fuertes expansiones del consum o,
m ientras q u e ah o ra juega u n p ap el m ás significativo u n a caída d el ingreso p rovocada p o r deterioros de
los térm inos del intercam bio. En el cuatrienio 1991-94 esta p é rd id a representó 5% d el PIB en dólares d e
1980, en com paración con el p erío d o 1976-81. Es probable q u e p a rte d e este deterioro sea "endógeno",
inducid o p o r u n au m en to fuerte d e los v o lúm enes ex p o rtad o s d e "lo m ism o", sin u n a m ayor diversifi
cación. En ese caso, el crecim iento del PIB "real" debiese ser aju stad o hacia abajo p o r este concepto.
Los efectos de la nueva entrada de capitales no han sido homogéneos

en los diversos países, como tampoco lo han sido el acceso a tales recur
sos ni el uso que las economías de la región han hecho de los mercados
financieros internacionales. La capacidad para absorber estos flujos, al
igual que las políticas seguidas por los países, han sido afectadas por el
momento del ajuste económico (condiciones iniciales) en que cada uno
se encontraba. De hecho, la reinserción en los mercados financieros sor
prendió a los países en diferentes etapas de sus program as de ajuste.153
b) Lineamientos de política
Los países de la región han utilizado una variada gama de instrumentos

de política para hacer frente a los conflictos antes reseñados. En general,
en el contexto de apertura financiera, los instrumentos adoptados se han
orientado más bien al prim er y segundo nivel de intervención. En efecto,
según la importancia otorgada por las autoridades a la necesidad de
m itigar las tendencias hacia la apreciación de la m oneda, han realizado
diferentes intervenciones en el m ercado cambiario; además, según el
carácter activo o pasivo que las autoridades hayan deseado im prim ir a
la política monetaria, han im plantado diferentes grados de intervención
para regular la dem anda agregada. Algunos países tam bién han recurri
do a la regulación de la entrada de capitales con el propósito de influir
sobre su nivel y composición y hacerla más acorde con sus objetivos de
desarrollo.
Las posibles combinaciones entre el prim er y segundo nivel de inter
vención d an com o resu ltad o diferentes dosificaciones de política
cambiaría y política m onetaria, que perm iten distinguir dos grandes
alternativas de intervención. Una, privilegiada por los países que han
optado por m antener una política monetaria pasiva, es la que se conoce
como intervención no esterilizadora; consiste en acum ular significativas
153 A lg u n o s p a íse s se e n c o n tra b a n a n te la n e c e s id a d d e in ic ia r o fo rta le c e r la e s ta b ilid a d

m acroeconóm ica; otros, y a m ás a v an z a d o s en la estabilización d e sus econom ías, pero con cap acid ad
p ro d u c tiv a ociosa, e n u n a e ta p a e n cam in ad a a in cen tiv ar la reactiv ació n d e l a p arato p ro d u c tiv o ; final
m ente, los m en o s (con inflaciones co n tro lad as y con m u e stra s d e reactivación de su a p arato p roductivo)
esta b a n fortaleciendo su cap a c id a d d e a h o rro y d e in v e rsió n , d e m o d o de c ap tar recursos q u e les
p e rm itie ra n a m p lia r su cap a c id a d p ro d u c tiv a y lo g rar u n c re cim ien to económ ico s o ste n ib le . Si b ie n la
descrip ció n d e las etap as es ilu strativ a d e los c o m p o n en tes d e u n p ro g ram a d e ajuste, éstas n o n ecesaria
m e n te d e b en seg u ir el m en cio n ad o o rd e n secuencial.
reservas internacionales, ya que el Banco Central compra las divisas

aportadas por los flujos de capitales a cambio de dinero nacional, sin
esterilizar el efecto m onetario de esas operaciones, bajo un régimen de
tipo de cambio controlado.154 Se evita así una apreciación del tipo de
cambio nominal; sin embargo, esta alternativa puede expandir la base
m onetaria interna más allá de la compatible con la capacidad productiva
disponible, lo cual suele traducirse en presiones inflacionarias, ocasio
nando apreciaciones del tipo de cambio real y tendencias a excesos del
gasto agregado.
La segunda alternativa, utilizada por aquellos países que, junto con una
defensa del tipo de cambio, han optado por políticas monetarias activas,
se conoce como intervención esterilizadora. Al igual que la anterior,
consiste en acum ular reservas, pero aproximándose sistemáticamente al
segundo nivel de intervención, al aplicar una esterilización de los efectos
monetarios de esas operaciones. De esta m anera se pretende aislar el
stock de dinero de las variaciones derivadas de la m ovilidad del capital
extranjero. De ser efectiva, la esterilización evitaría la baja de las tasas de
interés reales internas. En el contexto de economías en pleno uso de su
capacidad productiva, tiene la virtud de contribuir a controlar el gasto
agregado y de evitar una mayor apreciación del tipo de cambio real. Sin
embargo, en el marco de esta opción, al persistir los diferenciales de tasa
de interés se continúa estim ulando la entrada de capitales, lo que genera
m ayores necesidades de esterilización. Entonces puede ser fuente de
déficit cuasifiscales en cuanto el Banco Central coloca papeles comercia
les en el mercado interno a tasas de interés superiores a las que percibe
por sus reservas internacionales.
Como se puede apreciar, la alternativa de intervención esterilizadora
no está exenta de conflictos. Estos surgen especialmente cuando las
autoridades económicas de los países no cuentan con flexibilidad en el
manejo tributario, que les perm ita utilizar esta política en forma compen
sadora de shocks internos o externos. En estos casos lo que ocurre es que
se resta un instrum ento más de política a disposición del Poder Ejecu
tivo, de modo que no puede utilizar herram ientas fiscales cuando desee
m oderar el gasto agregado o estimular la economía, debiendo recurrir
entonces exclusivamente a herramientas monetarias y cambiarías. Una
154 La g am a d e fo rm as h a b itu a les c o m p ren d e d e sd e la fijación d el tip o d e cam bio no m in a l y la

p a rid a d m ó v il, h a sta la flo tac ió n "su cia " d e n tro d e b a n d a s p re e sta b le c id as. V éase, p o r ejem plo,
H elp m an , L eid erm an y B ufm an (1993) y W illiam son (1996).
m ayor flexibilidad del sistema tributario perm ite una mejor dosificación
de políticas y alcanzar tasas de interés y tipos de cambio más estables.
Los problemas de la intervención esterilizadora surgen del dilema
que enfrentan las autoridades económicas cuando intentan, sim ultánea
mente, regular la tasa de interés real (como instrum ento de política mone
taria para im plem entar políticas de estabilización) y el tipo de cambio
real (como instrum ento de política comercial para promover el creci
miento de la producción de rubros transables). Si la tasa de interés acor
de con el objetivo inflacionario (mediante la esterilización de los efectos
monetarios de la acumulación de reservas) es superior a la internacional
ajustada por las expectativas de devaluación, entonces la entrada de
capitales tenderá a continuar presionando hacia la apreciación del tipo
de cambio real, lo que iría en desmedro del objetivo de proteger el sector
de rubros transables de la economía. Si, por el contrario, se deja descen
der la tasa de interés interna, entonces se vulneran ambos objetivos, pues
el m ayor gasto inducido por las menores tasas de interés presionará los
precios, a la vez que hará apreciarse el tipo de cambio real (Zahler, 1992).
Es por esto que, en la práctica, la alternativa de intervención esteri
lizadora ha sido combinada con otras m edidas de política, en procura de
actuar: i) en el prim er nivel de intervención, para influir en el mercado
cambiario; ii) en el segundo nivel de intervención, para regular la de
m anda agregada; y iii) en el tercer nivel de intervención, para modificar
el nivel y la composición de los flujos de capitales, ya sea directamente,
m ediante restricciones y gravám enes dirigidos en particular a los capi
tales de corto plazo, o indirectamente, por la vía de generar incertidum-
bre cambiaría. Entre las m edidas posibles se destacan:
En el prim er nivel de intervención, con el propósito de actuar sobre
los efectos que se producen en el m ercado cam biario, se incluye:
i) aum entar la dem anda de m oneda extranjera m ediante incentivos a la
salida de capitales durante los períodos de excesos de fondos; ello se
puede lograr a través de la liberación de las norm as que regulan la
inversión por parte de nacionales en el exterior, la repatriación de la
in v ersió n extranjera directa, la au to riza c ió n a los in v ersio n istas
institucionales para invertir en el exterior y a diversos deudores para
anticipar pagos al exterior; ii) aplicar m edidas de comercio exterior, con
el objeto de adecuar la m agnitud de las importaciones, el déficit en
cuenta corriente y la acumulación de reservas a la meta cambiaría fijada
en el país; iii) prom over la implantación de mecanismos que incentiven
increm entos de pro d u ctiv id ad acordes con el nivel de apreciación

cambiaría.155
En el segundo nivel de intervención, cuyo propósito es controlar el
impacto sobre la dem anda agregada: i) introducir mecanismos de regu
lación de los sistemas financieros destinados a evitar distorsiones en el
sector y a subsanar las debilidades de la regulación prudencial y finan
ciera de la banca (véase el capítulo XII); ii) im poner disciplina fiscal, con
el objeto de reducir las presiones adicionales sobre la dem anda; y
iii) complementar la política cambiaría con pactos sociales en m ateria de
precios y salarios.
En el tercer nivel de intervención, tendiente a cambiar la composición
de la entrada de capitales: i) aplicar m edidas indirectas de tipo cambiado
encaminadas a reducir la entrada de capitales financieros de corto plazo,
m ediante la introducción de cierta incertidumbre sobre la evolución del
tipo de cambio a través de intervenciones del respectivo Banco Central
en la determinación de éste en el corto plazo; ii) adoptar m edidas direc
tas que regulen la entrada de capitales y que pueden asum ir la forma de
gravámenes o de requerimientos de reservas, a m enudo sin intereses,
sobre los depósitos bancarios u otros créditos del exterior, y de controles
cuantitativos de distinta índole (y requerimientos de plazos de m adura
ción mínimos, de volúmenes mínimos para la emisión de bonos, topes
máximos para las tasas de interés sobre el capital extranjero y regulacio
nes en torno a la participación del capital extranjero en el mercado de
acciones).
3. E x p e r ie n c ia s n a c io n a l e s d e in t e r v e n c ió n
a) Intervención no esterilizadom
Esta opción ha sido frecuente entre países que privilegian la estabilidad

de precios como objetivo dom inante de la política económica. Es una
estrategia que actúa directamente sobre la inflación e indirectamente
155 En la m e d id a q u e la econom ía real ex p erim en ta au m en to s d e p ro d u c tiv id a d fuertes, com parables

con apreciaciones lid e ra d a s p o r el sector financiero, se m a n te n d ría el equilibrio m acroeconóm ico. Sin
em bargo, lo h a b itu a l h a sid o q u e en p e río d o s d e g ra n ab u n d an c ia d e financiam iento e x te m o la ap re
ciación financiera es la q u e p re d o m in a m u y in ten sam en te. A sí se genera u n d esequilibrio q u e tie n d e a
re su lta r insostenible a la larga.
sobre el tipo de cambio real. Al im plantar este mecanismo se espera que

las tasas nacionales de interés y de inflación converjan rápidam ente con
las internacionales. Parte im portante del éxito de esta estrategia depende
finalmente de la confianza de los agentes económicos en la capacidad de
la autoridad m onetaria para m antener el tipo de cambio nominal, situa
ción que, en última instancia, exige al Banco Central m antener un eleva
do stock de reservas internacionales, lo que afecta a la composición de sus
activos y pasivos.
El éxito de esta estrategia también depende de la relación que se
produzca entre el tipo de cambio nom inal y la inflación. En presencia de
im portantes rezagos156 en la dinámica inflacionaria, el uso del tipo de
cambio nominal como ancla para estabilizar los precios puede ocasionar
fuertes apreciaciones cambiarias, con sus correspondientes efectos sobre
otros precios relativos, la asignación de recursos y los equilibrios macro-
económicos (Fanelli y Frenkel, 1993). En última instancia, si esta tenden
cia persiste y la inflación interna excede sistemáticamente a la externa,
las autoridades deben estar dispuestas a hacer ajustes en el nivel y com
posición de la actividad económica si el tipo de cambio real se aleja en
forma m uy significativa de su valor de largo plazo.
Si bien en la práctica se observa que los países han utilizado distintas
combinaciones de política, entre los países que más se han aproximado
a esta alternativa, partiendo de niveles elevados de inflación, se destaca
Argentina.
A partir de los años noventa en Argentina se ha im plantado una serie
de m edidas destinadas a desregular los diversos mercados, incluidos los
relacionados con los movimientos de capitales. Con respecto al funcio
namiento del mercado cambiario, la Ley de Convertibilidad prom ulgada
en m arzo de 1991 (en la cual se fijó el tipo de cambio nominal con una
paridad de uno a uno con el dólar, a la vez que se establecía la validez
legal de los contratos denom inados en diferentes divisas), perm itió una
desregulación amplia en el funcionamiento de este mercado. El objetivo
explícito de esta Ley era poner freno al proceso inflacionario y asegurar
la estabilidad del tipo de cambio nom inal (Argentina, M inisterio de
Economía y Obras y Servicios Públicos, 1993; Fanelli y Machinea, 1995).
156 Se refiere al c o m p o n en te inercial q u e tie n d e a d ificu ltar la red u cció n del ritm o inflacionario. Este
c o m po n en te es fu n ció n d e l g ra d o d e in d izació n fo rm al e in fo rm al d e la econom ía y debe ser co n sid e ra d o
al d iseñ a r u n a p o lítica cam biaría co n fines d e estabilización.
Conjuntamente se han realizado reformas en los ámbitos monetario y

fiscal.157 En septiembre de 1992, se modificó la Carta Orgánica del Banco
Central. Algunas de las principales reformas fueron, entre otras, el esta
blecimiento de la independencia del Banco Central, la prohibición del
financiamiento monetario del déficit público y la eliminación de la ga
rantía estatal a los depósitos. Con estas reformas se busca fortalecer la
credibilidad de la permanencia en el tiempo de la estabilidad monetaria
y la convertibilidad de la m oneda (Fanelli y Machinea, 1994; Argentina,
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, 1993). Simultánea
mente, con las políticas de desregulación y apertura de la cuenta de
capitales, se intensificó el proceso de liberalización comercial. Esta desre
glamentación, dentro de un esquema de tipo de cambio fijo, ayuda a
controlar los precios de los bienes que se comercian internacionalmente
y apoya así los esfuerzos antiinflacionarios.
El incremento de las reservas internacionales (véase el cuadro XI.3),
dada la ausencia de mecanismos para esterilizar los efectos de las ope
raciones de cambio, ha provocado una considerable monetización de la
econom ía (a p a rtir de los bajos niveles observ ad o s luego de la
hiperinflación registrada en 1989); esa situación, sum ada al m ayor uso
del ahorro externo y la expansión del crédito interno, llevó a una fuerte
elevación de la dem anda agregada y de la actividad económica durante
el cuatrienio 1991-94.
En términos del control inflacionario, las políticas im plantadas perm i
tieron reducir drásticamente la tasa de inflación. M edida según el IPC, fue
de 1 344% en 1990, de 7% en 1993, y de 1.6% en 1995. La reducción del
ritmo inflacionario ha ido acom pañada de una marcada apreciación del
tipo de cambio real (luego de una fuerte devaluación en 1990, que per
mitió lograr un elevado superávit en el balance comercial), proceso que
fue perdiendo velocidad a m edida que la tasa de inflación interna se
aproximaba a la internacional. Paralelamente, las autoridades han pro
m ovido la creación de incentivos a los aumentos de productividad.
Las tasas de crecimiento del p i b en Argentina han sido altas, prom e
diando 8% entre 1991 y 1994; fueron acompañadas de un incremento del
157 O tras m e d id a s q u e se h a n im p u lsa d o p a ra e stim u lar los m ovim ien to s d e capitales so n la Ley
d e E m ergencia Económ ica (agosto d e 1989), en la q u e se establece la ig u a ld a d d e tra ta m ie n to p a ra el
cap ital extranjero y el n acional q u e se d estin e a sectores p ro d u ctiv o s; Ley d e O lvido Fiscal (abril de
1992); d esreg u lació n d e los m ercad o s financieros y d e v alores; y finalm ente, las reform as d el sector
público, e n p a rtic u la r la Ley d e reform a d e l E stado, q u e sentó las b ases p a ra los p rocesos d e p rivatización
d e em p resas públicas, y los e sq u em as d e co n v ersió n d e d e u d a en capital.
déficit en cuenta corriente, que subió de 0.9 puntos del p i b en 1991 a 4.9
en 1994. (Véase el cuadro XI.4.) El ahorro nacional m uestra una intere
sante recuperación respecto de los m uy reducidos niveles registrados en
los años ochenta, pero se m antuvo aún significativamente por debajo de
las tasas observadas hasta el comienzo de aquel decenio (Fanelli y
Machinea, 1995). (Véase 1976-81 en el cuadro XI.4.) En lo que respecta a
la in v e rsió n , é sta ta m b ié n se re c u p e ró h acia 1994, p ero cayó
sustancialmente en 1995. Con todo, en el último quinquenio registró un
prom edio (19.3%) menor en 2.5 puntos que en 1976-81. El saldo positivo
de la balanza comercial (medido en dólares constantes de 1980) se redujo
de 12 puntos del p i b en 1990 a 3 puntos en 1994, lo que refleja el mayor
dinamismo de las importaciones, en comparación con las exportaciones,
como resultado de la reactivación económica, la apreciación cambiaría y
la liberalización comercial. No obstante, con la recesión interna de 1995,
el saldo comercial volvió a exhibir un elevado superávit. En términos
nominales, el saldo comercial de bienes cambió de signo: de un superávit
de 8 600 millones de dólares en 1990 a un déficit de 4 200 millones en 1994.
En síntesis, la opción argentina, basada en la fijación del tipo de
cambio nominal, la adopción de una regla m onetaria que no esteriliza los
efectos de los flujos de capitales sobre la emisión y la implementación de
un conjunto de reformas estructurales, ha obtenido im portantes logros
en m ateria anti-inflacionaria y reactivación de la producción; ellos han
sido acompañados por una apreciación sustancial del tipo de cambio
real, que ha influido sobre la composición de la dem anda y la asignación
de recursos de inversión, con un creciente déficit en cuenta corriente.
Todo esto llevó a que la economía argentina fuese m uy vulnerable
frente a shocks externos. Ello se reflejó en 1995, en la caída de 4.6% del
p i b , en el retroceso del coeficiente de inversión y la elevación del desem
pleo, luego de un significativo egreso de capitales asociado al "efecto

Tequila".
b) Experiencias de intervención esterilizadora
Esta opción ha sido preferida por los países que han m antenido una
política monetaria activa y, a la vez, una posición más cautelosa respecto
de la naturaleza de los flujos de capitales. Esto supone una preocupación
por el desarrollo sostenido del sector de rubros transables, la generación
de ingreso nacional y su canalización hacia el ahorro y la inversión en

dicho sector.
Entre los países que han utilizado la opción de la intervención activa,
Chile lo ha hecho de modo más persistente, pero tam bién se destacan,
entre otros, Colombia, Costa Rica y México. Enseguida se reseñan algu
nos de los instrum entos utilizados por estos países en los tres niveles de
intervención. (Véase el cuadro XI.2.)
El caso de Chile. A partir de 1991, las autoridades adoptaron m edidas para

regular la entrada de capitales y esterilizar los efectos monetarios de la
acum ulación de reservas, m ediante intervenciones en los m ercados
cambiario y monetario. Se han utilizado fundam entalm ente tres instru
mentos con estos propósitos: una política cambiaria sustentada en la
flotación "sucia" del tipo de cambio en torno de u n valor de referencia,
determ inado sobre la base de una canasta de monedas; la esterilización
de los efectos monetarios de la acumulación de reservas a través de
operaciones de mercado abierto; y la aplicación de gravámenes y reque
rimientos de reservas para regular la entrada de capitales y para desalen
tar su excesiva afluencia, principalmente de los de corto plazo (Ffrench-
Davis, Agosin y Uthoff, 1995).
Las autoridades chilenas optaron por la intervención con el fin de
influir en la determinación del tipo de cambio real en el corto plazo,
sobre la base de dos supuestos: i)Día autoridad m onetaria conoce mejor
que los agentes privados las perspectivas de la evolución de la balanza
de pagos y de sus efectos sobre la economía; y ii) L su horizonte de
planeación es de m ayor alcance que el de los agentes que operan en los
mercados de corto plazo (Zahler, 1992).
La política cambiaria ha experimentado cambios im portantes en los
últimos tiempos. En 1983 se adoptó nuevamente, luego de la congelación
de la paridad nom inal en 1979, una política de paridad móvil, que con
sistía en determ inar un precio de referencia para el dólar. Este era deva
luado diariamente por el Banco Central en □ función de las difeamciales de
inflación interna y externa. Asimismo, para perm itirle cierto rol al m er
cado, se deja flotar el precio de compra y venta de divisas dentro de una
banda de fluctuación alrededor del valor de referencia del dólar. A
m ediados de 1989, esa banda se fijó en + 5% de dicha cotización.
Debido a que la entrada de capitales se intensificó a partir de 1990,
el tipo de cambio oficial se situó recurrentem ente cerca del lím ite
384
C uadro XI.2. Am erica Latina: Síntesis de m edidas de intervención respecto de la entrada de capitales,
países seleccionados, 1991-92
Argentina Colombia Costa Rica Chile México

P rim e r n iv e l
(M oderar el M arzo d e 1991 Junio d e 1991: im p lan tació n d e b a n d a d e Inicios d e 1992, 1991: rev a lu a cio n e s discretas, s e g u id a s de
im p a c to de la L ey d e flo tació n (certicambios). im p la n ta c ió n d e d e v a lu a c io n e s g rad u a le s q u e en carecen la Im p la n ta c ió n de
e n tra d a de co n v e rtib ilid a d E nero d e 1992: se p erm ite a los flo tació n con e n tra d a d e c ap itales d e corto p lazo . b a n d a d e flotación
capitales sobre la p a ra fijar tip o d e e x p o rta d o re s m an ten er p a rte d e su s intervención. M a rz o d e 1992: se inicia flo tació n "sucia" c o n p iso fijo.
apreciación cam b io n o m in a l y reto rn o s en el exterior y a lo s resid e n te s d e n tro d e la b a n d a y e n ju lio d e 1992 se N o v ie m b re d e 1991:
cam biaria- d e sre g u lac ió n del m an te n e r e n el exterior activ o s h a s ta 500 m o d ific a la reg la p a ra fijar el tip o d e se d e v a lú a tech o de
AMÉRICA
acu m u lació n de m erc a d o 000 d ó lares sin perm iso p rev io . c am bio, v in cu lá n d o lo a u n a ca n asta de la b a n d a e n 20
reservas.) cam biario. Febrero d e 1992: se red u ce p la z o m ín im o m o n ed a s. cen tav o s d iarios.
L ib eralizació n y d e m ad u ra c ió n d e p résta m o s ex tern o s 1991: se a u m e n ta el porcen taje d e O c tu b re d e 1992: se
a p e rtu ra p a ra fin a n c ia r capital d e tra b a jo e d e p ó sito s e n m o n e d a ex tran jera q u e los am p lía la d e v a lu a -
com ercial. in v ersió n fija. Liberalización d e l com ercio. b a n c o s p u e d e n d e stin a r a com ercio lu ac ió n d ia ria del
LATINA Y EL CARIBE
exterior. tech o a 40 centavos.
S e g u n d o n iv el
(Esterilizar el Fortalecim iento de Fortalecim ien to d e las fin a n z a s p ú b licas. Fo rtalecim ien to F o rta le cim ie n to d e las fin an zas públicas.
efecto m o netario las fin an zas p ú b li E nero a octu b re d e 1991: p o lítica d e las fin a n z a s Política m o n e ta ria activa m ed ia n te F o rtalecim ien to de
d e las operaciones cas e im p lan tació n m o n eta ria activa. públicas. o p e ra c io n es d e m ercad o abierto. las fin a n z a s públicas.
d e cam bio.) d e u n a política O ctu b re d e 1991: se libera la d e te rm in a O p eracio n es d e E sterilización
m o n e ta ria pasiva. ción d e la tasa d e interés y se a b a n d o n a m erc a d o ab ierto y m o d e ra d a .
la política d e esterilización. encajes sobre d e
p ó sito s e n m o n e
d a ex tran jera y
nacional.
Tercer n iv e l
(M o d erar la e n tra Junio d e 1991: im puesto d e 3% a las Ju n io d e 1991: encajes d e 20% sin Se lim ita el m o n to
d a d e capitales.) transacciones e n divisas g e n e ra d a s p o r in te rese s so b re lo s créd ito s d e l exterior. d e p a s iv o s en
servicios p ersonales en el exterior. E nero d e 1992: a u m e n to d el encaje a 30% m o n e d a e x tran jera
Febrero d e 1992: increm ento d e com isión y se e x tie n d e a los d e p ó sito s e n m o n ed a d e l siste m a bancario
p o r co m p ra d e divisas d e l Banco C en tral ex tranjera. a l e q u iv a le n te de
d e 1.5% a 5%.
10% d e s u s p asivos
Ju n io d e 1992: regulación d e l in g re so d e
totales.
divisas p o r concepto de servicios.
F u e n t e : c e p a l , s o b r e l a b a s e d e d i f e r e n t e s a u t o r e s c i t a d o s e n e l te x to .
C uadro XI.3. America Latina: Indicadores de reservas y precios, países seleccionados,

1989-95
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
A rg e n tin a
R eservas com o m eses de
im portacio n es a 10.0 20.0 11.8 10.0 12.0 9.6 10.2
Tipo d e cam bio real (1990=100) 143.1 100.0 83.3 77.5 74.0 78.4 86.4
D iferencial d e tasas d e interés 26.4 127.7 -12.6 9.2 5.8 3.1 7.8
Inflación seg ú n IPC 4 923.8 1 343.9 84.0 17.5 7.4 3.9 1.6
C h ile
im portacio n es a 8.0 11.6 12.6 12.7 12.2 15.2 11.9
Tipo de cam bio real (1990=100) 96.4 100.0 98.9 95.3 97.5 96.5 92.4
D iferencial d e tasas d e interés -3.3 15.7 4.1 11.2 2.1 17.1 5.8
Inflación s eg ú n IPC 21.4 27.3 18.7 12.7 12.2 8.9 8.2
C o lo m b ia
R eservas com o m eses d e
im portacio n es a 10.2 10.5 16.7 15.0 10.1 8.5 7.6
D iferencial d e tasas d e in terés -9.3 -8.4 3.7 -8.3 17.3 20.9 5.3
Inflación seg ú n IPC 26.1 32.4 26.8 25.1 22.6 22.5 19.3
C osta Rica
im portacio n es a 5.7 3.5 6.6 5.6 4.7 3.9 4.6
D iferencial d e tasas d e interés -0.1 -8.8 -8.8 9.9 3.0 2.8 -1.1
Inflación seg ú n IPC 10.0 27.3 25.3 17.0 9.0 19.9 22.6
M éxico
im portacio n es ab 3.2 3.9 5.7 4.8 6.2 1.3 3.8
Tipo d e cam bio real (1990=100) 103.2 100.0 91.1 84.1 79.7 81.9 121.1
D iferencial d e tasas d e interés 9.0 8.9 6.1 10.1 12.4 -13.6 -34.7
Inflación s e g ú n IPC 19.7 29.9 18.8 11.9 8.0 7.1 52.0
F uen te:c e p a l , sobre la b a se d e d a to s o ficiales d e lo s p a íse s y F o n d o M o n e ta rio In te rn a c io n a l y c e p a l ,

Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe, 1996, S a n tia g o d e C hile, d ic ie m b re d e
1996.
a C ifras estim ad a s a p a rtir d e reserv as e im p o rtacio n es d e b ien es e n d ó lares corrientes. b Excluye
m aquila.
C uadro XI.4. Am erica Latina: Indicadores macroeconomicos de algunos países, 1976-95

(P orcentajes del pib, a p a r t ir de dblares de 1 98 0 )
1976- 1980- 1983-

1979 1981 1982 1990 1990 1991 1992 1993 1994 1995b
A R G E N T IN A
E n tra d a n e ta d e capitales 1.7 1.6 1.6 1.3 -0.1 2.5 6.7 5.8 5.7
V ariación d e reservas 2.8 -2.5 -0.6 -0.1 2.4 1.6 2.5 1.4 0.8
A h o rro e xterno -1.1 4.2 2.2 -1.3 -2.5 0.9 4.2 4.4 4.9 1.2
E fecto s o b re rea c tiv a c ió n

Tasa d e va ria c ió n d e l PIB 3.9 -1.4 -3.1 0.0 -0.1 8.9 8.7 6.0 7.4 -4.6
Im p o rta c ió n d e bienes 5.2 7.9 4.8 3.8 3.0 5.0 8.2 9.1 10.6 9.6
In v ersió n 22.9 23.8 18.7 13.7 14.1 15.9 19.1 20.4 22.0 19.1
PIB p e r c apita
(dólares de 1980) 3 932 3 978 3 654 3 553 3 256 3 500 3 757 3 936 4 178 3 948
E fecto e n el m e d ia n o p la z o
A horro in te rn o (PIB-C) 28.6 22.3 24.3 24.4 26.7 23.8 22.2 22.7 24.5 21.9
A horro n acio n al (Y-C) 24.0 19.6 16.5 15.0 16.6 15.0 14.9 16.0 17.1 17.9
E xportaciones d e b ien es 8.3 7.8 8.0 10.3 15.0 13.2 12.2 12.1 13.4 17.0
C u e n ta c o rrien te n o
fin a n c ie ra 3 3.4 -1.7 2.5 2.8 5.9 2.0 -1.9 -2.5 -3.2 -1.3
C H ILE
E n tra d a n e ta d e capitales 6.1 15.6 4.5 5.4 7.8 3.5 7.7 6.0 7.8
V ariación d e reservas 2.0 2.8 -5.6 0.9 5.8 3.0 5.5 0.9 5.0
A horro e xterno 4.2 12.8 10.1 4.5 2.0 0.5 2.2 5.2 2.0 -0.4

Tasa d e va ria c ió n d el PIB 8.2 6.6 -12.6 4.5 2.8 5.7 9.8 5.6 4.1 8.2
In v ersió n 12.4 20.0 12.8 15.0 19.8 18.6 21.4 23.0 22.1 23.3
PIB p e r cápita
(dólares d e 1980) 1 998 2 362 2 075 2 247 2 601 2 732 2 972 3 097 3 172 3 378
E fecto e n el m e d ia n o p laz o
A h o rro in te rn o (PIB-C) 14.2 12.8 15.2 22.9 28.3 29.3 32.0 31.1 32.5 31.2
A h o rro n acio n al (Y-C) 8.2 7.2 2.7 10.5 17.8 18.1 19.2 17.8 20.1 23.7
E xportaciones d e bienes 18.9 17.2 19.9 22.8 26.4 26.2 27.9 27.1 28.3 29.2
C u e n ta c o rrie n te n o
f in a n c ie ra 3 0.1 -7.9 -1.6 2.6 2.5 3.6 1.6 -1.9 1.4 -2.5
C O L O M B IA
V ariación d e reservas 3.9 1.4 -2.4 0.1 1.1 3.3 1.9 0.0 1.9
A horro ex tern o -1.4 3.7 8.9 3.5 0.9 -1.2 -1.4 5.4 4.7 5.4

Tasa d e va ria c ió n de l PIB 5.7 3.3 1.0 4.2 4.0 1.8 3.6 4.9 5.6 5.1
Im p o rta c ió n de bienes 11.0 13.4 15.1 10.9 10.2 9.5 12.0 17.5 19.3 19.5
In v ersió n 17.4 20.7 22.5 18.8 16.8 16.7 18.8 24.5 24.3 25.1
PIB p e r c ápita
(dólares d e 1980) 1 138 1 225 1 212 1 326 1 444 1 445 1 474 1 518 1 577 1 642
C u a d ro XI.4 (continuación)
1976- 1980- 1983-

1979 1981 1982 1990 1990 1991 1992 1993 1994 1995b
A horro in te rn o (PIB-C) 19.4 18.2 17.0 21.6 21.6 22.2 25.5 25.1 26.1 25.1
A h o rro n a c io n a l (Y-C) 18.8 17.0 13.6 15.3 15.9 17.9 20.2 19.1 19.6 19.7
E xportaciones d e bienes 11.9 11.5 10.1 12.6 15.4 16.7 17.4 17.8 16.6 16.1
C u e n ta c o rrie n te n o
fin a n c ie ra 3 1.1 -2.7 -6.3 0.3 3.3 5.3 2.3 -3.0 -3.1 -5.8
C O ST A R IC A
V ariación d e reservas 1.1 0.6 3.7 1.3 -4.5 7.7 2.9 -0.4 -2.5
A h o rro ex tern o 13.7 15.6 9.0 11.2 14.0 4.8 10.9 12.1 9.2 2.5

Tasa d e va ria c ió n de l PIB 6.5 -0.9 -7.3 4.1 3.4 2.1 7.3 6.1 4.3 2.4
In v ersió n 23.2 22.5 14.5 22.5 23.8 20.3 25.1 26.2 24.0 18.2
PIB p e r cápita
(dólares d e 1980) 1 526 1 512 1 324 1 399 1 461 1 455 1 523 1 576 1 606 1 609
A h o rro in te rn o (PIB-C) 11.9 16.7 23.8 22.0 20.7 24.6 22.6 21.2 20.0
E x portaciones d e bienes 31.5 29.1 29.3 31.4 34.2 41.5 45.8 47.7 47.1 50.0
C u e n ta c o rrie n te no
f in a n c ie ra 3 -12.4 -8.3 2.2 -1.7 -8.3 -0.5 -6.6 -7.9 -6.8 -6.9
M ÉX ICO
V ariación d e reservas 0.1 0.5 -1.8 0.2 1.0 3.1 0.7 2.2 -6.1
A h o rro ex tern o 3.1 7.1 3.3 0.4 4.4 6.8 10.4 9.5 10.0 0.2

Tasa d e va ria c ió n de l PIB 7.3 9.0 -0.6 1.1 4.4 3.6 2.8 0.6 3.5 -6.6
In v ersió n 23.3 28.0 22.2 17.7 19.6 20.5 22.9 21.9 21.9 13.5
PIB p e r cápita
(dólares d e 1980) 2 275 2 705 2 687 2 463 2 493 2 535 2 558 2 527 2 569 2 359
A h o rro in te rn o (PIB-C) 24.6 25.0 27.1 26.6 23.6 22.9 21.3 21.8 21.6 21.3
E x portaciones d e bienes 6.8 9.3 12.5 16.4 17.4 18.1 18.1 18.5 19.6 26.1
C u e n ta c o rrien te no
fin a n c ie ra 3 1.6 -2.7 2.6 3.9 -1.2 -3.5 -6.8 -5.5 -7.1 4.5
F u e n t e : c e p a l , so b re la b a s e d e d a to s oficiales. E n la d e fin ició n d e a h o rro n a c io n a l a p rec io s c o n s ta n te s se h a s u m a d o el

efecto d e los té rm in o s d el in te rca m b io . C o m o e n los a ñ o s rec ie n te s e ste ite m re s u lta n e g a tiv o e n m o n e d a d e 1980, se
r e d u c e el a h o rro n a c io n a l e in c re m e n ta la b re c h a c o n el a h o rro in te rn o (m e d id o é ste c o m o pib m en o s co n su m o a p recio s
c o n stan tes).
a S aldo d e b ien es y servicios n o fin an ciero s m ás efecto térm in o s d e l in tercam b io . b C ifras c a lcu lad as en b a se a tasa s d e
v a ria c ió n e n d ó lare s d e 1990 a p lic a d as a los n iv ele s d e 1994 e n d ó lare s d e 1980.
inferior de la banda, obligando al Banco Central a intervenir; eso le

significó adquirir 1 500 millones de dólares y 3 000 millones de dólares
en 1990 y 1991, respectivam ente, y efectuar cuantiosas operaciones de
mercado abierto para esterilizar el efecto m onetario de las operaciones
de cambio.
Una característica im portante de la experiencia chilena ha sido el
acceso del Banco Central al mercado financiero interno, para contrarres
tar la liquidez provocada por la acumulación de reservas, las que se
triplicaron entre 1989 y 1993. El mercado financiero nacional ha recibido
un fuerte impulso, entre otras cosas, merced a la reforma del sistema de
pensiones. Este desarrollo del mercado de capitales ha perm itido al
Banco Central colocar volúmenes m uy significativos de pagarés, princi
palm ente con el objeto de esterilizar la expansión de liquidez que resulta
de las compras de divisas.
Aparte del fuerte ingreso de capitales, en Chile tam bién se observó
una mejoría de la cuenta de servicios no financieros, basada en el vigoro
so desarrollo de las exportaciones de servicios y de bienes no tradicio
nales y en las reducciones del servicio de la deuda externa. Las autori
dades consideraron que parte de los factores que contribuían a la positiva
evolución de la cuenta corriente y la de capitales eran de naturaleza más
perm anente y procedieron a acomodar esas tendencias, a través de dos
m edidas adicionales: i) una revaluación de 2%, en junio de 1991, comple
m entada con una reducción de los aranceles aduaneros de 15% a 11%;
y ii) una nueva revaluación de 5% en enero de 1992. Sin embargo, el
mercado cambiarlo presionaba persistentem ente hacia una apreciación
notablemente mayor, a pesar de las voluminosas operaciones de esteri
lización de prim er y segundo nivel. Ante esto, convencida la autoridad
de que se trataba en gran parte de factores transitorios, adoptó una serie
de m edidas que le perm itieron m oderar las presiones revaluatorias.
Algunas de las principales disposiciones fueron: i) en 1991, se estable
cieron un encaje de 20% y un impuesto de 1.2% sobre los créditos exter
nos de corto plazo; ii) en 1992, se amplió la banda de flotación de 5% a
10% del valor referencial del dólar, a fin de generar más incertidumbre
en la formación de expectativas de corto plazo; iii) lo anterior fue com
plem entado en m arzo de 1992, al decidir el Banco Central intervenir
discrecionalmente dentro de los límites de la banda (flotación "sucia" o
intervención intramarginal); iv) en mayo de 1992 se elevó el encaje a 30%
y se extendió a los depósitos en m oneda extranjera; v) en julio de 1992,
se modificó la norm ativa cambiaría, con el objeto de reducir la vincula

ción de la política m onetaria con la de los Estados Unidos y ligarla más
a la de los otros principales socios comerciales del país. Con este propó
sito, el tipo de cambio referencial se vinculó a una canasta de monedas,
integrada por el dólar americano (50%), el marco alem án (30%) y el yen
japonés (20%), ponderaciones que reflejan la importancia de las diversas
áreas monetarias en el comercio exterior chileno (Ffrench-Davis, Agosin
y Uthoff, 1995); y vi) en 1995 el encaje se extendió a la inversión de
cartera en acciones de segunda mano.
En síntesis, para desestim ular la afluencia de capitales de corto plazo
—m otivada especialmente por diferencias entre las tasas de interés inter
na e internacional— las autoridades han buscado formas de elevar el
costo de endeudarse en m oneda extranjera en el exterior, m ediante re
querimientos de encaje (e impuestos), para equipararlo con el interno,
ajustado por el riesgo cambiario que asum en los agentes que deseen
operar en el país. Por otra parte, con la flotación "sucia" y con la vin
culación del tipo de cambio a una canasta de monedas, se ha incremen
tado la incertidumbre y también los costos de los operadores de capitales
de corto plazo especulativos.158 Estas m edidas desincentivan la entrada
de capitales, con lo que reducen las presiones hacia la apreciación
cambiaría y ayudan a recuperar el manejo de la tasa de interés interna
y de la dem anda agregada.
En términos del control inflacionario, las políticas implem entadas ilus
tran el hecho de que si se privilegia la opción de m oderar la tendencia
h acia la ap reciación cam b iaría, p u e d e ser necesario fijar m etas
inflacionarias menos exigentes a corto plazo, pero no por ello insatisfac
torias, comparadas con los estándares latinoamericanos y los promedios
históricos de Chile. La tasa anual de inflación, m edida según el i p c , se
redujo de más de 30% a comienzos de 1990, a 13% en 1992 y a 8% en
158 Tam bién se h a n to m a d o v arias m e d id a s im p o rtan te s con el objeto d e in cen tiv ar la salida selectiva
y g ra d u a l d e capitales. D u ra n te 1991 se a u m e n tó el porcentaje d e los dep ó sito s en m o n ed a extranjera
q u e los bancos com erciales p o d ía n d e stin ar al fin an ciam ien to d e l com ercio exterior; se flexibilizó el
proceso d e in v ersió n e n el exterior p o r p a rte d e em p resas nacionales; se red u jo el plazo p a ra rem itir
capital in g re sad o a trav és d e o peraciones d e con v ersió n d e d e u d a ; se a u to riz ó a las a d m in istra d o ra s de
fondos d e p e n sio n es ( a f p s ) p a ra in v e rtir p a rte d e su cartera en el exterior, en in stru m e n to s d e bajo
riesgo. Sin em bargo, los efectos h a n sid o m u y lim itad o s, en g en eral, p u e s la in v e rsió n h a c o n tin u a d o
sien d o m ás rentable e n C hile. Sólo h a n te n id o significación las in versiones en el exterior m e d ia n te la
c om pra d e firm as en el m arco d e pro ceso s d e p riv atizació n y la c o m p ra d e acciones e n bolsas en
situacio n es d e auge, p u e s en am bos casos los in v ersio n istas p re v é n g ra n d e s ganancias d e capital.
1995. Cierta inercia del ritmo inflacionario en los últimos años es conse
cuencia de que este esfuerzo se realiza en el contexto de una economía
fuertemente indizada.
Con todo, a pesar de la gran presión por la oferta de fondos externos,
Chile ha logrado suavizar significativamente la apreciación cambiaría,
m antener un déficit en cuenta corriente m oderado y financiado con in
gresos de capitales de largo plazo, y sustentar desde 1993 tasas de inver
sión y crecimiento de la capacidad productiva inéditas para su econo
m ía.159
El caso de México. La reinserción en los mercados financieros internacio

nales comenzó a materializarse a partir del segundo semestre de 1989 y
ha significado cuantiosos superávit en la cuenta de capitales. Ello ha
perm itido hacer frente a crecientes déficit en cuenta corriente y, simul
táneamente, acum ular reservas internacionales.
Desde 1983, la estrategia económica seguida en México ha estado ba
sada en dos líneas de acción: i) ajuste macroeconómico y estabilización del
nivel de precios; y ii) reformas estructurales.160 En ese marco, ante la po
sibilidad de que la entrada de nuevos capitales, por su efecto expansivo
sobre la dem anda agregada, obstaculizara las metas de inflación propues
tas por la autoridad económica, se implantaron diversas m edidas que
buscaban reducir el impacto de tales flujos en la economía: i) esterilización
del efecto de las operaciones de cambio; ii) flexibilización de la política
cambiaría; iii) fijación de límites a los niveles de endeudamiento externo
de los bancos comerciales (Banco de México, 1993; Gurría, 1995).
El objetivo prim ordial de la política m onetaria ha sido el control de
la inflación, utilizando la política cambiaría como un complemento para
lograrlo (Banco de México, 1993).
La política cambiaría perm itió la fluctuación del tipo de cambio den
tro de una banda, cuyo punto máximo de intervención se depreciaba
159 O tro s tem as tales com o la p o lítica sobre reserv as in tern acionales, el crecim iento d el PIB d e 7%
e n p ro m e d io en los a ñ o s n o v e n ta (con u n n iv el réco rd d e in v ersión d e sd e 1993) y el costo cuasifiscal
d e la p o lítica d e esterilización d el a u m e n to d e reserv as (p o r c u an to las tasas d e interés q u e d e b e p a g ar
el B anco C en tral sobre su s p a g a ré s so n m u c h o m ay o res q u e las q ue obtiene sobre su s colocaciones en
m o n e d a extranjera), se e x am in an en Ffrench-D avis, A g o sin y U thoff (1995).
160 El cam bio e stru ctu ra l se h a b a sa d o , e n tre otros aspectos, en: i) a p e rtu ra com ercial; ii) m odifica
ciones d el m arco reg u lato rio d e la in v ersió n extranjera; iii) p riv atización d e em p resas públicas; iv)
d esreg u lació n in te rn a (com ercial, in d u stria l, financiera); v) fo rtalecim iento d e las finanzas públicas.
diariam ente en un monto preanunciado; a su vez, el nivel inferior de la

banda permanecía constante. (Véase el cuadro XI.2.)161
Para los efectos de la política m onetaria, este régim en cambiario (de
evolución controlada del tipo de cambio nominal), implica una oferta
m onetaria endógena determ inada por las variaciones del crédito interno
y el saldo de la balanza de pagos. Así, el principal instrum ento de po
lítica m onetaria con que cuentan las autoridades es el control del crédito
interno, perm itiendo que la tasa de interés se ajuste libremente al obje
tivo de tipo de cambio (Banco de México, 1993).
Las operaciones de mercado abierto para esterilizar los impactos de
los flujos de capital se utilizaron con cautela. Se estima que el costo de
la esterilización ascendió a 0.25 puntos del PIB durante el trienio 1990-
92 (Gurría, 1995).
Paralelam ente a la esterilización y flexibilización de la política
cambiaría, en 1992 se estableció un límite al monto de pasivos en m one
da extranjera en poder de los bancos comerciales, equivalente a 10% de
sus pasivos totales. A su vez, se m antuvo el coeficiente de liquidez de
15%. Este coeficiente debía colocarse en instrum entos de bajo riesgo.
En relación con los objetivos de estabilización, los resultados fueron
transitoriam ente positivos, y a q u e la tasa anual de inflación (medida
según el ip c ) dism inuyó de 30% en 1990, a 8% en 1993 y a 7% en 1994.
Al mismo tiempo, sin embargo, el tipo de cambio m ostró una persistente
tendencia hacia la apreciación real y en 1993 alcanzó niveles similares a
los de 1980. (Véase el gráfico XI.4.) En dólares de 1980, el déficit en cuenta
corriente pasó de 4.4% del p ib en 1990, a 10% en 1992-94; la inversión
total aumentó de 20% del p ib en 1990, a 22% en 1994;162 m ientras que el
ahorro nacional había venido dism inuyendo —bajó 5 puntos del PIB
entre 1983-90 y 1994. (Véase el cuadro XI.4.) El ritmo de expansión del
producto se recuperó sólo m oderadam ente en algunos años, prom edian
do 3% entre 1990 y 1994.
La acumulación de tan alto déficit en cuenta corriente por cuatro años,
financiado con fondos de corto plazo, fuerte atraso cambiario, relativa
m ente baja formación de capital y m odesto crecimiento del p ib , generó
161 H acia fines d e 1993 la diferencia e n tre J a s cotas m ín im a y m áxim a alcanzaba a 9%. El objetivo
al a d o p ta r esta m e d id a era, p o r u n a p a rte , d a r m a y o r flexibilidad p a ra q u e el tip o d e cam bio se aco
m o d a ra a la m ay o r oferta d e cap ital y, p o r la otra, a m p lia r la b a n d a p a ra así a u m e n ta r el riesgo
cam biario, e n u n in te n to p o r d e sa le n ta r la e n tra d a d e cap itales d e corto plazo.
162 E n térm in o s n o m in ales, el déficit e n c u en ta c o rrien te p a só d e 9 m il m illones d e dólares e n 1990,
a 25 m il m illones en 1992 y a 29 m il m illones en 1994. Las ex p ortaciones d e bienes (sin m aquila)
a lcan zaro n a a lre d e d o r d e 19% d el PIB e n 1993.
una situación de vulnerabilidad: acreedores sensibles a "malas noticias"

y deudores que dependían de la continuidad de elevados flujos. La crisis
del peso mexicano llevó a una caída del PIB de 6.6% en 1995 y a una
reducción de 30% en la inversión interna.
El caso de Colombia. Durante 1990-92, el Banco de la República de Colom

bia acumuló stocks de reservas internacionales, hasta prácticamente du
plicar el saldo inicial. (Véase el cuadro XI.3.) Existe cierto grado de con
senso entre los analistas en el sentido de que g ran p a rte de la
acumulación de reservas obedece a movimientos de capitales y no, como
en ocasiones anteriores, a movimientos vinculados a las exportaciones
(Carrasquilla, 1993).
Durante los tres prim eros trimestres de 1991, la entrada de capitales
fue acom pañada de una activa política de esterilización de los efectos
m onetarios de la acumulación de reservas, m ediante operaciones de
mercado abierto, así como de una modificación de la política cambiaria,
en junio de ese año, destinada a apoyar los esfuerzos de esterilización.163
Esta modificación consistió en que el Banco Central ya no pagara en
efectivo las divisas que compra, sino con certificados de cambio (certi-
cambio), que son bonos denom inados en dólares (sobre los cuales no se
pagan intereses) con un período de m aduración de un año. El precio para
el rescate en pesos de estos bonos (denom inado tasa de cambio oficial),
se fijaba diariam ente por el Banco Central. En el momento de su emisión,
los certicambios podían ser vendidos en el mercado secundario con un
descuento fluctuante en una banda de 5.5% a 12.5%. El precio de estos
certificados en el mercado secundario era equivalente a la cotización del
dólar.
Si el descuento tendía a superar 12.5% del valor nominal, las autori
dades intervenían com prando certicambios, de m anera que una mayor
dem anda de estos papeles disminuyese su descuento (Cárdenas, 1993).
El sistema se suspendió en 1994. En abril de ese año se estableció un
mecanismo de encaje sobre los créditos externos.
A pesar de que la estrategia cambiaria perm itía diluir en el tiempo
los efectos m onetarios de la acumulación de reservas, la esterilización
163 O tras m e d id a s te n d ie n tes a re d u c ir la e n tra d a d e capitales fueron la aplicación, en ju n io d e 1991,

d e u n im p u e sto d e 3% a las tran saccio n es e n div isas g e n erad a s p o r servicios p e rsonales p re stad o s en
el exterior y sobre otros tip o s d e transferencias. En febrero d e 1992, el Banco d e la R epública increm entó
la com isión cob rad a p o r la co m p ra d e d iv isas d e 1.5% a 5% (FMI, 1993).
G rá fic o XI.4. ín dices del tipo de cambio real de las exportaciones en países
seleccionados, 1978-95
(ín d ice s 1 9 9 0 = 1 0 0 )
A R G E N T IN A
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995
C H IL E
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995
C O L O M B IA
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

G r á fic o X I.4 . (conclusión)
F u e n t e : c e p a l , sobre la base de cifras del Fondo Monetario Internacional.

m onetaria realizada en este período fue intensa, y se estima que su

impacto sobre el déficit cuasifiscal alcanzó, en 1991, a valores entre 0.5%
y 1% del p ib (Cárdenas, 1993; f m i , 1993).
A partir de octubre de 1991, se iniciaron esfuerzos para reducir el
nivel de las tasas de interés en el sistema financiero interno. En este
sentido, se abandonó la política de esterilización activa seguida durante
los primeros nueve meses de 1991, y el énfasis de la política monetaria
fue desplazado, de m anera progresiva, hacia la paulatina eliminación del
diferencial entre las tasas de interés interna y externa, con el fin de
desestim ular el ingreso de capitales de naturaleza especulativa, aun a
costa de perm itir un aum ento de los medios de pagos superior a los
observados en el período anterior. A pesar de este aumento, el ritmo
inflacionario se redujo durante 1992 y 1993 (Carrasquilla, 1993; Garay,
1993). Sin embargo, en paralelo, el saldo de la cuenta corriente se dete
rioró notablemente, en el equivalente a 7% del pib.
Para los efectos de apoyar la aplicación de una política m onetaria de
corte no esterilizador, en la reforma tributaria aprobada en junio de 1992
se estableció una m edida para regular el ingreso de divisas por concepto
de servicios, como un mecanismo para influir sobre la entrada de capi
tales, a la vez que se flexibilizaron las regulaciones de la salida de capi
tales. (Véase el cuadro XI.2.)
En 1991-93 una fuerte tendencia apreciadora del tipo de cambio resul
tó más incentivadora de los ingresos de capitales que las diversas m edi
das dirigidas a desalentar su llegada o estim ular salidas. La esterilización
resultó inefectiva y con un alto costo cuasi-fiscal.
Desde fines de 1993 las autoridades decidieron actuar para recupe
ra r instrum entos de política. Se estableció u n sistem a de bandas
cambiarias con intervención intram arginal, se im pusieron encajes sobre
los ingresos de capitales en particular sobre los de corto plazo (que se
intensificaron hacia fines de 1994), y se desalentó la conversión de cré
ditos externos a préstam os en m oneda local. Los objetivos centrales
fueron recuperar el control sobre la evolución de la dem anda agregada,
con déficit de cuenta corriente en m ontos sostenibles, restringir el in
greso de fondos volátiles y evitar el desplazam iento del ahorro interno.
En térm inos globales, se buscaba que la transición hacia un stock de
capital externo de "equilibrio", se distribuyese en el tiempo, de forma
co nsistente con los eq u ilib rio s m acroeconóm icos de corto plazo
(Urrutia, 1996).
Con respecto al ritmo inflacionario, m edido según el i p c , se redujo de

32% en 1990, a 19% en 1995. La apreciación del tipo de cambio real ha
tendido a acelerarse a partir de 1992. (Véase el gráfico XI.4.) En dólares
de 1980, el saldo en cuenta corriente fue superavitario y alcanzó a 1.2%
del producto en 1991, pero cam bió a un déficit de 5.4% en 1995.
El coeficiente de ahorro nacional, al igual que el de la inversión, se ele
varon significativamente entre 1990 y 1995. El ritmo de crecimiento de
la economía ha sido m oderado, con un prom edio de 4.3% para 1990-95.
Los países de Centroamérica y el Caribe han m ostrado históricamente,
en lo que respecta a los movimientos de capitales, una dinámica diferen
te a la de los otros países de la región. Como se ha mencionado en
secciones anteriores, en ellos la evolución del movimiento neto de capi
tales ha sido relativamente m enos inestable durante las tres últim as
décadas.164
Una particularidad que destaca en la composición de estos flujos es
la importancia de las transferencias unilaterales oficiales y privadas (prin
cipalmente rem esas de em igrantes las últimas). Correspondieron, en
promedio, a cada una un tercio del movimiento de capitales en el trienio
1990-92, en rápido ascenso respecto del período 1980-89.
En el caso de Costa Rica, la inserción en los mercados financieros interna

cionales tam bién presentó las particularidades arriba señaladas, si bien
la importancia de las transferencias unilaterales en la composición de los
flujos se m antuvo por debajo del promedio de la subregión. Las trans
ferencias unilaterales oficiales, como porcentaje del movimiento de capi
tales, llegaron a 21% en prom edio en 1990-92, en tanto que las privadas
fluctuaron en torno de 13%. Además, en comparación con los demás
países de la subregión, en Costa Rica se han utilizado más activamente
instrum entos macroeconómicos en el manejo de los flujos, la acum ula
ción de reservas ha sido significativa, a la vez que la composición y el
volum en de las nuevas corrientes han sido distintos.
A partir de 1982, se comenzó un proceso gradual de reformas econó
micas, destinadas principalmente a liberalizar el comercio exterior, el
sistema financiero y la política cambiaría.165 Desde m ediados de los
164 En p ro m ed io , la e n tra d a n e ta d e capitales com o porcentaje d el PIB fu e de 9% e n el p e río d o 1977-

81, d e 8% e n 1983-89 y d e 5% e n el cu atrien io 1992-95.
165 A d em ás, se h a n ap licad o o tras refo rm as, com o la liberalización d e precios, elim inación d e su b
sidios, ajuste fiscal y reg ím en es especiales d estin ad o s a p ro m o v e r la inv ersió n extranjera.
ochenta se ha buscado incentivar la participación privada en el mercado

financiero, el que estaba predom inantem ente estatizado. A partir de
m arzo de 1992, se autorizó a los bancos comerciales a captar depósitos
en m oneda extranjera (anteriormente lo hacían en representación del
Banco Central), así como a negociar títulos y realizar préstamos en di
visas. Adicionalmente, a finales de 1989, los bancos comenzaron a deter
m inar libremente las tasas de interés (las cuales tradicionalmente eran
reguladas por la autoridad económica), y desde 1991 no han estado
sujetos a restricciones en cuanto a la asignación del crédito.
En este contexto, para im plem entar la política m onetaria el Banco
Central ha debido recurrir, principalmente, a operaciones de mercado
abierto y a fijar encajes mínimos legales sobre los depósitos en cuenta
corriente y a plazo en m oneda local y extranjera.
Con respecto a la política cambiaria, luego de un período de tipo de
cambio móvil, a inicios de 1992 se estableció un sistema de flotación;166
se perm itió a la banca y a otras entidades comprar y vender divisas
libremente y se eliminaron las restricciones cambiarías para los movi
mientos de capitales. Se observó una tendencia hacia la apreciación de
la m oneda, la que alcanzó a 7.5% entre la implantación de la flotación
libre y junio de 1992. A partir de ese momento, el Banco Central ha
intervenido activamente, primero, para intentar revertir esa tendencia y
luego, para m antener un tipo de cambio real relativamente estable en
1993-95. (Véase el gráfico XI.4.)
En términos de crecimiento del producto, entre 1991 y 1994 ha sido
relativamente alto, con una tasa promedio anual cercana a 5%, descen
diendo a 2.3% en 1995. M edido en dólares de 1980, el déficit en cuenta
corriente, luego de reducirse en 1991 a 5 puntos del p i b , aumentó en 1993
a 12%, reduciéndose a 2.5% en 1995. El ahorro nacional se elevó en los
años noventa, situándose alrededor de 16% del p ib en 1995. (Véase el
cuadro XI.4.)
166 DE1 Banco C en tral d e C osta Rica m a n tu v o u n cierto g ra d o d e intervención m e d ia n te la com pra
y v e n ta d irecta de divisas, lo q u e se reflejó en u n a g ra d u a l a cu m u lación d e reservas internacionales. En
m eses d e im p o rtació n éstas alcan zaro n a 3.5 y 5.8 en 1990 y 1992, respectivam ente. R ecuérdese que C osta
Rica tiene u n coeficiente d e im p o rtacio n es d e a lre d e d o r del 50% del PIB.
4. R e f l e x io n e s a p a r t ir d e l a s e x p e r ie n c ia s d e l o s p a ís e s
De las diversas experiencias bosquejadas se desprende que, en general,

la nueva afluencia de capitales a la región a partir de los años noventa
ha perm itido a los países una reactivación del crecimiento económico; a
la vez, éste se ha dado en contextos macroeconómicos relativamente más
estables que los predom inantes en las décadas anteriores. Lo anterior se
refleja en la notoria desaceleración de la tasa de inflación.
En paralelo, tanto en los países reseñados como en la región en su
conjunto, se aprecian significativas tendencias hacia la apreciación
cambiaría y crecientes déficit en la cuenta corriente y la balanza comer
cial, que indican la vulnerabilidad de aquellos avances.
Los países que h an op tad o po r la altern ativ a de intervención
esterilizadora m oderada o por la de no esterilizar tienden a m ostrar
im portantes apreciaciones del tipo de cambio, mayores aumentos del
déficit en cuenta corriente y comercial, reducciones o incrementos m ode
rados del ahorro nacional y éxitos en m ateria inflacionaria, en tanto
subsistan elevados ingresos netos de recursos externos.
Los países que han adoptado políticas de intervención activas m ues
tran incrementos de los niveles de ahorro nacional, una m enor tendencia
a la apreciación cambiaría, conjuntamente con niveles de déficit en cuen
ta corriente relativamente menores. A su vez, la reducción del ritmo
inflacionario ha sido más m oderada que en los casos anteriores.
La experiencia vivida en la región, en particular durante la última
década y media, enseña que uno de los principales requisitos para que
la afluencia de capitales externos contribuya al crecimiento a m ediano y
largo plazo de los países es que éstos puedan m antener condiciones de
estabilidad macroeconómica que apoyen los esfuerzos de la transform a
ción productiva y mejoría de la competitividad internacional. En este
sentido, la experiencia sugiere que el éxito de la política económica debe
m edirse en términos de la capacidad de lograr simultáneamente la per
manencia del ingreso de capitales en el tiempo, el m antenim iento de
cierto control sobre la política cambiaría y monetaria, y un aumento del
ahorro nacional y de la inversión, elementos que deben ir en apoyo de
la base productiva —de rubros transables y no transables— para compe
tir en el contexto internacional.
Para ello se suele requerir una cuidadosa intervención esterilizadora

y de regulación de los ingresos de capitales de corto plazo. En general,
los esquemas de intervención se han aplicado en tres niveles: i) de inter
vención en el mercado cambiario, m ediante la flotación del tipo de cam
bio dentro de bandas predeterm inadas; ii) de esterilización del efecto
m onetario de la mayor disponibilidad de divisas; y iii) de regulación de
los m ovim ientos de capitales especulativos de corto plazo m ediante
encajes, cuotas, comisiones y tributos.
Las experiencias recién analizadas destacan la importancia de contar
con instrum entos que puedan adaptarse a las condiciones de la economía
de m anera rápida y flexible. El objetivo es que tales instrum entos perm i
tan establecer regulaciones para: i) aislar los m ercados de dinero y
cambiarios de los movimientos de capitales internacionales especulativos
de corto plazo; ii) perm itir una política m onetaria activa cuando la en
trada de capitales provoca cambios en la base m onetaria que generan
excesos de dem anda agregada; iii) desincentivar la salida de capitales en
períodos de restricciones externas, neutralizando el efecto de factores
coyunturales que no respondan a tendencias de m ediano y largo plazo;
y iv) equiparar el costo de acceso a capitales externos para evitar el
sobreendeudamiento de los sectores privado y /o público, así como el
surgimiento de "burbujas" desestabilizadoras.
Sin embargo, tam bién existen riesgos si se opta por la alternativa de
intervención. Al respecto, es preciso evitar im poner restricciones excesi
vas, por cuanto: i) la sobreabundancia de reglamentaciones genera incer-
tidum bre, lo que generalmente atenta contra la innovación productiva;
ii) las regulaciones que persistentem ente van en contra de las fuerzas del
mercado de m ediano plazo term inan siendo violadas o revertidas; iii) si
las norm as son excesivamente restrictivas también limitan el rango de
riesgo, liquidez y plazos disponibles para acreedores y deudores; y
iv) podrían llegar a limitar el crecimiento económico, al aislar al país de
mayores posibilidades de obtener financiamiento para el crecimiento y
para am ortiguar los choques transitorios de corto plazo. En consecuen
cia, las regulaciones son indispensables, pero deben ser diseñadas m uy
cuidadosamente. El examen comparativo de diferentes experiencias es
m uy ilum inador al respecto.
La crisis económica de México a partir de diciembre de 1994, producto
de una abrupta salida de capitales del país, pone de manifiesto la vul
nerabilidad de las economías de la región ante cambios en las tendencias
de los flujos internacionales de capital. Este hecho refuerza la im portan

cia de un manejo macroeconómico adecuado en presencia de fuertes
entradas de capital. Si bien las interpretaciones de la crisis mexicana
ponderan factores políticos y económicos, existe consenso que el atraso
cambiarlo experimentado y el consiguiente déficit en la cuenta corriente
de la balanza de pagos jugaron un papel preponderante. La sustitución
de ahorro nacional por ahorro externo durante los primeros años de los
noventa, fenómeno tam bién evidentem ente asociado al ingreso de capi
tales, ha sido un factor que contribuyó a la gestación de la crisis.
Los problemas cambiarlos y de ahorro presentes en la crisis mexicana,
señalan la importancia de que en el plano macroeconómico las políticas
monetarias, cambiarías y de regulación de los movimientos de capitales
influyan las condiciones de arbitraje, para los efectos de m antener el
nivel y composición del gasto en niveles que compatibilicen los objetivos
de estabilización con los de déficit en cuenta corriente sostenibles y con
procesos vigorosos de formación de capital físico y humano.
C a p ít u l o X II
REGULACIÓN, SUPERVISIÓN Y ESTABILIDAD DE LAS

INSTITUCIONES FINANCIERAS Y LOS MERCADOS DE
CAPITAL
La liberalización de la cuenta de capital del balance de pagos descrita en

capítulos precedentes generalmente se lleva a cabo en el contexto más
amplio de una desregulación financiera, e incluso económica, tendiente
a privilegiar el ámbito del mercado en la determinación de los precios
claves de la economía. Con todo, cualquiera sea el ritmo y el contenido
de la liberalización financiera, requiere instancias de regulación y de
supervisión para ser exitosa, en aras de la credibilidad y de la solvencia
de las instituciones financieras y los mercados de capital.
La posición preponderante que los bancos ocupan en los sistemas
financieros internos ha otorgado a la desregulación del crédito, las tasas
de interés y la captación bancaria de fondos un papel saliente en esas
políticas. Desde la m itad de la década de 1980, un grupo de países de
América Latina también ha extendido el ámbito de las reformas finan
cieras a los mercados de valores. En algunos casos, el surgimiento de
inversionistas institucionales ha jugado un destacado papel en el desa
rrollo del mercado de valores y la formación de capital. A partir de los
años noventa, en ese grupo de países, la entrada de fondos internacio
nales m ediante inversiones de cartera también ha im pulsado a mercados
de valores emergentes.167
En este capítulo se analizan el significado y el papel de uno de los
principales determinantes del desem peño de las instituciones financieras
y los mercados de capital: las regulaciones y norm as que fijan las reglas
del juego, o el marco institucional de los agentes participantes, en cuanto
167 U n análisis m ás d e ta llad o sobre pro p o sicio n es d e p o lítica e n relación a la regulación, superv isió n
y esta b ilid a d de las in stitu cio n es financieras y los m ercad o s d e cap ital en A m érica L atina y el C aribe
se e n cu en tra en in form es d e la CEPAL, en p a rtic u la r H e ld (1994).
401
a captación, intermediación y asignación de fondos, y la supervisión de

su efectivo cum plim iento.168 El capítulo se centra en la regulación y
supervisión orientada a la solvencia. Las norm as pertinentes tienen par
ticular importancia en experiencias de liberalización financiera del m er
cado interno y de apertura de la cuenta de capitales. La desregulación
de las tasas de interés, el crédito, el acceso a fondos externos y otras
variables financieras, amplía el espacio de decisión de los bancos e ins
tituciones financieras en la asignación y captación de fondos, y los expo
ne a diversos riesgos de pérdida.
1. R e g u l a c ió n y su p e r v is ió n d e l a s in s t it u c io n e s f in a n c ie r a s
Y los m er c a d o s d e c a p it a l
a) Regulación financiera
A nivel macroeconómico, las regulaciones financieras persiguen princi

palm ente el control de los agregados monetarios, o del gasto agregado,
con miras a estabilizar el nivel de precios y lograr un elevado ritmo de
actividad económica. Las políticas macroeconómicas con estos mismos
propósitos fue un tema central del capítulo XI. Estas regulaciones finan
cieras pueden actuar sobre los dos precios financieros claves: las tasas de
interés y el tipo de cambio. Como se analizó en el capítulo anterior, las
respectivas norm as pueden establecer bandas para estos precios o reglas
que rijan su comportamiento. También pueden influir en forma indirecta
en estos precios a través de normas que afectan la disponibilidad o el
costo de los fondos, m ediante restricciones relativas al acceso, encajes e
impuestos. Las norm as que rigen las entradas y salidas de capital del
país, ya sean fondos extranjeros o nacionales, form an parte de estas
regulaciones.
La desregulación financiera persigue extender el ámbito del mercado
en la determinación de las tasas de interés, el tipo de cambio, y la cap
tación y asignación de fondos a nivel microeconómico. En este contexto,
la liberalización financiera es una política amplia de desregulación, que
habitualm ente forma parte de reformas orientadas hacia el mercado.
168 La solvencia y eficiencia d e los b an co s e in stitu cio n es financieras tam bién d e p e n d e n decisiva
m e n te d e los sig u ien tes factores: condiciones y políticas m acroeconóm icas, incentivos al a h o rro y la
form ació n d e capital, y g estió n d e cartera p o r p a rte d e las m ism as instituciones.
REGULACIÓN DE INSTITUCIONES FINANCIERAS Y MERCADOS DE CAPITAL 403
b) Regulación prudencial
La regulación prudencial se orienta principalm ente a la solvencia de los

bancos, los fondos financieros, las compañías de seguros y otros agentes
que manejan recursos o asum en riesgos de terceros en gran escala. El
desem peño de estas funciones compromete la confianza pública, razón
por la cual la solvencia o estabilidad de las instituciones financieras
involucra im portantes externalidades macroeconómicas.
Las norm as prudenciales tienen dos propósitos distintivos. El prim ero
de ellos es otorgar "transparencia" a la situación de solvencia de las
instituciones financieras y otros agentes emisores de títulos y valores;
estos últimos se caracterizan por ser transables en bolsa. El logro de este
objetivo dem anda la entrega de información veraz, oportuna y suficiente
acerca de su patrimonio, resultados y otros antecedentes demostrativos
de su capacidad e intención de cumplir, en las condiciones pactadas, las
obligaciones de pago estipuladas en sus títulos y valores. El segundo
propósito es controlar los riesgos de pérdida que puedan asum ir las
instituciones financieras. El logro de este objetivo requiere definir con
precisión los servicios financieros que pueden prestar, las restricciones y
prohibiciones que afectan sus actividades y los requisitos de capital para
llevarlas a cabo. La clara distinción de los riesgos, patrimonios y resul
tados derivados de la prestación de distintos servicios financieros es
esencial para preservar la transparencia y evitar conflictos de intereses
entre las partes, cuando se extiende el giro de actividades de las institu
ciones financieras.
La desregulación prudencial se caracteriza por la relajación de los
controles destinados a asegurar la solvencia de las instituciones finan
cieras. La persistencia de este proceso conduce al "descontrol", en el que
prevalece una notable carencia de norm as en torno al manejo adecuado
de información y limitación de los riesgos de pérdida. Por el contrario,
la regulación prudencial fortalece los controles orientados a la solvencia.
La regulación se distingue por incentivar la participación activa de los
aportantes de fondos a las instituciones financieras en el control de los
riesgos de pérdida que pueden asum ir estas últimas. La regulación pru
dencial ha adquirido cada vez mayor importancia a nivel internacional,
especialmente a m edida que las economías se han ido liberalizando.
c) Supervisión
Una efectiva supervisión es decisiva para que los bancos, las institucio
nes financieras y otros agentes que participan en los mercados de crédito
y de capital cum plan las regulaciones financieras y prudenciales que
rigen las transacciones y la prestación de servicios. Según el nivel y la
política de desarrollo de estos mercados, el desem peño de las actividades
de supervisión involucra a una o más autoridades especializadas del
sector público.
El aspecto distintivo de la supervisión prudencial de las instituciones
financieras consiste en una verificación periódica de la correcta valora
ción de sus carteras de activos financieros (préstamos o inversiones fi
nancieras, según el caso) teniendo en cuenta los diversos riesgos de
pérdida a los que están expuestas y, sobre esa base, la publicación de
indicadores sencillos de solvencia (fácilmente entendióles por parte de
los depositantes, ahorrantes e inversionistas financieros).
El limitado desarrollo que registran los mercados de crédito y de ca
pital en gran parte de los países de América Latina y el Caribe indica que
el papel de las autoridades reguladoras del sistema financiero no puede
limitarse a la supervisión de la normativa vigente. Una de las principales
tareas de dichas autoridades consiste en la introducción o moderniza
ción de normas de solvencia ligadas a nuevas instituciones e instrumentos
financieros, con el objeto de responder a los requerimientos de captación,
intermediación y asignación de un creciente volumen de fondos.
2. R e g u l a c ió n y su p e r v is ió n p r u d e n c ia l de la banca
La fragilidad financiera de la banca otorga gran importancia a su regu

lación y supervisión prudencial. Esta fragilidad se deriva de dos carac
te rístic a s d is tin tiv a s de los b an co s. La p rim e ra es el e le v a d o
"apalancamiento" (leverage) de su estructura financiera: la relación entre
los pasivos financieros (depósitos y otras obligaciones) o los activos fi
nancieros (préstamos e inversiones financieras) y el capital suele ser de
diez o más a uno. La segunda es el hecho de que los bancos captan
fondos de terceros m ediante títulos de depósitos y otras obligaciones y
con esos recursos otorgan préstamos y efectúan inversiones financieras

"por cuenta propia", al asum ir con su capital y otros fondos patrim onia
les diversos riesgos de pérdida. En consecuencia, la pérdida o desva
lorización de una fracción de sus carteras de préstamos e inversiones
financieras puede comprometer severamente su solvencia.
a) Normas de regulación y supervisión orientadas a la solvencia
El cuadro XII. 1 destaca la importancia de que los bancos asum an riesgos

compatibles con sus elevados "apalancamientos". Puesto que el otorga
m iento de préstamos a empresas y particulares es el principal tipo de
operación activa de los bancos, el riesgo de crédito o de no pago, en las
condiciones estipuladas en su fecha de concesión, es el riesgo distintivo
que asum en los bancos. En el cuadro tam bién se hace referencia a los
siguientes tipos de riesgos: el riesgo cambiario, derivado de otorgar
préstam os o de efectuar inversiones financieras en una m oneda distinta
a los fondos pasivos que los financian; el riesgo de tasa de interés y de
liquidez, derivado de otorgar préstamos o efectuar inversiones financie
ras a plazos más largos que los fondos pasivos que las financien, y el
riesgo de concentración de préstamos o inversiones financieras en deter
m inados agentes, sectores de actividad o zonas geográficas, debido a una
inadecuada diversificación de cartera.
Si la condición de transparencia de la situación de solvencia de los
bancos no se cumple, los depositantes no podrán desem peñar el papel
de control de mercado. Además, esto contribuirá a que los depositantes
y otros acreedores bancarios tengan la percepción de que hay una garan
tía implícita del Estado a los depósitos y otras obligaciones, es decir que
el sector público responderá por éstos en caso de falta de solvencia
aunque no haya una norm a escrita al respecto.
b) Banca sin control de la solvencia
Las norm as orientadas a la solvencia (véase el cuadro XII. 1) y el régimen

de garantía o de seguro de los depósitos y otras obligaciones, constituyen
los dos componentes principales de un sistema de regulación y supervi
sión de la solvencia de la banca.
Por ello, cuando una garantía explícita o implícita del Estado a los
depósitos coincide con severas fallas en las norm as de control de la
solvencia, ni los depositantes ni las autoridades del sector público se
preocuparán por la situación patrim onial de los bancos.
Una banca cuya solvencia no está sujeta a controles tiene incentivos
para otorgar préstam os de alto riesgo, frecuentemente con elevadas tasas
reales de interés activas. La garantía explícita o implícita del Estado a los
depósitos y otras obligaciones facilita este proceso. Por su parte, la per
cepción de seguridad y la existencia de atractivas tasas de interés de
captación o pasivas sobreincentivarán a los aportantes de fondos nacio
nales y extranjeros.
En consecuencia, cuando la liberalización financiera tiene lugar en el
contexto de una banca "descontrolada", puede conducir a un excesivo
endeudam iento de las empresas del sector real, una elevada proporción
de préstamos de difícil recaudo y pérdidas que comprometen severa
m ente el capital de los bancos.
3. R e g u l a c ió n , s u p e r v is ió n e in e s t a b il id a d f in a n c ie r a
E N PAÍSES DE LA REG IÓN
a) Fallas en materia de regulación y supervisión prudencial

como factor de inestabilidad financiera
En el cuadro XII.2 se presenta una m uestra de países de la región en los

que diversas experiencias de política financiera condujeron a problemas
de solvencia de la banca en las últimas dos décadas. Esto se debió en
particular a dos factores. En prim er lugar, a severas fallas en materia de
regulación y supervisión prudencial, derivados de defectos en el control
de los riesgos, norm as inadecuadas sobre capital y reservas, y una super
visión débil o enfocada a lo contable y financiero, así como una garantía
explícita o implícita del Estado a los depósitos y otras obligaciones. Estas
condiciones concentraron casi todas esas experiencias precisamente en el
marco institucional más proclive a generar problemas de insolvencia, el
de banca descontrolada o carente de controles a la solvencia. En segundo
lugar, dichos problemas se debieron a situaciones macroeconómicas ines
tables o sujetas a fuertes desajustes, con grandes alteraciones en el nivel
de actividad económica, los precios relativos y los resultados o ingresos
R EG U LA C IÓ N D E IN STITUCIO N ES FIN A N C IERA S Y M ERCA D O S D E CAPITAL 407
C u a d r o X II.l. Normas de regulación prudencial de la banca
Objetivo de las norm as Contenido de las norm as
Condiciones exigentes de - Capital mínim o de entrada elevado.

entrada - Requisitos de idoneidad para los accionistas principales, los
directores y el gerente general.
Riesgos propios de - Diversificación amplia de la cartera de préstam os e inversiones

elevados financieras (con el objeto de evitar la concentración de riesgo en
apalancamientos determ inados agentes, sectores económicos e instrumentos
financieros).
- Normas escritas sobre el otorgam iento de préstam os y la
constitución de garantías (con miras a controlar el riesgo crediticio
de préstam os individuales, en particular, préstam os "relacionados" a
los accionistas, directores y agentes de bancos).
- Límites al desfase de plazos entre activos y pasivos (con el objeto
de controlar el riesgo de tasa de interés).
- Límites al desfase de m oneda entre activos y pasivos (con miras a
controlar el riesgo cambiario).
- Límites a la inversión en activos fijos 0 inmovilizados y
requerimientos de instrum entos financieros líquidos (con el objeto
de controlar el riesgo de liquidez).
- Control de otros riesgos que afectan a los bancos.a/
Plena previsión de todos - Medición acuciosa de todos los riesgos de pérdida en la cartera de
los riesgos m edidos de activos.
pérdida - Constitución de reservas para hacer frente íntegram ente a los
riesgos de pérdida.
- Suspensión de intereses devengados por préstam os de alto riesgo.
Bases sólidas de capital - Reposición expedita de pérdidas esperadas de capital.

- Requisitos de capital mínim o de acuerdo con los riesgos de
diferentes clases de activos.
Transparencia de la - Información periódica a los depositantes y al público acerca de la

situación de solvencia de situación de solvencia de los bancos m ediante indicadores sencillos
los bancos sobre riesgos y reservas, y capital 0 patrim onio efectivo.
Salida ordenada del - Liquidación ordenada de bancos insolventes.

sistema bancario - Norm as sobre el orden de precedencia en el pago de determ inados
depósitos y obligaciones (como cuentas corrientes, depósitos de
ahorro y créditos del Banco Central, etc.).
F u e n t e : c e p a l , sobre la b ase d e estu d io s d e caso d el Proyecto R egional C onjunto c e p a l / p n u d sobre políti

cas financieras p a ra el desarrollo.
a / R eferidos p rin c ip a lm e n te a riesgos "fu era d el balance" o n o localizados en la cartera d e p ré stam o s e
inversiones.
de las firmas y de las personas, que al afectar la prim era fuente de pago
de los préstamos o el valor de las garantías (o segunda fuente de repago)
deterioran la calidad de la cartera de préstamos de los bancos.
Argentina, Chile y Uruguay aplicaron a partir de mediados de la
década de 1970 políticas de liberalización de las tasas de interés, el cré
dito y otras variables financieras, lo que incluyó una ampliación del giro
de los bancos, en condiciones m uy adversas para su solvencia y estabi
lidad. La aplicación simultánea de vigorosas m edidas de estabilización
—en particular, la adopción del tipo de cambio nominal como ancla de
estabilización en los tres países a partir de 1978— y de reformas estruc
turales ligadas al comercio exterior y la apertura de la cuenta de capital
condujeron a inconsistencias en la política económica y a inestabilidad
macroeconómica. Los tipos de cambio reales demasiado bajos, las eleva
das tasas reales de interés e im portantes alteraciones de la rentabilidad
de las actividades económicas afectaron la calidad de las carteras de
préstamos de los bancos ( c e p a l , 1984b; Corbo, de Meló y Tybout, 1987;
Ramos, 1986).
Por otra parte, estos procesos de liberalización tuvieron lugar en sis
temas bancarios carentes de adecuados controles de la solvencia. En los
tres países prevalecieron una garantía explícita o implícita del Estado a
los depósitos y otras obligaciones, y severas fallas en las norm as de
control de los riesgos y los requisitos de reservas. En Uruguay no había
normas mínimas (Banda, 1990); en Chile la clasificación de las carteras
de préstam o por categorías de riesgo se inició m uy poco antes de la
irrupción de problemas de solvencia a principios de los años ochenta
(Held y Szalachman, 1989); en Argentina la supervisión bancaria era
prácticamente inexistente y la medición de los riesgos de cartera se inició
sólo después de las intervenciones bancarias de comienzos de los años
ochenta (Salama, 1991).
En los países del Cono Sur la cartera de préstamos de los sistemas
bancarios experimentó un anorm al crecimiento en relación con el pro
ducto interno bruto (p ib ) y otros indicadores agregados de la actividad
económica. Cinco años después del inicio de los procesos de liberaliza
ción financiera, los créditos seguían creciendo a un ritmo equivalente a
cinco o seis veces la tasa de crecimiento del p ib . Este proceso se carac
terizó por una acelerada concesión de préstamos de alto riesgo; es decir,
créditos a actividades no transables (incluidos préstamos inmobiliarios y
especulativos) financiados en gran m edida con deuda externa, una
amplia renovación de préstamos capitalizando elevadas tasas reales de

interés (y devengando ingresos que no se pagaban en la práctica) y cré
ditos "relacionados" con pocas garantías reales.
Aunque es difícil evaluar la importancia relativa de la inestabilidad
macroeconómica, y de los defectos de la regulación y supervisión de la
solvencia, en las generalizadas crisis financieras que se produjeron en los
países del Cono Sur a comienzos de los años ochenta, no cabe duda que
estos últimos desem peñaron un papel m uy destacado. Es significativo
que tanto en Argentina como en Chile, y en parte en Uruguay, los severos
problemas de solvencia de la banca se produjeran antes que la crisis de
la deuda externa ocasionara sustanciales caídas en los niveles de activi
dad económica de los tres países.169
La crisis bancaria de comienzos de los años ochenta en Colombia
ilustra cómo una banca que no impone controles a la solvencia puede
asum ir elevados riesgos de crédito y sufrir pérdidas insostenibles de
capital, aun en condiciones macroeconómicas relativamente estables y en
el marco de una política conservadora en cuanto al acceso de los bancos
al endeudam iento externo. Los préstam os bancarios experimentaron una
"burbuja" en 1980-81, cuando aum entaron en m ás de 40% en términos
reales. La amplia intervención bancaria iniciada en 1982, demostró la
inconveniencia de la concesión de préstam os "relacionados" de alto ries
go a grupos económicos, incluido el uso del crédito bancario para com
prar acciones de empresas del sector real. Las norm as y límites de crédito
fueron ampliamente sobrepasados, en tanto que la autoridad supervisora
quedó a la zaga en la verificación de la calidad de la cartera de préstamos
(Zuleta, 1990).
La nacionalización de la banca en El Salvador en 1980 y un elevado
déficit del Gobierno, condujeron a la "represión" financiera de la banca
en la década de los ochenta. La asignación de crédito se sujetó a direc
tivas sectoriales y a criterios influidos por lo político. La regulación y
supervisión se centró en el cumplimiento de las norm as financieras re
lativas a las tasas de interés, los encajes y las inversiones obligatorias de
los bancos. Como los depósitos bancarios gozaban de una garantía im
plícita del Estado, el descuido de los riesgos de cartera y la insuficiencia
de provisiones y de capital, situaron esta experiencia en el contexto de
169 La fuerte contracción de la actividad económica y las substanciales devaluaciones que ocasionó
la crisis deterioraron por su cuenta la calidad de las carteras de préstam os de los bancos.
410
C uadro XII.2. Problemas de solvencia bancaria en países de America Latina y el Caribe en las últimas décadas
P e río d o R eg u lació n financiera C ondiciones m acro eco n ó m icas R eg u lació n y s u p e rv isió n

p ru d en c ia l
E stab ilid ad del Precios financieros
sistem a financiero
A rg en tin a 1974-81 L iberalizació n d e las tasa s Déficit fiscal y a lta inflación. Severas fallas, C risis financiera d e la E lev ad as ta s a s reales de
d e in te rés y d el créd ito . E stabilización b a s a d a e n el tip o d e b an ca. in terés. Tipo d e cam bio
A p e rtu ra d e la c u en ta d e cam bio (1978-81)
capital.
C hile 1974-82 L iberalizació n d e las tasa s R eform as e stru c tu ra le s y ajuste S ev eras fallas. C risis b a n c aria g en eraliza E lev ad as tasa s reales de
d e in te rés y d e crédito. financiero del se cto r público. da. in terés. Tipo d e cam bio
AMÉRICA
E stabilización b a s a d a e n el tip o d e rezag ad o .
cam bio (1978^82). E lev ad o
en d e u d am ien to ex tern o .
U ru g u a y 1974-82 L iberalizació n d e las tasa s D esajuste en la b a la n z a com ercial. S ev eras fallas, C risis fin an ciera d e la E lev ad as tasa s reales de
LATINA Y EL CARIBE
d e in te rés y d el crédito. Estabilización b a s a d a e n el tip o de banca. in terés. Tipo d e cam bio
A p e rtu ra d e la c u en ta d e cam bio (1979-82). rez a g a d o .
capital.
C olom bia 1979-82 Lím ites sectoriales de C ondiciones m acro eco n ó m icas Severas fallas. C risis financiera d e la E stru c tu ra fra g m e n ta d a de
créd ito . M anejo cauteloso relativ am en te estables. b anca. tasas d e in terés.
d e l en d e u d am ien to
externo.
El Salvador 1980-89 A signaciones sectoriales Sustancial déficit fiscal. Presiones Severas fallas. C risis fin an ciera d e la R ep resió n fin a n c ie ra d e la
d e créditos. Fijación d e las inflacionarias, ban ca. banca.
tasa s d e interés.
R epública 1982-90 Lím ites sectoriales de D esajuste fiscal. In flació n creciente. S ev eras fallas. C risis fin an ciera d el sector R ep re sió n fin an ciera d e la b a n
D om inicana créd ito y fijación d e las fin an ciero n o reg u lad o . ca reg u la d a . E levadas tasas d e
tasas d e interés. in terés e n se cto r n o regulado.
C osta Rica 1983-87 L ib eralizació n g rad u a l de E stabilización y a ju ste d e la b a la n z a Im p o rta n te s m ejo ras e n C risis fin an ciera de E lev ad as ta s a s reales d e in terés
las tasas d e in terés y d el d e pagos. la reg u lació n y so c ie d a d e s fin an cieras no e n secto r fin an ciero no
crédito. s u p e rv isió n reg u lad as, reg u la d o .
p ru d en ciales.
Bolivia 1985-90 L iberalización d e las tasa s E stabilización y a ju ste estru c tu ra l Severas fallas. In so lv en cias b an carias D eclin ació n d e tasa s reales de
d e in terés y d el crédito. d e sp u és d e e le v a d o s déficit fiscales aisladas, in terés m u y elev adas.
e hiperinflación.
C u a d ro XII.2 (continuación)
Países Período R e g u lació n financiera C o n d icio n es m acro eco n ó m icas R egulación y su p e rv isió n R esultado
p ru d en c ia l
REGULACIÓN
E stab ilid ad del Precios fin an cieros
sistem a financiero
P erú 1990-92 L iberalizació n d e las tasas E stabilización y a ju ste estru ctu ral D efectos e n las n o rm a s P ro b le m a s d e so lvencia en L enta d e c lin a ció n d e tasas
d e in terés y d el crédito. d e sp u és d e e le v a d o s déficit fiscales d e c a p ita l y reservas. la banca. reales d e in te ré s m u y elevadas.
e hiperinflación.
DE INSTITUCIONES
V enezuela 1990-94 L iberalizació n d e las tasas E stabilización e n p rese n c ia d e S ev eras fallas C risis fin an cieras d e la E lev ad as tasa s reales de interés
d e in te rés y d el créd ito déficit fiscal banca
M éxico 1990-94 L iberalizació n d e las tasas Estabilización y ex ten sas reform as Fallas e n el c o n tro l y P ro b le m a s d e so lv en cias e n E lev ad as ta s a s d e interés. Tipo
d e in terés y d el crédito. económ icas. a p ro v isio n a m ie n to d e la b an ca nacio n al d e cam b io re z a g a d o
A m p lia a p e rtu ra d e la los riesg o s d e crédito.
c u e n ta d e capital.
P a rag u a y 1992-94 Sistem a b an cario Estabilización económ ica S ev eras fallas D ifu n d id o s p ro b le m as d e E lev ad as tasa s reales d e interés
liberalizad o . C u e n ta d e so lv en cia en la ban ca
FINANCIERAS
ca p ita l abierta. nacio n al
Estudio Económico de América Latina y el Caribe 1995-1996, Santiago de Chile, Septiembre de 1996; y c e p a l , "Regulación, supervisión y estabilidad de las instituciones financieras y los mercados
F u e n t e : c e pa l ,
de capital en América Latina y el Caribe" (LC/R.1358), Santiago de Chile, diciembre de 1993.
Y MERCADOS
DE CAPITAL
una banca sin control de la solvencia. A la hora de reconocer la cartera

de baja calidad en 1989, quedaron en evidencia pérdidas equivalentes a
m ás del triple del capital de los bancos (Belloso, 1992).
La "represión" financiera cobró importancia en la República Domini
cana en los años ochenta en presencia de una regulación y supervisión
laxa. Esto incentivó el surgimiento de un florecente sector financiero libre.
Alrededor de 650 agentes financieros no regulados (sociedades y grupos
financieros, sociedades inmobiliarias, empresas de arrendamiento, adm i
nistradoras de tarjetas de crédito y otras) representaban un cuarto del
crédito y un tercio de los depósitos de la banca regulada en 1987. La
irrupción de una crisis financiera en 1989 ocasionó la quiebra de docenas
de agentes financieros no regulados y la insolvencia de algunos bancos
regulados. Las fallas en la regulación y supervisión prudencial se diagnos
ticaron como el principal obstáculo a la modernización del sistema finan
ciero dominicano a fines de los años ochenta (Guilliani y Aristy, 1991).
Costa Rica adoptó políticas de estabilización y reforma económica en
1983 como consecuencia de una severa crisis de balanza de pagos y la
declaración en 1981 de la m oratoria de su deuda externa. La reforma
financiera amplió el giro de la banca privada en la asignación de crédito
y desreguló las tasas de interés en tres etapas, velando por el logro de
tasas de interés reales positivas pero m oderadas en la banca supervisada.
Al mismo tiempo, se progresó en la regulación y supervisión prudencial
m ediante la clasificación de las carteras de préstam o de los bancos de
acuerdo con categorías de riesgo, el establecimiento de norm as más es
trictas de provisiones y un juego de indicadores sobre desem peño ban-
cario que debía ponerse en conocimiento de los depositantes y el público.
La reforma financiera tam bién autorizó la existencia de sociedades finan
cieras "libres" o no reguladas. Estas últimas pronto se multiplicaron y
comenzaron a operar en segmentos más riesgosos del mercado a eleva
das tasas de interés real. La adopción de una política m onetaria
contractiva a fines de 1987 ocasionó problemas de iliquidez al sistema
financiero y desencadenó la quiebra de todas las sociedades financieras
no reguladas. Sin embargo, ningún banco supervisado cayó en la insol
vencia en esta debacle financiera (De Paula, 1990; Díaz, 1991).
Bolivia (1985) y Perú (1990) liberalizaron las tasas de interés y el
crédito en un contexto de franca turbulencia macroeconómica y severas
políticas de estabilización y ajuste estructural caracterizado por una
rápida liberación de los precios, la apertura de la economía al exterior y
u n drástico ajuste fiscal. La incertidumbre en relación con el compor

tamiento de los precios provocó un brusco aum ento de las tasas de in
terés. En Bolivia, las tasas de interés reales anuales de colocación de los
bancos alcanzaron alrededor de 100% en 1985, 40% en 1987 y 20% en el
bienio 1989-90 (Afcha de la Parra, 1990). En Perú, el aumento inicial de
las tasas de interés fue m ayor y su declinación más pausada. En los
prim eros semestres de 1991, 1992 y 1993, las tasas reales anuales equiva
lentes de interés de colocación de los bancos se situaron en torno al 170%,
50% y 35%, respectivamente (Banco Central de Reserva del Perú, 1993a).
El comportamiento de las tasas de interés, los vaivenes de los precios
relativos y la rentabilidad de las actividades económicas, derivados de la
estabilización y el ajuste macroeconómico, parecen ser el principal factor
que ha desatado problemas de solvencia en los sistemas bancarios de
Bolivia y Perú. Sin embargo, tam bién han incidido en esta situación fallas
en la regulación y supervisión orientadas a la solvencia.
El cierre de cuatro bancos en Bolivia en 1987 dejó al descubierto la
carencia de controles adecuados de solvencia; es decir, la deficiencia de
las norm as de limitación de los riesgos, excesivas colocaciones relaciona
das, una supervisión débil y una garantía implícita del Estado a los
depósitos.
En Perú, la regulación prudencial experimentó im portantes mejoras
con la clasificación del crédito bancario de acuerdo con categorías de
riesgo y la limitación explícita de la garantía del Estado a los depósitos
(1991), m ediante un sistema de seguro con una cobertura lim itada finan
ciado con prim as pagadas por los bancos, y la entrega de información
pública acerca de la calidad de sus carteras (González Arrieta, 1992). Sin
embargo, a partir de 1991, la quiebra de varios bancos y m utuales agotó
el fondo de seguro y el Estado debió cubrir el déficit de recursos. En
marzo de 1993, los préstamos impagos de la banca comercial represen
taban el 22% de sus carteras de crédito, pero sus reservas equivalían a
sólo el 12% (Banco Central de Reserva del Perú, 1993b). Esta situación
apunta a una insuficiencia de reservas. También puede haber influido en
los problemas emergentes de solvencia la erosión de los cuadros técnicos
de la autoridad supervisora, debido a la severa contracción del gasto
público.
La intervención de un banco comercial en enero de 1994 marcó el
inicio de una crisis financiera en Venezuela. Entre esa fecha y agosto de
1995 se intervinieron 19 bancos, los que incluían un núm ero considerable
de filiales financieras. A raíz del funcionamiento de hecho de conglo

m erados financieros con fuertes interrelaciones con grupos económicos,
la situación de insolvencia de esos bancos produjo un severo trastorno
en los m ercados de crédito y capital y sus efectos se propagaron a
empresas del sector real de la economía ( c e p a l , 1996).
El principal factor de esta crisis puede radicarse en severas fallas de
regulación y supervisión del sistema financiero. Las funciones de la
Superintendencia de Bancos y del Fondo de Garantía a los Depósitos
( f o g a d e ) no estuvieron suficientemente separadas; estas instituciones tu
vieron poca autonom ía para ejercer sus funciones, insuficientes atribucio
nes y poca capacidad fiscalizadora para m edir y limitar los riesgos de
crédito de los bancos, en particular, los de los créditos "relacionados" a
sociedades del conglomerado financiero y /o a empresas del grupo eco
nómico del cual form aban parte. Por lo expuesto, se produjo un rezago
en el análisis consolidado de los riesgos vinculados a los créditos rela
cionados y en la constitución de provisiones para enfrentar tales riesgos.
En el caso de f o g a d e , las prim as o aportes que los bancos han hecho al
Fondo, no se habían diferenciado por riesgo, y su presencia desalentó a
los depositantes a preocuparse por la solvencia de los bancos (Hausman,
Jaramillo y Rigobón, 1992).
El entorno macroeconómico también desem peñó un papel en la crisis
financiera venezolana. La política de estabilización y ajuste que se puso
en m archa en 1989 no logró consolidar la situación financiera del sector
público. El financiamiento de parte de los elevados déficit públicos en los
mercados financieros domésticos, en presencia de una política m onetaria
restrictiva, situaron las tasas reales de interés activas hasta en 30% al año
hasta comienzos de 1994, lo que deterioró por su cuenta la calidad de la
cartera de los bancos.
Argentina, Chile, Ecuador, México, Paraguay y Perú registraron altas
entradas netas de capital externo en 1992-94. De estos países, Argentina,
Ecuador y México experimentaron sustanciales caídas, y este último,
reversiones en los flujos de capital en 1995.
Esas entradas, en presencia de una baja esterilización de las m ism as
(salvo en Chile), se tradujeron en una duplicación del crédito al sector
privado como proporción del PIB en 1990-94 en Ecuador, México, Para
guay y Perú. Por su parte, las reducciones o reversiones en los flujos
de capital im pulsaron fuertes ajustes macroeconómicos en México y
Argentina, con im portantes caídas en la rentabilidad e incrementos en el
riesgo de las actividades productivas. El producto interno bruto (p ib ) se

contrajo en 7.2% en México y en 4.4% en Argentina en 1995; los tipos
reales de cambio subieron un 48% y un 11% en esos países entre fines
de ese año y el precedente; y los índices de precio de sus bolsas de
valores (medidas en dólares) cayeron un 62% y un 29.5% entre el tercer
trimestre de 1994 y el cuarto trimestre de 1995, respectivamente.
Los efectos macroeconómicos vinculados a los movimientos de capi
tal externo, y la falta de consolidación institucional en los sistemas de
regulación y supervisión de los sistemas financieros en varios de los
países que registraron elevadas entradas de capital en el trienio 1992-94,
repercutieron en la estabilidad de sus sistemas bancarios. La cartera
vencida alcanzó al 20% en México y al 28% en Argentina en 1995. En
Paraguay, la expansión crediticia se tradujo en una amplia insolvencia de
la banca nacional en 1995, no obstante la mantención del ritmo de acti
vidad económica. Por su parte, Ecuador enfrentó algunos problemas de
insolvencia bancaria en 1996.
La presencia de garantías estatales explícitas o implícitas a los depó
sitos y otras obligaciones bancarias, se tradujeron en pérdidas para los
Bancos Centrales en las crisis financieras de los países que se reseñaron
más arriba. Estas pérdidas se originaron en las operaciones de salvataje
de los bancos y de los deudores que acometieron los Bancos Centrales
con el objeto de preservar la estabilidad financiera, y cuyos gastos (netos
de ingresos) se denom inan pérdidas "cuasi-fiscales". Estas operaciones
incluyeron com pras de cartera de difícil recaudo; subsidios a la
recapitalización de los bancos; subsidios a la reprogram ación de los cré
ditos cambiando la denominación de m oneda ("desdolarización"), redu
ciendo el tipo de cambio y /o la tasa de interés de determ inados créditos,
y otras formas de auxilio financiero.
Las crisis financieras que se desataron en los países del Cono Sur a
comienzos de los ochenta condujeron a inusitadas pérdidas cuasi-fis-
cales. Los gastos cuasi-fiscales que el Banco Central de Argentina acu
m uló en 1982-85 se estim aron en el eq uivalente del 55% del p ib
(Rodríguez, 1994). En el caso de Chile, esos gastos se han situado en 41%
del p ib en ese mismo período (Marshall y Schmidt-Hebbel, 1994). Varias
de las crisis financieras de los noventa tam bién han involucrado im por
tantes pérdidas al sector público. La crisis financiera de Venezuela ori
ginó costos de rescate equivalentes al 13% del pib en 1993-94; la crisis de
la banca mexicana tuvo un costo de rescate equivalente al 6% del PIB en
1995; en tanto que la crisis bancaria de Paraguay implicó un costo de

rescate de 4% del PIB en ese año (Ramírez, 1966).
b) Reformas recientes de la regulación y supervisión de la banca
Las experiencias de inestabilidad financiera mencionadas anteriormente,

y las políticas de reforma y liberalización de los sistemas financieros que
se están aplicando en gran parte de los países de la región, han im pul
sado el fortalecimiento de los sistemas de regulación y supervisión de la
banca, principalmente a partir de m ediados de los años ochenta.
Las reformas de la regulación y supervisión prudencial han enfatizado
tanto el control de la solvencia por parte de la autoridad supervisora
como la importancia de explicitar y limitar la garantía del Estado o el
seguro a los depósitos. El prim er curso de acción ha conducido a la
limitación de los riesgos de cartera, sobre todo los correspondientes a
créditos "relacionados"; la clasificación de la cartera de préstamos por
categorías de riesgo de los deudores; la adopción de norm as más rigu
rosas sobre reservas, y en algunos casos, al establecimiento de requisitos
de capital según el riesgo de diversas categorías de activos (como los que
contempla el Acuerdo de Basilea), y al reforzamiento de la capacidad
ejecutiva y técnica de la entidad supervisora.170 En cuanto al segundo
curso de acción, seis de los nueve países incluidos en la m uestra del
cuadro XII.2 han optado por garantías limitadas a los depósitos; otros
dos han decidido no m antener ningún sistema de protección (Comisión
Nacional Bancaria de México, 1993).
No obstante estos avances, en un núm ero reducido de países las re
formas han puesto a disposición de los depositantes y otros acreedores
bancarios información pública sobre los riesgos de pérdida de los activos
y la efectiva situación patrim onial de los bancos. Esto lleva a preguntarse
si sigue habiendo una garantía implícita del Estado a los depósitos y
170 El A cu erd o d e B asilea p a rte d e la base d e q u e la fo rtaleza y se g u rid a d d e u n banco d e p e n d e

p rin c ip a lm e n te d el m o n to d e su capital. El A cu erd o asig n a a cad a clase d e activo y a p a rtid a s fu e ra del
b alance d e activos y p a siv o s d e u n b an co u n a p o n d e ra ció n d e riesgo que v a ría d e cero a 100%, d e p e n
d ie n d o d e su riesgo d e créd ito relativo, a efectos de d e te rm in a r los requisitos d e capital. C on m iras a
establecer u n a convergencia d e los re q u isito s d e cap ital d e los b an cos e n tre d istin to s países, la relación
entre el capital, los activos y las p a rtid a s fu era d e l b alan ce (co n v ertidas a u n equiv alen te d e crédito)
p o n d e ra d a s p o r su s riesg o s relativos d eb ía alcan zar a u n 8% a fines d e 1992 (C om ford, 1993).
otras obligaciones.
En los países de la región con un mayor desarrollo financiero relativo
y mercados de capital emergentes, la creciente diversificación de las
operaciones de crédito y de las transacciones con valores ha abierto
complejas preguntas de regulación y supervisión de conglomerados fi
nancieros y l o de multibancos de amplio giro. La discusión actual en esos
países gira en torno al aprovechamiento de las economías de alcance por
el sistema financiero, la mantención de la competencia y de la equidad
competitiva entre las instituciones financieras, la minimización de los
conflictos de interés entre esas instituciones y los agentes no financieros,
la m inimización del riesgo sistèmico del sistema financiero, la percepción
de los agentes económicos acerca de la garantía del Estado a amplios
conglomerados financieros organizados a partir de sociedades controla
doras, el papel de la autorregulación y de una supervisión consolidada
de la solvencia de las instituciones financieras y a otros temas (Larraín,
1996).
Las respuestas de política en esos países en cuanto a las norm as y
regulaciones que definen el perfil de la organización "industrial" de sus
sistemas financieros, jugarán un destacado papel en la solvencia y efi
ciencia de sus instituciones financieras y de sus mercados de crédito y
capital.
4. R e g u l a c ió n y s u p e r v is ió n p r u d e n c ia l d e l o s f o n d o s d e
p e n s io n e s e n C h il e
A fines de 1980, Chile optó por sustituir los sistemas prevalecientes de

pensiones basados en el reparto por u n régim en de capitalización con
cotizaciones en cuentas individuales de los afiliados. A fines de 1992, los
fondos de pensiones contaban con recursos equivalentes al 34% del p ib ,
tenían en cartera cerca del 60% de los bonos emitidos por grandes em
presas y de las letras hipotecarias en circulación, y más del 20% del
universo de acciones de sociedades anónimas susceptibles de ser adqui
ridas por esos fondos.
El acelerado incremento de los fondos acumulados ha planteado un
gran desafío: el de dar una sólida institucionalidad al mercado de capi
tales, con miras a canalizarlos hacia usos socialmente rentables a través
de una gama de instituciones e instrum entos financieros sujetos a estríe-
tas norm as de regulación y supervisión prudenciales.

Estas norm as reflejan el hecho de que se trata de ahorros obligatorios
de los trabajadores, que a su vez serán su principal fuente de ingreso
durante sus edades pasivas. Las regulaciones relativas a la cartera de
activos de un fondo de pensiones disponen que todos los títulos y va
lores deben satisfacer rigurosas norm as de evaluación de riesgos y que
dar clasificados en categorías de riesgo bajas; la cartera está sujeta a una
amplia diversificación por instrum ento financiero y por emisor, una
valoración continua de los títulos y valores a precios de mercado, y la
custodia de estos últimos en el Banco Central. Por su parte, la sociedad
adm inistradora de un fondo tiene un patrimonio completamente separa
do del fondo mismo, puede adm inistrar un solo fondo y debe asegurar
una rentabilidad mínima al gestionar sus activos.
El Banco Central de Chile captó principalmente ahorro previsional
para financiar una acumulación de reservas internacionales equivalente
a casi dos terceras partes de las elevadas entradas de capital, estas últi
mas equivalentes a más de un 8% del PIB, que tuvieron lugar en ese país
en 1992-94. La colocación de valores del Banco Central en los fondos
de pensiones (casi un 40% de esos fondos), posibilitó déficit en cuenta
corriente de 3% a 4% del PIB en ese período. La sustancial acumulación
de los fondos de pensiones (equivalente a 40% del p i b a fines de 1995),
condujo en 1994 a aum entar el límite de los fondos que pueden invertirse
en el exterior.
La experiencia chilena con un sistema de pensiones basado en la
capitalización de fondos ha m otivado reformas y proyectos en otros
países de la región, aunque no necesariamente la sustitución completa de
los sistemas prevalecientes de reparto. Perú, Argentina y Colombia p u
sieron en marcha sistemas de pensiones con pilares de capitalización en
1993-94. Bolivia y México introducirían sistemas similares en 1997. Brasil,
El Salvador, H onduras y otros países cuentan con proyectos avanzados
de reforma. Al igual que en Chile, los resultados que logren los nuevos
sistem as de p en sio n es d e p e n d e rá n d ecisivam ente del d esarro llo
institucional de los mercados nacionales de capital que incluya m edidas
efectivas de regulación y supervisión.
5. R e g u l a c ió n de l a s in v e r s io n e s in t e r n a c io n a l e s d e cartera
Un grupo de países de la región ha logrado a partir de los años noventa

un significativo acceso a capital externo a través de inversiones interna
cionales de cartera (véase el capítulo IX). Este acceso perm ite a los países
receptores contar sim ultáneam ente con más divisas y ahorro externo, lo
que posibilita mayores niveles de actividad económica, inversión y cre
cimiento. Sin embargo, las inversiones internacionales de cartera también
traen consigo varios riesgos para los países receptores.
a) Riesgos y rentabilidad de las inversiones internacionales de cartera
La compra de valores de emisores de países de la región por inversio

nistas internacionales, está sujeta a los siguientes riesgos distintivos: el
riesgo de crédito del emisor, el riesgo-país y el riesgo cambiario de esos
países.
La evaluación del riesgo de crédito (probabilidad de que el propio
emisor no cumpla sus compromisos de pago en las condiciones estable
cidas) por parte de agencias calificadoras internacionales, está sujeto a
exigentes normas de transparencia e información contable en cuanto a
solvencia que im ponen las instituciones reguladoras y supervisoras de
los mercados de capital de los países desarrollados.
El riesgo-país es una evaluación compleja que efectúan agencias
calificadoras internacionales y que toma principalmente en cuenta los
siguientes factores: el riesgo soberano o riesgo de que el país receptor de
la inversión cambie las reglas en cuanto a los derechos de propiedad de
los inversionistas extranjeros o en cuanto a su acceso al mercado de
divisas; el riesgo de precio o la probabilidad de que se reduzca aprecia-
blem ente el precio de m ercado del título en el mercado de capital del
país receptor; y el riesgo de liquidez o la probabilidad de transar ese
título en ese mercado con una im portante pérdida de capital si se desea
venderlo en forma inmediata. Estos riesgos se evalúan principalmente en
términos de la estabilidad política y económica del país en referencia, la
calidad de su política económica y social, sus perspectivas de crecimien
to, y la solvencia y profundidad de su sistema financiero.
Las agencias internacionales clasificadoras de riesgo han reconocido

los avances que los países de la región han logrado en los últimos años
en cuanto a estabilización, apertura al exterior y desarrollo de sus m er
cados nacionales de capital. Sin embargo, sólo Chile y Colombia lograron
u n "grado de inversión" (investment grade) en 1992 y 1993, respectiva
m ente (Standard & Poor's, 1994).
El riesgo cambiario en los países receptores de elevadas inversiones
de cartera en 1992-94 (probabilidad de acceder al mercado de divisas a
un tipo de cambio más alto en transacciones de salida de capital) fue
contrarrestado, e incluso anulado, por las expectativas de revaluación de
sus m onedas nacionales. La variación acum ulada del tipo de cambio
nominal (del dólar) y de la inflación fueron en Argentina 3.8% y 81.7%
entre el prim er trimestre de 1991 y el cuarto trimestre de 1994; en Chile
37.7% y 63.5% entre fines de 1990 y 1994; en México 17.8% y 53.7% entre
1991 y 1994; en Ecuador 186% y 292% entre fines de 1990 y 1994; en
Paraguay 55% y 87% entre fines de 1990 y 1994; y en Perú 127% y 218%
entre fines de 1991 y 1994.
En economías con m ercados de valores emergentes, y que registran
m ejoras en sus calificaciones riesgo-país y bajos o nulos riesgos
cambiarlos, varios factores pueden generar grandes expectativas de ren
tabilidad a los inversionistas internacionales de cartera. Primero, la ga
rantía del Estado a valores de deuda al reducir y / o eliminar el riesgo
de crédito del emisor. Segundo, las significativas ventajas de costo
financiero que representa para los agentes domésticos endeudarse con
v alo res en los m ercad o s in te rn a c io n a le s de cap ital, y p a ra los
inversionistas extranjeros adquirir valores en los m ercados de capital
de los países de la región, dadas las diferencias existentes entre las tasas
nacionales e internacionales de interés en el período 1989-94, como las
que figuran en el cuadro IX. 14. En este caso, las tasas de interés inter
nacionales de corto plazo particularm ente bajas (las tasas l i b o r a 180
días de fondos en dólares fueron 3.9% en 1992, 3.4% en 1993 y 5.1% en
1994) implicaron incentivos transitorios a las inversiones financieras
internacionales.
Tercero, la sustancial subvaloración de los patrimonios bursátiles de
los países de la región a fines de los ochenta, tal como lo atestiguan las
fuertes alzas que experimentaron los índices de precios de las acciones
en los años siguientes. El patrim onio bursátil m edido en dólares se
triplicó en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México entre 1990 y el
tercer trimestre de 1994, y se duplicó en Perú en ese período, originando

sustanciales ganancias para los inversionistas de cartera, en parte por la
lenta evolución de los tipos nominales de cambio en los países recep
tores. Fue precisamente en 1991, año en el que las entradas de capital se
cuadruplicaron en relación con el promedio de 1983-89, cuando los ín
dices bursátiles experimentaron el impresionante incremento que m ues
tra el gráfico IX. 1.
b) Riesgos del país receptor de elevadas inversiones internacionales

de cartera
Los beneficios de las entradas de capital financiero para el país receptor

dependen principalmente de su cuantía, plazo de perm anencia y respal
do a sus niveles de actividad económica y formación de capital. Las
entradas de capital financiero de m ediano y largo plazo compatibles con
la capacidad del sistema financiero del país receptor en cuanto a cana
lizar fondos hacia la inversión real y a otros usos socialmente rentables,
se traducirán en un aporte a esos objetivos. En cambio, la abundancia de
entradas de predom inio cortoplacista y /o de naturaleza especulativa,
puede comprom eter su estabilidad macroeconómica y, por ende, sus
perspectivas de crecimiento.
Los riesgos m acroeconóm icos de grandes entradas de capital finan
ciero se traducen principalm ente en los siguientes efectos en el país
receptor: i) apreciación cam biaría que puede situar el tipo de cambio
real por debajo de su trayectoria de equilibrio de m ediano y largo
plazo, con significativos aum entos en el déficit en cuenta corriente y
u n debilitam iento en el esfuerzo exportador (véase el capítulo XI); ii)
elevadas entradas de capital en plazos cortos a bolsas de valores em er
gentes p u ed en desencadenar una "burbuja" b ursátil en los países
receptores; iii) considerable aum ento en el consum o im pulsado por la
expansión del crédito al sector privado y por el efecto riqueza deri
vado de sustanciales alzas de precio de las acciones (y los activos en
general) que se com entaron m ás arriba, y que dism inuyen el ahorro
nacional en la m edida que se dispone de m ás ahorro externo (véase
cuadro XI.2); iv) desm esurado crecimiento del crédito al sector privado
en presencia de debilidades o fallas en la regulación o supervisión
prudencial de la banca, lo que conduce a las inestabilidades financieras
que se señalaron m ás arriba, v) caídas y / o reversiones en los flujos de

capital con ajustes macroeconómicos recesivos que deprim en los m er
cados dom ésticos de valores y sim ultáneam ente ejercen presiones
devaluadoras sobre el tipo de cambio (Akyuz, 1993), y vi) creciente
endeudam iento externo con valores que pueden term inar aum entando
el riesgo-país (y el riesgo de crédito de los emisores nacionales de
valores), lo que requiere alzas en las tasas de interés para m antener el
capital financiero externo en el país y / o atraer nuevos flujos de inver
sión de cartera.
c) Regulaciones prudenciales orientadas a las inversiones

internacionales de cartera
La regulación prudencial orientada a la transparencia y solvencia de las

inversiones internacionales de cartera, puede contribuir a los lincamien
tos de política del capítulo XI en cuanto a una captación ordenada y
estable de capital financiero externo de m ediano y largo plazo. Las res
pectivas norm as pueden contribuir a prevenir los riesgos macroeconó
micos y financieros ligados a elevadas entradas de capital de corto plazo
y /o de naturaleza especulativa, tal como las que tuvieron lugar en algu
nos de los países de la región en 1992-94.
La aplicación de normas prudenciales puede justificarse tanto en los
países exportadores de capital financiero como en los países receptores
de los mismos. En los primeros, las operaciones individuales de coloca
ción de acciones, bonos y otros títulos de empresas e instituciones de la
región están sujetas a exigentes requisitos de transparencia e informa
ción. Sin embargo, el conjunto de las inversiones de cartera que realizan
los inversionistas institucionales de los países industrializados en los
mercados de capital emergentes, está escasamente sujeto a normas pru
denciales.
Esto ha m otivado propuestas para actuar en los siguientes niveles
en los países industrializados a fin de dism inuir los flujos de capital
m otivados por consideraciones de liquidez o de retornos de corto
plazo ligados al arbitraje (Griffith-Jones, 1996): i) m edidas encam ina
das a la entrega de inform ación suficiente, oportuna y veraz sobre la
exposición al riesgo ("exposure") de los inversionistas institucionales
de esos países en esos m ercados; ii) sum inistro de señales de alerta
sobre esa exposición, y iii) introducción de regulaciones y restricciones

a las inversiones de cartera de corto plazo de esos inversionistas por
parte de las instituciones reguladoras y supervisoras de los mercados de
capital de los países industrializados.
En los países de la región, la colocación de valores a inversionistas
extranjeros por parte de empresas e instituciones descentralizadas del
sector público o con participación del sector público puede contar con
u na garantía explícita o im plícita del Estado. Esta garantía puede
sobreincentivar su dem anda por parte de inversionistas internacionales,
lo que avala rigurosos requisitos de emisión de esos títulos y la autori
zación expresa a su colocación por parte de las autoridades económicas
y /o financieras de ese sector. El cuadro XII.3 presenta norm as pruden
ciales encaminadas a prevenir esas situaciones y a orientar la deuda
externa en valores hacia títulos de m ediano y largo plazo.
6. C o n c l u s io n e s y r e c o m e n d a c io n e s d e p o l ít ic a
a) Las experiencias de países de la región en las últimas dos décadas con

diversas políticas financieras ponen de manifiesto la influencia determ i
nante que ejerce la regulación y supervisión prudencial en el desem peño
de las instituciones financieras y los mercados de capital.
La regulación y supervisión de bancos, fondos de pensiones y otras
instituciones financieras, como asimismo del acceso a fondos externos,
incluyendo la inversión internacional de cartera, tienen importancia en
cualquier contexto de política financiera. Sin embargo, asume un papel
distintivo y crucial en la aplicación de políticas de liberalización finan
ciera (amplia desregulación de las tasas de interés, el tipo de cambio, y
las condiciones de acceso a fondos en los mercados nacional e interna
cional).
b) Los severos problemas de solvencia que han experimentado los
bancos y las instituciones de crédito en una m uestra de países de la
región desde fines de los años setenta, se originaron en todos los casos
en fallas de la regulación y supervisión prudencial. La sola desregulación
de variables financieras en este marco, más que una política de libera
lización financiera, constituye una política de "descontrol" financiero. Es
significativo que una banca sin control de la solvencia condujera o con
tribuyera a generar crisis financieras, tanto en contextos de liberalización
C uadro XII.3. Regulación de las inversiones internacionales de cartera
Objetivo de las normas Contenido de las normas
C o n tra rre sta r incentivo al E lim inación explícita d e la g aran tía d el E stado a la colocación
so b re en d e u d a m ie n to ex tern o d e b o n o s p o r p a rte d e sociedades an ó n im as p riv a d a s en los
m e d ia n te la em isió n d e valores m ercad o s in tern acio n ales d e valores.
Explicitación y lim itación d e la g aran tía d el E stado a la
colocación d e b o n o s p o r p a rte d e sociedades a nónim as con
p articip ació n accionaria d el sector p ú blico en los m ercados
in tern acio n ales d e valores.
A u to rizació n exp resa d e a u to rid a d e s d el sector financiero a la
colocación d e b o n o s y otros valores d e d e u d a p o r p a rte d e
in stitu cio n es y em p resas d e l sector p ú blico a inversionistas
in tern acio n ales d e cartera.
O rie n ta r la d e u d a ex tern a en Facilitación d e la colocación d e b onos d e m e d ia n o y largo

valores hacia títu lo s d e m ed ian o p la z o en lo s m ercad o s in ternacionales d e valores p o r p a rte de
y largo p lazo sociedades a n ó n im as n acionales, sujeta a las condiciones de
g aran tía m en cio n ad as an teriorm ente.
R estricciones a la e n tra d a d e capital o rie n ta d a a valores y
títu lo s d e corto p lazo , o d e n a tu ra le za especulativa (encajes,
im p u e sto s o prohibiciones).
E vitar las "b u rb u jas" b u rsátiles A u to rizació n a la colocación de acciones en los m ercados
in tern acio n ales d e valo res (m ediante a d rs, g d rs o registro de
los em isores) a las sociedades an ó n im as nacionales que
c u m p la n exigentes req u isito s d e tra n sp aren c ia y solvencia.
A cceso g ra d u a l d e los fo n d o s d e inv ersió n extranjera, o fondos
país, al m ercado n acio n al d e valores.
"R egulación, su p erv isió n y e sta b ilid a d d e las in stitu ciones financieras y los m ercados de
capital e n A m érica L atin a y el C arib e" (L C/R.1358), Santiago d e C hile, diciem bre d e 1993.
financiera como de represión financiera e instituciones financieras libres.

Sin embargo, con frecuencia, entornos macroeconómicos inestables y
elevadas tasas de interés real generaron problemas de solvencia por su
cuenta.
c) El fortalecimiento de la regulación y supervisión prudenciales de la
banca en diversos países de la región, aparece como uno de los princi
pales factores que ha contribuido a la solvencia de los bancos e institu
ciones de crédito desde m ediados de los ochenta.
REGULACIÓN DE INSTITUCIONES FINANCIERAS Y MERCADOS DE CAPITAL
La clasificación del crédito por categorías de riesgo, el régimen de

reservas y los requisitos de capital son las áreas en que se han registrado
mayores avances. Sin embargo, la información proporcionada a los de
positantes y al público acerca de los riesgos de pérdida y la situación
patrim onial de los bancos e instituciones de crédito ha sido escasa. Esto
ha contribuido a m antener la percepción de una garantía implícita del
Estado a los depósitos y obligaciones, pese a la supresión y limitación de
las garantías explícitas. Por otra parte, la diversificación de las operacio
nes financieras en países con mercados de capital emergentes ha abierto
complejas preguntas sobre la regulación y supervisión de conglomerados
financieros y /o multibancos de amplio giro. Lo anterior señala la im por
tancia de persistir en el perfeccionamiento de las norm as que otorgan
transparencia, preservan la solvencia, e incentivan la competitividad y
eficiencia de los bancos e instituciones financieras en los países de la
región.
d) La movilización de ahorros contractuales, principalmente a través
de regímenes de pensiones basados en la capitalización de fondos en
cuentas individuales y de seguros que cubren determ inados riesgos (des
empleo, invalidez, sobrevivencia y otros), constituye una eficaz alterna
tiva para im pulsar el desarrollo del mercado nacional de valores. La
velocidad a la que pueden acum ular recursos los fondos de pensiones y
otros inversionistas institucionales, pone de manifiesto los desafíos que
se plantean a la regulación y supervisión prudencial, en cuanto a la
introducción de una gama de títulos y valores adecuadam ente rentables
y seguros que apoyen la formación de capital real.
e) Las entradas de capital consistentes en inversiones internacionales
de cartera pueden contribuir al desarrollo del mercado local de valores
y a la formación de capital real en la m edida que sea m otivado por
factores de m ediano y largo plazo. Sin embargo, la garantía del Estado
a los títulos de deuda pública, un diferencial de tasa de interés en favor
del endeudam iento externo y una subvaloración del patrimonio bursátil
de los países emisores de valores transables en los mercados internacio
nales de capital, pueden sobreincentivar la entrada de capital financiero
externo y producir efectos macroeconómicos negativos (fuerte aprecia
ción cambiaria, efecto riqueza y sustitución de ahorro nacional, y riesgo
de sobreendeudamiento externo con valores). Esto justifica la aplicación
de norm as prudenciales a la inversión internacional de cartera, como
parte de una política encam inada a lograr flujos estables de entradas de
capital de m ediano y largo plazo.
f) Por lo general, cuanto mayor es la intensidad de la desregulación

financiera m ayor es la necesidad de fortalecer la regulación y supervisión
prudencial. Este fortalecimiento forma parte del desarrollo institucional
de los mercados de crédito y capital, y como tal requiere un esfuerzo
dinámico de las autoridades públicas del sector financiero.
C a p í t u l o XIII
INGRESO DE CAPITALES E IMPLICACIONES DE

POLÍTICA: RECAPITULACIÓN
La reinserción de la región en los mercados financieros internacionales

ofrece una oportunidad de complementar el ahorro interno, para cumplir
con las exigencias de la transform ación productiva con equidad. De
especial importancia es la promoción de inversiones que incrementen la
capacidad productiva, la competitividad de las economías de la región
y el bienestar de su población.
Los mercados internacionales de capitales han experimentado un ci
clo expansivo impresionante desde m ediados de los años sesenta. Este
dinamismo se refleja en parte en que los movimientos diarios de fondos
en los mercados internacionales de divisas arrojan actualmente un pro
m edio superior a un billón de dólares. Por ende, en un solo día, el monto
de las transacciones supera el PIB anual de muchos países industria
lizados y es equivalente a un cuarto del valor anual del comercio m un
dial.
Si bien el movimiento internacional de capitales refleja, en parte,
economías en crecimiento, un incremento del comercio m undial, y la
transnacionalización de la producción, tam bién implica factores m era
m ente financieros, en una proporción m uy elevada y creciente. En la
década de los sesenta, la creciente presencia de centros financieros inter
nacionales extraterritoriales ("offshore centers”), poco regulados, estimuló
los movimientos de capital, porque perm itía que tanto acreedores como
deudores evadieran regulaciones financieras nacionales, controles de
capital e impuestos. Luego, en las décadas de 1970 y 1980, muchos países
comenzaron a desregular sus sectores financieros internos y a flexibili-
zar o eliminar la reglamentación de las transacciones en divisas. Esto,
sum ado a los revolucionarios avances tecnológicos en el manejo de la
427
información y las telecomunicaciones, así como al surgimiento de una

ingeniería financiera cada vez más sofisticada, ha contribuido a un ex
plosivo aum ento de los flujos financieros tanto en el plano nacional como
internacional.
No obstante, resulta prem aturo hablar de mercados financieros inte
grados, ya que la m ovilidad internacional de los capitales claramente
está m uy lejos de ser perfecta. Por otra parte, no cabe duda de que hay
un aumento sostenido de la circulación internacional del capital y de la
integración financiera m undial. Estos hechos han creado controversia. En
un extremo, algunos perciben la creciente integración como un signo de
m ayor eficiencia; desde esta interpretación de los hechos, los mercados
estarían su p e ra n d o u n a represión financiera p ro p ia de gobiernos
ineficientes. En el otro extremo, se considera el auge de los flujos de
capital como sólo una especulación riesgosa que amenaza la soberanía
nacional. Entre ambos extremos existen, desde luego, diversas posiciones
interm edias que reconocen las significativas ventajas potenciales de una
m ayor m ovilidad internacional del capital, pero que también se preocu
pan por asuntos como la composición y condiciones de los flujos, y de
la necesidad de compatibilizarlos con la estabilidad macroeconómica, la
inversión, el crecimiento, la equidad y la autonom ía nacional. Todos éstos
son objetivos que pueden facilitarse o dificultarse, según cómo se efectúe
la apertura financiera. Hay aquí un papel central para el diseño de
políticas económicas activas.
Últim am ente, dicha polém ica ha cobrado m ayor relevancia para
América Latina y el Caribe. Por cierto que durante el decenio de 1980 se
rompió en gran m edida el vínculo de los mercados internacionales de
capital con la región, debido a la grave crisis de la deuda que provino
del ciclo de perm isividad crediticia de los bancos comerciales internacio
nales durante la década anterior. Sin embargo, la región ha experimen
tado un renovado auge de los flujos de capital durante el inicio de los
años noventa. En efecto, en 1992-94 se registró una afluencia promedio
neta sin precedentes, de 60 000 millones de dólares anuales. Los flujos
cayeron a fines de 1994, cuando fueron interrum pidos en forma dram á
tica pero breve durante la crisis del peso mexicano. Luego han vuelto a
crecer.
Entre los principales beneficios de dicha afluencia de capital figura la
reducción de la severa restricción externa que contribuía a la inflación y
a los bajos niveles de inversión, y provocaba una profunda recesión
INGRESO DE CAPITALES E IMPLICACIONES DE POLÍTICA 429
económica en la región. El mayor ahorro externo —en la m edida que

complemente y no sustituya el ahorro nacional— permite una mayor
tasa de inversión y de crecimiento. No obstante, estos ingresos también
han tenido repercusiones no deseadas sobre la evolución del tipo de
cambio, el grado de control de la oferta monetaria y la dem anda agre
gada, la estabilidad de los precios de los activos, los pasivos externos, y
la vulnerabilidad futura a nuevos shocks externos (Devlin, Ffrench-Davis
y Griffith-Jones, 1995).
Los mercados financieros desem peñan una serie de roles im portantes
en el desarrollo. La ventaja de insertarse en su dimensión internacional,
desde la perspectiva de las economías de la región, radica en que ofrecen
una vía para atraer capital hacia actividades con tasas elevadas de ren
tabilidad dentro del contexto internacional. Para los inversionistas, faci
lita la diversificación de riesgos. Lamentablemente, estos mercados son
tam bién los que funcionan de m anera más imperfecta en la economía. En
efecto, exhiben una larga historia de ciclos de gran expansión seguidos
de contracciones de diverso grado de severidad (Kindleberger, 1978). No
hay razones categóricas para pensar que esa volatilidad no se repita en
el futuro.
Tal vez uno de los mejores testimonios de las graves deficiencias en
el funcionamiento de estos mercados es el virtual estancamiento de los
flujos internacionales de capital entre la G ran Depresión y comienzos de
los años sesenta. En casos en que se registra afluencia de capital externo,
éste puede dirigirse excesivamente hacia transacciones de corto plazo.
Asimismo, el ajuste del volumen de los flujos, así como de sus precios,
puede ser abrupto. La crisis del peso mexicano de diciembre de 1994
ilustra dramáticamente este fenómeno.
Desde una perspectiva de política pública, lo ideal sería separar los
componentes perm anentes y transitorios de los ingresos de capital. Si
hay una afluencia perm anente, los fenómenos conexos tales como la
apreciación del tipo de cambio real, la expansión del déficit en cuenta
corriente y el aum ento del consumo podrían interpretarse como ajustes
equilibradores y, por lo tanto, económicamente sanos. En cambio, si los
flujos de capital son transitorios, dichos movimientos de las variables
claves serían distorsionadores, pues crearían desfases económicos y la
probabilidad de ajustes futuros perturbadores y de alto costo social.
Naturalmente, hacer esa distinción resulta m uy difícil en la práctica; sin
embargo, hay m edidas de política económica que pueden afectar de
m anera diferenciada a flujos de corto y de largo plazo, o de inversión

productiva versus puram ente financiera.
Las externalidades y otras imperfecciones im portantes de los m er
cados internacionales de capital dan origen —entre otras consecuen
cias— a frecuentes ciclos de abundancia y escasez de recursos y a crisis
sistémicas; por ello, incluso flujos potencialm ente perm anentes pueden
desaparecer de la noche a la m añana (Guttentag y H erring, 1984). Por
lo tanto, siem pre es conveniente que los gobiernos ejerzan cierta cautela
respecto a los ingresos de capital, con m iras a prom over una situación
en que el m onto agregado y su composición sean compatibles con la
estabilidad macroeconómica, la inversión, y el crecimiento basado en la
com petitividad internacional: si la m agnitud y composición de los flu
jos no son com patibles con estos parám etros, tarde o tem prano su
sostenibilidad podría verse com prom etida, con la consiguiente necesi
dad de recurrir entonces a ajustes nacionales forzosos, potencialm ente
desestabilizadores y de alto costo social. A este problem a de la capaci
d ad de absorción interna hay que agregar los riesgos inherentes de
cualquier shock externo coyuntural en los m ercados financieros interna
cionales, como las notables alzas de tasas de interés a inicios de los
años ochenta.
En vista que los flujos de capital pueden afectar las variables económi
cas nacionales y a su vez son afectados por éstas, la cautela antes mencio
nada debe abordarse desde dos ángulos. Por una parte, convendría evitar
una situación en que la afluencia de capital creara valores atípicos o
distorsiones importantes en los indicadores macroeconómicos nacionales
claves, como los tipos de cambio real, las tasas de interés internas, el
endeudamiento sectorial y nacional, la inflación (incluidos los precios de
los activos), el consumo, la inversión y la producción de rubros transables.
Por otra parte, habría que precaverse contra la utilización de los flujos
de capital externos como soporte principal de un esfuerzo por lograr un
objetivo rígido o extremo en relación con una sola variable económica
interna (por ejemplo la inflación), en particular si es por un período
prolongado. Al hacerlo, dicho objetivo podría lograrse a expensas de
desequilibrar otras variables importantes, lo que a su vez podría afectar
el mismo instrum ento que se ha intentado utilizar, es decir, la afluencia
de capital externo.
Los flujos de capital no siem pre son compatibles con los objetivos
de estabilidad macroeconómica en su sentido amplio, el crecimiento
económico sostenido y la equidad social. Por ello, se justifica ü n cierto

grado de "manejo" público, directo o indirecto, para influir en el volu
m en y composición de estos flujos, respecto de lo cual hay numerosas
experiencias históricas, tanto exitosas como fracasadas. El grado adecua
do de apertura de la cuenta de capitales podría variar en el tiempo según
las condiciones coyunturales internas e internacionales, y el nivel y las
necesidades del proceso de desarrollo.
En lo que se refiere a la velocidad de la apertura de la cuenta de
capitales, para m antener la estabilidad del tipo de cambio real se requiere
que dicho proceso sea acorde con la capacidad de las economías de
absorber y asignar eficientemente los recursos externos. Por ejemplo,
podría distinguirse entre la entrada y la salida de capitales (Williamson,
1992). Podría ser conveniente liberalizar, en prim era instancia, la entrada
de capitales de largo plazo, antes de dar facilidades a las transacciones
de capital financiero de corto plazo. En cuanto a la salida de capitales,
cabría dar prioridad a los créditos para la promoción de exportaciones,
y a las inversiones directas de empresas nacionales en el extranjero, tam
bién como forma de mejorar la plataforma exportadora de éstas.
La apertura de la cuenta de capitales en los países industriales ha sido
bastante lenta y gradual, acelerándose recién en los últimos diez años
junto con la internacionalización de los m ercados de capital. Es, sin
embargo, interesante destacar que en 1992 España, Portugal e Irlanda
introdujeron ciertas restricciones a los movimientos de capital con miras
a evitar la inestabilidad cambiaría. Una vez que se alcanzaron los obje
tivos de estabilidad, dichas restricciones fueron levantadas. Esto destaca
la importancia de contar con instrum entos flexibles que permitan, según
las circunstancias, imponer ciertas restricciones a los movimientos de
capitales p ara los efectos de apoyar los esfuerzos de estabilidad
macroeconómica.
En las épocas de escasez, se justificaría buscar medios tanto específi
cos como más generales para atraer capital, y establecer filtros para su
salida. Lo contrario ocurriría en condiciones de manifiesta abundancia de
capital en los mercados; cabría restringir cierto tipo de ingresos y con
vendría promover algunos canales de salida de capitales.
La regulación de los flujos de capital m ediante instrum entos especia
les tiene indudablem ente ciertos costos. No obstante, la experiencia ha
demostrado que el hecho de dejar siempre que sea el mercado quien
determine el volumen y la composición de los flujos de capital puede
4 32 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
tener grandes costos.171 No existe un solo instrumento, o conjunto de

instrumentos, susceptible de llegar a ser óptimo o de tener una eficiencia
perfecta. Pero en un m undo subóptimo los instrum entos deben juzgarse
por sus resultados globales: en efecto, es preciso emplear pragm ática
mente los instrum entos de política que ofrezcan mayores beneficios netos
en términos de estabilidad macroeconómica y crecimiento, m inimizando
los costos.
La entrada de capitales ha tenido la virtud de levantar la restricción
externa al crecimiento, y ofrece la oportunidad de disponer de financia-
miento tanto para reactivar las economías como para m antener las inver
siones propias de un crecimiento sostenible y sustentable. Para aprove
char esta oportunidad cabe actuar sobre dos aspectos relevantes a la
política financiera: i) su interacción con la política macroeconómica, para
generar un ambiente económico estable y con los incentivos apropiados
para los agentes económicos; y ii) su interacción en los mercados de
capitales internos, para complementar los esfuerzos de ahorro nacional
y adecuarlos a las necesidades de inversión.
Promover una estrategia de transformación productiva con equidad
requiere, en el plano estrictamente macroeconómico, intentar adm inistrar
la dem anda agregada y su composición. Los instrumentos disponibles
son la política fiscal, de ingresos, monetaria y cambiaría. Ante la ausencia
de políticas fiscal y de ingresos activas, para efectos de lograr este pro
pósito los instrum entos se reducen a controlar simultáneamente la tasa
de interés real (como instrum ento de política monetaria para las políticas
de estabilización y control del gasto agregado interno) y el tipo de cam
bio real (como instrum ento de política comercial para promover el cre
cimiento de la producción de rubros transables y afectar la composición
del gasto agregado).
El conflicto se origina cuando la tasa de interés interna consistente
con el objetivo de limitar la inflación y de dar estabilidad a la actividad
económica (mediante la esterilización de los efectos monetarios de la
acumulación de reservas) es superior a la internacional ajustada por
expectativas de devaluación, lo que incentiva la entrada de capitales,
reforzando la apreciación cambiaría, con lo que se perjudica el objetivo
171 D u ra n te la d écad a d e 1970 la m ay o ría d e los países latin o am ericanos d ejaron que el m ercado
d e te rm in a ra el v o lu m e n y las condiciones d el créd ito ex terno, con las consecuencias negativas conoci
das. U n a situ ació n sim ilar o cu rrió e n la p rim era m ita d d e los n o v en ta e n la m ayoría d e los países
latinoam ericanos. Éste fue u n o d e los factores im p o rtan te s q u e d e te rm in a ro n la crisis d el peso m exicano.
INGRESO DE CAPITALES E IMPLICACIONES DE POLÍTICA 4 33
de proteger el sector transable de la economía. Si, por el contrario, se deja

bajar la tasa de interés real interna, se perjudican ambos objetivos, pues
el mayor gasto inducido por las menores tasas de interés presionará
sobre los precios y se elevará rápidam ente el déficit en cuenta corriente.
Con ello se plantea el riesgo de un desequilibrio macroeconómico insos
tenible. La forma de resolver este conflicto es actuando directa o indirec
tam ente sobre los flujos de capitales, como algunos de los países de
América Latina y el Caribe lo han estado haciendo en los años noventa.
Es posible identificar tres niveles de decisiones en que las autoridades
pueden intervenir ante una inesperada abundancia de financiamiento
externo, que se prevé en parte transitoria o que ocurre a un ritmo mayor
al que la economía es capaz de absorber. Un prim er nivel es el que tiene
por objeto m oderar el impacto sobre el tipo de cambio m ediante la com
pra de divisas (lo que implica la acumulación de reservas) por parte del
Banco Central. Un segundo nivel se vincula con políticas de esteriliza
ción, para dism inuir el impacto m onetario de la acumulación de reservas
en el prim er nivel de intervención. Un tercer nivel se relaciona con
políticas de incentivos, recargos o controles cuantitativos a la entrada de
capitales, los que perm iten influir sobre su composición y volumen; se
trata de alentar flujos cuyo monto sea compatible con la capacidad de
absorción interna de la economía, para destinarlos a proyectos de inver
sión productiva, y desalentar, por el contrario, la entrada de capitales de
corto plazo de naturaleza especulativa. Después de la crisis del peso
mexicano, instituciones como el Fondo M onetario Internacional, han
reconocido el valor de estas últimas m edidas como parte de un proyecto
exitoso de manejo de flujos de capitales.
Algunos gobiernos han adoptado la denom inada intervención no
esterilizadora, que implica intervenir en el prim er nivel m ediante la
compra de divisas por parte del Banco Central, sin esterilizar su impacto
monetario. En esta opción, con la liberalización de los movimientos de
capitales, en el contexto de un compromiso con un tipo de cambio no
minal de trayectoria predeterm inada, se pierde control sobre los agrega
dos monetarios. O tra opción es la llamada intervención esterilizadora,
que amplía el espectro de acción de la prim era opción, compensando el
impacto m onetario de la acumulación de reservas con activas operacio
nes de regulación de la oferta de dinero. Se intenta así m antener el tipo
de cambio real dentro de ciertos rangos deseables según los objetivos de
m ediano y largo plazo.
La m ayoría de los países de la región han optado en algún m om ento

por la intervención esterilizadora, enfrentando severos conflictos entre
el manejo de sus políticas cambiarías y m onetarias. Para m oderar tales
conflictos se han utilizado m edidas complem entarias, como algún gra
do de flexibilidad de la política fiscal para regular la dem anda agrega
da; fondos de estabilización de los principales productos de exporta
ción para suavizar los shocks de sus respectivos ciclos de precios (por
ejemplo, el caso del cobre en Chile y del café en Colombia); política de
ingresos para adaptar los precios relativos de factores a los cambios de
productividad.
Cuando la política fiscal no dispone de los instrum entos que perm itan
actuar con agilidad, como ya se mencionó, el control de la dem anda
agregada recae sobre la política monetaria (tasa de interés) y cambiaría
(tipo de cambio). Para resolver el posible conflicto que podría surgir en
el manejo simultáneo de estas dos variables, surge la opción de interve
nir en el tercer nivel, m ediante m edidas que intentan cambiar el volum en
y la composición de los flujos, privilegiando aquellos de largo plazo a
través de incentivos (mediante encajes o impuestos, y m edidas cam
biarlas que generen mayor incertidumbre para los flujos de capitales de
corto plazo) o a través de controles cuantitativos.
Entre los controles cuantitativos directos, se pueden destacar las exi
gencias de plazos mínimos de vencimiento; de volúmenes mínimos para
la emisión de bonos; y regulaciones en torno a la participación del capital
extranjero en el mercado de acciones.
En lo que se refiere al manejo cambiario, además de aminorar las
tendencias a la apreciación real, se busca desestim ular el arbitraje inter
nacional de las tasas de interés, en particular m ediante el incremento de
los grados de incertidum bre respecto a la evolución de corto plazo del
precio de la divisa. Por ejemplo, una opción es la de perm itir la flotación
"sucia" (o intervención intramarginal) dentro de una banda preestable
cida, y en torno a un valor de referencia de la divisa ligado a una canasta
de m onedas de los principales socios comerciales.
En la actual coyuntura de abundante oferta de fondos externos y tasas
de interés internacionales aún comparativamente bajas, las políticas de
intervención de tercer nivel, así como la intervención esterilizadora, al
actuar sobre los agregados monetarios, evitan excesos de gastos, priva
dos o públicos, pues im piden alzas artificiales y transitorias del gasto
interno, que podrían resultar en significativas caídas del ahorro nacional
y aumentos excesivos de pasivos externos, sin una contraparte de mayor

capacidad productora de rubros transables.
La m edida en que los flujos de capitales externos sean funcionales
para una estrategia de transformación productiva con equidad depende
en gran parte de las características de los mercados financieros internos.
Esta afirmación se basa en la experiencia de la crisis de la deuda externa,
ocasionada por fuertes entradas de créditos bancarios externos.
La reorganización de los sistemas financieros, incluidos los m ovimien
tos de capitales, debiera considerar de m anera prioritaria la canalización
de recursos hacia el ahorro y la inversión, en forma estrechamente vin
culada al desarrollo de la capacidad productiva. Se requiere de una
m ayor preocupación por la relación entre el sistema financiero y los
procesos de ahorro e inversión nacionales, y entre el primero y los m er
cados financieros externos. Es evidente que la situación actual es insatis
factoria, puesto que una proporción demasiado baja del mayor ingreso
de capitales se ha dirigido a fortalecer la inversión productiva en los años
recientes.
En el plano de la relación entre los mercados financieros y la forma
ción de capital para el desarrollo, se necesita de una institucionalidad
que complete o perfeccione los mercados con tres criterios. Primero, el
de incluir un segmento del mercado financiero dinámico de largo plazo,
que perm ita el financiamiento de proyectos productivos. Esto implica
desalentar los segmentos especulativos y concentrarse en capitales inter
nacionales de largo plazo, acompañados por acceso a la tecnología y a
los mercados de exportaciones. Las entradas de capitales por la vía de
la inversión externa directa en la región son im portantes en este contexto,
cuando contribuyan realmente a la creación de nueva capacidad produc
tiva.
Segundo, promover el acceso al financiamiento de pequeñas y m edia
nas empresas que sufren de la segmentación del mercado de capitales.
Para esto último es preciso que este mercado actúe con algunos criterios
de selectividad, que atiendan las necesidades de capacitación y de pro
moción del desarrollo de pequeñas empresas productivas, así como de
su modernización. Se requiere de entidades crediticias y mecanismos de
garantía que realicen lo que los mercados de capitales de la región no
han logrado en forma espontánea. No se trata de subsidiar el costo del
crédito, pero sí de favorecer el acceso al financiamiento a tasas de interés
normales, así como el acceso a la tecnología, insum os y servicios, a los
canales de comercialización, al financiamiento de largo plazo, y a la

infraestructura que potencie la capacidad productiva de estos sectores de
la población.
Tercero, reconocer que la liberalización financiera de la cuenta de
capital abriéndola a las inversiones internacionales de cartera está sujeta,
en países con mercados de valores "emergentes", a riesgos de sobreen-
deudam iento externo y de excesivas fluctuaciones bursátiles y cam
biarlas. Fuertes entradas de capital extranjero a los mercados internos
pueden im pulsar sim ultáneam ente "burbujas bursátiles" y apreciaciones
del tipo de cambio. El posterior descenso de los niveles bursátiles puede
a su vez provocar salidas de capital y presiones depreciatorias del tipo
de cambio. De ello se desprende la necesidad de im plantar formas de
regulación y supervisión de las instituciones financieras que operan en
los mercados de capital, para asegurar su estabilidad.
La preocupación por los riesgos asociados a los mercados financieros
como son la generación de "burbujas" especulativas, el deterioro de las
carteras bancarias, la selección adversa y los riesgos morales ha implicado
enfatizar la necesidad de implantar formas de regulación y supervisión,
con miras a la estabilidad de las instituciones financieras que operan en
los mercados de capital. Estas son esenciales sobre todo en economías
abiertas y de libre mercado. En contraposición a lo que ocurrió durante
la crisis de la deuda, cuando se debilitó la regulación financiera y pru
dencial, su fortalecimiento puede contrarrestar estos riesgos y contribuir
a una captación más ordenada y estable de inversiones internacionales
de cartera.
En síntesis, el acceso a los mercados financieros internacionales para
las economías de la región es una oportunidad que puede aprovecharse
más positivamente en la m edida que la política económica interna logre
los tres objetivos siguientes:
i) Asegurar un acceso estable a los flujos de capital externo, evitando
que éstos contribuyan a distorsionar precios claves en la economía, como
son el tipo de cambio y la tasa de interés. El tipo de cambio debe ser tal
que estimule la competitividad internacional del aparato productivo; las
tasas de interés reales, por su parte, si bien deben evitar la generación
de un nivel excesivo de dem anda agregada, deben m antener niveles
relativamente bajos, para incentivar la inversión privada nacional, redu
cir riesgos de insolvencia en el sistema financiero, y evitar distorsiones
macroeconómicas. Varios países de la región han optado por la doble
INGRESO D E CAPITALES E IM PLICACIO N ES DE POLITICA 437
in t e r v e n c ió n e n lo s m e r c a d o s c a m b ia r io s y d e d in e r o , a c o m p a ñ a d a d e
o tr a s m e d id a s , c o m o s o n e n c a je s e i m p u e s t o s y o tr a s r e s t r ic c io n e s a
m o v im ie n t o s d e c a p it a le s d e c o r to p la z o .
ii) In ten ta r q u e lo s r e c u r s o s s e a n c a n a liz a d o s e n u n a p r o p o r c ió n im
p o r ta n te h a c ia in v e r s io n e s e f ic ie n t e s , q u e fo r t a le z c a n la c o m p e t it iv id a d
in t e r n a c io n a l d e la s e c o n o m ía s d e la r e g ió n . P a r a e llo e s p r e c is o a b so r b e r
ta le s r e c u r s o s e n e l c o n te x t o d e u n a p o lític a d e p r o m o c ió n d e e x p o r ta
c io n e s , s u s te n ta d a e n u n tip o d e c a m b io r e a lis ta y e s t a b le s e g ú n la s
c o n d ic io n e s d e m e d ia n o p la z o d e la e c o n o m ía , y c o m p le m e n t a d a p o r u n
a d e c u a d o d e s a r r o llo t e c n o ló g ic o y d e r e c u r s o s h u m a n o s . C o n e llo s e
p o d r ía n e v ita r fu t u r a s c r is is d e d e u d a . P a r e c e r e c o m e n d a b le e n e s t e
s e n t id o fo r ta le c e r lo s m e r c a d o s fin a n c ie r o s d e la r e g ió n , d e s a r r o lla n d o s u
s e g m e n t o d e la r g o p la z o y r e d u c ie n d o e l e fe c t o d e s e g m e n t a c io n e s , p a r a
q u e e fe c t iv a m e n t e a s ig n e n lo s r e c u r s o s c o n fo r m e a u n a e v a lu a c ió n c o s t o -
b e n e f ic io d e lo s p r o y e c to s .
iii) F o r ta le c e r la s u p e r v is ió n y la r e g u la c ió n d e in s t it u c io n e s fin a n c ie
r a s, p a r tic u la r m e n te d e t ip o p r u d e n c ia l, p a r a a s e g u r a r q u e e l in c r e m e n to
d e lo s a c t iv o s y p a s i v o s g e n e r a d o s p o r lo s flu jo s e x te r n o s n o e je r z a p r e
s ió n so b r e s u s o lv e n c ia fu tu r a . E l im p a c to m u y n e g a t i v o d e la c r is is
m e x ic a n a — p a r tic u la r m e n te s o b r e lo s b a n c o s lo c a le s , p e r o ta m b ié n e n
o tr o s p a ís e s , e s p e c ia lm e n t e A r g e n tin a — c o n fir m a n la im p o r ta n c ia d e
fo r ta le c e r la s u p e r v is ió n y la r e g u la c ió n .
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recursos. Experiencias latinoamericanas y del Caribe, Buenos Aires, Grupo
ÍNDICE GENERAL
P resentación...................................................................................................................... 7
Síntesis y conclusiones ................................................................................................. 11

A. Inserción internacional y desarrollo.................................................................. 11
B. Orientaciones de política ..................................................................................... 16
Parte Primera
POLÍTICA COMERCIAL.............................................................................................. 39
Capítulo I
T endencias de la economía in ternacional .......................................................... 41
1. Consideraciones g e n e r a le s................................................................................... 41
2. Tendencias del comercio in tern acion al............................................................ 46
Capítulo II
E l ordenamiento económico intern acional ....................................................... 61
1. Norm as comerciales y las negociaciones del G a t t ........................................ 61
2. Regímenes especiales de com ercio .................................................................... 68
3. Fluctuaciones de precios y mercados de fu tu r o s......................................... 73
4. Capital extranjero y comercio internacional................................................... 77
5. Comercio internacional y m edio am biente..................................................... 85
Capítulo III
D esempeño de las exportaciones en A mérica L atina y el C a r ib e ............... 91
1. La reorientación hacia el exterior...................................................................... 91
2. Esfuerzo exportador y términos del intercam bio........................................ 97
3. Evolución sectorial de las exportaciones.......................................................... 98
461
4. Diversificación de las exportaciones y patrones de especialización. . . . 108

5. Comercio intrarregional e intensidad tecnológica......................................... 119
Capítulo IV
E xportaciones y transformación productiva ...................................................... 121
1. Exportaciones y crecimiento ............................................................................... 121
2. La transición en la apertura e x te r n a ................................................................ 126
3. Impacto de la política cambiaría sobre el crecimiento de la oferta
exportable.................................................................................................................... 128
4. Política cambiaría, com petitividad y política c o m e rcia l............................ 137
5. Incertidumbre cambiaría y crecimiento exp ortad or.................................... 139
6. Otros factores determinantes de las exportaciones...................................... 143
7. C o n c lu sio n e s............................................................................................................. 146
Capítulo V
L a política comercial en años recientes .............................................................. 149
1. Los procesos recientes de apertura com ercial............................................... 149
2. Políticas de promoción de exp ortaciones....................................................... 166
3. Los regímenes de procesamiento de exp ortacion es.................................... 176
Capítulo VI
H acia u n a reforma comercial integral .............................................................. 193
1. Algunas reglas generales para la política c o m e rcia l.................................. 193
2. Políticas de promoción de exp ortaciones....................................................... 195
3. Prospección y desarrollo de recursos naturales, mineros y
agropecuarios............................................................................................................. 200
4. Impulso a la sustitución eficiente de im p ortacion es.................................. 203
5. Las m edidas paraarancelarias y la competencia d e sle a l........................... 204
6. C o n c lu sio n e s............................................................................................................. 206
Parte Segunda
POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO................................................. 213
Capítulo VII
F undamentos de una política de desarrollo productivo .............................. 215
1. La brecha de productividad y sus im plicacion es........................................ 215
2. Implicaciones de política ..................................................................................... 218
3. Obstáculos para la superación de la brecha de p roductividad.............. 221
ÍNDICE 463
4. Justificación teórica de una política activa de desarrollo productivo .. 223

5. Justificación empírica de una política activa de desarrollo productivo. 232
6. Síntesis ........................................................................................................................ 235
Capítulo VIII
O pciones de políticas de desarrollo productivo para los años noventa 237
1. Políticas de innovación y difusión de tecn ología .......................................... 238
2. Políticas de capacitación......................................................................................... 252
3. Políticas de desarrollo de infraestructura................................... 267
4. Políticas de reconversión p rod uctiva................................................................. 276
5. Precondiciones macroeconómicas para una política de desarrollo
p r o d u c tiv o .................................................................................................................. 282
Parte Tercera
LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y LOS FLUJOS
FINANCIEROS INTERNACIONALES..................................................................... 285
Capítulo IX
Los flujos financieros internacionales en A mérica Latina y el C aribe .. 287
1. El panorama g e n e r a l............................................................................................. 287
2. Los nuevos m ovim ientos de capitales en una perspectiva histórica .. . 291
3. El resurgimiento de los m ovim ientos de capital en 1990-94 .................. 299
4. La calidad y las perspectivas futuras de los nuevos flujos de
financiam iento........................................................................................................... 326
Capítulo X
M ovimientos de capital y desarrollo: el marco a n a l ít ic o .......................... 333
1. El papel de la m ovilidad del capital externo en el d esa r ro llo .............. 334
2. Liberalización de la cuenta de capitales: evolución de la política
en la p osguerra......................................................................................................... 349
Capítulo XI
E ntradas de capital: sus efectos internos y lineamientos de política
M AC R O EC O N Ó M IC A .............................................................................................................
363
1. Impacto macroeconómico de los flujos de c a p ita le s ................................. 363
2. U so de los capitales externos y las interrogantes de política económica 370
3. Experiencias nacionales de intervención......................................................... 379
4. Reflexiones a partir de las experiencias de los p a íses............................... 398
C apítulo XII
R egulación , supervisión y estabilidad de las instituciones financieras
Y LOS MERCADOS DE C A PIT A L .......................................................................................... 401
1. Regulación y su pervisión d e las instituciones financieras y
los m ercados de capital ........................................................................................ 402
2. Regulación y supervisión p rudencial de la b a n c a ....................................... 404
3. Regulación, su pervisión e inestabilidad financiera en países
de la r e g ió n ................................................................................................................ 406
4. Regulación y supervisión p rudencial de los fondos de
pensiones en C h ile ................................................................................................... 417
5. Regulación de las inversiones internacionales de c a r te r a .......................... 419
6. C onclusiones y recom endaciones de p o lític a ................................................. 423
C apítulo XIII
Ingreso de capitales e implicaciones de política : R ec a pitu la ció n 427
B ib lio g rafía........................................................................................................................ 439
R ecuadros, cuadros y gráficos
R ecuadro 1.1 M ercado m u n d ial de m in e ra le s................................................ 49

R ecuadro 1.2 Las preferencias de consum o de alim entos en los
países d e s a rro lla d o s ..................................................................... 51
R ecuadro II.l R onda U ruguay: Trato a los países en d e sa rro llo .............. 65
R ecuadro II.2 S ubcontratación p ara las exportaciones brasileñas
de calzado ...................................................................................... 83
R ecuadro II.3 Los "Sellos am bientales" en E uropa ..................................... 88
R ecuadro V.l Chile: D iferencias entre dos reform as c o m e rc ia le s 153
R ecuadro V.2 La experiencia de la F undación C h ile ................................... 174
R ecuadro V.3 Chile: C alidad de las e x p o rta c io n e s....................................... 177
R ecuadro V.4 P rocesam iento de datos: U n tipo de m aq u ila en
algunos países del C a rib e .......................................................... 185
R ecuadro V.5 P rendas de vestir: P rocesam iento tradicional de
e x p o rta c io n e s.................................................................................. 188
Recuadro V.6 La m aquila m exicana y la integración con otras
in d u stria n a c io n a le s ..................................................................... 191
R ecuadro VI. 1 R eform as com erciales y orientación ex p o rtad o ra en los
países dinám icos de A s i a .......................................................... 207
ÍNDICE 465
Recuadro VIII. 1 El ajuste para sobrevivir en un contexto de importantes

desequilibrios macroeconómicos y estancamiento
económico: El avance de las empresas brasileñas
hacia una mayor co m p etitiv id a d ........................................... 240
Recuadro VIII.2 La articulación de las unidades agrícolas con la
agroind ustria.................................................................................. 254
Recuadro VIII.3 La propuesta conjunta c e p a l / u n e s c o de reforma
de los sistemas de formación de recursos hum anos
en la región .................................................................................. 264
Recuadro VIII.4 El nivel educacional de la fuerza de trabajo
en la r e g ió n .................................................................................... 266
Recuadro VIII.5 Modernización y racionalización de los servicios
de energía eléctrica en Centroamérica y el C aribe 270
Recuadro VIII.6 La experiencia española de reconversión industrial 281
Cuadro 1.1. Crecimiento del comercio internacional, 1960-95 .............. 42

Cuadro 1.2. Dinamismo económ ico y exportador en Asia, 1970-95 . . 46
Cuadro 1.3. Participación en el comercio m undial, 1960-94 .................. 54
Cuadro 1.4. Inestabilidad de precios de productos de exportación,
1980-95.............................................................................................. 56
Cuadro 1.5. Estructura de las exportaciones por grupos de países,
1962-94............................................................................................... 57
Cuadro II. 1. Impacto del sistema generalizado de preferencias, 1991. 69
Cuadro II.2. Ingreso de inversiones extranjeras directas
a los países en desarrollo, por región, 1981-94 ................. 80
Cuadro II.3. Países en desarrollo: exportaciones de manufacturas
de las filiales extranjeras de propiedad mayoritaria
estadounidense y japonesa, 1982 y 1989.............................. 81
Cuadro III. 1. América Latina: Balance comercial y en cuenta
corriente, 1983-95 ......................................................................... 92
Cuadro III.2. América Latina: Ritmo de crecimiento de las
exportaciones de bienes y del producto interno bruto,
1970-95.............................................................................................. 94
Cuadro III.3. América Latina: Evolución de las exportaciones de bienes
por tipo de producto, 1970-95................................................. 101
Cuadro III.4. América Latina y el Caribe: Dinámica de las
exportaciones industriales según contenido tecnológico,
1980-1992.......................................................................................... 107
Cuadro III.5. América Latina (16 países): Composición de las

exportaciones de manufacturas (1970, 1980, 1994-95) . . . 109
Cuadro III.6. América Latina: Exportaciones de bienes y servicios,
1980-95.............................................................................................. 110
Cuadro III.7. América Latina (16 países): Composición de las
exportaciones de bienes (1970, 1980, 1994-95)................... 113
Cuadro III.8. América Latina (5 países): Saldo comercial y patrón de
especialización............................................................................... 114
Cuadro III.9. América Latina (14 países): Com posición de las
exportaciones según su destino, 1970-1974 y 1 9 9 5........... 116
Cuadro IV. 1. Quántum de exportaciones, tipo de cambio real y
política co m e r c ia l......................................................................... 130
Cuadro IV.2. Elasticidades respecto del tipo de cambio real de la
oferta de exportaciones totales en algunos países de
América L a tin a ............................................................................. 132
Cuadro IV. 3. Elasticidades y velocidad de ajuste respecto al tipo de
cambio real en funciones de exportación sectoriales . . . . 134
Cuadro IV.4. Aporte del tipo de cambio real al crecimiento de las
exportaciones, 1980-91 ................................................................ 137
Cuadro IV.5. Elasticidad de las exportaciones respecto de la
inestabilidad del tipo de cambio r e a l .................................. 143
Cuadro V.l. América Latina (9 países): Resumen del proceso de
apertura c o m e rcia l....................................................................... 151
Cuadro V.2. Chile: Indicadores seleccionados del proceso de
crecimiento, 1961-95 ..................................................................... 155
Cuadro V.3. México: Indicadores seleccionados del proceso de
crecimiento, 1980-95 ..................................................................... 163
Cuadro V.4. América Latina (9 países): Resumen de los incentivos
fiscales a las exportaciones, 1994 ........................................... 168
Cuadro V.6. Importancia de las m aquiladoras/zonas procesadoras
de exportaciones en el comercio de algunos países,
1980-95.............................................................................................. 180
Cuadro VIII. 1 Venezuela: Dinámica tecnológica en empresas químicas
y petroquímicas, 1988 y 1992.................................................... 242
Cuadro IX. 1. América Latina y el Caribe: N ivel del m ovimiento
neto de capitales, 1966-95.......................................................... 288
Cuadro IX.2. América Latina: Participación del movimiento
neto de capitales en el pib , 1950-95 ....................................... 290
Cuadro IX.3. América Latina: Transferencia neta de fondos, 1950-95. . 292
ÍND ICE 467
Cuadro IX.4. América Latina: Flujos de inversión extranjera directa

(ied), por categoría, 1988-95 ...................................................... 300
Cuadro IX.5. América Latina y el Caribe: Intereses atrasados de la
deuda e x te r n a ................................................................................ 303
Cuadro IX.6. América Latina y el Caribe: Emisiones internacionales
de bonos, 1990-95 ......................................................................... 305
Cuadro IX. 7. América Latina y el Caribe: Indicadores de las
condiciones de los bonos internacionales, 1990-95 ........... 306
Cuadro IX.8. América Latina y el Caribe: Flujo de inversión
extranjera directa neta, 1977-95 ............................................... 307
Cuadro IX.9. Rentabilidad de la inversión extranjera directa de
origen estadounidense, 1983-95 ............................................... 310
Cuadro IX.10. América Latina: Emisiones internacionales de
acciones, 1990-95 ........................................................................... 312
Cuadro IX .ll. Tasas internacionales de interés, 1972-95 ............................. 315
Cuadro IX.12. América Latina: Diferencias entre tasas nacionales e
internacionales de interés, 1989-95 ......................................... 317
Cuadro IX.13. América Latina: Valor de las privatizaciones, 1 9 8 5 -9 5 ... 319
Cuadro IX.14. América Latina: Tasas activas equivalentes en dólares
en mercados nacionales de capital, 1988-95 ........................ 321
Cuadro IX.15. América Latina: D epósitos bancarios en m oneda
extranjera, 1990-95 ....................................................................... 321
Cuadro IX.16. América Latina. Volatilidad de los flujos externos
de c a p ita l........................................................................................ 330
Cuadro X .l. América Latina y el Caribe: Ahorro externo como
porcentaje de la inversión total, 1970-94.............................. 340
Cuadro X.2. Países industrializados: Evolución de las restricciones
cam biarías........................................................................................ 351
Cuadro XI. 1. América Latina: Indicadores macroeconómicos, 1976-94 . 366
Cuadro XI.2. América Latina: Síntesis de m edidas de intervención
respecto de la entrada de capitales, países seleccionados,
1991-92.............................................................................................. 384
Cuadro XI.3. América Latina: Indicadores de reservas y precios, países
seleccionados, 1989-95 ................................................................ 385
Cuadro XI.4. América Latina: Indicadores m acroeconómicos de algunos
países, 1976-95................................................................................ 386
Cuadro XII. 1. Norm as de regulación prudencial de la b a n c a ................... 407
Cuadro XII.2. Problemas de solvencia bancaria en países de América
Latina y el Caribe en las últimas d é c a d a s.......................... 410
Cuadro XII.3. Regulación de las inversiones internacionales de cartera 424
Gráfico III. 1. América Latina y el Caribe: Relación entre las

exportaciones de bienes y servicios y el p ib (% )............... 96
Gráfico III.2. América Latina: Términos del intercambio de bienes . . . 99
Gráfico III.3. América Latina y el Caribe: Precios reales de los
productos de exp ortacióna........................................................ 103
Gráfico IV. 1. Argentina: tipo de cambio real y política comercial . . . . 140
Gráfico IV.2. Brasil: tipo de cambio real e in c e n tiv o s ............................... 140
Gráfico IV.3. Colombia: tipo de cambio real y política com ercial 141
Gráfico IVA. Chile: tipo de cambio real y nivel arancelario .................. 141
Gráfico VII.l. América Latina, o c d e y países asiáticos: Productividad
total de factores, 1950-1994........................................................ 218
Gráfico VII.2. Crecimiento y desarrollo tardío: Experiencia histórica
estilizad a .......................................................................................... 219
Gráfico IX.l. Indices regionales de precios de acciones en las
bolsas de valores........................................................................... 318
Gráfico X .l. Ciclo de endeudam iento virtu oso............................................ 338
Gráfico X.2. Endeudam iento co m p en sad or................................................... 341
Gráfico XI.1. América Latina: Ahorro interno y ahorro n a c io n a l 368
Gráfico XI.2. América Latina: Balance comercial de bienes y servicios 369
Gráfico XI.3. América Latina y el Caribe: Indices de tipo de
cambio real e fe c tiv o ..................................................................... 375
Gráfico XI.4. índices del tipo de cambio real de las exportaciones
en países seleccionados, 1978-95 ............................................. 393
Este libro se term inó d e im p rim ir y
e n cu a d ern a r e n el m es d e febrero de
1998, e n los ta lle re s d e Im p re s o s
U n iv e rs ita ria , S a n F ra n c is c o 454,
S antiago de Chile.
Se tiraro n 2.000 ejem plares.

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Se c c ió n de O bras de E c o n o m ía C o n t e m p o r á n e a

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

© C o m isió n E conóm ica para A m érica Latina y e l Caribe (c e p a l )

© F o n d o d e C ultura E conóm ica

C o m p o sició n y d iagram ación: G loria Barrios

Im p reso en C hile, 1998

América Latina y el Caribe

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

En 1990 la Secretaría entregó a los gobiernos de los Estados miembros de

Una de las conclusiones a que se llega en este trabajo es que, no obs­

en un planteam iento coherente, en el marco del enfoque sistèmico que

A. INSERCIÓN INTERNACIONAL Y DESARROLLO

1. La inserción internacional de numerosos países de América Latina y

2. Con todo, el relativo dinam ism o del sector exportador no siempre se

cambiarías que tenían el doble propósito de frenar las importaciones y

4. Así, con frecuencia los volúmenes de las exportaciones m ostraron

6. Parte del efecto del esfuerzo exportador también se vio neutralizado

7. A partir de los inicios de la presente década, y debido a una combina­

el financiamiento externo privado en abundancia. En promedio se em­

8. En la nueva situación de m ayor holgura del sector externo, la mayoría

9. La reversión de la tendencia del financiamiento externo neto, que pasó

10. Esos flujos, por su elevada m agnitud y su carácter abrupto, han

11. En general, la política económica adoptada por los países de la región

12. El contexto internacional previsible plantea nuevos desafíos y posi­

13. Existe un ambiente de acentuada globalización, que se expresa en un

empresas transnacionales, un sistema financiero mucho más flexible y

14. El cambio tecnológico, por su parte, ofrece m uchas oportunidades

15. La conclusión de la Ronda Uruguay del g a t t , así como la ratificación

17. Para mejorar cuantitativa y cualitativamente la inserción de las eco­

18. De hecho, las políticas micro y mesoeconómicas de desarrollo pro­

19. Desde luego, no hay paradigm as de validez universal para adquirir

a) Una estrategia de integración a la economía internacional

20. La modernización de las políticas comerciales no se agota, por cierto,

21. Los aranceles, las m edidas no arancelarias y los incentivos a las

22. Una expresión de la selectividad a que se hacía referencia se encuen­

pocos tramos, lo que se justifica sobre la base de las externalidades y de

23. En muchos casos persiste un sesgo contra el valor agregado en la

25. La promoción de la competitividad internacional de la producción

26. Los resultados que se obtengan con la liberalización comercial y

estructurales de cada país, la coyuntura económica que enfrente y la

27. Es im portante dar señales nítidas sobre la conveniencia de invertir e

b) Política cambiaria y reformas comerciales

30. Las rebajas arancelarias deben ir acompañadas (si no precedidas) de

32. El impacto de la política cambiaría no es homogéneo entre sectores.

34. Uno de los desafíos claves de política económica en la región, surgido

regular tal ingreso, de m odo de m antener un nivel competitivo del tipo

35. La mayoría de las liberalizaciones más recientes en América Latina se

36. En síntesis, no hay buenos sustitutos para la estabilidad cambiaría,

c) Políticas de promoción de exportaciones

actividad, y las economías de escala y las oportunidades de aprendizaje

38. Una condición básica para promover la competitividad de las em pre­

39. Considerando las externalidades que suelen generar las exportacio­

40. El sector público puede contribuir a mejorar el desempeño en los

exportadora en el sector empresarial, y prom over la oferta exportable en

41. Las políticas pasadas de promoción de exportaciones se caracteri­

43. Las posibilidades de poner en práctica una política comercial activa

d) Reglamentaciones antidumping, medidas compensatorias y cláusulas de

Una de las conclusiones a que se llega en este trabajo es que, no obs

7. A partir de los inicios de la presente década, y debido a una combina

el financiamiento externo privado en abundancia. En promedio se em

12. El contexto internacional previsible plantea nuevos desafíos y posi

17. Para mejorar cuantitativa y cualitativamente la inserción de las eco

18. De hecho, las políticas micro y mesoeconómicas de desarrollo pro

22. Una expresión de la selectividad a que se hacía referencia se encuen

38. Una condición básica para promover la competitividad de las em pre

39. Considerando las externalidades que suelen generar las exportacio

41. Las políticas pasadas de promoción de exportaciones se caracteri

46. En la Ronda Uruguay se aprobaron nuevas disciplinas internaciona

importante, en particular, que los mecanismos de salvaguardia adopta

empresarios de la región en contacto con las mejores prácticas produc

57. Finalmente, una propuesta específica para reducir la amplia diferen

74. Entre los controles cuantitativos directos, se pueden destacar exigen

entidades financieras, y regulaciones en torno a la participación del ca

distorsiones e inestabilidad macroeconómica, al canalizarse hacia crédi

79. En este plano de la relación entre los mercados financieros y la for

80. Segundo, prom over el acceso al financiamiento de pequeñas y m edia

82. La regulación financiera y prudencial puede contrarrestar estos ries

organización m undial de la producción y comercialización que se carac

1 P a ra las ex portaciones d e los países en d esarrollo, los m ercad os sig u en situ ad o s p re d o m in a n te

F n la a c tu a lid a d , el c o n s u m o d e m u c h a s fru ía s y h o rta liz a s d e e x p o r