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ec
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Ecuador

Departamento de Desarrollo, Ambiente y Territorio
Convocatoria 2011 – 2014
Tesis para obtener el título de doctorado en Economía del Desarrollo
Relaciones de desigualdad y seguridad social en países de baja cobertura. Caso de

estudio: Ecuador, periodo 1923 – 2015
María Victoria Cisneros Campaña
Directora: Betty Espinosa

Lectores: Andras Uthoff, William Waters, Oscar Arteaga y Meitner Cadena
Quito, enero de 2018

Dedicatoria
A mi mami y a papá Aníbal
II
Tabla de contenidos
Resumen ........................................................................................................................ IX
Agradecimientos ........................................................................................................... XI
Introducción .................................................................................................................... 1
Problemática ................................................................................................................... 2
Contexto actual en América Latina .............................................................................. 2
Ecuador: Modelo de Desarrollo y Sistema de Pensiones ............................................. 5
Pregunta ........................................................................................................................ 8
Estado del Arte ............................................................................................................... 8
Objetivos .......................................................................................................................... 9
Objetivo General ........................................................................................................... 9
Objetivos Específicos ................................................................................................... 9
Metodología ................................................................................................................... 10
Enfoque epistemológico ............................................................................................. 10
Caso de estudio: Ecuador ............................................................................................ 12
Período de análisis: 1923 - 2015 ................................................................................. 12
Método y Técnica ....................................................................................................... 13
Capítulo 1 ...................................................................................................................... 15
Marco teórico y conceptual. Relaciones entre desigualdad y sistema de pensiones
en países de baja cobertura. Caso Ecuador ............................................................... 15
1.1. Introducción ..................................................................................................... 15
1.2. Contexto de estudio: La seguridad social y los sistemas de pensión en América
Latina. Una revisión numérica .................................................................................... 16
1.2.1. América Latina ......................................................................................... 16
1.2.2. Ecuador: Modelo de Desarrollo y Seguridad Social ................................ 20
1.2.3. Características de la población: Una aproximación a la problemática sobre
el envejecimiento..................................................................................................... 25
1.3. Estado de arte: seguridad social, pensiones e igualdad.................................... 30
1.3.1. Seguridad Social ............................................................................................ 30
1.3.2. Sistema de Pensiones .................................................................................... 45
1.3.3. Racionalidad, solidaridad e igualdad: Algunos debates en construcción...... 64
1.3.4. Conceptos de desigualdad en la Teoría Económica ................................. 94
1.4. A modo de conclusión ...................................................................................... 102
III
Capítulo 2 .................................................................................................................... 104
La Construcción del Sistema de Pensiones en el Ecuador desde el siglo XX ........ 104
2.1. Introducción ....................................................................................................... 104
2.2. Periodo I (1923 – 1934) diferenciación del sistema de pensiones: Primeros
intentos de un sistema de pensiones y los primeros beneficiarios ............................ 105
2.2.1. Contexto social ............................................................................................ 105
2.2.2. Respuestas de la sociedad en busca de una seguridad social:
Reivindicaciones de los trabajadores .................................................................... 107
2.2.3. Respuesta del Estado ................................................................................... 112
2.2.4. Nacimiento de la Caja de Pensiones ........................................................... 114
2.2.5. A modo de conclusión periodo caracterizado por las diferenciación del
sistema 128
2.3. Periodo II (1935 – 1969) Institucionalidad: Cambio institucional y nuevas
prestaciones beneficiarios ......................................................................................... 131
2.3.1. Contexto Social ...................................................................................... 131
2.3.2. Evolución del sistema de pensiones ....................................................... 138
2.3.3. A modo de conclusión periodo caracterizado por el cambio institucional e
incremento de prestaciones y beneficiarios ........................................................... 193
2.4. Periodo III: Universalización del Sistema de Pensiones. Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social. Cambio institucional (Periodo III: 1970 – hasta la actualidad)
198
2.4.1. Contexto social ....................................................................................... 198
2.4.2. Respuesta del Estado .............................................................................. 207
2.4.3. Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social: su inicio y evolución .......... 213
2.4.4. A modo de conclusión período caracterizado por buscar la
“universalización” del sistema .............................................................................. 241
2.5. Conclusiones sobre la Construcción del Sistema de Pensiones ......................... 246
Capítulo 3 .................................................................................................................... 248
La condición de igualdad en la Seguridad Social en el Ecuador ............................ 248
3.1. Introducción ................................................................................................... 248
3.2. La seguridad social como instrumento de una política de igualdad .............. 249
3.3. La condición de desigualdad en la seguridad social en el Ecuador ............... 258
3.4. A modo de conclusión ................................................................................... 273
Conclusiones ................................................................................................................ 275
IV
Resultados de la Investigación .................................................................................. 275
Reflexión sobre los aportes del marco analítico - teoría y metodología – propuesto
para la investigación ................................................................................................. 283
Recomendaciones ..................................................................................................... 287
Anexos .......................................................................................................................... 290
Lista de referencias ..................................................................................................... 322
V
Lista de Ilustraciones
Figuras
Figura 1: Beneficiarios de la seguridad social en 1930 ................................................ 118
Figura 2: Hitos principales del periodo I ...................................................................... 130
Figura 3: Distribución de la población por sexo y edad del Ecuador (1950) - porcentajes
- ..................................................................................................................................... 133
- ..................................................................................................................................... 136
Figura 5: Edad Mediana de la población en el Ecuador desde 1950 a 1970 ................ 137
Figura 6: Índice de envejecimiento* en el Ecuador desde 1950 a 1970....................... 137
Figura 7: Relación de apoyo potencial en el Ecuador desde 1950 a 1970 ................... 138
Figura 8: Administración del seguro social en el periodo II ........................................ 189
Figura 9: Hitos principales del periodo II ..................................................................... 196
- ..................................................................................................................................... 199
- ..................................................................................................................................... 202
Figura 12: Edad Mediana de la población en el Ecuador desde 1950 a 2015 .............. 203
Figura 13: Índice de envejecimiento* en el Ecuador desde 1950 a 2015.................... 203
Figura 14: Relación de apoyo potencial en el Ecuador desde 1950 a 1970 ................. 204
Figura 15: Tasa de ocupación adecuada (15 y más años) – porcentajes - .................... 205
Figura 16: Empleo en el sector informal – Total nacional ........................................... 205
Figura 17: Índice de Gini en el Ecuador ....................................................................... 206
Figura 18: Población protegida años 1978 - 2010 ........................................................ 228
Figura 19: Pensionistas del seguro general por tipo vejez. Años 1978 - 2010 ............. 229
Figura 20 Hitos principales del periodo III .................................................................. 245
Figura 21: Población cubierta Periodo 2014 enero – diciembre (Desagregación nacional/
unidad de medida millones) .......................................................................................... 260
Figura 22: Número de afiliados, diciembre 2014 /Desagregación: Provincial
(porcentajes) ................................................................................................................. 261
Figura 23: Distribución de afiliados por sector. Periodo 2014 diciembre / Desagregación
Nacional (porcentaje) ................................................................................................... 261
VI
Figura 24: Evaluación de la recaudación acumulada Periodo 2007 – 2014 / Desagregación
Nacional (millones USD) ............................................................................................. 262
Figura 25: Número de prestaciones. Periodo 2007 - 2014 / Desagregación nacional por
tipo de prestación (números) ........................................................................................ 262
Figura 26: Pensión promedio. Periodo 2007 - 2014 / Desagregación nacional por tipo de
prestación (dólares)....................................................................................................... 263
Figura 27: Empleo adecuado y seguridad social. Total nacional ................................. 264
Figura 28: Empleo adecuado por sexo: Total nacional ................................................ 264
Figura 29: Empleo inadecuado y seguridad social: Total nacional .............................. 265
Figura 30: Empleo inadecuado por sexo: Total nacional ............................................. 265
Figura 31: Personas afiliadas a la seguridad social contributiva - IESS, seguro campesino,
ISSFA, ISSPOL - según el Área (Porcentajes /PEA 15 años y más) ........................... 266
ISSFA, ISSPOL - según la Etnia (Porcentajes /PEA 15 años y más) .......................... 267
ISSFA, ISSPOL - según Edad (Porcentajes /PEA 15 años y más)............................... 268
ISSFA, ISSPOL - según los Quintiles (Porcentajes /PEA 15 años y más) .................. 269
ISSFA, ISSPOL - según el Género (Porcentajes /PEA 15 años y más) ....................... 270
ISSFA, ISSPOL - según el Género (valores absolutos) ............................................... 270
Figura 37: Empleo en el sector informal: Total nacional ............................................. 273
VII
Tablas
Tabla 1: Preguntas de Investigación ............................................................................... 13

Tabla 2: Modelos y características de las reformas de pensiones en América Latina .... 63
Tabla 3: Índice de los Decretos más importantes dictados en el período para la
Legislación del Seguro Social de 1900 – 1934 ............................................................ 116
Tabla 4: Beneficiarios periodo 1935 - 1969 ................................................................. 118
Tabla 5: Monto de la pensión según edad y años de aportación .................................. 120
Tabla 6: Ingresos de la Caja de Pensiones .................................................................... 124
Tabla 7: Egresos de la Caja de Pensiones..................................................................... 124
Tabla 8: Aportes periodo 1935 - 1969 .......................................................................... 124
Tabla 9: Presupuesto mensual para pagos de empleados 1928 - 1931 ......................... 126
Tabla 10: Inicios de la Caja de Pensiones .................................................................... 128
Tabla 11: Índice de los Decretos y Normativas más importantes dictados en el período
para la Legislación del Seguro Social de 1935 a 1969. ................................................ 155
Tabla 12: Beneficiarios periodo 1935 - 1969 ............................................................... 161
Tabla 13: Prestaciones de vejez antes y después de la Ley de 1942 ............................ 164
Tabla 14: Prestaciones de vejez a partir de la Ley de 1942 con sus particularidades .. 165
Tabla 15: Propuesta de jubilación especial para el magisterio ..................................... 166
Tabla 16: Prestaciones periodo 1935 - 1969 ................................................................ 170
Tabla 17: Evolución de las prestaciones en el periodo II ............................................. 172
Tabla 18: Caja Nacional del Seguro Social. Beneficiarios de una seguridad social en el
Ecuador ......................................................................................................................... 194
Tabla 19: Edad y años de prestación para acceder a las pensiones .............................. 231
Tabla 20: Coeficiente para el cálculo de la pensión mensual (1983) ........................... 234
Tabla 21: Coeficiente para el cálculo de la pensión mensual (2005) ........................... 235
Tabla 22: Revalorización de la pensión promedio 1998 – 2006 .................................. 236
Tabla 23: Evolución del Salario Básico Unificado Mensual, SBUM, 2012 - 2016 ..... 236
Tabla 24: Pensiones Mínimas 2013 - 2016 .................................................................. 237
Tabla 25: Pensiones Máximas 2013 - 2016 .................................................................. 237
Tabla 26: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Periodo III ................................ 243
VIII
Declaración de cesión de derecho de publicación de la tesis
Yo, María Victoria Cisneros Campaña, autor-a de la tesis titulada Relaciones de

desigualdad y seguridad social en países de baja cobertura. Caso de estudio: Ecuador,
periodo 1923 – 2015 declaro que la obra es de mi exclusiva autoría, que la he elaborado
para obtener el título de doctorado en Economía del Desarrollo concedido por la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Ecuador.
Cedo a la FLACSO Ecuador los derechos exclusivos de reproducción, comunicación

pública, distribución y divulgación, bajo la licencia Creative Commons 3.0 Ecuador
(CC BY-NC-ND 3.0 EC), para que esta universidad la publique en su repositorio
institucional, siempre y cuando el objetivo no sea obtener un beneficio económico.
Quito, enero de 2018
__________________________
María Victoria Cisneros Campaña
Resumen
El estudio se basa en la hipótesis de que el sistema de pensiones reproduce las

desigualdades persistentes en la sociedad, para lo cual, parte de la siguiente pregunta
¿cuáles son las relaciones entre sistema de pensiones y desigualdad en el Ecuador en el
periodo 1923 – 2015 con una cobertura de seguridad social baja?. El objetivo principal
es analizar las relaciones entre desigualdad y seguridad social en el Ecuador en el
período 1923 – 2015; y como objetivos específicos: establecer una periodización del
sistema de pensiones en el Ecuador, considerando los diferentes tipos de prestaciones,
las características de los beneficiarios; examinar las relaciones, transferencias y
elementos de solidaridad entre grupos que participan en el sistema de pensiones
ecuatoriano desde 1923 hasta 2015; y analizar la condición de igualdad en la seguridad
social para establecer si la seguridad social es o no un dispositivo de reproducción de la
desigualdad.
La metodología se basa en una comprensión del sentido de las acciones sociales

considerando lo simbólico, sus tradiciones, códigos y significados que se desarrollan
dentro de un contexto histórico y social y que no responden a una racionalidad única; es
así que dejamos a un lado la racionalidad del homo economicus y seguimos bajo la línea
crítica de Sen aceptando la heterogeneidad individual como principio de igualdad. El
análisis partirá desde un enfoque heterodoxo y bajo el método comprensivo para
esclarecer las relaciones entre desigualdad y seguridad social.
En un primer momento la investigación analiza el concepto de seguridad social, su

origen y sus soportes, la constitución de la propiedad privada y la propiedad social –
protección social y seguridad social – el surgimiento del Estado del Bienestar bajo los
principios de solidaridad y los modelos Bismark, Beveridge y Paineano o de ingreso
mínimo universal. Además, se apunta a comprender al sistema de pensiones y sus
dimensiones de análisis: cotizaciones, prestaciones, financiamiento y administración.
Posteriormente se revisarán los enfoques teóricos de la desigualdad, principalmente de
Amartya Sen, para comprender a la seguridad social como una herramienta de des-
igualdad.
IX
En un segundo momento se realiza una genealogía del sistema de pensiones a través de
una periodización del sistema considerando el concepto de regímenes de desigualdad de
Sergio Costa (2011) que permite realizar un análisis sistemático de largos periodos de
tiempo bajo ciertas dimensiones: lógica de estratificación de la sociedad, discursos
representativos y reglamentaciones legales.
Y finalmente, se analiza la seguridad social como un instrumento de políticas de

igualdad o desigualdad considerando la estructura del mercado laboral y contrastando
los análisis teóricos con la realidad ecuatoriana.
Las principales conclusiones señalan que la seguridad social fue un derecho de ciertos
grupos a un inicio y posteriormente fue ampliando su cobertura hasta convertirse en un
derecho para todos; no obstante, en la práctica la cobertura de la seguridad social ha
sido y es baja y son ciertos grupos los que pueden acceder persistiendo la existencia de
grupos excluidos. Por otro lado, si bien existe un aumento de la cobertura en los últimos
años, al realizar un análisis desagregado se puede verificar que persisten las brechas e
incluso en ciertos casos han aumentado. En definitiva, se comprueba la hipótesis, es
decir que el sistema de pensiones reproduce las desigualdades existentes en la sociedad.
X
Agradecimientos
A todos los profesores de la FLACSO por sus enseñanzas durante el Programa Doctoral
de Economía del Desarrollo y en especial a Betty Espinosa por su incondicional apoyo
durante los estudios y su asesoramiento en esta investigación.
A Juan Ponce, Fander Falconí, Hugo Jácome, Alberto Acosta, Fernando Martín y
Wilson Pérez, porque fueron parte de mi formación académica y profesional en el
Programa de Economía de FLACSO.
A mi familia, por su confianza, apoyo y fortaleza. Y a los grandes amigos del doctorado
Alfredo, César, Ale, Diego y Andrea, que hicieron de las largas horas de estudio
momentos muy agradables.
XI
Introducción
La desigualdad en América Latina es marcada, aunque algunos países presentan brechas

mayores, se podría decir que es la región más desigual en el mundo con un Gini de 0.57
en relación a África Subsahariana (0.45) o países de la OECD (0.34) (Utthof 2013). La
desigualdad se puede apreciar en todos los aspectos, incluidos los sociales y económicos
por lo que cabe preguntarse ¿Cuál es el rol de la Seguridad Social en temas de
desigualdad?
La seguridad social nace en la época industrial con un mercado laboral muy distinto al
actual y que de alguna manera surgió para dar una respuesta a los riesgos laborales que
estaban expuestos los trabajadores de la época. Hoy en día el mercado laboral en la
región es distinto, caracterizado por la informalidad - casi la mitad de las personas que
tienen trabajo es informal - (OIT 2012) con un 47% en el año 2013 (OIT 2015); además
de niveles altos de empleo inadecuado; que lleva a preguntarse ¿Qué sucede con la
Seguridad Social y el mercado laboral?
Vemos que algunos indicadores dan muestra de las desigualdades y del acceso a la
seguridad social en los países de la región; alrededor del 50% del quintil 5 tiene
cobertura de la seguridad social y apenas el 16% del quintil 1 está asegurado; lo mismo
sucede con brechas entre hombres y mujeres (25% y 15%), urbano formales y urbanos
informales (68% y 19%), lo que nos da cuenta de una aparente desigualdad a la que se
ve expuesta la población económicamente activa que en promedio tiene una cobertura
de 37% (Utthof 2013).
Esta baja cobertura de la seguridad social es lo que permitiría que se den las
desigualdades en estos países, muy distinto es lo que sucede en países como Europa en
los cuales la cobertura es de aproximadamente el 100% y no se podría hablar de
desigualdad precisamente; es así, que estudios muestran una relación positiva entre la
seguridad social y la pobreza (Justino 2007). Por lo que, es importante analizar la
relación de desigualdad y de seguridad social en países de baja cobertura, como es el
caso del Ecuador, que tiene una cobertura del 43,62% del total de la PEA para junio del
2015 (ENEMDU 2015).
1
Algunas respuestas se han dado frente a estas realidades sociales, por un lado está el
sistema que caracteriza a los países latinoamericanos al estilo Bismarck, que busca una
seguridad social muy ligada al empleo; por otro lado, una seguridad social con el
enfoque Beveridge, que enfatiza la universalización de los servicios; y por último, un
sistema de ingreso mínimo universal o renta mínima universal, que es proporcionar un
ingreso mínimo a todos sin importar su condición económica y social, bajo principios
de igualdad (Van Parijs 2001). En definitiva, las políticas sociales se están debatiendo
entre la focalización o la universalización de los sistemas en términos de cobertura y en
temas de financiamiento hacia sistemas contributivos y no contributivos.
Si bien la literatura existente sobre seguridad social es muy amplia y se la ha trabajado

por mucho tiempo, por lo general se centra en el problema de la cobertura de los
sistemas de seguridad social y cómo motivar a un mayor acceso, sea a través de un
sistema contributivo o no contributivo. Sin embargo, hace falta un análisis de las
implicaciones en los hogares y su relación con el empleo (CEPAL 2011).
Por lo cual, se analizarán las relaciones entre desigualdad y sistema de pensiones bajo
el contexto laboral; específicamente el caso ecuatoriano por ser un país con una
cobertura de seguridad social baja; desde un enfoque metodológico comprensivo a
través de un análisis histórico, legal y de las acciones, como también desde el análisis
cuantitativo, considerando las bases de datos existentes en el Ecuador; desde el período
1923 – 2015.
Problemática
Contexto actual en América Latina
El contexto actual en los países latinoamericanos se caracteriza por una gran economía
informal, finanzas públicas débiles y pro – cíclicas, acelerada transición demográfica,
bajo e inestable crecimiento económico y de generación de empleo; y por limitaciones
como son: desigualdad económica y restricciones presupuestarias (Uthoff 2013).
Los países latinoamericanos han experimentado cambios sociales por el deterioro de las
condiciones de trabajo – altas tasas de desempleo, subempleo, precarización laboral y
sus impactos en pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso (Isuani 2010) - .
Esto ha llevado a un nuevo tipo de exclusión conformado por quienes “una vez
2
integrados al mercado de trabajo capitalista, fueron perdiendo acceso a partir de las
grandes transformaciones socioeconómicas de las últimas dos décadas. Se trata de
sectores urbanos caídos en el mundo del desempleo, el subempleo y la precarización
laboral” (Isuani 2010, 24); en definitiva, los nuevos excluidos serían las personas que no
fueron parte del sector salarial y los desplazados.
Esta nueva exclusión social se da justamente por la crisis de la sociedad salarial, es

decir, “el fin de la promesa keynesiana de que, en algún momento del futuro, todos
seríamos asalariados del sector formal de la economía protegidos por la seguridad
social” (Isuani 2010, 24). En el siglo XIX y XX se pensaba que aquellas personas que
no estaban en el mercado laboral salarial constituían un ejército de mano de obra en
reserva; es decir, como si los trabajadores fueran bienes intercambiables; sin embargo,
hoy en día, no es así, se considera al conocimiento como “el elemento más dinámico de
la estructura productiva” (Isuani 2010, 24). Por lo cual, el problema del mercado
laboral, estará relacionado a su estructura laboral y como ésta se constituye, tenemos un
sector informal cada vez más creciente en la región, “casi el 50% de la población
ocupada no agrícola tiene un empleo informal, sean asalariados, trabajadores
domésticos o auto empleados” (García 20131).
Una de las grandes limitaciones en el contexto latinoamericano es la desigualdad,

siendo América Latina y el Caribe la región más desigual con un Gini del 0,486 (2013);
a pesar de que el Coeficiente de Gini en América Latina ha disminuido entre 2002 y
2013 de 0,542 a 0,486 (Panorama Social, CEPAL 2014). Según datos del 2011, la
desigualdad tuvo un descenso leve pero estadísticamente significativo en países como
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Uruguay (CEPAL 2012c). Si revisamos el PIB
en América Latina creció durante el 2011 en un 4,3% y el desempleo registró
disminuciones en países como Panamá, Ecuador, Chile y Colombia (CEPAL 2012c).
Además, en relación al gasto público social como proporción del PIB, vemos un
incremento, en primer lugar a comiezos de los años noventa se puede observar que el
gasto social se encontraba en un 12,6 % del PIB (1991 – 1992) y se dieron algunos
incrementos hasta llegar al bienio 2007 – 2008 al 17,8%; a partir de este periodo se dio
1
http://www.americaeconomia.com/analisis-opinion/un-piso-de-proteccion-social-en-america-
latinalatina/?utm_source=Emailbrain&utm_medium=email&utm_term=Newsletter
3
un incremento mayor y llegó al 2009 al 19,6%. En años posteriores los países realizaron
algunos ajustes fiscales que implicaron una disminución del gasto social (2011 – 2012
alcanzó el 19% del PIB); no obstante, posteriores mejoras han permitido que se registre
un alza del 19.5% del PIB regional (CEPAL 2015).
Por otro lado, se han generado cambios en la seguridad social en América Latina a
través de reformas estructurales y paramétricas caracterizadas por cambios en los
sistemas de reparto de manera total o parcial hacia sistemas privados o cambios no tan
sustanciales como condiciones de acceso, aumentos de edad mínima o años de
contribución, entre otras (Isuani 2010). Sin embargo, estas reformas no tuvieron el
impacto esperado, en el caso de países que realizaron reformas estructurales se dio una
caída de la cobertura por dar un ejemplo (Isuani 2010). A nivel mundial,
aproximadamente cerca del 80% de la población no tiene acceso a una protección social
integral (García 20132).
La desigualdad en relación a los afiliados a la seguridad social pertenecientes a la

población económicamente activa en la región es del 25,5% de hombres y 15,4% de
mujeres; la diferencia entre urbano y rural es del 43,9% y 23,9% respectivamente; por
otro lado, los datos muestran que en urbano formal (68,4%) será mayor a urbano
informal (19,6%) y, la distribución de los ingresos por quintiles de igual forma, muestra
una gran desigualdad (Quintil 5 51,3%, Quintil 1 16.3%) (Utthof 2013).
Esta evidencia sobre la desigualdad es una constatación de las principales críticas a la

seguridad social
Sin embargo, esta tendencia no es intrínseca a la política de seguridad social, sino al

modelo de desarrollo y al grado de modernización de los países. Los beneficiarios de la
seguridad social son, mayoritariamente, aquellas personas que tienen un contrato de
trabajo fijo en el sector urbano moderno de la economía (Espinosa 2010, 400).
Los datos de mayor cobertura en la región muestran que los países que tienen un mayor
acceso son Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica y Brasil con niveles de cobertura de
2
4
la población económicamente activa que superan el 50%. (Rofman y Oliveri 2011),
mientras que el Ecuador (43,52 junio 20153) se encuentra por debajo del promedio.
Ecuador: Modelo de Desarrollo y Sistema de Pensiones

El Ecuador desde fines del siglo XIX hasta la década de los 70 tenía un modelo de
desarrollo exportador; y la preocupación por los ámbitos sociales estaba a cargo de
actores locales privados que bajo principios de caridad y filantropía hacían acciones de
beneficencia; es el caso en Guayaquil de la Junta de Beneficencia - fundada en 1888 - ;
en la ciudad de Quito surgen instituciones de caridad, basadas en una lógica
hacendataria, y ligadas a “modernos dispositivos higienistas y de planificación urbana”
(Kigman 2010 citado en Espinosa 2010, 384), mientras que en la Amazonía la presencia
de congregaciones religiosas son las que intervinieron en los servicios sociales.
En este periodo el Ecuador fue parte de una tradición asistencialista, en la que la

protección social fue otorgada por instituciones locales privadas y de la iglesia, al
respecto “la ayuda se concibe como concesión, como un deber de los que detienen los
recursos, las acciones se definen desde los dominantes y se fortalecen los lazos de
dependencia y subordinación” (Espinosa 2010, 384).
En términos de seguridad social, en el Ecuador surge la Caja de Pensiones bajo los

principios de la caridad. En 1935 la ley del seguro social obligatorio y la Caja del
Seguro Social, además del Instituto Nacional de Previsión como institución rectora de
las dos Cajas, va constituyendo una seguridad social que al llegar al año 1963, se crea la
Caja Nacional del Seguro Social.
A partir de la década de los 70, el Ecuador vivió un modelo de industrialización por

sustitución de importaciones, el cual estuvo caracterizado por altos ingresos petroleros y
la construcción del sector social. Sin embargo, las políticas sociales estuvieron
destinadas prácticamente a las clases medias, quienes podían acceder a un trabajo
formal, seguridad social, servicios de salud y educación. Con respecto a la seguridad
social, en los años 70 se genera un cambio a nivel institucional y se crea el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, que aún tenía un acceso limitado.
3
Enemdu 2015.
5
En la década de los 80, surge un nuevo periodo de desarrollo, caracterizado por la
disminución del precio del petróleo y una deuda externa considerable; será la “década
perdida”4. En la década de los 90 a través del Consenso de Washington se generan
políticas de ajuste estructural, que enfatizaron en ajustes fiscales, privatizaciones,
disminución del gasto, entre otros. El Ecuador destinaba menos del 7% del PIB a temas
de gasto social (CEPAL 2012c), la tasa media de desempleo era del 9,6% (1990 -1999);
siendo en el año de la crisis económica, 1999, la tasa más alta del periodo, 14,4%.
Además en esta década, se evidenció un deterioro en la distribución de los ingresos; esta
desigualdad se ve en “la relación de ingresos entre el decil más pobre y el más rico del
país prácticamente se duplicó al pasar de 19.7 veces en 1990 a 41.2 veces en el año
2000” (Banco Central del Ecuador 2010, 68). Por otra parte, la desigualdad también la
podemos ver con la fluctuación del coeficiente de Gini, en 1990 fue 0.46 mientras que
en 1999 alcanzó el 0.575 (Banco Central del Ecuador 2010).
En relación a la seguridad social, el Ecuador, en la década de los 90 podemos observar

que la población afiliada tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de 3,4%; y la
relación de la población afiliada en relación a la población económicamente activa,
PEA, tuvo un promedio de 31,1% (Banco Central del Ecuador 2010).
A inicios del 2000, el Ecuador pasó por un proceso de dolarización que significó el
reemplazo de la moneda nacional, sucre, por la moneda de Estados Unidos, dólar;
siendo ésta, una medida con grandes efectos en materia de política monetaria. Por lo que
se podría plantear un período de pos dolarización a partir del año 2000. En términos de
evolución del gasto social, del periodo de 2001 a 2006, este varió entre 4,5% a 4,70%
del PIB, y a partir del 2007 se da un crecimiento progresivo hasta llegar al 2010 a un
9,70% del PIB (Bellettini 2012) que respondería entre otros motivos a la política social
del gobierno de turno. Sin embargo, estos valores siguen estando por debajo del
promedio de América Latina – 14,5% (2010) - (Bellettini 2012).
4
Década perdida es una expresión dada por la CEPAL, para describir los diez años de crisis que sufrieron
los países de América Latina a partir de 1980; la expresión apareció en un documento de Norberto
González, como Secretario Ejecutivo de la CEPAL, posteriormente en el Cuaderno de la CEPAL, No. 54
se empleo la frase década perdida para hacer referencia a este periodo.
5
Solo en el periodo de 1994 – 1996, el coeficiente de Gini disminuyó, pero en el resto de años y, sobre
todo en 1997 aumentó (Banco Central del Ecuador 2010).
6
Por otro lado, en el periodo de 2000 – 2009 la tasa de desempleo disminuyó a 8,6%;
siendo la tasa más baja en el 2007 de 6,1% (Banco Central del Ecuador 2010). En
relación a la desigualdad con el coeficiente de Gini, se puede constatar que éste
continuó aumentando hasta alcanzar en el 2001 el 0,62; en el 2006 el coeficiente fue de
0,56 (Banco Central del Ecuador 2013); es a partir del 2007 que empieza a disminuir
(Banco Central del Ecuador 2010), hasta llegar al 0.46 en el 2015 (INEC 2015b).
Los datos de informalidad, entre el periodo de 2001 – 2004, muestran que el sector
informal más el subempleo se estabilizó y llegó al 55% de la PEA; dos años más tarde
aumentó hasta llegar al 65% de la PEA, para que posteriormente – 3 años más tarde – la
informalidad llegue a estabilizarse cerca del 60% (Oleas y Ricaurte 2010)6. Para junio
de 2015, el 58,62% de personas con un empleo, se encontraban en el sector informal
(INEC).
Al analizar la seguridad social en el periodo 2000 – 2009 la tasa de crecimiento

promedio anual de la población afiliada aumentó a 5%, sobre todo a partir del 2007
(Banco Central del Ecuador 2010). Sin embargo, la relación entre población afiliada y
PEA apenas aumentó a 43,62% del total de la PEA para junio del 2015 (ENEMDU
2015).
En este periodo la seguridad social mantiene una baja cobertura, sea por las políticas de
flexibilidad laboral, como por la estructura del mercado laboral; es así que si revisamos
las estadísticas del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS “en el 2008 se
encontraba afiliada al seguro general del IESS un 12,57% de la población total del país”
(Espinosa 2010, 397) y en lo concerniente a “la población económicamente activa
(PEA), solamente un 23,6% de ella se encontraba cubierta por la seguridad social”
(Espinosa 2010, 397).
Por otro lado, al revisar por sector, la población con cobertura perteneciente al sector
privado es del 62% y sin cobertura el 38%; mientras que en el caso del servicio
6
Los datos recogen los valores del sector informal y del subempleo.
7
doméstico con cobertura es del 44% y sin cobertura el 56% (Granda 2013) 7. Y, por
quintiles la desigualdad persiste para el año 2015, el 69,73% del quintil 5 de la PEA
están afiliadas a la seguridad contributiva, mientras que en el quintil 1, de menores
ingresos, únicamente acceden el 19,22%.
Pregunta
Es importante analizar las relaciones entre desigualdad y sistema de pensiones que se
generan en un nuevo contexto de mercado laboral en países donde la cobertura de
seguridad social es baja; como es el caso ecuatoriano. Es así que planteamos la siguiente
pregunta de investigación:
¿Cuáles son las relaciones entre sistema de pensiones y desigualdad en el Ecuador en

el período 1923– 2015 con una cobertura de seguridad social baja?
Se analizarán dos dimensiones: la construcción histórica del sistema de pensiones

ecuatoriano y la condición de desigualdad en la seguridad social en el Ecuador; y se
plantearán las dos siguientes preguntas adicionales:
1. ¿Qué tipo de prestaciones, cuáles son las características de los beneficiarios y
cómo son las relaciones, transferencias y elementos de solidaridad entre los
diferentes grupos que participan en el sistema de pensiones en el Ecuador en
el período 1923 – 2014?
2. ¿Es la seguridad social un dispositivo de reproducción de la desigualdad
persistente en la sociedad?
Para lo cual, se parte de la hipótesis de que el Sistema de Pensiones reproduce las

desigualdades persistentes en la sociedad.
Estado del Arte

En esta sección realizaremos un análisis del concepto y origen de la seguridad social, y
tomará definiciones de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, Comisión
Económica para América Latina, CEPAL y la Asociación Internacional de la Seguridad
Social, AISS. Para entender el origen de la Seguridad Social, es necesario comprender
7
Presentación Desafíos: Ampliación de Cobertura, en Seminario Internacional de Seguridad Social,
Quito, 29 y 30 de enero de 2013, fuente: Enemdu 2011)
8
los soportes que hay detrás para lo cual nos remontamos a las explicaciones de Castels y
la constitución de la propiedad privada y la propiedad social, entendida esta última
como protección social y la seguridad social.
A través de los soportes y la constitución de la propiedad social, se puede entender al

Estado de Bienestar basado en un sistema asegurador bajo principios de solidaridad en
un contexto de Industrialización que dio paso al surgimiento de los asalariados y por
ende, de reivindicaciones que apuntaron hacia la necesidad de un seguro social (Castel,
Haroche 2003). Además, analizamos los 3 modelos del Estado de Bienestar: el modelo
bismarkiano, beveridgeano y paineano - que nosotros le llamaremos como ingreso
mínimo universal; y otros elementos indispensables por ser analizados será la
focalización o la universalización de las prestaciones.
El sistema de pensiones es uno de los elementos fundamentales de la Seguridad Social,

para lo cual se considerará 4 dimensiones de análisis: cotizaciones, prestación,
financiamiento y administración y, sus respectivas reformas en América Latina.
Estas conceptualizaciones y análisis de la seguridad social y de los sistemas de

pensiones, permitirán esclarecer el objeto de estudio – sistema de pensiones – por lo
cual en un segundo momento será necesario revisar los enfoques teóricos de la
desigualdad; así como el pensamiento de Amartya Sen y las principales medidas que se
utilizan para calcular la desigualdad.
Objetivos
Objetivo General
Analizar las relaciones entre desigualdad y seguridad social en el Ecuador en el período
1923 – 2015.
Objetivos Específicos
1. Establecer una periodización del sistema de pensiones en el Ecuador,
considerando los diferentes tipos de prestaciones, las características de los
beneficiarios; así como las relaciones, transferencias y elementos de la
solidaridad entre grupos que participan en el sistema de pensiones
ecuatoriano desde el año 1923 al año 2015.
9
2. Analizar la condición de igualdad en la seguridad social para establecer si la
seguridad social es o no, un dispositivo de reproducción de la desigualdad
persistente en la sociedad ecuatoriana.
Metodología
Estas dos preguntas responden a las dimensiones que queremos analizar en la tesis –
construcción histórica, contexto actual y la condición de desigualdad en la seguridad
social - y que a su vez nos ayudarán a responder a la pregunta de investigación que nos
hemos planteado ¿Cuáles son las relaciones entre desigualdad y seguridad social en el
Ecuador en el período 1923 – 2015 con una cobertura de seguridad social baja?
Enfoque epistemológico
Weber (1846 – 1920) plantea una sociología comprensiva que “de cuenta de la acción
social de los individuos y del sentido que dichos individuos dan a su acción” (González
1988, 26); es decir, no es solo un análisis interno de los fenómenos sino también de los
factores externos. El enfoque busca las conexiones causales que puedan dar las
explicaciones sobre todo a lo intencional de la acción.
Entre las aportaciones principales de Weber se encuentra su método comprensivo que

integra tres herramientas: la acción social, la relación social y la interpretación causal; y
para ello utiliza un procedimiento particular - los tipos ideales -; que no son suma de
generalidades, sino más bien como la esencia, es la
Conjunción de algunas notas o cualidades elegidas a voluntad, que han sido

esterilizadas, purificadas y llevadas a un alto grado de claridad y precisión. Es una
imagen mental, general y concreta, de carácter utópico, que no se confunde con lo real,
y que es el sustituto positivo del concepto de esencia (Poviño 2005, 797).
Es así que el tipo ideal es esa abstracción teórica de la realidad que considera su
historia, ya que los hechos sociales siempre serán históricos.
Los tipos ideales se dividen en dos, tipos puros que intentan establecer una ordenación
racional de la realidad; y por otro lado, los tipos promedio a través de los cuales se
establecen categorías de la realidad.
10
Weber plantea una interdependencia entre los hechos sociales, por lo cual hay que
analizar cuáles son las acciones y reacciones; y para esto, se debe tomar un hecho como
variable y estudiar sus efectos sobre las otras variables- (Poviño 2005). Es así que
Weber (1903), estudia el fenómeno religioso como variable para comprender su
influencia en el fenómeno económico – La ética Protestante y el espíritu del
capitalismo- .
En definitiva, el planteamiento de Weber motiva a comprender la acción social a través

de la interpretación; es decir una comprensión del sentido de las acciones sociales
considerando lo simbólico, las tradiciones, los códigos y los significados que se
enmarcan dentro de un contexto histórico y social; que no responden a una racionalidad
única.
Herbert Simon, premio nobel de Economía (1978), criticó a la racionalidad y propuso la

existencia de una racionalidad limitada o acotada; que permita dejar a un lado el
supuesto de que las decisiones consisten en optimización de algún criterio y “más bien
apostar por la satisfacción en cierto grado (acotamiento) de una pluralidad de criterios
(pluridimensionalidad)” (Álvarez 2009, 181). Si bien existe evidencia que sustenta las
contradicciones de los supuestos del modelo de elección racional, muchos economistas
persisten con este enfoque y siguen hablando del homo economicus, como un tipo ideal
que representa las conductas de los individuos. Sen critica este planteamiento y señala
“el hombre puramente económico es casi un retrasado mental desde el punto de vista
social. La Teoría Económica se ha ocupado mucho de este tonto racional arrellenado en
la comodidad de su ordenamiento único de preferencias para todos los propósitos” (Sen
1986, 202). La posición crítica de Sen hacia el modelo de elector racional, y señala “la
posible inexistencia de un curso óptimo; sin embargo, pudiera ocurrir que no fuera
único” (Álvarez 2009, 189).
La racionalidad limitada es un concepto clave a la hora de interpretar las acciones

colectivas; dentro de esta postura se encuentra Amartya Sen y la economía heterodoxa,
en la cual se considera diversas razones y no sólo una; además, mira no solo los
individuos como unidades, sino también acepta la existencia de instituciones, culturas,
11
reglas y organizaciones; es decir, todo un contexto que cubre a este tejido institucional
complejo.
Es por esta razón que nuestro enfoque de análisis partirá desde esta mirada de la
heterodoxia, recogiendo el pensamiento de Sen y el método comprensivo, para
esclarecer las relaciones entre desigualdad y seguridad social.
Caso de estudio: Ecuador

El Ecuador es uno de los países con menor cobertura de seguridad social en América
Latina; es por tal motivo que se decidió como caso de estudio, al Ecuador. En América
Latina países como Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica y Brasil presentan niveles de
cobertura de la población económicamente activa que supera el 50%. (Rofman y Oliveri
2011), mientras que el Ecuador se encuentra por debajo del promedio (43,62%).
Período de análisis: 1923 - 2015

Al analizar el sistema de pensiones como objeto de investigación determinamos que el
inicio de la problemática son las reivindicaciones de los trabajadores en el Ecuador que
surge a fines del siglo XIX e inicio del siglo XX, sin descartar que años atrás existieron
algunos intentos de diferentes sectores. Es necesario remontarnos a la historia de los
movimientos de los trabajadores en el Ecuador para comprender sus reivindicaciones
laborales y así entender la necesidad de una Seguridad Social y como ella surgió, cuáles
fueron sus raíces y entender cómo el sistema de pensiones, es una reproducción de las
desigualdades de la misma sociedad.
En 1928, surge la Caja de Pensiones como la primera institución de Seguridad Social en

el Ecuador y posteriormente se dieron varias reformas, como la primera Ley de Seguro
Social Obligatorio (1935) el Instituto Nacional de Previsión (1936), La Caja del Seguro
(1937), reformas a la Ley del Seguro Social Obligatorio en la década de los 40. Se
fusionan las cajas de previsión para formar en 1963 la Caja Nacional del Seguro y, en
1970 se crea el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS. En la década de los 80
se fortalece la normativa y la gestión del IESS, en la década de los 90 hay intentos por
privatizarla. En 2001 se expide una Ley de Seguridad Social que algunos artículos
fueron determinados como inconstitucionales en el 2004; y a través de la Constitución
del 2008 se señala a la seguridad social como un derecho irrenunciable con carácter
12
público y universal (Art. 367). Actualmente, la Reforma a la Seguridad Social está en
debate en el país.
Método y Técnica
La investigación responderá a un análisis histórico, legal y de la acción que permitirá
determinar el tipo de prestaciones existentes; y así comprender según la realidad
ecuatoriana el debate entre políticas de focalización versus universalización, sistemas
contributivos versus no contributivos; y, las dimensiones de cotización, prestación,
financiamiento y administración.
Para lo cual, haremos uso del análisis de la acción dentro del enfoque del método
comprensivo de Weber, es decir, recurrimos a la construcción de tipos ideales para
comprobar una relación causal. Es así que en nuestro estudio estamos plateando dos
subtemas: periodización del sistema de pensiones y la condición de igualdad en la
seguridad social. Los cuales responden a preguntas e hipótesis – tipos ideales – que se
muestran en el cuadro a continuación tabla1:
Tabla 1: Preguntas de Investigación

SUBTEMAS Preguntas de Investigación
Periodización del sistema de pensiones ¿Qué tipo de prestaciones, cuáles son las
características de los beneficiarios y cómo
son las relaciones, transferencias y elementos
de solidaridad entre los diferentes grupos que
participan en el sistema de pensiones en el
Ecuador en el período 1923 - 2015?
Condición de Igualdad en la Seguridad ¿Es la seguridad social un dispositivo de
Social reproducción de la desigualdad persistente en
la sociedad?
Fuente: Producto de la investigación
Para este análisis revisaremos la literatura existente sobre el caso ecuatoriano desde la
constitución de la Caja de Pensiones – 1928 –, incluidas las reformas que se han
realizado en materia de seguridad social; además, realizaremos entrevistas a actores que
han sido partícipes de este proceso, y especialistas en seguridad social; como también,
revisaremos datos cuantitativos.
13
Para analizar la construcción del sistema de pensiones desde su inicio, se realizará una
genealogía del sistema de pensiones, a través de una periodización del sistema, para lo
cual se considerará el concepto de regímenes de desigualdad de Costa (2011) que
permite hacer un estudio sistemático de largos periodos de tiempo y que considera
algunas dimensiones. Para este estudio, en específico, se recurre a las siguientes
dimensiones: a. la lógica de estratificación de la sociedad (clasificación de grupos de
trabajadores, públicos y privados, y según sus gremios), b. los discursos más
representativos; y, c. las reglamentaciones legales (leyes, reformas, normas, códigos),
lo cual ha permitido evidenciar los mecanismos mediante los cuales se reproduce la
desigualdad persistente en la sociedad.
Para realizar esta periodización del sistema de pensiones, se recurrirá a documentos del
Instituto Nacional de Previsión Social y del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social,
IESS, se han revisado alrededor de 100 documentos desde 1940, que dan cuenta de la
historia del sistema de pensiones en el Ecuador.
Para analizar a la seguridad social como una condición de igualdad o desigualdad,

además de un análisis teórico sobre el concepto de igualdad y su relación con
desigualdad, se acudirá al análisis de datos, para comprobar la hipótesis planteada. Para
lo cual, se recurrirá a la información proporcionada por IESS, INEC, SNI.
14
Capítulo 1
Marco teórico y conceptual. Relaciones entre desigualdad y sistema de pensiones
en países de baja cobertura. Caso Ecuador
1.1. Introducción
América Latina es una de las regiones más desiguales y en donde persisten problemas
de cobertura de seguridad social y de sistema de pensiones; por lo cual, es pertinente
analizar las relaciones de desigualdad y sistemas de pensiones en países donde la
cobertura es menor, como el caso ecuatoriano.
El Ecuador es uno de los países con menor cobertura de seguridad social en América
Latina; es por tal motivo que hemos tomado como caso de estudio al Ecuador. En
América Latina países como Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica y Brasil presentan
niveles de cobertura de la población económicamente activa que supera el 50%.
(Rofman y Oliveri 2011), mientras que el Ecuador se encuentra por debajo del promedio
(43,52% junio 20158).
En los siguientes apartados se analizarán el contexto de estudio y el marco conceptual

que se utilizará en esta investigación. En un primer momento se revisará la Seguridad
Social y las pensiones en América Latina y en el Ecuador en el último período,
considerando el contexto de la transición demográfica y desde una perspectiva del
envejecimiento. En un segundo momento se revisarán conceptos como: Seguridad
social, pensiones e igualdad o desigualdad. Sobre la seguridad social: su origen, la
relación con el Estado de Bienestar; sobre pensiones: qué son, cuáles han sido las
reformas en América Latina y cuál es la visión de la teoría económica, considerando
algunas distinciones entre afiliados y beneficiarios, la informalidad y el subempleo;
además considerando algunas categorías de los sistemas de pensiones como son: los
tipos de esquemas – contribuciones definidas o beneficios definidos y mecanismos de
financiamiento – sistemas contributivos: de reparto o capitalización, o sistemas no
contributivos - .
8
INEC, Enemdu.
15
Además, se analizará la Igualdad, un debate entre Rawls, Habermas y Sen; partiendo
desde la concepción de la racionalidad limitada de Herbert Simon para tratar de
comprender qué es comportarse racionalmente, las formas de privación humana y la
vulnerabilidad que Sen y Dréze exponen. Además, considerando los principios de
igualdad y solidaridad dentro de un esquema de seguridad social.
1.2. Contexto de estudio: La seguridad social y los sistemas de pensión en América

Latina. Una revisión numérica
1.2.1. América Latina
El contexto actual en los países latinoamericanos se caracteriza por: un amplio
porcentaje de economía informal, finanzas públicas débiles y pro – cíclicas, acelerada
transición demográfica, bajo e inestable crecimiento económico y de generación de
empleo; y con limitaciones como son desigualdad económica y restricciones
presupuestarias (Uthoff 2013).
Los países latinoamericanos han experimentado cambios sociales por el deterioro de las
condiciones de trabajo – altas tasas de desempleo, subempleo, precarización laboral y
sus impactos en pobreza y desigualdad en la distribución de ingresos (Isuani 2010). Y
esto ha permitido llevarnos a un nuevo tipo de exclusión conformado por quienes “una
vez integrados al mercado de trabajo capitalista, fueron perdiendo acceso a partir de las
grandes transformaciones socioeconómicas de las últimas dos décadas. Se trata de
sectores urbanos caídos en el mundo del desempleo, el subempleo y la precarización
laboral” (Isuani 2010, 24); en definitiva, los nuevos excluidos serían las personas que no
fueron parte del sector salarial y los desplazados. Es decir, el problema del mercado
laboral, estará relacionado a su estructura laboral y como ésta se constituye; tenemos un
sector informal cada vez más creciente en la región, “casi el 50% de la población
ocupada no agrícola tiene un empleo informal, sean asalariados, trabajadores
domésticos o auto empleados” (García 20139).
Una de las grandes limitaciones en el contexto latinoamericano es la desigualdad,

siendo América Latina y el Caribe la región más desigual con un Gini del 0.57 (Utthof
2013). Históricamente los coeficientes de Gini muestran un creciente deterioro, en la
9
16
década de los 70 - el Gini era del 0,48 - y fue aumentando en la década de los 80 a 0,50
hasta llegar a la década de los noventa a 0,52 (Kliksberg 2005) Según datos del 2011, la
desigualdad tuvo un descenso leve pero estadísticamente significativo en países como
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Uruguay (CEPAL 2012c). Por otro lado, el PIB
en América Latina creció durante el 2011 en un 4,3% y el desempleo registró
disminuciones en países como Panamá, Ecuador, Chile y Colombia (CEPAL 2012c).
En relación al gasto público social como proporción del PIB, vemos un incremento, en
primer lugar a comiezos de la década de los noventa, el gasto social se encontraba en un
12,6 % del PIB (1991 – 1992) y se dieron algunos incrementos hasta llegar al bienio
2007 – 2008 al 17,8%; a partir de este periodo se dio un incremento mayor y llegó al
2009 al 19,6%. En años posteriores los países realizaron algunos ajustes fiscales que
implicaron una disminución del gasto social (2011 – 2012 alcanzó el 19% del PIB); no
obstante, posteriores mejoras han permitido que se registre un alza del 19.5% del PIB
regional (CEPAL 2015).
En este sentido, si revisamos en términos relativos la igualdad, CEPAL señala que

Uruguay es de los más igualitarios, mientras que países como Bolivia y Ecuador son los
más desiguales, seguidos por Costa Rica, Panamá y República Dominicana (CEPAL
2012c).
Se dice que durante la década de los 70 se ha dado un aumento de la cobertura de la

seguridad social en América Latina; con excepción de Argentina, Chile, Uruguay y
Perú; sin embargo, Argentina, Chile y Uruguay ya en la década de los 70 había
alcanzado una cobertura considerable (entre el 74% al 78%) de la PEA asegurada
(Isuani 1985). Por otro lado, se han dado cambios en la seguridad social en América
Latina a través de reformas estructurales y paramétricas caracterizadas por cambios en
los sistemas de reparto de manera total o parcial hacia sistemas privados o cambios no
tan sustanciales como condiciones de acceso, aumentos de edad mínima o años de
contribución, entre otras (Isuani 2010). No obstante estas reformas no tuvieron el
impacto esperado, en el caso de países que realizaron reformas estructurales se dio una
caída de la cobertura por dar un ejemplo (Isuani 2010). Si revisamos a nivel mundial,
aproximadamente cerca del 80% de la población no tiene acceso a una protección social
integral (García 2013).
17
La desigualdad en relación a los afiliados a la seguridad social pertenecientes a la
población económicamente activa en la región es del 25,5% de hombres y 15,4% de
mujeres; la diferencia entre urbano y rural es del 43,9% y 23,9% respectivamente; y si
analizamos en urbano formal (68,4%) será mayor a urbano informal (19,6%) y la
distribución de los ingresos por quintiles de igual forma muestra una gran desigualdad
(Quintil 5 51,3%, Quintil 1 16.3%) (Utthof 2013)10.
Esta evidencia sobre la desigualdad es una constatación de las principales críticas a la

seguridad social
Sin embargo, esta tendencia no es intrínseca a la política de seguridad social, sino al

modelo de desarrollo y al grado de modernización de los países. Los beneficiarios de la
seguridad social son, mayoritariamente, aquellas personas que tienen un contrato de
trabajo fijo en el sector urbano moderno de la economía (Espinosa 2010, 400).
Nuestro mercado laboral es heterogéneo y no podemos hablar solo de un sector formal,

sino de otras formas laborales; reconociendo que hemos heredado modelos basados en
hacienda, y hoy en día hablamos de la agroexportación; que son estructuras que no
necesariamente responden a la lógica industrial en la cual nace la Seguridad Social.
Los datos de mayor cobertura en la región muestran que los países que tienen un mayor
acceso son Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica y Brasil con niveles de cobertura de
la población económicamente activa que superan el 50%. (Rofman y Oliveri 2011),
mientras que el Ecuador se encuentra por debajo del promedio (43,52 junio 201511).
Al analizar el sistema de Pensiones en América Latina en los últimos años se puede

observar que todavía persiste una cobertura muy baja en muchos países de la región y
solo en países como Costa Rica, Argentina, Bolivia, Chile, Uruguay y Brasil tienen
promedios de 60% o más (Rofman y Lucchetti 2006). En América Latina los sistemas
de pensiones se caracterizan por financiarse de manera contributiva y esto limita la
10
Presentación Andras Uthoff, fuente: CEPAL, Panorama Social 2008, Promedio 19 países de América
Latina según encuesta de hogares
11
INEC, Enemdu.
18
cobertura en muchos países; sin embargo en otros donde existen sistemas no
contributivos, tienen una cobertura mayor como Uruguay y Argentina.
Por otro lado, la relación entre los sistemas de pensión y la desigualdad por grupos
muestran que los hombres tienen una mayor cobertura en relación que las mujeres a
excepción de Uruguay (Rofman y Lucchetti 2006). En relación a la edad, la cobertura
en países con una mayor cobertura la tendencia es a aumentar la cobertura junto con la
edad y esto se debe a que algunos individuos continúan su trabajo y retrasan su
jubilación más allá de la edad que señala la ley; y se dice que la brecha de cobertura por
edad está creciendo cada vez más en países con una mayor cobertura. En países donde
no existe todavía una solidez de los sistemas de pensión parecería que se da el caso
contrario, es decir, hay una disminución de la cobertura cuando los individuos son
mayores (Rofman y Lucchetti 2006).
La relación de las pensiones con el área – urbano o rural – muestra que la mayoría de las
aportaciones y beneficiarios pertenecen a los individuos de las zonas urbanas y esto se
relaciona con una mercado de trabajo mucho más organizado en las ciudades, es decir,
existe una marcada brecha entre los individuos de las zonas urbanas y rurales a
excepción de Brasil que cuenta con un sistema de pensiones cuasi no contributivo para
el sector rural. En el caso del análisis por quintiles, hay una mayor cobertura en los
grupos con mayores ingresos (Rofman y Lucchetti 2006).
En relación a la cobertura según países, Rofman y Lucchetti realizan una clasificación

en la que países como Guatemala, República Dominicana, El Salvador, Ecuador,
Paraguay y México tienen una protección baja – menor al 40% de cobertura – en
cualquier grupo de ingreso, lo que podría considerarse como sistemas “universalmente
bajos e inequitativos”. Otros países como Colombia, Perú, Venezuela y Panamá tienen
una mayor cobertura en grupos con mayores ingresos y una incidencia muy baja en
grupos pobres y el tercer grupo de países conformado por Costa Rica, Argentina,
Bolivia, Chile, Uruguay y Brasil, tienen desigualdades y la cobertura en los grupos de
menores ingresos es significativo; algunas explicaciones muestran que es por los
beneficios que tienen de sistemas no contributivos (2006).
19
La literatura ha mostrado la relación entre los niveles de educación y los ingresos de
toda la vida; por lo que la tendencia entre nivel de educación y pensiones es muy similar
que el de los ingresos.
1.2.2. Ecuador: Modelo de Desarrollo y Seguridad Social

El Ecuador desde fines del siglo XIX hasta la década de los 70 tenía un modelo de
desarrollo exportador; y la preocupación por los ámbitos sociales estaba a cargo de
actores locales privados que bajo principios de caridad y filantropía hacían acciones de
beneficencia; es el caso en Guayaquil de la Junta de Beneficencia - fundada en 1888 - ;
en la ciudad de Quito surgen instituciones de caridad, basadas en una lógica
hacendataria, y ligadas a “modernos dispositivos higienistas y de planificación urbana”
(Kigman 2010 citado en Espinosa 2010, 384), mientras que en la Amazonía la presencia
de congregaciones religiosas son las que intervinieron en los servicios sociales. Por su
parte, el Estado no se preocupaba de los temas sociales y estaba concentrado en “la
seguridad externa, la consolidación del naciente Estado y el mantenimiento del orden
interno” (Espinosa 2010, 383).
En definitiva, en este período el Ecuador fue parte de una tradición asistencialista, en la

que la protección social fue otorgada por instituciones locales privadas y de la iglesia y
“la ayuda se concibe como concesión, como un deber de los que detienen los recursos,
las acciones se definen desde los dominantes y se fortalecen los lazos de dependencia y
subordinación” (Espinosa 2010, 384).
La seguridad social surge en el Ecuador como institución a través de la Caja de

Pensiones bajo los principios de la caridad. En 1935 se establece la obligatoriedad a
través del Instituto Nacional de Previsión y aparece la Caja del Seguro para ampliar la
cobertura a nuevos grupos de la población y se va constituyendo hasta llegar a 1963 a
ser Caja Nacional del Seguro Social.
A partir de la década de los 70 el Ecuador vivió un modelo de industrialización por

sustitución de importaciones, el cual estuvo caracterizado por altos ingresos petroleros y
la construcción del sector social. Sin embargo, las políticas sociales estuvieron
destinadas prácticamente a las clases medias, quienes podían acceder a: un trabajo
20
formal, seguridad social, servicios de salud y educación. Y es en 1970 cuando surge el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS, aunque con un acceso limitado.
En los años 80 surge un nuevo periodo de desarrollo, caracterizado por la disminución

del precio del petróleo y una deuda externa considerable; considerada para muchos
como la década pérdida.
En los años 90 a través del Consenso de Washington se dan las políticas de ajuste
estructural, que enfatizaron en ajustes fiscales, privatizaciones, disminución del gasto,
etc. El Ecuador destinaba menos del 7% del PIB a temas de gasto social (CEPAL
2012b), la tasa media de desempleo era del 9,6% (1990 -1999); siendo en el año de la
crisis económica, 1999, la tasa media de desempleo más alta del periodo, 14,4%;
además en la década de los noventa se evidenció un deterioro en la distribución de los
ingresos; esta desigualdad se ve en “la relación de ingresos entre el decil más pobre y el
más rico del país prácticamente se duplicó al pasar de 19,7 veces en 1990 a 41,2 veces
en el año 2000” (Banco Central del Ecuador 2010, 68). Por otra parte, la desigualdad
también la podemos ver con la fluctuación del coeficiente de Gini, en 1990 fue 0.46
mientras que en 1999 alcanzó el 0.5712 (Banco Central del Ecuador 2010).
Al analizar los datos de la Seguridad Social en el Ecuador en la década de los noventa

podemos observar que la población afiliada tuvo una tasa de crecimiento promedio
anual de 3,4% y la relación de la población afiliada en relación a la población
económicamente activa, muestra un promedio de 31,1% (Banco Central del Ecuador
2010).
A inicios del año 2000 el Ecuador pasó por un proceso de dolarización que significó el
reemplazo de la moneda nacional, sucre, por la moneda de Estados Unidos, dólar;
siendo ésta una medida con grandes efectos en materia de política monetaria. Por lo que,
podemos hablar de un período de pos dolarización a partir del año 2000.
En la década del 2000, podemos revisar una evolución del gasto social, del periodo de
2001 a 2006, este varió entre 4,46% a 4,74% del PIB, y a partir del 2007 (8.81%) se da
12
Solo en el periodo de 1994 – 1996, el coeficiente de Gini disminuyó, pero en el resto de años y sobre
todo en 1997 aumentó (Banco Central del Ecuador, 2010)
21
un crecimiento progresivo hasta llegar al 2010 a un 9,84% del PIB (CEPAL 2012b) que
respondería entre otros motivos a la política social del Gobierno de turno. Sin embargo,
estos valores siguen estando por debajo del promedio de América Latina –14,5% (2010)
- (Bellettini 2012).
Por otro lado, en el periodo de 2000 – 2009 la tasa de desempleo disminuyó a 8,6%;
siendo la tasa más baja en el 2007 de 6,1% (Banco Central del Ecuador 2010). Si
analizamos la desigualdad con el coeficiente de Gini este siguió aumentando hasta
alcanzar en el 2001 el 0.62; en el 2006 el coeficiente fue de 0.56 y es a partir del 2007
que empieza a disminuir (Banco Central del Ecuador 2010), hasta llegar al 0.44 en el
2011, siendo el mismo valor registrado en el año 2012 (Banco Central del Ecuador
2013) y posteriormente con un incremento hasta llegar al 0.46 en el 2015 (INEC
2015b).
Los datos de informalidad, entre el periodo de 2001 – 2004, muestran que el sector
informal más el subempleo se estabilizó y llegó al 55% de la PEA (Oleas y Ricaurte,
2010)13. Si analizamos el empleo en el sector informal, para marzo de 2015, el 58,6% de
las personas tenían un trabajo en el sector informal de la economía (INEC 2015a).
Al revisar la Seguridad Social en el periodo 2000 – 2009, la tasa de crecimiento

promedio anual de la población afiliada aumentó a 5%, sobre todo a partir del 2007
(Banco Central del Ecuador 2010). Sin embargo, la relación entre población afiliada y
PEA aumentó a 43,62% del total de la PEA para junio del 2015 (ENEMDU 2015).
En este periodo la Seguridad Social mantiene una baja cobertura ya sea por las políticas
de flexibilidad laboral y por la estructura del mercado laboral; es así que si revisamos
las estadísticas del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS “en el 2008 se
encontraba afiliada al seguro general del IESS un 12,57% de la población total del país”
(Espinosa 2010, 397) y en relación de la población económicamente activa el 23,6% de
la PEA accedía a ella (Espinosa 2010).
13
Los datos recogen los valores del sector informal y del subempleo.
22
Si revisamos por sector, la población con cobertura perteneciente al sector privado para
el 2011 es del 62% y sin cobertura el 38%; mientras que en el caso del servicio
doméstico con cobertura es del 44% y sin cobertura el 56% (Granda 2013)14. Y por
quintiles la desigualdad persiste “para el año 2009, el 34% del quintil 5 tiene acceso a
un seguro público, mientras que en el quintil 1, de menores ingresos, solamente el 13%
accede” (Espinosa 2010, 399). Actualmente, el porcentaje de personas afiliadas a la
seguridad social contributiva tanto del IESS-Seguro Campesino, ISSFA, ISSPOL, es
del 43,62% (2014) 15, de los cuales el 46,8% pertenece al sector urbano y el 37,14% al
rural (abril 2015) y si analizamos por quintiles, las brechas continúan, el 19,22
pertenece al quintil 1 y el 69,73% al quintil 5.
Si analizamos la cobertura de las pensiones, para el año 2005 se calculaba

aproximadamente 1.3 millones de personas en edad igual o más de 60 años; sin
embargo, estaban cubiertas aproximadamente 124 mil; es decir, el 9.3% de la población
de 60 o más años (Durán 2008). Sin embargo, en el Ecuador existen programas de
Protección Social bajo esquemas no contributivos como es el Bono de Desarrollo
Humano, el cual cubriría a 10 mil adultos mayores. En definitiva, tanto la cobertura
contributiva y no contributiva no sobrepasaría el 10% de adultos mayores (Durán
2008).
Si analizamos la cobertura de pensiones según género, hay desigualdades y parecería ser

que existen mayores beneficiarios de hombres; es así que la cobertura en hombres es del
14.4% y de mujeres el 8.6% (Durán 2008).
Actualmente, el Ecuador está atravesando un cambio en el enfoque de sus políticas

sociales hacia una promoción de un sistema de inclusión económica y social, para lo
cual la construcción de políticas de protección social es fundamental en el contexto
actual. Una protección social con un enfoque de garantía de derecho (Cecchini y
Martinez 2011) que considera a los sistemas contributivos y no contributivos bajo
principios de integralidad e inclusividad tiene como objetivo alcanzar niveles mínimos
14
Presentación Desafíos: Ampliación de Cobertura, en Seminario Internacional de Seguridad Social,
Quito, 29 y 30 de enero de 2013, fuente: Enemdu 2011)
15
Porcentaje de personas afiliadas a la seguridad social contributiva IESS-Seguro Campesino, ISSFA,
ISSPOL (PEA 15 años y más)
23
de protección social; como se dijo, se basará en derechos económicos, sociales y
culturales con la meta de alcanzar la universalización de los servicios y para ello
considerara los programas de focalización que le permiten reducir las brechas de
desigualdad y optimizar los recursos – costo – beneficio - .
En los últimos años, se da un giro a la política social, con un fuerte impulso a esta área
que tradicionalmente había sido desplazada por otros intereses políticos y económicos;
siendo así que hoy en día el área social se lo considera como un elemento fundamental.
Y son las actuales políticas de protección social que se enmarcan dentro de las
definiciones y planteamientos dados por la Constitución del Ecuador de 2008 y a los
Planes Nacionales de Desarrollo – Buen Vivir – en sus tres versiones: 2007 – 2010,
2009 – 2013 y, 2013 – 2017.
Dentro de las estrategias principales del Plan Nacional del Buen Vivir, 2013 – 2017, se
encuentran: i) cambio en las relaciones de poder para la construcción del poder popular;
ii) derechos, libertades y capacidades para el Buen Vivir; y iii) transformación
económica productiva a partir del cambio de la matriz productiva‖ (SENPLADES 2013,
80).
Sobre el cambio de la matriz productiva, podríamos decir que tiene sus orígenes desde
el Plan Nacional 2007 – 2010, en el cual, si bien no se decía de un cambio de matriz
productiva, se hablaba de una diversificación de bienes y servicios para exportar. En el
Plan Nacional 2009 – 2013, se habla de cambios en el ciclo económico y ya se
menciona un paso del modelo primario exportador hacia una nueva matriz que apoye la
diversificación productiva y que además sea eco-eficiente. En el PNBV 2013 – 2017,
ya se plantea un objetivo para implementar la transformación de la matriz productiva.
En la actualidad, el gobierno se encuentra impulsando la Estrategia Nacional para el

Cambio de la Matriz Productiva, ENCMP. A través de Decreto Ejecutivo 1505, del 15
de mayo de 2013, se ordena la conformación de un Comité Interinstitucional para el
Cambio de la Matriz Productiva y la creación de una Secretaría Técnica. Sin embargo,
hasta el momento solo está conformada el Comité y la Secretaría no está
institucionalizada, aunque funciona como un proyecto de inversión dentro de la
Vicepresidencia.
24
A pesar de que no esté institucionalizada la Secretaría, existe la visión de un cambio de
matriz productiva, lo cual tiene grandes connotaciones a la hora de pensar la estructura
del mercado laboral y como esto puede influenciar en la misma seguridad social.
Cuando pensamos en la protección social, el Gobierno se encuentra impulsando la
Estrategia Nacional para la Igualdad y Erradicación de la Pobreza, ENIEP; que está
estrechamente relacionada con la ENCMP; es así que la ENIEP plantea tres
componentes de acción:
i. Bienes superiores para la garantía de derechos (como son: salud, agua, vivienda
y saneamiento).
ii. Protección integral al ciclo de vida (protección y seguridad social, cuidados y
protección de derechos)
iii. Revolución productiva y del trabajo.
Dentro de los elementos que el Gobierno considera fundamental para esta construcción
de políticas de protección social, a más de las estrategias mencionadas – ENCMP y
ENIEP - se encuentra la Reforma a la Seguridad Social y la Reforma al BDH.
La Reforma a la Seguridad Social busca cumplir con el mandato constitucional y

alcanzar la universalización de la seguridad; además de consolidar la red integral de
salud pública que articule las prestaciones de un Sistema Contributivo con las del
Sistema Nacional Publico del Ministerio de Salud Pública, MSP; entre otros elementos
importantes que recogen la propuesta que están trabajando al interior del Ministerio
Coordinador de Desarrollo Social, MCDS. En relación a la reforma del BDH, se
considera a éste como una de los principales programas de protección social no
contributiva con el que cuenta el Ecuador, que no solo se preocupa por las madres sino
que también por adultos mayores y discapacitados.
1.2.3. Características de la población: Una aproximación a la problemática sobre

el envejecimiento
El envejecimiento es un problema que se está acrecentando en los países en vías de
desarrollo, debido al aumento de la esperanza de vida y por la disminución de las tasas
de fecundidad. En América Latina para el año 2000 la población de adultos mayores
alcanzaba casi el 8% (Bravo 2000) y se espera que para el 2020 las personas de 65 años
25
o más en América Latina y el Caribe sea del 8,7% (Freire 2010). De igual manera, nos
enfrentamos con una población cada vez más longeva y que alcance para el periodo
2015 – 2020 los 78,1 años (Freire 2010, Bravo 2000). El Ecuador tiene esta misma
tendencia y se espera que la población de adultos mayores para el 2015 alcance el
12,6% o más del total de la población (Freire 2010). La relación de dependencia16 de los
adultos mayores para el año 2000 fue de 8,3, y se estima que para el 2025 sea del 14,1 y
para el 2050 del 25,1 (Inec 2003).
Sin embargo, el envejecimiento no es un problema homogéneo en América Latina, en

algunos países todavía persiste una población bastante joven como Nicaragua,
Honduras, Bolivia; mientras que en otros ya se encuentran relativamente envejecidos
como Uruguay y Argentina; esta heterogeneidad también persiste al interior de los
países si analizamos según grupos socioeconómicos y por género (Bravo 2000).
Frente al incremento de los adultos mayores, nos vemos enfrentados a algunos retos
como son: la transición epidemiológica, “mayor carga de discapacidad, incremento de
demanda de servicios para atender a un mayor número de personas que envejecen,
femenización del envejecimiento” (Freire 2010, 6), entre otros. Los resultados de la
encuesta SABE - Salud, Bienestar y Envejecimiento - realizada en el 2010 en el
Ecuador, muestra algunos datos sobre las condiciones en las cuales viven los adultos
mayores, y se señala que una importante proporción de adultos mayores viven en
condiciones desfavorables, es decir, “más de cuatro de cada diez viven en condiciones
regulares, y más de tres de cada diez en condiciones malas o de indigencia” (Freire
2010, 48).
En relación a la pobreza, la encuesta SABE, señala que los bajos ingresos y bajos
niveles de educación están presentes en la población de adultos mayores; lo cual se
agravará su condición por los problemas de salud que se van acentuando al pasar de los
años.
Además, hay que entender el envejecimiento no solo como un problema de la creciente

proporción de adultos mayores sino de un desequilibrio en los grupos de edades; es
16
Relación de dependencia de los adultos mayores (65+/15-64)
26
decir, al disminuir la tasa de fecundidad se disminuirá la población joven y por ende
poco a poco irá disminuyendo la población activa – en algunos países con mayor
rapidez que en otros – y aumento de personas mayores y muy mayores. Las
repercusiones de este envejecimiento de la población conlleva a un incremento de la
tasa de dependencia de la población pasiva y activa y un aumento de la tasa de
dependencia entre la población sana y enferma.
Este envejecimiento de la población también tiene repercusiones en la Seguridad Social,

por un lado en la sostenibilidad del sistema de pensiones, una mayor demanda de
asistencia de cuidados de larga duración y un riesgo de pobreza general para las
personas que pertenecen al grupo de adultos mayores, entre otros. Por lo cual, el
envejecimiento contribuirá a modificar radicalmente todos los aspectos de la vida y la
emergencia de una sociedad longeva – una sociedad en la que deberá establecerse un
nuevo contrato generacional.
En el marco legal, se considera al adulto mayor como un grupo vulnerable que necesita
del apoyo del Estado y es así que la Constitución del 2008 del Ecuador, se refiere una
sección a los derechos de los adultos mayores, definiendo como adulto mayor a aquel
individuo de 65 años o más y señalan dentro de sus derechos, la gratuidad en la atención
de salud, el trabajo remunerado sin limitaciones, una jubilación universal, acceso a una
vivienda y algunas exoneraciones y descuentos en ciertos servicios (Asamblea
Constituyente 2008).
Es decir, la misma Constitución del Ecuador señala como derecho del adulto mayor la
jubilación universal; sin embargo, es una tendencia de pensar en la seguridad social
como una respuesta universal a los problemas de inseguridad social y sobre todo a los
problemas del adulto mayor.
Sobre los indicadores del Envejecimiento

Como se ha mencionado el analizar al envejecimiento nos permite tener una entrada a
la problemática que conlleva la transición demográfica y la misma transición
epidemiológica; es decir, frente a un aumento de adultos mayores podrá aumentar la
carga de discapacidad, incrementar la demanda de servicios de salud; entre otros. El
problema se ahonda cuando estos adultos mayores no cuenten con los recursos
27
necesarios para combatir las dificultades y nos veremos frente a un escenario de
empobrecimiento de la vejez.
De igual manera se relaciona el problema del envejecimiento con los sistemas de

seguridad y las repercusiones que se darían; al igual que el problema de la
sostenibilidad de los sistemas de pensiones, el aumento de demanda de asistencia de
cuidados de larga duración, el riesgo de pobreza general; etc.
No es la intención realizar un recuento de los indicadores relacionados con el

envejecimiento, sino más bien un cuestionamiento de como el envejecimiento es un
problema actual de la región y que tiene repercusiones a la hora de hablar de sistemas
de pensiones.
No obstante, se ha incluido una serie de indicadores sobre envejecimiento que nos

permitirá tener un panorama más claro sobre la población adulta mayor; en fin, cuáles
son sus necesidades y requerimientos de políticas de protección social.
Considerando que la transición demográfica es distinta en la región, existen varios

procesos de envejecimiento: envejecimiento incipiente, envejecimiento moderado,
envejecimiento moderadamente avanzado, envejecimiento avanzado (Anexo 1), según
datos de la CELADE para el 2007 el Ecuador se encontraba en un envejecimiento
moderado. Además, cuando se habla de envejecimiento es importante considerar la tasa
global de fecundidad y el índice de envejecimiento que se detallan a continuación:
• La tasa global de fecundidad: nos permite observar como “a medida que

desciende la fecundidad en el corto plazo se produce un envejecimiento en la
base piramidal, puesto que disminuye la proporción de niños respecto de la
población total” (Huenchuan 2009, 57).
• El índice de envejecimiento17 es la relación entre la cantidad de personas

adultas mayores y la de niños y jóvenes (CEPAL 2012) en palabras de
17
El índice de envejecimiento calcula: “el cociente entre el número de personas de 60 años y más con
respecto al de menores de 15 años y multiplicándolo por 100. Si el índice está por debajo de 100,
28
Huenchuan es “un indicador de la estructura demográfica por edad, cuyo
aumento puede significar tanto que las personas están viviendo más años cuanto
que están teniendo menos hijos” (Huenchuan 2009, 57).
Cuando se quiere analizar sobre los efectos del envejecimiento sobre los sistemas de
pensiones, Bravo (2000) plantea el uso de variables:
a) el gasto anual en pensiones, expresado como porcentaje del PIB;
b) el balance anual del sistema de pensiones —es decir, ingresos menos

gastos—, que puede expresarse como una fracción de los ingresos del sistema o
del PIB;
c) la obligación pensional implícita denominada también deuda pensional

implícita,
d) la rentabilidad implícita (o interna) del sistema, que corresponde a los

flujos de los pagos de contribuciones y de las sumas percibidas por concepto de
pensiones durante la vida de una cohorte.
Por otro lado, tenemos como indicador del envejecimiento demográfico la relación de
dependencia demográfica total18 que permite analizar la relación entre la población en
edades inactivas y la PEA. Este indicador se lo puede dividir en dos: relación de
dependencia de los niños (considerando como población inactiva a los niños menores
de 15 años) y la relación de dependencia de la vejez o de adultos mayores considerando
como población inactiva a los mayores de 60 años.
Pero además, al hablar de envejecimiento es necesario tener un indicador de nivel de

salud, la literatura plantea el indicador de esperanza de vida sana el cual si se compara
significa que hay menos personas de edad que menores de 15 años; por encima de 100 significa que el
número de personas de edad supera el de niños y adolescentes” (Cepal 2012, 26).
18
Se calcula el cociente entre la suma de las poblaciones de menores de 15 años y de mayores de 60
años y la población de entre 15 y 59 años (Cepal 2012).
29
con la esperanza de vida al nacer se puede obtener el tiempo de vida en mal estado de
salud (CEPAL 2012).
Además existe una serie de indicadores sobre calidad de vida propuestos para adultos
mayores que tienen que ver con: asuntos residenciales, hogares con jefatura adulto
mayor, redes de apoyo social a las personas mayores, violencia por maltrato,
participación social, vivienda segura, entre otros. (Anexo 2).
1.3. Estado de arte: seguridad social, pensiones e igualdad

1.3.1. Seguridad Social
Conceptos como protección social y seguridad social, han sido utilizados de diversas
formas en distintos contextos, la Organización Internacional del Trabajo, OIT, los
diferencia19. Para la OIT la seguridad social cumple un rol en la sociedad, en el
crecimiento económico y en el desarrollo social. La seguridad social es un derecho
humano que “promueve ciudadanía y cohesión social y proporciona un nivel mínimo de
redistribución de ingreso” (Casalí 2013, 3); además que, en términos económicos,
incentiva el empleo formal y mejora la productividad y “fortalece la capacidad de
recuperación económica” (Casalí 2013, 3) y como necesidad social “reduce la pobreza y
vulnerabilidad e incentiva la inversión en capital humano” (Casalí 2013, 3).
Actualmente, la propuesta de la OIT se basa en el nuevo consenso sobre la seguridad

social del 2001 estableciendo pisos de protección social dentro de los sistemas
integrales de seguridad social; es decir, implementar “un estándar básico de beneficios
sociales para el conjunto de la sociedad” (García 201320). La propuesta tiene dos
dimensiones: horizontal y vertical. Desde la perspectiva horizontal se promueve un
incremento progresivo de niveles más elevados de protección; y en la dimensión vertical
garantiza acceso a la atención en salud básica y a una seguridad mínima de ingreso para
todos (Casalí 2013).
19
la protección social tiene un sentido más general que el concepto de seguridad social e incluye
“específicamente la protección que los miembros de una familia o de una comunidad local se prestan
entre sí” (OIT 2011). Mientras que la seguridad social, considera medidas relacionadas con las
prestaciones para garantizar una protección frente a sucesos como desempleo, enfermedad, discapacidad,
maternidad, invalidez, vejez o muerte de algún familiar; y que estos sistemas de seguridad social pueden
ser tanto contributivos como no contributivos (OIT 2012)
20
30
Tanto para la OIT como para la Asociación Internacional de la Seguridad Social,
AISS21, el desafío es ampliar la cobertura, para lo cual la propuesta de la AISS es
combinar
Enfoques de seguridad social y asistencia social, y hace hincapié en las necesidades de

los países de ingresos bajos y medios, y exhorta a las organizaciones de seguridad social
a que utilicen su capacidad para incluir en los regímenes a los trabajadores informales y
excluidos (Mesa – Lago 2012, 25).
Por su parte, la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, en su publicación

Protección Social un cambio de enfoque 2006, promueve un nuevo Pacto Social que
considere los derechos sociales; además de las limitaciones de desigualdades y
restricciones presupuestarias bajo el principio de solidaridad integral entre contributivos
y no contributivos (Uthoff 2013). En definitiva, un “contrato centrado en derechos
sociales con las restricciones financieras” (CEPAL 2006 citado en Uthoff 2013, 9).
Para la CEPAL, la protección social no puede basarse solo en esquemas contributivos

asociados con el mercado laboral, e insiste en la necesidad de buscar mecanismos de
solidaridad. Por su parte reconoce el elevado grado de informalidad en el sector laboral
y el bajo nivel de cobertura, es así que en su Informe sobre la Hora de la Igualdad,
2010, señala
La cobertura media de la seguridad social es inferior al 40% en la región, supera apenas

el 45% en zonas urbanas y es menor al 22% en las rurales. Los países con mayor
cobertura apenas superan el 60% de los trabajadores urbanos que cotizan (Chile, Costa
Rica, Panamá, el Uruguay) (CEPAL 2006 citado en CEPAL 2010, 215).
21
La Asociación Internacional de Seguridad Social define a la seguridad social como:
“Podemos definir la seguridad social como todo programa de protección social establecido por una ley o
por cualquier otro acuerdo obligatorio que ofrezca a las personas un cierto grado de seguridad de ingresos
cuando afrontan las contingencias de la vejez, supervivencia, incapacidad, invalidez, desempleo o
educación de los hijos. También puede ofrecer acceso a cuidados médicos curativos o preventivos.
La seguridad social, tal y como la define la Asociación Internacional de la Seguridad Social, puede incluir
programas de seguridad social, programas de asistencia social, programas universales, programas de
mutuas, cajas de previsión nacionales y otros sistemas, incluidos los enfoques orientados al mercado que,
de conformidad con la legislación o práctica nacional, formen parte del sistema de seguridad social de un
país.” (AISS 2013)
31
La CEPAL, reconoce que actualmente está en debate los sistemas no contributivos de
pensión uniforme de base universal o focalizados (CEPAL 2006a, Filgueira y otros
2006, Tanzi 2008 citados en CEPAL 2010). Sin embargo, la CEPAL, no considera que
estos sistemas resuelvan el problema de “reemplazo de los ingresos de los trabajadores
en la vida activa. No es esa su función, sino garantizar un nivel básico de renta en forma
sostenible desde el punto de vista fiscal y justa desde el punto de vista
intergeneracional” (CEPAL 2010, 217).
Es importante considerar que el objetivo de la Seguridad Social es suavizar los ingresos

de por vida y garantizar el bienestar en la cara de mala suerte (como enfermedad) o
necesidad previsible (como la vejez) (CEPAL 2010) lo cual, corresponde con los
conceptos iniciales de la Seguridad Social.
Por lo que, nos preguntamos ¿Por qué surge la seguridad social?, la seguridad social se
origina como respuesta a una economía industrializada que buscaba proteger a una clase
trabajadora desprovista de propiedad privada. La seguridad social será la idea central
del estado de bienestar que se basará en principios de redistribución y que surge bajo
motivaciones sociales y políticas (Isuani 1991).
Surgimiento de la Seguridad Social

Para entender el origen de la Seguridad Social es necesario comprender los soportes que
hay detrás para lo cual nos remontamos a las explicaciones de Castels y la constitución
de la propiedad privada y la propiedad social, entendida esta última como protección
social y seguridad social.
Castel parte de la hipótesis “de que un individuo no existe como una substancia y que
para existir como individuo es necesario tener soportes, y por lo tanto debemos
interrogarnos sobre lo que hay detrás del individuo para permitirle existir como tal”
(Castel y Haroche 2003, 12). Frente a esta incógnita de que hay detrás del individuo que
le permite su existencia, Castel inicia su explicación haciendo mención a Locke, para
quien, el individuo existe por sí mismo a través de la propiedad – teoría de la
apropiación - , es decir, “es alguien que se apropia y transforma la naturaleza por su
trabajo, que deviene así propietario y que por intermedio de dicha apropiación se vuelve
capaz de existir por sí mismo como individuo” (Castel y Haroche 2003, 13). En
32
definitiva, el individuo será considerado como dueño de sí mismo y de su trabajo; por lo
cual, en el momento que depende de algo o alguien dejaría de existir como individuo.
Por lo que, para no depender de nada ni de nadie, el individuo necesita de bienes –

apropiarse de la naturaleza por su trabajo – y por ende, al ser propietario de dichos
bienes es considerado como individuo. Sin embargo, nos preguntamos ¿Qué sucede
con quienes no tienen bienes? Parecería ser que al no tener bienes no son individuos, en
la medida que si no tienen bienes, dependen y al depender de otros no podrán ser
individuos por sí mismo.
Hemos hablado de la propiedad y como ella es el soporte para que el individuo pueda
existir, es de esta manera que la propiedad parecería ser un algo muy general y que
podría referir a la vida, las acciones – trabajo -, los bienes o la misma libertad; es así que
la propiedad quedaría como un algo genérico.
En busca de una genealogía del individuo será Locke quien proponga al trabajo como
un soporte de existencia del individuo; es decir, el trabajo como la capacidad de
relación, apropiación y transformación con la naturaleza. En definitiva, vemos como la
propiedad se va configurando sobre la dominación del individuo y sobre la naturaleza a
través de su trabajo.
Pero además de la propiedad privada, Castel señala otro soporte del individuo, la
posesión de derechos, que también permitirá la independencia del individuo. Sin
embargo, hasta el siglo XIX la clase no propietaria no tenía derechos sociales, porque
no tenían bienes.
Ya en la modernidad no solo se hablará de la relación hacia las cosas – Dumont – sino

la relación hacia los hombres. Ya no es solo propietario de bienes, sino también
propietario del trabajo de los otros; en definitiva, se da una separación de la propiedad y
del trabajo “que tendrá enormes consecuencias sociales con el desarrollo del asalariado
y que entrañará nuevas formas de subordinación jerárquica fundados sobre la
explotación del trabajo” (Castel y Haroche 2003, 27).
33
Y es así como en el siglo XIX ya se dan problemas de pauperismo, por esta mayoría de
no propietarios, y como respuesta entre los siglos XIX y XX crean un equivalente de “la
propiedad para los no propietarios” que no es sino el sistema de protección. Este sistema
de protección se desarrolla en base al trabajo, y cuando el obrero deje de trabajar
entonces tendrá acceso a una protección; es decir, “el tendrá la posibilidad de estar en
la seguridad sin ser propietario” (Castel y Haroche 2003, 38), estas nuevas formas de
“propiedad” se llamarán la propiedad social – “no es la propiedad privada pero
constituye una suerte de analogon de la propiedad que cumpla la función de propiedad
privada para los no – propietarios y que les garantiza la seguridad” (Castel y Haroche
2003, 38) - .
Esta propiedad social incluirá una serie de “bienes colectivos provistos por la sociedad y
puestos a disposición de los no propietarios para asegurarles un mínimo de recursos,
que les permita escapar de la miseria, de la dependencia y de la degradación social”
(Castel y Haroche 2003, 38). De alguna manera, será la propiedad social la que permita
a los individuos ser independientes y dueños de sí.
Este sistema asegurador se basará en principios de solidaridad expresados de distintas

formas a lo largo de la historia; es así que vemos como en las sociedades tradicionales,
la cohesión social es natural, luego vendrá la sociedad moderna que a partir del siglo
XVII surge la doctrina del contrato “en la cual el vínculo social resulta de una
institución voluntaria y artificial” (Rosanvallon 1995, 18) y el mercado, además que
junto con el contrato aparece el seguro (Rosanvallon 1995).
Siguiendo con el análisis vemos a lo largo de la historia algunas expresiones de apoyo

social; por un lado, la caridad, entendida ésta como una relación de dependencia y
protección que se define como la “ayuda a un prójimo que se encuentra en dificultades o
en riesgo de distanciamiento social” (Espinosa 2010, 383); no es el Estado
necesariamente el que se preocupa del excluido, sino pueden ser actores particulares que
al tener recursos suficientes pueden ayudar al otro sin recibir nada a cambio.
Por otro lado, la filantropía, de igual manera es una relación de dependencia y

protección, pero se da en contextos modernos “a través de relaciones de tutelaje y
34
patronato, concebidas como relaciones personales y afectivas entre clases distintas”
(Espinosa 2010, 383).
Estas dos visiones de política social parten desde una “perspectiva asistencialista se
asemejan a la relación paternal asimétrica, en la que una sola de las partes es quien sabe
qué hacer y escoge lo que es conveniente para el otro” (Espinosa 2010, 385). En
definitiva, es una perspectiva jerárquica que mirará siempre al otro como débil y frágil
ante un suceso.
Y será el Estado Social o Estado de Bienestar, el cual se basa justamente en las políticas
de seguridad social, como un derecho de corte desarrollista. A través de los soportes y
la constitución de la propiedad social, se puede entender al Estado de providencia –
Estado de Bienestar - , que pretendió “la separación de la propiedad y del trabajo [y]
que marcó los comienzos de la revolución industrial” (Castel y Haroche 2003, 38) pero
además el Estado de bienestar se desarrolla justamente alrededor del sistema asegurador
“en el cual las garantías sociales estaban ligadas a la introducción de seguros
obligatorios que cubrían los principales riesgos de la existencia (enfermedad,
desocupación, jubilación, invalidez, etc.)” (Rosanvallon 1995, 17).
El Estado social se diferencia de las dos anteriores – caridad y filantropía - “por su

intento de romper con la relación de dependencia directa entre clases sociales, a través
de acciones que tiene como características una cierta imparcialidad, objetividad y el
recurso a un modelo de derechos” (Espinosa 2011, 285).
El Estado es el intermediario que capta recursos por las cotizaciones y los impuestos
para luego distribuirlos y cubrir las necesidades económicas, sociales, etc. Sin embargo,
esto puede conllevar a “políticas clientelares muy cercanas a una filantropía estatal”
(Espinosa 2011, 285).
En definitiva, la propiedad social no es sino la propiedad privada para los no

propietarios (Castel y Haroche 2003) y que en términos sociales responde a mecanismos
de protección social como se han venido desarrollando a lo largo de la historia, a través
de la caridad, la filantropía, la asistencia social. Hoy en día y como se verá en el análisis
posterior; estamos frente a políticas de protección social con un enfoque de garantía de
35
derechos y que se sustenta a través de Pactos (Cecchini y Martínez 2011). Es así por
ejemplo, que la Constitución del Ecuador del 2008, señala a la seguridad social como un
derecho que se basará en la universalidad como principio de política. Es de esta manera,
que en el país se está debatiendo la reforma a la Ley de Seguridad Social y que
justamente se remonta a este idea de la propiedad social; entendiendo a la propiedad
social como ese derecho de los no propietarios - (o lo podemos entender como los
individuos que no tienen cobertura) – para que puedan acceder a un sistema de
protección social.
Estado de Bienestar y Seguridad Social: Revisión de los modelos y de las

perspectivas en debate
El Estado de Bienestar surge desde antes de la Gran Depresión – 1930 – bajo
motivaciones sociales y políticas y operó en el terreno de la redistribución, es decir, con
el objetivo de aumentar el acceso a la población para el consumo de bienes y servicios.
El Estado de Bienestar estuvo formado por instituciones públicas que tenían como
objetivo elevar la calidad de vida tanto de trabajadores como de la población en general;
para lo cual, su preocupación era reducir las diferencias sociales surgidas por el
mercado y sus medidas se basaron en: transferencias monetarias directas o indirectas,
provisión de bienes y prestación de servicios (Isuani 1991).
Y es así como, “la maduración de los procesos de industrialización y urbanización, y el

surgimiento de los asalariados como fuerza social (…) crearon las condiciones para que
se iniciara una etapa” (Isuani 1991, 2) en la política social del Estado: el Seguro Social.
El Estado de Bienestar se desarrolla por dos determinantes, primero por el

mantenimiento del orden social, es en esta época que surge el movimiento obrero como
actor social y político; y en segundo lugar, el Estado de Bienestar no respondió a una
sola orientación ideológica; es decir, tanto los conservadores como liberales y
socialistas estaban de acuerdo en la necesidad de dicho estado (Isuani 1991). Es decir, lo
que determina el origen del Estado de Bienestar es un conflicto social y una
competencia política.
En los inicios del Estado de Bienestar el interés era la seguridad más que la igualdad, y
será en 1945 con el fin de la Segunda Guerra Mundial que se crea este sentimiento de
36
igualdad que se representa en prácticas de solidaridad nacional a través de “regulación
pública del consumo, control de mercados y distribución más equitativa de las cargas
que impuso la etapa bélica” (Isuani 1991, 3), lo cual a su vez permitió el surgimiento
“de ideas más universalistas y esquemas de prestación de servicios más igualitarios”
(Isuani 1991, 3).
Phillippe Van Parijs (2001) realiza una clasificación de los 3 modelos del Estado de
Bienestar: el modelo bismarkiano, beveridgeano y paineano - que nosotros le
llamaremos como ingreso mínimo universal -; y los analiza bajo los principios del
seguro, la equidad y la solidaridad.
El modelo bismarkiano, parte de la concepción del seguro y de riesgo. El riesgo es

considerado como un hecho que tiene una probabilidad de suceder y que no será
deseado, Castels lo define como “un acontecimiento previsible, cuyas probabilidades de
producirse se pueden estimar, así como el costo de los daños que provocará” (Castel
2004, 77); es decir, para el caso de seguridad social es el riesgo a una enfermedad, a la
vejez, invalidez, entre otras. Frente a estos hechos no deseados el individuo busca
asegurarse; es decir, estamos frente a una aversión al riesgo; y buscamos en el seguro
ese control de los riesgos (Castel 2004); a través de un pago que el asegurado está
dispuesto a realizar “para garantizarse unos ingresos más seguros” (Van Parijs 2001,
229).
La seguridad social como un modelo bismarkiano, surge como un sistema de seguros

obligatorios para todos los trabajadores asalariados; es decir nos preguntamos siguiendo
las palabras de Van Parijs ¿por qué hacer obligatorio lo que de todas formas estaría en
el interés personal de cada uno? Algunas razones responden a temas administrativos y
menores costos de transacción; es decir es conveniente para todos los trabajadores
pertenecer a un mismo régimen porque así los costos son más baratos; una segunda
razón responde a “externalidades positivas que son atribuidas a protección contra el
desempleo” (Van Parijs 2001, 230). Sin embargo, la obligatoriedad no responde más
que a un artificio para poder alcanzar más eficazmente los objetivos que tendrán cada
uno. En definitiva, estamos frente a una contribución de carácter “universal” – todos los
trabajadores asalariados – y quienes recibirán las indemnizaciones serán aquellos que
37
atraviesen algún riesgo. El Modelo de Bismark se caracteriza por que es para los
trabajadores asalariados, y el financiamiento es a través de primas.
Por otro lado, el Modelo Beveridge, responde ya no solo al hecho de asegurar, sino más
bien de resolver el problema de desigualdad en la sociedad, es decir, “la injusticia
contenida en el hecho de que algunos tienen la suerte de ser talentosos y otros la mala
suerte de ser discapacitados” (Van Parijs 2001, 233); en definitiva, como las
capacidades de una persona no son transferibles a otra para poder igualarlos; entonces
es necesario “asegurar compensaciones, mediante recursos externos” (Van Parijs 2001,
233); pero surge la inquietud de cuál sería el nivel justo para compensar? Siguiendo la
lectura de Van Parijs que realiza a Dworkin, “se debe determinar recurriendo a un
hipotético procedimiento de “seguro bajo velo de ignorancia” (Van Parijs 2001, 233),
sin embargo, este seguro no será necesariamente muy justo y corregirá las
desigualdades; por lo que será necesario más bien un ingreso mínimo garantizado bajo
una noción de solidaridad, es decir, reconocer los intereses de todos y tener una
“solidaridad con aquellos a los que la suerte natural o social ha ubicado, desde el
principio, en situaciones menos favorables” (Van Parijs 2001, 236). Es decir, aquí existe
un alto componente de solidaridad fuerte que se preocupa de los menos favorecidos; y
es así que el Modelo Beveridge se caracteriza por tener una cobertura universal, contar
con una red de centros de salud propios y porque el financiamiento es a través de
impuestos.
Y por último, el Modelo Paineano, o un ingreso/renta mínimo universal; es decir, sin

ninguna condición entregar a todo individuo un ingreso; no se pide contribuciones y
entrega a todos por igual un monto; es decir, radica bajo los principios de universalidad
y de entregar a todos los individuos un poder adquisitivo que pueda ser utilizado en el
mercado competitivo. Siguiendo a Thomas Paine (1796) sería una prestación universal;
sin embargo, queda la inquietud de que ¿ésta prestación de carácter universal no nos
llevaría a niveles de bienestar desiguales? Sin embargo, el principio de estas
transferencias es “dar a cada uno una parte igual de nuestro patrimonio común” (Van
Parijs 2001, 241).
En definitiva, nos vemos frente a tres modelos que se justifican por principios de
solidaridad, igualdad, equidad y redistribución. Estos tres modelos estarían
38
caracterizando a un Estado Social que de alguna manera hace hincapié en la
universalidad – una seguridad para todos, una solidaridad de los que más tienen hacia
los que menos tienen y una prestación universal para todos – y que se fundamente en la
intervención del Estado con una política social activa que fue lo que se vivió en
América Latina hasta la década de los setenta.
Este modelo desarrollista en América Latina basado en la industrialización por

sustitución de importaciones fracasa y se impone un régimen neoliberal caracterizado
por “la liberalización de los mercados nacionales, una economía integrada a los
mercados mundiales, un mercado que funciona como mecanismo central de asignación
de recursos, el fortalecimiento de las privatizaciones y la liberalización, así como una
intervención estatal selectiva y subsidiaria que busca la libertad y la responsabilidad
individuales” (Calcagno y Calcagno 1995; Franco 2001; Roberts 2001; Saraví 2007;
Sottoli 2000; Valencia, Gendreau y Tepichin 2000 en Hevia 2011, 331) haciendo
hincapié a políticas sociales de focalización y abogando por la disminución del gasto
social.
El cambio de modelo de desarrollo influyó en la política social de diferentes maneras,

los programas sociales emergentes intentaron fortalecer redes de apoyo a comienzos de
la década de 1990 y programas de transferencias condicionadas en efectivo (o
conditional cash transfers programs) al final de esa década. Los argumentos centrales
para implementar estos programas fueron el efecto regresivo de las políticas con
pretensiones universales pero discriminatorias en la práctica, su falta de equidad y los
problemas financieros resultado de los procesos de ajuste (Cohen y Franco 2006;
González de la Rocha 2001; Lustig y Legovini 2000; Saraví 2007; Sottoli 2000 en
Hevia 2011).
El éxito relativo de estas políticas, apoyadas y difundidas por los organismos de crédito
internacional, y en particular por el Banco Mundial, consistió en que lograron establecer
en la región el paradigma de la focalización como un requisito de la política social
efectiva y eficiente (Hevia 2011).
Sin embargo, está en debate los enfoques de dichas políticas, la universalización vs la

focalización y Olivera señala algunas ventajas y desventajas de cada enfoque, por un
39
lado, la focalización: disminuye el costo fiscal en la medida que solo se trabaja con una
población objetivo, sin embargo se etiqueta de pobre al que recibe el beneficio y esto
produce una mayor “distancia social” con los no beneficiarios y pueden prestarse a un
clientelismo político (2013). Mientras que la universalización, representa un gasto
mayor y dependerá de la sostenibilidad fiscal, sin embargo, implica un derecho para
todos los ciudadanos, y permite una mejor igualdad de oportunidades y de distribución
de ingresos (Olivera 2013).
Si bien las políticas de focalización y universalización tienen sus ventajas y desventajas,

estas pueden ser complementarías; es así que actualmente se hablan de la focalización
como un medio para alcanzar el objetivo de la universalización de la protección social
(Cecchini y Martinez 2011). Es decir, no necesariamente son antónimos, sino que más
bien y como se ha visto, se está trabajando justamente en Sistemas de Protección Social
que tienen como objetivo la universalización y para ello utilizan la focalización como
una herramienta efectiva.
Otro punto a debatir son la forma de financiamiento de los sistemas de seguridad social,
por un lado, están sistemas contributivos, como el Sistema Bismark que todos dan un
porcentaje de su salario para un fondo de reparto- sistemas públicos - o hacia una
capitalización individual – propia de los sistemas privados -; mientras que existen
sistemas no contributivos como son las transferencias condicionadas de dinero, que no
necesitan de aportaciones y son financiadas por gasto fiscal por ejemplo.
En definitiva, todas estas características y principios del Estado Social y luego un

Estado Neoliberal nos han llevado a ver la seguridad social desde una perspectiva de
política social que se fundamenta en la ayuda o recompensa “al trabajador que ha
perdido su fuente de ingreso, considerada como mecanismo de redistribución” (Mesa –
Lago 1977 citado en Rulli 2010, 27) a través de un Estado interventor – en mayor o
menor medida - a través de políticas que tenían el objetivo de regular la fuerza de
trabajo y que a su vez influyan en las condiciones de vida; es decir, se vincula la
intervención social del Estado con la estrategia de crecimiento económico (Cortes y
Marshall 1993). En este sentido, el objetivo de la política social ha sido “facilitar la
reproducción de las relaciones capitalistas, uno de cuyos ejes sustantivos se vincula a la
40
fuerza de trabajo” (Repetto 1998, 59), “es a la vez asegurar la acumulación y sostener la
legitimidad estatal”(O’Connor 1973)” (citado en Rulli 2010, 27).
Pero además, podemos ver a la seguridad social desde las motivaciones económicas. Es
decir, la seguridad social es importante porque es un factor para generar un aumento en
la productividad del trabajo, genera incentivos en el mercado de mano de obra, apoya
con “un ingreso mínimo al desocupado para ayudar a romper una recesión o evitar una
depresión económica garantizando un nivel estable de demanda y consumo” (Rulli
2010, 27).
Pero también, tiene su enfoque político, Mesa – Lago sostiene que la seguridad social
en América Latina surge como resultado de una estructura económica y sociopolítica
basada por los grupos de presión (Rulli 2010). Y para comprender estos grupos y su
poder es necesario analizar la estructura ocupacional (Rulli 2010). ¿Quiénes son estos
actores que ejercen su poder? Rulli (2010), señala que son el Estado y ciertos grupos de
la sociedad. El Estado
Aparece como la fuerza principal que determina la estratificación de la seguridad social.

El Estado es el impulsor de los sistemas de seguridad social, por propia iniciativa. El
ejemplo más claro y típico es el de Bismark en Alemania a partir de 1880 y las leyes de
seguridad social que implementó en un intento de controlar al proletariado industrial y
mantener el statu quo (Rulli 2010, 28).
Mientras que los grupos de presión serían sectores como militares, policías, políticos,
grupos económicos, sindicales y los no asegurados (Rulli 2010). Estos grupos de
presión para Mesa – Lago, son el lazo conector entre la estratificación social y la
estratificación de la seguridad social (Rulli 2010), la principal fuente de las dos
estratificaciones es la estructura ocupacional; es decir se agrupan según sus líneas de
ocupación y sus fuentes de poder (Rulli 2010).
Hay otros actores, los que no pertenecen al sistema de seguridad social; los excluidos.
Se dice que al hablar de los excluidos se trata de “distancias y diferencias y no
positividades descriptivas corrientes (ingreso, profesión, nivel de formación, etc.)”
(Rosanvallon 1995, 194). Se definen desde una postura negativa como son los
41
“malogros de su existencia” (Rosanvallon 1995, 195) y no tienen un interés común
“más que compartir una misma carencia” (Castel 2004, 63) la seguridad social. Estos
excluidos de los sistemas de seguridad social, se localizan en la informalidad, se trata de
individuos que se encuentran en el desempleo, subempleo y la precarización laboral
(Isuani 2010).
Por otro lado, nos preguntamos, ¿Qué sucede con la seguridad social y su relación con
la estructura social? Espinosa, en su artículo Configuración de las clases medias en
Ecuador: soportes y rupturas, señala a la seguridad social como un elemento clave para
la configuración de clases medias “puesto que es [la seguridad social] el dispositivo
estatal que se constituye en su soporte y contribuye a que las personas aflojen los lazos
de dependencia de las clases dominantes” (Espinosa 2010, 401).
Sobre los modelos de Estado de Bienestar hacia los Modelos Desarrollistas y de

Industrialización
Anteriormente se realizó una breve revisión de los principales sistemas de seguridad
social que se han dado en la Región, considerando algunos elementos. Si bien no se
precisa la descripción histórica, lo que se pretende es recoger los elementos
conceptuales importantes para comprender los sistemas de seguridad social de los
últimos tiempos. Es así que se revisó elementos característicos del Estado de Bienestar
y sus tres modelos: Bismarkiano, Beveridge y Paineado o ingreso mínimo universal,
elementos sobre la universalización y la focalización, sus ventajas y desventajas.
No obstante, es importante clarificar esta relación entre los modelos de desarrollo y los
sistemas de protección social; se dice que las políticas de protección social están
determinadas por los modelos de desarrollo, el rol del Estado y las posibilidades de
financiamiento. Los procesos de protección social en la historia se han ido
complejizando al pasar de los años, empezaron como estructuras sociales comunitarias
con tinte religiosas, luego institucionales, gremiales, políticas e incluso económicas
(Castro Jiménez 2011), es así que las críticas en este sentido señalan que
Los sistemas de protección social existen porque las personas bajo ciertas
circunstancias no tienen la capacidad de generar ingresos monetarios, lo que no les
permite resolver las necesidades materiales y sociales, las cuales en una economía
42
capitalista se resuelven a través del mercado. Lo anterior ha sustentado la crítica con
respecto a que el diseño de la protección social ha sido muy economicista (Vergara,
2008 citado en Castro Jiménez 2011, 127).
Y nos preguntamos ¿Cuáles son los modelos de desarrollo que han estado detrás de la
evolución de la política social? Autores como Marchesi (2004), Cohen y Franco
(2006), Andrenacci y Repetto (2006), Cecchini y Martínez (2011) hablan de cuatro
momentos (Anexo3):
i. Etapa previa a la Gran Depresión de 1929 /Modelo de desarrollo: liberal

primario
ii. Etapa de mayor industrialización y crecimiento hacia adentro, hasta la década
de 1980 /Modelo de desarrollo: Industrialización por sustitución de
importaciones
iii. Etapa de economía de mercado y globalización, iniciada en las últimas dos
décadas del siglo XX /Modelo de desarrollo: de disciplina y austeridad fiscal
iv. Siglo XIX / Modelo de desarrollo: competitividad sistémica
Estas cuatro fases tienen sus características particulares en relación al desarrollo de las
políticas de protección social (contributiva y no contributiva) y el rol del Estado en la
construcción de políticas sociales.
En el primer momento, Modelo liberal primario, con crecimiento hacia afuera,

podríamos señalar que inicia en el siglo XIX y finaliza hasta las primeras décadas del
siglo XX; las prácticas de protección social estarían caracterizadas por la caridad22, en
la cual se involucra organizaciones de la sociedad civil y la iglesia. Es así que la
protección social estaría a cargo de las élites económicas, políticas y sociales como
proveedores y financistas de los servicios sociales.
Poco a poco van surgiendo algunas instituciones de protección social contributiva y

será a inicios de los años veinte que en países del Cono Sur principalmente aparecen los
22
Caridad entendida como “una acción humanitaria de ayuda a los más necesitados” (Cecchini y
Martínez 2011, 29)
43
primeros sistemas de seguridad social al estilo Bismark23 (Cecchini y Martínez 2011,
Mejía y Franco 2007) y además en el Ecuador con el surgimiento de la Caja de
Pensiones en 1928.
Un segundo momento, a partir de la Gran Depresión, 1929, y que abarcó la primera y la

segunda Guerra Mundial, se vio caracterizada por el desarrollo del Modelo de
Industrialización por Sustitución de Importaciones, con crecimiento hacia adentro,
los temas de protección social que preocuparon fueron los de justicia, orden social y
seguridad social. Pero una seguridad social preocupada por el trabajador asalariado
(Franco 1996), con problemas en la cobertura; sin embargo, se pensaba ya en una
universalización, en términos de Duhau lo llamaría como universalismo fragmentado o
estratificado. Por otro lado, también aparecen algunos programas de protección social
no contributiva como programas de alimentación y a través de subisidios a los
alimentos y combustibles. Luego de la Segunda Guerra Mundial, surgen las propuestas
de Beveridge (fines de 1942) basadas en principios universales de solidaridad, equidad
y justicia social, “rescata la responsabilidad estatal y de la sociedad en la PS y se erige
como derecho fundamental” (Mejía y Franco 2007, 473).
El tercer momento, en los años 80 y con la crisis de la Deuda surge una nuevo modelo
neoliberal de crecimiento hacia afuera con disciplina y austeridad fiscal, aplicaron
medidas para la reducción de la inflación y fomentar el crecimiento económico
(Cecchini y Martínez 2011), sin embargo, se dejó a un lado el problema de la
distribución del ingreso. Es en esta época en la cual se aplican las medidas del
Consenso de Washington que consistieron en recomendaciones de políticas en materia
fiscal, gasto público, reforma impositiva, liberalización de tasas tanto de interés como
de cambio, liberalización del comercio a nivel internacional y de la entrada de inversión
extranjera directa, privatización de empresas públicas y desregulación de mercados y
derechos de propiedad (Williamson, 1994 citado en Cecchini y Martínez 2011).
23
Los principales elementos del Modelo de Seguridad Social de Bismark ha sido desarrollado en el
documento del Marco Teórico, presentado.
44
En esta etapa la política social se caracteriza por la focalización hacia los más pobres
con el objetivo de optimizar el uso de los recursos más escasos. Es en este momento
como lo señala Cecchini y Martínez que la preocupación era
Por la eficiencia en la gestión, asociada a los requerimientos de disciplina fiscal, es un

elemento prioritario que, con el tiempo, fue pasando a ser un complemento importante,
pero no único, del objetivo de maximizar el impacto o la efectividad de los programas.
De este modo, ya no solo importa gastar para producir bienes y servicios, sino gastar
bien para alcanzar los objetivos perseguidos (2011, 31).
Y el cuarto momento, desde mediados y fines de los años 90 surge una nueva etapa de
desarrollo: paradigma de la competitividad sistémica en donde se topan elementos
fundamentales como capital humano y transmisión intergeneracional de la pobreza.
Pero además también surge otro enfoque estaría relacionado con la garantía de derechos
(Cecchini y Martinez 2011). Los dos coinciden en su preocupación por la reducción de
brechas de desigualdad y mejorar los niveles de distribución de los beneficios. En
términos de política social, si bien es una nueva etapa en desarrollo no se puede definir
claramente; sin embargo hay algunos elementos que se deben considerar para el
análisis, la universalización y la focalización son dos elementos complementarios; es
decir se piensa en “focalizar recursos para universalizar derechos o mínimos sociales
(…) políticas universales con servicios diferenciados según la variedad de necesidades
y brechas de una población heterogénea” (Cecchini y Martínez 2011, 33) ideas que
vienen de la misma CEPAL desde el año 200024. Es en este momento en el cual surgen
nuevos debates sobre la protección social y como poder articular sistemas de
capitalización individual con la solidaridad25 por ejemplo, o la flexiseguridad laboral y
sus experiencias en los países escandinavos, o el planteamiento del ingreso mínimo
universal.
1.3.2. Sistema de Pensiones

¿Qué son las pensiones en términos generales?
Uthoff señala que los sistemas de pensiones son diseñados “para dar cumplimiento a un
contrato social que permita, entre otras cosas, establecer derechos y obligaciones para
24
Cepal 2000 y Ocampo 2001
25
Cepal 2006a y Uthoff 2006
45
que la ciudadanía se sienta protegida ante los riesgos que entrañan la invalidez, la vejez
y la muerte” (Uthoff 2010, 28). Otros miran a los sistemas de pensiones como
programas del Estado que tienen como finalidad dar una seguridad de ingresos a la
población adulta mayor en un contexto de cambio que se han perdido los acuerdos
informales tradicionales (Rofman y Lucchetti 2006).
En definitiva, surgen los sistemas de pensiones, en respuesta a los nuevos cambios en

las sociedades; por un lado, en las sociedades tradicionales los adultos mayores estaban
bajo el cuidado de la familia, o de organizaciones privadas o no gubernamentales que en
base a principios de caridad y filantropía brindaban apoyo a este grupo de individuos; y
también estaban los adultos mayores excluidos de estas prácticas que caían en la
mendicidad y pobreza. Sin embargo, con el desarrollo de las sociedades se dan nuevas
prácticas laborales – ya no solo trabajo asalariado, sino aumento de la informalidad
laboral – y las transiciones demográficas, surge la necesidad de nuevas alternativas que
den una respuesta al incremento de adultos mayores con respecto al de adultos jóvenes
que puedan sostener dichos acuerdos informales (Rofman y Lucchetti 2006).
Para poder evaluar los sistemas de pensiones, hay tres elementos a considerar: i) la
cobertura –proporción de adultos mayores protegida por los sistemas de pensiones26 -,
ii) la suficiencia de las prestaciones y la capacidad de sostener un nivel suficiente de
consumo y iii) la sostenibilidad financiera - Estado para mantener los sistemas de
pensiones en funcionamiento- (Rofman y Lucchetti 2006).
Sin embargo, el problema principal de los sistemas de pensiones sigue siendo la

cobertura, a pesar de las reformas estructurales y no estructurales o paramétricas que se
han realizado en América Latina a partir de los noventa en la mayoría de los países de la
región. Las reformas estructurales plantean una reestructuración del sistema público a
través de la sustitución por un sistema privado o en su defecto introduciendo algún
componente privado en el sistema público o a su vez creando un sistema privado que
compita con el público (Mesa – Lago 2004b); y las reformas paramétricas realizan
algunos cambios con el objetivo de fortalecer la sostenibilidad financiera en el largo
26
La cobertura en los sistemas de pensiones se podría señalar que tiene dos fases, la primera es cuando el
beneficiario aporta y la segunda fase se refiere a la cobertura de los adultos mayores, es decir, cuando
percibe los beneficios monetarios en su edad avanzada (Rofman y Lucchetti 2007).
46
plazo a través de algunas medidas como son aumentar la edad de retiro o regular la
fórmula de cálculo de la pensión, entre otras (Mesa – Lago 2004b).
La literatura plantea como objetivos centrales de los sistemas de pensiones: prevenir la

pobreza en la vejez y asegurar el consumo a lo largo del ciclo de vida (Rofman y
Lucchetti 2006; Uthoff 2010); aunque Uthoff señala que se debe homogenizar el
consumo a lo largo del ciclo de vida. Para alcanzar estas funciones sociales Uthoff
señala que se deben implementar la obligatoriedad del ahorro a través de
“contribuciones relacionadas con los ingresos durante la vida activa, a cambio de lo que
se otorgan derechos en forma de pensiones y jubilaciones” (Uthoff 2010, 28) de esta
manera “para homogenizar el consumo, mediante la transferencia de ahorro desde los
años activos hacia los años pasivos de una persona.” (Uthoff 2010, 28). Y por otro lado,
se debería buscar otra fuente de financiamiento bajo principios de solidaridad para
prevenir la pobreza en la vejez.
Como objetivos o aspectos secundarios están los efectos en el ahorro, en la acumulación

de capital, en el mercado laboral y en las políticas fiscales (Rofman y Lucchetti 2006).
Sin embargo, en la literatura se encuentran algunas divergencias; habrá quienes piensan
que el objetivo principal de los sistemas de pensiones es justamente el alivio a la
pobreza; otros desde una perspectiva más macro apoyaran los sistemas de pensiones
como la redistribución de los ingresos de la sociedad y por último hay quienes
preocupados por el mercado laboral promocionan los sistemas de pensiones como
acuerdos laborales materializados en salarios postergados (Rofman y Lucchetti 2006).
Otro de los puntos de debate es el medio como alcanzar el mayor acceso a los sistemas
de pensiones, y son tres aspectos que se discuten. En primer lugar en relación al
mercado laboral y las pensiones; es decir surge el cuestionamiento de quienes deberían
recibir los beneficios, bajo la pregunta ¿salarios postergados o derecho de ciudadanos?
(Rofman y Lucchetti 2006); es decir, la continuación de un salario para los trabajadores
asalariados luego de su retiro debe o no ser un beneficio para todos (Rofman y Lucchetti
2006). Una primera postura es que tenemos a los adultos mayores que por su edad ya no
pueden continuar en el mercado laboral y por ende ya no seguirían recibiendo sus
salarios; frente a esta pérdida surge la alternativa de compensar esta pérdida a través de
las pensiones. Por otro lado, la segunda postura señala que no se debe compensar los
47
ingresos, sino garantizar una adecuada calidad de vida en la que no falte nada para los
adultos mayores que ya no pueden generar ingresos en el mercado laboral (Rofman y
Lucchetti 2006); es decir, se habla de la pensión como un derecho de todos sin importar
su estado laboral en el pasado; la única discriminación posible señalan algunos serían
ahorros, ingresos alternativos, etc. (Rofman y Lucchetti 2006).
Un segundo aspecto en debate es sobre los recursos financieros y surge la pregunta de

quién debería financiarlos, debería ser por sistemas contributivos o no contributivos?.
Sería por los beneficiaros a través de sus propias contribuciones o por la población en
general a través de impuestos – no contributivo - . Los primeros señalan que debería ser
a través de los trabajadores asalariados activos que aportarían un porcentaje de sus
salarios al sistema y en un futuro recibirían un beneficio proporcional a sus aportaciones
(Rofman y Lucchetti 2006) ya sea a través de fondos propios o capitalizados o sistemas
de reparto - transferencias intergeneracionales - (Rofman y Lucchetti 2006). Mientras
los que están a favor de un enfoque no contributivo se centran en las necesidades que
tienen los adultos mayores y no se preocupan tanto en las fuentes de financiamiento,
solo que ésta debe ser sostenible; dentro de esta postura están quienes apoyan posturas
universales – todos tienen que ser beneficiaros – o focalizados – para aquellos que
necesitan la asistencia - . Sin embargo, en varios países de la región se encuentran
sistemas de pensiones que tienen sistemas de financiamiento contributivos y no
contributivos con el objetivo de que juntos se pueda aliviar la pobreza y dar una
estabilidad en los ingresos (Rofman y Lucchetti 2006).
El tercer aspecto en debate es sobre el rol del Estado, este debería ser regulador,
facilitador o proveedor? Hay quienes solo consideran que el Estado debería ser
regulador de mercados financieros y de seguros; es decir, si el Estado regula
correctamente el mercado entonces se lograría que los mismos trabajadores ahorren
durante su vida laboral para que luego puedan hacer uso de estos una vez que se jubilen;
se habla de ahorros a través de planes de ahorro o un sistema de pensiones (Rofman y
Lucchetti 2006). Otros señalarán que el Estado debería ser más participativo motivando
el ahorro de los individuos. Y un tercer grupo señalan que los roles anteriores no
soluciona los problemas de asimetría de información, o de miopía o de incertidumbre;
por lo que el rol del Estado debería ser más participativo e intervenir dando apoyo
48
económico y administrando el sistema de pensiones que deberá ser de participación
obligatoria (Rofman y Lucchetti 2006).
Sobre la necesidad de una distinción entre afiliados y beneficiarios

Se ha realizado la respectiva distinción entre los conceptos: afiliados y beneficiarios de
la seguridad social. Para lo cual, existen algunos elementos importantes de clarificar a
la hora de hablar de cobertura, afiliación, aportación y beneficiario de los sistemas de
seguridad social. Es así que en el momento de hablar de afiliado también hay que
distinguirlo del aportante a la seguridad social; es decir, no es lo mismo decir afiliado
que aportante. Y cuando mencionamos beneficiario, hay que esclarecer el tipo de
beneficio al que accede o podría acceder (beneficios presentes o acumulación de
beneficios futuros). Por ello, para estas distinciones vamos a empezar esclareciendo
algunos elementos de la cobertura de los sistemas de seguridad social y en especial el
de pensiones.
Primero, la literatura señala que al hablar de cobertura en programas de protección

social – contributiva y no contributiva – nos referimos a la “proporción de personas que
reciben un beneficio dentro de un determinado grupo de referencia, al que se considera
“población objetivo” (Rofman y Lucchetti 2006, 6). Es decir, existen dos elementos que
considerar: i) que tipo de beneficio y ii) cual es la población objetivo. Y sería necesario
añadir una tercera consideración: iii) tipo de sistema de protección social al cual se está
refiriendo; por ejemplo si hablamos de un sistema universal financiado por las rentas
generales, toda la población estará cubierta y no convendría hablar de afiliación o no
afiliación. Por lo cual, el problema surge cuando se habla del resto de sistemas (no
universales, ya sean contributivos o no contributivos).
Otras definiciones sobre cobertura de seguridad social señalan en términos generales

que “los trabajadores están cubiertos si están afiliados o si aportan a un sistema de
pensiones” (Rofman y Lucchetti 2006, 5). Es decir, define la cobertura según la
aportación o afiliación de los trabajadores; sin considerar si reciben o no los beneficios;
por lo cual, esta definición de cobertura estaría centrando su análisis en el segundo
elemento antes descripto – ii) cuál es la población objetivo - , por decirlo en otras
palabras, la cobertura se estaría definiendo por el número de afiliados o aportantes al
sistema.
49
En realidad, la cobertura de la seguridad social tiene dos fases: a) relacionado con el
periodo de aportación del trabajador al sistema y que va acumulando los derechos de
recibir beneficios, y la llaman cobertura de la población económicamente activa27 y b)
conocida como la cobertura del adulto mayor, que se la define como el periodo en el
cual el individuo – adulto mayor – percibe sus beneficios monetarios (pensiones –
jubilaciones).
Rofman y Lucchetti, señalan que la cobertura de los trabajadores activos es la que tiene
algunas dificultades metodológicas y conceptuales (2006). En términos generales esta
definición de cobertura de los trabajadores activos lo que busca es la relación entre
población cubierta y la potencialmente cubierta. Los principales indicadores son:
1. Porcentaje de afiliados a los sistemas de pensiones en relación a la PEA:

su ventaja es que es sencillo de calcular. Sus dificultades son: algunos de los
trabajadores que aparecen en los sistemas de registro “como afiliados no son
elegibles para recibir beneficios” (Rofman y Lucchetti 2006, 6), otro de los
problemas puede ser que sigan apareciendo en el sistema como afiliados – por
que alguna vez se afiliaron – no obstante, ya no han realizado aportaciones en
los últimos periodos; o pueden ser trabajadores que han pasado del sector
formal o informal, entre otros posibles casos de subregistros lo que conlleva a
tener un gran porcentaje de afiliados que no siempre es una muestra de la
realidad28.
27
Población Económicamente Activa, PEA.
28
“Este indicador presenta serios problemas al analizarlo con detenimiento, dado que muchos individuos
que figuran como afiliados a los sistemas no son elegibles para recibir beneficios. Los registros de
instituciones de sistemas de pensiones tienden a engrosar el número real de afiliados, ya que los registros
erróneos o duplicados casi nunca se corrigen. Un problema particular que se evidenció después de las
reformas de los sistemas de pensiones en América Latina es que los trabajadores pueden inscribirse
como afiliados pero sin realizar contribuciones (o efectuando sólo unas pocas en el transcurso de su vida
económicamente activa), ya sea porque pierden su empleo o se retiran de la actividad económica (pero
sin solicitar beneficios al no cumplir con los requisitos legales) o, simplemente, porque dejan de aportar
al sistema, uniéndose al sector informal, pero sin “darse de baja”. Este fenómeno de alternancia entre los
estados de inactividad, desempleo, empleo informal y empleo formal en una población económicamente
activa, origina un porcentaje de afiliados alto y en constante crecimiento que con el tiempo supera el
100%” (Rofman y Lucchetti 2006, 6)
50
2. Número de aportantes / número de trabajadores ocupados (cobertura
ocupacional) ó Número de aportantes / PEA (cobertura de la fuerza laboral):
Estos dos indicadores permiten tener mejores aproximaciones a la cobertura
real. La desventaja de estos indicadores radica en que no siempre está claro la
definición de estar cubierto y la aportación no es sinónimo de cobertura; por
ejemplo, aquellos individuos que no están aportando en el presente pero que ya
cumplieron con el número suficiente de aportaciones y pueden recibir los
beneficios o en cambio aquellos que están aportando pero no están cubiertos
por que no han cumplido con el número necesario para recibir los beneficios.
3. Número de aportantes / número de asalariados (cobertura de

asalariados): Para algunos este indicador es conocido también como cobertura
legal en el sentido que en varias legislaciones reconocen a la seguridad social
como un derecho de los asalariados.
En definitiva, estos indicadores de cobertura de los trabajadores activos, debe ser

utilizada considerando sus ventajas y desventajas a la hora de analizar los resultados.
Por un lado, considerando que el ser afiliado o aportar29 no significa que el individuo
este cubierto por un sistema de seguridad social. Y que la cobertura estaría relacionada
con los beneficios que el individuo recibe o recibirá en un futuro.
Se ha resumido los indicadores de cobertura en relación a los Sistemas de Seguridad

Social, pero además, se debe considerar como la información ha sido recogida en las
distintas encuestas realizadas en los países de la región, para que la información pueda
ser comparable. En el sentido que no es sencillo estandarizar los datos sobre la
participación en el sistema de seguridad social de los países; algunas encuestas plantean
preguntas en relación a los beneficios que reciben en el trabajo o a contribuciones que
realizan al sistema de pensiones o a afiliación al sistema de pensiones o al sistema de
seguridad social. Esto conlleva a diferentes indicadores; por un lado, la cobertura en
términos de aportación y en otros países en cobertura por afiliación; como es el caso
29
Como Rofman y Oliveiri señalan la distinción entre aportantes y afiliados: aportantes “aquellos que
aportan al sistema en un determinado momento” y afiliado “aquellos que en algún momento ingresaron
al sistema, independientemente de que mantengan sus aportes” (2011, 11).
51
ecuatoriano que se pregunta por la afiliación de la persona al sistema de seguridad
social.
Por otro lado, la cobertura de adultos mayores, basa su medición en el número de

individuos que reciben los beneficios; el indicador que se utiliza es: la proporción de
adultos mayores que perciben una jubilación o pensión (Rofman y Lucchetti 2006,
Masse 2009). Pero además, han planteado 3 alternativas de mediciones30:
1. Cobertura individual: es la proporción de la población que percibe un beneficio.

2. Cobertura conjunta: a más de los individuos cubiertos se incluye a los cónyuges
de los beneficiarios.
3. Cobertura ocupacional conjunta: incluye a los individuos que permanecen
activos en el mercado laboral y a sus cónyuges. Lo importante de este indicador,
es que nos puede mostrar realmente a las personas que no están recibiendo
ningún ingreso – ni del mercado laboral ni del sistema de pensiones – y por
ende su supervivencia dependería de la familia o de sus ahorros y/o realmente
está dentro de un estado de vulnerabilidad (Rofman y Lucchetti 2006, Rofman y
Oliveiri 2011); en definitiva este indicador de cobertura ocupacional conjunta
nos permite ver quienes realmente necesitan del beneficio.
Para la detección de la información en las Encuestas, se utilizaba la condición de ser

jubilado /pensionado; sin embargo, esta pregunta conlleva a algunos errores ya que
muchas veces los individuos declaran ser jubilado aunque no reciban las pensiones.
Para ello es mejor identificar a los jubilados según los ingresos por conceptos de
pensiones31.
Sobre la relación de informalidad y subempleo

Es importante considerar esta distinción de informalidad y subempleo cuando hablamos
del mercado laboral;. La informalidad32 para la OIT está definida en términos de que “la
30
Bertranou, Fabio; Grushka, Carlos y Rofman, Rafael (2001a) “La Política Previsional, en Argentina a
comienzos del siglo XXI.” En VI Jornadas Argentinas de Población.
31
Se utilizan preguntas en relación a: fuente de ingresos, si percibe ingresos por pensiones y monto de
ingresos por pensiones (como es el caso ecuatoriano, esta última).
32
Según la metodología del Instituto Nacional de Estadística y Censos, INEC, para la medición del
sector informal “se considera a las personas que laboran en empresas de hasta 10 trabajadores, que no
52
relación laboral no está sujeta a la legislación laboral ni a reglas impositivas y no tienen
acceso a la protección social ni a beneficios laborales” (MCPE 2011, 2). Según cifras de
marzo del 2015, el 58,62% de personas con un empleo, se encuentran el sector
informal33. En definitiva, parecería ser que el sector informal es una opción de obtener
ingresos cuando no se puede – o desea – acceder al sector formal.
La Organización Internacional del Trabajo, OIT, define a los desempleados como las
personas que:
i) no tienen trabajo (ni empleados asalariados ni independientes),
ii) tienen disponibilidad de trabajar en el periodo de referencia y,
iii) se encuentra buscando trabajo (de igual manera en un periodo especificado).
A más de estos, se encuentran los individuos próximos a trabajar, aquellos que no

tienen trabajo y están disponibles a trabajar y que ya han realizado algún arreglo para
empezar a trabajar posteriormente; sin embargo, en el momento de contabilizarlos se
los cuenta dentro de los desempleados.
tienen registros contables completos o no tienen Registro único de contribuyentes – RUC. Dentro del
sector de hogares, el sector informal comprende: i) las empresas informales de personas que trabajan por
cuenta propia, ii) un componente adicional, constituido por las “empresas de empleadores informales”.
El sector informal queda definido con independencia de la índole del lugar de trabajo donde se lleva a
cabo la actividad productiva, del grado de utilización de activos de capital fijo; la duración de la
actividad de la empresa (indefinida, estacional u ocasional)”(MCPE 2011).
33
El INEC está actualizando su metodología a las recomendaciones realizadas por la OIT. Es el caso para
los indicadores de subempleo y sobre la problemática de la informalidad. El problema es que hay dos
formas de analizar la informalidad desde la empresa y por otro lado, desde el empleado. Cuando analizas
desde la empresa, el empleado asume la categoría de formal o informal según su empresa. Anteriormente,
se consideraba a formal a todas las empresas registradas en la Superintendencia de Compañías, más las
personas naturales que tenían RUC y estaban obligadas a llevar contabilidad. Con la nueva metodología
lo que se hace es incorporar a este grupo a las personas naturales con RUC y que no tienen obligación de
llevar contabilidad. El resto serían informales. Con este cambio de metodología ahora se habla de 39% de
informales. No existe un indicador oficial para empleados informales (Jose Rosero, Director INEC,
septiembre 2015)
53
Por otro lado, se ha dado un largo debate sobre el subempleo34 - individuos que no han
alcanzado un nivel de pleno empleo35 - ; logrando poder definir de mejor manera al
subempleo visible, relacionado a los horarios de trabajo insuficientes; sin embargo, los
especialistas del mercado laboral reconocen que hay otras formas de subempleo
relacionado a otras limitaciones del mundo laboral como es “la mala distribución de los
recursos de mano de obra o un desequilibrio fundamental entre la mano de obra y los
otros factores de producción” (Mata 1999, 2). Por tal motivo, la 16ta CIET, en 1998,
adopta nuevas definiciones para otras formas de empleo inadecuado.
Como mencionamos el subempleo está relacionado con la condición de no alcanzar un

pleno empleo. El pleno empleo significa cumplir con las siguientes condiciones:
i) exista trabajo para todas las personas dispuestas a trabajar y que busquen
empleo,
ii) que dicho trabajo sea tan productivo como sea posible, y
iii) que haya libertad para escoger empleo y que cada trabajador tenga todas las
posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que
le convenga y utilizar en ese empleo dicha formación y las facultades que
posea (OIT 1985 citado en Mata 1999).
Cuando no se cumpla estas condiciones nos vemos frente a situaciones de desempleo o

subempleo. Al no darse la condición i) se da el desempleo; cuando no se cumplen las
condiciones ii) o iii) se da el subempleo (Mata 1999).
Como vemos el subempleo podríamos entenderla como una subcategoría del empleo.
Mientras que el desempleo nos refiere a aquellas personas que no tienen empleo, pero si
34
“La medición del subempleo se discutió en la 16ta Conferencia Internacional de Estadísticos del
Trabajo (CIET), la cual se celebró en Ginebra en 1998.(...) Este tema ya se había discutido en la CIET en
seis ocasiones anteriores. En 1925, la segunda CIET fue la primera en examinar la cuestión junto con las
estadísticas del desempleo. En 1947, la sexta CIET se refirió explícitamente a la necesidad de medir el
subempleo y, en 1954, la octava CIET discutió por primera vez una propuesta de definición del mismo.
Sin embargo, no fue sino hasta 1957 en que la novena CIET adoptó la primera definición internacional
estadística del subempleo. Esta definición sentó las bases para las siguientes directrices internacionales,
adoptadas por la 11.a CIET en 1966, y por la 13.a CIET en 1982, la cual revisó algunas partes de la
resolución anterior” (Mata 1999, 2).
35
Se habla de pleno empleo cuando se cumple las siguientes condiciones:
54
quisieran trabajar y están disponibles; en cambio el subempleado tiene un trabajo, pero
quisiera tener otro mejor (desean y están disponibles para otro trabajo) (Anexo 4).
Al analizar el subempleo tenemos el subempleo visible o subempleo por insuficiencia

de horas, y se las considera si cumplen en un periodo corto (por lo general de una
semana) con las siguientes condiciones planteadas por la OIT:
• deseaban trabajar más horas,
• estaban disponibles para hacerlo, y
• habían trabajado menos de un cierto número de horas
Cuando se habla de subempleo por insuficiencia de horas, la literatura recomienda

compararla con otras variables; y se dice que hay una alta correlación entre empleo en
el sector informal – y más cuando este es precario – y la insuficiencia de horas (Mata
1999).
También existe un subempleo por situaciones de empleo inadecuado y esto se da

cuando durante el periodo (por lo general una semana) el trabajador:
• deseaba cambiar su situación laboral actual; y/o
• por razones que limitan sus capacidades y su bienestar.
En definitiva, y resumiendo los conceptos del mercado laboral, entre pleno empleo,
desempleo subempleo y sector informal, revisemos la siguiente cita:
Según algunos estudios, la economía tiene una incapacidad de absorber adecuadamente

toda la oferta de mano de obra, las personas marginadas del sistema crean estrategias de
supervivencia. El subempleo representa una opción. Esta definición puede llevar a
considerar dentro de este grupo a personas que no necesariamente tienen una situación
laboral inadecuada. Son subempleados tanto la empleada doméstica que no recibe el
salario mínimo vital, como el consultor que trabaja menos de 40 horas pero puede
obtener ingresos muy altos o el trabajador informal que tiene jornadas superiores a las
40 horas e ingresos que se pueden considerar altos para la economía ecuatoriana. Por
tanto, se requiere indagar las características del grupo de subempleados para conocer si
por esa condición están condenados a un bajo nivel de vida (MCPE 2011, 5).
55
Para esta investigación, el concepto que se manejara es de informalidad o sector
informal.
Tipo de Esquemas: Contribuciones definidas o beneficios definidos

Cuando hablamos de prestaciones dentro del sistema de pensiones tenemos dos
esquemas: contribuciones definidas y beneficios definidos.
Los beneficios definidos está relacionado con un esquema contributivo de reparto y

administrados en su mayoría por el Estado y de carácter obligatorio para los empleados
y obreros que se encuentran en relación de dependencia (Uthoff 2001, Uthoff 2006). En
definitiva, los beneficios definidos en las pensiones se refiere que cuando el individuo
sea elegible para la jubilación recibirá una cantidad específica de dinero mensualmente;
por lo general este monto se calcula según el número de aportaciones y la edad de
jubilación.
Por otra parte, las contribuciones definidas van financiadas por mecanismos de
capitalización individual y por una administración privada controlada por el Estado;
básicamente son ahorros individuales que cada individuo realiza durante su vida laboral.
Las reformas de los sistemas de pensiones que aplican las contribuciones definidas, lo
que buscan, como el caso de Chile es:
(a) mejorar las pensiones contributivas mediante el expediente de basarse en retornos a

partir del mercado de capitales, (b) eliminar las pensiones de privilegio y reducir el
efecto de futuros cambios demográficos, diseñando el cálculo de los beneficios a partir
de la capitalización de las contribuciones a lo largo de toda la vida y de la expectativa
de vida al jubilarse, (c) promover mayor eficiencia en la administración del sistema
mediante la gestión privada de los fondos en un mercado competitivo y libertad de
elección; y (d) homologar a los trabajadores y promover su movilidad laboral
definiendo sus derechos a partir de sus cotizaciones individuales al sistema (Uthoff
2001, 10).
56
Mecanismo de Financiamiento: Sistema contributivo (reparto o capitalización) o
no contributivo
La protección social es un concepto amplio que abarca los sistemas contributivos y no
contributivos. Los sistemas no contributivos o asistencia social incluyen programas de
transferencias monetarias o en especie, subsidios, acceso a servicios sociales, entre
otros, y que otorga el Estado los servicios a la población, por lo general, son políticas
focalizadas; mientras que los sistemas contributivos son los sistemas de seguridad
social, en el cual el individuo – trabajador por lo general – aporta una cotización para
́ enes de pensiones y seguros de salud).
recibir las prestaciones (regim
Las pensiones no contributivas, son aquellas que no requieren de la aportación, es decir,

son “prestaciones monetarias relativamente uniformes en forma focalizada y/o
categórica ante los riesgos de vejez, discapacidad e invalidez” (Bertranou citado en
Ochoa 2006, 3). Es así que para el caso de las pensiones por vejez se considera que
cuando el individuo llega a una edad que por lo general limita la capacidad de trabajo se
tiene que entregar una pensión para evitar que la persona caiga en una situación de
pobreza. Es más, considerando el caso de individuos que ya se encontraban en niveles
de pobreza, muy difícilmente ellos podrían haber ahorrado para su vejez, por lo cual,
necesitan aún más de esta pensión. El Banco Mundial, señala que las pensiones no
contributivas están dirigidas hacia tres grupos: “los pobres crónicos, los trabajadores del
sector informal que están en riesgo de volverse pobres si dejan de trabajar, y los
trabajadores del sector formal que están cubiertos por la seguridad social, pero que no
cumplen con el tiempo de cotización requerido” (Ochoa 2006, 5). Cuando se habla de
pensiones no contributivas es importante considerar algunos elementos como el tipo y
nivel de cobertura, es decir, cual es la población objetivo, la cantidad de los recursos
que se va a asignar y como se va a focalizar; por otro lado hay que considerar el tipo y
el nivel de prestaciones, es decir, el monto de la pensión que debería estar analizado en
función de las pensiones contributivas, además de la administración: si son programas
para combatir la pobreza o si son parte de las instituciones de seguridad social, y por
último, el financiamiento, si se lo financiará a través de impuestos generales, específicos
o si son esquemas semicontributivos.
Los sistemas contributivos de pensiones son necesariamente financiados una parte con
la aportación del afiliado, y en muchos casos con aportaciones adicionales por parte del
57
Estado y del patrono. Siendo en este sistema uno de los mayores problemas la evasión
del pago de las contribuciones.
Tanto los modelos de pensiones – seguridad social – como los esquemas no

contributivos tienen dificultades y limitantes tanto en la provisión de los servicios y por
temas financieros y administrativos; siendo así que “los sistemas universales tienen
como principal limitante los recursos necesarios para su funcionamiento, mientras que
los programas focalizados necesitan de una mayor capacidad administrativa para la
identificación eficiente de los beneficiarios y el manejo de los programas” (Ochoa 2006,
4).
Sistema contributivo: Esquemas de reparto vs capitalización en cuentas

individuales
Los sistemas de reparto, por lo general están asociados a los beneficios definidos, en los
cuales se tiene un monto de la pensión predeterminado y que se financia a través de las
cotizaciones de los aportes más recursos del Estado que van a un fondo común con el
cual se financian las prestaciones. Además, los sistemas de reparto se caracterizan por el
principio de solidaridad intergeneracional, es decir, entre los activos y los pasivos.
Una de las críticas a los esquemas de reparto es que tienden a reproducir las
desigualdades del mercado laboral dejando sin protección a grupos, como las mujeres, a
mediados del siglo XX muchas mujeres no habían ingresado al mercado laboral o si lo
habían hecho había sido a actividades de baja productividad precarias y mal
remuneradas.
Los sistemas de capitalización están ligados a las contribuciones definidas y las

pensiones se financian a través de los aportes que cada afiliado realiza y se capitalizan,
ganando así la rentabilidad de las inversiones que realizan con los recursos de los
fondos individuales; es decir, las cotizaciones estarían determinados y no así las
prestaciones, que dependerán de varios factores, sobre todo del monto acumulado. En
el Sistema de capitalización individual, cuando el individuo se puede jubilar recibirá su
capital a través de las pensiones; es decir, en este sistema de capitalización individual no
existe el principio de solidaridad, más bien se fomenta un individualismo.
58
¿Qué dice la Teoría Económica sobre las pensiones?
La teoría económica ve a los sistemas de pensiones como métodos para manejar los
riesgos de envejecer, para ello se centran desde el consumo36, y como se debe asegurar
que la población adulta mayor pueda cubrir sus necesidades; sin embargo, ven a esta
población como incapaces de valerse por sí mismo - y por ello necesitan de la
intervención, o porque ya no desean ser económicamente activos (Holzmann y Hinz
2005). Sin embargo, ésta postura aseguraría que el adulto mayor por decisión propia
sale del mercado laboral, cuando muchas veces no es así, sino que el mismo mercado es
el que le expulsa por dar un ejemplo.
Los teóricos económicos parten de un mundo con información asimétrica y mercados

imperfectos o incompletos en donde los individuos y las familias estarán expuestos a
riesgos durante su ciclo de vida, y entre ellos es no contar con los ingresos suficientes
durante la vejez, a eso se añade la incertidumbre de no saber a la edad en la que uno va
a morir; no obstante existe una mayor vulnerabilidad en los grupos más pobres razón
por la cual se justifica la intervención pública. La literatura señala que las razones para
una intervención pública en la provisión de ingresos para la jubilación son: por las fallas
del mercado – falta de oferta de productos para el retiro- y la redistribución del ingreso
– para aliviar la pobreza - (Holzmann y Hinz 2005). La intervención pública por fallas
de mercado se da porque existen deficiencias en la oferta o en la demanda.
Por otro lado, se dice que los individuos no piensan a largo plazo, sino más bien
planifican a corto plazo y por ende si no es obligatorio el ahorro, entonces
voluntariamente el ahorro será muy poco o nulo. De alguna manera, la teoría económica
solo está mirando el ahorro como una decisión personal de si ahorro soy racional o si no
ahorro soy irracional; pero nos preguntamos donde queda el contexto, es decir, hay que
preguntarse si los ingresos presentes le son suficientes para poder ahorrar? Porque
puede ser que los ingresos no son lo suficiente para permitirles ahorrar, y por ello no es
por una cuestión de decisión o “mal comportamiento”. Quizás en un mundo utópico
Barr señala que los individuos tomarán “decisiones sobre el ahorro, los préstamos, la
36
Básicamente miran a los sistemas de pensiones como mecanismos de asignación de consumo
(Holzmann y Hinz 2005); el principio que está atrás es el de “eficiencia en el manejo de los riesgos - la
optimización de los retornos esperados en relación con los riesgos a través de la diversificación de los
elementos (o activos) del sistema como un todo” (Holzmann y Hinz 2005, 76).
59
elección de cartera y la renta vitalicia que maximizan sus beneficios a lo largo de toda la
vida a partir de una selección completa de opciones de mercado con precios
competitivos. En estas circunstancias, la elección del consumidor y los mercados
competitivos maximizan el bienestar, puesto que existe una redistribución global” (Barr
y Diamond 2009, 10).
Por otro lado, otros miran a los sistemas de pensiones como una redistribución de los
ingresos para aliviar la pobreza; y es por ello que el gobierno a través de sistemas
contributivos o no contributivos buscan alcanzar este objetivo; entre los instrumentos no
contributivos están las transferencias monetarias. Pero hay quienes dirán que la
intervención del Estado lo único que logra es desincentivar el ahorro voluntario,
creando un problema de riesgo moral (Holzmann y Hinz 2005); frente a este posible
comportamiento oportunista algunos expertos sostienen que por ello el Estado debe
obligar la participación de los trabajadores en sistemas de pensiones públicos o privados
(Holzmann y Hinz 2005).
Los economistas hacen mención a la solidaridad, pero visto desde la redistribución, es

decir, redistribución de ingresos entre pobres y ricos y redistribución del riesgo entre los
asegurados; para lo cual se puede proponer como medios: la pensión básica o las
transferencias para contribuyentes de bajos ingreso.
Weaver (1998, citado en Orszag y Stiglitz 2001) señala que el documento Averting the
Old Age Crisis- Envejecimiento sin crisis - (1996) menciona que existen varios mitos
sobre la seguridad en la vejez; en dicho documento del Banco Mundial se describe un
modelo de sistema de pensión de tres pilares: pensiones públicas para reducir la
pobreza, ahorro obligatorio o aportes definidos – fully founded - y el ahorro voluntario
(Orszag y Stiglitz 2001).
Por su parte, Orszag y Stiglitz (2001) señalan que existen mitos alrededor de la
seguridad en la vejez que los dividen en tres grupos: efectos macroeconómico,
microeconómicos y de la economía política. Dentro de lo mitos macroeconómicos nos
encontramos con hipótesis como que las cuentas individuales aumentan el ahorro
nacional, que las tasas de rentabilidad serían mayores en un sistema de cuentas
individuales que en un sistema de reparto, que el mito sobre las reformas de sistemas de
60
reparto público es que los descensos en las tasas de rentabilidad reflejan una falla en
estos sistemas; y por último, otro mito macroeconómico es que la inversión de los
fondos fiduciarios públicos en acciones – más que en bonos del Estado – no tendrían
efectos macroeconómicos ni en el bienestar social (Orszag y Stiglitz 2001).
Entre los mitos microeconómicos de los sistemas de pensiones, nos encontramos con
que los sistemas de cuentas individuales tienen mejores incentivos en el mercado
laboral que los sistemas tradicionales de pensiones – prestación definida-, otro mito es
que los planes tradicionales de prestación definida proporcionan más incentivos para el
retiro anticipado, otro es que la competencia entre los proveedores financieros asegura
una disminución de los costos administrativos en sistemas de cuentas individuales
(Orszag y Stiglitz 2001).
Y dentro de los mitos de la Economía Política, señalan que los Estados que no son
eficientes apuestan por los sistemas de cuentas individuales, o que el Estado dará mayor
presión para una protección social bajo un sistema público de prestaciones definidas que
uno privado de aporte definido; y por último, que la gestión de la inversión de fondos
fiduciarios públicos es deficiente (Orszag y Stiglitz 2001).
En definitiva, los sistemas de pensiones están relacionados con el mercado laboral, el

crecimiento económico, el reparto de riesgos y la distribución de ingresos (Barr y
Diamond 2009).
Reformas de los sistemas de pensiones en América Latina

Los sistemas tanto público como privado de pensiones de seguridad social pueden
analizarse bajo 4 elementos: cotización, prestación, financiamiento y administración. El
sistema público se describe por: “cotización no definida, prestación definida, régimen
financiero de reparto o de capitalización parcial colectiva y administración pública”
(Mesa – Lago 2004a, 60). Mientras que el sistema privado: “cotización definida,
prestación no definida, régimen financiero de capitalización plena e individual y
administración privada, aunque puede ser múltiple: privada, pública o mixta” (Mesa –
Lago 2004a, 60).
61
Las reformas estructurales consistieron en pasar los sistemas de pensiones de públicos a
parcial o totalmente privados. Pero también se dieron reformas no estructurales o
paramétricas que consistieron en fortalecer financieramente sistemas públicos a través
de medidas como aumento de edad de retiro o aumento de cotizaciones (Mesa – Lago
2004a, 2009).
Desde 1981, empezando con Chile (Mesa – Lago 2008) se han dado 12 reformas
estructurales en América Latina (Mesa – Lago 2004a, 2009), las cuales permiten
clasificarlas en tres modelos: sustitutos, paralelo y mixto (Mesa – Lago 2004a). El
modelo sustituto comprende a países como: Chile, Bolivia, México, El Salvador,
República Dominicana y Nicaragua y se caracteriza por que cierra el sistema público y
se lo sustituye por un sistema de pensiones privado (Mesa – Lago 2004a, 2012).
En el modelo paralelo se encuentran Perú y Colombia, y se caracterizó por una reforma

al sistema de pensiones público – de manera total en Colombia y parcial en Perú –
adicionalmente se crea un sistema de pensiones público y los dos sistemas compiten.
Con algunas particularidades, por un lado el sistema de pensiones público en Colombia
tiene un financiamiento a través de capitalización parcial colectiva en vez del de reparto
y el sistema de pensiones privado tiene las características generales, con excepción que
la administración es múltiple (Mesa – Lago 2004a).
Y en el modelo mixto encontramos países como: Argentina, Uruguay, Costa Rica y

Ecuador37 y se integra el modelo público que no se cierra y que da una pensión básica y
un sistema privado que da una pensión complementaria (Mesa – Lago 2004a, 2012);
tanto en el sistema público como privado, la administración será mixta.
Pero además se han dado reformas no estructurales o paramétricas en otros países, y así
han mantenido sus sistemas de pensiones públicos; en este contexto encontramos países
como Brasil, Venezuela, Panamá, Guatemala, Honduras y Paraguay; mientras que Cuba
y Haití no han realizado reformas (Mesa – Lago 2004a).
37
aunque en 2004 por una resolución de inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Social del 2001, no
ha entrado en vigor
62
Se puede señalar algunos beneficios de las reformas estructurales; por un lado la
unificación de sistemas diversos en varios países; sin desconocer que en otros todavía
persiste una segmentación – Argentina, Colombia y México – (Mesa – Lago 2004a). Se
ha permitido una “homologación de las condiciones de acceso y normas de cálculo de
las pensiones en la mayoría de los sistemas” (Mesa – Lago 2004a, 62) lo cual ha
conllevado a un acceso más igualitario. Por otro lado, al ajustar la edad de retiro con las
expectativas de vida ha viabilizado la sostenibilidad financiera (Mesa – Lago 2004a),
las garantías del Estado para pagar las pensiones, eliminación de monopolios de los
sistemas públicos, entre otras.
A continuación una tabla donde se muestra las características de las reformas de los
sistemas de pensiones en América Latina (Tabla 2).
Tabla 2: Modelos y características de las reformas de pensiones en América Latina

Modelos Sistema Cotización Prestación Régimen Administración
Financiero
Modelo Privado Definida No Cotización Privada
Sustituto definida plena e
Chile, Bolivia, individual
México, El
Salvador, R.
Dominicana,
Nicaragua
Modelo Público o No definida Definida Reparto Pública
Paralelo Perú, Privado Definida No Cotización Privada
Colombia definida plena e
individual
Reformas Estructurales
Modelo Mixto Público y No definida Definida Reparto Pública

Argentina, Privado Definida No Cotización Múltiple
Uruguay, definida plena e
Costa Rica, individual
Ecuador
Brasil, Cuba, Público No definida Definida Reparto o Pública
Guatemala, Capitalización
Paramétricas
Haití, parcial
Reformas
Honduras, colectiva
Panamá,
63
Paraguay,
Venezuela
Fuente y Elaboración: Mesa – Lago 2004b.
1.3.3. Racionalidad, solidaridad e igualdad: Algunos debates en construcción

¿Qué es comportarse racionalmente?
Para los economistas el comportarse racionalmente estaría relacionado con la
racionalidad individual instrumental; es decir, cuando un individuo “elige el medio que
le genera las mejores consecuencias para alcanzar un fin predeterminado” (Gamboa
2005, 91); es aquí cuando podemos señalar que el individuo ha actuado racionalmente.
Este accionar de los individuos, visto desde una lógica funcional del comportamiento
humano, es considerado como el “homo economicus”38, entendido este como “sujetos
dotados de una racionalidad omnipotente, que actúan en todo momento guiados por
razonamientos de tipo hipotético-deductivo y tratan, por principio, de maximizar su
propio bienestar individual, representado a través de una función de utilidad única y
completamente invariable” (Martínez 2009, 5).
A la hora de hablar de la racionalidad del homos economicus, hay que analizar la forma
en cómo toma las decisiones y las motivaciones que tiene este homos. Sobre la forma de
la toma de decisiones estará relacionado con el principio de la preferencia revelada; es
decir, las preferencias son los intereses de los individuos que se verán reflejados en cada
acto de elección del individuo o entendido como decisiones de los homo economicus
que toman para elegir bienes y servicios dentro del mercado. En definitiva, de manera
implícita hablan de los comportamientos individuales dentro de la sociedad, como si las
relaciones sociales se resumieran al mercado. El análisis se vuelve tan simplista como
considerar por ejemplo que el individuo 1 entre dos canastas – X y Y – escoge la
canasta X; entonces se concluye que el individuo 1 tiene una preferencia revelada por la
canasta X. Se puede considerar como un análisis simplista en el sentido que no se
considera ni el contexto, ni el tiempo, simplemente asemeja que el interés de un
individuo se convertirá en su elección y que además, siempre elegirá la canasta X; es
38
Se le atribuye a John Stuart Mill la creación del concepto de hombre económico – economic man -,
aunque el no uso esté término (Persky 1995) pero se refirió de manera peyorativa al individuo, Luego
John Kelss Ingram (1888) hablara de los money-making animals; para que luego John Neville Keynes
(1890) lo bautice como economic man
64
decir, el individuo maximizará su utilidad siempre por el mismo concepto de
consistencia en su toma de decisiones.
Sen señala que los economistas miran el comportamiento de un individuo como racional
si “puede explicarse en términos de alguna relación de preferencia consistente con la
definición de preferencia revelada” (Sen 1976 citado en Gamboa 2005, 92). Es decir el
accionar del individuo que según los economistas es racional estaría dado por la
consistencia.
Se puede decir, que este homos economicus vive el presente, es decir, se preocupará de
su consumo en el tiempo actual y dejará de lado el futuro, en definitiva, tiene una falta
de preocupación de las generaciones futuras o de su bienestar en la vejez. No obstante,
cabe preguntarse ¿Qué pasa con el tiempo?, en vista de que el individuo no vive en un
estado estático, sino dinámico. Es decir, para la Economía que apoya al homos
economicus, surge la inquietud: ¿Será acaso el tiempo una barrera? Porque los intereses
o preferencias o gustos pueden cambiar con el tiempo; entonces nos preguntamos
¿dónde queda la consistencia en la toma de decisiones? Estamos frente unos límites de
información, porque no sabemos lo que el individuo pueda escoger.
Sobre las motivaciones que tiene el homos economicus para la toma de decisiones,
primero hay que considerar que la preferencia de un individuo no será la misma que de
otro y no por eso el uno es racional y el otro irracional. Otro elemento a considerar es
que la suma de las preferencias de los individuos no nos lleva a la elección social
necesariamente. La sociedad está formada por individuos que algunas veces podrán
actuar guiados por el egoísmo y el individualismo, pero en otros momentos pueden
reaccionar de manera caritativa y/ o vengativa, además que muchas veces si se
preocupan por la equidad (Gintis 2000).
Existen algunas refutaciones desde ramas como la economía experimental o la

economía del comportamiento que vienen desde perspectivas ligadas a la psicología, es
así que Daniel Kahneman conjuntamente con Vernon Smith ganaron el premio nobel
2002 por haber incluido aspectos de la psicología a la economía, en especial sobre la
toma de decisiones de los individuos bajo incertidumbre.
65
Como se ha dicho la economía nos habla de un homo economicus como un agente
racional que tiene predeterminadas sus preferencias – bajo la lógica de la teoría del
consumidor y modelos de tomas de decisiones bajo riesgos -; sin embargo, la psicología
nos dirá que los individuos valoran de manera distinta a las cosas y que como dirá
Gintis las “decisiones humanas violan sistemáticamente los axiomas de la teoría de la
decisión” (2000, 313).
Porque en el afán de matematizar a las acciones de los individuos han tratado de que sus
decisiones sean lineales, y ni siquiera son exponenciales, son más bien hiperbólicas; tal
vez se complejiza el análisis para los matemáticos o economistas, pero no pueden
encasillar en números o figuras geométricas un accionar que muchas veces responderán
a decisiones que serán estratégicas y pro sociales o pueden responder a decisiones
impulsivas.
También la teoría económica habla de una maximización de la utilidad y / o bienestar;

sin embargo se hablan de experimentos en los cuales los individuos tratan de privilegiar
el statu quo, entendido este como la posición actual; y son más bien sensibles a cambios
de su status quo.
Por otro lado, los experimentos también han mostrado que son más adversos a las
pérdidas que a la ganancia; y se pone como ejemplos a como los individuos pueden dar
un mayor valor a lo que tienen que a lo que no lo tienen – efecto de dotación -. Es por
ello, que los individuos prefieren mantenerse en su status quo que la posibilidad de una
pérdida, aun cuando existe la posibilidad de obtener una ganancia.
Como hemos venido diciendo, se habla de agentes racionales, sin embargo, podríamos
decir que existe un razonamiento y un pensamiento intuitivo. Kahneman señala que “el
razonamiento se hace deliberadamente y con mucho esfuerzo, mientras que el
pensamiento intuitivo parece que se presenta de forma espontánea en la mente, sin
cálculo o búsqueda consciente, y sin esfuerzo” (2003, 1469).
Si revisamos como ha sido el accionar de los individuos a lo largo de la historia,

podremos ver que muchas de ellas no han sido bajo la lógica del razonamiento, sino
más bien han sido guiadas por la intuición, como algo espontáneo. Entonces ¿cómo
66
explicar nuestras decisiones o nuestra aversión al riesgo desde una función de utilidad
basada en la riqueza? Parecería más bien que las preferencias están determinadas por
actitudes frente a ganar o perder; y que no necesariamente es que los agentes están
razonando mal, sino que más bien actúan frecuentemente guiados por la intuición.
Y siguiendo con las preferencias, la utilidad no se puede separar de las emociones que
esta nos da, y las emociones no son atemporales, es decir, están sujetas a cambios; y por
ende las utilidades también estarán sujetas a estos procesos de transformación; es por
ello que la teoría de la elección debe considerar estos asuntos; por un lado la
temporalidad y por otro el comportamiento sobre los sentimientos “como el sufrimiento
ocasionado por las pérdidas y el arrepentimiento derivado de los errores” (Kahneman
2003, 1469)
Pero a más de los comportamientos y los sentimientos de los individuos, no podemos

olvidarnos que estos “homos economicus” viven en una sociedad y tienen un contexto
cultural e histórico; es así que Kahneman señala que “lo que es normal e intuitivo en
una determinada situación no es lo mismo para todo el mundo: experiencias culturales
diferentes propician intuiciones diferentes acerca del significado de las situaciones, y
conductas nuevas se convierten en intuitivas a medida que se van adquiriendo las
destrezas” (2003, 1469).
Sin embargo, vemos que todas estas refutaciones están dentro de la misma lógica de
mercado, como si fuera este el motor de las sociedades, y más bien se están analizando
los comportamientos de los individuos desde una lógica de irracionalidad – como
antónimo del agente racional - pero manteniendo el status quo del mercado.
Racionalidad limitada de Herbert Simon y los tontos racionales de Amartya Sen

Herbert Simon, premio nobel de Economía de 1978, criticó a la racionalidad y propuso
la existencia de una racionalidad limitada o acotada; que permita dejar a un lado el
supuesto de que las decisiones consisten en optimización de algún criterio y “más bien
apostar por la satisfacción en cierto grado (acotamiento) de una pluralidad de criterios
(pluridimensionalidad)” (Álvarez 2009, 181). Si bien existe evidencia que sustenta las
contradicciones de los supuestos del modelo de elección racional, muchos economistas
persisten con este enfoque y siguen hablando del homo economicus, como un tipo ideal
67
que representa las conductas de los individuos y como señalará Simon ven en este homo
economicus como un ser organizado y que tiene un sistema de preferencias estable
(Simon 1955); y es racional en el sentido que tiende a maximizar el beneficio (Simon
1978)
Simon hablará de una racionalidad procesal, es decir, que a través de un proceso se fue
generando y el resultado será fruto de una deliberación. Este proceso tiene una
dimensión temporal y condicional; y además, un juicio de valor sobre lo apropiado de la
decisión (Gamboa 2005). Este principio de lo apropiado es algo subjetivo que va más
allá del principio de consistencia del cual hablábamos en referencia a la forma de tomar
de decisiones; en cambio, en lo apropiado si tenemos ya juicios de valor sobre lo que el
individuo desea. Pero también se consideran que existen fenómenos exógenos a la
voluntad del individuo por lo que “pretender que la racionalidad sea entendida como el
acto en que un individuo alcanza su interés individual bajo unas condiciones dadas en
un proceso de deliberación apropiado, se torna inconsistente” (Gamboa 2005, 96).
Quizás, y por experimentos realizados, se muestra que el individuo frente a situaciones

simples que incluso puede ver y recordar fácilmente que está siendo consecuente,
entonces tiene un comportamiento de maximización de la utilidad. Pero cuando se
enfrenta a elecciones más complejas, el individuo se comportará de una manera menos
congruente (Simon 1970).
La racionalidad limitada es un concepto clave a la hora de interpretar las acciones

colectivas; dentro de esta postura se encuentra Amartya Sen39 y la economía
heterodoxa, en la cual se considera diversas razones y no sólo una; además, mira no solo
los individuos como unidades, sino también acepta la existencia de instituciones,
culturas, reglas y organizaciones; es decir, todo un contexto que cubre a este tejido
institucional complejo.
39
Amartya Sen, premio nobel de Economía en 1998, critica el planteamiento del homos economicus y
señala que “el hombre puramente económico es casi un retrasado mental desde el punto de vista social.
La Teoría Económica se ha ocupado mucho de este imbécil racional aposentado en la comodidad de su
ordenamiento único de preferencias para todos los propósitos” (Sen, 1977 citado en Álvarez 2009, 189).
68
Los tontos racionales de Amartya Sen
Como hemos venido diciendo, una de las premisas de las que parte la Economía es que
todo agente está motivado por su propio interés y Sen señala que ésta concepción del
individuo ha estado siempre en los modelos económicos (1986). Se habla de las
elecciones racionales cuando un individuo “si, y solo si, todas estas elecciones pueden
explicarse en términos de alguna relación de preferencia consistente con la definición de
la preferencia revelada” (Sen 1986, 182). Es decir se habla de individuos racionales,
conocidos como los homos economicus que implican hombres egoístas que toma
decisiones maximizando una función de utilidad o un ordenamiento de preferencias.
Esta idea de cómo está organizado el sistema social y de comportamiento del
individuo.para Sen resulta ser muy simplista.
Si uno escoge una vez X y luego Y y en una segunda ronda sus preferencias cambian
siendo Y primero que X, entonces no existe un ordenamiento de las preferencias, y por
ende no hay una función de utilidad que pueda maximizar (Sen 1986), frente a esto la
teoría económica clásica dirá que este individuo es inconsistente, entendido esto como
que las preferencias cambian. Para Sen como se analiza el comportamiento racional nos
llevaría a pensar que es un enfoque de una teoría muda; es así que señala que al parecer
para los economistas clásicos “el comportamiento deberá explicarse en términos de
preferencias, las que a su vez se definen solo por el comportamiento” (Sen 1986, 184),
es decir, estamos frente a un razonamiento circular que las preferencias nos llevan al
comportamiento y viceversa.
Por otro lado, los economistas señalan que se requiere del principio de la consistencia,
para una verificación efectiva; sin embargo como señala Sen, “el paso del tiempo
dificulta la distinción entre las inconsistencias y el cambio de los gustos” (1986, 185).
Además, una de las críticas es que la economía no solo se preocupa del comportamiento
del consumidor o que solo consumen bienes privados; es así que una “área donde cobra
gran importancia la cuestión del compromiso es la de los llamados bienes públicos”
(Sen 1986, 193). La diferenciación de los tipos de bienes puede ser dada por que; por un
lado, los bienes privados son aquellos que no se pueden utilizar por más de una persona;
mientras que los públicos pueden usarlos varios simultáneamente. En muchos modelos
69
económicos solo se consideran a los bienes privados y se deja a un lado los bienes
públicos.
En relación a los bienes públicos, Sen señala que uno de los inconvenientes es la
asignación óptima de estos bienes; ya que la teoría económica se centra “en el hecho de
que a todos conviene minimizar el beneficio esperado, pero esto puede conducir al
rechazo de un proyecto público que se habría justificado si se conocieran los beneficios
verdaderos” (Sen 1986, 194). Tal vez no sea el mejor supuesto el comportamiento
maximizador de las ganacia, Sen hace referencia a Leif Johansen quien señala que
Sugerir que los individuos son honestos sólo en la medida en que tengan incentivos
económicos para serlo. Éste es un supuesto del homo economicus que dista mucho de
ser evidente (…) ninguna sociedad sería viable sin ciertas normas y reglas de conducta.
Tales normas y reglas son necesarias para la viabilidad exactamente en los campos
donde están ausentes los incentivos estrictamente económicos y no pueden crearse
(1976, citado en Sen 1986, 196).
Sen se pregunta: “¿Pero es correcto el supuesto de que los individuos tratan siempre de
maximizar sus ganancias personales en su comportamiento de votación?” (1986, 198) y
señala que no necesariamente el individuo busca una maximización de la utilidad
esperada, sino simplemente de encontrar su preferencia (1970 citado en Sen, 1986). En
el artículo Los tontos racionales: una crítica de los fundamentos conductistas de la
teoría económica, de Sen, uno de los elementos fundamentales es el compromiso.
(1986). Frente al comportamiento egoísta del hombre que maximiza su utilidad, Sen
señalará que se pueden dar desviaciones a este comportamiento y se habla de dos
conceptos: simpatía y compromiso. Simpatía en relación a la felicidad que fuere generar
un individuo hacia si o hacia otros; mientras que el compromiso para Sen intervienen
consideraciones morales y aquí se puede diferenciar lo que sería la elección con el
bienestar personal, porque no siempre lo que uno elija le dará su bienestar; lo cual para
la Economía tradicional no sería aceptado.
La teoría tradicional tiene muy poca estructura, Sen señala que “se asigna un
ordenamiento de preferencias de una persona, y cuando es necesario se supone que este
ordenamiento refleja sus intereses, representa su bienestar, resume su idea de lo que
70
debiera hacerse, y describe sus elecciones y su comportamiento efectivo” (1986, 202) y
se dice que cuando un individuo se comporta de esta manera entonces actúa de manera
racional; en definitiva ¿Qué es actuar racional? Sen señalará que “ser racional en el
sentido limitado de que no revele inconsistencias en su comportamiento de elección,
pero si no puede utilizar estas distinciones entre conceptos muy diferentes, diremos que
es un tonto” (Sen 1986, 202); si analizamos este individuo desde un enfoque social,
coincidiendo con el pensamiento de Sen, se dirá que “el hombre puramente económico
es casi un retrasado mental” (1986, 202).
Y nos preguntamos ¿Por qué Sen habla de tontos racionales? Se dice que la teoría
neoclásica es muy simplista, es así que un ordenamiento de preferencias abarca
conceptos como intereses, bienestar y elecciones; es por eso que los individuos
racionales e hipotéticos de esta teoría terminan siendo muy ilusos al pensar que las
preferencias serían el sinónimo de tan diversos conceptos; es decir, el tonto vendría por
una falta de capacidad para distinguir la diversidad de significados entre intereses,
bienestar(es) y elecciones.
Se dice que la racionalidad está muy ligado con la idea del interés propio, es decir, el ser
racional u homo economicus justificará cada acto en relación a su interés propio, en
palabras de Sen sería “la aceptabilidad del supuesto de la búsqueda invariable del
interés propio en cada acto” (Sen 1986, 215).
De alguna manera, Sen enfatiza que las preferencias están relacionadas con el
comportamiento y este a su vez en “la evaluación razonada del compromiso” (Sen 1986,
216). Tampoco el comportamiento debe verse desde una óptica extremista, de que si es
blanco o negro, egoísmo o utilitarismo – sistemas morales universales - , Sen señalará
que “los grupos intermedios entre el individuo y los demás, como la clase y la
comunidad proveen el foco de muchas acciones que implican el compromiso” (Sen
1986, 216). Tampoco debe verse al razonamiento como la sabiduría.
Solidaridad un principio de la seguridad social: ¿Es acaso la respuesta a la deuda

social?
La solidaridad es uno de los principios fundamentales a la hora de analizar la Seguridad
Social, pero que es lo que significa este concepto? Nos preguntamos si es una cuestión
71
de redistribución de ingresos o una transferencia intergeneracional de favores o es un
elemento motor de las relaciones sociales? La solidaridad es jerárquica, implica una
relación de dependencia, o es el dar sin esperar recibir? Cuáles son sus implicaciones
morales? o es normativa? Hay algunas incógnitas que puede surgir alrededor de este
concepto y en este apartado se espera llegar a una aproximación conceptual de este
concepto.
La solidaridad es un concepto que ha sido empleado en varios discursos políticos como

una herramienta de cambio, pero que puede tener un significado ambiguo (Béland y
Zamorano 2000) dependerá muchas veces de los enfoques que escojamos para abordar
la solidaridad como lo señala Béland, y Zamorano:
Si se trata de una responsabilidad mutua por una causa común (interdependencia) o la

adhesión circunstancial a la causa de otros (unilateralidad) {…} dicho término es
empleado tanto por sociólogos que tratan de describir fenómenos sociales como por
politólogos juristas y filósofos que desean despertar ciertas obligaciones morales entre
los ciudadanos. Al oscilar entre lo descriptivo y lo normativo, la solidaridad puede ser
mecánica u orgánica. También puede ser concebida como un arma de combate
(solidaridad revolucionaria) o como un factor de integración funcional (2000, 4)
Es decir, nos vemos frente a diversos enfoques y por ende diversos significados; pero
¿cuándo surge este concepto? Su raíz etimológica nos indica que la solidaridad proviene
de la raíz in solidum, es una expresión legal que implica una relación jurídica
relacionada a las obligaciones (Giménez 2012, 56).
Históricamente, algunos harán referencia al concepto de solidaridad como una

construcción política del término que empezó en Francia a fines del siglo XIX y “evoca
particularmente los propósitos de un movimiento de la época llamado el solidarismo”
(Béland y Zamorano y 2000, 5) y para algunos este movimiento tiene su influencia en la
creación del Estado de Bienestar.
72
Sin embargo, remontándonos a siglos anteriores ya se hablaba de un derecho de
asistencia en la Constitución Francesa de 1793 – artículo 2140 – que señalaba a la
asistencia pública como una deuda sagrada para aquellos que no tenían recursos o no
podían trabajar (citado en Béland y Zamorano 2000). Es decir, hablamos de una
cuestión social entendida como “una deuda del Estado contraída con los pobres”
(Béland y Zamorano 2000, 7) – la cual reaparece en 1830 como parte del discurso del
pauperismo; es así que la cuestión social hacia referencia
Al mismo tiempo la pobreza y la disolución del vínculo social: los trabajadores eran
considerados como bárbaros que sobrevivían en la precariedad socioeconómica y en los
linderos del salvajismo. Por este modo de vida, la clase obrera fue considerada también
como una clase peligrosa (Béland y Zamorano 2000, 7).
Y es justamente en el siglo XIX que surge la gran revolución industrial y con ella
grandes problemas en relación al trabajo (Poblete 1943); el individuo tenía que trabajar
para garantizar sus ingresos – sin ser necesariamente suficientes -; sin embargo, esta
obligación laboral, parecería ser una continuación de nuevas prácticas modernas de
dependencia, por no decir de esclavitud.
En los años de 1830, se habla de solidaridad en dos sentidos, en primer lugar se “hace
referencia al mutualismo o principio de ayuda mutua, en el que las personas se
comprenden como parte de grupos y redes en los cuales cada uno está protegido por los
demás” (Giménez 2012, 57); y un segundo sentido es de “la solidaridad colectiva o
fraternidad, en el que la pauta de solidaridad refiere a las responsabilidades con los
otros, otros que forman parte de una comunidad o una nación” (Giménez 2012, 57). En
definitiva la solidaridad tendría dos puntos centrales: la responsabilidad social y el
apoyo mutuo. “la responsabilidad social forma parte de la idea de subsidiariedad; en
tanto la ayuda produce un sentido de responsabilidad que se sustenta en un orden
jerárquico, el que la impone como deber u obligación” (Giménez 2012, 57).
40
La asistencia pública es una deuda sagrada. La sociedad debe garantizar la subsistencia a los ciudadanos
sin recursos, ya sea procurándoles trabajo o bien, garantizando los medios de subsistencia a aquellos que
no están en posibilidades de laborar” (Béland y Zamorano 2000, 7)
73
Frente a esta postura, tenemos el pensamiento de Bandinelli, quien concuerda con Henri
de Saint Simon y
Refuerza la idea de solidaridad considerando a la sociedad como un organismo

integrado en el cual existe una interdependencia. Esta mirada acerca de solidaridad
transforma a la solidaridad en solidaridad social, que significa el deber de cada uno en la
comunidad (Giménez 2012, 57).
Pierre Leroux fue de los primeros en “caracterizar a la solidaridad como la base misma
de la vida social” (Giménez 2012, 57); es decir, “la solidaridad como un modo de
vinculación social, y en último término, como un modo de realización social de lo que
consideraba la propiedad universal humana de sociabilidad” (Giménez 2012, 57).
Ya para 1848, se da un debate tanto entre socialistas y liberales sobre el derecho al

trabajo, y mientras para los socialistas el Estado tenía como rol garantizar el trabajo y la
vida digna para todos, los liberales creerían que esa postura era muy estatista; estaban
muy ligados a los conservadores y más bien creían en una economía de mercado
(Donzelot 2007) Y como alternativa republicana41 (Donzelot 2007), a la cuestión social
surge esta postura desde la sociología de Durkheim42 y el solidarismo43.
La solidaridad en el trabajo de Durkheim

La noción de solidaridad debería ser considerada más como una invención estratégica
“como la racionalización de una práctica republicana” (Donzelot 2007, 57). Para
entender la solidaridad en Durkheim debemos partir del concepto de conciencia; el autor
señala que tenemos dos tipos de conciencia, una que representa la personalidad
individual y otra colectiva que determina la conducta, ya que para Durkheim no
actuamos guiados únicamente por el interés personal, sino por fines colectivos; las dos
conciencias están relacionadas; es decir, en suma son una sola y tiene un mismo sustrato
orgánico y son solidarias (Durkheim 1967). Se podría decir, que este elemento de la
solidaridad, visto desde la conciencia, estaría uniendo el individuo con la sociedad
41
Jacques Donzelot, se pregunta ¿la noción de solidaridad podía aportarle a la República la teoría
coherente del orden social que parecía estarle faltando? (Donzelot y 2007),
42
Emile Durkheim, su gran obra : De la División del Trabajo Social (1893).
43
Uno de los representantes del Solidarimos es Leon Bourgeois, premio nobel de la Paz en 1920 (Béland
y Zamorano 2000)
74
(Durkheim 1967). Pero además, podríamos hablar de una solidaridad social como el
conjunto de estados de conciencia comunes a todos los miembros de una sociedad
(Durkheim 1967).
Si bien Durkheim reconoce la existencia de dos tipos de solidaridad – negativa y

positiva – la negativa no genera por sí misma una integración; por lo que, se queda con
la solidaridad positiva que a su vez tiene dos tipos44.
En términos generales se dirá que la solidaridad que proviene de las semejanzas

alcanzará su máximo “cuando la conciencia colectiva cubre exactamente nuestra
conciencia total y coincide con ella en todos los puntos: pero en ese momento nuestra
individualidad es nula” (Durkheim 1967, 113); es decir nuestra personalidad se
desvanece y dejamos la individualidad para ser el ser colectivo.
Otro elemento importante en el pensamiento de Durkheim es la corporación como:
El nuevo marco de agrupación colectiva del pluralismo social nacido de la

industrialización occidental (causa de la superación de las redes tradicionales de
solidaridad mecánica), el medio de cohesión entre la individualidad liberal y la
colectividad socialista, el articulador necesario de la división funcional del trabajo, y en
último término la fuente para cohesionar moralmente a la patria (ante la desaparición de
la “viejas solidaridades” familiares, municipales y gremiales, y en especial de la moral
religiosa que las fundamentaba) (Fernández 2009, 229).
La división social del trabajo a la que hace mención Durkheim como un proceso
histórico y evolucionado determina una sociedad orgánica (Durkheim 1967), en el
sentido de que los procesos de integración social estarán condicionados por esta
división del trabajo, que no es sino una diferenciación de roles. Las sociedades han ido
44
Acerca de los tipos de solidaridad positiva a la que Durkheim hace referencia:
“La primera une al individuo a la sociedad directamente, sin ningún intermediario. En la segunda, él
depende de la sociedad, porque depende de las partes que la componen. La sociedad no es vista bajo el
mismo aspecto en los dos casos. En el primero, lo que denominamos así es un conjunto más o menos
organizado de creencias y sentimientos comunes a todos los miembros del grupo: es el tipo colectivo. Por
el contrario, la sociedad, de la que en el segundo caso somos solidarios, es un sistema de funciones
diferentes y especiales unido por relaciones definidas. Por otra parte, estas dos sociedades no forman más
que una. Son dos fases de una sola y única realidad, pero a pesar de eso no deben dejar de distinguirse”
(Durkheim 1967, 112)
75
evolucionando siguiendo este principio de división de tareas y de una mayor
complejización por algunos elementos como el crecimiento demográfico y el aumento
de intercambios como los comerciales (Donzelot 2007), sin embargo, este paso de
formas elementales a otras más complejas de sociedades no implicó una pérdida de
cohesión; como señala Donzelot “sencillamente había pasado de una forma de
solidaridad, basada en la similitud de las condiciones, a otra, basada en la división social
del trabajo, que aumentaba la especificidad de las tareas” (Donzelot 2007, 60); es decir,
hacia una solidaridad orgánica.
Y los diversos tipos de derecho son lo que caracterizaran las diferentes formas de
solidaridades; es decir, “el Derecho represivo o penal, que comprende el conjunto de
normas jurídicas cuya sanción es de naturaleza represiva; y el Derecho restitutorio, que
está integrado por el sistema de normas jurídica cuya sanción es de carácter restitutivo”
(Monereo 2008, 388). En el derecho represivo se desprende una solidaridad o cohesión
social en la cual se ve a los individuos como semejantes que comparten un sistema de
creencias y prácticas comunes; es decir, se habla aquí de una solidaridad por semejanza,
conocida por Durkheim como la solidaridad mecánica que responde a su vez a
sociedades tradicionales. La solidaridad mecánica o por semejanza se caracteriza
porque
Existe un vínculo directo entre el individuo y la sociedad de pertenencia, compartiendo

el sistema de creencias y valores que constituyen la conciencia común del grupo. La
personalidad individual está «diluida», difuminada, en la estructura social absorbente.
Es la semejanza lo que asegura la cohesión social; es una cohesión «frágil» porque no se
basa en personalidades diferenciadas que a través del consenso refuercen sus
condiciones de coexistencia pacífica en el todo social. (Monereo 2008, 389).
En este tipo de estructuras sociales, los individuos se agruparan por las relaciones de
parentesco y es la religión la que estará presente en la vida social a través de sus
creencias y como una fuerza colectiva y “estas características son favorables a la
construcción y perdurabilidad de las sociedades ya que disminuyen las posibilidades de
conflicto” (Giménez 2012, 58).
76
Mientras del derecho restitutorio nos lleva a un tipo de solidaridad orgánica o funcional
que responde a un tipo de sociedad moderna caracterizada por “una integración
organizada con base al reconocimiento de diferencias complementarias entre los
individuos” (Monereo 2008, 389), donde el vínculo entre el individuo y la sociedad es
indirecto “ya que se encuentra unido a la sociedad a través de su vinculación en su
interior con instituciones específicas y con otros individuos con los que interactúa”
(Monereo 2008, 389), hablamos de una sociedad moderna vista como un sistema de
funciones, diferenciadas y coordinadas por la división social del trabajo (Durkheim
1967).
En las sociedades modernas se acentúa la individualidad de la persona y su relativa

autonomía respecto al todo social. Su carácter orgánico refleja una idea de organismo
social complejo en el que los individuos que forman parte de ella asumen de modo
coordinado (esto es, en interdependencia funcional) funciones específicas y
diferenciadas (Monereo 2008, 389).
En la solidaridad orgánica se va asociar un tipo de estructura social marcado por la

diferenciación entre individuos; a través de grupos heterogéneos y jerárquicos (Giménez
2012). En cambio, esta estructura nos llevará a conflictos que podrán ser resueltos a
través de la figura de autoridad que impondrá límites y un orden; y nos preguntamos
¿cuál es esta autoridad? Es la conciencia colectiva, es una fuerza externa tanto social
como cultura y normativa.
Para Durkheim la solidaridad mecánica y la solidaridad orgánica no son excluyentes

entre sí; sin embargo cada una tiene su propio principio de integración. Es decir, pueden
coexistir ambas pero habrá una que predomine; por ejemplo en las sociedades modernas
prevalecerá
La cohesión basada en la unidad funcional, esto es, en la integración obtenida por lazos
de interdependencia mutua y funcional (unidad social basada en las diferencias
coordinadas funcionalmente entre sí), más que en el hecho de compartir un sistema de
creencias y valores (unidad basada en la semejanza) (Monereo 2008, 390).
77
Se dice que la fuente principal de la solidaridad es la división del trabajo (Monereo
2008); es decir, a medida que se va dando la división del trabajo se van constituyendo
una serie de moralidades y de derechos profesionales (Monereo 2008). Durkheim en su
obra La división del trabajo social, rescata la dinámica propia que tiene la sociedad y
“una representación colectiva de dicha sociedad es el Estado, que tiene la función de
garantizar un orden que permita el libre desenvolvimiento de las personas en la
sociedad. El Estado es así un estado de la conciencia colectiva” (Monereo 2008, 394).
Podemos ir resumiendo algunos elementos que se han dicho y que caracterizan a las
solidaridades – mecánica y orgánica –
La solidaridad mecánica es la propia de un tipo social caracterizado por un sistema de

segmentos homogéneos y similares entre sí, donde no hay, o es muy escasa, la división
del trabajo social («La división del trabajo social»). Es una sociedad basada en una
fuerte conciencia colectiva y en un Derecho esencialmente represivo para hacer frente a
las conductas desviantes (Monereo 2008, 394).
Mientras que las sociedades orgánicas se caracterizan por “una acusada división del
trabajo y una diferenciación que se ve acompañada, sin embargo, de una
interdependencia funcional. En ellas –como tipo social ideal– se refuerza la autonomía
individual, y se debilita la homogeneidad y la conciencia colectiva” (Monereo 2008,
395).
En definitiva, tenemos una sociedad tradicional y un tanto subdesarrollada, pero

caracterizada por una igualdad y una fuerte conciencia colectiva; con el paso de la
industrialización se vinieron cambios y fueron cambios estructurales que nos llevo hacia
una sociedad moderna y un nuevo tipo de solidaridad – órgánica – en donde más bien
priman las relaciones funcionales entre los individuos; y existirá una falta de cohesión
que necesitará de la solidaridad orgánica para garantizar la armonía social; es decir,
Frente a las tendencias disolventes que pueden generar la individualización y la

segmentación social, puede contribuir a la recuperación de la necesaria cohesión social,
la potenciación de los grupos sociales intermedios que sirven de mediación entre los
individuos y el Estado. Esa comunicación permitiría superar las anomalías o patologías
78
sociales generando la solidaridad como fenómeno esencialmente moral (Monereo 2008,
395).
¿Quiénes fueron los solidaristas y cuáles fueron sus aportes?: Una aproximación
a los aportes de Bourgeois
Los solidaristas surgen como una propuesta contra el individualismo, la anomia social y
la miseria, estaban de acuerdo de que se debía “favorecer el desarrollo de una vida
asociativa y sindical para romper con el individualismo extremo” (Béland y Zamorano
2000, 9); era una tercera postura, que rechazaban el laissez fairismo45 liberal y el
colectivismo socialista, pero que “trataban de construir un orden social en el que el
Estado y la sociedad civil pasaban a ser entidades menos abstractas, un mundo donde la
cooperación social compensaba los excesos de la competencia económica” (Béland y
Zamorano 2000, 9); es decir trataban de conciliar tanto la libertad individual como la
justicia social; creían necesario “establecer una moralización de la economía” (Monereo
2008, 399). El rol del Estado sería limitado, sin llegar a los excesos de los liberales,
pero tampoco un excesivo poder como los socialistas le otorgaban.
Leon Bourgeois, se inspira en la obra de Emile Durkheim sobre la División del Trabajo
Social; y mira a la solidaridad como “una opción laica al término cristiano de caridad”
(Béland y Zamorano 2000, 10) señalaba que la solidaridad tenía que ver con la
dependencia recíproca en una sociedad que no debe basarse en la competencia sino en la
cooperación. Pero sobre todo Bourgeois mira a la solidaridad desde un enfoque natural
es así que cree que “existe una ley de solidaridad natural de la cual no es posible
desentenderse. Los hombres nacen solidarios los unos de los otros" (Poblete 1943, 163).
Los solidaristas reconocen la deuda social y el casi contrato; entendiendo a la deuda

social como la obligatoriedad de recompensar porque todos nacemos deudores; es
decir, “desde su nacimiento, el individuo tiene una deuda con sus antepasados y sus
contemporáneos, pues disfruta de sus esfuerzos acumulados. Así, tiene la obligación de
pagar su deuda a las generaciones futuras transmitiendo y, en la medida de lo posible,
haciendo fructificar las herencias económicas y culturales que le fueron legadas por la
Humanidad” (Béland y Zamorano 2000, 11). Como señala Donzelot, heredamos
45
Laissez fairismo: dejen hacer, dejen pasar
79
solidariamente los bienes y por tal tenemos el derecho de mantenerlos y aumentarlos; y
es así como se va generando una deuda social; es decir somos deudores de un
patrimonio colectivo (Donzelot 2007). Sobre el casi contrato, Bourgeois trata de
vincular el hecho y la norma para que la devolución de la deuda tenga que ser
obligatoria.
Las propuestas de Bourgeois tienen que ver con la defensa a la autoprotección obrera
desde una visión del mutualismo en el cual el principio de interdependencia social sería
el elemento que legitimaría las “reformas contra la inseguridad generada por la
industrialización” (Béland y Zamorano 2000, 12). Pero además este principio de
interdependencia y de reparto de riesgos le daría un fundamento a las cotizaciones
obligatorias; caso contrario estas serían o son consideradas como coartadoras de libertad
individual.
Bourgeois, logra que el concepto de solidaridad se encuentre en el centro del

republicanismo francés y de esta manera convertirse “en el principio organizador del
sistema de seguridad social después de la segunda guerra mundial” (Béland y
Zamorano 2000, 12).
En definitiva, el pensamiento de Bourgeois,
Sostenía la instauración del principio de solidaridad entre los individuos por medio de la
ley, constituyendo la misma en un medio eficaz de combatir la desigualdad y la injustica
y haciendo responsable al hombre – en un sentido genérico – de las injusticias y de la
miseria humana (Giménez 2012, 57).
Otras miradas al principio de solidaridad: Habermas y Komter

La solidaridad para Habermas es vista en términos universales que va más allá de una
acción de voluntariado, de caridad o benevolencia; es más señala que debería cambiarse
los actos de benovelencia por actos de solidaridad, desde una perspectiva moralista
(Giménez 2012); que enfatiza en un bienestar colectivo bajo ideales de igualdad y
reciprocidad es así que la idea de solidaridad para Habermas
80
Se refiere al bienestar de compañeros hermanados en una forma de vida compartida
intersubjetivamente. Con esta afirmación, el autor sostiene que la moral tiene una doble
tarea, la de hacer valer la integridad de los individuos socializados, exigiendo igual trato
y con ello igual respeto a la dignidad de cada uno y, por otro lado, la de proteger las
relaciones intersubjetivas del reconocimiento recíproco, exigiendo solidaridad a los
individuos como miembros de una comunidad en la que han sido socializados
(Giménez 2012, 58).
Si bien algunos ven a la solidaridad como un acto de dar sin esperar recibir, Komter
señala que el dar si crea lazos de dependencia y que la solidaridad social si crea un
efecto de cohesión y “que mantiene a la gente unida, ya sea por la identificación mutua,
como por el compartir ciertas normas y valores o por el contribuir a algunos bienes
comunes, o ambos.” (Giménez 2012, 61); y es justamente a través de esta solidaridad –
actos de intercambio – lo que se va generando una confianza entre los miembros. Sin
embargo, Komter señala que la solidaridad puede ser selectiva, en el sentido de que los
individuos pueden apoyar a los individuos más cercanos, como la familia por ejemplo,
que incluso a personas desconocidas que quizás necesitan de mayores cuidados.
Esta idea de la solidaridad selectiva nos lleva a otra inquietud, es acaso la solidaridad
una obligación o los individuos lo hacen por satisfacción? Porque la motivación que
esté detrás de los actos de solidaridad son importantes para esclarecer las relaciones que
se van generando.
La solidaridad y la Seguridad Social

Como habíamos mencionado, el concepto de solidaridad está muy ligado a una deuda
social, para Donzelot el rol que jugará el Estado será muy importante porque deberá
reparar a la sociedad; es decir “de asegurar a sus integrantes contra los riesgos que
experimentaban precisamente a partir del hecho de esa interdependencia que los
vinculaba en todas sus actividades” (Donzelot 2007, 82), de alguna manera el Estado
debía comprometerse a prevenir los riesgos, de asegurar a los individuos contra los
riesgos como: incapacidad y enfermedad; porque ya veían a estos problemas no solo
como problemas individuales sino colectivos es así que se señala que “éstas no sólo
concernían a los individuos afectados, sino al patrimonio común, a la integridad física y
moral de toda la sociedad” (Donzelot 2007, 82). El Estado debía “asegurar la equidad
81
del contrato social mediante la compensación de la deuda social” (Donzelot 2007, 82).
Frente a esta situación, se dice que la solidaridad no sería una acción nefasta para el
progreso como pensaban los liberales, ni un medio para retrasar la revolución como
señalarían los marxistas; sino – para los solidaristas - el medio en sí mismo para el
progreso (Donzelot 2007); porque la idea de reinvindicar esta deuda social, a favor del
colectivo es lo que llevaba hacia el progreso.
Si revisamos de manera histórico el desarrollo de la solidaridad, vemos que la Primera

Guerra Mundial, influyó para una restructuración de la organización económica y social
y por ende de una nueva concepción del trabajo, ya no se lo verá como una mercadería,
la Carta Internacional del Trabajo señala que “la persona humana tiene su valor, su
dignidad debe ser respetada, y deben establecerse condiciones equitativas y humanas de
trabajo, basadas en la solidaridad y la justicia social. Desde ese momento el trabajo
dignifica." (Poblete 1943, 163).
Y será a fines de la Segunda Guerra Mundial que el concepto de solidaridad se

impondrá en el ámbito político y jurídico. En este periodo (1946) el concepto de
solidaridad tiene “dos sentidos diferentes en el campo de la políticas sociales” (Béland y
Zamorano 2000, 13) la solidaridad profesional y la solidaridad nacional. La solidaridad
profesional entendida como “la protección de grupos profesionales mediante planes
autónomos de seguridad social” (Béland y Zamorano 2000, 13) y la solidaridad
nacional “la protección del conjunto de la población contra los riesgos sociales (es decir,
enfermedad, desempleo, envejecimiento, accidentes de trabajo)” (Béland y Zamorano
2000, 13).
Es así que en 1945 “los dirigentes franceses proclamaron la puesta en marcha de un

sistema universal de seguridad social a fin de alcanzar la solidaridad nacional” (Béland
y Zamorano 2000, 13). Años más tarde algunos grupos profesionales “obtuvieron una
protección particular en el cuadro de los regímenes especiales. Esta fragmentación no
impidió que la seguridad social cubriera progresivamente al conjunto de la sociedad”
(Béland y Zamorano 2000, 13).
Sin embargo, poco a poco la extensión de la protección social, el concepto de

solidaridad fue perdiendo su esencia filosófica y de alguna manera se fue
82
burocratizando; y es más bien en la década de los ochenta cuando se reactiva el
concepto en reacción a la restructuración económica y al quebrantamiento del Estado de
Bienestar; considerando que la crisis económica se caracterizaba por dos fenómenos el
incremento y persistencia del desempleo y la insuficiencia de la seguridad social – la
cual pensada en una sociedad económica de pleno empleo -(Béland y Zamorano 2000);
frente a este nuevo escenario la solidaridad se reactiva para hacer frente a un nuevo
fenómeno de la sociedad postindustrial – europea – la exclusión. Y nos preguntamos
¿qué es la exclusión? Son los desempleados, pero específicamente sería la marginación
de los desempleos y los individuos que tienen trabajos muy precarios (Béland y
Zamorano 2000), la exclusión es el mal social, que desestabilizaría al orden social y por
ende es importante re pensar la protección social y el concepto de solidaridad.
¿La igualdad en términos de justicia?: Aproximaciones a los pensamientos de

Habermas, Rawls y Sen
Cuando hablamos de la seguridad social, son algunas las inquietudes que surgen, entre
ellas, sobre la cobertura, es decir, ¿la seguridad social debería ser para todos? O
¿quiénes deberían financiar la seguridad social? O ¿bajo qué criterios podemos hablar
de solidaridad cuando hay de por medio otros cuestionamientos como la igualdad y la
justicia? En esta sección queremos analizar el debate entre Habermas, Rawls y Sen.
Jürgen Habermas (1929) es un filósofo alemán, con un pensamiento crítico – Escuela de

Fráncfort -, con fuertes raíces del pensamiento Kantiano y de Marx; es importante por
sus trabajos enmarcados en una filosofía práctica, en donde se integra la filosofía con la
ciencia social, para darnos una teoría social sobre la acción comunicativa. Habermas
comparte intereses teóricos con John Rawls.
Rawls (1921 – 2002) es un filósofo político estadounidense, su trabajo se enmarca en la

justicia y el liberalismo entre sus grandes obras se encuentran: Teoría de la Justicia o el
Liberalismo Político; en los cuales se enfatizará la justicia en términos de equidad, bajo
principios de una igual libertad.
Y Amartya Sen (1933) filósofo y economista hindú y premio nobel de Economía en

1998, ha sido reconocido por sus cuestionamientos a las teorías clásicas utilitaristas y
83
propone incorporar nuevos conceptos como la libertad y la justicia a los análisis de
desarrollo.
Habermas y Rawls: Algunos debates

Habermas reconoce como uno de los principales principios, por no decir el principal, la
libertad, lo mira como un valor en sí, es un a priori que no necesita que se lo
fundamente (Elósegui 1997); la preocupación que surge a darle tanto peso a la libertad
es que se desconozca la importancia de los derechos sociales. Sin embargo, Habermas si
habla del carácter social del individuo y reconoce el rol de la solidaridad en las
estructuras sociales; es así que Habermas considera que el ciudadano dialogante debería
ser “solidario/a y social que el participante en la posición original, descrita y patentada
por Rawls” (Elósegui 1997, 65).
Habermas será quien proponga su propio modelo de democracia deliberativa, que sea
procedimental; Habermas será quien critique la razón pública de Rawls46. y se va
generando un debate sobre la moral y si realmente la moral de Habermas está partiendo
desde cero; por que parecería ser que si parte desde una doctrina comprehensiva y así
alcanzaría una abstracción de la moral y para ello tendrá que presuponer de algunos
principios como libertad, igualdad e imparcialidad (Elósegui 1997). Habermas critica a
Rawls porque su teoría es muy dependiente de supuestos normativos sustantivos
(Elósegui 1997).
Siguiendo el análisis de Habermas paracería que Rawls coincide con el homos

economicus de la economía clásica, en el sentido de que mira a todos los individuos
como iguales y libres y que viven en una sociedad ordenada (Elósegui 1997). Sin
embargo, Habermas se pregunta ¿qué es lo que entiende Rawls por lo que es razonable
y lo que es verdadero? Mira lo razonable como complementario al concepto de verdad,
es decir, “o bien es en el sentido de razón práctica como verdad moral, o bien lo
entendemos como «lleno de razón» en relación con puntos de vista debatibles cuya
verdad no está de momento decidida, que incluye desacuerdos razonables” (Elósegui
1997, 69).
46
John Rawls, filósofo estadounidense, profesor de Harvard University, entre sus obras principales la
Teoría de la Justicia (1971) y el Liberalismo Político (1993), ha realizado grandes aportaciones a la
filosofía política liberal.
84
Tanto Habermas como Rawls creen en la concepción pública de una justica válida para
las sociedades avanzadas (Elósegui 1997).
Debate entre Rawls y Sen: la igualdad de bienes primarios y la igualdad de

capacidades
Algunos elementos de la Teoría de la Justicia –distributiva y equitativa – de John
Rawls
Rawls plantea una teoría de la justicia desde un enfoque del Liberalismo político
(Hoyos 2008) que considera a la Igualdad a partir de una concepción de justicia
distributiva (Sen 1997a); el rol de la justicia es justamente la rectificación de las
desigualdades provenientes del azar social y cultural. Para comprender el planteamiento
de Rawls debemos entender la abstracción que realiza al decirnos que todos partimos
desde una posición original con un velo de ignorancia en busca de esta sociedad más
justa. En definitiva, la igualdad que plantea Rawls es en relación a la libertad moral que
todos tenemos; sin embargo, Rawls si reconocerá las heterogeneidades individuales,
pero pretende que estas diferencias sean lo más justas posibles – a través del principio
de diferencia –; y es por ello que enfatiza en la idea de la posición original y el velo de
la ignorancia como mecanismo de imparcialidad. Sin embargo, justamente esta
abstracción de igualdad basada en una posición original es lo que causará muchas
críticas como veremos más adelante.
Para comprender el planteamiento de la teoría de la Justicia de Rawls debemos partir

por entender los argumentos a favor de la igualdad que encontramos en su análisis. Por
un lado, se encuentran las facultades morales, que es justamente la igual capacidad – o
agencia moral – que todos los individuos disponemos (Puyol 2004) Y un segundo
elemento que a su vez se subdivide en dos es: la capacidad de tener un sentido de
justicia y una capacidad de tener una concepción del bien (Puyol 2004). Tener un
mínimo de estas capacidades sería la base de la igualdad.
Rawls si acepta las diferencias culturales, biológicas, sociales, etc., entre los individuos,
pero confía en que todos tenemos una igualdad moral a la cual le conoce como
autonomía moral. La autonomía moral será entendida como el “reconocimiento de la
igual capacidad de los seres humanos para formar, revisar y perseguir las ideas del bien”
85
(Puyol 2004, 117). Para Ángel Puyol47 “la prioridad moral de la autonomía del
individuo acaba resultando menos igualitarista de lo que Rawls cree” (2004, 119) ya
que su libertad moral “no garantiza una igual libertad real para elegir los modos de vida
posibles” (Puyol 2004, 119). Es decir, que todos tengamos un mínimo de libertad moral,
no implicaría que nuestra elección sea igual; y esto es porque hasta que punto hay una
igualdad en la concepción del bien. La heterogeneidad no es solo en el individuo, sino
también en las concepciones de bien o mal que las sociedades y por ende los individuos
tengamos. Para el caso de la seguridad social, podemos preguntarnos que es Seguridad
Social para las diferentes sociedades? O que busca el individuo en la zona rural a
diferencia del individuo que reside en la zona urbana con la seguridad social? por dar
unos ejemplos.
Pero regresando al planteamiento de Rawls, otro argumento a favor de la igualdad es la

rectificación del azar y señala que “las personas somos responsables del ejercicio y los
resultados de nuestra agencia moral, pero no de los resultados que no provienen de ella”
(Puyol 2004, 116). Es decir, se acepta que influyen los factores externos en ciertas
tomas de decisiones, pero Rawls también considera que hay una desigualdad producto
de nuestras propias decisiones – “fruto de elecciones libres y responsables por parte de
quien las padece” (Puyol 2004, 116); estas desigualdades no serían injustas y por ende
no deberían ser compensadas. Pero, considerando el primer escenario en el cual
nosotros no siempre podemos elegir y que muchas veces nuestras diferencias no son
resultado de nuestras elecciones sino de fenómenos exógenos; entonces se justificaría la
redistribución para compensar estas desdichas. Con estas premisas, podemos
comprender la categoría de Rawls sobre la rectificación del azar como:
Las contingencias sociales y naturales de los individuos que éstos no controlan son
inmerecidos, tanto si proporcionan ventajas como desventajas. Ese inmerecimiento se
traduce en la legitimidad de una transferencia de beneficios sociales y económicos de
los más desfavorecidos con el fin de que todos puedan disfrutar por igual de los
beneficios basados en el acervo común, con la única restricción de que la distribución
permita los incentivos necesarios (Puyol 2004, 119).
47
Angel Puyol, filósofo, aportes a la filosofía moral y política, catedrático de la Universidad Autónoma
de Barcelona.
86
En definitiva, el primer argumento sobre las facultades morales tiene que ver con una
igual libertad moral. Mientras que el segundo principio de la rectificación al azar está
relacionada con la igualdad equitativa de oportunidades - posibilidades de acceso a las
diversas funciones y posiciones (Hoyos 2008) - y el principio de diferencia. Y estos
principios tienen un orden, una jerarquía o si queremos decirlo un orden lexicográfico.
El principio de igual libertad moral sobre el segundo; y dentro del segundo la igualdad
de oportunidades sobre el principio de diferencia.
Se dice que la relación entre estos dos argumentos a favor de la igualdad – facultades
morales y la rectificación del azar – “se constata en el hecho de que tanto la igualdad de
oportunidades como el principio de diferencia desean “tratar a todos los hombres por
igual en tanto que personas morales”, de manera “que no pondere su participación en
los beneficios y cargos de la cooperación social de acuerdo a su forma social o a su
suerte en la lotería natural” (Puyol 2004, 117).
La igualdad de oportunidades “tiene como objetivo corregir las contingencias sociales”

(Puyol 2004, 117) y el principio de diferencia corrige las desigualdades naturales. Y es
así que llegamos a la definición de justicia como la rectificación de “las desigualdades
derivadas del azar social y natural” (Puyol 2004, 117). Es decir, la igualdad es vista
desde una justicia distributiva.
Retomando la rectificación del azar, ésta tiene críticas. La crítica viene de algunos
teóricos como Will Kymlicka48 que señala que el argumento sobre la rectificación del
azar “implica una distinción entre elecciones (de las que hay que responsabilizar a los
individuos) y circunstancias (de las que no hay que responsabilizar los individuos) que
Rawls no refleja” (Puyol 2004, 120) en su teoría de la Justicia distributiva. Richard
Arneson49 señalará que no hay que compensar la mala suerte sino su impacto “el
objetivo de la verdadera igualdad de oportunidades es que las personas dispongan de
elecciones equivalentes – no necesariamente iguales” (Puyol 2004, 121). John Roemer50
hablará de un igualitarismo de la suerte, que significa que hay que compensar la mala
48
Will Kymlicka, filósofo político canadiense.
49
Richard Arneson, filósofo y economista norteamericano
50
John Roemer, “economista y pensador igualitarista que ha hecho contribuciones importantes en el
campo del marxismo analítico, la filosofía de la economía marxista y la teoría de la justicia distributiva”
87
suerte involuntaria y no la mala suerte fruto de sus elecciones; no se busca una sociedad
más igualitaria sino una sociedad más justa.
Como se dijo, Rawls define su teoría de la justicia en términos de equidad; es decir, la

equidad como el valor que conduce a la justicia y por ende las relaciones distributivas;
es decir, hablamos de una distribución equitativa traducida en que "las personas
necesitan de un sistema de libertades iguales para todos, bienes primarios e igualdad de
oportunidades para poder tener una vida buena” (Puyol 2004, 125). Sin embargo, para
hablar de una justicia distributiva equitativa para Ángel Puyol le hace falta un concepto,
el de la solidaridad; en la medida de que “la ausencia de solidaridad no puede significar
otra cosa que la legitimación del egoísmo insolidario como parte del significado de la
equidad” (Puyol 2004, 128). Por lo que, nos preguntamos ¿por qué Rawls no incorpora
la solidaridad en su planteamiento? Es posible porque “su concepción moral de la
persona no contempla la vulnerabilidad y la dependencia mutua de los seres humanos”
(Puyol 2004, 128); es decir, parte desde una percepción egoísta e individualista y no
contempla del contorno social en el cual se desarrolla el individuo.
Y por otro lado, la igualdad no debería ser vista solo desde un enfoque distributivo o de
“corregir los infortunios involuntarios” (Puyol 2004, 122) sino como un ideal moral de
ver a la sociedad en su conjunto y que todos merecen ser considerados de igual manera.
Las críticas de Amartya Sen a los planteamientos de la teoría de justicia de Rawls

Las críticas de Sen a los planteamientos de Rawls se los puede clasifircar en tres puntos:
la heterogeneidad individual, las diferencias en las bases de la información y las
desigualdades; a continuación se detallan.
Heterogeneidad individual
Por su parte, Sen es uno de los teóricos más críticos de las teorías de la justicia (Hoyos
2008) y sobre Rawls tiene algunas divergencias en su planteamiento. En primer lugar,
Sen critica la importancia de la heterogeneidad individual en relación a la justicia que da
Rawls en su planteamiento. Si bien tanto Sen y Rawls reconocen la diversidad de los
individuos; cada uno le da un objetivo distinto en la teoría de la justicia (Hoyos 2008).
88
Rawls acepta esta diversidad por el contexto social pero “considera que estas
(diferencias) no pueden incidir en la elección de los principios de justicia” (Hoyos 2008,
159). Para que se de esta elección de los principios, Rawls platea la categoría posición o
situación original como se mencionó anteriormente; es “una situación en la que los
individuos desconocen cuál es su posición en la sociedad, su clase o estatus social, y su
suerte en cuanto a distribución de ventajas y capacidades naturales” (Hoyos 2008, 159)
y es bajo este contexto inicial, que uno tiene que elegir los principios de justicias; es
decir, el y los individuos se encuentran bajo un velo de ignorancia.
En esta posición original y bajo el velo de ignorancia, uno no podrá optar por decisiones
que le den ventajas hacia sí mismo sino que serán justas para todos; es decir, este velo
de ignorancia y/o posición original será lo que le da a la teoría de la justicia una
condición de imparcialidad (Hoyos 2008). En definitiva, se dice que la imparcialidad es
consistente “en la medida en que las restricciones que introduce garantizan que los
principios escogidos por los individuos no respondan a intereses particulares” (Hoyos
2008, 160) y además, porque se evita “la omisión de las diferencias que pueden existir
entre los individuos” (Hoyos 2008, 160) y se “asegura que todos se encuentren en una
condición de igualdad en el momento de elegir los principios de justicia” (Hoyos 2008,
160).
Sin embargo, Sen señala que esta posición original de Rawls oculta justamente las
diferencias entre los individuos. Cada individuo es diferente que otro, no solo por
cuestiones externas como son culturales, geográficas, sociales, históricas etc., sino
también por cuestiones individuales: edad, sexo, etc. Y “si estas diferencias no se
consideran es posible que se llegue a consecuencias poco igualitarias, ya que tratar a
todos por igual puede resultar en un trato desigual para aquellos que se encuentran en
una posición desfavorable” (Hoyos 2008, 160). Por lo cual, siguiendo la crítica de Sen
si no se consideran las diferencias entonces hay limitaciones en el planteamiento de
justicia de Rawls.
En definitiva, se dirá que son justos por que fueron escogidos imparcialmente, sin
embargo, la crítica a este planteamiento podría ir porque además del velo de ignorancia
o posición original, el individuo que va a escoger no es igual al otro individuo, o no será
el mismo contexto en el cual va a elegir; por lo que, hay diferencias en el contexto y una
89
heterogeneidad del individuo. Sin embargo, parecería que sigue primando esa
racionalidad del homo economicus que no reconoce la diversidad y que se traduce en un
pensamiento de una racionalidad única; cuando podrían existir varias posiciones
originales o varias dimensiones de velos de ignorancia.
Hay que pensar en la naturaleza de las desigualdades desde las diferencias

interpersonales y como estas diferencias pueden “acentuar o perpetuar las
desigualdades” (Hoyos 2008, 161). Otro crítico de la condición de imparcialidad de
Rawls es Michael Walzer51, quien reconoce el contexto diverso en el cual se elige; es
decir, no existe tal imparcialidad, si no un conjunto diverso de posibilidades; es por ello
que Walzer indica que no hay un solo sistema de distribución de justicia; habla de
principios de justicia plurales y diversos procedimientos distributivos (Hoyos 2008).
Walzer no hace tanto énfasis en la diversidad individual sino más bien el contexto.
En este análisis creemos en la heterogeneidad individual de Sen, en el estricto sentido

que todos somos diferentes, con capacidades y oportunidades distintas, y no
coincidimos con la posición original o velo de la ignorancia de Rawls, por que
desconoce la diversidad.
Diferencias en las bases de información

Un segundo elemento de crítica por parte de Sen a la teoría de la justicia de Rawls son
las bases de información. Las bases de información para los utilitaristas son las
utilidades, para las teorías libertarias son las libertades; como reconoce Sen, Rawls ha
dado mayores avances en las bases de información e incluye varios elementos como
bases de información, estos son: “las libertades fundamentales, las libertades de acceso
y los poderes y prerrogativas asociadas a las diferentes funciones y posiciones, la renta
y la riqueza, y las bases sociales del respeto a sí mismo” (Hoyos 2008, 170).
Sin embargo, tiene limitaciones “debido a que se centra más en los medios para obtener
las libertades (bienes primarios)(…), y no tanto en la amplitud de esas libertades”
(Hoyos 2008, 170). Esto será importante en la propuesta de Sen porque para él “la
tenencia de los bienes en sí mismo no desembocan necesariamente en una mayor
51
Michael Walzer Filósofo estadounidense contemporáneo, experto en Filosofía Política.
90
libertad de elección entre combinaciones de funcionamientos alternativos y de otros
logros” (Hoyos 2008, 170). Sen hace mención a la libertad real, en referencia a los
bienes primarios, porque señala que no se debe evaluar según la posesión de bienes
primarios de cada individuo sino más bien las libertades reales que gozan, entendido la
libertad real como la libertad “para elegir entre los diferentes modos de vida que tienen
razones para valorar” (Sen 1997a, 113) la libertad real “se representa por la capacidad
que tiene la persona para conseguir las varias combinaciones alternativas de
realizaciones, o de haceres y estares” (Sen 1997a, 113).
Para Sen, Rawls se queda en los bienes primarios bajo el supuesto de que estos “sirven
para conseguir todos los distintos fines” (Sen 1995, citado en Hoyos 2008, 172). Sen
señala que las bases de información adecuadas para una teoría de la justicia deberían ser
tres elementos: libertades, funciones y capacidades. Entendiendo a la capacidad como
un tipo especial de libertad: “la libertad fundamental para conseguir distintas
combinaciones de funciones o en otros términos, la libertad para lograr diferentes estilos
de vida” (Sen 1995, citado en Hoyos 2008, 173).
Cabe preguntarse ¿Cuál es la relación entre bienes primarios y capacidades? Los bienes
primarios son “cosas que todo hombre racional se supone que quiere e incluyen renta y
riqueza, las libertades básicas, libertad de circulación y de elección de ocupación, los
poderes y prerrogativas de los puestos y posiciones de responsabilidad y las bases
sociales del respeto por uno mismo” (Sen 1997a, 113). Es decir, para Rawls los bienes
primarios son los medios para la libertad, y no se los ve en términos de los individuos
pueden alcanzar con estos medios (Sen 1997a). El problema está en que nos quedamos
en los medios para obtener la libertad y deberíamos centrarnos en la amplitud de la
libertad que tiene el individuo.
Otra inquietud es: ¿Por qué ver la amplitud de la libertad? Y la respuesta está porque
La capacidad para convertir estos bienes primarios y recursos en libertad puede variar
de persona a persona, la igualdad en las posesiones de bienes o recursos primarios
puede ir de la mano de graves desigualdades en las libertades reales de que gozan las
diferentes personas (Sen 1997a, 115).
91
Entonces no se puede valorar por los bienes primarios que poseen sino por las libertades
que tienen para elegir entre las distintas formas de vida.
Sen indica que hay que distinguir entre capacidades y bienes primarios y vidas elegidas.
Una persona que tiene una incapacidad puede tener más bienes primarios pero menos
incapacidad. Otro ejemplo, de esta distinción está en dos individuos las mismas
capacidades pero eligen diferentes realizaciones. Otra distinción importante que señala
Sen es entre libertad y los medios para la libertad y entre libertad y consecución. Es
decir, entre las capacidades y las realizaciones.
En definitiva, el hecho de tener bienes primarios no me hace más libre necesariamente,

concordamos con Sen que es más importante las libertades reales que tienen; y no
tenemos que quedarnos en los medios para alcanzar las libertades.
Sobre las Desigualdades:

Un tercer elemento de crítica son las desigualdades admitidas en las evaluaciones de la
justicia. Rawls aborda este punto cuando habla del principio de diferencia y señala que
Se admiten las desigualdades sociales y económicas, siempre y cuando sean para el

mayor beneficio de los miembros menos aventajados de la sociedad y se cumpla con la
segunda parte del principio, esto es, con la condición de igualdad equitativa de
oportunidades (Hoyos 2008, 175).
Frente a esta premisa que señala Rawls nos preguntamos ¿qué significa estar dentro del
grupo de individuos menos aventajados? Primero habrá que “considerar la situación de
los individuos con respecto a la tenencia de bienes primarios” (Hoyos 2008, 175); es
decir, parecería ser que se reduce a una relación de cantidad de bienes; y la siguiente
pregunta será ¿Bajo qué evaluamos para decir que un individuo es menos aventajado
que otro?.
Por su parte Sen señala que siempre habrá alguna idea a priori de igualdad; es decir, que
frente a valoraciones de justicia “está presente un requerimiento de igualdad de alguna
dimensión, y que esa dimensión constituye la variable focal desde la cual se valora la
92
desigualdad de la justicia” (Hoyos 2008, 176). Pero esta idea a priori de igualdad nos
lleva a una siguiente inquietud: ¿igualdad de qué?.
Existe diferencia en la valoración de la igualdad entre Rawls y Sen, el primero señala

que “la igualdad debe primar en el campo de las libertades y oportunidades” (Hoyos
2008, 177), mientras que para Sen señala “que no es posible alcanzar una verdadera
igualdad en estos ámbitos si no se tiene en cuenta la igualdad de capacidades” (Hoyos
2008, 177). En definitiva, en un análisis de igualdad o desigualdad, para Sen lo
importante de la libertad no es
En términos de la tenencia de unos bienes determinados que tendrían que ser

distribuidos de manera equitativa, sino la libertad de realización de un individuo, la
libertad de elegir aquellas alternativas que se ajustarían más a lo que sería valorado por
ese individuo en términos de proyecto de vida (Hoyos 2008, 178).
Lo importante no son las desigualdades en los bienes que tienen, sino las desigualdades
en las libertades que tienen los individuos para conseguir determinadas realizaciones
(Hoyos 2008); en definitiva, dos individuos pueden tener los mismos bienes pero
diferentes libertades para alcanzar sus realizaciones, lo que implicaría que la misma
igualdad nos puede llevar a desigualdades; pero ante esta premisa también Sen señala
que hay que diferenciar entre la realización y la libertad para realizar (Hoyos 2008).
En resumen, Rawls acepta las desigualdades sociales y económicas pero éstas deben
beneficiar a los individuos menos aventajados y no se vulnere el principio de igualdad
de oportunidades. En cambio, para Sen lo importante será “reconocer que la exigencia
de igualdad en lo que denomina un espacio focal implica aceptar desigualdades en otros
espacios focales” (Hoyos 2008, 180).
Respuestas de Rawls a las críticas de Sen y viceversa

Rawls señala que las críticas de Sen a su teoría presuponen que existen una doctrina
global, como una concepción única del bien. Por otro lado, Rawls señala que Sen ve a
los bienes primarios desde un enfoque materialista, cuando Rawls si lo considera desde
el ámbito de los valores morales.
93
La respuesta de Sen a Rawls es que
No interpreta correctamente la naturaleza de mi crítica. La capacidad refleja la libertad

de una persona para elegir entre vidas alternativas (combinaciones de realizaciones) y su
valor no se tiene por qué derivar de una doctrina global particular que implique un
modo determinado de vida (Sen 1997a, 118).
Sen señala que existen dos posibilidades en la relación entre los medios y los fines
Una posibilidad es que se dé una diferencia entre los fines – las diferentes concepciones
del bien que las diferentes personas puede que tengan. La otra es la diferencia entre
individuos en la relación entre recursos (tales como los bienes primarios) y la libertad
para buscar fines (Sen 1997a, 120).
A Sen le interesa la segunda diferencia entre individuos “en la relación entre recursos y
libertades” porque la libertad real para alcanzar los fines de cada individuo dependerá
de que fines tiene y de la capacidad que tengan para convertir lo bienes en fines.
Sen habla de la diversidad, “somos diversos, pero somos diversos de modos diferentes”
(Sen 1997a, 121) una manera de ser diferentes es por las diferencias que tenemos entre
nuestros fines y objetivos y otra forma de ser distintos son las diferencias que tenemos
en nuestra capacidad de convertir los bienes en libertades reales. Es así que, “las
diferencias relacionadas con el sexo, la edad, la dotación genética y muchas otras
características nos dan facultades desiguales para construir la libertad en nuestras vidas
aun cuando tengamos el mismo conjunto de bienes primarios” (Sen 1997a, 121).
1.3.4. Conceptos de desigualdad en la Teoría Económica

Revisión de los enfoques teóricos de la desigualdad
A un inicio, la Política Económica centraban su preocupación en el proceso de
producción, intercambio, distribución y consumo; sobre todo Ricardo y Marx fueron
quienes centraron su interés en la distribución. Posteriormente ya en el siglo XX, la
distribución fue un tema que fue variando; siguiendo el pensamiento de Kuznet la
preocupación sería el crecimiento económico y su impacto en la distribución. Sin
embargo, en las últimas décadas esta causalidad se ha invertido y la preocupación es
94
como la desigualdad impactaría en el crecimiento; para lo cual si bien el tema está en
debate hay estudios de series temporales, de casos, comparativos y de cross – section
(Álvarez y Bértola 2010) que tratan de analizar esta relación. Por otro lado, hay estudios
que analizarán las desigualdades domésticas, otros consideran las desigualdades
internacionales y otros estudios de desigualdad global que consideran los dos enfoques
– lo interno y lo externo - (Álvarez y Bértola 2010). Pero además de estudios basados
en ingresos y riqueza, hay otros estudios que analizan la desigualdad en dimensiones
sociales, como el Índice de Desarrollo Humano, IDH.
Álvarez y Bértola (2010) consideran que existen tres enfoques para analizar la
desigualdad y su relación con el crecimiento, estos son: 1) el crecimiento promueve y
necesita desigualdad, 2) el crecimiento produce desigualdad en etapas tempranas de
desarrollo y luego equidad; y 3) la equidad y el crecimiento son compatibles
En relación al primer enfoque sobre el crecimiento promueve y necesita desigualdad, el

pensamiento económico clásico siempre relacionó estrechamente la distribución del
ingreso y el crecimiento económico. Por un lado, teóricos del pensamiento clásico
liberal han apoyado la tesis de que la desigualdad favorece al crecimiento en la medida
que tanto inversión, nuevas tecnologías y aumento de producción dependerán del ahorro
de la economía “por lo que, si la propensión marginal al ahorro aumenta conforme
aumentan los ingresos, una sociedad desigual ahorrará más y crecerá más rápidamente”
(Kaeble y Thomas 1991 citado en Álvarez y Bértola 2010, 57)”. En cambio, Marx
señalaría que la concentración y centralización del capital nos llevaría a un desigualdad
mayor dicho en términos actuales (Álvarez y Bértola 2010).
En referencia al enfoque sobre el crecimiento produce desigualdad en etapas tempranas

de desarrollo y luego de equidad; por ejemplo los estudios de Lewis (1954) de los países
subdesarrollados analizó como existían los polos de producción: un sector tradicional de
baja productividad y que contiene el excedente de mano de obra; y por otro, un sector
moderno capitalista que impulsa el crecimiento económico y que seguirá creciendo sin
incrementar salarios por que tiene el excedente de mano de obra del sector tradicional –
oferta ilimitada de mano de obra - y por tanto al no aumentar salarios, el capitalista
sigue acumulando capital; por lo cual en esta relación se ve como la desigualdad irá en
aumento (Álvarez y Bértola 2010).
95
Kuznets por su parte quiso analizar de que manera la desigualdad aumentaba o
disminuía en relación al crecimiento de las economías y transforman su estructura
productiva; sus estudios de Europa y Estados Unidos le permitieron determinar una
tendencia de creciente desigualdad a fines del siglo XIX y una caída de desigualdad en
las primeras décadas del siglo XX; “esta tendencia, conocida como la “U invertida” de
Kuznets, habría sido el resultado de una serie de procesos económicos, demográficos e
institucionales que experimentaron estos países en ese período” (Álvarez y Bértola
2010, 59). Sin embargo, esta curva de Kuznets ha sido considerada posteriormente
como una ley universal, que implica que en países pobres el crecimiento aumenta la
desigualdad, mientras que en los ricos reduce la desigualdad (Forteza, et al. 2010). No
obstante, el mismo Kuznets señaló que su resultado respondía a una tendencia histórica
concreta. Hoy en día esta ley ha sido desestimada (Álvarez y Bértola 2010).
Por otro lado, cuando se analiza la equidad y el crecimiento son compatibles, tenemos
un enfoque neoclásico, por ejemplo Marshall, quien considera que el crecimiento
económico genera por si mismo efectos distributivos positivos.
Sin embargo, trabajos más recientes de la línea neoclásica consideran que la

desigualdad es un factor negativo para el crecimiento económico como son las teorías
de crecimiento endógeno, que hacen hincapié en la importancia del capital humano en la
función de producción. Otros estudios señalan que la inequidad no ayuda al crecimiento
como los siguientes:
Altos niveles de desigualdad limitarían el acceso de la población al mercado de

capitales (Stiglitz y Weiss 1981; Chatterjee 1991; Tsiddon 1992), afectaría la estabilidad
social y política (Atkinson: 1998; Barro: 2000; Alesina y Drazen: 1991) y las decisiones
de inversión de los agentes económicos (Persson y Tabelini 1992, 1994; Alesina y
Rodrik 1992, 1994) (Álvarez y Bértola 2010, 60).
El pensamiento keynesiano y algunos postkeynesianos si reconocerán una relación

positiva entre equidad y crecimiento. Keynes reconocía que en economías capitalistas
maduras se daba una mayor propensión al ahorro que a la inversión y consumo; por lo
que una mejor distribución que favorezca a los sectores con menores ingresos
96
contribuiría a aumentar la demanda y así se promovería el crecimiento. Siguiendo esta
línea podríamos considerar al pensamiento estructuralista latinoamericano, Prebisch
señaló que una mejor distribución de ingresos ayuda a superar el subdesarrollo, por que
se amplía el mercado interno, se mejora la educación y aumenta la productividad de los
sectores aplazados; es decir, “permitiría superar el carácter especializado y heterogéneo
de la estructura productiva de los países periféricos” (Álvarez y Bértola 2010, 60).
En los últimos años, el pensamiento Cepalino recoge parte de los enfoques

evolucionistas y postkeynesianos-, destacando “la importancia de la competitividad
internacional de los países en los procesos de crecimiento” (Álvarez y Bértola 2010,
60); en el 2010, CEPAL, lanza su documento la Hora de la Igualdad. Brechas por
cerrar, caminos por abrir, en el cual enfatizan la idea de crecer para igualar e igualar
para crecer (CEPAL 2010); en definitiva, persiste una tendencia en creer en una relación
positiva entre el crecimiento y la distribución.
En cambio, si analizamos la desigualdad desde sus causas; por un lado hay quienes
están de acuerdo que la desigualdad se originará en las habilidades y esfuerzos, mientras
que otros dicen que están en la estructura social, instituciones, y los sistemas de valores.
El concepto de igualdad de oportunidades fue introducido por Roemer, y desarrollado

por otros autores como Bourguignon, Paes de Barros, entre otros (Forteza et al. 2010),
en el cual identifican la desigualdad por las diferencias en las elecciones de las personas
en un contexto que no está bajo el control de cada individuo, es decir, dependerá mucho
de variables como raza, sexo, nivel de educación, ocupación de padres, entre otros; por
lo que se consideraría una igualdad de oportunidades si la “desigualdad observada es
independiente de esas circunstancias” (Forteza et al. 2010, 96).
No obstante, nos preguntamos ¿Qué es lo que no permite una igualdad de oportunidades

entre los individuos? Algunas respuestas podrían ser consideradas como las fallas de
mercado; es decir, “los recursos no necesariamente llegan a los lugares donde los
retornos son más elevados” (Forteza et al. 2010, 97); por tanto, se considera
indispensable la distribución del ingreso y de activos para la distribución de
oportunidades; por lo que la desigualdad afecta el crecimiento y por ende limita las
oportunidades de las personas que carecen de recursos.
97
Por otro lado, la desigualdad también es analizada en el contexto político y como esta
puede afectar o no al crecimiento; estudios como de Meltzer y Richard (1981) señalan
que en países en democracia la desigualdad induce a una redistribución; por otro lado,
Acemoglu y Robinson (2005) analizan sociedades no democráticas y como si la
desigualdad es pequeña, entonces la población no amenaza con conflictos sociales y por
ende las autoridades no organizan programas redistributivos; pero si la desigualdad es
mayor se pueden dar conflictos sociales y frente a esto las autoridades utilizarán los
programas redistributivos, concesiones democráticas o la represión (Forteza et al. 2010).
Hay cuestionamientos de cómo la desigualdad puede llevar a la redistribución, Saint

Paul y Verdier (1996), Barr (1999) y Rodríguez (2004) señalan que las economías más
desiguales tienen menos redistribución y se perjudica el crecimiento; y afectaría la
calidad de las instituciones (Forteza et al. 2010).
Siguiendo con la misma perspectiva, el Estado de Bienestar tiene varios principios

redistributivos que bien pueden o no promover la igualdad de oportunidades. Sin
embargo, se ha visto como la redistribución es un problema que afecta directamente a
los que menos tienen. Es por ello que la Seguridad Social lo que busca es justamente
suavisar los ingresos durante el ciclo de vida.
Estudios muestran que el gasto social beneficia en mayor medida a los que pertenecen
en quintiles más altos que a los quintiles más bajos (Le Grand 1982 citado en Esping y
Myles 2009); otros estudios señalarán que un aumento de cobertura universal ha
implicado que sea la clase media la que se beneficie (Le Grand 1982, Tullock 1983,
Goodin and Le Grand 1987, Pampel and Williamson 1989, citado en Esping y Myles
2009).
Esping y Myles (2009) realizan un análisis de 15 países de la OECD sobre la asociación

entre gasto social y reducción de la desigualdad después de medidas como impuestos y
redistribución de ingresos y encontraron que un aumento de 10% en gasto social
representa una disminución de 1% de la desigualdad.
98
Por otro lado, se ha evidenciado que las contribuciones a la seguridad social no tienen
casi ningún efecto redistributivo (Inmmervoll, et.al., 2005 citado en Esping y Myles
2009). Por otro lado, estudios muestran como las pensiones privadas han reducido la
desigualdad en Francia, mientras que en Suecia han aumentado (Lefebvre’s 2007 citado
en Esping y Myles 2009).
Mediciones de la Desigualdad
Existe una serie de indicadores de desigualdad como son: medidas estadísticas – rango
de variación, desviación media relativa, varianza, coeficiente de variación, varianza de
logaritmos – gráficos - Pen’s Parade, frecuencias y función de distribución, curva de
Lorenz – e índices como: Coeficiente de Gini, Theil, Dalton y Atkinson, entre otros.
La Curva de Lorenz lo que muestra es el porcentaje acumulativo de ingresos que poseen

la unidad de análisis – individuos u hogares – y que estarán ordenados de manera
ascendente por su nivel de ingresos (Mancero, s.f.). El coeficiente de Gini es el
indicador de desigualdad que se utiliza con mayor frecuencia en los estudios empíricos;
y consiste en medir la desigualdad relativa de los ingresos a partir de la curva de Lorenz
y la equidistribución; sin embargo tiene algunas limitaciones, por un lado es sensible a
las transferencias de los quintiles más altos a los más bajos y a la suma de una constante
a cada unidad.
El índice de Theil se basa en la entropía y calcula las diferencias relativas entre

individuos y la media. Sin embargo, este índice permite descomponerlo y analizar la
distribución intergrupal o intragrupal.
El índice de Atkinson en cambio se basa en funciones de utilidad y se basa en el ingreso

igualitariamente distribuido (Mancero, s.f.) con el objetivo de medir el porcentaje de
ingreso que puede ser disminuido sin perder el bienestar si el ingreso fuese
igualitariamente distribuido (Sen 1999).
Enfoque de Sen sobre las desigualdades

Amartya Sen, aportó al debate del desarrollo, no desde los bienes básicos sino que
introdujo los conceptos de funcionamientos y capacidades. Siendo así que los
funcionamientos es lo que el individuo puede hacer y ser y son valorables; mientras que
99
las capacidades es el conjunto de los funcionamientos que puede alcanzar el individuo y
“representan la libertad con que cuentan para elegir el estilo de vida que considera que
vale la pena vivir” (Pereira 2010, 80); es así que las capacidades están relacionadas con
los principios de igualdad y libertad. Siendo la libertad que tienen los individuos para
poder desarrollar sus capacidades y la igualdad de posibilidades para poder
desarrollarlas (Dieterlen 2009).
Siguiendo este planteamiento el desarrollo será una ampliación de las capacidades en

donde la equidad será importante; por lo que, el objetivo del desarrollo será asegurar el
acceso de funcionamientos básicos para todos. Es así que la distribución del ingreso no
será el problema central de la desigualdad; ya que la desigualdad tiene un carácter más
multidimensional. Por lo que, la desigualdad no es un problema instrumental como lo
mira el utilitarismo (Pereira 2010) que mira al Estado como “maximizador de
inversiones sociales a través de la focalización de recursos” (Espinosa 2011, 286).
El desarrollo tiene que ser visto como el mejoramiento de circunstancias que permitan a
los individuos desarrollar las capacidades (Dieterlen 2009). La política de capacidades
propuesta por Amartya Sen, se basa en la pluralidad y la “libertad de los ciudadanos
para dar contenido a sus derechos, mientras que el Estado se preocupa de hacerlos
posibles a través de la distribución que apunta a igualar las capacidades de goce de esos
derechos” (De Munck 2008 citado en Espinosa 2011, 286).
Para Sen, el problema no es luchar contra el desempleo, sino de dar a todos los
individuos acceso a salud o “prevenir que caigan en la indigencia” (Sen 1997b, 3). Por
otro lado, Sen analiza la situación de crisis de Europa y como los ciudadanos tienen que
confiar más en su propio esfuerzo y no pensar en el Estado que era quien resolvía sus
problemas; aunque para Sen se podría caer en un radicalismo y se perdería “las
garantías básicas del Estado benefactor contra la indigencia o la falta de asistencia
médica” (Sen 1997b, 4). En definitiva para Sen, “el antiguo valor de la solidaridad con
quienes se encuentran en circunstancias adversas se está debilitando muy deprisa -tal
vez demasiado deprisa- frente a la relevancia concedida al propio esfuerzo” (Sen 1997b,
4).
100
La crítica de Sen es justamente hacia la utilidad y los criterios de distribución. Es por
ello que Sen al hablar de pobreza se refiere a una privación de capacidades y no
necesariamente de ingresos (Drèze y Sen 1991), por que los ingresos es una manera
instrumental de valoración y no es el único elemento que contribuye a dicha privación
(Sen 1997b, 211 citado en Dieterlen 2009) (Sen 1999) Es así que Sen señala que la
desigualdad de oportunidades no dependerá únicamente de ingresos sino “también de la
diversidad de características físicas y sociales que afectan nuestras vidas y nos
convierten en lo que somos” (Sen 1999, 40); es asi que Dréze y Sen señalan que el
problema de la pobreza está relacionado con la privación de las condiciones de vida y
señalan como ejemplo a falta de alimento – y no de los ingresos para comprar los
alimentos; o la exposición a enfermedades prevenibles – y no la incapacidad para
comprar medicinas (Drèze y Sen 1991).
El problema se agrava cuando al pensar en desigualdad en términos de ingresos dejamos

a un lado otros elementos fundamentales que muchas veces la Economía no considera y
de esta manera se crean índices para medir la desigualdad que se basan “en la pérdida
social de ingreso equivalente” (Sen 1999, 41), como el de Atkinson, que básicamente
mide la perdida de bienestar social a partir de la desigualdad (Sen 1999).
Lo que sucede con estos índices es que al ver los ingresos únicamente, no se consideran
“las dificultades que tengan algunos con respecto a otros al convertir el ingreso en bien
– estar y libertades” (Sen 1999, 42).
Cuando nos centramos en el análisis de la Seguridad Social nos encontramos con dos
problemas, por un lado la privación persiste y por otro la fragilidad de la seguridad
individual. Sobre la privación vemos que es generalizada alrededor del mundo y en
términos de Sen se podría señalar un fracaso de las capacidades elementales. Y la
fragilidad de la seguridad individual nos ha llevado a un problema de vulnerabilidad,
nos enfrentamos con escenarios de precariedad extrema (Drèze y Sen 1991).
Por lo que la pregunta para los formuladores de política será ¿cómo aumentar la
seguridad en la vida de todos? (Drèze y Sen 1991). Muchos economistas estarán
confiados en que la respuesta está en el crecimiento económico; sin embargo las
101
mejoras en las condiciones de vida de algunos países caracterizados como “ricos” se
deben por lo general a la intervención social más que por un crecimiento económico.
1.4. A modo de conclusión

Este capítulo presenta una revisión de los principales debates teóricos alrededor del
tema de la Seguridad Social y el sistema de pensiones. Partimos desde una revisión de
datos alrededor de la problemática tanto de América Latina como del Ecuador que será
nuestro caso de estudio; en la cual, se evidencia las bajas coberturas y como la
seguridad social tiene algunos inconvenientes no solo por su acceso sino que incluso se
profundizan las brechas entre los beneficiarios.
Es por este motivo, que la investigación quiere centrarse en el análisis de las relaciones
de desigualdad y seguridad social, analizando las pensiones específicamente; y para ello
partimos de la premisa de que parecería ser que se da una reproducción de la
desigualdad de las sociedades en los sistemas de pensiones.
Por todo esto es importante revisar algunas corrientes de pensamiento que nos podrán
dar algunas guías en el desarrollo de esta investigación; es de esta manera, que se
analizó el surgimiento de la seguridad social como parte del Estado de Bienestar de una
Europa, donde los procesos de industrialización fueron muy distintos a los que tuvimos
en América Latina y en el Ecuador.
Pero además, nos adentramos en el debate acerca de las pensiones desde la Economía, y
sobre todo de la economía clásica en busca de respuestas a la pregunta ¿Cómo ven los
economistas a los sistemas de pensiones?; encontrándonos con algunos lineamientos del
mainstream, como por ejemplo que las pensiones ayudan a aliviar la pobreza o que son
herramientas para la redistribución de los ingresos.
Además, esta economía del mainstream se basa en el homos economicus como el tipo
ideal de individuos de la sociedad; caracterizada por una única racionalidad y por un
ordenamiento social, como que las estructuras sociales fuesen estáticas. Parecería que
olvidaron la dinámica como un principio motor de las sociedades que se encuentran en
constantes interrelaciones generando lazos sociales, relaciones y normativas.
102
Por lo cual, analizamos la crítica a la racionalidad, ¿qué es ser racional? y nos
encontramos con críticas desde la misma economía como la de Herbert Simon que
hablará de la racionalidad limitada o Amartya Sen con su propuesta de los tontos
racionales.
En definitiva, parecería que los heterodoxos van ganando espacio en el debate

económico y justamente desde esta perspectiva aborda nuestro análisis; no queremos
ver a la seguridad social simplemente como una redistribución del ingreso y cegarnos
con la posición original que plantea Rawls en la cual todos somos iguales y partimos
desde cero para tomar nuestras propias decisiones.
Este análisis parte de la premisa de que todos somos diferentes, que el contexto
temporal es distinto en los diversos casos, que el contexto social, cultural, económico e
histórico es diverso; por lo cual no podemos asegurar que todos tienen una igualdad de
libertad. Sin embargo, coincidimos que justamente debemos alcanzar esa igualdad de
capacidades para poder alcanzar el bienestar de todos los individuos.
Justamente el problema de la desigualdad, va más allá de los ingresos, o de los bienes

que posee, hablemos más bien de una desigualdad de las condiciones que muchas veces
nos impide tomar decisiones y solo podemos aceptar lo que se nos viene; es decir una
desigualdad en las libertades que tiene los individuos para conseguir ciertas
realizaciones en términos de Sen.
La economía no puede solo preocuparse del comportamiento de los consumidores; los

individuos no son solo consumidores – consumidores de una seguridad social - ; son
actores sociales, son actores de la seguridad social.
103
Capítulo 2
La Construcción del Sistema de Pensiones en el Ecuador desde el siglo XX
2.1. Introducción
Al analizar el sistema de pensiones como objeto de investigación determinó que el
inicio de la problemática son las reivindicaciones de los trabajadores en el Ecuador que
surge a fines del siglo XIX e inicio del siglo XX, sin descartar que años atrás existieron
algunos intentos de diferentes sectores. Es necesario remontarnos a la historia de los
movimientos de los trabajadores en el Ecuador para comprender sus reivindicaciones
laborales y así entender la necesidad de una seguridad social y como ella surgió, cuáles
fueron sus raíces y entender como el sistema de pensiones es una reproducción de las
desigualdades de la misma sociedad.
En 1928, surge la Caja de Pensiones como la primera institución de Seguridad Social en

el Ecuador y posteriormente se dieron varias reformas, como la primera Ley de Seguro
Social Obligatorio (1935) el Instituto Nacional de Previsión (1936), La Caja de Seguro
(1937), reformas a la Ley del Seguro Social Obligatorio en la década de los 40; se
fusionan las cajas de previsión para formar en 1963 la Caja Nacional del Seguro y en
1970 se crea el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS.
Para este análisis de la construcción del sistema de pensiones realizaré una

periodización del sistema que considera las siguientes dimensiones: a) la lógica de
estratificación de la sociedad (clasificación de grupos de trabajadores, públicos y
privados, y según sus gremios), b) los discursos más representativos; y, c) las
reglamentaciones legales (leyes, reformas, normas, códigos); lo cual ha permitido
evidenciar los mecanismos mediante los cuales se reproduce la desigualdad persistente
en la sociedad. De esta manera, el sistema de pensiones del Ecuador lo podemos
clasificar en tres periodos: i) 1923 – 1934, ii) 1935 – 1969; y iii) 1970 hasta la
actualidad.
El primer período de 1923 a 1934 está caracterizado por el surgimiento de los primeros
intentos de un sistema de pensiones, a partir de la Ley del Magisterio (1923) , y con la
creación de la Caja de Pensiones (1928); y además, por el acceso de los primeros
beneficiarios a un precario sistema de pensiones. No obstante, consideramos las
104
reivindicaciones de los trabajadores en el país como las condiciones contextuales que
contribuyeron a la configuración del sistema de seguridad social. En un segundo
momento que va desde 1935 a 1969, se caracteriza por el cambio institucional y un
incremento de prestaciones de la seguridad social y de beneficiarios. Y finalmente, el
tercer periodo que se caracteriza por los intentos de universalizar el sistema de
pensiones y con la nueva institución de seguridad social, el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, IESS.
2.2. Periodo I (1923 – 1934) diferenciación del sistema de pensiones: Primeros

intentos de un sistema de pensiones y los primeros beneficiarios
El periodo I va desde 1923 hasta 1934, sin desconocer que anteriormente pudieron
existir diversas manifestaciones por parte de los trabajadores en relación a los principios
de seguridad social, no obstante, consideramos las reinvindicaciones de los trabajadores
desde 1900 como las condiciones contextuales que me permitieron dar inicio a la
configuración del sistema de pensiones. Este periodo se caracterizó por ser un sistema
de pensiones diferenciado y focalizado, en el cual surgen las reivindicaciones de
trabajadores y que da origen a un incipiente sistema fruto de las exigencias sociales y
que no partió de análisis técnicos para su creación.
A continuación, detallaremos el contexto socio político del período, las principales

demandas de los trabajadores, sus agrupaciones, las respuestas del Estado con la
creación de la Caja de Pensiones, el marco normativo, y las principales características
de este naciente sistema – beneficiarios, prestaciones, tipos de esquemas, mecanismos
de financiamiento, administración, participación, principios - .
2.2.1. Contexto social

En el país, durante este periodo, se da un inicio del sector industrial, hay un descenso
del precio del cacao, se da la Ley Moratoria y las medidas de la Junta de Gobierno
Militar, además, del surgimiento de organizaciones y manifestaciones de trabajadores;
estos son los principales hechos que giran entorno a la seguridad social en el país.
Primero, durante las décadas de fines de 1800 e inicios de 1900 surge un nuevo
fenómeno económico y social que marcaría la modernidad del país y fue el despegue del
sector industrial en algunas provincias del país: Guayas, Manabí, Pichincha e Imbabura
105
y con ello el surgimiento de un proletariado industrial que tendría sus propias
reivindicaciones distintas a las del sector laboral – artesanal (Núñez 1992c); es decir
“empezaron a incluir reivindicaciones típicas de un obrerismo moderno, formado por
asalariados que laboraban en relación de dependencia” (Núñez 1992c, 15); y es así
como la clase trabajadora en el Ecuador surge con las primeras empresas que se
constituyen en el país a fines del siglo XIX e inicio del XX (Anexo 5).
En este período de análisis sucedieron algunos hechos de coyuntura política económica

y social, por el descenso del precio del cacao. Las medidas que se tomaron en el país
para controlar el proceso inflacionario fue un endeudamiento bancario a través de la
expedición de la Ley Moratoria de 1914 que autorizó la emisión de moneda a los bancos
sin que estos cuenten con el respaldo de oro; y de esta manera se generó un aumento de
circulación de billetes y por ende la pérdida del poder adquisitivo de la moneda52; esto
perjudicó a los grupos importadores de la época y favoreció a los exportadores; y
además, se mantuvieron congelados los salarios de los trabajadores que tuvieron una
notoria disminución de la capacidad adquisitiva (Ycaza 2007).
Otro hecho importante de este período fue que en 1925 se establece una Junta de
Gobierno Militar y entre las medidas más importantes fueron la creación del Ministerio
de Previsión Social y Trabajo “encargado de regular las relaciones obrero – patronales y
velar por la aplicación de las leyes laborales” (Núñez 1992c, 32). Luego de la Junta
Militar asume la presidencia Isidro Ayora53, quien continúa con la reestructuración del
Estado que fue iniciada por la Junta de Gobierno Militar; y su mecanismo para contener
las protestas sociales fue la represión; sin embargo se dieron algunas leyes con tinte
progresista en relación a mejoras laborales.
Si bien no existe datos oficiales del país en relación a la población, revisando la

documentación histórica, la sociedad de la época presentaba algunos matices de
desigualdad; es una sociedad incipiente en el sector industrial y con brechas de ingresos;
52
Recurrió por dos ocasiones en el bienio 20 – 22 a la devaluación monetaria, que determinó que la
cotización del dólar pase de S./ 2.25 a S./7. 4.20 (Ycaza 2007, 75).
53
Luego de la Junta de Gobierno militar se da paso a una Junta de Gobierno civil, integrada por Isidro
Ayora quien posteriormente, el 1 de abril de 1926, disuelve la Junta y se designa dictador civil; luego
convoca a una Asamblea Constituyente y sería nombrado como Presidente Constitucional de la
República.
106
el mismo acceso de la mujer al mercado laboral que todavía no era común como la
misma estructura del campo – lo urbano y rural -.
En definitiva, la estructura del mercado laboral de la época es en términos generales

desigual; lo cual ha motivado a la sociedad civil a organizarse y motivar algunos
pedidos laborales como se verá en el siguiente apartado.
2.2.2. Respuestas de la sociedad en busca de una seguridad social: Reivindicaciones

de los trabajadores
Organizaciones y congresos
El primer intento de organización de trabajadores, fue de los artesanos a través de la
Sociedad Artística e Industrial de Pichincha – fundada en Quito el 11 de febrero de
1892, integrado por 200 artesanos, artistas e industriales (Documentos del Ecuador
Republicano Quito, 1978. Acta de Instalación de la Sociedad Artística e Industrial de
Pichincha citado en Ycaza 2007, 57). Esta Sociedad tenía una ideología apegada a la
religión por lo cual era considerada como parte del conservadorismo de la época; es así
que en la época liberal fue clausurada y por ende tuvo que trabajar en la clandestinidad -
desde 1896 hasta 1905 - (Ycaza 2007). La Sociedad Artística e Industrial fue
prácticamente una central obrera que agrupó gremios de artesanos de diferentes oficios
y artes, y a los primeros sindicatos industriales de Quito.
Por otra parte, con el triunfo del liberalismo, el 5 de junio de 1895, surgen nuevas
iniciativas promovidas por el gobierno para la organización gremial de las agrupaciones
mutuales, sobre todo en la ciudad de Guayaquil en donde surgen 25 sociedades
artesanales entre el periodo de 1896 - 1914.
La Sociedad Artística e Industrial de Pichincha convocó al Primer Congreso Obrero

Ecuatoriano54 en 1909 para formar un programa político de la Unión Ecuatoriana de
Obreros (Núñez 1992c, 15, Chiriboga citado en Ycaza 2007); a través del Primer
Congreso ya se dan las primeras intenciones de exigir derechos de seguridad social
frente a los riesgos de accidentes de trabajo y de crear las cajas de ahorro y de
préstamos.
54
Duró del 17 de agosto al 3 de octubre de 1909, se realizaron sesiones durante los sábados y domingos –
13 sesiones – con 28 delegaciones entre organizaciones obreras y concejos municipales
107
En 1905 se funda la Confederación Obrera del Guayas de tendencia liberal que
agrupaba varios gremios y entre sus intereses relacionados a la seguridad social eran: la
expedición de leyes de protección al obrero industrial o artesano, de accidentes de
trabajo y al fomento y establecimiento de cajas de ahorro y montes de piedad
(Confederación Obrera 1906 citado en Ycaza 2007).
En otros lugares del país se van creando asociaciones de obreros con tendencia
conservadora como la Sociedad Alianza Obrera del Azuay o la Sociedad de Artesanos
de Ibarra en 1904. Además de varios centros católicos de obreros en diferentes
ciudades, el Centro Católico de Obreros en Quito en 1906, dentro de sus planteamientos
solicitaban: la disminución de la jornada de trabajo, el aumento de salarios y el apoyo
mutuo que buscaba el mejoramiento social y moral de la clase obrera; y tenía como
propósito organizar la caja de ahorros, la caja de préstamos o monte de piedad (Centro
Católico de obreros 1906 citado en Ycaza 2007).
No obstante, en estas agrupaciones existía una fuerte presencia de burgueses

intelectuales e industriales de la época, que conllevó a una fuerte crítica desde otros
sectores de “izquierda”55. Si bien existía una crítica por el sector de la izquierda
ecuatoriana que no estaba de acuerdo con la conformación del Primer Congreso Obrero
Ecuatoriano; por otro, la clase dominante del país reconocían de la presencia de la lucha
popular y que debían frenarla, estaban conscientes de las desigualdades de los
trabajadores y de sus necesidades. Pero más que una preocupación social, era una
preocupación por la propia estabilidad del Gobierno y que las luchas populares no se
salieran de control. El segundo Congreso Obrero Ecuatoriano se realizó del 7 al 15 de
octubre en 1920 con la cual se crea la Confederación Obrera Ecuatoriana con una serie
de peticiones en respuesta al descontento social y que buscaban las reivindicaciones
para los trabajadores del país, exigiendo sus derechos laborales y de seguridad social
(Confederación Obrera 1924 citado en Núñez 1992c, Constitución expedida por
Congreso Obrero Ecuatoriano citado en Ycaza 2007).
55
”, como el periódico socialista La Bandera, que aseguraban que estas sociedades realmente no se
preocupaban por las condiciones laborales de los trabajadores. Además, la misma Confederación Obrera
del Guayas le califica al primer Congreso como: “reunión de ilustres abogados, médicos y sacerdotes, que
habían tomado equivocadamente el nombre de Congreso Obrero… para legislar en nombre de la clase
obrera” (Acción Social, Órgano de la Confederación Obrera del Guayas 1916,citado en Ycaza 2007, 72.)
108
En la década de 1920, en la Confederación Obrera Ecuatoriana se empieza a mencionar
la necesidad de establecer leyes concretas sobre accidentes de trabajo, protección a la
mujer obrera, seguro de enfermedad – asistencia médica gratuita – la creación de cajas
de ahorro y montes de piedad; y en general sobre un seguro obrero (Ycaza 2007). Esto
es un gran hito en la historia del país, el reconocimiento de la mujer dentro de la fuerza
laboral y por ende de la seguridad social ecuatoriana, lo cual en esos años todavía no se
mencionaba en los Convenios con la OIT en temas de seguridad social.
Por otro lado, dentro de la misma clase obrera existió un descontento con la
Confederación Obrera del Guayas y la Confederación Obrera Ecuatoriana que las
tildaron de conservadoras y que no habían logrado defender los intereses de los
trabajadores; es así que surge en 1922 la Federación de Trabajadores Regional
Ecuatoriana, FTRE56.
Huelgas
La primera huelga registrada en el país fue en 1896, organizada por el gremio de
carpinteros. En esta huelga ya se exigía la reducción de las jornadas de trabajo a 9 horas
diarias y aumento de salarios. La segunda huelga registrada en el país fue en 1898
organizada por la Sociedad Unión de Panaderos, en la cual exigían un aumento de
salarios de 3 reales diarios a 2 sucres diarios; sin embargo, esta huelga fue reprimida
(Ycaza 2007).
Va surgiendo un movimiento obrero ecuatoriano que se caracterizó por una voluntad de

lucha y su herramienta principal fueron las huelgas, “no solo como mecanismo directo
de presión contra los patronos sino también un instrumento cohesionador de la fuerza
social y movilizador de la solidaridad popular” (Núñez 1992c, 17). Entre las principales
manifestaciones se pueden señalar: la del 1 de mayo de 1913 los obreros de las
principales ciudades salieron a las calles con el objetivo de lograr el establecimiento de
las 8 horas de trabajo, posteriormente, el 1 de mayo de 1915 motivados por los
56
La FTRE tenía dentro de sus principios la solidaridad, con el objetivo de que todos cooperen
voluntariamente para el bienestar colectivo sea moral como material, bajo los lemas de pan, libertad,
amor y ciencia; además tenían como ideal “organización de las fuerzas proletarias, lucha continua según
las circunstancias, a fin de conquistar toda la libertad y todo el bienestar que se pueda” (Capelo 1973
citado en Núñez et. al 1992, 15).
109
carpinteros, se da un nuevo paro que movilizó a los obreros para exigir la consagración
oficial del 1 de mayo como Día del Trabajo (Núñez 1992c, Ycaza 2007). Entre 1916 –
1917 se dieron varias huelgas en el país de los trabajadores cacahueros, de las
farmacias, operadores de los carros urbanos, de los ferroviarios de sastrería y los
zafreros de los ingenios.
En 1919 se dió una gran lucha contra el Código Policial “que obligan a los trabajadores
a inscribirse en catastros policiales para poder ejercer su labor” (Núñez 1992c, 18); esta
movilización llevó a enfrentamientos contra la policía que terminó con varios obreros
muertos y heridos. Entre julio y agosto de 1919, los trabajadores mineros de la empresa
South American Development Co. – empleaba a 1000 obreros - se toman las
instalaciones “desarman a la policía del campamento, suspenden las comunicaciones
telegráficas y obligan al gerente a firmar ante un escribano público sus requerimientos:
cumplimiento de la jornada de 8 horas diarias, pago de indemnizaciones por accidentes
de trabajo, mejoramiento del trato, asistencia médica eficaz” (Núñez 1992c, 18). Es
decir, se van dando las peticiones ligadas al riesgo de trabajo que es uno de los
fundamentos de la seguridad social, ya que la seguridad social surge justamente como
una respuesta a los riesgos de los accidentes de trabajo; en la medida que los
trabajadores no contaban con un sistema de protección ni los recursos necesarios para
cubrir con los gastos.
También se produjo una huelga de los trabajadores tipográficos en Quito a la que se

unieron trabajadores textiles y operarios de sastrería de Riobamba. En 1920, en
Guayaquil, salieron a protestar los trabajadores de las farmacéuticas. El 17 de octubre
de 1922, los trabajadores ferroviarios inician una lucha contra la empresa
norteamericana Guayaquil & Quito Railway Co, que solicitaban se respete las 8 horas
laborales, “la Ley de accidentes de trabajo, incremento salarial, reglamentación del
despido y atención médica adecuada” (Núñez 1992c, 20) y la respuesta del Gobierno
fue la militarización de los servicios ferroviarios. Frente a esta actitud en Guayaquil se
desatan huelgas de solidaridad, y frente al triunfo de los trabajadores ferroviarios, se da
un inicio de nuevas huelgas con protestas similares a varias empresas del puerto. Es de
esta manera que el 13 de noviembre la FTRE y otras organizaciones decretan un paro
general que contó con el apoyo del grupo de importadores de la burguesía de Guayaquil
“que halló en el movimiento popular el medio para conseguir un cambio en la política
110
económica gubernamental, que favoreciera sus intereses” (Núñez 1992c, 20).
Sin embargo, la respuesta del Gobierno de turno fue de represión; por un lado el
entonces presidente de la Cámara de Diputados, Carlos Arroyo del Río señaló “Si hoy la
chusma se levantó riendo, mañana se recogerá llorando” (Espinoza, José Ignacio, citado
en Núñez 1992c, 21) y el Presidente de la República, José Luis Tamayo, ordenó al jefe
militar de Guayaquil “Espero que mañana a las 6 de la tarde me informará que ha vuelto
a la tranquilidad a Guayaquil, cueste lo que cueste” (Espinoza citado en Núñez 1992c,
21). Esta vuelta a la tranquilidad cueste lo que cueste, costó dos mil muertos, fue el 15
de noviembre de 1922 cuando el ejército disparó sin compasión y se dio una masacre en
las calles de Guayaquil, frente a un protesta en respuesta de la acumulación de un
malestar social que se había reservado durante los últimos años.
Logros de las reivindicaciones de los trabajadores

En términos generales, las primeras luchas de los trabajadores en el país se dieron por
iniciativa de obreros y de artesanos que agrupados en sus gremios tenían motivaciones
políticas e ideológicas – conservadorismo y liberalismo –; sin embargo, coinciden con
las reivindicaciones para los trabajadores, donde también ya se habla de algunos
elementos de la seguridad social como son los riesgos de accidentes de trabajo y el
establecimiento de cajas de ahorro y montes de piedad, que van más allá de sus
convicciones políticas.
Entre las principales reivindicaciones que se lograron por las manifestaciones, fue el
respeto de las 8 horas laborales y de los 6 días a la semana; además, se declaró el 1 de
mayo como día feriado para los obreros (en el Gobierno de Leonidas Plaza, en 1915).
Por otro, en 1917 el Congreso Nacional establece una ley laboral, que si bien no es de
carácter de protección social, protegía al trabajador y reconocía sus derechos laborales y
es así que por Ley se estableció “jornada diaria ordinaria de ocho horas de trabajo y la
jornada semanal de cuarenta y ocho horas, el descanso remunerado para los días
domingos y festivos reconocidos legalmente, y el pago de tarifas especiales para el
trabajo en horas extraordinarias” (Núñez 1992c, 24). Son grandes avances en materia
laboral que permitieron a los trabajadores tener unas mejores condiciones.
Y, el 29 de abril de 1922 el entonces presidente José Luis Tamayo expide una
111
legislación social basada en: “donación de terrenos municipales para la construcción de
sedes sindicales; descanso obligatorio para el 1 de mayo; reducción de la jornada laboral
a 8 horas diarias y 6 días la semana; protección de accidentes de trabajo, con su
respectiva reglamentación” (Ycaza 2007, 86).
No obstante, hay que considerar que se marcan dos tipos de trabajadores por un lado los
obreros y por otro los empleados públicos y de la banca. Para los obreros, estaban
enfrentados a situaciones de mayor vulnerabilidad, riesgos de desempleo, accidentes
laborales o enfermedades profesionales y sus reivindicaciones estaban concentradas
justamente a estas condiciones, como son: “reclamos de indemnización por accidentes
de trabajo, creación de casas de retiro para obreros inválidos, “asistencia médica
gratuita”, establecimiento de cajas de ahorro y monte de piedad, leyes sobre seguro
obrero e inquilinato” (Núñez 1992c, 25).
Y para los empleados públicos y de la banca las demandas iban en función de una alza
de salarios y “el establecimiento de un sistema de pensiones de jubilación y montepío”
(Núñez 1992c, 25). En definitiva, eran los trabajadores públicos y bancarios quienes
estaban preocupados por sus jubilaciones, principalmente los maestros, quienes ya en
1920 exigieron su derecho y plantearon la idea de formar un fondo de capital para el
pago de las jubilaciones de su sector idea que fue aceptada y aprobada en el Congreso
en 1923.
2.2.3. Respuesta del Estado

Frente a las reivindicaciones de los trabajadores desde el Estado se dieron varias
respuestas materializadas en Constituciones, leyes e instituciones. En este sentido a
continuación analizaremos como fueron recogidas las peticiones de los trabajadores en
los diferentes ámbitos normativos e institucionales.
Constituciones del Ecuador

En este periodo se dan dos Constituciones la de 1906 y la de 1929 que tuvieron
intereses distintos pero hace referencia al trabajo en mayor o menor medida; es así que
la Constitución de 1906, dentro de las garantías individuales y políticas, en el artículo
26 el Estado garantiza a los ecuatorianos la libertad de trabajo y de industria, nadie
112
podrá ser obligado a trabajar sin contar con un contrato57. No obstante, es el único
artículo que hace referencia al trabajo y no hay ninguna mención de los derechos de
trabajadores y peor aún de un sistema de seguridad social y menos de pensiones. Lo
cual, da muestra de que aún no han sido recogidas las peticiones de la clase obrera del
país que ha empezado a agruparse para exigir sus derechos.
La Constitución de 1929, tuvo un tinte social que velaba por los derechos de las
personas, es así que dentro de las garantías fundamentales el Estado reconoce la libertad
de la protección del trabajo; asimismo, el Estado favorecerá el desarrollo de montes de
piedad y cajas de ahorro. Dentro de la protección al trabajo se consideran algunos
elementos como determinar la jornada máxima de trabajo, los salarios mínimos, el
descanso semanal obligatorio. Dentro de las categorías de seguridad social ya se señala
la obligatoriedad de la indemnización por accidentes de trabajo. En el área de salud ya
se habla de asistencia, higiene y salubridad públicas especialmente para trabajadores
obreros y campesinos, para lo cual el Estado se compromete a trabajar directamente o a
través de empresas para la construcción de “casas baratas”. Por otro lado, la
Constitución aseguraba la libertad de asociación y agremiación para obreros o patronos,
formando sindicatos o asociaciones profesionales.
Convenios internacionales
En relación a los Convenios Internacionales de la OIT en relación a seguridad social,
cabe señalar que en 1925 el Ecuador firmó y ha ratificado el Convenio sobre el seguro
de enfermedad (industrial) C02458, de la Organización Internacional del Trabajo, OIT,
adoptado el 15 de junio de 1927 (Anexo 6), concerniente a propuestas relativas a los
seguros de: enfermedad de los trabajadores de la industria, el comercio y del servicio
doméstico, y que considera como beneficiarios del seguro de enfermedad obligatorio a
los obreros, empleados y aprendices de las empresas industriales y de las empresas
comerciales, además a los trabajadores a domicilio y al servicio doméstico.
57
Constitución del 23 de diciembre de 1906, Título VI. De las Garantías individuales y políticas Artículo
26.- El Estado garantiza a los ecuatorianos: numeral 12: La libertad de trabajo y de industria. Todos gozan
de la propiedad de sus descubrimientos, inventos y obras literarias, en los términos prescritos por las
leyes; y a nadie se le puede exigir servicios no impuestos por la ley; ni los artesanos y jornaleros serán
obligados, en ningún caso, a trabajar sino en virtud de contrato.
58
Este Convenio no es aplicable a la gente de mar ni a los pescadores (Art. 2).
113
También se considera el derecho a la indemnización para el asegurado que no pueda
trabajar por problemas de salud físico o mental. Este seguro es gratuito, tanto
tratamiento como medicación, pero se da la posibilidad de que el asegurado también
participe en los gastos del tratamiento; dando paso a que cada país pueda permitir el
gasto de bolsillo de los pacientes. Además, según el país se puede extender el seguro a
las familias y sobre la administración de la seguridad social deberá ser proporcionado
por instituciones autónomas, en este Convenio ya se habla de la necesidad de formar
una Caja del Seguro de Enfermedad. Estos fueron los lineamientos y recomendaciones
de la OIT en el tema de seguro de enfermedades donde manifiesta la necesidad de
atender a un grupo de la población excluida, como son los obreros que no tenían acceso
a una protección social frente a los riesgos de su trabajo. Sin embargo, al ser
recomendaciones no son necesariamente ejecutadas en los países; vemos que para el
caso ecuatoriano, este Convenio fue muy temprano, estábamos recién pensando en las
exigencias de ciertos grupos como: militares, magisterio, de la banca y del sector
público que pedían un sistema de pensiones – jubilaciones - y posteriormente, en la
década de los 30, será la creación de la Caja del Seguro de los empleados privados y
obreros.
2.2.4. Nacimiento de la Caja de Pensiones

Avances normativos
Frente a las exigencias de los trabajadores y principalmente del magisterio, en 1923 se
expide la Ley de jubilación del magisterio, aprobado por el Congreso - 10 de octubre de
192359 - , con la cual se realiza el descuento del 5% al personal de educación pública y a
los jubilados de ese ramo (IESS 1984) y los montos recaudados por este concepto, se
empezaron a depositar en una cuenta especial del Banco de Préstamos (Núñez 1992c,
26).
El art. 11 de la ley en mención indicaba que cuando se alcanzara el monto de 500 mil
sucres se fundaría el Banco de Crédito con la posibilidad de realizar todas las
operaciones permitidas por la Ley de Bancos, excepto poder emitir billetes. (Núñez
1992c, 35). Es así que a finales de 1927, en el Ecuador, ya se había acumulado los 500
mil sucres que se debía juntar por los ahorros del magisterio para fundar el Banco de
59
Ley de Jubilación del Magisterio, del 10 de octubre de 1923, publicado en el Registro Oficial Nº 905
del 19 de octubre de 192
114
Crédito previsto en la Ley del Magisterio; por lo cual, el Gobierno de Isidro Ayora al
analizar el problema consideró que era oportuno crear un sistema de pensiones para el
personal de la Administración Pública en su conjunto (IESS 1984). Y es así que el
Gobierno de Isidro Ayora, a través del Decreto Nº 18 de 8 de marzo de 192860,
promulga la Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa con la cual se
crea la Caja de Pensiones (IESS 1983).
La naciente Caja de Pensiones tenía como objetivo: el pago de las pensiones de

jubilación por vejez y montepío, de los empleados públicos, además, recibía los
descuentos de los militares en servicio activo para sus posteriores pensiones de retiro
(IESS 1979, IESS 1984). Es así que la Caja de Pensiones estaba ampliando la cobertura
a todos los empleados públicos y bancarios y además a la afiliación voluntaria con todos
los beneficios a excepción del fondo mortuorio y cooperativa (Núñez 1992c, 35). En
términos de Gestión la naciente Caja de Pensiones y de acuerdo con el título VII de la
Ley estaría administrada por un Consejo de Administración61 (Anexo 7) compuesto por
áreas de Contabilidad, Cartera, Estadística y Militar, con un presupuesto para 1928 de
2420 sucres mensuales62 (Núñez 1992c), lo que equivaldría a 484 dólares63.
A través del Decreto N°107 del 11 de septiembre de 192864, se realizan reformas a la

Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativas (IESS 1983). El 22 de
septiembre se aprueban los estatutos de la Caja de Pensiones65; y el 6 de octubre de
1928 se dicta la Ley de Jubilación Obligatoria para los empleados de Bancos66, con la
cual se señalaba la obligatoriedad de la afiliación de los empleados de los bancos a
través de un aporte del 5% sobre el sueldo percibido por parte de cada trabajador y
60
Decreto Nº 18 de 8 de marzo de 1928, publicado en el registro Oficial Nº 590, de 13 de marzo de 1928,
cuyo Art. 1º del título I, dice “Créase en la Capital de la República la Caja de Jubilaciones y Montepío
Civil, retiro y Montepío Militar, Ahorro y Cooperativa, Institución de Crédito con personalidad jurídica,
que, organizada de conformidad con esta Ley, se denominará “Caja de Pensiones” (IESS 1984).
61
Consejo de Administración integrado por: Ministro de Previsión Social y Trabajo (presidente del
Consejo), Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Rector de la Universidad Central, Inspector General
del Ejército, Presidente del Consejo Municipal de Quito (representante patronal de los municipios), dos
delegados laborales (de las asociaciones de empleados) y el Secretario del Consejo era el Gerente de la
Caja quien solo tenía un voto informativo.
62
Para pagos de Gerente, tres miembros de la Comisión Ejecutiva y nueve empleados.
63
El tipo de cambio en sucre para el año de 1928 era de $5,00 (promedio anual de venta del mercado
oficial) Fuente Banco Central del Ecuador.
64
promulgado en el Registro Oficial N°750 del 24 de septiembre de 1928
65
(Decreto N°492 y promulgado en el Registro Oficial N°35 del 22 de noviembre de 1928);
66
Jubilación de empleados de Bancos (promulgada en el Registro Oficial N°763 del 7 de octubre de
1928)
115
adicional un 5% “sobre la suma a que ascienden los sueldos de los mismos empleados,
pagará, de sus fondos sociales, la respectiva institución” (Art. 2 literal b). De igual
manera, en 1928 se expide la Ley de Retiro Militar67 y la Ley de responsabilidad por
accidentes de trabajo68, y en mayo de 1929 se dan otras Reformas a la Ley de
Jubilación69 (IESS 1983). Para enero de 1930 se da una amplia reforma administrativa
para la Caja debido al aumento de trabajo que la Institución tenía, y es así que se crea
tres secciones adicionales: de Ingresos, Control de Egresos y Correspondencia.
A partir de 1930 se empiezan a dar algunos debates y acciones en torno a las Reformas
de la Ley, en este sentido, se presenta ya un proyecto de reforma al Congreso Nacional
en 1931, se da la obligación de consignar descuentos en la Caja de Pensiones en 1932, y
se da un decreto sobre tasas de interés en 193370; entre otras acciones previas para la
expedición de la Ley del Seguro Social Obligatorio en 1935.
En definitiva, en este periodo las principales normas se detallan en la tabla 3 a

continuación:
Tabla 3: Índice de los Decretos más importantes dictados en el período para la

Legislación del Seguro Social de 1923 – 1934
Decretos Detalle
10 de octubre de 1923 – RO N°905 del 19 Ley de Jubilación del Magisterio
de octubre de 1923
Decreto N°18, 8 de marzo de 1928 – RO Ley de Jubilación, Montepío civil, Ahorro y
N°590 del 13 de marzo de 1928 Cooperativa
Decreto N° 107 del 11 de septiembre de Reforma a la Ley de Jubilación, Montepío
1928 – RO N° 750 del 24 de septiembre de civil, Ahorro y Cooperativa
1928
RO N°601 del 26 de marzo de 1928 Ley de Retiro Militar
RO N°763 del 7 de octubre de 1928 Ley de Responsabilidad por accidentes de
trabajo
67
Ley del Retiro Militar (promulgada en el R.O. N°601 del 26 de marzo de 1928)
68
Ley sobre responsabilidad por accidentes del trabajo, R.O. 763 del 7 de octubre de 1928.
69
El 22 de mayo de 1929 Reforma a la Ley de Jubilación promulgada en el Registro Oficial N°35 del 28
de mayo de 1929; otra reforma a la Ley de Jubilación el 25 de mayo de 1929 y promulgada en el Registro
Oficial N°37 del 30 de mayo de 1929.
70
promulgado en el Registro Oficial N°43 del 12 de diciembre de 1933
116
6 de octubre de 1928 – RO N°763 del 7 de Ley de Jubilación obligatoria para los
octubre de 1928 empleados de bancos
Decreto N°429 – RO N°35 del 22 de Aprobación de los Estatutos de la Caja de
noviembre de 1928 Pensiones
22 de mayo de 1929 – RO N°35 del 28 de Reforma a la Ley de Jubilación, Montepío
mayo de 1929 civil, Ahorro y Cooperativa
25 de mayo de 1929 - RO N°37 del 30 de Reforma a la Ley de Jubilación, Montepío
mayo de 1929 civil, Ahorro y Cooperativa
RO N°43 del 12 de diciembre de 1933 Decreto sobre tasas de interés
Fuente: Producto de la Investigación
Beneficiarios
Si analizamos por el grupo de beneficiarios de la seguridad social, cabe señalar que los
militares fueron los primeros que contaron con un sistema de protección frente a riesgos
de invalidez, vejez y muerte; en realidad hasta la primera década del siglo XX, los
militares eran los únicos que contaban con este sistema. Además, desde años atrás
existieron las pensiones vitalicias, que las recibían servidores públicos, intelectuales o
artistas por sus obras notables, la condición era que habían realizado servicios
importantes al país y no contaban con ingresos para su subsistencia (Núñez 1992c, 24);
y de igual manera esto era financiado por el Presupuesto General del Estado, bajo un
sistema de asistencia, más no de protección social. Para el resto de la población
trabajadora no había ningún sistema de protección social que la acogiese.
Con la ley del Magisterio de 1923, los nuevos beneficiarios y tal vez considerados los
primeros fueron los maestros. Posteriormente con la creación de la Caja de Pensiones en
1928 a través de la Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa, son
beneficiarios los empleados públicos e inmediatamente se integran los empleados de los
bancos.
Se realiza el Primer Censo de Afiliados el 1 de febrero de 1930, y se obtiene como

resultados que la Caja de Pensiones tenía 14.986 afiliados, de los cuales 12.803 eran
hombres y 2.183 mujeres; según el sector de trabajo, la mayoría de trabajadores eran
empleados fiscales (12.595), seguido por los empleados municipales (1.821) y
empleados bancarios (570) (Anexos 8 y 9).
117
El segundo Censo de Afilados se lo realizó el 30 de abril de 1930 y se da un incremento
en los afiliados a 23.827, de los cuales 20.622 fueron hombres y 3.205 mujeres; es
decir, casi se duplicó el número de hombres afiliados, mientras que el de las mujeres
aumentó un 50% (Figura1).
Figura 1: Beneficiarios de la seguridad social en 1930
30.000
23.827
25.000
20.000 14.986
15.000
10.000
5.000
0
1930 (FEBRERO) 1930 (ABRIL)
Fuente: Primer Censo de Afiliados el 1 de febrero de 1930, Núñez 1992c.
En definitiva, la evolución de los beneficiarios en este periodo se detalla en la tabla 4

que muestra el inicio de un sistema de pensiones con maestros, empleados públicos y de
la banca y adicionalmente se mantienen los militares y las pensiones vitalicias
destinadas para ciertos servidores públicos, intelectuales o artistas que dieron aportes
importantes al país.
Tabla 4: Beneficiarios periodo 1935 - 1969

Hasta 1920 1920 - 1934
Beneficiarios Militares (1923) Maestros
Servidores públicos, (1928) Empleados públicos y de
intelectuales o artistas – bancos
Pensiones Vitalicias
Prestaciones
Las primeras prestaciones a las cuales tuvieron acceso los militares fueron frente a
riesgos de invalidez, vejez y muerte; además del grupo de servidores públicos,
intelectuales o artistas por sus obras notables que recibían pensiones vitalicias.
118
Posteriormente los maestros, seguidos de empleados públicos y de la banca recibirían
las prestaciones en relación a las pensiones de jubilación por vejez y montepío.
Los beneficios que otorga la Caja de Pensiones a su inicio en términos de jubilación

fueron por edad considerando la edad y los años de servicio y por incapacidad para el
trabajo que también tenía como requisito ciertos años de servicios y se lo entregaba por
tiempo determinado con posibilidad de ampliar el plazo; y por haber cumplido un
mínimo de 25 años de servicio (Núñez 1992c, 35).
La Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa en su artículo 13 indica

que a partir de 1933 empiezan a otorgar las pensiones de jubilación, a excepción de las
personas que han llegado al límite de edad o por incapacitación total o parcial por
razones del trabajo.
Entre los requisitos para la jubilación (Art. 14) son:
1o) Que el empleado haya consignado el cinco por ciento anual de la renta percibida por
razón del cargo, desde el l9 de octubre de 1923, o desde la fecha en que hubiere entrado
al desempeño de un cargo, si ésta hubiere sido posterior a aquélla;
2o) Que el empleado haya prestado sus servicios durante diez, veinticinco o treinta años
o más, según los casos que se enuncian en la presente Ley.
Los años se computarán por el número de imposiciones, en forma tal que cada doce o
veinticuatro consignaciones, equivalgan a un año, según que el 5% se deduzca mensual
o quincenalmente. Esta disposición no se refiere al tiempo de servicio anterior al l9 de
octubre de 1923, el cual será computado por el número de años (Ley de Jubilación,
Montepío civil, Ahorro y Cooperativa 1928).
Además, en relación a los servidores públicos, intelectuales o artistas que publicaban

obras de utilidad científica el art. 15 de la Ley de Jubilación, Montepío civil, ahorro y
cooperativa, señalaba que “tendrán derecho a que se les abone, por una sola vez, para el
efecto de la jubilación o retiro, de uno a tres años, atento al mérito e importancia de la
obra” (1928). Entre las exigencias que se solicitaban para recibir la pensión por
incapacidad era de que por lo menos haya sido afiliado por lo menos diez años.
119
En cuanto al monto de la pensión que recibirían por jubilación hay unos requisitos que
dependerán según el art. 21 de la Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Crédito
(Tabla 5).
Tabla 5: Monto de la pensión según edad y años de aportación

Años de aportación Edad (años) Pensión (porcentaje)
30 - 100%
25 + 60 100%
25 - 60 80%
+10 – 15 65 20%
+15 - 20 65 50%
+20 – 25 65 60%
Fuente: Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Crédito, 1928.
Por otro lado, se aclara que los funcionarios o empleados a pesar de llegar al límite de
edad para retirarse, pueden continuar con sus cargos hasta que cumplan 70 años (Art.
23) siempre y cuando realicen una solicitud y esta sea aprobada. Además, se aclara que
las personas que sigan trabajando, aunque cumpla con los requisitos para jubilarse, no
pueden “percibir parte alguna de su pensión” (Art. 24). En este sentido, la pensión es la
“suma equivalente al promedio de todos los sueldos que el empleado hubiere percibido
en el ejercicio de sus cargos, durante los últimos cinco años” Art. 25.
En relación a los militares, “se le concederá la jubilación o retiro, computando todo el

tiempo, con sujeción a esta Ley o a las militares, según que el tiempo mayor de
servicios corresponda a lo civil o a lo militar” (Art.30).
Tipo de Esquemas (Contribuciones definidas vs beneficios definidos)

Este primer momento se caracteriza por haber sido un híbrido, inicialmente no era un
esquema puro de beneficios definidos, ya que cuando inicia con las aportaciones de los
maestros se asemejaba más a una capitalización individual y una administración
privada, porque incluso los depósitos se realizaban en el Banco de Préstamos
(institución privada) y posteriormente surge la Caja de Pensiones, que da paso a una
institucionalidad pública y a un naciente tipo de esquema de beneficios definidos, en
donde se va estableciendo la prestación para los empleados públicos, de la banca,
120
maestros y militares; además, algunos requerimientos para acceder a la jubilación y sus
cálculos a través del número de aportaciones y la edad de jubilación, características
propias de este esquema.
Mecanismos de financiamiento
Al igual que el tipo de esquema, los mecanismos de financiamiento del naciente sistema
de pensiones es ambiguo. Al inicio se asemejaba a un sistema de capitalización
individual con las aportaciones de los maestros y posteriormente con el nacimiento de la
Caja de pensiones surge un sistema de reparto caracterizado por tener beneficios
definidos, administrado de manera centralizada (pública) sin competencia privada y se
financia con las contribuciones de los trabajadores y adicionalmente, si existía aporte
patronal para los empleados de los bancos.
La Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa, del 13 de marzo de 1928,

señala en el título II sobre los fondos de la Caja:
TITULO II
De los fondos de la Caja
Art. 5°—Son fondos de la Caja, que se asignarán a sus diversos objetos, en la cuantía y
forma que establece la presente Ley:
a) Las cuotas mensuales que los empleados públicos y más personas acogidas a los
beneficios de esta Ley cubran por concepto de jubilación, ahorró y montepío;
b) Él producto del 5% de descuento sobre toda pensión de jubilación;
c) Los intereses o ganancias que produzcan los capitales de la Caja;
d) El cincuenta por ciento del aumento del primer sueldo mensual del empleado que
obtenga mayor remuneración;
e) Las imposiciones de las personas señaladas en el Art. 3º;
f) Los descuentos y asignaciones que se hagan de conformidad con las Leyes de Retiro
y Montepío Militares;
g) Toda asignación que hicieren a la Caja el Fisco, las Municipalidades o los
particulares.
Art. 6º. —La cantidad depositada en el Banco de Préstamos por concepto de fondos para
jubilaciones, y el producto del 5% creado por esta Ley para igual objeto, formarán el
Capital de la Caja en la Sección de Jubilaciones y Montepío Civil; capital que no podrá
limitarse a cantidad determinada, ya que, mensual e indefinidamente, se irá incrementando
121
con el impuesto del 5%.
Art. 7º. —El producto del 5% que las Leyes Militares destinan al Retiro y Montepío formarán
el capital de la Caja en la Sección de Retiro y Montepío Militares; capital que se lo
incrementará indefinidamente con las imposiciones previstas en dichas Leyes.
Art. 8º. —El producto del 5% a. los imponentes por concepto de ahorro y las utilidades que
deban capitalizarse en favor de cada contribuyente, formarán el capital de la Caja en la
Sección de Ahorro; capital que no podrá ser limitado a cantidad determinada, desde que,
mensual e indefinidamente, se irá incrementando con las cuotas del 5% y las utilidades que
no se retiraren.
Art. 9º.—La Caja otorgará a cada uno de los funcionarios pagadores del 5% para
jubilaciones y montepío civil, retiro y montepío militares, ahorro y fondo mortuorio, un
certificado de la cantidad que entregaren, mensual o quincenalmente; debiendo, en lo que
respecta al fondo de ahorro, llevarse cuenta nominal de los imponentes. Juan J. Paz y Miño
Cepeda 620
Art. 10°. —El fondo acumulado desde 1923, por concepto de descuento a los empleados de
Instrucción. Pública y depositado, en el Banco de Préstamos, pasará inmediatamente a la
Caja, después de la vigencia de esta. Ley, para constituir la primera base de operaciones.
Art. 11°. —Las utilidades que se obtengan con los capitales de cada una de las Secciones
establecidas por los Arts. 6º, 7º y 8º, corresponderán a la respectiva Sección, para los fines
previstos en esta Ley y las Militares.
Fuente: La Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa, del 13 de marzo de 1928
Al inicio, uno de los más graves problemas de la Caja de Pensiones era el sistema de
pagos de jubilación y montepío; “en el caso de la jubilación común, la Ley establecía
que ésta debía concederse a partir de 1933 a los empleados que hubiesen aportado el 5%
de su renta anual desde octubre de 1922, esto es, que acreditaran 10 años de aportes”
(Núñez 1992c, 40); es decir, sin ningún cálculo actuarial, se estableció un número
mínimo de aportaciones de 10 años, lo cual era complicado de cumplir con una Caja de
Pensiones que empezaba a surgir. Otro problema fue que el Estado dispuso el
otorgamiento inmediato de jubilación por vejez – 65 años – o por incapacidad al trabajo
– invalidez – y que serían financiados por los fondos de la naciente Caja de Pensiones;
es decir, el Estado no otorgó ningún aporte fiscal “que cubriera el pago de prestaciones
no financiadas” (Núñez 1992c, 40).
122
Si ya de por si, como estaba caracterizada la naciente Caja de Pensiones tenía problemas
serios de financiamiento; además dentro de las disposiciones de la Caja, el art.15 se
daba al Presidente de la República la posibilidad de conceder premios indefinidamente
por uno a tres años de servicio a quienes publicaran obras de importancia científica.
Otro de los problemas de la naciente Caja de Pensiones fue que por la ley concedía
montepío a los herederos de los jubilados fallecidos, de los empleados activos que se
encontraban con derecho a jubilación y de “empleados activos simplemente hubiesen
aportado desde 10 años antes del fallecimiento” (Núñez 1992c, 41).
En definitiva, hasta este momento, la naciente Caja de Pensiones se caracterizó por estar
financiada únicamente por los fondos de los trabajadores – que aportaban –, el
trabajador necesitaba 5% de aportes anuales por 10 años para poder jubilarse y si ya
cumplía con la edad de 65 años los trabajadores podían jubilarse inmediatamente; solo
existía un aporte patronal de las instituciones bancarias, y no había aportación del
Estado. Frente a esto, el Consejo de la Caja reconocía los errores de la aplicación de la
Ley de Jubilaciones y querían solicitar la reforma de la misma. En mayo de 1928, el
Consejo resuelve fijar en 1000 sucres el máximo de la renta jubilar mensual, lo que
equivaldría a $200 dólares71, “y establecer un cuadro estadístico de los empleados
públicos del país en el que consten la edad y años de servicio, como paso previo a la
realización de un sostenido estudio de las reformas legales a solicitarse al gobierno
nacional” (Núñez 1992c, 41). De esta manera, vemos un intento de mejorar el
financiamiento del sistema de pensiones en base a un estudio técnico a través del
levamiento de los datos correspondientes a los empleados públicos.
Por otro lado, en términos financieros, si bien la Caja a un inicio surge sin ningún
estudio técnico, ésta “adquirió un rápido prestigio, pese a los riesgos a que las
prestaciones dispuestas por la Ley le exponían si no se procedía a una rápida reforma de
los requisitos de concesión de éstas” (Núñez, 1992c, pág. 50). En 1928, los ingresos de
la Caja fueron de 36.336.36 sucres, para 1930 los ingresos aumentaron a 484.453,39
sucres y para 1931 a 668.997,82 sucres. Este incremento de Capital de la caja y sus
operaciones de crédito, le permitió a la Caja ir ganando prestigio dentro de la sociedad
(Tabla 6).
71
oficial) Fuente Banco Central del Ecuador.
123
Tabla 6: Ingresos de la Caja de Pensiones
AÑO INGRESOS (sucres) INGRESOS (Dólares)*
1928 36.336,36 7.267,27
1930 484.453,39 95.931,36
1931 668.997,82 132.213,01
Fuente: Núñez 1992c.
*El tipo de cambio en sucre para el año de 1928 era de $5,00 (promedio anual de venta del mercado
oficial. El tipo de cambio en sucre para el año de 1930 era de $5,05 (promedio anual de venta del
mercado oficial). El tipo de cambio en sucre para el año de 1931 era de $5,06 (promedio anual de venta
del mercado oficial). Fuente Banco Central del Ecuador.
Para 1928 los gastos destinados a capitalización fue de 25.000 sucres seguido por
gratificación del personal de 6.454,20 sucres y pensiones jubilares de 4.792.16 sucres.
Estos gastos se aumentaron significativamente para 1930, sobre todo capitalización
(419.043,11 sucres) y pensiones jubilares (40.454,21 sucres). (Tabla 7).
Tabla 7: Egresos de la Caja de Pensiones

1928 1930
Sucres Dólares Sucres Dólares
Capitalización 25.000 5.000 419.043,11 82.978,83
Amortización de los gastos de instalación de 2.090 418 3.399,18 673,10
la institución
Pensiones jubilares 4.792.16 958,43 40.454,21 8.010,73
Gratificación del personal 6.454,20 1290,84 21.556,89 4.268,69
Fuente: Núñez, 1992c
oficial. El tipo de cambio en sucre para el año de 1930 era de $5,05 (promedio anual de venta del
mercado oficial). Fuente Banco Central del Ecuador.
En definitiva, las aportaciones en este periodo fueron del 5% para los trabajadores y
patrones (Banco) y 10% para los voluntarios como se muestra en la tabla 8 a
continuación:
Tabla 8: Aportes periodo 1935 - 1969

Aportes Desde 1928
Trabajadores 5%
124
Patrones (Banco) 5%
Voluntarios 10%
Administración /público privado

La Caja de Pensiones surge con autonomía al poder central del Estado y desde un inicio
existió un gran debate si esta institución era de derecho público o privado dentro del
mismo Consejo de Administración de la Caja “primando finalmente el criterio
mayoritario de que se trataba de una entidad de derecho privado, aunque con finalidad
esencialmente social” (Núñez 1992c, 42). Al analizar la documentación histórica se
puede comprender el carácter autónomo de la institución reflejados en la sesión del
Consejo de Administración de la Caja de Pensiones del 21 de febrero de 1930, en la
cual se señala:
Este es el verdadero alcance del seguro obligatorio, creado, auspiciado y fomentado por
el poder público, es cierto, por tratarse de una institución de carácter social, pero no
formado con fondos públicos, porque, justamente, como decimos, se ha querido separar
el concepto de cooperación del de beneficencia o asistencia pública (Núñez 1992c, 42).
de igual manera se señala en el documento que la Caja de Pensiones responde como

persona jurídica de derecho privado; además, luego de todos los razonamientos
jurídicos del Consejo de Administración de la Caja existía la preocupación de “que los
fondos sociales confiados a las Cajas de pensiones terminaran cayendo en manos de los
gobiernos de turno” (Núñez 1992c, 42) que se puede observar a continuación:
Aun cuando la Caja de Pensiones fuere de derecho público, convendría que no lo sea.
Los Institutos o Establecimientos Públicos, no dejan de estar sujetos a fuerzas,
influencias y criterios cambiantes de la política, que afectan seriamente al prestigio y
solidez de las instituciones de crédito. Es bien sabido entre nosotros como las
Legislaturas no se han mantenido extrañas a consideraciones políticas o situaciones
personales para el otorgamiento de pensiones vitalicias, de retiro y montepío; y, no
conservando a la Caja alejada completamente de toda influencia de esa clase, corremos
el grave riesgo de llevarla a su seguro fracaso (citado en Núñez 1992c, 45).
En definitiva, la intención es que nace como una institución para los afiliados, de
125
carácter social con autonomía institucional y con un recelo a ser parte de la “caja chica”
de los gobiernos de turno.
Por otro lado, en temas administrativos analizamos el presupuesto de personal de la

Caja de Pensiones a su inicio, 1928, era de 2420 sucres correspondiente para el pago del
Gerente, 3 miembros de la Comisión Ejecutiva y 9 empleados. Para 1928 se incrementó
el presupuesto a 6450 sucres y el personal aumentó a 25 empleados. Para 1930 con el
aumento de trabajo en la Institución, sobre todo despachar trámites de crédito y procesar
las comunicaciones, la Caja de Pensiones crea 3 áreas administrativas: Ingresos, Control
de Egresos y Correspondencia y con ello se da un aumento a 47 trabajadores y un
incremento del presupuesto mensual de 11.300 sucres (Tabla 9).
Tabla 9: Presupuesto mensual para pagos de empleados 1928 - 1931

AÑO NO. PRESUPUESTO PRESUPUESTO MENSUAL
EMPLEADOS MENSUAL (sucres) (dólares)*
1928 13 2.420 484 dólares
1929 25 6.450 1.279,76 dólares
1930 47 11.300 2.237,62 dólares
1932 11.000 1.851,85 dólares
oficial). El tipo de cambio en sucre para el año de 1929 era de $5,04 (promedio anual de venta del
mercado oficial). El tipo de cambio en sucre para el año de 1930 era de $5,05 (promedio anual de venta
del mercado oficial). El tipo de cambio en sucre para el año de 1932 era de $5,94 (promedio anual de
venta del mercado oficial). Fuente Banco Central del Ecuador.
Participación /obligatorio – voluntario

La participación es obligatoria para empleados públicos, de la banca y militares (López
1944, Miño, León y Núñez 1992), es así que el art. 54 de la Ley de Jubilación,
Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa señala como obligatorio a los empleados que
ingresen por primera vez y una excepción para los que ya se encontraban en servicio
Art. 54º. — Los empleados públicos que se hallaren en servicio á la fecha de la vigencia
de esta Ley, podrán constituir voluntariamente un fondo de ahorro, imponiendo en la
Caja el porcentaje mensual que estimen conveniente. Esta imposición será obligatoria
126
para los empleados que ingresen por primera vez a la administración pública, los cuales
deberán imponer el 5% mensual de sus sueldos.
Por otro lado, la afiliación voluntaria ya existía desde la Ley de 1928, es así que el art. 3
indica:
Art. 3º —Toda persona podrá entrar al goce de los beneficios que concede esta Ley,
como si se tratara de empleados públicos, excepto para los efectos del fondo mortuorio
y cooperativa, que se entenderán únicamente respecto a los empleados públicos, con
sólo fijar una renta anual imponible que sirva de base al cálculo del descuento por
concepto de jubilación y ahorro
En definitiva, la participación es obligatoria para los empleados públicos, de la banca y

militares, no obstante, los individuos que no pertenecían a estos grupos podrían acceder
a la afiliación de carácter voluntario.
Principios
La seguridad social al nacer bajo un esquema de beneficios definidos y un sistema de
reparto se caracterizó por un principio de solidaridad intergeneracional; es así que el 1
de mayo de 1928 se inaugura la Caja de Pensiones, y en los discursos iniciales tanto del
Ministro de Previsión Social como del Gerente de la Caja de Pensiones hacen énfasis en
la necesidad de asegurar el ahorro para el futuro – vejez -; bajo estos principios surge
una seguridad social en el Ecuador a través de la administración de la Caja de Pensiones
(López 1944, Miño, León y Núñez 1992).
El seguro obligatorio era concebido como:
La obligación legalmente impuesta a ciertos grupos sociales – a quienes, por punto

general, se supone desprovistos del espíritu de previsión y ahorro-, […] y gracias a los
milagros del interés compuesto, pueden formar, con pequeñas cuotas de sus haberes
presentes, un considerable fondo con el que se habrá de atender a las necesidades de los
afiliados o sus deudos en los momentos más difíciles: vejez, imposibilidad para el
trabajo, enfermedades y muerte. (sesión del Consejo de Administración de la Caja de
Pensiones del 21 de febrero de 1930 citado en Núñez 1992c, 45).
127
2.2.5. A modo de conclusión periodo caracterizado por las diferenciación del
sistema
Cabe señalar, que los primeros indicios de una seguridad social en el país, fue a través
de programas de protección social no contributiva de tipo asistencialista focalizada a
ciertos grupos (militares y servidores públicos, intelectuales y artistas con obras
relevantes), para los cuales tenían beneficios definidos, por un lado los militares tenían
protección frente a riesgos de invalidez, vejez y muerte, y para este tipo de intelectuales
artistas y servidores públicos recibían una pensión vitalicia.
Los maestros se incorporan al sistema precario de seguridad social (1923), siendo esta la
primera aproximación a un real sistema de pensiones, en donde ya se contó con la
aportación por parte de los afiliados (maestros), un sistema caracterizado por ser de
contribuciones definidas y de capitalización individual (híbrida), si bien no contaba con
una administración, los depósitos se los realizaba en un Banco privado bajo control del
Estado.
Con la Caja de Pensiones se da inicio al Sistema de Pensiones institucionalmente

conformado, que agrupaba a ciertos grupos de la población: militares, empleados
públicos (entre ellos los maestros) y de la banca, además de los grupos que recibían
pensiones vitalicias y los voluntarios; si bien es un sistema de pensiones focalizado,
tenía beneficios definidos y se puede decir que era un sistema de financiamiento de
reparto, bajo la administración pública (Tabla 10).
Tabla 10: Inicios de la Caja de Pensiones

GRUPOS
Beneficiarios Militares Servidores Maestros Empleados
públicos, (personal de públicos, de la
intelectuales y instrucción banca y
artistas pública y de los militares.
jubilados del Voluntarios,
sector) intelectuales y
artistas
128
Prestaciones Protección Pensiones Jubilación Jubilación,
frentes a riesgos vitalicias invalidez,
de invalidez, muerte y
vejez y muerte pensiones
vitalicias
Tipo de esquema Beneficios Beneficios Contribuciones Beneficios

(Contribuciones definidos definidos Definidas definidos
definidas vs
beneficios
definidos)
Mecanismos de No contributivo No contributivo Contributivo / Contributivo
financiamiento capitalización /reparto
Sistema no individual
contributivo y (híbrido)
contributivo
(reparto o
capitalización)
Administración Estado /precario Estado /precario Público y Público / Caja
(público – sin sin Privado Estado de Pensiones
privado) institucionalidad institucionalidad /Banco de
Préstamos
(privado)
Participación Obligatorio Voluntario Voluntario Obligatorio
(obligatorio – /Voluntario
voluntario)
Principios Asistencialista Asistencialista Individual Solidaridad
Normativa Ley de Ley de
Jubilación del Jubilación,
Magisterio de Montepío
1923 Civil, Ahorro y
Cooperativa,
1928
En fin, los principales hitos del periodo se caracterizaron por ser las primeras
herramientas de un sistema de pensiones en construcción, caracterizadas por una
129
normativa que respondió más a las inquietudes y pedidos de sectores laborales y que no
realizó un verdadero análisis técnico de los requerimientos para la sostenibilidad de un
sistema. A continuación, los principales hitos (Figura 2):
Figura 2: Hitos principales del periodo I
Desde un inicio la Caja de Pensiones tuvo algunas fallas conceptuales y técnicas, en la

medida que fue creada sin ningún estudio que revise su efectividad en el contexto de la
época, sin estudios demográficos, ni económicos ni laborales que den los fundamentos
técnicos para que la Caja de Pensiones pueda funcionar. De alguna manera, la Caja de
Pensiones fue creada por una necesidad política para satisfacer a un población que
exigía sus derechos; si bien estas intenciones respondían a exigencias sociales de una
clase de trabajadores en creciente conflicto, básicamente se vivía una insurgencia
laboral que llevó a que la Caja de Pensiones naciera de la improvisación. En definitiva,
la Caja de Pensiones si bien nace desde una perspectiva social y humanitaria, no
consideró elementos técnicos, lo que pudo haber significado la quiebra de la caja y por
ende el fin del reciente sistema de seguridad social del país.
Si bien este primer periodo fue de gran importancia para la seguridad social del país,
hay que recalcar que fue una implementación de políticas sociales sin ningún estudio
técnico, basados por la improvisación y para dar respuesta a las reivindicaciones de
ciertos grupos. En términos de desigualdad, vemos que este periodo estuvo
130
caracterizado por una seguridad social focalizada hacia ciertos grupos como empleados
públicos (entre ellos maestros), de la banca y los militares, siendo excluidos demás
grupos del mercado laboral (empleados privados entre ellos los obreros, el campesinado
y demás). El financiamiento fue uno de los problemas fundamentales en la medida que
se financió por los recursos de las aportaciones de los afiliados, sin apoyo del Estado; y
con una institucionalidad frágil – la Caja de Pensiones - .
2.3.Periodo II (1935 – 1969) Institucionalidad: Cambio institucional y nuevas

prestaciones beneficiarios
Un segundo momento inicia con la constitución del Instituto Nacional de Previsión,
INP72, a través de la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1935, el INP inicia sus
actividades el 1 de mayo de 1936, posteriormente se crea la Caja del Seguro de
Empleados Privados y Obreros (1937) y se realizan reformas a la Ley del Seguro Social
Obligatorio en 1942. En 1963 se fusionarán las Cajas de Previsión para formar la Caja
Nacional del Seguro Social hasta llegar al fin del INP en 1970. Este periodo se
caracterizó por el incremento de prestaciones y beneficiarios; y adicionalmente por el
fortalecimiento institucional.
A continuación detallaremos el contexto socio político, y las acciones que desde el

Estado se han dado para el fortalecimiento institucional del Sistema de Seguridad Social
desde el marco normativo y las principales características del sistema, desde las
categorías de beneficiarios, prestaciones, tipos de esquemas, mecanismos de
financiamiento, administración, participación y principios.
2.3.1. Contexto Social

Cabe anotar algunos antecedentes de la época, en América Latina y el país existía poca
experiencia sobre seguros sociales, es así que se contaba con una Caja de Pensiones que
en realidad se encargaba mas de funciones mutuales y cooperativas, más que de un
72
Mantilla (1992) plantea tres periodos del Instituto Nacional de Previsión: i) Constitución del Instituto
Nacional de Previsión a través del discusiones en el Legislativo de un Seguro Social Obligatorio en 1934,
la expedición de la Ley de Seguro Social Obligatorio en 1935, el trabajo de una Comisión Organizadora
de octubre de 1935 a abril de 1936, el Instituto inicia sus actividades el 1 de mayo de 1936. Este periodo
terminará con la expedición de la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1942; ii) Unificación de las Cajas.
Desde la ley de 1942 hasta la creación de la Caja Nacional del Seguro Social a través de la fusión de las
Cajas (1963); iii) Fin del Instituto Nacional de Previsión (1963 – 1970) para ser sustituido por el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social IESS.
131
seguro social (Mantilla, Abad y Núñez 1992), además, existía una carencia de criterios
científicos y técnicos; por otro lado, el Ecuador había alcanzado poco desarrollo
industrial, basado en un trabajo asalariado.
En los años 30, ya aparece la figura de José María Velasco Ibarra quien estuvo 5 veces
en el poder73 su primer periodo inicia en 1934 a 1935; en los años 30 se caracterizó por
una crisis económica; a diferencia de la década de los 40 en los cuales empieza la
expansión de las exportaciones previo al auge del banano; no obstante, en 1941, se
dieron los problemas limítrofes con Perú, y además el país tenía enfrentamientos
internos; en 1945, el presidente Carlos Arroyo del Río luego de la firma del Protocolo
de Río de Janeiro – por el cual el Ecuador perdió alrededor de 200.000 km2 - perdió
credibilidad y fue derrocado y se nombra presidente a José María Velasco Ibarra por la
Asamblea Nacional Constituyente, la cual expide el 6 de marzo de 1945 una nueva
Constitución.
Los datos demográficos oficiales con los que contamos, son del Censo, a partir de 1950;
en este sentido y según los datos del Censo de 1950, la población era de 3’470.162,
dividida en 1’724.632 hombres y 1’745.530, en el gráfico se puede revisar la
distribución por sexo y por edad (Figura 3).
73
5 Períodos presidenciales: (1934 – 1935, 1944 – 1947, 1952 – 1956, 1960 – 1961 y 1968 – 1972).
132
Figura 3: Distribución de la población por sexo y edad del Ecuador (1950) -
porcentajes -
100 y más (0,0) 0,0

95_99 (0,0) 0,0
90_94 (0,0) 0,1
85_89 (0,1) 0,1
80_84 (0,1) 0,1
75_79 (0,4) 0,5
70_74 (0,7) 0,9
65_69 (1,0) 1,2
60_64 (1,3) 1,5
55_59 (1,6) 1,7
50_54 (1,8) 1,9
45_49 (2,0) 2,1
40_44 (2,3) 2,4
35_39 (2,8) 2,8
30_34 (3,0) 3,0
25_29 (3,5) 3,5
20_24 (4,1) 4,1
15_19 (4,8) 4,7
10_14 (5,5) 5,4
5_9 (6,6) 6,5
0_4 (7,9) 7,7
(10,0) (8,0) (6,0) (4,0) (2,0) 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0
Mujeres Hombres
Fuente: CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, División de Población de la CEPAL -

Revisión 2015. Base de datos de población. - http://www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm
Elaborado: MV Cisneros 2016
En 1950, la pea es de 1’236.500 y el 49,47% de esta población se dedica a las

actividades de agricultura, silvicutura, caza y pesca (610.903) (Campaña 1958) y muy
seguramente en esta cifra no se encuentran las mujeres que también se dedican a la
agricultura y que muy posiblemente están en la categoría de quehaceres domésticos y
obviamente los niños menores de 12 años que también están inmersos en la agricultura
en ese tiempo; por lo que la población que se dedicaba a la agricultura debió ser mayor.
Para 1950 la proporción de trabajadores asegurados era muy reducida; y la seguridad

social tenía grandes problemas estructurales ya que había sido diseñado bajo los
modelos europeos, es decir, concebidos para países con un alto desarrollo y con una
población mayoritariamente asalariada, lo cual no era el caso ecuatoriano, un país
subdesarrollado donde la población asalariada era una minoría del total de la población
trabajadora. Este problema ya se lo presenció desde estos años aunque ha perdurado
hasta la actualidad.
133
A partir de 1955 empiezan a disminuir las exportaciones de banano, que era uno de los
pilares de la economía ecuatoriana – siendo los dos tercios de las exportaciones -
(Wolter y Núñez 1992). A partir de los 60 se da el inicio de un desarrollo industrial y un
crecimiento migratorio hacia las ciudades, por lo cual, en este contexto socio económico
que estaba viviendo el país era necesario la modernización y las reformas
administrativas del seguro social ecuatoriano (Wolter y Núñez 1992).
Viene el periodo de gobierno de Camilo Ponce de 1956 a 1960, un gobierno

caracterizado por su obra para el desarrollo del país. En temas de seguridad social para
este año (1956) era muy reducido el porcentaje de población asegurada, por lo cual ya
se pensaba en la necesidad de ampliar la cobertura hacia grupos de trabajadores
independientes, la población campesina, de los servidores domésticos y de la misma
población infantil (Miño, León y Núñez 1992). Es decir, entra en debate ya la necesidad
de proteger a la familia de los afiliados y a los campesinos que siempre estuvieron
excluidos. Es decir, el seguro social debía dar respuestas a los nuevos fenómenos que se
estaban viviendo, por un lado la estructura del seguro social estaba obsoleta, la
prestación de servicios no era eficaz; por otro lado, había un aumento de demanda de
trabajadores que no tenían los beneficios.
En los años 60 luego del cuarto periodo de Velasco Ibarra (1960 - 1961) asume la
presidencia Carlos Julio Arosemena quien será derrocado por la Junta Militar74 en 1963;
la Junta Militar se encargó en organizar la estructura del país en base a un modelo de
desarrollo industrial por sustitución de importaciones; es en este contexto que se dicta la
reforma agraria que “si bien no cambia la tenencia de la tierra, monetiza las relaciones
salariales en el campo y elimina ciertas supervivencias feudales” (Wolter y Núñez 1992,
286).
En términos de Seguridad Social la Junta Militar pretendió aumentar la cobertura hacia

grupos que no estaban protegidos hasta entonces. La Junta Militar expidió una serie de
decretos, reformas a la Ley del Seguro Social obligatorio y resoluciones, como el
Decreto No.517 de 196375 por el cual se fusionan las Cajas de Previsión y se crea la
74
Esta Junta militar, representaba básicamente los intereses de ciertos grupos como son: los industriales,
los exportadores y de los sectores medios (Wolter y Núñez 1992).
75
Decreto Supremo N°517 del 26 de septiembre – Registro Oficial N°65 del 26 de septiembre de 1963
134
Caja Nacional del Seguro Social76, con el objetivo de aumentar el número de
beneficiarios, asegurar la autonomía de la Institución, acabar con las inversiones no
productivas y suprimir la devolución de aportes. Muchos de estos problemas, como se
mencionó anteriormente, fue por traducir mecánicamente al Ecuador un modelo de
sistema de seguridad social europeo que respondía a una realidad de economía
desarrollada, muy diferente a la realidad nacional, es así que la seguridad social en el
país solo atendía a un sector minoritario de la PEA, entre ellos obreros, empleados
públicos, de la banca, militares, y algunos grupos aislados de empleados privados; es de
esta manera, que se dejaba fuera de la seguridad social y de la posibilidad de acceder a
una jubilación a los artesanos, empleados domésticos y al campesinado que era gran
parte de la población trabajadora del país.
Parte de la realidad nacional de esta época en el país fue la migración de lo rural a lo

urbano, el auge urbano de las grandes ciudades provocó una fuerte corriente
inmigratoria que venían de varios sectores rurales hacia lo urbano; esto a su vez produjo
una gran cantidad de población migrante en las ciudades que se integró al trabajo
doméstico o trabajos autónomos, cambiando así la estructura del mercado laboral
ecuatoriano, para lo cual tampoco estaba preparado el sistema de seguridad social del
país.
Posteriormente se vivieron años difíciles económica y socialmente con revueltas
populares y asumirá la presidencia Clemente Yerovi y luego Otto Arosemena. En 1968
asume el poder por quinta ocasión Velasco Ibarra; en el mismo año, en el mes de mayo
el INP resuelve que deben ser afiliados algunos grupos de trabajadores que han sido
excluidos como son: futbolistas, artistas de teatro o en la televisión, o radiodifusoras,
miembros de orquestas, entre otros; y se señala que iniciará su afiliación obligatoria
desde 26 de marzo de 1968 (Wolter Núñez 1992). Cabe mencionar que en estos años ya
se empieza a discutir algunos elementos como la rebaja de años de servició para acceder
a la jubilación, la jubilación de las mujeres a los 25 años, el tema de mora patronal, el
mismo sobre seguro del trabajador agrícola que no se concretaba aún (Wolter y Núñez
1992).
Si revisamos la estructura demográfica de la población a finalizarse el periodo (1965) es
76
La tendencia general de las Reformas desde 1954 en adelante de las dos Cajas sería la fusión de los dos
Organismos (Miño, León y Núñez 1992, 263).
135
2’630.641 hombres y 2’619.478 mujeres, con un total de 5’250.119, lo cual muestra un
incremento de la población en los grupos etarios más jóvenes – 0 a 14 años – (figura 4).

porcentajes -
100 y más (0,0) 0,0

95_99 (0,0) 0,0
90_94 (0,0) 0,0
85_89 (0,1) 0,1
80_84 (0,2) 0,3
75_79 (0,4) 0,5
70_74 (0,6) 0,7
65_69 (0,8) 0,9
60_64 (1,0) 1,1
55_59 (1,3) 1,3
50_54 (1,6) 1,6
45_49 (1,8) 1,8
40_44 (2,1) 2,1
35_39 (2,5) 2,5
30_34 (2,9) 2,9
25_29 (3,4) 3,4
20_24 (4,2) 4,1
15_19 (4,7) 4,6
10_14 (6,3) 6,2
5_9 (7,4) 7,2
0_4 (8,9) 8,6
(10,0) (8,0) (6,0) (4,0) (2,0) 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0
Mujeres Hombres
Fuente: CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, División de Población de la

CEPAL - Revisión 2015. Base de datos de población. -
http://www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm
Si analizamos la edad mediana de la población hay una disminución de la edad mediana

de la población, de 20,4 años en 1950 a 17,7 años en 1970 (Figura 5), por lo cual, se
puede inferir un rejuvenecimiento de la población, en el sentido de una disminución de
la proporción de los adultos y adultos mayores, mientras que la proporción de niños y
adolescentes aumentó.
136
Figura 5: Edad Mediana de la población en el Ecuador desde 1950 a 1970
21,0
20,4
20,5
20,0
19,5 19,2
19,0
18,4
18,5
17,8
18,0 17,7
17,5
17,0
16,5
16,0
1950 1955 1960 1965 1970
Fuente: CELADE - División de Población de la CEPAL. Revisión 2015.
Por otro lado, el índice de envejecimiento en este periodo fue diminuyendo, a un inicio
era de 20 adultos de 60 años de edad por cada 100 jóvenes (de 0 a 14 años) y al finalizar
el periodo esta relación disminuyó a 14 adultos de 60 años de edad por cada 100
jóvenes (Figura 6).
Figura 6: Índice de envejecimiento* en el Ecuador desde 1950 a 1970
25,0
20,4
20,0 17,8
16,1
15,0 14,4
15,0
10,0
5,0
0,0
1950 1955 1960 1965 1970

* población de 60 y más / población de 0-14) * 100
Y finalmente, la relación de apoyo potencial señala un incremento desde 1950 a 1970 de
137
las personas potencialmente económicamente activas (15 a 59 años) a las
potencialmente dependientes (60 y más años); es decir, de 6.4 a 7.8, lo que significa que
cada vez hay más gente en edad de trabajar por adulto mayor. (Figura 7)
Figura 7: Relación de apoyo potencial en el Ecuador desde 1950 a 1970
9,0
7,8
8,0 7,1 7,3
6,8
7,0 6,4
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1950 1955 1960 1965 1970

* población de 15-59)/( más población de 60 y más)
En definitiva, estos indicadores nos dan muestra de un incremento de la población joven

en el periodo y por ende una disminución del envejecimiento en el periodo que da
cuenta de la estructura de la población mayoritariamente joven, adicionalmente con el
auge del banano se da un cambio en la estructura social, ya que se introducen nuevos
actores - pequeñas y medianas fincas – además que se incorpora el trabajo asalariado al
agro y va surgiendo una clase media (Uquillas, Alfredo, El modelo económico
industrial en el Ecuador). Este cambio en la estructura social y económica permite la
incorporación de nuevos actores al sistema, aunque al parecer las brechas sociales se
mantienen.
2.3.2. Evolución del sistema de pensiones

Constituciones
Durante este periodo se dieron 3 constituciones, 1945, 1946 y 1967, que a continuación
detallaremos.
138
La Constitución de 1945 tuvo una vigencia de un año y en términos de seguridad social
lo que más se destaca fue que se habla de un seguro social con sus prestaciones para
enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, viudez, orfandad, desocupación, y demás
riesgos de la vida (Art. 149), además se considera la posibilidad de ampliar la
cobertura77 (Art. 149); también se considera al seguro social como un derecho de los
trabajadores – públicos y privados - irrenunciable. Se reconoce su carácter tripartito de
financiamiento al indicar que se “sostendrá con el aporte equitativo del Estado, los
patrones y de los mismos asegurados” (Art. 149). Además, dan la posibilidad a las
instituciones de seguro social a la edificación de viviendas baratas para los trabajadores.
No obstante, esta Constitución no tuvo más que un año de vigencia.
Esta fue una Constitución con un tinte social, acorde con el debate en el país sobre la
seguridad social, es por ello que las reformas del sistema de pensiones estaban en
discusión y planteaban algunos puntos de resistencia por parte de los afiliados por
ejemplo: el querer suprimir la cuenta individual, sin embargo “en los hechos no podía ni
siquiera ser pesquisable por los errores del sistema anterior en la identificación de los
afiliados” (Mantilla et.al. 1992, 136).
En 1946, José María Velasco Ibarra da un golpe de Estado y se convoca a una

Asamblea Nacional Constituyente para elaborar una nueva Constitución. En la
Constitución de 1946 no se profundiza sobre el seguro social78 y lo único que hace
mención es en relación a la estabilidad y autonomía de las Cajas de Previsión; el
artículo 191.
La Constitución de 1967 (25 de mayo) tiene un capítulo dedicado al trabajo y a la

Seguridad Social (Capítulo VI), en el cual señala el art. 65 que los habitantes “tienen
derecho a la protección del Estado contra los riesgos de desocupación, invalidez,
enfermedad, vejez y muerte, igual que en caso de maternidad y otras eventualidades que
los priven de los medios de subsistencia”, e indica que el Estado inventará o extenderá
77
al mencionar que “se extenderá al mayor número posible de habitantes del país” (Art. 149).
78
Hay una clara diferencia entre las Constituciones de 1945 y 1946 “la de 1945 contenía postulados
claros sobre previsión social y protección de los trabajadores y defensa del seguro social ecuatoriano,
mientras que la de 1946 tenía disposiciones vagas y particulares sobre protección a la madre trabajadora y
a los individuos, más no definía conceptos sobre previsión y seguro social” (Miño, León y Núñez, 1992,
pág. 246).
139
un sistema de seguridad social que proteja a los habitantes de estos riesgos. Sobre la
aplicación del seguro social señala la autonomía de las instituciones y de igual manera
los fondos o reservas del Seguro Social serán propios (Art. 66). En la sección IV sobre
la seguridad social y la promoción popular, el art. 29 señala que todos los ecuatorianos
tienen derecho a la previsión social, que comprende: “proteger al asegurado y la de su
familia en caso de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y desocupación. Se
procura extenderlo a toda la población. Se financia con el aporte equitativo del Estado,
de los empleadores y de los asegurados”, además indica que es un derecho irrenunciable
de los trabajadores; además se incentiva a la afiliación voluntaria y que se adoptarán las
medidas para la afiliación del trabajador agrícola.
De esta manera, el marco constitucional de este periodo - marcado por tres

constituciones - , dan apertura hacia una seguridad social de carácter totalitario, con la
primera Constitución se propone ampliar la cobertura a otros grupos de la población y
ya con la Constitución de 1967 se habla de explícitamente del derecho de todos los
ecuatorianos a la previsión social. En definitiva, en este periodo ya se puede hablar de
una igualdad de derecho de la seguridad social.
Convenios Internacionales
Es necesario mencionar que en la Trigésima Quinta Reunión de la OIT, el 28 de junio
de 1952 se adopta el Convenio C102 sobre la Seguridad Social (norma mínima) (Anexo
10). Las prestaciones que se consideraban en este Convenio fueron: asistencia médica,
prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, prestaciones de
vejez, prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional,
prestaciones familiares, prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez y
prestaciones de sobrevivientes.
Sobre las prestaciones por vejez, el Convenio 102 señala, primero que se debe
garantizar la prestación, entendida esta como cubrir la supervivencia más allá de una
edad prescrita que no debe sobrepasar los 65 años; dentro de las consideraciones para
que las personas sean protegidas, siempre están relacionadas con la pertenencia en el
mercado laboral, es decir se habla de personas asalariadas quienes podrán acceder a la
prestación y también de que pertenezcan a la PEA. La prestación consiste en un pago
periódico dependiendo de su categoría, del número de años de cotización y de la edad.
140
Sobre el monto se determinará de acuerdo a una escala prescrita por las autoridades de
cada país; pero esta deberá ser suficiente para asegurar una condición de vida para la
familia. Sobre el financiamiento será a través de las cotizaciones y/o impuestos para
evitar que personas de escasos recursos tengan que asumir una carga muy alta (Anexo
11). Cabe mencionar, que siendo los años 50 todavía se habla de trabajador calificado
del sexo masculino y se da algunas definiciones para poder caracterizarlo, siempre
considerado como el sostén de la familia; es así que este convenio todavía deja afuera a
la mujer trabajadora. Sin embargo, en el Ecuador, en temas de seguridad social ya se
había incluido el seguro de maternidad un gran avance para el país.
En 1962, se firma el Convenio de la OIT (C118) sobre la igualdad de trato (seguridad

social) que considera la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros en temas de
seguridad social, entre las prestaciones se encuentra la de vejez (art. 2), sobre el
financiamiento se deberá cubrir entre los estados miembros interesados o por el estado
donde resida el beneficiario y dependerá del acuerdo entre los estados miembros
interesados (art.7).
En 1964, se firma el Convenio de la OIT (C121) sobre las prestaciones en caso de

accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, dirigidas para “todos los
asalariados, incluidos aprendices, de los sectores público y privado, comprendidos
aquellos de las cooperativas, y en caso de fallecimiento del sostén de familia, a
categorías prescritas de beneficiarios”, entre las excepciones se menciona a los
trabajadores a domicilio79.
Así mismo en 1967 se firma el Convenio de la OIT (C128) en relación a las

prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes80. En relación a las prestaciones de
vejez se señala que todos los países miembros deberán garantizar a las personas de esta
prestación entendiéndose que la contingencia que se cubriría es la supervivencia a una
edad prescrita (art. 15), y se considera la edad prescrita aquella que no sobrepase los 65
79
Art. 4 Las excepciones son: a) “A las personas que realicen trabajos ocasionales ajenos a la empresa del
empleador; b)A los trabajadores a domicilio; c) A los miembros de la familia del empleador que vivan
con él respecto del trabajado que realicen para él; d) A otras categorías de asalariados, siempre que su
número total no exceda del 10 por ciento de todos los asalariados no exceptuados en virtud de los
apartados a) a c) del presente párrafo”.
80
Previo a este Convenio existieron algunos convenios, sobre prestaciones de vejez: Convenio de Seguro
de Vejez (industria) de 1933 y el Convenio de Seguro de Vejez (agricultura) de 1933.
141
años81. Las personas protegidas por las prestaciones de vejez son todos los asalariados
incluidos los aprendices y la prestación consistiría en un “pago periódico calculado”
(art. 17) que lo recibiría cuando la persona protegida haya aportado “treinta años de
cotización o de empleo, o de veinte años de residencia o cuando, en principio, todas las
personas económicamente activas estén protegidas,” (art. 18) (Anexo 12 ).
En 1969, se firma el Convenio de la OIT (C130) sobre asistencia médica y prestaciones

monetarias de enfermedad; el cual, es una revisión de los convenios de seguro de
enfermedad industrial y del seguro de enfermedad (agricultura) ambos de 1927, en el
cual se siguen excluyendo a la gente de mar y a los empleados públicos (estos últimos
siempre y cuando tengan otros regímenes) (art. 4). Y se consideran como prestaciones
de asistencia médica a lo curativo y preventivo (art. 8), también se protege al cónyuge y
a los hijos de los asalariados (art. 11). De igual manera, “las personas que reciban una
prestación de seguridad social por invalidez, vejez, muerte del sostén de familia o
desempleo y, cuando sea el caso, la cónyuge e hijos de tales personas seguirán siendo
protegidos, bajo condiciones prescritas, (…)” (art. 12).
En definitiva, los convenios de 1952, 1962, 1964, 1967 y 1969 tiene algunas propuestas
como el incremento de prestaciones (asistencia médica, monetaria para enfermedades,
desempleo, vejez, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, maternidad e
invalidez), da el paso a una igualdad de trato entre nacionales y extranjeros; e incluye
como beneficiarios a aprendices y cónyuge e hijos; en términos de prestaciones de
vejez, establece que los beneficiarios serás personas asalariadas, la prestación consiste
en un pago según el número de años de cotización y edad que considere cada país, y
abre la posibilidad de que el financiamiento sea través de cotizaciones o de impuestos.
No obstante, hay que considerar que el Ecuador ha reconocido con anterioridad algunos
derechos como por ejemplo para la mujer trabajadora que ya en los años 30 se incorporó
el seguro de maternidad. En los siguientes apartados se analizará la seguridad social en
el Ecuador y sus principales avances.
81
Sobre la edad “2. la edad prescrita no deberá exceder los 65 años, pero una edad más elevada podrá ser
prescrita por la autoridad competente, habida cuenta de criterios demográficos, económicos y sociales
apropiados, justificados por datos estadísticos; 3. Si la edad prescrita fuera igual o superior a 65 años, esa
edad deberá ser reducida, en las condiciones prescritas, para las personas que hayan estado trabajando en
labores consideradas por la legislación nacional como penosas o insalubres a los efectos de la prestación
de vejez” Art. 15
142
Institucionalidad de la Seguridad Social – Cajas de Previsión, Instituto Nacional
de Previsión y la Caja Nacional del Seguro
Normativo
Luego del primer período ya existía una primera experiencia de seguridad social, con
sus errores e improvisaciones, esto permitió llegar a 1935 con una concepción más
definida del seguro social; en este año se da la promulgación de las reformas82 a la Ley
de Jubilación83 a través del decreto supremo N° 83; las principales reformas fueron: i)
crear el aporte patronal para todos los servidores públicos “que se fijaba en el 3% del
sueldo o salario para el periodo de 1936, en el 4% para 1937 y en el 5% para 1938 en
adelante; se fijaba por el mismo artículo el modo e recaudación de dichos aportes y de
su remisión a la Caja de Pensiones” (Art. 1.), ii) se incrementa el aporte voluntario al
10% del último sueldo (art. 2), iii) se elimina los reconocimientos por servicio para las
obras científicas o literarias que hayan sido publicadas (art. 3), iv) reconocimiento de
dos tipos de jubilaciones, ordinarias con requisito mínimo 25 años de servicio y las
extraordinarias por incapacidad permanente - total o parcial – para el trabajo; y en
ambos se exigía un mínimo de 10 años de imposiciones (art. 5)., v) se limitaba la
pensión jubilar con un monto máximo de 800 sucres mensuales (art. 26); además se ñe
autorizó a la Caja de Pensiones para adquirir terrenos, construir viviendas y entregarlas
en venta o arrendamiento a sus afiliados. (Núñez 1992c, 58). En definitiva, las reformas
de 1935 son importantes por que recogen las exigencias y necesidades de la Caja de
Pensiones para su funcionamiento, primero que ya se incluye el aporte patronal como
una medida para ayudar al financiamiento de la Caja, se impone un porcentaje fijo para
los afiliados voluntarios, se eliminan las pensiones vitalicias por las obras científicas o
literarias, se establece claramente los dos tipos de jubilación: ordinaria y extraordinaria
y se pone un tope máximo al monto de la pensión jubilar.
82
Como antecedentes de las Reformas, el Gerente de la Caja de Pensiones presenta un Proyecto de
Reforma al Congreso Nacional en septiembre de 1931, el Congreso Nacional no da trámite al Proyecto,
por lo cual aprovechando de esta tardanza la Caja de Pensiones aumenta unas reformas al Proyecto; sin
embargo estas reformas no fueron aprobadas por el Congreso por mucho tiempo (Núñez, J., et. al., 1992,
pág. 56). El 29 de noviembre de 1932 se da la obligación de consignar descuentos en la Caja de Pensiones
promulgado en el Registro Oficial N°2 del 7 de diciembre de 1932 (IESS, 1983). Y para el 4 de diciembre
de 1933 se da un decreto sobre tasas de interés – Arts. 2,3 y 7) promulgado en el Registro Oficial N°43
del 12 de diciembre de 1933.
83
Considerar que fue en el Gobierno de Federico Páez, septiembre de 1935, quien fue Senador y formó
parte de la Comisión Legislativa “encargada de analizar las reformas a la Ley de Jubilación, y estudiar el
proyecto de ley sobre Seguro Social General; además, estaba vinculado familiarmente al Gerente de la
Caja, licenciado José Roberto Páez, y ello sirvió para que uno de sus primeros actos de gobierno fuese la
promulgación de las Reformas a la Ley de Jubilación (Núñez et. al. 1992, 57).
143
Estas reformas se materializaron con la expedición de la Ley del Seguro Social
Obligatorio84 el 2 de octubre de 1935 (IESS 1979, IESS 1983, IESS 1984), esta ley
esperaba alcanzar “la protección de toda la población trabajadora del país” (Núñez
1992c, 59) instaurándose de esta manera el régimen del seguro social en el Ecuador
(Miño, León y Núñez 1992). La Ley de Seguro Social Obligatorio tenía como campo de
acción el sector laboral público y privado; es así que el art. 2 de la Ley señalaba que el
seguro social será obligatorio para “los empleados públicos y privados y asalariados, sea
cualquiera el orden de sus actividades en las que se ocupen, sin considerar su
nacionalidad” (citado en Mantilla et.al. 1992, 98). y hablaba de una contribución
bipartita (patronal y empleado); además que la Ley legitimaba a la Caja de Pensiones
como la entidad aseguradora con su propia personería jurídica y patrimonio –
diferenciado de los bienes del Estado -; pero además, disponía la creación del Instituto
Nacional de Previsión como ente rector del Sistema Nacional de Seguros Sociales
(Núñez 1992c, 59) y de la creación de la Caja del Seguro para los empleados privados y
obreros industriales.
Es así que podemos señalar que para la aplicación de la Ley del Seguro Social
Obligatorio debía ser ejercida por las Cajas de Previsión; es decir, por la Caja de
Pensiones – creada en 1928 – y por la Caja de Empleados Privados y Obreros
Industriales, conocida como la Caja del Seguro – creada en 1937 – como lo indicaba el
art.3 de la ley “El Instituto Nacional de Previsión aplicará el régimen de seguro general
obligatorio por órgano de la Caja de Pensiones creada por Ley del 13 de marzo de 1928
y de las demás Cajas de Previsión que fundará para mejor éxito de la administración que
se le confía” (citado en Mantilla et.al. 1992, 98). Es así que a través del Decreto
Supremo N°200 de abril de 193685, estableció la autonomía de las Cajas de Pensiones
con su personería jurídica y sus propios fondos, incluso sin estar bajo la intervención de
la Contraloría (Miño, León y Núñez 1992).
84
Ley del Seguro Social Obligatorio el 2 de octubre de 1935 a través del Decreto Supremo N°12,
promulgado en el Registro Oficial N° 10 del 8 de octubre de 1935; “los antecedentes de la Ley se hallan
formulados , principalmente, en el proyecto elaborado por el Dr. Fidel A. López Arteta en el año 1931,
que fuera presentado a la Legislatura de 1934” (Mantilla et.al. 1992, 95). Desde 1934 se nombró una
Comisión especial para estudiar “el establecimiento de un régimen general y técnico de seguros sociales”
(Núñez et. al. 1992, 59).
85
Decreto Supremo N°200 de abril de 1936, publicado en el Registro Oficial N°186 del 11 de mayo
144
Como se mencionó, a través de esta ley también surge el 1 de mayo de 1936 el Instituto
Nacional de Previsión Social como organismo rector – director, coordinador y aplicador
de la seguridad social en el Ecuador - encargado de la aplicación de la Ley del Seguro
Social Obligatorio y de fomentar el seguro voluntario (IESS 1979, IESS 1984, Núñez
1992c) y “ejercer el patronato del indio y del montubio” (Núñez 1992c, 59), en la
medida que tenía a su cargo el Patronato Nacional del Indio y Montubio (Mantilla et.al.
1992, 95).
En diciembre de 1936 se presentaron varias propuestas para la organización de la Caja

del Seguro para los obreros y empleados privados y para el seguro de enfermedad
(Miño, León y Núñez 1992); siendo así que en enero de 1937 se crea la Caja del Seguro
de Empleados Privados y Obreros, institución encargada de la protección de todos los
trabajadores asalariados, y además se incluyó a “los empleados domésticos, clero
secular, maestros de capilla, profesionales y trabajadores de la construcción” (IESS
1979, IESS 1984). Los Estatutos de la Caja del seguro de Empleados Privados y obreros
fue aprobado a través del Decreto N°63 (1937)86, y de esta manera la Caja del Seguro
inicia su administración con carácter autónomo a partir del 1 de julio de 1937 (IESS
1983, IESS 1984); aunque a partir de enero, el Instituto Nacional de Previsión, por
Decreto Ejecutivo empezó a recibir las aportaciones de los empleados privados y
obreros para el establecimiento de la Caja del Seguro, a través del Decreto del Instituto
Nacional de Previsión (1937)87, se concedió autonomía a la Caja del Seguro, esta Caja
empezó su vida independiente el 1 de julio. (Miño, León y Núñez 1992, 207). Lo que le
diferencia a la Caja del Seguro de la Caja de Pensiones, es que la Caja del Seguro nace
de una experiencia recorrida de 9 años de seguridad social en el país y con estudios
técnicos actuariales (Núñez 1992c).
En febrero de 1937 se reforma la Ley del Seguro Social Obligatorio88 y se incorpora el

seguro de enfermedad como un beneficio más para los afiliados89. Por otro lado, luego
86
del 31 de marzo de 1937 y publicado en el Registro Oficial N°455 del 3 de abril del mismo año
87
, del 25 de junio de 1937, aprobado por el Ejecutivo y publicado en el Registro Oficial N°534 de ese
mismo año
88
A través del Decreto Supremo N°19 y publicado en el Registro Oficial N°407 del 4 de febrero de 1937
(IESS, 1983).
89
“El art. 2º del Decreto, que modificó, el Art. 7 de la Ley, decía: El Instituto se halla obligado a conceder
(se habla del Instituto Nacional de Previsión) los siguientes beneficios: 1º, Seguro de Vida, comprendidos
en éste el beneficio del Fondo Mortuorio y los servicios que se establecieren para mejorar la capacidad
vital y rendimiento del trabajador; 2º, Jubilaciones por tiempo de servicios y límite de edad por
145
de la caída del Gobierno de Paéz en 1937, asume la Presidencia Alberto Enríquez Gallo
(octubre 1937) quien derogó la Ley de Seguridad Social y se empieza a preparar los
lineamientos generales para la elaboración del Código de Trabajo.
Se dicta el Código de Trabajo90 (1938) en el cual se dieron algunas disposiciones con el

propósito de corregir algunas fallas de la Ley del Seguro Social Obligatorio (como los
seguros de invalidez y riesgos de trabajo), no obstante estas disposiciones, no estaban
sustentadas en los cálculos correspondientes, ni estaban integradas al conjunto del
seguro social, lo cual más bien creaba confusión al nivel de la legislación existente
sobre este tema (Mantilla et.al. 1992). Entre algunos de los lineamientos en términos de
Seguridad Social que mencionaba el Código se puede destacar el establecimiento de los
fondos de reserva91, el derecho a la jubilación de los trabajadores siendo así que el art.
136 del Código señalaba que “los trabajadores que por 25 años o más hubieren prestado
servicios, continuada o ininterrumpidamente tendrán derecho a ser jubilados por sus
patronos. Su renta se determinará siguiendo las mismas normas fijadas por la Caja del
Seguro de Empleados Privados y Obreros para la jubilación de los afiliados” (citado en
Miño, León y Núñez 1992, 212).
Otro hito importante en la normativa de este periodo es la nueva ley del Seguro Social
Obligatorio de 194292. Lo más destacable de esta Ley fue que se habla de la
obligatoriedad para todos los trabajadores – empleados privados, obreros y empleados
públicos – además de los aprendices93, se habla de la obligación patronal tanto de
inhabilidad permanente para el trabajo; 3º, Asistencia o auxilios en especie o en dinero en caso de
enfermedades generales transitorias… “Como sección del ex – Instituto Nacional de Previsión, el
Departamento Médico del Seguro Social inició su labor el 1º de Mayo de 1936; como Departamento de la
Caja del Seguro para aplicar el seguro de Enfermedad – Maternidad solamente de los afiliados de la Caja
del Seguro, inició sus labores desde julio de 1937 hasta marzo de 1944; desde abril de 1944 concedió
prestaciones de enfermedad – maternidad, también a los asegurados de la Caja de Pensiones, y desde
octubre de 1951 presta servicios médicos a los jubilados del Seguro” (IESS, 1984, PAG).
90
En sesión del 11 de octubre de 1938, la Asamblea Constituyente aprobó el Código del Trabajo.
91
el art. 124 señala “A partir de la vigencia de este Código, todo trabajador que preste sus servicios por
más de un año, tendrá derecho a que el patrono abone una suma equivalente a un mes de sueldo o salario
por cada año completo posterior al primero de sus servicios” (citado en Miño, León y Núñez 1992, pág.
211.
92
En el Gobierno de Carlos Arroyo del Río se dicta la ley del Seguro Social Obligatorio a través del
Decreto N°1179 y promulgado en el Registro Oficial N°574 del 25 de julio de 1942, “que incorporaba al
ámbito legal todas las reformas planteadas por los organismos del seguro social y actualizaba
sustancialmente la legislación en este campo” (Núñez, J., et. al., 1992, pág. 66).
93
Art.2 del Título II, señala “están sujetas al Seguro Social Obligatorio todas las personas que prestan sus
servicios o ejecutan una obra en virtud de un contrato de trabajo o por nombramiento, esto es, los
empleados privados, los obreros y los empleados públicos. También están incluidos los aprendices,
sujetos a contrato de aprendizaje” (citado en Núñez, J., et. al., 1992, pág. 67).
146
inscribir a los trabajadores como remitir las aportaciones94 ; además se menciona como
prestaciones del seguro social: el seguro de enfermedad y maternidad y el seguro de
invalidez, vejez y muerte; sobre el financiamiento de las prestaciones se “impuso al
Estado la obligación de financiar el 40% de todas las pensiones del seguro general”
(Núñez 1992c, 67); si bien esta es un hito en el financiamiento de la seguridad social en
el país en la medida que ayudaba al financiamiento del mismo, también podía ser
perjudicial, algunos opinaron que esta decisión
Se trataba, evidentemente, de una muy peligrosa resolución, pues si bien resolvía el

problema del déficit financiero de las Cajas, cargaba sobre las espaldas de todo el país el
sostenimiento económico del seguro social, convirtiendo la afiliación en un privilegio
de minorías asalariadas y financiando con los exiguos fondos nacionales las
obligaciones que, en rigor, debían corresponder mayoritariamente al sector patronal
(Núñez 1992c, 68).
No obstante, hay que reconocer que esto da un cambio en la estructura del

financiamiento del sistema que ahora era tripartito, es decir con contribuciones de los
trabajadores, aportes patronales y del Estado (Anexo 13)
En febrero de 1946 en miras a mejorar la planificación y la aplicación del seguro social

se reforman los estatutos de la Caja del Seguro y se establece el seguro adicional95
además, a partir del 1 de julio los aportes patronales serían del 7% y ya no del 5% como
eran, los aportes de los trabajadores se mantenían en el 5%. Además, como en estos
años se dio un alza salarial, entonces se modificó el límite para el monto salarial
máximo imponible fijándose en 120 sucres diarios, 840 sucres semanales o 3600 sucres
mensuales (Miño, León y Núñez 1992), lo que equivaldría en dólares 8,88 dólares
diarios, 62,22 dólares semanales y 266,66 dólares mensuales96.
94
el Art. 5 indicaba que se tiene que “inscribir a sus trabajadores en la respectiva Caja de Previsión, dar
avisos de salidas, modificaciones de sueldos y salarios, de los accidentes de trabajo de los asegurados, de
acuerdo con los Estatutos y Reglamentos” (citado en Núñez, J., et. al., 1992, pág. 67) además, como
señala el Art. 6 el patrono debía “remitir los aportes personales, patronales y los descuentos y multas que
correspondiese a las Cajas de Previsión” (citado en Núñez, J., et. al., 1992, pág. 67).
95
Reforma que fue aprobada por Acuerdo N°2042 de 30 de abril de 1946 del Ministerio de Previsión
Social y Trabajo” (Miño, León y Núñez 1992, pág. 240).
96
oficial. Fuente Banco Central del Ecuador.
147
El 3 de noviembre de 1951 se establece la Ley del Seguro de Cesantía del Magisterio97
(IESS, 1983); un año después, el 4 de noviembre de 1952, se extiende esta ley a
empleados fiscales, municipales, de instituciones de derecho público y de entidades
autónomas de derecho privado98 (IESS, 1983). Por otro lado, en 1951 se dan
nuevamente reformas a los estatutos de la Caja del Seguro, entre las principales fueron
en relación a los mínimos de sueldos imponible, los nuevos mínimos de rentas a
concederse y la cuantía básica de jubilación99 (Miño, León y Núñez 1992).
Para 1952, se aprobaron algunos elementos importantes en torno a jubilaciones, por un

lado el reglamento para el control de la supervivencia y del derecho de los pensionistas
de la Caja del Seguro, además la reforma al reglamento sobre concesión de jubilaciones
mínimas por vejez en la Caja del Seguro100 (Miño, León y Núñez 1992). En este año, la
Cámara de Diputados solicita un informe al Instituto Nacional de Previsión sobre el
Proyecto de Ley de Jubilación en el Ramo de Telecomunicaciones. La diferencia entre
el Sistema vigente de la época y el Proyecto es en la disminución de aportaciones y edad
mínima para acceder a la jubilación y un aumento en el monto de la pensión. El
proyecto en cuestión señala que podrán acceder a jubilación los profesionales de
telecomunicaciones que desempeñan funciones técnicas o técnicas – administrativas que
sin importar la edad pero que tengan 20 años trabajando en el área, podrían jubilarse101.
Frente a este proyecto, el Departamento Actuarial del Instituto Nacional de Previsión

considera que no es viable el proyecto porque no se puede financiar con el aporte
adicional del 6% todas las prestaciones que se quería aumentar, además, señalaban que
97
Ley del Seguro de Cesantía del Magisterio se promulga en el Registro Oficial N°968 del 20 de
noviembre de 1951.
98
Extensión de la Ley de Seguro de Cesantía, el 4 de noviembre de 1952 promulgado en el Registro
Oficial N°68 del 20 de noviembre de 1952
99
“se eliminó la disposición que determinaba que la cuantía básica de jubilación por invalidez o vejez se
compusiese de un porcentaje (30% para la Caja del Seguro) del promedio de sueldos percibidos en los
últimos 4 años anteriores a la fecha de jubilación. Esta norma se la reformó, por cuanto había el caso de
afiliados que luego de cumplir con el tiempo de servicio requerido y la edad para jubilarse, no se acogían
a ésta y continuaban trabajando varios años, al final de los cuales solicitaban la prestación de la Caja del
Seguro, dándose entonces el caso de que los cálculos se realizaban en base a sueldos indudablemente
menores a los que había estado percibiendo el asegurado en los últimos años de su trabajo, por lo que
recibían una pensión sin la menor relación con el costo de la vida, al producirse la cesantía. Las Reformas
entraron en vigencia el 1 de julio de 1951” (Miño, León y Núñez 1992, pág. 259).
100
Esta reforma fue aprobada por el Instituto Nacional de Previsión el 2 de mayo de 1952.
101
“para lo cual la Caja de Pensiones les abandonará un tiempo equivalente al 50% del tiempo de servicio
de Telecomunicaciones. La cuantía de la pensión jubilar de acuerdo con el Proyecto, será la que resulte de
multiplicar el 3,33% por 30 años y por el promedio mensual de los mejores sueldo que hubiere percibido
en el trabajo durante 3 años, el afiliado” (Orellana 1953, 20).
148
el enfoque de ese momento era la unificación de la seguridad social, parecía ser
costumbre que cuando se implementa un seguro social por primera vez en un país se
acostumbra a crear varias cajas de previsión según los grupos con sus propios
requisitos, cotizaciones y características en general; pero poco a poco estas cajas se van
unificando hasta formar un solo sistema de seguro social; es así que en su momento el
Ecuador tuvo sus propias cajas para los magisterios, para empleados de la banca y para
demás empleados públicos; y es así que la Caja los unió a todos y formó la Caja de
Pensiones, que a su vez tiene una estrecha relación con la Caja del Seguro,
consolidándose así el Seguro Social Obligatorio (Orellana 1953). Por lo cual, no se
puede retroceder y formar un seguro social especial para los trabajadores de
telecomunicaciones, sería romper con la unidad del seguro social. La solución según el
Departamento Matemático – Actuarial es la de celebrar contratos adicionales102,
contemplados en los art. 89 y 90 de la Ley del Seguro Social Obligatorio.
En 1953, frente a una propuesta de jubilación especial para el magisterio, el “Informe

del Departamento Actuarial sobre los proyectos de Jubilación del Magisterio”, señala,
que no se puede hablar de una reforma a la Ley de Jubilación del Magisterio, porque
esta Ley no está vigente, pues para esos años solo estaba vigente la Ley del Seguro
Social Obligatorio expedida en 1942. Sin embargo, las variaciones principales del
Proyecto y el actual sistema de jubilaciones vigente en la Caja de Pensiones consiste en
disminuir los años de imposiciones y de la edad mínima para acceder a la jubilación; y
de aumentar el monto de la pensión103. Frente a esta propuesta el Informe del
Departamento Actuarial indica que si se acepta las reformas para el Proyecto de Ley
para el Magisterio, se estaría multiplicando las Cajas de Previsión y así se obtendría
varios sistemas con pequeños grupos de afiliados (Orellana 1953, 14), y además, se
debía considerar que para la época, el país tenía la edad mínima más baja para acceder a
la jubilación entre todos los seguros sociales del resto del mundo. Por lo cual, se
102
“Contempla la posibilidad de celebrar contratos adicionales, a fin de proporcionar prestaciones
mayores o bajo condiciones más favorables que las señaladas en los Estatutos del Seguro Social
Obligatorio. Considero que si los empleados de Telecomunicaciones y su patrono, creen conveniente
mejorar las prestaciones, podrían perfectamente celebrar con la Caja de Pensiones un contrato de seguro
adicional que sería financiado por la contribución del patrono, en este caso el Estado, y de los propios
afiliados” (Instituto Nacional de Previsión 1952, 30).
103
“En el proyecto de Ley, la jubilación que se la quiere otorgar varía del 80 al 100% de los sueldos
percibidos en los últimos 3 años, mientras que, de acuerdo con los Estatutos, para una persona que ha
tenido 30 años de imposiciones se concede una jubilación del 71,25% del promedio de los sueldos
percibidos en los últimos cinco años” (Orellana 1953, 6).
149
recomendó “conceder prestaciones variables del acuerdo con el costo de la vida”
(Orellana 1953, 15).
Para 1958, el INP presenta un informe de labores en el cual se destacan tres elementos:
i) diferencias entre las aportaciones de la Caja del Seguro y la Caja de pensiones para
los servicios médicos104, siendo que la Caja del Seguro termina cubriendo los costos de
los servicios médicos que utilizan los afiliados de la Caja de Pensiones ii) problemas de
financiamiento de la Caja del Seguro105 con la eliminación de la aportación del Estado
iii) sobre la unificación del sistema del seguro social106 a través de una sola Caja que
deberá realizarse por etapas.
Tomando en cuenta estas consideraciones, las modificaciones que se hicieron en la Ley

fue: i) el Servicio médico tuvo personería jurídica independiente de la Caja del Seguro y
se estableció su propio sistema de financiamiento, ii) se realizaron modificaciones
administrativas para agilitar los trámites de los afiliados, iii) sobre las pensiones
jubilares, para establecer el monto de la pensión ya no sería de los últimos 4 años, sino
de los 5 mejores años, iv) se incluyó el aporte del Estado para la Caja del Seguro, v) se
reestructuro el directorio del INP. Es así que se dicta el Decreto Ley de Emergencia
104
“De los aportes personal y patronal que financia la Caja del Seguro y que en total representan el 11%
de las remuneraciones de los afiliados, el 3,41% sirve para cubrir los gastos correspondientes al seguro de
enfermedad – maternidad. Así mismo, de los aportes personal, patronal y del Estado que financia la Caja
de Pensiones y que en total ascienden al 11,5% de los sueldos de los empleados, solamente el 2,33% se
destina al seguro de enfermedad – maternidad de los asegurados de esa Caja. Salta pues de bulto la
enorme diferencia de 1.08% que existe entre las aportaciones de la Caja de Pensiones frente a la del
seguro para los servicios médicos. Es decir que los afiliados de la Caja del Seguro están ayudando a
sufragar los gastos que demanda el mantenimiento de los servicios médicos en favor de los asegurados de
la Caja de Pensiones, en un porcentaje casi igual a la mitad de lo que actualmente pasa esta Caja al
Departamento Médico. La falta radica en que mientras las instituciones particulares y las empresas
patronales aportan el 6% para la Caja del Seguro, y, los bancos aportan el 7% como aporte patronal para
la Caja de Pensiones, el Estado contribuye, como patrono de los servidores públicos, con el 3% de los
sueldos de estos” (Boletín Instituto Nacional de Previsión, N°80 – 81 citado en Mantilla et.al. 1992, 149)
105
Sobre Problemas de financiamiento de la Caja del Seguro. El informe señala: “el seguro social
ecuatoriano, con sobrado fundamento optó por la aplicación, a través de organismos de Derecho privado,
del sistema de cotización tripartita inicialmente, fijándola para la Caja del Seguro en el 5% personal, 7%
patronal (actualmente vigente el 6% hasta cuando se haga efectivo el subsidio en dinero por enfermedad),
y el valor del impuesto adicional a la renta, de las sucesiones intestadas y el 30% del producto de los
impuestos establecidos en la Ley de Impuestos a la herencias, legados, donaciones, etc, en concepto de
aporte estatal.
106
sobre la unificación del Sistema el informe señala: “hay que convenir que la unidad es una de las más
importantes características que deben reunir las entidades que aplican regímenes de seguro social (…),
antes de dictar una Ley que unifique las dos Cajas de Previsión actualmente existentes, se debe, con miras
hacia esa unificación dictar una Ley que unifique aportes y prestaciones para luego dictar normas de
carácter administrativo que permitan ir preparando el terreno en las Cajas para poner en marcha, en un
momento dado, el plan de inmediata unificación” (Boletín Instituto Nacional de Previsión, N°80 – 81
citado en Mantilla, Abad y Núñez 1992, 151).
150
N°27; el 21 de mayo de 1959, con el cual se aprueban nuevos estatutos tanto para la
Caja del Seguro como para la Caja de Pensiones, las principales características fueron:
i)Las Cajas serían similares, tendrían un igual sistema de financiamiento, iguales
beneficios y requisitos ii) Mayor agilidad para el cálculo de prestaciones en dinero
(pensión de invalidez o vejez) “no habría más que multiplicar el coeficiente
correspondiente a los tiempos de afiliación por el promedio de los cinco años de mejor
remuneración del afiliado” (Miño, León y Núñez 1992, 270), iii) Se revisaría
periódicamente las pensiones dadas a los beneficiarios. Entra en vigencia el 30 de julio
de 1959 los estatutos unificados de las Cajas y el 6 de agosto del mismo año entraron en
vigencia los estatutos del Departamento Médico (Mantilla et.al. 1992).
El 6 de noviembre de 1962 a través del Decreto Legislativo sobre Jubilaciones para

trabajadores en actividades consideradas como insalubres107 (minería, industria gráfica,
etc.), se decreta el límite de edad para jubilación “se les rebaje un año de edad por cada
cinco de imposiciones que tengan en esta clase de actividades” (art. 1. 1962), y en
términos del financiamiento se incorpora un seguro adicional en tanto en cuanto para el
financiamiento el art. 2 del Decreto señala “aumente su pensión jubilar en el 0,50% del
promedio mensual de los cinco mejores años de imposiciones, por cada año de servicio
en dicha actividad. La aportación adicional necesaria para financiar el contrato será
cubierta en esta proporción: el 75% por el patrono y el 25% por el afiliado” (Congreso
Nacional 1962).
El 29 de abril de 1964 se dicta el Decreto N°878108 que tenía como objetivo aumentar
los beneficios del seguro social a grupos aún no protegidos, además se “creó el aporte
adicional patronal del uno por ciento mensual sobre los sueldos y los salarios
imponibles de los trabajadores, sean estos empleados u obreros, para la concesión del
subsidio por enfermedad, incapacidad originada en enfermedad, el mismo que se
otorgaría luego de un período de espera de seis meses” (Wolter y Núñez 1992, 317).
Con esta disposición se liberó al patrono del seguro de enfermedad y subsidia la
incapacidad temporal (Wolter y Núñez 1992).
107
Decreto Legislativo sobre Jubilaciones para trabajadores en actividades consideradas como insalubres
(minería, industria gráfica, etc.) del 6 de noviembre de 1962 y publicado en el Registro Oficial No. 329
del 12 de diciembre de 1962.
108
Decreto N°878 del 29 de abril de 1964 y en el Registro Oficial N°239 del 4 de mayo de 1964 .
151
Por otro lado, se realiza un convenio adicional para la jubilación del Magisterio, a través
del Decreto 719 (8 de abril de 1964; RO. 240 del 5 de mayo de 1964) por el que se
faculta al Ministro de Educación Pública celebre con el Gerente General de la Caja
Nacional del Seguro, un contrato adicional de jubilación para el Magisterio; el art. 2
señala que “esta jubilación será del ciento por ciento del promedio de los cinco años de
mejores sueldos, con treinta años de servicios docentes y cincuenta y cinco de edad”, el
artículo 3 habla sobre la disminución de edad para jubilarse “por cada año de exceso de
los 30 de servicios se disminuirá un año de los 55 que se indica en el artículo anterior,
hasta un límite de 52 años”, el art. 4 “El nuevo Contrato de Jubilación del Magisterio
Nacional se cubrirá con el aporte adicional del diez por ciento y con el pago de una
prima única que resulte del reconocimiento de los tiempos de servicios docentes
anteriores a la fecha de la firma del contrato”.
El 30 de diciembre de 1964 se firma el contrato de seguro adicional para el Magisterio

Nacional en el cual dentro de los compromisos de la Caja del Seguro en relación a
Jubilación de Invalidez y Vejez se señala sobre la jubilación adicional; de 0,833% del
promedio mensual de los sueldos de los cinco años de mejor remuneración, por cada
año de imposiciones, además para aquellos que hayan excedido los 30 años de
imposiciones, tendrán derecho de jubilarse a partir de los 55 años y que se les rebaje un
año de edad por cada año de imposiciones que haya excedido los 30 hasta un límite de
52 años; no obstante los jubilados no podrán regresar al magisterio fiscal (1964).
Luego de varias peticiones de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, a través de Decreto

Supremo 343 del 3 de febrero de 1966109, se ordena que la Caja Nacional del Seguro
Social afilie a los miembros del clero secular y pueda acceder al seguro de enfermedad
(incluyendo subsidio por enfermedad) y con particularidades especiales para los seguros
de invalidez y vejez y de la cooperativa mortuoria, que otorgaría auxilio de funerales en
caso de fallecimiento (Wolter y Núñez 1992); y se realiza el Reglamento de Afiliación
al Clero en el cual - art.1 - se indica que a partir del 1 de agosto en condición de
obligatorio se deberá afiliar al seguro social y tendrá acceso a las prestaciones del
seguro de enfermedad incluyendo el subsidio, y con algunas modalidades especiales a
109
publicado en el Registro Oficial No. 685, del 7 de febrero de 1966.
152
los seguros de invalidez, vejez y cooperativa mortuoria (Instituto Nacional de Previsión
1966); para el financiamiento el art. 2 indica las Curias Diocesanas serían las
encargadas de recaudar y entregar mensualmente el aporte global del 9% de las
remuneraciones de los sacerdotes de sus respectivas jurisdicciones110. En relación a la
jubilación por vejez considera como requisitos: 65 años y 360 imposiciones mensuales
o 70 años y 240 imposiciones mensuales; y dentro de las disposiciones transitorias se
consideraron: i) “durante los diez primeros años de vigencia de este Seguro, el aporte de
los afiliados será del 17% de las remuneraciones mensuales percibidas” (Instituto
Nacional de Previsión 1966) y ii) “provisionalmente, durante los diez primeros años de
vigencia de este Seguro, la jubilación por vejez se concederá solamente al cumplirse 70
años de edad y 120 imposiciones mensuales acreditadas” (Instituto Nacional de
Previsión 1966). Por otro lado, también se realizó el Reglamento de Afiliación de
trabajadores de iglesia, considerados los sacristanes, maestros de capillas y otras
personas que presten sus servicios de manera regular a la Iglesia, Conventos o Curatos
parroquiales, en el cual se indica que para afiliar a los trabajadores se tomarán en cuenta
los sueldos que en realidad perciben siempre y cuando no pueden ser menores a S/. 420
mensuales (Instituto Nacional de Previsión 1966).
En agosto de 1966, a través del Decreto 853111, se da paso a que los profesores
universitarios perciban pensión jubilar integra y sueldos por servicios en Universidad.
La dictadura cae en 1966 y asume el poder Clemente Yerovi Indaburu – abril a

noviembre de 1966 - ; en este gobierno el 5 de octubre de 1966 se dicta el Decreto
N°1212, con algunas reformas a las leyes, entorno a medidas para la mora patronal –
uno de los principales problemas financieros de ese momento - , y la concesión
oportuna de las prestaciones. En diciembre de 1967, el INP, reglamenta la afiliación
obligatoria para los sacristanes, maestros de capilla y todas las personas que, en forma
regular y permanente, presten sus servicios en iglesias, conventos o curatos parroquiales
(Wolter y Núñez 1992).
110
El Art. 3 señala: “para fines de este seguro, los sueldos de los sacerdotes actuales y futuros serán
determinados de la siguiente manera: S/. 500 de base más S/. 40 por cada año completo de ejercicio
sacerdotal, computado este ejercicio desde la fecha de ordenación” Reglamento de Afiliación al clero,
apuntes 1, pag. 2)
111
Decreto 853 del 8 de agosto de 1966 , RO. 96, del 12 de agosto de 1966.
153
El 10 de abril de 1968, se firma la Ordenanza sobre Afiliación de trabajadores de
construcciones, por la cual se considera que si bien por la Ley del Seguro Social
Obligatorio112 es de carácter obligatorio la afiliación al seguro de los trabajadores
permanentes, temporales, ocasionales o a prueba, sin embargo los patronos incurren en
la omisión de afiliarlos, por lo cual es necesario dictar normas para el cumplimiento de
esta Ley. Es así que se dicta esta Ordenanza por la cual se exige con carácter obligatorio
que los patronos afilien a sus empleados, incluso en caso de no realizarlo, los
trabajadores pueden denunciar a la Caja Nacional del Seguro esta omisión (Campaña
1968).
En el Decreto 517 (1963) ya se manifestó la necesidad de la extensión del seguro de

enfermedad y maternidad a familiares – cónyuges e hijos - . Sin embargo, resultaba un
problema financiero de como cubrir los gastos de atención y por no contar con la
infraestructura suficiente; es así que, el INP el 30 de abril de 1968 expide las normas
para la extensión del seguro de enfermedad y maternidad a los familiares de afiliados y
jubilados del seguro social; según estas normas, los beneficios se otorgarían a partir de
enero de 1969 a través de un mecanismo escalonado, primero a la cónyuge e hijos
menores de 6 años y así hasta completar la atención a los hijos menores de 18 años
En octubre de 1968, se da nuevos beneficios a través de la Ley No. 68-010 sobre el

décimo cuarto sueldo113 por la cual señalaba que los servidores públicos y trabajadores
afiliados – obligatoriamente - a la Caja Nacional del Seguro Social recibirán una
bonificación especial (art. 1) e incluso señala que para los jubilados de la Caja Nacional
del Seguro y pensionistas militares y policías tendrán una décima tercera pensión.
Luego se da un decreto No. 096 – CL. R.O. 94 del 15 de enero de 1969 por la cual se
establece o se aclara que la XIII pensión se amplíe a todos los jubilados; es así que el
Art. 1 señala
Que la décima tercera pensión que se dispone pagar en el mencionado inciso,

comprende a todos los jubilados y pensionistas Militares del Estado y de la Policía Civil
112
Por la Ley del Seguro Social Obligatorio y su reforma constante en el Decreto – Ley No. 1212
promulgado el 10 de octubre de 1966.
113
Ley No. 68-010 R.O. No. 41 de 29 de octubre de 1968
154
Nacional, incluyéndose entre éstos a los de las Cajas Militar y Policial, jubilados del
Estado, jubilados patronales y pensionistas de montepío en general. Esta décima tercera
pensión deberá ser pagada en el mes de diciembre de cada año, desde el presente año de
1968, inclusive, por parte de las instituciones que cubren las pensiones de que trata esta
disposición.
A continuación un recuento normativo de los principales decretos (Tabla 11):
Tabla 11: Índice de los Decretos y Normativas más importantes dictados en el

período para la Legislación del Seguro Social de 1935 a 1969.
Decretos Detalle
Decreto N° 83, 1935 Reformas a la Ley de Jubilación
1935 Se dicta la Ley del Seguro Social Obligatorio
Decreto N° 103, enero de 1936 Establece los beneficios del fondo mortuorio en favor
de los pensionistas de montepío civil y militar, y de los
pensionistas vitalicios.
Decreto N°200, de abril de 1936 Declara la autonomía del Instituto Nacional de
Previsión y de las Cajas anexas al mismo
Decreto N°62, de junio de 1936 Se aprueba la ordenanza sobre Misiones Sociales,
ordenanza conducente a la extensión del seguro social
al campesinado, mediante la aplicación de medidas de
protección y beneficio
Decreto N° 92, de diciembre de Dispone que desde el 1 de enero de 1937 las empresas
1936 industriales entregarán al Instituto Nacional de
Previsión los aportes de sus empleados y obreros.
Decreto N° 55, de marzo de 1937 Crea el Departamento de Seguro de Desgravamen
Hipotecario, en beneficio de empleados y obreros
Decreto N° 58, de marzo de 1937 Sobre indemnizaciones por accidentes de trabajo
Decreto 63 Estatutos de la Caja del Seguro
Decreto N° 121, de julio de 1937 Se dispone que los empleados y obreros del Ferrocarril
del Sur serán afiliados a la Caja del Seguro de
empleados privados y obreros.
Decreto N° 127, de julio de 1937 Se aprueba el Decreto expedido por el Instituto relativo
al funcionamiento de la Caja del Seguro,
independientemente del Instituto
155
Decreto N° 129, de julio de 1937 Se aprueban los Estatutos del Instituto Nacional de
Previsión
Decreto N° 96, de abril de 1938 Sobre jubilación de empleados y obreros de empresas
privadas
Decreto - Ley N° 210, de agosto de Se expide el Código del Trabajo
1938
Decreto N° 1179, de julio de 1942 Se dicta la Ley del Seguro Social Obligatorio
1946 Reformas a los Estatutos de la Caja del Seguro
1951 Ley del Seguro de Cesantía del Magisterio
1951 Nuevas Reformas a los Estatutos de la Caja del Seguro
1959 Nuevos Estatutos para las dos Cajas
1962 Jubilaciones para trabajadores en actividades
consideradas insalubres
Decreto N° 517, 1963 Extensión del seguro de enfermedad y maternidad a
familiares – cónyuges e hijos
Decreto N°878 , 1964 Extensión a grupos
Decreto N° 719, 1964 Convenio Jubilación Magisterio
Decreto N° 343, 1966 Miembros del Clero
Decreto N° 853, 1966 Profesores Universitarios
Decreto N° 1212, 1966 Mora Patronal
1968 Normas para extensión del seguro de enfermedad y
maternidad
Ley 68 – 010, 1968 Décimo cuarto sueldo
Ordenanza, 1968 Afiliación trabajadores de la construcción
Decreto N°96, 1969 Décima tercera pensión.
Beneficiarios
Durante este periodo se incrementa los grupos de beneficiarios con el fortalecimiento de
las leyes y decretos; con la ley de Seguro Social Obligatorio de 1935 se determinó como
beneficiarios a los empleados públicos y privados y asalariados en general, sin límite
máximo de remuneración; y además podían acceder los voluntarios si lo solicitaban a la
Caja de Pensiones (López 1944, La Reforma del seguro social en la República del
Ecuador). Con la creación de la Caja del Seguro de Empleados Privados y Obreros
(1937), se abarcó a los empleados privados y obreros de todas las actividades, a más
156
estratos de la población como son trabajadores domésticos, personal del clero secular,
maestros de capilla, profesionales y los trabajadores de la construcción (IESS 1979,
IESS 1984); incluso extranjeros, para los cuales existían normas especiales (Miño, León
y Núñez 1992).
El número de afiliados al 31 de diciembre de 1938 se acercaba a los 100.000114; hasta

este momento estaban afiliados solo los empleados particulares con sueldo periódico
fijo, los obreros de las fábricas y minas; y los de actividades menores más o menos
organizadas; y no estaban afiliados los trabajadores agrícolas, de servicio doméstico y
demás (Miño, León y Núñez 1992). Para la afiliación existía resistencia de los propios
obreros que consideraban un medio más de abuso; sin embargo, a pesar de estas
dificultades en un año de la Caja del Seguro ya tenían afiliados un monto considerado,
que correspondía a 2712 empresas patronales que efectuaban aportes a la Caja del
Seguro (Miño, León y Núñez 1992). Posteriormente con la reforma de la Ley del
Seguro Social Obligatorio (1942) se fortalece la condición de obligatorio y se incluye a
los aprendices con contrato de aprendizaje (Mantilla et.al. 1992, 133).
A pesar, de reformas, decretos y normativas, en la práctica para los años 50, el seguro
social estaba limitado a los obreros y a los empleados públicos y privados y quedaba
excluida gran parte de la población trabajadora del país; “quedan excluidos los
campesinos que constituyen, como se sabe, el 63% de la población total del Ecuador;
los artesanos, que son numerosísimo grupo de trabajadores en el Ecuador, y los
trabajadores domésticos, a domicilio, temporales y ocasionales” (Saad 1957, 5). Si
analizamos las cifras en 1950 (a la fecha del Censo Nacional) se dice que estaban
afiliados a las Cajas de Previsión 104.000 afiliados, comparando con la población total,
era apenas el 3,25% de ecuatorianos afiliados al seguro social y en relación a la PEA era
del 8,41%. Esto en palabras de Pedro Saad señala que
Es sumamente limitado el campo de acción del seguro social en el Ecuador; está

señores, muy por debajo de la protección a la población total (…) Aun más,
comparémosla con la cifra de la Oficina Internacional del Trabajo: la Oficina
Internacional del Trabajo señala como norma mínima un 20% de la población para el
114
Información enviada a la OIT, publicados en el Boletín de Informaciones y Estudios Sociales y
Económicos, de marzo de 1939, N°4.
157
seguro médico y no menos del 50% del sector sometido a régimen del seguro. Y
estamos en consecuencia, a la tercera parte de esta situación en cuanto a la protección de
la población económicamente activa y a la sexta parte a la población total (Saad 1957,
6).
En la época se critica esta baja tasa de afiliación y se indicaba que no se puede culpar a
la naciente seguridad social en el país si consideramos además que la Caja de Pensiones
tiene 30 años y la Caja del Seguro 20 años, no hay una improvisación si no una falta de
organización y preocupación por parte de las instituciones por ampliar la protección a
un mayor número (Saad 1957, 6).
Han existido algunas intenciones como la de los artesanos, algunos dirán que la Ley de
1953 es la primera ley de protección a los artesanos, pero en 1948 ya se aprobó una ley
de protección artesanal, en la cual ya se obligaba al INP que presentara en 1949 un
proyecto de ley para incorporar a los artesanos al Seguro Social; dicha ley fue objetada
en 1948 mismo. Otro intento fue la del Dr. Baquero de la Calle que quería presentar un
proyecto de ley en la cual se debía afiliar a todo artesano a cargo del Estado lo cual era
solo parte de un discurso demagógico que en la práctica resultaba inviable y por tanto
un engaño para los mismo artesanos; esta misma ley dejó fuera a operarios y aprendices.
Sobre los campesinos ya hubo un primer intento de enfrentar el problema de la

protección campesina por parte del INP en 1947, a través de misiones campesinas en la
Provincia de Pichincha las cuales tuvo efectos positivos pero no existió continuidad,
también se puede decir que existía un aporte del Estado para el Seguro Campesino –
conocido como el Timbre del Seguro Campesino – que había acumulado hasta la fecha
– 1957 – 6 millones de sucres (equivalente a 404.040,40 dólares115); sin embargo, esto
resulta una Caja chica para el Gobierno de turno y fue suprimido a través de una Ley en
1954 en la cual ya no se pagaría más a la Caja del Seguro y se asignaba un monto fijo
de 600000 sucres anuales (equivalente a 40.404,04 dólares116); lo cual tampoco se
cumplió y no ingreso ni un sucre más a la cuenta del Seguro Campesino (Saad 1957).
115
El tipo de cambio en sucre para el año de 1957 era de $14,85 (promedio anual de compra del mercado
116
158
Para ese momento el Seguro Social solo comprende a los asalariados, empleados
públicos, privados y obreros, quedando fuera “los trabajadores independientes, los
trabajadores campesinos, los trabajadores del servicio doméstico y ciertos grupos de
trabajadores a domicilio” (Campaña 1958, 15). Si bien se faculta al INP a través del art.
7 de la Ley del Seguro Social Obligatorio para que se implemente las modalidades para
estos grupos, persisten problemas complejos desde lo social, económico y cultural que
no han permitido que se aplique el seguro social a los grupos mencionados.
Para 1955, se ha incrementado el número de afiliados a 137.000, de los cuales 96.000

corresponden a la Caja del Seguro y 41.000 a la Caja de Pensiones; sin embargo, la
población del Ecuador en ese periodo también creció (3’957.476 habitantes), por lo que
no se puede visibilizar un aumento real de la afiliación.
Por otro lado, para estos tiempos ya se estaba considerando la necesidad de un sistema
de subsidios familiares y llevarlo a la práctica, también sobre la implementación del
subsidio en dinero por enfermedad como complemento de la asistencia médica, para los
afiliados de la Caja del Seguro. Otro tema es ampliar las prestaciones a los hijos y
cónyuge que no ha logrado cumplirlo por temas económicos, a pesar de que esto se
encuentra dentro de la legislación (Campaña 1958)
En la década de los 60, se dan nuevos intentos por asegurar a los artesanos,
profesionales y trabajadores domésticos; es así que se crean los seguros: artesanal, de
profesionales y de trabajadores domésticos. El seguro artesanal117 estaba dirigido a los
trabajadores artesanos – maestros de taller y artesanos autónomos, operarios y
aprendices de talleres artesanales y tenían derecho a ciertas prestaciones de embarazo y
parto, enfermedad profesional o accidentes de trabajo y un seguro de vida en caso de
muerte (Wolter y Núñez 1992). El seguro de profesionales118 estaba direccionado hacia
los profesionales con título universitario o politécnico y contaba con las prestaciones de
seguros de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y riesgos del trabajo. El
aporte era del 14% sobre la renta declarada, era una afiliación voluntaria por tres años y
luego sería obligatoria (Wolter y Núñez 1992).
117
El 20 de mayo de 1964 se aprueba el Reglamento de Afiliación al Artesano.
118
El 27 de abril de 1965 se aprueba el Reglamento para la afiliación de profesionales.
159
Sobre el seguro de trabajos domésticos119; primero se consideraba como trabajadores
domésticos a amas de llaves, nodrizas, niñeras, cocineras, pajes, criadas o sirvientes de
mano y trabajadores semejantes; era importante considerar este seguro en la medida que
estaba direccionado hacia un grupo de la población que necesitaba de protección,
incluso más que otros, en la medida que este grupo tenía bajos salarios y por lo general
corresponden a los estratos más pobres de la población. No obstante, su afiliación no se
concretó en la mayoría ya que por años los patronos no afiliaron a los trabajadores
domésticos y estos trabajadores también han desconocido sus derechos por una falta de
información. Las prestaciones que tenían derecho eran: seguro de enfermedad o
accidente, embarazo y parto, seguro de invalidez, vejez y muerte (Wolter y Núñez
1992).
Por otro lado, se hace eco a las peticiones de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, a
través de Decreto Supremo 343 del 3 de febrero de 1966, se ordena que la Caja
Nacional del Seguro Social afilie a los miembros del clero secular120 y pueda acceder al
seguro de enfermedad (incluyendo subsidio por enfermedad) y con particularidades
especiales para los seguros de invalidez y vejez y de la cooperativa mortuoria, que
otorgaría auxilio de funerales en caso de fallecimiento (Wolter y Núñez 1992). Además,
se realizó el Reglamento de Afiliación de trabajadores de iglesia, considerados los
sacristanes, maestros de capillas y otras personas que presten sus servicios de manera
regular a la Iglesia, Conventos o Curatos parroquiales. Por otro lado, se incrementan
otros grupos, es así que en agosto de 1966, a través del Decreto 853, se da paso a que
los profesores universitarios perciban pensión jubilar integra y sueldos por servicios en
Universidad; y en 1968 se incorpora los trabajadores de la construcción y los familiares.
El 10 de abril de 1968, se firma la Ordenanza sobre Afiliación de trabajadores de
construcciones, por la cual se considera que si bien por la Ley del Seguro Social
Obligatorio121 es de carácter obligatorio la afiliación al seguro de los trabajadores
119
El 7 de julio de 1964 se aprueba el Reglamento sobre afiliación de los trabajadores del servicio
doméstico. Los trabajadores domésticos son quienes, “mediante remuneración, prestan servicio contínuo
en la mayoría de personas que no persiguen fines de lucro, sean que tales trabajadores se alberguen o no
en la morada de su patrono” ( citado en Wolter y Núñez 1992, 330)., son “amas de llaves, nodrizas,
niñeras, cocineras, pajes, criadas o sirvientes de mano y más trabajadores semejantes” (Wolter y Núñez
1992, 332)
120
A través del Decreto - Ley publicado en el Registro Oficial No. 685, del 7 de febrero de 1966, se
dispone que el Clero Secular sea afiliado al Seguro Social; y se realiza el Reglamento de Afiliación al
Clero
121
Por la Ley del Seguro Social Obligatorio y su reforma constante en el Decreto – Ley No. 1212
promulgado el 10 de octubre de 1966.
160
permanentes, temporales, ocasionales o a prueba, sin embargo los patronos incurren en
la omisión de afiliarlos, por lo cual es necesario dictar normas para el cumplimiento de
esta Ley. Es así que se dicta esta Ordenanza por la cual se exige con carácter obligatorio
que los patronos afilien a sus empleados, incluso en caso de no realizarlo, los
trabajadores pueden denunciar a la Caja Nacional del Seguro esta omisión (Campaña
1968). Y por otro lado, en el Decreto 517 (1963) ya se manifestó la necesidad de la
extensión del seguro de enfermedad y maternidad a familiares – cónyuges e hijos - . Sin
embargo, resultaba un problema financiero de como cubrir los gastos de atención y por
no contar con la infraestructura suficiente; es así que, el INP el 30 de abril de 1968
expide las normas para la extensión del seguro de enfermedad y maternidad a los
familiares de afiliados y jubilados del seguro social; según estas normas, los beneficios
se otorgarían a partir de enero de 1969 a través de un mecanismo escalonado, es decir,
en una primera fase a la cónyuge o del afiliado y sus hijos menores de hasta seis años,
posteriormente (3 años después) se extendería a los hijos menores de diez años, y por
último (3 años más tarde) contemplar la atención hasta los hijos menores de 18 años
En definitiva, en este periodo si bien en la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1935 ya
identificó a los grupos beneficiarios, en la práctica no se concretó la afiliación de todos
ellos y se tuvieron que emitir posteriores decretos, normas y reglamentos para concretar
el aseguramiento de estos grupos como se muestra en la tabla 12 a continuación:
Tabla 12: Beneficiarios periodo 1935 - 1969

1930 1940 1950 1960
Normativa (1935) (1942) (1964)
Empleados Empleados Artesanos
públicos privados (maestros de taller,
Empleados Empleados artesanos
privados públicos autónomos,
Asalariados Aprendices operarios y
Obreros de todas Extranjeros aprendices de
las actividades Trabajadores talleres
Empleados independientes artesanales)
domésticos Artesanos
161
Clero secular trabajadores Profesionales (con
Maestros de agrícolas título universitario
capilla trabajadores del o politécnico)
Profesionales y servicio Trabajadores
trabajadores de doméstico domésticos (amas
la construcción trabajadores a de llaves, nodrizas,
Extranjeros domicilio niñeras, cocineras,
ocasionales pajes, criadas o
temporales sirvientas de
mano)
(1966)
Clero secular
Trabajadores de
iglesia (sacristanes
y maestros de
capilla)
Profesores
universitarios
(1968)
Cónyuge
Hijos (menores de
18 años)
Trabajadores de
construcción
Práctica Empleados Empleados
públicos públicos
Empleados Empleados
particulares privados
Obreros de Obreros
fábricas y minas
Trabajadores de
actividades
menores más o
menos
organizadas
162
*El seguro social de los trabajadores agrícolas, de los del servicio doméstico, de los trabajadores a
domicilio y de los ocasionales temporales, debe principiar a aplicarse desde una fecha posterior, cuando el
Instituto establezca las modalidades especiales que requieren los seguros de estos grupos (LEY de 1942)
Prestaciones
Inicialmente se realizaron algunas reformas a la Ley de Jubilación, Montepío Civil,
Ahorro y Cooperativa con la cual se suprimía los reconocimiento de tiempo de servicio
por obras científicas o literarias publicadas; y se reconocen dos tipos de jubilación: i) las
ordinarias, por 25 años o más de servicio del afiliado y ii) las extraordinarias por
incapacidad permanente para el trabajo ya sea de manera parcial o total y al menos 10
años de imposiciones.
Posteriormente se dicta la Ley de Seguro Social Obligatorio (1935) y las prestaciones a

las cuales tenían derecho se clasificaron según la categoría de públicos y privados; es así
que los empleados públicos y empleados de banco tenían derecho a prestaciones de
vejez, invalidez y muerte exigiendo en todas ellas un periodo de espera de 10 años; y
además, una prestación de cesantía para aquellos que después de tres meses de
desocupados y no tuvieran derecho a pensión, se les entregaba una cantidad igual al
monto de sus imposiciones personales. Y los empleados privados y obreros, tenían
además de las prestaciones de vejez, invalidez, muerte y cesantía, las prestaciones por
enfermedad y maternidad122 incorporadas en las reformas a la Ley del Seguro Social de
1937; y será posteriormente que los beneficiarios de la Caja de Pensiones tendrán
acceso al seguro de enfermedad y maternidad (IESS 1984). Y en relación a las
prestaciones de vejez, se estableció para la Caja del Seguro, como requisitos 20 años de
imposiciones o 55 años de edad (López 1944);
Luego se dictará una nueva Ley del Seguro Social Obligatorio (1942), y se establecieron
las siguientes prestaciones: enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte, viudez,
gastos funerarios, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y desocupación.
Como es de nuestro interés de investigación, nos centraremos en el seguro de vejez, el
122
En el mismo mes de mayo se crea el Departamento Médico del Seguro Social para que se cumpla el
Seguro de Enfermedad, Maternidad y Riesgos del Trabajo, este Departamento tiene su propia personería
jurídica con función autónoma y medios financieros propios lo que permitiría la expansión de sus
actividades (IESS, 1979, IESS, 1984).
163
sistema anterior consideraba un seguro a través de rentas vitalicias que debían
entregarse de forma obligatoria al afiliado que se retiraba con más de 20 años de
contribuciones o si cumplía con el requisito de edad de más de 55 años. De esta forma
resultaban, unas pensiones irrisorias, aun después de 25 o 30 años de imposiciones. Los
nuevos estatutos en este sentido señalaban, como condiciones, los 55 años de edad
mínima y 30 años de imposiciones y en los casos de quienes hubieren entrado en edad
avanzada, estos podían jubilarse a la edad de 65 años, con solo 15 años de aportaciones
(Tabla 13) y se estableció que la cuantía del seguro de vejez fuese igual a la del seguro
de invalidez a través de los cálculos entre los promedios de los sueldos (Mantilla
et.al.1992).
Tabla 13: Prestaciones de vejez antes y después de la Ley de 1942

Antes Después
Tipo de seguro Rentas vitalicias Pensión en función de
promedios de sueldos.
Años de contribuciones 20 años 30 años / 15 años*
Edad Mínimo 55 años Mínimo 55 años / 65 años*
*En los casos de quienes hubieren entrado en edad avanzada
El seguro de vejez consiste en
[B]eneficios en dinero, llamados pensiones por vejez o jubilaciones, que se calculan

tomando en cuenta tiempos de afiliación y montos de aportaciones. Además de estas
pensiones mensuales el Seguro Social ecuatoriano concede servicios médicos a sus
jubilados, de conformidad a un reglamento especial (Campaña 1962, 27).
Se consideran tres requisitos para la jubilación por vejez, estos son: mínimo de edad,
mínimo de afiliación y cesantía en el trabajo. Estos requisitos de mínimo de edad y de
afiliación son iguales para todos los casos (Caja de Pensiones y Caja del Seguro), con
algunos casos especiales que tienen requisitos particulares;
[L]os casos de jubilaciones especiales son aquellos para los cuales se exigen 25 años de
afiliación mínima al Seguro, por lo menos 45 años de edad y una cesantía mínima de 6
meses en el régimen del Seguro Social, es decir, cesantía completa en ambas Cajas
164
(Campaña 1962, 29).
En definitiva, los mínimos de edad y de afiliación son (Tabla 14):
Tabla 14: Prestaciones de vejez a partir de la Ley de 1942 con sus particularidades
Mínimo de edad (años) Mínimo de afiliación (años)
55 30
60 25
65 15
66 14
67 13
68 12
69 11
70 10
Fuente y elaborado: Campaña, A. 1962.
Esto nos permite dar cuenta que el Seguro Social ecuatoriano es de los pocos países que
contemplan mínimos más bajos de edad, la mayoría de países han fijado como mínimos
de edad 60 y 65 años para la jubilación (Campaña 1962).
No obstante, a pesar de la reglamentación existente sobre prestaciones, cabe analizar

que realmente estaba cubriendo el Seguro Social; por ejemplo no existía el seguro de
accidentes de trabajo ni de enfermedades profesionales,
Quiso implantarse, se enunció inclusive desde una determinada fecha el cobro de una
cuota patronal adicional para cubrir los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales; pero la influencia patronal, la fuerza del patronato, fue tan grande que
hizo que el Instituto Nacional de Previsión desistiera del cobro y allí sigue escrita (…),
mas nuestra gente sigue muriéndose por accidentes de trabajo sin tener ninguna
protección práctica sino la del Código de Trabajo] (Saad 1957, 9)
Otro aspecto en temas de prestaciones es sobre los casos de desocupación, para lo cual
existe el seguro de cesantía que en términos reales no es sino una Cooperativa
financiada con las contribuciones de los mismos beneficiarios.
165
En los años 50 surgieron varios debates por incrementar los grupos de asegurados, entre
esos se debatía sobre la carga familiar, y específicamente sobre las asignaciones
familiares o subsidio familiar, el problema es si ese subsidio se lo quiere pagar
directamente por los patronos, existía un caso sobre los trabajadores de Ancón que
recibían un subsidio familiar, el problema fue que los patronos antes de contratar a un
obrero se indagaban sobre su vida personal y preguntaban su estado civil y si tenía
hijos; es así que se excluía a los trabajadores que tenían familias. De igual manera, si
analizamos quienes son los protegidos por el Seguro Social? El Seguro social solo
protege al afiliado, y no a la familia; sin embargo el seguro social debería considerar
que una enfermedad en cualquier miembro de la familia a más del desgaste emocional
es un problema a la economía familiar, el obrero tendrá que utilizar su salario para curar
la enfermedad del miembro de su familia. En este sentido se dan las peticiones de los
empleados de telecomunicaciones y del magisterio por mejorar su jubilación.
Por un lado, en 1952 el Proyecto de Ley de Jubilación en el Ramo de

Telecomunicaciones consistía en la disminución de aportaciones y edad mínima para
acceder a la jubilación, un aumento en el aporte del 6% mensual de los sueldos para
mejorar las prestaciones y un aumento en el monto de la pensión (Orellana 1953). El
proyecto en cuestión señala que podrán acceder a jubilación los profesionales de
telecomunicaciones que desempeñan funciones técnicas o técnicas – administrativas que
sin importar la edad pero que tengan 20 años trabajando en el área, podrían jubilarse123.
Por su lado, los maestros en 1953, presentaron una propuesta de jubilación especial para
el magisterio, en la cual establecían la jubilación con otros requisitos de edad (edad
mínima 45 años) e imposiciones mensuales mínima de 300 (25 años) (Instituto Nacional
de Previsión 1953); Además proponían una pensión fija en relación al promedio de los
sueldos percibidos en los últimos 3 años y dependiendo del salario, en la tabla 15 se
muestra esta relación:
Tabla 15: Propuesta de jubilación especial para el magisterio

Porcentaje a recibir del promedio de Salarios Salarios
los sueldos en los últimos 3 años (sucres) (dólares)*
123
“para lo cual la Caja de Pensiones les abandonará un tiempo equivalente al 50% del tiempo de servicio
de Telecomunicaciones. La cuantía de la pensión jubilar de acuerdo con el Proyecto, será la que resulte de
multiplicar el 3,33% por 30 años y por el promedio mensual de los mejores sueldo que hubiere percibido
en el trabajo durante 3 años, el afiliado” (Orellana 1953, 20)
166
100% Menor de 1000 Menor de 67,34
90% De 1000 a 2000 De 67,34 a 134,68
80% Mayor de 2000 Mayor de 134,68
Fuente: Instituto Nacional de Previsión, 1953
* El tipo de cambio en sucre para el año de 1953 era de $14,85 (promedio anual de compra del mercado
oficial. Fuente Banco Central del Ecuador
Además, solicitaban un “abono de tiempos de imposiciones de un año por cada cuatro

de servicio, cuando el Profesor sirva en las Provincias Orientales, el Archipiélago de
Colón o en regiones de climas malsanos, previo pago por parte del Estado del aporte
patronal” (Orellana 1953, 5). Sobre otras prestaciones en relación a las pensiones de
jubilación se habla de “bonificaciones especiales para profesores que posterguen la
jubilación después de haber cumplido los requisitos señalados en el Proyecto (…)
asimismo, se fija el derecho al Seguro de Enfermedad para los jubilados, previo el pago
del 2% de su renta jubilar” (Orellana 1953, 5). Las variaciones principales del Proyecto
y el actual sistema de jubilaciones vigente en la Caja de Pensiones consiste en disminuir
los años de imposiciones y de la edad mínima para acceder a la jubilación; y de
aumentar el monto de la pensión124.
Frente a estas propuestas, el INP a través de su departamento actuarial emite dos

informes, uno en relación a los trabajadores de telecomunicaciones en el cual señaló que
no es viable el proyecto porque no se puede financiar con el aporte adicional del 6%
todas las prestaciones que se quiere aumentar; además en ese momento justamente se
debatía sobre la unión de la seguridad social, por lo cual no se puede crear seguros
especiales para los trabajadores de telecomunicaciones, sería romper con la unidad del
seguro social; la solución según el Departamento Matemático – Actuarial manifestada
en el Informe del Instituto Nacional de Previsión señaló en su momento que la Ley del
Seguro Social Obligatorio en los art. 89 y 90 es la de celebrar contratos adicionales125.
124
“En el proyecto de Ley, la jubilación que se la quiere otorgar varía del 80 al 100% de los sueldos
percibidos en los últimos 3 años, mientras que, de acuerdo con los Estatutos, para una persona que ha
tenido 30 años de imposiciones se concede una jubilación del 71,25% del promedio de los sueldos
percibidos en los últimos cinco años” (Orellana 1953, 6).
125
“Contempla la posibilidad de celebrar contratos adicionales, a fin de proporcionar prestaciones
mayores o bajo condiciones más favorables que las señaladas en los Estatutos del Seguro Social
Obligatorio. Considero que si los empleados de Telecomunicaciones y su patrono, creen conveniente
mejorar las prestaciones, podrían perfectamente celebrar con la Caja de Pensiones un contrato de seguro
adicional que sería financiado por la contribución del patrono, en este caso el Estado, y de los propios
afiliados” (Orellana 1953, 30).
167
De igual manera, para el caso del magisterio, el Informe del Departamento Actuarial del
INP señalaba que si se acepta las reformas para el Proyecto de Ley para el Magisterio,
se estaría multiplicando las Cajas de Previsión y así se obtendría varios sistemas con
pequeños grupos de afiliados (Orellana 1953, 14), y además, se debía considerar que
para la época, el país tenía la edad mínima más baja para acceder a la jubilación entre
todos los seguros sociales del resto del mundo.
No obstante, los motivos por los cuales los maestros piden un aumento del monto de la
pensión son de índole económico, en vista de que a la hora de jubilarse caen en miseria,
las pensiones jubilares son muy escasas y no les cubre las necesidades básicas ni las de
su familia, por ejemplo al retirarse a los 30 años de servicio “no les corresponde a los
maestros ni siquiera un sueldo igual a la tercera parte del que percibían (…)”(Orellana
1953, 14) están percibiendo 400 sucres (equivalente a 29,94 dólares126) en algunos
casos que equivale a 20 o 30 sucres de otras épocas. Sin embargo, este problema no es
solo para los magisterios sino para todos los grupos de afiliados. Lo que propone el
Departamento Actuarial del Instituto Nacional de Previsión es “conceder prestaciones
variables del acuerdo con el costo de la vida” (Orellana 1953, 15).
Posteriormente en la década de los 60 se emiten algunos reglamentos y decretos, por los

cuales se expide seguros especiales o contratos adicionales; es en este sentido, para los
trabajadores de telecomunicaciones tendrán una respuesta favorable a través del Decreto
del 25 de noviembre de 1960, en el cual se considera que “los trabajadores de
Telecomunicaciones están expuestos, en plazos relativamente cortos, a severas
enfermedades profesionales que les imposibilita definitivamente para su trabajo”
(Decreto del 25 de noviembre de 1960, RO. 92 del 21 de diciembre de 1960); por lo que
el art. 1 del Decreto señala que “los trabajadores de Telecomunicaciones del país
tendrán derecho a jubilación de vejez si tuvieran acreditadas por lo menos 300
imposiciones mensuales cualquiera que sea su edad. La pensión mensual jubilar mínima
será del 75 por ciento del promedio de los sueldos de los cinco mejores años de
imposiciones”. El reglamento de jubilación para trabajadores de telecomunicaciones
126
oficial. Fuente Banco Central del Ecuador)
168
entra en vigencia el 25 de mayo de 1961. En 1962 a través del Decreto127 del 24 de
noviembre de 1962, se expide seguros especiales de trabajadores en actividades
consideradas como insalubres (minería, industria, gráfica, etc.), para quienes el seguro
de vejez, “se les rebaje un año de edad por cada cinco imposiciones que tengan en esta
clase de actividades” (Art. 1). Además, se expidió un Reglamento de jubilación especial
de trabajadores de artes e industria gráfica estuvo en vigencia desde el 13 de noviembre
de 1964.
Y en 1964, se realiza un convenio adicional para la jubilación del Magisterio, a través

del Decreto 719 (1964) por el cual se faculta la posibilidad de un contrato adicional de
jubilación para el Magisterio, que consiste en que la jubilación sea del 100% del
promedio de los cinco años de mejores sueldos y de requisitos era necesario cumplir
con 30 años de servicios docentes y 55 años de edad; incluso da la posibilidad de
disminuir un año de los 55 años de edad por cada año adicional de los 30 de servicio –
con un límite hasta los 52 años de edad - .
Adicionalmente, se dan nuevos intentos por asegurar a los artesanos, profesionales y

trabajadores domésticos; es así que se crean los seguros: artesanal, de profesionales y de
trabajadores domésticos. El seguro artesanal128, consiste en otorgar prestaciones
asistenciales en los seguros de enfermedad, maternidad y riesgos del trabajo (citado en
Wolter y Núñez 1992) y un seguro de vida en caso de muerte. En cambio, los seguros
de trabajos domésticos, y de profesionales contemplaban las prestaciones de: seguro de
enfermedad o accidente, maternidad, seguro de invalidez, vejez y muerte (Wolter y
Núñez 1992).
Se incluyó a los miembros del clero secular a través de Decreto Supremo 343 (1966),
para que puedan acceder al seguro de enfermedad (incluyendo subsidio por enfermedad)
y con particularidades especiales para los seguros de invalidez y vejez y de la
cooperativa mortuoria, que otorgaría auxilio de funerales en caso de fallecimiento
(Wolter y Núñez 1992). En relación a la jubilación por vejez considera como requisitos:
65 años y 360 imposiciones mensuales o 70 años y 240 imposiciones mensuales; y
dentro de las disposiciones transitorias se consideraron: ii) “provisionalmente, durante
127
Decreto del 24 de noviembre de 1962, RO 329 del 12 de diciembre de 1962.
128
El 20 de mayo de 1964 se aprueba el Reglamento de Afiliación al Artesano.
169
los diez primeros años de vigencia de este Seguro, la jubilación por vejez se concederá
solamente al cumplirse 70 años de edad y 120 imposiciones mensuales acreditadas”
(Instituto Nacional de Previsión 1966).
Para los profesores universitarios, a través del Decreto 853, se da paso a que perciban
pensión jubilar integra y sueldos por servicios en Universidad. Otro grupo que se
incluyó fueron a los familiares – cónyuges e hijos – al seguro de enfermedad y
maternidad, los beneficios se otorgarían a partir de enero de 1969 a través de un
mecanismo escalonado (Wolter y Núñez 1992).
En definitiva, en este periodo si bien en la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1935 ya
identificó las prestaciones para todos, en la práctica no se concretó la afiliación de todos
ellos y se tuvieron que emitir posteriores decretos, normas y reglamentos en los cuales
se diferencia las prestaciones de los diferentes grupos de beneficiarios como se muestra
en la tabla 16 y los requerimientos para acceder a la jubilación no tuvieron variaciones
desde 1942:
Tabla 16: Prestaciones periodo 1935 - 1969

1930 1940 1950 1960
Normativo (1935) Público: (1942) Público y (1964)
Vejez Privado: Seguro Artesanal:
Invalidez Enfermedad Enfermedad,
Muerte Maternidad Maternidad
Cesantía Invalidez Riesgo de Trabajo
Vejez Seguro de Vida
(1937) Privado: Muerte
Vejez Viudez Seguro de Trabajo
Invalidez Gastos funerarios Doméstico y
Muerte Accidentes del Profesionales:
Cesantía trabajo y Enfermedad
Enfermedad enfermedades Maternidad
Maternidad profesionales Riesgo de Trabajo
Desocupación Invalidez
Vejez
Muerte
170
(1966) Clero
Secular
Enfermedad
Invalidez
Vejez
Cooperativa
mortuoria
(1935) Vejez: (1942) Vejez:

(min) 55 años de (min) 55 años de (1960) Jubilación de
edad y 20 años edad y 30 años de los Trabajadores
de contribuciones Telecomunicaciones
contribuciones min 300
imposiciones
mensuales
cualquiera que sea
su edad
(1962) seguros
especiales de
trabajadores en
actividades
consideradas como
insalubres (Minería,
Industria, Gráfica,
etc en jubilaciones
por vejez.
(1966) Profesores
Universitarios
pensión jubilar
íntegra y el sueldo
que hubiere fijado
la Universidad
Práctica No existe:
seguro de
accidentes de
171
trabajo ni de
enfermedades
profesionales
Problemas con
el seguro de
cesantía
Por otro lado, podemos observar como en este periodo II las prestaciones han ido
evolucionando, considerando que si bien ya constaban en la Ley del Seguro Social
Obligatorio de 1935 algunas prestaciones al igual que en la Ley de 1942, hay algunas
que realmente se efectivizaron años màs tarde como el subisido en dinero cuando la
enfermedad común produzca incapacidad para el trabajo que aparece en 1942 y se puso
en pràctica en 1964 o el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
que realmente funcionó en 1964. Por otro lado, aparece el seguro de cesantía para
diferentes grupos a partir de los años 50 (Tabla 17)
Tabla 17: Evolución de las prestaciones en el periodo II

PRESTACIONES 1935/1937 1942 1951 1952 1955 1964
Seguro de vida X X
Jubilaciones X X
Seguro de X X
invalidez
Seguro de X X* X**
enfermedades
generales
montepio X X
Seguro de X X X***
accidentes de
trabajo y
enfermedades
profesionales
Seguro de X X X
cesantía magisterio empleados del empleados

Estado bancarios y
municipales
172
* Se incorpora subisido en dinero cuando la enfermedad común produzca incapacidad para el trabajo en
la Ley
** Se pone en la práctica el subsidio en dinero cuando la enfermedad común produzca incapacidad para el
trabajo en 1964.
***Se efectiviza en 1964 a través del Decreto Nº878

Este segundo periodo se caracteriza por ser un sistema de beneficios definidos,
caracterizado por un esquema contributivo de reparto, obligatorio para los trabajadores
y administrado por el Estado.
Los beneficios definidos de la jubilación están establecidos por una cantidad específica
mensualmente según el cálculo del número de años de aportaciones y por la edad.
Además, estará como ente rector el Instituto Nacional de Previsión, institución creada
en este periodo de carácter pública y además administrado por las Cajas de Previsión:
Caja de Pensiones y Caja del Seguro -.
Se caracteriza este periodo por ser un sistema de reparto administrado de manera
centralizada (público) sin competencia privada y se financia con las contribuciones de
los trabajadores, patrones y Estado.
Con la Ley de 1935 se estableció que para la Caja de Pensiones se mantiene el aporte
del 5% de los sueldos de los trabajadores, el 10% de los voluntarios y 5% del aporte
patronal de los empleados de los bancos; adicionalmente se indica que deberá cancelar
el fisco y demás entidades públicas desde 1938 un 5% de los sueldos como aporte
patronal. Y para la Caja del Seguro, se estableció el 5% de los sueldos de los empleados
privados y obreros, el 30% del importe del primer sueldo mensual (con excepción de los
obreros), el 50% de la primera diferencia mensual proveniente de cualquier aumento de
sueldo de los empleados (con excepción de los obreros), el 10% de los voluntarios y el
5% del aporte patronal (López 1944). Además de otros recursos menores provenientes
de multas y las utilidades de las inversiones. Para el incremento de las rentas del seguro
obrero, el Estado contribuía con un aporte consistente en:
173
1. El monto íntegro de las herencias intestadas en que no habían parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, y cuando los había, la Caja del Seguro recibía una
cuota igual a la de uno de sus parientes.
2. El 30% del producto del impuesto fiscal sobre las herencias, legados, donaciones.
3. Un porcentaje del impuesto fiscal sobre la renta y las utilidades de las compañías
anónimas.
4. Un porcentaje del impuesto fiscal sobre timbres postales” (Miño, León y Núñez
1992, 214)
Y se señala que en relación al seguro de vejez “se cubría con la cuenta individual, la que
se liquidaba de acuerdo a una reglamentación estipulada” (Miño, León y Núñez 1992,
215).
Con la Ley de 1942, las aportaciones para la Caja de Pensiones se dio un incremento del
aporte de los trabajadores a 7% (la tercera parte de este aporte se destinaba al seguro de
enfermedad y maternidad); en relación al aporte patronal, se subió al 8% al aporte
patronal, para el caso de los trabajadores de la administración pública fiscal el aporte
patronal del fisco fue del 3%, el aporte patronal de los Bancos fue del 7% al igual que el
aporte patronal de los municipios y de más entidades de derecho público (igual al 7% de
los sueldos); adicionalmente se fijo una “contribución variable del Estado, equivalente
al 40% de la suma pagada por la Caja en concepto de pensiones en cada año, cantidad
que debe constar en los presupuestos fiscales anuales” (López 1944, 16).
En la Caja del Seguro los empleados privados y los obreros aportaban el 5% de los
sueldos y salarios, se aumentó el aporte patronal a 7% y el aporte de los afiliados
voluntarios paso del 10 al 12%, además el seguro de enfermedades y accidentes de
trabajo se pagaría en adelante mediante primas de los patronos y se estableció un aporte
estatal equivalente al 10% de las recaudaciones fiscales (Mantilla et.al. 1992, 132). En
las dos Cajas se suprimió los recursos provenientes del 50% del aumento de sueldo, y
del 30% de ingreso en la Caja del Seguro” (Mantilla et.al. 1992, 132). Las prestaciones
de vejez se financiaban “con las imposiciones personales de los afiliados más una
alícuota, proveniente del prorrateo sobre las cuentas de los afiliados, del 80 por ciento
de las utilidades obtenidas por la Caja en la inversión de sus fondos” (López 1944, 2).
174
En febrero de 1946 en miras a mejorar la planificación y la aplicación del seguro social
se reforman los estatutos de la Caja del Seguro y se establece el seguro adicional129
además, a partir del 1 de julio los aportes patronales serían del 7% y ya no del 5% como
eran, los aportes de los trabajadores se mantenían en el 5%. Además, como en estos
años se dio un alza salarial, entonces se modificó el límite para el monto salarial
máximo imponible fijándose en 120 sucres diarios, 840 sucres semanales o 3600 sucres
mensuales (Miño, León y Núñez 1992), lo que equivaldría en dólares 8,88 dólares
diarios, 62,22 dólares semanales y 266,66 dólares mensuales130.
En 1947, se da una observación por un experto de la OIT en algunos puntos, entre esos
sobre la devolución de aportes; ésta práctica convertía a la Caja del Seguro en una Caja
del Ahorro obligatorio; en la medida que el aporte debía ser entendido desde un sistema
de seguros, más no como una mensualidad que se depositaba en una cuenta de ahorros.
Es así que la acumulación de los aportes de todos estaba dispuesto para cubrir los
riesgos que podían suceder; en este sentido al retirar los aportes se eliminaba este
principio de solidaridad de la seguridad social. Es así que en 1950 se eliminó
efectivamente el retiro de los aportes131.
Sobre las aportaciones, en los años 50, existe una variación, en el caso de la Caja de
Pensiones los trabajadores pagan el 7% de sus sueldos para efectos del Seguro General,
el 1% para Cooperativa Mortuoria y el 2% para Seguro de Cesantía132. Los funcionarios
y empleados de la Función Judicial que prestan servicios públicos mediante
remuneraciones variables pagan el 17% de las remuneraciones de los presupuestos de
los cuales se asimilan sus cargos y los afiliados voluntarios el 15% de la renta declarada
(Campaña 1962). Por otra parte, los afiliados obligados que pertenecen a la Caja del
129
Reforma que fue aprobada por Acuerdo N°2042 de 30 de abril de 1946 del Ministerio de Previsión
Social y Trabajo” (Miño, León y Núñez 1992, 240).
130
131
“una modalidad particular del sistema de seguro social ecuatoriano, consistía en el retiro de aportes
cuando el afiliado era menor de 55 años (norma de jubilación). La devolución de aportes se hacía también
a los deudos del trabajador fallecido que no había alcanzado a establecer montepío. Cuando un trabajador
quedaba cesante, este tenía derecho a retirar sus aportes pasados los primeros en tres meses. En 1950, se
fijó la fecha en la que se terminaría la devolución de aportes” (Miño, León y Núñez 1992, 255).
132
Estos porcentajes se calculaban sobre las remuneraciones imponibles, cuyo mínimo es de S/. 360,00 y
cuyo máximo es de S/. 6.000 mensuales (que equivaldría a 24,24 dólares mínimo y 404,04 dólares
máximo mensuales, considerando que El tipo de cambio en sucre para el año de 1952 era de $14,85
(promedio anual de compra del mercado oficial). Fuente Banco Central del Ecuador.
175
Seguro aportan el 5% de sus remuneraciones destinados al Seguro General, el 1% para
la Cooperativa Mortuoria y el 2% para el Seguro de Cesantía. Y Los afiliados
voluntarios pagan el 12% sobre la renta declarada (Campaña 1962). Esto nos permite
ver una diferenciaciones entre las aportaciones de la Caja de Pensiones y la Caja del
Seguro, lo cual conlleva a una desigualdad dentro del mismo sistema de pensiones entre
los afiliados que dependiendo a que Caja de Previsión aporten dependerá el porcentaje
de aportación.
Sobre el aporte de los patronos también se diferencia, por un lado a la Caja de

Pensiones, se consideran las instituciones bancarias, las municipalidades y las entidades
públicas financieramente descentralizadas, el 7% de los sueldos de sus funcionarios y
empleados. A esta misma Caja aporta el Estado como patrono de los empleados fiscales,
el 5% de los sueldos para efectos del Seguro General. Además, las entidades bancarias y
organismos autónomos sujetos al régimen de dicha Caja, aportan el 1% de los
respectivos sueldos para el Seguro de Cesantía. A la Caja del Seguro aportan los
empresarios o patronos privados el 6% de los sueldos y salarios de sus empleados y
obreros destinados al Seguro General, y el 1% para el Seguro de Cesantía (Campaña
1962). Por su parte el Estado contribuye al seguro social el 40% de las pensiones que
pagan las Cajas de Previsiones (Campaña 1962).
En relación al valor de las pensiones el directorio del INP en noviembre de 1950 dicta
una ordenanza por la cual se aumentó el valor de las pensiones de jubilación y montepío
que otorgaban las Cajas de Previsión; para poder financiar esta alza en las pensiones se
elevaron los tipos de interés para obtener mayores recursos los cuales se destinarían a
inversiones (Núñez et. al. 1992); se tomó esa medida ya que no se podía aumentar la
aportación de los trabajadores ni de los patrones; sin embargo, se piensa que el
verdadero motivo era por que el Estado no realizaba las aportaciones que le
correspondían, por lo que el Congreso Nacional de 1949 eliminó la aportación estatal de
7´000.000 sucres anuales (equivaldría 518.518,52 dólares133); esto generó un dilema
para las Cajas de Previsión: o se incrementaba las pensiones a base de un aumento en el
tipo de interés de los préstamos que otorgaban las Cajas de Previsión, o no se realizaba
el aumento de las pensiones (Miño, León y Núñez 1992). Por lo que se optó por la
133
oficial. Fuente Banco Central del Ecuador
176
primera, aumentar el tipo de interés.
Revisando algunos datos vemos que para el año de 1955 el promedio de pensiones de
invalidez y vejez era para la Caja de Pensiones de 540.00 sucres mensuales (equivalente
a 36,36 dólares134) y para la Caja del Seguro de 270.00 sucres mensuales (equivalente a
18,18 dólares135); no obstante, tomando en cuenta que el salario promedio de los
afiliados es de 700 a 800 sucres (equivalente de 41,14 a 53,87 dólares136), y que el
monto que entrega la Caja del Seguro a sus afiliados de 270, 00 sucres (equivalente a
18,18 dólares137) , esto significa en términos reales, por un lado el jubilado recibía el
35% de sus salarios.
Uno de los problemas que se señalan es que no se consideraron las condiciones de vida
del trabajador ecuatoriano y con esta pensión tan baja que percibe el trabajador prefería
no jubilarse y seguir trabajando hasta que se muera (Saad 1957). Otro de los
inconvenientes es el tema administrativo, era muy engorroso el trámite para acceder a la
jubilación. En este contexto de la época se indicaba los problemas de la jubilación: “hay
que tomar en consideración que las pensiones de jubilación son pensiones a largo plazo
y que la moneda en el Ecuador va depreciándose, el costo de la vida va subiendo y las
pensiones no suben. Se nos ha ofrecido que van a subir . Vamos a reclamar esas
modificaciones automáticas” (Saad 1957, 16). Lo que pedían los trabajadores en ese
entonces era que había que modificar el sistema como tal, los cálculos, los límites de
edad, incluso suprimirle el límite de edad y solo considerar los 25 años de trabajo para
que puedan acceder a la jubilación (Saad 1957).
Es así que se empieza (1957) a debatir sobre la edad mínima y el tiempo de

aseguramiento exigidos para recibir la jubilación y sobre el monto de las pensiones
jubilares. Por un lado, “se exigía la supresión del límite de edad y la rebaja o
disminución del tiempo de afiliación; por otro, se consideraba necesario un prudencial
134
135
136
137
177
aumento de la cuantía de jubilaciones” (Miño, León y Núñez 1992, 267). Sin embargo,
estas peticiones de reforma eran consideradas no viables técnica y financieramente, las
reformas consistían en reducir de 30 a 25 años de aportaciones, eliminar el límite de
edad de retiro y “computando la pensión jubilar en el 100% de los sueldos de los tres
últimos años, en vez de cinco” (Miño, León y Núñez 1992, 267).
Para la jubilación especial se exigen 25 años de afiliación mínima por lo menos 45 años
de edad y una cesantía no menor de 6 meses en el régimen general del seguro social, es
decir, cesantía completa en ambas Cajas.
Las cuantías o montos de pensiones jubilares ordinarias o por edad avanzada en las
Cajas de Previsión, son del 75% del promedio de los sueldos percibidos en los 5 años de
mejor remuneración. En caso de que se acreditare distinto tiempo de imposiciones y
hubiere derecho a jubilación ordinaria de vejez, se disminuye o aumenta un 1,25% del
mismo promedio por cada año de imposiciones que falte o exceda de los treinta.
La cuantía de las pensiones jubilares mensuales extraordinarias de asegurados con 35 o

40 años por lo menos de afiliación, es del 81,25% y del 100%, respectivamente, del
promedio que antes se menciona. En caso de exceso de tiempo de afiliación, se aumenta
un 1,25% del mismo promedio por cada año de exceso” (Campaña 1958, 9).
En ese entonces no se discutía si se deberían cambiar las fuentes de financiamiento, lo

que se podía discutir era los porcentajes de aportación de cada fuente, es así que se
decía
La modalidad subirá tal vez algún pequeño cambio sólo al hacer extensivo el régimen
de protección al trabajador rural y a los pequeños trabajadores independientes –
inclusive artesanos – los cuales, por razones de escaso ingreso económico, no pueden
contribuir a la financiación del Seguro, de un lado y, de otro, por carecer de patronos los
trabajadores independientes, no es posible contar con la aportación patronal (Campaña
1958, 15).
Considerando que en la década de 1960, se incluyen algunos grupos de beneficiarios,

como los trabajadores en actividades consideradas insalubres, a través del Decreto del 6
178
de noviembre de 1962, se incorpora un seguro adicional, es decir, que
Aumente su pensión jubilar en el 0,50% del promedio mensual de los cinco mejores
años de imposiciones, por cada año de servicio en dicha actividad. La aportación
adicional necesaria para financiar el contrato será cubierta en esta proporción: el 75%
por el patrono y el 25% por el afiliado (Art. 2 del Decreto Legislativo del 6 de
noviembre de 1962, Congreso Nacional 1962).
Adicionalmente, a través del Decreto No. 878138 se
Creó el aporte adicional patronal del uno por ciento mensual sobre los sueldos y los
salarios imponibles de los trabajadores, sean estos empleados u obreros, para la
concesión del subsidio por enfermedad, incapacidad originada en enfermedad, el mismo
que se otorgaría luego de un período de espera de seis meses (Wolter y Núñez 1992,
317).
Con esta disposición se liberó al patrono del seguro de enfermedad y subsidia la

incapacidad temporal (Wolter y Núñez 1992).
Además, la Caja de Pensiones tiene a su cargo la recaudación de los recursos que, por
ley, están destinados a la formación de una Caja Militar; los aportes individuales del
personal de las fuerzas armadas equivalente al 5% de los sueldos se recaudan desde el
año 1928, y los aportes patronales del 5%, desde el año 1938. Esta Caja Militar entraría
a funcionar desde enero de 1954 (López 1944).

Si bien desde un inicio el sistema de seguridad social tuvo el debate si pertenecía al
derecho público o privado, primó que la finalidad era social, y su autonomía
institucional. Esta postura se mantuvo durante este periodo de análisis, a pesar de que ya
se contó con fondos del Estado (financiamiento tripartito).
Cabe señalar, que en 1936 se crea el Instituto Nacional de Previsión como ente rector
del seguro social y tenía dentro de sus funciones “la formación y la reforma de los
138
Decreto N°878 del 29 de abril de 1964 y en el Registro Oficial N°239 del 4 de mayo de 1964 .
179
estatutos y reglamentos; la fiscalización y control administrativos y técnicos y la
revisión, en la última instancia, de las resoluciones de las dos Cajas de Previsión”
(López 1944, 3). Como entes ejecutores se mantiene la Caja de Pensiones y se crea la
Caja del Seguro de Empleados Privados y Obreros (enero de 1937), más conocida como
la Caja del Seguro, cada una cuenta con su propio “Consejo de Administración, una
Comisión Ejecutiva y un Gerente, como órganos administrativos”139 (López 1944, 4).
Cabe señalar que la Caja del Seguro fue la institución encargada de la protección de
todos los trabajadores asalariados, incluso abarcó a más estratos de la población como
son trabajadores domésticos, personal del clero secular, maestros de capilla,
profesionales y los trabajadores de la construcción (IESS 1979, IESS 1984). Los
Estatutos de la Caja del seguro de Empleados Privados y obreros fue aprobado a través
del Decreto N°63, del 31 de marzo de 1937 y publicado en el Registro Oficial N°455
del 3 de abril del mismo año, y de esta manera la Caja del Seguro inicia su
administración con carácter autónomo a partir del 1 de julio de 1937 (IESS 1983, IESS
1984); aunque a partir de enero, el Instituto Nacional de Previsión, por Decreto
Ejecutivo empezó a recibir las aportaciones de los empleados privados y obreros para el
establecimiento de la Caja del Seguro, a través del Decreto del Instituto Nacional de
Previsión, del 25 de junio de 1937, aprobado por el Ejecutivo y publicado en el Registro
Oficial N°534 de ese mismo año, se concedió autonomía a la Caja del Seguro, esta Caja
empezó su vida independiente el 1 de julio. (Miño, León y Núñez 1992, 207). Lo que le
diferencia a la Caja del Seguro de la Caja de Pensiones, es que la Caja del Seguro nace
de una experiencia recorrida de 9 años de seguridad social en el país y con estudios
técnicos actuariales (Núñez et. al. 1992).
En febrero de 1937 se reforma la Ley del Seguro Social Obligatorio140 y se incorpora el
139
El Instituto se integra con dos representantes del Poder Ejecutivo, uno del Poder Judicial, el profesor
de Sociología de la Universidad Central, el Director del Trabajo, el Director de la Asistencia Pública y los
Gerentes de las dos Cajas. En el Consejo de Administración de las Cajas están representados: el
Gobierno, mediante un delegado, los patronos, los asegurados y los jubilados. La representación de los
asegurados es indirecta, pues su nombramiento lo hace el Instituto, eligiendo entre individuos de los
respectivos grupos.
Las Cajas cuentan con agencias o delegaciones en las diversas secciones del territorio nacional, pero la
parte financiera se halla centralizada en las oficinas principales que funcionan en la Capital de la
República.
140
A través del Decreto Supremo N°19 y publicado en el Registro Oficial N°407 del 4 de febrero de 1937
(IESS 1983).
180
seguro de enfermedad como un beneficio más para los afiliados141. Por otro lado, la
Caja de Pensiones tiene a su cargo la recaudación de los recursos que, por ley, están
destinados a la formación de una Caja Militar; los aportes individuales del personal de
las fuerzas armadas se recaudan desde el año 1928, y los aportes patronales del 5%,
desde el año 1938. Esta Caja Militar entraría a funcionar desde enero de 1954 (López
1944, La Reforma del seguro social en la República del Ecuador). Por su parte, la Caja
del Seguro es depositaria y administradora del “Fondo de Reserva” de los empleados
privados y obreros; este fondo de reserva consiste en un sueldo mensual adicional que
los patronos están obligados a entregar en beneficio de sus empleados y obreros, por
cada año de servicio, excepto por el primero. Esta obligación se impuso a los patronos a
través del Código del Trabajo, promulgado en el año 1938. Además este “Fondo de
Reserva” se destinaría para mejorar las pensiones que se otorgan y en el caso de
cesantía de los trabajadores, se le entregaría como auxilio de cesantía (López 1944, La
Reforma del seguro social en la República del Ecuador).
Con la Ley de Seguridad Social Obligatorio de 1942, el INP seguía siendo el encargado
del régimen del seguro social a través de las Cajas de Previsión, siendo los tres
organismos autónomos. Lo que se modificó con las reformas fueron que el directorio
del INP pasó a estar integrado por 9 miembros (se incluye un médico asignado por el
Ministerios de Previsión Social), se pidió la aprobación del presupuesto del INP y de las
Cajas por parte del Ministerio de Previsión Social, los representantes de afiliados y
patronos en la Caja del Seguro debería ser elegidos a través de una terna, entre otros.
En este periodo se realizaron varios estudios técnicos, primero a través de la

contratación del experto Manuel Mejía, quien preparó un Plan General de Tramitación y
Documentación, conocido como Plan Mejía, que implicaba un nuevo sistema de
contabilidad con varios controles diarios de ingresos y egresos y además regularizando
141
“El art. 2º del Decreto, que modificó, el Art. 7 de la Ley, decía: El Instituto se halla obligado a
conceder (se habla del Instituto Nacional de Previsión) los siguientes beneficios: 1º, Seguro de Vida,
comprendidos en éste el beneficio del Fondo Mortuorio y los servicios que se establecieren para mejorar
la capacidad vital y rendimiento del trabajador; 2º, Jubilaciones por tiempo de servicios y límite de edad
por inhabilidad permanente para el trabajo; 3º, Asistencia o auxilios en especie o en dinero en caso de
enfermedades generales transitorias… “Como sección del ex – Instituto Nacional de Previsión, el
Departamento Médico del Seguro Social inició su labor el 1º de Mayo de 1936; como Departamento de la
Caja del Seguro para aplicar el seguro de Enfermedad – Maternidad solamente de los afiliados de la Caja
del Seguro, inició sus labores desde julio de 1937 hasta marzo de 1944; desde abril de 1944 concedió
prestaciones de enfermedad – maternidad, también a los asegurados de la Caja de Pensiones, y desde
octubre de 1951 presta servicios médicos a los jubilados del Seguro” (IESS 1984).
181
la tramitación a través de la estandarización de formularios oficiales, registros y cuentas
corrientes; este nuevo sistema se puso en práctica a partir del 1 de noviembre de 1936;
sin embargo, existieron problemas técnicos por la falta de preparación del personal que
no estaba capacitado para ejecutarlo lo cual se convirtió en una traba.
Posteriormente se contrata al actuario chileno Miguel Castro142 a inicios de 1937, para

dar asesoramiento al sistema de seguro social ecuatoriano en temas actuariales; este
proyecto que se lo conoció como el Plan Castro consistía en una reorganización del
sistema contable, del registro de afiliados, de préstamos, entre otros. El Plan Castro,
eliminó al Plan Mejía y se puso en práctica desde el 1 de septiembre de 1937. El Plan
Castro reorganizó el registro de aportaciones de los afiliados, de una manera más
precisa para tener la identificación del individuo; en temas de Contabilidad se realizó
una codificación de cuentas de activo, pasivo y resultado, que a su vez se subdividieron
en cuentas generales, globales y subcuentas; además se realizaron boletines de ingreso,
egreso y traspaso con una numeración cronológica. En términos del sistema de registro
de préstamos quirografarios se eliminó el descuento del interés simple y se lo sustituyó
por un sistema de amortización mensual, y de igual manera se adoptó este sistema para
el cálculo de amortización de los préstamos hipotecarios (Núñez 1992c).
Además, se estableció un seguro de desgravamen hipotecario; otro elemento que se

reformó fue que a la muerte del afiliado que tenía una deuda con la institución, esta se
trasmitía a los herederos, con el Plan se instauró la liberación del gravamen o
“condonación de créditos a la muerte del afiliado” (Núñez 1992c, 64). Sin embargo, el
problema del Plan Castro es que no se realizó el Balance actuarial contratado por la
Caja, según el consultor por falta de tiempo y de datos estadísticos; y presentó un
balance que mostraba un déficit actuarial de 40 millones de sucres (Mantilla, Abad y
Núñez 1992).
Un tercer estudió técnico se lo realizó en enero de 1940, el Instituto Nacional de

Previsión contrata al actuario checoslovaco Emilio Schoenbaum143; un año después el
142
El Técnico Miguel Castro desempeñaba el cargo de actuario de la Caja de Jubilaciones de Chile
(Mantilla, Abad y Núñez 1992)
143
Schoenbaum titular de la Cátedra de Matemáticas y Cálculo Actuarial de la Universalidad de Carolina
de Praga (Miño, León y Núñez 1992, 213),el actuario checoslovaco “tuvo que hacer un prolijo estudio de
la situación de las distintas instituciones de nuestro sistema de seguro social, además de un detallado
182
consultor presenta el Informe General sobre el Seguro Social Ecuatoriano, sobre todo
basándose en la información de los Censos de Empleados Públicos y Bancarios de 1930
y 1935 y del Presupuesto General del Estado; y presenta un diagnóstico en el cual se
indica: primero, que el surgimiento del seguro social en el Ecuador nace de la
improvisación, sin desconocer la buena fe de los autores (Informe Schoenbaum citado
en Mantilla, Abad y Núñez 1992) y como puntos específicos del problema y
recomendaciones fueron: i) el déficit actuarial para el 30 de junio de 1935 era de 73
millones de sucres (equivale a 6`906.338,69 dólares144) y para fines de 1939 era de 109
millones de sucres (equivale a 7`349.966,28 dólares145); las causas del déficit fueron:
“distribución desfavorable de la masa de afiliados146, el haber reconocido tiempos de
servicio anteriores a la puesta en vigencia de la ley y la elevación de sueldos de los
asegurados, que no fue tomada en cuenta para los efectos de imposición (Núñez 1992c,
66); ii) era necesario unas reformas a los estatutos de la Caja de Pensiones, había que
encontrar el equilibrio entre aportaciones de afiliados, sobretodo de los nuevos, y el
costo de las prestaciones., y iii) había que buscar nuevas fuentes de financiamiento para
las prestaciones.
Según el informe de Schoenbaum, la seguridad social en el Ecuador, enfrentaba algunas

contradicciones o no se cumplía con los principios de la seguridad social, por ejemplo:
i) no se otorgaba ningún beneficio verdadero que reemplazase a la pérdida del trabajo;
en la medida que no se tomaban en cuenta casos de enfermedades largas y la asistencia
médica se otorgaba solo por tres meses, luego de los cuales, de prolongarse la
incapacitación, el afiliado perdía el derecho a las prestaciones por enfermedad; en este
sentido, la Ley del Seguro Social era muy dura, aunque está compensada por el Código
del Trabajo, que obligaba al patrono a cubrir los riesgos por invalidez, pero era notorio
que se producía una mezcla entre lo que son las prestaciones del seguro social y las
obligaciones del patrono, lo que podía conducir a resultados negativos para el sistema
estudio de toda la jurisprudencia sobre el seguro social existente en el país, para poder sugerir sobre la
base de criterios y cálculos actuariales, un conjunto de alternativas y de reformas jurídicas, las cuales
fueron asumidas en la Ley de 1942 y en los Estatutos” (Miño, León y Núñez 1992, 113) de las Cajas de
Previsión de 1944 y en el Estatuto del Instituto Nacional de Previsión de 1945.
144
145
146
La distribución desfavorable de la masa de afiliados en día de entrar en vigencia la Ley de 1928, en
razón de que había una relación inversa según las edades de ingreso, ya que a menor edad correspondía
mayor porcentaje de aportación.
183
de seguro social; ii) los Estatutos de la Caja del Seguro, no contemplaban la incapacidad
parcial o temporal debidas a accidentes de trabajo y a enfermedades profesionales; los
casos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales eran cargados directamente
al patrono; en fin, no había una clara definición de invalidez lo que conllevaba a que
esta prestación sea inaccesible; iii) para la jubilación se imponía como requisito el
cumplir 20 años de aportaciones y 55 de edad. Schoenbaum señalaba “que la falta de
tiempo de espera era una especialidad de nuestra ley” (Mantilla, Abad y Núñez 1992,
118); sin embargo, y aunque contradictorio, las cuantías de la jubilación por vejez eran
irrisorias y no guardaban relación con la jubilación por invalidez ni con los últimos
sueldos que había percibido el afiliado, pues oscilaban entre el 1% y 30% de los
mismos, iv) el montepío, señalaba Schoenbaum, tal como estaba planteado, era “una
disposición antisocial y arbitraria” (Mantilla, Abad y Núñez 1992, 118), porque en
casos de menos de diez años de aportaciones del afiliado fallecido, otorgaba a los
deudos 15 años de rentas, mientras que en casos de más de 10 años de aportaciones,
apenas otorgaba 10 años de rentas. v) en relación a la cuenta individual, el autor califica
a aquella como una “suposición demasiado optimista con respecto a su probable
desarrollo” (Mantilla, Abad y Núñez 1992, 118) en la medida que pueden aparecer dos
casos uno en el que el afiliado tiene un sueldo constante: solo después de 30 años de
aportaciones, que podían equivaler a 50 años calendario, la jubilación ordinaria se
aproximaba a la de invalidez; caso contrario, estaba muy por debajo de ésta. En la
mayoría de los casos, los afiliados no tenían derecho a las jubilaciones ordinarias y
debían contentarse con la entrega del capital de su cuenta individual. Esto era
contradictorio, porque un afiliado que había ingresado al seguro antes de los 30 años de
edad con un sueldo de 100 sucres mensuales, no podría alcanzar al límite de 30 sucres
mensuales después de un tiempo mayor de 20 años de imposiciones, y solo podría
hacerlo aumentando sus aportes de jubilación de su propio peculio, anomalía que
desaparecería para los afiliados ingresados a la edad de 20 años y que tenían 30 o más
años de imposiciones, lo que en la mayoría de los casos correspondía a un tiempo de
servicio de 40 o más años calendario. Y por otro lado, está el afiliado con sueldo
creciente: en este caso, las fallas del vigente sistema de prestaciones eran más notorias:
“después de 30 años de imposiciones, un afiliado que ha entrado a la edad de 20 años,
tiene una jubilación de vejez igual al 21,5% del sueldo final, mientras que para un
trabajador que ha entrado con 50 años de edad, esta jubilación es igual al 88,6% del
sueldo final” (Mantilla, Abad y Núñez 1992, 119). Estas incongruencias partían de un
184
argumento falso, como era el considerar que el seguro de vejez no debía ser tan alto
como el de invalidez, porque con la vejez se reducían las necesidades de vida. Esta falsa
proposición no tomaba en cuenta aspectos como el número de cargas. Además, había
que tomar en cuenta que la inestabilidad de los empleados públicos y la falta de carrera
administrativa producía frecuentes traspasos de afiliación en las dos Cajas,
produciéndose con ello una serie de anormalidades, puesto que las disposiciones
estatuarias de las dos Cajas de Previsión no estaban bien igualadas. Las contradicciones
señaladas, a fin de cuentas se revertían contra el propio seguro social.
Luego de caracterizar el seguro de social vigente, Schoenbaum sugería algunos puntos:

i) abolición de las disposiciones restrictivas para los afiliados que tienen sueldos de
2.400 a 6.000 sucres anuales, b) prolongación del tiempo de asistencia médica, de los
tres meses que contemplaban los Estatutos, a por lo menos seis meses, c) introducción
de atención profesional, en el caso de maternidad, para las afiliadas durante el
embarazo, alumbramiento y el puerperio, con prestaciones que estén en armonía con los
acuerdos internacionales existentes al respecto, d) debería contemplarse la posibilidad
de introducir subsidios en dinero, en las cuantías del 30% al 60% del sueldo, reduciendo
la espera para el cobro de la prestación a un período de tres a siete días, e)
eventualmente, podría introducirse la asistencia médica quirúrgica y farmacéutica, para
el trabajador que ha sido víctima de un accidente de trabajo, como obligación de la
Caja, de no crearse un seguro de accidentes del trabajo en una sección especial, d) para
introducir la asistencia médica farmacéutica y quirúrgica para los miembros de la
familia del afiliado, y teniendo en cuenta que su implantación significaría un aumento
de las aportaciones del 20 al 30% por parte del afiliado y el difícil manejo que ello
supondría, se proponía que el Departamento Médico ofreciera esta asistencia familiar a
precios de costo, e) Deberían concederse las prestaciones de asistencia del seguro de
enfermedad para los afiliados de la Caja de Pensiones. En definitiva, Schoenbaum
consideraba que sus proposiciones garantizarían por largo tiempo los recursos
suficientes para regular el funcionamiento del seguro de enfermedad y para la creación
de un fondo de seguridad para tiempos anormales como epidemias y periodos de
desocupación.
Por otro lado, Schoenbaum señalaba que una de las paradojas y anomalías del sistema
existente era la inexistencia del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades
185
profesionales, y que, por otro lado, constituía una desventaja el hecho de que por medio
del Código del Trabajo se impusiera a los patronos disposiciones que podían aniquilar a
una empresa y que no garantizaban suficientemente a los afiliados. En consecuencia
proponía: a) Incluir el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en
el seguro social ecuatoriano, conservando por supuesto, los beneficios que concedían el
Código de Trabajo a los trabajadores, como única y verdadera garantía del
cumplimiento de sus derechos, b) en vista del pequeño número de afiliados, se debía
agrupar a las empresas en pocas clases de riesgos, con primas diferenciadas, c) puesto
que esta clase de seguro debe distinguirse de otros tipos, porque no presta protección
contra la pérdida de trabajo, si no por daños, debía crearse una caja especial o una
sección de contabilidad. Además, es un seguro que no pagan los trabajadores, sino los
patronos, para cumplir su responsabilidad en estos casos, d) era necesario un aporte
promedial entre el 1.5% y el 1.7% de los salarios de los asegurados para cubrir todas las
obligaciones patronales impuestas por el Código del Trabajo para atender los casos de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
El estudio de Schoenbaum reflejaba contradicción a la hora de revisar las prestaciones

del Instituto y como estas no estaban coordinadas. Sobre la cuenta individual señalaba
Esa falta de armonía y concordancia entre las prestaciones, era el resultado de la

combinación de los principios del seguro con los principios del ahorro individual. No se
había tomado en cuenta que se trataba de un seguro de obreros, y que su salario
disminuye generalmente con la edad, lo cual lógicamente repercute en los beneficios
que dependen del salario (Miño, León y Núñez 1992, 226).
Un cuarto informe técnico será en 1947, con la visita del funcionario de la OIT en el
Ecuador, el Dr. Rudolf Metahl, quien tuvo algunas observaciones en relación al sistema
del seguro social ecuatoriano, entre ellas son: devolución de aportes, préstamos
quirografarios e hipotecarios y fondo de reserva. Para este estudio nos centraremos en el
punto sobre devolución de aportes; ésta práctica convertía a la Caja del Seguro en una
Caja del Ahorro obligatorio; en la medida que el aporte debía ser entendido desde un
sistema de seguros, más no como una mensualidad que se depositaba en una cuenta de
ahorros. Es así que la acumulación de los aportes de todos estaba dispuesto para cubrir
los riesgos que podían suceder; en este sentido al retirar los aportes se eliminaba este
186
principio de solidaridad de la seguridad social. Es así que en 1950 se eliminó
efectivamente el retiro de los aportes147.
En el mismo año – 1947 –, se presenta un quinto estudio en el cual se muestra que no

existe una coherencia entre la obligatoriedad del seguro social que exige la Ley – todos
los trabajadores con excepción del campesino y trabajadores agrícolas - con la realidad,
en la cual no todos los trabajadores accedían al seguro social. Además, consideró que
muchos de los problemas de la Caja del Seguro es por que no se realizaron estudios
estadísticos, Carrera - autor del estudio – señala algunas dificultades
No se conocieron sus condiciones de vida para la orientación financiera de la Caja, no

se clasificaron los grupos de trabajadores según la rama a la que pertenecían, el lugar
donde prestaban sus servicios, sus condiciones fisiológicas, su vivienda, su dietética,
etc. (Carrera 1947, 9).
Al hacer que el seguro social sea obligatorio a través de un descuento con carácter
obligatorio pero sin un aparataje institucional preparado para recibir las aportaciones,
dio como resultado un amontonamiento de aportaciones sin ningún orden, ni
contabilizadas a través de cuentas individuales, esto conllevó a un caos administrativo
que trató de resolverse tras las visitas e informes de expertos extranjeros.
Frente a este estudio de Carrera el Consejo de Administración consideró necesario

mecanizar la cuenta individual; no obstante, se mantuvo el Reglamento preparado por el
Departamento actuarial, el cual tenía dos objeciones: i) la estructura económica y social
del país, es decir, el Ecuador seguía bajo un modelo semifeudalista con poca
industrialización que no podía cumplir con los requerimientos de la Caja para la
identificación de los afiliados; se consideraba que
El elemento patronal estaba compuesto en su mayoría por pequeñas industrias, pequeño

comercio y una gran cantidad de artesanado que por lo embrionario de su organización
y la casi total falta de medios económicos y materiales, ni siquiera había podido cumplir
147
“una modalidad particular del sistema de seguro social ecuatoriano, consistía en el retiro de aportes
cuando el afiliado era menor de 55 años (norma de jubilación). La devolución de aportes se hacía también
a los deudos del trabajador fallecido que no había alcanzado a establecer montepío. Cuando un trabajador
quedaba cesante, este tenía derecho a retirar sus aportes pasados los primeros en tres meses. En 1950, se
fijó la fecha en la que se terminaría la devolución de aportes” (Miño, et.al., 1992, pág. 255).
187
con el simple encargo de la Caja de confeccionar una planilla de aportaciones, mal
podía ahora de la noche a la mañana convertir sus establecimientos en verdaderas
oficinas de identificación al servicio de la Caja, puesto que así era la verdad al
imponerles una enorme tarea consistente en la perfecta confección de más de diez y
ocho formularios, cuando lo lógico era que el problema de identificación lo afronte y
resuelva la Caja (Carrera 1947, 12);
ii) se anularía la cuenta individual para pasar a la creación de un sistema de categoría
Que tampoco parecía adecuado a la realidad económica nuestra por la enorme cantidad
de modalidades en el pago de salarios y sueldos, la inestabilidad de los trabajadores y la
variedad de trabajos a los que se les somete dentro de una misma empresa, sin respeto a
ninguna clase de horarios preconocidos, lo que determina una gama fantástica de
categorías dentro de un mismo trabajador en determinado periodo de tiempo (Carrera
1947, 13).
Otro de los problemas de las cajas de previsión fue que se habían convertido en un
organismo financiero, las Cajas habían orientado sus fondos hacia inversiones que si
bien aseguraban el patrimonio de sus instituciones también apoyaban al desarrollo
económico y social del país; es así que por los 25 años de la Caja de Pensiones, el 26 de
abril de 1953, en su discurso José Roberto Páez como gerente de la Caja señaló
Hemos prestado, en el presente año, dos millones de sucres a Cuenca, para sus teléfonos
automáticos; cuatro millones de sucres para las construcciones escolares de la provincia
del Guayas, y vamos a dar en estos días cinco millones a las Universidades de Quito y
Guayaquil, para que levanten sus nuevos locales, así como tendremos el orgullo de
financiar íntegramente la construcción de la Escuela Municipal “Sucre” y del Colegio
“Sebastián de Benalcazar (Citado 1992c, 75)
Uno de los hitos importantes de este periodo es la fusión de las Cajas en 1963 y la
creación de la Caja Nacional del Seguro Social con lo cual se quería simplificar los
trámites, ahorrar los costos de operación y que se dé la protección a tiempo, dejando a
un lado esa lentitud burocrática.
Para el funcionamiento técnico de la Caja Nacional del Seguro Social se dividió en dos
188
secciones; la sección A correspondía a los empleados públicos, bancarios y militares –
la antigua Caja de Pensiones – y la sección B, para los empleados privados y obreros –
la antigua Caja del Seguro - . No obstante, años después, persistían los problemas
administrativos que obstaculizaban la atención a los afiliados y el aumento de la
cobertura.
Un sexto estudio se dará en 1967 con la contratación del Dr. Ricardo Moles para que
haga una investigación técnico – administrativa de la Caja Nacional del Seguro Social,
entre las recomendaciones del informe es importante mencionar la necesidad por
cambiar el régimen de seguro social a un sistema de seguridad social. Además se
realizaron consultas con la Organización de Estados Americanos, OEA y expertos de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT. Es así que surge el “informe Arroba” en
1968 (séptimo estudio) en el cual destaca la participación del Estado en el régimen del
seguro social, “a quien acusa de demasiado generoso como patrono, específicamente
refiriéndose a sus servidores inmediatos, Fuerzas Armadas y empleados públicos, a
quienes otorga sistemas preferenciales de protección” (Wolter y Núñez 1992, 304).
Estos dos informes coincidían en que el problema de la unificación de las cajas era
porque todavía persistía una diferenciación interna al hablar de las Cajas A y B, es
decir, las mismas pero cambiadas de nombre.
En definitiva, si bien es una administración de carácter público, tiene su autonomía

institucional, aunque se ha visto que muchas veces ha funcionado como la caja chica de
los gobiernos de turno. En este sentido se presenta la cronología de la creación de las
Cajas y su fusión años después (Figura 8).
Figura 8: Administración del seguro social en el periodo II
Fusión de las Cajas de

Caja del Seguro de Fin del Instituto
Instituto Nacional de Prevision Caja
Empleados Privados y Nacional de Previsión
Previsión (1936) Nacional del Seguro
Obreros (1937) (1970)
Social (1963)
189
Como en el primer periodo la afiliación fue obligatorio y voluntaria; lo cual se vuelve a
reafirmar con la Ley de Seguridad Social Obligatoria de 1935 y 1942, en donde se
establece la obligatoriedad para los empleados públicos, privados y obreros y en caso
del voluntario pueden acceder a un seguro voluntario tanto en la Caja de Pensiones
como en la Caja del Seguro.
Además, se establece la definición de afiliado obligatorio148, porque existía problemas

con las notificaciones por parte de los patronos para afiliar a los trabajadores, es así que
se señala que en las anteriores disposiciones se consideraban afiliados a los empleados y
obreros que recibían una remuneración por parte de personas o entidades quienes a su
vez debían reportar a la Caja; es decir, la condición de afiliado estaba relacionado
directamente con la notificación por parte del patrono; lo cual era un problema, por que
no siempre realizaban este trámite o lo hacían tardíamente149. Es así que se asume el
criterio del Código del Trabajo y se considera como asegurados obligados a
Todas las personas que prestan servicios o ejecutan una obra en virtud de un contrato de
trabajo o por nombramiento, esto es, los empleados privados, los obreros y los
empleados públicos. También se incluye a los aprendices sujetos a contrato de
aprendizaje (Mantilla, Abad y Núñez 1992, 133).
Principios
Se organiza el primer congreso de afiliados, del 14 al 19 de julio de 1945, con
delegados de las organizaciones obreras. En este congreso se trataron dos puntos
fundamentales: sobre la devolución de aportes al trabajador cesante y la extensión del
tiempo de espera en el seguro de vejez (Miño, León y Núñez 1992).
148
“Esta disposición surgió de la necesidad de correlacionar la Ley del Seguro Social Obligatorio, con el
Código del Trabajo a fin de eliminar una de las trabas principales para establecer la correcta
identificación de los afiliados” (Mantilla, Abad y Núñez 1992, 133).
149
la notificación por parte del patrono creaba difíciles situaciones, puesto que si esta se hacía (cosa que
no siempre ocurría), solía hacérsela tardíamente, muchas veces cuando el trabajador ya estaba ubicado en
otro empleo, y se iniciaba el trámite de una nueva notificación, lo que, sumada a otras consideraciones en
relación a la identificación del afiliado, creaba en la práctica un promedio de más de dos identificaciones,
de los afiliados a la Caja del Seguro. Este fue uno de los argumentos principales por los que se decidió
eliminar la cuenta individual, ya que en la práctica era imposible de reconstruirla (Mantilla, Abad y
Núñez 1992, 133).
190
Posteriormente, se realiza el segundo congreso de delegados de trabajadores afiliados en
1948, este congreso se basó en la “unidad del régimen del seguro social” y básicamente
dos problemáticas: proyectos para la división del sistema del seguro obligatorio a través
de la creación de Cajas en las distintas regiones; y la iniciativa por lanzar una Caja
Ferroviaria150. En definitiva, el segundo congreso consideró que existían problemas
administrativos en la organización del Régimen de seguro social en el país y “se
concluyó que era necesario partir del principio de la unidad del seguro social” (Mantilla,
Abad y Núñez 1992). Es así que los trabajadores siempre pensaron a la unidad como un
principio doctrinal del seguro social (Actas del Segundo Congreso de Delegados de
Trabajadores afiliados a la Caja del Seguro, citado en Mantilla, Abad y Núñez 1992),
por lo que era necesario que se mantenga la unidad sin fomentar la creación de grupos
privilegiados.
En estos años (1950) es necesario revisar como era entendido la seguridad social en el
país. Primero que se comprende al seguro social como una “institución destinada a
proteger a los trabajadores cuando les sobreviene un daño, llamado siniestro, que les
impide trabajar normalmente, o que les disminuye las energías para desarrollar un
trabajo normal” (Campaña 1962, 7). Los motivos por los cuales cubre el seguro social
son: enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, accidentes de trabajo, enfermedades
profesionales o cesantía forzosa; y básicamente el objetivo es “la conservación del nivel
de vida de la clase trabajadora, mediante la defensa de su salud y de la economía
familiar” (Campaña 1962, 7) y como a través de: prevenir la perdida de la capacidad de
trabajo, hacer cesar la incapacidad cuando se ha producido, a fin de que el trabajador
pueda volver a desempeñar su actividad, y compensar con pensiones o beneficios en
especie, según el caso, el perjuicio ocasionado con motivo de la interrupción del trabajo
(Campaña 1962, 8). En este sentido se considera el seguro social obligatorio para
garantizar los beneficios de la clase trabajadora.
El seguro social no es una herramienta de caridad, que “se fundamenta en un deber de
150
La iniciativa de la Caja Ferroviaria tiene sus antecedentes 4 años antes, cuando en 1944 se realizó un
contrato entre los ferroviarios y la Caja del Seguro por el cual se reconocían algunos seguros adicionales
y mejores prestaciones (Mantilla, Abad y Núñez 1992). Posteriormente, el 6 de agosto de 1946, por
Decreto Dictatorial N°1590 se establecieron algunas preferencias para este grupo de trabajadores
ferroviarios; frente a esto el Instituto Nacional de Previsión se opuso y se obligó el retiro del Decreto.
Esto conllevó a desacuerdos entre los ferroviarios y el INP y por ende se lanzó la idea de crear una Caja
Ferroviaria.
191
solidaridad social, que tiende a conseguir la paz y justicia sociales y un mejor
desenvolvimiento de la vida colectiva” (Campaña 1962, 8). Hay que distinguir el seguro
social de la seguridad social,
La seguridad social tiene por objetivo combatir las causas que provocan inseguridad
económica, intranquilidad social, enfermedad, ignorancia, desocupación, holgazanería,
etc. El seguro social tiende solamente a garantizar al trabajador incapacitado para el
trabajo, un ingreso que lo libre de la miseria, y a proteger a la familia de él en caso de
fallecimiento (Campaña 1962, 9).
También se consideraba que el seguro social era ventajoso para el patrono en el sentido
de que se le eliminaban obligaciones para con sus trabajadores “que, en tratándose de la
pequeña industria por ejemplo, podrían constituir una carga excesiva y, en algunos
casos, hasta su ruina y desaparición. Además el Seguro Social es ventajoso para los
patronos, por que gracias a él se incrementa la producción con trabajadores sanos y
libres del temor a las enfermedades y a la miseria” (Campaña 1962, 7). Así mismo se
considera importante para el Estado en el sentido de que
Por su misma función específica de conservar y mejorar las condiciones generales de la

población procurando su bienestar mediante la protección a los económicamente
débiles, al Estado le interesa sobre manera el Seguro Social, tanto más cuanto que le
exime de la carga financiera que significa el sostenimiento de hospitales, asilos y tantos
otros organismos de asistencia social (Campaña 1962, 10).
Si bien el Seguro Social es del tipo clásico por que incluye en su régimen a los
trabajadores asalariados, tiene una tendencia hacia un seguro social integral en el
sentido de que
En un futuro más o menos cercano hará realidad los seguros de enfermedad y de

maternidad a favor de los familiares de los actuales afiliados y extenderá su campo de
aplicación a favor también de los trabajadores independientes, sean estos artesanos,
campesinos, trabajadores a domicilio, etc. (Campaña 1962, 19).
Si se analiza los beneficios del seguro social para la sociedad vemos que con el seguro
social “se hace efectivo el principio de solidaridad humana: velar por la vida y la salud
192
de los trabajadores sin distinción y preservar de la miseria a las personas que por una u
otra causa no pueden trabajar” (Campaña 1962, 10). Además,
Siendo iguales todos los trabajadores ante el seguro social y no haciendo la institución
diferencias ni estableciendo privilegios en la concesión de beneficios, tiende a combatir
los distingos de clases y condiciones sociales, causas éstas fundamentales del caos en
que vive la humanidad (Campaña 1962, 10).
Además cabe diferenciar a los seguros privados del seguro social, por un lado los
seguros privados
Han estimulado el ahorro y previsión; más, su fundamento y fines son absolutamente

distintos de los que caracterizan a los Seguros Sociales. En efecto: los primeros se guían
por un sentido exclusivamente comercial, de negocios; los segundos están animados del
sentido social de defender obligatoriamente a los trabajadores contra la miseria
(Campaña 1962, 11).
Sin embargo, las Cajas de Previsión se habían convertido en un organismo financiero,

las Cajas habían orientado sus fondos hacia inversiones que si bien aseguraban el
patrimonio de sus instituciones también apoyaban al desarrollo económico y social del
país; es así que por los 25 años de la Caja de Pensiones, el 26 de abril de 1953, en su
discurso José Roberto Páez como gerente de la Caja señaló
Hemos prestado, en el presente año, dos millones de sucres a Cuenca, para sus teléfonos
automáticos; cuatro millones de sucres para las construcciones escolares de la provincia
del Guayas, y vamos a dar en estos días cinco millones a las Universidades de Quito y
Guayaquil, para que levanten sus nuevos locales, así como tendremos el orgullo de
financiar íntegramente la construcción de la Escuela Municipal “Sucre” y del Colegio
“Sebastián de Benalcazar (Núñez 1992c, 75)
2.3.3. A modo de conclusión periodo caracterizado por el cambio institucional e

incremento de prestaciones y beneficiarios
Este periodo se caracteriza por un fortalecimiento de la institucionalidad de la Seguridad
Social en el país con la constitución del Instituto Nacional de Previsión a través de la
Ley del Seguro Social Obligatorio (1935) y la creación de la Caja del Seguro de
193
Empleados y Obreros (1937), posteriormente se realizaron reformas a la Ley del Seguro
Social Obligatorio (1942), se fusionaron las Cajas de revisión y se formó la Caja
Nacional del Seguro Social (1963); todo ello conllevó a la historia de estructuración del
INP y la intención de aumentar la cobertura a la población, a través del incremento de
beneficiarios de la seguridad social como fueron la incorporación de grupos de
artesanos, profesionales, trabajadores domésticos, clérigos y trabajadores de iglesias y
cónyuge e hijos de afiliados. Además, se incrementaron las prestaciones – vejez,
invalidez, muerte, cesantía, enfermedad y maternidad – para los diferentes grupos con
ciertas particularidades. Fue un periodo caracterizado por un naciente sistema de
beneficios definidos y un esquema de reparto (Tabla 18).
Tabla 18: Caja Nacional del Seguro Social. Beneficiarios de una seguridad social en
el Ecuador
PERIODO II
Beneficiarios Empleados Empleados Empleados Empleados
Públicos privados y privados y privados y obreros
obreros obreros Empleados
Empleados públicos, de la
públicos, de la banca y militares
banca y artesanos, personal
militares de servicio
doméstico,
profesionales,
trabajadores
agrícolas
Familia de
afiliados: cónyuge
más hijos
Prestaciones Vejez Vejez Enfermedad, Enfermedad,
Invalidez Invalidez maternidad, maternidad,
Muerte Muerte invalidez, vejez, invalidez, vejez,
Cesantía Cesantía muerte, viudez, muerte, viudez,
Enfermedad gastos gastos funerarios,
Maternidad funerarios, accidentes del
accidentes del trabajo y
194
trabajo y enfermedades
enfermedades profesionales y
profesionales y desocupación*
desocupación
Tipo de Beneficios definidos
esquema
(Contribuciones
definidas vs
beneficios
definidos)
Mecanismos de Contributivo / Sistema de Reparto
financiamiento
Sistema no
contributivo y
contributivo
(reparto o
capitalización)
Administración Público / INP Público / INP Público / INP y Caja Nacional del
(público – y Caja de y Caja del Cajas de Seguro Social
privado) Pensiones Seguro - Previsión –
Caja de
Pensiones y
Caja del Seguro
-
Participación Obligatorio / Voluntario
(obligatorio –
voluntario)
Principios Solidaridad
(solidaridad,
distribución)
Normativa Ley del Seguro Social Ley del Seguro Decreto Supremo
Obligatorio 1935 y su reforma Social N°517 del 26 de
1937 Obligatorio septiembre –
1942 Registro Oficial
N°65 del 26 de
septiembre de
195
1963 / Decreto
N°878 – Registro
Oficial N°239 del
4 de mayo de 1964
*Con excepciones dependiendo de los beneficiarios.
Los principales hitos del periodo se caracterizaron por ser los soportes de esta nueva
institucionalidad del Sistema, por una parte un ente rector – Instituto Nacional de
Provisión – y por otro lado las cajas de previsión; además de toda la normativa que dio
sustento para materializar el incremento de beneficiaros; es así que presentamos a
continuación los principales hitos del periodo II (Figura 9):
Figura 9: Hitos principales del periodo II
Es así que la creación del INP es un hito histórico de la seguridad social en el país; si
bien la Caja de Pensiones había sido la encargada de dar el seguro social a los
empleados públicos, de la banca y los militares; el INP surge como una respuesta para
facilitar el aseguramiento de los trabajadores y ampliar la cobertura en todos los
sectores que hasta ese entonces no habían sido considerados para la aplicación del
seguro social. El INP tenía su propia autonomía e incluso funciones legislativas en el
sentido que podía dictar ordenanzas, reformar estatutos y aprobar reglamentos, con
aprobación del Presidente de la República.
196
En definitiva, hay que rescatar algunos elementos de esta fase de una ley de Seguro
Social Obligatorio que inició en 1935; es así que se podría afirma que se dio un avance
en la caracterización del régimen del seguro social y sobre todo de manera especial con
la introducción del seguro de enfermedad, del seguro de accidentes de trabajo, la
afiliación voluntaria; aunque no siempre fueron puestas en práctica, pero empezó su
debate; y sobre todo con el seguro de maternidad, de esta manera se reconocía a la
mujer trabajadora. En la parte institucional con la creación de la Caja del seguro para los
empleados privados y obreros fue un avance para aumentar la cobertura de la seguridad
social en el país, además de la creación del INP, el Departamento Médico y de los
reglamentos y estatutos de las Cajas de Previsión (Caja de Pensiones y Caja del
Seguro); y siempre se rescató la autonomía institucional del seguro social.
Sin embargo, existieron algunos problemas como la cuenta individual y los requisitos de
notificación para la obligatoriedad del seguro; es decir, hasta que punto la ley representó
en la práctica la obligatoriedad del Seguro y no quedó solamente escrita en el papel?.
En definitiva, la Caja del Seguro a un inicio tuvo un periodo de formación, que continuó
siendo a la improvisación en asuntos técnicos y que financieramente se basó en
principio del ahorro individual principalmente, podríamos decir que este periodo duro
de 1937 a 1942. Entre 1942 y 1944 se realizan varias reformas y se consolida el seguro
a través de una coordinación entre las disposiciones del Código del Trabajo y las del
Seguro Social Obligatorio. Posteriormente, en el periodo del Presidente Galo Plaza
(década de los 50) en términos de la Caja de Seguro se puede señalar que si bien se
dieron algunas reformas que mejoraron el funcionamiento administrativo y la situación
económica – financiera de las Cajas. En la década de los 60 se fusionan las Cajas de
Previsión y se formó la Caja Nacional del Seguro Social, con el objetivo de corregir los
problemas, aumentar los afiliados, asegurar la autonomía de la Institución, acabar con
las inversiones no productivas y suprimir la devolución de aportes. Además, por decreto
se incorporó el seguro de maternidad a la cónyuge y el seguro de enfermedad a los hijos
menores de 2 años (y seria progresivo hasta llegar a los hijos menores de 18 años),
además del subsidio en dinero por enfermedad y la realización del seguro por accidentes
de trabajo.
En resumen, se dice que este periodo fue uno de los más problemático en término de
197
administración del seguro social ecuatoriano, por la improvisación y el cambio de la
estructura. En términos positivos hubo una extensión de la cobertura hacia nuevos
grupos de la población.
2.4. Periodo III: Universalización del Sistema de Pensiones. Instituto Ecuatoriano

de Seguridad Social. Cambio institucional (Periodo III: 1970 – hasta la
actualidad)
2.4.1. Contexto social
El periodo III va desde 1970 hasta la actualidad, es una fase que se caracterizó por el
boom petrolero y el fin de periodos de dictaduras, el inicio de la democracia con
periodos estables de gobierno y posteriormente una desestabilización política para
finalmente llegar al periodo de gobierno de Rafael Correa (9 años en el poder). El
periodo III inicia en el quinto periodo presidencial de Velasco Ibarra (1968 – 1972)
quien fue derrocado en febrero de 1972, a través de un golpe de Estado por parte de las
Fuerzas Armadas y asume la presidencia Guillermo Rodríguez Lara, (1972 - 1976) fue
una época de bonanza económica pero que llevó a una aceleración del proceso
inflacionario, elevación de precios para el consumidor y en definitiva un deterioro del
poder adquisitivo de la moneda el sucre, que conllevó a un crecimiento de la deuda
externa. Posteriormente se da otro golpe militar que puso en el poder a Alfredo Poveda
(1976 – 1979).
Por otro lado, la estructura demográfica de la población en los años 79 es de 3’048.103

hombres y 3’024.416 mujeres, con un total de 6’072.519 habitantes, y muestra un
incremento en los primeros años de la población - de 0 a 4 años - en relación al periodo
anterior (1965) (Figura 4 y Figura 10).
198
porcentajes -
100 y más (0,00) 0,00

(0,00) 0,00
90_94 (0,01) 0,02
(0,06) 0,09
80_84 (0,18) 0,25
(0,36) 0,44
70_74 (0,56) 0,65
(0,78) 0,87
60_64 (1,00) 1,07
(1,28) 1,33
50_54 (1,44) 1,47
(1,71) 1,72
40_44 (2,06) 2,06
(2,45) 2,44
30_34 (2,90) 2,86
(3,52) 3,47
20_24 (4,05) 3,97
(5,42) 5,32
10_14 (6,33) 6,18
(7,33) 7,15
0_4 (8,73) 8,47
(10,00) (8,00) (6,00) (4,00) (2,00) 0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00
Mujeres Hombres

Además, para el año de 1972 se considera que la población económicamente activa del
Ecuador era de 2’075.700 personas y que pertenecían al sector asalariado 378.000
personas que estarían aseguradas (Dousdebes 1972); es decir, a penas el 18% de la PEA
se encontraba bajo un seguro social. Posteriormente, según datos del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS, para 1979 estaban asegurados 400.000
trabajadores (IESS 1979, 6).
En 1979, finalmente se regresa a la democracia con el Gobierno de Jaime Roldós

Aguilera, quien muere en un accidente aéreo y sucede al cargo su vicepresidente
Osvaldo Hurtado (1981 – 1984). En relación a los datos demográficos y según el Censo
de 1982, la población de 55 años o más era el 8,24% y 6,08% la población mayor de 60
años; y de acuerdo al INEC, “para el año de 1982 existe un incremento de 0,9% de
población mayor de 60 años y un incremento de 0,74% de población de 55 años, en
relación al censo de 1974” (Jurado 1985, 7). No obstante, este incremento de la
199
población mayor se podría explicar “por una disminución de las tasas de
morbimortalidad en edades tempranas paralela a un alto índice de natalidad y
consecuentemente un aumento en la esperanza de vida” (Jurado 1985, 7). En 1983 se
decía que existen 260.000 adultos mayores, “de los cuales el 67% se encontraba en
condiciones precarias y el 11% recibían los servicios y las pensiones de jubilación del
IESS” (Barriga 1983, 93).
En esta época se consideraba que los problemas por los cuales la población adulta
mayor se encontraba desprotegida eran: i) poca o nula participación en la estructura
productiva, ii) carencia de servicios especializados para su edad y “decadencia de la
familia patriarcal”, es decir, hay una disminución de los hogares conformados por
familias ampliadas, un estudio del IESS realizado a una muestra de jubilados mostraba
como resultados que “un 65% de los encuestados viven con su cónyuge, 19% con otros
familiares o personas y sólo 16% con sus hijos” (Jurado 1985, 10). Por otro lado, la
principal demanda de los jubilados era que se aumente los ingresos económicos y en
segundo lugar era las demandas de salud (Jurado 1985, 12). Además, según el Informe
de la Gestión Administrativa del IESS “la población protegida por la seguridad social en
el periodo 1977 – 1983 se incrementó en 340.510 nuevos beneficiarios de los cuales
más del 50% se incorporó entre los años 1981 – 1984. La proyección para 1984
comprende un total de 1.198.501 afiliados” (Barriga 1983, 50); de estos datos se debe
considerar la incorporación de beneficiarios del Seguro Social Campesino que para
1984 constituirán aproximadamente 415 mil asegurados. No obstante la meta propuesta
por el Plan Nacional de Desarrollo era alcanzar a 1’500.000 asegurados. Además, se
consideraba en esa época que no había existido un política social de carácter armónico
para el mercado laboral en su conjunto y que justamente se había fomentado a la
creación de desigualdades entre trabajadores urbanos y rurales, entre los asalariados y
no asalariados y entre los beneficiarios de la seguridad social y los que no tenían acceso
(Barriga 1983).
Posteriormente vendrán gobiernos con diferentes tendencias ideológicas, Osvaldo

Hurtado (1981 – 1984), León Febres Cordero (1984 – 1988), Rodrigo Borja (1988 –
1992) y Sixto Durán Ballén (1992 – 1996). Para 1986, según datos del INEC, “la
población mayor de 60 años constituye el 6% del total, estimándose que la tasa
duplicará para el año 2010” (IESS 1988, 147). Y se estimaba que apenas el 11% estaría
200
protegida por la seguridad social (según datos del Departamento Nacional de Servicios
Sociales de la Tercera Edad, IESS 1986).
En 1996 asume la presidencia Abdalá Bucaram, no obstante, frente a varias críticas el

Congreso Nacional lo destituye por “incapacidad mental” en febrero de 1997; y tras
diversas disputas políticas asume el mando el presidente del Congreso Fabián Alarcón.
En 1998 es elegido presidente Jamil Mahuad, quien enfrentó una crisis económica y
política del país que no pudo contener y las huelgas se generalizaron que llevó a un
levantamiento indígena apoyado por un grupo de militares; de esta manera asume la
presidencia el entonces vicepresidente Gustavo Noboa. En las elecciones de 2002 gana
las elecciones Lucio Gutiérrez, quien tuvo que afrontar nuevas movilizaciones en
rechazo a sus políticas; entre ellas, una huelga de los jubilados que duró 43 días entre
junio y julio de 2004 quienes exigían el aumento de las pensiones (El Comercio 2009c).
Gutiérrez fue destituido por el Congreso Nacional en abril de 2005 y asume la
presidencia su vicepresidente Alfredo Palacio.
Finalmente, en 2007 gana las elecciones y asume el poder Rafael Correa, bajo el lema
de la revolución ciudadana, que trató de recuperar la participación de la sociedad en la
toma de decisiones, su periodo se ha caracterizado por un auge del precio del petróleo lo
que le permitió fortalecer la política social; a pesar de ello también ha tenido algunas
manifestaciones por parte de los jubilados, sobre todo por el aumento de pensiones (El
Comercio 2010).
Si revisamos la estructura demográfica de la población a finalizarse el periodo (2015) es

8’071.035 hombres y 8’073.311 mujeres, con un total de 16’144.350, lo cual muestra un
incremento de la población adulta y ya no se mantiene la tendencia del crecimiento en la
población más joven – (Figura 10 y Figura 11).
201
porcentajes -
100 y más (0,00) 0,00

(0,02) 0,03
90_94 (0,07) 0,10
(0,18) 0,25
80_84 (0,35) 0,45
(0,57) 0,67
70_74 (0,84) 0,94
(1,08) 1,17
60_64 (1,56) 1,66
(1,90) 2,00
50_54 (2,26) 2,35
(2,67) 2,75
40_44 (3,04) 3,11
(3,38) 3,42
30_34 (3,78) 3,78
(4,23) 4,17
20_24 (4,52) 4,41
(4,72) 4,56
10_14 (4,76) 4,57
(4,96) 4,75
0_4 (5,10) 4,87
(6,00) (4,00) (2,00) 0,00 2,00 4,00 6,00
Mujeres Hombres

Si analizamos la edad mediana de la población en relación con el periodo anterior, se

puede observar que existe un incremento y pasa de 17,7 años en 1970 a 26,6 años en
2015 (Figura 12); es en los años 70 donde más bajo alcanzó la edad mediana en los dos
periodos, no obstante en los años posteriores la tendencia fue seguir aumentando, por lo
cual, se puede inferir una tendencia al envejecimiento de la población, en el sentido de
un aumento de la proporción de los adultos y adultos mayores, mientras que la
proporción de niños y adolescentes disminuyó.
202
Figura 12: Edad Mediana de la población en el Ecuador desde 1950 a 2015
30,0
26,6
25,2
23,9
25,0 22,8
21,6
20,4 20,5
19,2 18,4 18,8 19,6
20,0 17,8 17,7 18,1
15,0
10,0
5,0
0,0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
De igual manera, el índice de envejecimiento en este periodo fue aumentando, a un

inicio era de 14 adultos de 60 y más años de edad por cada 100 jóvenes (de 0 a 14 años)
y al finalizar el periodo esta relación se duplicó a 34 adultos de 60 años de edad por
cada 100 jóvenes (Figura 13).
Figura 13: Índice de envejecimiento* en el Ecuador desde 1950 a 2015

40,0
34,2
35,0
28,3
30,0
24,5
25,0 20,4 20,8
17,8 18,2
20,0 16,1 15,0 16,4
14,4 14,3 14,4 15,2
15,0
10,0
5,0
0,0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

* población de 60 y más / población de 0-14) * 100
Y finalmente, la relación de apoyo potencial señala un incremento hasta llegar al punto

más alto en 1985 y mantenerse en 1990 y posteriormente se observa un descenso; de
203
1970 a 1985 hay un incremento de las personas potencialmente económicamente activas
(15 a 59 años) a las potencialmente dependientes (60 y más años); es decir, de 7.8 a 8.9,
lo que significaba que en ese momento existió más gente en edad de trabajar por adulto
mayor; no obstante, a partir de la década de 1990 empieza un decrecimiento de las cifras
hasta llegar a 6.2 personas potencialmente económicamente activas (15 a 59 años) por
cada adulto de 60 y más años (Figura 14).
Figura 14: Relación de apoyo potencial en el Ecuador desde 1950 a 1970
10,0
8,9 8,9
8,6 8,6
9,0 8,2 8,0
7,8
8,0 7,3 7,4
7,1 7,0
6,8
7,0 6,4
6,2
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

* población de 15-59)/( más población de 60 y más)
En definitiva, estos indicadores nos dan muestra de un incremento de la población

adulta mayor y por ende de una tendencia hacia el envejecimiento de la población; lo
cual se podría explicar por un aumento en la esperanza de vida, disminución de las tasas
de morbimortalidad en edades tempranas, entre otras.
Por otro lado, si analizamos los datos del mercado laboral, se puede observar que la tasa
de ocupación adecuada151 en los últimos años alcanzó el pico más bajo en 2009 con una
151
Tasa de ocupación adecuada: “Población de 15 y más años de edad que trabaja igual o más de 40 horas
y que, en el mes anterior, percibió ingresos laborales iguales o superiores al salario mínimo,
independientemente del deseo y la disponibilidad de trabajar horas adicionales, o bien, quienes trabajan
menos de 40 horas a la semana, que en el mes anterior percibió ingresos laborales mensuales iguales o
superiores al salario mínimo, pero no desean trabajar horas adicionales, expresada como porcentaje de la
población económicamente activa”. SNI, mayo 2015, http://app.sni.gob.ec/sni-
204
tasa del 39%, posteriormente se dio un incremento hasta alcanzar en el 2014 el 49%; no
obstante para el 2015 se ve una disminución al 47% (Figura 15); no obstante, estos
datos nos dan cuenta de que no se ha alcanzado ni la mitad de la PEA que tenga una
ocupación adecuada. Por otro lado, si analizamos el mercado informal vemos que la tasa
de ocupación en el sector informal está alrededor del 58,62 para marzo de 2015. (Figura
16).
Figura 15: Tasa de ocupación adecuada (15 y más años) – porcentajes -
60,00
47,87 48,81 49,28
50,00 43,20 44,77 44,68 45,53 46,53 45,90 46,50
39,18
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Jun Dic Jun Dic
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2015 2015
Fuente: INEC – ENEMDU
Figura 16: Empleo en el sector informal – Total nacional

60,00% 58,62%
58,00% 56,67%
56,00% 54,86%
54,10% 54,38% 54,10%
53,29% 53,25% 53,45%
54,00%
51,98%
51,39%
52,00% 50,79%
50,00%
48,00%
46,00%
Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Mar Jun Sep Dic Mar
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2014 2014 2015
Fuente: INEC
link/sni/DOCUMENTOS_PNBV/Obj%209/Meta/9.1%20Tasa%20de%20ocupación%20plena%20(15%2
0y%20más%20años).pdf
205
Además, si analizamos la desigualdad a través del coeficiente de Gini, se puede
observar que todavía persiste la desigualdad en nuestro país; en los años 80 y 90 el
índice era de alrededor del 50%, incluso en 1999 alcanzó el 59%; no obstante en los
últimas décadas ha disminuido hasta llegar al 46% en 2011 y en los últimos años
presenta una tendencia a aumentar (en 2013, 47%) (Figura 17); dándonos muestras de
que a pesar de las políticas sociales implementadas en el último gobierno la desigualdad
persiste.
Figura 17: Índice de Gini en el Ecuador
70
58,6
60 56,4 55
53,4 54,1 54,1 53,2 54,3
50,5 51 49,7 50,6 49,3 49,3
50 46,2 46,6 47,3
40
30
20
10
0
1987 1994 1995 1998 1999 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Banco Mundial, http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI
En definitiva, este periodo se caracteriza por un cambio en la composición de la

población hacia una transición al envejecimiento; es decir, existe un incremento de la
población adulta mayor y la población joven no está creciendo de igual manera. Por otro
lado, en términos del mercado laboral menos de la mitad de la PEA se encuentra con un
empleo adecuado y existe una fuerte tendencia a ser parte del sector informal; además,
persisten las brechas de desigualdad. En este sentido, la seguridad social y sobre todo el
sistema de pensiones es un asunto clave de analizarlo más aun cuando se estima
conveniente tener 8 personas activas frente a un jubilado y en la actualidad la relación
es de 4 a 5 personas activas por un jubilado (Entrevista Dr. Donoso, 2016).
206
2.4.2. Respuesta del Estado
Constituciones
En 1979 (el 10 de agosto) entra en vigencia la Constitución del Ecuador152 y se regresa a
la democracia con el Gobierno de Jaime Roldós Aguilera; en términos de Seguridad
Social, la Constitución en el art. 29153 señala el derecho de todos los ecuatorianos a la
previsión social, entendida esta como el seguro social para el asegurado y su familia y
comprende dentro de las prestaciones las siguientes: enfermedad, maternidad, invalidez,
vejez, muerte y desocupación; la intención es que el seguro se extienda a toda la
población y se aclara que el financiamiento será tripartito – Estado, empleador y
asegurado- . Además, señalaba que el sistema de seguridad social “se fundamenta en la
redistribución equitativa del producto nacional, al que tiene derecho el hombre en tanto
creador de dicha riqueza. Este sistema se basa fundamentalmente en el principio de
solidaridad humana, perfeccionado históricamente por el derecho social” (Constitución
1979).
En 1998 se expide una nueva Constitución en la cual se consideraba a la seguridad

social como un derecho irrenunciable de todos los ciudadanos (art. 55) e incluso
establece como obligación del Estado la seguridad social; una característica nueva es
que abre la posibilidad de ser pública o privada. Además, establece al IESS como
entidad autónoma a cargo del seguro general obligatorio y se mantiene al seguro social
campesino como un régimen especial. La Constitución de 1998 habla de una cobertura
progresiva ya sea con o sin relación de dependencia, no obstante, también indica que el
seguro general obligatorio es un derecho irrenunciable para los trabajadores y sus
familiares (art. 57).
152
Constitución Política de la República del Ecuador aprobada en el Referendum del 15 de enero de
1978, R.O. 800 del 27 de marzo de 1979.
153
Art. 29, sección cuarta “Todos lo ecuatorianos tienen derecho a la Previsión Social que comprende: 1)
el seguro social, que tiene como objetivo proteger al asegurado y su familia en caso de enfermedad,
maternidad, invalidez, vejez, muerte y desocupación. Se procura extenderla a toda la población. Se
financia con el aporte equitativo del Estado, de los empleadores, y de los asegurados. El seguro social es
derecho irrenunciable de los trabajadores. Se aplica mediante una institución autónoma; en sus
organismos tienen representación paritaria el Estado, los empleadores y los asegurados. Los fondos de
reserva del seguro social, que son propios y distintos de los del fisco, no se destinan a otros fines que a los
de su creación y susceptibles de cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos por ley
o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora y están exentos de impuestos fiscales y
municipales. El Estado y el Seguro Social adoptan las medidas para facilitar la afiliación voluntaria y para
poner en vigencia la afiliación de el trabajador agrícola” Constitución de 1979.
207
En 2008 se expide otra Constitución, la cual señala explícitamente que la seguridad es
un derecho irrenunciable de todos (art. 34) e incluso se habla de principios como
“solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad,
suficiencia, transparencia y participación” (Art. 34, Constitución 2008) e incluye como
beneficiarios a grupos que pertenecen a actividades de autosustento en el campo,
trabajos autónomos, o pertenecen al trabajo no remunerado en los hogares y para las
personas que se encuentran en el desempleo. Además, señala a la seguridad social como
parte de lo público y cierra esa posibilidad que la Constitución anterior daba paso a la
privatización. Reconoce al IESS como entidad autónoma a cargo del seguro universal
obligatorio y la permanencia como régimen especial del seguro social campesino. Entre
las prestaciones se incorpora la paternidad y el desempleo adicional a las tradicionales
prestaciones de enfermedad, maternidad, riesgos del trabajo, cesantía, vejez, invalidez,
discapacidad y muerte.
Sobre la gestión de la seguridad social, la Constitución de 1998 es más explícita en

indicar la estructura organizativa del IESS y su conformación, el artículo 58 indica
como será la “entidad autónoma dirigida por un organismo técnico administrativo,
integrado tripartita y paritariamente por representantes de asegurados, empleadores y
Estado, quienes serán designados de acuerdo con la Ley”. Sobre el financiamiento, se
mantiene el financiamiento tripartito – personas aseguradas con relación de
dependencia, empleadores y con los aportes del Estado -; además, la Constitución del
2008, señala que las personas que realizan trabajo doméstico no remunerado o tareas de
cuidado, recibirán el seguro universal obligatorio el mismo que será financiado por el
Estado Ecuatoriano (Art. 369).
En definitiva, si bien las Constituciones de este periodo hablan de la seguridad social

como un derecho de todos los ecuatorianos, la Constitución del 2008 es más clara al
darle un carácter de universal a la seguridad social y de incluir grupos de beneficiarios
como son las personas que realizan trabajo no remunerado en los hogares o tareas de
cuidado, los que viven del autosustento en el campo o trabajo autónomo o que se
encuentren en el desempleo. Las prestaciones son las mismas, no obstante la
Constitución del 2008 incorpora la paternidad y el desempleo adicional. En cuanto al
financiamiento las tres consideran que es tripartito – asegurados, patronos, y Estado -;
además de considerar la autonomía del IESS, siempre se lo consideró de carácter
208
público, no obstante la Constitución de 1998 da paso a la posibilidad de la privatización
al indicar que puede ser público o privado.
Convenios Internacionales
Los Convenios Internacionales de la OIT en este periodo en relación a seguridad social,
podemos destacar dos normativas: primero el Convenio sobre la Conservación de los
derechos en materia de seguridad social, (157) de 1982 y la recomendación sobre los
pisos de protección social (202) de 2012.
El Convenios 157 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social,

de 1982 consiste en dar algunos lineamientos sobre los derechos y prestaciones para los
trabajadores migrantes frente a la perdida de sus derechos de seguridad social que tenían
en su país de origen (Convenio 157). Cabe señalar, que este convenio no ha sido
ratificado por el Ecuador, pero nos da cuenta de las preocupaciones a nivel internacional
entorno a la seguridad social, siendo así una de ellas, la situación del migrante y sus
derechos de seguridad social.
Y sobre la recomendación de los pisos de protección social (202) de 2012 tenía como
objetivo dar algunos lineamientos a los países para que establezcan y mantengan pisos
de protección social como elementos de sus sistemas de seguridad social y en el marco
de estrategias de extensión de la seguridad social que aseguren niveles mas elevados de
seguridad social para una mayor cantidad de personas (Convenio 202). Lo cual nos
permite considerar el debate a nivel mundial en relación a la importancia de establecer
los pisos de protección social como estrategias que deben ser consideradas por los
sistemas de seguridad social.
Los convenios que principalmente estarían en vigencia hasta la presente fecha son: los
dos convenio y la recomendación mencionados anteriormente; y adicionalmente el
Convenio 102 de 1952 sobre la seguridad social que fue ratificado por el Ecuador en
octubre de 1974. Este convenio es muy importante por que establece las normas
mínimas en relación a las prestaciones y las condiciones para poder acceder a ellas.
Otro convenio es el 118 sobre la igualdad de trato de 1962 y ratificado por el Ecuador
en marzo de 1970; y en relación a prestaciones de vejez, el Convenio 102 y 128 sobre
pagos periódicos de al menos el 40% y 45% de los salarios respectivamente y revisión
209
de las tasas de las prestaciones; estos convenios fueron ratificados en octubre de 1974 y
en abril de 1978.
En este sentido, se cuenta con un contexto y normativa internacional muy acorde con
los debates al interior del país sobre seguridad social; siendo así que se cuenta con la
normativa pertinente y sobre todo la recomendación de indagar nuevas estrategias
dentro del sistema de seguridad social como son los pisos de protección social que son
parte de la discusión de los últimos años.
Planes de Desarrollo
En 1972 se presenta el Plan Integral de Transformación y Desarrollo 1973 – 1979,
elaborado por la Junta Nacional de Planificación; sin embargo, no mencionan la
seguridad social dentro de su Plan (Junta Nacional de Planificación, 1972). La
seguridad social va teniendo protagonismo y será considerada por primera vez como un
elemento importante en el Plan Nacional de Desarrollo 1979 – 1984; incluso se le
dedicó un capítulo en el cual se indicaba que era un derecho que debía ser extendido a
toda la población.
El Plan Nacional de Desarrollo hizo un diagnóstico de la situación del régimen del

seguro social ecuatoriano y señala que se encuentra
[E]n una fase de estancamiento doctrinario, jurídico y operativo, siendo una de las
razones para tal situación, la existencia de una legislación obsoleta y rígida en materia
de seguridad social, que determina que la institución y por ende la acción social de sus
servicios y prestaciones, tengan que supeditarse a una lenta evolución, incompatible con
el incremento de las necesidades sociales de los afiliados (Plan Nacional de Desarrollo,
127, citado en Carrera et. al. 1992, 375).
Entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo se plantearon: i) mejorar las
prestaciones y servicios, ii) extender las prestaciones a los familiares y a la población
excluida, iii) ampliar la cobertura de los beneficios hacia los grupos que no estaban
protegidos y que más lo necesitaban. Es más se plantearon como metas: alcanzar
1500.000 asegurados (15.7% de la población total del país). Para alcanzar estos
objetivos se plantearon como estrategias en el plano administrativo: mejorar el uso de la
210
planificación, tender hacia una descentralización administrativa, coordinar las
actividades con diferentes organismos del sector público; en el área financiera se dio la
disposición de que los fondos debían destinarse prioritariamente a las prestaciones y
beneficios contemplados en la Ley. Además, el Plan consideraba la importancia de los
estudios actuariales.
En el gobierno de León Febres Cordero, la planificación perdió valor y se elabora el

Plan Nacional de Desarrollo 1985 – 1988 sin ninguna importancia. En el Plan de
Gobierno de Rodrigo Borja (1988 – 1992) se plantearon algunos objetivos como:
ampliar la cobertura, mejorar la calidad y el monto de las prestaciones, mejorar la
administración y gestión del IESS y “mejorar la imagen del IESS entre los afiliados”
(Núñez 1992b, 517). Para alcanzar estos objetivos se plantearon algunas estrategias
como la computarización de los sistemas administrativos, actualizar los archivos tanto
de cuenta corriente como cuenta individual de todos los afiliados, así como también la
actualización de la contabilidad; además mejorar la infraestructura y equipamiento que
sea suficiente para atender a toda la población afiliada, contar con el stock suficiente de
fármacos, mejorar el rendimiento de las inversiones, aumentar los montos de las
prestaciones y de los préstamos hipotecarios y quirografarios.
En el gobierno de Sixto Durán Ballén se da mayor importancia a las privatizaciones,

incluso en este periodo se debatió sobre la posibilidad de privatizar el seguro social y en
estos intentos se crea el Consejo Nacional de Modernización del Estado. La
planificación vuelve a tener importancia en el Gobierno de Rafael Correa en el cual se
han desarrollado tres planes de gobierno, 2007 – 2010, 2009 – 2013 y 2013 – 2017. El
Plan Nacional de Desarrollo 2007–2010 (que es previo a la aprobación de la
Constitución del 2008) incluyó dentro de sus propuestas la consolidación de un sistema
de protección social; las dos nuevas versiones del PNBV (2009–2013 y 2013–2017) ya
no se refieren explícitamente a protección social sino más bien al Sistema Nacional de
Inclusión y Equidad Social en concordancia con los lineamientos constitucionales.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010, dentro de su objetivo 1, titulado,

“Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorial” considera, dentro
de sus políticas el fortalecimiento del sistema de protección social, su calidad y
efectividad y dentro de sus estrategias considera necesario una reforma profunda del
211
sistema de seguridad social (Senplades, Plan Nacional de Desarrollo 2007). El Plan
Nacional del Buen Vivir 2009 – 2013, de igual manera en su objetivo 1 sobre “igualdad,
cohesión e integración social y territorial en la diversidad” tiende dentro de sus políticas
el impulsar la protección social integral y la seguridad social bajo el principio de la
solidaridad y dentro de sus estrategias hay un fuerte lineamiento de ampliar la cobertura
de manera progresiva hacia grupos como adultos mayores, mujeres, personas con
discapacidad, con trabajos no remunerados o trabajos domésticos no remunerados;
además de ampliar la cobertura del seguro campesino, pesca artesanal, trabajadores
autónomos, y fomentar la afiliación voluntaria para los trabajadores que residen en el
extranjero.
El Plan Nacional del Buen Vivir, 2013 – 2017, se basa en políticas de redistribución y
con un fuerte componente de inclusión social con el objetivo de disminuir la pobreza y
las brechas de desigualdad. Es así que el objetivo 2 del PNBV consiste en “auspiciar la
igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial en la diversidad”
(SENPLADES 2013, 111) – objetivo 1 en los dos planes anteriores -. Y es justamente la
política 2.10 que consiste en “Garantizar la protección y la seguridad social a lo largo
del ciclo de vida, de forma independiente de la situación laboral de la persona”. Sin
embargo, si analizamos los lineamientos políticos de estas estrategias (2.10 del PNBV
2013 – 2017), se puede ver el énfasis en la universalidad pero a través de un sistema de
protección social caracterizado por la interrelación de regímenes contributivos y no
contributivos, que permitirá alcanzar un piso de protección social universal, lo cual
estaría relacionado con la recomendación 202 de la OIT como analizamos
anteriormente. Además, los lineamientos de las política en mención consideran
necesario:
a) Reforzar el marco normativo y la capacidad de gestión institucional, para alcanzar el

derecho a la seguridad social universal y la protección integral de calidad, a lo largo del
ciclo de vida.
b) Consolidar un sistema integral y sostenible de protección y seguridad social
inclusivo, que articule los regímenes contributivos y no contributivos, de manera
corresponsable con los instrumentos públicos, comunitarios y privados.
212
c) Optimizar e implementar instrumentos no contributivos de un piso de protección
social universal para el acceso gratuito a la salud y la cobertura frente a contingencias o
estados de vulnerabilidad, dentro de una estrategia de erradicación de la pobreza.
d) Optimizar e implementar mecanismos de garantía, seguimiento y control de la
afiliación y sanción a la no afiliación a la seguridad social de trabajadores y trabajadoras
en relación de dependencia.
e) Generar e implementar mecanismos e incentivos que faciliten y promuevan la
afiliación a la seguridad social de voluntarios y personas en las distintas formas de
trabajo (voluntariado, autónomo, campesino, pescadores artesanales, autoempleo, de
cuidados y doméstico no remunerado), especialmente la de los actores de la economía
popular y solidaria y las personas en situación de movilidad humana. (SENPLADES
2013, 128)
Lo cual da cuenta de una perspectiva más amplia por reformar el marco normativo e
institucional de la seguridad social; además de consolidar la protección social tanto
contributiva como no contributiva, considerando los pisos de protección social.
También considera necesario el seguimiento y control de la afiliación con medidas
sancionatorias para cuando no se afilie incluso; y finalmente considera necesario la
promoción de la afiliación voluntaria y la generación de mecanismos e incentivos para
la incorporación de nuevos grupos excluidos de la afiliación.
2.4.3. Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social: su inicio y evolución

Normativo
A través del Decreto Nº9 del 23 de junio de 1970 se suprime el Instituto Nacional de
Previsión y se dispuso que se transfiera los fondos del Instituto a la Caja Nacional del
Seguro Social, así como todos los inmuebles y pertenencias del Instituto. A través del
Decreto Nº 40 del 25 de julio de 1970 se dispuso la creación del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, IESS; el cual sustituye a la Caja Nacional del Seguro Social
asumiendo sus activos y pasivos, como sus obligaciones y derechos, se constituye como
entidad autónoma “con personería jurídica y fondos propios distintos de los del fisco, y
se halla exento de todo impuesto fiscal, provincial, municipal y especial, de
conformidad con la vigente Ley del Seguro Social Obligatorio”(art. 1 del Decreto citado
en Carrera et.al. 1992, 349).
Posteriormente se da el Decreto 1502 de octubre de 1971 sobre la obligatoriedad de los
213
trabajadores a asegurarse al IESS, ya sean permanentes, temporales, ocasionales o a
prueba con excepción de aquellos que realizan pequeñas reparaciones en menos de 30
días (art. 1)154.
En 1972 se expide a través del Decreto Supremo del 14 de enero de 1972, el Código de
Seguridad Social; que tenía como objetivo pasar de un seguro social tradicional –
basado en cotizaciones - a un sistema de seguridad social basado en los principios de
universalidad y solidaridad; se proponía incorporar al seguro grupos excluidos de
trabajadores, de grupos sin salarios y extender los beneficios a los familiares de los
afiliados; además de eliminar las desigualdades al interior del grupo de afiliados y
designar las inversiones en proyectos netamente sociales (Carrera et.al. 1992). En el
Código hay una distinción y clasifica en dos regímenes, por un lado a los trabajadores
asalariados y por otro a los no asalariados. Si bien en la ley del Seguro Social
Obligatorio ya se habla de una extensión del seguro social hacia algunos grupos como
son: “trabajadores agrícolas, a los del servicio doméstico, a los ocasionales y
temporales, a los trabajadores a domicilio y otros” (Ley del Seguro Social Obligatorio)
por lo que, no es innovación del Código incorporar otro tipo de trabajadores, esta
distinción permitiría tener normas y procedimientos adecuados para cada régimen ya
que “los esquemas, técnicas y procedimientos en el aseguramiento de los trabajadores
asalariados no son adecuadamente para el sector de los no asalariados” (Dousdebes
1972, 12). Se dice que
La Ley del Seguro Social Obligatorio, en su Art. 6 creó en forma general esa posibilidad
de extensión del régimen del Seguro Social, pero, según, se ha dicho no estableció la
organización técnica y administrativa adecuada para llevar a la práctica la indicada
meta, como lo hace el Código de Seguridad Social al crear dos regímenes perfectamente
diferenciados (Dousdebes 1972, 13).
154
Según el decreto 1502. R.O. 327 de 8 de octubre de 1971. El Art. 1 señala “De conformidad con la Ley
del Seguro Social Obligatorio y su reforma constante en el Decreto No. 1212, promulgado el 10 de abril
de 1966 los trabajadores de la Construcción sean permanentes, temporales, ocasionales o a prueba se
encuentran obligados a asegurarse al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Se exceptúa de esta
obligación a los trabajadores que realizan reparaciones locativas de duración menor a 30 días”, el art. 4
“Los trabajadores de la construcción deberán inscribirse como tales en el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, de manera obligatoria y, para desarrollar su actividad necesitan presentar su carnet e
inscripción en el mismo”. (Campaña 1975)
214
Sin embargo, este Código trajo reacciones tanto de los afiliados como de los
empleadores. Los afiliados no estaban de acuerdo porque “se oponían a repartir los
beneficios del sistema” (Carrera et.al. 1992, 373); mientras que los empleadores
indicaban que este proyecto representaba un aumento de los costos de producción.
Posteriormente con el Decreto 76155 de enero de 1972 el Estado asume unos pagos
pendientes, el artículo 1 del Decreto 76 señala
El Fisco asume las obligaciones patronales en mora de la Empresa de Ferrocarriles del

Estado a favor del IESS y de las que se vencieren hasta el 30 de Junio de 1972, así como
el pago de las reservas matemáticas necesarias para financiar el servicio de pensiones de
jubilación y montepío de los ex trabajadores de dicha Empresa, correspondientes al
Quinto Grupo, cuyos integrantes pasarán a cobrar dichas pensiones en el IESS, a partir
de la correspondiente al mes de Julio de 1971 (en Campaña 1975)
En octubre de 1972 a través del Decreto 1189156 se agregan varios incisos al art. 41 del
Código de Trabajo, en el cual se considera necesario que todos los afiliados al IESS
sepan del estado en que se encuentra sus aportaciones mensuales individuales y
patronales, como asuntos de fondos de reserva, descuentos por préstamos y las
obligaciones patronales con el IESS157. No obstante, el Código fue suspendido – el 28
de marzo de 1972 – y se asigna una Comisión especializada para que analizara el tema,
sin embargo, no hubo una respuesta y fue el 8 de enero de 1976 (RO. 968) que se
vuelve a poner en vigencia el Código mencionado con algunas modificaciones; días más
tarde asume el poder el triunvirato militar que cedió a las presiones de la derecha
ecuatoriana es así que en esta época, se dio la masacre de los obreros del ingenio Aztra
y una serie de Decretos antiobreros, que representó la ideología del gobierno de turno
represivo y antipopular. Sin embargo, en abril del mismo año el triunvirato militar ante
las presiones de ciertos grupos vuelve a derogar nuevamente el Código.
155
Decreto 76, RO. 399 del 21 de enero de 1972
156
Decreto 1189 de 19 de octubre de 1972. RO 171 de 25 de octubre de 1972
157
Decreeto 1189, art.1 “las empresas patronales registradas en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social están obligadas a exhibir, en lugar visible y al alcance de todos sus trabajadores, las planillas
mensuales de remisión de aportes individuales y patronales y de descuentos y las correspondientes al
pago de fondo de reserva, debidamente selladas por el respectivo Departamento del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social” (Campaña, 1975)
215
Posteriormente se desarrollarán algunos decretos como el Decreto No. 794158 de agosto
de 1972, que dispone la jubilación obligatoria de los asegurados al IESS con 40 años de
imposiciones y la no posibilidad de reingresar al mercado laboral, “los jubilados de esta
clase (los que estarían comprendidos en lo dispuesto en el inciso tercero del Art. 22 de
la Ley del Seguro Social Obligatorio) no podrán reingresar a ningún trabajo que por su
naturaleza se halla sujeto a la afiliación obligatoria al Seguro Social” Art. 2 (citado en
Posso 1983); sin embargo, este Decreto se derogó en 1977, con el Decreto 1473-A del
25 de mayo de 1977159 (Posso 1983). Lo cual da cuenta, de que estaba en debate en la
sociedad sobre la jubilación obligatoria con un cierto periodo de años y sin posibilidad
de insertarse nuevamente al mercado laboral.
En 1974, se da el Decreto 201160 sobre La Ley de Federación de abogados, en el cual en

el capítulo 4 relacionado a la protección de los abogados se da los lineamientos para su
afiliación, el art. 33 señala que se deberá extender a
Los abogados, en ejercicio de la profesión y afiliados a los Colegios de Abogados que,

por no ser empleados, no estén amparados por el Seguro Social Ecuatoriano, podrán
afiliarse a éste, y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social queda obligado a aceptar
su afiliación
El Art. 34 señala sobre las prestaciones que tendrá derecho, “quedará amparado por las
prestaciones de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte riesgos del trabajo y
las demás que establece la Ley del Seguro Social Obligatorio, los Estatutos y el
reglamento del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social”. Las aportaciones y el
período de protección se contarán y serán los mismos que en el Seguro Social General,
excepto para el cómputo del Seguro de Cesantía del Seguro General”. Además, el Art.
35 señala sobre la base imponible, “para los efectos del Seguro Especial del Abogado
afiliado a un Colegio la base imponible será la renta declarada por éste al Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social para tal efecto, la misma que no podrá ser menor de un
mil sucres mensuales ni mayor del máximo imponible establecido por dicho Instituto
para el Seguro General” (IESS 1982). Siendo un elemento importante de conocer, al
158
Decreto 794, 9 de agosto de 1972; RO. 139 de 25 de agosto de 1972
159
Decreto 1473-A del 25 de mayo de 1977, RO. 370 del 1 de julio de 1977
160
Decreto 201, 1974, Registro Oficial No. 507 de marzo de 1974
216
incorporar nuevos grupos a la seguridad social que habían sido excluidos por su libre
ejercicio.
Otro decreto importante por considerar en este año fue el Decreto 1111161 de noviembre
de 1974 en el cual se conforman jurídicamente varias dependencias del IESS: Consejo
Superior, Consejo Técnico Asesor, Dirección General, Dirección Nacional Médico
Social, Dirección Nacional Administrativa, Dirección Nacional Económico Financiera,
Dirección Regional del Litoral y las que se crearen, Comisión Nacional de Apelaciones
con sede en Quito, Comisiones de Prestaciones, en cada una de las Direcciones
Regionales, Comisiones Ejecutivas y de Crédito en cada una de dichas direcciones
regionales y Contralorías y subcontralorías regionales. Lo cual da cuenta que la naciente
institución del IESS dio paso a un crecimiento institucional de dependencias para la
administración del sistema de seguridad social.
Por otro lado, en 1975 se da la excepción a la jubilación obligatoria de los profesores

universitarios, a través del Decreto 244 – A; ya que en el Decreto 794, de agosto de
1972, se consideraba obligatorio la jubilación si tenía más de 40 años de imposiciones,
con este Decreto 244, se indica la excepción de los profesores universitarios cuando las
Escuelas, Consejos Universitarios o Autoridades determinaran el tiempo por el cual los
profesores debían continuar prestando sus servicios en las cátedras (Campaña 1975).
Por otro lado, también se da un convenio entre IESS y MSP a través del Decreto No.
11162 de enero de 1976 por el cual se faculta al Ministerio de Salud para que suscriba un
Convenio de coordinación de servicios con el IESS, dicho convenio consiste en que se
de atención médica, odontológica y farmaceútica a los usuarios de uno u otro servicio.
Es decir, vemos los inicios de una red articulada del Sistema Nacional de Salud, el cual
se concretará años más tarde con la Red Pública de Servicios de Salud.
Además, se sigue insistiendo en la afiliación del clero secular a pesar de que ya se dio
un Decreto – 343 de febrero de 1966 – en el cual ya se dispuso la afiliación del clero; no
obstante en la práctica no se había realizado por lo cual se vuelve a emitir un Decreto, el
161
Decreto 1111. RO.676 del 7 de noviembre de 1974
162
Decreto No. 11 del 6 de enero de 1976 (RO. 3 del 14 de enero de 1976)
217
1407 de mayo de 1977163, por el cual se indica que el IESS “afiliará a los miembros del
Clero Secular de la República, a partir del mes de enero de 1977, dentro de las
condiciones, características y modalidades contempladas en su Régimen General
relativas a aportes, tiempos de espera, para causar beneficios o prestaciones, sus
cuantías, causas de extinción o suspensión de derechos, comienzo y fin del goce de las
prestaciones, caducidad del derecho de las mismas, incompatibilidad y, en general,
aplicando en lo posible las particularidades propias de cada prestación” (Art. 1.) (citados
en IESS 1982, Posso 1983). Por otro lado, se da una modificación al art. 12 de la Ley
del Seguro Social Obligatorio, en relación a los máximos de los sueldos y salarios para
el cálculo de las pensiones, el art. 1 del Decreto señala: “El Art. 12 de la Ley del Seguro
Social Obligatorio, añádase el siguiente inciso:
El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social podrá fijar en sus Estatutos un límite de

sueldos o salarios para efectos de cálculo de las pensiones de invalidez, vejez y muerte,
aunque el pago de aportes se hiciere sobre la remuneración que realmente perciben los
asegurados, caso en el cual el mismo Instituto determinará la mejora de renta que
corresponda a éstos por el excedente de cotización sobre el indicado máximo (citado en
Posso 1983).
De igual manera, en la práctica no se incorporaron a los artesanos, ni operarios y ni

aprendices, por lo que se emite el Decreto No. 3641 de julio de 1979164, para incorporar
al régimen general del seguro social a estos grupos; dentro de las consideraciones señala
que “por inconvenientes de orden práctico no se han cumplido las etapas previstas en la
Ley de Defensa del Artesano para la incorporación de los artesanos, operarios y
aprendices al régimen general del Seguro Social” y que además “el actual régimen de
afiliación de los artesanos, operarios y aprendices sólo contempla prestaciones de salud
y la Cooperativa Mortuoria, haciéndose necesario ampliar el régimen de cobertura del
Seguro Social a este importante sector de la actividad económica”. Por lo cual decreta,
el art. 1 “establécese a favor de los trabajadores artesanos, maestros de taller o artesanos
autónomos, operarios y aprendices en un régimen especial de afiliación al Seguro
Social, que comprenderá las siguientes prestaciones y servicios: 1) en caso de
enfermedad o accidente: asistencia médica, quirúrgica, dental y farmacéutica; y,
163
Decreto 1407, 9 de mayo de 1977, RO. 399 de 18 de mayo de 1977)
164
Decreto No. 3641(19 de julio de 1979, RO. 885 del 31 de julio de 1979)
218
subsidio en dinero por enfermedad; 2) en caso de embarazo y parto (…) en caso de
invalidez, vejez y muerte (…) 4) Fondo mortuorio (…)” El art. 3 señala que “en los
seguros de invalidez, vejez y muerte, los afiliados o beneficiarios de este Régimen
Especial, tendrán derecho solamente a doce pensiones mensuales durante el año” (citado
en Posso 1983, IESS 1982).
A través de Decreto S/n del 3 de octubre de 1979 (RO. 48 del 19 de octubre de 1979) se
dispone que el IESS jubile a la mujer trabajadora que hubiere cumplido 25 años de
servicio, sin límite de edad; considerando que “el 21 de agosto de 1969 se dictó el
Decreto No. 68-01, publicado en el Registro Oficial No. 447, de 22 de agosto del mismo
año, en cuyo Art. 4 se establece
La jubilación de la mujer trabajadora y empleada, incluyendo las maestras de todos los

niveles de educación , así como las trabajadoras de todas las empresas semipúblicas y
privadas, cuando hubieren cumplido 25 años de servicio, sin tomar en cuenta su edad y
sin sujetarse a ningún cupo. Que el mencionado Decreto no ha sido cumplido ni por el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, antigua Caja Nacional del Seguro Socia
Ecuatoriano, ni por los empleadores, por no haberse instrumentado los respectivos
contratos que entre las partes mandaba a celebrar el mencionado Decreto.
Es así que el Decreto en el Art. 1 señala:
El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social tendrá obligación de jubilar a la mujer

trabajadora que lo solicite, afiliada tanto a la Sección A como a la Sección B de dicho
Instituto, cuando hubiere cumplido trescientas imposiciones, con el ciento por ciento del
promedio de los cinco años de mejor sueldo o salario, sin tener en cuenta su edad, sin
sujetarse a ningún cupo, y con la sola limitación de los topes vigentes a la fecha en que
la trabajadora haga uso de este derecho (citado en Posso 1983).
Si analizamos en términos políticos, el régimen democrático dio al IESS una

tranquilidad en términos de autonomía, que no sucedió en los regímenes dictatoriales
que a través de decretos supremos siempre se dieron reorganizaciones. En el Congreso
Nacional cuando se aprobaron políticas de seguridad social, fueron estas estudiadas y
analizadas financiera y socialmente; de igual manera se han rechazado proyectos como
“el proyecto presentado, sin respaldo ni estudio financiero serio, sobre la jubilación de
219
la mujer a los 25 años, cuya discusión desencadenó una polémica nacional, donde la
fuerza de la demagogia no ahorró ni siquiera balazos para imponer sus argumentos”
(Carrera et.al. 1992, 392).
En enero de 1980, sobre la afiliación voluntaria se dice que se podrá acoger a la

afiliación voluntaria todo trabajador que no tenga relación de dependencia y los ex
afiliados al IESS (art. 3 y 5 del Decreto s/n165 de 1980). En marzo de 1980, se presenta
al Congreso Nacional un nuevo Proyecto de Ley de Seguridad Social, proyecto que por
primera vez fue revisado por legisladores y por los grupos involucrados.
Por otro lado, se conceden las mismas indemnizaciones que a la mujer casada, a la que
vive en unión libre con el trabajador que fallece (DL – 5- octubre de 1979166) (Posso
1983). Además, se dan reformas a la Ley del Seguro Social sobre cesantía, fondo de
reserva, auditoría externa del IESS (DL 15 de noviembre de 1979167); y se dispone la
afiliación al IESS de los trabajadores del campo de la industria azucarera (DE 742 de
1980168) (Larrea 1980).
A partir de 1981, el IESS, “empieza a hacer realidad la mayoría de las disposiciones y

líneas de trabajo que se le habían diseñado” (Carrera et.al. 1992, 396). A través del
Decreto Legislativo No. 81169, de noviembre de 1981, se expide la Ley de extensión del
Seguro Social Campesino, con el cual se extiende
Progresivamente la protección del Seguro Social Campesino a todos los miembros de

las familias pertenecientes a comunas, cooperativas, asociaciones, comités o cualquiera
otras formas similares de organización popular campesina; y a las familias que sin
pertenecer a ninguna forma de organización popular, manifiesten voluntad de afiliarse al
Seguro Social Campesino (art. 1).
165
Decreto s/n; RO 101 de 8 de enero de 1980.
166
DL – 5- octubre de 1979, RO.101 del 8 de enero de 1980, art. 1 señala “a la muerte del trabajador
soltero, afiliado al IESS o del jubilado soltero, gozará de montepío equivalente a la viudedad la mujer
soltera que vivía con el trabajador o jubilado al momento de su fallecimiento como si fuera su marido, en
unión libre, bajo el mismo techo y durante los cinco años inmediatamente anteriores a la muerte del
trabajador o jubilado. Si no tuviere cinco años de vida marital, bastará que hayan tenido hijos en común”
167
DL 15 de noviembre de 1979, RO. 101 del 8 de enero de 1980
168
DE 742 de 1980, RO 329 del 3 de diciembre de 1980
169
Decreto Legislativo No. 81,13 de noviembre de 1981; RO. 124 del 20 de noviembre de 1981
220
En términos del financiamiento se estableció la elevación del 1% a todos los aportes del
IESS para el financiamiento del seguro social campesino (Avila 1981 citado en Carrera
et.al. 1992, 398)
Por otro lado, se dieron algunas leyes o reformas en materia de seguridad social como
son la Ley de extensión del seguro social campesino170 y se aprueban las reformas al
Título XI de los Estatutos del IESS171 (Larrea 1981). En materia de adultos mayores en
este periodo a sus inicios – década 80 – existió un vacío jurídico, ya que no existía leyes
específicas sobre la protección de hombre y mujeres adultos mayores; de esta manera,
en 1984 en el IESS se trabajó en un proyecto de resolución para la creación de un
Departamento de la Tercera Edad (Jurado 1985, 15).
Al igual que la Ley para la afiliación de los abogados, en 1982 se expide la Ley de
afiliación al IESS de los choferes profesionales (Decreto No. 117), que señala “los
choferes profesionales que sin relación de dependencia fueron miembros de los
sindicatos, cooperativas y empresas de transporte terrestre, podrán afiliarse al Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social” (art. 1) para lo cual, la organización respetiva asumirá
la calidad de patrono (Posso 1983).
No obstante, se dice que desde enero de 1968 hasta el 30 de junio de 1983 se han
dictado 58 Decretos reformatorios a la Ley del Seguro Social Obligatorio, “algunas
reformas a los Estatutos y un sinnúmero de Resoluciones y reformas reglamentarias
para la aplicación de determinadas prestaciones” (IESS 1983a, 7). Se realizan algunas
reformas a la Constitución de 1979, RO. 569 del 1 de septiembre de 1983 en lo
relacionado al Art. 29 sobre seguridad social, no varía el contenido sino la forma de
redactarlo; es así que se modifica a que básicamente ya no empieza diciendo que todos
los ecuatorianos tienen derecho a previsión social, sino que “todos los ecuatorianos
tienen derecho a la seguridad social” luego se hace algunas modificaciones de forma de
algunos párrafos, pero en contenido no varía.
170
(L 81. RO 124 del 20 de noviembre de 1981)
171
(D 458, RO. 133 del 3 de diciembre de 1981)
221
En 1986 se aprueba un proyecto de ley enviado por el IESS172 y en 1987 se nombre una
Comisión de expertos para codificar la ley del Seguro Social obligatorio. Dicha
codificación fue aprobada en 1988173 (Núñez 1992a, Núñez 1992b), en 1986 surge el
Seguro Obligatorio del Trabajador Agrícola, el Seguro Voluntario y el Fondo de
Seguridad Social Marginal (OIT 2008, 211).
En 1989 de igual manera se dieron reformas a la Ley codificada del Seguro Social
obligatorio; en 1991 se da la Ley del Anciano, en 1992 la Ley de Discapacidades. En el
periodo de Gobierno de Sixto Durán Ballén (1992 – 1996), se propuso la privatización
del sistema de seguridad social a través de consulta popular. Se expide la Ley de
Seguridad Social de las FF.AA. el 7 de agosto de 1992, publicada en el Registro Oficial
No. 995 de la misma fecha. Se crea el Instituto de Seguridad Social de la policía el
primero de junio de 1995, en el Registro Oficial No. 707, conocida como la ley No. 90.
Posteriormente con la Constitución de 1998 se establece como obligación del Estado la
seguridad social y un derecho irrenunciable de todo ciudadano y que se prestará con la
participación de sectores tanto públicos y privados. En 1998, se nombra una Comisión
Interventora – por Disposición Transitoria Segunda de la Constitución – la misma que
asumió las funciones del Consejo Superior.
En el 2001, se expide la Ley de Seguridad Social que determina otras modalidades para
las prestaciones médicas a través de la participación de prestadoras de salud tanto
pñublicas como privadas y además un sistema de pensiones mixto que comprenda la
solidaridad intergeneracional de un sistema de reparto y las ventajas que pueda tener un
ahorro individual obligatorio (Viteri 2008). Sin embargo, esta ley fue determinada como
inconstitucional por el Tribunal Constitucional – resolución del 1 de febrero de 2004 –
lo cual ha dejado a la Ley de Seguridad Social en el limbo jurídico (Viteri, J. 2008).
La Constitución de Ecuador de 2008174 señala que la Seguridad Social es un derecho
172
“Como el Congreso no alcanzó a conocerlo, el proyecto quedó aprobado quince días después por
ministerio de la ley y se publicó finalmente en el Registro Oficial No. 434, del 13 de mayo de 1986, como
Decreto Ley No. 21” (Núñez 1992, 509).
173
“El Decreto Legislativo correspondiente recibió finalmente el ejecútese del Presidente Rodrigo Borja
y fue publicado en el Suplemento del Registro Oficial No.21, el 8 de septiembre de 1988.
174
La Constitución del Ecuador del 2008, define a la seguridad social como un derecho irrenunciable de
todos que será garantizado por el Estado (Art.3), entre los principios de la seguridad social señala: “de
solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad, suficiencia, transparencia y
participación, para la atención de las necesidades individuales y colectivas” (Art.34) Al mencionar su
222
irrenunciable garantizado por el Estado y además señala que es de carácter público y
universal y que no podrá privatizarse (Art.367).
En 2009 se trabajó en un proyecto de Ley para la penalización de la no afiliación de un

trabajador al IESS (El Comercio 2009b); lo cual ha generado controversia cuando la
Constitución del 2008 en su artículo 66, numeral 29, literal c indica “Que ninguna
persona pueda ser privada de su libertad por deudas, costas, multas, tributos, ni otras
obligaciones, excepto el caso de pensiones alimenticias” (Constitución Republica del
Ecuador 2008). Por otro lado, esta iniciativa dejó al descubierto la problemática sobre la
cobertura de cuatro sectores en los cuales sus trabajadores no está afiliados; entre ellos
de la construcción, choferes, artesanos y amas de casa. Por ejemplo, según datos del
IESS para el 2009 a penas 2.000 obreros de la construcción, de un total de 10.000, están
afiliados al IESS (El Comercio 2009a).
Además, se han dado cuatro proyectos de Ley que han sido analizados y aprobados en la
Asamblea Nacional, estos son: Ley Reformatoria a la ley de Seguridad Social (2010),
Ley Reformatoria a la ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social para la Administración de los Fondos
Complementarios Previsionales Cerrados (2014), Ley Orgánica para la Justicia Laboral
carácter universal señala que la seguridad social incluye “a las personas que realizan trabajo no
remunerado en los hogares, actividades para el auto sustento en el campo, toda forma de trabajo
autónomo y a quienes se encuentran en situación de desempleo” (Art.34).
Además, es muy claro en señalar su carácter “público y universal no podrá privatizarse y atenderá las
necesidades contingentes de la población” (Art.367). Y señala la importancia de un seguro universal
obligatorio que “Art. 369.- EI seguro universal obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad,
maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesantía, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad, muerte y
aquellas que defina la ley. Las prestaciones de salud de las contingencias de enfermedad y maternidad se
brindarán a través de la red pública integral de salud. El seguro universal obligatorio se extenderá a toda
la población urbana y rural, con independencia de su situación laboral. Las prestaciones para las personas
que realizan trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarán con aportes y
contribuciones del Estado. La ley definirá el mecanismo correspondiente. La creación de nuevas
prestaciones estará debidamente financiada.”
Y señala como Institución a cargo del seguro universal obligatorio a sus afiliados al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social (Art. 370), respetando la independencia de régimen con la policía nacional y las
fuerzas armadas (Art.370).
Sobre el financiamiento el art. 371 señala que “Art. 371.- Las prestaciones de la seguridad social se
financiarán con el aporte de las personas aseguradas en relación de dependencia y de sus empleadoras o
empleadores; con los aportes de las personas independientes aseguradas; con los aportes voluntarios de
las ecuatorianas y ecuatorianos domiciliados en el exterior; y con los aportes y contribuciones del Estado.
Los recursos del Estado destinados para el seguro universal obligatorio constarán cada año en el
Presupuesto General del Estado y serán transferidos de forma oportuna. Las prestaciones en dinero del
seguro social no serán susceptibles de cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos
por ley o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora, y estarán exentas del pago de
impuestos.”
223
y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar (2015) y Ley Orgánica para la promoción del
trabajo juvenil, regulación excepcional de la jornada de trabajo, cesantía y seguro de
desempleo (2016). Adicionalmente, en consulta popular en mayo del 2011, se aprobó la
pregunta en relación a las “acciones penales para aquellos empleadores que no acaten la
obligatoriedad de afiliar a sus empleados y trabajadores al Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social” (El Comercio 2011a); y se discutió – en el 2011 - sobre la jubilación
especial para las mujeres que tengan 300 imposiciones o 25 años de trabajo (El
comercio 2011b), no obstante, hay algunas discrepancias como del Presidente del
Consejo del Directorio del IESS, quien da algunas alertas sobre el proyecto para que las
mujeres se jubilen con menos edad; y es por un tema que en la situación de ese
momento el monto al que podrían acceder las mujeres en una jubilación temprana es
bajo – 180 dólares -; y esto no es justo por que las mujeres que tendrían posibilidades de
continuar trabajando y recibir mejores ingresos lo dejarían de hacer; además,
argumentando que la expectativa de vida de la mujer en ese momento es de 78 años (3
años más que de los hombres) ( El Comercio 2011c).
Como se mencionó, en el 2010 se reforma la Ley de Seguridad Social175 que tenía como
objetivo establecer la fórmula de cálculo para definir el incremento de pensiones y que
sería de manera retroactiva desde enero de 2010; se modifica el artículo 234 y se
establece el mínimo de las pensiones y su revalorización anual en base a un coeficiente
de crecimiento que puede ir del 4,31% al 16,16% dependiendo del rango de salario
básico unificado, es decir, mientras menor era el salario, mayor el coeficiente de
crecimiento (Cisneros 2016). Adicionalmente, se establece una disposición transitoria
en la cual se estable de manera retroactiva el incremento de las pensiones desde el mes
de enero de 2010. Por otro lado la reforma incorpora a la cónyuge o conviviente y a los
hijos menores de 18 años para que puedan acceder a los servicios de salud en vista que
solo se consideraban los hijos menores de 6 años y en términos del jubilado podría ser
beneficiario de “acciones integrales de fomento y promoción de la salud, prevención,
diagnóstico y tratamiento de enfermedades no profesionales, recuperación y
rehabilitación de la salud individual” (Art. 102 modificado).
175
Ley de Seguridad Social – 18 de noviembre del 2010, R.O. 323
224
En el 2014 se da la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco
del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social para la Administración de los Fondos
Complementarios Previsionales Cerrados176 con la cual, se traspasaría los fondos
complementarios previsionales cerrados al IESS para ser administrados a través de
cuentas individuales, con la condición de que estos fondos hayan recibido aportes
estatales. Además, con la eliminación del 40% del aporte del Estado y el cambio en el
cálculo del incremento anual de pensiones en base a una proporción de la inflación
(Cisneros 2016).
Uno de los planteamientos de la Constitución del 2008 era el aseguramiento de los

trabajadores domésticos no remunerados, con esta ley se da paso a la inclusión de este
grupo, no obstante, es preocupante el financiamiento de este grupo, la ley señala en su
art. 73 la existencia de un empleador y del afiliado sin relación de dependencia que
están obligados a pagar las aportaciones, el artículo dice, “el empleador, la persona que
realiza trabajo del hogar no remunerado y el afiliado sin relación de dependencia están
obligados, sin necesidad de reconvención previa cuando corresponda, a pagar las
aportaciones del Seguro General Obligatorio dentro del plazo de quince días posteriores
al mes que corresponda los aportes”; esto es importante porque dentro de la estructura
de los hogares no podemos hablar del empleador, parecería que estamos reproduciendo
unas lógicas de poder nocivas dentro de la familia. En términos de montos de
aportaciones, la ley considera un cálculo dependiendo de los ingresos familiares se
establece un aporte y un subsidio del Estado que estará relacionado a los ingresos
familiares, es decir, mientras menores son los ingresos familiares mayores serán los
aportes por parte del Estado, lo cual busca alcanzar una equidad y eliminar las brechas.
En relación a la eliminación del 40% de las pensiones, cabe señalar que la Ley de 2001
señalaba que el Estado continuaría financiando el 40% de las pensiones y el IESS el
60%; con la Ley del 2015 se modifica el artículo 237 y se elimina esta obligatoriedad
del Estado “el Estado Central será responsable subsidiario y garantizará el pago de las
pensiones del Sistema de Seguridad Social únicamente cuando el Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social no cuente con los recursos económicos para cubrir las obligaciones
176
Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social para la Administración de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados – 20 de
noviembre de 2014, R.O. 379
225
en curso de pago del Seguro General Obligatorio y del régimen especial del Seguro
Social Campesino” (Art. 237 modificado); dando la posibilidad que el Estado no realice
las aportaciones que ha sido una parte importante en la estructura del financiamiento del
sistema de pensiones.
Y en relación al cálculo del incremento de las pensiones que se había modificado con la
Ley de 2010 modifica el artículo 234177 para dar paso al cálculo de los incrementos
según una proporción de la inflación promedio anual. Siendo así que “se busca
equilibrar el financiamiento al haber eliminado el 40% de las aportaciones para las
pensiones por parte del Estado y con un incremento de las pensiones no mayor al
porcentaje de inflación” (Cisneros 2016).
Y finalmente, la última Ley aprobada por la Asamblea Nacional en relación a la

seguridad social la Ley Orgánica para la promoción del trabajo juvenil, regulación
excepcional de la jornada de trabajo, cesantía y seguro de desempleo178 la cual realiza
reformas a Ley en relación a cesantía y del seguro de desempleo; en términos generales
se modifican los requisitos para poder acceder al seguro de desempleo, además,
anteriormente se aportaba el 3% para el fondo de cesantía que era una cuenta individual,
con la reforma el 2% va a la cuenta individual y el 1% a un fondo solidario. No
obstante, esta ley ha tenido serias críticas sobre su efectividad.
En definitiva, en este periodo se ha dado una serie de normativa en relación al

fortalecimiento del sistema de seguridad social, no obstante se cuenta con una Ley de
Seguridad Social que ha sido declarada inconstitucional en algunos de sus artículos y
que por ende no se puede cumplir a cabalidad además de que desconoce la realidad del
sistema. Es necesario una ley que de cuenta de una reforma estructural del sistema.
Beneficiarios
A los inicios de los años 70 se tenía como objetivo ampliar la cobertura hasta alcanzar
cubrir a la población activa del área urbana como rural, además se pensaba en el
177
“las pensiones del Sistema de Seguridad Social se incrementarán al inicio de cada año en la misma
proporción que la inflación promedio anual del año anterior” (Art. 234 modificado)
178
Ley Orgánica para la promoción del trabajo juvenil, regulación excepcional de la jornada de trabajo,
cesantía y seguro de desempleo – 28 de marzo de 2016, R.O. 720
226
aseguramiento a la familia y no solo al trabajador y el financiamiento debería estar en
armonía con la distribución del ingreso y la elevación de los niveles de vida, dándose
prioridad a los menos favorecidos (Ávila 1984 citado en Carrera, J., et.al., 1992, IESS
1971); para lo cual se preocuparon de hacer informativos para llegar a la gente tanto
afiliados como población objetivo (Informativo No.1 de enero de 1971, El afiliado debe
conocer sus derechos y también sus obligaciones). En el cual se hace énfasis en destacar
una nueva etapa que estaba viviendo el Seguro Social Ecuatoriano: “en esta nueva etapa
del seguro social ecuatoriano se están planificando reformas sustantivas que alcancen
las metas fijadas en la filosofía de la seguridad social” (IESS 1971); además establecen
como mensajes de difusión: “señor trabajador: recuerde que ud. Debe exigir desde el
primer día de trabajo su afiliación al seguro social para que tenga derecho a las
prestaciones que otorga” y el mensaje para el empleador: “señor empleador: su deber es
afiliar al seguro social a sus trabajadores (obreros o empleados). El seguro de riesgos
del trabajo es una positiva garantía para los patronos” (IESS 1971).
No obstante, la universalidad de la seguridad social en términos prácticos no alcanzaba,

por ejemplo, se dio un plan piloto para el aseguramiento de los trabajadores agrícolas
que avanzó muy lentamente, el aseguramiento de los profesionales de manera voluntaria
no tuvo mayor acogida, el seguro artesanal de igual manera tuvo inconvenientes,
primero que solo contemplaba prestaciones de riesgos de enfermedad, maternidad y un
fondo mortuorio que resultaba muy pequeño, por otro lado, se juntó en un solo seguro al
maestro del taller que es un trabajador no asalariado con el operario y aprendices que si
eran asalariados y por otro lado, el seguro del clero que tampoco se llegó a cumplir en
estos primeros años. (Dousdebes 1972, 51). Además, en el Código de Seguridad Social
de los años 70, tampoco estaba claro cuales eran las prestaciones y el financiamiento
para estos grupos y solo se indicaba que sería necesario hacer estudios socio
económicos y financieros, dejando en la ambigüedad para que sea efectivo el
aseguramiento de estos grupos.
Con el Decreto s/n de enero de 1980 se establece como obligatorio el aseguramiento de

los siguientes grupos: empleados privados, obreros y los servidores públicos (contrato
de trabajo o por nombramiento), profesionales con título universitario y en libre
ejercicio, artesanos – maestros de taller, artesanos autónomos, operarios y aprendices -,
miembros del clero secular, aprendices, trabajadores a prueba, ocasionales y temporales,
227
a domicilio, de la construcción, artistas y campesinos; además de los afiliados
voluntarios (Art. 3 y 5 del Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de enero de 1980
citado en IESS 1983b).
No obstante, uno de los mayores logros en términos de cobertura fue con la Ley
extensión del Seguro Social Campesino (1981) con el cual se incorporaron un gran
grupo de beneficiario al régimen de seguridad social (Carrera et.al. 1992, 396).
En 1983 – 1984 es incorporaron nuevos grupos a la seguridad social como son artistas
profesionales – agosto 1983 – choferes profesionales – noviembre 1983 -, trabajadores
autónomos o independientes – mayo 1984 - . “con el fin de paliar las desigualdades
existentes al interior del grupo de afiliados, se emitieron algunas disposiciones relativas
a préstamos de vivienda y dotación de dispensarios médicos a sectores marginados”
(Carrera et.al. 1992, 399).
Si vemos la evolución de los datos de la población protegida por el IESS se ve la

evolución en 1978 la población protegida fue de 640.310 personas y en el 2010 fue de
3’345.533 (Figura 18).
Figura 18: Población protegida años 1978 - 2010
4.000.000
3.345.533
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
640.310
500.000
0
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: IESS, 2010.
228
Por otro lado, en el 2010 son 7 veces más el número de jubilados que en 1978; para el
2010 se registraron 185.813 pensionistas de vejez, mientras que en 1978 fueron 24.628
(Figura 19)
Figura 19: Pensionistas del seguro general por tipo vejez. Años 1978 - 2010
200.000 185.813
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000 24.628
20.000
0
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: IESS, 2010.
Cabe señalar que también existen grupos que no están interesados en afiliarse, ya sea
por trabas burocráticas o porque no existe la costumbre del ahorro; es el caso de algunos
artesanos y según el IESS solo 3000 de los 15000 artesanos están afiliados al Seguro
social. (El Comercio 2009a).
Con la Ley de Reformatoria a la Ley de Seguridad Social de 2014 se da paso a la

posibilidad de que los trabajadores domésticos no remunerados puedan acceder a la
seguridad social financiado con un aporte de las familias y un subsidio del Estado.
En definitiva, hoy en día los beneficiarios son todos los trabajadores en relación de
dependencia, incluidas trabajadoras domésticas no remuneradas y voluntarios. Además,
del cónyuge o conviviente y los hijos menores de 18 años.
Prestaciones
Con el Código de Seguridad Social se aumenta la edad mínima para jubilarse a 60 años
229
– anteriormente era de 55 años - y se disminuyeron los periodos de imposiciones “el
tiempo exigido es de 15 años, cualquiera que sea la edad a partir de los 60” (Dousdebes
1972, 33); según la Ley antes se exigía “360 imposiciones mensuales (30 años) para una
edad de 55 años, 300, para 60 años y 15 para 65 años” (citado en Dousdebes 1972, 33).
Además, se contempla la pensión especial o reducida con el requisito de 55 años de
edad, - anteriormente era de 45 años - (citado en Dousdebes 1972, 33). Estos aumentos
en las edades trajeron críticas, no obstante recordemos que el principio de la pensión es
de darle una renta a quien por su edad avanzada se encuentra imposibilitado de trabajar;
no es por el trabajo por el mayor o menor número de años de trabajo. Adicionalmente,
tampoco es conveniente tener una población inactiva en capacidad de trabajar, que son
las consecuencias de jubilaciones prematuras, tampoco es conveniente que un jubilado
obtenga un nuevo trabajo y mantenga su pensión, ya que se estaría desplazando del
mercado laboral a jóvenes (Dousdebes 1972, 34); son discusiones que se estaban dando
en estos años en relación a los beneficiarios.
Según el decreto s/n del 8 de enero de 1980, se habla de los siguientes seguros:
enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, accidentes de trabajo, enfermedades
profesionales y muerte (Art. 3 y 5 del Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de
enero de 1980 citado en IESS 1983b). En relación a la prestación de vejez tenemos por
un lado, la jubilación ordinaria de vejez y por otro lado la jubilación especial reducida.
La jubilación ordinaria de vejez consiste en una pensión mensual correspondiente al
75% del promedio de los sueldos de los 5 años de mejores sueldos, los requisitos para
acceder a la pensión son 30 años de aportaciones con la excepción de que si cumple más
o menos años de imposiciones entonces se aumentaría o disminuiría el 1.25 del mismo
promedio por cada año de aportación que falte o exceda a los 30 años - Art. 42 -
(Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de enero de 1980). Además quienes tienen
35 años de aportaciones no tendrían límite de edad y su pensión correspondería al
81.25% del promedio de los sueldos de los 5 años de mejor sueldo; y en caso de tener
40 años de imposiciones tendrá derecho a una pensión del 100% del promedio mensual
de los 5 mejores años de afiliación (Incisos 1, 2 y 3 del Art. 22 de la Ley Decreto s/n
publicado en el R.O, 101 del 8 de enero de 1980).
La jubilación especial reducida consiste en solicitar la prestación cuando el afiliado se

encuentre en cesantía por 180 días consecutivos, tener 45 años de edad y 25 años de
230
aportaciones; sobre el monto de la pensión dependerá de la edad del afiliado y de los
años que le faltarían para tener derecho a la jubilación ordinaria (Inciso 4 del art. 22 de
la Ley Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de enero de 1980).
Sobre los requisitos para la jubilación hasta antes de emitir la Ley de Seguridad Social
del 2001, clasificados por edad y por años de imposiciones eran los siguientes:
Tabla 19: Edad y años de prestación para acceder a las pensiones

Edad (años) Imposiciones acreditadas (mensual)*
55 360
60 300
65 180
66 168
67 156
68 144
69 132
70 120
Fuente: Estatutos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Codificados al 30 de junio de 1983 (Art.
41 de los Estatutos).
*Podrá también jubilarse con cualquier edad el afiliado que compruebe por lo menos 420 imposiciones
mensuales en el Seguro Social.
Con la Ley de Seguridad Social del 2001 se realiza cambios paramétricos, siendo así
que se aumenta la edad mínima de jubilación a 60 años y se modifica la metodología del
cálculo de pensiones y se las actualizaría en base a un índice medio de salarios (Sasso
2009).
Hoy en día los requisitos mínimos de edad y aportes al IESS para acceder a las
pensiones son: 60 años de edad y 30 años de aportes; 65 años de edad y 15 años de
aportes; 70 de edad y 10 años de aportes; o 40 años de aportes y de cualquier edad.

Este periodo, al igual que el anterior se caracteriza por ser de beneficios definidos, bajo
un esquema contributivo de reparto, administrado por el Estado y obligatorio para los
trabajadores; además se establece que el afiliado al acceder a la jubilación recibirá una
231
cantidad específica mensualmente a través de un cálculo por el número de aportaciones
y la edad.
No obstante, en este periodo se dio un fuerte debate sobre la posibilidad de un sistema

mixto en donde confluyan el sistema público y privado; un sistema público con un
régimen financiero de reparto y que se combina con otro componente de capitalización
individual. Esto se fue materializando inicialmente con la Ley de Seguridad Social del
2001 con la cual se aprueba el sistema de seguridad mixto y permitía que los asegurados
recibirían dos tipos de pensiones “básica (es una prestación definida y regulada por Ley)
y complementaria (prestación indefinida que el jubilado recibe de acuerdo con el monto
acumulado en su cuenta individual)” (Pazmiño y Robalino 2004, 15). Es decir, este
modelo mixto se caracterizaría por un Régimen Solidario Obligatorio, el tradicional en
el cual todos los trabajadores aportan y el Régimen de Ahorro Individual Obligatorio
“que consiste en la capitalización en cuentas individuales de los aportes personales
correspondientes a los trabajadores cuyos salarios se ubican dentro de determinados
umbrales” (Sasso 2009).
Este sistema mixto de seguridad social no se llegó a cumplir en el Ecuador, por que se
declaró inconstitucional algunos de los artículos de la ley en mención, dando paso a que
la seguridad social se quedara en el limbo jurídico; en términos prácticos, lo que se hizo
es continuar con el régimen anterior – régimen solidario obligatorio – y no se dio paso a
la capitalización individual.
El financiamiento en este periodo ha sido bajo un sistema de reparto y durante gran
parte del periodo ha sido tripartito – aportaciones del afiliado (9,45%), del patrono
(11,15%) y del Estado (40% de todas las pensiones). No obstante con la Ley Orgánica
para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar (2015) se modifica
dicho artículo y ya no es obligatorio el pago del Estado, sino que da la posibilidad de
aportar o no; siendo así que el artículo dice:
El Estado Central será responsable subsidiario y garantizará el pago de las pensiones del
Sistema de Seguridad Social únicamente cuando el Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social no cuente con los recursos económicos para cubrir las obligaciones en curso de
232
pago del Seguro General Obligatorio y del régimen especial del Seguro Social
Campesino (Art. 237 modificado);
Siendo así que el Estado queda en un rol de garante del pago de las pensiones.
Por otro lado, cabe señalar que en 1979, entre algunos de los elementos más críticos y
paradójicos es que mientras los ingresos aumentaban del IESS las prestaciones
decrecían.
En 1981, en términos del financiamiento se estableció la elevación del 1% a todos los

aportes del IESS para el financiamiento del seguro social campesino (Avila 1981 citado
en Carrera et.al. 1992). A su vez, este porcentaje se prorratea del siguiente modo: el
0.35% lo paga el empleador o patrono, el otro 0,35% aporta el empleado o trabajador y
el 0,30% lo paga el Estado, sin que esto último pueda ser objeto de consolidación. Aquí
se están aplicando los principios de solidaridad y universalidad, y con ello estamos
devolviendo de alguna manera al campesino sus esfuerzos y estamos ayudando a
rescatar a un sector oprimido y explotado durante siglos” (Avila 1981 citado en Carrera
et.al. 1992, 398).
Uno de los grandes problemas que ha tenido el sistema del seguro social en el país, es
“la existencia de sistemas de financiamiento aislados e independientes para cada
prestación” (Núñez 1992a, 508), como solución “se planteó una nueva concepción
organizativa de las finanzas institucionales, por la cual se integraba un sistema
financiero único para todos los seguros, el cual destinaría anualmente los recursos
requeridos por cada uno de ellos, tanto para gasto como para capitalización” (Núñez
1992a, 508). Estas recomendaciones se adjuntaron al Proyecto de Ley que sería enviado
en 1986 al Congreso por parte del IESS.
En el periodo de gobierno Rodrigo Borja (1988 – 1992) se puede señalar como avances
en temas financieros los siguientes: se logró que el gobierno cubriera los aportes y
contribuciones y se reorientó la política de inversiones para mejorar los rendimientos;
por otro lado, se modernizó el IESS a través de la computarización del sistema
administrativo (Núñez 1992b); entre otros avances. Posteriormente, en la década de los
90 se dieron varios intentos por privatizar la seguridad social y de convertirla en un
233
sistema mixto – sistema de reparto y capitalización individual – no obstante con la
declaratoria de inconstitucional de algunos articulos de la Ley de Seguridad Social del
2001 se queda en el limbo jurídico y persiste el sistema de reparto.
Por otro lado, en los años 80 se determina que los montos de las pensiones serán
revisados cada 3 años por el Consejo Superior del IESS “a fin de mejorarlas en relación
con el costo de vida” (Art. 23 de la Ley, Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de
enero de 1980). En el 2010 con la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social se
estableció un incremento anual a través de un coeficiente de crecimiento que puede ir
del 4,31% al 16,16%; no obstante, con la Ley Orgánica para la justicia laboral y
reconocimiento del trabajo en el hogar179 del 2015 se modificó el cambio del cálculo del
incremento anual de pensiones según una proporción de la inflación promedio anual.
Para el cálculo de la pensión mensual se estableció la multiplicación entre el promedio

mensual de los cinco años de mejores sueldos de afiliación con el siguiente coeficiente
(Tabla 20) (Art. 87 de la Ley, Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de enero de
1980), En 1980 el coeficiente para el cálculo de la pensión mensual fue (Tabla 21):
Tabla 20: Coeficiente para el cálculo de la pensión mensual (1983)

Años de Por cada año Adicional X Años de Por cada año Adicional X
imposiciones completo cada mes de imposiciones completo cada mes de
Afiliación* exceso Afiliación* exceso
5 0,4375 0,0010417 25 0,6875 0,0010417
6 0,45 0,0010417 26 0,7 0,0010417
7 0,4625 0,0010417 27 0,7125 0,0010417
8 0,475 0,0010417 28 0,725 0,0010417
9 0,4875 0,0010417 29 0,7375 0,0010417
10 0,5 0,0010417 30 0,75 0,0010417
11 0,5125 0,0010417 31 0,7625 0,0010417
12 0,525 0,0010417 32 0,775 0,0010417
13 0,5375 0,0010417 33 0,7875 0,0010417
14 0,55 0,0010417 34 0,8 0,0010417
15 0,5625 0,0010417 35 0,8125 0,0016667
16 0,575 0,0010417 36 0,8325 0.0023333
179
Ley Orgánica para la justicia laboral y reconocimiento del trabajo en el hogar – 20 de abril de 2015,
R.O. 483
234
17 0,5875 0,0010417 37 0,8605 0.0030417
18 0,6 0,0010417 38 0,897 0.0038333
19 0,6125 0,0010417 39 0,943 0.0047500
20 0,625 0,0010417 40 0,1 0.0010417
21 0,6375 0,0010417 41 0,0125 0,0010417
22 0,65 0,0010417 42 0,025 0,0010417
23 0,6625 0,0010417 43 0,0375 0,0010417
24 0,675 0,0010417
Fuente: ESTATUTOS DEL INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL

CODIFICADOS AL 30 DE JUNIO DE 1983 (Art. 43 de los Estatutos).
*Y así en adelante, aumentando 0.0125 por cada año de imposiciones adicionales (Art. 43 de los
Estatutos).
Hoy en día el cálculo se lo sigue realizando a través del promedio de los cinco años de
mejores sueldos y este resultado se lo multiplica por el coeficientes anual de años
aportados, como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 21: Coeficiente para el cálculo de la pensión mensual (2005)

AÑOS DE COEFICIENTE AÑOS DE COEFICIENTE
IMPOSICIONES IMPOSICIONES
5 0.4375 23 0.6625
6 0.4500 24 0.6750
7 0.4625 25 0.6875
8 0.4750 26 0.7000
9 0.4875 27 0.7125
10 0.5000 28 0.7250
11 0.5125 29 0.7375
12 0.5250 30 0.7500
13 0.5375 31 0.7625
14 0.5500 32 0.7750
15 0.5625 33 0.7875
16 0.5750 34 0.8000
17 0.5875 35 0.8125
18 0.6000 36 0.8325
19 0.6125 37 0.8605
20 0.6250 38 0.8970
21 0.6375 39 0.9430
22 0.6500 40 1.0000
235
Fuente:Reslución C.D. 100, Consejo Directivo del IESS, 11 de octubre de 2005
*De los 41 años de aportes en adelante, se incrementa el cero punto cero ciento veinticinco (0.0125) por
cada año de imposiciones adicionales.
En 1988 el monto de la pensión se calcula igual que el seguro por invalidez, “con
cuantías mínimas y máximas iguales, esto es a partir de Julio /87 de S/. 14000,00 de
pensión mínima en el Seguro General y de S/. 87000,00 de pensión máxima” (IESS
1988, 67). Los promedios de la pensión dados desde 1998 hasta 2006 se analiza en la
tabla siguiente (Tabla 22); estos incrementos se han dado sin considerar estudios
actuariales sino respondiendo a intereses políticos, lo cual ha profundizado el déficit
actuarial del fondo de pensiones.
Tabla 22: Revalorización de la pensión promedio 1998 – 2006

Año Vejez
1998 69,0
1999 32,8
2000 28,3
2001 48,4
2002 118,3
2003 196,8
2004 236,4
2005 305,7
2006 318,2
Fuente: Corral, 2008
Las pensiones mínimas y máximas en los últimos años se muestra en las siguientes
tablas (Tabla 24 y Tabla 25), considerando que el salario básico unificado mensual
también ha ido evolucionando como se muestra en la tabla 23.
Tabla 23: Evolución del Salario Básico Unificado Mensual, SBUM, 2012 - 2016
SALARIO BÁSICO UNIFICADO Dólares
MENSUAL, SBUM
2012 292,00
2013 318,00
2014 340,00
236
2015 354,00
2016 366,00
Fuente: IESS, 2016
Tabla 24: Pensiones Mínimas 2013 - 2016

PENSIÓN PENSIÓN PENSIÓN PENSIÓN PENSIÓN
TIEMPO MÍNIMA MÍNIMA MÍNIMA MÍNIMA MÍNIMA
APORTADO MENSUAL EN GENERAL GENERAL GENERAL GENERAL
EN AÑOS % DEL SBUM AÑO AÑO AÑO AÑO
DE LA 2013 2014 2015 2016
CATEGORÍA
Hasta 10 50% 159.00 170.00 177.00 183.00
11-20 60% 190.80 204.00 212.40 219.60
21-30 70% 222.60 238.00 247.80 256.20
31-35 80% 254.40 272.00 283.20 292.80
36-39 90% 286.20 306.00 318.60 329.40
40 y más 100% 318.00 340.00 354.00 366.00
Fuente: IESS, 2016
Tabla 25: Pensiones Máximas 2013 - 2016

PENSIÓN PENSIóN PENSIóN PENSIóN PENSIóN
TIEMPO MÁXIMA MÁXIMA MÁXIMA MÁXIMA MÁXIMA
APORTADO MENSUAL EN GENERAL GENERAL GENERAL GENERAL
EN AÑOS PORCENTAJE AÑO AÑO AÑO AÑO
DEL SBUM 2013 2014 2015 2016
DEL
TRABAJADO
R EN
GENERAL
10-14 250% 795.00 850.00 885.00 915.00
15-19 300% 954.00 1020.00 1062.00 1098.00
20-24 350% 1113.00 1190.00 1239.00 1281.00
25-29 400% 1272.00 1360.00 1416.00 1464.00
30-34 450% 1431.00 1530.00 1593.00 1647.00
35-39 500% 1590.00 1700.00 1770.00 1830.00
40 y más 550% 1749.00 1870.00 1947.00 2013.00
Fuente: IESS, 2016
237
En este periodo, se da la posibilidad de que un jubilado pueda reinsertarse en el mercado
laboral y percibir su pensión jubilar y su sueldo de manera simultánea (Art. 47 de los
Estatutos, con reforma del Decreto 1338, Registro Oficial 714 de 3 de enero de 1975);
una vez que se retire podrá tener mejoras en su pensión por su reingreso (Art. 92). Hoy
en día, de igual manera el jubilado, puede mejorar su pensión, “después de un año
mínimo de aportes al IESS y que demuestra el cese en su trabajo, se le concede una
mejora a su pensión” (IESS 2016180).
Cabe señalar que en los años 80 ya se indicó que el IESS no ha podido cumplir con la
jubilación especial de la mujer trabajadora que podía jubilarse con 25 años de servicio,
sin importar la edad y que recibía el 100% del promedio de los cinco años de mejores
sueldos; y no lo pudo hacer por temas financieros (IESS 1988, 68).
Con la Ley de Seguridad de 2001, hay una clara diferenciación del financiamiento de
los seguros: de enfermedad, riesgos del trabajo, pensiones, campesino y cesantía. Cada
seguro tiene sus propios fondos y no se puede realizar ningún cruce de cuentas; siendo
así que encontramos déficit y superávit en diferentes seguros, por ejemplo en el 2003
Los resultados de los Balances actuariales a diciembre de 2003 sin aplicación del Sistema
mixto de pensiones presentan un déficit para el seguro de invalidez, vejez y muerte de USD
3.700.953.000, un déficit para el seguro de salud individual y familiar de USD 2.090.926, y
un déficit para el seguro de cesantía de 152.344.000. Presenta un superávit para el Seguro
de riesgos del trabajo de 125.700.000 y para el seguro social campesino de 94.694.000
(Corral 2008, 141)

En este periodo la seguridad social es de carácter público, a pesar de que en los años 90
se dieron varios intentos por privatizarle; en el gobierno de Sixto Durán Ballén se
propuso una consulta popular y dentro de las preguntas se averiguó sobre la
privatización de la seguridad social, ganando el no como respuesta. Posteriormente, con
la Constitución de 1998 se dio paso a la posibilidad de la coexistencia de servidores
privados en la seguridad social, lo cual fue confirmado en la Ley de Seguridad Social de
2001 con la cual se proponía el sistema mixto; algunos de los artículos fueron
180
www.iess.gob.ec
238
declarados como inconstitucionales lo cual implicó que se mantuviera el sistema
anterior, un sistema público y de reparto.
Cabe señalar que este periodo se caracteriza por una nueva institución, en vista del
cierre del Instituto Nacional de Previsión (1970) y la sustitución de la Caja Nacional del
Seguro Social por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (1970), Instituto que
asumió sus activos y pasivos, como sus obligaciones y derechos, se constituye como
entidad autónoma “con personería jurídica y fondos propios distintos de los del fisco, y
se halla exento de todo impuesto fiscal, provincial, municipal y especial, de
conformidad con la vigente Ley del Seguro Social Obligatorio”(art. 1 del Decreto citado
en Carrera et.al. 1992, 349). Desde los inicios siempre se debatió sobre la naturaleza
jurídica de la institución, en 1983 hay dos tesis “ la una, que sostiene que el IESS es
persona de derecho privado con finalidad social o pública; y la otra, que es entidad de
Derecho Público” (IESS 1983, 11). Existen quienes apoyan la tesis primera, sobretodo
desde una perspectiva de autonomía que tiene el IESS, pero para los años 80 desde la
Procuraduría del IESS se considera una entidad de Derecho Público, sin desconocer su
autonomía.
Por otro lado, el IESS era administrador de los fondos de las Cajas Militar y Policial
según el art. 319 de los Estatutos del IESS (codificados al 30 de junio de 1983). En
1992 con la Ley de Seguridad Social de las FFAA se crea el ISSFA, institución que se
haría cargo del sistema de pensiones de los militares y en 1995 surge el ISSPOL a
través de la Ley 90 para velar por la seguridad social de los policías.

La participación siempre ha sido obligatorio para los trabajadores y también ha existido
el seguro voluntario; lo innovador del Régimen Voluntario en el Código (1972) es que
se disminuye el número de cotizaciones exigidas en el régimen obligatorio para pasarse
al voluntario; antes era de 36 y se pasa a 24 cotizaciones (Dousdebes 1972, 16).
Cabe señalar que el seguro voluntario es para todos aquellos trabajadores que no se
encuentran en relación de dependencia o que son ex afiliados y que quieren afiliarse de
manera voluntaria, y las prestaciones a las cuales podrán acceder son seguros de
enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, accidentes de trabajo, enfermedades
239
profesionales y muerte (Art. 3 y 5 del Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de
enero de 1980) (IESS 1983b).
Principios
Los principios que rigen a la seguridad social y al sistema de pensiones, sigue siendo la
solidaridad. Con el surgimiento del IESS, 1970, y su desarrollo hasta 1984, lo que se
pretendía era cambiar ese paradigma de seguridad social para una población trabajadora
asalariada (empleados públicos, privados y obreros) y extender la protección de la
seguridad social hacia la mayoría de la población bajo los principios de universalidad
para lo cual, en la década de los 70 se intentó expedir un Código de Seguridad Social
que fracasó por los intereses de ciertos grupos; esto conllevó a que más bien la
seguridad social en el país se quedara estancada. En estos años se desarrolló el V
Congreso Iberoamericano de Seguridad Social (1972) en Buenos Aires, en el cual se
declaró que la seguridad social debe ser universal e intregral. En 1976, en Panamá, se
desarrolló el VI Congreso Iberoamericano de Seguridad Social de igual manera con
tendencia integracionista (IESS 1988, 85).
En el periodo de 1979 a 1984 si bien no se logra extender la seguridad social a toda la

población se dieron grandes pasos, como incorporar por primera vez la seguridad social
a un Plan Nacional de Desarrollo.
Por otro lado, sobre la distinción entre seguro social y seguridad social, en la década de
los 70 se decía que el seguro social tenía un sentido clasista y había que pasar a un
régimen de seguridad social, entendido este como un sistema de protección universal
encargado por el Estado, bajo los principios de solidaridad social (Dousdebes 1972, 7);
“según el cual los sectores más favorecidos de la población contribuyen a financiar la
protección de los más necesitados, con lo cual se realiza una justa redistribución del
ingreso nacional”. (Dousdebes 1972, 153). Este debate continuó en los años 80, se
indica que la OIT diferenciaba a la Seguridad Social y el Seguro Social, el primero
como el fin y el segundo como un medio (IESS 1988, 83); es decir la Seguridad Social
entendido como el fin y el Seguro Social es el medio para alcanzarlo. Además se le
consideraba a la seguridad social como el paraguas, “una doctrina de protección global a
la colectividad, mientras que los Seguros Sociales son sistemas de aplicación de la
240
seguridad social, pero que en muchos casos resultan todavía parciales o limitados”
(IESS 1988, 83).
En los años 80 seguían considerando a la seguridad social como una herramienta de

igualdad, “se observa el mismo esfuerzo por una repartición equitativa del ingreso
nacional y la supresión de desigualdades. Uno de los instrumentos de esta distribución
es indudablemente la seguridad social” (Barriga 1983, 50); es decir, la seguridad social
era considerada como un elemento de redistribución, en el sentido de que “la seguridad
social juega un papel decisivo, pues cuanto más equititativa sea la distribución que se
opera a través de las prestaciones y los servicios sociales, todas las capas de la
población podrán aproximarse a un nivel de vida promedio” (Barriga 1983, 54); siendo
así que la seguridad social ayuda a elevar los niveles de vida (Barriga 1983, 54). En
definitiva va posicionándose el concepto de la redistribución del ingreso a través de las
prestaciones de la seguridad social y queda “superada la noción transferencial de los
seguros sociales que solo garantizaban la cobertura de determinados riesgos en
beneficio casi exclusivo de los sectores asalariados” (Barriga 1983, 52).
En los años 80 se hablaba de seguros sociales sectoriales arcaicos a aquellos que

protegen solo a quienes cuentan con un salario seguro y que cuentan con un
financiamiento tripartito o bipartito y “que encubre la aportación de toda la colectividad
en beneficio del pequeño grupo asegurado” (Barriga 1983, 90). No obstante, todavía
este tipo de seguro social persiste en estos tiempos actuales.
2.4.4. A modo de conclusión período caracterizado por buscar la

“universalización” del sistema
El últimoperíodo de desarrollo de la seguridad social. se caracteriza por un cambio en la
composición de la población en la medida que está aumentando la población adulta
mayor en relación a la población joven que no está creciendo de la misma manera; es
decir, estamos en una transición hacia el envejecimiento. Adicionalmente, en términos
de mercado laboral se puede observar que menos de la mitad de la PEA tiene un empleo
adecuado y que persisten las brechas en la estructura laboral del país. Y en términos de
pensiones, a penas existe de 4 a 5 personas activas por jubilado cuando lo óptimo son 8
personas activas por un jubilado.
241
Este periodo tenía como propósito incorporar nuevos grupos de trabajadores y de
grupos que no contaban con salarios, al igual que extender los beneficios a los
familiares y eliminar las brechas al interior del grupo de afiliados. Es así que se
estableció como obligatorio el aseguramiento a: empleados privados, obreros y los
servidores públicos, profesionales con título universitario y en libre ejercicio, artesanos
– maestros de taller, artesanos autónomos, operarios y aprendices -, miembros del clero
secular, aprendices, trabajadores a prueba, ocasionales y temporales, a domicilio, de la
construcción, artistas y campesinos; además se mantiene la afiliación voluntaria.
Adicionalmente, se incorporaron nuevos grupos a la seguridad social como son artistas

profesionales – agosto 1983 – choferes profesionales – noviembre 1983 -, trabajadores
autónomos o independientes – mayo 1984. Además, se puede considerar como uno de
los mayores logros en cobertura la Ley extensión del Seguro Social Campesino, que
permitió un seguro especial para el trabajador rural.
En definitiva, hoy en día los beneficiarios son todos los trabajadores en relación de
dependencia, incluidas trabajadoras domésticas no remuneradas y voluntarios. Además,
del cónyuge o conviviente y los hijos menores de 18 años.
El sistema de pensiones en este periodo fue un sistema de reparto y de beneficios

definidos a pesar de que en la década de los noventa existieron fuertes intentos por
privatizar la seguridad social, incluso se realizó una consulta popular y dentro de las
preguntas se indagó sobre la privatización de la seguridad social, ganando el no como
respuesta. Posteriormente con la Constitución de 1998 se dio paso a la posibilidad de la
coexistencia de servidores privados en la seguridad social, lo cual fue confirmado en la
Ley de Seguridad Social de 2001 con la cual se intentó convertir al sistema en uno
mixto – participación de prestadoras públicas y privadas y un sistema de pensiones a
través de la capitalización individual – no obstante, varios de estos artículos fueron
declarados inconstitucionales y no se dio paso a la constitución del sistema mixto y se
continuó con el sistema de reparto – régimen solidario obligatorio – y no se dio paso a
la capitalización individual.
No obstante, con la Ley de Seguridad Social de 2001 se realizaron algunos cambios

paramétricos, como fueron el incremento de la edad mínima de jubilación a 60 años y se
242
modificó la metodología del cálculo de pensiones en base a un índice medio de salarios.
Posteriormente, se han realizado varios cambios en relación al cálculo de las pensiones,
estableciendo algunos coeficientes de crecimiento, lo cual fue modificado por el cálculo
considerando una proporción del déficit anual.
En definitiva, el financiamiento en este periodo ha sido bajo un sistema de reparto y

durante gran parte del periodo ha sido tripartito – aportaciones del afiliado (9,45%), del
patrono (11,15%) y del Estado (40% de todas las pensiones).Sin embargo, en los
últimos años se eliminó el 40% del aporte del Estado.
Por otro lado, los requisitos mínimos de edad y aportes al IESS para acceder a las
pensiones son: 60 años de edad y 30 años de aportes; 65 años de edad y 15 años de
aportes; 70 de edad y 10 años de aportes; o 40 años de aportes y de cualquier edad.
En términos institucionales, este periodo se caracteriza por el surgimiento del Instituto

Ecuatoriano de Seguridad Social (1970), Instituto que asumió los activos y pasivos de la
Caja Nacional del Seguro Social como sus obligaciones y derechos, y se constituye
como entidad autónoma. Por otro lado, el IESS era administrador de los fondos de las
Cajas de los Militares y Policia, hasta que en 1992 se crea el ISSFA y en 1995 el
ISSPOL, que fueron las entidades que velarían por la seguridad social de los militares y
policías respectivamente.
A continuación se detalla los principales elementos característicos de este periodo en el

cual, se caracterizó por alcanzar la universalidad de la seguridad social hacia grupos
históricamente excluidos, además de un sistema de reparto y de beneficios definidos
claramente identificados a pesar de los intentos por pasar a un sistema mixto (tabla 26).
Tabla 26: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Periodo III

PERIODO III
Beneficiarios Empleados privados,
Obreros y los servidores públicos,
Profesionales con título universitario y en libre ejercicio,
Artesanos – maestros de taller, artesanos autónomos,
operarios y aprendices Miembros del clero secular,
243
Aprendices, trabajadores a prueba, ocasionales y
temporales, a domicilio, de la construcción,
Artistas profesionales
Choferes profesionales
Trabajadores autónomos o independientes
Trabajadores a domicilio sin remuneración
Campesinos
Voluntarios
Prestaciones Enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte,
viudez, gastos funerarios, accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales y desempleo
Tipo de esquema Beneficios definidos
(Contribuciones definidas vs
beneficios definidos)
Mecanismos de financiamiento Contributivo / Sistema de Reparto
Sistema no contributivo y
contributivo (reparto o
capitalización)
Administración (público – Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS
privado) Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas,
ISSFA
Instituto de Seguridad Social de la Policía, ISSPOL
Participación (obligatorio – Obligatorio / Voluntario
voluntario)
Principios (solidaridad, Solidaridad
distribución)
Normativa Decreto Nº9 del 23 de junio de 1970
Decreto Nº 40 del 25 de julio de 1970
Decreto Supremo del 14 de enero de 1972 - Código de
Seguridad Social
Decreto 1111181 de noviembre de 1974
Decreto, el 1407 de mayo de 1977
Decreto No. 3641 de julio de 1979
Decreto s/n publicado en el R.O, 101 del 8 de enero de
1980
181
Decreto 1111. RO.676 del 7 de noviembre de 1974
244
Ley de extensión del Seguro Social Campesino (1981)
Ley de afiliación al IESS de los choferes profesionales
(1982
Ley de Seguridad Social (2001)
Ley para la penalización de la no afiliación de un
trabajador al IESS (2009)
Ley Reformatoria a la ley de Seguridad Social (2010),
Ley Reformatoria a la ley de Seguridad Social y a la Ley
del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
para la Administración de los Fondos Complementarios
Previsionales Cerrados (2014),
Ley Orgánica para la Justicia Laboral y Reconocimiento
del Trabajo en el Hogar (2015)
Ley Orgánica para la promoción del trabajo juvenil,
regulación excepcional de la jornada de trabajo, cesantía
y seguro de desempleo (2016).
A continuación se detallan los principales hitos del periodo III caracterizado por una
amplia normativa para universalizar la seguridad social, además por los intentos de una
reforma estructural del sistema de pensiones, hacia un sistema mixto que no logró
concretarse (Figura 20):
Figura 20 Hitos principales del periodo III
1970 Decreto N°9 -junio 1970- 1987 Comisión de expertos 1998

Suprime el instituto para codificar la ley de Constitución del Ecuador.
Nacional de Previsión (INP) Seguridad Social.
1970 1988 Aprobación de proyecto 2001

Decreto N°40 -julio 1970-
de ley de Ley de Seguridad Social.
Creación del IESS.
Seguridad Social.
1979 1992 Se crea el Instituto de 2002 Recomendación de la OIT

Constitución del Ecuador. Seguridad de las Fuerzas sobre los pisos de la
Armadas (ISSFA). protección social.
1981 1995 Se crea el instituto de 2004 Ley de Seguridad Social

Ley de extensión del determinada como
Seguridad de la Policia
seguro social campesino. inconstitucional.
(ISSPOL).
1986 1995 Consulta Popular para 2008

Aprobación Proyecto Constitución del Ecuador.
privatizar
de Ley.
Seguridad Social.
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1970 2015
245
2.5. Conclusiones sobre la Construcción del Sistema de Pensiones
El sistema de pensiones en el Ecuador ha atravesado tres periodos a lo largo de la
historia; uno inicial con la creación de la incipiente Caja de Pensiones, un segundo
periodo alrededor del surgimiento del Instituto Nacional de Previsión y un tercero que
corresponde al nacimiento del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Cada periodo
corresponde a un momento histórico, social y económico, con sus alcances y retrocesos
que permitieron la evolución del sistema de pensiones.
El periodo I (1923 – 1934) se caracterizó por ser el inicio de un sistema de pensiones

que ya contaba con programas de carácter no contributivo bajo una lógica asistencialista
y focalizado a ciertos grupos (militares, ciertos intelectuales y servidores públicos que
han realizado obras relevantes), posteriormente se integran los maestros, quienes son los
primeros grupos que a través de sus aportaciones fueron quienes dieron los pasos para la
consolidación de un sistema de pensiones de carácter contributivo. No obstante, este
periodo es un híbrido de contribuciones definidas y de capitalización individual, con
una administración que estaba bajo el control del Estado. Posteriormente se crea la Caja
de Pensiones, con beneficiarios focalizados – militares, empleados públicos (entre ellos
maestros) y empleados de la banca, voluntarios y quienes recibían las pensiones
vitalicias – Esta nueva institución dio paso a un sistema focalizado con beneficios
definidos y un sistema de financiamiento de reparto, bajo una administración pública
con una institucionalidad frágil. En definitiva, es un sistema que nació de la
improvisación polítca y no estuvo sujeta a ningún análisis técnico ni financiero.
El período II (1935 – 1969) se caracterizó por el fortalecimiento institucional, los hitos

más destacables de esta fase son: Ley del Seguro Social Obligatorio (1935), Instituto
Nacional del Previsión (1936), Caja del Seguro de Empleados y Obreros (1937), fusión
de las cajas de previsión y el surgimiento de la Caja Nacional del Seguro Social (1963).
Adicionalmente, se puede destacar el objetivo de aumentar la cobertura y las
prestaciones con algunos avances y otros estancamientos, en la medida que mucha de la
normativa no fue puesta en práctica. Este periodo se definió por ser un sistema de
beneficios definidos, bajo un sistema de reparto, no obstante, la administración fue
improvisada y atravesó varios cambios de su estructura.
246
El período III (1970 en adelante) inicia con el nacimiento del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social; este periodo se caracterizó por tratar de alcanzar la universalización
del sistema, concretando el incremento de beneficiarios que tradicionalmente fueron
excluidos como son los campesinos (1980) y los trabajadores domésticos no
remunerados (2014), entre otros. El sistema sigue siendo de beneficios definidos y de
reparto, a pesar de que, en los años 90 se intentó privatizar la seguridad social o
convertirla en un sistema mixto. Sin embargo, se han realizado varios cambios
paramétricos, como son incremento de edad mínima y cambios en el cálculo de las
pensiones; incluso cambios en el financiamiento, desde 2014 el Estado ya no deberá
contribuir con el 40% para el financiamiento de las pensiones. En términos de gestión
administrativa, si bien el IESS es la institución a cargo de la seguridad social, en la
década de los 90 se crea el ISSFA y el ISSPOL, instituciones encargadas de la
seguridad social de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional respectivamente.
En términos generales, se puede señalar, que el sistema de pensiones en el Ecuador se

ha caracterizado tradicionalmente por ser un sistema de beneficios definidos, bajo un
sistema de reparto, que ha optado por reformas paramétricas y que todavía no ha
logrado realizar una reforma estructural que responda a la estructura del mercado
laboral ecuatoriano. Adicionalmente, el sistema de pensiones siempre fue obligatorio y
además desde un inicio existió el seguro voluntario; la administración siempre estuvo a
cargo del Estado y no se ha cumplido con su autonomía, en vista de que siempre fue la
“caja chica” de los gobiernos de turno.
247
Capítulo 3
La condición de igualdad en la Seguridad Social en el Ecuador
3.1.Introducción
En este capítulo se analiza si la seguridad social es un instrumento de igualdad.
Iniciamos con las premisas de que la protección social contributiva – seguridad social –
y no contributiva son mecanismos de movilidad social ascendente y que la seguridad
social fue creada para apoyar a la población frente a riesgos de enfermedad,
discapacidad, vejez, viudez y desempleo; y por ende permitiría a la población tener una
seguridad frente a las adversidades; es decir, fue pensada como un mecanismo de
igualdad para contrarrestar los riesgos a los cuales se podrían enfrentar los individuos.
Sin embargo, la evidencia empírica muestra desigualdades a la hora de analizar la
seguridad social en países de América Latina; este fenómeno se observa al mismo
tiempo que los sistemas presentan baja cobertura, en el caso ecuatoriano, por ejemplo,
constatamos que los quintiles más bajos tienen un menor acceso en relación a los
quintiles más altos (69%% para el quintil más alto y 19,22% para el quintil más bajo)182.
En definitiva, parecería ser que existen brechas en el acceso al sistema de seguridad
social.
En este contexto, nos preguntamos por qué en América Latina la seguridad social
en la práctica reproduce desigualdades en la población. Nos encontramos con un
concepto – seguridad social – que desde su concepción más básica responde a
elementos de igualdad y solidaridad en un contexto de pleno empleo, siguiendo el
tradicional modelo Bismark. En la realidad latinoamericana, actualmente, la desigualdad
se reproduce entre aquellos que tienen acceso y los que no lo tienen.
En términos de Amartya Sen183, esta problemática nos lleva a cuestionarnos: ¿A qué

tipo de igualdad nos estamos refiriendo? Es una igualdad de derechos, es una igualdad
de acceso, es una igualdad de cobertura o es una igualdad de calidad? Retomando la
182
Corresponde al porcentaje de personas afiliadas a la seguridad social contributiva, IESS, seguro
campesino, ISSFA, ISSPOL (PEA 15 años y más) Enemdu.
183
Amartya Sen, premio nobel de Economía en 1998, filósofo y economista hindú y premio nobel de
Economía en 1998, ha sido reconocido por sus cuestionamientos a las teorías clásicas utilitaristas y
propone incorporar nuevos conceptos como la libertad y la justicia a los análisis de desarrollo.
248
disyuntiva a la cual hacíamos referencia, parecería que existe una igualdad de derechos
y una desigualdad en acceso, cobertura y calidad de la seguridad social.
Por otro lado, surge la inquietud si las desigualdades de la seguridad social son por la
institucionalidad del sistema de seguridad social; y se debe considerar la heterogeneidad
del mercado laboral.
El objetivo es analizar si la seguridad social necesariamente es un instrumento de

políticas de igualdad o de desigualdad y para ello realizaremos un breve análisis
conceptual de igualdad, y de la estructura del mercado laboral; además de una revisión
de datos
alrededor de la seguridad social en el Ecuador.
3.2.La seguridad social como instrumento de una política de igualdad

Cuando analizamos la seguridad social en términos de igualdad, vemos por lo general
trabajos relacionados con la problemática del crecimiento económico y la redistribución
de los ingresos a través de las pensiones (Moore 2006). Sin embargo, al tratar de
analizar la igualdad, no en términos de redistribución de ingresos, los estudios que han
primado están relacionados a la temática de género (Kobatake, Kikuka, 2008, Arza,
Camila, 2012, Adem y,Elveren, 2013) y parten de la teoría de que la seguridad social ha
dejado a un lado el rol de la mujer en el mercado laboral y en la sociedad, lo que
conlleva a efectos negativos en el bienestar social y económico de las mujeres en la
vejez (Anexo 14). En este trabajo nuestro interés por la igualdad va más allá de la
redistribución de los ingresos184, no obstante, consideramos el género como una variable
determinante para la reproducción de las desigualdades a través de la seguridad social.
Es así, que este trabajo quiere adentrarse al concepto de igualdad y ver la igualdad como
un concepto más amplio y no limitado en términos de ingresos, sino que perciba todas
las aristas de la estructura social.
184
Frente a una visión reduccionistas de los utilitaristas, la crítica de Sen es justamente hacia la utilidad y
los criterios de distribución (Sen 1997a). Es por ello que Sen al hablar de pobreza se refiere a una
privación de capacidades y no necesariamente de ingresos, porque los ingresos es una manera
instrumental de valoración y no es el único elemento que contribuye a dicha privación (Sen 1997b,
Dieterlen 2009). Es por ello, que para Sen es importante hablar de la libertad real de las personas,
entendida esta como la capacidad de lograr realizaciones.
249
Al hablar de igualdad, partimos desde Amartya Sen, quien señala que tenemos dos
puntos de partida: a) la heterogeneidad que existe entre los individuos y b) las múltiples
variables desde las que se puede analizar la igualdad (1999). Nuestro punto de inicio
será efectivamente que aceptamos la heterogeneidad de los individuos y consideramos
que son diversos, no solo por las características externas – contexto cultural, social,
histórico – sino que además por las propias características individuales, como son: edad,
sexo, propensión a la enfermedad y las condiciones físicas y mentales.
Existirán otros enfoques185 desde los cuales se puede analizar la igualdad. Desde una
visión totalitaria, existirá quienes apoyan la idea de que todos somos iguales; sin
embargo, al considerar esta igualdad absoluta podemos ocultar las diferencias; en la
medida que al dar un trato igual para todos puede que seamos desiguales con aquellos
individuos que se encuentran en una posición desigual o desfavorable (Sen 1999); es
decir, por ejemplo, al considerar que todos somos iguales, podemos dejar a un lado las
diferencias de las personas con discapacidad que necesitan un trato preferencial muchas
veces. Por lo cual, creemos conveniente considerar la heterogeneidad individual de la
cual es partícipe Sen.
Pero además, consideramos el segundo punto de partida y en palabras de Sen nos

preguntamos ¿Igualdad de qué? Es decir, en la medida que nuestro análisis busca
determinar si efectivamente la seguridad social es una herramienta de igualdad, hay que
preguntarse a qué tipo de igualdad nos referimos al momento que hablamos de
seguridad social; esto nos lleva a plantearnos una primer interrogante: ¿Es igualdad de
derechos o es una igualdad de acceso / cobertura186 o es una igualdad de calidad de
servicios? Y nos planteamos una segunda inquietud: ¿Cómo valoramos la igualdad? Y
Sen nos responderá indicando que “la Igualdad se juzga al comparar algunas
condiciones específicas de una persona (como los ingresos, la riqueza, la felicidad, la
libertad o las oportunidades, derechos o necesidades de realizarse) con las mismas
185
Existen diferentes discusiones sobre la igualdad, que van desde si la igualdad es por una razón moral
de justicia; o si se habla de una igualdad de bienes primarios (Rawls), o de recursos (Dworkin), entre
otros.
186
Considero el acceso y la cobertura como dos elementos separados pero relacionados. El acceso seria la
posibilidad de afiliarse o aportar a la seguridad social, mientras la cobertura está en relación a los
servicios que da la seguridad social.
250
condiciones de otra” (Sen 1999, 14). Nuestro análisis considerará como variables
focales: los derechos a la seguridad social y la libertad u oportunidad para el acceso y la
cobertura de la seguridad social.
Con estos primeros antecedentes encontramos que la igualdad es un concepto que estará
muy relacionado a la libertad – específicamente a la libertad de realizarse -;y nos
preguntamos ¿Cuáles son las libertades que realmente tienen los individuos para
realizar? Y, ¿Cuándo hablamos de seguridad social el individuo tiene la libertad de
poder acceder a un sistema de seguridad social?; la respuesta desde la Institucionalidad
del Sistema de Seguridad Social es que posiblemente una parte de la población tiene la
libertad de acceder; y son: los trabajadores asalariados del sector formal187, los afiliados
voluntariamente, los cónyuges, convivientes o hijos menores de 18 años asegurados por
un afiliado y los adultos mayores que cumplieron con sus aportaciones durante su vida
laboral. No obstante, existiría otro grupo de la población excluida de la seguridad social,
porque son parte del mercado laboral informal y no han aportado voluntariamente y los
adultos mayores que no aportaron o no cumplieron con el número de aportaciones
durante su vida laboral. Por lo que, la libertad de realizar a la cual hace referencia Sen
quedaría para ciertos grupos privilegiados de la seguridad social; mientras que los otros
grupos son excluidos porque no tienen la libertad de poder acceder, sea principalmente
por las limitaciones económicas o limitaciones de acceso al mercado laboral, entre
otras; es así que se va generando una brecha cada vez mayor en términos de acceso a la
seguridad social, entre afiliados y no afiliados, entre pensionistas y no pensionistas.
Siguiendo con el planteamiento de la libertad de realizar, podemos comprender la

igualdad de oportunidades como “la igual disponibilidad de algunos medios
particulares, o con referencia a la igual aplicabilidad o no aplicabilidad de algunas
barreras o construcciones específicas” (Sen 1999, 19); es decir, la libertad en general. Y
será a través de este enfoque de las capacidades el que nos permitirá ver dónde se
encuentra la falta de libertad de la cual sufre los individuos que están sometidos a
187
Para este artículo entenderemos al “trabajo formal define aquellos empleos que están registrados y
cotizan a la seguridad social, independientemente de la categoría laboral o el tamaño de la empresa. En
contraposición, se entiende por empleos informales a aquellos (asalariados o no asalariados) que no
cotizan a la seguridad social” Bosch, Melguizo y Pagés (2013)
251
grandes privaciones188. Es decir, ¿Cuáles son los determinantes para que suceda una
falta de libertad en la seguridad social? Una primera aproximación de respuesta sería el
diseño tradicional del sistema de seguridad social en un contexto de empleo formal.
Para comprender el modelo tradicional de seguridad social al cual hacemos referencia,

debemos remontarnos a la estructura del mercado laboral en el siglo XIX en Europa; en
ese entonces la legislación en materia de ayuda pública consideraba dos categorías de
adultos por apoyar: “los inválidos que no podían trabajar y los válidos que no
encontraban trabajo” (Rosanvallon 2011, 23) , en ningún momento se imaginaban que
el hombre que trabajaba podía tener un ingreso muy inferior que lo podría considerar
dentro de la pobreza o indigencia; sin embargo, es en el siglo XIX, con la
industrialización en la cual resalta este hecho social, y surge el proletariado considerado
como el
Estamento social que no puede ser atendido mediante simples socorros: tiende a poner
en tela de juicio los fundamentos mismos de la organización de la sociedad,
amenazando por quebrar la antigua coherencia entre el derecho de propiedad y el
derecho a la asistencia (Rosanvallon 2011, 23).
Y es en este contexto, en el cual surge la seguridad social, como respuesta a este

fenómeno de pobreza y con el fin de poder ayudar al pobre trabajador a tener una
igualdad de condiciones frente a ciertos riesgos. En definitiva, “la aplicación del seguro
a los problemas sociales permitía salir de esas dificultades. Al pasar de la noción
subjetiva de comportamiento y responsabilidad individual a la noción objetiva de
riesgo, el seguro invitaba a mirar lo social de manera diferente” (Rosanvallon 2011, 23);
ahora se pensaba desde los derechos sociales; es decir, se da un paso de la idea subjetiva
de comportamiento y responsabilidad individual a pensar de manera objetiva en el
riesgo, el riesgo como algo calculable189, y quedaría en segundo lugar el juicio sobre los
individuos. En fin, con la idea de riesgo se han unificado los problemas: “la
188
Considerando que para Sen “las reinvindicaciones individuales se han de evaluar no por los medios
sino por las libertades de que gozan realmente para elegir entre alternativos modos de vivir. Esta es la
libertad real de una persona y se representa por su capacidad para conseguir combinaciones alternativas
de realizaciones o haceres y estares” (Sen 1997a, 113).
189
“Cuando las situaciones se aprehenden en términos de riesgos, la cuestión de las culpas personales y de
las actitudes individuales pasa a ser secundaria” (Rosanvallon 2011, 23).
252
enfermedad, la vejez, el desempleo, los accidentes de cualquier naturaleza se incluyen
en una misma categoría” (Rosanvallon 2011, 24).
El seguro social no debe ser visto como un mecanismo asistencialista, porque en sí

representa un contrato entre el Estado y los individuos, en donde los dos están
igualmente implicados (Rosanvallon 2011). Por otro lado, el seguro social, por su
carácter obligatorio, se vuelve universal; siendo además fuertemente social, porque
“funciona como una mano invisible que produce seguridad y solidaridad sin que
intervenga la buena voluntad de los hombres” (Rosanvallon 2011, 26).
La seguridad social como se mencionó surge como un concepto de solidaridad y un

instrumento de igualdad, es así que se dice que “la solidaridad se fundaba en la
mutualización creciente de los riesgos sociales, de modo que el Estado Providencia se
identificaba con una especie de sociedad aseguradora” (Rosanvallon 2011, 10). Sin
embargo, a lo largo de la historia, van surgiendo dos problemas: “la desintegración de
los principios organizadores de la solidaridad y el fracaso de la concepción tradicional
de los derechos sociales para ofrecer un marco satisfactorio en el cual pensar la
situación de los excluidos” (Rosanvallon 2011, 10). Si específicamente analizamos los
motivos por los cuales se va separando la seguridad social y la solidaridad son por las
transiciones demográficas, la segregación entre los aportantes y los derechohabientes;
todos estos elementos se fusionan y quiebran la visión aseguradora de la solidaridad –
seguridad social - . Hay que destacar algunos elementos, la transición demográfica pone
en discusión las formas de financiamiento y las mismas prestaciones; por ejemplo, si
aumenta la población adulta mayor y disminuye la población económicamente activa,
PEA, nos enfrentamos con problemas de financiamiento de las pensiones – solidaridad
intergeneracional, los jóvenes pagan las pensiones de los adultos mayores de hoy, si no
hay suficientes jóvenes y demasiados adultos mayores, no se puede financiar - y un
aumento de prestaciones de salud para la población adulta mayor.
Con el segundo elemento se percibe una separación entre el derechohabiente y los

aportantes, en la estructura del mercado laboral actual, no todos - derechohabientes –
son trabajadores del sector formal – considerando que solo los trabajadores del sector
formal son los que tienen mayores posibilidades de acceder al seguro social - . Y como
tercer elemento, la información, el aumento del conocimiento permite saber que no
253
todos son y se consideran iguales, por ejemplo, se conoce que ciertos grupos son más
propensos a accidentes o enfermedades; y este conocimiento es lo que hace que se vaya
rasgando ese velo de la ignorancia.
Es importante señalar el principio del velo de ignorancia en el cual para Rosanvallon se

funda el Estado de Providencia, y lo considera como “el principio asegurador sobre el
que se presuponía que los individuos eran iguales frente a los diferentes riesgos sociales
susceptibles de afectar la existencia” (Rosanvallon 2011, 54). Lo que sucede es que “el
mejor conocimiento que la sociedad tiene de sus diferencias tiende a modificar muy
sensiblemente la percepción de lo justo y lo injusto” (Rosanvallon 2011, 54), y de esta
manera se va rasgando el velo de la ignorancia.
Para comprender el principio del velo de la ignorancia es necesario mencionar el debate

teórico entre Rawls190 y Sen. Rawls considera la igualdad de los bienes primarios pero
no toma en cuenta las diferentes libertades que cada uno puede tener, es así que si
evaluamos la igualdad en el espacio de los bienes primarios equivaldría a quedarnos en
una evaluación de los medios para conseguir la libertad y no podríamos analizar la
libertad a profundidad. Rawls basa su teoría de justicia bajo un principio de
imparcialidad, que considera que todos partimos desde una posición original, anulando
de cierta manera todo lo que existe anterior a esa posición – velo de la ignorancia - ; es
así que podríamos señalar que la teoría de Rawls trataría de justificar un nivel de
igualdad en la partida; y por las propias decisiones que toman los individuos se genera
una desigualdad que no sería injusta (Puyol 2004). Con la seguridad social se trata de
igualar a todos los trabajadores, considerándoles como iguales y con igual posibilidad a
los riesgos y a las prestaciones. Por otro lado, volviendo a la noción de riesgo que es la
base de la seguridad social, es necesario comprender que,
El principio implícito de justicia y solidaridad que servía de base al Estado providencia

descansaba sobre la idea de que los riesgos estaban a la vez igualmente repartidos y eran
de naturaleza ampliamente aleatoria. Está claro que hoy en día ya no ocurren así. Lo
social ya no puede aprehenderse únicamente en términos de riesgos. Los fenómenos de
190
John Rawls, filósofo político estadounidense, su trabajo se enmarca en la justicia y el liberalismo
entre sus grandes obras se encuentran: Teoría de la Justicia o el Liberalismo Político; en los cuales se
enfatizará la justicia en términos de equidad, bajo principios de una igual libertad.
254
exclusión, de desempleo de larga duración, desgraciadamente definen a menudo estados
estables (Rosanvallon 2011, 27).
El modelo que se adoptó en América Latina, fue el sistema de seguridad social de

Bismark. El modelo bismarkiano, parte de la concepción del seguro y de riesgo. El
riesgo es considerado como un hecho que tiene una probabilidad de suceder y que no
será deseado, Castels lo define como “un acontecimiento previsible, cuyas
probabilidades de producirse se pueden estimar, así como el costo de los daños que
provocará” (Castel 2004, 77); es decir, el riesgo a una enfermedad, a la vejez, invalidez,
entre otras. Frente a estos hechos no deseados el individuo busca asegurarse; en
definitiva, estamos frente a una aversión al riesgo; y buscamos en el seguro ese control
de los riesgos (Castels 2004); a través de un pago que el asegurado está dispuesto a
realizar “para garantizarse unos ingresos más seguros” (Van Parijs 2001, 228).
La seguridad social como un modelo bismarkiano, surge como un sistema de seguros

obligatorios para todos los trabajadores asalariados; es decir nos preguntamos siguiendo
las palabras de Van Parijs ¿Por qué hacer obligatorio lo que de todas formas estaría en
el interés personal de cada uno? Algunas razones responden a temas administrativos y
menores costos de transacción; es decir es conveniente para todos los trabajadores
pertenecer a un mismo régimen porque así los costos son más baratos; una segunda
razón responde a “externalidades positivas que son atribuidas a protección contra el
desempleo” (Van Parijs 2001, 230). Sin embargo, la obligatoriedad no responde más
que a un artificio para poder alcanzar más eficazmente los objetivos que tendrán cada
uno. En este modelo no es necesario aplicar a la solidaridad, sino más bien responde a
una obligatoriedad para todos los asalariados. En definitiva, estamos frente a una
contribución de carácter universal – todos los trabajadores asalariados – y quienes
recibirán las indemnizaciones serán aquellos que atraviesen algún riesgo.
Parecería que la Igualdad en términos de Sen tendría una similitud con la seguridad
social de Bismark en el sentido de que el descuento al salario va a un fondo para cuando
lo necesiten; es decir, reconoce la heterogeneidad de los individuos, en la medida que un
individuo con una tendencia a ser más enfermo usará con mayor frecuencia los servicios
de la seguridad social; o un individuo más longevo, recibirá más años de cobertura - de
pensión - que lastimosamente una persona que no tenga una esperanza de vida tan alta.
255
Mientras que los igualitaristas tendrán una posición más uniforme como lo señalaría
Philippe Van Parijs que apoyan teorías sobre un seguro universal para todos los
individuos sin importar sus condiciones socio económicas.
Hemos mencionado algunos elementos o aproximaciones conceptuales a una definición

de igualdad en términos de Sen que reconoce la diversidad de los individuos, pero que
además reconoce los diferentes tipos de igualdad dentro de la Seguridad Social.
Entonces nos preguntamos ¿Por qué la seguridad social debe ser considerada como una
herramienta de igualdad? Recordemos que la seguridad social es un sistema
contributivo de protección social191 y que justamente la protección social surge como
una herramienta de redistribución – a través de transferencias monetarias, provisión de
bienes y de servicios – y que tienen como objetivo elevar o mejorar la calidad de vida
del trabajador y de la población en general, y con un objetivo intrínseco que sería la
reducción de las diferencias sociales surgidas por la estructura social y económica para
alcanzar la igualdad. Es así que la seguridad social surgió como un instrumento de
igualdad en la medida que cuando fue pensada era para dar un aseguramiento a los
trabajadores que enfrentaban riesgos - enfermedad, vejez, invalidez - y así
compensarle por los riesgos y que pueda estar en igualdad de condiciones que el resto
de trabajadores.
Por lo cual, como se detalló uno de los determinantes que consideramos para que suceda
una falta de libertad en la seguridad social es el modelo tradicional de seguridad social;
otro determinante es el mercado laboral y específicamente el empleo formal como
contexto. En la medida que son principalmente los trabajadores del sector formal
quienes aportan por su seguridad social; dejando fuera al resto de grupos de la sociedad;
y esto sucede, porque la seguridad social fue pensada y creada para los trabajadores del
sector formal.
En definitiva, la igualdad en este caso parte de la premisa de que todos los individuos
son trabajadores asalariados y del sector formal, al parecer este planteamiento de la
seguridad social deja a un lado la heterogeneidad individual y parecería que se asemeja
191
La protección social puede ser de tipo contributiva o no contributiva. No contributiva son las
transferencias monetarias por ejemplo para el caso ecuatoriano el Bono de Desarrollo Humano.; mientras
que los sistemas contributivos, son los sistemas de seguridad social.
256
más a un razonamiento de Rawls al considerar la igualdad de las condiciones laborales
desde una posición original o el conocido velo de la ignorancia al cual Rawls hace
referencia (Puyol 2004); es así que el concepto de seguridad social surge desde la
concepción de un pleno empleo192 y que miró los riesgos a los cuales pueden tener los
trabajadores durante su vida laboral – accidentes de trabajo, desempleo, enfermedad,
envejecimiento - (Béland y Zamorano 2000) y será justamente la posibilidad de que
estos hechos aparezcan lo que motiva a pensar en un mecanismo para preveer y evitar
que en un futuro suceda un deterioro de las condiciones de vida de la población
(Tokman 2006). En fin, desde esta percepción es lo que se piensa que a través de la
seguridad social se trata de igualar a la población, siendo una herramienta de igualdad.
Son estas motivaciones de prever y evitar los riesgos a los cuales se pueden ver
afectados los individuos durante su vida laboral, en lo que se traduce a la seguridad
social como un derecho de igualdad y por ende debería ser para todos los individuos.
Además la igualdad está muy relacionada con la solidaridad193; en la medida que la
solidaridad entre el sano y el enfermo, entre el joven y el adulto mayor194, serán
elementos fundamentales para el financiamiento de la seguridad social195.
El planteamiento que aquí recogemos nos lleva a pensar en la importancia de analizar la

igualdad en diversos ámbitos; es decir, una Seguridad Social pensada en igualdad de
derechos e igualdad de acceso y oportunidades. Porque muchas veces los enfoques de
igualdad o de desigualdad se quedan “en la pérdida social de ingreso equivalente” (Sen
1999, 41), y consideran “las dificultades que tengan algunos con respecto a otros al
convertir el ingreso en bien – estar y libertades” (Sen 1999, 41); es por ello que más allá
de pensar a la seguridad social como un mecanismo de igualdad a través de la
redistribución de los ingresos, hay que pensar a la seguridad social como un dispositivo
de igualdad de que puedan acceder a las prestaciones sin importar la estructura del
mercado laboral, ni los condicionamientos de género, edad, situación socio –
192
La idea de pleno empleo no es sino la inserción laboral total.
193
La solidaridad orgánica de Durkheim es en la cual se sustentaría la seguridad social a través de las
contribuciones y de los impuestos. Reconociendo el rol del Estado como el ente rector. En esta
solidaridad vemos que está presente como un principio de redistribución.
194
La solidaridad intergeneracional es un elemento básico dentro de la seguridad social, que permite el
financiamiento en términos de pensiones por ejemplo, las aportaciones de los trabajadores de hoy están
pagando las pensiones de los adultos mayores actuales.
195
La solidaridad en términos de financiamiento es mecanismo importante para alcanzar la
universalización de cobertura (Titelman, Uthoff y Jiménez 2000)
257
económica, entre otros; por que más allá de los ingresos, existen otras dimensiones que
deben ser pensadas en términos de igualdad como se ha venido mencionando en este
documento.
3.3.La condición de desigualdad en la seguridad social en el Ecuador

Siguiendo con el análisis, la Igualdad existe en la seguridad social del Ecuador en
términos de derechos, desde la Constitución de 1979 cuando ya se mencionó a la
seguridad social como un derecho para todos196, en la Constitución de 1998 si bien se
habló de la seguridad social como un derecho ciudadano, se dio paso a que esta podría
ser privatizada197. Y en la Constitución actual de 2008, se menciona explícitamente a la
seguridad social como un derecho irrenunciable de todos, con un fuerte énfasis sobre la
universalidad incluyendo a grupos que pertenecen al trabajo no remunerado en los
hogares, actividades de autosustento principalmente en el campo, trabajos autónomos y
para las personas que se encuentren en desempleo (Art. 369).
De igual manera, vemos que la seguridad social constó en los Planes de Desarrollo
desde 1979; el primero fue en el Gobierno de Roldós, en el cual por primera vez se
consideró a la seguridad social como un elemento importante de las políticas, al igual
que en los planes del actual gobierno (2007 – 2010, 2009 – 2013, 2013 – 2017), en el
cual se transparenta en políticas los derechos mencionados en la Constitución198, a
196
Desde las Constituciones anteriores del Ecuador se menciona la seguridad social; la Constitución de
1929 señalaba la obligatoriedad de la indemnización por accidentes de trabajo. La Constitución de 1945,
considera la necesidad de ampliar la cobertura y dentro de sus prestaciones: enfermedad, maternidad,
invalidez, vejes, viudez, orfandad, desocupación, y demás riesgos de la vida (Art. 149), además se
considera la posibilidad de ampliar la cobertura, considerado éste como un derecho de los trabajadores –
públicos y privados - irrenunciable. De igual manera, la Constitución de 1967, en la cual ya se considera a
la familia y tiene intenciones de que se extienda a toda la población. La Constitución de 1979, señala
explícitamente el derecho de todos los ecuatorianos a la previsión social, entendida esta como el seguro
social para el asegurado y su familia y comprende dentro de las prestaciones la enfermedad, maternidad,
invalidez, vejez, muerte y desocupación; la intención es que el seguro se extienda a toda la población.
197
En la Constitución de 1998 se establece como obligación del Estado la seguridad social y un derecho
irrenunciable de todo ciudadano y que se prestará con la participación de sectores tanto públicos y
privados
198
El Plan Nacional del Buen Vivir, PNBV, 2013 – 2017, se basa en políticas de redistribución y con un
fuerte componente de inclusión social con el objetivo de disminuir la pobreza y las brechas de
desigualdad. Es así que el objetivo 2 del PNBV consiste en “auspiciar la igualdad, la cohesión, la
inclusión y la equidad social y territorial en la diversidad” (SENPLADES 2013, 111). Y es justamente la
política 2.10 que consiste en “Garantizar la protección y la seguridad social a lo largo del ciclo de vida,
de forma independiente de la situación laboral de la persona”. Sin embargo, si analizamos los
lineamientos políticos de estas estrategia (2.10 del PNBV 2013 – 2017), se puede ver el énfasis en la
universalidad pero a través de un sistema de protección social caracterizado por la interrelación de
regímenes contributivos y no contributivos, que permitirá alcanzar un piso de protección social universal.
258
través de la afiliación voluntaria, el control de la afiliación de los trabajadores, motivar
la afiliación de otros trabajos, entre otros elementos199.
En definitiva, podemos hablar de una igualdad de derecho a la seguridad social que se

visibiliza en las Constituciones con sus respectivos Planes de Gobierno; y que establece
algunos lineamientos políticos a seguir para alcanzar la universalización de la seguridad
social como señala la Carta Magna. En definitiva, la seguridad social como un derecho
de igualdad no es nuevo y no es del actual gobierno, sino que ya ha existido desde
décadas atrás.
Sin embargo, en términos prácticos ¿Qué ha sucedido con la seguridad social en el

Ecuador? En los últimos años, ha existido un aumento de cobertura del 24,98% en 2006,
se incrementó a 43,62% en 2014200; para el caso específico del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, IESS (en 2007 era 1.518.164 y en 2014 alcanzó a 3.113.163 afiliados,
(IESS 2015). Por otro lado, se dice que para el año 2014, el IESS cubrió a 8.986.139
personas, entre los afiliados activos, pensionistas del seguro general obligatorio,
afiliados, jubilados y beneficiarios del seguro social campesino y los dependientes hasta
los 18 años (IESS 2015) (Figura 21).
199
Como se menciona a continuación a través de los lineamientos de políticas establecidos en el punto
2.10 del PNBV: a) Reforzar el marco normativo y la capacidad de gestión institucional, para alcanzar el
derecho a la seguridad social universal y la protección integral de calidad, a lo largo del ciclo de vida. b)
Consolidar un sistema integral y sostenible de protección y seguridad social inclusivo, que articule los
regímenes contributivos y no contributivos, de manera corresponsable con los instrumentos públicos,
comunitarios y privados. c) Optimizar e implementar instrumentos no contributivos de un piso de
protección social universal para el acceso gratuito a la salud y la cobertura frente a contingencias o
estados de vulnerabilidad, dentro de una estrategia de erradicación de la pobreza. d) Optimizar e
implementar mecanismos de garantía, seguimiento y control de la afiliación y sanción a la no afiliación a
la seguridad social de trabajadores y trabajadoras en relación de dependencia. e) Generar e implementar
mecanismos e incentivos que faciliten y promuevan la afiliación a la seguridad social de voluntarios y
personas en las distintas formas de trabajo (voluntariado, autónomo, campesino, pescadores artesanales,
autoempleo, de cuidados y doméstico no remunerado), especialmente la de los actores de la economía
popular y solidaria y las personas en situación de movilidad humana. (SENPLADES 2013, 128)
200
Porcentaje de personas afiliadas a la seguridad social contributiva IESS-Seguro Campesino, ISSFA,
ISSPOL (PEA 15 años y más)
259
Figura 21: Población cubierta Periodo 2014 enero – diciembre (Desagregación nacional/
unidad de medida millones)
10
4,21 4,24 4,28 4,32 4,34 4,33
4,1 4,12 4,13 4,15 4,17 4,19
9
6
1,15 1,15 1,15 1,16 1,17 1,17 1,17 1,17 1,18 1,18 1,18 1,18
5
4 2,95 2,96 2,97 2,99 3 3,01 3,03 3,05 3,08 3,11 3,12 3,11
1 0,34 0,34 0,34 0,34 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,36 0,36 0,36
0
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
pensionistas del seguro general obligatorio afiliados activos

afiliados /jubilados/beneficiarios del SSC Dependientes hasta 18 años (factor 1,39)
Fuente: Direccion Nacional de Afiliación y Cobertura

Elaborado: Dirección Nacional de Planificación
No obstante, la población económicamente activa es de 7,3 millones para marzo de

2015 (INEC); si revisamos las cifras de la PEA y la seguridad social, no se desconoce el
aumento en la cobertura, pero lastimosamente todavía no alcanza el 50% de la PEA,
para el año 2006 el 25% de la PEA estaba afiliada al IESS/Seguro Campesino, al
ISSPOL, o al ISSFA, en 2012 la cobertura aumentó al 41,4%. (SENPLADES 2013).
Al analizar por grupos entre los afiliados a la seguridad social de estos 3.113.163 de
afiliados para el 2014, vemos una clara concentración en las provincias más grandes,
sobre todo Pichincha y Guayas (Pichincha 1.099.730 afiliados, Guayas 833.520),
seguida por Azuay con 175.176 afiliados; en definitiva, el 68% de total de afiliados
activos se encuentran concentrados en estas tres provincias (Figura 22).
260
Figura 22: Número de afiliados, diciembre 2014 /Desagregación: Provincial (porcentajes)
Resto del país Pichincha

27% 35%
Manabí
5%
Azuay Guayas
6% 27%
Fuente: Dirección Nacional de Afiliación y Cobertura

Si analizamos por la relación del trabajo de los afiliados, el 77% se encuentra en el

sector privado, 20% en el sector público y el 3% no tienen relación de dependencia, son
independientes o viven en el extranjero (Figura 23).
Figura 23: Distribución de afiliados por sector. Periodo 2014 diciembre / Desagregación
Nacional (porcentaje)
Afiliados sin Afiliados
relación de ecuatorianos
dependencia e domiciliados
independientes en el exterior
3% Pública 0%
20%
Privada
77%
Fuente: Dirección Nacional de Afiliación y Cobertura.

Elaborado: Dirección Nacional de Afiliación y Cobertura
261
Sin duda la recaudación ha mejorado en los último años, en el 2007 se recaudó 1.950
millones de dólares para el 2014 se recaudó 7.284,4 millones de dólares (Figura 24).
Figura 24: Evaluación de la recaudación acumulada Periodo 2007 – 2014 / Desagregación

Nacional (millones USD)
8000,0
7284,4
7000,0
6000,0
5000,0
4000,0
3000,0
1950,0
2000,0
1000,0
0,0
2007 2014
Fuente: BI – Dirección Nacional de Planificación de Recaudación y Gestión de Cartera

Para el caso de pensiones por vejez, vemos que para el año 2007 se entregaron 153.594
y para el 2014 aumentaron a 302.365 (Figura 25).
Figura 25: Número de prestaciones. Periodo 2007 - 2014 / Desagregación nacional por tipo
de prestación (números)
350.000
302.365
300.000
250.000
200.000
153.594
150.000 109.362
100.000 85.102
50.000 20.883
170 11.580
0
Vejez Discapacidades Invalidez Montepío
2007 2014
Fuente: Dirección del Sistema de Pensiones. Elaborado: Dirección Nacional de Planificación
262
De igual manera el monto de la pensión por vejez aumentó, de 296,27 dólares en el
2007 a 500,64 dólares para el 2014 (Figura 26).
Figura 26: Pensión promedio. Periodo 2007 - 2014 / Desagregación nacional por
tipo de prestación (dólares)
800
700 668,09
600
500,64
500 428,76
400
296,27
300 258,04
216,02
200 134,69
100
0
Vejez Discapacidad Invalidez Montepío
2007 2014
Fuente: Dirección del Sistema de Pensiones

Elabordo: Dirección Nacional de Planificación
Si analizamos entre los afiliados y los no afiliados encontramos que para marzo de 2015
el 64,2% de empleados adecuados201 (Anexo 15) se encuentra afiliados al IESS,
mientras que el 29,2% no tienen ningún seguro y el 6,6% algún otro tipo de seguro
(Figura 27).
201
Empleo adecuado son las personas con empleo que, durante la semana de referencia, perciben ingresos
laborales iguales o superiores al salario mínimo, trabajan igual o más de 40 horas a la semana,
independientemente del deseo y disponibilidad de trabajar horas adicionales. También forman parte de
esta categoría, las personas con empleo que, durante la semana de referencia, perciben ingresos laborales
iguales o superiores al salario mínimo, trabajan menos de 40 horas, pero no desean trabajar horas
adicionales.
263
Figura 27: Empleo adecuado y seguridad social. Total nacional
Fuente: INEC 2015
Podemos observar que aun persiste una desigualdad en el acceso al empleo adecuado
entre hombres y mujeres. La brecha para el 2015 alcanzan los 16,24% de diferencia
(Figura 28).
Figura 28: Empleo adecuado por sexo: Total nacional

53,52% 49,90% 53,40% 53% 56,19%
100,00%
50,50% 52,39% 50,03% 51,84% 51,57% 50,37%
45,25%
80,00%
60,00%
38,89% 39,15% 38,80% 41,70% 39,80% 39,02%
40,00% 32,43% 33,56% 30,23% 36,45% 35,90% 34,13%
20,00%
0,00%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2014 2014 2015
Mujer Hombre
Fuente: Inec, 2015
Si se analiza el empleo inadecuado202 y la seguridad social, solo el 6.5% de estos

trabajadores se encuentran afiliados al IESS, mientras que el 77,9% no poseen ninguna
afiliación a la seguridad social (Figura 29).
202
El empleo inadecuado son las personas con empleo que no satisfacen las condiciones mínimas de
horas o ingresos y, que durante la semana de referencia, perciben ingresos laborales menores al salario
mínimo y trabajan menos de 40 horas a la semana, y pueden o no, desear y estar disponibles para trabajar
264
Figura 29: Empleo inadecuado y seguridad social: Total nacional
Fuente: INEC 2015
En relación al empleo inadecuado, vemos que persiste un aumento tanto para hombres
como mujeres y que se mantiene una brecha. Para el año 2015, existe una diferencia de
14,4% entre hombres y mujeres. Todos estos datos no difieren del contexto de América
Latina203 (Figura 30)
Figura 30: Empleo inadecuado por sexo: Total nacional
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2014 2014 2015
Mujer Hombre
Fuente: Inec, 2015
horas adicionales. Constituyen la sumatoria de las personas en condición de subempleo, otro empleo
inadecuado y no remunerados.
203
En América Latina la desigualdad en relación a los afiliados a la seguridad social pertenecientes a la
población económicamente activa en la región es del 25,5% de hombres y 15,4% de mujeres; la
diferencia entre urbano y rural es del 43,9% y 23,9% respectivamente; y si analizamos en urbano formal
(68,4%) será mayor a urbano informal (19,6%) y la distribución de los ingresos por quintiles de igual
forma muestra una gran desigualdad (Quintil 5 51,3%, Quintil 1 16.3%) (Utthof, A., 2013)
265
Si analizamos la seguridad social contributiva – IESS, seguro campesino, ISSFA e
ISSPOL - , de manera desagregada, vemos la persistencia de algunas brechas y en
algunos casos incluso aumentado, por ejemplo en el caso del análisis según el área, si
bien ha aumentado la seguridad social en tanto el sector rural como urbano, la diferencia
entre estas dos áreas para el año 2006 es de 8,93 puntos porcentuales y para 2014 fue de
9.66 puntos porcentuales, como se muestra en el gráfico a continuación (Figura 31).
Figura 31: Personas afiliadas a la seguridad social contributiva - IESS, seguro

campesino, ISSFA, ISSPOL - según el Área (Porcentajes /PEA 15 años y más)
60
48,93
46,52 46,37 46,8
50 45,66
42,43
38,07
40
33,36
30,26 40,1
28 29,15 37,14
35,65 36,06
30 32,69
29,32
20 22,93 24,08
21,74
20,44
19,07
10
0
abr-10
abr-07
abr-08
abr-09
abr-11
abr-12
ago-12
abr-13
abr-14
abr-15
dic-06
ago-07
dic-07
ago-08
dic-08
ago-09
dic-09
ago-10
dic-10
ago-11
dic-11
dic-12
ago-13
dic-13
ago-14
dic-14
Rural Urbano
Fuente:Enemdu
Para el caso del análisis por etnia, vemos que existe todavía una persistente desigualdad
entre los diferentes grupos, que incluso ha aumentado las brechas entre los grupos. Lo
cual da cuenta, que si bien hay un incremento de afiliados indígenas de 6 puntos
porcentuales en el periodo 2006 a junio 2015; el incremento de mestizo es mayor es de
20 puntos porcentuales, lo cual da cuenta que la población mestiza ha podido acceder a
la seguridad social de mejor manera que la población indígena, y dejamos la inquietud
si esto da cuenta a la estructura del mercado laboral, es decir, ¿El mestizo tiene mayor
probabilidad de insertarse al mercado laboral? (Figura 32)
266
campesino, ISSFA, ISSPOL - según la Etnia (Porcentajes /PEA 15 años y más)
55,8
54,13 54,3
51,88
48,69
47,13 46,35 46,26
45,33
42,7 43,75
40,34 40,71 41,16
39,59
37,68 37,5638,18 37,49
35,43 35,29 35,47 35,31 36,1
33,58 32,62
30,16 29,81 30,8 31,94
28,93 28,45 29,44
27,19 27,73
25,79 24,71
22,71 23,84 22,83
21,9
20,44 19,3 20,3 20,24
18,35 17,61
14,83 15,96 15,98 15,98
0 0 0 0
Dic 2006 Dic 2007 Dic 2008 Dic 2009 Dic 2010 Dic 2011 Dic 2012 Dic 2013 Jun 2014 Dic 2014 Jun 2015
Afroecuatoriano Blanco Indígena Mestizo Montubio
Fuente:Enemdu
En el caso de edad, hay un aumento de cobertura en todos los grupos y la tendencia de

la desigualdad se mantiene, en definitiva no vemos un incremento de brechas sino una
constante que puede dar cuenta a lo que está sucediendo en el mercado laboral y la
posibilidad que tienen los individuos de acceder a un empleo por su edad que no ha
variado en el tiempo (Figura 33).
267
campesino, ISSFA, ISSPOL - según Edad (Porcentajes /PEA 15 años y más)
48,02 47,19
45,46 46,61
44,27
41,38
39,48 39,59 39,81
37,2 38,02 38,15 38,84
36,09 35,4
33,44 33,39 34,28 34,31
31,5 30,88
29,31 30,17 29,69
28,48 28,74
25,86 25,9
23,6
22,34
20,47
18,3 19,03
De 15 a 29 años De 30 a 64 años De 65 y más
Fuente:Enemdu
Para el caso del análisis por quintiles vemos que para el año 2006, la diferencia entre el
quintil 1 y el quintil 5 era de 33.8 puntos porcentuales, para el año 2014 la diferencia era
de 50,51 puntos porcentuales; lo cual nos muestra que a pesar del incremento del acceso
de la seguridad social, también se ha dado un incremento de las brechas por quintiles de
manera sustancial; dando cuenta que esto podría estar sucediendo en el mercado laboral,
los individuos de quintiles más bajos tienen menores posibilidades de encontrar un
empleo que los individuos de quintiles más altos (Figura 34).
268
campesino, ISSFA, ISSPOL - según los Quintiles (Porcentajes /PEA 15 años y más)
71,97
69,57 68,95 69,73
65,6
63,92
59,58
53,76
50,3
47,9 48,23 48,14 46,85
46,58
44,19 45,12
41,03
38,1 37,71
36,4 35,22 35,77
34,34
32,24
27,68 28,96 28,1 27,65 27,99
27,19 27,36 26,69 26,33
24,57
21,55 20,86
19,95 18,56 19,53 18,83 19,83 19,22
17,38 18,29
16,63 16,79 16,27
14,15
14,28 15,1 13,11
11,96 14,5 14,14
12,78
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Fuente:Enemdu
Este análisis desagregado que se ha hecho de algunas variables para revisar que pasa
con la cobertura de seguridad social, nos da como primer resultado que a pesar del
incremento de la cobertura de la seguridad social, cuando analizamos este indicador de
manera desagregada nos enfrentamos con una realidad distinta, en el sentido que la
seguridad social, más que ser un instrumento de igualdad, ha resultado profundizar las
desigualdades.
Algo distinto sucede cuando analizamos el acceso de seguridad social según el género,
en el cual parecería ser que no existe mayor brecha cuando analizamos los datos a nivel
nacional, no obstante hay que considerar que es la proporción en base a cada grupo; es
decir afiliados hombres/pea hombres y afiliadas mujeres/pea mujeres; por lo que en
proporción es similar (Figura 35) pero si revisamos los valores absolutos si hay un
mayor número de afiliados hombres que mujeres (Figura 36). Lo que si llama la
atención en la figura 35 es que desde 2014 la brecha entre la afiliación de hombres y
mujeres si se ha ampliado y de manera desfavorable para las mujeres, lo que puede
implicar que en estos últimos años han salido más mujeres del mercado laboral en
269
relación que lo que lo han hecho los hombres o que se aprobó alguna ley que ponga en
desventaja a las mujeres en el mercado laboral.

campesino, ISSFA, ISSPOL - según el Género (Porcentajes /PEA 15 años y más)
50,0 45,8
44,8 44,7
43,3
45,0 41,7
39,0 45,2
40,0 42,6 42,1
40,9 42,0
33,2
35,0 30,7 36,9
28,4
30,0 26,7 33,9
25,3
25,0 28,9
25,6 26,3
24,6
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Jun Dic Jun
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2015
Femenino Masculino
Fuente:Enmedu

campesino, ISSFA, ISSPOL - según el Género (valores absolutos)
2018031,40
1970382,19
1834678,58
1684395,97
1555483,23
1299122,56
1203920,74
1088286,82
1019877,26
1294412,74
1175207,85
617330,40 966640,76
770823,96
1090256,07 1219348,28
662653,97
865061,62
684729,05
392746,13
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mujer hombre
Fuente:Enmedu
270
Por otro lado, si revisamos los datos según la tasa de ocupación adecuada, vemos que se
replica las diferencias en el análisis desagregado (Anexo 16) con la única excepción del
análisis por género. Esto respondería a nuestra tesis de que la seguridad social si es una
reproducción de las desigualdades que persisten en la sociedad.
En definitiva, parecería que la igualdad de la seguridad social en términos de derechos,

queda en un marco conceptual y teórico en el caso ecuatoriano; y más bien en la
práctica persistiría una desigualdad de acceso y cobertura – a pesar de las medidas por
aumentar la cobertura - . En otras palabras, hasta qué punto la seguridad social lograría
ser un instrumento de igualdad en el Ecuador? O más bien dicho ¿La seguridad social se
ha convertido en un instrumento de desigualdad? Y esto nos lleva a una siguiente
pregunta: ¿Cuáles son los determinantes de esta disyuntiva entre igualdad de derecho y
desigualdad de acceso? Y las respuestas podrían estar por un lado, el concepto mismo
de cómo surgió la seguridad social y el contexto en el cual fue pensado; y por otro, el
contexto actual de América Latina y del Ecuador y su estructura laboral heterogénea.
El primer planteamiento nos conduce al análisis de que la Seguridad Social parte desde
un concepto de Estado de Bienestar, en el cual, la seguridad social es una protección
social contributiva en una lógica de mercado laboral formal que consideraba a la
seguridad social como instrumento para prever los riesgos laborales – accidentes,
desempleo, viudez, vejez - a los cuales los trabajadores asalariados de la época se
podrían ver expuestos. Básicamente, la seguridad social será la idea central del Estado
de Bienestar que se basará en principios de redistribución y que surge bajo motivaciones
sociales y políticas (Isuani 1991). En definitiva, este concepto de seguridad social como
fue pensado en sus inicios, no corresponde a la realidad latinoamericana ni del Ecuador,
como se mostrará en el siguiente planteamiento.
El segundo planteamiento parte de la inquietud de que el contexto de América Latina

presenta una heterogeneidad estructural que se traduce en algunos problemas a la hora
de hablar de seguridad social: transición demográfica (problemas de envejecimiento),
estructura del mercado laboral (informalidad) y la limitada capacidad de financiamiento
(Tokman 2006).
271
Y nos centraremos en la estructura del mercado laboral que es un contexto muy
diferente al pleno empleo – en el cual surgió la seguridad social - . No solo hablamos de
una segmentación del mercado laboral entre formales e informales204; hoy en día surge
la preocupación de la movilidad entre los trabajadores que transitan fluidamente entre el
sector formal e informal; es así que varios estudios 205 muestran que “no es correcto
hablar de trabajadores formales o trabajadores informales, sino de trabajadores cuando
son formales y cuando son informales” (Bosch, Melguizo y Pagés 2013, 47). Tanto la
segmentación del mercado laboral y la rotación de los trabajadores en estos sectores,
nos lleva a una falta de contribución o de contribución ineficiente a la seguridad social;
es así que estudios señalan que “debido a los bajos porcentajes de contribuyentes y a la
alta rotación entre trabajos formales e informales, muchos adultos mayores no tendrán
pensión mañana, o bien porque nunca han contribuido a la seguridad social, o porque
las contribuciones han sido insuficientes” (Bosch, Melguizo y Pagés 2013, 52).
Además, según las proyecciones del BID para el 2050 tendremos en la región entre 47%
y 60% de adultos mayores que no habrán ahorrado lo suficiente para financiar una
pensión adecuada (Bosch, Melguizo y Pagés 2013).
Es así que nos vemos con Sistemas de Seguridad Social tradicionales, que no han
logrado dar respuestas a las nuevas estructuras de mercado laboral y que por ende no se
ha alcanzado una cobertura adecuada para la realidad de cada país. En el Ecuador, la
situación es similar el 58,62% de personas con un empleo, se encuentran el sector
informal año para el año 2015206 (Figura 37).
204
“Casi el 50% de la población ocupada no agrícola tiene un empleo informal, sean asalariados,
trabajadores domésticos o auto empleados” (García 2013, http://www.americaeconomia.com/analisis-
opinion/un-piso-de-proteccion-social-en-america-
latinalatina/?utm_source=Emailbrain&utm_medium=email&utm_term=Newsletter).
205
Bosch y Maloney, 2006 y 2010; Pagés et al., 2009; Pagés y Stampini, 2009; Levy, 2008; Hoek, 2002;
Bosch y Pretel, 2012; Goñi, 2013; mencionados en Bosch, M., Melguizo, A., Pagés, C., (2013).
206
El INEC está actualizando su metodología a las recomendaciones realizadas por la OIT. Es el caso
para los indicadores de subempleo y sobre la problemática de la informalidad. El problema es que hay dos
formas de analizar la informalidad desde la empresa y por otro lado, desde el empleado. Cuando analizas
desde la empresa, el empleado asume la categoría de formal o informal según su empresa. Anteriormente,
se consideraba a formal a todas las empresas registradas en la Superintendencia de Compañías, más las
personas naturales que tenían RUC y estaban obligadas a llevar contabilidad. Con la nueva metodología
lo que se hace es incorporar a este grupo a las personas naturales con RUC y que no tienen obligación de
llevar contabilidad. El resto serían informales. Con este cambio de metodología ahora se habla de 39% de
informales. No existe un indicador oficial para empleados informales (Jose Rosero, Director INEC
septiembre 2015)
272
Figura 37: Empleo en el sector informal: Total nacional
60,00% 58,62%
58,00% 56,67%
56,00% 54,86%
54,10% 54,38% 54,10%
53,29% 53,25% 53,45%
54,00%
51,98%
51,39%
52,00% 50,79%
50,00%
48,00%
46,00%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2014 2014 2015
Fuente:Inec 2015
En términos de la movilidad de los trabajadores, el estudio de Bosch, Maldonado y

Schady (2013) señalan que el 40% de los hombres que eran elegibles para la
transferencia condicionadas y que se encontraban cerca del umbral de elegibilidad
tuvieron un trabajo formal entre 2002 y 2009, cifra que alcanza el 53% entre los jóvenes
de 15 a 30 años (Citado en Bosch, Melguizo y Pagés 2013). Esta heterogeneidad del
mercado laboral se traduce en una reproducción de la desigualdad en la seguridad social
en ciertos grupos excluidos que terminan siendo los más vulnerables y quienes deberían
tener un mayor acceso.
3.4. A modo de conclusión

En este capítulo hemos demostrado que existe una una paradoja cuando se dice que
igualdad es un instrumento de la seguridad social. Por un lado, existe una igualdad de
derechos, todos tienen derecho a la seguridad social desde décadas atrás a través de las
Constituciones del Ecuador y las políticas que tienen como objetivo universalizar la
seguridad social en el país. Pero por otro, todavía persisten brechas de acceso que
imposibilitan romper con la desigualdad; por lo que parecería ser que la seguridad social
más que un instrumento de igualdad terminaría siendo un mecanismo de reproducción
de la desigualdad.
273
En definitiva, teóricamente es un instrumento de igualdad, y en términos prácticos es un
dispositivo de reproducción de la desigualdad persistente en la sociedad. Esta paradoja
se debe a que la seguridad social implementada en el país responde a una estructura de
mercado laboral formal – básicamente los trabajadores del sector formal son los
afiliados a la seguridad social en el país – y por ende la seguridad social no es más que
un reflejo de las desigualdades que persisten en el mercado laboral ecuatoriano, es decir,
no todos pueden tener acceso a un trabajo formal entonces no todos pueden ser
afiliados, y esto conlleva a que persistan brechas de desigualdad en términos de edad,
ubicación geográfica, y por quintiles, lo cual se ve reflejado en el mercado laboral como
en la seguridad social.
La seguridad social al estar tan ligada a la estructura de mercado laboral no permite la

existencia de una libertad de oportunidades, de alguna manera le limita al individuo la
capacidad de escoger. Al parecer la libertad de acceder a la seguridad social estaría
condicionada a tu ubicación en la estructura laboral.
Por otro lado, los principios de la seguridad social limitan su accionar, al estar
condicionado por los riesgos, como algo calculable y probabilístico. Cuando estamos
frente a hechos como la vejez que no deberían ser considerados como riesgos, la vejez
no es algo aleatorio, es algo real al que todos o la gran mayoría van a llegar; otros
elementos como la enfermedad y la invalidez, son realmente riesgos, probabilidades de
que suceda o no. Por lo cual, tal vez hoy en día ya no debamos hablar de riesgos cuando
hablamos de vejez, sino de vulnerabilidad o precariedad a la que se ven enfrentados los
adultos mayores.
274
Conclusiones
Resultados de la Investigación
Se partió de la premisa que América Latina se caracteriza por que persisten índices de
desigualdad altos; frente a ello se han realizado varios programas de protección social –
contributiva y no contributiva – para disminuir las brechas; en este contexto se planteó
el rol de la seguridad social como herramienta de igualdad o desigualdad en el contexto
histórico de la construcción del sistema de pensiones en el Ecuador.
Se realizó una revisión de varios conceptos y debates teóricos en relación a la seguridad

social, sistema de pensiones, solidaridad e igualdad; conceptos que serán objeto de la
investigación. Para comprender a la seguridad social, partimos de la teoría de la
apropiación cuando Locke (siglo XVII) señala que el individuo existe a través de la
propiedad; es el individuo quien se apropia y transforma la naturaleza a través del
trabajo y se convierte en dueño o propietario de sí mismo y de su trabajo. Continuando
con el análisis se dice que el individuo para existir necesita de bienes que se apropia por
su trabajo; es decir, la propiedad a través del trabajo es el soporte para que el individuo
pueda existir; además se considera como otro soporte la posesión de los derechos que de
igual manera le dan independencia al individuo.
A lo largo de la historia, vemos como los individuos se han ido apropiando del trabajo
de otros, y va surgiendo una era de la Industrialización que a su vez estuvo acompañada
de problemas de pauperización. Lastimosamente, existía una gran masa de trabajadores
que no eran propietarios y que se veían afectados por riesgos de accidentes de trabajo,
enfermedades, invalidez, desempleo e incluso la vejez era considerada como un riesgo,
a pesar de que la vejez es una realidad a la cual todos vamos a alcanzar. Frente a esta
posibilidad de los riesgos se crea la propiedad social (Castel y Haroche 2003), que no es
sino un equivalente a la propiedad de los no propietarios y básicamente es lo que hoy en
día conocemos como los programas de protección social – contributivos y no
contributivos – y que permiten dar seguridad sin ser propietario. En definitiva, la
propiedad social es una serie de bienes colectivos que pone a disposición la sociedad
para aquellos no propietarios y que les aseguraría un mínimo de recursos cuando se ven
enfrentados a riesgos, es así como surge la seguridad social.
275
Este sistema asegurador se basará en principios de solidaridad. De ahí surge el Estado
de Bienestar que considera las políticas de seguridad social y se han determinado tres
modelos del Estado de Bienestar: modelo bismarkiano, beveridgeano y paineado. El
modelo que primó hasta hoy en día en América Latina fue el modelo de Bismark, y se
fundamenta en los principios del seguro, riesgo y solidaridad. Es decir, una seguridad
social que brinda prestaciones frente a riesgos de enfermedad, vejez, invalidez,
accidentes de trabajo principalmente; riesgo entendido como la probabilidad de suceder;
y bajo el principio de solidaridad de que todos los trabajadores aportan y cuando alguno
de ellos sufre el riesgo recibe la prestación; se hablará de una solidaridad
intergeneracional por que los aportes de los jóvenes trabajadores de hoy financian las
prestaciones de los adultos mayores que aportaron en el pasado y así sucesivamente.
La solidaridad es uno de los principios rectores de la seguridad social y en palabras de

Durkheim (1967) lo que actualmente vivimos es un tipo de solidaridad orgánica propia
de la sociedad moderna en donde priman las relaciones funcionales entre los individuos
con una falta de cohesión por lo que la solidaridad orgánica es necesaria para garantizar
la armonía social.
Pero además, siguiendo la línea de los solidaristas y entendiendo a la solidaridad

intergeneracional de la cual hoy en día se habla, es importante considerar la definición
que da Donzelot (2007) al señalar que adquirimos una deuda social porque heredamos
solidariamente los bienes y por tanto debemos mantenerlos y nos considera como
deudores de un patrimonio colectivo. En este sentido, hablamos de un pacto social de
generación tras generación por mantener los bienes colectivos y en el caso de la
investigación por mantener el sistema de pensiones.
Frente a esta deuda social, el Estado juega un rol muy importante, el Estado se
compromete a prevenir los riesgos y asegurar a los individuos contra los riesgos como:
incapacidad y enfermedad; porque no son problemas individuales sino colectivos y
siguiendo con la línea de los solidaristas se debe reivindicar esta deuda social a favor
del colectivo y es lo que nos llevaría al bienestar colectivo. Hoy en día se habla de los
excluidos, aquellos marginados de los empleos y los individuos que tienen trabajos
precarios; y frente a este nuevo escenario la solidaridad se reactiva para hacer frente a
este nuevo mal social que desestabilizaría al orden social y por lo cual es necesario re
276
pensar a la protección social y el concepto de solidaridad. En definitiva, la solidaridad
no puede ser entendida con el simple hecho de dar los que más tienen, la solidaridad va
más allá de la redistribución de la riqueza, o de una obligación social.
Por otro lado, nuestro interés dentro de la seguridad social es el sistema de pensiones,
entendiendo a las pensiones como la seguridad de ingresos para los adultos mayores y el
mainstream de la economía nos dice que los sistemas de pensiones tienen como
objetivos: aliviar la pobreza y la redistribución de los ingresos. Además, son tres
elementos fundamentales a la hora de hablar de pensiones y es la cobertura, las
prestaciones suficientes y la sostenibilidad financiera; frente a estos ejes existen varios
debates: el sistema debe o no ser contributivo, su sostenibilidad en el tiempo y si el rol
del Estado debe ser regulador, facilitador o proveedor, vemos que en nuestro caso
cumple los tres roles.
No obstante, el planteamiento de la tesis va más allá del mainstream de la economía, no

se quiere ver a los sistemas de pensiones solo como herramientas de redistribución de
los ingresos sino desde una mirada más compleja y social que de cuenta si realmente la
seguridad social y el sistema de pensiones pueden ser considerados como herramienta
de igualdad o desigualdad. Así mismo, no solo somos consumidores de una seguridad
social, el problema de la economía es que muchas veces nos ubica a los individuos
dentro de un contexto de mercado, de oferta y demanda de bienes y servicios y no
considera otros elementos exógenos que influyen directamente. No hay que pensar al
individuo únicamente como consumidor sino como actor social y en este sentido, lo que
encontramos dentro de la historia del sistema de pensiones del Ecuador; es que el
individuo ha sido un actor de la seguridad social que gracias a sus reivindicaciones, por
mejores condiciones laborales, se alcanzó grandes hitos, como fue el inicio de la Caja de
Pensiones en 1928. Gracias a las exigencias de los trabajadores se amplió las
prestaciones a nuevos grupos de la sociedad que tradicionalmente fueron excluidos y
gracias a sus luchas se han incrementado las prestaciones.
El problema de la desigualdad va más allá de los ingresos o bienes materiales que posee
una persona; nos referimos a la desigualdad de las condiciones u oportunidades que nos
limita a tomar decisiones, a pesar de pertenecer a una misma sociedad somos diferentes,
incluso el contexto temporal es distinto, los contextos sociales, económicos, culturales e
277
históricos son diversos y por ende no podemos asegurar que todos tienen una igualdad
de oportunidades. No obstante, es indispensable alcanzar esa igualdad de capacidades
de la cual nos habla Sen (1997) para poder alcanzar el bienestar de todos los individuos.
La igualdad en este estudio se basó en la definición de Sen, que parte de la

heterogeniedad individual y de la convivencia de múltiples variables desde las que se
puede analizar la igualdad. Es decir, consideramos que todos los individuos son
diversos no solo por las características externas sino también por las individuales. La
igualdad es un concepto que está relacionado con la libertad y específicamente con la
libertad de realizarse; por ejemplo, ¿el individuo tiene libertad de acceder a la seguridad
social? Posiblemente la población que cuenta con un trabajo formal tiene la libertad de
acceder, pero existe un gran porcentaje de la población que se encuentra excluida de la
seguridad social; la libertad en este caso se ve restringida por limitaciones económicas o
por limitaciones al acceso al mercado laboral, entre otras. En fin, este estudio considera
a la igualdad como la igualdad de oportunidades, que siguiendo con el planteamiento de
la libertad de realizarse, no es sino la igual disponibilidad de algunos medios
particulares.
Luego de la revisión de los principales debates teóricos y conceptuales de la seguridad

social, solidaridad, sistema de pensiones e igualdad, pasamos al análisis de la
construcción del sistema de pensiones en el Ecuador; un sistema que nació bajo el
modelo bismarkiano pero que respondió a otros procesos de industrialización. Para lo
cual, se realizó una periodización del sistema partiendo de los grandes hitos
institucionales, y se clasificó en tres momentos; uno inicial con la Caja de Pensiones, un
segundo momento que respondió al surgimiento del Instituto Nacional de Previsión con
cajas de previsión a su cargo y finalmente el tercer momento del Instituto Nacional
Ecuatoriano de Seguridad Social. Cada periodo respondió al contexto histórico que el
país estaba viviendo bajo las presiones sociales y económicas de la época y que dio
cuenta de una historia de alcances y retrocesos que nos permitió tener el actual sistema
que sigue en debate por su reforma.
El periodo I va de 1923 hasta 1934 se caracterizó por estar dentro de la fase previa a la
Gran Depresión de 1929 con un modelo de desarrollo liberal primario y fue parte de la
fase inicial de la etapa de industrialización bajo el modelo de desarrollo de
278
industrialización por sustitución de importaciones que se estaba viviendo en América
Latina. En este periodo se dan los primeros indicios de una seguridad social
inicialmente con programas de protección social de carácter no contributivo bajo una
lógica asistencialista y focalizada en ciertos grupos como fueron: militares y ciertos
intelectuales o servidores públicos que recibieron pensiones vitalicias por obras
relevantes. Un segundo grupo que se integra a este precario sistema de seguridad social,
fueron los maestros, quienes con sus aportaciones financiaron un naciente sistema de
pensiones caracterizado por ser un híbrido de contribuciones definidas y de
capitalización individual, a pesar de que la administración estaba bajo el control del
Estado pero los depósitos se los realizaba en un banco privado.
Posteriormente en 1928 surge la Caja de Pensiones y así se va institucionalizando el

sistema de pensiones; agrupó a militares, empleados públicos (entre ellos los maestros)
y de la banca, voluntarios y quienes recibían las pensiones vitalicias. Si bien es un
sistema de pensiones focalizado, tenía beneficios definidos y se puede decir que era un
sistema de financiamiento de reparto, bajo la administración pública con una
institucionalidad frágil.
El periodo I, se caracterizó por tener una normativa que respondió más a las inquietudes
y pedidos de sectores laborales y no estuvo sujeto a un análisis técnico que considere
elementos de sostenibilidad del sistema; es así que el financiamiento fue uno de los
problemas fundamentales en la medida que se financió básicamente con aportaciones de
afiliados y no contó con aporte del Estado. Fue un sistema que nació de la
improvisación política del momento para dar una respuesta a las exigencias sociales y
laborales de una clase trabajadora que se encontraba en permanente conflicto.
El periodo II que comprende desde 1935 hasta 1969, se desarrolló en toda la fase de
mayor industrialización y crecimiento hacia adentro de América Latina, que culmina en
la década de 1980 bajo el modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de
importaciones. Este periodo se caracterizó por el fortalecimiento institucional del
sistema de pensiones a través de la Ley del Seguro Social Obligatorio (1935) que
permitió la creación del Instituto Nacional de Previsión y de la Caja del Seguro de
Empleados y Obreros (1936), posteriormente se fusionaran las cajas de previsión y se
forma la Caja Nacional del Seguro Social (1963), con el objetivo de aumentar la
279
cobertura con la incorporación de grupos de artesanos, profesionales, trabajadores
domésticos, cléricos y trabajadores de iglesias y cónyuge e hijos de afiliados. En el afán
de crecer la seguridad social en el país, en este periodo se incrementaron las
prestaciones – vejez, invalidez, muerte, cesantía, enfermedad y maternidad – para los
diferentes grupos con ciertas particularidades.
Este periodo se caracterizó por ser un sistema de beneficios definidos y bajo un sistema
de reparto con una normativa que respondió a las exigencias del momento – incrementar
el número de prestaciones y de beneficiarios - . Este periodo fue de gran crecimiento
que puso en debate la incorporación de nuevos grupos excluidos tradicionalmente,
además de la incorporación del seguro de enfermedad, de maternidad - reconociendo así
el rol de la mujer trabajadora - y de accidentes de trabajo. Además, con la creación de la
Caja del Seguro se reconoció al empleado privado y al obrero que también tenían sus
derechos y fue un avance para incrementar la cobertura de la seguridad social en el país.
No obstante, uno de los principales problemas, fue que a pesar de la normativa
implementada y reformada esta quedó impresa, y no siempre se cumplió con la
obligatoriedad a la cual se pretendía alcanzar; y por ello, en términos prácticos no se
evidencia un incremento del acceso a la seguridad social en esta época como se podría
haber esperado con todo el tema normativo vigente en aquel momento. Otro de los
grandes problemas en este momento fue la gestión administrativa por su improvisación
y cambio de estructura.
El periodo III inicia en 1970 con la creación del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social que perdura hasta la actualidad. Este período es parte del fin de la fase de
industrialización, de la etapa de economía de mercado y globalización, iniciada en las
últimas dos décadas del siglo XX bajo el modelo de desarrollo de disciplina y
austeridad fiscal y el inicio del siglo XXI – inicia a fines de los años 90 - que se
caracteriza por un modelo de desarrollo de competitividad sistémica y por un enfoque
que estaría garantizado por la garantía de derechos.
Este periodo se caracteriza por un cambio en la composición de la población hacia un

envejecimiento, persisten brechas en la estructura del mercado laboral, menos de la
mitad de la PEA tiene un empleo adecuado y a penas existe de 4 a 5 personas activas
por jubilado cuando lo óptimo son 8 personas activas por un jubilado. En términos de
280
seguridad social, este periodo se caracterizó por concretar el incremento de beneficiarios
a diferentes grupos que han estado excluidos, como los campesinos (1980) y los
trabajadores domésticos no remunerados (2014), entre otros; no obstante, estos
incrementos de la población objetivo podrían haber agravado el problema de la
sostenibilidad financiera del sistema, cuando el Estado ya no tiene que aportar el 40%
para el financiamiento de las pensiones.
El sistema sigue siendo de reparto y de beneficios definidos a pesar de los intentos en

los años 90 por privatizar la seguridad social o convertirla en un sistema mixto; es así
que hasta la actualidad se mantiene el régimen solidario obligatorio; y solamente se han
realizado algunos cambios paramétricos como fue el incremento de la edad mínima de
jubilación (60 años) y cambios en la metodología de cálculo de las pensiones. En
términos generales, el financiamiento era tripartito, hasta el 2014 cuando se eliminó la
contribución del Estado del 40% para las pensiones. En términos administrativos, es el
IESS la institución a cargo de la seguridad social, no obstante, en los años 90 se crea el
ISSFA y el ISSPOL, como instituciones a cargo de la seguridad social de los militares y
policías respectivamente.
En general, nuestro sistema de pensiones se ha caracterizado históricamente por ser un

sistema de beneficios definidos bajo un sistema de reparto en el cual no se ha logrado
hacer grandes reformas estructurales, más allá de incrementos de cobertura y de
prestaciones a través de reformas paramétricas como condiciones de acceso, aumentos
de edad mínimos y años de contribución. No es sino hasta en los años 90 y 2000 cuando
se quiso pasar de un sistema de reparto a un sistema mixto a través de la Ley de
Seguridad Social del 2001 que posteriormente fue declarada inconstitucional y de esta
manera se vio truncada la posibilidad de involucrarse el sector privado en la seguridad
social.
En términos de obligatoriedad, el sistema siempre fue obligatorio para ciertos grupos de

trabajadores, públicos y privados, e incluso siempre existió el seguro voluntario.
Además, el Estado siempre estuvo a cargo de la administración, aunque siempre fue
autónomo a pesar, de que lastimosamente sus fondos fueron y son utilizados por los
gobiernos de turno como “caja chica” poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera del
sistema.
281
El sistema de pensiones del Ecuador, nace de las reivindicaciones de trabajadores bajo
una improvisación pero con un carácter humano y social, reproduciendo un modelo que
no es acorde a la realidad de nuestro país; el modelo Bismark nace para una
industrialización europea, muy distinta a la incipiente industrialización del país, por lo
que no responde al mercado laboral ecuatoriano que se caracteriza por el sector
informal, el 58,62% (marzo 2015) de las personas pertenecen al sector informal. Es así
que en el capítulo tercero sobre la condición de igualdad y seguridad social se analiza la
paradoja a la hora de hablar de igualdad como herramienta de la seguridad social; es
decir, existe una igualdad en derechos y una desigualdad en la cobertura y acceso a la
seguridad social.
En el Ecuador de los últimos años, se observa que existe el soporte de los derechos de
seguridad social como una condición de igualdad, es decir, todos tienen derecho a una
seguridad social, como se afirman en las Constituciones y sus normas en las cuales
explícitamente se habla de universalización de la seguridad social. No obstante,
hablamos de paradoja, en la medida de que persisten brechas de acceso que marcan la
desigualdad en la seguridad social; es decir, la seguridad social más que un instrumento
de igualdad termina siendo una herramienta de reproducción de las desigualdades de la
sociedad.
Esta paradoja se da, porque la seguridad social diseñada en el Ecuador, no puede cubrir
a toda la población y esto se debe a que la seguridad social implementada en el país
responde a una estructura de mercado laboral formal que no es acorde a nuestra
realidad. La estructura del mercado laboral con sus brechas marcadas es lo que se ve
reflejado a la hora de analizar el acceso a la seguridad social de manera desagregada, es
decir, no todos pueden acceder a un trabajo formal y por ende no pueden ser afiliados,
cuando analizamos por variables sucede lo mismo en términos de edad, ubicación
geográfica, étnia, quintiles, entre otros, tanto en el mercado laboral como en la
seguridad social. En definitiva, la seguridad social como no corresponde a la estructura
del mercado laboral del país entonces no existe una igualdad de oportunidades y por
ende el individuo no tiene la libertad de poder acceder; no obstante, podría optar por el
seguro voluntario, sin embargo este tendrá otras restricciones como son las limitaciones
económicas por ejemplo. Por lo que, seguiría afirmando que la seguridad social, y en
282
este caso el sistema de pensiones, estaría condicionada a la ubicación en el mercado
laboral.
No es solo la ubicación actual en el mercado laboral, porque existe movilidad entre el

sector formal e informal, lo cual perjudica a que el individuo alcance a cumplir con el
número de aportaciones requerido para poder optar por una pensión en su jubilación. Es
decir, el problema no es solo que siempre trabajó en el sistema informal y no pudo
acceder a la seguridad social; si no que por la movilidad de un sistema a otro, puede ser
que no cumpla con el número de aportaciones, lo cual, perjudica la posibilidad de
acceso a un sistema de pensiones.
Lastimosamente persiste un gran componente de la población que no tiene acceso a

seguridad social y muy posiblemente son los grupos más vulnerables, de escasos
recursos económicos – no tienen la propiedad – para lo cual, son los que necesitarían de
esa propiedad social – seguridad social – como fue pensada.
Adicionalmente, se realizó un análisis desde la perspectiva de construcción de pactos

sociales y fiscales, para comprender el actual proceso de implementación de la política
de protección social inclusiva que se viene promoviendo en el Ecuador (Anexo 17); en
el cual se estudiaron los principales actores, sus prácticas y estrategias, los factores
institucionales y circunstanciales del caso, así como los marcos conceptuales de la
política de protección social en los que se enmarca la discusión, y se exploraron varias
lecturas de este proceso; para lo cual, se participó en espacios de discusión y diálogo y
se realizaron entrevistas a varios actores claves.
Reflexión sobre los aportes del marco analítico - teoría y metodología –

propuesto para la investigación
Desde el mainstream de la economía, se centra el debate en el individuo y su relación
con el mercado, es decir, analizan a los individuos como consumidores de una pensión y
parten de una realidad con información asimétrica y mercados imperfectos en donde los
individuos se enfrentan a riesgos durante su ciclo de vida, y entre esos el riesgo de no
contar con los ingresos suficientes durante la vejez. Por lo cual, el Estado debería
intervenir cuando exista fallas de mercado – falta de oferta de productos para el retiro o
por deficiencias en la oferta y demanda – y por la redistribución de los ingresos, es
283
decir, como mecanismo para aliviar la pobreza (Barr y Diamond 2009); sin embargo,
existen teóricos que señalarán que la intervención del Estado desincentiva el ahorro
individual y crean un riesgo moral (Holzmann y Hinz 2005).
Por otro lado, desde la economía hay una crítica a las decisiones de los individuos sobre
los ahorros; y cuestionan la elección del consumidor y la maximización del bienestar
(Barr y Diamond 2009). No obstante, no consideran otros elementos fundamentales a la
hora de elegir. En fin, los sistemas de pensiones estarán relacionados con el mercado
laboral, el crecimiento económico, el reparto de riesgos y la distribución de los ingresos
(Barr y Diamond 2009).
El economista se basa en el supuesto de la racionalidad, una racionalidad individual

instrumental, es decir, asegura que el individuo toma las decisiones que le genere un
mayor bienestar – maximización del bienestar individual - , considerado como el homo
economicus. Existirán varias críticas a estos supuestos de racionalidad, por ejemplo
desde la economía del comportamiento (Kahneman y Smith 2002) incluyeron aspectos
de la psicología a la economía en relación a la toma de decisiones de los individuos bajo
escenario de incertidumbre.
Simon (1978) critica la racionalidad y habla de la racionalidad limitada que considera la

dimensión temporal, condicional y un principio de lo apropiado. Sen es otro teórico que
critica el planteamiento del homo economicus (1986), considera que es un
planteamiento muy simplista de ordenamiento de las preferencias, dejando a un lado la
distinción entre intereses, bienestar y elecciones.
Es por ello, que el planteamiento de la investigación, va más allá del mainstream de la

economía en relación al sistema de pensiones y no solo considera a los individuos como
consumidores de una seguridad social que buscan maximizar su beneficio para alcanzar
un ingreso digno en su vejez. Esta investigación tampoco se queda en el planteamiento
de los sistemas de pensiones como herramienta de redistribución de ingresos. Este
estudio, busca ir más allá de los supuestos de la economía ortodoxa y desde un enfoque
heterodoxo realizar un análisis interdisciplinario y obtener mayores beneficios para el
análisis.
284
Es por ello la importancia que resalta esta investigación al analizar el marco teórico
desde una visión interdisciplinaria los principales conceptos y desde una mirada más
compleja y social dar cuenta si realmente la seguridad social y el sistema de pensiones
pueden ser considerados como herramienta de igualdad o desigualdad.
Esta tesis, no se quedó en el concepto de igualdad como redistribución de los ingresos,

sino que incorporó la igualdad de oportunidades como un concepto eje de la
investigación, adicionalmente esta tesis consideró la importancia del análisis histórico
para establecer los regímenes de desigualdad en la construcción del sistema de
pensiones, lo cual va más allá de una explicación sobre la maximización de los
beneficios, o un análisis del mercado de pensiones; por que desde un enfoque
heterodoxo se pretendió analizar el sistema de pensiones como un todo social,
económico e histórico.
El establecimiento de un marco teórico interdisciplinario permitió tener las herramientas

necesarias para analizar un tema tan complejo como es la seguridad social y el sistema
de pensiones; fue necesario establecer un contexto de la seguridad social en América
Latina y en el Ecuador desde un contexto de transición demográfica y envejecimiento.
Establecer los conceptos como seguridad social, pensiones e igualdad o desigualdad. El

establecer el origen de la seguridad social como la propiedad social, su relación con el
Estado de Bienestar y el principio de solidaridad, nos permitió comprender el origen del
modelo que heredamos y que permanece en nuestra sociedad a pesar de que la realidad
de nuestros países es muy distinta a la realidad industrial de Europa en la cual la
seguridad social surgió.
Así mismo revisar la definición de las pensiones, nos dio cuenta de cómo la Economía
las considera simplemente como mecanismos de redistribución de ingresos, dejando a
un lado las implicaciones sociales que tienen. Fue necesario realizar una breve revisión
de las reformas de los sistemas de pensiones en América Latina, para comprender las
reformas paramétricas que hemos realizado; así mismo, fue indispensable establecer el
concepto de igualdad, un concepto que va más allá de concepciones económicas, y
considera elementos multidimensionales para establecer la igualdad de oportunidades
como la define Sen.
285
En definitiva, el marco teórico interdisciplinario nos permitió comprender con mayor
profundidad la problemática, la evolución y los retos de la seguridad social en Ecuador.
Por otro lado, desde el marco metodológico se planteó un análisis desde el método
comprensivo de Weber que plantea tres herramientas: la acción social, la relación social
y la interpretación causal. Weber motiva a comprender la acción social desde la
intrepretación, considerando lo simbólico, las tradiciones, los códigos y los significados
que se encuentran en un contexto histórico y social. La investigación partió de un
análisis histórico, legal y de la acción que nos permitió esclarecer el tipo de
prestaciones, financiamiento, beneficiarios y administración; esta construcción se basó
en una genealogía del sistema de pensiones a través de una periodización del sistema,
siguiendo la definición de regímenes de desigualdad utilizado por Sergio Costa (2011)
que permite desarrollar un estudio sistemático de largos periodos de tiempo y toma en
consideración algunas dimensiones como son: la lógica de estratificación de la sociedad,
los discursos más representativos y las reglamentaciones legales.
En nuestro caso de estudio, utilizamos estas dimensiones, primero realizamos una

estratificación de la sociedad estableciendo a los trabajadores: formales o informales,
públicos y privados y según sus gremios; segundo consideramos los discursos más
representativos desde las reivindicaciones de los trabajadores exigiendo sus derechos
laborales, como las posiciones de los gobiernos de turno e incluso los debates
internacionales de seguridad social de cada momento histórico y tercero se realizó un
análisis minucioso de las leyes, reformas, normas y códigos de seguridad social del país;
todo esto nos permitió evidenciar los mecanismos mediante lo cuales se ha ido
construyendo el sistema de pensiones en el país.
De igual manera, se utilizó metodos cuantitativos, a través de la revisión de estadísticas

demográficas y un análisis de datos de encuestas como ENEMDU, bases de datos del
IESS y de la CELADE que permitieron comprobar la hipótesis.
Adicionalmente, se realizaron entrevistas a profundidad a actores principales y

protagónicos de la protección social contributiva y no contributiva del país, que
permitieron comprobar la información recabada.
286
Recomendaciones
Los estudios de seguridad social se basan en la problemática de la cobertura y como

ampliar el acceso, además de los estudios actuariales para analizar el financiamiento de
los sistemas de pensiones. No obstante, es necesario estudiar las implicaciones de la
seguridad social en los hogares, su relación con el empleo, como además estudiar a los
grupos excluidos de las jubilaciones, es decir, que sucede con los adultos mayores que
no completaron con el número de aportaciones o no aportaron por su condición informal
del trabajo.
Hoy en día se discute sobre la complementariedad de las políticas de universalización y

focalización. En la medida de que las políticas de focalización tienen un menor costo
fiscal, es necesario analizar de que manera se pueden complementar con las políticas
contributivas de seguridad social. En el Ecuador, existen programas de transferencias
monetarias como el Bono de Desarrollo Humano, BDH, y las transferencias a adultos
mayores o a personas con discapacidad; si bien se han realizado varios estudios sobre el
BDH y su impacto en la sociedad, hay que indagar en los resultados de los programas
de transferencias monetarias para adultos mayores que da el Ministerio de Inclusión
Económica y Social, MIES.
Hay que entender el envejecimiento como una problemática social que tiene sus
particularidades, por un lado, hay un incremento de la población adulta mayor lo cual
implica un aumento de los costos de salud y un talento humano activo que puede
continuar trabajando. No obstante, la vejez es un estado de necesidad, es decir, una
situación transitoria o permanente en la cual los individuos no pueden generar los
ingresos necesarios y por ende caerían en la posibilidad de vulnerabilidad o precariedad
a la que se ven enfrentados los adultos mayores. En este sentido, se debe incrementar la
investigación en relación al envejecimiento y sus problemáticas.
Por otro lado, cabe destacar que considerando los resultados encontrados en la
investigación es fundamental una reforma estructural de seguridad social en el país. El
modelo de seguridad social implementado en el Ecuador, responde a un mercado laboral
formal, que no es acorde a la realidad social ni del mercado laboral del país.
287
Lastimosamente, lo que se ha realizado en los últimos años han sido cambios puntuales
– reformas paramétricas - a la normativa en respuesta a eventos coyunturales de la
realidad nacional; no obstante, no se ha planteado una reforma estructural del sistema de
seguridad social, considerando la inclusión y universalidad como señala la Constitución
ecuatoriana.
Las reformas de la seguridad social deben considerar el aumento de la cobertura, la

sostenibilidad financiera del sistema y el rol del Estado. En primer lugar, es un gran reto
para el sistema de seguridad social el aumento de la cobertura, cuando el sistema está
organizado para la afiliación de los trabajadores pertenecientes al sector formal de la
economía. Por lo cual, debemos preguntarnos como ampliar la cobertura al sector
informal de la economía? Un primer intento puede ser mejorar las condiciones y
prestaciones que da la afiliación voluntaria; no obstante, nos encontramos todavía con el
reto de la población que se encuentra en situación de vulnerabilidad y que muy
posiblemente carece de los ingresos suficientes para destinar parte de su renta al ahorro
futuro – sistema de pensiones - . En este sentido, es necesario establecer políticas de
protección social contributivas y no contributivas incluyentes; es decir, buscar
mencanismos para que aquellos que pueden aportar lo hagan por su bienestar; no por la
obligatoriedad sino por el bienestar individual y colectivo. Cabe señalar, que es
necesario que las prestaciones del sistema deben ser adecuadas y acordes con la
realidad, es decir, pensiones dignas que permitan al jubilado disfrutar de una vejez con
calidad. Si el sistema no es eficaz, muy dificilmente podremos ampliar la cobertura a
esa población que puede afiliarse de manera voluntaria por ejemplo.
Sin embargo, persiste la pregunta como logramos la afiliación de la población que

permanece en una categoría informal, si bien, el INEC cambio la metodología de
medición del mercado informal y hoy en día es considerado como formal aquel
profesional que tiene RUC – registro único de contribuyentes – y que no debe llevar
contabilidad, muy posiblemente este profesional trabaja en libre ejercicio y no es
afiliado a la seguridad social. En este sentido, podría el IESS y el Sistema de Rentas
Internas, SRI, trabajar en conjunto y establecer un programa voluntario de afiliación
para este profesional. En definitiva, existen mecanismos para aumentar la cobertura de
la población.
288
Por otro lado, es muy importante, trabajar en la sostenibilidad financiera del sistema, y
en este sentido, el IESS debe gozar de la autonomía política y recobrar su carácter
autónomo. El IESS no puede ser la caja chica de los gobiernos de turno, el IESS debe
ser pensado como la institución de los trabajadores. Repensar el aporte del Estado que
tradicionalmente financiaba las pensiones. El IESS debe realizar los estudios actuariales
con seriedad y transparencia.
Y además, como se ha mencionado, hay que pensar en el rol del Estado, no puede ser la
entidad reguladora, fiscalizadora y prestadora de los servicios. Además, considerando
que existe paralelamente una red pública de servicios de salud, que duplica las tareas en
relación a las prestaciones de enfermedad y maternidad que brinda el IESS. En fin, es
necesario repensar las tareas alrededor del Sistema Nacional de Salud, y del Sistema de
Seguridad Social; en la medida que estos dos sistemas no pueden duplicar tareas; es
decir, se debe establecer claramente quien será la institución prestadora de servicios de
salud de carácter público.
Y considerar la protección social de manera incluyente y universal que permita tener

políticas claras de protección social contributiva que vayan de la mano con las políticas
de protección social no contributivas para aquellos grupos vulnerables que no pueden
acceder a una seguridad social.
289
Anexos
Anexo 1: Ubicación de los países según la etapa de envejecimiento en que se

encuentran, América Latina, 2007
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población de la

CEPAL, “Estimaciones y proyecciones de población” en Huenchuen. 2009
290
Anexo 2: Indicadores de calidad de vida en la vejez
ÁREAS INDICADORES DEFINICIÓN
Arreglos residenciales Porcentaje de hogares con Relación porcentual entre el número de hogares en
personas mayores que residen personas mayores y el total de los
hogares.
Tasa de crecimiento promedio medir el ritmo de incremento de los hogares con
anual de hogares con personas mayores, utilizando la tasa de crecimiento
personas mayores anual para dicho grupo de hogares, la cual se calcula
usando la fórmula de crecimiento exponencial, y se
interpreta como el incremento anual de hogares con
personas mayores durante el período considerado
por cada 100 hogares con personas mayores al inicio
de dicho período.
Tamaño promedio de los el cociente entre la suma de todos los miembros
hogares con personas mayores habituales de los hogares con personas mayores y el
total de estos hogares
Porcentaje de hogares con se obtiene el porcentaje de hogares con personas
personas mayores según el mayores según el número de personas en el hogar.
número de personas en el Se realiza: una tipología de hogares con personas
hogar mayores según el número de personas en el hogar.
Se obtiene contando el número de miembros de los
hogares con personas mayores, y ordenándolos de
la siguiente manera: a) una persona en el hogar
entendiéndose éste como un hogar unipersonal de
persona mayor; b) dos personas en el hogar c) tres
o cuatro personas en el hogar; y d) cinco y más
personas en el hogar.
291
Porcentaje de hogares con número de hogares con personas mayores según la
personas mayores según tipo tipología, y luego el porcentaje de hogares según cada
de hogar y familia una de las categorías.
Se obtiene la siguiente tipología para los hogares: a)
unipersonales (una sola persona) b) sin núcleo
(aquellos donde no existe un núcleo conyugal, es
decir, una relación padre/madre e hijo/hija, aunque
puede haber otros lazos familiares).
Entre los tipos de familia se distinguen: a) nucleares
(padre o madre o ambos, con o sin hijos); b)
extendidas
(padre o madre o ambos, con o sin hijos y otros
parientes); c) compuestas (padre o madre o ambos,
con o sin hijos, con o sin otros parientes y otros no
parientes, excluyendo el servicio doméstico puertas
adentro y sus familiares).
Arreglos Porcentaje de hogares con mide la relación porcentual entre el número de
Institucionales jefatura de persona mayor hogares cuyo jefe o jefa es una persona mayor y el
/Hogares con jefatura total de los hogares.
adulta mayor Tasa de jefatura de hogar de la relación porcentual entre las personas mayores
población adulta mayor jefas de hogar y el total de personas mayores.
Porcentaje de jefes mayores mide la relación porcentual entre los jefes mayores
que viven solos que viven solos y el total de jefes mayores.
Redes de apoyo social Porcentaje de personas Este indicador permite conocer la disponibilidad de
de las personas mayores según fuentes las fuentes de apoyo con que cuentan las personas
mayores* / informales de apoyo mayores para satisfacer algunas de sus necesidades
Indicadores de las básicas.
fuentes de apoyo Considerando las siguientes categorías:
social en la vejez Redes familiares corresidentes: hijos, pareja, otros.

− Redes familiares no corresidentes: hijos,
hermanos. − Redes no familiares: amigos,
compañeros de trabajo y vecinos.
− Redes comunitarias.
292
Porcentaje de personas es posible reagrupar a los hogares según el número
mayores según tamaño del de personas que los integran, por lo general las
hogar en que residen categorías que se utilizan son: a) una miembro en el
hogar (hogar unipersonal); b) dos miembros en el
hogar; c) tres o cuatro miembros en el hogar; y d)
cinco o más miembros en el hogar.
Promedio de hijos promedio de hijos sobrevivientes, es decir, la relación
sobrevivientes entre la suma de los hijos sobrevivientes de las
mujeres de 60 años y más y el total de estas mujeres.
Redes de apoyo social Tamaño de la red Es el número de actores que están vinculados con un
de las personas actor.
mayores* / Nivel de distribución de la red a través de la ubicación de los miembros de la red
Indicadores de las entre familiares, amigos, vecinos o miembros de la
características las comunidad
redes de apoyo social
de
las personas
Mayores
Redes de apoyo social Porcentaje de personas número relativo de personas mayores que están
de las personas mayores que recibe apoyo recibiendo algún tipo de apoyo de acuerdo a la
mayores* / tipología presentada
Indicadores de la Porcentaje de personas Indica el número relativo de personas de edad
funcionalidad de las mayores que recibe y da apoyo avanzada que recibe algún tipo de apoyo y que a su
redes de apoyo vez lo brinda.
social en la Nivel de funcionalidad Se refiere a la satisfacción de las distintas
Vejez necesidades de apoyo (material, instrumental,
emocional y cognitivo) consideradas en conjunto.
Redes de apoyo social Relación de apoyo potencial Es una alternativa numérica para expresar la relación
de las personas entre las personas económicamente activas
mayores* / Otros potenciales y las personas potencialmente
indicadores de dependientes, calculada como el cociente entre la
relaciones de apoyo a población de 15 a 59 años y la población de 60 y más,
nivel demográfico o sea, la inversa de la relación de dependencia de la
población adulta mayor
293
Relación de apoyo a los padres cociente entre las personas de 80 años y más y las
personas de entre 50 y 64 años, multiplicado por cien
.
Violencia y maltrato Porcentaje de personas la relación entre las personas mayores que han sido
contra las personas mayores que ha sufrido algún sujetos de cualquier tipo de violencia o abuso y el
mayores / Indicadores tipo de violencia o abuso total de personas mayores.
de maltrato en la Porcentaje de personas Agrega mayor especificidad al indicador anterior, al
vejez mayores que ha sufrido identificar la fuente familiar del abuso o la violencia.
violencia o abuso de parte de
un familiar
Proporción de muertes se puede inferir la incidencia de la violencia contra
violentas en la vejez por las personas mayores, y es útil para una evaluación
causas de la interacción de las personas mayores con el
específicas ambiente en que viven.
Participación social Porcentaje de personas relación porcentual entre las personas mayores que
en la vejez / mayores que participa en han participado de organizaciones de la sociedad
Indicadores de organizaciones de la sociedad civil durante el último año y el total de la población
participación social civil de edad avanzada.
en la vejez Porcentaje de personas es posible establecer la cantidad relativa de personas
mayores que realiza que prestan ayuda a la comunidad.
actividades de
voluntariado
Imagen social de la Porcentaje de la población de la relación porcentual entre la población de 15 años
vejez / Indicadores de 15 años y más que asocia la y más que tiene esta imagen de la vejez y el total de
la imagen social de la vejez personas de este grupo etario.
vejez con dependencia y fragilidad
Porcentaje de personas relación porcentual entre el número de personas

mayores que percibe mayores que perciben tales actitudes en ese espacio
discriminación y social y el total de la población adulta mayor.
maltrato en la calle
Porcentaje de personas La relación porcentual entre la población de 60 años
mayores que se sienten y más que se siente discriminada por una causa x y
discriminadas según causa total de la población adulta mayor.
294
Vivienda segura y Porcentaje de personas la proporción de personas mayores que reside en
propicia / Indicadores mayores que reside en viviendas en régimen de propiedad, ya sea de la
relativos a las vivienda propia propia persona mayor o de otro miembro del hogar.
condiciones de Porcentaje de hogares con relación porcentual entre los hogares con jefes
habitabilidad de las jefes mayores que reside en mayores residentes en viviendas de propiedad de
viviendas de las vivienda propia algún miembro del hogar y el total de hogares con
personas mayores jefes mayores.
Porcentaje de personas la relación porcentual entre las personas mayores que
mayores residentes en habitan viviendas con paredes deficientes y el total de
viviendas con materiales las personas mayores.
deficientes en las paredes
Porcentaje de hogares con relación porcentual entre los hogares con jefes
jefes mayores residentes en mayores residentes en viviendas con paredes
viviendas con materiales deficientes y el total de los hogares con jefes
deficientes en las paredes mayores.
Porcentaje de personas relación porcentual entre las personas mayores
mayores residente en residentes en viviendas sin agua corriente (red de
viviendas sin servicio agua potable) dentro de la vivienda y el total de las
de agua corriente dentro de la personas mayores.
vivienda
jefes mayores sin servicio de mayores en viviendas sin agua corriente (red de agua
agua corriente potable) dentro de la vivienda y el total de hogares
dentro de la vivienda con jefes mayores.
mayores residente en residentes en hogares sin servicio sanitario y el total
viviendas sin servicio sanitario de las personas mayores.
jefes mayores sin servicio mayores sin servicio sanitario y el total de hogares
sanitario con jefes mayores.
mayores residente en residentes en hogares sin servicio de electricidad y el
viviendas sin servicio de total de las personas mayores
electricidad
295
jefes mayores sin servicio de mayores sin servicio de electricidad y el total de los
electricidad hogares con jefes mayores
Porcentaje de personas relación porcentual entre el número de personas
mayores residente en hogares mayores residentes en hogares con hacinamiento
con hacinamiento (más de tres personas por dormitorio) y el total de
personas mayores
jefes mayores en los que existe mayores en que hay hacinamiento (es decir, más de
hacinamiento tres personas por dormitorio) y el total de hogares con
jefes mayores.
Vivienda segura y Allegamiento de número de hogares y núcleos familiares encabezados
propicia / Indicadores personas mayores por personas mayores que comparten vivienda y/o
para medir la sitio con un hogar receptor o anfitrión.
demanda Número de hogares y núcleos número de hogares encabezados por personas
de planes familiares encabezados por mayores allegadas más número de núcleos familiares
habitacionales personas mayores allegadas encabezados por personas mayores allegadas
específicos para Déficit habitacional de las un déficit cuantitativo, que se refiere a la
personas mayores personas mayores cantidad de viviendas que la sociedad debe proveer o
construir para que todas las personas
mayores dispongan de la tenencia de una vivienda
adecuada, y un déficit cualitativo, que alude a las
personas mayores que habitan viviendas que, debido

a su calidad insatisfactoria, requieren
recuperaciones, cambios o mejoramiento de
materiales, ampliaciones y conexión a servicios
básicos.
El déficit cualitativo es el número de hogares que
incluyen personas mayores y que habitan viviendas
con deficiencias irrecuperables, medidas por la
calidad del espacio disponible por morador, la
calidad de los materiales de la vivienda y la
disponibilidad de servicios básicos.
296
Formación anual de hogares Se refiere a la estimación y proyección del número de
liderados por personas hogares cuya jefatura está a cargo
mayores de personas mayores. La estimación puede ser bruta
(total de hogares liderados por personas mayores) o
desarrollar versiones más detalladas, controlando
localización, sexo de la jefatura y subgrupos de edad
(por ejemplo mayores y menores de 80 años).
Número y porcentaje de Mide el número y porcentaje de personas de este
personas mayores que grupo etario que habitan asentamientos precarios,
habitan asentamientos esto es, conglomerados marginales de viviendas
precarios carentes de servicios y títulos de propiedad.
Número y porcentaje de Supone la medición de viviendas que reportan
viviendas con necesidades de presencia de personas mayores afectadas por
adecuación enfermedades y menoscabo de su autovalencia, que
para el alojamiento de requieren obras como protecciones, rejas,
personas discapacitadas pasamanos, accesos para silla de ruedas, escaleras,
rampa de acceso.
Vivienda segura y Porcentaje de personas Mide la proporción de personas de esta edad que
propicia/ Indicadores mayores insatisfechas con el califica como insatisfactoria la adecuación de su
de percepción de la desempeño de actividades que vivienda para el desempeño de actividades cotidianas
calidad de vida permite su vivienda de uso del alojamiento.
residencial
de las personas
mayores
Uso del espacio Distribución espacial Se trata de un recuento del número y porcentaje de
urbano / Indicadores intraurbana de las personas personas mayores según la distribución de su
del uso del espacio mayores residencia en zonas de la ciudad o del aglomerado
urbano metropolitano diferenciadas
por su calidad urbana, como pueden ser zonas
centrales, pericentrales y periféricas de grandes
ciudades.
Distancia del domicilio de la Mide la distancia en cuadras y kilómetros de
persona mayor a facilidades y recorrido entre el domicilio de las personas mayores
equipamiento urbano y zonas más cercanas de esparcimiento, compras y
atención de salud, esto es, servicios de alta demanda
por este grupo de edad.
297
Porcentaje de personas proporción de personas de esta edad que califica
mayores insatisfechas con como insatisfactoria la adecuación de las condiciones
atributos del vecindario del vecindario
Porcentaje de personas relación porcentual entre las personas de este
mayores que reportan segmento de la población que manifiestan este tipo
dificultades para movilizarse de dificultades y el total de personas mayores.
en su espacio exterior
Índice Duncan de segregación Mide su aglomeración geográfica, esto es, su
espacial de personas mayores tendencia a concentrarse en determinados sectores de
una ciudad y a conformar áreas homogéneas en
términos del grupo de edad
Habitante.
Porcentaje de personas un indicador de percepción referido a las necesidades
mayores que declara sentirse espaciales de la población adulta mayor. Permite dar
expuesto al delito cuenta de las personas mayores afectadas por
al circular por el vecindario problemas de seguridad ciudadana en el uso del
espacio público o entorno.
Fuente: CEPAL 2006b. Elaboración MV Cisneros 2016
*Se consideran como fuentes de apoyo social en la vejez:
o Redes familiares de apoyo: son las relaciones personales que se establecen al interior del
hogar
(corresidentes) o fuera de él (no corresidentes) a partir de lazos de parentesco. Se consideran la
base de las diferentes redes de apoyo social.
o Redes no familiares de apoyo: son los vínculos personales establecidos con amigos,
vecinos, compañeros de trabajo, que pueden ser fundamentales en la provisión de diferentes tipos
de ayuda.
o Redes comunitarias: se distinguen de otras redes sociales porque remiten a las
colectividades en vez de a individuos o familias. Las redes comunitarias se gestan a través de
grupos organizados en un espacio territorial e identitario.
o Redes institucionales: son las relaciones de apoyo que se establecen entre las personas
mayores y algunas instituciones gubernamentales y/o no gubernamentales.
298
Anexo 3: La protección social en cuatro momentos de la Política Social
1. Comienzos 2. Crisis de 3. Crisis de la Siglo XIX

del Siglo XIX 1929 deuda
Modelo de Liberal primario Sustitución de Disciplina y Competitividad

Desarrollo importaciones austeridad fiscal sistémica
Principales Primeros Seguridad social Seguridad social
características de ejemplos de del sector formal con fondos de
la protección y seguridad social urbano capitalización
promoción social del sector formal individual
urbano
Asistencia: Asistencia: Asistencia: Asistencia: ruptura
concebida como Subisidios al focalización en los de la transmisión
caridad consumo de pobres, fondos de intergeneracional
alimentos y inversión social de la pobreza
combustibles
Comienzan las Centralismo y Orientación a la
políticas crecimiento de los demanda,
sectoriales de sectores de los descentralización,
educación y salud sectores de salud y externalización de
educación servicios sociales
Escasa regulación Estado proveedor Estado subsidiario Estado subsidiario
del Estado - mitigador – promotor
Protección basada Protección frente a Protección como
en el empleo situaciones de asistencia y acceso
formal emergencia a la promoción
Sistemas de
protección social
sobre mínimos
incrementales
Estado garante
Protección como
garantía ciudadana
Fuente: Cecchini y Martinez 2011.
299
Anexo 4: Marco Conceptual para medir la fuerza de trabajo
Desea y está disponible para No desea o no está
trabajar disponible para trabajar
Trabaja o tiene empleo subocupado Otro ocupado
No trabaja ni tiene empleo desocupado inactivo
Fuente: Mata, A. 1999.
Anexo 5: Primeras empresas en el Ecuador

EMPRESA AÑO
Comunicaciones telegráficas en convenio con The Central and South American Telegraph 1882
Co.
Empresa de carros urbanos 1885
Compañía de alumbrado de Guayaquil 1887
Compañía de ferrocarril y obras públicas 1888
Sociedad Guayaquil and Quito Rail Ways Co. 1897
Empresa de Luz y Fuerza eléctrica 1904
Fábrica Nacional de Fósforos 1906
Compañía ecuatoriana de teléfonos: Banco del Ecuador 1914
Fuente: Crónica comercial e industrial de Guayaquil en el primer siglo de la Independencia 1820-1920,
Reproducción del Departamento de Publicaciones de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
de Guayaquil. 1977. Elaboración propia.
Anexo 6: Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria) C024, de la Organización

Internacional del Trabajo, OIT, adoptado el 15 de junio de 1927
El Convenio está relacionado a propuestas relativas a “seguro de enfermedad de los trabajadores

de la industria, el comercio y del servicio doméstico”207, por el cual el art. 1 señala que se
implementará el seguro de enfermedad obligatorio, el cual “se aplicará a los obreros,
empleados y aprendices de las empresas industriales y de las empresas comerciales, a los
trabajadores a domicilio y al servicio doméstico” Art. 2; pero el Convenio acepta que se den
excepciones según cada país miembro, las excepciones serán respecto a:
a) los empleos temporales cuya duración no alcance el límite que fije la legislación
nacional, los empleos irregulares ajenos a la profesión o a la empresa del empleador, los empleos
ocasionales y los empleos accesorios.
207 Este Convenio no es aplicable a la gente de mar ni a los pescadores (Art. 2).
300
b) los trabajadores cuyos salarios o ingreso superen el límite que fije la legislación
nacional
c) los trabajadores que no reciban remuneración en metálico
d) los trabajadores a domicilio cuyas condiciones de trabajo no puedan ser asimiladas a
las de los asalariados
e) los trabajadores que no hayan alcanzado o que hayan sobrepasado los límites de edad
que fije la legislación nacional
f) los miembros de la familia del empleador”
Así mismo se consideran algunos derechos como el derecho a la “indemnización en metálico” por
un tiempo mínimo de 26 semanas para “el asegurado que sea incapaz de trabajar a consecuencia
del estado anormal de su salud física o mental” (Art. 3).
También se habla de la gratuidad del tratamiento médico y de los medicamentos es así que el Art.
4 señala “el asegurado tendrá derecho gratuitamente, desde el principio de la enfermedad y, por
lo menos, hasta la expiración del período previsto para la concesión de la indemnización por
enfermedad, al tratamiento médico, debidamente calificado, y al suministro de medicamentos y
medios terapeúticos suficientes y de buena calidad”. Pero se da la posibilidad de que el asegurado
también participe en los gastos del tratamiento; es así que en el mismo Art.4 núm. 2 dice “Sin
embargo, se podrá pedir al asegurado una participación en los gastos de la asistencia en las
condiciones que fije la legislación nacional” de esta manera se da paso a que según cada país se
pueda dar el gasto de bolsillo de los pacientes.
Según cada país se dará el derecho de asistencia para miembros de la familia; es así que el Art. 5
señala “la legislación nacional podrá autorizar o prescribir la asistencia médica a los miembros
de la familia del asegurado que vivan en su casa y estén a su cargo y determinará las condiciones
en que esta asistencia puede concederse”.
Sobre las instituciones que prestarán los servicios se dice “el seguro de enfermedad deberá ser
administrado por instituciones autónomas que estarán sujetas al control administrativo y
financiero de los poderes públicos y no podrán perseguir ningún fin lucrativo” Art.6. No obstante,
se da la posibilidad de que el Estado directamente administre el Seguro de enfermedad (Art.6m
núm. 3).
Se habla de la formación de una Caja del Seguro de Enfermedad y es así que el Art.7. señala “1.
Los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la formación de la caja del seguro de
301
enfermedad. 2. La legislación nacional podrá decidir sobre la contribución financiera de los
poderes públicos” pero también deja a cada país que revise el asunto financiero.
Algunas de las excepciones para los países miembros se indican en el Art. 10 “Los Estados que
cuentan con vastos territorios muy poco poblados podrán abstenerse de aplicar las disposiciones
del presente Convenio en aquellas regiones de su territorio en las que, a consecuencia de la débil
densidad y dispersión de la población y de la insuficiencia de medios de comunicación, sea
imposible organizar el seguro de enfermedad de conformidad con este Convenio”.
Fuente: Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria) C024
Anexo 7: Estructura del Consejo de Administracion de la Caja de Pensiones, 1928.

CAJA DE PENSIONES
Judicial 1 Presidente de la Corte Suprema de Justicia
Academia / Magisterio 1 Rector de la Universidad Central
Municipios Presidente del Consejo Municipal de Quito (representante patronal
de los municipios)
Sector Público /Ministerio del 1 Ministro de Previsión Social y Trabajo
Trabajo
Militar /FFAA 1 Inspector General del Ejército
Grupos de afiliados dos delegados laborales (de las asociaciones de empleados)
Secretario del Consejo era el Gerente de la Caja quien solo tenía un
voto informativo.
FUENTE: Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa,1928. Elaborado: MV Cisneros 2016.
Anexo 8: Tabla Beneficiarios (por género) en 1930

1930/FEBRERO 1930 / ABRIL
HOMBRES 12.803 20.622
MUJERES 2.183 3.205
TOTAL 14.986 23.827
Fuente: Primer Censo de Afiliados el 1 de febrero de 1930. Núñez. 1992
Anexo 9: Beneficiarios (por sector) en 1930

1930/FEBRERO 1930 / ABRIL
EMPLEADOS FISCALES 12.595
EMPLEADOS MUNICIPALES 1.821
EMPLEADOS BANCARIOS 570
TOTAL 14.986 23.827
Fuente: Primer Censo de Afiliados el 1 de febrero de 1930. Núñez. 1992
302
Anexo 10: C102 Convenio sobre la seguridad social (norma mínima) 1952 (núm. 102)
Adoptado el 28 de junio de 1952 en la Trigésima Quinta Reunión.

Para este Convenio se considera hijo: “en la edad de asistencia obligatoria a la escuela o el que tiene
menos de quince años, según pueda ser preescrito” Art.1.
Le permite a cada país tener excepciones si los recursos económicos y médicos son insuficientes Art. 3
El Convenio contempla: Asistencia Médica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de
desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad
profesional, prestaciones familiares, prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez y
prestaciones de sobrevivientes.
Asistencia Médica
Se habla de una asistencia médica preventiva y curativa, cuando el usuario lo requiera (Art.7); “la
contingencia cubierta deberá comprender todo estado mórbido cualquiera que fuere su causa, el
embarazo, el parto y sus consecuencias” (Art.8).
El Art. 9 describe quienes son las personas protegidas:
a) Sea a categorías prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos el 50 por
ciento de todos los asalariados, así como a las cónyuges y a los hijos de los miembros de esas
categorías.
b) Sea a categorías prescritas de la población económicamente activa que en total constituyan,
por lo menos, el 20 por ciento de todos los residentes, así como a las cónyuges y a los hijos de
los miembros de esas categorías.
c) Sea a categorías prescritas de residentes que en total constituyan, por lo menos, el 50% de
todos los residentes.
d) O bien, cuando se haya formulado una declaración en virtud del artículo 3, a categorías
prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos el 50 por ciento de los
asalariados que trabajen en empresas industriales en las que estén empleadas, como mínimo,
veinte personas, así como a las cónyuges y a los hijos de los asalariados de esas categorías.
Sobre las prestaciones el Art. 10 las describe:

a) En caso de estado mórbido
a. La asistencia médica general, comprendida la visita a domicilio
b. La asistencia por especialistas, prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no
hospitalizadas, y la asistencia que pueda ser prestada por especialistas fuera de los
hospitales.
c. El suministro de productos farmaceúticos esenciales recetadas por médicos u otros
profesionales calificados; y
d. La hospitalización cuando fuere necesaria; y
b) En caso de embarazo, parto y sus consecuencias:
303
a. La asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal prestada
por un médico por una comadrona diplomada; y
b. La hospitalización, cuando fuere necesaria.
Sobre el financiamiento, también se indica que el beneficiario puede ser obligado a participar en los
gastos; es decir, se acepta el gasto de bolsillo; como se indica en el Art. 10, núm 2. “El beneficiario o su
sostén de familia podrá ser obligado a participar en los gastos de asistencia médica recibida por él mismo
en caso de estado mórbido; la participación del beneficiario o del sostén de familia deberá reglamentarse
de manera tal que no extrañe un gravamen excesivo”.
El objetivo de la asistencia médica es “conservar, restablecer o mejorar la salud de la persona protegida,

así como su aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales”Art.10, núm 3. Las
prestaciones son limitadas por un tiempo de 26 semanas, aunque con algunas excepciones y dependiendo
de la legislación de cada país (art. 12)
Sobre el caso de las prestaciones por vejez, el Art. 25 del Convenio señala que se “deberá garantizar a
las personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez”. El art. 26 indica que “la contingencia
cubierta será la supervivencia más allá de una edad prescrita” Se habla de una edad prescrita que no
deberá sobrepasar los 65 años; sin embargo, se podrá dar excepciones en caso de que “la autoridad
competente podrá fijar una edad más elevada, teniendo en cuenta la capacidad de trabajo de las personas
de edad avanzada en el país de que se trate”. Por otro lado, también se señala en el num 3 del Art. 26
que “la legislación nacional podrá suspender la prestación si la persona que habría tenido derecho a ella
ejerce ciertas actividades remuneradas prescritas, o podrá reducir las prestaciones contributivas cuando
las ganancias de beneficiario excedan de un valor prescrito, y las prestaciones no contributivas, cuando
las ganancias del beneficiario, o sus demás recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor
prescrito”.
Sobre las personas protegidas (Art. 27) se señalan que son:

a) Sea a categorías prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos el 50 por
ciento de todos los asalariados,
b) Sea a categorías prescritas de la población económicamente activa que en total constituyan,
por lo menos, el 20 por ciento de todos los residentes,
c) Sea a todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites
prescritos, de conformidad con las disposiciones del art. 67
d) O bien, cuando se haya formulado una declaración en virtud del artículo 3, a categorías
veinte persona.
La prestación para la vejez consiste en un pago periódico que se lo deberá calculará dependiendo de la
categoría, si son asalariados o categoría de población economómicamente activa (art. 65 o 66) y si es
304
residente “cuyos recursos durante la contingencia no excedan los plímites prescritos” (Art. 27) con el
art. 67.
Sobre quienes tienen acceso a las prestaciones dependerá del número de años de cotización y la edad. El
artículo 29 indica:
a) A las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con
las reglas prescritas, un periodo de calificación que podrá consistir en treinta años de cotización
o de empleo, o en veinte años de residencia.
b) Cuando en principio estén protegidas todas las personas económicamente activas, a las personas
protegidas que hayan cumplido un periodo de calificación prescrito de cotización y en nombre
de las cuales se hayan pagado, durante el período activo de su vida, cotizaciones cuyo promedio
anual alcance una cifra prescrita.
Sin embargo, el num 2 del art. 29 señala que cuando la concesión de la prestación esté condicionada a
un “periodo mínimo de cotización o empleo, deberá garantizarse una prestación reducida, por lo menos”:
a) “A las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con
reglas prescritas un periodo de calificación de quince años de cotización o de empleo; o
b) Cuando en principio estén protegidas todas las personas económicamente activas, a las personas
protegidas que hayan cumplido un período de calificación preescrito de cotización y en nombre
de las cuales se hayan pagado, durante el periodo activo de su vida, la mitad del promedio anual
de cotizaciones prescrito a que se refiere el apartado b)” del párrafo anterior.
También se da la posibilidad de una pensión reducida “por lo menos a las personas que hayan cumplido,
de conformidad con reglas prescritas, diez años de cotización o de empleo, o cinco años de residencia”
Art. 29.
En el art. 65 vemos algunas definiciones como trabajador calificado del sexo masculino:
a) Sea un ajustador o un tornero en una industria mecánica que no sea la industria de máquinas
eléctricas.
b) Sea un trabajador ordinario calificado.
c) Sea una persona cuyas ganancias sean iguales o superiores a las ganancias del 75% de todas las
personas protegidas, determinándose estas ganancias sobre base anual o sobre la base de un periodo
más corto
d) O bien una persona cuyas ganancias sean iguales al 125% del promedio de las ganancias de todas
las personas protegidas.
El trabajador ordinario calificado es “trabajador de la categoría que ocupe el mayor número de personas
protegidas de sexo masculino par la contingencia considerada, o de sostenes de familia de personas
protegidas, en el grupo que ocupe al mayor número de estas personas protegidas o de sus sostenes de
familia; a este efecto, se utilizará la clasificación internacional tipo, por industrias, de todas las ramas
de actividad económica, adoptada por el Consejo Económico y Social de la Organización de las
Naciones Unidas, en su séptimo período de sesiones, el 27 de agosto de 1948” Art.65, num7.
305
Sobre los artículos periódicos el art. 67, señala:
a) El monto de la prestación deberá determinarse de acuerdo con una escala prescrita o según una
regla fijada por las autoridades públicas competentes, de conformidad con reglas preescritas;
b) El monto de la prestación no podrá reducirse sino en la medida en que los demás recursos de la
familia del beneficiario excedan de sumas apreciables prescritas o fijadas por las autoridades
competentes, de conformidad con reglas prescritas;
c) (…) deberá ser suficiente para asegurar a la familia condiciones de vida sana y convenientes; y no
deberá ser inferior al monto de la prestación calculada de conformidad con las disposiciones del
art. 66.
d) (…) excede por lo menos, del 30 por ciento del monto total de las prestaciones que se obtendrán
aplicando las disposiciones del art. 66 (….)
Se detalla una tabla con las contingencias, el beneficiario tipo y el porcentaje, para el caso de vejez es:
Partes Contingencias Beneficiario tipo Porcentaje
V Vejez Hombre cónyuge en edad de pensión 40
Sobre el financiamiento el art. 71 señala “el costo de las prestaciones concedidas en aplicación del
presente Convenio y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados
colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que
evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado
onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del Miembro y la de las categorías de personas
protegidas”.
Hay otra cláusula en la cual compromete al país miembro a “adoptar, cuando fuere oportuno, todas las
medidas necesarias para alcanzar dicho fin ; deberá garantizar, cuando fuere oportuno, que los estudios
y cálculos actuariales necesarios relativos al equilibrio se establezcan periódicamente y, en todo caso,
previamente a cualquier modificación de las prestaciones, de la tasa de las cotizaciones del seguro o de
los impuestos destinados a cubrir las contingencias en cuestión” Art. 71.
Sobre la Institución a cargo de la Seguridad Social, el art. 71 señala: “Cuando la administración no esté
confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental
responsable ante un parlamento, representantes de las personas protegidas deberán participar en la
administración o estar asociados a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas; la
legislación nacional podrá prever asimismo la participación de representantes de los empleadores y de
las autoridades públicas”.
Este convenio no es para la gente de mar, quienes tienen otro convenio sobre seguridad social para la
gente de mar firmado en 1946.
Fuente: C102 Convenio sobre Seguridad Social. 1952. OIT. Elaborado: MV Cisneros 2016
306
Anexo 11: Prestaciones por Vejez del Convenio 102
Sobre el caso de las prestaciones por vejez, el Art. 25 del Convenio señala que se “deberá garantizar a
las personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez”. El art. 26 indica que “la contingencia
cubierta será la supervivencia más allá de una edad prescrita” Se habla de una edad prescrita que no
deberá sobrepasar los 65 años; sin embargo, se podrá dar excepciones en caso de que “la autoridad
competente podrá fijar una edad más elevada, teniendo en cuenta la capacidad de trabajo de las personas
de edad avanzada en el país de que se trate”. Por otro lado, también se señala en el num 3 del Art. 26
que “la legislación nacional podrá suspender la prestación si la persona que habría tenido derecho a ella
ejerce ciertas actividades remuneradas prescritas, o podrá reducir las prestaciones contributivas cuando
las ganancias de beneficiario excedan de un valor prescrito, y las prestaciones no contributivas, cuando
las ganancias del beneficiario, o sus demás recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor
prescrito”.
Sobre las personas protegidas (Art. 27) se señalan que son:

e) Sea a categorías prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos el 50 por
ciento de todos los asalariados,
f) Sea a categorías prescritas de la población económicamente activa que en total constituyan,
por lo menos, el 20 por ciento de todos los residentes,
g) Sea a todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites
prescritos, de conformidad con las disposiciones del art. 67
h) O bien, cuando se haya formulado una declaración en virtud del artículo 3, a categorías
veinte persona.
La prestación para la vejez consiste en un pago periódico que se lo deberá calculará dependiendo de la
categoría, si son asalariados o categoría de población economómicamente activa (art. 65 o 66) y si es
residente “cuyos recursos durante la contingencia no excedan los plímites prescritos” (Art. 27) con el
art. 67.
Sobre quienes tienen acceso a las prestaciones dependerá del número de años de cotización y la edad. El
artículo 29 indica:
c) A las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con
las reglas prescritas, un periodo de calificación que podrá consistir en treinta años de cotización
o de empleo, o en veinte años de residencia.
d) Cuando en principio estén protegidas todas las personas económicamente activas, a las personas
protegidas que hayan cumplido un periodo de calificación prescrito de cotización y en nombre
de las cuales se hayan pagado, durante el período activo de su vida, cotizaciones cuyo promedio
anual alcance una cifra prescrita.
Sin embargo, el num 2 del art. 29 señala que cuando la concesión de la prestación esté condicionada a
un “periodo mínimo de cotización o empleo, deberá garantizarse una prestación reducida, por lo menos”:
307
c) “A las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con
reglas prescritas un periodo de calificación de quince años de cotización o de empleo; o
d) Cuando en principio estén protegidas todas las personas económicamente activas, a las personas
protegidas que hayan cumplido un período de calificación preescrito de cotización y en nombre
de las cuales se hayan pagado, durante el periodo activo de su vida, la mitad del promedio anual
de cotizaciones prescrito a que se refiere el apartado b)” del párrafo anterior.
También se da la posibilidad de una pensión reducida “por lo menos a las personas que hayan cumplido,
de conformidad con reglas prescritas, diez años de cotización o de empleo, o cinco años de residencia”
Art. 29.
En el art. 65 vemos algunas definiciones como trabajador calificado del sexo masculino:
e) Sea un ajustador o un tornero en una industria mecánica que no sea la industria de máquinas
eléctricas.
f) Sea un trabajador ordinario calificado.
g) Sea una persona cuyas ganancias sean iguales o superiores a las ganancias del 75% de todas las
personas protegidas, determinándose estas ganancias sobre base anual o sobre la base de un periodo
más corto
h) O bien una persona cuyas ganancias sean iguales al 125% del promedio de las ganancias de todas
las personas protegidas.
El trabajador ordinario calificado es “trabajador de la categoría que ocupe el mayor número de personas
protegidas de sexo masculino par la contingencia considerada, o de sostenes de familia de personas
protegidas, en el grupo que ocupe al mayor número de estas personas protegidas o de sus sostenes de
familia; a este efecto, se utilizará la clasificación internacional tipo, por industrias, de todas las ramas
de actividad económica, adoptada por el Consejo Económico y Social de la Organización de las
Naciones Unidas, en su séptimo período de sesiones, el 27 de agosto de 1948” Art.65, num7.
Sobre los artículos periódicos el art. 67, señala:

e) El monto de la prestación deberá determinarse de acuerdo con una escala prescrita o según una
regla fijada por las autoridades públicas competentes, de conformidad con reglas preescritas;
f) El monto de la prestación no podrá reducirse sino en la medida en que los demás recursos de la
familia del beneficiario excedan de sumas apreciables prescritas o fijadas por las autoridades
competentes, de conformidad con reglas prescritas;
g) (…) deberá ser suficiente para asegurar a la familia condiciones de vida sana y convenientes; y no
deberá ser inferior al monto de la prestación calculada de conformidad con las disposiciones del
art. 66.
h) (…) excede por lo menos, del 30 por ciento del monto total de las prestaciones que se obtendrán
aplicando las disposiciones del art. 66 (….)
308
Se detalla una tabla con las contingencias, el beneficiario tipo y el porcentaje, para el caso de vejez es:
Partes Contingencias Beneficiario tipo Porcentaje
V Vejez Hombre cónyuge en edad de pensión 40
Sobre el financiamiento el art. 71 señala “el costo de las prestaciones concedidas en aplicación del
presente Convenio y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados
colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que
evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado
onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del Miembro y la de las categorías de personas
protegidas”.
Hay otra cláusula en la cual compromete al país miembro a “adoptar, cuando fuere oportuno, todas las
medidas necesarias para alcanzar dicho fin ; deberá garantizar, cuando fuere oportuno, que los estudios
y cálculos actuariales necesarios relativos al equilibrio se establezcan periódicamente y, en todo caso,
previamente a cualquier modificación de las prestaciones, de la tasa de las cotizaciones del seguro o de
los impuestos destinados a cubrir las contingencias en cuestión” Art. 71.
Sobre la Institución a cargo de la Seguridad Social, el art. 71 señala: “Cuando la administración no esté
confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental
responsable ante un parlamento, representantes de las personas protegidas deberán participar en la
administración o estar asociados a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas; la
legislación nacional podrá prever asimismo la participación de representantes de los empleadores y de
las autoridades públicas”.
Este convenio no es para la gente de mar, quienes tienen otro convenio sobre seguridad social para la
gente de mar firmado en 1946.
Fuente: Convenio 102 sobre Seguridad Social, OIT 1952
Anexo 12: C128 Convenio sobre las prestaciones de invalidez, veje, y sobrevivientes,
1967 (núm. 128)
Previo a este Convenio existieron algunos convenientes, para nuestro tema de las prestaciones de vejez,
habría que revisar los Convenio de Seguro de Vejez (industria) de 1933 y el Convenio de Seguro de
Vejez (agricultura) de 1933.
Parte III: Prestaciones de Vejez

El Art. 14 menciona que todo miembro deberá “garantizar a las personas protegidas la concesión de
prestaciones por vejez” Entonces nos preguntamos cuales son las personas protegidas, quienes son los
que tienen derecho según el Convenio?
309
Para ello se describe algunas características de la contingencia; por ejemplo: “la contingencia cubierta
será la supervivencia a una edad prescrita” Art. 15.
Sobre la edad “2. la edad prescrita no deberá exceder los 65 años, pero una edad más elevada podrá ser
prescrita por la autoridad competente, habida cuenta de criterios demográficos, económicos y sociales
apropiados, justificados por datos estadísticos; 3. Si la edad prescrita fuera igual o superior a 65 años,
esa edad deberá ser reducida, en las condiciones prescritas, para las personas que hayan estado trabajando
en labores consideradas por la legislación nacional como penosas o insalubres a los efectos de la
prestación de vejez” Art. 15
Las personas protegidas por las prestaciones de vejez son:

a) “sea todos los asalariados, incluidos los aprendices
b) Sea a categorías prescritas de la población económicamente activa que constituyan, por lo
menos, el 75 por ciento de toda la población económicamente activa;
c) Sea a todos los residentes, o a los residentes cuyos recursos durante la contingencia no exceden
de límites prescritos de conformidad con las disposiciones del artículo 28”
La prestación consistirá en “un pago periódico calculado” Art. 17 que lo recibirá cuando:
a) “a la persona protegida que , antes de la contigencia, haya cumplido, según reglas prescritas,
un período de calificación que podrá ser de treinta años de cotización o de empleo, o de veinte
años de residencia o
b) Cuando, en principio, todas las personas económicamente activas estén protegidas, a la persona
protegida que, antes de la realización de la contingencia, haya cumplido un periodo de
calificación de cotización prescrito y en cuyo nombre se haya pagado, durante el periodo activo
de su vida, el promedio anual de cotización prescrito” Art. 18
“Cuando la concesión de la prestación de vejez esté condicionada al cumplimiento de un período mínimo
de cotización o de empleo, deberá garantizarse una prestación reducida por lo menos:
a) a la persona protegida que, antes de la contingencia, haya cumplido, según reglas prescritas,
un período de calificación de quince años de cotización o de empleo, o
b) cuando, en principio, todas las personas económicamente activas estén protegidas, a la
persona protegida que, antes de la contingencia, haya cumplido un periodo de cotización
prescrito y en cuyo nombre se haya pagado, durante el período activo de su vida, la mitad
del promedio anual de cotización prescrito de acuerdo con el apartado b) del párrafo 1 del
presente artículo”.
En definitiva para los que aportan menos las reglas son: las disposiciones del párrafo 1 del presente
artículo se consideran cumplidas cuando, por lo menos a la persona se haya cumplido, según reglas
prescritas, diez años de cotización o de empleo, o cinco años de residencia, se le garantice una prestación,
calculada de conformidad con la parte V, pero según un porcentaje inferior en diez unidades al indicado
para el beneficiario (…). Podrá efectuarse una reducción proporcional del porcentaje indicado en el
cuadro anexo a la parte V cuando el período de calificación exigido para la concesión de la prestación
correspondiente al porcentaje reducido sea superior a diez años de cotización o de empleo, o a cinco
310
años de residencia, pero no inferior a treinta años de cotización o de empleo o a veinte años de residencia.
Cuando dicho periodo de calificación sea superior a quince años de cotización o de empleo, se concederá
una prestación reducida, de conformidad con el párrafo 2 del presente artículo” Art. 18
Algunas suspensiones según el art. 31:

1. “El pago de una prestación de invalidez, vejez o sobrevivientes podrá suspenderse, bajo
condiciones prescritas, si el beneficiario ejerce una actividad lucrativa.
2. Una prestación contributiva de invalidez, vejez o sobrevivientes podrá ser reducida si las
ganancias del beneficiario exceden de un monto prescrito. La reducción de la prestación no
podrá ser superior a las ganancias.
3. Una prestación no contributiva de invalidez, vejez o sobrevivientes podrá ser reducida si las
ganancias del beneficiario o sus otros recursos, o ambos en conjunto, exceden de un monto
prescrito”.
Posibles exclusiones:
Según art. 37 “a las personas cuyo empleo sea de carácter ocasional y a los miembros de la familia del
empleador que vivan en su hogar, respecto del trabajo que realicen para él”.
Según el art. 38 también podrán excluir a los asalariados del sector agrícola.
Según art. 39 a la gente de mar como son los pescadores de pesquerías marítimas y a “los funcionarios
y empleados públicos, cuando dichas categorías estén protegidas en virtud de regímenes especiales que
concedan en conjunto prestaciones por lo menos equivalentes a las previstas en el presente Convenio”.
Fuente: C128 Convenio sobre las prestaciones de invalidez, veje, y sobrevivientes, 1967 (núm. 128)
Anexo 13: SINTESIS DEL NUEVO SISTEMA. LUEGO DE LA REFORMA DE 1942
Campo de aplicación:
El seguro social es obligatorio para todas las personas que trabajan por cuenta ajena, inclusive los
empleados públicos y los aprendices. Los extranjeros sólo pueden ser eximidos cuando justifique
hallarse amparados por un seguro que les garantice prestaciones equivalentes a las del seguro
ecuatoriano o cuando, según el respectivo contrato de trabajo, vinieran a trabajar en el país por
un periodo no mayor de un año. No se consideran trabajadores por cuenta ajena, los padres, el
cónyuge y los hijos menores de 18 años del patrono; y por lo mismo, no están comprendidos en el
seguro.
Sin embargo, el seguro social de los trabajadores agrícolas, de los del servicio doméstico, de los
trabajadores a domicilio y de los ocasionales temporales, debe principiar a aplicarse desde una
fecha posterior, cuando el Instituto establezca las modalidades especiales que requieren los seguros
de estos grupos.
311
Además, la ley ha establecido un seguro social facultativo para los trabajadores momentáneamente
exceptuados del seguro obligatorio, así como para los trabajadores independientes, los artesanos
y demás personas que viven principalmente del producto de su trabajo. Este seguro facultativo
puede abarcar el conjunto de los riesgos cubiertos por el seguro obligatorio o limitarse a uno o
más de ellos.
Los salarios y sus categorías:

Par efectos de las cotizaciones, etc., se ha fijado el sueldo o salario máximo de 2000 sucres
mensuales, de modo que el exceso no se toma en consideración. Para determinar el monto de los
salarios se cuenta el salario, en dinero y en especie, los sobresueldos, honorarios, gratificaciones
y cualesquiera otras remuneraciones accesorias.
En razón del monto de los salarios, los asegurados afectos al régimen de la Caja del Seguro
(empleados privados y obreros), se clasifican en las siguientes categorías:
CATEOGRÍAS DE SUELDOS Y SALARIOS A LOS FINES DEL SEGURO

Categoría Salario diario Salario semanal Salario mensual
(sucres) (sucres) (sucres)
I 0 – 1.50 0 – 9.00 0 – 37.50
II 1.51 – 2.50 9.01 – 15.00 37.51 – 62.50
III 2.51 – 3.50 15.01 – 21.00 62.51 – 87.50
IV 3.51 – 5.50 21.01 – 33.00 87.51 – 137.50
V 5.51 – 8.50 33.01 – 51.00 137.51 – 212.50
VI 8.51 – 12.50 51.01 – 75.00 212.51 – 312.50
VII 12.51 – 17.50 75.01 – 105.00 312.51 – 437.50
VIII 17.51 – 24.50 105.01 – 144.00 437.51 – 600.00
IX 24.51 – 32.00 144.01 – 192.00 600.01 – 800.00
X 32.01 – 42.00 192.01 – 252.00 800.01 – 1050.00
XI 42.01 – 54.00 252.01 – 324.00 1050.01 – 1350.00
XII 54.01 – 70.00 324.01 – 420.00 1350.01 – 1750.00
XIII 70.01 o más 420.01 o más 1750.01 o más
Los aprendices que no perciban sueldo o salario en dinero se entienden comprendidos en la

categoría I.
Para los asegurados afectos al régimen de la Caja de Pensiones (empleados públicos y empleados
de banco) no se ha establecido el sistema de categorías, pero sí el indicado límite máximo de sueldo
imponible de 2000 sucres mensuales.
Inscripción de los asegurados:

Los patronos tiene la obligación de inscribir en la Caja a los trabajadores dentro de un plazo de 8
días a contarse desde el ingreso, además debe reportar las separaciones, modificaciones salariales,
312
los cambios y demás actividades que debe conocer la Caja en términos para el seguro. Efectuada la
inscripción, el asegurado recibe ubn carnet que acredita su calidad de asegurado.
Riesgos cubiertos y prestaciones:

Enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte, viudez, gastos funerarios, accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales y desocupación.
Vejez:
Tiene derecho a pensión de vejez los asegurados que acreditaren 30 años de imposiciones (Caja de
Pensiones) o 1500 imposiciones semanales (Caja del Seguro) y alcanzaren la edad de 55 años
(tiempo de espera). También tienen derecho los que, con la edad de 65 años, justificaren 15 años
de imposiciones en la Caja de Pensiones 0 750 imposiciones semanales en la Caja del Seguro. Para
los empleados públicos, en la Caja de Pensiones, se reconoce como tiempo de imposiciones el de
servicios prestados con anterioridad al año 1928 en que se fundó la Caja, siempre que hubieren
pagado el 5% de los sueldos percibidos entre octubre de 1923 y marzo de 1928, o pagaren hasta el
30 de junio de 1944.
El monto de la pensión de vejez se fija siguiendo las mismas reglas establecidas para determinar la
pensión de invalidez.
Los montos de la pensión de invalidez son:
El monto de la pensión anual de invalidez para los asegurados en la Caja de Pensiones, es igual al
40% del promedio anual de los sueldos percibidos en los últimos 60 meses de imposiciones, más el
1,25% del mismo promedio por cada año de imposiciones posteriores a las primeras 60
imposiciones mensuales. En los casos de accidentes de trabajo de los asegurados de dicha Caja
hay derecho a pensión cualquiera que fuere el tiempo de afiliación, fijándose el monto mensual de
la misma en el 40% del promedio mensual de los sueldos percibidos, cuando el tiempo de afiliación
fuere inferior a 60 meses.
En lo que se refiere a los asegurados de la Caja del Seguro, el monto de la pensión de invalidez se
compone, asimismo, de una cuantía básica computada sobre las últimas 200 semanas de
imposiciones y de aumentos relativos al tiempo de imposiciones, posterior a las primeras doscientas
semanas de seguro, si lo hubiere.
La cuantía básica, para cada categoría de salarios, es la que aparece en el siguiente cuadro
Categoría de sueldo o Cuantía básica anual
salario (sucres)
I 360
II 360
III 360
IV 405
V 630
VI 945
VII 1350
VIII 1868
313
IX 2520
X 3330
XI 4320
XII 5580
XIII 7200
El aumento de la pensión anual, por cada semana de imposiciones posterior a las primeras 200,
para cada categoría de salario seria el siguiente
Categoría de sueldo o salario a la Aumento de la Pensión
cual corresponde la imposición anual (sucres)
I 0.08
II 0.15
III 0.23
IV 0.34
V 0.53
VI 0.79
VII 1.13
VIII 1.56
IX 2.10
X 2.78
XI 3.60
XII 4.65
XIII 6.00
Los afiliados de la Caja de Pensiones que, pudiendo alcanzar pensión de vejez, continuaren en su
calidad de asegurados activos, tendrán derecho a que la pensión calculada según las indicadas
reglas, se mejoren en el 5% del monto de los sueldos percibidos con posterioridad a la fecha en que
pudieron obtener la pensión, y con el 4% del mismo monto, si no continuaren en calidad de
asegurados y tampoco percibieran la pensión.
Los que teniendo pensión volvieren a una actividad amparada por el régimen de la Caja otorgante,
dejan de percibir la pensión, pero tienen derecho, en la época en que se retiren nuevamente, a una
mejora del 5% de los sueldos percibidos en ese nuevo período de actividad, si se tratare de afiliados
en la Caja de Pensiones o a un aumento por cada semana de imposiciones, igual al del seguro de
invalidez, si se tratare de la Caja del Seguro.
Financiamiento:
Caja de Pensiones: Los recursos provienen del aporte patronal del 8% de los sueldos de los
asegurados, el aporte patronal del fisco del 3%de los sueldos de los trabajadores de la administración
pública fiscal, el aporte patronal de los municipios y de más entidades de derecho público igual al
7% de los sueldos; el aporte patronal de los Bancos, del 7%, y una contribución variable del Estado,
314
equivalente al 40% de la suma pagada por la Caja en concepto de pensiones en cada año, cantidad
que debe constar en los presupuestos fiscales anuales.
De la cantidad recaudada por aportes personales, se destina el 1% de los sueldos al sostenimiento
del Fondo Mortuorio.
Del aporte personal restante, o sea del 7% de los sueldos, se destina la tercera parte al seguro de
enfermedad y maternidad.
Caja del Seguro: los empleados privados y los obreros, descuentan el 5% de los sueldos y salarios,
y los patronos el 7% .Además el Estado contribuye con el producto de los impuestos que se estima
equivalente a un 2% de los salarios.
Administración:
Se mantienen los tres organismos: El Instituto de Previsión, La Caja de Pensiones y la Caja del
Seguro.
Uno de los cambios es el aumento de un miembro más al Directorio del Instituto: un médico
nombrado por el Ministerio de Previsión Social.
Existe un solo Departamento Médico para todos los afiliados de las dos Cajas.
Fuente: López F., 1944, La Reforma del seguro social en la República del Ecuador
Anexo 14: Estudios sobre Seguridad Social e Igualdad de Género

Kobatake, Kikuka en su investigación doctoral208Gender equality and women's pension
rights in Japan, se cuestiona el por qué no han incidido en la agenda política de Japón las
preocupaciones existentes sobre la desigualdad de género en relación a las pensiones y se
pregunta sobre las consecuencias que esta omisión pueden traer en relación al bienestar
económico de las mujeres en la vejez y en términos de igualdad de género en el sistema
de pensiones. La autora le dedica una parte de su tesis a las estadísticas de los ingresos y
simulaciones de pensiones para explorar las implicaciones que pueden tener las recientes
reformas de pensiones en los derechos de igualdad de las pensiones de las mujeres y en
el bienestar económico de las mujeres en la vejez; en definitiva, los resultados del estudio
concuerdan que no se debería eliminar o reducir los beneficios derivados de los cónyuges
dependientes y la necesidad de un sistema de pensiones en base a una neutralización de
género.
Camila Arza en su estudio Pension Reforms and Gender Equality in Latin America,
señala que los sistemas de pensiones pueden tener repercusiones sobre la igualdad de
London School of Economics and PoliticalScience (University of London)

208
315
género, por la forma como se distribuye los derechos, los recursos y los riesgos que
pueden afectar de diferente manera a hombres y mujeres y por ende pueden reproducir
las desigualdades de género que provienen del mercado laboral como de la misma
distribución del trabajo en el hogar. Sin embargo, cada sistema de pensiones tiene su
propia característica propia del país y sus resultados serán diferentes sobre la distribución
de la protección de la vejez en relación con el género y en si mismo de la posición del
hombre y de la mujer en el sistema de pensiones. Si bien los países de América Latina
adoptaron el modelo Bismarck, con sistema de reparto vinculados a los ingresos, estos
modelos de reparto están ligados al mercado laboral formal, los niveles de ingresos y la
misma composición de la familia; por lo cual, estos modelos tienden a reproducir las
desigualdades de género del mercado de trabajo de cada sociedad. Posteriormente, varios
países de la Región empezaron a realizar reformas a sus sistemas de pensiones, como
Chile por ejemplo, no obstante, al fortalecer la relación entre los aportes durante la vida
laboral y las prestaciones se generaron nuevos problemas relacionados con la igualdad de
género. Por un lado, está la preocupación de que la mujer pueda generar suficientes
ahorros para su pensión y pueda acceder a una adecuada prestación durante su vejez y
esto ha llevado a realizar estudios para determinar políticas innovadoras en esta área; es
así que algunos países han empezado a introducir algunos elementos para facilitar el
acceso de la mujer a la seguridad social.
Por lo cual, el propósito de este estudio es evaluar las fuentes de desigualdad de género
en la protección en la vejez y como las reformas de América Latina han tratado de superar
estos sesgos de género, además se estudia las características del mercado laboral, se
analiza las implicaciones que tienen los sistemas de reparto y de cuentas individuales. A
partir de un estudio de tres casos – Chile, Bolivia y Argentina - se determina que si bien
estos países están incorporando algunas medidas en relación a la equidad de género; sin
embargo consideran que es poco probable que las brechas puedas desaparecer. Y se
concluye, que las diferencias entre hombres y mujeres en relación a derechos de pensiones
y prestaciones podrían disminuirse siempre y cuando si aumentara el número de mujeres
en la fuerza laboral y así disminuir las brechas de género en el mercado laboral.
Por otro lado el trabajo de Adem y Elveren en su artículo A critical analysis of the pension
system in Turkey from a gender equality perspective realiza un análisis de las dos últimas
décadas de las reformas del sistema de pensiones en Turquía y como estas iniciativas
316
responden al modelo neoliberal preocupados por la eficiencia y la sostenibilidad del
sistema que bien ha sido cuestionado por los efectos que pueden traer en términos de
redistribución de los ingresos , prestaciones, bienestar en la vejez, entre otros. Tambien
considera dentro del contexto la baja inserción de la mujer en el mercado laboral y más
bien una elevada participación en el sector informal, por lo cual consideran necesario un
análisis de las reformas en términos del impacto de la desigualdad de género en este país.
En este contexto, el estudio tiene como objetivo analizar las pensiones públicas y privadas
que tiene Turquía desde una perspectiva de igualdad de género; y en este contexto el
documento sostiene que dado que el Sistema de Pensiones se basa en un modelo
masculino de sostén económico de la familia, las mujeres cumplen el rol de dependientes
y por ende las reformas no considera la desigualdad de género inherente en el sistema y
lo que hacen es reproducir estas desigualdades y trae efectos perjudiciales a la bienestar
de las mujeres en el largo plazo.
Anexo 15: Clasificación de la Población INEC
Por
insuficiencia
de tiempo de
trabajo
Adecuado Subempleo
Por
Otro empleo insuficiencia
Empleo Inadecuado de ingresos
inadecuado
Población No No
Económicam clasificado remunerado
ente Activa
(PEA)
Abierto
Desempleo
Oculto
Empleo adecuado son las personas con empleo que, durante la semana de referencia,
perciben ingresos laborales iguales o superiores al salario mínimo, trabajan igual o más
de 40 horas a la semana, independientemente del deseo y disponibilidad de trabajar horas
adicionales. También forman parte de esta categoría, las personas con empleo que,
317
durante la semana de referencia, perciben ingresos laborales iguales o superiores al salario
mínimo, trabajan menos de 40 horas, pero no desean trabajar horas adicionales.
Empleo inadecuado son las personas con empleo que no satisfacen las condiciones
mínimas de horas o ingresos y, que durante la semana de referencia, perciben ingresos
laborales menores al salario mínimo y/o trabajan menos de 40 horas a la semana, y
pueden o no, desear y estar disponibles para trabajar horas adicionales. Constituyen la
sumatoria de las personas en condición de subempleo, otro empleo inadecuado y no
remunerados.
 Subempleados: Personas con empleo que, durante la semana de referencia,
perciben ingresos inferiores al salario mínimo y / o trabajan menos de la jornada
legal y tienen el deseo y disponibilidad de trabajar horas adicionales. Es la
sumatoria del subempleo por insuficiencia de tiempo de trabajo y por insuficiencia
de ingresos.
o Subempleo por insuficiencia de tiempo de trabajo: son personas con
empleo que, durante la semana de referencia, trabajan menos de 40 horas
efectivas a la semana, y perciben ingresos laborales iguales, superiores o
inferiores al salario mínimo y desean y estan disponibles para trabajar
horas adicionales.
o Subempleo por insuficiencia de ingresos: Son personas con empleo que,
durante la semana de referencia, perciben ingresos laborales inferiores al
salario mínimo, trabajan igual o más de 40 horas, y desean y están
disponibles para trabajar horas adicionales.
 Otro empleo inadecuado: Son personas con empleo que, durante la semana de
referencia, percibieron ingresos inferiores al salario mínimo y /o trabajaran menos
de la jornada legal y no tienen el deseo y disponibilidad de trabajar horas
adicionales.
Empleo no remunerado: lo conforman aquellas personas con empleo que, durante la

semana de referencia, no perciben ingresos laborales. En esta categoría están los
trabajadores no remunerados del hogar, trabajadores no remunerados en otro hogar y
ayudantes no remunerados de asalariados / jornaleros.
318
Anexo 16: Tasa de Ocupación Adecuada, Nacional y Desagregada
Tasa de ocupación adecuada Nacional

60,00
47,87 48,81 49,28

50,00 45,53 46,53 45,90
44,77 44,68
43,20
39,18
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Dic 2007 Dic 2008 Dic 2009 Dic 2010 Dic 2011 Dic 2012 Dic 2013 Jun 2014 Dic 2014 Jun 2015
Fuente: Enemdu (Encuesta nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo)
Tasa de ocupación adecuada por área

70,00
56,54 56,92 57,94 56,39

60,00 54,03 53,87 55,45 54,34
52,90
47,77
50,00
40,00 34,41
28,85 28,53 28,68
30,00 25,26 25,92 25,00 26,00
23,75
21,62
20,00
10,00
0,00
Rural Urbano
Fuente: Enemdu (Encuesta nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo).
319
Tasa de ocupación adecuada por género
60,00 56,19
52,39 53,52 53,39 53,10
51,84 51,57
50,50 50,03
50,00
45,25
40,00
41,68
38,89 39,15 39,02
36,45 35,90 35,54
30,00 33,56
32,43
30,23
20,00
10,00
0,00
Femenino Masculino
Tasa de ocupación adecuada por etnia
56,37 57,26
52,10 52,15 51,99 53,39
51,04 51,47 50,58 51,65 51,64
48,69 49,77 49,31
46,62 46,81 47,64 46,05
45,02 45,32 43,93
43,41 43,24
40,05 40,48 41,04 42,39
42,11 41,11
35,52
30,41 31,71
28,76 29,71
26,34 27,46
25,52 25,42 24,76 25,32
23,01
20,15 19,99 19,72 21,03 21,26
18,12
0,00 0,00 0,00
Afroecuatoriano Blanco Indígena Mestizo Montubio
320
Tasa de ocupación adecuada por edad
51,4 52,22 53,24 53,47

48,96 48,84 50,96 51,03 50,88
44,81 43,46 44,16 44,64 45,4
41,31 40,22 40,56
36,37 36,32
32,28
26,89
24,06 23,04 24,19 22,14 24,27 22,55 22,08
21,56
18,19
De 15 a 29 años De 30 a 64 años De 65 y más
Tasa de ocupación adecuada por quintiles

90,00
78,93 79,61 79,83 81,40 78,89
76,17 77,38 77,10 77,78
80,00
72,40
70,00
57,39 59,42 57,39 58,50 59,20
60,00 55,39 56,65 56,68 56,12
49,79
50,00 43,88 43,87 46,27
42,71 42,82
39,29 39,52 39,77 39,72
40,00 33,68
30,19
30,00 25,15 27,21 26,08 26,53
24,44 24,12 24,69 24,03
18,65
20,00
10,00 3,76 5,03 5,13 4,88 4,30 5,39 4,44 6,49 5,32
3,22
0,00
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
321
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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Ecuador

Tesis para obtener el título de doctorado en Economía del Desarrollo

Relaciones de desigualdad y seguridad social en países de baja cobertura. Caso de

María Victoria Cisneros Campaña

Directora: Betty Espinosa

Quito, enero de 2018

A mi mami y a papá Aníbal

Tabla 1: Preguntas de Investigación ............................................................................... 13

Yo, María Victoria Cisneros Campaña, autor-a de la tesis titulada Relaciones de

Cedo a la FLACSO Ecuador los derechos exclusivos de reproducción, comunicación

Quito, enero de 2018

El estudio se basa en la hipótesis de que el sistema de pensiones reproduce las

La metodología se basa en una comprensión del sentido de las acciones sociales

En un primer momento la investigación analiza el concepto de seguridad social, su

Y finalmente, se analiza la seguridad social como un instrumento de políticas de

La desigualdad en América Latina es marcada, aunque algunos países presentan brechas

Si bien la literatura existente sobre seguridad social es muy amplia y se la ha trabajado

Esta nueva exclusión social se da justamente por la crisis de la sociedad salarial, es

Una de las grandes limitaciones en el contexto latinoamericano es la desigualdad,

La desigualdad en relación a los afiliados a la seguridad social pertenecientes a la

Esta evidencia sobre la desigualdad es una constatación de las principales críticas a la

Sin embargo, esta tendencia no es intrínseca a la política de seguridad social, sino al

Ecuador: Modelo de Desarrollo y Sistema de Pensiones

En este periodo el Ecuador fue parte de una tradición asistencialista, en la que la

En términos de seguridad social, en el Ecuador surge la Caja de Pensiones bajo los

A partir de la década de los 70, el Ecuador vivió un modelo de industrialización por

En relación a la seguridad social, el Ecuador, en la década de los 90 podemos observar

Al analizar la seguridad social en el periodo 2000 – 2009 la tasa de crecimiento

¿Cuáles son las relaciones entre sistema de pensiones y desigualdad en el Ecuador en

Se analizarán dos dimensiones: la construcción histórica del sistema de pensiones

Para lo cual, se parte de la hipótesis de que el Sistema de Pensiones reproduce las

Estado del Arte

A través de los soportes y la constitución de la propiedad social, se puede entender al

El sistema de pensiones es uno de los elementos fundamentales de la Seguridad Social,

Estas conceptualizaciones y análisis de la seguridad social y de los sistemas de

Entre las aportaciones principales de Weber se encuentra su método comprensivo que

Conjunción de algunas notas o cualidades elegidas a voluntad, que han sido

En definitiva, el planteamiento de Weber motiva a comprender la acción social a través

Herbert Simon, premio nobel de Economía (1978), criticó a la racionalidad y propuso la

La racionalidad limitada es un concepto clave a la hora de interpretar las acciones

Caso de estudio: Ecuador

Período de análisis: 1923 - 2015

En 1928, surge la Caja de Pensiones como la primera institución de Seguridad Social en

Tabla 1: Preguntas de Investigación

Para analizar a la seguridad social como una condición de igualdad o desigualdad,

En los siguientes apartados se analizarán el contexto de estudio y el marco conceptual

1.2. Contexto de estudio: La seguridad social y los sistemas de pensión en América

Una de las grandes limitaciones en el contexto latinoamericano es la desigualdad,

En este sentido, si revisamos en términos relativos la igualdad, CEPAL señala que

Se dice que durante la década de los 70 se ha dado un aumento de la cobertura de la

Esta evidencia sobre la desigualdad es una constatación de las principales críticas a la

Sin embargo, esta tendencia no es intrínseca a la política de seguridad social, sino al

Nuestro mercado laboral es heterogéneo y no podemos hablar solo de un sector formal,

Al analizar el sistema de Pensiones en América Latina en los últimos años se puede

En relación a la cobertura según países, Rofman y Lucchetti realizan una clasificación

1.2.2. Ecuador: Modelo de Desarrollo y Seguridad Social

En definitiva, en este período el Ecuador fue parte de una tradición asistencialista, en la

La seguridad social surge en el Ecuador como institución a través de la Caja de