Nr. 2013-00208-00
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SIGCMA
AUTO INTERLOCUTORIO No. 204/2016
EL AUTO APELADO
Sostiene que era frente a dichos actos administrativos, los cuales se tornaron definitivos, que
debió agotarse la instancia administrativa e incoarse la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación,
comunicación, publicación o ejecución, y mientras que sólo hasta el 11 de enero de 2013 se
reclama en instancia administrativa por una indebida liquidación de honorarios como
concejal del municipio de San Juan Nepomuceno y hasta el 30 de mayo para presentar la
demanda.
De otro lado, el a quo se pronuncia sobre la excepción previa del indebido agotamiento de la
instancia administrativa manifestando que el demandante dirigió la demanda en contra del
Municipio de San Juan de Nepomuceno en representación del Alcalde Municipal, servidor
público que no contaba con la competencia funcional para decidir sobre la reliquidación de
honorarios del actor en su condición de concejal del mencionado municipio, puesto que
existe norma especial que le ha dado a los presidentes de los concejos la administración del
presupuesto; situación que implica que la misma se halle indebidamente agotada.
LA IMPUGNACION
concejos municipales carecen de personería jurídica y por ello capacidad para ser parte en un
proceso judicial.
CONSIDERACIONES
Cuestión Previa
Sobre la competencia para decidir el recurso de apelación contra providencias que declaran
probada una excepción previa, el Consejo de Estado preciso1:
“… en los términos del artículo 180 ibídem es pasible del recurso de apelación.
Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en
el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da
por terminado el proceso – por tratarse de una de aquellas decisiones a que se
refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación – tendrá
que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo
en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la
excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces
será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el
recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de
decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a
quien le corresponda el conocimiento de asunto en segunda instancia…”
En efecto, esta decisión será competencia exclusiva de la sala conductora del proceso.
Competencia
En el presente caso se encuentra que, el a quo declara la terminación del proceso por
caducidad e indebido agotamiento de la instancia administrativa y la parte actora sólo
1
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, auto
de 25 de junio de 2014. Radicación: 25000233600020120039501 (IJ)
Código: FCA - 002 Versión: 01 Fecha: 16-02-2015
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recurre la decisión que estima esta última, por lo que esta providencia es exclusiva del
ponente y no de la Sala.
Problema Jurídico
Ha coincidido la doctrina2 en señalar que parte es quien dentro de un proceso deriva una
pretensión frente a otra, si interviene formulando una pretensión, se denomina demandante,
y si es frente a quien se reclama, se denomina demandado. La capacidad para ser parte en un
proceso, no es otra cosa que la aptitud legal que tiene la persona para ser titular de derechos
y obligaciones procesales, es la facultad de realizar directamente o por intermedio de sus
representantes, actos procesales válidos y eficaces, así como asumir las cargas y
responsabilidades que se desprendan del proceso.
En nuestra legislación, el artículo 53 del Código General del Proceso, dispone que "Podrán
ser parte en un proceso: las personas jurídicas, los patrimonios autónomos, el concebido,
para la defensa de sus derechos, y los demás que determine la ley.
Ahora bien, la calidad de persona jurídica se adquiere o por creación legal, como las
entidades de derecho público señaladas en el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, o por
reconocimiento administrativo, según sea la naturaleza de la entidad de que se trate y
mediante el cumplimiento de ciertos requisitos.
Así el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, dispone que son personas jurídicas, la Nación, los
departamentos, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción
pública; y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley.
2
Para el tratadista Hernando Devis Echandía en su libro Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del
Proceso" Tomo I,, "la capacidad para ser parte en un proceso, significa ser sujeto de la relación jurídica
procesal, es decir, actuar como demandante, demandado, sindicado, interviniente, etc..
3
"ARTICULO 1º. DEFINICION: El municipio es la entidad territorial fundamental de la división político
administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen
la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población en su respectivo territorio."
Ahora, el artículo 312 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4 del Acto
Legislativo 02 de 2002dispone: "En cada municipio habrá una corporación administrativa
elegida popularmente para períodos de cuatro años que se denominará concejo municipal,
integrada por no menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de
acuerdo con la población respectiva.
Y por su parte el artículo 314 de la Carta, modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo
02 de 2002 señala: "En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local
y representante legal del municipio,..." La naturaleza del cargo la describe el artículo 84 de
la Ley 136 de 1994, así: "En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la
autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad
territorial. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el
carácter de empleado público del mismo."
Como una de las atribuciones del alcalde, la Constitución Política señala la de representar al
municipio judicial y extrajudicialmente (artículo 315, num.3).
Entonces mientras que al municipio, la ley si le reconoce personería jurídica, no existe una
disposición legal que reconozca personería jurídica a los concejos municipales y en tal
sentido no pueden ser parte en un proceso.
Otra cosa es lo que respecta a la representación judicial para los procesos originados en la
actividad de los órganos de control del nivel territorial, al disponer el artículo 159 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su último
inciso que en estos casos, corresponderá al respectivo personero o contralor.
Se tiene, que es el municipio, en los procesos ajenos la actividad de los órganos de control
del nivel territorial, (personero o contralor), es parte en el proceso, no es la secretaría, ni el
departamento administrativo, ni el concejo municipal. Por consiguiente no es el sujeto que
expide el acto, quien goza de la capacidad para ser parte en un proceso donde se discuta su
legalidad, pues la capacidad para ser parte procesal lo da la personalidad jurídica de creación
legal o la disposición legal o administrativa que otorgue representación judicial.
Atendiendo lo anterior, quien tiene la capacidad para ser parte dentro de este proceso, en el
que se discute la legalidad de un acto expedido por el Concejo Municipal de San Juan de
Nepomuceno, es el Municipio de San Juan de Nepomuceno, y por lo tanto no se puede
aceptar al Concejo Municipal como parte procesal, por carecer de personería jurídica o
representación judicial según la ley.
El hecho de que el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 le confiera autonomía presupuestal
para la ordenación del gasto4, no significa que lleve implícito por mandato constitucional o
legal el reconocimiento de la personería jurídica necesaria para ser parte en un proceso,
tampoco le da al concejo municipal capacidad para ser parte procesal, el hecho de que el
concejo sea la entidad con competencia para conocer de las solicitudes de reliquidación de
honorarios por asistencia a las sesiones ordinarias y extraordinarias.
4
“Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la
capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el
gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la
autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza
del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces , y
serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la
administración pública y en las disposiciones legales vigentes. (…)
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades
administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías
territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. …”
5
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Seccional Primera. Consejera Ponente: María
Claudia Rojas Lasso. Sentencia del 8 de mayo de 2014. Radicado Número: 25000-23-24-000-2010-00554-01.
Código: FCA - 002 Versión: 01 Fecha: 16-02-2015
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Así las cosas, le asiste razón al recurrente al afirmar que no existe indebido agotamiento de
la instancia administrativa y que la demanda debía dirigirse en contra del Municipio de San
Juan de Nepomuceno.
RESUELVE
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE