CAPÍTULO 1

GOBIERNO LOCAL: DE LA NACIONALIZACIÓN

AL LOCALISMO Y DE LA GERENCIALIZACIÓN
A LA REPOLITIZACIÓN

por QUIM BRUGUÉ y RICARD GOMA

Universitat Autònoma de Barcelona

Tradicionalmente, el gobierno local no ha despertado demasiado entusiasmo entre

los politólogos. Los ayuntamientos han sido objeto de estudio por parte de admi-
nistrativistas, de urbanistas o de teóricos de la organización, pero raramente han sido
analizados desde la ciencia política. Esta situación podría parecer sorprendente, es-
pecialmente si recordamos que se trata de instituciones democráticas con políticos electos
ejerciendo las responsabilidades de dirección. Sin embargo, todo tiene su justificación.
En nuestra opinión, la justificación podría encontrarse en la posición que se ha
asignado al gobierno local en el conjunto de instituciones públicas presentes en los
modernos Estados-nación. Desde una perspectiva histórica, se ha tratado a los ayun-
tamientos o bien como menores de edad sin capacidad para incidir en las condiciones
socioeconómicas de su comunidad (tradición francesa en la que encontraríamos el caso
español), o bien como entidades prestadores de servicios a las órdenes de los decisores
nacionales (tradición anglosajona del mal llamado self-government). Tanto en un caso
como en el otro, la dimensión política del gobierno local resulta -utilizando un lenguaje
quizá exagerado- irrelevante y, consecuentemente, adormece cualquier interés
politológico. Al frente de los ayuntamientos continúan apareciendo políticos, pero
políticos que sólo muy parcialmente actúan como tales. En el primer caso porque no
disponen de recursos y porque la propia dinámica municipal despierta intereses más
voluntariosos o, incluso, caciquiles que político-partidistas. En el segundo caso porque no
se disponen de márgenes de maniobra y, por tanto, el político se limita a representar un
rol de representación simbólica o, muy frecuentemente, se inmiscuye en tareas de gestión
que no le son propias.
En el modelo de tradición francesa la dificultad se explica por el propio origen del
municipalismo. Se trata de municipios que aparecen como entes privados, asociaciones
dedicadas a defender o promocionar sus propios intereses, pero que en ningún caso
comparten la potestad del Estado central para intervenir en asuntos de interés general. Los
municipios franceses, como los españoles, han transformado su naturaleza
 16 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

jurídica y se han convertido en entes de Derecho público, pero no se han liberado de una
herencia que -con ventajas y con inconvenientes- los convertía en representantes de algo
tan poco político como son sus intereses propios. Y ésta es la razón principal de la
desconfianza que despiertan en las instituciones políticas centrales. Una desconfianza que
se traduce en limitaciones competenciales, poca generosidad en la transferencia de
recursos, proliferación de mecanismos de control y tutela, o restricciones legislativas a su
capacidad de actuación. Los municipios, en definitiva, son «como niños mimados»:
pequeños seres egoístas y caprichosos a los que no podemos quitar el ojo de encima.
También es cierto que la herencia de la tradición francesa convierte a los municipios
en entes reconocidos constitucionalmente. El Estado central no los puede eliminar ni
modificar sin su consentimiento. Tampoco puede ir en contra de su reconocida autonomía,
aunque sí puede convertir esta autonomía en autonomía para nada. El principio de las
competencias generales que se aplica a estos municipios proclama su potestad para
desarrollar todas aquellas actividades que, sin ir en contra de la ley, se destinen a la
mejora o la promoción de su comunidad. Es más que probable, sin embargo, que un
alcalde o un concejal que se encuentre leyendo estas líneas sostenga una «opinión
reservada» sobre este principio.
Respecto al modelo anglosajón, también sus orígenes ilustran sus resultados. Si-
guiendo la tradición de economistas liberales como Jeramy Bentham, los ayuntamientos
británicos nacen como un instrumento para aumentar la eficacia prestacional de un Estado
que no lo puede hacer todo. Se trata de situar la provisión de los servicios en la escala más
apropiada, pero sin pretender ceder ninguna potestad sustantiva. Ahora el municipio ya no
actúa en el ámbito de su interés propios, sino en el de los intereses generales, pero lo hace
porque es una pieza del Estado, no porque disponga de autonomía. A los municipios, en
definitiva, no se les cede poder, sino que se les delegan funciones. En contraposición al
principio de las competencias generales, la norma británica del ultra vires establece que
los ayuntamientos sólo pueden realizar aquellas tareas que expresamente se les han
encomendado. Estas tareas pueden ser muchas, pero el margen de maniobra continúa
siendo el mismo: prácticamente nulo. El modelo anglosajón, por lo tanto, no genera
autogobierno sino autoadministración.
Este rebautizado modelo de autoadministración ha disfrutado de un gran éxito
durante la construcción de los Estados del bienestar occidentales. La vocación pres-
tacional de estos Estados ha sacado el máximo provecho de la capacidad ejecutora de los
ayuntamientos, convirtiéndolos en gigantescas maquinarias administrativas con una
potente capacidad de acción, pero con una manifiesta incapacidad para la decisión. Los
grandes municipios británicos, daneses o suecos de los años sesenta hacían muchas cosas,
pero -no lo olvidemos- hacían lo que les decían, ni más ni menos. No es extraño, por
tanto, que sus alcaldes y sus concejales representaran roles eminentemente simbólicos y
representativos. Para hacer cosas ya contaban con gerentes más capacitados y
experimentados.
Así pues, desde posiciones dispares se alcanzan dos conclusiones compartidas:

- En primer lugar, el gobierno local no es políticamente relevante porque o bien se

encuentra sometido a las directrices emanadas desde un centro decisor, o bien carece de
recursos o capacidades de actuación (tesis de la nacionalización).
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 17

- En segundo lugar, el gobierno local no es políticamente relevante porque concentra

todos sus esfuerzos en las tareas gerenciales o administrativas que justifican su existencia
(tesis gerencialista).

Son precisamente la tesis de la nacionalización y la tesis gerencialista las que ex-

plican el divorcio entre el ámbito municipal y la ciencia política. Un divorcio -y ésta es la
hipótesis central del libro-- que ahora se ha transformado en unas segundas nupcias -si es
que alguna vez hubo unas primeras- que están provocando, por un lado, la sustitución de
la tesis de la nacionalización por la tesis del localismo y, por otro lado, la sustitución de la
tesis gerencialista por la tesis de la repolitización. A partir de esta hipótesis, el presente
libro intenta ilustrar cómo en tres ámbitos sectoriales (bienestar social, promoción
económica y urbanismo) el localismo y la política no sólo se han recuperado, sino que
han alcanzado una posición central que otorga a los ayuntamientos tanto capacidad de
acción como margen de maniobra. Los dos factores que movilizan la autonomía
municipal.
En este primer capítulo, sin embargo, nos limitaremos a exponer una justificación
conceptual a la hipótesis apuntada en el párrafo anterior, sin entrar en consideraciones
sectoriales que serán abordadas con posterioridad y que servirán para ilustrar nuestros
argumentos con referencias prácticas. Así pues, este primer capítulo se estructura a través
de dos apartados: en el primero pretendemos justificar la tesis del localismo; en el
segundo hacer lo propio con la tesis de la repolitización.1

1. De la nacionalización al localismo

La tesis de la nacionalización -muy extendida entre los politólogos europeos de los

años sesenta y setenta- constata la reducida relevancia específicamente local de la política
municipal. Situación que se explica por la dependencia respecto un centro nacional que o
bien decide en su lugar o bien limita los recursos necesarios para su actuación. En la
práctica, la nacionalización de la política local se detecta a través del prisma de su
creciente partidificación; es decir, la influencia de unos partidos políticos que actúan
como protagonistas de la vida municipal pero que, al mismo tiempo, se muestran poco
interesados en la política local. El resultado se traduce en un traspaso de problemáticas
políticas nacionales al ámbito local.
La formulación más clásica de esta tesis se construye sobre tres premisas. En primer
lugar, el dominio de los intereses nacionales sobre los locales sólo es posible cuando los
partidos dominan el escenario electoral municipal. Son los partidos políticos, en su
confrontación por acceder al gobierno municipal, los agentes generadores de la
nacionalización de la política local. Esta primera premisa es constatable en el caso
español, donde las elecciones locales han sido utilizadas alternativa o simultáneamente
para manifestar la insatisfacción con el gobierno central (estrategia de AP en las
elecciones de 1987), para introducir líderes y asuntos de interés nacional (desde el aborto
a la OTAN), como plataforma para experimentar con proyectos político-partidistas (el
PCE de Gerardo Iglesias en 1983 o el caso del CDS en las elecciones

1. A partir de aquí seguimos, casi literalmente, parte del capítulo de Quim Brugué y Josep Ma. Valles,
«Sistemas de representación y gobierno en el ámbito local», publicado en el Informe Pi i Sunyer sobre el Gobierno local
en España (1997).
18 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

de 1987) o, en todas las ocasiones, como termómetro de la situación política nacional.

En segundo lugar, se asume que el dominio electoral de los partidos políticos na-
cionaliza y homogeneiza la política local, es decir, la vacía de contenido político específico
y la subordina a intereses supramunicipales. Esta nacionalización y homogeneización de la
vida política local se manifiesta en la reproducción del sistema nacional de partidos
políticos en la escala local. En el caso español, se constata esta reproducción del sistema de
partidos, aunque con alguna imperfección. Los subsistemas locales de partidos suelen
constituirse a partir del modelo de bipartidismo imperfecto que domina la escena estatal.
Sin embargo, la fuerte presencia municipal de algunos partidos nacionalistas distorsiona
esta situación, al menos en Comunidades Autónomas como el País Vasco o Cataluña. La
tendencia a la nacionalización y a la homogeneización resulta así matizada, pudiéndose
hablar de procesos de nacionalización imperfectos o complejos.
Finalmente, los dos puntos anteriores sólo son pertinentes si aceptamos la existencia
de unos partidos políticos centralizados y unitarios. En otras palabras, el argumento
anteriormente esbozado se construye sobre un modelo de partido vertical y jerarquizado,
capaz de actuar como una cadena de transmisión. Sin esta condición, la tesis de la
nacionalización de la vida política local sería insostenible.
En general -y de forma especial en el caso español- el funcionamiento interno de los
partidos es poco conocido, aunque algunos estudios recientes parecen demostrar que las
pautas de estricta centralización jerárquica son más hipotéticas que reales. Los partidos se
nos presentan, más bien, organizados sobre relaciones de negociación y conflicto,
dominados por una heterogeneidad y unas distancias que dificultan hasta hacer
prácticamente imposible el control vertical. Partidos en que hay una cesión efectiva de
poder y los conflictos se resuelven en niveles intermedios. Unos partidos, en definitiva,
donde las relaciones centro/periferia no vienen marcadas por la dominación, sino por la
negociación, y donde, consecuentemente, las posibilidades de nacionalización local son
más bien reducidas.
La tesis de la nacionalización, por tanto, tendría poco sentido o, como nos atrevemos
a sugerir, se concentraría en el momento electoral. De ser esto cierto, entre, elección y
elección aparece un largo período con espacios libres para el ejercicio de una genuina
política local. Sin embargo, el día a día de la actividad municipal tiende a concentrarse en
actividades operativas y, por lo tanto, parece que la nacionalización electoral acaba
produciendo la nacionalización de cualquier actividad política local. Es decir, la
simultaneidad de los procesos de gerencialización del día a día y de nacionalización del
momento electoral sería la razón del relativo vacío en que se encuentra la actividad política
municipal.
La tesis de la nacionalización -tal como apuntábamos en nuestra hipótesis inicial- se
ha visto superada durante la última década por un proceso que la literatura especializada
identifica con la etiqueta de nuevo localismo. La tesis del nuevo localismo postula que, en
un entorno cada vez más diversificado y más globalizado, el rol de los gobiernos locales
no sólo no se ve debilitado, sino que experimenta un fuerte impulso. Intentando formular
más sintéticamente los argumentos del nuevo localismo, deberíamos referimos a dos
variables fundamentales: la diversificación de las demandas sociales y la globalización de
la economía.
La aparición de un conjunto de nuevas tecnologías ha facilitado una gran flexibilidad
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 19

en la producción de bienes y servicios. Flexibilidad que permite dar respuesta a demandas

cada vez más segmentadas y especializadas de una clase media cada vez más exigente y
particularista. Además, los procesos de dualización social están marginando a un número
creciente de nuestros conciudadanos, los cuales son incapaces de hacer llegar sus
necesidades a la Administración y requieren, además, de intervenciones que asuman la
complejidad de sus situaciones personales. En este nuevo contexto, los gobiernos locales
se encuentran en una situación privilegiada, tanto para adaptar sus servicios a las
demandas cada vez más diversificadas de sus ciudadanos integrados como para acceder a
las necesidades de sus ciudadanos excluidos. De su posición de proximidad, en definitiva,
se ha deducido un reforzamiento del municipio, entendido como el ámbito mejor situado
para conocer y dar respuesta a las demandas y a las necesidades de los ciudadanos.
Por otro lado, el tan mencionado proceso de globalización también ha ayudado a la
revita1ización del ámbito local. El sociólogo Daniel Bell escribía que «el Estado – nación
es demasiado pequeño para los grandes problemas y demasiado grande para los pequeños
problemas de cada día». En la primera parte de su afirmación se refiere al impacto de la
globalización sobre unos Estados-nación que se ven superados por la creciente
importancia de los asuntos supranacionales. Pero la parte que ahora más nos interesa de la
afirmación de Daniel Bell es la segunda, pues nos permite intuir que algunos de los
problemas que sufrimos -de los «pequeños» problemas de cada día- podrían ser resueltos
con mayor éxito en un nivel infraestatal; es decir, en el ámbito local.
Se trata, además, de una intuición corroborada por el propio dinamismo que, desde
finales de los años ochenta, están mostrando las unidades locales. Los municipios
canalizan un número creciente de demandas políticas y económicas, desarrollan iniciativas
novedosas destinadas a ofrecer nuevas respuestas a los problemas de la colectividad, y
participan en los múltiples escenarios donde se toman las decisiones que afectarán a la
calidad de vida de los ciudadanos. Todo ello se debe a que el propio proceso de
globalización potencia el rol de los responsables locales.
La hipotética superación del Estado-nación desde el flanco internacional y desde el
flanco local provoca una profunda alteración en las formas de gobernar. En contraste con
el centralizado y universalista Estado del bienestar tradicional, el nuevo Estado se nos
aparece descentrado y localista. Las jerarquías de gobierno se desmoronan para reaparecer
bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. Una red donde los
representantes locales dejan de ser un simple eslabón en la cadena de mando para
convertirse en actores políticos y económicos relevantes.

2. Del gerencialismo a la repolitización

En sus inicios, la democratización de los municipios españoles despertó expectativas

tanto en el ámbito de la política (aparición de unos espacios donde la participación
ciudadana se podría expresar con mayor plenitud) como de la Administración (aparición
de unos municipios prestadores y capaces de mejorar la calidad de vida de sus
ciudadanos). Sin embargo, esta primera dualidad se decantó muy pronto hacia la vertiente
administradora o prestacional. Sin insinuar que se trató de una opción consciente, lo cierto
es que el raquitismo municipal heredado del franquismo y la fuerza
20 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

de las demandas de los ciudadanos orientaron los primeros años del municipalismo
democrático hacia la construcción de unas organizaciones capaces de aumentar y mejorar
los servicios que ofrecían a sus ciudadanos.
En este contexto, se produce un proceso de despolitización (o, mejor, de no po-
litización) de la joven democracia local. Los concejales se consideran a sí mismos como
«operarios» al servicio de una comunidad que no tiene conflictos de intereses, sino que
reclama polideportivos, reparar las aceras o agilizar los trámites administrativos; los
partidos políticos se convierten en «instrumentos» para acceder al desempeño de las
responsabilidades operativas; los ciudadanos, en «clientes» con demandas a satisfacer; y el
propio ayuntamiento observa el «mito de la empresa privada» como un ideal sobre el que
construir sus modelos de actuación. La participación ciudadana, aquella vieja esperanza de
la democracia local, se convierte en la asignatura pendiente de la primera legislatura, de la
segunda, de la tercera...
Los partidos políticos, por lo tanto, no son articuladores de intereses ni representan
prioridades en los posibles conflictos de la comunidad. Los partidos políticos son -siendo
exagerados en la terminología, aunque no en el fondo de la idea- una «agencia de
ocupación», unas instancias dedicadas a colocar a sus miembros en puestos de
responsabilidad gerencial.
Si esto es cierto -y creemos que al menos para los años ochenta lo es-, ¿cómo se
explica el creciente protagonismo de los partidos políticos en el ámbito local? ¿Por qué
son ellos los que acaparan la selección de gestores municipales cuando candidaturas
independientes podrían desempeñar la misma función? ¿Por qué los partidos políticos
sirven de cobertura a la práctica totalidad de unos concejales que, en la mayoría de los
casos, se niegan a reconocer la dimensión política de su cargo?
La aparente paradoja que surge de estos interrogantes se resuelve en clave de política
nacional, no local. La implantación de los partidos políticos en el ámbito local no se
utiliza como vía para politizar las elecciones municipales, sino como una estrategia para
facilitar la implantación territorial de los partidos y, de este modo, ayudar a la
consolidación de la democracia en España. El sistema electoral y la LRBRL conducen el
proceso de «partidificación» de los municipios, pero lo hacen de una forma excesivamente
artificial y, por lo tanto, sin propiciar una relación entre partidificación y politización. Lo
prioritario es generar un entramado partidista en el territorio que sirva para reforzar los
débilmente arraigados partidos políticos y, de este modo, dar fluidez y base social a la
democratización del país. Es esta prioridad de política nacional la que, en nuestra opinión,
facilita la paradoja municipal de una «partidificación sin política» o, «gerencialista».
Existe una segunda respuesta a los interrogantes planteados más arriba: esta situación
aparentemente paradójica no es original del caso español, sino que es generalizable al
municipalismo que se desarrolla en un período de construcción y consolidación del Estado
del bienestar. En el conjunto de los países que han avanzado en este modelo, el Estado del
bienestar ha supuesto una especialización de funciones entre un nivel nacional dedicado al
diseño de políticas económicas y estructurales y un nivel local ocupado en la ejecución de
las llamadas políticas de bienestar (educación, sanidad, servicios personales, etc.). La
especialización local es eminentemente ejecutora y, por lo tanto, despolitizadora. Se trata
de un proceso ampliamente estudiado en los países de nuestro entorno occidental y que en
nuestro caso nos ha sorprendido más por desconocimiento que por la excepcionalidad de
la situación.
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 21

Sin embargo, tal como señalan diversos autores, se detectan una serie de cambios en
el ámbito local español -y también europeo- que podrían estar propiciando un proceso de
politización que re definiría el papel que hasta ahora han desempeñado los partidos
políticos. Siendo muy esquemáticos, debemos referirnos a la superación de los déficit
prestacionales heredados del franquismo, a la consolidación de unas estructuras de gestión
más o menos estables (y, por lo tanto, independientes de la actividad de los concejales), a
una transformación en las demandas de los ciudadanos o a la persistente situación de
crisis económica que aqueja al municipalismo español.
Es decir, ya no se trata de construir sino de mantener, ya no se trata de hacer sino de
priorizar, ya no se trata de gestionar sino de dirigir, ya no se trata de poner horas y
esfuerzos sino de tener ideas y capacidad de elección. No todo el mundo estaría de
acuerdo con la tesis de la politización, pero, sin pretender ahora entrar en debate,
pensamos que la reciente proliferación en el ámbito local de planes estratégicos o de
mecanismos de comunicación-participación es la manifestación de dos actividades
esencialmente políticas: tener un proyecto a medio y largo plazo que exprese opciones, y
vehicular tanto el diálogo con la comunidad como la capacidad de escuchar a sus
ciudadanos.
El problema, que ya demanda ser abordado urgentemente, radica en que los partidos
políticos continúan centrados en su papel de «agencia de colocación», sin darse cuenta que
deberían adaptarse a una nueva situación que les reclama su naturaleza más genuina, la
política. Frente a la paradoja inicial de una «partidificación sin política», podríamos estar
generando una segunda paradoja: la politización sin partidos.
Quizá donde mejor se manifiesta la aparición de este incipiente proceso de poli-
tización es en la situación de crisis de una democracia local lejana y representativa a la que
se acusa de desvirtuar la comunicación entre los ciudadanos y la política. Esta situación ha
estimulado, por una parte, la aparición de formas de participación alternativas y, por otro
lado, la emergencia de una nueva cultura política local. Vamos a referirnos brevemente a
estos dos fenómenos, pues son manifestaciones claras de la presión politizadora.
En primer lugar, los límites de la democracia representativa sólo se han manifestado
después de que los ayuntamientos han dejado de lado su concentración gerencial y han
iniciado los ya mencionados procesos de politización. Es, por lo tanto, a finales de los años
ochenta cuando los gobiernos locales españoles empiezan a convertir su retórica sobre la
participación ciudadana en una preocupación efectiva. Y cuando, consecuentemente,
empiezan a diseñar mecanismos de participación que permitan mejorar los canales de
comunicación entre los gobernados y los gobernantes. Los canales a los que nos estamos
refiriendo son bidireccionales: van del gobernante al gobernado y del gobernado al
gobernante. La primera dirección se concreta en mecanismos de relaciones públicas, de
marketing institucional o en la aparición de distintos canales de información local; mientras
que la segunda se traduce en la proliferación de mecanismos muy variados para captar las
sugerencias, las demandas o las quejas de los ciudadanos.
Desde finales de los años ochenta, los municipios españoles han experimentado el
fortalecimiento de ambas líneas de comunicación. Respecto la primera, abundan los
teléfonos de información al ciudadano, los boletines informativos, los programas
radiofónicos dedicados a la Administración local, los gabinetes de prensa o los servicios
22 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

de relaciones públicas. Respecto la segunda, han aparecido iniciativas como los consejos
sociales, la revisión de los protocolos de reclamación, la descentralización, los fórums
consultivos, la involucración de los ciudadanos en la gestión de determinados servicios o
la mejora del servicio de atención al cliente. Sin entrar en valoraciones sobre el éxito o el
fracaso de las múltiples experiencias que se han dado, lo cierto es que el énfasis puesto en
estos ámbitos manifiesta la voluntad de los responsables municipales para revitalizar unas
relaciones que un modelo representativo, elitista y gerencializado había olvidado.
En segundo lugar, las transformaciones referidas en el punto anterior no se refieren
únicamente a una reacción frente a la pasividad electoral de los ciudadanos, sino que
expresan un cambio más profundo en la dirección de la actividad política de los
gobernados. Por un lado, los ciudadanos se sienten menos motivados por las variables
socioeconómicas tradicionales. La pertenencia a una determinada clase social cada vez
explica menos el comportamiento político de unos ciudadanos más preocupados por
factores de índole sociocultural. Por otro lado, la aparición de los denominados nuevos
movimientos sociales y la generalización de una clase media más educada y exigente
canalizan las demandas de los ciudadanos hacia temas nuevos y hacia posiciones más
particularistas.
La combinación de ambos procesos genera lo que algunos observadores califican
como reactivación de los roles individuales. Esta reactivación se observaría en los dis-
tintos ámbitos de relación entre los individuos y el ayuntamiento: en el ámbito político,
pasando de los antiguos contribuyentes a los nuevos accionistas; en el ámbito
prestacional, pasando de los viejos usuarios a los nuevos y tan aclamados clientes; y en el
ámbito político, pasando de unos pasivos votantes a unos activos ciudadanos.
Si aplicamos estas ideas a una aproximación cronológica que distingue entre los
municipios del bienestar de los años ochenta y los municipios de la reestructuración del
Estado del bienestar de los años noventa, podemos deducir una evolución paralela en el
modelo de ciudadanía. En el primer período, el ciudadano es eminentemente un miembro
del Estado y, como tal, sometido a una autoridad gubernamental que define sus derechos y
sus obligaciones. En este contexto, la ciudadanía se somete pasivamente a los dictados de
una Administración jerárquica y de una democracia representativa de mínimos.
En el segundo período, la definición del modelo de ciudadanía (de la relación entre
gobernantes y gobernados) puede tomar dos direcciones, las cuales representan opciones
político-ideológicas de fondo. De nuevo, queremos subrayado, aparece la tesis de la
politización.
Una primera posibilidad consiste en percibir al ciudadano como poseedor de de-
rechos individuales, los cuales deben articularse a través de mecanismos que impulsen su
libertad y su capacidad de elección. Desde esta perspectiva, se mercantilizan las relaciones
entre el ciudadano y la Administración, al mismo tiempo que se restringen las
posibilidades de participación a una exigencia de tipo mercantil en la compra de bienes y
servicios públicos. La segunda posibilidad, en cambio, define al ciudadano como miembro
de una comunidad, de una colectividad donde se producen relaciones de solidaridad -no
únicamente de competencia- y donde se desarrollan mecanismos de regulación social. Los
partidarios de esta postura defienden el advenimiento de una Administración más
descentralizada y de una democracia más participativa.
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 23

Así pues, tras un período en el cual las relaciones entre gobernados y gobernantes
generó una ciudadanía pasiva y una democracia claramente representativa, se abre una
situación que puede derivar hacia una mercantilización o hacia un acercamiento de las
relaciones entre la política y los ciudadanos. En el primer caso se potenciaría lo que
algunos han llamado una democracia de supermercado, mientras que en el segundo se
avanzaría hacia una democracia participativa en el sentido clásico del término. El punto
de partida sirve para caracterizar la democratización de los municipios españoles durante
los años ochenta, mientras que la década de los noventa ha abierto un interrogante sobre
cuál de las dos direcciones alternativas tomar. Escoger una u otra es una cuestión
ideológica trascendental. La politización del ámbito local, por lo tanto, servirá para
entender-qué modelo de democracia local nos depara el siglo XXI.

3. Algunas conclusiones

A través de dos hipótesis simples pero problemáticas hemos intentado mostrar cómo
el ámbito local está experimentando un importante proceso de reestructuración. Un
proceso que parece escapar al control de sus protagonistas y que se rige por las exigencias
de un guión donde se describe una sociedad más fragmentada y más dualizada, donde
aparece el villano de la globalización y donde las nuevas tecnologías dominan el
escenario. Se trata de un guión complejo y que no gusta a aquellos que van al teatro para
relajarse y no pensar en nada. Esto genera resistencias y malentendidos; pero, aunque
algunos se nieguen a comprar su entrada, la función continúa.
Nuestra función incluye dos protagonistas: el localismo y la politización. El primero
representa la irrupción en la corte de un pobre vasallo. Es decir, representa la aparición de
los actores locales en las arenas donde se deciden e implementan políticas que afectan a
los ciudadanos. Una aparición que, además, no es simbólica ni testimonial, sino que se
traduce en capacidad de actuación e influencia: el vasallo adquiere poder.
Nuestro segundo protagonista representa el papel de personaje complejo, dubitativo y
con capacidad de elección. La politización del ámbito local, en otras palabras, supone
dotado de márgenes de maniobra sustantivos. Supone que los políticos locales pueden
optar por caminos diferentes y que esto tendrá consecuencias relevantes para su
comunidad.
En este libro pretendemos trasladar nuestras hipótesis del terreno de la teoría al de la
práctica. Para conseguido, consideramos esencial comprobar qué es lo que efectivamente
ocurre cuando nuestros ayuntamientos desarrollan sus actividades en ámbitos tan
diferentes como los servicios personales, la promoción económica o el urbanismo: ¿son
sus acciones relevantes? ¿Tienen opciones? ¿Se enmarcan dentro de proyectos políticos
de mayor alcance? ¿Incorporan a sus ciudadanos?
Para responder a éstos y otros interrogantes presentamos diferentes análisis de
políticas públicas locales de ámbito sectorial. Retomando la metáfora con la que ini-
ciábamos este apartado, hemos comprado nuestras entradas y hemos ido al teatro a ver con
nuestros propios ojos esta obra tan extraña, tan aclamada y también tan criticada. Antes,
sin embargo, nos referiremos al instrumental analítico que ha caracterizado nuestro
enfoque: el análisis de las políticas públicas.
 CAPÍTULO 2

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES: AGENDAS

COMPLEJAS, ROLES ESTRATÉGICOS Y ESTILO
RELACIONAL

por QUIM BRUGUÉ y RICARD GOMA

Universitat Autònoma de Barcelona

En el capítulo anterior se ha desarrollado una reflexión sobre el gobierno local en

tomo a dos ejes principales: la revalorización de lo local como ámbito emergente y
relevante en el contexto de la globalización, y la revalorización de la naturaleza política
de los gobiernos locales frente a los enfoques que habían situado el monopolio de lo
político en el ámbito estatal. En el presente capítulo nos disponemos a profundizar en
ambos ejes adoptando una perspectiva de estudio concreta: el análisis de políticas
públicas.
Para ello, el capítulo quedará estructurado en cuatro grandes apartados. En primer
lugar revisaremos los aspectos clave de la teoría de políticas públicas; en segundo lugar
consideraremos la estructura y el alcance de la agenda local de actuación en el marco del
Estado del bienestar keynesiano; posteriormente observaremos las principales
dimensiones de impacto sobre el gobierno local de los cambios socioeconómicos
recientes; finalmente analizaremos las respuestas de las agendas públicas locales a dichos
cambios. Respuestas que concretaremos en tres aspectos clave: la plasmación de una
oferta más compleja de políticas, la adopción de nuevos roles estratégicos y la emergencia
de nuevos estilos de gobierno.

1. El análisis de políticas públicas

El enorme incremento en la capacidad de actuación de los poderes públicos que se

produce en las sociedades avanzadas durante la segunda mitad del siglo xx, fuerza a la
ciencia política a incorporar un nuevo campo de reflexión y a construir un nuevo
instrumental que permita analizar qué sucede en la esfera de la adopción e imple-
mentación de las decisiones gubernamentales. El análisis de políticas públicas surge como
un potente arsenal de herramientas conceptuales. No se construye de forma unitaria ni
racional; más bien va conformándose mediante procesos de aluvión analítico a remolque
o de la mano de los constantes cambios en el entorno político y socioeconómico
26 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Por ello, iniciaremos este apartado con una propuesta simple de ordenación del campo
teórico de las políticas públicas; seguidamente, abordaremos algunas consideraciones
tipológicas; finalmente, adoptaremos el modelo de ciclo de las políticas públicas para
conectar las diferentes fases de elaboración con cada una de las dimensiones presentes en
cada proceso de actuación pública: la simbólica, la sustantiva, la formal o de estilo y la
operativa o de gestión.

1.1. EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

DOS ENFOQUES EN TENSIÓN

El campo teórico de las políticas públicas se ha estructurado en buena parte alrededor

de dos tradiciones con pocos aspectos en común. Por un lado, se ha configurado un
enfoque racional, prescriptivo, con fuertes tendencias a la formalización y de carácter
deductivo. Por otro lado, ha ido cristalizando un enfoque posracional, crítico, menos
modelizable y mucho más inductivo. El primero ha ido convirtiéndose en un abanico de
técnicas, al servicio de la mejora de los rendimientos del poder, sea cual sea ese poder. Se
ha situado en una lógica de racionalidad instrumental, autorreferencial, al margen de
cualquier consideración sobre las grandes cuestiones de la ciencia política. Su desarrollo
ha tenido lugar principalmente en Estados Unidos. El segundo, en cambio, ha ido
construyendo un campo conceptual que va permitiendo de forma creciente analizar cómo
las cuestiones clave de la ciencia política (estructura de recursos, distribución social de
ganadores y perdedores, relaciones de poder, hegemonías culturales y simbólicas) se
dirimen y se resuelven en el proceso de elaboración de políticas, ya sea en el conflicto por
la definición de problemas, en la toma de decisiones, o en la articulación de estilos de
gestión alternativos.
Esta segunda tradición se ha desarrollado en ámbitos académicos europeos (sin
olvidar a sus grandes impulsores norteamericanos, como Lindblom, Wildavsky o Lowi) y
ha tenido una amplia recepción en los países mediterráneos desde la década de los
ochenta. Es en esta tradición, sin duda, en la que nos situamos y de ella intentaremos
derivar las herramientas de análisis que nos servirán para afrontar el estudio, en la esfera
local, de las políticas urbanas, de promoción económica y de bienestar social que
conforman el grueso del libro.

1.2. PROPUESTAS DE ORDENACIÓN TIPOLÓGICA

DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Dentro de la tradición de análisis de políticas en la que nos movemos, la integración

de los estudios de caso y de las evidencias empíricas en marcos teóricos de rango medio
ha sido siempre una tarea complicada. Más allá de la casuística y de la simple ordenación
sectorial de las políticas públicas, podemos identificar dos grandes propuestas de
construcción tipológica:

- La primera va claramente ligada al trabajo de Lowi. La tesis que subyace es que en

función del grado y el modo de coacción que desplieguen los poderes públicos para poner
en práctica sus políticas, se generarán redes de actores y clases de actitudes
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 27

sustancialmente diferentes. Así pues, el tipo de política se convierte en un factor

explicativo del tipo de proceso político, el cual, a su vez, determinará las posibilidades de
contenidos y resultados. Dicho de otra forma, los poderes públicos tienen a su disposición
una panoplia de formas de actuación definidas en función de los dos elementos arriba
citados. La opción o la necesidad de operar con unas u otras es la cuestión clave, por
cuanto determinará el escenario de acción en el que se dirime la conversión de valores,
intereses y objetivos en resultados concretos.
Este marco teórico sirve a Lowi para diferenciar entre cuatro tipos de políticas o
modos de acción pública. En las políticas distributivas predomina la asignación de nuevos
recursos fácilmente divisibles; ello tiende a generar estructuras clientelares o de
patronazgo, y acuerdos de suma positiva más bien efímeros en el tiempo. En las políticas
regulatorias, dirigidas a disciplinar y controlar ciertas actividades, tiende a predominar el
conflicto, aparecen ante cada medida ganadores y perdedores, y exigen una mayor
capacidad para generar alianzas que, sin ser permanentes, tienen un carácter menos
efímero. En las políticas redistributivas se produce una alteración en el patrón de
asignación de recursos preexistente; ello las sitúa, sin duda, como las más conflictivas y
que requieren coaliciones y liderazgos más estables para soportar juegos de suma cero.
Finalmente, las políticas constitucionales, de diseño de las reglas del juego político y de
positivación de derechos, tienden a generar relaciones consensuales entre coaliciones
estables y sólidas en escenarios centralizados y poco fragmentados.
- La otra gran propuesta de ordenación tipológica nace de una consideración inicial
diferente a la anterior. Los tipos de política pública son, sobre todo, la expresión o reflejo,
en el terreno de la acción gubernamental, de los grandes cleavages o ejes de conflicto
político-electoral que estructuran el sistema de fuerzas políticas en cada ámbito territorial.
Así pues, en este caso, el aspecto clave no estaría tanto en el modo de actuación elegido
como en la naturaleza de la polarización subyacente a cada bloque de políticas públicas.

En este marco, y en nuestro contexto político de referencia, se distinguen cuatro

nuevos tipos de política pública. Las políticas orientadas a incidir en el proceso de cre-
cimiento y generación de riqueza, es decir, orientadas a dotar de un cierto nivel de re-
gulación pública a los procesos económicos. Las políticas con incidencia en el proceso de
(re)distribución de rentas e intangibles entre grupos sociales, ya sea por medio de
transferencias monetarias, de la desmercantilización de ciertos bienes o de iniciativas de
regulación. Las políticas que inciden sobre la dimensión nacional del conflicto social,
bien en su dimensión simbólico-cultural, por ejemplo en el terreno de la regulación
lingüística, bien en su dimensión material, por ejemplo en el terreno de la distribución de
competencias, ingresos y capacidades de gasto entre niveles de gobierno.
Finalmente, aparecen las políticas que gestionan las dimensiones emergentes y de
carácter más claramente posmaterialistas del conflicto social. Sobre todo aquellas que
inciden en la regulación de las tensiones entre crecimiento y sostenibilidad eco lógica en
sentido amplio.
28 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Proceso de Toma de Proceso de

Construcción de
negociación decisiones implementación
problemas agendas

Dimensión
Conflictos
simbólica
epistémicos
Modelos de
Dimensión interacción
de estilo
Opciones de
fondo
Dimensión
sustantiva
Escenarios de
gestión
Dimensión
operativa

Fuente: Elaboración propia.

Fig. 2.1. Fases y dimensiones de análisis de una política pública.

1.3. LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS:

FASES y DIMENSIONES ANALÍTICAS

Como última pieza de reflexión, nos adentramos en una breve revisión de la pro-
puesta metodológica que ha estructurado buena parte de los análisis empíricos de política
pública: el modelo de fases o de proceso. De acuerdo con dicho modelo, podemos
considerar que las políticas públicas definen un cierto itinerario, no estrictamente lineal,
con interacciones complejas entre fases, pero de lógica globalmente secuencial. Dicho
recorrido es fragmentable en tres grandes etapas. En primer lugar se desarrolla el proceso
de definición de problemas y de acceso de determinadas cuestiones a la agenda pública de
actuación. Posteriormente se desencadena el proceso de negociación entre alternativas de
actuación que conduce directamente a la formación de mayorías y a la consiguiente toma
de decisiones. Por último, se articulan los escenarios organizativos y de gestión que
posibilitan la puesta en práctica de las decisiones tomadas. En el marco de este esquema de
proceso, los actores políticos interactúan en función de intereses, ideas y valores, y lo
hacen bajo distribuciones cambiantes de recursos de poder y bajo reglas del juego más o
menos formalizadas en clave institucional.
El modelo reseñado permite situar sobre las diferentes fases de elaboración de
políticas las cuatro dimensiones que entran en juego en toda intervención pública: la
dimensión simbólica, que se relaciona con la construcción de estrategias discursivas y
marcos cognitivos, adquiere un mayor relieve en el conflicto epistémico sobre la de-
finición de problemas y sobre su posible inclusión en la agenda; la dimensión de estilo,
que observa las actitudes, disposiciones y estrategias de los actores, cristaliza prin-
cipalmente en la fase de negociación; la dimensión sustantiva, que tiene que ver con
contenidos, es decir, con las grandes opciones alternativas de fondo, tiende a concretarse
con más fuerza en el proceso de toma de decisiones; finalmente, la dimensión operativa,
que considera modos y valores de gestión, se ubica principalmente en la fase de
implementación.
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 29

2. Estructura y alcance de las agendas locales en el modelo

de bienestar keynesiano

Hasta finales de la década de los setenta, el macroescenario en el que se mueven los

gobiernos locales europeos y, más concretamente, su oferta de políticas públicas, presenta
rasgos de relativa estabilidad en algunas dimensiones clave. El régimen de acumulación
fordista y la incorporación de amplios sectores populares al consumo masivo, se conectan
a una estructura de clases poco compleja, con predominio de los segmentos asalariados
industriales y unas pautas de necesidad social homogéneas. Todo ello en un marco
político-institucional de fuertes rasgos centralizadores, con tendencia a monopolizar en el
ámbito estatal el diseño de políticas públicas. La expresión territorial de dichas
condiciones cristaliza en el modelo urbano de expansión desarrollista generador de
segregaciones sociales y funcionales en el espacio a gran escala.
Bajo estos rasgos estructurales, la correlación de fuerzas que se establece en las
democracias industriales explica el desarrollo del Estado del bienestar keynesiano (EBK)
como mecanismo de regulación del conflicto social por medio de una oferta amplia de
políticas económicas y sociales. En el marco del EBK, los gobiernos locales europeos se
polarizan en torno a dos grandes modelos: la administración municipal de bienestar
propia de la franja anglo-escandinava, y el gobierno local residual propio de los grandes
Estados continentales. Cada uno de estos modelos de gobierno local, como veremos más
en detalle en capítulos posteriores, presenta sus factores explicativos y sus especificidades
en relación con la estructura y el alcance de su agenda de actuación. Sin embargo, existen
elementos compartidos que permiten generalizar y sostener la idea de un cierto esquema
común de políticas públicas locales, bajo condiciones de bienestar keynesiano.
Adoptemos, como punto de partida analítico, la tesis del Estado dual propuesta por
Saunders (1979). Según este autor, tras la Segunda Guerra Mundial y durante más de tres
décadas, se desarrolló en Europa un patrón nítido de división política de roles entre los
Estados centrales y los poderes locales. Los primeros regulaban la esfera de la producción,
donde las fuerzas del mercado mantenían su supremacía, gestionaban intereses de clase y
lo hacían por medio de mecanismos neocorporatistas. Los poderes locales, por el
contrario, tendieron a orientar su actuación hacia las políticas sociales, con predominio de
los valores de servicio público y en un marco mucho más pluralista de actores, intereses e
interacciones. Si observamos más en detalle la estructura de políticas públicas que
presentan las agendas locales, dos rasgos aparecen en primer plano:

a) Una estructura de políticas poco compleja, especializada en la oferta de servicios

públicos universales (enseñanza, atención primaria de salud, vivienda, transporte urbano
colectivo) y en la regulación, por medio del planeamiento zonificador, del proceso de
expansión urbana. Sin ninguna aportación significativa en el ámbito del empleo y de la
promoción económica.
b) La adopción de roles meramente operativos, ejecutores de políticas diseñadas en
niveles superiores, sin ningún tipo de incursión significativa hacia roles sustantivos o
simbólicos. Dicho de otra forma, en los ámbitos de actuación sociales y urbanos, los
gobiernos locales no definían modelos de ciudad, sino que se ceñían a
30 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

plasmar de forma tecnocrática sobre las comunidades y el territorio los niveles de bie-
nestar decididos por el juego político nacional.

3. El gobierno local en un nuevo contexto: dimensiones del cambio

global e impactos sobre las agendas locales

Desde múltiples flancos teóricos, un buen número de autores ha desarrollado re-

cientemente una idea en común: los cambios que las sociedades avanzadas han expe-
rimentado durante los últimos veinte años, lejos de representar adaptaciones menores a
coyunturas relativamente novedosas, encierran transformaciones de fondo hacia
configuraciones políticas, económicas, sociales, culturales y territoriales de nuevo tipo.
No es éste el lugar para analizar el potencial y los límites que presentan las principales
conceptualizaciones teóricas de dichas transformaciones. Nos proponemos, mucho más
modestamente, revisar en clave descriptiva cada una de las dimensiones del cambio global
y, sobre todo, perfilar las correspondientes líneas de impacto sobre la oferta de políticas
públicas en la esfera local.

3.1. LA DIMENSIÓN ECONÓMICO-LABORAL

En el ámbito económico, el ciclo que se inicia tras la crisis energética de los años
setenta y se extiende hasta bien entrada la década de los ochenta, presenta un rasgo
fundamental: la conjunción temporal del ciclo recesivo, por primera vez después de tres
décadas de crecimiento sostenido, con el cambio en el paradigma productivo hacia
modelos postindustriales y de especialización flexible. El nuevo escenario se plasma en la
destrucción a gran escala de tejidos industriales y en la aparición del desempleo masivo
con fuertes ribetes estructurales. Todo ello se desplaza a la esfera pública en forma de
crisis fiscal, la cual presenta rasgos mucho más acucian te s en las Haciendas regionales y
locales.
La proyección de todo ello sobre el territorio presenta efectos casi devastadores en
las áreas urbanas y metropolitanas de industrialización fordista. En el centro de dichos
efectos, la escasez y precariedad del empleo constituye, para muchos grupos de población,
el eje articulador de una nueva realidad vivencial. Más allá, tampoco parece perfilarse la
salida colectiva del túnel, nadie parece saber cómo van a re activarse las ya agotadas bases
de crecimiento. Es más, las respuestas políticas a la crisis diseñadas desde el ámbito
estatal presentan límites muy claros, no parecen disponer del instrumental adecuado ni
para combatir el desempleo ni para ofrecer nuevas perspectivas a las localidades en crisis.
En síntesis, la crisis industrial y de empleo, circunstancia que impregna el día a día
de las comunidades, sumada a la centralidad del factor territorial en los modelos
emergentes de desarrollo, circunstancia que limita el potencial de respuesta de las po-
líticas centralizadas, se convierten en los factores clave de irrupción de las políticas
económicas en las agendas públicas locales. Si en el marco del EBK la esfera económica
quedaba excluida del programa de actuación de los municipios, en el nuevo contexto éstos
se ven impulsados, primero, a diseñar respuestas imaginativas al problema del paro, y
luego a elaborar estrategias de desarrollo local que ofrezcan nuevos horizontes de
promoción a sus propias comunidades.
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 31

3.2. LA DIMENSIÓN SOCIOCULTURAL

En el ámbito sociocultural, entre múltiples cambios se desatan dos fenómenos con

impactos directos sobre la aportación específica de los gobiernos locales a la generación
de bienestar colectivo:

- De un lado, el proceso de fragmentación social, resultado de un conjunto de nuevas

rupturas sociales (étnicas, de género, de edad...). La desigualdad social adopta un carácter
pluridimensional y aparecen necesidades de nuevo cuño no inscritas en la lógica
fundacional del modelo clásico de bienestar. Bajo estas nuevas coordenadas, los sectores
con dificultades estructurales de inserción laboral y los más afectados por algunas
escisiones profundas de base no clasista, se convierten en sujetos vulnerables a dinámicas
de exclusión social. Procesos y situaciones que comportan necesidades intensas y
complejas, privación de resortes personales de desarrollo y tendencia a la cronificación.
- Por otro lado, pero enormemente conectado a lo anterior, se desata un proceso de
redefinición de los referentes de identidad colectiva. Se debilitan identidades de tipo
clásico, pero surgen nuevas estrategias de identidad, menos orientadas allegado cultural y
más a la vivencia comunitaria compartida. En este marco, el bienestar ya no es sólo una
reivindicación globalizante para ser atendida desde ámbitos de lejanía (el Estado), sino
también un elenco de inquietudes de nuevo tipo, muy conectadas a la vida cotidiana. La
cultura política del bienestar adquiere una nueva dimensión. Deja de ser únicamente la
demanda de protección social, para ser también el resultado de armar un conjunto de
relaciones sociales participativas y cohesionadoras en el ámbito local.

¿Cómo se trasladan ambos procesos de cambio a la agenda de actuación de los

gobiernos locales? En este caso no estamos ante la irrupción de un nuevo sector de
política
. pública; ya comentamos la especialización social del municipio clásico de bie-
nestar. Sin embargo, la oferta de políticas de bienestar locales se ve sometida a fuertes
presiones de cambio. Por una parte, la exclusión social empuja hacia posiciones de primer
rango a las políticas focalizadas de acción positiva; por otra parte, las estrategias de
identidad ligadas a la generación cotidiana de bienestar dan un impulso decisivo a las
políticas culturales de dinamización comunitaria

3.3. LA DIMENSIÓN URBANO-TERRITORIAL

En el ámbito urbano-territorial, el régimen desarrollista muestra síntomas de

agotamiento desde los años setenta. El modelo urbano de expansión poblacional y
habitativa, generador de primeras coronas metropolitanas, y desvalorizador del tejido
edificado, generador de procesos de multidegradación en los centros históricos, entra en
crisis terminal de la mano del proceso desindustrializador. La salida de esa crisis, a finales
de los años ochenta, supone la puesta en marcha de complejos procesos de re definición
espacial. Los modelos económico-laborales y socioculturales emergentes van a presentar
unas pautas de plasmación territorial, de construcción social del espacio urbano, que poco
van a tener que ver con las formas de apropiación
32 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

y distribución social y funcional del suelo característicos de la ciudad industrial-

desarrollista.
En concreto, las ciudades postindustriales difusas presentan un conjunto de nuevas
características. En primer lugar, una estructura polinuclear, con unas pautas de
funcionamiento menos radiales y más reticulares, como expresión del haz de relaciones
multilaterales entre los diversos centros; relaciones económico-laborales y socioculturales
con densidades, intensidades y cronogramas enormemente heterogéneos. En segundo
lugar, se convierten en nudos direccionales de la economía, en la medida en que las
ventajas competitivas de tipo locacional aumentan proporcionalmente a la globalización
de los mercados. En tercer lugar, emerge un conjunto de nuevas contradicciones y
escisiones urbanas: se incrementa el potencial de fractura económica del espacio y el
aumento de la prosperidad se hace compatible con una mayor segregación espacial de las
clases sociales.
La agenda urbana del gobierno local se ve sometida a un conjunto de presiones
parecidas a la oferta de políticas de bienestar. No se trata aquí tampoco de la irrupción de
nuevos campos de política pública. Se producen, en cambio, dinámicas de extensión y de
incremento de la complejidad dentro del bloque de políticas urbanas. Dichas dinámicas se
concretan en nuevas políticas tendentes a dotar de eficiencia al sistema urbano, a diseñar
esquemas de expansión urbana sostenibles y equitativos, y a plantear la regeneración de
los tejidos multidegradados.

4. La redefinición de las políticas públicas locales: complejidad

de las agendas, roles estratégicos y gobierno relacional

La suma de impactos de los cambios contextuales sobre la esfera local recrea las
condiciones para una aportación mucho más significativa de los municipios en el terreno
de las políticas públicas. En concreto, la transición múltiple hacia un modelo económico
más valorizador del territorio, hacia estructuras sociales más fragmentadas, hacia
identidades colectivas de matriz más vivencial y comunitaria, hacia un sistema urbano
difuso con nuevas fracturas y hacia formas de gobierno multinivel, se proyecta en: a) una
agenda pública local más compleja, b) nuevos roles de política pública más sustantivos y
estratégicos, c) nuevos estilos de gobierno local relacional, con confluencias
intergubernamentales y ciudadanas que quiebran las pautas tradicionales de división
centra/local y público/privada del trabajo político.

4.1. HACIA UNA OFERTA COMPLEJA DE POLÍTICAS LOCALES

La oferta de políticas públicas de los nuevos gobiernos locales -en el marco de los
límites que impone el modelo territorial del Estado y las pautas de distribución del gasto
entre niveles de gobierno- adquiere una naturaleza mucho más compleja. Por una parte, se
extiende hacia sectores tradicionalmente al margen de la regulación pública local; valgan
los ejemplos de promoción económica, empleo, medio ambiente o telecomunicaciones.
Por otra parte, se profundiza el nivel de intervención sobre sectores ya incluidos en la
agenda: nuevas políticas de servicios personales y nuevas políticas de regeneración
urbana. Para conectar con la organización de capítulos de
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 33

CUADRO 2.1. Estructura tipo de la oferta de políticas locales

Políticas de promoción económica local

Iniciativas de desarrollo económico

Políticas de promoción del tejido empresarial. Políticas de desarrollo territorial

• Innovación ƒ Centralidades
• Atracción ƒ Infraestructuras
Políticas de empleo y recursos humanos Políticas de desarrollo comunitario
• Formación ƒ Cooperación
• Ocupación ƒ Servicios

Políticas locales de bienestar social

Programas de servicios personales
Políticas sociosanitarias Políticas socioculturales
Acción contra la exclusión Dinamización comunitaria
• Servicios sociales • Cultura
• Salud • Educación
• Consumo • Juventud

Políticas urbanas y de territorio

Políticas urbanas de la Políticas urbanas de la equidad Políticas urbanas de la

eficiencia • Vivienda redistribución
• Centralidades • Equipamiento • Vivienda
• Infraestructuras • Transporte • Regeneración
Fuente: Elaboración propia.

este libro, el cuadro 2.1 presenta la estructura de las agendas locales en los tres ámbitos de
política pública que consideramos clave bajo las actuales circunstancias.
En el cuadro se observa cómo en el ámbito económico-laboral las estrategias de
desarrollo local pasan por cuatro componentes básicos: la promoción del tejido em-
presarial local, la potenciación del factor humano con mecanismos de conexión entre
crecimiento y empleo, el desarrollo territorial y la dinamización de los vínculos y los
mecanismos de tipo comunitario. En el ámbito del bienestar social, las nuevas políticas
de servicios personales se despliegan en tomo a dos ejes: el sociosanitario, como
componente de respuesta ante los procesos de marginación, y el sociocultural, como
componente de respuesta ante las demandas de bienestar comunitario y apegadas a
valores posmaterialistas emergentes. Por último, en el ámbito urbano, las agendas locales
tienden a incorporar tres grandes objetivos con sus respectivas políticas: dotar de
competitividad al sistema urbano por medio de la difusión de centralidades, plasmar la
equidad espacial por medio de políticas de suelo, vivienda, equipamientos y transporte, y
cohesionar las desigualdades por medio de políticas urbanas social y/o territorialmente
focalizadas.

4.2 HACIA ROLES POLÍTICOS LOCALES MÁS SUSTANTIVOS Y

ESTRATÉGICOS
La complejidad de las agendas podría quedarse sólo en eso si no fuera acompañada
de una redefinición de la naturaleza de los roles desempeñados por los gobiernos
34 GOBIERNOS LOCALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

locales; en ese caso, el cambio sería limitado. Sin embargo, observamos como hipótesis de
partida que a los procesos de extensión y profundización de la oferta de políticas se añade
un proceso de reestructuración funcional: a las actuaciones meramente operativas y
ejecutoras se suman actuaciones de horizonte estratégico, los gobiernos locales empiezan
a definir modelos económicos, sociales y territoriales para sus ciudades, sobre la base de
alternativas de fondo apoyadas en valores políticos diversos. ¿Cómo se concreta dicho
horizonte estratégico en líneas tangibles de política pública, en cada uno de los ámbitos
que analizamos en este libro? Apuntemos algunos elementos a desarrollar en capítulos
posteriores.
En el marco de la promoción económica, las IDE (iniciativas de desarrollo eco-
nómico) significan un salto adelante cualitativo en la perspectiva estratégica. Las IDE
implican el diseño de un modelo de crecimiento con fuertes componentes endógenos y
liderado por el gobierno local. Éste adquiere roles de primer rango en la medida en que
puede impulsar mejor que ningún otro actor público o privado los elementos de
valorización territorial (suelo, infraestructura) comunitaria (redes de cooperación) y
humana (formación continuada), fundamentales para garantizar el futuro de unas
economías locales sujetas a las dinámicas de la competencia global. En el campo del
bienestar, el mantenimiento y profundización de los niveles de integración y cohesión
social requiere sumar a las políticas de servicios universales, nuevas políticas de servicios
personales y comunitarios. Nadie mejor que los gobiernos locales para diseñar dichas
políticas desde la proximidad, desde el conocimiento de la realidad concreta de cada
municipio. Ello abre la posibilidad de definir localmente modelos sociales de ciudad, con
opciones públicas de bienestar local más o menos integrales en función de decisiones
políticas municipales de claro alcance estratégico. Finalmente, en el ámbito de las
políticas urbanas puede aducirse un mínimo de tres razones para cimentar los roles
estratégicos del gobierno local en la ciudad difusa. En primer lugar, la fortísima conexión
entre las políticas urbanas de difusión de centralidades con la dimensión de desarrollo
territorial de las IDE. En segundo lugar, la posibilidad de impulsar desde la política
municipal la recuperación de la complejidad funcional y social sobre el espacio tras largos
años de zonificación y segregación. Finalmente, la posibilidad de restablecer, también
desde el gobierno local, un esquema de actuación sobre los tejidos edificados regido por la
decisión política y no sólo por la lógica de la renta urbana.

4.3. HACIA UN ESTILO DE DISEÑO RELACIONAL

DE POLÍTICAS LOCALES

La estricta lectura del punto anterior podría llevar a pensar que nuestro razonamiento
carece de realismo. Que difícilmente pueden hacerse tangibles contenidos autónomos de
política pública a escala local en un mundo que tiende hacia la globalización y hacia la
concentración de los recursos de poder. En efecto, no se trata de pasar de la subordinación
de los gobiernos locales en el esquema clásico del EBK a la centralidad política de éstos
en un esquema de lógica jerárquica pero revertida. No se trata, en definitiva, de seguir
estructurando la acción de gobierno, de diseño de políticas, bajo la lógica de las
jerarquías, de ningún tipo. La posibilidad de que las instancias locales realicen
aportaciones estratégicas al desarrollo y al bienestar de sus
 OBJETO DE ESTUDIO E INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS 35

ciudades debe entenderse en el contexto del estilo relacional de gobierno. Un estilo que
implica gobernar a través de redes de actores interdependientes y no de jerarquías
decisionales legalmente establecidas, que tiene que ver más con la influencia que con el
ejercicio de la autoridad. En definitiva, la lógica de lo relacional como contexto y límite
de lo estratégico en el ámbito local.
¿Cómo se concretan estas ideas en los sectores de política local estudiados? Lo
veremos en detalle en los capítulos posteriores; avancemos ahora los elementos clave. La
lógica relacional cristaliza en dos aspectos. Por una parte, las nuevas relaciones entre la
esfera pública local y la sociedad. En este punto, se trata de impulsar instrumentos
profundamente renovados de participación personal, comunitaria y empresarial. Por otra
parte, la nueva realidad del gobierno multinivel, es decir, de la codeterminación de
políticas a múltiples escalas territoriales de gobierno. En esta línea, los gobiernos locales
se sitúan en condiciones muy favorables para impulsar esquemas de integración flexible
de esta multiplicidad de niveles. Por ejemplo, los partenariados de promoción económica
y urbanística, o los acuerdos y convenios interinstitucionales que rigen el desarrollo de los
programas municipales de servicios personales en coherencia con las redes educativas,
sanitarias o culturales de alcance nacional o estatal.