Poder e Independencia, Keohane y Nye 1 PDF

C apítulo.
1
:L i\' INT·E RDEPENDENCIA
, " ,
EN, LA POLITICA MUNDIAL
Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmación ex-

presa pobre)l1ente. un sobreentendido que, sin embargo" corres-
ponde a un difundido sentimiento de que la propia naturalezá de
la política rriundial está cambiando. El poder d~ las naciones
- ,aquella secular piedra basal de analistas y estadistas- se ha
tornado más elusivo: 1I10s cálculos de poder son más difíciles y
engañosos de cuanto eran en otras épocas".l Aunque profunda-
mente arraigado en la tradición clásica, Henry Kissinger ha seña-
lado que lIel programa tradicional de los asuntos internacionales
-el equilibrio entre las principales potencias" la seguridad de las
naciones- ha ' dejado de definir nuestros peligros o nuestras
posibilidades .. '. Estamos ingresando a una nueva ,era. Los viejos
modelos internacionales están desmoronándose; los viejos slogans
carecen de sentido; las viejas soluciones son inútiles. El mundo
se ha vuelto interdependiente en economía, en comunicaciones y ,
en el 'c ampo de las aspiraciones humanas".2
¿Cuán profundos son los cambios? Una escuela moderna con- ,
sidera ,que las telecomunicaciones y los viajes en jet han creado
una lIaldea global" y sostiene que' el crecimiento de los intercam-
bios sociales y económicos está creando un mundo sin fronte-
11
ras".3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consi-

deran que en nuestra época el Estado territorial; figura dominante
en la p9títica mundial durante 'cuatro siglos a partir de la finaliza~
ción déf feudalismo, 'está siendo eclipsado por actores no territo-
riales~como las corpofaciones multinacionales, los movimientos
sociales transnacionales
,
y las organizaciones internaciona:~s'. Cor.lo
1 Stanley Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modem Power", Inter-

.nationol Journal 30, p;rimavera de 1975, p. 184. , '
2 "A New National Partnership", discurso del Secretario de Estado Henry
A. Kissinger en Los Angeles, 24 de enero de 1975. News rel~e, Department of
State, Bureau of Public Affairs, Office of Media Services, p. 1. "
3 Véase, por ejemplo, Lester R. Brown, World Without Borders: The Inter-
dependence 01 Nations, Foreign Policy Association; Headline Series, Nueva
York, 1972. '
16 I ROBERT O. KEOH ANE y JOSEP H S . NYE
señalaba u n economista, Hel Estado. está casi acabado como una

unidad económica".4
Los tradicionalistas so.stienen que esas afir maciones ' son Hglo-
balmente" infundadas. Comprueban que existe una continuidad en
la política mundial. La interdependencia militar siempre ha exis-
tido y el poder m ilitar es aún importante en la política mundial ·
--como lo. prueban la disuasión nuclear y las guerras de Vietnam,
del Medio. Oriente y de IRdia y Paquistán, la influencia soviética
en Europa Oriental o la norteamericana en el Caribe-. Más aún,
como lo. ha denlostrado la Unión Soviética, los Estados autoritarios
pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y los
intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus inte-
reses. Incluso. Estados pobres y débiles han sido capaces · de na-
cionalizar corporaciones multinacionales; por todo ello, lo.S nacio-
nalistas po.nen en duda que estemos asistiendo a la extinción del
. Estado-nación.
Ni los modernistas ni los tnidicionalistas disponen de una ade-
cuada estructura para la comprensión de la po.lítica de la inter-
dependencia global.s Lo.S modernistas señalan co.rrectamente los
cambios fundamentales que están o.curriendo., pero. a menudo su-
ponen, sin un análisis suficiénte, que los avances · tecnológicos y
los aumentos en los intercambios sociales y eco.nómicos llevarán
a un . nuevo mundo. en el que el Estado. -y su control de la fuer-
za- ya no habrá de ser importante.6 Los tradicio.nalistas so.n adic-
tos a mostrar los defecto.s de la perspectiva modernista in~istiendo
en la perduración de la interdependencia militar; pero les es muy
difícil interpretar con precisión · la actual y multidimensional in-
terdependencia económica, social y ecológica.
Nuestra tarea en este libro no consiste en argumentar en favor
de las posicio.nes modernistas o tradicionalistas. Dado que nuestra
época está signada tanto por la co.ntinuidad como por el cambio,
ello sería algo po.CO fructífero. Nuestro. objetivo apunta, más bien,
a proporcionar los medios para refinar y armonizar la sabiduría
que pueda existir en ambas posiciones, mediante el desarrollo. de
una estructura teórica coherente para el análisis po.lítico. de la in-
terdependencia. Desarrollaremos varios mo.delos diferentes, pero.
potencialmente complementarios, un conjunto. de herramientas in-
telectuales para comprender la realidad de la interdependencia en
la política mundial co.ntemporánea. Y, lo que es igualmente impor-
tante, intentaremos explDrar las condiciones bajo. las que cada .
modelo. tendrá mejores probabilidades de producir predicciones
precisas y explicaciones satisfactorias. La política mundial con-
4 Charles Kindleberger, American Business Abroad, Yale University Press,

New Haven, 1969, p. 207.
5 Las expresiones son tomadas de Stanley Hoffmann, HChoices", Foreign
Policy 12, otoño de 1973, p. 6.
6 Por ejemplo, véase Robert Angell, Peace on the March: Transnational
Participation, Van Nostrand. Nueva York, 1969.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL I 17
temporánea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado
con diversas relaciones. En un mundo así, un solo modelo no
puede explicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la
comprensión reside en saber cuál enfoque --o combinación de
enfoques- debe emplearse para analizar cada situación. Nunca
habrá nada que reemplace el análisis cuidadoso de las situacio-
nes reales.
Pero la teoría es ineludible; todos los análisis emplrICOS o
prácticos descansan en ella. Los ejecutores de políticas pragmáti-
cos pueden' pensar que no necesitan prestar mayor atención a las
disputas teóricas sobre la naturaleza de la política mundial de la
que prestarían a las disputas escolásticas medievales sobre la can-
tidad de árigeles que podían brincar en la punta de un alfiler. Sin
embargo, el pensamiento académico incide en los estadistas, con
profundo resultado para la política. No sólo son los "hombres
prácticos que se creen muy a ~alvo de cualquier influencia' inte-
lectual", cautivos inconscientes de concepciones creadas "por al-
gún escriba académico pocos años antes", sino que los escribas
han estado desempeñando un rol directo en la conformación de
la política externa.7 Conceptos inadecuados y percepciones erróneas
de la política mundial pueden conducir directamente a una ina-
propiada -y aun a una desastrosa- política nacional.
Fundamentación y racionalización, presentación sistemática y
simbolismo, son operaciones que se han entrelazado tanto que es
difícil, aun para los propios formuladores de políticas, desenmara-
ñar la realidad de la retórica. Las teorías tradicionales y clásicas
de la política mundial hablaban de un potencial "estado de guerra"
en el que el comportamiento de los Estados se 'encontraba domi-
nado por el constante peligro de un conflicto militar. Durante la
guerra fría, especialmente durante la primera década que siguió
a la segunda guerra mundial, esta concepción, denominada, por
sus creadores como IÍrealismo político", consiguió amplia acepta-
ción por parte de estudiosos y ' practicantes de las relaciones in-
ternacionales, tanto en Europa como en Estados Unidos.8 En la
década del '60, muchos otros agudos observadores que aceptaban
el enfoque realista lentamente comenzaron a percibir el desarrollo
de nuevos caminos que no se centraban en los aspeétos de segu-
7 John Maynard Keynes, The General Theory 01 Employment, Interest and

Money, Macmillan, Londres, 1957, p. 383.
8 Para la clásica fonnulación contemporánea de realismo político, véanse
los trabajos de Hans J. Morgenthau, particulannente Politics Among Nations:
The Struggle lor Power and Peace, Knopf, Nueva York, 1948 y las ediciones
su\)siguientes. De Morgenthau véanse también u Another 'Great Debate': The
National Interest of the United States", American Political Science Review 46
diciembre de 1952, pp. 961-88, Y Scientific Man Versus Power Politics, Univer-
sity ef Chicago Press, Chicago, 1946. Una formulación diferente, pero igual-
mente notable, de la posición "realista" puede encontrarse en E. H. Carro
The Twenty Years' Crisis, 1919-1939, 2da. ed., Macmillan, Londres, 1946. Sin
embargo, Carr pone el énfasis en las fuentes económicas del poder.
18 l''ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
ridad y militares. * La misma percepción, en las décadas del '70 o

del '80, probablemente habría llevado a expectativas más irreales.
Pero cambiarlas por una ' perspectiva igualmente simplista -por
ejemplo, que la fuerza militar es obsoleta y que la interdependen-
cia económica resulta benigna- habría conducido a otro error
igualmente grave, aunque diferente. ,
¿Cuáles son las características dominantes de la política mun-
dial cuando tenemos una interdependencia -particularmente una
interdependencia . económica- extensiva? 9 És.ie uno de los dos
interrogantes mayores que planteamos en este libro. En el capí-
tulo 2 exploramos esta pregunta en términos generales; en el
capítulo 5 y en parte del 7 la investigamos mediante cuatro casos
de estudio y en el capítulo 8 examinamos sus implicaciones para
la política exterior norteamericana. Para establecer losfundamen-
tos de esos análisis, en el resto de este capítulo definimos -lo que
entendemos por interdependencia, diferenciamos sus variedades
más importantes y las relacionamos con el concepto de poder,
que continúa siendo fundamental para el análisis de la políti-
ca mundial.
La interdependencia afecta l~ , política mundial y el compor-
tamiento de los Estados, pero las ,acciones gubernamentales tam-
bién influyen sobre los modelos de interdependencia. Al crear. o
aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas cla~
ae actividades, los gobiernos regulan y controlan las relaciones
transnacionales e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales
los denominaremos regímenes internacionales. La s,e gunda pre-
gunta central de este libro es , ¿ cómo y por qué cambian los
regímenes , internacionales? El capítulo 3 desarr~lla un conjunto
de explicaciones para el desenvolvimiento, y la eventual ,declina-
ción, de los regímenes internacionales. En el capítulo 6 aplicamos
esas explicaciones a los problemas marítimos y del dinero y en el
7 las empleamos para entender alguna'~ características de las rela-
ciones canadiense-norteamericanas y :aus!t~aliano-norteamericanas.
Pero la interdependencia no es simplemente un concepto ana-
lítico. También es un mecanismo retórico que emplean p':lblicistas
y estadistas. Para los estadistas, ansiosos de aumentar la cantidad
de gente que se alinee tras sus banderas, ' las palabras vagas , de
gran resonancia son muy útiles. Para el analista, tal vaguedad ' es
el camino hacia una ciénaga de confusión. Aptes de que podamos
el~borar ,conceptos aplicables que nos permitan aumentar nuestra
• En The Troubled Partnership, Nueva York, McGraw-Hill para el Council

on Foreign Relations, 1965, Henry Kissinger (;liscutía .los problemas de la
alianza con escasas referencias a 'las 'cuestiones económicas aunque éstas
comenzaban a dividir seriamente a los aliados de la OTAN.
9 Para alguna evidencia sobre las tendencias en la interdependencia, véase
Richard Rosecrance y Arthur Stein, HInterdependence: Myth or Reality", World
Politics 26, N'! 1, octubre de 1~73 y Peter J. ,K atzenstein, "International IntE~r
dependence: Sorne Long-Terms Trends arid Recent Changes''; International
Organization 29., N'! 4, otoño de 1975.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLíTICA , MUNDIAL I 19
comprenslon de la interdependencia y el cambio de régimen, de-
bemos desbrozar un camino en medio de la selva retórica. Nuestra
tarea consiste en analizar la política de la interdependencia y no
en celebrarla.
LA NUEVA RETÓRICA DE LA INTERDEPENDENCIA

Durante la guerra fría, Itseguridad nacional" era un slogan que
empleaban los líderes políticos norteamericanos con el fin de
lograr apoyo para sus políticas. La retórica de la ' seguridad na-
cional justificaba el diseño de estrategias, a un elevado costo, para
, reforzar las estructuras económica, militar y política del "mundo
libre". También proporcionó una base racional para la coopera-
ción internacional 'y apoyo a Naciones Unidas, así como también
la justificación para alianzas, asistencia externa e interven~iones
militares en gran escala.
La seguridad nacional se convirtió en el símbolo favorito de
los internacionalistas que propugnaban un aumento de la parti-
cipación norteamericana en los asuntos mundiales. La unidad
coordinadora clave de la política exterior en la Casa Blanca se
llamó Consejo de Seguridad Nacional. La administración Truman
empleó la supuesta amenaza soviética a la seguridad norteameri-
cana para empujar el préstamo a Gran Bretaña y luego el Plan
Marshall a través del Congreso. La administración Kennedy em-
pleó el argumento de la seguridatl para promover en 1962 el Acta
de Expansión Comercial. Los presidentes invocaron la 's eguridad
nacional para controlar- ciertos intereses económicos sectoriales
en el Congreso, en especial aquellos que favorecían políticas co-
merciales proteccionistas. A los congresistas que protestaban por ,
efectos económicos adversos en sus distritos o por, el' incremento
de 100s' impuestos, se les aseguró -y a su vez se explicó lo Iilismo
a los ciudadanos- que "intereses de seguridad nacional" re'"
querían su sacrificio. Al mismo tiempo, ciertos' sectores 'frecuen-
temente manipularon el simbolismo de ht.seguridad nacional para
sus propios fines, como en el caso de las cuotas 'de importaCión
, de petróleo, impulsadas ' por productores petroleros intern9s en
conjunción cori sus aliados políticos. lo
El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida,
producto de la guer'r a fría y del intenso sentimiento ' de amenaza
que los norteamericanos experimentaban por entonces. Esta Gon-
vicción resultaba incrementada por análisis realistas, que insistían
en ' que la seguridad nacional era el objetivo nacional primario ' y
que ' en la 'polÍtica iriternacional ,las amenazas a ' la seguridad son
permanentes. El simbolismo de la seguridad nacional, y el modo
10 Véase Robert Engler, The Politics 01 Oil: Private Power and Democratic
Directions, University of Chicago Press. Chicago, 1962. .
· 20 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
realista de análisis que lo apoyaba, no sólo ejemplificaba un

cierto tipo de reacción ante los hechos, sino que también ayudaba
a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios, en espe-
cial aquellos que se orientaban a regímenes radicales en los países
del Tercer Mundo, parecían hostiles a la seguridad nacional, mien-
tras que los cambios fundamentales en las relaciones económicas
de. los países altamente industrializados parecían insignificantes.
En tanto el sentimiento de amenaza a la seguridad, caracte-
rístico de la guerra fría, iba disminuyendo, la competencia econó-
mica externa y los conflictos distributivos internos aumentaron.
La ambigüedad intelectual de la "seguridad nacional" se tomó
más pronunciada en la medida en que variadas y a menudo contra-
dictorias formas .de involucramientos encontraron un refugio se-
guro bajo ese paraguas retórico. l1 En su fantasía de un equilibrio
de poder mundial sobre cinco punto's centrales (Estados Unidos,
la Unión Soviética, China, Europa y Japon), el presidente Nixon
trató infructuosamente de extender los conceptos realistas tradi-
cionales para aplicarlos tanto al desafío económico planteado por
los aliados norteamericanos. de posguerra como a las acciones
políticas y militares de la Unión Soviética y China.
En la misma medida en, que la prolijidad descriptiva de la
perspectiva de la seguridad nacional, dominada por intereses mi-
litares, declinaba, lo mismo ocurría con los términos del poder.
simbólico. Esa decadencia no sólo reflejaba la creciente ambigüe-
dad del . concepto, sino · también la reacción norteamericana al
embrollo de Vietnam, a las relaciones menos hostiles con Rusia
y China, producto de la détente mundial, y al mal uso que hiciera
el presidente Nixon de la retórica de la seguridad nacional en el
caso Watergate. La seguridad nacional tuvo que compartir su po-
sición de primer símbolo del léxico internacionalista con inter-
dependencia.
A menudo los líderes políticos emplean la retórica de la inter-
dependencia para presentar a este concepto como si -respondiese a
una necesidad natural, como un hecho al que la política (y los
intereses sectoriales internos) debieran ajustarse y no como una ·
situación ' parcialmente creada por la propia política~ Habitual-
mente sostienen que la interdependencia reduce los .conflictos de
intere~es y que la cooperación por sí sola es la respuesta a los
problemas mundiales.
"Todos estamos' comprometidos en una empresa común. Nin-
guna n.ación ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo
los límites que sustentan el crecimiento económico mundial. Nadie
11 ~'National Security as an Ambiguous Symbol" de· Amold Wolfers sigue
el análisis clásico. Véase su colección ·de ensayos, Discord and Collaboration,
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El estudio de Daniel Yergin
sobre la emergencia de la doctrina de la seguridad nacional (en lugar del tra-
dicional concepto de defensa) lo pinta como una "idea dominante" en la época
de la guerra fda. Véase Daniel Yergin, The Shattered Peace. Rise 01 the National
Security .State, Houghton Mifflin, Boston, 1976. .
LA INTERDE~ENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL I 21
logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza" .12 Estas

palabras pertenecen claramente a un hombre de Estado tratando
de limitar las demandas del Tercer Mundo y promoviendo actitu-
des públicas internas, antes que a un análisis de la realidad con-
temporánea. Para quienes desean que Estados Unidos mantenga
el liderazgo mundial, la interdependencia se ha transformado en
parte de la nueva retórica que debe emplearse--ianto tOnftá el na-
cionalismo económico e~ el frente interno como contra los desa-
fíos externos. Aunque las connotaciones de la retórica de la in-
terdependencia pueden parecer bastante diferentes a las del sim-
bolismo de la seguridad nacional, las dos frecuentemente han
sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteame-
ricano en los asuntos mundiales.
Pero la retórica de la interdependencia y el simbolismo de la
seguridad nacional no coexisten con comodidad. En su formula- ·
ción extrema, la primera sugiere que los conflictos de interese& son
algo anticuadO'il en tanto que el segundo arguye que son, y segui-
rán siendo, fundamental y potencialmente violentos. La confusión
para discernir qué modelos analíticos aplicar a la política mun-
dial (como señalábamos antes) es concomitante con la confusión
acerca de las políticas que debiera implementar Estados Unidos.
Ni la retórica . de la interdependencia ni el simbolismo de la se-
guridad nacional proporcionan pautas confiables para el manejo
. de los problemas planteados por la interdependencia extensiva.
A menudo, los retóricos de la interdependencia ·afirman que,
dado que la supervivencia de la raza humana se encuentra ame-
nazada por peligros provenientes tanto del medio ambiente como
de acciones militares, los conflictos · de intereses entre Estados y
pueblos carecen de importancia. Esta conclusión sería viable si
convergieran tres condiciones: un sistema económico internacional
del que dependieran todos los Es't ados o si la vida básica de
nuestros sistema ecológico se viera en · peligro; todos los países
se sintieran vulnerables en grado significativo a semejante catás-
trofe; y si existiera una única solución al problema que no dejara
espacio para el conflicto sobre cónlo résolverlo y sobre quién de- ·
biera cargar con los costos. Obviamente, esas condiciones no se
dan todas juntas. .
Sin embargo, las teorías del equilibrio de poder y de la segu-
ridad nacional resultan muy pobres para el análisis de los proble- .
mas de ·la interdependencia económica o ecológica. En términos
tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal problema
que enfrentan los gobiernos. Y dado que la fuerza militar es ine-
ficaz frente a ciertos problemas, la noción convencional de poder
carece. de precisión. Por lo tanto, put!dert llegar a ser necesarios
12 Secretario de Estado Henry A. Kissinger, Mensaje ante la sexta sesión
especial de la Asamblea General de Nacional Unidas, 15 de abril de 1974, News
ralease, Department of State, Oflice ol Media Services, p. 2. Reproducido en
InteTnational Organization 28, N~ 3; verano . de 1974, pp. 573-83.
22 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
distintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos.

Finalmente, en la política de la interdependencja se encuentran
involucrados intereses internos, transnacionales y gubernamenta-
les. Las políticas interna y externa comien,z an a eslabonarse estre-
chamente. La noción de interés nacional ----estrella polar de los
tradicionalistas- cada vez opone mayores dificultades para su uso
eficaz. Las máximas tradicionales de la política internacional -los
Estados actuarán en función de sus intereses nacionales o los ,Es-
tados procurarán maximizar su poder-ose vuelven ambiguas.
No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales des-
aparecen cuando prevalece la interdependencia. Por el contrario,
los conflictos pueden adquirir nuevas formas e incluso 'pueden
incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para 'l a com-
prensión de los conflictos en la política mundial no , explican con
~
suficiente claridad el conflicto de la interdependencia. La ' aplica-

ción de un concepto y de una retórica equivocados conduce a
un análisis erróneo y a una mala política.
LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO

ANALíTICO .
En lenguaje común, dependencia significa un estado en que se
es determinado o significativamente afectado por fuerzas externas.
Interdependencia, en su definición más simple, significa dependen-
cia mutua. En política mundial, interdependencia se refiere a si-
tuaCiones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre
actores en ' diferentes países.
A .menudo, . estos efectos resultan de intercambios internacio-
n~les (flujos de dinero, bienes, personas .y mensajes que trasponen
las fronteras internacionales). Tales intercambios se incrementa-
ron dramáticamente a partir de la segunda guerra mundial: "Las
décadas recientes revelan ' 'una tendencia general hacia diversas
formas de interconexión humana por encima de las fronteras na-
cionales que se duplica cada diez años"}3 Pero esta interconexión
no es lo mismo que la interdependencia. Los efectos del inter-
cambio sobre la interdependencia dependerán de las limitaciones,
o' costos, que impliquen. Un país que importe todo su petróleo
probablemente será ' más dependiente de un continuo flujo de
combustible que lo que puede serlo otro país que importe pieles,
joyas y perfume (aun por un valor monetario similar) ;el ininte-
rrumpido acceso de estos bienes suntuarios no lo hará tan depen-
· diente. Donde existen efectos de costo recíproco en los intercam-
bios (aunque no necesariamente simétricos), hay interdependencia.
Cuando las interacciones no implican efectos de costo significati-
t3 Alex Inkeles, "The. Emerging Social Structure of the World", World

Politics 27, julio de ·1975, p. 479.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLíTICA MUNDIAL I 23
vos, simplemente ' hay ·interconexión. La diferenciación es vital si
qlH:remos entender la política de la interdependencia.
Los efectos de costo deben ser impuestos directa e intencio-
nalmente por otro aGtor (como en el caso de la interdependencia
estratégica soviético-no'r teamericana, que deriva de la a·r nenaza
mutua de destrucción nuclear). Pero algunos efectos de cos-
to no provienen directa o intencionalmente de otros actores. Por
ejemplo, las acciones colectivas pueden ser necesarias para evi-
tar el desastre de una alianza (cuyos miembros son interde-
, pendientes), de un sistema económico internacional (que puede
enfrentar el caos en virtud de la ausencia de coordinación más
que por la malevolencia de alguno de sus integrantes) o de un
sistema ecológico amenazado por el gradual incremento de los
efluentes industriales.
No limitamos el término interdependencia a situaciones de
beneficio 'mutuo. Tal definición supondría que el concepto sólo es
útil analíticamente donde prevalece la perspectivamodemistá del
mundo: es decir, donde las amenazas de intervención militar son
escasas y los niveles de conflicto bajos. Excluiría de la noción de
interdependencia casos de dependencia mutua, tales como la in-
terdependencia estratégica entre Estados Unidos y la Unión So-
viética. Más aún, resultaría muy ambiguo establecer si las relacio-
nes ,entre los países industrializados y los menos desarrollados
debiera considerarse como interdependencia o no. Su inclusión
dependería de un juicio subjetivo que determinara si las relacio-
nes son "mutuamente beneficiosas".
Puesto que deseamos evitar argumentaciones estériles acerca
de si ,un determina,do conjunto de relaciones puede caracterizarse
como ,interdependencia o no y dado que procuramos emplear el
concepto de interdependencia para integrar, antes que para divi-
dir, los enfoques modernista y tradicional, optamos por una defi-
nición más amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones
interdependientes siempre implicarán costos, dado que la inter-
dependencia reduce la autonomía; pero es imposible determinar
a priori si los beneficios de una relación serán mayores que los
costos. Esto dependerá tanto de los valores que animen a los acto-
res como de la naturaleza de la relación. Nada asegura qll:e las
relaciones que denominamos lIinterdependientes" puedan caracte-
rizarse como de beneficio mutuo. .
Se pueden adoptar dos perspectivas distintas para analizar los
costos ' y los beneficios de una relación interdependiente. La prime-
ra se centra en las ganancias p pérdidas comunes de las partes
en cuestión. La otra pone el énfasis en las ganancias relativas y
en: la distribución de los temas ' en cuestión. Los economistas
clásicos ' adoptaron el primer enfoque para formular su aguda
apreciaciÓn sobre las ventajas comparativas: que un comercio in-
ternacional sin distorsiones siempre arrojará en todas partes be-
neficios netos. Desafortunadamente. una concentración exclusiva
sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto

clave: ¿ Cómo se dividen esas ganancias? Muchos de los aspectos
políticos cruciales de la interdependencia giran en tomo a la vieja
pregunta de la política: ¿quién consigue qué?
Es importante estar en guardia contra el supuesto de que las
medidas que incrementan las ganancias conjuntas en una relación,
de algún modo conseguirán liberarse de los conflictos distributivos.
Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pugna-
rán por aumentar sus cuotas de ganancias en las transacciones,
aun cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relación.
Los gobiernos exportadores de petróleo y las compañías petroleras
multinacionales, por ejemplo, compartieron el mismo interés por
obtener precios altos para el petróleo; pero también mantuvieron
conflictos sobre la cuotificación de los beneficios obtenidos.
Por lo tanto debemos ser prudentes ante la perspectiva de que
la ascendente interdependencia estaría creando un nuevo mundo
feliz de cooperación que reemplazaría al viejo y deficiente mundo
de los conflictos internacionales. Como lo sabe cualquier padre
con hijos pequeños, hacer un pastel más grande no es suficiente
para terminar con las disputas sobre el tamaño de las porciones.
Un enfoque optimista pasaría por alto los usos de la interdepen-
dencia económica y aun ecolÓgica en el campo de la competencia
política internacional.
La diferencia entre la política internacional tradicional y la
política de la interdependencia econóinica y ecológica no consiste
en .la diferencia entre un mundo de "suma cero" (donde la ganan-
cia de una parte significa una pérdida para la otra) y los juegos
lino suma cero". La interdependencia militar no necesita ser suma
cero. En realidad, los aliados militares procuran que la interde-
pendencia proporcione un aumento de la seguridad para todos;
Incluso el equilibrio de poder de distintas situaciones no necesita
ser de suma cero. Si una de las partes procurara quebrar el
statu quo, -entonces su ganancia se produciría a expensas de otra
parte. Pero si la mayor parte ~ todos- de los integrantes desean
un statu quo estable, pueden conseguir beneficios comunes si
entre todos mantienen el equilibrio de poder. Por el contrario,
la política de la interdependencia económica y .ecológica implica
competencia,· incluso en los casos en que la cooperación prometa
amplios beneficios netos. Existen importantes continuidades, así
como marcadas diferencias, entre la tradicional política de la se-
guridad militar y la política de la interdependencia económica
y ecológica.
También debemos ser cuidadosos de no definir la interdepen-
dencia completamente en términos de situaciones de dependencia
mutua equilibrada. Son las asimetrías en la dependencia los
factores que más probablemente han de proporcionar fuentes
de influencia a los actores en sus manejos con los demás. Los
actores menos dependientes a menudo se encuentran en situación
de usar las relaciones interdependientes como fuentes de poder en
la negociación sobre un tema y tal vez hasta para incidir en otras
cuestiones. En el otro extremo de la pura simetría se encuentra la
pura dependencia (a veces encubierta con la denominación de in-
terdependencia); pero esto es también raro. Muchos casos se encuen-
tran entre estos dos extremos. Y allí es donde reside el corazón
del proceso de negociación política de la interdependencia.
PODER E INTERDEPENDENCIA
El poder siempre ha sido un concepto elusivo tanto para los esta-
distas como para los analistas de la política internacional; en la
actualidad se ha tornado aún más escurridizo. El punto de vista
tradicional consideraba que el poder militar dominaba a to·d as las
demás fonnas y que el Estado que contaba con mayor poder militar
controlaba los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen
poder se han vuelto más complejas. Para un observador astuto lila
posguerra ha asistido a una transformación radical en los elemen-
tos, empleos y logros del poder".14 Y Hans Morgenthau, autor del
más influyente texto sobre política internacional, en su reacción
a los acontecimientos de comienzos de la década del '70 llegó tan
lejos como para anunciar un corte histórico sin precedentes en
las relaciones funcionales entre el poder político, militar y econó-
mico puesto de manifiesto en la posición por parte de países
militarmente débiles de " un control monopólico o casi monopó-
Iico de materias primas esenciales para la vida de las economías
desarrolladas" .15
El poder puede pensarse como la habilidad de un actor para
conseguir que .otros hagan algo que de otro modo no harían (y a
un costo aceptable para el actor que promueve la acción). El po-
der también puede concebirse en términos de control sobre los
resultados. En cualquiera de los dos casos, la caracterización no
es sencilla. 16 Podemos considerar los recursos de poder · iniciales
que otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar
en · cuenta la ·influencia real del actor sobre los patrones de resul-
tados. Cuando decimos que la interdependencia asimétrica puede ser
una fuente de poder estamos pensando el ·poder como el con,trol so-
bre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Un
actor menos dependiente en una relación, a menudo cuenta con
un recurso político significativo, porque · los cambios en la rela-
éión (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) serán me-
14 Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modern Power", p. 183.

15 Hans J. Morgenthau, "The New Diplomacy of Movement", Encounter 3,
N'! 2, agosto de 1974, p. 56. Este punto de vista, que nos parece equivocado, no
encaja muy bien con la tradición del realismo.
16 Véase Jeffrey Hart, "Dominance in International Politics", International
Organization 30, primavera de 1976.
nos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esa
ventaja no garantiza que los recursos políticos otorgados por asi-
metrías favorables llevarán a similares patrones de control sobre
los resultados. Raramente se produce una relación de uno a uno
entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el
poder medido por los efectos sobre los resultados. La negociación
política es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos
y a menudo se pierde buena parte en la traducción.
Para entender el papel del poder en la interdependencia, de-
bemos distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabi-
lidad. Sensibilidad implica grados de respuesta dentro de una es-
tructura política (¿con qué rapidez los cambios en un país ocasio-
nan cambios, con determinado có~to, en otro país y cuál es la
magnitud de ese costo?). Puede medirse no meramente por el vo-
lumen de los flujos que trasponen las fronteras, sino también por
los efectos de costo de los cambios en las transacciones sobre las
sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de la interdependencia
se crea mediante interacCiones dentro de un marco de políticas.
La sensibilidad supone que el marco permanece invariado. El
hecho de que un conjunto de políticas permanezca constante
puede reflejar la dificultad para formular nuevas políticas en un
corto plazo o también el compromiso con cierto patrón de nor-
mas internas o internacionales.
Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que
Estados Unidos, Japón y Europa occidental resultaron afectados
por el incremento de los precios del petróleo en 1971, en 1973-74
y en 1975. En ausencia de nuevas políticas, que podrían haber de-
morado en implementarse muchos años o décadas, la sensibilidad
de esas economías estaba en función del mayor costo del petróleo
extranjero y de la proporción que importaban. Estados Unidos '
resultó menos sensible que Japón al alza de los precios del petró-
leo, porque una menor proporción de sus necesidades petroleras
dependía de la importación; pero' el rápido incremento de los
precios y las largas 'filas en las estaciones de servicio demostraron
que Estados Unidos también era sensible al cambio 'externo. Otro
ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la:
situación monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971.
Dadas las limitaciones creadas por las normas del Fondo Moneta-
rio Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a los
cambios en la política monetaria norteamericana y Estados Uni-
dos era sensible á. las ' decisiones ' europeas acerca de si reclamar
'ano la conversión de dólares en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o
política como económi~ª, * -Por ejemplo, existen "efectos de conta-
• Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economías y políticas

entre sí, y no s6lo a las sensibilidades derivadas de precioso de tasas de
interés según el modo de los economistas, nuestra ' defiriici6n es consistente,
gio" sociales, tales como la trivial pero rápida diseminación de
la moda del u streaking" desde la sociedad norteamericana a la
europea en 1974 o, más significativamente, el modo en que el desa-
rrollo de los movimientos estudiantiles radicalizados' a fines de la
década del '60 se revitalizaba ante el conocimiento en otras par-
tes de aquellas actividades. Al presentar vívidamente el tema del
hambre en el sudeste asiático a los europeos y norteamericanos
cuando estos últimos se sentaban a cenar, la televisión cierta-
mente contribuyó a aumentar la atención y la preocupación por
el problema en las sociedades europeas y norteamericana. La sen-
sibilidad a un problema semejante puede reflejarse en manifesta-
ciones o en otras acciones políticas, aunque no se tome ninguna
medida concreta para paliar la miseria (con lo que no resultará
ninguna sensibilidad económica).
Sin embargo, emplear la palabra interdependencia para refe-
rirnos solamente a la sensibilidad ensombrece algunos de los más
importantes aspectos políticos de la dependencia mutua}1 Tam-
bIén debemos considerar cómo se modificaría la situación si el
marco de políticas pudiera cambiar. Si se dispusiera de más al-
ternativas y fueran posibles nuevas y muy diferentes políticas,
¿ cuál sería el costo que insumiría el ajuste a los cambios externos?
En el ·petróleo, por ejemplo, lo que importa no es solamente la
proporción de necesidades propias que debe ser importada, sino
las altern~tivas a la importación ~e energía y los costos que ellás
implican. Dos países que importen un 35 % del petróleo que con-
sumen parecen igüalmente sensibles al aumento de los precios;
pero si uno de ellos pudiera recurrir a fuentes energéticas inter-
nas a un costo moderado, el otro país resultaría mucho más vul-
nerable. La dimensión de vulnerabilidad de la interdependencia
se apoya en la disponibilidad relativa y en el costo de las alterna-
tivas que los actores deben encarar. .
Bajo el régimen monetario de Bretton Woods, durante la dé-
cada del '60, tanto Estados Unidos como Gran Bretaña era sensi-
bles a las decisiones de especuladores extranjeros o de bancos
centrales orientadas a la modificación de los activos · en .dólares o
libras esterlinas, respectivamente. Pero Estados Unidos era menos
vulnerable que Gran Bretaña porque tenía la opción (que ejerció
en agosto de 1971) de cambiar las normas del sistema si conside-
raba que los costos eran aceptables. Las capacidades subyacen-
tes de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad y, por lo tanto,
tornaron menos seria, en el plano político, su sensibilidad.
En términos de costos de la de.p endencia, la sensibilidad sig-
nifica una contingencia ante los efectos de costo impuestos desde
pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics 01 Interdependence,

McGraw-Hill, Nueva York, 1968.
17 Kenneth Waltz, uThe Myth of Interdependence", en Charles Kindleber-
ger, ed., The International Corporation. MIT Press, Cambridge, Massachusetts,
1970. - .
FIGURA 1.1 Sensibilidad de tres FIGURA 1.2 Vulnerabilidad de tres

países (en el supuesto de que países (en el supuesto de que
las políticas no cambien) las , políticas cambien)
~, ~
¡ A ¡ A
- -----
:§
§
B -§
d
,'O
B
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... ••• ... • ••
s. e • •• ••• s.
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fIJ
.s
M
.'.• ••
i TI T2 T3 T4 Ts
i TI T2 T3 T4 Ts
~
fIJ
§ Tiempo
8
Tiempo
afue~ét antes que se puedan modificar las políticas para tratar de

cambiar la situac,ión. La vulnerabilidad puede definJrse ~ºIl10 .la
desventaja de un acto¡:- que contiri\íi experrrrientando costos im-
ptiestos "por'-' acontecirriientos externos aun después de haber mo-
difica-do- 'las políticas. Dado que es habitualmente difícil modificar
con-"rapiaei -1~úti)olíticas, los efectos inmediatos de los cambios
externos generalmente reflejan sensibilidad arite la dependencia. '
La' dependencia a la vulnerabilidad sólo , puede medirse por el
c'o sfo"qüe'-unplícan los ajustes efectivos a un medio que ha cam:-
oíaooauranfe"-CÍetto ' lapso'- de" tiempo. -
, Permíiasenos' 'liústrar' 'gráflcainente esta diferenciación imagi-
nando tres países que deben enfrentar simultáneamente un acon-
tecimiento externo que les impone costos; por ejemplo, la situa-'
ción que afrontaron los países consumidores de petróleo cuando
los productores aumentaron los precios.
La Figura 1.1 indica la sensibilidad de los tres países ·a los
costos impuestos por semejante cambio externo. Inicialmente, el
país A manifiesta una sensibilidad algo mayor que el país B y mu-
cho más sensibilidad que e. Con el tiempo, la sensibilidad de e
decae incluso sin cambio alguno en la política. Este cambio puede
ser causado por el aumento de precios en el país e, el que gra-
dualmente reduce el consumo de petróleo y, por lo tanto, la im-
portación. La sensibilidad total de cada país durante el período
examinado por el gráfico está represent~da por la sup~rficie que
. queda bajo la línea respectiva.*
* fi).lestro ejemplo es deliberadamente simplificado. Entre otras cosas, los
costos de la situación expuesta en último término, por supuesto que podrían
haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLíTICA M UNDIAL I 29
Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada país
tra ta de cªmb~ªr. sus políticas a los efectos de reducir los costos
i mp.!:lestos~or lª s acciQDe~~:Kternas.En nuestro ejemplo' d el petró-
leo, ese intento podía revestir la for ma de una decisión que acep-
tara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de
fuentes energéticas propias, también a alto costo. El monto de
estos costos y la voluntad política de asumirlos vendría a ser la
medida de la vulnerabilidad. ·!:-a vulnerabilidad de un país como
Japón surge primariamente del hecho de que los Tecursos.físic~s
del país no permiten escapar a la situación sin costos drásticos.
Para otros países, como Estados Unidos, la vulnerabilidad física
no es tan grande, pero l~s limitaciones sociopolítica~ deL .c ambio
pQlítico p~eden causar vulnerahilidad. Por ejemplo, los esfuerzos
norteamericanos para formular una nueva política energética a
partir de 1973 fueron enlentecidos por la falta de consenso interno
sobre el problema.
En la figura 1.2, al representar la vulnerabilidad, podemos ver
que I~ vulnerabilidad del país A es mucho menor que su sensibi-
lidad. l!J~ cambio de política al comienzo del segundo período per-
mite a ese país. durante el tercer período, reducir los costos im-
puestos por el cambio ext~r..n0 hasta un punto en que prácticamen-
te desaparece la incideQ.~!~l La decreciente disminución de la vul-
nerabilidad del país A reflejaría una eficaz política que lo conver-
tiría en un país con autoabastecimiento, actual o . potencial, en
petróleo. Por ejemplo, puede poseer nuevas fuentes energéticas
que podrían ser desarrollad~s por el gobierno. B y e son menos
capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un
cambio de políticas, por lo que continuarán siendo vulnerables a
los costos impuestos por los acontecimientos externos.
La sensibilidad de los tres países durante el tiempo del primer
acontecimiento e'x terno no es, por lo tanto, la misma que su vul-
nerabilidad en el mismo período. La medición de los efectos in-
mediatos de los cambios no indicará precisamente sensibilidades
de largo plazo (téngase presente que la sensibilidad de e declina
naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente serán me-
nos precisas aún en el registro de la~ .._yglp:~~~l?ili4ades de ~a.~go
plazo, las que dependerán de la voluntad política, de la capaci-
diid······üo erñátiva
-_.. g_....-....... ,. ,~...',dé
,...,._.__..._. .-··· la_..disponibílidad
-_..... '. .. ....'-'"_ ........ , de recursos.
. En nuestro
ejemplo, aunque el país A es más sensible que el país B, en cam-
bio resulta mucho menos vulnerable.
La vulnerabilidad es particularmente importante para enten-
der la estructura política de las relaciones de interdependencia.
En cierto sentido, permite focalizar los actores que son "los defini-
dores de la cláusula ceteris paribus", que establecen las reglas del
juego}8 La vulnerabilidad es claramente más relevante que la sen-
18 Véase Anthony Lanyi, "Polítical Aspects of Exchange-Rate Systems", en

Richard Merrit, ed., Communications in lnternational Politics, University oi
sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la política de ma-

terias primas tal como. se dio en la supuesta transformación del
poder tras 1973. Demasia~o a menudo, un alto porcentaje de im-
portación de materias primas es considerado como un Índice de
vulnerabilidad, cuando en sí mismo sólo sugiere que la sensibili-
dad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnera-
bilidad consiste en saber con cuánta eficacia las nuevas políticas
podrán aportar suficientes existencias de las materias primas nece-
sarhls (o similares) y -a qué costo. El hecho de que Estados Unidos
importe apt"óxtmadamente el 85 % de la bauxita que consume no
indica vulnerabilidad norteamericana a las acciones de los expor-
tadO'res de bauxita, al menos hasta que sepamos cuánto costaría
(en tiempo y en dinero) conseguir sustitutos.
La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolíti-
cas como a las poUtico-económicas. La vulnerabilidad de las socie-
dades a los movimientos radicales transnacionales de fines de los
'60 dependía de sus capacidades para ajustar las políticas nacionales
a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los de-
sórdenes. Cuando Suecia criticaba la política . norteamericana en
Vietnam, su vulnerabilidad a una posible suspensión norteamerica-
na de los contactos culturales habría dependido del éxito con que
lograra adaptar su política a 'la nueva situación. ¿El intercambio de
profesores y turistas podía ser tentado desde alguna otra parte? 19
Permítasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del
hambre en el sudeste asiático. La vulnerabilidad de una administra-
ción norteamericana a las protestas internas por la f~1ta de una po-
lítica de asistencia alimentaria dependería de la facilidad con l.a que
pudiera ' ad'aptarla polffiC'a ' (-p0r ~ ejeiñpTo/ ' enviando más cereales a
la India) sin incurrir en otros altos costos políticos o económicos.
¿De qué modo esta distinción nos ayuda a entender las rela-
ciones que existen entre interdependencia y poder? Claramente,
indica que la sensibilidad será menos' importante qu.e, l~ vqlI.lera-
bilidad para' proporcionar ' te"Cl'IrSUs- de poder a los actores. Si un
actor puede reducir' sus costos' 'm ediante hi' modificación de su
política, tanto interna cO'mo internacional, los índic;es de sensibili-
dad nO' serán una buena guía sobre sus recursos de poder.
Consideremos el comercio de productos ,agrícolas entre Esta-
dos Unidos ' y la Unión Soviética desde 1972 a 1975. Inicialmente la
economía norteamericana era altamente se~sible a las compras so-
viéticas de cereales; los precios aumentaban dramáticamente en
Estados Unidos. La Unión Soviética también fue sensible a la dis-
Illinois Press, Urbana, 1972, para un examen del modo teórico de enfrentar
tales cuestiones empleando matrices redituables. ' Para un más reciente es-
fuerzo sobre lineamientos similares véase Richard N. Cooper, "Prolegomena
to ' the Choice of an International Monetary System", Internation,al Organiza-
tion 29, N'? 1, invierno de 1975, pp. 63-98.
19 Véase Barbara Haskell, HRecent Swedish-American Relations: Sorne
Analytical Observations", lnternationella studier 1, Estocolmo, 1976, pp. 30·32.
ponibilidad de stocks de cereales excedentes en Estados Unidos,
dado que su ausencia podría haber producido implicaciones tanto
de política interna como económica. Sin embargo, las vulnerabili-
dades asimétricas favorecieron notoriamente a Estados Unidos, da-
. do que sus alternativas de vender cereales a la Unión Soviética
(tales como el almacenamiento gubernamental, precios internos
más bajos y más asistencia alimentaria externa) fueron más a trac-
tivas que la única alternativa básiCa soviética de comprarle a los
norteamericanos (faenar los s tocks de ganado y reducir el consu-
mo de carne). Así, en la medida en que el gobierno de Estados
Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta política
-es decir, en tanto los grupos económicos que apostaban a la
expansión comercial no la controlaron-, el comercio agrícola pudo
ser usado como una herramienta más en la puja política con la
Unión Soviética.
La interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimensión
estratégica que la interdependencia de sensibilidad omite, ,pero
ésto no significa que la sensibilidad sea políticamente nlenos im-
portante. El rápido crecimiento de la sensibilidad · a menudo lleva
a la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos políticos para
contrarrestarla, especialmente en países con sistemas políticos
pluralistas. Obreros textiles, metalúrgicos y de la industria, consu-
midores de petróleo y conservadores preocupados por los movi-
mientos · radicales originados en el exterior, concuerdan en re-
clamar al gobierno políticas que protejan sus intereses. Sin em-
bargo, los implementadores de políticas y los analistas políticos
deben examinar los .modelos subyacentes de interdependencia de
vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. ¿Qué pueden
hacer y a qué costo? Y, a su vez, ¿qué pueden hacer los otros acto-
res y a qué costo? Aunque los modelos de sensibilidad interdepen-
diente pueden explicar dónde aprieta el zapato, una política debe
basarse sobre un análisis de las actuales y potenciales vulnerabili-
dades. El intento de manipular interdependencias asimétricas de
sensibilidad sin tomar en consideración los patrones subyacentes
de vulnerabilidad es probable que fracase . .
Sin embargo, la manipulación de las vulnerabilidades econó-
micas osociópolíticas . también implica riesgos. Las estrategias
de manipulación de la interdependencia muy probablemente con-
duzcan al surgimiento de contraestrategias. Además, debe tenerse
presente siempre que ~t.ppqer... mUjj.a r_ctOQ1ina.,al .poder.ecQnómico
el1,_~L~~~_!!.9.:~ ~.~... 9.'!..~Jgs. !!l~~_!,~~_. ~~.q.~<?!p-icos por sí solos ~_o~ cierta-
m_~º!~.jn~n~ª~~.._~.OI!1rª....~tj~Jn121~º_,,~H~ri.Q... de~ - la. .fuerza .. militar. Así,
incluso la eficaz manipulación de la interdependencia 'asimétrica
dentro de un área no militar puede suscitar ',el riesgo de una
contramedida militar. Cuando Estados Unidos explotó la vulnera-
bilidad japonesa a un embargo económico en 1940-41, Japón con-
tratacó con el bombardeo a Pearl Harbor y Filipinas. Pero usual-
mente las acciones nlilitares son muy costosas; y. para muchos ti- .
pos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante

los últimos treinta años.
La tabla 1.1 muestra los tres tipos de interdependencia asimé-
trica que hemos estado examinando. La columna Nivel de predomi-
nio indica que lo~ recursos de poder proporcionados por la inter-
dependencia militar predominan sobre aquellos provenientes de
la vulnerabilidad no militar, la que, a su vez, predomina sobre los
proporcionados por las asimetrías en sensibilidad. El ejercicio de
formas de poder más dominantes implica mayores costos. Así, en
relación al costo, no existen garantías de que los medios militares
sean más eficaces que los económicos para lograr un propósito
dado. Sin embargo, es de esperar que en la medida en que los in-
tereses en juego se tornen más importantes,- los actores tenderán
a emplear recursos de poder que se ubicarán más alto en los nive-
les de predominio y de costo.
El desplazamiento de un recurso de poder a otro más eficaz
(aunque más costoso) será más probable donde exista una sustan-
cial incongruencia entre la distribución de los recursos de poder
en una y otra dimensión. En tal situación, la disminuida posición
de poder de uno de los actores puede ser mejorada levantando el
nivel en que se maneja la controversia. Por ejemplo, en un acuerdo
de explotación, una compañía petrolera multinacional puede pare-
cer en mejor posición para la negociación que el gobierno anfi-
trión. El acuerdo puede permitir a la compañía que fije el nivel de
extracción -y el precio- del petróleo producido, con lo que los
ingresos del gobierno se vuelven sen~ibles a las decisiones de la
compañia. Pero tal situación es intrínsecamente inestable, dado
que el gobierno puede ser más fuerte en el campo de la vulnerabi-
lidad. Una vez que el país ha determinado que se reserva el dere-
cho de modificar unilateralmente el acuerdo, el control de la situa-
ción queda en sus manos. Cualquier intento por parte de la com-
pañía en el sentido de aprovecharse de su mejor posición en el
campo de la sensibilidad, sin reconocer su debilidad en el nivel
de la vulnerabilidad (y mucho menos en el nivel de la fuerza mi-
litar), muy probablemente terminará en un desastre.
Concluimos que un útil comienzo en el análisis político de la
interdependencia internacional puede ser la consideración de las
interdependencias asimétricas · como fuentes de poder entre los
actores. Semejante estructura puede aplicarse a las relaciones
entre actores transnacionales (como las corporaciones multinacio-
nales) y a los gobiernos, asimismo como a las relaciones interesta-
tales. Diferentes tipos de interdependencia llevan a la influencia
política potencial, aunque bajo distintas limitaciones. La interde-
pendencia de sensibilidad puede proporcionar las bases para una
influencia política significativa solamente cuando las reglas y nor-
mas efectivamente pueden darse por sentadas o en el caso de que .
fuera prohibitivamente costoso para los estados insatisfechos el
rápido cambio de sus políticas. Si un conjunto de normas coloca
TABLA 1.1
INTERDEPENDENCIA ASIMÉTRICA Y SUS USOS
Fuente de Nivel de Nivel de

int erdependencia predominio costo Uso contemporáneo
Militar (costo del 1 1 Usada en situaciones
empleo de la extremas o contra
fuerza militar) adversarios débiles cuando
los costos pueden ser '
escasos.
Vulnerabilidad 2 2 Usada cuando las
no militar limitaciones normativas
(costo de la son bajas y las normas
prosecución internacionales no se
de políticas consideran obligatorias
alternativas) (incluyendo relaciones no
militares entre adversarios
y si tuaciones de alta I
conflictividad entre socios

cercanos y aliados).
Sensibilidad 3 3 Un recurso de poder en
no militar el corto plazo o cuando
(costo del cambio las limitaciones normativas
en el marco de son altas y las normas
las políticas in ternacionales
cxis ten tes) obligatorias. Limitado,
dado que se imponen altos
costos, los actores en
desventaja pueden
formular nuevas políticas.
a un actor en una posición desventajosa, el actor probablemente

tratará de cambiar esas normas si puede hacerlo a un costo razo-
nable. Así, la influencia derivada de asimetrías favorables en el
campo -de la sensibilidad es muy limitada cuando las asimetrías
subyacentes en el campo de la vulnerabilidad ,son desfavorables.
Del mismo modo, si un estado exacerba su vulnerabilidad econó-
mica, puede intentar el empleo de la fuerza militar para tratar
de componer esa situación, tal como hizo Japón en 1941; o puede
amenazar sutilmente con el empleo de la fuerza, como hizo Estados
Unidos en 1975, cuando se encaraba la posibilidad de nuevos em-
bargos petroleros. Pero en muchas situaciones contemporáneas, el
empleo de la fuerza es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan
difícil de creer, que la estrategia ,militar resulta un acto de deses-
peración.
Pero ésta no es toda la historia del poder y la interdepen-
dencia. Tm....i.mp_ot:.l'lnt~ . J~om.Q_..e.nt~nde.(." el_modo....en . ..que.Ja,,_.mani-
llplªs;lóº,-,g~_.la..jn.t.e.r.de_pende.ncia .puede._.ser.. un ..instrumento-..de--·PQ..
der, resulta establecer los límites de ese instrumento. Lainterde-
',. .......-- ..... ,~........_.,_.".,., ...... .<>!_'~'~'\:>'"1"_"'''''''''''' .''''''''''Wo,. " ... _,,_.,....... I''~ ' ._ ....._
-.~- ..... _ • ....-..-._. _, . _. . ...._. __ ~ . _ ... _ ..... ". __ _. . ........ ~ .,. .~ ......... _ _
34 ' 1 ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
pendencia asimétrica por sí misma no puede explicar los resulta-

dos de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones
entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en térmi-
nos de recursos o de potencial puede parecer diferente del poder
medido en términos de influencia sobre los resultados. También
debemos considerar su "traducción" .e fectiva en los procesos de
negociación política. Una de las razones más importantes para
ello consiste en que el compromisO' del estado más débil puede ser
mucho mayor que el del socio fuerte. El actor más dependiente
puede estar (o parecer) más expuesto al sufrimiento. En el nivel
político-militar, 'el intento de Estados Unidos de coaccionar a
Vietnam del Norte proporciona un ejemplo obvio.
Este punto subsiste aun en las relaciones interestatales más
cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por
ejemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se halla
virtualmente excluido de toda consideración por parte de ambas
partes. El hecho de que Canadá tenga menos capacidad militar que
Estados Unidos no significa un .obstáculo mayor en el proceso de
negociación. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor
posición en aspectos económicos tales como la exportación de pe-
tróleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte
de Estados Unidos. Más aún, otras condiciones de la interdepen-
dencia internacional contemporánea tienden a limitar las habili-
des ' de los estadistas para manejar la interdependencia asimétrica.
Los Estados pequeños, en especial, pueden tener mayor .unidad po-
lítica interna que los grandes. Aunque el Estado más poderoso
pueda ser menos dependiente en términos de conjunto, puede es-
tar más disgregado internamente, con lo que su coherencia se verá
reducida por los conflictos de intereses y las dificultades de
coordinación dentro de su propio gobierno.
Examinaremos más detalladamente esta cuestión en el capí-
tulo 7, cuandO' analicemos nuestros descubrimientos sobre las re-
laciones canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que
hemos dicho debe ser suficiente para in4icar que no esperamos
que de una , medida determinada de poder potencial, tal como la
interdependencia asimétrica, puedan predecirse cO'n precisión los
éxitos O' fracasO's de los actores para incidir sO'bre los -resultados.
Esta medida propO'rciona meramente una primera aproximación
a las .ventajas iniciales de la negociación. Si las predicciones ba-
sadas en mO'delos de interdependencia asimétrica son incorrectas,
se deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se ha-
llarán en el prO'cesO' de negociación que traduce los recursos de
pO'der en pO'der sO'bre los resultados.
CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL

Para en tender el concepto de interdependencia y su relevancia
para el concepto de poder, es necesario responder la primera, y
m ás "importante, pregunta de este lib ro, ¿cuáles son las caracterís-
ticas de la política mundial bajo condiciones de interdependencia
extensiva? Pero, como hemos señalado, las relaciones de interde-
pendencia a menudo ocurren dentro de -y pueden ser efecta-
das . por- iede~ de reglas, normas y procedimientos que regulan
los comportamientos y controlan sus efectos. Nos referimos a los
conjuntos de acuerdos gubernamentales que . afe'c tan las. rela.cio-
iiés 'de "interdependencia conocidos como regímeneslnternaciona-
tes. At.l1'lque no tan obvia como el proceso de negociación política,
nuestra' segunda pregunta importante es igualmente importante
para entender el poder y la interdependencia: ¿ cómo y por qué
cambian los regímenes?
En la política mundial, las normas y los procedimientos no
son ni tan completas ni tan obligatorias como en los sistemas pO-
líticos internos; las instituciones tampoco son tan poderosas ni
tan autónomas. '''Las reglas de juego incluyen algunas normas na-
cionales, algunas. normas internacionales, algunas normas privadas
y amplias zonas donde no existen normas 'en absoluto".20 La debi-
lidad de las organizaciones internacionales y los problemas de
la obligatoriedad del derecho internacional a veces despistan a los
observadores y los llevan a pensar que los regímenes internaciona-
cionales son insignificantes y que pueden ignorarse por completo.
Pero, aunque !él integración' global generalizada sea débil, a menu-
do los regímeries internacionales tienen importantes efectos sobre
las "relaCiones de interdependencia que involucran a unos pocos
países -' o a muchos- en un problema específico. Desde la segun-
'd a guerra mundial, por ejemplo, ·se han desarrollado conjuntos
de normas y procedimientos para guiar a los Estados y 'a los acto-
res transnacionales en medio de una amplia variedad de campos,
que incluyen la ayuda a ' países menos desarrollados, protección
del medio ambiente, conservación de la riqueza ictícola, política
alimentaria internacional, coordinación meteorológica internacio-
nal, política monetaria internacional, regulación de las corpora-
ciones multinacionales, política de navegación internacional, polí-
tica de telecomunicaciones internacionales y comercio internacio-
na1. 21 En algunos casos, estos regímenes han sido formales y am-
20 Susan Strange, "What 1s Economic Power and Who Has It?", Interna-
tional Journal 30, primavera de 1975, p. 219.
21 Para una revisión de los regímenes internacionales en las áreas econó-
micas, véase C. Fred Bergsten y Lawrence B. Krause, eds., World Politics and
International Economics, Brookings 1nstitution, Washington, 1975, originalmente
publicado como una edición especial de International Organization 29, N? 1,
plios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado según

las áreas de conflicto y en función del tiempo. En un nivel más
selectivo o regional, grupos específicos de países, como los de la
Comunidad Europea o los de la Organización para ' la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCI? E) , han desarrollado regímenes
que afectan diver sos aspectos de sus relaciones nacionales.
Los r egímenes internacionales pueden ser incor por ados a los
acuerdos o tratados interestatales, como los acuerdos monetarios
internacionales desarrollados en Bretton Woods en 1944, o pueden
evolucionar de acuerdos formales propuestos y nunca implemen-
tados, como ocurrió con el Acuerdo General sobre Tarifas y Co-
mercio (GATT), que derivó de la Organización de Comercio Inter-
nacional, propuesta tras la segunda guerra mundial. O pueden
estar meramente implícitos, como en las relaciones canadiense-
norteamericanas de posguerra. Varían ' no sólo en su amplitud,
sino también en el grado de adhesión que reciben de los actores
mas" importantes. Cuando no existen normas de acuerdo ni de
'procedlmlento; o cuando las excepciones a las reglas ·son más
importantes que las instancias de adhesión, se produce una situa-
~i~n de falta de régimen. * . .'
. Para entender los regímenes internacionales que afectan los
modelos de interdependencia, se debe considerar, como haremos
en el capítulo 3,-la estructura y los procesos de los sistemas inter-
nacionales, asimismo como el modo en que se influyen entre sí.
La estructura de un sistema remite a las ' capacidades de unidades
sirhilan!s~ En' los ·sistemas políticos internacionales, las unidades
más importantes son los Estados y se . consideran como capacida-
des relevantes a sus recursos · de poder. Existe una larga tradición
de categodzar la distribución de poder en sistemas interestatales
según la cantidad e impor~ancia de los actores más importantes
(por ejemplo, como unipolar, bipolar, multipolar o disperso), mo-
dalidad análoga a la que emplean los economistas para. describir
la estructura de los sistemas de mercado como monopólico, duo-
pólico, oiigopólico y competitivo.22 Estructura es, por lo tanto, algo
distinto de proceso, que remite al comportamiento distributivo o
mvierno de 1976. Para un revisión de los regímenes internacionales en los

campos de la ciencia y la tecnología, véase la edición especial de International
Responses to Technology, editada por John Gerard Ruggie y Emst B. Haas, 29,
Nc:> '3, verano de 1975. .
• En este libro nos ocup~mos . de la cuestión de la adhesión a las normas
básicas de los regímenes. Los regímenes también pueden categorizarse en
términos del grado y tipo de integración política de los estados que adhieren
a ellos. Véase J. S. Nye, Peace in Parts, Little, Brown, Boston, 1971, Cap. 2,
para un examen de la medición de las dimensiones integrativa e instit~cional
de los regímenes.
22 Kenneth N. Waltz, "T ... ~ory of International Relations" , en Nelson W.
Polsby y Fred 1. Greenstein, eds. , Handbook 01 Political Science, vol. 8, Interna-
tional Politics, . Addison-Wesley, Reading, Massachusetts, 1975, pp. 1-86. Véase
también George Modelski, World Power Concentrations: Typology, Data, Ex-
planatory FramewC?rk, General Learning Co., Morristown, New Jersey, 1974.
negociador dentro de una estructura de poder. · Para recurrir a la

analogía del juego de póker, en el nivel de proceso los analistas
se interesan en cómo los jugadores juegan las manos que les han
sido distribuidas. En el nivel estructural, el interés se concen-
trar á en cómo fueron distr ibuidas las .cartas y fichas al comienzo
del juego.
Los regímenes internacionales son factores intermedios entre
la estructura de poder de un sistema internacional y la negocia-
ción política y económica que se produce dentro del mismo. ~
estructura del sistema (la distribución de los recursos de poder
entre los Estados) afecta profundamente la naturaleza del régi-
men (el mayor o menor aflojamiento del conjunto de normas,-
reglas y procedimientos .formales e informales que son relevantes
para el sistema). _i
Los cambios en los regímenes internacionales son muy im-
portantes. En el comercio internacional, por ejemplo, el régimen
internacional que incluía prácticas comerciales no discriminatorias
fue establecido por el Acuerdo General de Tarifas y Comercio
(GATT) en 1947. Por casi tres décadas, los acuerdos del GATT han
constituido un régimen internacional relativamente eficaz. Pero
la última década, en particular desde la Primera Conferencia de
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo celebrada en 1964,
ha estado signada por los esfuerzos parcialmente exitosos de los
países menos desarrollados en el sentido de modificar aquel ré-
gimen. A mediados de la década del '70, las demandas de los países
menos desarrollados de un Nuevo Oiden Económico Internacional
involucraron pugnas sobre qué regímenes internacionales debieran
gobernar el comercio de materias primas y manufacturas, así como
también la inversión extranjera.
En los dos campos problemáticos que investigaremos en la
Segunda Parte -dinero y océanos-, algunos cambios de regímenes
.han sido rápidos y dramáticos en tanto otros fueron graduales.
Los cambios dramáticos tuvieron lugar en la política monetaria
internacional en 1914 (suspensión del patrón oro), en 1931 (aban-
dono del patrón oro para el cambio), en 1944 (acuerdo para el
sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono de la convertibi-
lidad del dólar en oro). Las normas que regulaban los usos de las
áreas marítimas internacionales cambiaron más lentamente, pero
con significativos puntos críticos en 1945 y tras 1967. No tenemos
teoría . alguna en el campo de las relaciones internacionales que
explique adecuadamente s tales cambios. Realmente, muchas de
nuestras teorías no enfocan en absoluto esta cuestión.
En el capítulo 3 observaremos de cerca el problema de la
explicación del cambio o la persistencia de los patrones de nor-
mas, reglas y procedimientos que gobiernan la interdependencia
en varios campos. En ese momento estableceremos cuatro modelos
o andamiajes intelectuales a los efectos de explicar el cam9io de
régimen y examinar sus pun tos fuertes y sus zonas débiles. Los
modelos se basan en diferentes supuestos sobre las condiciones

básicas de la política mundiaL.Dado.que la política mundial varía,
.§.~gYn _ .eLJie_:mpo y el lugar, no hay razón para pensar que un
~Ql<;>_ conjunto de condiciones será aplicable siempre y en to-
das .partes o que cualquier modelo sea universalmente aplicable.
"Pór-"lo .tan~o, antes de examinar los modelos explicativos _4~bemos
establecer las condicÍones bajo las que se prevé sean aplicados .
.Como .señalamos en el próximo capítulo, en períodos de cambio
rápido, como el actual, los supuestos sobre las condiciones de la
pólitica mundial PlJ~den diferir dramáticamente.
Capítulo 2
REALISMO E
INTERDE·P ENDENCIA COMPLEJA
Los supuestos propios sobre la política mundial afectan profun-

damente tanto lo que se ve como la elaboración de teorías que
pretendan explicar los hechos. Pensamos que los supuestos de
los realistas políticos, cuyas teorías predominaron en el período
de posguerra, a menudo representan una base inadecuada para
el análisis de la política de la interdependencia. Los supuestos
realistas sobre la política mundial pueden considerarse como la
definición de un conjunto extremo de condiciones o tipo ideal. Tam-
bién se pueden imaginar condiciones muy diferentes. En este capí-
tulo construiremos otro tipo ideal, el opuesto al realismo. Lo
llamaremos interdependencia compleja. Después de establecer las
diferencias entre realismo e interdependencia compleja, sosten-
dremos que a veces esta última se acerca más a la realidad que
el realismo. Cuando lo hace, las explicaciones tradicionales del
cambio en los regímenes internacionales se tornan cuestionables
y la búsqueda de nuevos modelos explicativos se hace más urgente.
Para los realistas políticos, la política internacional, al igual
que cualquier otra política, consiste en una lucha por el poder,
pero, a diferencia de lo que ocurre en la política interna, se trata
. de una lucha donde predomina la violencia organizada. Según las
palabras del manual más influyente de la posguerra: "Toda la
historja demuestra que las naciones activas en el campo de la
política internacional están continuamente preparándose para, acti-
vamente involucradas en o recobrándose de la violencia organi-
. zada que se presenta bajo la forma de la gu~rra".t Tres supuestos
integran la visión realista. Primero, los Estados, como unidades
coherentes, son los actores dominantes
,_ ...
" "" ,
enJ~
..
"" " ,
política mundial.
Esto, en realidad, implica un ~q~ble supuesto: t que los Estado~
son predo~!~ªºte§ . "y _qu~ a~túan·--cO.mº ~~nida(fe~· " coher~ntes. Se-
giiñ'do,. 16.s ""realistas suponen que la fllerza es un instrumento
utilizable y eficaz en la política. También pueden emplearse otros
1 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle !or Power

and Peace, 4a. ed. Knopf, .Nueva York, 1967, p. 36.
. instrumentos, pero el empleo (O la amenaza del empleo) de la

fuerza es el más eficaz medio para manejar el poder. Tercero,
en, parte a causa de su segundo supuesto, los realistas pre's uponen
una jerarquía de problemas en la política mundial que es encabe-
. zada por las cuestiones de seguridad militar: la "alta política" de
,la seguridad militar predomina sobre la "baja política" , de los
_asuntos económicos y sociales. '
Estos supuestos realistas definen un tipo ideal de política
mundial. El mismo nos permite imaginar un mundo en el que la
política estaría continuamente caracterizada por los reales o po-
tenciales conflictos entre los Estados y en el que el empleo de
la fuerza sería posible en cualquier momento. Cada Estado pro-
curaría defender su territorio e intereses de amenazas reales o
potenciales. La integración política entre los Estados sería escasa
y duraría en tanto sirviera a los intereses nacionales de los Estados
más poderosos. tos actores t ransnacionales no existe;n o bien ca-
recen de importancia política. Sólo el experto ejercicio de la fuerza
--o la amenaza de su empleo-permite sobrevivir- a los EstadoS'
y sólo con estadistas capaces de adaptar sus intereses, en el marco
de un equilibrio de poder en adecuado funcionamiento, se consigue
la estabilidad del sistema. '
Cada uno de ' los supuestos realistas puede refutarse. Si se;
hace una refutación global, podemos imaginar un mundo en el qué
otros actores, además de los Estados participen activamente en la
política mundial, en el que no exista una clara jerarquía de cues-
tiones y en el que la fuerza sea un ineficaz instrumento de política.
Bajo estas condiciones -que denominamos como las caracterís~"
ticas de la interdependencia compleja- se puede esperar que la
política mundial sea muy diferente de lo que es bajo las condi-
cioneS' realistas.
Examinaremos esas diferencias en la próxima sección de este
capítulo. Sin embargo~ no sostendremos que la interdependencia
compleja refleja fehacientemente la realidad política mundial. Por
el contrario, tanto ella coma la representación realista son tipos
ideales. Muchas situaciones caerán en algún lugar situado entre
ambos extremos. A veces los supuestos realistas serán precisos~
y hasta muy precisos, pero con frecuencia la interdependenci~
compleja proporcionará un mejor retrato de la realidad. Antes
de decidir qué modelo explicativo se va a aplicar a una situación
o problema, se necesita entender el grado en que los supuestos
realistas o los de interdependencia compleja corresponden a
la situación.
REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA I 41
CARACTERíSTICAS DE LA
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
La interdependencia compleja tiene tres características principales,:
1. Canales múltiples conectan las sociedades; los mismos in-
cluyen . tanto nexos informales entre élites gubernamentales como
acuerdos formales entre agencias de servicio exterior, nexos in-
formales entre élites no gubernamentales (cara a cara y mediante
telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (tales como
bancos o corporaciones ,multinacionales). Estqs canales pueden
resumirse ,como relaciones interestatales, transgubernamentales .Y
transnacionales. Las relaciones interestatales son' los cariales nor-
males s,u puestos por los realistas. Las relaciones fransgubernamen-
tales aparecen cuando se flexibiliza el sUpuest9 realis't a de q~e los
Estados actúan coherentemente como unidades; las relaciones
transnacioI?-ales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que
los Est,a dos son las únicas unidades. '
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en múl-
tiples temas que no están colocados en una jerarquía clara o só-
lida. Esta ausencia de jerarquía en los temas significa, entre otras
cosas, que la seguridad militar no domina consi~tentemente la
agenda. Muchos temas surgen de lo que se acostumbraba conside-
rar como política interna, con lo que la diferenciación entre temas
internos y externos se vuelve borrosa. Esos temas son considerados
en distintos departamentos gubernamentales (no exactamente en
Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. Una inadecuada po-
lítica de coordinación de estos temas implica costos significativos.
Diferentes problemas generan diferentes coaliciones, tanto dentro
como fuera , del gobierno, y suponen distintos grados de conflicto.
La política no se detiene al borde del agua.
3. La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra
otros gobiernos de la región cuando predomina la interdependen-
cia compleja. Sin embargo, puede ,ser importante en esas relacio-
nes de los gobiernos con otros situados fuera de esa región o en
otras cuestiones. La fuerza militar, por ejemplo, puede ser irrele~
vante para resolver desacuerdos "sobre as-pectos económic~s eilt!:~
Iq's 'miembros de una alianZa, pero al mismo tiem:p'(j' p'UéCIe"-' s~r
muy importante para las relaciones políticas , y ,militares de esa
alianza con un bloque rival. Para las primeras relaciones, esta
condición de la interdependencia compleja debiera encontrarse;
no así en el segundo caso.
Implícita o explícitamente, las teorías tradicionales dé la po-
lítica internacional niegan exactitud a estos tres supuestos. Por lo
tanto, los tradicionalistas también se sienten tentados a negar re-
levancia a la crítica basada en el tipo de ideal de la inter~epen.-
42 I ltOBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
dencia compleja. Sin embargo, pensamos que nuestras tres condi-

ciones se acercan bastante bien a algunos problemas globales de
la interdependencia económica y ecológica y que están muy cerca
de caracterizar la relación total entre algunos países. Uno de nues-
tros propósitos consiste en demostrar este punto de vista. En los
capítulos siguientes examinaremos la interdependencia compleja
en la política marítima, y en la política monetaria y en -las rela-
ciones de Estados Unidos con Canadá y Australia. En este capítulo,
'n o obstante, trataremos de convencer al lector de que hay que
tomar con seriedad estas críticas a las hipótesis tradicionales.
,CanaleS múltiples
Una visita a cualquier aeropuerto importante se convierte en un
medio contundente para confirmar la existencia de canales múl-
tiples de contacto entre los países industríalmente avanzados; .
existe una ingente literatura para demostrarlo.2 Burócratas de dis-
tintos países tratan unos con otros en reuniones, por teléfono y
por medio del correo. Del mismo modo, las élites no gubernamen-
tales frecuentemente se encuentran en el cUrso normal de los ne-
gocios, en organizaciones tales como la Comisión Trilateral Y' en
conferencias patrocinadas por fundaciones privadas.
Además, las empresas y bancos multinacionales inciden tanto
en las relaciones internas como en las interestatales. Los límites
a las firmas privadas o l~ e~Jr~<;:.h~J: de los lazos entre ·el gobierno
y los negocios varían considerablemeñte---de una soCiedad· a otra.
Pero la participación de amplias y dtná1tlicás organlzadones, no
I enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en
parte normal de las relaciones tanto exteriores como internas.
Estos actores son importantes no sólo por sus actividades en
la concreción de sus propios intereses, sino también porque actúan
como correas de trasmisión, haciendo más sensibles a las políticas
gubernamentales en distintos países. Como los fines de las activi-
dades internas de los gobiernos se han dilatado y como las cor-
poraciones, bancos y (en menor Ip.edida) los sindicatos adoptan
decisiones que trascienden las fronteras nacionales, las política~
internas de los diferentes países interfieren entre sí cada vez más.
'Las comunicaciones ttansnacionales refuerzan estos efectos'. _~~_~ L
las políticas económicas externas alcanzan, más' que en el pasado,
la actividad económica · interna, borrando las fronteras entre polí~
tica interna y externa, y aumentando la cantidad de problemas .
"relevantes para la política exterior. Desarrollos paralelos en temas
·-de regulación ·ambiental y control de la tecnologíá refuerzan esta
'\tendencia.
2 Véase el material referido en las notas 9 y 13 del capitulo 1; también
, Edward L. Morse, "Transnational Economic Processes", en Robert O. Keohane
y Joseph S. Nye Jr. eds., Transnational Relations and World Politics, Harvard
University Press, Cambridge, Massachusetts, 1972.
Falta de jerarquización entre las cuestiones

Las agendas de asuntos exteriores -es decir, conjuntos de cues-
tiones relevantes para la política exterior en los que se hallan
involucrados los gobiernos- ' s~ han tornado más amplias y más
diversas. Ya no ' pueden subordinarse todos los temas al de la
seguridad militar. Así describía la situación en 1975 el Secretario
de Estado Henry Kissinger:
los progresos en el manejo de la agenda tradicional ya no son

suficientes. Ha surgido una gama de cuestiones nueva y sin
precedentes. Los problemas energéticos, de los recursos, del
medio ambiente, de la población, del empleo del espacio y de
los mares se equiparan ahora con éuestiones de seguridad
militar, ideológicas y de rivalidad territorial, las que tradicio-
nalmente habían conformado la agenda diplomática}
El listado de Kissinger -que admitiría una fácil ampliación-

muestra cómo las , políticas de los gobiernos, aun aquellas que
antes se consideraban como meramente internas, tropiezan unas
cOJ,ltra otras. Losácuerdos consultivos globales desarrollados por
la OCED, el GATT, el FMl y la Comunidad Europea indican cuán
característico es , el solapamiento de las políticas internas 'y exter-
nas entre los países desarrollados pluralistas. La organización de
los diez departamentos principales del gobierno de Estado¿ Unidos
(Agricultura,' Comercio, Defensa, Salud, Educación y Bienestar,
Interior, Justicia, Trabajo, Estado y Tesoro) y de muchas otras
reparticiones refleja sus compromisos internacionales extensivos.
Los múltiples y superpuestos problemas 'en que esto resulta , sig-.
nifican una pesadilla para la organización gubernamental.4 ''
Cuando se plantean múltiples temas en la agenda, muchos de

los ' cuales amenazan los intereses de grupos internos aunque no
con claridad los de la nación como conjunto, aumentan los pro-
blemas para formular una política exterior ' coherente ' y consis-
tente. En 1975 la energía fue un problema de polítiCa exterior,
. pero los remedios específicos, tales como el impuesto a la gasolina
y a los automóviles, involucraban una legislación -interna a la que
se oponían los trabajadores y las compañías de la industria auto-
motriz. Como señalaba un comentarista, "virtualmente cada vez
que el Congreso tiene que establecer una política nacional que
3 Henry A.. Kissinger, uA New National Partnership", Department 01 State

Bulletin, 17 def'febrero 1975, p. 199.
4 Véase el informe de la Commission on the Organization of the Govern-
ment for the Conduct of Foreign Policy (la comisión Murphy), U.S. Government
Printing Office, Washington, 1975, y los estudios preparados para ese informe.
Véase tambiéI) Raymond Hopkins, uThe International Role of 'Domestic' Bu-
reaucraéy", lnternational Organization 30, N'? 3, verano de 1976.
cambie el modo de vida del pueblo ... esta acción sobreviene tras un
consenso largamente desarrollado, parte por parte, durante muchos
años, en el sentido de que el problema realmente existía y que
esa era la mejoF manera de resolverlo".5 Las ocasiones para la
demora, para la protección especial, para la inconsistencia y para
la incoherencia abundan cuando las políticas internacionales re-
quieren el alineamiento de las políticas internas de los países
democráticós y. pluralistas. .
Menor papel de la fuerza militar
Los estudiosos de la política tradicionalmente han puesto el énfa-

sis en el papel que desempeña la fuerza militar en la política
internacional. Como vimos en el primer capítulo, la ,f uerza domina
otros medios de poder: si no existen limitaciones para.la elección
de instrumentos (situación hipotética que sólo se dio aproximati-
vamente en ,a mbas guerras mundiales), el Estado con capacidad
militar superior prevalecerá. Si el dilema de la seguridad fuese
extremadamente agudo para todos los Estados, la fuerza militar,
apoyada por recursos eonómicos y de todo 'otro tipo, sería clara-
mente la fuente de poder predominante. La supervivencia es la pri-
mera meta de todos los Estádos y en las peores' situaciones la
fuerza es el elemento final q.u e garantiza la superv~vencia. Así,
la fuerza militar siempre es un componente central del poder
nacional.
Pero especialmente entre los países industrializados pluralistas
la percepción del margen de seguridad propio se ha ensanchado;
por 10 general ha disminuido el temor a un ataque, situación ésta
que es virtualme~te inexistente. Francia ha abandonado la estra-
tegia de tous azimuts (defensa en todas las direcciones), que er~
defendida por el presidente De Gaulle (la que, dicho sea de paso,
tampoco fue tomada totalmente en serio en su propio tiempo).
Los últimos planes bélicos canadienses para enfrentarse a Estados
:, .Unidosfueron abandonados hace medio siglo. Gr.an Bretaña y
Alemania hace ya mucho que no se sienten mutuamente amenaza-
das. Entre estos paí~es existen intensas relaciones de influencia
recíproca yen, muchos de ellos la fuerza 'es irrelevante o carece
de importancia 'como instrumento al servicio de la política.
Más aún, a menudo la fuerza no es un medio apropiado para
lograr otras metas (tales como el bienestar económico y ecológi-
co) que se están volviendo 'm ás importantes. No es imposible ima-
ginar un conflicto dramático o , un cambio revolucionario ,en el
que el uso de la fuerza militar sobré un problema económico o
, entre países industrialmente avanzados pudiera llegar a ser plau-
sible. Entonces, los supuestos realistas volverían a ser una guía con-
fiable para interpretar los acontecimientos. Pero en muchassitua-
s New York Times, 22 de mayo de 1975.
REALIS M O E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA I 45
ciones, los efectos de la fuerza militar son tanto costosos cuan-

to inciertos.6
Incluso en los casos en que el empleo directo , de la fuerza
esté proscripto entre un gr upo de países, aun allí puede emplearse
políticamente el poder m ilitar. Cada superpotencia continúa em-
plea ndo la amenaza de la fuerza par a disuadir el ataque de las
otras superpotencias tanto a sí misma como a sus aliados; su
capacidad disuasoria cumple así un papel protector e indir ecto,
que puede utilizarse cuando entra en negociaciones sobre otros
temas con sus aliados. Esta hetramienta de negociación es par-
ticularmente importante para Estados Unidos, cuyos aliados se
sienten preocupados ante la potencial amenaza soviética, ya que
los norteamericanos cuentan con pocos medios para influir sobre
sus aliados, situación distinta a la que caracteriza a la Unión So-
viética frente a sus socios de Europa Oriental. En consecuencia,
Estados Unidos ha aprovechado el deseo europeo (particularmente
alemán) de buscar protección empleando su presencia militár en
Europa en .negociaciones comerciales y monetarias. Así, aunque el
efecto de primer orden de la fuerza disuasoria sea esencialmente
negativo -invalidar la capacidad ofensiva de una superpotencia
adversatia-, un Estado puede emplear positivamente esa fuerza
para ganar influencia política. . .
De este modo, aun para los países cuyas relaciones se aproxi-
men a la interdepen~encia compleja, persisten dos serias salveda-
des: 1) un drástico cambio social o político puede determinar
que la fuerza vuelva a ser un importante y directo instrum~nto
de la política; y 2) aun cuando los intereses de las élites sean com-
plementarios, un país que emplea la fuerza militar para proteger
a otro puede tener significativa influencia política sobre ese país.
En las relaCiones Norte-Sur, en las relaciones entre los países
del Tercer Mundo, asimismo como en las relaciones Este-Oeste la
fuerza a menudo resulta importante. El poder militar contribuye
a que la · Unión Soviética domine económica y políticamente a
Europa Oriental. La. amenaza de una intervención militar norte-
americana, abierta o encubierta, ha contribuido a limitar los cam-
bios :revolucionarios en el Caribe, especialmente en Guatemala
en 1954 y en la República Dominicana en 1965. En enero de 1975,
e1 Secretado de Estado Henry Kissinger expresó una velada adver-
tencia a los integrantes de la Organización de Países Exportadores
de Petróleo (OPEP) de que Estados Untdos podría emplear la
fuerza contra ellos "si se produjera un real estrangulamiento del
mundo industrializado".1 . .
Sin embargo, aun en esas situaciones realmente conflictivas,
la apelación a la fuerza parece menos probable que 'en la mayor
6 Para un valioso examen, véase Klaus Knorr, The Power 01 Nations: The
Political Economy 01 International Relations, Basic Books, Nueva York, 1975.
7 Business Week, 13 de enero de 1975.
parte de las' situaciones similares ocurridas en el siglo con anteriori-

. dad a 1945. La dest ructividad de las armas nucleares hace peligroso
cualquier ataque a una potencia nuclear. Las armas nucleares son
empleadas fundamentalmente como factores de disuasión. La ame-
na:za de acciones nucleares contra países más débiles ocasional·
mente puede resultar eficaz, pero se orientan igual -y más proba-
blemente- a consolidar las relaciones entre los adversarios propios.
La limitada utilidad de la fuerza convencional para el control de
poblaciones socialmente movilizadas quedó demostrada tanto con
el fracaso de Estados Unidos en Vietnam como con la rápida decli-
nación del colonialismo ~n Africa. Además, el empleo de la fuerza
en un campo contra un Estado independiente con el que se mantiene
Una variedad de relaciones significa romper relaciones mutuamen-
te provechosas en otros campos. Dicho de otro modo, a menudo el
empleo de la fuerza .acarrea resultados costosos para objetiv9s
situados fuera del área de la seguridad. Y, finalmente, en las de-
mocracias occidentales es muy fuerte la oposición popular a los
conflictos militares prolongados.8
Resulta Claro que esas limitaciones no tienen la misma ¡nci·
dencia en distintos países o en diferentes situaciones .dentro de
un mismo país. Los riesgos de una escalada nuclear afectan · a
todos, pero la opinión interna está mucho más limitada en los
países comunistas o en potencias regionales autoritarias que lo
que puede estar en Estados Unidos, Europa o Japón. Incluso paí-
ses autoritarios pueden mostrarse renuentes al empleo de la fuerza
para lograr objetivos económicos cuando tal acción no asegure .
totalmente su eficacia. Tanto la dificultad para controlar pobla-
ciones socialmente movilizadas mediante tropas extranjeras como
el cambio de la tecnología bélica pueden incrementar la capacidad
de ciertos' países ----o de grupos no estatales- para emplear el terro-
rismo como un arma política sin exponerse al temor de represalias.
-El Hecho de que el cambiante papel de la fuerza tenga efectos
desiguales no lo hace menos importante; tan sólO' complica algo
más las cosas. Esta complejidad se compone de las diferencias en
la utilidad <le la fuerza en las distintas áreas de cuestiones o
problemas. Cuando un problema s~scita pequeños intereses o pa-
siones, el empleo de la fuerza es impensable. En tales instancias,
la interdependencia compleja puede ser un concepto válido para
el análisis del procesO' político. Pero si ese problema se convierte
en cuestión de vida o mtierte ----como alguna gente llegó a pensar
del problema del petróleo- el empleo o la amenaza de la fuerza
puede volver a ser decisivo. En ese caso las hipótesis realistas
serían más relevantes.
Por lo tanto, resulta importante determinar la aplicabilidad
8 Stanley Hoffmann, "The Acceptability oí Military Force" y Laurence
Martin, "The Utility of Military Force", en Force in Modern Societies: Its Place
in Internatiorial Politics, International Institute for Strategic Studies, Adelphi
Paper, 1973. Véase también Knorr, The Power 01 Nations.
del realismo o de la interdependencia compleja en cada situación.
Sin esa determinación previa, cualquier análisis ulterior puede '
desembocar en la confusión. Al desarrollar una descripción alter-
nativa de la política mundial, nuestro propósito consiste en alen~
tar un enfoque diferenciado capaz de distinguir las dimensiones
y áreas de la política mundial y no ----como hacen algunos obser-
vadores modernistas- · cambiar una simplificación por otra.
LOS PROCESOS POLíTICOS DE ·LA

INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Las trescaracterístk~s prinéipales de la interdependencia compleja
dan origen a difere ,"\t,'":s procesos políticos, que traducen los recur-
sos de poder en control de los resultados. Como sosteníamos antes,
habitualmente se pierde o se agrega algo en la traducción. Bajo
las condiciones de la interdependencia compleja la traductión
será diferente a lo que ocurre en condiciones realistas, ·por lo que
nuestras predicciones sobre los resul tados deberán ser corregidas.
En el mundo realista, la seguridad militar habrá de ser la
meta predominante de los F. ~ t ados. Afectará cuestiones que no
están directamente vinculadas con el poder militar o con la de-
fensa de] territorio~ Los asuntos no militares no sólo se subordi-
narán a los militares; también se estudiará su aplicación al campo
político-militar. Los problemas de la balanza de pagos, por ejem-
plo, será considerados a la luz de sus implicaciones en la estruc-
tura del poder mundial en general antes que en sus connotaciones
puramente financieras. McGeorge Bundy se plegaba a las expec-
tativas realistas cuando, en 1964, sostenía que la revaluación del
dólar debía ser seriamente considerada si ellp era necesario para
librar la guerra de Vietnam.9 En cierta medida lo mismo hizo el
Secretario del Tesoro Henry Fowler, cuando argüía en 1971 que
Estados Unidos necesitaba un superávit comercial de entre 4 y 6 mil
millones de dólares a los efectos de conducir la defensaoccidenta1. 1o
Sin embargo, en un mundo de interdependencia compleja es
de esperar que algunos funcionarios, en especial de los niveles bajos,
enfaticen la variedad de metas que deben proponerse los Estados.
En ausencia de una clara· jerarquización de los problemas, las metas
variarán según las cuestiones y pueden no estar estrechamente rela-
cionadas con ellas. Cada burocracia se mueve en pos de sus propios
intereses y aunque varios organismos puedan llegar a compromisos
sobre cuestiones que afecten a todos, hallarán que es difícil man-
tener un patrón político consistente. Más aún, los actores transna-
9 Henry Brandon, The Retreat 01 American Power, Doubledáy, Nueva ,York,
1974, p. 218.
10 Internatíonal Implications 01 the New Economic POlicy, U.S. Congress,
House of Representatives, Committee on Foreign Affairs Subcommittee on
. Foreign Economic Policy, Hearings, 16 de setiembre· de 1971.
48 i ROBERT o. 'KEOHANE y JOSEP.H s. NYE
ciO'nales habrán de in trO'ducir sus diferentes metas en varios gru-

pO's de cuestiO'nes.
Estrategias de vinculación
Por lO' tantO', las metas habrán de variar bajO' la interdep.endencia
~O'mpleja según las áreas de cuestiO'nes y lO' m ismO' ocurrirá cO'n
la distribución de pO'der y los prO'cesO's pO'líticO's típicO's. El análisis
tradiciO'nal se cO'ncentraba en el sistema internaciO'nal y nO's llevaba
a anticipar prO'cesos políticO's similares en una variedad de cuestio-
nes. LO's EstadO's militar y, ,e cO'nómicamente fuertes predO'minaban
en una gran variedad de O'rganismO's y en una gran variedad de cues-
tiO'nes en virtud de la asO'ciación de sus prO'pias pO'líticas sO'bre
algunas cuestiO'nes a .las pO'líticas de O'tros EstadO's sO'bre O'tras cues-
tiO'nes. Al emplear tO'dO' su predO'miniO' para prevalecer en las cuestiO'-
nes dO'nde eran más débiles, según el mO'delo tradiciO'nal, 'IO's Es-
tadO's fuertes asegurarían la cO'ngrue~cia entre la es:tructura glO'bal
del poder militar y ecO'nómico y ,el patrón de resultados trn cual- ,
quier área de cuestiO'nes. Así, la pO'lítica mundial puede tratarse '
, cO'mO' una malla sin cO'sturas.
Bajo la interdependencia compleja es menos , prO'bable qu;e
O'curra semejante cO'ngruencia. 'ComO' la fuerza militar se halla des-
valO'rizada, a los EstadO's militarmente fuertes les será más difícil
emplear su ' predO'minio tO'tal para el cO'ntrO'I de resultadO's en
cuestiO'nes en las que se sienten débiles. Y dadO' que la distribu-
ción de los recursO's de pO'der en cO'mercio, transpO'rte navierO' O'
'petróleO', pO'r ejemplO', puede ser muy diferente, los mO'delO's de
resultadO's y lO'S distintO's prO'cesO's pO'líticO's prO'bablemente habrán
de variar de un cO'njuntO' de cuestiO'nes a O'trO'. Si la fuerza fue-
se rápidamente aplicable y la seguridad militar fuese la más im-
pO'rtante meta de la pO'lítica exteriO'r, esas variaciO'nes en las
estructuras de poder sO'bre distintas cuestiO'nes nO' impO'rtarían
demasiadO'. La articulación entre ellas y las cuestiO'nes militares
asegurarían un fuerte predO'miniO' pO'r parte de lO's EstadO's pO'-
derO'sO's. PerO' cuandO' la fuerza militar 'permanezca largamente
inllJ9vUizada, IO's Estados fuertes hallarán que la articulación es
menO's efectiva~ Aún están en cO'ndiciO'nes de intentar tales cO'ne-
xiónes, perO' frente a la falta de una jerarquía de temas, s,u éxito
será prO'blemático. '
Los EstadO's predominantes pueden tratar de asegurar el
mismO' resultado empleandO' tO'dO' su pO'der ecO'nómicO' para incidir
en lO's resultadO's de O'trO's problemas. Si se hallan en juego O'bje-
tivO's sO'lamente ecO'nómicO's, pueden triunfar: después de todO', el
dinerO' es intercambiable. PerO' lO's , O'bjetivos ecO'nómicO's -tienen
implicaciO'nes pO'líticas y la vinculación ecO'nómica pO'r fuerza se
encuentra limitada pO'r actO'res internO's, transnaciO'nales y trans-
gubernamentales que se resisten a depO'ner sus intereses. Más aún,
lO's actO'res internaciO'nales pueden ser muy diversO's en las dis-
REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMl'I..EJA I 49
tintas cuestiones y las organizaciones in ternacionales en las que
tienen lugar las negociaciones a menudo se encuentran bastante
separadas. Así, por ejemplo, es difícil imaginar a un Estado militar
o económicamente fuerte vinculando sus concesiones de política
monetaria a concesiones recíprocas en el campo de la política
marítima. Por otro lado, los Estados pobres y débiles no se en-
cuentran igualmente inhibidos para vincular cuestiones no rela-
cionadas, en parte porque sus intereses son menos complejos.
La vinculación de cuestiones no vinculadas a menudo se convierte
en un medio para lograr concesiones o pagos adicionales por
parte de los Estados. ricos y poderosos. Y, a diferencia de los
Estados poderosos, cuyo instrumento de vinculación (la fuerza
militar) a menudo resulta demasiado oneroso, el . instrumento de
vinculación empleado por los Estados pobres y débiles (la orga-
nización internacional) se encuentra gratuitamente disponible.
Así, mientras la utilidad de la fuerza disminuye y las cues-
tiones equiparan su importancia, la distribución de poder dentro
de cada cuestión se tomará más importante. Si el eslabonamiento
se torna menos eficaz en el conjunto, los resultados de la nego-
ciación política variarán considerablemente según las áreas · de
cuestiones.
La diferenciación de las áreas temáticas dentro de la interde-
pendencia compleja significa que el eslabonamiento entre las cues-
tiones se tornará más problemático y tenderá a reducir antes que
a reforzar la jerarquía internacional. Las estrategias de eslabona-
niiento -y la defensa contra ellas- plantearán críticas opciones
estratégicas . a los Estados. ¿Las cuest~ ones deben considerarse
por separado o dentro de un paquete? Si van a establecerse esla-
bonamientos, ¿ qué cuestiones serán conectadas y sobre cuáles de
ellas deben hacerse concesiones? ¿Cuán lejos se puede llevar ade-
lante un 'eslabonamiento antes de que se torne contraproducente?
Por ejemplo, ¿ se deben procurar acuerdos formales o entendi-
mientos informales, aunque políticamente 111enOS sensibles? El
hecho de que la política mundial bajo la interdependencia com-
pleja no sea una malla sin costuras, nos lleva a confiar en que
los esfuerzos por dar puntádas ventajosas p,':l ra todos, como lo
reflejan las estrategias de eslabonamiento, dé terminen la' confi 4
guración de la trama.
El insignificante papel de la fuerza nos lleva a esperar que
los Estados dependan más de otros. instrumentos a los efectos de
ejercer el poder. Por las razones que ya hemo~ examinado, los
Estados menos vulnerables tratarán de emplear la interdependen-
cia asimétrica en grupos particulares de cuestiones como una
fuente de poder; también tratarán de usar las organizaciones in-
ternacionales, los actores transnacionales y los flujo.s de dinero.
Los Estados enfocarán ' la interdependencia económica tanto en
términos de poder como desde la perspectiva del bienestar que
puedan procurar a 'sus ciudadanos, aunque las consideraciones
sobre el bienestar habrán de limitar sus intentos de maximizar el

poder. Buena parte de · la interdependencia económica o ecológica
implica la posibilidad de pérdidas o ganancias conjuntas. La mu-
tua conciencia de las potenciales pérdidas o ganancias y el empeo-
ramiento de la posición de cada actor en virtud de disputas cada
vez más ásperas acerca de la distribución de las ganancias son
circunstancias que pueden limitar el empleo de la interdependen-
cia asimétrica.
Establecimiento de la agenda
Nuestro segundo supuesto acerca de la interdependencia compleja

-la falta de una jerarquía clara entre las múltiples cuestiones-
nqs lleva a esperar .que la política de formación y control de la
agenda se torne más importante .. El análisis tradicional lleva a
los "estadistas a concentrarse en cuestiones político-militares y a
prestar poca atención a las más amplias políticas de conformación
de la agenda. Los estadistas suponen que la agenda será estable-
cida mediante cambios en el equilibrio de poder -reales o previ-
sibles- y a través de la percepción de amenazas a la seguridad
de los Estados. Otro tipo de cuestiones sólo llegará a ser muy im-
portante cuando parezca afectar la seguridad y el poder militar.
En esos casos, las agendas serán fuertemente influidas por con-
sideraciones del · equilibrio de poder global.
Pero hoy en día ciertos temas no militares adquieren énfasis
en las relaciones interestatales, mientras que otros realmente de
.igual importancia son descuidados o directamente se entrega su
manejo a un nivel técnico. La política monetaria internacional,
los problemas de los términos de inte~cambio de las materias
. primas, del petróleo, de los alimentos y de las corporaciones mul-
tinacionales fueron importantes durante la última' década; pero
no todos estuvieron colocados en posiciones altas en las agendas
interestatales del mismo período.
Los analistas tradicionales de la política internacional han
prestado poca atención a la formación de la agenda, a cómo ·los
problemas llegan a recibir sostenida atención por parte de los altos
funcionarios. La orientación tradicional hacia los a&,untos milita-
res y de segurid,d implica que los problemas cruciales de política
exterior sean impuestos a los Estados por las acciones o amenazas
de otros Estádos. Ésta es la que se considera alta política, como
algo opuesto ·a la baja política de los asuntos' económicos. Pero
como la complejidad de los actores y los problemas en el marco
de la política mundial aumentan, la utilidad de la fuerza disminuye
y la línea que separa política interna y externa comienza a des-
dibujarse: como las condiciones ·de la interdependencia compleja
están más estrechamente cercanas, la política de formación de la
agenda se torna más sutil y diferenciarla.
IBajo la interdependencia compleja es posible esperar que la
agenda resulte afectada por los problemas internos y externos crea-

dos pO'r el crecimientO' económico y que se incremente la interde-
pendencia de sensibilidad que describimos en el antt(rior capítulO'.
Los grupos internO's disconformes habrán de politizar los temas' y
pugnarán por incluir otrO's tradicionalmente considerados como
internos en la agenda interestatal. Los cambios en la distribución
de los recursos de poder dentro de los conjuntO's de temas también
incidirán sobre la agenda~ A comienzos de la década del '70, el
creciente poder , de los países productores de petróleo sO'bre las
corporaciones transnacionales y lO's países' consumidores altero
dramáticamente la política de la agenda. Por otra parte, las agen-
das para un grupo de temas pueden cambiar comO' resultado de
las vinculaciones de otros grupos, en los que los recursO's de poder
estén cambiando; pO'r ejemplo, la voluminosa agenda de los pro-
blemas comerciales Norte-Sur cambió tras el alza de los precios
determinado por la OPEP y el embargo petrolero de 1973-74. In-
cluso si las capacidades de los Estados' no cambian, las agéndas
pueden ser afectadas por cambios en la importancia de los actores
transnaciO'nales. La publicidad que tuvieron las corporaciones mul-
tinacionales a coinienzos de la década del '70, unida al rápido
crecimiento que habían tenidO' en las dO's décadas precedentes,
determinó que se cO'locara en primer lugar de las agendas, tanto
de Naciones Unidas comO' de los distintos países, el tema de la
regulación de tales corporaciones.
La politización de un asunto -es' decir, la agitación y cO'ntro-
versia en torno al mismo a los efectos de intentar llevarlo hasta el
tope de la agenda- puede obedecer él muchas fuentes, tal como
hemos visto. Los gobiernos cuy.o poder se halla en proceso de
crecimiento pueden politizar cuestiones a través de su vinculación
con otras. Un régimen internacional que se vuelve ineficaz o que
no está al servicio de asuntos impO'rtantes puede producir una
politización creciente en la medida en que los gobiernO's descO'n-
tentos presionen en pos de un cambio. Sin embargo, la politización
puede provenir desde abajo. Grupos internos pueden desarrollar
el suficiente encono como para activar un asuntO' que dormía o
comO' para interferir en los más altos niveles de la negociación
interestatal. En 1974, el tácito eslabonamiento de un acuerdo de
intercambio soviético-norteamericano, con repercusiones favora-
bles para la détente, que se encontraba en la órbita de la Secretaría
de Estado norteamericana fue desbaratado por el éxito de gru-
pO's internos norteamericanos que trabajaban a través del Con-
greso para vincular ' el acuerdO' con las políticas soviéticas so-
bre emigración. ' .
Las características técnicas y el marco institucional en el que
los asuntos son promovidos afectan fuertemente los patrO'nes de
politización. En EstadO's UnidO's, la atención del Congreso es un
instrumento eficaz de politización. Por lO' general, esperamO's que
las O'rganizaciones económicas transnacionales' y las redes trans-
gubernamentales de funcionarios traten de evitar la politización.

Grupos internos de base, como los sindicatos y las burocracias
internas con objetivos propios, tenderán a emplear la politización
(particularmente la parlamentaria) contra sus competidores trans-
nacionales. En el nivel internacional, esperamos que los Estados
y los actores "hagan su trabajo en los foros" y luchen para que
las cuestiones sean debatidas en las organizaciones internaciona-
les que maximicen sus ventajas ampliando o reduciendo la agenda.
Relaciones transnacionales y transgubernamentales

Nuestra tercera característica de la interdependencia compleja,
los múltiples canales de contacto entre las sociedades, hace aún
más borrosa la distinción. entre política interna y política "inter-
nacional. La disponibilidad de socios en las coaliciones políticas
no se encuentra "necesariamente limitada por las fronteras nacio-
nales, tal como supone el análisis tradicional. Cuanto más cercana
se encuentre una sitúación de la interdependencia compleja, más
probable será que los resultados de la negociación política se vean
afectados por las relaciones transnacionales. Las corporaciones
multinacionales pueden ser significativas tanto com~ actores inde-
pendientes o como instrumentos manejados por " los gobiernos.
Las actitudes y plataformas políticas de los grupos internos pro-
bablemente se vean afectadas por la comunicación, organizada o
no, entre ellos y sus homólogos "en el exterior.
De este modo, la existencia de canales múltiples de contacto
nos lleva a esperar límites, ,más allá de los habituales en la po-
lítica interna, a la capacidad de los estadistas para calcular la
manipulación de la "interdependencia o seguir una sólida estra-
tegia de vinculación. Los estadistas deben considerar los efectos n
aislados y conjuntos de las estrategias de interdependencia Y"sus

probables implicaciones en la politización y en el control de
la agenda. Los intercambió s entre las sociedades -" los intercam-
"bios económicos Y sociales más que los de seguridad- afectan
en forma diversa a los grupos. Las oportunidades y costos "del
aumento "de vínculos transnacipnales pueden ser mayores" para
ciertos grupos -por ejemplo, los trabajadores norteamericanos
de las industrias textil y del calzado- que para otros. Algunas
organizaciones o grupos pueden interactuar directamente con
actores de otras sociedades" o con otros gobiernos para aumentar
sus beneficios mediante la red de interacciones. Por 1'0 tanto,
algunos' actores pueden ser menos vulnerables así como también
menos sensibles que otros a los cambios que ocurran en cualquier
parte de la red, lo que incidirá en los modelos de acción política.
Los canales múltiples de contacto de la interdependencia com-
pleja no se encuentran limitados a los"áctores no gubernamentales.
"Los contactos entre las burocracias gubernamentales encargadas
de tareas similares pueden no sólo alterar sus perspectivas, sino
también llevar a coaliciones transgubernamentales sobre cuestio-
nes políticas específicas. Para mejorar sus oportunidades de éxito,
los organismos gubernamentales procuran atraer cQmo aliados a
actores de otros gobiernos a sus propios procesos de toma de
decisiones. Organismos de países poderosos, como Estados Unidos,
han empleado tales coaliciones para infiltrarse en gobiernos débi-
les de países como Turquía y Chile. También han sido empleadas
para ayudar a organismos de otros gobiernos a infiltrar la buro-
craCia norteamericana. u Como veremos en el capítulo 7, las polí-
ticas transgubernamentales son característica frecuente de .las
relaciones canadiense-norteamericanas, a menudo para ventaja de
los intereses canadienses.
La existencia de redes políticas transgubernamentales nos lleva
a una interpretación diferente de una de las propuestas corrientes
de la política internacional: que los Estados ,actúan en interés pro..:
pio. Bajo la interdependencia compleja, esta sabiduría convepcio-
nal da por sentadas dos preguntas im'p ortantes: ¿qué significa
'propio y qué significa interés? Un organismo gubernamental puede
perseguir sus propios intereses bajo la apariencia de estar actuan-
do en pos del interés nacional. Por otra parte, las interacciones
recurrentes pueden cambiar las percepciones oficiales de 10 que
son sus intereses. Como 10 ha demostrado un cuidadoso estudio
de ' la política comercial norteamericana, concentrarse solamente
en la presión de variados intereses a los efectos de las decisiones
lleva' 3, ,' una perspectiva excesivamente mecánica de un proceso
continuo , y descuida el importante papel de las comunicaciones
en las percepciones lentamente cambiantes del interés propio.12
La ambigüedad del interés nacional suscita serios problemas
a los más altos líderes políticos de los gobiernos. Como las buro-
cracias se relacionan directamente por encima de las fronteras
nacionales (sin tener que pasar por los despachos de relaciones
exteriores), su control centralizado se torna muy dificultoso. Exis-
te menos seguridad de que el Estado se mantenga unido cuando
negocie con gobiernos; tampoco es seguro que sus componentes
interpreten del mismo modo la noción de interés nacional cuando
negocien con extr~jeros. El Estado debe probar su capacidad
para ser multifacético y aun esquizofrénico. Los intereses naciona-
les habrán de ser definidos en forma diferente ante problemas
diferentes, en ocasiones diferentes y por diferentes' unidades gu-
bernamentales. Los Estados que se hallen mejor colocados para
mantener su coherencia (a causa de una tradición política cen-
tralizada, como ' Francia) estarán en mejores condiciones de ma-
nipular la interdependencia desigual que los Estados fragmentados,
11 Para un examen más detaJIado, véase Robert O. Keohane y Joseph S.

Nye Jr., "Transgovernmental Relations and Intemational Organizations", World
Politics 27, NI? 1, octubre de 1974, pp. 39·62.
12 Raymond Bauer, !thiel de Sola Pool y Lewis Dexter, American Business
and Foreign Pdlicy, Atherton, Nueva York, 1963, cap. 35, especialmente pp. 472-75.
54 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. N YE
lO's que a primera vista parecen tener más recursos en un área

de cuestiO'nes.
Papel de los organismos internacion ales
Finalmente, la existencia de canales múltiples lleva a predecir un

diferente y significativO' papel para lO's O'rganismO's internaciO'nales
en la pO'lítica mundial. LO's realistas alineados en la tradición de
Hans J. MO'rgenthau habían descriptO' un mundo en el que lO's
EstadO's, al actuar en pO's del interés prO'pio, luchaban pO'r "el pO'-
der y la paz". LO's problemas ' de seguridad predO'minan; la guerra
es una constante amenaza. En un mundo así se puede supO'ner
que lO's O'rganismos internaciO'nales han de cumplir una: función
secundaria, ya que se encuentran limitadO's por la rara cO'ngruencia
de tales· intereses. PO'r lO' tanto, lO's O'rganismO's internaciO'nales
son claramente periféricO's en la pO'lí tica mundial. PerO' en un
mundO' de ' múltiples problemas imperfectamente relaciO'nadO's, en
el cual las cO'aliciO'nes sO'n transnaciO'nales y transgubernamentales,
el papel pO'tencial de las instituciones internaciO'nales para la
negO'ciación pO'lítica ha crecido enO'rmemente. Ellas cO'ntribuyen,
en particular, a establecer l~ agenda .internaciO'nal, actúan como
catalizadO'res para la formación de cO'aliciones y 'cO'mO' escenariO'
para iniciativas pO'líticas y vinculación de lO's EstadO's débiles.
Los gO'biernO's deben O'rganizarse para manejar el caudal de
iniciativas generadO' pO'r lO's O'rganismO's internaciO'nales. Al definir
lO's prO'blemas prO'minentes y decidir cuáles pueden agruparse, los
O'rganismospueden ' .:O'ntribuir a determinar las priO'ridades gu-
bernamentales, la naturaleza de las cO'misiones interdepartamen-
tales y O'tras dispO'siciO'nes al interiO'r de lO's gO'biernO's. La CO'nfe-
rencia .sO'bre el Medio: Ambiente celebrada en EstocolmO' en 1972
fO'rtaleció la pO'sición de entidades dedicadas a ese tema en variO's
gO'biernos. En 1974, la Conferencia para la Alimentación Mundial
cO'ncentró la atención de impO'rtantes sectores del gO'bierno de
EstadO's UnidO's sO'bre la prevención . de los déficits alimentariO's.
En setiembre de 1975, la sesión especial de Naciones Unidas para
la prO'puesta de un Nuevo Orden EconómicO' InternaciO'nal generó
un debate intragubernamental acerca de las pO'líticas hacia el
Tercer MundO' en general. El FondO' MO'netariO' InternaciO'nal y el
Acuerdo General sO'bre Aranceles AduanerO's y CO'merciO' (GATT)
han cO'ncentradO' la actividad . gubernamental sO'bre el . dinero y el
cO'mercio en lugar de llevarla a la inversión privada directa, sector
que carece de un organismo internacional análO'gO'.
Al reunir a los funcionarios, lO's organismO's internaciO'nales
cO'ntribuyen a activar . cO'aliciO'nes pO'tenciales en el . campo de la
política mundial. Es bastante O'bviO' que lO's O'rganismO's. interna-
ciO'nales han sido muy importantes en su función de reunir a los
representantes de los países menos de'sarrolladO's, muchO's de los
cuales nO' mantienen embajada~ en otras capitales. Las estrategias
tercermundistas de solidaridad entre los países pobres han sido
desarrolladas en y por una serie de conferencias internacionales,
muchas de ellas con los auspicios de Naciones Uniqas. 13 Los orga-
nismos internacionales también permiten a las entidades guberna-
mentales, que de otro modo no podrían ponerse en contacto, con-
vertir las coaliciones potenciales o tácitas en coaliciones trans-
gubernamentales explícitas caracterizadas por la comunicación
directa. En algunos casos, las secretarías internacionales promue-
ven _deliberadamente estos procesos formando coaliciones entre
grupos de gobiernos -o con unidades de los gobiernos- como así
también entre organismos no gubernamentales animados por inte-
reses similares. 14
Los organismos internacionales frecuentemente son institucio-
nes convenientes para los Estados débiles. La regla de " un Estado-
un voto" del sistema de Naciones Unidas favorece las coaliciones
de los pequeños .y menos poderosos. A menudo, las secretarías
son las responsables de las demandas del Tercer Mundo. Por otra
parte, las normas sustantivas de -la mayoría de los organismos
internacionales, según han ido desarrollándose al cabo de los años,
pone el énfasis en la igualdad social y económica así como tam-
bién --en -'ft3: _igualdad de los Estados.' Antiguas resoluciones que
exp'r esabah las posiciones del Tercer Mundo, algunas veces acor-
dadas , con reservas por los países industrializados, son empleadas
para legifimizar otras de,m andas. Estos acuerdos raramente son
vinculan~es, pero hasta cierto punto las normas de la institución
hacen que la oposición parezca nlás duramente centrada en la de-
fensa de intereses propios y menos sustentables.
Los organismos internacionales también permiten que los paí-
ses pequeños y débiles lleven a cabo estrategias de vinculación
de cuestiones. En las discusiones sobre un Nuevo Orden Econó-
mico Internacional, los países dei Tercer Mundo insistieron en
vincular el precio del petróleo y su disponibilidad a otras cuestio-
nes en las que han sido tradicionalqlente incapaces de lograr sus
objetivos. Como veremos en los capítulos 4 a 6, los países pequeños
y débiles también han seguido una estrategia de vinculación en
la serie de conferencias sobre Derecho Marítimo patrocinadas por
Naciones Unidas.
Por lo tanto la interdependencia compleja p~oduce patrones'
políticos diferentes a los de la concepción realista del mundo.
(La tabla 2.1 sintetiza esas diferencias.) De ese modo, se esperaría
que 'las teorías tradicionales fracasaran en la explicación del cam-
13 Branislav Gosovic y John Gerard Ruggie. "On the Creation of a New

Intemational Economic ,Order: Issue Linkage and the Seventh Special Session
of the UN General Assembly", International Organization 30, N'? 2, primavera
de 1976, pp. 309-46.
14 Robert W. Cox, "The Executive Head", International Organization 23,
N'? 2, primavera de 1969. pp. 205-30.
bio de régimen internacional en situaciones de interdependencia

compleja. Pero para una situación que se acerque a las condiciones
realistas; las teorías tradicionales debieran ser apropiadas. En el
próximo capítulo consideraremos el problema de entender el cam-
bio ·de régimen.
TABLA 2.1
PROCESOS POLíTICOS BAJO LAS CONDICIONES DEL REALISMO Y DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Realismo Interdependencia compleja

La seguridad militar será la meta Las metas de los. Estados variarán según las áreas de cuestiones ,
Metas de predominante. La politica transgubernamental puede establecer metas difíciles
los actores de definir. Los actores transnacionales pueden perseguir sus
propias metas.
La fuerza militar será más eficaz, Recursos de poder específicos a cada área de problemas serán
Instrumentos aunque la economía y otros instrumentos más relevantes. La manipulación de la interdependencia, los
de la politica también serán empleados. organismos internacionales y los actores transnacionales serán
estatal los instrumentos mayores.
Establecimiento
Los cambios potenciales en el equilibrio
de poder y las amenazas a la seguridad
La agenda será 8.rectada por los cambios en la distribución de
los recursos de poder dentro de las áreas de cuestiones;
~
M
CIl
de la agenda establecerán la 'agenda de alta pOlitica la naturaleza de los regímenes internacionales; los cambios ~
e influirán fuertemente en otras agendas. o
en la importancia de actores transnacionales; la vinculación de t"l
otras cuestiones y la politización como resultado de la cre.ciente J-f
interdependencia de sensibilidad.
Vinculación
de cuestiones
La vinculación de temas reducirá las
diferencias en los resultados entre
las distintas áreas de cuestiones y
La vinculación de cuestiones por parte de los Estados fuertes será
más dificultosa dado que la fuerza es ineficaz. Las vinculaciones
de .cuestiones por parte de los Estados débiles a través de los I
reforzará la jerarquía internacional.
Los roles son menores, limitados por

organismos internacionales erosionará -antes que reforzar-
la jerarquía internacional.
Los organismos establecerán agendas, inducirán la formaéió.n de
i
>
Rol de los
organismos
el poder del Estado y la importancia
de la fuerza militar.
coaliciones y funcionarán como escenarios para la acción politica
de los Estados débiles. La capacidad para elegir el foro adecuado ~
internacionales para un problema y para movilizar votos será un importante
recurso politico. E
>
01
.....¡
Capítulo 3
EXPLICANDO
, EL CAMBIO DE
REGIMEN INTERNACIONAL
Los regímenes internacionales proporcionan el entramado político

dentro del que ocurren los procesos económicos internacionales.
Comprender el desarrollo y la desintegración de tales regímenes
es esencial para entender la política de interdependencia. ¿Por qué .
camb~an los regímenes internacionales?
En este capítulo presentaremos cuatro modelos basados res-
pectivamente en los cambios que ocurren en 1) los procesos eco-
nómicos, 2) la estructura de poder global en el mundo, 3) la
estructura de . poder dentro de determinadas áreas de cuestiones
y 4) ' los atributos de poder en tanto resultan afectados por los
organismos internacionales. Comenzaremos con los dos primeros
modelos, ya que son los más sencillos y familiares. Luego agrega-
remos mayor complejidad al considerar la más reciente estructura
de' cuestiones y los modelos de los organismos internacionales.
UNA EXPLICACIÓN BASADA EN EL PROCESO

ECONÓMICO .
Muchos' observadores han señalado la 'creciente importancia de los
asuntos económicos en la política internacional. En ' efecto, las
disputas en tomo al gobierno de los asuntos económicos son res;.
ponsables en mucho de la creciente atención a la interdependencia.
Sin embargo, la ciencia occidental contemporánea de la economía
internacional no dispone de una teoría sobre el cambio de régimen
internacional. El análisis' económico neoclásico fue desarrollado
no como una fehaciente descripción de la realidad, sino como
una explicación simplificada que también podía sugerir políticas
para el incremento de la eficiencia económica y el bienestar. Bas-
tante deliberadamente, los teóricos de la economía se han sus-
traído de la política a los efectos de lograr explicaciones econó-
micas más elegantes y precisas. Por ello, no podemos' censurar
a los economistas por no suministrar un modelo de, cambio de
régimen en la teoría económica convencional, ya que sus preguntas

son distintas a las que formulan los cientistas políticos. Est03
últimos tienden a concentrarse sobre el .p oder, en vista de que
H si observamos la principal corriente de la teoría económica del
último siglo, encontramos que se caracteriza por una extraña falta
de consideraciones sobre el poder".1
El hecho de que una actividad en particular se caracterice
por un comportamiento no político -por ejemplo, los intercam-
bios llevados a cabo a través de un sistema de precios competi-
tivo- no implica que el poder político carezca de importancia.
El efecto de la política puede ser indirecto; puede determinar las
relaciones dentro de las que tiene lugar el proceso económico
cotidiano. Los críticos de los enfoques pluralistas de la política
local y n~cional han señalado que este segundo "rostro del poder"
es extremadamente. importante para determinar qué cuestiones se-
rán planteadas a la decisión política.2 .
Por ejemplo, los mayores desarrollos económicos de la pos-
guerra -la ' rápida expansión de un comercio por lo general ' no
discriminatorio, movimientos de fondos rápidos y en amplia es-
cala de uno a otro centro con tipos de cambio fijos, rápido cre-
cimiento de enormes empresas multinacionales- dependieron de
un medio ambiente político favorable al capitalismo internacio-
nalizado en amplia escála; Por otra parte, la desigual .distribución
de la demanda efectiva ' -los consumidores opulentos tienen la
mayoría de los votos en el mercado-- y las normas. e instituciones
que reflejan viejos 'patrones de poder afectan la negociación
. ,
eco~
nómica.
. Cualquier desviación .de la competencia pura .siempre implica
la introducción de factores políticos en el análisis. Una vez que
.. las empresas pueden ejercer algún control sobre su entorno, inme-
diatamente se, pla_ntean problemas de negociación, estrategia, . in-
fluencia y liderazgo. Aunque el análisis económico .p uede fa.c ilitar
,u n importante esclarecimiento del cambio de régimen, ningún ob-
servador sofisticado -incluyendo a los economistas neoclásicos-
lo propondría 'c onio una adecuada explicacióJ;l. Para explicar el
cambio de régimen, tendremos que emplear modelos basados en
supuestos políti~os explícitos. Pero también tendremos . que posi-
bIlitar la elucidación del cambiante proceso económico. '
Un modelo de cambio de régimen basado en los procesos eco-
nÓJ11icos. debiera comenzar con los muchos .cambios tecnológicos
y económicos de este siglo. Particularmente durante los últimos
I K. W. RothchUd, ed., Power in Economics, Penguin Modem Economics

Readings, Londres, 1971, p. 7. Citado en Susan Strange, "What· is Economic '
Power, and Who Has It?", lnternational Journal 30, NI? 2, primavera de 1975,
p. 214.
2 Véase Peter Bachrach y Morton Baratz, "Decisions and Nondecisions: An
,A nalytical Framework", American Political Science Remeto 57, 1963, pp. 632-42.
Reimpreso en Roderick Bell, David Edwards y Harrison Wagner, eds., Political
Power, Free ~ess, Nueva York, 1969.
EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL I 61
treinta años, el crecimiento económico en el mundo industriali-
zado ha avanzado a un ritmo sin precedentes. El comercio mundial
ha crecido más del 7 °AJ anual y se ha convertido en una gran
proporción del producto bruto nacional para la mayoría de los
países mayores de Europa y en Norteamérica. La inversión extran-
jera directa y la producción de ultramar han crecido a un ritmo
mayor aún.1 Tras estos cambios se encuentran notables avances
en la tecnología de los transportes y las comunicaciones, los que
han reducido los costos de la distancia. Mediante la comunicación
por satélite, el costo de telefonear a una persona que se halla a
12.000 kilómetros de distancia es el mismo que el de llamar a
alguien que se encuentra mucho más .cerca. Los superpetroleros
y otras innovaciones en la tecnología de la navegación han redu-
cido los costos del transporte de bienes. Y durante el mismo perío-
do, los gobiernos han establecido acuerdos y consultas, y las insti-
tuciones han tenido que vérselas con la rápida expansión de los
intercambios.
La primera premisa de un modelo de cambio de · régimen
basado en el proceso económico es que el · cambio tecnológico y
el aumento de la interdependencia económica determinarán la
obsolescencia de los regímenes internacionales existentes. :estos
serán inadecuados para manejarse con el acrecentado volumen de
intercambios o con nuevas fármas de organización, representadas,
por ejemplo, por las corporaciones transnacionales. Las institu-
ciones, normas· y procedimientos establecidos se verán amenaza-
dos por la· ineficacia o ·e l colapso.
. La segunda premisa ·consiste en que el gobierno será alta-
mente responsable frente a las demandas políticas internas que
reclaman una elevación del nivel de vida. El bienestar económico
nacional será u·s ualmente la meta política predomhiante y un
aumento del producto bruto nacional será su indicador político
crítico. La tercera premisa de este modelo dice que los grandes
beneficios·, económicos · conjuntos proporcionados por los movi-
niientos internacionales · de capital, bienes y, en algunos casos,
'trabajo otorgarán a los gobiernos' fuertes incentivos para modifi-
car o reconstruir los regímenes internacionales 'y así restaurar su
eficacia. Los gobiernos argüirán sobre ·lá · distribución de ganan-
cias y se quejarán de la pérdida de · autonomía provocada por el
auge de la interdependencia económica (vulnerabilidad tanto como
sensibilidad); pero, por lo general, encontrarán que, cuando exis-
ten demandas políticas internas por un mayor bienestar económico,
los costos de interrumpir las relaciones económicas internaciona-
les o de permitir que , se vuelvan caóticas serán mayores que los
beneficios de la autonomía. Con renuencia, permitirán el creci-
3 Véase Peter J. Katzenstein, "Intemational Interdependence: Some Long-

Term Trends and Recent Changes". International Organization 29, NO? 4, otoño
de 1975, pp. 1021-34.
62 1 _ ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
miento de la interdependencia económica y con mayor renuencia

aún, pero inexorablemente, se embarcarán en la cooperación para
la construcción de nuevos regímenes internacionales med~ante· la
creación de respuestas políticas integradas. De ese modo, el cam-
bio de régimen .será un proceso de adaptación gradual a nuevos
volúmenes y nuevas formas de actividad económica transnacional.
Los gobiernos resistirán la tentación de interrumpir o romper los
regímenes a causa del alto costo que ello significaría para el cre-
cimiento económico.
A partir de los fundamentos de un modelo de cambio' basado
en el proceso económico, sería esperable, por lo tanto, que ,de
tanto en tanto los cambios económicos y tecnológicos socavaran
los regímenes. internacionales; pero no que los desintegraran ente-
ramente, al menos ·. no por demasiado tiempo. Rápidamente se
reconstruirán ' para adaptarse a las nuevas condiciones económicas
y tecnológicas.
Este sencillo modelo no se corresponde exactamente con los
puntos de vista de . cualquier teórico sofisticado, 'a unque parece
ejercer una influencia poderosa sobre la perspectiva de mucha
gente. Las proyecciones que suponen que en el año 20GO un puñado
de corporaciones' multinacionales controlarán la mayor parte de
la producción mundial ejerciendo un poder mayor aún ' que el de
los gobiernos, o afirmaciones como las de que el aumento de la
interdependencia determina la inevitabilidad de una mayor inte-
gración internacional, reflejan las recientes tendencias de una
interdependencia creciente. Parte del atractivo de este enfoque
consiste en la comprensión de la importancia del cambio tecnoló-
gico para la explicación de los d~sarrollos ocurridos durante los
últimos cien años.
Sin embargo, la realidad política a menudo se aparta de las
expectativas basadas simplemente en tendencias tecnológicas y
económicas. Parece evidente que los gobiernos continuamente sa-
crifican la eficiencia económica en aras de la seguridad, la autono-
mía y otros valores a la hora de las decisiones políticas. Por otra
parte, este sencillomorlelo de crecimiento económico apenas toca
ligerainente las dificultades de desplazarse de una situación de
equilibrio a otra y así no aborda las inevitables cuestiones políticas
vinculadas a los ajustes. En política, el ajuste es crucial, por lo que
en verdad un cientista político ha podido definir al poder como Ula
capacidad para no tener que ajustarse al cambio".4 En la imple-
mentación de políticas, el ajuste es crítico porque las opiniones de
los intereses poderosos acerca de los costos del cambio, y de su
distribución, determina el apoyo a la política que los impondrá.
El rápido incremento de la interdependencia económica puede
suscitar temor e inseguridad en medio de grupos políticamente
. 4 John W. Burton, Systems, States, Diplomacy and Rules, Cambridge Uní-
versity Press, Cambridge, pp. 28-31.
importantes. Los sindicalistas y los líderes políticos locales p~den
llegar a temer que una decisión corporativa para cambiar la pro-
ducción externa o tendencias hacia mayores importaciones pueda
causar un serio problema de empleo y desórdenes sociales. Las
industrias que se sienten amenazadas por las importaciones pre-
sionan en pos de protección gubernamental. De ese modo, el ' pro-
teccionismo' puede aumentar en la medida en que la interdepen-
dencia económica cobra mayor amplitu~l. El proteccionismo siem-
pre ha estado con nosotros. Pero a medida que la tecnología de las
comunicaciones y las organizaciones corporativas de gran escala
han reducido los naturales " amortiguadores" entre los mercados,
muchos grupos internos se han vuelto hacia el gobierno para que
establezca amortiguadores políticos. Incluso cuando un país no se
ve amenazado por una creciente vulnerabilidad, la sensibilidad de
sus ,grupos de interes pueden estimularlo para que adopte políticas
que restrinjan el intercambio internacional.
Los conflictos generados por la creciente interdependencia
han contribuido a la controversia sobre los regímenes internacio-
nales, la que a menudo irrumpe bastante súbitamente. Pero el
simple enfoque del crecimiento económico no es muy eficaz .para
explicar las variaciones dado que su variable · explicativa. más im-
portante es una tendencia secular de largo plazo (el cambio tec-
nológico que reduce los costos de la actividad transnacional en
grandes distancias y por lo tanto lleva al aumento de tal actividad ya
una mayor sensibilidad). ¿Por qué a veces los regímenes internacio-
nales puedep ser desarrollados y mantenidos, y otras veces no logran
instituirse satisfactoriamente? Si el crecimiento económico fuese
una explicación suficiente, podría esperarse que la interdepen-
dencia económica internacional fuese sobrepasando las sucesivas
limitaciones de los regímenes y que nuevos regímenes, mejor adap-
tados a la nueva situación de interdependencia, rápidamente los
,fueran reemplazando. El incremento de la sensibilidad llevaría a
nuevas cuestiones y a nuevos problemas; pero una política orien-
tada a la resolución de problemas llevaría a los ejecutores de po-
líticas a encontrar las soluciones en nuevos regímenes.
Pero tal explicación: obviamente se abstrae de los intereses,
los que pueden diverger marcadamente de grupo en grupo, de sec-
tor en sector O' de país en país. También supone que las decisiones
político-militares en política internacional se encuentran al mar-
gen de las económicas. En 1945, decisiones institucionales interna-
cionales crearon un régimen de dos O' múltiples vías, en el cual los
problemas económicos y de seguridad se mantenían bastante se-
parados en el proceso político cotidiano.5 Por lo general, sólo se
asociaban jerárquicamente en la política interna, mediante lla-
mados a las metas de seguridad común como medios, de limitar
5 Richard Cooper, "Trade Policy 18 Foreign Policy". Foreign Policy 9, in-

vierno de 1972-1973.
los conflictos económicos y potenciales choques con los objetivos

de grupos subnacionales. Pero esta separación y despolitización de
los temas económicos no es la norma en la política mundial. En
realidad, bien pudo haber sido una anomalía producto del pre-
dominio económico y militar norteamericano durante la posguerra
y de su posición de liderazgo entre los aliados. En virtud de que
la amplitud de la interdependencia y de sus efectos depende en
considerable medida de aecisiones políticas de alto nivel y de
acuerdos, los enfoque~ tradicionales de la política internacional,
los que se han concentrado sobre estas decisiones de alto nivel
yen la estructura de poder general, debieran contribuir a un
adecuado nivel de explicación.
EXPLICACIÓN BASADA EN LA ESTRUCTURA

DE PODER GLOBAL
La erosión de la hegemonía
No existe nada nuevo acerca de ciertos tipos de interdependencia
. entre los Estados. En los tiel)lpos de Tucídides, Atenas y Esparta
eran interdependientes en el campo de la seguridad militar. Del
mismo modo, Estados Unidos y la Unión Soviética han .sido inter-
dependientes durante el período de la posguerra. Ambos países
no solamente resultan sensibles a los cambios del otro en las
políticas de seguridad, sino que también son mutuamente vulnera-
bles a las decisiones de seguridad del otro. Exactamente este alto
nivel de interdependencia en un campo de problemas -la seguri-
dad militar-, junto con el antagonismo mutuo, son los aspectos
que se han ubicado en el corazón mismo del análisis tradicional
de la política mundial. Bajo tales circunstancias, los problemas
de seguridad anteceden a los demás y la distribución del poder
militar (con su base de apoyo económica) determina la estructura
de poder. La guerra es la fuente más in;¡portante y dramática de
cambios estructurales. Nuestra propia era, por ejemplo, aún mues-
tra las huellas del resultado de la segunda guerra mundial.
Según una perspectiva tradicional, los Estados poderosos son
quienes fijan las normas. Como decía Tucídides, "el fuerte ha~e
lo que quiere y el débil sufre lo que debe".6 Dentro de relaciones
bilaterales, los tradicionalistas sólo conciben que el más fuerte
de los dos Estados invariablemente habrá de prevalecer cuando
surjan problemas entre ellos. Dentro de un sistema, la estructura
(es decir, la distribución del poder entre los Estados que lo for-
man) determina la naturaleza de ' su regímenes internacionales. Y
los más importantes recursos de poder son militares.
6 Tucidides, The Peloponnesian War, Libro 5. cap. XVIl, Modern Library,

Nueva York. 1951, p. 331.
El atractivo del enfoque tradicional basado en la estructura
global de poder radica en su sencillez y en su pronóstico parsimo-
nioso. Los juicios' sobre el poder relativo parecen facilitarse al
estar basados en la fortaleza militar y, además, es posible calcular
. un curso de acción racional en cualquier situación:
Suponemos que los hombres de Estado piensan y actlÍan en

términos de intereses definidos como poder, supuesto que es
confirmado por todas las evidencias históricas. El mismo nos
permite seguir y anticipar los pasos que un estadista ,- pasado,
presente o futuro- ha dado o dará en el escenario político.
Miramos por encima de su hombro cuando escribe sus despa-
chos, escucham'os sus conversaciones con otros estadistas, lee-
mos y predecimos sus propios pensamientos.7
En su formulación más extrema, el enfoque realista menos-

precia la política interna, al sugerir que el interés nacional d<;:be
calcularse en términos de poder --en relación con otros Estados-
y que de no hacerse así; los resultados serán catastróficos. Hay
muy poco margen para la opción. Si la política interna interfiere
con la diplomacia, entonces sobrevendrá el desastre. Las exposi-
ciones menos drásticas de este enfoque tradicional reconocen los
efectos de la política interna, pero el punto de concentración prin-
cipal de la_, teoría -y el segmento de ella que proporciona su ca-
pacidad explicativa- se centra sobre la competencia entre los
Estados. La competencia entre actores' autónomos es quien genera
la , fuerza directriz básica de la política mundial.
Esta perspectiva tradicional no cuenta con una teoría entera-
mente articulada del cambio de régimen. Sin embargo, su énfasis
en el poder del Estado yen la estructura internacional -definida
en términos de capacidades de poder- proporciona las bases
para el desarrollo de tal teoría sobre premisas realistas. La diná-
inica básica procede de la afirmación'" de que como el poder de
los Estados cambia (esto es, como la estructura cambia), las nor-
mas ' de los regímenes internacionales habrán de cambiar en con-
secuencia. Esta dinámica se halla en el corazón de nuestro modelo
de cambio de régimen basado en la estructura de poder global.
Este" enfoque no discrimina significativamente las distintas
áreas de cuestiones en la política mundial. Por el contrario, pro-
nostica una fuerte tendencia hacia la cO,n gruencia de resultados
en las distintas áreas. Dado que el poder, como el dinero, se con-
sidera fungible, los Estados mayores cambiarán los recursos de
poder de un área a otra a los efectos de asegurar retornos margi-
nales iguales en todas las áreas. Cuando los resultados en un área
son marcadamente diferentes de los que se producen en otras,
7 Hans J. Morgentbau. Politics Among Nations: The Struggle lor Power

and Peace, 4~ ed. cit .. p. 5.
66 I BOBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
podemos esperar la introducción de cambios que lleven los' resul-

tados en el área l/desviada" a una mayor consistencia con la es-
trw;tura mundial del poder militar y económico. De esta perspec-
tiva se desprende, por ejemplo, que luego de 1973 la incongruencia
entre el poder dentro de la política petrolera y el poder en general
dentro de la política mundial se convirtió en una fuente de inesta-
bilidad. Era de esperar que Estados Unidos y otros países indus-
trializados ,' intentaran salvar esa incongruencia en su favor me-
dial1te ayuda 'mutua, aliento de nuevas fuentes de abastecimiento
y aun ' la amenaza del empleo de la fuerza militar. Tampoco resul-
tó sorpresivo que los países exportadores de petróleo, ,a sociados
en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP),
intentaran resolver la tensión en su favor aumentando su forta-
leza a través de compra de armas, de alial1zas con otros países del
Tercer Mundo para conseguir un nuevo orden económico interna-
d ,o nal, de negocios individuales con países consumidores y de am-
biciosos planes de de,s arrollo de largo plazo. En virtud de las dis-
paridades globales en la distribución del poder, la teoría tradicio-
nal habría otorgado , menos probabilidades de éxito a los países
reunidos en torno a la OPEP. '
Esas expectativas ' acerca de cuál de las ' partes prevalecerá
pueden o no ser confirmad~s" pero la perspectiva , realista es im-
portante: examinaremos muy de cerca situaciones en las que la
distribución de poder entre las áreas de cuestiones es cambiante.
Las tensiones se desarrollan en torno a esos puntos de incongruen-
cia. Las luchas políticas cruciales tienen lugar para determinar si
los cambios en la estructura de poder en un área de cuestiones
se extenderán a todo el . sistema en conjunto o si éstos serán
eliminados. '
Aun , en el caso de que no s'e prod,uzca una guerra, o se haga
un m'a nifiesto empleo de la, fuerza" el enfoque tradicional que
enfatiza la estructUra de poder global puede adaptarse para ex-
plicar los cambios en los regímenes internacionales. Si 'los fuertes
fijan 'las normas, entonces los cambios en la estructura de poder
político-militar debieran afectar los regímenes económicos. El en-
foque de la estructura global arrastra nuestra atención hacia la
hegemonía y el liderazgo. ,Los, ec()nomistas han sostenido que los
regí~enes económicos estables requieren un liderazgo --es decir,
la voluntad de ari.ú~poner las ganancias de corto plazo en las nego-
ciaciones a los efectos de así preservar el sistema-' y que un
: actor se .e ncuentra , en 'mejores condiciones de proporcionar ese
liderazgo cuando se ve a sí mismo como el mayor consumidor
de 16s beneficios de largo plazo producidos por el régimen.
Los realistas agregarían que tal liderazgo ' para mantener un
régimeJ.1 sería más probable' dentro de un sistema , hegemónic(), es
decir, cuando un Estado es lo suficientemente poderoso como para
mantener las normas esenciales que gobiernan las' relaciones in-
terestatciles y cuando, además, desea ejercer ese poder. Junto a
su papel como sostenedor de un régimen, tal Estado puede tam-

bien derogar normas ya existentes, evitar la adopción de aquellas
que se le opongan o desempeñar un rol predominante en la ela-
boración de nuevas normas. Por lo tanto, dentro de un sistema
hegemónico el Estado preponderante tiene tanto un poder positivo
como otro negativo.
En un mundo realista, tal condición implicaría una prepon-
derancia militar, pero no necesariamente el empleo frecuente de
la fuerza militar. Durante el siglo XIX, Gran Bretaña empleó sólo
ocasionalmente su preponderante poder naval para mantener la
libertad de . comercio en Sudamérica o para proteger la libertad
marítima contra intrusiones de Estados costeros, pero por lo ge-
neral ese tipo de acciones fue innecesario. Un poder hegemónico
puede cambiar las normas, antes que adaptar sus políticas
a las normas existentes. La ' posición británica como defensora
de 'la libertad de los mares, por ejemplo, no le impidió bloquear
la navegación neutral cuando se encontró en guerra. Pero durante
tiempos de paz, el gobierno británico impulsó el mantenimiento
del régimen mediante una escrupulosa observancia de las normas
de libre '~avegación incluso contra sus propios intereses internos,
que intentaban asegurar una ampliación de la jurisdicción costera.
Cuando el poder hegemónico no procura conquistar otros Es-
tados, sino tan sólo proteger su posición de predominio, otros
Estados también pueden beneficiarse. A menudo suele exaltarse
la Pax Britannica. Charles Kindleberger ha sostenido que durante
los últimos cien años los sistemas económicos internacionales con
un líder han resultado más estables que otros sistemas y han
estado signados por una gran prosperidad.8 En el siglo XIX, la
fortaleza financiera de Gran Bretaña echó las bases para un sis-
tema monetario que estaba centrado principal, aunque ' no entera-
mente, en Londres. Desde la segunda guerra mundial hasta la dé-
cada del '60, la preponderancia económica de Estados Unidos lo
facultó para manejar las relaciones monetarias entre los países no
comunistas mediante el sist.ema de Bretton Woods. Por contraste,
como lo veremos detalladamente más adelante, la desdichada ex-
periencia monetaria internacional del período entre ambas guerras
ocurrió cuando Estados Unidos no se mostró dispuesto a ejercer
un fuerte liderazgo y Gran Bretaña ya no estaba en condiciones
de hacerlo.9 . ' .
: Por lo tanto, las potencias hegemónicas no siempre explotan

económicamente a las potencias secundarias. Durante el apogeo
'd e la libra esterlina, la producción industrial en Francia, Alemania,
8 Véase Charles Kindleberger, The World in Depression 1929·39, University

of California Press, Berkeley, 1974. La teoría de la acción colectiva también. llega
a esta conclusión: Para una buena formulación, véase Mancur Olson Jr., The
Logic 01 Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
1965.
9 Kindleberger. The World in Depression.
68 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. N YE
Rusia y Estados Unidos aumentó de un 50 a u n 400 % más rápido

que en Gran Bretaña.1O Aunque Estados Unidos dominó el sistema
monetario durante él período de posguerra, Europa y Japón cre-
cieron más rápidamente. Incluso u n crítico ~an severo de la hege-
monía norteamericana como David Calleo admite que es difícil 11
sostener que el sistema del dólar haya estado causando perjuicios

a sus integ~antes""l
¿Por qué, entonces, los sistemas hegemónicos y sus correspon-
dientes regímenes económicos entran en colapso? La guerra ú cam-
bios mayores en el equilibrio global de poder son las causas más
notorias. Aunque estos sistemas también pueden ser erosionados
por los propios procesos· económicos que ellos mismos alientan.
Irónicamente, los beneficios de un sistema económico, y la exten-
sión en que los mismos son compartidos, pu~den llevar a su prppio
colapso. En la medida en que su poder económico aumenta, los
Estados secundarios cambian sus supuestos. Ya no tienen que
aceptar más una dependencia hacia una sola pan,e , l,a que, al mar-
gen de cuán próspera pueda ser, afecta adversamente su autono-
mía gubernamental y su status político. En tanto la autonomía
y el status se vuelven posibles, estos valores son retirados del
armario de las limetas deseables pero irrealizables". Al menos '
para ciertos líderes y para ciertos países -tales como la Francia de
1920 y 1960-, 'la prosperidad tan sólo ha dejado de ser suficiente. 12
Así, en tanto el poder del Estado hegemónico para establecer
normas y hacerlas cumplir comienza a desgastarse, las po~íticas
. de los Estados secundarios probablemente cambiarán. Lo mismo
ocurrirá con las políticas del Estado hegemónico. Una at mósfera
de crisis y una proIlferación de medidas políticas ad hoc parecerá
no solamente indecorosa, sino también pertUrbadora para muchos.
Los disidentes comenzarán a preguntarse acerca de los costos
del liderazgo. Por otra parte, este liderazgo se mostrará cada vez
menos capaz de garantizar los objetivos económicos y políticos,
al tiempo que otros Estados se tornan más agresivos. El renovado
énfasis de estos gobiernos secundarios sobre' el status y la autono-
mía agrega una complicación más, dado que estos valores tienen
una connotación de suma cero que es mucho menos pronunciada
cuando se encuentran involucrados valores ,económicos. Mayor
status para los Estados secundarios significa menor status para
la potencia dominante; aumentos en la autonomía de las poten~ias
10 Para cifras, véaSe John P. McKay, Pioneers tor Protit: Foreign Entre-
preneurship and Russian Industrialization, 1885-1913, University of Chicago
Press, Chicago, 1970, Tabla 2, p. 5.
11 David P. Calleo, "American Foreign Policy and American European
Studies: An Imperial Bias?", en Wolfram Hanreider, ed., The United States
and Western Europe, Winthrop, Cambridge, 1974,. pp. 56-78.
12 Véase particularmente Charles Kindleberger, "The Intemational Mone-
tary Politics of a Near-Great Power: Two French Episodes r 1926-1936 y 1960-
1970", Economic Notes (Siena) 1, Nros. 2-3, 1972.
más débiles implican una concomitante declinación de la influen-
cia positiva del líder del sistema.
l?e ese modo, la orientación sistémica natural de un poder
hegemónico. -que identifica sus intereses con los ~e1. sistema que
controla- se encuentra desafiada por una perspectiva más nacio-
nalista tanto en lo interno como en lo externo. El bilateralismo
y la autarquía, antes rechazados' como ineficientes, vuelven a ser
recomendables. Sus adherentes subrayan los beneficios de la se-
guridad económica, o la aversión al riesgo. Cuando el poder parece
asegurar que los riesgos sean mínimos, este argumento pierde
peso, pero cuando aparecen grietas en la construcción hegemó-
nica, la prudenci,a aconseja lo que anteriormente era proscripto
por la eficiencia. ' .'
Cuando. se llega a este punto en ambas pa.r tes, el equilibrio ·
hegemónico queda roto y puede producirse una espiral de acciones
y contra-acciones. En la medida en que el sistema cambia, los su-
puestos también cambian; consideraciones sobre aversión al ries-
go, en una parte, e impulsos hacia una mayor ·independencia, 'en la
otra, pueden llevar a políticas con menores implicaciones inter-
nacionales o con menoreS' implicaciones sistémicas. La incertidum-
bre que se origina de este modo puede ser 'difícil de detener ya
que ,u n .ciclo de desintegración puede insertarse rápidamente en
el sistema.
Desde una perspectiva tradicional, este cuadro de los procesos
económicos desgastando la hegemonía global tiene un .c ierto atrac-
tivo. Con el agregado de unos pocos supuestos, proporciona una
explicación basada en la estructura global de poder que da cuenta
de los cambios en los regímenes económicos, a pesar de la ausen-
cia de guerras o cambios mayores en el equilibrio de p.o der. Apli-
cando este modelo al período de posguerra, se puede sostener que
los regímenes económicos internacionaleS' que acompañaron la
"República Imperial;' o el "Imperio norteámericano" están de-
rrumbándose debido a la "Decadencia del poder norteamericano"}3
Limitaciones de la explicación basada en la estructura global

Cuidadosamente definido, el concepto de hegemonía y el análisis
de su erosión a causa de procesos económicos puede ayudar a
explicar el cambio de régimen. Pero ' su explicación a través de la
esrtuctural global resulta más . ambigua de lo que puede parecer
en una primera aproximación y puede llevar tan sólo a fáciles
descripciones del cambio. Debemos especificar qué recursos son
considerados como efectivos en el establecimiento del poder hege-
mónico y a qué categoría de fenómenos están destinados a aplicarse.
La más simpl'e y parsimoniosa versión de la tesis del desgaste
13 Éstos. son títulos de libros de Raymond Aron, Amaury de Riencourt y

Henry Brandon.
de la hegemonía consistiría en que los regímenes económicos inter-

nacionales reflejan directamente los patrones político-militares de
capacidad: la alta política domina a la baja. Los cambios en ' las
relaciones económicas internacionales se explican por cambios en
el poder militar. Esta sencilla versión explica los rasgos más sa-
lientes del orden económico de la posguerra y, en especial, sus
divisiones básicas. Aunque las compras y ventas soviéticas o chi-
nas puedan afectar los mercados mundiales, estas economías pla-
nificadas están lo suficientemente separadas como para que sea
más preciso pensar en tres sistemas económicos distintos corres-
pondientes a las tres mayores -aunque desiguales- fuentes de
poder político-militar. .
Perq ·las explicaciones más parsimoniosas se desbaratan cuando
se pasa de la explicación de la estructura global' a la explicación
del cambio; La posición de Estados Unidos en la economía mun-
dial y su predominio en la ejecución de políticas, tanto dentro de
las zonas industrializadas como en el Tercer Mundo, ha decaído cla-
ramente desde 1944 ó 1950. Pero durante todo este período, Estados
Unidos ha continuado siendo el Estado más poderoso del mundo
desde el punto de vista militar; y su supremacía militar con res-
pecto a sus socios económicos más importantes (Japón, Canadá
y Europa) se ha mantenido férreámente, si no es que ha aumentado.
De ese modo, aunque la distribución del poder militar incide
sobre el orden económico 'internacional, por sí misma sólo pro-
porciona una pequeña parte de la explicación. Para una adecua-
,da 'explicación de la estructura global deben agregarse otros tres
factores mayores, con lo que se reducirá la sencillez pero se aumen-
tará la relaciÓn con los hechos que incidieron en los' cambios d~
posguerra que afectaron a los regímenes económicos internacio-
nales: 1) cambios en las percepciones de la amenaza de agresión
militar; 2) cambios en la fortaleza económica relativa de Estados
Unidos y en la de sus socios; 3) cambios en los patrones jerárqui-
cos, en Europa y el Tercer Mundo"
Las preocupaciones sobre la amenaza militar comunista con-
tribuyeron a estimular a los norteamericanos para que realizaran
sacrificios económicos de corto plazo--es decir, a ejercer el lide-
razgo- para desarrollar y mantener los regímenes económicos li-
berales de posguerra que contribuyeron a la recuperación europea
y japonesa. Muchos de los más importantes avances en las rela-
ciones económicas internacionales ocurrieron durante el largo pe-
ríodo que va desde el momento de máxima tensión de la g~erra
fría en 1947 (la Doctrina Truman) y 1963 (el Tratado de proscrip-
ción de ensayos nucleares) ~ Durante esos años comenzaron a fun-
cio'nar el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco In-
ternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE);
se logró la convertibilidad de] circulante, se implementaron ma-
yores reducciones tarifarias y se estableció el Mercado Común. El

liderazgo norteamericano en materia de seguridad fue valorado
por sus ali(;ldos y la percepción norteamericana de la alta amenaza
que significaba la Unión Soviética alentó a los ejecutqres de políti-
cas a otorgar varias concesiones económicas a los europeos y a los
japoneses. En los años recientes la disminución notoria de la per-
cepción de la presencia soviética como una amenaza, contribuyó.
por cierto, a reducir la habilidad de Estados Unidos de traducir
sutilmente su liderazgo militar en la alianza en liderazgo econó-
mico sin necesidad de recurrir a la vinculación abierta y altame'n te
reseQtida de las distintas áreas de cuestiones. Los aliados norte-
americanos se han mostrado menos dispuest<;>s a desempeñar el
rol de socios menores, ya que ellos también perciben que la ame-
naza externa ha disminui<;lo. Al mismo tiempo, la disposición nor-
teamericana para aceptar discriminaciones económicas o tasas de
cambio desfavorables también ha disminuido.
Estos cambios en la percepciones se vieron reforzados pO,r los
incrementos de "las capacidades económicas europea y japonesa
con respecto a las de Estados .Unidos. En' los ' c'om~enzos del perío-
do de posguerra, Europa mostró una' amplia sumisión y aunque
fue capaz de negociar y resistir en ciertas áreas, acató el liderazgo
de Estados Unidos dentro de una estructura económica global.
Más tarde, la tremenda recuperación europea y la confianza a
que dio origen, al menos en el campo económico, se convierten
en la explicación primaria de las reducciones tarifarias de: la Ron-
da Dillon, de la convertibilidad del circulante, con la subsiguiente
merma en la confianza del dólar, y de la formulación del Mercado
Común. Los pasos posteriores estuvieron motivados por el deseo
d~·: .impulsar la fortaleza tanto política como económica de E~ropa,
de modo de estar en condiciones de valerse mejor por sí, misma
frente a la Unión Soviética (y más tarde frente a Estados Unidos).
Esta sit~ción creó una oportunidad para la vinculación de .
cuestiones y el trueque de ventajas económicas y militares, que
se volvieron más . tentadoras para Estados Unidos ~n tanto su
preponderancia económica se desgastaba. Vale la pena señalar que
la fractura del orden económico no fue causada . por un desgaste
del poderío norteamericano durante la década del '60, sino por
un descenso en la preocupación norteamericana de que tal frac-
tura podría, amenazar vitales relaciones y s~guridad.
El tercer factor necesario para ajustar la teoría de la erosión
de la hegemonía a los cambios concretoS' radica no en las relacio-
nes norteamericanas con otros paíse~, sino en las rel~ciones de ·'
Europa con el Tercer Mundo. 14 Antes de 1960, la mayoría de los
países africanos, junto con otros países ahora independientes, per-
manecían bajo un régImen colonial. Desde entonces' cerca de cin-
cuenta países han conseguido la independencia y muchas veces es-
14 Adeudamos a Rob paarlberg el habernos' señalado esto.

tas aritiguas cO'1O'n ias se h an mostradO' muy agresivas en la defensa

de sus derechO's. Tras la frustrada invasión anglO'-francesa a Suez
en 1956 y el ret ir O' de la m ayO'r parte de las fuerzas, b r itán icas del
O'riente de Suez a fines de la década del '60, resultó O'bviO' que
EurO'pa ya nO' desempeñaría u n papel impO'r tante en el cO'ntrO'l de
acO'ntecimientO's que O'curriesen fuera de ese cO'ntinente. El des-
gaste de la hegemO'nía europea cO'1O'nial -y nO' el pO'deríO' m ilitar
nO'rteamerican~ vinO' a agregar un factO'r más a la cO'mplejidad
de la pO'lítica mundial y aumentó la presión en lO's Estados UnidO's,
asimismo cO'mO' en O'trO's países industrializadO's, pO'r un cambiO'
de régimen ecO'nómico.
En síntesis, la teO'ría' de la erO'sión de -la hegemO'nía, 'aunque
es un elementO' útil para la explicación del cambiO' de régimen
ecO'nómicO' de pO'sguerra, nO' da una explicación de la estructura
global tan clara cO'mO' en primera instancia pareció hacerlO'. Tam-
pO'cO' es una buena base para la predicción. La aparente inevitabi-
lidad de la decadencia, representada pO'r ' el mO'delo de la erO'sión
de la hegemO'nía -incluso cO'n esas' limitaciO'nes-, en cierta medi-
da puede ser una ilusión, precisamente a causa de la inadecuación
de sus supuestO's respectO' de la pO'lítica interna, lO's intereses
y las cuestiO'nes. ' Para lO's EstadO's líderes siempre persistirá el
interés en mantener ,e l liderázgO' sistémicO', especialmente frente
a cO'rpO'raciO'nes multinaciO'nales, elites financieras y burO'cracias
gubernamentales encargadas de mantener buenas relaciones cO'n
lO's aliadO's. CO'n respectO' a lO's gO'biernO's de las pO'tencias secun-
darias, nO' es de esperar un cO'nsensO' firme. La dependencia puede
significar beneficiO's para algunas partes y deberes para O'tras.
Pueden existir cO'aliciO'nes que . trasciendan hls frO'nteras naciO'na-
les' destinadas a la preservación de lO's regímenes ecO'nómicos in-
ternaciO'nales. El mantenimientO' de lbs regímenes puede nO' reque-
rir la hegemO'nía militar, sinO' que puede apO'yars'e en lO's intereses
creadO's en diversO's países. La pO'lítica exteriO'r puede respO'nder
a intereses particulares, lO's que a veces pueden favO'recer el man-
tenimientO' del régimen.
El argumentO' de la erosión de la hegemO'nía también se de-
bilita pO'r su' falta de prO'pensión a diferenciar entre áreas de cues-
tiO'nes. La pO'tencia dO'minante que establece nO'rmas en un área
~O' necesariamente ha de detentar el cO'ntrO'l efectivO' de O'tras
áreas. El predO'miniO' nO'rteamericano se ha desgastadO' más rápi-
mente en lO's:, asuntO's petrolerO's que en lO's relativO's a la pO'lítica
mO'netaria internaciO'nal O' al cO'merciO' de prO'ductO's manufactura-
dO's. Si el empleO' -o la amenaza del empleo- de la fuerza resulta
ineficaz"le será más difícil a una pO'tencia mayO'r, que antes había
gO'zadO' de una pO'sición hegemónica general, influir .en la pO'lítica
de un .área acudiendO' a recursos nO' específicO's de esa área. Esa
dificultad fue particularmente evidente en la crisis petrO'lera de
1973-74; aunque EstadO's UnidO's era muchO' más fuerte militar y
ecO'nómicamente que lO's países prO'ductO'res de petróleO' de MediO'
EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL! 73
Oriente, fue incapaz de persuadirlos para que redujeran los pre-

cios del petróleo. ,
Finalmente, el argumento de la erosión hegemónica ignora:
las complicaciones introducidas por los múltiples' canales entre
las sociedades, que revisten la forma de empresas multinacionales
y otros actores transnacionales o contactos informales entre las
burocracias transgubernamentales. Algunas de las reacciones polí-
ticas internas contra una política internacionalista 'a bierta resultan
e~ amplia medida de los efectos -reales- o percibidos- de las
inversiones externas por parte de empresas multinacionales. En
las actividades que desarrollan por todo el mundo, las multinacio-
nales ciertamente robustecen la apariencia de un predominio de
Estados Unidos debido a su modus operandi y a su papel de porta-
doras de la cultura popular norteamericana, pe~o en el mejor de
los casos es por lo menos dudoso que realmente contribuyan al
poder norteamericano en ultramar. 15 De este modo, sólo ' consiguen
introducir nuevas ambigüedades ' en los cálculos ,de poder y posibles
separadones entre la' realidad del poder y su apariencia.
ESTRUCTURA DE LAS CUESTIONES

El may<;>t atractivo del modelo de la estructura global proviene
de su sustento en una sencilla interpretaCión de la estructura como
la distribución agregada de los atributos de poder, entre los Es-
tados. Sobre la base de esa distribución, promete significativas
predicciones acerca de los modelos de comportamiento,.t6 Sin em-
bargo, se debe suponer que existe una jerarquía de ,cuestiones,
con la seguridad militar á ' la. cabeza, y que la fuerza siempre es
pasible de ser empleada, puesto que de otro modo se hallarían
muy diferentes modelos de políticas y regímenes por áreas de
cuestiones. La explicación de la estructura global supone que el
poder, como el agua, siempre hallará un nivel común; las discre-
pancias acerca de qué Estados predominan en una cuest~ón y cuá-
les en otra se disiparán en los 'casOs importantes mediante las
'<vinculaciones" que efectuarán los Estados poderosos con el uso
o la ,amenaza de , la fuerza. Cada vez que 'una cuestión aparezca
, como relevante' para la seguridad militar, los Estados más 'pode-
rosos, en el conjunto, serán capaces de controlarla.
E~tos supuestos pueden cll:estionarse. Por ejemplo, después
de 1973 resultó obvio que el poder en cuestiones petroleras éstaba
distribuido de modo muy diferente a lo que lo estaba ' en otraS'
15 Ver Robert Gilpin, U.S. Pow,er and the Multinationals, Nueva York,
Basic , Books, 1975 .. Véase también C. Fred Bergsten, "Coming Inv~stment
Wars?" y Joseph S. Nye Jr., "Multinational Corporations in World Politic,s",
en Foreign Affairs, 53, N? 1, octubre de 1974.
16 Véase Kenneth, W.' Waltz, "Theory of IntemationaJ Relations", Fred I.
Greenstein y Nelson W. Polsby, eds., Handbook 01 Political Science, vol. 8,
lnternational Politics. Addison-Wesley, Reading, Massachusetts" .. 1975.
áreas de la política mundial y esa discrepancia ha persistido hasta

el momento de escribir estas líneas. Para explicar ' semejante si-
tuación se podría recurrir a un modelo de estructura de cuestio-
nes en el que la fuerza sólo pueda emplearse a un costo muy alto
yen el que la seguridad militar no se presente en el tope de una cla-
ra jerarquía de cuestiones para los gobiernos. De esos supuestos, el
modelo de estructura de cuestiones infiere que no se establecerán
vinculaciones regulares y efectivas entre áreas de cuestiones. Sos-
tiene que bajo esas circunstancias los recursos de poder no pueden
ser fácilmente transferidos. El poder no será intercambiable, co-
mo en el modelo de estructura global; las capacidades militares no
serán eficaces en las cuestiones económicas y las capacidades eco-
nómicas importantes para un área no necesariamente habrán de
serlo para otras.
La observación de la política mundial contemporánea otorga una
plausibilidad general a esta formulación. Resulta claro que diferen-
tes áreas de cuestiones a menudo tienen estructuras políticas dife-
rentes que pueden estar más o menos aisladas de la distribución
,global de las capacidades económicas y militares. También difie-
'ren grandemente en sus políticas internas, en' sus patrones carac-
terísticos de politización y en' los grupos de interés que se mueven
en su seno. Por ejemplo, un pequeño número de banqueros, que
controla las grandes instituciones financieras, es muy influyente
en cuestiones monetarias internacionales, mientras que la influen-
cia sobre cuestiones de comercio s'e encuentra mucho más am-
pliamente compartidaY En la política marítima el modelo es
igualmente complejo, ya que en él ' se hallan involucrados pesca-
dores costeros, pescadores de altura, científicos, compañías pe-
troleras y mineras e intereses navieros. Arabia Saudita, Libia, Irán
y Kuwait pueden ser muy importantes en cuestiones petroleras,
pero virtualmente intrascendentes en cuestiones relativas al ré-
gimen marítimo , internacional, en problemas de alimentación mun-
dial o en las normas del GATT para el comercio de productos
manufacturados. Del mismo modo, un productor importante de
alimentos como Australia o Un país comercialmente importante
como Suecia pueden no desempeñar un papel significativo en las
cuestiones petroleras. '
Pero aunque el Hestructuralismo" de cue~tiones difiere en im-
portantes aspectos con las tradicionales explicaciones de la estruc-
tura global, mantiene una forma similar de argumentación a pnr
pósito del cambio de régimen: los Estados fuertes (en un área
de cuestiones) fijarán las normas. Un supuesto básico del modelo
de la estructura de cuestiones consiste, sin embargo, en que aun-
que los Estados puedan ,sentirse tentados a establecer vincula-
17 Éste ha sido el caso durante muchos años. Véase G. Griffith Johnson,

The Treasury and Foreign Policy, Harvard University Press, ' Cambridge, Massa-
chusetts, 1939, pp. 206-207. ' ,
ciones entre las cuestiones, las mismas por lo general habrán de

ser insatisfactorias. La premisa del estructuralismo de cuestiones
. dice que los recursos de poder en un área determinada pierden
parte o toda su eficacia cuando se trasladan a otra. De este modo,
a diferencia de lo 'que ocurre en la explicación de la estructura glo-
bal, el estructuralismo de cuestiones no pronostica congruencia de
poder a ,través de las distintas áreas problemáticas. Por lo tanto, en
el conjunto, el análisis de la política tendrá que efectuarse por
área de cuestiones. DeQ.tro de cada área, puede afirmarse que los
Estados llevarán adelante sus relativamente coherentes intereses
propios y que los Estados fuertes dominarán a los débiles y fijarán
las reglas de juego.
De este modo, el estructuralismo de cuestiones es capaz de
generar claras pred'icciones para situaciones particuhires. Pero en
cuanto teoría, se muestra menos' poderoso que la explicación de
la estructura 'global ya que el analista necesita más información; '
él o ella necesita conocer no sólo la estructura global del poder
militar o económico, sino también cómo se distribuye ese poder
en cada área. Aunque menos poderosa, la teoría del estructura-
lismo de cuestiones es más discriminadora, dado que puede dis-
tinguir las distintas áreas d~ cuestiones que son cruciales para el
análisis de una gran parte de la política contemporánea, particu-
larmente las relaciones económicas internacionales. Los dos su-
puestos' del modelo de la interdependencia compleja que incorpora
le permiten una mayor aproximación de sus predicciones a algu-
nos aspectos de la realidad, al precio de sólo un sacrificio parcial
de su capacidad predictiva.
Al igual que en el caso de la explicación de la estructura
global, una explicación basada en la estructura de cuestiones de
la política del cambio de régimen económico en un sistema es-
pecífico, como puede ser el marítimo o el monetario, distingue
entre la actividad que tiene lugar dentro del régimen y la actividad
d~stinada a i~fluiren el desarrollo de un nuevo régimeq.. En el
primero de los casos, aunque puedan existir desacuerdos menores,
el régimen internacional para el área es considerado como legí-
timo por parte de los actores más importantes. Las opciones po-
líticas internacionales se encuentran limitadas por el régimen. Las
políticas ocurren dentro del campo establecido" por las normas
fijadas por el régimen y por lo general se orientan hacia pequeñas
ventajas, ajustes que resulten favorables o excepciones' a las nor-
mas. Las políticas que se implementaron dentro del GATT durante
buena parte de las décadas del '50 y del '60 se ajustaron a ese
cuadro. Los participantes aceptaban las normas del GATT, pero
intentaban conseguir ventajas
. para sus propios intereses.t8 Dentro
'
18 Véase Gardner Patterson, Discrimination in lnternational Trade: ' The

Policy Issues, Princeton University Press, Princeton, 1966 y Kenneth W. Dam,
The Law and Politics 01 the GATT, University of Chicago Press, Qhicago, 1970.
de la Comunidad Económica Europea, la "política de implemen-

tación regional" mostró características s4.¡Uares; la legitimidad de
las normas no fue desafiada, pero los integrantes trataron de fle-
xibilizarlas o posponerlas.t9 Los gobiernos tratan de sacar ventajas
de las asimetrías en el campo de la sensibilidad, pero no manipu-
lean demasiado las · vulnerabilidades, dado· que el propio régimen
fuerza la política de cambio.
En la elaboración de normas (el segundo aspecto de actividad
p<,>lítica en un área de cuestiones) lo que resulta desafiado no es
meramente el conjunto de efectos que pueden implicar las nor-
mas, sino las propias normas. La naturaleza del régimen es cues-
tionada por los participantes de mayor importancia, con.1o que la
lucha . política se centrará en determinar si el régimen será rees-
tructurado y de qué modo.' De esta manera el concepto . de inter-
dependencia de vulnerabilidad es más apropiado 'p ara el caso.
La diferenciación es importante para las explicaciones basadas
en la estructura de cuestiones porque los recursos de poder que .
. proporcionan influencia en la actividad política a menudo difieren
ante los dds aspectos del problema. Cuando las normas se dan
por ' sehtadas, las mismas pueden crear asimetrías en la interde-
penderichi de sensibilidad. Po:r; ejemplo, mientras .q ue las leyes .in-
ternacionales tradicionales que exigen rápida y adecuada compen-
sación por la nacionalización de la inversión extranjera estuvieron
en efecto, los países receptores, con economías y adl)1inistraciones
débiles, tendieron a ser más sensibles a las decisiones de los in-
versores extranjeros (y de los países de donde partía la inversión)
que los inversores a sus decisiones.
Cuando las normas son cuestionadas, o el régimen internacio-
nal es cambiado unilateraJmente, los principios que canalizaban la
interdependencia de sensibilidad dejan de conferir beneficios de
poder a los · actores que antes se beneficiaban :con ellas. En este
punto, la p~lítica comienza a ' reflejar los di~ererit.es recursos de po~
der~ la vulnerabilidad relativa, aunque no Üi sensibilidad, o lo que.
.puede considerarse como la estructura de poder subyacente en
el área de cuestiones de que se trate. En los problemas · de inver-
sión extranjera, por ejemplo, los gobiernos ganaban poder en la
·medida en que las inhibiciones . contra las expropiaciones declina-
ban. Los recursos de poder que afectan la elaboración de normas
permiten a sus sostenedores implementar alternativas y desafiar
las hipótesis acerca del uso corriente de la influencia en una cues-
tióIi particular. El estructuralismo de cuestiones nos p~rmite pre-
decir 'que cuando existe una gran incongruencia en un área pro-
blemática entre la distribución de poder en la e~tructura subya-
cente y su distribución en el uso corriente, entonces se plantearán
presiones tend.ientes a un cambio de régimen.
19 Véase Donald J. Puchala. "Domestic Politics and Regional Hannoniza-
tion in the European Communities", World Politics 27, N'! 4, julio .de 1975,
pp. 496-520.
EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL l 77
Ambos aspectos del poder son importantes, pero para el modelo
de estructura de cuestiones la estructura de poder subyacente
resulta aún más básica, ya que la ruptura o creación de regímenes
significa el cambio de las normas que canalizan los patrones de
interdependencia de sensibilidad. En amplia medida, el cambio
de régimen ocurre debido a la diferencia entre la' influencia y los
beneficios bajo un ~égimen existente y las expectativas de los
Estados disconformes con los efectos de las nuevas normas. Cuan-
do existe una incongruencia entre la, influencia de un Estado bajo
las normas de 'uso corriente y sus fuentes subyacentes de poder
para cambiar las normas, el estructuralismo de' cuestiones predice
un agudo. más que un gradual cambio de régimen. Por ejemplo,
en 1971 la incorigruencia entre la sensibilidad norteamericana , a
la disminución de las reservas monetarias (bajo las normas fijadas
por los tipos de cambio) y su subyacente poder para la elabora-
ción de normas (basado en la importancia que el producto bruto
norteamericano confería al dólar) l~evó a una aguda ruptur~
del régimen.
Limitaciones de , las explicaciones estructurales

El estructuralismo de cuestiones suele ser útil cuando el costo
del empleo de la fuerza, o la ausencia de jnquietudes por> una
mayor seguridad, limitan la validez de las explicaciories' basadas
en la estructura de poder global. Pero en la medida en que la
vinculación de cuestiones sea lográda, el valor explicativo , del mo-
delo de la ' estructura de cuestiones se reduce, ya que los resul-
. tados políticos en cada una de las áreas particulares' ya no se ex-
plican simple~ente P?r los :ecu~sos po1í~c~s ' asi~ados a esas
áreas. Más aun, en CIertas sItuaclones la~ VInculaCIones pueden
p:.;ovenir no de los Estados con gran poder global, sino de Estados
pobres y débiles. En las negociaciones acerca del derecho marí-
timo, por ejemplo, muchas de las vinculaciones han provenido "de
abajo", en lá medida en 'q ue los Estados pobres y débiles las usa-
ron en su favor en las conferencias diplomáticas. Esta vinculación '.
desde abajo es una anomalía que ningún, modelo estructural ex- ,
plica adecuadamente.
Otro problema con ambas explicaciones estructurales es su
,e xclusiva concentración en las capacidades de poder de losEsta~
dos; ignoran a los actores políticos internos y transnacionales.
Ya hemos demostrado cómo esta concentración limita la capacidad
explicativa del modelo 'de estructura global respecto del cambio
de régimen de posguerra. Esa limitación no es salvada. por nin-
guna forniulación específica del argumento estructural. Algunos
regímen~s -por ejemplo en el comercio entre los principales ' paí-
ses industrializados- han :persistido a pesar de cambios ocurridos
en la estructura de poder subyacente; ' otros -como veremos en
78 I ROBERT O. KEOHANE y .JOSEPH S. NYE
nuestro estudio .de la política marítima- han cambiado a pesar

de la continuidad del poder.
En un sentido más amplio, la comprensión de los cambios de
regímenes que gobiernan la interdependencia internacional requie-
re la comprensión t.anto de la estructura como de los procesos.
Las explicaciones estructurales son, por lo general, inadecuadas
a menos que vayan acompañadas de una consideración sobre los
procesos políticos. En términos de la diferenciación desarrollada
en el . capítulo anterior, es probable que haya una discrepancia
entre la estructura de poder en tanto recursos y el poder como
control sobre los resultados y medido según esos resultados. El
pasaje de las capacidades a los resultados depende de los procesos
políticos. La habilidad en la negociación política afecta ese pasaje.
Estados con intensas · prioridades y posiciones coherentes nego--
cian más eficazmente que aquellos que se encuentran constreñidos
por actores interno~ y transnacionales. E incluso estados con po-
siciones coherentes pueden encontrarse en posiciones que carac-
terizan aun régimen determinado, tal como puede versé en la
Figura 3.1.
fIGURA 3.1
MODELOS ESTRUCTURALES DEL CAMBIO DE RJj,GIMEN
.Atributos de poder
(globales o
en cuestiones .
especUicas) A~ -
... Poder sobre
los resultados
(patrón de
resultados)
i
I
Si el patrón de resultados
es inaceptable al Estado
con poder glo~
(o por área de cuestionM )
I
" . r--- t ---.,

... . .\ Proceso de
.'
¡:f,égilnen
. - cambio
. derégimen. '
L:~~ón__ J
En las explicaciones estructurales más sencillas (y menos inte-
resantes), un· cambio de las capacidades globales' o en determinada
área de cuestiones (por ejemplo, causado por una guerra) lleva
directamente al cambio de régimen. En las explicaciones estruc-
turales más sofisticadas que se trazan en la figura, el régimen crea
un proceso de negociación, el que, a su vez, lleva a una pauta de
EL CAMBIO DE RÉGIMEN I NTERNACIONAL ! 79
resultados. Si ese modelo resulta incongruente con la estructura

global de poder y se vuelve intolerable para los estados más fuer-
tes, entonces se producirá un cambio de régimen para anular la
incongruencia. El enfoque estructural considera al régimen y al
p roceso de negociación como carentes' de autonomía. La validez
de este supuesto depende de las ' condiCiones de la política mun-
dial que examinamos en el capítulo anterior.
En conclusión, nuestra crítica a las explicaciones estructurales
no significa que las rechacemos'. Por el contrario, su sencillez las
'convierte en el mejor punto de partida para el análisis del cambio
de régimen. Nuestro cuidado al elaborar modelos estructurales para
el caInbio de régimen económico -incluyendo el modelo tradi-
cional, cuyos sostenedores a menudo lo han pintado como univer-
salmente válido , aunque han olvidado cuidadosamente relacionarlo
con el canlbio de régimen económico -indica que le asignamos
alguna capacidad explicativa bajo ciertas condiciones explícitamen-
te establecidas. Nuestro propósito no consiste en demostrar los
errores de las teorías estructurales internacionales, sino en señalar
que, aunque sean cuidadosamente reformuladas, sólo proporcionan
una explicación pardal.
UN MODELO BASADO EN LA ORGANIZACIÓN

INTERNACIONAL
Un modo de pensar sobre la estructura de la política mundial es
en términos de la distribución de capacidades (globalmente o den-
tro de áreas específicas) entre los principales act<\res' de la polí-
tica mundial. Éste es el concepto de estructura empleado en los
modelos de estructura global y de e~tructura de cuestiones'. Sin
embargo, también es posible definir ' otro tipo de estructura. Se
puede pensar en los gobiernos vinculados no meramente a través
de relaciones formales entre los ' despachos de relaciones exterio-
res, sino también mediante lazos gubernamentales y transguberna-
mentales en muchos niveles, desde la cima del gobierno hacia
abajo. Esos lazos entre gobiernos pueden reforzarse mediante nor-
mas que prescriban determinadas conductas ante situaciones parti-
culares y, en algunos casos, hasta con instituciones formales. Em-
pleamos la expresión organización internacional para referirnos a
'esoS' vínculos (a todos los niveles), normas e instituciones. ' En
este sentido, organización internacional es otro tipo de estructura
política mundial. '
En nuestro modelo de organización internacional, esos siste- '
mas, normas e instituciones son importantes:, factores independien-
tes para la explicación del cambio de régimen. Incluso se puede
llegar a tener organización internacional, en este sentido, sin insti-
tuciones formales específicas algunas: se puede hablar de la orga-
80 I ROBERT O. KFX>HANE y JOSEPH S . NYE
nización internacional de las relaciones canadiense-norteamerica-

nas aun cuando, como veremos en el capítulo 7, las instituciones
internacionales formales sólo desempeñaron un papel menor en
esta relación. Organización internacional en el sentido amplio de
sistemas, normas e instituciones incluye las reglas asociadas con
regímenes internacionales específicos, pero es una categoría más
amplia aún que la de régimen ya que también incluye patrones de
vinculaciones de élite y -de ser necesario- instituciones formales.
Así, el régimen monetario internacional de Bretton Woods pres-
cribía transacciones financieras entre los países, pero la organiza-
ción internacional del área monetaria durante aquel período tam-
bién induía .organizaciones formales tales como el Fondo Monetario
Internacional y sistemas de vinculaciones entre los tesoros nacio-
nales y los bancos centrales .. Y esta organización internacional del
área monetaria existía dentro de un modelo más' amplio de orga-
nización internacional que incluía tanto las instituciones formales
de Naciones Unidas como los sistemas informales de lazos entre
los gobiernos, . particularmente entre los gobiernos de las socie-
dades industriales avanzadas pertenecientes a la Órganización para .
la Cooperación y el Desarrollo Económico. . . . ..
El modelo de organización internacional supone que un con~ ·
junto de redes, normas · e inStituciones, una vez establecido, ofre:' .
cerá dificultades para su erradicación o incluso para reacomo-
dos drástiCos. · Aun a los 'g obiernos con mayores atributos de po~
der -global o en áreas determinadas- les resultará difícil con-
cretar su voluntad cuando ésta se oponga a modelos de conducta
establecidos · dentro de sistemas e instituciones existentes~ Bajo
estas condiciones, las predicaciones' de las teorías de la estructura
global o de la estructura de cuestiones habrán de ser incorrectas:
los regímenes no se volverán congruentes con los patrones subya-
centes' de -a tributos de. poder de los estados porque las organiza-
. ciones internacionales, como han sido definidas más arriba, se
interpondrán en el camino.
Así, el modelo ·de organización internacional ayudará a dar
cuenta de las fallas de los modelos estructurales para explicar el
cambio de régimen.' Los regímenes Se establecen y se organizan
de acuerdo con la distribución de capacidad, pero luegO' los sis-
temas, normas e instituci'Ones relevantes influyen en las habilidades
dejos actores para usar esas capacidades. A medida que transcu-
rra el tiempo, las capacidades subyacentes de l'Os Estados ,s e vol-
verán cada vez más pobres elementos de predicción acerca de
las características de los regímenes internacionales. El poder .sobre
los resultados será conferido por las capacidades org{/Jnizacional~
mente dependierztes, tales como el poder del voto, la h~bilidad
para establecer 'coaliciones y contr'Olar las "redes'.' de élite~ esto
es, mediante las capacidades que son afectadas por las normas,
los sistemas y las .instituciones asociadas a la organización inter-
nacional tal como la hemos definido. En la Asamblea General . de
Naciones Unidas, por ejemplo, no se pueden predecir correcta-
mente las resoluciones sosteniendo que los Estados más poderosos
del sistema internacional (tales como Estados Unidos y la Unión
Soviética) por lo general habrán de prevalecer. En cambio, se
deben examinar las capacidades de los gobiernos para influir y
para beneficiarse del sistema un Estado - un voto mediante el
que se elaboran las decisiones ' formales de la Asamblea.
Así el modelo de orgánización internacional ayuda a resolver
algunos de los rompecabezas que se le pueden plantear a alguien
que trabaje con los modelos de estructura global o de estructura
de cuestiones. Algunos regímenes pueden no cambiar con la misma
rapidez que harían suponer sus capacidades subyacentes de po-
der; en el caso de estos regímenes, y de otros, seremos incapaces
de predecir los resultados a partir del simple conocimiento de la
'distribución de los atributos de'po~er entre los gobiernos. El
modelo de organización internacional proporciona una dinámica
del cambio de régimen; en ciertas instancias también proporciona
una explicación de su inercia. Como señalábamos antes, la orga-
nización internacional, en el sentido que le hemos otorgado,sumi-
nistra el 'contexto dentro del que operan los regímenes. La orga-
nización internacional -ya sea 'en 'Cuestiones bastante alejadas de
la prÍ]lcipal área de cuestiones del ' régimen o dentro de ella-
puede afectar el régimen. Los sistemas, normas e instituciones de
Estados Unidos, por ejemplo, han afectádo el régimen de comer-
cio internacional, particularmente desde la constitución de la Con·
ferencia sobre el Comercio y el Desarrollo de Naciones Unidas ~ en
1964. Del mismo modo, las prácticas del sistema de Naciones Uni-
das afectaron la influencia de varios gobiernos sobre las resolu-
ciones de la Asamblea 'General que reclamaban un nuevo orden
económico ' internacional. Tal orden, desarrollado a través de Na-
ciones Unidas, podría afectar al régimen de comercio internacio-
nal y, lo que es ~ás importante, influir sobre el régimen moneta-
, rio ,internácional centralizado del FMI; quizá también llegara a
la eventualidad de estimular el desarrollo de un régimen interna-
cional para el control de la inversión directa. El punto ' central es
claro: los regímenes internacionales pueden ser cambiados por
decisiones que en sí mismas son afectadas por la organización
internacional en el sentido que le hemos asignadO'. , . ,
.La Figura 3.2 es un diagrama del modelo de organización inter-
nacional. Las normas y sistema existentes, así como las capaci-
dades subyacentes, inciden en las capacidades organizacionalmente
dependientes, las que a su vez afectan los resultados. Si sólO' se
consideran las líneas plepas del diagrama, el sistema podría auto-
perpetuarse, con considerable estabilidad, no ' enteramente deter-
mina~o por los patrones de capacidades subyacentes. La línea de
puntos indica la mayor fuente de cambio; otras redes, normas e
instituciones pueden interferir con ,la configuración organizaciO'nal
específica bajo considenición, afectando así la naturaleza del régi-
82. I ROBERT O. K EOHANE y JOSEPH S . N YE
meno Como ·v erem os en los próximos capítulos r las normas,

diposiciones y procedimientos de Naciones Unidas h an tenido tal
efecto en el cambio de régimen producido en el área de la cuestión
marítima; el contexto organizacional dentro del que se formularon
tales decisiones afectó en gran medida laS' normas sobre el uso de
los espacios oceánicos y sus recursos.
FIGURA 3.2
UN MODELO DE ORGANIZACIóN INTERNACIONAL

DEL CAMBIO DE RÉGIMEN
(Efecto sobre el régimen)
Otras
organizaciones Resultados
I H
I Capacidades
subyacentes
I {particulares
o globales)
,I
I
',
,
"
Negociación
Normas y redes
existentes a -- Capacidades
organizacio-
nalmente
dependientes
...
-
(dentro del
modo de
interdependencia
compleja)
a En el comienzo, la organización de un régimen resulta afectada por las

capacidades subyacentes de los Estados, pero no sobre una base continua.
Aunque el modelo de · organizaclon internacional incluye im-

portantes factores que son ignorados o ·subestimados por los mo-
delos estructurales básicos, también tiene sus propias y significati-
vas limitaciones. Es más complicado que ·los enfoques estruFturales
básicos y requiere más información. No predice cómo cambiarán los
regímenes internacionales desde una variable tan sencilla como la
estructura internacional. En efecto, su concentración sobre los
procesos políticos asociados a organizaciones internacionales im-
plica que las estrategias de los actores y su ' habilidad para imple-
mentarlas pueden afectar sustancialmente la evolución de los
regímenes internacionales. Más· aún, es muchó menos determinista
que los modelos estructurales básicos, ya que deja ancho margen
para la opción, la decisión y los múltiples niveles de negociación.
Los factores ·de los que depende el modelo de organización
internacional también son más temporarios y reversibles que los
de los modelos estructurales básicos. Si gobiernos poderosos de-
ciden destruir los regímenes existentes, si tienen la determinación
y la capacidad de hacerlo, los regímenes y sus organizaciones

asociadas dejarán de tener vida propia. El modelo de organización
internacional postula que el costo de destruir un régimen será
alto cuandO' sistemas de élite bien integrados existen en varios
niveles entre los países. No obstante, los costos de un régimen
adverso pueden volverse tan importantes que algunos Estados
pueden resolver destruirlo aunque ello signifique cortar esos sis-
. temas. En este punto, los modelos estructurales básicos lograrían
mayor relevancia que el modelo de organización intt:!rnacional.
Esperamos que bajo condiciones realistas, como las descrip-
tas en el capítulo 2, la' subyacente distribución del poder sea
dominante (particularmente desde que el empleo de la fuerza es
un hecho) y que el modelO' de organización internacional no tenga
nada significativo que agregar a las ' explicaciones del cambio de
régimen. Bajo la interdependencia compleja, sin embargo, con-
fiamos en que las normas y procedimientos organizativos' interna-
cionales, asociados a los prO'cesos políticos, afecten los patrones
del cambio de régimen. .
No debe olvidarse que el modelo de organización internacional
sólo puede aplicarse bajo condiciones de interdependencia com-
pleja y que incluso en ese caso sus predicciones pueden resultar
invalidadas por acciones de los gobiernos determinadas a ejercer
. su poder subyacente para cambiar los' regímenes. Este último
punto puede relacionarse a lo que señaláramos én el capítulo 1·
acerca de la interdependencia de sensibilidad y vuinerabilidad
como recursos de poder. El modelo de organización internacional
se basa en el supuesto de que el régimen será estable, es decir,
que loS' cam~ios de política para desrtuirlo no serán posibles. Los
actores · manipularán la dependencia de sensibilidad de los demás
en su propio beneficio y pueden llegar a producir cambios margi-
nales de políticas para mejorar sus posiciones de vulnerabilidad.
Pero existe un límite para sus manipulaciones de la interdepen-
dencia de vulnerabilidad; .si cambian demasiado la política, el
propio régimen resultará desafiado y destruido.
La validez del modelo depende del supuesto de que los acto-
res no destruirán el régimen al intentar sacar ventajas de la de-
penden~ia de vulnerabilidad de los demás. Si, por el contrario,
esto ocurriera, los recursos subyacentes de poder, dentro de las
áreas de cuestiones o en el conjunto, se tornarían una vez más en
las más importantes y los modelos ' estructurales serán mejor guía
que el modelo de organización internacional. Por lo tanto, los dos
modelos estructurales predominan sobre el modelo internacional
del mismo modo que la interdependencia de vulnerabilidad .pre-
domina sobre la interdependencia de sensibilidad como recursO'
de poder. Por encima de un cierto · nivel de conflicto, el modelo
de organización internacional y la interdependencia de sensibilidad
se· tornan ampliamente irrelevantes.
COMBINANDO LAS EXPLICACIONES

Ningún mo.delo. único. es verdaderamente adecuado para explicar
la po.lítica mundial. Las co.ndicio.nes de ésta varían enormemente.
Po.r lo. tanto. se experimenta la tentación de decir que todo es
relevante y de co.mbinar indiscriminadamente to.do.s lo.s factores
· que hemos examinado.. Haciendo. esto o.bviaríamos las cuestiones
acerca· de cuáles facto.res son lo.s más impo.rtantes y cuáles deben
co.mbinarse. También se deben abando.nar las tentacio.nes po.r las
explicaciones más sencillas, incluso cuando resultan apropiadas.
To.dos lo.s . pro.blemas deberían encararse desde el mismo nivel
de co.mplejidad.
· Debido a lo.s inconvenientes de una única síntesis compleja,
· es mejor buscar la explicación a través de modelos simples y
agregarles complejidad a medida que sea' necesario. Para cues-
tio.nes eco.nómicas, podemos empezar con el mo.delo de procesos
eco.nómicos, el que ignora por completo la estructura de la polí-
tica internacional y predice el cambio de régimen sobre la base
del cambio tecnológico y el crecimiento de la interdependencia
económica. Si tal modelo r~almente explica un comportamiento,
. podemo.s omitir todas las complejidades de determinar la estruc-
tura de poder relevante .
. Creemos que esto sólo raramente ocurrirá, si que es ocurre.
Por' lo tanto, el próximo paso analítico consistirá en agregar "po-
lítica" del modo más simple posible para tratar de ver si el mo-
delo · de la estructura. global, solo o en conjunción con el modelo.
del proceso econóinic(), puede explicar el cambio de régimen. Al
emplear el . modelo · de' la estructura global, esperamos encontrar
cier~a tendencia hacia la congruencia entre las distintas cuestiones.
Por io tanto, té;lmbiéil sería de esperar que los· actores poderosos
en cuestiones de la seguridad militar yde alta política vinculen
.e stas capacidades con importantescuestione.s .económicas · en el
'caso de ·encontr~rse en po.siciones' débiles en cuanto a estas últimas.
Si nuestros argumentos · en este y en ·el anterior capítulo son
correcto.s, incluso . e~.te enfoque a menudo res'ultará insuficiente.
Por .10 tanto, el próximo paso consistirá en tomar hacia el estruc-
turalismo de cuestIones. Al emplear este modelo, suponemos que
los recursos de poder · son lo bastante específicos por área de
cuestiones y que la capacidad de vinculación habrá de ser débil.
· Dentro. de las áreas de cuestiones, los recursos de poder relacIo-
nados a la vulnerabilidad dominarán los recursos relevantes para
la sensibilidad dentro del régimen. Ctí;ando el régimen produce
resultados contrarios a los esperados en el" campo .·de los recursos
fundamenatles de poder, entonces poqremos prever que los Es-
tados poderosos al nivel de vulnerabilidad· obliguen a cambios en
el régimen.
A veces incluso este refinamiento no alcanzará para explicar
el cambio de régimen, por lo que habrá que recurrir al modelo de
organización internaCional y examinar cómo las normas, sistemas
e instituciones benefician a algunos actores · antes ' que a otros
-al establecer la agenda, al crear supremacía o modelos de com-
portamiento que determinan que ciertas burocracias aentro de los
gobiernos sean especialmente activas en determinadas cuestiones.
También necesitaremos preguntamos cómo los regímenes inter-
nacionales adquieren una fuerza inercial que les permite persistir
aun después de que las condiciones .que les dieron vida hayari
desaparecido. .
En los próximos capítulos mostraremos · que cada model~
ayuda a explicar el cambio de régimen o su persistencia durarite
parte del tiempo, al menos en uno de los cuatro casos (océanos,
dinero, relaciones canadiense-norteamericanas y relaciones austra:-.
liano-norteamericanas). ·En algunos casos necesitaremos combinar ·
dos o tres modelos para llegar a una explicación completa'. En
varios casos, se requerirá una secuencia de modelos. Un modelo
puede aplicarse bastante bien a un período, pero puede ser insu- .
fici~nte . para otro. No sería muy inteligente desarrollar un único
. modelo amalgamado; pero bajo diférentes condiciones, diferentes
.combinaciones de modelos suministrarán las mejores explicaciones
del cambio de régimen internacional y de los resultados políticos.
Sin embargo, nuestra habilidad para combinar modelos depen-
de de una clara · comprensión de sus diferencias. La Tabla 3.1
sintetiza los supuestos de los modelos mediante tres preguntas cla-
ves. Para el modelo estructural, el poder subyacente puede intro-
ducirse en cambios de los regímenes internacionales sin altos
costos. Así, los~ Estados con significativas capacidades de poder,
en áreas ,globales .o particula~~zadas, determhiarán la naturaleza
de los regímenes internacionales. No es . éste el caso para el mode-
lo de organizªdóil internacional; más alln, en este modelo el costo
de interruinpir lo~' :. Iegímenes y los . sistemas políticos asociados
sería tan alto que los regímenes tenderían a persistir incluso cuan-
do sus patrones de resultados no estuvieran dé acuerdo con las
capacidades subyacentes' de poder. El modelo del proce~o econó-
mico sostiene que los costos económicos de interrumpir la inter-
dependencia serán grandes y que ante una alta sensibilidad eco-
nómica los Estados se mostrarán renuentes a modificar los regí-
menes internacionales.
Ahora nos encontramos listos para abordar nuestros casos
de estudio. Sin embargo, antes de' proceder debemos formular dos
advertencias. Primero, los casos no son representativos . de toda
la política mundial. Los hemos elegido por razones teóricas que
.e xplicaremos en Jas partes 2 y 3. Segundo, como dijimos, al co-
.mienzo del capítulo 2, no esperamos· que ninguno de nuestros
modelos tenga aplicación universal. Hemos dicho que cuanto más
cercana se encuentre una situación a la interdependencia com-
86 I ROBERT O. KEOHAN E y JOSEPH S. N YE
TABLA 3.1
ALGUNOS SUPUESTOS CLAVES DE LOS CUATRO MODELOS
DE CAMBIO DE RÉGIMEN
Estruc- Estruc- Organiza- Sensibi-

tura tura de ci6n inter- , lidad ,
global cuestiones nacional econ6mica
¿Las fuentes Sí Sí No
subyacentes de poder
pueden traducirse
a bajo costo en
cambios de los
regímenes
in ternacionales?
¿Son altos 'los costos No ' No Sí
de fracturar las
"redes" de políticas?
¿Son altos los costos (No)a (No) Sí
económicos
resul tan tes de
desorganizar
Jos patrones de
in terdependencia
económica? ,
a El paréntesis indica una respuesta implícita.
pleja, mayor aplicación tendrán los modelos de la estructura de

cuestiones y de la' org~nización internacional y menos preciso será
el modelo de la estructura global. Cuando imperen condiciones
realistas, ocurrirá ' lo contrario. El modelo del proceso económico
requiere especificación política para convertirse en guía precisa.
Si la estructura global de poder en la política mundial de-
terminara los patrones del cambio de réghnen, no necesitaría~'nos
introducir tal complejo conjunt,o de modeloS'. La política mundial
debiera ser como un gran lago: a menudo tUrbulenta, pero con
un nivel uniforme. Cambios en el volumen de la masa de agua
en una parte del lago rápidamente producen efectos en todo el
cuerpo de agua. Sin embargo, suponemos que la política mundial
es altamente diferenciada antes que homogénea. La imagen apro-
piada para nuestro análisis no es, por lo tanto, la de un simple
lago, sino la de un río dividido por conjuntos de diques, represas
y esclusas, que separan y conectan varios niveles y "lagos". Hemos
desarrollado nuestros modelos para lograr una mejor compren-
sión de las alturas y profundidades de los varios tipos de diques,
,represas y esclusas de la política mundial y para · ap~ender más
acerca de sus arquitectos, ingenieros y técnicos y de los honora-
rios Que cobran.
Segunda parte
Cambio de régimen en áreas

,. .
'. m.arltlm.aS
.
y m.OnetarlaS

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C apítulo.

Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmación ex-

ras".3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consi-

1 Stanley Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modem Power", Inter-

señalaba u n economista, Hel Estado. está casi acabado como una

4 Charles Kindleberger, American Business Abroad, Yale University Press,

7 John Maynard Keynes, The General Theory 01 Employment, Interest and

ridad y militares. * La misma percepción, en las décadas del '70 o

• En The Troubled Partnership, Nueva York, McGraw-Hill para el Council

LA NUEVA RETÓRICA DE LA INTERDEPENDENCIA

realista de análisis que lo apoyaba, no sólo ejemplificaba un

logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza" .12 Estas

distintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos.

suficiente claridad el conflicto de la interdependencia. La ' aplica-

LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO

t3 Alex Inkeles, "The. Emerging Social Structure of the World", World

sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto

14 Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modern Power", p. 183.

• Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economías y políticas

pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics 01 Interdependence,

FIGURA 1.1 Sensibilidad de tres FIGURA 1.2 Vulnerabilidad de tres

afue~ét antes que se puedan modificar las políticas para tratar de

18 Véase Anthony Lanyi, "Polítical Aspects of Exchange-Rate Systems", en

sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la política de ma-

pos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante

Fuente de Nivel de Nivel de

conflictividad entre socios

a un actor en una posición desventajosa, el actor probablemente

pendencia asimétrica por sí misma no puede explicar los resulta-

CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL

plios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado según

mvierno de 1976. Para un revisión de los regímenes internacionales en los

negociador dentro de una estructura de poder. · Para recurrir a la

modelos se basan en diferentes supuestos sobre las condiciones

Los supuestos propios sobre la política mundial afectan profun-

1 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle !or Power

. instrumentos, pero el empleo (O la amenaza del empleo) de la

dencia compleja. Sin embargo, pensamos que nuestras tres condi-

Falta de jerarquización entre las cuestiones

los progresos en el manejo de la agenda tradicional ya no son

El listado de Kissinger -que admitiría una fácil ampliación-

Cuando se plantean múltiples temas en la agenda, muchos de

3 Henry A.. Kissinger, uA New National Partnership", Department 01 State

Menor papel de la fuerza militar

Los estudiosos de la política tradicionalmente han puesto el énfa-

ciones, los efectos de la fuerza militar son tanto costosos cuan-

parte de las' situaciones similares ocurridas en el siglo con anteriori-

LOS PROCESOS POLíTICOS DE ·LA

ciO'nales habrán de in trO'ducir sus diferentes metas en varios gru-

sobre el bienestar habrán de limitar sus intentos de maximizar el

Nuestro segundo supuesto acerca de la interdependencia compleja

agenda resulte afectada por los problemas internos y externos crea-

gubernamentales de funcionarios traten de evitar la politización.

Relaciones transnacionales y transgubernamentales

aislados y conjuntos de las estrategias de interdependencia Y"sus

11 Para un examen más detaJIado, véase Robert O. Keohane y Joseph S.

lO's que a primera vista parecen tener más recursos en un área

Papel de los organismos internacion ales

Finalmente, la existencia de canales múltiples lleva a predecir un