Libro Orden y Seguridad

ORDEN Y SEGURIDAD
Contraposición de enfoques policiales

Orden y seguridad
Contraposición de enfoques
policiales
Orden y seguridad
Contraposición de enfoques
policiales
POLICÍA NACIONAL
ESCUELA DE POSTGRADOS DE POLICÍA
“MIGUEL ANTONIO LLERAS PIZARRO”
Catalogación Pública Escuela de Postgrados de Policía
Colombia: Orden y seguridad. Contraposición de enfoques policiales. / Yofre

Luis Cortés Vargas, Luis Ernesto García Hernández, Claudia Patricia Gómez
Rojas. Bogotá: Escuela de Postgrados de Policía «Miguel Antonio Lleras Pi-
zarro», 2018.
104 p.; 12 cm x 18 cm
ISBN: 978-958-56821-0-8 (pdf)

ISBN: 978-958-99460-9-1 (papel)
1. Ciencia política. 2. Mantenimiento del orden público. 3. Instituciones

políticas. 4. Servicio de policía. 5. Reglas. 6. Coacción. 7. Acatamiento. I. Yofre
Luis Cortés Vargas, investigador principal. II. Luis Ernesto García Hernández,
director del grupo de investigación “Saber policial de la seguridad pública”. III.
Claudia Patricia Gómez Rojas, asesora metodológica y temática. IV. Andrés
Marín Cuellar, auxiliar de investigación.
CDD-23 320.4 / 2018
©Policía Nacional de Colombia

©Escuela de Postgrados de Policía «Miguel Antonio Lleras Pizarro»
Oficina de Comunicaciones Estratégicas
espol.coest@policia.gov.co
Avenida Boyacá # 142A-55, Bogotá - Colombia
Tel: 315 9000
ISBN: 978-958-56821-0-8 (pdf)

ISBN: 978-958-99460-9-1 (papel)
Primera edición: Bogotá, D. C., septiembre de 2018
Cuidado de la edición: Ana María Cobos Villalobos
Diseño y diagramación: Ginneth Solanyel Navarro Sanabria
Impresión: Imprenta Nacional de Colombia
Impreso en Colombia / Printed in Colombia
Queda prohibida la reproducción parcial o total de este libro por cualquier

proceso reprográfico o fónico, especialmente por fotocopia, microfilme, offset
o mimeógrafo sin autorización de la Escuela de Postgrados de Policía «Miguel
Antonio LLeras Pizarro».
Contenido
Introducción 9
Creencias sobre el comportamiento 11
Necesidad: establecer las reglas de toma de
decisiones y de comportamiento 18
1. El servicio de policía. La función del cuerpo

de policía en el sistema político 23
La estructura política: fuente del mandato
policial 27
La estructura administrativa: influencia en el modelo
de gestión policial 30
La estructura institucional: el servicio de policía
es la función 33
Conclusiones 40
2. El modelo de policía. Distribución de la coacción

para el mantenimiento del orden público 43
¿Cuerpo de policía, factor independiente y
autónomo? 47
La fuerza física como base de las tipologías de
modelos de policía 49
Modelo de policía y tipología para el mantenimiento
del orden público 52
Contrabalance en el mandato policial 55
Conclusiones 59
3. La policía subnacional. Decisión constreñida

y comportamiento distante del ciudadano 61
Bajos grados de autonomía policial 66
La discrecionalidad policial se desvanece en la
cotidianidad 72
Experiencias prácticas de la intervención policial 81
Conclusiones 85
Referencias 89
Tablas
Tabla 1. Elementos para aproximarse al concepto
de modelo de policía 48
Tabla 2. Tipologías de modelos de policía 51
Tabla 3. Tipología de modelos de policía basada
en la distribución de la coerción 55
Tabla 4. Autonomía policial. Análisis de las
relaciones externas del cuerpo de policía 70
Tabla 5. Aspectos relevantes de la discrecionalidad
policial 79
Figuras
Figura 1. Comportamiento del sistema político
para el mantenimiento del orden público 20
Figura 2. La Policía Nacional incrustada en la
estructura organizativa de la política 26
Figura 3. Marcos conceptuales de trabajo 36
Figura 4. Escenarios para el mantenimiento
del orden público 57
Figura 5. Responsabilidades en la estación de
policía para la evaluación diferenciada del
desempeño individual. 65
Figura 6. El pluralismo institucional condiciona
las decisiones y el comportamiento de la Policía
Nacional de Colombia. 68
Figura 7. Distinción de enfoques en la práctica de la
gestión pública subnacional del servicio
de policía en Chía 74
Figura 8. Descripción empírica de la influencia
en la decisión y el comportamiento de la Policía
Nacional de Colombia en Chía 84
Introducción
El marco institucional facilita la estabilidad porque

estas reglas y tradiciones son los puntos de referencia
a partir de los cuales los actores deciden su
comportamiento.
JAMES MARCH & JOHAN OLSEN
Disponer de un corpus conceptual actualizado y sis-
tematizado, así como de una descripción aproxima-
da del funcionamiento fáctico del cuerpo de policía
son preocupaciones que emergen durante el proceso
de gestión subnacional del servicio de policía. Tales
necesidades se constituyeron en las principales mo-
tivaciones para escribir este libro, en cuyo contenido
se ofrecen argumentos con los que se pretende esta-
blecer las reglas que condicionan la toma de decisio-
nes y el comportamiento de la Policía Nacional de
Colombia durante el mantenimiento del orden públi-
co. Para ello se parte de una preocupación general: el
policía está distante del ciudadano. Esta es la realidad
que, por años, tanto el Gobierno como los ciudada-
nos y la misma Institución han querido transformar.
Creencias sobre el comportamiento
Una vez se analizó el tema en la Escuela de Postgrados

de Policía «Miguel Antonio Lleras Pizarro» (ESPOL),
mediante grupos de discusión con los estudiantes
de la Especialización en Seguridad de la Academia
11
Orden y seguridad. Contraposición de enfoques policiales
Superior de Policía 2017 y 2018, en el desarrollo de

la asignatura Modelos Policiales de la Seguridad Ciu-
dadana, se consideró que alrededor de la preocupa-
ción había por lo menos cuatro expresiones que remi-
tían a creencias con las que se intentaba explicar y, en
algunas oportunidades, justificar el comportamiento
del cuerpo de policía; sobre ellas se hicieron algunas
reflexiones.
Nos dejaron solos en el mantenimiento del orden

público
El mantenimiento del orden público como respon-

sabilidad y objetivo de la Policía Nacional es una
creencia equivocada, por cuanto el artículo 218 de la
Constitución Política de Colombia nunca asigna este
deber:
La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Na-
cional es un cuerpo armado permanente de natura-
leza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial
es el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públi-
cas, y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz (Legis, 2017).
Como se puede apreciar a través de un breve análisis

semántico, hay cuatro elementos clave en esta defini-
ción: el primero, la ley organizará el cuerpo de poli-
cía, principalmente, mediante la Ley 62 de 1993. El
segundo le da vida jurídica de rango constitucional al
cuerpo de policía como institución. El tercero es una
carencia, es decir, no se indica el servicio de policía
como función que cumple el cuerpo de policía en el
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12
Introducción
sistema político colombiano, lo cual sí se hace en la

Ley 62 de 1993. Y el cuarto que, de la expresión «cuyo
fin primordial» en adelante, se refiere a los atributos
del mantenimiento del orden público.
Es importante distinguir el orden público como la

parte estática: «supuesto de la pacífica convivencia»
(Sentencia C-802 de 2002), y el mantenimiento, la
perturbación y el restablecimiento del orden público
como la parte dinámica: acción (sentencias SU-476 de
1997 y C-813 de 2014; Ibáñez, 2005). Por ello, el man-
tenimiento del orden público como fin constitucional
no es lo mismo que como mandato constitucional.
Se tiene así que el mantenimiento del orden público

es el conjunto de acciones que, bajo la dirección del
gobernante, ejecutan las instituciones políticas con
el objetivo de ordenar la vida social para garantizar
el ejercicio de los derechos y libertades públicas. Este
es un mandato constitucional asignado al gobernan-
te (art. 296), entiéndase el presidente de la República
—quien tiene la unidad de mando— (art. 189), los go-
bernadores (art. 303) y los alcaldes (art. 315). Se infie-
re, así, que el mantenimiento del orden público es una
responsabilidad del gobernante y el fin del cuerpo de
policía; allí se configura una ligadura que en la práctica
supone una dependencia funcional. El mantenimiento
del orden público es el «factor específico que produ-
ce el ingreso de la policía en la vida política porque lo
contrario genera inseguridad política» (Bayley, 2010, p.
254).
De ello se deriva aquella expresión según la cual nada
es más equivocado que dejar en manos de los policías
13
el mantenimiento del orden público, cuando ellos no

detentan el poder político para articular a las institu-
ciones públicas y privadas como actividad necesaria
para ordenar la sociedad.
La seguridad ciudadana es responsabilidad del
cuerpo de policía
Esta también es una creencia porque en Colombia hay
dos servicios públicos diferentes: el servicio de policía,
a cargo del presidente de la República, y la seguridad
ciudadana1, como responsabilidad política de los go-
bernadores y alcaldes. Si se toma como referencia la
experiencia según la cual la fuente de perturbación del
orden público es multidimensional y que la interven-
ción para su restablecimiento es intersectorial, hasta
ahora solo se estarían mencionando dos servicios pú-
blicos: servicio de policía y seguridad ciudadana.
Un ejemplo de perturbación del orden público es la
problemática de las basuras en Bogotá con el cambio
del esquema de recolección que se hizo en los años 2012
y 2018. Aun cuando se dispone del cuerpo de policía
como capacidad coercitiva del Gobierno2, el problema
está relacionado con la mala prestación del servicio
público de aseo, de la cual pueden derivar protestas
sociales, así como eventos de violencia y delincuencia
1 Respecto del concepto de seguridad ciudadana, en este texto no se ofrece

una definición gnoseológica por considerar que esta es polisémica dada
su importancia política, es decir, ella se elucida del carácter de las políticas
públicas que implementa cada gobernante.
2 La palabra Gobiernos será entendida en todo el libro como Gobierno
nacional y gobiernos subnacionles.

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14
Introducción
que ahora sí serían objeto de la seguridad ciudadana.

De allí surgen dos inferencias: 1) que el gobernante,
para el mantenimiento del orden público, utiliza
todas las instituciones públicas y privadas que prestan
servicios públicos. 2) el objetivo común del servicio
de policía y la seguridad ciudadana es la violencia
y la delincuencia como fuente de perturbación del
orden público. De esta última inferencia surge el
interrogante: ¿la violencia y la delincuencia son fuente
o producto de la perturbación del orden público?
Desde una perspectiva de la relación causal, pareciera
que es producto, entonces se tendría que actuar
sobre la fuente de perturbación del orden público.
El cuerpo de policía se rige por lo que dice la ley

Esta afirmación es correcta desde la perspectiva del
derecho administrativo cuando se refiere a la acti-
vidad administrativa del Estado —función pública
administrativa entendida como producción formal
de normas, y los servicios públicos, como ejecución,
actividad prestacional material o técnica— (Bastidas,
2014). Sin embargo, habría dos argumentos para
cuestionar esta creencia. El primero son las reglas del
gobernante para mantener el orden público que, si
bien no necesariamente están contenidas en la ley, sí
lo están en las decisiones políticas que este toma pa-
ra instituir el proceso de orientación política (Fueyo,
1960; Huntington, 1973; Canosa, 1990; Negro, 2014);
lo anterior se conoce como orden político (Pasquino,
2011; Jobard, 2014). Y el segundo argumento es que el
mantenimiento del orden público es una moneda que
integra dos caras:
15
1) El orden público: Ideal jurídico que se re-

fiere a las regulaciones necesarias para el ejer-
cicio de los derechos y libertades públicas
(Barandarian, 2002) y las reglamentaciones
que, como actos jurídicos, formalizan valo-
res, objetivos, creencias, prácticas informales
y tradiciones necesarios para instituir el orden
político.
2) El modelo de policía: Como un eslabón per-

dido para lograr el acatamiento de las reglas
del gobernante, puesto que se refiere a las for-
mas de coacción aplicadas por las instituciones
políticas para el mantenimiento del orden pú-
blico, pero se encuentra invisibilizado y, por lo
tanto, inobservado (Bayley, 2010; Monjardet,
2010; Loubet, 1998).
Se infiere así que tanto el orden público (sistema nor-

mativo) como el orden político (reglas del gobernan-
te) y el modelo de policía del sistema político (forma
de coacción) se deben observar durante la planeación
estratégica de las instituciones políticas para el man-
tenimiento del orden público.
La Policía es una institución social al servicio de

la comunidad
Tres aspectos hacen tambalear tal creencia: 1) en el
sistema político el cuerpo de policía está adscrito al
Gobierno y, por lo tanto, en esta investigación y en
la experiencia colombiana, no se considera una insti-
tución social como lo propone Robert Reiner (2012,
p. 28), sino una institución política —entidad jurídica
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31
Introducción
que asegura duraderamente la realización del proce-

so de orientación política—. 2) Entonces, la policía, a
través de su servicio, es una institución política auto-
rizada para cumplir dos tareas principales: la amenaza
o el uso de la coacción física para la estabilidad insti-
tucional y la satisfacción de necesidades públicas. 3)
Cuando el cuerpo de policía interviene en la sociedad
compleja interactúa con grupos sociales disímiles que
compiten por imponer su orden interno a otros.
Producto de lo anterior se afirma que la noción de co-

munidad en la cotidianidad es relativa; que dada la
fragmentación social y del poder (Migdal, 2011), así
como la pluralidad de órdenes, existe una contraposi-
ción de finalidades de la que, eventualmente, emerge
una colisión —violenta o no— del sistema normati-
vo o entorno complejo según el marco conceptual de
la policía contemporánea (Huntington, 1973; March
& Olsen, 1997; Loubet, 1998; Vallés & Martí i Puig,
2015; Flynn & Herrington, 2015).
Este panorama adverso supone la configuración de

por lo menos dos situaciones:
1) El cuerpo de policía decide cuál es el com-

portamiento más adecuado para la interven-
ción por parte de sus miembros (enfoque
anglosajón); el Gobierno influye en el compor-
tamiento del cuerpo de policía (enfoque conti-
nental europeo) o lo deciden los miembros en
la cotidianidad, de manera consciente y explí-
cita, bajo las rutinas que practican caracteriza-
das por la racionalidad limitada.
17
2) La colisión de sistemas normativos supo-

ne, por un lado, que las finalidades políticas
(Bobbio, 2005), contenidas en el marco insti-
tucional —conjunto de leyes, prácticas infor-
males, creencias, tradiciones y costumbres—,
no son lo suficientemente amplias para abarcar
los intereses de todos (Basabe, 2007), y por el
otro, que las reglas que el uno pretende que
se acaten se oponen a las del otro «interde-
pendencia social fragmentada» (Millá, 2008,
p. 85). Esta última sería la causa de enfrenta-
mientos entre ciudadanos y grupos sociales,
los grupos sociales y el cuerpo de policía, los
grupos sociales y el Gobierno, lo cual podría
traducirse en eventos de violencia y delincuen-
cia urbana (Burgess, 2010).
En relación con el acatamiento de las reglas para el

mantenimiento del orden público, se podría configu-
rar uno de los cuatro escenarios para el Gobierno: 1)
colisión de sistemas normativos, 2) negociación de las
reglas dada la realidad territorial particular, sin lo cual
no se podrían aplicar plenamente; 3) coincidencia de
las reglas, lo que supone un orden mutuamente con-
sentido (aceptación), y 4) oposición a las reglas, por lo
que se requiere alta coacción para su aplicación.
Necesidad: establecer las reglas de toma de

decisiones y de comportamiento
A partir de las cuatro creencias anteriores con sus
respectivas reflexiones y en el marco de la investiga-
ción institucional «Dirección operativa del servicio
18
Introducción
de policía. Estación de policía Chía como estudio

de caso», realizada en el 2017 por investigadores de
la Escuela de Postgrados de Policía «Miguel Antonio
Lleras Pizarro» de la Policía Nacional de Colombia,
se llevó a cabo una indagación documental y se obtu-
vieron datos empíricos sobre el comportamiento del
cuerpo de policía para el mantenimiento del orden
público. En este sentido, se consideró como supues-
to de investigación que el mantenimiento del orden
público es un producto político que se obtiene de la
interconexión e interfuncionalidad de las interven-
ciones (Verdú, 1959) que practican las instituciones
políticas.
Mediante esta investigación se indagó cuáles son las

reglas que condicionan la toma de decisiones y el
comportamiento de la Policía Nacional de Colombia
para mantener el orden público en el ámbito subna-
cional. para ello, fue necesario tomar al cuerpo de po-
licía como institución política a la cual se le observó
la función, el mecanismo de decisión y su compor-
tamiento según la corriente anglosajona del nuevo
institucionalismo (March & Olsen, 1984), cuyo cor-
pus conceptual se ajustó a la necesidad específica de
interpretación que se ha declarado.
El procesamiento de datos implicó adaptar la imagen

del modelo de análisis de sistema político —sinónimo
de Estado— propuesto por David Easton (2006) y
elaborar una abstracción basada en la cibernética
(Vallès & Martí i Puig, 2015), para interpretar el
desempeño del cuerpo de policía en mención.
19
Figura 1. Comportamiento del sistema político para

el mantenimiento del orden público
Contraposición de finalidades
Ambiente total
Perturbación Élite política Tensión

Esquemas de vigilancia de Acciones políticas Regulación material y violenta
sistema intergrupal o del comportamiento
parapolítico de dirección, social
ordenación
e integración S
er
os v
n
Se s púb
ció
gu
ic
ici
riza
ríd
rid
o
s ju
Auto
ad
Acto
licos
Mantenimiento
del orden Sociedad
Gobierno público
Administración global
pública/unidad Efectos,
estratégica del transformaciones,
sistema político resultados
Componente social
ajustado
Orden - Servicio
de Policía
Margen crítico Retroalimentación
Escasez de vigilancia para el Coexistencia de esquemas de
mantenimiento del orden público vigilancia
Fuente: Elaborada por Yofre Cortés basado en Easton (2006)
De lo anterior se recomienda evaluar la pertinencia

de extrapolar esta experiencia a otros cuerpos de poli-
cía, en tanto que aquí, además, se adoptó una postura
desde la ciencia política (Chulia & Agullo, 2002), con
apoyo del derecho —constitucional y administrati-
vo—, la administración pública, la sociología policial
y, eventualmente, de la criminología. Y aunque se co-
rre el riesgo de haber inobservado importantes reglas
de razonamiento, antes que una debilidad puede ser
una oportunidad para invitar a participar en la discu-
sión que se abre respecto del papel que desempeña el
20
Introducción
cuerpo de policía —institución política— en el man-

tenimiento del orden público como producto político.
Los resultados obtenidos se presentan en tres capí-
tulos. En el primer capítulo se abordará la influencia
ejercida por los Gobiernos en el cuerpo de policía pa-
ra el mantenimiento del orden público. En el segundo
se refiere la contraposición de los enfoques anglosa-
jón, basado en la seguridad ciudadana —más afín con
el nuevo institucionalismo—, y el continental euro-
peo, orientado al mantenimiento del orden público;
esta contraposición explica el título del texto. Y en el
tercero se argumenta que, aunque el Gobierno ejerce
influencia en las decisiones y el comportamiento del
cuerpo de policía en correspondencia con el enfoque
continental europeo, se valora la reducción de la de-
lincuencia para la seguridad ciudadana, más afín con
el enfoque anglosajón.
Al final, en las conclusiones se afirma que el cuerpo de
policía, a través del servicio de policía, contribuye al
mantenimiento del orden público, para lo cual tiene
autorización y legitimidad política, por lo menos en
la experiencia que aquí se presenta; contrario a lo que
afirma Milcíades Vizcaíno-Gutiérrez (2013, p. 43), se-
gún el cual la comunidad es la fuente de autoridad y
actuación de la policía, por lo menos en la experien-
cia que aquí se presenta. Es decir, «la policía está en
la política, lo reconozca ella o no» (Bayley, 2010, p.
235). En esta autorización política se valora, princi-
palmente y de manera tradicional, el logro de objeti-
vos políticos como la reducción de la delincuencia y
la capacidad de coacción física del cuerpo de policía
para el ordenamiento de la vida social. Sumado a lo
21
anterior se advierte influencia política en la Policía

Nacional de Colombia en el ámbito subnacional, me-
diante la dirección política del servicio de policía
y de la seguridad ciudadana. Entonces, las reglas
—destacadas— que norman la toma de decisiones y
el comportamiento de la Policía Nacional en el ámbito
subnacional son la autorización y legitimidad política,
el enfoque mixto entre anglosajón y continental eu-
ropeo, así como la influencia política para el logro de
objetivos políticos.
Estas reglas cobran mayor relevancia cuando la inves-

tigación y la redacción de este texto estuvo condicio-
nada por un ambiente en el que la Policía Nacional
de Colombia discutía los lineamientos del proceso de
modernización y transformación institucional (MTI),
como respuesta al ideal de paz territorial con el que el
Gobierno nacional introdujo las reformas al sistema
político colombiano para implementar los acuerdos
de paz con el desmontado grupo insurgente denomi-
nado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC-EP). Dada la importancia que revisten las afir-
maciones, los hallazgos y las conclusiones, se invita
a la comunidad académica y científica a que, con sus
comentarios y críticas, se sumen a esta reflexión im-
perfecta que tiene por propósito configurar un cam-
po de discusión útil para la formación profesional
en policía.
22
1. El servicio de policía.
La función del cuerpo de policía en el
sistema político
El reformador de la policía debe esforzarse

por cambiar o abolir las leyes que imponen
exigencias imposibles a la policía o la sociedad.
AUGUST VOLLMER
Cuando se habla de servicio de policía surgen varios in-
terrogantes relacionados con la Policía Nacional de Co-
lombia, entre ellos: ¿por qué se llama Dirección de Seguridad
Ciudadana a la dependencia encargada de la dirección ope-
rativa del servicio de policía? ¿Las direcciones especializa-
das que no tienen contacto directo con el ciudadano pres-
tan servicio de policía? ¿La gestión pública del servicio de
policía se hace en el ámbito nacional o en el subnacional o
en ambos? ¿De qué se trata la gestión subnacional del ser-
vicio de policía, gestionar recursos para el funcionamiento
del cuerpo de policía? ¿Cuáles son los problemas públicos
que se atienden a través del servicio de policía? ¿Cuáles son
las tensiones que se generan entre los servicios públicos de
policía y la seguridad ciudadana? ¿Si la vigilancia policial es
el servicio más visible y de mayor demanda ciudadana, cómo
se evalúa? ¿Si la fuente de perturbación del orden público es
multidimensional y el mantenimiento y restablecimiento es
intersectorial, por qué se considera que el cuerpo de policía
es el responsable del orden público? ¿Si el Plan Integral de
Seguridad y Convivencia Ciudadana es la forma como se
ejecuta la política de seguridad ciudadana, con cuáles otras
políticas públicas se logra ejecutar el servicio de policía para
el mantenimiento del orden público?
Academia Superior de Policía 2018

Escuela de Postgrados de Policía
«Miguel Antonio Lleras Pizarro»
Primera proposición
La dependencia del cuerpo de policía del Gobierno

supone que la autorización para actuar en la sociedad
proviene de este. En tal caso, el Gobierno influye en
el cuerpo de policía para obtener resultados políticos,
luego los objetivos del Gobierno prevalecen sobre
las demandas ciudadanas. Este es un rasgo distintivo
del cuerpo de policía en Colombia como institución
política que contribuye al mantenimiento del orden
público.
En la medida en que la Policía Nacional de Colombia

en el sistema político se ubica en el Gobierno3, el
cuerpo de policía está incrustado en «la estructura
organizativa de la política —poder, ideología y ejecu-
ción—» (Arias & Caballero, 2013, p. 36), la cual es
3 Debe tenerse en cuenta que la policía es una creación del Gobierno (Bayley,
2010; Neocleous, 2010; Loubet, 1998).

25
invariante y adaptable. Ella se compone de estructu-

ras política, administrativa e institucional, las cuales
se interrelacionan (Verdú, 1959, p. 34) y configuran
el marco, diseño o arreglo institucional —difiere se-
gún el tipo de institución que se está analizando y
observando— con el que los Gobiernos influencian,
moldean, condicionan, adecuan y encuadran la direc-
ción de todas las instituciones políticas (Huntington,
1973), y en particular del cuerpo de policía para el
mantenimiento del orden público como resultado o
producto político (March & Olsen, 1997).
Figura 2. La Policía Nacional incrustada en la estructura
organizativa de la política
Estructura
política
PODER
Objetivos/
Autorización
Pl
vo a
ti
nt artic
Mandato
rci
ea ul
p
policial
coe
r o ares
bjet
Medio
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Policía Nacional
institución
política
Estructura Estructura
institucional administrativa
Servicio de Modelo de
EJECUCIÓN policía gestión policial IDEOLOGÍA
Medios/ Fines/
Autonimia Legitimidad
Alcanzar fines políticos
Fuente: Elaborada por Yofre Cortés.
26
Servicio de policía...
De allí que las decisiones que adoptan y el compor-

tamiento de las instituciones políticas dependan del
contenido del marco institucional en el que actúan
(March & Olsen, 1997). Por ello, se observó la in-
fluencia que el Gobierno nacional ejerce en la Policía
Nacional de Colombia en su sede principal ubicada
en Bogotá D. C.
[…] cuanto más compleja y heterogénea sea la so-
ciedad, más dependerán el logro y el mantenimien-
to de la comunidad política del funcionamiento de
las instituciones políticas […] las instituciones po-
líticas templan, moderan y redirigen el poder de la
fuerza social para hacerla compatible con la de mu-
chos […] las instituciones políticas son el elemento
necesario para el mantenimiento de la comunidad
en una sociedad compleja4 (Huntington, 1973, pp.
9-10).
La estructura política: fuente del mandato

policial
En ella reposa el poder político de la función ejecutiva
del sistema político y también es la fuente de autori-
zación del cuerpo de policía. En esta estructura se de-
finen los objetivos, las reglamentaciones y decisiones
políticas que deben cumplir las instituciones políticas,
es decir, allí se establece el origen del mandato policial
del cuerpo de policía (Manning, 1999; Guillén, 2016),
para el mantenimiento del orden público.
4 Para todos los textos en inglés de los que se extrajeron citas, se realizó una
traducción propia al español.

27
El mandato policial es un contrato, precepto u or-

den que contiene las asignaciones que el Gobierno
le impone al cuerpo de policía para el logro de los
objetivos.
«Los nuevos cuerpos de policía dependerán del po-
der político que los crea, que será el que les dará los
criterios a seguir [sic] así como las órdenes e instruc-
ciones concretas» (Guillén, 2016, p. 187). El mandato
policial:
[…] contiene las formulaciones abstractas que se
le asignan al cuerpo de policía [las asignaciones se
le hacen] a las organizaciones policiales como enti-
dades corporativas y no a determinados miembros
del personal. Los deberes específicos de los funcio-
narios individuales son, por lo tanto, totalmente
derivados y determinados por los esquemas inter-
nos de división del trabajo. Si bien este tipo de or-
ganización del trabajo es característico de todas las
estructuras corporativas, la policía difiere de otras
(Bittner, 1970, pp. 3 y 51).
«La misión de la policía consiste sin duda en servir

[…] Cumplir una misión o llevar a cabo un mandato,
es responder a un pedido, incluso a una orden»
(L`Heuillet, 2010, pp. 44-45). Es decir, la misión de
la Policía Nacional de Colombia no está definida en
la Constitución Política, sino en el mandato policial.
La situación particular de la Policía Nacional de

Colombia como sistema nacional de policía con úni-
ca institución (Bayley, 2010; Aparicio, 2017) es que
ella tiene una dependencia jerárquica y funcional a
28
los Gobiernos nacional y subnacional5 respectiva-

mente (Congreso de la República, 1993; Margaria &
Schnyder, 2014; Almeida, 2016). Lo anterior significa
que la Policía Nacional de Colombia posee autoriza-
ción jerárquica o política (Bouza, 1996; Bayley, 2010;
Academia de Historia de la Policía Nacional, 2010).
En suma, doble dependencia (Fixler & Poole, 1998;
Brodeur, 2010; Vásquez & Gil, 2017), autorización po-
lítica y mandato policial configuran en el ámbito sub-
nacional la pluralidad de mandatos policiales, es decir,
objetivos de diferentes órdenes de gobierno asignados
a las estructuras desconcentradas del cuerpo de po-
licía, que eventualmente pueden ser contradictorios,
«disparidades entre las prioridades públicas y de la
policía para el servicio» (Ashby, Irving & Longley,
2007, p. 161).
Por consiguiente, «La gestión de este nuevo mandato

policial requiere habilidades, modelos y enfoques
nuevos, no tradicionales, de gestión» (Murphy &
Mc- Kenna, 2007, p. 17). ¿Pero si el cuerpo de policía
tiene doble dependencia a los Gobiernos, de dónde
proviene su legitimidad?
5
La Policía Nacional de Colombia, en la estructura orgánica del Gobierno
nacional, está adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, mientras que en el
ámbito subnacional tiene una relación funcional —no una dependencia orgá-
nica— con la administración pública a través de las secretarías de Gobierno,
5
las secretarías, subsecretarías u oficinas de Seguridad, Justicia y Convivencia.
29
La estructura administrativa: influencia en

el modelo de gestión policial
Para lograr los fines institucionales, el Gobierno na-
cional adopta un modelo de gerencia estatal que con-
tiene la estructura administrativa o modelo organiza-
tivo y la ideología que debe ser observada en el estilo
de dirección adoptado por las instituciones políticas
(Moreira, 1968, p. 12; Bouza, 1991, p. 122; Restrepo,
2009, p. 168 y Bayley, 2010).
El estilo de dirección adoptado por el cuerpo de

policía se puede observar a través del modelo de ges-
tión policial, definido como un sistema organizativo
a través del cual se busca adaptar la prestación del
servicio de policía al modelo de gerencia estatal y al
modelo de sociedad para el mantenimiento del orden
público.
La gestión policial se refiere al «conjunto concreto

de tareas y acciones dirigidas a regular las activida-
des y rutinas dentro de un sistema organizativo»
(Northouse citado por Shafer et al., 2012, p. 9). Entre
los modelos de gestión policial, la literatura sobre el
tema ofrece los clásicos6 y los contemporáneos7. Cabe
destacar que Jean Paul Brodeur (2010) se refiere a los
conceptos de policía comunitaria y policía orientada a
problemas como modelos de reforma policial y otros
autores, como estrategias de intervención policial
(Guillén, 2016).
6 Es decir, tradicional, burocrático-militar coercitivo —mando y control— y
profesional.

7 Entre los que se encuentran: policía comunitaria o de proximidad, policía

orientada a problemas, tolerancia cero y mixtos.
30
Además, estos modelos de reforma se implementa-

ron en aparatos policiales locales de Estados Unidos
(Brodeur, 2010, p. 204) que luego se usaron como
referentes para las reformas del cuerpo de policía en
sistemas nacionales.
En la experiencia particular de la Policía Nacional

de Colombia, se advierte un modelo de gestión po-
licial mixto entre burocrático-militar coercitivo (alta
centralización administrativa) y profesional (baja au-
tonomía policial y desvanecimiento de la discreciona-
lidad policial). Ahora bien, en el entendido de que este
es un Estado centralista, se identifica una dirección
generalizada (Stenning, 2007) de las instituciones po-
líticas por parte del Departamento Administrativo de
la Función Pública (DAFP) —mediante el modelo in-
tegrado de planeación y gestión— orientada a la ins-
titucionalización de la gerencia pública; por lo menos
es el modelo de administración del sistema político
declarado oficialmente. La dirección generalizada en
la literatura policial contemporánea se conoce como
un fenómeno de influencia política que, según el mo-
delo de gerencia estatal, dicta la dirección del cambio
de gestión del sector público, en el cual se sugiere que
varios aspectos de los enfoques de gestión racional
del sector privado son incompatibles con la labor del
cuerpo de policía orientada a servir a la comunidad
(Leishman & Savage, 1993, p. 213; Heyer, 2011, p.
426). Este es un elemento de análisis en el que se pue-
de observar el propósito de las reformas policiales,
para determinar si al Gobierno le interesa concebir la
labor del cuerpo de policía en el sistema político como
servicio público —enfoque anglosajón orientado a
31
la comunidad— o como función de control estatal

—enfoque continental europeo— (Reiner, 2012, p. 33)
o como enfoque mixto, lo que sugiere una adaptación
para controlar los aspectos en que se contraponen.
En la medida en que esta ideología influye en el mo-

delo de gestión policial, otro aspecto analizado aquí
es la fuente de legitimidad del cuerpo de policía. En
tanto la fuente de autoridad es política, también lo
es la legitimidad, porque a través de la autoridad y la
legitimidad se refieren a la capacidad de crear expec-
tativas de obediencia (Fernández, 1992; Bouza, 1991;
Fyfe, Green, Walsh, Wilson & Clinton, 1997; Saez,
2009; Guillén, 2016). Se supone que lo que valoran
los Gobiernos de la Policía Nacional de Colombia
es la coerción física que ella encarna (Manning,
2013, p. 58).
«Los Gobiernos hacen uso instrumental del cuerpo

de policía» (L’Heuillet, 2010, p. 86) como capacidad
para mantener el monopolio de la coerción en una
sociedad, más aún cuando reconocen la existencia de
otros centros de poder que obstaculizan el logro de los
fines institucionales, mediante la instrumentalización
o cooptación de la oferta institucional y la imposición
de sistemas normativos a través de los cuales se dis-
putan la legitimidad de los ciudadanos. De cualquier
modo, esto va a tener repercusiones en la ejecución de
la función asignada en el sistema político.
32
La estructura institucional: el servicio de

policía es la función
La ejecución material de la actividad administrativa
del sistema político se realiza a través de la estructura
institucional con la prestación de servicios públicos.
La dirección política de los servicios públicos requiere
la «institucionalización de organizaciones estables y
dotadas de vida autónomas» (Rodríguez, 2011, p. 6).
La estructura institucional se define como:
Un sistema de acción y una organización de actores
inscrita en el Estado y al servicio del gobierno del
Estado […].
[…] la organización de acciones —normativamente

reglamentada y estructurada— para la realización
de finalidades que le son predadas y ordenadas
autoritativamente por el gobierno del Estado y
que resultan de las decisiones (planes, programas,
acciones) que este toma a la luz de las necesidades y
proyectos del Estado mismo (Aguilar, 1993, p. 364).
A las instituciones les corresponde la función de eje-

cución en el sistema político, por lo que se les asignan
los medios a través de las políticas públicas para, de
esta forma, proveer de manera material los servicios
públicos a los ciudadanos. En el caso objeto de estu-
dio, la Policía Nacional de Colombia es la institución
política que, de manera exclusiva, tiene a cargo la
prestación del servicio de policía (Sentencia C-020 de
1996; Ibáñez, 2005).
33
Para esta investigación fue necesario construir una

definición propia (Serrano, 1995) de servicio de po-
licía, por cuanto la que existe tiene un carácter emi-
nentemente jurídico y no logra interpretar de manera
adecuada la realidad actual colombiana. En tal sen-
tido, por servicio de policía se entiende un servicio
público esencial, centralizado, monopolizado por el
Estado, especie de la seguridad pública, cuyos objeti-
vos son la preservación del orden interior, el control
del delito y la prevención del delito mediante el even-
tual uso de la coacción física legítima para el mante-
nimiento del orden público en el ámbito subnacional.
De esta definición se pueden destacar tres aspectos:
1) Dado que la Policía Nacional de Colombia

en su organización se divide en policías espe-
cializadas y generalista (Garrido, 1959; Murphy
& McKenna, 2007; Berry, 2009), las primeras
responden al cumplimiento de objetivos de ge-
rencias sectoriales del Gobierno nacional. Esto
significa «que empieza a desempeñar un pa-
pel más importante y explícito en la política»
(Bayley, 2010, p. 268), por lo que no satisfacen de
manera directa las necesidades ciudadanas, pero
eventualmente sí necesitan del contacto directo
con los ciudadanos para cumplir con los objetivos
encomendados.
2) Los procesos misionales del cuerpo de poli-

cía podrían ser la preservación del orden inte-
rior «estabilidad institucional», control del delito
y prevención del delito. En estos tres aspectos
se podrían agrupar las funciones asignadas a
la Policía Nacional (Ley 62 de 1993, art. 19). De
34
ello se infiere que ni la función ni la misión de la

Policía Nacional de Colombia están definidas en
la Constitución Política.
Preservación del orden interior: Orientada a la de-

fensa de las decisiones del Gobierno y de las institu-
ciones políticas para favorecer su funcionamiento y
«[…] defender al Gobierno, especialmente de la de-
lincuencia, porque ella atenta contra sus intereses»
(Pavarini, 2006, p. 46), su metodología de trabajo se
basa en la inteligencia policial.
[…] Considerando que la policía constituye la
primera línea de defensa contra cualquier intento
de derrocar un régimen por la fuerza [que] la acción
policial es parte del proceso rutinario de gobernar
[y que] donde la violencia colectiva persista, las
fuerzas policiales se concentrarán en proteger los
intereses del Estado (Bayley, 2010, pp. 239 y 268).
35
Figura 3. Marcos conceptuales de trabajo
CRIME ANALYSIS
Su objeto de análisis son los eventos de
delincuencia para el control del delito
CRIMINAL ANALYSIS
Su objeto de análisis son las organizaciones
criminales y delincuentes prolíficos para la
persecución penal
CRIMINOLOGICAL
ANALYSIS
Estudia los lugares donde se configuran los
eventos de delincuencia para la prevención del
delito
POLICE INTELLIGENCE
Su objeto de análisis es el orden público
para la preservación del orden interior

El control del delito: Su razón principal de ser es la

protección (Sentencia C-20 de 1996) de la vida y de
los bienes mediante la vigilancia policial y el sistema
penal como primera línea de defensa (Bayley, 2010;
Kaylor, 2014), cuyas metodologías de trabajo son el
análisis de la delincuencia y el análisis criminal.
En Colombia al Ministerio de Justicia y del Derecho
se le encomienda la «lucha contra la criminalidad,
la prevención y control del delito» (Ministerio de
Justicia y del Derecho de Colombia, 2015, p. 3),
mientras que al Ministerio del Interior8 se le asig-
na «formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar
la política pública, planear programas y proyectos
en materia de seguridad y convivencia ciudadana»
(Ministerio del Interior de Colombia, 2011, p. 1), y
la Policía Nacional, que cumple con funciones afi-
nes, está adscrita al Ministerio de Defensa Nacional
(Cortés, 2017).
La prevención del delito: Regulación del compor-

tamiento social cuando este genera tensión entre
grupos sociales que tratan de imponer sus órdenes
internos a otros como expresión de la desintegra-
ción social, de lo cual se deriva la violación de la ley,
los derechos y libertades públicas (Wilson, O., 1968;
Sentencia C-789/06; Restrepo, 2007; L´Heuillet,
2010, Bayley, 2010). La metodología de trabajo más
pertinente es el análisis criminológico como insumo
para el diseño e implementación de programas de
reducción de la oportunidad y del control social
8 En palabras de Claudia Patricia Gómez Rojas, debería ser esta la cartera
donde se generaran los lineamientos de política de seguridad ciudadana
—y no del Ministerio de Defensa Nacional—, dada la arquitectura y el

relacionamiento político que se tiene con los Gobiernos subnacionales.
37
informal. Este proceso es de suma importancia por

cuanto en el quehacer policial cotidiano quizá inter-
venir grupos sociales altamente desintegrados es uno
de los principales desafíos del cuerpo de policía (Fyfe
et al., 1997, p. 647); por ello, se comparten con David
Bayley (2010) las siguientes reflexiones:
La policía podría dar un paso más allá y asumir
dentro del Gobierno la responsabilidad de diagnos-
ticar cambios en la estructura social y en las relacio-
nes interpersonales que desembocan en la comisión
de delitos.
[…] rara vez se consulta a la policía sobre si las po-

líticas del Gobierno podrían causar un impacto en
los procesos sociales y, a consecuencia de ese im-
pacto, que aumenten los delitos.
El control del delito y la prestación de servicios po-

drían separarse aún más, de manera tal que [no] se
pierda la oportunidad de realizar una prevención
eficaz del delito (pp. 271-272).
3) La representación subnacional del cuerpo de

policía está cargo del comandante de estación,
«líder institucional quien, por delegación de la
Policía Nacional, es el responsable de la dirección
operativa del servicio de policía en el ámbito sub-
nacional», él es un actor del Gobierno (Hart &
Uhr, 2008; Sherman, 2017).
38
Si en Colombia se habla de reforma policial después del
conflicto armado sostenido con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-
EP), como lo sugiere Garth den Heyer (2011), necesaria-
mente se deben referir cinco aspectos fundamentales: 1)
una reforma política de distintos sectores públicos —entre
ellos la justicia—, sin los cuales el cambio en la estructura
y comportamiento del cuerpo de policía apenas sería una
declaración. 2) la forma de relacionamiento del cuerpo
policía en la estructura orgánica del Estado, esto se tradu-
ce en que la política de seguridad ciudadana debería estar
en cabeza del Ministerio del Interior —Viceministerio de
Relaciones Políticas—. 3) concebir un impuesto y una po-
lítica pública del servicio de policía, de la cual se carece
hoy y por lo que se dificulta la interacción con la admi-
nistración pública y la financiación de los proyectos de
inversión que tienen el propósito de desarrollar este ser-
vicio público en el ámbito subnacional. 4) el cambio del
modelo de gestión policial teniendo en cuenta si desde el
modelo de gerencia estatal se le quiere dar prevalencia a la
vigilancia policial como función de control estatal —acti-
vidad de policía— o como servicio público —servicio de
policía—; y reconociendo la función policial que detenta
el Gobierno nacional, que no se advierte en los modelos
de reforma policial local norteamericanos porque allá el
Gobierno federal no tiene función policial. 5) crear un
Departamento Administrativo que dirija de manera téc-
nica los lineamientos de la política pública de seguridad
ciudadana y servicio de policía.
Como se puede observar, estos aspectos son relevantes en

tanto el servicio de policía es centralizado por el Gobierno
nacional, ejecutado de manera desconcentrada en la esta-
ción de policía y su financiación, en gran parte, se le asigna
al Gobierno subnacional, que es descentralizado. En con-
secuencia, es importante distinguir el funcionamiento del
cuerpo de policía de la financiación del servicio de policía.
Reflexiones del grupo de investigación

Conclusiones
Los Gobiernos influyen en el cuerpo de policía a
través de la estructura organizativa de la política, de
donde se deriva el marco institucional con el que se
logran resultados políticos como el mantenimiento
del orden público; esta es la imagen de la vida política
que cambia en cada entidad territorial.
Si cada uno de los Gobiernos reglamenta para el man-
tenimiento del orden público, se constituyen en fuen-
te de autorización policial y, si el cuerpo de policía
depende doblemente de los Gobiernos, entonces en la
práctica de la realidad subnacional se infiere la con-
figuración del fenómeno denominado pluralidad de
mandatos policiales.
Tanto la responsabilidad que tiene el presidente de la
República de Colombia en el mantenimiento del or-
den público como la valoración de la coacción física
y la legitimidad política podrían ser la explicación
plausible de la relación directa entre las especialida-
des de policía y las gerencias sectoriales del Gobierno
nacional.
A lo anterior se suma que, ante la incapacidad operativa

de las especialidades de policía para alcanzar objetivos
de las gerencias sectoriales y la capacidad de contacto
que tienen las patrullas policiales con los ciudadanos,
se configura el fenómeno de carga burocrática. Esto
hace que las intervenciones policiales tengan como
principal propósito el logro de objetivos políticos,
objetivos de la organización y, solo al final de manera
residual, la satisfacción de demandas ciudadanas.
40
Ello se relacionaría con las funciones encomendadas

a la Policía Nacional en el artículo 19 de la Ley 62 de
1993, las cuales, se sugiere, pueden agruparse en tres
grandes objetivos, que a su vez se podrían considerar
procesos misionales: 1) preservación del orden inte-
rior, 2) control del delito y 3) prevención del delito.
Uno último de interés para mejorar la cercanía de la
institución policial con los ciudadanos sería el de asis-
tencia social.
En este sentido se podría sugerir que los tres procesos

misionales antes mencionados contribuyen de dis-
tinta manera al mantenimiento del orden público. La
cuestión es que la preservación del orden interior y el
control del delito se tratan con sectores específicos de
los Gobiernos, mientras que la prevención del delito
realizada mediante la prestación de servicios públicos
de calidad orientados a mejorar las relaciones sociales
primarias, en procura de gestionar la desintegración
social, requiere el concurso de todas las secretarías o
despachos de la administración municipal (Gobierno
subnacional) en Colombia, en clave de respuesta
intersectorial.
Una vez entendida la influencia general del Gobierno

en las instituciones políticas y particularmente en la
Policía Nacional de Colombia para el mantenimiento
del orden público como resultado político, ahora se
requiere conocer las formas de coacción que caracte-
rizan el modelo de policía para el acatamiento de las
reglas por parte de los individuos que interactúan en
la sociedad compleja.
34
42
32
18
20
30 41
2. El modelo de policía.
Distribución de la coacción para el
mantenimiento del orden público
La organización del Estado ha tenido como

propósito esa dominación de largo alcance. Ha
incluido organismos verticales, destinados a llegar
a todos los recovecos del territorio, así como
componentes especializados para promover el
sistema estatal de significado y legitimidad.
JOEL S. MIGDAL
Con dos policías en cada extremo de una calle impedía-
mos que se vendiera cocaína. Les estábamos dañando la
venta y presumíamos una reacción violenta por parte de
la organización criminal a la que pertenecían los vende-
dores de droga. Nuestro comandante de policía estaba
preparado para intervenir con un dispositivo integrado
por el Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD) y el
Grupo de Operaciones Especiales (GOES).
La reación no se hizo esperar, los vendedores nos agre-
dieron lanzándonos bolsas que contenían estíercol
humano. No estábamos preparados para ello, tenía-
mos una capacidad coercitiva para contener disturbios
violentos y enfrentar la capacidad armada de la organi-
zación criminal. Ya en el momento fue necesario reac-
cionar de otra manera.
Investigación institucional «Narcomenudeo, entramado social

del crimen», 2013
Segunda proposición
Las decisiones y el comportamiento del cuerpo de po-
licía no solo dependen del marco institucional, sino
también de las características del mandato policial, de
la sociedad y de las situaciones que motivan la inter-
vención policial.
Esta proposición se tuvo en cuenta para identificar el

modelo de policía con el que se logra el acatamien-
to concreto de las reglas para el mantenimiento del
orden público; este concepto es el eslabón perdido
durante la gestión pública para dicho mantenimien-
to. Antes de proponer su utilidad se requiere cono-
cer qué es y qué compone un modelo de policía. Para
ello se consultó literatura anglosajona y continental
europea disponible en bases de datos especializa-
das y libros producto de investigación, como prin-
cipales insumos de una indagación que en el futuro
45
podría ser más amplia y profunda. Vale destacar que,

durante la consulta de esta literatura, se identificaron
tres características principales:
1) Fue necesario recurrir a textos originales, razón

por la que no se logró cumplir con la ventana de
diez años máximo de la producción consultada.
2) La mayoría de los textos estaban en inglés, lo que

implica el riesgo de haber equivocado la traducción,
desconocer detalles del contexto en el que se usaron
ciertos conceptos e interpretar de manera equivoca-
da algunas afirmaciones.
3) Según la disciplina desde la que se abordaban las

investigaciones, se podían presentar tensiones de
perspectiva respecto de la influencia del Gobierno
en el comportamiento del cuerpo de policía. Las
teorías americanas y europeas, aunque son un
importante referente, no se implantan con tanta
facilidad en la realidad latinoamericana dadas las
características de los problemas en los que intervie-
nen los cuerpos de policía.
Entre los hallazgos, algunos autores incluyen en la

definición de modelo de policía atributos de progra-
mas de reforma (Brodeur, 2010; Pontón, 2009) en
el ámbito local, no federal o nacional, modelos de
gestión policial, estrategias policiales y estilos de in-
tervención policial. También se evidencia que, en la
formulación de las tipologías de modelos de policía,
los autores establecen una relación exclusiva entre el
Gobierno, la actuación del cuerpo de policía y el com-
portamiento de la sociedad para el mantenimiento del
46
El modelo de policía...
orden público. A partir de estos hallazgos, se propone

una nueva definición y tipología de modelo de policía
basada en los arreglos institucionales para el mante-
nimiento del orden público.
¿Cuerpo de policía, factor independiente y

autónomo?
Después de consultar los autores, se pudo apreciar
que no está claramente definida la noción de modelo
de policía y que se da por entendido que la palabra
policía remite al cuerpo de policía de manera exclusiva
(Waddington & Wright, 2010), antes que a orden y
disciplina (L`Heuillet, 2010). Entre los hallazgos que
refuerzan la idea de la confusión se tienen:
Los autores establecen una relación específica en-

tre el Gobierno, el cuerpo de policía y la sociedad
(Bayley, 2010; Monjardet, 2010 & Guillén, 2016).
Se considera que el cuerpo de policía actúa como
factor independiente y autónomo para el orde-
namiento de la vida colectiva (March & Olsen,
1984).
Eventualmente se desconoce que la policía, como
función administrativa del Estado y bajo la di-
rección del Gobierno, busca ajustar el comporta-
miento de los individuos en la vida social.
Se destaca la coacción física como rasgo distin-
tivo del cuerpo de policía en el sistema político,
enfoque propio de la sociología policial de Egon
Bittner, que tuvo influencia en David Bayley, Jean-
Louis Loubet del Bayle y Dominique Monjardet
(Brodeur, 2010).
47
Y respecto de la sociedad, Loubet del Bayle (1998)

enfatiza en su conducta de comportamiento o en
la capacidad de cohesión social.
Con respecto a las definiciones, solo se pudo conocer

la sugerida por Gonzalo Jar Couselo y los atributos
propuestos por Francesc Guillén Lasierra, impor-
tantes aportes que se presentan como referentes de
discusión.
Tabla 1. Elementos para aproximarse al concepto de

modelo de policía
Gonzalo Jar Couselo Francesc Guillén Lasierra
Conjunto de normas, órganos, recursos Un modelo policial nos marca una misión
—humanos, materiales y de otro tipo— y de la policía, es decir, qué hacen, para qué
procedimientos de relación entre todos está y una legitimación; a quién sirven,
ellos, que se articulan y actúan de forma ante quién responden. Por lo tanto,
coordinada, con la finalidad de contribuir requiere que sus agentes tengan los cono-
a garantizar la seguridad de los ciudada- cimientos, las habilidades y las actitudes
nos (Moloeznik, 2010, p. 54). que les permitan responder a las exigen-
cias (Guillén, 2017).
Como se puede apreciar, en ambas referencias se alu-

de directamente al cuerpo de policía, al principio de
legalidad que define su actuación y su relación con los
ciudadanos. Gonzalo Jar Couselo establece el fin en la
seguridad de los ciudadanos y no en el mantenimien-
to del orden público, mientras que Francesc Guillén
se refiere a la fuente de legitimidad basada en quien
autoriza la intervención del cuerpo de policía y los co-
nocimientos que tienen los agentes.
Aunque las referencias son más afines con la noción

de modelo de gestión policial, aún no se logra resolver
el problema de conocimiento sobre el significado de
48
modelo de gestión policial. No obstante, se debe de-

clarar que la idea de modelo de policía expuesta por
los autores dista de la idea que tiene el investigador
principal de esta investigación, en tanto que para él
se destacan tres atributos: 1) en el modelo de policía,
la expresión policía remite a la noción de orden y dis-
ciplina, 2) el modelo de policía sugiere una relación
entre el Gobierno —instituciones políticas— y la so-
ciedad en la que 3) se analiza la forma de coacción
para el acatamiento de las reglas no solo para garan-
tizar seguridad ciudadana (modelo anglosajón), sino
para el mantenimiento del orden público (modelo
continental europeo). Esta problematización, que
suscitaron las referencias documentales, se convirtió
en especial motivación durante la indagación de las
tipologías de modelos de policía.
La fuerza física como base de las tipologías

de modelos de policía
La consulta documental sobre la clasificación de los
modelos de policía empezó a dar más transparencia y
se supo que ellos cumplen una función fundamental
en el sistema político para el mantenimiento del orden
público, se refieren a la fuerza física (Bittner, 1970)
que ejerce el cuerpo de policía para el ordenamiento
de la vida social. No obstante, en esta investigación,
dadas las reglas del nuevo institucionalismo (March
& Olsen, 1984), se considera que es una perspectiva
sesgada o limitada.
De acuerdo con Héléne L´Heuillet (2010), el mante-

nimiento del orden público es una idea de la política
49
y, más que una función de la policía, es una finalidad.

En contraste, algunos autores y en la práctica cotidia-
na del quehacer policial, el mantenimiento del orden
público se concibe como un objetivo quizás un error
de comprensión que influye en la —metodología de
planeación de la vigilancia policial—, lo que justifi-
ca intervenir en todos los problemas que afectan a
la sociedad.
Con respecto a esta observación, Jean-Paul Brodeur

(2010) destaca que otros autores han puesto el énfasis
del cuerpo de policía en otros aspectos como:
[…] la producción y tratamiento de información
(Peter Manning, 1988), el saber experto (Richard
Ericson, 1994) y the law enforcement como un me-
dio entre otros —y generalmente no el mejor— para
resolver problemas a los que la policía debe hacer
frente (Herman Goldstein, 1977) (p. 54).
A partir de esta observación se elaboraron las tipo-

logías de modelos de policía (Cortés, García, Gómez
& Marín, 2017), tomando como referencia a Manuel
Ballbé, quien puso el énfasis en el nivel de gobier-
no que autoriza la actuación del cuerpo de policía
(Moloeznik, 2010). Dominique Monjardet (2010) lo
hizo en la fuerza como herramienta de dominación y
David Bayley (2010), en la incidencia de la violencia
colectiva.
50
Tabla 2. Tipologías de modelos de policía

Manuel Ballbé (1996) Dominique Monjardet (2010) David Bayley (2010)
1. Civil. 1. De orden. 1. Vinculada con el régimen.

2. Militar. 2. Criminal. 2. No vinculada con el régimen.
3. Urbana.
Fuente: Elaborada por Yofre Cortés a partir de los autores.
Con lo encontrado en la consulta documental y luego

de elaborar esta tipología de modelos de policía, se
consideró lo siguiente:
De la propuesta ofrecida por Marcos Pablo Mo-

loeznik (2010), solo se tomó la de Manuel Ballbé,
porque se consideró que los otros se refieren a mo-
delos de gestión policial y estilos de intervención
policial, lo cual podría distorsionar el análisis.
Se tomó distancia de la propuesta de Jean Louis
Loubet del Bayle (1998), porque la clasificación
que ofrece sugiere el estilo de intervención policial
dado el nivel de integración de la sociedad.
Respecto de la tipología expuesta por Francesc

Guillén Lasierra (2016), solo se tomaron atributos
del modelo de policía gubernativo, en razón al
interés analítico de la investigación.
Por consiguiente, solo las clasificaciones de Manuel

Ballbé (2010), David Bayley (2010) y Dominique
Monjardet (2010) se tuvieron en cuenta como re-
ferentes de modelos de policía, dado que se com-
parte con ellos el interés por plantear el análisis a
la luz del mantenimiento del orden público como
responsabilidad del Gobierno.
51
Con los hallazgos obtenidos se inició el esfuerzo

por definir la noción de modelo de policía y reela-
borar una nueva tipología a partir de la experiencia
particular de Colombia. Por esta razón, la propuesta
solo sería válida para interpretar la realidad en este
país, sobre todo si se tienen en cuenta las caracterís-
ticas particulares en las que se desempeña la Policía
Nacional de Colombia en el sistema político: 1) un
Estado centralista, 2) donde la gerencia estatal está
basada en el modelo de gerencia pública y 3) el Estado
actúa como agente económico del mercado en la pres-
tación del servicio de policía (modelo económico de
Estado intervencionista).
Modelo de policía y tipología para el man-

tenimiento del orden público
Si se parte del presupuesto de que modelo, según
Omar Guerrero (2001), alude a una construcción
racional cuya función central es reflejar con máxi-
ma aproximación las realidades de estudio, el lector
debe conocer los criterios que se consideraron duran-
te la formulación de esta particular propuesta para
Colombia:
La responsabilidad del gobernante frente al man-

dato constitucional del mantenimiento del orden
público.
Se presume que el Gobierno influye en el com-

portamiento de las instituciones políticas a tra-
vés del marco institucional que se configura con
52
la estructura organizativa de la política para el

mantenimiento del orden público en la sociedad
compleja.
Se tiene como presupuesto que para el manteni-

miento del orden público se configura una tensión
entre las nociones de orden político del gobernante
(simbólico), orden público fijado por el legislativo
(normativo), contenidas en el marco institucional,
y la pluralidad de órdenes internos (demográfico)
que caracterizan a la sociedad compleja (Macry,
1997; Millán, 2008).
Como se aprecia, a diferencia de las propues-

tas estudiadas, se establece una relación entre el
Gobierno, las instituciones políticas y la socie-
dad compleja para el mantenimiento del orden
público. Así el cuerpo de policía se considera
como una institución política más, con todo y las
implicaciones que esto contiene, para el manteni-
miento del orden público.
Se tiene, pues, que modelo de policía se define como

«un referente de las formas de coacción disponibles
en el marco institucional que utilizan las instituciones
políticas para el mantenimiento del orden público»
(Cortés, 2017). Esta definición, que alude a la distri-
bución de la coacción con una perspectiva de inter-
vención en la sociedad desde el Gobierno (Weber,
2006), parte de los siguientes supuestos: 1) la coacción
(material o simbólica) se requiere para el acatamiento
de las reglas. 2) Las formas de coacción están disponi-
bles en el marco institucional (principio de legalidad),
por cuanto todo aquello que esté por fuera de él se
53
considera una desviación. 3) La fuerza física es apenas

una de las formas de coacción. 4) El mantenimien-
to del orden público es dirigido por el gobernante. 5)
Todas las instituciones políticas participan en el man-
tenimiento del orden público (enfoque continental
europeo).
En este caso, se presume que durante el mantenimien-

to del orden público, mediante la prestación de ser-
vicios públicos de calidad para satisfacer las deman-
das ciudadanas, se ejerce coacción física y «no física»
(Brodeur, 2010, p. 66) porque la sociedad no es homo-
génea (Weber, 2010); esta afirmación es consistente
con la prevención del delito. Contrario a ello, la insa-
tisfacción de demandas ciudadanas o modelos orga-
nizacionales diferentes a los del Gobierno se constitu-
ye en fuente de perturbación del orden público, para
lo cual es probable que se recurra a la fuerza física del
cuerpo de policía para restablecer el orden público.
Esta perspectiva se corresponde con las nociones de
preservación del orden interior y control del delito.
Con fundamento en la idea de la sociedad compleja,

la necesidad del acatamiento de las reglas y las formas
de coacción para el mantenimiento del orden públi-
co, se propone una tipología de modelo de policía
que se constituya en referente para guiar la actuación
del Gobierno a través de las instituciones políticas de
manera diferenciada según las características del gru-
po social y «las varias opciones de cada situación, en
cuanto a objetivos, prioridades y modelo organizativo
a realizar [sic]» (Bouza, 1991, p. 122).
54
Tabla 3. Tipología de modelos de policía basada en la

distribución de la coerción
Coercitivo Persuasivo Retributivo
Uso legítimo de la fuerza física La ideología es el instrumento Relación de intercambio o

del Estado. de poder. de utilidad mutua.
Fuente: Elaborada por Yofre Cortés con base en Bouza (1991;1996).
Contrabalance en el mandato policial

Volver al mantenimiento del orden público (enfoque
continental europeo) como prioridad del gobernan-
te —énfasis que caracteriza la argumentación de este
texto— supone una tensión frente a la propuesta del
liberalismo, según la cual la seguridad de la propie-
dad privada prevalece (enfoque anglosajón). En esta
tensión está inmiscuido el cuerpo de policía de ma-
nera directa. Este hallazgo se encontró en Hélène
L´Heuillet (2010), quien cita a la socióloga Catherine
Gorgeon cuando afirma que se trata de una verdadera
alteración del modelo francés tradicional:
La prioridad dada a la demanda de seguridad vino a
contrabalancear la misión de protección de las ins-
tituciones y de mantenimiento del orden público.
A través del concepto de policía comunitaria o de
proximidad —referencia a los anglosajones—, se da
una verdadera inversión de las prioridades y de la
forma de concebir las misiones de la policía, lo que se
opera, puesto que el modelo francés se construyó en
torno a la prioridad dada al orden público (p. 150).
La tensión entre el enfoque anglosajón —las referen-
cias a la inseguridad casi siempre remiten a delitos—
(Shearing & Wood, 2007) y la continental europea
—perturbación al orden público— influye en la toma
55
de decisiones y el comportamiento del cuerpo de po-

licía. En Colombia se observa un enfoque mixto des-
de los Gobiernos subnacionales, porque por un lado
en el mandato policial se le encomienda al cuerpo de
policía actuar contra la delincuencia como principal
amenaza contra la seguridad ciudadana. Mientras
que, por el otro lado, y en varias oportunidades de
manera informal, se le pide actuar para contener ex-
presiones que perturban el orden público. Si bien la
delincuencia perturba el orden público, no es la única
fuente de perturbación. Una de las consecuencias de
la mezcla entre la tradición anglosajona y continen-
tal europea es que se considera la delincuencia como
principal fuente de perturbación del orden público;
esta es la génesis de configuración del fenómeno
de descarga parcial o total del mantenimiento del or-
den público.
De otra parte, las características de la sociedad y

los atributos de las situaciones describen el am-
biente en el que se realizará la intervención policial
(Herbert, 1997), así: 1) el acatamiento de las reglas
versus la capacidad de coacción desde la perspectiva
del Gobierno, 2) el acatamiento de las reglas desde la
perspectiva de la sociedad y 3) la coexistencia de es-
quemas de vigilancia (Cortés, 2016). De ello depende
la forma de coacción requerida o que adoptan las ins-
tituciones políticas para el mantenimiento del orden
público. Con esto se espera ofrecer un instrumento
a partir del cual puede emerger el modelo de policía
que caracteriza a un Gobierno; la práctica concreta
invita a la combinación de modelos de policía.
56
Figura 4. Escenarios para el mantenimiento del
orden público
Perspectiva del Gobierno Perspectiva de la sociedad
Legitimidad Institucionalización Colaboración Aceptación
Acatamiento
Acatamiento
sociedad compleja
sociedad compleja
Colisión Imposición Oposición Dominación
Capacidad de coacción Capacidad de coacción
Fuente: elaborada por Yofre Cortés y Claudia Gómez.

La coexistencia de esquemas de vigilancia (Cortés,

2017) pone de presente que en el territorio varios ac-
tores, y no solo el Gobierno, aseguran el cumplimien-
to de reglas. Entre estas expresiones se encuentran:
La vigilancia comunitaria: Organizada y dirigida

por iniciativa de los residentes de un determinado
lugar, sector o barrio, quienes contratan a particu-
lares para proteger la propiedad privada. En este
esquema de vigilancia, eventualmente, se configu-
ra el fenómeno del vigilantismo9 (Waddington &
Wright, 2010; Haas, de Keijser & Bruinsma, 2012;
Mireanu, 2014).
La vigilancia privada: Supervisada, controlada y

regulada por el Estado. Es contratada por particu-
lares para proteger la propiedad privada mediante
el uso reglado de la fuerza.
La vigilancia policial: Bajo el monopolio del Go-

bierno nacional para la preservación del
orden interior y el control del delito «en la
9
El vigilantismo tendría dos definiciones: 1) «[…] un acto criminal plani-
ficado, realizado por un ciudadano privado en respuesta a la [amenaza per-
cibida de un delito] cometido por un ciudadano privado, dirigido contra el
(presunto) perpetrador de ese delito» (Haas, De Keijser & Bruinsma, 2012,
p. 32). 2) Vigilantismo significa, en la aceptación popular más difusa, tomar
la ley en sus manos, una especie de justicia de bricolaje cuando falla el recur-
so a todos los demás medios establecidos (Rosenbaum & Sederberg, 1974,
p. 542). Etimológicamente, ser vigilia significa estar en constante estado de
alerta y, por lo tanto, el vigilantismo denotaría un fenómeno donde los gru-
pos se organizan para detectar peligros. Una definición amplia de vigilantis-
mo es onerosa debido a la inflación de conceptos que tienen un significado
cercano, como paramilitares, milicias civiles, patrullas vecinales, seguridad
privada, policía informal, escuadrones de la muerte e incluso terrorismo.
[…] el vigilantismo se considera un desafío al monopolio del Estado sobre la
violencia legítima, que es, por supuesto, una de las características cruciales

de la soberanía estatal contemporánea.
58
experiencia colombiana». Dada la fragmentación

social, sería necesario evaluar el consentimien-
to ciudadano (Brogden, 1982) de la vigilancia
policial, que se distribuye de manera general.
La vigilancia violenta: Con la que grupos or-

ganizados, mediante el uso de la fuerza físi-
ca y sin autorización del Estado, moldean el
comportamiento de los miembros, «mediante
acciones que atentan contra la vida y los bienes»
(Baga & Weisburd, 2010, p. 63) para asegurar el
logro de fines particulares.
En algunos de los casos, la vigilancia diferente

a la vigilancia policial es la evidencia fáctica del
inconformismo con la ineficiencia del Estado o la
expresión de centros de poder que alteran y, hasta
obstaculizan, el logro de los fines institucionales,
mediante la instrumentalización o captura de la
oferta institucional y la imposición de sistemas
normativos a través de los cuales se disputan la
legitimidad de los ciudadanos.
Conclusiones
En la literatura existe confusión entre el modelo de
policía como ideal de coacción para el orden y la dis-
ciplina y el modelo de gestión policial como sistema
normativo con el que se dirige al cuerpo de policía
como institución política.
En esta experiencia con el modelo de policía se

buscó enfatizar en las formas de coacción de que
59
disponen las instituciones políticas, para ajustar el

comportamiento del individuo en la vida social y
de esta forma garantizar el ejercicio de los derechos
y libertades públicas. Este concepto es consecuente
con los preceptos de la tradición policial continental
europea.
Por consiguiente, en la práctica del gobernante co-
lombiano será necesario visualizar la seguridad ciu-
dadana —protección de la propiedad privada de la
delincuencia— en el interior del mantenimiento del
orden público —garantía del ejercicio de los derechos
y libertades públicas— como un enfoque mixto de las
policías anglosajona (norteamericana que pone el én-
fasis en la fuerza física) y continental europea (france-
sa más afín con el orden y la disciplina).
Lo anterior sugiere que, en el mandato policial sub-
nacional, se identifica el contrabalance entre los dos
enfoques policiales: anglosajón y continental euro-
peo, aunque con prevalencia de la seguridad ciuda-
dana frente al mantenimiento del orden público. Esto,
sumado al hecho de considerar la delincuencia como
fuente principal de perturbación del orden público y
la capacidad de coacción física como elemento dis-
tintivo del cuerpo de policía, podría justificar el fe-
nómeno de descarga parcial o total del orden públi-
co en la Policía Nacional de Colombia en el ámbito
subnacional.
Por tal razón, en el siguiente apartado se ofrecen
algunas evidencias empíricas sobre el mecanismo de
decisión y el comportamiento de la Policía Nacional
de Colombia, pero ya no desde su sede nacional
sino desde el municipio de Chía (ámbito subnacional).
60
3. La policía subnacional.
Decisión constreñida y
comportamiento distante del
ciudadano
La policía es al Gobierno lo que el filo al cuchillo.
Se reconoce que un Gobierno dado es autoritario
si su policía es represiva; y democrático,
si su policía es moderada.
DAVID BAYLEY
62
El miedo histórico con el que se gobierna la cabeza de
muchos consiste en recordarles el fenómeno de las policías
partidistas; sin embargo, en la casa rondan fantasmas
contemporáneos como la influencia política. Esto, evo-
cando a August Vollmer, se refleja en las aspiraciones
con las que algunos en el presente dirigen los cuerpos de
policía, la dirección política del servicio de policía —que
se percibe tan normal—, el cuerpo de policía al servicio de
los proyectos políticos y con retos frente a las demandas
del ciudadano.
Congreso Internacional de Seguridad Ciudadana, 2017
Escuela de Postgrados de Policía
«Miguel Antonio Lleras Pizarro»
El año de la profesión policial
Tercera proposición
Las decisiones y el comportamiento del cuerpo de
policía dependen del contenido del marco insti-
tucional en el que actúa. En la medida en que cada
ámbito de gobierno tiene su propio marco institu-
cional, este determina el escenario en el que la alta
dirección de la organización10 (presidente de la Repú-
blica o sus funcionarios en relación con el director
de la Policía Nacional y direcciones especializadas),
la dirección intermedia de la organización11 (gober-
nadores con el comandante de departamento de po-
licía) y la dirección operativa del servicio de policía12
10 Alta dirección del servicio de policía: Función administrativa centralizada
que se refiere a la formulación y gestión del plan estratégico institucional del
cuerpo de policía para el mantenimiento del orden público.
11 Dirección intermedia del servicio de policía: Función administrativa des-
concentrada relacionada con la gestión subnacional de los planes de la orga-
nización para el mantenimiento del orden público.
12 Dirección operativa del servicio de policía: Función ejecutiva desconcen-
trada relativa a la gestión subnacional de la preservación del orden interior,
el control del delito y la prevención del delito para el mantenimiento del
orden público.
63
(alcaldes con el comandante de metropolitana de po-

licía y estación de policía) establecen sus estrategias
para el mantenimiento del orden público en el sistema
político (Leishman & Savage, 1993).
La dirección operativa del servicio de policía, con res-

pecto a la policía de Australia, sugiere la distribución
de responsabilidades en el interior de la estación de
policía, pendiente aún en Colombia. Tales responsa-
bilidades obedecen a:
La gestión o dirección policial: Desarrollada por el

comandante de estación, quien se encarga de ade-
cuar la visión estratégica institucional a la realidad
de la política fijada por la administración públi-
ca subnacional para el mantenimiento del orden
público.
La administración policial: Desarrollada por el se-

gundo en grado de la estación de policía, quien
debe anticipar el comportamiento del orden pú-
blico y asegurar la disponibilidad de recursos ne-
cesarios para alcanzar la visión estratégica.
La supervisión y control policial: Desarrollada por

mandos de primera línea encargados de garantizar
la rigurosidad de los procedimientos de la vigilan-
cia policial para obtener los resultados para alcan-
zar las metas de la organización, a la vez que deben
asegurar la integridad policial.
La vigilancia policial: Desarrollada por los patru-
lleros o agentes policiales, quienes materializan las
acciones orientadas al logro de resultados en ma-
teria de control del delito y prevención del delito.
64
La policía subnacional...
Figura 5. Responsabilidades en la estación de policía

para la evaluación diferenciada del desempeño
individual
Direccionamiento policial
Administración policial
Supervisión control policial
Vigilancia policial
Fuente: Propuesta de Centrex (2006), el nombre común de la Dirección
de Formación y Desarrollo Central de Policía (CPTDA); Mitchell & Casey
(2010, pp. 34 y 36).
A partir de la anterior proposición se inició una apro-

ximación a la realidad que diera cuenta del comporta-
miento del cuerpo de policía durante la prestación de
la vigilancia policial como servicio público. Se abordó
a través de los atributos del concepto de autonomía
policial —propio de la doctrina continental— (Jobard,
2014), que alude a la autonomía en la toma de deci-
siones de la Policía Nacional de Colombia, es decir,
libertad del control, dirección o influencia indebida.
Para ello, se observó la relación externa del cuerpo de

policía con el Gobierno subnacional (organizacional)
y de la patrulla policial con los ciudadanos (el fun-
cionario). Se estudiaron la determinación de priori-
dades y la ejecución de la vigilancia policial (Stenning,
65
2007). Entre los principales resultados se tiene que en

Colombia la dirección política del servicio de policía
está a cargo del presidente de la República y que el
estilo de intervención policial es vigilante.
En tanto las decisiones que adopta y el comporta-

miento de la Policía Nacional dependen del conteni-
do del marco institucional en el que actúan, se hace
necesario declarar que la observación de la autonomía
policial —organizacional y del individuo— se reali-
zó en la estación de policía del municipio de Chía,
ubicado a diez kilómetros de la sede nacional en la
capital de Colombia; donde, además, se encuentra
la base de Distrito de Policía al mando de un oficial
en el grado de teniente coronel, lo que influye en el
relacionamiento entre el alcalde y el comandante de
la estación de policía13. En el resultado se esboza un
panorama general que podría ser útil para emprender
otras aproximaciones con el propósito de profundizar
en ciertos aspectos de los hallazgos que se presentan
a continuación.
Bajos grados de autonomía policial

En Colombia el presidente de la República tiene cen-
tralizada la dirección política del servicio de policía
(Libreros, 2001; Ibáñez, 2005). Por otra parte, la di-
rección política de la seguridad ciudadana está des-
centralizada bajo la responsabilidad de los Gobiernos
13 Para ahondar más en el caso de Chía, véase Escuela de Posgrados de

Policía «Miguel Antonio Lleras Pizarro» – Grupo de Investigación Saber
Policial de la Seguridad y Estrategia & Decisión SAS (2017). Dirección
operativa del servicio de policía. Estación de policía Chía como estudio de

caso (documento reservado).
66
subnacionales (gobernadores y alcaldes), mientras

que la dirección operativa del servicio de policía está
desconcentrada a cargo del comandante de policía
(García, Preciado & Sanabria, 2017).
Así se configura un entorno complejo que condiciona

y limita las decisiones y el comportamiento del cuer-
po de policía en el ámbito subnacional. Esto, a la luz
de la autonomía policial, se constituye en una influen-
cia política que se puede explicar a través del concepto
de pluralismo institucional, entendido como un fenó-
meno que se presenta cuando «más de una instancia
de gobierno comparte responsabilidades sobre deter-
minadas tareas» (Grandinetti, Beretta, Schweinheim
& Rey, 2015, p. 77), en este caso el mantenimiento del
orden público.
67
Figura 6. El pluralismo institucional condiciona las
decisiones y el comportamiento de la Policía Nacional de
Colombia
Policía Nacional
servicio de policía
Gobierno Gobierno
nacional subnacional
Estación de policía
Dirección Dirección operativa Dirección

política del servicio del política del servicio
PISCC
de policía servicio de policía de seguridad
Ciudadana
Institucional
ciudadana
Plan de acción
Plan Estratégico
Política de Servicio
Público de Seguridad
Fuente: Elaborada por Yofre Cortés y Claudia Gómez.

Aquí está la contradicción entre la teoría y la práctica;

es decir, el supuesto es que cada institución política de-
cide su comportamiento (March & Olsen, 1997) y que
la policía no debe estar sujeta a la dirección de ningu-
na autoridad (Stenning, 2007). No obstante, según el
hallazgo, los Gobiernos, en alguna medida, sí influyen
en la toma de decisiones y el comportamiento de la
Policía Nacional de Colombia. Se confirma así que «las
instituciones políticas están influenciadas por los re-
sultados políticos» (March & Olsen, 1984, p. 39) y que:
[En la doctrina anglosajona] las relaciones de inde-
pendencia entre la policía y los Gobiernos es fuen-
te de persistente dificultad y controversia […] los
Gobiernos se han mostrado renuentes a ceder a la
policía el derecho de completar la inmunidad con-
tra la influencia o dirección política con respecto al
manejo de los principales desafíos del orden públi-
co (Stenning, 2007, p. 183).
Lo anterior permite inferir que el Gobierno influye en

el cuerpo de policía para que sus prioridades políticas
sobre el mantenimiento del orden público (Stenning,
2007) prevalezcan, aunque en el discurso se declare,
contrariamente, que su interés son las demandas ciu-
dadanas. Esta decisión influirá en el comportamiento
de los individuos en el interior y el exterior de la ins-
titución. «La policía pierde contacto con el público»
(Bayley, 2010, p. 272).
69
Tabla 4. Autonomía policial. Análisis de las relaciones

externas del cuerpo de policía
Autonomía policial Criterio de comparación Discrecionalidad policial
Cuerpo de policía y Gobierno Relación externa Cuerpo de policía y ciudadano

(gobernante y sus asistentes
políticos).
De la organización. Libertad para decidir Del funcionario.

Del Gobierno en el cuerpo Influencia De la organización en el
de policía. funcionario.
El mantenimiento del orden Decisiones para El logro de objetivos políticos.
público como producto político.
Fuente: Elaborada por Yofre Cortés
A partir de esta experiencia de análisis y observa-

ción de la relación externa de la Policía Nacional de
Colombia con el Gobierno, se deben precisar algunos
puntos:
1) A pesar de que se trata de una misma institución

política, el comportamiento de la sede nacional es
diferente al observado en el ámbito subnacional.
2) Por lo anterior, también vale precisar que la

gestión pública en cada ámbito es diferente.
3) En la sede nacional, dada la relación de cada es-

pecialidad de policía con las gerencias sectoriales,
se cumplen funciones para el logro de objetivos
del Gobierno nacional, mientras que en el ámbito
subnacional se presta de manera material la vigi-
lancia policial como servicio de policía, a través
de las de las patrullas policiales para satisfacer de-
mandas ciudadanas de manera directa, cotidiana,
informal e in situ (Leishman & Savage, 1993, p.
211).
70
4) Si el marco institucional es diferente en cada

entidad territorial, la planeación del servicio de
policía se debe ajustar a la realidad del marco
institucional que se le impone.
5) Si se parte del supuesto de que la política es el

proceso de toma de decisiones, entonces el cuerpo
de policía sí participa de manera activa en la
política para el mantenimiento del orden público
como resultado político.
6) En la gestión pública del servicio de policía, se

observó el contrabalance en el mandato policial
entre la seguridad y el mantenimiento del orden
público, es decir, se prioriza la seguridad de la
propiedad privada mediante asignaciones relacio-
nadas con la reducción de la delincuencia.
A menos que la influencia política de los Gobiernos

sobre la Policía Nacional de Colombia sea limitada,
se podría aseverar que la autonomía operativa para
cumplir la función está constreñida. Se debe enten-
der, entonces, que «las políticas policiales tienden a
aumentar los controles centrales, […] se favorece la
mezcla de intereses gubernamentales y asuntos poli-
ciales. La uniformización de los lineamientos de ges-
tión» (Jobard, 2014, p. 13).
71
La discrecionalidad policial se desvanece

en la cotidianidad
Cada vez más la discrecionalidad policial se ha ido
desvaneciendo por el proceso de militarización y
profesionalización de los policías durante el patru-
llaje policial (Bayley, 2010). Pareciera existir una re-
lación inversamente proporcional. Esto significa que
hay menos posibilidad de abandonar la tarea enco-
mendada por el superior para atender las demandas
ciudadanas en el ejercicio de la vigilancia policial
(L´Heuillet, 2010).
En el escenario se identifican dos actores clave: el co-

mandante de policía, quien es responsable de la ges-
tión subnacional del servicio de policía14, y la patrulla
policial, encargada de la vigilancia policial. Porque,
en lo propuesto por Dominique Gatto y Jean-Claude
Thoenig (citados por L´Heuillet, 2010) «El factor que
da acceso a la autonomía no es el grado ocupado en
la jerarquía de la autoridad, sino el hecho de estar en
contacto directo con la situación a tratar [sic]» (p. 44).
La gestión subnacional del servicio de policía se re-
fiere al conjunto de acciones que realiza el coman-
dante de policía orientadas a la implementación de
la política pública en interacción con el sector pú-
blico y privado para la prestación de la vigilancia
policial como servicio público esencial15. Para lograr
14 Es importante destacar que en Colombia el servicio de policía no se

refiere de manera exclusiva a la vigilancia policial, pero en este apartado de la
investigación sí se enfatiza en ella.
Esta delimitación incluye, de manera tácita, la interacción de los otros
15

servicios que abarca la noción servicio de policía.
72
este propósito, se advierte autonomía operativa cons-

treñida en el cumplimiento de los objetivos (man-
dato policial), mantenimiento del orden público
basado en la delincuencia (Unio, 2003) y centraliza-
ción administrativa de las asignaciones burocráticas.
[…] En tanto las [organizaciones] policiales son
una parte integral e indispensable de la administra-
ción pública […], no es inmoral ni poco profesional
que un administrador de la policía participe en la
política […] la naturaleza de su función dicta que
debe hacerlo […] un administrador de policía fuer-
te debe ser político y, al hacerlo, debe tener control
total sobre las políticas y operaciones de su [organi-
zación]. Evitar las responsabilidades políticas obsta-
culiza peligrosamente la administración adecuada
en el sentido de que las responsabilidades básicas
no se cumplen ni se abordan. Una actitud de aisla-
miento conduce a una insularidad tan completa que
la administración efectiva está destinada a sufrir
(Hollady, 1962, p. 529).
La autonomía operativa constreñida durante la ges-

tión subnacional del servicio de policía significa que
el comandante de policía tiene baja capacidad de deci-
sión durante la dirección operativa. El mantenimiento
del orden público basado en la delincuencia es una
tradición propia del Estado liberal y de la criminolo-
gía americana. En esa tradición se concibe que la per-
turbación del orden público está asociada de manera
exclusiva a la delincuencia y que «la eliminación o re-
ducción de los factores del delito —deseo de cometer
la fechoría y la existencia de la oportunidad— es un
deber fundamental del cuerpo de policía» (Wilson,
O., 1968b, p. 109). Así, el mantenimiento del orden
73
público, «que se determina en función de circunstan-

cias locales que en un momento determinado pueden
desencadenar riesgos o problemas» (Ibáñez, 2005, p.
12), se presenta de manera errónea como sinónimo
de delincuencia y al cuerpo de policía, como el único
responsable de su mantenimiento, mediante el uso de
la fuerza coactiva (Torrente, 1996).
Figura 7. Distinción de enfoques en la práctica de la

gestión pública subnacional del servicio de policía en
Chía
Alcalde
Planeación Fiscal Sectorial
Secretaría de Secretaría de
Secretaría de Secretaría de Desarrollo Secretaría de Gobierno/
Salud Educación Territorial Obras Seguridad
Problemas públicos sectoriales cuya insatisfaccción se puede Problemas públicos

traducir en manifestaciones de violencia y delincuencia de violencia y
delincuencia
Enfoque Continental Europeo Enfoque Anglosajón

Mantenimiento del orden público Seguridad ciudadana
En la cotidianidad colombiana se percibe mayor in-

fluencia del enfoque anglosajón, cuyo objetivo es la
reducción de la delincuencia y el fin la seguridad ciu-
dadana. Esto, al igual que considerar de manera equi-
vocada el mantenimiento del orden público como el
objetivo del servicio de policía, tiene consecuencias
metodológicas para la aproximación a la realidad a
través de la patrulla policial (Cortés, 2016).
Con respecto a la contraposición —que se puede
gestionar como complemento— entre el enfoque
de mantenimiento del orden público y la seguridad
74
ciudadana en la Policía Nacional de Colombia, Mil-

cíades Vizcaíno (2013) la referencia como misión
institucional esencial y coyuntural.
A continuación se presentan los supuestos que

se infieren de la observación empírica a la ges-
tión subnacional realizada por el comandante
de policía en la Alcaldía de Chía:
1) si la planeación fiscal en Colombia es

sectorial;
2) si la administración pública atiende los pro-
blemas públicos de manera sectorial;
3) si los problemas públicos no abarcan las
demandas ciudadanas;
4) si en la sociedad existe insatisfacción con el
modelo de gerencia estatal, con los fines insti-
tucionales o con la manera como se atienden
las demandas ciudadanas;
5) si la insatisfacción de necesidades ciudadanas
se considera fuente de perturbación del orden
público mediante expresiones de violencia y
delincuencia;
6) si los problemas de la sociedad se satisfacen
mediante la prestación de servicios públicos
por parte de cada sector de la administración
pública;
7) si la seguridad ciudadana está a cargo de un
despacho de la administración pública (Se-
cretaría de Gobierno o Seguridad);
8) si persiste la tradición según la cual la policía
elimina o reduce los factores que ocasionan el
delito;
75
9) si el servicio de policía es un servicio público

a cargo del presidente de la República, dirigido
por el comandante de policía y ejecutado a
través de la Policía Nacional;
10) si el servicio de policía está cubierto por la
política pública de seguridad ciudadana a car-
go de la Secretaría de Gobierno o de Seguridad.
Entonces, se puede afirmar que:
1) No se dispone de un actor político en la
administración pública que dirija la política
pública del servicio de policía —de la cual se
presume no existe, no se conoce o no se tiene
en cuenta durante la gestión subnacional—.
2) La gestión subnacional del servicio de policía,
en la práctica, tiene como fin la reducción de la
delincuencia y no el mantenimiento del orden
público.
De ser cierto este resultado, se podría confi-
gurar la contraposición entre los enfoques po-
liciales continental europeo y anglosajón. En
la tradición colombiana la Policía Nacional re-
cibió influencia de ambos enfoques policiales
según se afirma en el Cuaderno Histórico de la
Academia de Historia de la Policía Nacional
(2010).
La contraposición ocurre porque en el primer

enfoque el servicio de policía se relaciona con
la actuación concertada y coordinada de todos
76
los sectores de la administración pública para

satisfacer demandas ciudadanas y de esta for-
ma prevenir la delincuencia (Vollmer, 1972, p.
3), más consecuente con el fin constitucional
asignado a la Policía Nacional de Colombia.
Así se infiere, con razón, que el mantenimien-
to del orden público sugiere el tratamien-
to intersectorial de los problemas públicos
que atentan contra la seguridad ciudadana.
Mientras que en el segundo enfoque el servicio
de policía encuentra su límite en la preserva-
ción del orden interior y el control del delito
para la reducción de la delincuencia como uno
de los tantos objetivos políticos del gobernante
que le asigna a la Secretaría de Gobierno o de
Seguridad.
Inobservar la anterior distinción tendría al-
guna relación con dos situaciones fácticas que
tienen consecuencias metodológicas durante
la gestión territorial del servicio de policía:
la primera, considerar que el mantenimiento
del orden público es el objetivo del cuerpo de
policía y la segunda, considerar de facto que
la reducción de la delincuencia es el fin del
cuerpo de policía.
Reflexiones del grupo de investigación.
77
La anterior descripción, sumada a las característi-

cas nacionales y subnacionales de las asignaciones
(Bayley, 2010, p. 135) —burocráticas (instrumentos
formales) y los requerimientos (informales cotidia-
nos)— para el mantenimiento del orden público,
configura un campo de constreñimiento que limita
la toma de decisiones por parte del comandante de
policía. Desde esta perspectiva, la noción de servicio
de policía en la realidad cotidiana observada abarca la
satisfacción de demandas del Gobierno, la organiza-
ción policial y los ciudadanos, en ese orden.
Estas condiciones influyen en la toma de decisiones

y el comportamiento individual de los integrantes de
la patrulla policial. Para los efectos de este texto se
definió vigilancia policial como:
La función de la patrulla policial, que, mediante
la aplicación de los elementos de control [normas,
fuerza, patrullaje e incentivos], observa, informa [lo
anormal, mediante reporte y registro], regula, pro-
tege, instruye, [inspecciona, registra] y emite órde-
nes coactivas a los ciudadanos de manera individual
y colectiva para el mantenimiento del orden público
(Cortés, 2017).
De igual forma, entre los atributos de la patrulla poli-

cial se tienen «el área de responsabilidad (beat), la visi-
bilidad (uniformidad), la accesibilidad del ciudadano
(contacto), velocidad de patrullaje, tipo de patrullaje
(con o sin ruta, dirección del patrullaje), frecuencia
de ronda, tiempo de respuesta y trato al ciudadano»
(Cortés, 2017).
78
Sumada a estos elementos conceptuales, se hizo la

consulta documental para reconocer los atributos de
la discrecionalidad policial, así:
Tabla 5. Aspectos relevantes de la discrecionalidad
policial
Autor Aspectos relevantes
Fernando Garrido Falla (1959) La discrecionalidad está limitada cuando los
actos están totalmente reglados.
El límite principal para manejar los poderes

discrecionales de los patrulleros no surge de las
cualidades personales o habilidades técnicas
particulares de estos oficiales, sino de la defini-
James Q. Wilson (1968) ción organizacional y legal de la tarea del
patrullero […]. El administrador policial puede
influir en la discreción de sus hombres con
relación a las leyes y programas que puede
aplicar o no.
En la profesionalización policial se forma el

pensamiento crítico con el objetivo de favorecer
la discrecionalidad policial, cuyo ejercicio se
Gene E. Carte (1972) imposibilita cuando el Gobierno decide las
formas en que la patrulla de vigilancia debe
atender los problemas sociales en la cotidiani-
dad.
El policía, en sus intervenciones diarias, tiene

aparentemente un gran poder discrecional y,
Manuel Martín Fernández sin embargo, no dispone de autonomía real ni
(1992) de herramientas legales que le permitan ejercer
ese poder para solucionar conflictos sin que ello
implique el incumplimiento de alguna norma
legal u organizacional.
James Fyfe, Jack Greene, Los administradores policiales trataron de

William Walsh, O. W. Wilson crear una policía neutral, apolítica y eficaz por
& Roy Clinton McLaren medio del control gerencial de las operaciones
(1997) policiacas y del uso de la discreción de los
agentes.
La discreción policial, también conocida como

poder de apreciación, se refiere al margen de
iniciativa que tiene el policía, en sus funciones
Jean-Louis Loubet del Bayle
de guardián del orden público e instrumento de
ejecución de leyes en el terreno, en el ejercicio
cotidiano de sus funciones.
En la cultura del rendimiento existe conexión
Christopher Murphy & Paul entre las presiones por resultados, la amplia
McKenna (2007) discreción y los resultados erróneos.
79
La realidad de la discreción de la policía para

aplicar la ley o no sugiere el lugar que la aplica-
Jaume Curbet (2009)
ción de la ley debe ocupar en cualquier conside-
ración respecto al papel de la policía.
La discrecionalidad es un atributo necesario en

la prestación de los servicios públicos, implica
Michael Lipsky (2010) contacto directo con el ciudadano y márgenes de
libertad para ayudar a resolver los problemas de
manera directa e insi tu.
Cita a Bittner que sugiere que es el agente po-
licial quien decide, a partir de una percepción
Jean-Paul Brodeur (2010)
intuitiva de la situación, en qué medida debe
utilizarse la fuerza.
Es imposible comprender la función de control

sin entender qué lugar ocupa la discrecionalidad
en el rol de la policía [...] algo debe quedar
librado a la inteligencia y la discrecionalidad de
Mark Neocleous (2010) los individuos [...] [Por ello], mediante el ejer-
cicio de la discrecionalidad policial, se define
quién se aparta de la norma en un contexto
social dado y cómo se debe controlar tal aparta-
miento.
La discrecionalidad policial es un acto que se

ejerce sin condiciones o restricciones, esto es,
Jaqueline Muniz (2012) que se ejecuta con discernimiento, sensatez,
prudencia, reserva e, incluso, de manera si-
gilosa.
Joseph A. Schafer, Michael E. En el modelo de gestión policial burocrático-mi-

Buerguer, Richard W. Myers litar y coercitivo la discreción es minimizada y la
Carl J. Jensen & Bernard H. autoridad de toma de decisiones se ubica dentro
Levin (2012) de la organización (citando a Kelling & Bratton,
1993).
La discrecionalidad durante la vigilancia policial
David Alan Sklansky (2013) profesional es limitada en una estructura de
mando y control dirigida por el Gobierno.
Una fuerza policial es más democrática cuando

se ejerce la discreción policial de manera más
informada, metódica y colectivamente autorre-
Fabien Jobard (2014) flexiva, en lugar de estar controlada desde arriba
(el Gobierno) o desde adentro (la organización
policial).
El uso partidario del cuerpo de policía como
recurso estatal le permite al ejecutivo recompen-
Gabriel Constantino (2014) sar a los funcionarios y a los militantes más fieles
a su proyecto político.
80
Reflexión: En el grado de discreción con el que la patrulla policial, durante la vigilan-

cia policial, atiende las demandas ciudadanas, se puede observar el modelo de
gerencia estatal del Gobierno y el modelo de gestión policial prevalecientes. Un
aspecto clave que se debe observar es si los planes de acción para intervenir las fuentes
de perturbación del orden público y, por lo tanto de inseguridad, se formulan desde la
perspectiva del Gobierno para imponérselos a los ciudadanos o desde la perspectiva
de los ciudadanos para que sea adoptada por el Gobierno.
De lo anterior se infiere que la discrecionalidad poli-

cial se configura cuando el profesional de policía: 1)
debe valorar la situación; 2) adaptar las formulaciones
abstractas del mandato policial a las condiciones de
la práctica real, por lo que cobra relevancia la subje-
tividad como elemento que nunca puede ser elimina-
do, ya que en la libertad discrecional el agente debe
ajustar las reglas a los casos; 3) tomar decisiones y 4)
intervenir (Bittner, 1970, p. 4). Así entra en tensión
el juicio profesional o discrecionalidad policial con la
pura legalidad, aunque la vigencia de esta sea «siem-
pre discutible, problemática y con frecuencia conflic-
tiva» (Migdal, 2011, p. 12; Guillén, 2016).
Experiencias prácticas de la intervención

policial
Con estos elementos conceptuales se observó la in-
tervención policial para conocer la influencia de la
centralización administrativa, a través de las asigna-
ciones burocráticas, en el comportamiento de la pa-
trulla policial durante la práctica del patrullaje o ron-
da policial. Solo se dan a conocer cuatro experiencias
particulares:
81
1. El policía bueno y malo en un sector de fragmen-

tación social. Ocurre cuando dos grupos sociales
están en disputa, se presenta una confrontación
y se requiere la presencia de la patrulla policial.
Si la patrulla policial hace prevalecer los intereses
de un grupo —la captura del oponente— sobre el
otro, el primero calificará la intervención policial
como positiva (policías buenos) y el segundo co-
mo negativa (policías malos).
2. El tiempo no alcanza para cumplir los objetivos.
Se presenta cuando la patrulla policial es requeri-
da por los ciudadanos para intervenir en situacio-
nes no relacionadas con violencia o delincuencia
—requerimientos informales— y el policía siente
que está perdiendo tiempo para cumplir con las
asignaciones burocráticas.
3. La consulta al superior para atender demandas
ciudadanas. La patrulla policial es requerida por
los ciudadanos para que atienda una situación
por fuera de su área de patrullaje (beat); allí,
en razón de la supervisión mediante GPS, la
patrulla policial atiende la situación bajo su
responsabilidad o consulta al superior para que
autorice atender el requerimiento ciudadano.
4. El control del delito prevalece sobre la prevención
del delito. La patrulla policial atiende primero
situaciones asociadas a eventos de delincuencia
porque inciden en la evaluación de su desempeño,
mientras que los requerimientos ciudadanos de
intervención policial frente a comportamientos
contrarios a la convivencia —regulación— los
atienden en segundo orden.
82
A partir de estas experiencias y comparadas con la

tipología de intervención policial que ofrece James Q.
Wilson (1968), se establecen dos afirmaciones: la pa-
trulla policial está distante del ciudadano y el estilo de
intervención policial es vigilante porque las asigna-
ciones burocráticas están orientadas, preferiblemen-
te, a la preservación del orden interior y el control del
delito. Vale aclarar que la proximidad entre el policía
y el ciudadano no es contradictoria con el impera-
tivo del orden público ni con el uso de la coacción
(L´Heuillet, 2010).
83
Figura 8. Descripción empírica de la influencia en la
decisión y el comportamiento de la Policía Nacional
de Colombia en Chía
ORDEN PÚBLICO SEGURIDAD
Enfoque Enfoque anglosajón
Cuerpo de policía Servicio de policia
Gobierno Nacional Gobierno Subnacional MANDO POLICIAL Dirección política Dirección Dirección política
servicio de policía generalizada seguridad ciudadana
Doble dependencia Influencia política
Autorización política Legitimidad política Modelo burocrático

militar-coercitivo Modelo profesional
Demandas políticas Objetivos políticos

prevalecen Alta concentralización Baja autonomía Desvanecimiento
Mando y control administrativa Carga burocrática discrecionalidad
policial
policial
Subordinación de las Mantenimiento del
demandas ciudadanas orden público Instrucción, Reducción de la Disposición
obediencia, delincuencia objetivo permanente al Intervención policial Evaluación basada en
disciplina político uso de la fuerza Atención vigilante y patrullaje operatividad y
ciudadana informal sin ruta fija reducción de la
delincuencia
EL POLICÍA DISTANTE DEL CIUDADANO

Conclusiones
Los hallazgos sugieren que, dentro del servicio de
policía, es importante distinguir la vigilancia policial
porque en ella se puede apreciar si los Gobiernos la
emplean como elemento de control estatal (fuerza
para implementar un proyecto de orientación políti-
ca) o servicio público (para satisfacer demandas ciu-
dadanas), o si tiene un enfoque mixto.
Como elemento de control estatal, se advierte un im-

portante grado de centralización administrativa de la
Policía Nacional de Colombia y de influencia política
a través de la dirección política que ejerce el presiden-
te de la República sobre el servicio de policía. Estos
dos atributos son la evidencia de que prevalece el mo-
delo de gestión policial burocrático-militar coercitivo
en clave de mando y control. Este comportamiento
de la organización desde la sede central sí tendría al-
guna relación con la autonomía policial (libertad de
decisión) de la organización a través del comandante
de policía, quien tiene a su cargo la dirección opera-
tiva del servicio de policía (función desconcentrada)
en el municipio de Chía (ámbito subnacional) duran-
te la ejecución de la vigilancia policial como servicio
público.
Al anterior escenario de constreñimiento se suma

que el mandato policial, como misión del cuerpo de
policía que cambia con el periodo del gobernante, es
dinámico ya que no solo responde a las asignaciones
burocráticas (formales) y a los requerimientos (infor-
males) de los Gobiernos, sino también a las misiones
85
que le encomienda la organización policial y a las de-

mandas ciudadanas, que son cotidianas, directas, in-
formales e in situ. Es decir, los atributos del mandato
policial no solo se encuentran fijados en los instru-
mentos formales de gestión pública. Esto sería sufi-
ciente argumentación para justificar la necesidad de
que los comandantes de policía aprendan a realizar
gestión subnacional del servicio de policía.
En consecuencia, en el mandato policial objetivado

se podrían encontrar pistas del grado de discreciona-
lidad policial que condiciona el comportamiento de
la patrulla policial. A ella, a través del turno de vigi-
lancia policial —elemento de control más visible—,
además de materializar el servicio público destinado
a satisfacer las demandas ciudadanas en materia de
protección de la propiedad privada (vida, integridad
física y bienes) —control del delito—, también le co-
rresponde ajustar el comportamiento del individuo
en la vida social —prevención del delito— y contri-
buir a la estabilidad institucional de los Gobiernos,
preservación del orden interior.
Por consiguiente, en razón a la prevalencia de las de-

mandas políticas sobre las ciudadanas, el contrabalan-
ce y las características del mandato policial, así como
la baja autonomía policial y el desvanecimiento de la
discrecionalidad policial, como reglas que norman la
decisión y el comportamiento de la Policía Nacional,
en el municipio de Chía el estilo de intervención poli-
cial es vigilante y el estilo de patrullaje es sin ruta fija.
Bajo estas características y con la evidencia obtenida,
se puede aseverar que el comportamiento distante
86
entre la patrulla policial y el ciudadano se debe a que:

1) cuando los objetivos políticos no necesariamente
coinciden con las demandas ciudadanas, es apenas
natural la colisión de sistemas normativos. 2) El des-
vanecimiento de la discrecionalidad policial dificulta
responder de manera adecuada a las demandas ciu-
dadanas cotidianas, directas, informales e in situ, que
eventualmente pretenden hacer prevalecer el orden
interno de un grupo social sobre otro. 3) La interac-
ción policía-ciudadano —aún más en una sociedad
compleja— es instrumental y se circunscribe a la
reducción de la delincuencia. 4) La evaluación del
desempeño, basada en la reducción de la delincuen-
cia como principal objetivo político para el mante-
nimiento del orden público, se logra mediante el au-
mento de la operatividad policial y la disminución de
eventos delincuenciales
Por consiguiente, existe relación de influencia entre

el modelo de gerencia estatal, el modelo de gestión
policial, el enfoque policial (instrumento de control
estatal o servicio público) y los grados de discreciona-
lidad policial —plan de acción del Gobierno impues-
to a los ciudadanos o necesidades presentadas por los
ciudadanos al Gobierno para que este las incluya en
los instrumentos de gestión pública—. Es decir que
el regreso del cuerpo de policía al seno de la sociedad
como institución de control social formal externo y
que actúa en nombre de la sociedad global (Loubet,
1998), como policía de aseguramiento o de barrio
(Guillén, 2016) que ejerce control consentido me-
diante la patrulla policial (Brogden, 1982), según Dan
Kiley en su síndrome de Peter Pan, será del nunca
87
jamás. Esto implica un proceso de desidealización

(Rossi & Rubiolo, 2011), a menos que se influya en
la estructura organizativa de la política y las rutinas
de la organización policial, para que así cuando me-
nos se generen cambios en el comportamiento de la
institución policial en procura de la anhelada «con-
fianza pública» (Berry, 2009, p. 31). En otras palabras,
o se finge que aún se practica vigilancia policial con el
consentimiento ciudadano o se declara que su prácti-
ca en Colombia, dada la configuración del Estado, el
modelo de gerencia estatal y las características de una
sociedad compleja, tiene unos atributos diferentes a
las concepciones idealizadas en países anglosajones y
europeos. Esta perspectiva crítica solo tiene por pro-
pósito poner, en el centro de discusión, análisis e in-
vestigación, la ubicación y el papel asignado al cuerpo
de policía en el sistema político como insumo para el
proceso de profesionalización policial en Colombia.
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A través de este libro usted podrá adentrarse en algunos
aspectos de interés para la gestión subnacional del servi-
cio público denominado servicio de policía. La mirada
desde la ciencia política sugiere que este servicio público,
a cargo del presidente de la República, carece de política
pública y no deja claro cuáles son los problemas públicos
que atiende durante la gestión subnacional. Además, se
advierte que los gobernantes, los técnicos de la adminis-
tración pública y los académicos en general, en algunas
oportunidades privilegian la seguridad ciudadana —en-
foque anglosajón— sobre el mantenimiento del orden
público —enfoque continental europeo— y viceversa,
sin observar que se trata de dos enfoques policiales que
eventualmente en la cotidianidad se complementan o se
contraponen.

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ORDEN Y SEGURIDAD

Contraposición de enfoques policiales

Colombia: Orden y seguridad. Contraposición de enfoques policiales. / Yofre

ISBN: 978-958-56821-0-8 (pdf)

1. Ciencia política. 2. Mantenimiento del orden público. 3. Instituciones

CDD-23 320.4 / 2018

©Policía Nacional de Colombia

ISBN: 978-958-56821-0-8 (pdf)

Queda prohibida la reproducción parcial o total de este libro por cualquier

1. El servicio de policía. La función del cuerpo

2. El modelo de policía. Distribución de la coacción

3. La policía subnacional. Decisión constreñida

El marco institucional facilita la estabilidad porque

Creencias sobre el comportamiento

Una vez se analizó el tema en la Escuela de Postgrados

Superior de Policía 2017 y 2018, en el desarrollo de

Nos dejaron solos en el mantenimiento del orden

El mantenimiento del orden público como respon-

Como se puede apreciar a través de un breve análisis

sistema político colombiano, lo cual sí se hace en la

Es importante distinguir el orden público como la

Se tiene así que el mantenimiento del orden público

el mantenimiento del orden público, cuando ellos no

1 Respecto del concepto de seguridad ciudadana, en este texto no se ofrece

que ahora sí serían objeto de la seguridad ciudadana.

El cuerpo de policía se rige por lo que dice la ley

1) El orden público: Ideal jurídico que se re-

2) El modelo de policía: Como un eslabón per-

Se infiere así que tanto el orden público (sistema nor-

La Policía es una institución social al servicio de

que asegura duraderamente la realización del proce-

Producto de lo anterior se afirma que la noción de co-

Este panorama adverso supone la configuración de

1) El cuerpo de policía decide cuál es el com-

2) La colisión de sistemas normativos supo-

En relación con el acatamiento de las reglas para el

Necesidad: establecer las reglas de toma de

de policía. Estación de policía Chía como estudio

Mediante esta investigación se indagó cuáles son las

El procesamiento de datos implicó adaptar la imagen

Figura 1. Comportamiento del sistema político para

Perturbación Élite política Tensión

Fuente: Elaborada por Yofre Cortés basado en Easton (2006)

De lo anterior se recomienda evaluar la pertinencia

cuerpo de policía —institución política— en el man-

anterior se advierte influencia política en la Policía

Estas reglas cobran mayor relevancia cuando la inves-

El reformador de la policía debe esforzarse

Academia Superior de Policía 2018

La dependencia del cuerpo de policía del Gobierno

En la medida en que la Policía Nacional de Colombia

invariante y adaptable. Ella se compone de estructu-

Alcanzar fines políticos

Fuente: Elaborada por Yofre Cortés.

De allí que las decisiones que adoptan y el compor-

La estructura política: fuente del mandato

El mandato policial es un contrato, precepto u or-

«La misión de la policía consiste sin duda en servir