Reforma policial, COP y POP: Perspectivas latinoamericanas de aplicacin

y paradigmas de gestin policial dirigida a la comunidad

Patricio Tudela1
Septiembre de 2007

En este documento se estudian las tendencias socio-policiales relevantes en Amrica Latina, en

particular el panorama policial, la crisis de inseguridad en la regin y se exponen antecedentes
sobre el perfil policial regional. Luego se examina las tendencias y propuestas vinculadas a la
reforma policial y sus caractersticas generales, su situacin de origen, la historia y caractersticas de
la reforma policial, los logros y los retos, identificndose las implicancias y consecuencia de la
modernizacin policial.
Posteriormente, se abordan las estrategias orientadas a la comunidad, sus caractersticas y su
situacin de origen. Se examina el modelo de polica comunitaria o polica de proximidad, se
identifican las dificultades de aplicacin y los resultados conocidos. Luego, se analiza y comenta el
policiamiento orientado a la solucin de problemas, sus caractersticas generales, su situacin de
origen, las dificultades de aplicacin observadas y los resultados asociados. Finalmente, se
identifican las caractersticas comunes y diferencias y se establecen implicancias para su aplicacin.

1.-

Tendencias socio-policiales relevantes en Amrica Latina.

La relacin de la polica con la comunidad es un mbito que amerita reflexin a la luz de las
actuales tendencias socio-polticas y criminales en la regin. Se trata, sin duda, de un mbito sujeto
a revisin y reformulacin que refleja expectativas poltico-sociales y deontolgicas. Este es un
espacio de articulacin en el cual tanto la sociedad civil como la organizacin policial manifiestan
sus valores y motivaciones, algunas explcitas y otras no, que orientan y presionan los cambios y
transformaciones en una polica.
Sin duda en cada momento la sociedad, los gobiernos y sus instituciones actan en base a
paradigmas, algunos explcitos y otros menos reconocidos. Las actuaciones en los campos de la
inseguridad y de la gestin pblica obedecen a las culturas polticas y modelos conductuales
dominantes. Estos no son uniformes y su aceptacin vara en cada segmento. Cada uno de los
componentes o referentes sociolgicos de la actuacin policial la organizacin, las autoridades y la
sociedad misma- son portadores de visiones, formas concebir los roles en funcin de objetivos y
modelos de actuacin ms o menos valorados que otros.
Torrente (2001: 243) seala que un modelo policial es un concepto que ana variables organizativas,
sociales, polticas y econmicas, una construccin que pone en relacin las organizaciones, el
1 El autor es Doctor en antropologa (Alemania), ex Jefe del Departamento de Informacin y Estudios de la
Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior y ex Jefe de la Divisin de Coordinacin Policial
de la Direccin de Seguridad Pblica e Informaciones (DISPI-Ministerio del Interior). Asesor del Director
General de la Polica de Investigaciones de Chile en materias de seguridad ciudadana, gestin y
modernizacin policial. Profesor de Academia Superior de Estudios Policiales (ASEPOL-PICH) y miembro del
Centro de Investigacin y Desarrollo Policial (CIDEPOL) ptudela3@yahoo.es

entorno social y el mundo de las ideas. Siguiendo este planteamiento, los modelos policiales
pueden clasificarse en dos vertientes: aquellos cuyo eje rector es la legalidad y el cumplimiento de
la ley (modelo racional-burocrtico) y aquellos sujetos a la influencia de la comunidad, la polica y
la autoridad y la legalidad misma en la definicin de su quehacer y funcin (modelo comunitario).
En los ltimos, la influencia y relevancia del entorno social, de la comunidad y de sus lderes, es
determinante para la actuacin policial. En estos casos pueden calificarse como de orientacin
socio-cntrica, en oposicin a un esquema ms auto-referente y legalista.
Estos trminos son claves en el escenario sociopolicial regional, donde la creciente alarma social
-expresada en el deterioro de la sensacin de seguridad- y la extendida percepcin de una
ineficiente intervencin y actuacin de las instituciones formales de control social (polica y justicia
penal).
En efecto, pese a la inexistencia y/o a la poca confiabilidad de las estadsticas criminales, a las
diferencias en la forma de recopilar y clasificar los delitos descubiertos por la polica o denunciados
ante ellas o las autoridades judiciales, el panorama se caracteriza por el continuo incremento de los
ndices delictuales y la victimizacin (particularmente significativos a partir de la segunda mitad de
los aos ochenta); el acelerado crecimiento de la delincuencia violenta, de los delitos contra la vida
y la integridad fsica de las personas; la alta participacin de la poblacin masculina joven en la
criminalidad (tanto en calidad de vctimas y de victimarios) y la diversidad de factores
crimingenos coadyuvantes, tales como: las persistentes condiciones de desigualdad social, las
secuelas de enfrentamientos armados, las extensin del consumo de alcohol y drogas psicoactivas,
el acceso a armas y los significativos ndices de la violencia intrafamiliar, entre otros.
A estas tendencias se suman otras que describen una realidad ms preocupante an. En varios
pases latinoamericanos se reportan prcticas policiales que, ms que facilitar los procesos de
mejoramiento de la labor policial, tiende a empaarlos: distanciamiento de la comunidad, la
inadecuada estructura institucional, el descontrol frente al accionar de la delincuencia, violaciones a
los derechos humanos, corrupcin policial, falta de profesionalismo y capacitacin, prdida de
identidad, influencia poltica, falta de recursos para atender las necesidades del personal policial,
falta de medios logsticos, insuficiente desarrollo de sistemas y/o limitada capacidad de
planificacin, monitoreo y evaluacin de la labor.
Las fuerzas policiales de diversos pases de la regin han venido enfrentando serios
cuestionamientos y crticas producto del exceso de violencia en el cumplimiento de sus funciones;
de corrupcin; de carencia de autonoma profesional con respecto del ejrcito, de corporativismo
institucional y de serios problemas de profesionalismo. Con la excepcin de Chile, el grado de
confianza que muestran las personas por la eficiencia policial es bajo. Con mayor o menor nfasis el
panorama regional destaca la crisis de la gestin policial.
En este escenario la comunidad y la ley parecen competir absurdamente entre s como referentes
ltimos y excluyentes de la actuacin policial, como si no fuese posible una armona necesaria. Esta
disyuntiva o dilema falso, en el fondo- plantea una serie de interrogantes ineludibles acerca de la
efectividad y la legitimidad de los modelos de actuacin policial dominantes. Hay, en consecuencia,
una crisis vinculada al modelo estndar de actuacin policial o policiamiento (policing)2.
No obstante, no es una situacin nicamente local. Existe suficiente evidencia de que, en pases tales como
Estados Unidos e Inglaterra, dicho cuestionamiento tiene una larga data (Nacional Research Council 2004: 5,
Roberg et al 2002: 48)

Por otra parte, recientemente las polticas que abordan el problema de la inseguridad pblica han
puesto en el tapete el derecho de las personas a gozar de una buena calidad de vida y un bajo riesgo
de victimizacin por causa del crimen y la violencia, promoviendo una mejora de la calidad de los
servicios del Estado (sistemas de proteccin), en particular el que entregan las policas, por cuanto
-cualquiera sea las funciones que le asignen la Constitucin y las leyes- toda polica est para
cumplir un rol de control social que la hace ser la cara visible del Estado y de la autoridad.
De esta forma, algunas de las tendencias socio-policiales y de la inseguridad ciudadana fuerzan
cambios cualitativos en la manera de actuar de la polica, de prevenir y de contener el delito y la
violencia y de reducir la inseguridad: credibilidad, confianza, cercana, transparencia, probidad,
respeto de los derechos fundamentales. En definitiva, existe enorme consenso sobre la necesidad de
contar con policas ms democrticas y ms eficientes. Esto representa una exigencia que puede
alcanzarse si los modelos de gestin policial los paradigmas- reflejan o se hacen cargo de los retos
de una institucin pblica en el marco de un actuar oportuno y adecuado desde la perspectiva del
buen gobierno.
Un paradigma de actuacin policial, en trminos prcticos, es un modelo de procedimientos o
forma de concebir la manera de hacer las cosas. Este puede resultar de un acuerdo o consenso tcito
-muchas veces inconsciente- de una comunidad-sociedad o de una elite de poder cualquiera sea su
forma de legitimacin-. Los paradigmas sobre el quehacer policial consideran supuestos ticos,
deontolgicos, polticos y procedimentales que permanecen generalmente de manera oculta
(implcitos). Se vincula con la cultura laboral y los valores que guan la actuacin. Se podra decir
que, as como el producto intelectual lleva el sello personal del autor, la actuacin policial tiene
tambin el sello de la polica. En este sello, la organizacin refleja su pensamiento, su manera de
concebir el entorno y su forma de abordar situaciones de su quehacer propiamente policial. Los
paradigmas policiales tienen su origen (su raz) en la manera de concebir el objeto, la funcin
policial y los fenmenos que les son propios.
Es por ello que la imagen de la institucin y la evaluacin de los servicios que ofrece (oportunidad,
calidad, eficacia, transparencia, responsabilizacin, entre otros) son aspectos relevantes y, en
consecuencia, urgentes a trabajar, porque es aqu donde la autoridad y sus rganos dependientes
develan su capacidad y ethos laboral. La legitimidad social depende de las actuaciones derivadas
de dichos paradigmas.
En Amrica Latina se han instalado en las ltimas dos dcadas, con mayor o menor claridad y
aceptacin, tres corrientes de cambio que pretenden jugar un papel paradigmtico en la funcin y
actuacin policial: la reforma policial, las expectativas sobre policas de orientacin comunitaria o
polica de proximidad en la regin (Community Oriented Policing, COP): y el modelos de
policiamiento orientado a la solucin de problemas (Problem Oriented Policing, POP). Los tres
contiene ese carcter socio-cntrico, que antepone a la comunidad como el objeto de la actuacin
policial. Las dos ltimas son calificadas como las estrategias innovadoras de policiamiento ms
exitosas y prometedoras, segn los ltimos estudios de impacto (National Research Council 2004:
5).
Qu elementos comunes presentan estas corrientes?, de qu manera la relacin de la polica con la
comunidad adquiere nuevos ribetes y formula retos a las policas? y qu contenidos de estos
nuevos modelos de gestin debiesen transformarse en componentes fundamentales de una agenda
de cambio en las organizaciones policiales de Amrica Latina y de Chile?

1.1.-

Panorama policial y crisis en la regin.

Amrica Latina tiene una larga tradicin de violencia e inseguridad. Es una regin donde la
inseguridad ciudadana es mal caracterstico y donde adquiere el carcter de problema pblico
de primer orden y creciente importancia.
Segn Rico y Chinchilla (2006: 18-20), los principales problemas que enfrentan, con diversa
intensidad, la mayora de los servicios policiales de Amrica Latina pueden resumirse de la
siguiente manera:
1.

Fuerte dependencia de la poltica, la polica responde ms a las necesidades y

demandas de los gobiernos y ciertos grupos sociales particularmente poderosos
que a las procedentes de la ciudadana.

2.

Cierto retorno a la militarizacin, que se traduce en los patrullajes conjuntos policaejrcito llevados a cabo en algunos pases centroamericanos, el regreso de los
militares en la direccin del organismo y, en los pases andinos especficamente
centrada en la lucha contra el narcotrfico.

3.

Dbil cultura democrtica en lo social y poltico.

4.

Dificultades en la obtencin de los resultados esperados como consecuencia de las

legislaciones policiales recientemente promulgadas en diversos pases;

5.

Ausencia o serias deficiencias en cuanto a los mecanismos de compilacin y anlisis de

informacin, gestin, planificacin y evaluacin, aspectos indispensables para la
toma de decisiones racionales y eficientes en el sector.

6.

Persistencia de esquemas centralizadores y estrictamente jerarquizados, lo que adems

de mantener estructuras policiales de corte militar, otorgan limitado espacio para la
comunicacin entre los mandos y la base.

7.

Deficiencias en el reclutamiento, seleccin y formacin del personal policial (sobre

todo en las reas de investigacin, inteligencia y tratamiento de la criminalidad
transnacional). En muchos casos la capacitacin se centra en un aprendizaje ms
terico que prctico.

8.

Ausencia en algunos pases de una verdadera carrera policial, lo que impide entre otras
cosas la estabilidad en el cargo y la profesionalizacin de la polica.

9.

Efectivos insuficientes en numerosos pases, gran variedad con respecto a la

poblacin entre los pases y escasa representacin de la mujer y de la poblacin
indgena (en los pases con porcentajes considerables de la misma).

10. Carencia de recursos financieros, materiales y tecnolgicos adecuados para un

desempeo eficiente de las funciones policiales.
11. Bajos sueldos y difciles condiciones de trabajo.

12. Gran influencia de Estados Unidos en la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo,

que en diversos pases -sobre todo en la regin andina- est dando como resultado
la remilitarizacin de las fuerzas policiales.
13. Deficiencias en cuanto al rgimen disciplinario (que impiden la visibilidad de los
problemas internos de la institucin) y los mecanismos de control (internos y
externos) sobre la actuacin policial, que son a menudo objeto de una actitud hostil
por parte de los organismos de la sociedad civil.
14. Ausencia generalizada de mecanismos transparentes de rendicin de cuentas (de
especial importancia por la amplitud y naturaleza de las funciones policiales) y
acceso a la informacin.
15. Limitada coordinacin entre los servicios policiales, as como entre estos y otros
componentes del sistema penal (en especial el Ministerio Pblico y los tribunales).
16. Percepcin negativa sobre el desempeo policial contra la delincuencia y en
general falta de credibilidad en la polica, lo que dificulta las relaciones de la polica
con la comunidad.
17. Persistencia en los servicios policiales de numerosos pases de corrupcin, prcticas
represivas y graves violaciones de los derechos humanos.
18. Costumbre de adoptar modelos forneos sin tomar en cuenta las evaluaciones hechas
en los pases que los aplican ni las realidades de los que parecen dispuestos a
adoptarlos.
19. Proliferacin incontrolada de servicios privados de seguridad, los que a menudo no
cuentan con regulacin estatal.
20. Ausencia de polticas pblicas integrales en materia policial y de seguridad
ciudadana.
Al respecto, ya en la dcada pasada Bayley (1993: 33 36, citado por Frhling 2001: 1-2) sostena que
una caracterstica presente en muchas policas latinoamericanas era su carcter militarizado y
sealaba una serie de hiptesis respecto de la relacin entre polica y comunidad, a saber:

- Que un porcentaje significativo de las peticiones del pblico recibidas por la polica
buscaban denunciar la comisin de los delitos ms graves; y que posiblemente el
pblico slo acuda a la polica cuando le resultaba absolutamente imperativo;
- Que la polica responda mucho ms a las necesidades del gobierno que a las
demandas de los ciudadanos;
- Que la polica latinoamericana usaba la fuerza con mayor frecuencia que la polica
de pases democrticos desarrollados para enfrentar situaciones similares;
- Que la fiscalizacin de la actuacin de los policas latinoamericanos era sin duda
menor que en los pases democrticos;

- Que el grado de apoyo pblico que reciba la polica era probablemente bajo; y,
- Que en el funcionamiento y organizacin internos de la polica el personal
subordinado obedeca rdenes, pero careca de autonoma para desarrollar
respuestas creativas frente a los problemas que enfrentaba.

La mayora de los investigadores coinciden en que estas afirmaciones son consistentes con la
realidad policial de la regin. En general, se destaca que las policas en Amrica Latina continan
fuertemente influenciadas por un modelo de actuacin militar, producto de la continuidad de las
policas de la dictadura, a pesar de que en los ltimos 20 aos la mayora de los pases inician el
retorno a la democracia (Malarino 2003: 582).
En paralelo, los escenarios internos de inseguridad objetiva y subjetiva por cierto, cada vez ms
crticos en algunos pases- van imponiendo una agenda de mayor escrutinio pblico, depositando
la mirada en cmo la polica se hace cargo de un escenario distinto y ms complejo, e intentan a su
vez- responder a exigencias que hasta ese momento se asuman en la mayora de los casos- con un
paradigma fuertemente asociado al ejercicio de un control represivo de la criminalidad y, en
ocasiones, funcional a gobiernos de facto.
En la misma lnea, otros autores coinciden con este diagnstico, que con ciertos matices- describe
una realidad preocupante y comn:
Estos sistemas han estado caracterizados por (i) la delegacin de parte de las autoridades
gubernamentales del gobierno de la seguridad a favor de los cuerpos policiales; (ii) la
administracin de la seguridad pblica por parte de las policas conforme lineamientos autoformulados y basados en un cuadro de situacin del delito realizado por las propias fuerzas;
(iii) la estructuracin de grandes cuerpos policiales hiper-centralizados y altamente
jerrquicos, proyectados como policas de Estado y apndices del gobierno para el control
social ms que como policas ciudadanas y sin ninguna instancia de descentralizacin
funcional u operativa; (iv) el predominio de modalidades de intervencin policial de corte
reactivas y asentadas en la preeminencia del uso de la fuerza, configurando un servicio
policial marcadamente ineficiente y dando lugar a sistemticas violaciones a los derechos
humanos de vctimas, terceros, sospechosos y del propio personal policial; (v) la total
ausencia de formas de participacin comunitaria en la formulacin, implementacin y
control de las polticas de seguridad; y (vi) la ausencia de intervencin de los gobiernos
locales alcaldas, municipios- en el gobierno local de la seguridad y en el control de la
situacin de seguridad en el plano vecinal y regional (Sain y Gutierrez 2004: 4).

De esta forma, la insatisfaccin ciudadana que existe respecto de los servicios policiales constituye
uno de los elementos ms comunes del panorama de la inseguridad en Amrica Latina.
Por ejemplo, el porcentaje de poblacin afectada por delitos que se acerca a denunciar es muy bajo
en casi toda la regin, el ms bajo -quizs- de todo el mundo. Existe conciencia, adems, de que la
eficiencia policial para enfrentar el aumento del delito depende en parte de la confianza ciudadana
y que este es un resorte fundamental que incentiva la colaboracin de la poblacin con las labores
de la polica y el apoyo a las policas. A ello se agrega que la confianza pblica en la polica depende
en parte de que sta mantenga una actitud decidida de rechazo a las infracciones a la legalidad

cometidas por sus integrantes y que involucran abusos de derechos humanos y corrupcin. De ah
la necesidad de que las policas cuenten con sistemas disciplinarios conocidos y que stos sean
valorados por la ciudadana.
Otro rasgo caracterstico es la percepcin y opinin de que la actuacin de las instituciones de
prevencin y control del delito, junto a las restantes instituciones que integran los sistemas de
administracin de justicia penal, no han sido suficiente para detener los efectos del crimen y la
violencia en la sociedad. La inseguridad ciudadana crece y las policas muestran pocos avances en
esta materia. Se suele sealar que los sistemas policiales de la regin son organizaciones de tipo
castrense, confinados a criterios institucionales antiguos e inadecuados para el desempeo eficiente
de las labores de prevencin e investigacin del delito y para su proyeccin como una institucin
civil, jerarquizada y de carcter profesional (PNUD-ILSED 2005: 8).
Por ejemplo, en la mayora de los pases a pesar de que se puedan citar eventuales fluctuaciones
positivas, las tasas de denuncia siguen creciendo, la cifra negra no se reduce, los ndices de
victimizacin siguen en alza.
En efecto, el panorama regional es inquietante. En algunos pases se opina que la criminalidad
estara aparentemente fuera de control. La delincuencia ocupa el segundo o el tercer lugar como
problema ms grave en cada pas. En general, ms de la mitad de la poblacin afirma que la
delincuencia ha aumentado en el ltimo tiempo; un 60%, opina que la justicia no castiga a los
culpables y que las leyes no se respetan; los porcentajes de inseguridad en la poblacin son
elevados: 1 de cada 2 personas vive inseguridad, pero en algunos 7 u 8 de cada 10 individuos
declaran vivir atemorizados; las personas no denuncian los ilcitos, porque no perciben inters de
las instituciones ni creen en su eficacia para resolver los problemas.
En este panorama, ms all de la subjetivizacin de la inseguridad, emergen la responsabilizacin y
rendicin de cuentas (accountability). En efecto, el temor y la sensacin de inseguridad se
posicionan hasta el punto de que la gestin de las autoridades e instituciones comienzan a ser
evaluadas a la luz de su impacto sobre los ndices de temor, confianza y credibilidad, entre otros. Al
mismo tiempo, la inseguridad social se independiza de los factores de origen (criminalidad). En
otras palabras, las percepciones se transforman en representaciones sociales con efectos y
consecuencias para la calidad de vida tan importantes como lo son el aumento de los delitos y de la
violencia (ndices de criminalidad y victimizacin). Por otro lado, la gravedad de esta evolucin
tambin radica en el mbito sociopoltico, por cuanto sta contiene una fuerza o un potencial
desestabilizador para la gobernabilidad y el desarrollo democrtico al deslegitimar la actuacin de
las instituciones pblicas y sus autoridades. Despus de la pobreza y desigualdad, la criminalidad
es la amenaza ms importante para la consolidacin democrtica y la vigencia de los derechos
humanos y los derechos civiles.
Indudablemente, la insatisfaccin ciudadana con la respuesta pblica al problema de la inseguridad
traspasa el sector seguridad y se instala tambin en otras reas. El nivel de satisfaccin ciudadana
con la democracia tiende a disminuir en los ltimos aos y es notablemente bajo, con un 31%
(Latinobarmetro 2006: 74). Cuando la democracia es calificada como dbil, surge la aoranza
autoritaria, la demanda de leyes ms duras, aumenta la probabilidad de la militarizacin de la
respuesta del Estado y aparecen condiciones socio-institucionales favorables que propician la
restriccin de los derechos y la segregacin social, la penalizacin de grupos vulnerables, como
jvenes y pobres, entre otros.

En la mayora de los pases las evaluaciones sobre la actuacin de los gobiernos en materia de
seguridad no son alentadoras. En el primer semestre del ao 2007, el Barmetro de Gobernabilidad
en Iberoamrica3 muestra que slo un 28% de los encuestados califica como muy buena o
buena la actuacin de los jefes de gobierno respecto de la seguridad en su pas (reporte
septiembre de 2007). En un extremo se encuentra Venezuela (75%), Colombia (52%) y Mxico (51%)
y en el otro Paraguay (4%), Guatemala (5%) y Chile (8%).
La percepcin sobre la eficacia de la actuacin policial no muestra una tendencia favorable y
estable. En el 2007 la confianza en la polica alcanza a un 30% en Iberoamrica. En Amrica Latina
los pases con mayores niveles de confianza en la polica son Nicaragua (57%) y Colombia (48%),
mientras que las puntuaciones ms bajas se registran en Guatemala (16%) y Venezuela (16%). En
Chile el nivel de confianza en la polica desciende de 64% a 42% entre el sondeo de 2006 y el de
2007.
Por su parte, el Latinobarmetro 2006 tambin arroja antecedentes relevantes que permiten apreciar
la evaluacin de la confianza en la polica y el poder judicial.

Amrica Latina - Nivel de Confianza en la Polica y el Poder Judicial (Porcentajes)

19991996
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
En la polica

30

36

En el poder
judicial

33

36

38

36

30

33

32
34
27
25
Fuente:Latinobarmetro 1996/2006

2006

29

37

37

37

20

32

31

36

En relacin a las policas, la confianza en ellas es baja: slo un 37% (2006); mientras que la confianza
en el Poder Judicial es menor an (31%). Por otra parte, mientras un 35% de la poblacin cree que es
fcil sobornar a un juez, un 45% piensa que es ms fcil an sobornar a un polica. De esta forma, se
puede sealar que el rol y el desempeo policial, se encuentran en el tapete del debate, del
cuestionamiento y de la insatisfaccin ciudadana, de la misma forma que el sistema de justicia.
De esta forma, los cuerpos policiales de Amrica Latina enfrentan un escenario complejo. Dos
rasgos son comunes: por un lado, los bajos niveles de apoyo que reciben de la poblacin y la crtica
a su profesionalismo y, por el otro, la mayora comparte un desafo comn: la necesidad de
transformaciones institucionales profundas dirigidas a producir una renovacin de valores
indispensable para mejorar su desempeo y para incrementar la confianza que la sociedad deposita
en ellos.
En sntesis, hay dificultades vinculadas a la valoracin de las instituciones policiales, su aporte y
actuacin. As, Amrica Latina enfrenta importantes estmulos que ratifican la necesidad de que sus
policas no slo transiten hacia un modelo de gestin que asegure mayor eficacia y eficiencia
policial ante el sistema penal, sino que tambin se ocupen de cmo actan y de su contribucin a la
mantencin de un clima de seguridad y tranquilidad social especialmente en sociedades que
retoman y consolidan su vocacin democrtica.

Fecha de realizacin del estudio: Mayo-Junio de 2007, http://www.cimaiberoamerica.com/

En relacin a las prcticas policiales, las policas de la regin ms all de prevenir delitos se
proyectan como referentes fundamentales para el resguardo institucional del orden pblico
determinado por su evaluacin de la criminalidad y de la inseguridad en trminos casi
autoreferentes, lo que revela cuotas importantes de autonoma respecto de estas materias frente al
poder civil y judicial.
Esta orientacin se expresa en el predominio de una forma de policiamiento disuasivo y reactivo
centralmente asentado en el uso directo de la fuerza y en criterios de mano dura. En este sentido,
en el modelo tradicional, la asimilacin de la prevencin con la disuasin se ha basado en la
consideracin de que una adecuada tarea preventiva requiere bsicamente de un nmero elevado
de policas en la calle llevando a cabo intervenciones reactivas y de choque, basadas en el uso
directo de la fuerza, ms que intervenciones planificadas sobre la base de la recoleccin y
tratamiento analtico de informacin fidedigna sobre la dinmica delictiva. Por cierto, esta
modalidad ha favorecido el uso regular de la fuerza como mtodo predominante de intervencin
policial tctica y el recurrente desarrollo de ciertas formas de violencia de parte de las agencias
policiales en el desempeo cotidiano de sus tareas.
En este contexto, la bsqueda y promocin de nuevos paradigmas de actuacin policial se relaciona
estrechamente con el cuestionamiento a las policas que se alza ya desde fines de la dcada de los
ochenta, en particular cuando los pases inician procesos de redemocratizacin o de retorno a la
democracia.

1.2.-

Perfil de la polica en la regin.

La realidad policial en la regin es diversa. La literatura y los estudios que ayudan a formular un
panorama ms o menos consistente y fiel a la realidad policial en la regin es escasa. Pero, an a
pesar esto, ella representa una invitacin a la reflexin, en especial cuando la interrogante de fondo
tiene que ver las condiciones, limitaciones y oportunidades para el desarrollo de modelos de
policas democrticas y eficientes. Este es el caso, por ejemplo, del estudio llevado a cabo por el
Instituto Max Planck que facilita la comparacin entre las policas de la regin (Ambos et al 2003).
Como seala Gmez (2003: 3), ser conciente de que se necesita un modelo policial implica
inmediatamente meditar sobre la polica que se quiere.
Ms all de los componentes constitucionales, administrativos y procesales que circunscriben la
actividad policial, se debe reconocer que toda descripcin y anlisis persigue destacar ciertos
rasgos. En este caso, aqu no se hace una diferencia. Por cierto toda comparacin tiende a esconder
u ocultar particularidades y especificidades que pueden ser tiles para entender ciertas situaciones
en cada realidad.
En general, las caracterizaciones suelen tomar como marco de referencia la comparacin con los
modelos de organizacin policial en pases anglosajones, en especial Estados Unidos, Canad y
Europa. Esto tiene enormes consecuencias, por cuanto en este contexto domina, naturalmente, un
etnocentrismo que en la mayora de los casos oculta diferencias importantes (Vogler 2003: 17).
No es posible sealar que en Amrica Latina existe un modelo de polica. No hay una concepcin
estatal y reflexin uniforme sobre la organizacin de la polica democrtica, moderna y eficaz. Lo
que no significa que el tema no se haya instalado en el debate pblico y que no exista diversidad de
opiniones.

En cuanto a estructura, en trminos generales, existen pases que se caracterizan por la gran
proliferacin de fuerzas policiales que carecen de toda coordinacin entre s, como es el caso de
Argentina, Venezuela y Mxico donde, adems de cuerpos policiales que responden al gobierno
central, existen los que responden al ejecutivo de los estados y a los municipios. Pero tambin
pases como Colombia, El Salvador, Per, Bolivia y Guatemala donde existe un nico cuerpo
predominante.
Respecto a la estructura orgnico-funcional de las policas latinoamericanas, stas se han
estructurado histricamente como organismos altamente concentrados y centralizados. Esto genera
dos particularidades. Por un lado, una supuesta unidad funcional, dada la concentracin en un
mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y de investigacin criminal, bajo la
conduccin institucional y la dependencia orgnica de un nico mando policial. Por el otro lado, un
centralismo organizacional basado en la existencia de una conduccin policial centralizada y
ejercida por un estado mayor de carcter generalmente- castrense, con estructura cerrada,
hiperjerarquizada y altamente militarizada4 (PNUD- ILSED 2005: 49).
Este centralismo organizacional de las instituciones policiales de la regin impone, a juicio de
algunos una estructura institucional altamente burocratizada, macroceflica, costosa y sobrecargada
de tareas y de labores administrativas, con instancias de direccin y mando superior con una
insuficiencia de informacin actualizada y detallada sobre la propia institucin, su desarrollo
operacional y logstico, sus recursos humanos y, en particular, sobre las problemticas delictivas y
de la violencia que constituyen el objeto de sus estrategias.
En cuanto a funcin, es comn encontrar en diversos pases de la regin que la investigacin de
delitos ya acaecidos recae en policas judiciales, mientras que las tareas de polica preventiva y
seguridad pblica, las asume una polica distinta, la polica uniformada. Es el caso de Chile, Brasil,
Honduras, Mxico. Pero tambin existen pases donde las tareas de investigacin y prevencin se
concentran en un solo cuerpo policial, como en Per y la mayor parte de las provincias argentinas.
Existe consenso en sealar que en Amrica Latina los pases no muestran un modelo comn sobre
la organizacin de la polica como auxiliar de los tribunales y de los fiscales para la investigacin
del crimen o, si lo hay, sus contenidos no estn bien definidos. Cada pas tiene dificultades para
organizar su polica (Gmez 2003: 2).
En cuanto a sistema policial, slo en algunos pases existe un sistema policial propiamente tal, como
en Chile, Argentina, Brasil, Nicaragua entre otros, pero la mayora de los pases cuentan con
principios organizativos. Esto es, la polica se rige por normas orgnicas que establecen sus
facultades legales, la carrera policial est claramente definida por la ley, y existe claridad respecto

La falta de especialidad y de diferenciacin de las fuerzas policiales respecto de las fuerzas militares en
Amrica Latina, va mucho ms all del mantenimiento de jerarquas y usos militares. Como consecuencia de la
falta de democracia, las fuerzas armadas de la regin han cumplido de hecho funciones policiales de
mantenimiento del orden social y han subordinado a las fuerzas policiales a ese objetivo fundamental y a la
represin de carcter militar de la oposicin poltica. Este tipo de militarizacin tiene sin duda un efecto
respecto del excesivo uso de la fuerza por parte de la polica, la que se traduce en el caso latinoamericano en
un elevado nmero de muertes de ciudadanos y en otras expresiones de violaciones a los derechos humanos.
Una consecuencia de la militarizacin es que la doctrina policial asigna escasa importancia a los derechos de
las personas. Otra, es que contribuye a crear relaciones y expectativas hostiles de la polica con respecto de
algunos ciudadanos (Frhling 2001: 5)
4

10

de los requisitos para ingresar a la polica, sobre la doctrina que rige al cuerpo, el sistema educativo
de sus miembros, sus salarios y beneficios previsionales (Malarino 2003: 583 y ss.).

2.-

Reforma Policial.

En general el concepto de reforma policial se refiere a las acciones dirigidas al establecimiento y

consolidacin de la actividad policial democrtica y la introduccin de cambios en el sistema
policial a fin de que estas contribuyan de mejor manera el desarrollo de polticas de seguridad
pblica efectivas.
No obstante, qu cambios o qu campos de la actividad policial y cules son las prioridades es una
materia distinta en cada pas. Se suele sealar que las relaciones entre los actores nacionales e
internacionales, as como entre el gobierno y la sociedad civil, determinan en gran medida los
caminos que pueden ser tomados y los que no pueden serlo. Ziegler y Neild (2002: 13) sealan que
a pesar de las mltiples rutas hacia la actividad policial democrtica, la consolidacin y desarrollo
de polticas de seguridad pblica efectivas depende -en ltima instancia- de una serie de reformas
conducentes a la separacin de la polica de los militares y el desarrollo de controles internos,
gubernamentales y sociales sobre la polica.

2.1.-

Caractersticas generales.

Una de las ms significativas tendencias que incide en el debate en torno a la polica es la llamada
reforma policial en Amrica Latina (CED 2003), trmino instalado con fuerza en los ltimos aos y
que envuelve o aspira a importantes cambios en materia de legislacin (dependencia, funciones y
atribuciones), destacando el carcter civil, profesional y apoltico de las nuevas policas. Tambin
dice relacin con temas relativos a programas de capacitacin de su personal con vistas a introducir
la doctrina de la seguridad ciudadana y a mejorar el desempeo del servicio frente a diversas
demandas sociales.
En Centro Amrica las reformas de los servicios policiales se asocian con procesos supra-policiales,
como son desmilitarizacin, la democratizacin y la profesionalizacin de las labores de seguridad
(Rico 2002). Es de aceptacin comn que estas innovaciones implican, en esencia, intervenir sobre
los paradigmas de actuacin policial (por ejemplo, transparencia y control ciudadano sobre su
polica, estrategias innovadoras, etc.) y en el desarrollo organizacional de las policas. En sntesis, se
reconoce la necesidad de introducir cambios sustantivos en las organizaciones policiales y
esquemas operativos para hacerlas ms cercanas a la ciudadana, poniendo nfasis en la
construccin de confianza y credibilidad para reducir la inseguridad objetiva y el temor en la
sociedad (inseguridad subjetiva).
Las reas de intervencin en este contexto han sido la modernizacin de la misin de las
organizaciones policiales y el refuerzo de las competencias bsicas del personal, la aplicacin de
mecanismos ticos y disciplinarios, la mejor planificacin de la operaciones policiales, el
mejoramiento de la percepcin de la labor policial a travs de una mejor focalizacin y sintona con
las expectativas de la gente en relacin a su seguridad, el desarrollo de relaciones asociativas a nivel
local y la promocin de un rol coproductivo en materia de seguridad.

11

2.2.-

Situacin de origen.

Existe un consenso casi general entre diversos especialistas y estudiosos respecto de que Amrica
Latina enfrenta la necesidad imperiosa de reformar profundamente a la polica. Para este efecto, en
la mayora de los pases se han impulsado polticas de diversa naturaleza entre las cuales destaca el
esfuerzo por reformar el sistema de justicia penal, lo que -por cierto- incluye a la polica.
El significativo aumento y la progresiva complejizacin de la inseguridad en los pases representan
una demanda que pone en evidencia la desactualizacin orgnica, funcional y doctrinal de las
policas. Esto, en muchos casos, ha favorecido la reproduccin institucional de comportamientos
alejados de la legalidad y el mantenimiento de un sistema de regulacin directa e indirecta de
prcticas y actividades indebidas en algunos integrantes o grupos del propio sistema policial. Por
ejemplo, es famoso el caso brasileo Ro de Janeiro y Sao Paulo- por las crticas al funcionamiento
del sistema policial. Varias de stas, sin duda, pueden aplicarse a otros pases de la regin:
ineficiencia y mala calidad de los servicios policiales, ausencia de control externo de las autoridades
democrticas, falta de cooperacin y conflictos entre la polica militar y la civil de cada estado y
precariedad de las investigaciones policiales.
Esa insatisfaccin con las policas ha impulsado precisamente esfuerzos por refundarlas o
reformarlas. En consecuencia, se puede sostener que, en mayor o menor medida, las reformas son el
producto del descrdito de la polica, que ha afectado a la seguridad pblica y a la legitimidad de
las autoridades polticas en grados muy elevados. Es lo que ha venido sucediendo en Colombia,
Brasil y la provincia de Buenos Aires, por ejemplo.
De esta forma, el principal argumento para promover la reforma es la constatacin de un quiebre
entre la gestin policial y las expectativas, promoviendo un abandono de la tradicional impronta de
una polica de Estado volcada al control y disciplinamiento social y poltico de la poblacin que an
mantienen muchas policas. Esto, a juicio de muchos, es una condicin necesaria para llevar a cabo
un profundo proceso de reforma y modernizacin doctrinaria, organizativa y funcional de estas
instituciones en vistas a trasformarlas en policas de proteccin ciudadana, bsicamente perfiladas
al desempeo eficaz de sus labores preventivas e investigativas de delitos y a la irrestricta
proteccin de los derechos humanos.
En efecto, las reformas policiales encuentran su origen en factores que son similares: esto es, el
proceso de democratizacin que ha vivido la regin en aos recientes y que ha fortalecido las
demandas por cambios institucionales que reduzcan los niveles de violencia policiales y que creen
canales de comunicacin y servicio hacia la comunidad; el incremento del crimen que ha
presionado para buscar una mayor profesionalizacin del personal y de las estrategias policiales y,
finalmente, la difusin de modelos de gerencia y administracin pblica que enfatizan la bsqueda
de la flexibilidad en las respuestas que entregan las instituciones pblicas, acento en los resultados
ms que en el cumplimiento de normas, descentralizacin en el proceso de decisiones y atencin al
usuario del servicio policial (Frhling 2004: 3).
As, las reformas policiales buscan incrementar la eficiencia policial, y solucionar problemas
recurrentes de abusos policiales. El principal factor precipitante de procesos de reforma policial ha
sido que las actuaciones han amenazado incluso la gobernabilidad democrtica.
Reformar a la polica precisamente en momentos en que sta pareciera ser ms necesaria para
enfrentar el crimen constituye un doloroso dilema para el liderazgo civil del Estado y para los
propios policas, si se considera que en paralelo- la respuesta de la autoridad ante cuadros de

12

mayor crisis es ceder a la tentacin y volver, por ejemplo, a formas policiales ms autoritarias y
menos descentralizadas. Ello representa retrocesos para el objetivo de contar con policas ms
modernas y democrticas (Vogler 2003: 38).
Especficamente, un rasgo comn y destacado en la literatura es el hecho que de las reformas
buscan modificar el escenario poltico-institucional, por cuanto un elemento central que precede
estos procesos es la tendencia al autogobierno policial sobre los asuntos de la seguridad pblica y del
sistema policial mismo, por una parte, la autonoma de la institucin policial para autogobernarse
orgnica y funcionalmente, por la otra, y la estructuracin organizativa y funcional de las agencias
policiales de la regin sobre la base de ciertos parmetros tradicionales, como el militarismo.
En definitiva, es por las anteriores constataciones que se seala que este proceso reduccin de la
brecha- requiere de un nuevo profesionalismo policial en cuyo marco se inscriba una profunda
reestructuracin de las formas tradicionales de conduccin y de labor policial en el cumplimiento
de sus funciones bsicas.

2.3.-

Historia y caractersticas de la reforma policial.

Al comenzar la dcada de 1990 las policas latinoamericanas sufran serias falencias en cuanto a su
carcter de rganos pblicos, especializados y profesionales. Estas deficiencias quedan de
manifiesto con la transicin hacia regmenes democrticos que deben enfrentar el aumento de la
inseguridad ciudadana.
Segn Frhling (2004: 5), los intentos por reformar a las policas son influidos por tres factores que
condicionan sus caractersticas y contenidos:
a)
b)
c)

el proceso de democratizacin que tiene lugar durante la dcada de los

aos ochenta y noventa en muchos pases de la regin5;
el fuerte incremento que experimenta el delito comn en casi todos los
pases latinoamericanos; y,
la discusin sobre el cambio policial se da en el contexto de las
transformaciones que comienza a experimentar el Estado a nivel global
y en Latinoamrica en particular.

En este ltimo caso, las ideas que presiden la reforma al Estado alimentan tambin muchas de las
propuestas que se dirigen hacia la polica, especficamente en lo referente a utilizar criterios propios
de la administracin empresarial con el fin de hacerlos aplicables a la gestin policial.
En efecto, durante los aos ochenta y noventa crece el inters por la reforma del Estado en Amrica
Latina y su descentralizacin. Ambos procesos tienen efecto sobre la polica. La descentralizacin
conduce en los hechos a que surjan autoridades locales y regionales con inters en desarrollar
programas en el terreno de la seguridad ciudadana competitivos en ocasiones con los desarrollados
por el gobierno central.
La instalacin de nuevos regmenes democrticos en Amrica Latina durante los aos ochenta y noventa
permiti expresar crticas frente a los abusos policiales que se haban extendido fuertemente en los regmenes
autoritarios que haban reemplazado. Para ms detalles al respecto, se sugiere consultar los informes de
Human
Rights
Watch
(http://hrw.org/spanish)
y
Amnista
Internacional
(http://web.amnesty.org/library/eslworld).

13

Los procesos de privatizacin y descentralizacin administrativa hacen aparecer nuevos actores a

cargo de la seguridad ciudadana. Esto, unido al aumento de las demandas por una polica ms
democrtica, conduce a la implementacin por ejemplo- de programas de polica comunitaria o de
esfuerzos menos sistemticos destinados a establecer mejores relaciones con el pblico.
De esta forma, la necesidad de las reformas policiales se vuelve un proceso urgente, fundado
particularmente en la mayor evidencia respecto del impacto de las transformaciones valricas,
gerenciales y de las estrategia que han experimentado las policas de Europa y Norteamrica y que,
en algunos casos, han conducido a xitos importantes tanto en la reduccin de la delincuencia como
en la disminucin de la violencia policial.
Una serie de pases de Amrica Latina ha venido impulsando procesos de transformacin de sus
policas. Estos procesos de reforma policial son de variada naturaleza. En general, as como se
reconoce que no existe un modelo nico de polica, tambin se asume que las reformas que se han
impulsado desde la dcada pasada han demandado ajustes, lo que es lgico si se tienen a la vista las
dinmicas sociales, polticas y econmicas en cada pas, as como los diferentes estndares,
exigencias y expectativas. Se han impulsado planes estratgicos, se ha buscado profesionalizar las
policas, se ha buscado reducir las variadas funciones de la polica, aumentar la dotacin, elevar los
salarios y reformar los mecanismos de supervisn y control externo (Arraigada y Godoy 1999: 37).
En Centro Amrica las reformas tienden a concentrarse en tres reas consideradas cruciales para las
finalidades democratizadoras de los procesos: la responsabilidad de la polica, la transparencia
policial, y las relaciones polica-comunidad. Destacan al respecto, la creacin de nuevas policas
civiles en Hait, El Salvador y Guatemala; as como el trmino del control militar sobre la polica en
Honduras (Ziegler y Neild 2002: 23).
En el caso de algunos pases de Amrica Central dichos esfuerzos se han dado en el contexto del
trmino de conflictos armados internos, que se han superado con la participacin y el apoyo
internacional (casos de El Salvador, Guatemala y Hait). En general, en estos casos se han creado
nuevas fuerzas policiales de carcter civil, cuyo organigrama y entrenamiento ha sido diseado con
el apoyo y seguimiento de la comunidad internacional
En Amrica Central se ha buscado alejar a las policas respecto de las fuerzas armadas de las que
dependan, fortalecer los controles respecto de la violencia policial, profesionalizar a las policas
mediante modificaciones en el sistema de reclutamiento y de formacin de su personal, y al menos
a nivel del discurso, enfatizar el trabajo policial con la comunidad (Frhling 2001: 2).
En contraste con Centroamrica, donde la reforma fue enmarcada en las transiciones de la guerra a
la paz, la reforma policial en Sudamrica no fue un enfoque inicial de las transiciones democrticas.
En esta regin, el surgimiento de una amplia variedad de esfuerzos reformadores se dio como
resultado de la preocupacin pblica por el incremento de los niveles de criminalidad y la
incapacidad de la polica local para hacer frente a tales tendencias, al estar agobiada por los legados
de la militarizacin, corrupcin y violaciones de derechos humanos (Candina 2002, citada por
Ziegler y Neild 2002: 31).
Las reformas policiales en Amrica del Sur se han concentrado en los cuerpos existentes y no han
alterado el carcter militar de las fuerzas policiales, cuando ya lo tenan. Aqu destacan los
esfuerzos por depurar a la polica de elementos corruptos y por establecer una nueva estructura
institucional en la Polica Nacional de Colombia; la modificacin del sistema de seguridad de la

14

provincia de Buenos Aires; y la puesta en prctica de una estrategia de polica comunitaria por
parte de la Polica Militar de Sao Paulo (Frhling 2002:12-21).
En general, las reformas policiales en Amrica Latina apuntan o suponen una serie de factores
claves para la gestin policial: en primer trmino, se seala que asegura la existencia de un sistema
policial coherente y democrtico, que se ocupa de la formacin de los policas, que pone especial
inters en la disciplina democrtica y control interno y externo efectivos y que promueve la
apertura de las policas y relacin con la comunidad. En ltima instancia, sin duda, la reforma de
las policas implica a un nuevo profesionalismo policial (Frhling 2006: 4-6).
Investigadores del PNUD y del ILSED subrayan que la modernizacin institucional de las policas
de la regin requiere de un marco signado por un nuevo profesionalismo policial basado en cinco
pilares fundamentales (2005: 5):
a)
b)
c)
d)

La desmilitarizacin institucional de la polica6 .

La despolitizacin institucional de la polica7 .
El posicionamiento de la problemtica delictiva como eje estructurante de
la labor policial8 .
La diferenciacin entre la seguridad preventiva y seguridad compleja como
parmetro orgnico-funcional de la institucin policial9 .

La desmilitarizacin de la institucin policial constituye la reformulacin de los basamentos simblicos y

orgnico-funcionales de la misma en favor de su conformacin como institucin civil armada. En este marco, la
desmilitarizacin de la institucin policial debe conllevar dos tipos de cambios fundamentales: i) La
desarticulacin de toda forma de dependencia orgnico-funcional y doctrinal de la polica con relacin a las
Fuerzas Armadas y, como correlato de ello, la dependencia orgnico-funcional de la polica del ministerio
responsable de las polticas de seguridad pblica; y, ii) La desmilitarizacin de las estructuras de mando, las
modalidades de policiamiento preventivo y complejo, de la carrera profesional y de los mecanismos de control
policial.
7 Un significativo proceso de despolitizacin institucional de la polica tendientes a convertir a sta en un
organismo pblico polticamente agnstico, es decir, absolutamente sometido al estricto cumplimiento de las
leyes, normas y reglamentos vigentes y reacio a las tradicionales y habituales manipulaciones polticas de
parte de los gobernantes o funcionarios de turno. La despolitizacin de la institucin policial debe implicar tres
condiciones fundamentales: i) La desarticulacin de toda forma de influencia o manipulacin poltica o de
direccin extra-institucional o informal sobre la polica de parte de las autoridades gubernamentales,
parlamentarias, judiciales o locales, o, en su defecto, de parte de sectores polticos partidarios o de sectores
sociales; ii) El agnosticismo poltico de la polica a travs de la prescindencia poltica de la institucin policial;
y, iii) La absoluta sujecin policial al ordenamiento legal y normativo democrtico y, en ese marco, la
subordinacin policial a las autoridades gubernamentales responsables de la direccin de los asuntos de la
seguridad pblica, siempre en el marco de aquel ordenamiento legal y normativo.
8 Se debe imponer una nueva concepcin institucional de la labor policial basada en la consideracin de que
una agencia policial moderna constituye un servicio de proteccin ciudadana frente al delito en cuyo contexto
la problemtica delictiva debe constituir el eje estructurante de la labor policial. En consecuencia, posicionar la
problemtica delictiva como eje estructurante de la labor policial debe asentarse en dos parmetros
fundamentales: i) La organizacin y el funcionamiento policial deben estructurarse sobre la base del conjunto
de problemticas criminales, haciendo que el esfuerzo global de la institucin est predominantemente
destinado a las labores de prevencin del delito, policiamiento complejo e investigacin criminal; y, ii) El
policiamiento por resolucin de problemas delictivos especficos debe constituir la modalidad predominante
de labor policial.
9La diferenciacin institucional entre policiamiento preventivo y complejo resulta fundamental para
modernizar la organizacin y funcionamiento policial.
6

15

e)

La desconcentracin y/o descentralizacin espacial de la institucin

policial10 .

El anlisis de los procesos en los distintos pases muestra aspectos comunes. Por una parte, destaca
el nfasis en la ejecucin de nuevos modelos de gestin policial de carcter ms descentralizado, los
que incorporan el uso de criterios de calidad total. En efecto, influidas por la experiencia
internacional, algunas policas enfatizan la planificacin de sus actividades, as como la
construccin de indicadores que miden la eficiencia policial.
Por la otra, los procesos de cambio asumen tambin un discurso que propone la necesidad de
incorporar a la comunidad a la gestin de las polticas de seguridad. Aun cuando se ha enfatizado
que existen matrices socioculturales que subyacen a la cultura poltica latinoamericana que
dificultan la participacin y cooperacin entre polica y comunidad (Tisconia 1998, citada por
Frhling 2002: 24).

2.4.-

Reforma policial logros y retos.

Las reformas policiales han intentado abordar algunos nudos problemticos que se constituyen en
mayor o menor medida, en su totalidad o en parte, en la agenda de cambio en materia policial para
la regin, a saber:

Las relaciones de dependencia de las policas con respecto a las fuerzas armadas;
La modernizacin en la organizacin y administracin;
La renovacin de las polticas hacia el personal policial;
El establecimiento de un sistema de control de la calidad de la gestin policial;
La introduccin de estrategias que establecen relaciones horizontales entre la polica y
la comunidad; y,
El diseo y establecimiento de un sistema disciplinario y de controles externos a la
polica transparentes y efectivos.

En este contexto, la interrogante que cabe es cunto se ha logrado avanzar en este campo y qu
retos surgen. Qu impactos y qu resultados muestran los esfuerzos desarrollados en materia de
reforma Policial?
En general, la respuesta no puede ser definitiva por dos razones. Por un lado, se constata la falta de
estudios y modelos de anlisis compartidos que permitan dimensionar y precisar qu se espera o
qu se debe esperar ms que a qu se aspira- de procesos parciales e inconclusos que apuntan a
transformaciones de envergaduras sobre los cuerpos policiales.

Se debe emprender un proceso de desconcentracin y/o descentralizacin espacial como eje de la

organizacin y el funcionamiento de la institucin policial. En este marco, la desconcentracin y/o
descentralizacin espacial de la institucin policial debe suponer: i) La desconcentracin de la institucin
policial a travs de la delegacin de la planificacin estratgico-operacional y del ejercicio del mando
estratgico a favor de determinadas unidades regionales abocadas al policiamiento preventivo y al complejo;
ii) La descentralizacin de la institucin policial a travs de la transferencia de las facultades de planificacin
tctico-operacional, ejecucin, evaluacin y ejercicio del mando tctico en favor de las unidades locales
abocadas al policiamiento preventivo y al complejo.

10

16

Por el otro, es difcil abordar un proceso tan variado y complejo en la regin. En efecto, no existe
una comunidad de ideas respecto de la centralidad de algunas visiones y el apoyo que estos
procesos reciben en cada pas y de la propia comunidad internacional. Una reforma y distintas
perspectivas o distintas reformas y una perspectiva? Esa es la interrogante.

Distintas perspectivas y argumentos para la reforma policial en Amrica Latina.

Instituciones que exhiben esta
perspectiva
ONG locales e internacionales
Gobierno, ONU, especialistas

Principal preocupacin

Trminos dominantes

Derechos humanos
Orden / Capacidad

Policas y agencias policiales de

cooperacin internacin
Organismos financieros y
agencias internacionales de
desarrollo
Agencias donantes dedicadas a
la gobernabilidad y las reformas
legales

Control de crimen

Conducta de la polica
Reestructuracin de la polica,
reorganizacin/ reorientacin /
reforma
Profesionalizacin

Desarrollo

Reforma del sector seguridad /

estado de derecho

Democracia / Justicia

Reforma policial/judicial, estado

de derecho, seguridad
ciudadana

Fuente: Ziegler y Neild 2002: 19

En materia de reforma policial hay muchos actores, intereses y visiones que compiten, tanto al
interior de los pases como en la comunidad internacional de los donantes. Charles Call (Ziegler
y Neild 2002: 19) destaca que existente diferentes aproximaciones tomadas por los donantes en
relacin a la reforma policial. El cuadro anterior ayuda a ilustrar las distintas perspectivas.
Es por esto que entre los propios especialistas no existe acuerdo respecto de los logros
alcanzados. Rico (2006: 188-201) es pesimista y entrega antecedentes para sostener una
evaluacin negativa, en contraste con Frhling (2004). Sin embargo, de la lectura de ambos
trabajos se puede inferir que hay ms dificultades derivadas de la falta de informacin
sistemtica, la ausencia de indicadores y la explicitacin operativa de los indicadores de
resultados e impacto que otra cosa. Lo anterior, sin duda, limita significativamente la fuerza de
las conclusiones, ms que las que expectativas de los autores.
Pero, se pueden advertir algunas enseanzas, que sern relevantes a la hora de emprender
procesos dirigidos a contar con policas ms democrticas y eficientes.
Si bien la reforma parte de un diagnstico de las fortalezas y debilidades de la polica y
constituyen un proceso, no es menos cierto que ellas requieren de una direccin civil capacitada
tcnicamente para asumir sus desafos (Frhling 2006: 3). Al parecer aqu radica una de las
principales dificultades.
Los procesos de reforma policial que se han estancado son casi tan numerosos como los que se
han iniciado. Segn Frhling (2002: 23) las fuentes de resistencia son dos: la primera, proviene
de la propia polica y de sus funcionarios, descontentos con los procesos de depuracin
aplicados, o renuentes a la desmilitarizacin (Buenos Aires). En ocasiones son los cambios
polticos en la sociedad los que provocan fuertes resistencias a las reformas, logrando revertir
los cambios alcanzados (Ro de Janeiro). Al parecer, el factor decisivo radica en la capacidad de

17

mantener el esfuerzo y de respaldar verdaderamente iniciativas de este orden: esa es la

experiencia de Argentina y Brasil.
Un aspecto que parece central aqu es que, en funcin de la crisis de legitimidad de la polica y
la inseguridad, las soluciones propuestas y emprendidas, en algunos casos, apuntan a la
descentralizacin del mando policial, en el acercamiento a la poblacin y en el fortalecimiento
de los mecanismos de fiscalizacin de la actuacin policial, lo que representa desde la ptica
de las organizaciones- amenazas. Las dificultades se asocian, por cierto, a la naturaleza de los
objetivos de la reforma, por cuanto representan ingentes esfuerzos por alterar el status quo y el
poder en y entre las organizaciones y autoridades del sector: i) la estructura del mando policial;
ii) el sistema policial de seguridad; iii) la profesin policial; y, iv) el control policial.
Al parecer, la debilidad de estos procesos radica en la fragilidad de las alianzas y respaldos a
estos esfuerzos de cambio organizacional. Muchos son todava incipientes, contradictorios y, en
algunos casos, se han revertido despus de un tiempo. Un rasgo comn es que son escasos los
esfuerzos de modernizacin y reforma auto-generados y con base en un proceso de
planificacin estratgica que involucre con fuerza a la propia organizacin. Ha faltado
coalicin, liderazgo tcnico y respaldo poltico, presupuestario y legal para acompaar las
reformas pendientes.
En parte el problema radica tambin en lo ajeno y externo de los impulsos para perseverar en
los cambios demandados. Basta mirar, por ejemplo, el origen de los principales promotores de
dichos esfuerzos, para constatar que se trata de presiones externas no asimiladas en el seno de
las fuerzas policiales.
En 1998 se inici un programa denominado Polica y Sociedad Democrtica, con el apoyo de
la Ford Foundation, en el cual participaron organizaciones no gubernamentales de Argentina
(Centro de Estudios Legales y Sociales), Brasil (Viva Ro-ISER), Chile (Centro de Estudios para
el Desarrollo) y Per (Instituto de Defensa Legal (IDEELE). Este deriv en una serie de
encuentros, entre los cuales destacan el efectuado en el ao 2000 y que concluye proponiendo
una agenda de reforma policial para la subregin. En sta se formulan 6 recomendaciones:
a) La doctrina policial debe incorporar principios de carcter democrtico;
b) La organizacin policial se beneficiara de una mayor precisin en las funciones
y tareas policiales, Para ello deben haber un acotamiento de funciones, debe
existir objetivos de corto y mediano plazo y deben construirse espacios de
coordinacin;
c)

La carrera profesional de los policas debe ser adecuadamente valorada;

d) Es necesario establecer indicadores para el trabajo policial y medir el

cumplimiento de ellos (de eficiencia, de eficacia y de respeto a los derechos
humanos);
e) Se debe fortalecer la relacin entre la polica y la comunidad (deben generarse
acciones en las que la polica acta conociendo las demandas y problemas
concretos de la ciudadana y promover nuevas acciones de prevencin del
delito que involucren tanto a los vecinos como a otras agencias
gubernamentales con el propsito de prevenir la delincuencia); y,

18

f)

El control administrativo de la mala conducta policial constituye el principal

instrumento para prevenir que sta ocurra. Deben existir mecanismos de alerta
temprana para este efecto. La normativa debe asegurar el acceso del ciudadano
a la polica para poner en su conocimiento los abusos o hechos de corrupcin y
consagrar un procedimiento que asegure el pleno derecho a defensa del
inculpado, superando la confidencialidad del sistema.

En el ao 2001 tuvo lugar una importante Conferencia Reforma Policial y Comunidad

Internacional: De los procesos de paz a la gobernabilidad democrtica, auspiciada por el
Washington Office on Latin America y el Johns Hopkins Nitze School of Advanced
International Studies11 .
La reunin sirvi para fomentar una discusin amplia sobre la reforma de la seguridad pblica,
y examin asuntos tales como: cules son los parmetros de la reforma policial en Amrica
Latina?, existe una norma emergente para el control policial democrtico? y cules son sus
elementos centrales?, qu se est aprendiendo de los modelos de reforma policial y
prevencin del crimen, as como de sus innovaciones, que emergen de las experiencias de
Centroamrica y Sudamrica?. Las respuestas, o intentos de respuesta, no son sistemticas y
an estn pendientes.
Posteriormente, en el ao 2003 la Comisin Internacional para la Reforma Policial12 en
Democracia postul 8 recomendaciones mnimas para el xito del proceso (CED 2003: 33-36),
que a continuacin se reproducen:
a) Reformas a largo plazo, con amplio apoyo poltico y respaldo de los policas. Segn
esto, los procesos de reforma policial para ser viables deben ser planificados con
una visin de largo plazo y debe ser entendida como una poltica de Estado. Debe
involucrar a los jefes de la polica y personal subordinado. El proceso de reforma
debe ser sometido a evaluaciones internas y externas.
b) Una autoridad civil objetiva y proactiva. El contenido del proceso de cambios de la
polica debe inscribirse dentro de un Plan de Seguridad Ciudadana que considera
metas precisas y prioridades. La planificacin de la polica debe realizarse dentro
del marco de estas decisiones superiores. Se requiere asegurar que la polica
permanecer ajena a la manipulacin poltica. El marco legal debe proporcionar a
las autoridades civiles las atribuciones que les permitan orientar la actuacin de la
polica. Con ese objeto se hace necesario que rganos civiles del gobierno -como los
ministerios del interior o de justicia- asuman responsabilidades ejecutivas en la

11 The Washington Office for Latin America monitore y analiz muy de cerca los esfuerzos de reforma policial
en Centroamrica y Hait. En 1994 WOLA convoc a una primera conferencia para hacer un anlisis
comparativo de los programas de reforma policial.
12 Comisin no gubernamental e independiente de posiciones polticas, compuesta por destacados ciudadanos
provenientes de Amrica del Sur, que considera que la reforma policial constituye un paso fundamental para
mejorar la calidad del sistema democrtico en la regin. Esta Comisin fue creada en el ao 2001 por el Centro
de Estudios para el Desarrollo de Chile, en el marco de su Programa Polica y Sociedad Democrtica. Entre sus
miembros se encontraban destacados lderes de diversas reas como la poltica, los medios de comunicacin, la
participacin ciudadana, el derecho, la defensa de los derechos humanos y la criminologa de Argentina,
Brasil, Colombia, Chile y Per.

19

coordinacin de las agencias de seguridad pblica. Sus funciones deben ser las de
formular directrices en materia doctrinaria, organizativa, educativa y
administrativa para las policas, evaluar el desempeo de las policas y dictar
normas que uniformen los criterios de formacin y las prcticas policiales, en caso
que exista una pluralidad de policas en un mismo pas.
c)

Facultades policiales claramente reguladas y sujetas a las normas internacionales.

Es necesario que la definicin legal de los poderes coercitivos del Estado que se
delegan a la polica, as como la regulacin sobre los alcances y lmites de su
utilizacin se conformen plenamente y como mnimo a las normas internacionales
en materia de derechos de las personas, lo que debiera incrementar la legitimidad
de la polica a ojos del pblico.

d) Doctrina civil y respeto al pleno sesarrollo profesional del polica. Resulta ms

conveniente que las policas dependan de los Ministerios del Interior o Justicia y no
del Ministerio que tiene a su cargo la planificacin y ejecucin de la poltica de
defensa nacional. Asimismo, la doctrina de los cuerpos policiales debe respetar la
autonoma de sus integrantes, y debe consagrarse el principio de la obediencia
reflexiva y no el de la obediencia absoluta. Por otra parte, todo delito cometido por
un polica que afecte los derechos de un ciudadano debe ser conocido por la justicia
ordinaria.
e) Formacin y capacitacin de calidad y permanente. Todo proceso de reforma
policial involucra cambios en los procesos de formacin y capacitacin de los
policas. La polica moderna requiere de profesionales de excelente formacin
tcnica y tica. Estas modificaciones deben dirigirse a asegurar que la formacin y
el perfeccionamiento acompaen al polica durante toda su carrera profesional.
f)

Disciplina democrtica y abierta al control externo. Las fuerzas policiales deben

regirse por un cdigo disciplinario que exprese una doctrina democrtica respecto
del funcionamiento de las fuerzas policiales y que preste mayor atencin a la
definicin y sancin de aquellas irregularidades que inciden directa y
negativamente sobre los ciudadanos. La constitucin de mecanismos de control
administrativo de la conducta policial externos a la polica constituye un aporte
importante a la transparencia de la funcin policial, puesto que se traduce en
informes peridicos y pblicos respecto del nmero y tipo de las denuncias
recibidas, as como respecto de su resolucin. A pesar de la existencia de estos
mecanismos de control externo, el control interno de las infracciones legales
cometidas por policas contina siendo crucial para realizar investigaciones que
sean efectivas.

g) Evaluacin de gestin independiente y realista. Se debe contar con criterios

objetivos y tcnicamente adecuados para evaluar el desempeo policial, puesto que
los indicadores de gestin que se adopten constituyen un instrumento til para
orientar la planificacin policial, fijar metas que permitan motivar
comportamientos deseables y rendir cuentas respecto de la gestin realizada.
Asimismo, la fijacin de metas de la actuacin policial y la evaluacin de su
cumplimiento requieren de acceso a distintas fuentes de informacin respecto del
impacto final de la accin de la polica.

20

h) Relacin con la comunidad horizontal y comprometida. En este contexto, los

programas de relacin entre la polica y la comunidad deben involucrar a los
diversos organismos pblicos que pueden aportar medidas de carcter preventivo.
Asimismo, deben contar con los medios adecuados para respaldar las expectativas
que levantan en la ciudadana. Asimismo, la relacin con el pblico debe ser
efectivamente horizontal, rindiendo cuentas efectivas de lo que realiza la polica.
Debe evaluarse la actuacin de los policas de acuerdo con indicadores que tomen
en cuenta las actividades realizadas con la comunidad, tales como nmero de
reuniones a las que se ha asistido y nmero de casos en los que se ha puesto en
prctica el mtodo de resolucin de problemas.

Sin duda, las interrogantes arriba citadas y las recomendaciones son compartidas y sugerentes.
El problema no radica all, sin embargo, sino en el hecho de que en dichos foros las policas han
estado ausentes o han guardado silencio.

2.5.-

Implicancias y consecuencia de la modernizacin policial.

En Amrica Latina la reforma y modernizacin del sistema policial demanda medidas que
tiendan a construir una verdadera polica ciudadana, direccionando y reforzando la labor
destinada a la prevencin de delitos as como al desarrollo de una eficiente modalidad de
policiamiento contra la criminalidad compleja y de investigacin criminal de los ilcitos ya
cometidos.
En consecuencia, la modernizacin policial impone colocar la problemtica delictiva de
nuestros pases en el centro de las actividades policiales. Esto, por cierto, requiere de una clara
interpretacin del vnculo institucional que debe existir entre la polica y la comunidad y su
contribucin a la gobernabilidad y el sistema procesal penal. En razn de ello, una estrategia
integral de prevencin, de neutralizacin del delito comn o complejo, debe abarcar un
conjunto de intervenciones estatales y comunitarias o de carcter social en cuyo marco la labor
policial constituye un componente especfico e importante, pero acotado y parcial.
Al respecto, dada la naturaleza de las transformaciones corresponde advertir que dichas
iniciativas deben estar en sintona con las estructuras de cada pas y, por cierto, con reformas a
los aparatos de justicia criminal. Por lo dems, la promocin de reformas a la polica exige
realismo, a fin de que stas no se reduzcan a una situacin de formato, pues con ellas se
interviene en dimensiones subjetivas, como son la cultura poltica (democrtica v/s autoritaria)
y la cultura laboral (burocrtica v/s gestin por resultados) al interior de las organizaciones
policiales y la sociedad misma (Herrera 2006: 71). De ah que el xito de tales iniciativas
dependa de la construccin de alianzas estratgicas capaces de promover transformaciones en
el propio ethos institucional.
Al parecer, no habr xito si las reformas pendientes en materia policial no se vinculan con la
modernizacin del sistema y con las polticas de prevencin en los pases. Sin duda, ambos
asuntos justifican la creacin y el funcionamiento de una agenda pblica de reforma o
desarrollo policial.
Como se ver ms adelante, las propuesta modernizadoras de ambas policas en Chile no
abordan de manera explicita la necesidad de una reforma, pero s toman elementos de ella.

21

3.- Policiamiento orientado a la comunidad.

3.1.-

Caractersticas generales.

Segn Greene (2006: 358), desde los ochenta hay una importante reforma policial en Estados
Unidos. Esta recibe el nombre genrico de community policing y promueve el papel contextual
de la polica demandando una mayor interaccin con la comunidad para resolver delitos
persistentes en los barrios y problemas de desorden.
En ese momento, y como lo demuestran los cambios estructurales y organizacionales en
muchos pases desarrollados (Reiner 2006), las fuerzas policiales se encontraban abocadas a
reformas que mostraban un denominador comn: una transicin hacia un mandato de carcter
preventivo y proactivo, que busca -como objetivo de fondo- facilitar una actuacin ms eficaz
frente a la criminalidad y cogestionar la seguridad. Detrs de esto se impulsaron profundos
cambios administrativos y organizacionales, que fueron desde un enfoque tradicional -que
destacaba una gestin burocrtica, un nfasis en la jerarqua, un acatamiento de normas y
cdigos de conducta y estructuras de poder centralizadas- a uno que innovaba promoviendo la
gestin estratgica, el nfasis en la eficacia, la flexibilidad y estructuras descentralizadas,
especialmente la apertura, la comunicacin y la consulta con la ciudadana, el equilibrio entre la
ejecucin de la ley, la prevencin solidaria y la eficacia basada en la satisfaccin ciudadana, la
ausencia de desorden y la calidad de los servicios policiales (Chalom et al 2001: 32).
La promocin de policas de orientacin comunitaria y de polica de proximidad (este ltimo es
el referente europeo del primero) representa una de las corrientes que mayor influencia han
ejercido sobre las policas de la regin (Neild 2003: 14 y ss.). En efecto, las experiencias de
policiamiento en pases anglosajones comienzan a difundirse con mucha fuerza en casi todos
los pases de Amrica Latina13, constituyndose en una moda que perdura durante ms de dos
dcadas. Ya a mediados de los noventa la literatura en pases como Canad, Estados Unidos y
Reino Unido era amplsima, como demuestran Normandeau (1995: 88-91) y Pelacchi (2000: 281313).
Este modelo sugiere la adecuacin de la polica a las problemticas y la focalizacin en los
lugares conflictivos en zonas urbanas, poniendo nfasis en atributos tales como la proactividad,
la flexibilidad y la adaptacin de la actividad policial, buscando mejorar sustancialmente la
gestin policial a travs de estrategias que priorizan un enfoque comunitario de servicios
focalizados para resolver problemas.
Quienes impulsan esta filosofa de trabajo en la organizacin policial promueven el dilogo
sobre la relacin de la polica con la comunidad avanzando en propuestas innovadoras de
prcticas de policiamiento comunitario, rompiendo la creencia inicial que -durante un tiempo-

Mientras, por un lado, las organizaciones policiales norteamericanas han sido el punto de origen de diversas
estrategias innovadoras anteriores a la polica comunitaria o de proximidad: adopcin de un enfoque de
servicio focalizado, orientado a la solucin de problemas; creacin de unidades de relacin con la comunidad;
instauracin de patrullaje a pie; establecimiento de puestos de polica barriales; organizacin de grupos de
prevencin de la delincuencia y campaas de sensibilizacin e informacin a la colectividad, en Europa, por
otro lado, el foco central de la renovacin policial se orienta a acciones dirigidas a prevenir la criminalidad en
base al desarrollo de estrategias tendientes a reforzar la asociatividad, la accin concertada, la proximidad, y la
movilizacin y colaboracin comunitaria (Chalom et al 2001: 37).
13

22

redujo este enfoque a una tcnica policial para la seguridad ciudadana, un plan policial
basado en una unidad estratgica dentro de la polica, una estrategia de vigilancia para que
de esta manera los medios se ubiquen mejor, una lnea discursiva del municipio o una
autoridad local; o bien a una suerte de estrategia de marketing o de imagen policial para
mejorar las relaciones pblicas o bien el discurso pblico para obtener ms recursos.
Tampoco se trata de una prctica policial que persigue obtener ms informacin de la
comunidad para el control de la criminalidad, y menos representa la nica forma para
resolver los problemas de criminalidad en una sociedad (Trojanowicz, et al 1998: 14-26).

3.2.-

Situacin de origen.

El progreso hacia policas integradas plenamente al sistema democrtico requiere abordar

tambin aspectos cualitativos de la organizacin policial y de su relacin con la comunidad.
Esta conviccin es un factor desencadenante de las transformaciones en el ltimo tiempo.
En paralelo a ello, diversas tendencias en materia de polticas de prevencin en la regin
interpelan la accin policial, en particular cuando se observa que nuevos actores se suman a la
prevencin del delito. Algunas de estas son:

Un cambio de paradigma: desde un enfoque relativamente limitado con respecto a

la prevencin y el control hacia una visin ms integral y ms amplia de la
seguridad como bien pblico;

El creciente consenso sobre la necesidad de enfrentar las condiciones sociales y

econmicas que fomentan la delincuencia y la victimizacin;

Los cambios en cuanto a que la responsabilidad bsica ya no slo le corresponde a

la polica, sino tambin a los gobiernos, comunidades y asociaciones en todos los
niveles;

El reconocimiento del papel fundamental que desempean los lderes municipales

y/o locales a travs de la organizacin y movilizacin de coaliciones locales;

El consenso en cuanto a que intervenciones focalizadas orientadas a factores de

riesgo, territorios y grupos vulnerables son ms efectivas en la reduccin de la
delincuencia y la violencia y sus efectos; y,

La conviccin de que la prevencin es ms eficaz, en comparacin con soluciones

de justicia penal, que implican mayores recursos econmicos.

Todos estos aprendizajes, en el contexto de las polticas del sector, vienen a complementar los
argumentos en favor del diseo y adopcin de nuevas estrategias comunitarias de
policiamiento.
Un segundo componente importante es que el desarrollo de este enfoque tambin se asocia con
una crisis de gestin y de valoracin de la actuacin policial en los pases desarrollos que
emprendieron dcadas antes un nuevo rumbo en la modernizacin policial (Reiner 2006: 528;
Trojanowicz, et al 1998: Cap. 2 y 12):

23

el camino hacia la polica de proximidad est alfombrado de buenas intenciones, las

cuales tienen dos orgenes o fuentes. En primer lugar, a una gran parte del cambio
producido de la polica tradicional a la polica de proximidad puede segursele la pista a
travs de una larga historia de intentos de reforma para lograr una polica ms
civilizada y legalmente responsable. En segundo lugar, gran parte del nfasis en la
polica de proximidad pretende hacer a la polica ms eficaz en la lucha contra el delito y
el desorden en las comunidades y, al mismo tiempo, eliminar las crticas sobre su
ineficacia, ineficiencia e insensibilidad, que se remontan atrs en el tiempo (Greene
2006: 353).

Como se seal, dichas crticas se acercan a las que diversos autores sealan como propias de
nuestra regin y que tienen una larga trayectoria.

3.3.-

Policiamiento comunitario y polica de proximidad.

El modelo comunitario surge de la constatacin de las falencias del modelo policial profesional
tradicional dominante. Este supone atributos especficos en cuanto a la organizacin y el
despliegue operativo de la polica. Esta asume una estrecha colaboracin con la comunidad en
la tarea de prevenir la criminalidad y el desorden, como tambin en el desarrollo de actividades
de relacionamiento.
En efecto, en el modelo de community policing14 se asume que la comunidad es un actor
importante y que estas actividades son complementarias, a su vez, con diversas estrategias de
prevencin social del delito. Este enfoque refleja nuevos principios de actuacin, tales como:

Que la comunidad posee ms informacin y dispone de mayores capacidades

de diagnstico sobre los reales problemas que le aquejan. En efecto, la
comunidad conoce de primera mano los factores que estn generando
inseguridad en la poblacin, ya que es sta quien la vivencia cotidianamente.
Ella es el mejor sensor de la realidad local y el mejor instrumento para
identificar las posibles soluciones frente a la delincuencia, principalmente
porque la actividad criminal se focaliza espacialmente;

Que el involucramiento de la comunidad introduce y asigna importancia a la

dimensin subjetiva de la seguridad, mejorando el sentimiento colectivo de
vivir en un ambiente seguro o menos expuesto a situaciones de violencia
delictiva, asignando igualmente un papel relevante a la calidad del servicio
policial (relacin servidor/cliente), ms all de su derecho a evaluar el servicio
policial y a expresar su satisfaccin o insatisfaccin con el servicio policial
entregado; y,

14 Ya con anterioridad hemos advertido un error fundamental que limita el cabal entendimiento de este
enfoque. En nuestro medio ha sido traducido desafortunadamente como polica comunitaria. En efecto, el
trmino anglosajn connota el involucramiento de la comunidad en una labor ms estrecha con la polica,
como actuacin subsidiaria relevante para esta ltima; y viceversa; mientras que el trmino polica
comunitaria se refiere a una modalidad especfica de la primera, que requiere de una determinada estructura
institucional de la polica. En un error de interpretacin y mal empleo, quizs involuntario, ambos conceptos polica comunitaria y community policing- resultan perjudicados (Tudela, 1999).

24

Que la comunidad puede hacer un valioso aporte a travs de acciones

preventivas de carcter social (capital social y poltica pblica, prevencin
social y comunitaria), construyendo vnculos de confianza y solidaridad, as
como ayudando en la reparacin a travs de prestar apoyo a las vctimas.

Segn Chalom et al (2001: 49 y 50) el modelo comunitario o polica de proximidad representa

una suerte de democratizacin de la organizacin policial, pues en este contexto la actuacin
policial se basa en la promocin de la participacin de la ciudadana, en la accin concertada, en
la imputabilidad de los cuerpos policiales, en la transparencia y en la mutua responsabilidad en
la gestin eficaz de la seguridad. La filosofa aade un aspecto vital la proactividad- al
tradicional modelo policial reactivo, lo que conduce al desarrollo de nuevas maneras de actuar
sobre las causas de la delincuencia y a la promocin de vecindarios ms seguros.
En relacin a la organizacin formal, este tipo de policiamiento cambia la forma de realizar
poltica en la polica, de una burocracia tradicional hacia un estilo que enfatiza la interaccin
entre el entorno y la institucin. Es decir, representa un esquema de actuacin distinto al
paradigma racional-burocrtico. Desde la perspectiva de la organizacin y el sistema de
provisin de servicios, la polica de proximidad supone una forma de conseguir que las
agencias policiales sean menos burocrticas, especializadas y jerrquicas (Greene 2006: 350 y
364; Roberg et al 2002: 47)15.
En concreto, se trata de un modelo de intervencin policial en el mbito local asentado en la
participacin directa de la comunidad asociaciones vecinales, grupos de inters diversos,
organizaciones no-gubernamentales- y de otras agencias estatales locales en la planificacin,
implementacin y control de las iniciativas y medidas tendientes a prevenir o disminuir los
incidentes, las manifestaciones de violencia y la criminalidad as como tambin aumentar la
eficiencia policial en el desempeo de sus labores preventivas, ampliar los niveles de
satisfaccin respecto del accionar policial y mejorar el control social sobre la actuacin de la
polica.
El modelo de polica comunitaria, dado que preconiza una misin ms amplia y flexible para
las fuerzas policiales, abre un abanico ms amplio de reas de intervencin legtimas e
incorpora la nocin de que las funciones y tareas policiales emanan de las necesidades
expresadas por la ciudadana. En el fondo, no existe una tcnica prefijada de polica
comunitaria. Ms bien, lo que hay es un foco estratgico articulado en torno a la apertura y la
flexibilidad en la utilizacin de diversas estrategias para resolver problemas y responder a las
prioridades locales. Se trata de una filosofa y de una estrategia organizacional que privilegia la
interaccin con la comunidad (Trojanowicz et al 1998: XI).
Esta filosofa enfatiza un acercamiento proactivo al delito, logrando un relativo xito en
variadas experiencias internacionales en los ltimos aos. Sin embargo, no se puede desconocer
que los buenos resultados obtenidos no se deben a la exclusiva aplicacin de esta nica
Este modelo se asocia al concepto de actuacin policial tradicional. En ste el objetivo es la aplicacin de la
ley, las formas de intervencin son generalmente reactivas, las actividades policiales se central en el control del
delito, la implicacin de la comunidad es baja y pasiva, y el mando y el control son centralizados. Los
referentes de xito son el nmero de detenciones y los ndices de criminalidad (denuncias). Ms detalles en
Torrente (2001: 243-246) y Greene (2006: 359-361).

15

25

frmula, sino dentro de un marco que incluye, adems, servicios policiales de carcter
tradicional (Kratcoski et al 2000: 109).
No existe pleno consenso respecto de las caractersticas distintivas del modelo, en especial en
cuanto a la organizacin que debe asumir una polica ms all de ciertos atributos y, menos
an, en relacin al impacto y los resultados:
Investigadores tales como Eck y Rosenbaum (1994, citados por Greene 2006: 350) sealan que:
La polica de proximidad se ha convertido en una nueva ortodoxia para los policas.
Ambiciosa y ambigua al mismo tiempo, promete cambiar radicalmente la relacin entre
la polica y el pblico, dirigirse a los problemas subyacentes en la comunidad y mejorar
las condiciones de vida de los barrios. Una de las razones de su popularidad es que la
polica de proximidad es un concepto moldeable, que alberga significados diferentes para
personas distintas. Existen muchas perspectivas dentro de este tipo de polica, y cada
una de ellas se construye sobre presunciones que estn slo parcialmente sustentadas
por evidencias empricas.

Las diferencias en la definicin, nfasis y resultados asociados con la polica de proximidad y la

polica orientada a la solucin de problemas continan hasta hoy (Greene 2006: 359). No
obstante, se puede afirmar que community policing involucra un modelo especfico
descentralizacin, mayor autonoma de decisiones, entre otras- que permita el eficiente
funcionamiento en base a las siguientes directrices:
a) prevencin organizada a partir del involucramiento y relacin ms estrecha con la
comunidad;
b) reorientacin del patrullaje y de la actividad policial a acciones proactivas en reas
o sectores ms pequeos;
c)

importancia de la respuesta y la responsabilidad hacia y ante la comunidad, en

cuanto a una actuacin orientada segn las necesidades y percepcin de la
comunidad; y,

d) adecuacin de la actuacin policial en funcin de criterios de eficacia y

profesionalismo que en algunas circunstancias demanda descentralizacin en la
gestin policial16.

Tambin se han sealado otras caractersticas importantes, a saber:

Greene (2006: 362) destaca que Los elementos centrales y comunes a los programas de polica de proximidad son: la
redefinicin del papel de la polica con el fin de incrementar las actividades de prevencin del crimen, una mayor
reciprocidad en las relaciones entre la comunidad y la polica, la descentralizacin de los servicios policiales y de los
mandos y, de alguna forma, civilizar la polica (Skolnick y Bayley, 1986). Cada uno de estos cambios se concibe como
una condicin necesaria para adquirir una mayor responsabilidad hacia la comunidad. Al mismo tiempo, cumpliendo estos
requisitos se puede lograr una polica ms eficaz y eficiente.

16

26

a) La misin de la polica es la paz (trabaja en el respeto de los derechos y de las

libertades democrticas);
b) Adopta como estrategia crucial la consulta sistemtica a la comunidad;
c) Su actitud es proactiva e interactiva (polica-comunidad);
d) Enfoca su esfuerzo en la solucin de problemas vinculados con la criminalidad y el
desorden social, en colaboracin con los interlocutores de la comunidad,
interviniendo tambin en algunas causas mediante la prevencin y represin;
e) En colaboracin con otros servicios pblicos y privados, contribuye a mejorar la
calidad de vida, reduciendo el miedo al crimen y aumentando la percepcin y
sentimiento de seguridad en la comunidad;
f)

Los policas en directa relacin con la comunidad son generalistas y su nivel de

responsabilidad y autonoma es alto en relacin a una institucin descentralizada;
y,

g) Existe la obligacin de rendir cuenta de manera peridica y rigurosa a la

comunidad y sus representantes (Normandeau 1998: 87 y 89; De la Barra 1999: 14 y
ss; Roberg 2002: 287).

De las caractersticas antes sealadas, tres de ellas ponen en evidencia el cambio o trnsito desde
una concepcin tradicional del rol de la polica en la generacin de la seguridad y el orden pblico dar eficacia al derecho y aplicacin de la ley penal- a una visin ms moderna e integral de la
seguridad ciudadana, coincidente con tres premisas bsicas que caracterizan la filosofa del
policiamiento comunitario, y que ms adelante se detallan:

seguridad ciudadana y calidad de vida;

accin policial proactiva y especializada; y,
trabajo conjunto con la comunidad.

Seguridad ciudadana y calidad de vida. El objetivo de la estrategia "polica comunitaria" es,

junto con disminuir el delito, reducir igualmente la sensacin de inseguridad en la comunidad. En
efecto, si bien histricamente la dimensin subjetiva de la inseguridad no ha sido abordada con el
mismo nfasis e inters que se ha puesto en otros estudios de la criminalidad (vctima/victimario),
el aumento de la criminalidad y del sentimiento de inseguridad son aspectos que afectan
igualmente y de manera importante la calidad de vida de la poblacin. Esto implica abordar
necesariamente en toda su extensin los efectos de la conducta antisocial, incorporando dentro de la
misma prioridad, ambas dimensiones de la seguridad -lo objetivo y lo subjetivo-. En este sentido, el
modelo comunitario posee el valor de introducir y asignar verdadera importancia a la dimensin
subjetiva de la seguridad en su correcta medida, mejorando el sentimiento colectivo de vivir en un
ambiente seguro o menos expuesto a situaciones de violencia delictiva, como tambin asignando
igual importancia a la calidad del servicio policial (relacin servidor/cliente). Es por tal razn que
este tipo de anlisis es altamente necesario, debido a que, entre otros mltiples efectos de la
sensacin de inseguridad, se generan conductas evitativas, de retraimiento y aislamiento, que

27

dificultan la conformacin de redes e instancias participativas, disminuyendo las posibilidades de

coordinar estrategias planificadas de prevencin.

Accin policial proactiva y especializada. La estrategia involucra un componente

eminentemente anticipatorio, a travs de mejorar la interlocucin / cooperacin entre una y otra.
En este caso, se refiere al hecho de que el nfasis est dado por la preeminencia de acciones
preventivas y estas se originan desde y para la ciudadana misma. La realidad dinmica y
multicausal del delito siempre va a sobrepasar la intervencin del control formal policial, por lo
cual, abordar los focos crimingenos desde la perspectiva de la anticipacin es crucial, tanto para
evitar que la actividad criminal se aleje de la norma, como tambin para minimizar sus
consecuencias en la sociedad (victimizacin). Por cierto, adelantarse a situaciones delictivas implica
una multiplicidad de aspectos que van ms all de acciones netamente policiales, involucrando un
trabajo integral sobre aspectos estructurales, sociales, psicolgicos y hasta biolgicos. De este modo,
la labor comunitaria de la polica se extiende en el reconocimiento de factores como grupos de
riesgo, infraestructura urbana, y aspectos relacionados con formas domsticas de violencia y
resolucin de conflictos, entre otros. La orientacin preventiva del modelo permite promover,
adems, mecanismos de control social a nivel local y -ante el desarrollo de una concepcin cada vez
ms amplia e integrativa de los denominados derechos ciudadanos- se reconoce en la propia
comunidad un rol ms preponderante en la evaluacin del desempeo preventivo.

Trabajo conjunto con/en la comunidad. El policiamiento comunitario implica diagnsticos

y acciones compartidas. La estrategia constituye una modalidad de organizacin y funcionamiento
policial asentada en la articulacin de una interaccin activa entre la polica, los gobiernos locales y
la comunidad en la formulacin, desarrollo y evaluacin de estrategias e intervenciones eficaces en
la prevencin de conflictos, desrdenes y delitos y en la reduccin de la sensacin de inseguridad.
En este sentido, el policiamiento comunitario se asienta en la convergencia de labores conjuntas de
la propia polica, el gobierno local y la comunidad (Sain y Rodrguez 2004: 2).
De esta forma, el principal valor del modelo comunitario radica en el hecho de privilegiar al
ciudadano como centro de su accin, y reconoce en l un aliado en la confeccin de estrategias que
permitan identificar tanto las causas y caractersticas del delito, como las formas de enfrentarlo. Tal
proceso requiere de una participacin activa de la comunidad, pero sobre todo cierta autonoma de
decisin por parte de los agentes policiales, ya que los cursos de accin son auto-generados y no
impuestos verticalmente por una autoridad policial superior y distante. Esta forma de proceder,
ampliamente participativa, permite establecer mecanismos eficaces de control o evaluacin de las
estrategias adoptadas, las que -sin duda- son o pueden ser realizadas por la propia comunidad,
gestndose de este modo un proceso de control externo saludable:
Adems de la apertura externa que implica la polica de proximidad, este modelo de polica
une control social formal e informal de manera importante. La cultura policial cambia de su
forma clsica orientada hacia el interior a una nueva forma donde se integran factores
externos como pueden ser las comunidades, los individuos y otras agencias
gubernamentales. Adems, este modelo implica que los objetivos policiales se amplan
sustancialmente del control del crimen a objetivos tales como reducir el miedo al delito,
mejorar las relaciones sociales y el orden social y mejorar la calidad de vida, por ejemplo,
favoreciendo el sentimiento de bienestar entre la gente en un vecindario o lugar de negocios
determinado. Estas son amplias funciones para la polica que requieren una serie de

28

habilidades policiales distintas, en especial de interaccin y comunicacin (Greene 2006:

363-364).
Para varios las promesas de la polica de proximidad son muchas: el incremento de la capacidad de
las comunidades de resistir y prevenir el delito y el desorden social; la creacin de una relacin ms
armoniosa entre polica y ciudadanos, que incluya algn poder compartido en el diseo de la
poltica policial y las prioridades tcticas; la reestructuracin del servicio policial, conectndolo con
otros servicios municipales; la reforma del modelo de organizacin policial; y, finalmente, la
creacin de funciones ms complejas y ms amplias para el agente de polica (Kratcoski et al 2000:
140; Greene 2006: 351).

3.4.-

Dificultades de aplicacin y resultados.

La evaluacin del xito de un enfoque, modelo de gestin y estrategia policial puede realizarse
desde adentro y desde afuera y poniendo atencin tanto en los resultados como en las
modificaciones en la organizacin. En otras palabras, se debera tomar en cuenta los elementos y
objetivos que supone y promueve y, al mismo tiempo, considerar los objetivos e indicadores
tradicionales y propios de un enfoque que aspira a la contencin o reduccin del crimen.
Sin duda el esfuerzo de evaluacin implica ponerse de acuerdo en qu se debe esperar, cundo y
cmo deben ocurrir las cosas. A ello se agrega que, la evaluacin del xito debiese realizarse
dentro del marco de la polica de proximidad y esto requiere, por un lado, recoger mucha ms
informacin sobre las comunidades, el control social, las dinmicas locales y, por el otro, exige un
mayor esfuerzo para conseguir la colaboracin ciudadana. Como se ha sealado, en ocasiones la
introduccin de estos programas tiene efectos no deseados, como el aumento de llamadas
demandando servicios que no son propios de una polica entrenada para prevenir el crimen y la
violencia.
En efecto, si bien la evaluacin de las actividades policiales se puede realizar a travs de los delitos
denunciados y agregar a ella las llamadas (telefnicas) a la polica lo que puede reflejar mejor el
abanico de problemas a los que se enfrenta la comunidad y representara con mayor fidelidad la
demanda y la valoracin de la polica- el punto crtico es que muchas de esas llamadas no exigen de
la polica una actuacin netamente policial.
Algunos indicadores de evaluacin son entonces necesarios. Como destaca (Greene 2006: 365) la
evaluacin de este modelo implica examinar el bienestar de una comunidad y, en consecuencia, se
debera incluir la medicin de indicadores tales como:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

la disposicin de la gente a utilizar los lugares pblicos;

la existencia de voluntariado social;
el establecimiento de nuevos negocios;
el hecho de si la propiedad de inmuebles aumenta o disminuye;
las mejoras inmobiliarias en los vecindarios; y,
la percepcin de los ciudadanos acerca de la seguridad y la polica.

Por su parte, desde adentro, en lo relativo al aspecto organizativo, cuando se asume que el
policiamiento comunitario implica un cambio profundo en la organizacin del sistema policial,
poniendo especial nfasis en la descentralizacin operativa, surgen facetas e indicadores tiles para

29

medir si ciertos procesos estn en desarrollo se continan o, simplemente, no han sido

emprendidos:
a.

la delegacin de responsabilidades de planeamiento y conduccin tctica;

b.

el desarrollo de nuevas formas de evaluacin del desempeo policial;

c.

el desarrollo de nuevas modalidades de intervencin policial volcadas a un enfoque

proactivo ms que reactivo y enfatizndose las causas por encima de las consecuencias
de la violencia y el delito;

d. la seleccin especializada del personal policial y su capacitacin como servidor pblico

y gestor social;
e.

el establecimiento de mecanismos de cooperacin, coordinacin e intervenciones

conjuntas con el gobierno local o con las agencias locales del gobierno estadual,
provincial o nacional;

f.

la insercin e intervencin del accionar policial en las polticas locales de desarrollo

social; y

g.

la obligacin de rendir cuentas de las labores policiales a las autoridades polticas

locales y a la comunidad (Sain y Rodrguez 2004: 2).

La experiencia en el mundo anglosajn es relevante. Por una parte, se destaca que un factor que se
asocia al xito de estas iniciativas no radica en ellas mismas, sino en el contexto sociocultural en las
que se aplican17. En este sentido, existe evidencia que seala que los programas de prevencin sern
probablemente ms exitosos y probablemente trabajarn mejor en comunidades en que menos se
necesitan.
Paradojalmente, la evidencia muestra que en aquellas comunidades con graves problemas los
esfuerzos y dificultades para la implementacin de las estrategias innovadoras son tambin
mayores y complejos y, normalmente, el xito no queda suficientemente demostrado. (Sherman
1998: 7).
Otra limitacin importante se relaciona con la amplitud de tcticas posibles que se asocian o
enmarcan en el modelo comunitario y la dificultad para distinguir y evaluar la estrategia en su
conjunto (National Research Council 2004: 247).
Otro componente de una evaluacin es que se reconoce que el mayor obstculo conocido en contra
de la polica de proximidad y de la polica orientada a la solucin de problemas es la burocracia
policial (Greene 2006: 349). En efecto, los casos estudiados sistemticamente revelan el centralismo
y la falta de flexibilidad.

17 Para una lectura de experiencias anglosajonas debidamente evaluadas, se recomienda visitar en internet:
Community Oriented Policing Services (http://www.cops.usdoj.gov/)y la pgina internet del Home Office
(http://police.homeoffice.gov.uk/community-policing/).

30

En el primer caso, la gestin descentralizada y la provisin del servicio son los pilares del
movimiento de polica de proximidad, bajo el argumento de que la estructura de la polica
tradicional inhibe en gran medida la capacidad de la polica para ofrecer un servicio efectivo y
eficiente a una clientela visible y activa. Por el otro, la falta de flexibilidad y de adecuacin al
entorno. La organizacin policial en un modelo de polica de proximidad se considera dinmica,
implicada activamente con el entorno y capaz de crear papeles que rompan los lmites tradicionales,
asociando la organizacin con su funcin inmediata en el medio en el que se encuentra, adems de
otros ambientes sociales, culturales y econmicos (Greene 2006: 364).
De esta forma, lo anterior tendra importantes consecuencias para la relacin entre la polica y la
comunidad. Algunos autores sostienen que si bien los sistemas policiales descentralizados estn
sometidos a las autoridades locales y deben rendirles cuentas, stos ofrecen amplias oportunidades
para la iniciativa y el liderazgo de los policas de primera lnea, aspecto esencial en la misin de una
polica de orientacin comunitaria que busca y promueve el contacto y cooperacin; mientras que
las policas basados en modelos centralizados aparecen como ms rgidas y presentan mayor
resistencia al acercamiento con la ciudadana, a tomar en cuenta las necesidades de la comunidad y
a involucrarla en la gestin de la seguridad (Chalom et al 2001: 35).
Por otro lado, los niveles de centralizacin del proceso de decisiones y la cultura institucional son
tambin claves. Se puede sostener que el impacto de estos programas respecto de la polica se
subordina a la subcultura institucional predominante (Tudela 2004).
La literatura comparada indica de manera consistente que los programas exitosos de policiamiento
comunitario se caracterizan por promover el uso del mtodo de resolucin de problemas por parte
de la mayora de los policas, por descentralizar el funcionamiento policial enfatizando el
acercamiento a la comunidad, por establecer un sistema mucho ms flexible de turnos y horarios, a
fin de permitir que los funcionarios cuenten con el tiempo necesario para entrar en contacto con la
comunidad cuando sus integrantes han terminado de trabajar y pueden asistir a reuniones. Los
estudios de experiencias en Estados Unidos enfatizan tambin la necesidad de que exista un nuevo
sistema de gerencia que apoya la participacin de los funcionarios y que concibe a los mandos
como facilitadores ms que como autoridades de un sistema jerrquicamente centralizado.

4.-

Policiamiento orientado a la solucin de problemas.

4.1.-

Caractersticas generales.

El policiamiento (policing) es un campo de actuacin que ofrece una oportunidad para el desarrollo
de nuevas estrategias y procedimientos en la gestin policial hacia y con la comunidad.
En este contexto, durante los aos ochenta y, especialmente, en la ltima dcada, tanto en
Norteamerica (Estados Unidos y Canad) como en Europa (Inglaterra, Suecia, Holanda y Blgica),
Australia y Nueva Zelanda, se implementan nuevas modalidades que ponen nfasis en la eficaz
resolucin de problemas. Estas pueden enmarcarse en lo que en la actualidad se denomina
policiamiento orientado a la solucin de problemas (problem-oriented policing).
La accin policial orientada a la resolucin de problemas se introdujo primero en Madison
(Wisconsin), Baltimore (Maryland) en Estados Unidos a comienzos de los ochenta y en Surrey
(1982) y la Polica Metropolitana de Londres (1984), luego en West Yorkshire (1994) y Merseyside
(1995).

31

sta se basa en una concepcin integral que articula en un todo, en primer lugar, el diagnstico de
la situacin problemtica; luego, el anlisis estratgico, que permite determinar la solucin ms
adecuada para modificarla; y, finalmente, la evaluacin de los resultados e impacto de la
intervencin. Es, de acuerdo a lo sealado, un enfoque holstico, ms que una simple reaccin a la
criminalidad e inseguridad y, para la polica, constituye una nueva manera de resolver en su origen
los problemas ligados a ellas. En el mediano y largo plazo, el objetivo de este modelo de actuacin
policial es el desarrollo de soluciones adecuadas a situaciones que requieren una accin tanto de la
polica como de los dems actores de la colectividad. Esto se logra mediante una comprensin ms
cabal de los problemas de la comunidad, una respuesta ms rpida a los cambios que tienen lugar
en la sociedad y una evaluacin de las acciones que mejor reconcilien las demandas y expectativas
de los ciudadanos (Chalom et al 2001: 47 y 48).
Si bien este modelo ha sido caracterizado como una parte integral de la filosofa de community
policing en Estados Unidos, como seala Greene (2006: 365), cabe advertir que mientras sta tiene un
amplio mandato de desarrollo de la comunidad, la polica orientada a la solucin de problemas se
centra ms en problemas especficos. La idea central y una de las principales manifestaciones de
este paradigma de actuacin, es que a travs de ste la polica acta ms consciente de los
problemas a los que se enfrenta y sus mtodos de intervencin, de tal manera que la respuesta /
resultado / solucin llega a ser el principal indicador o referente del xito:
Como Eck (1999,63) indica bajo el enfoque de la polica orientada a la solucin de
problemas, el problema, no la ley penal, se convierte en la caracterstica que define la
funcin policial (Greene 2006: 365).

4.2.-

Situacin de origen.

El modelo de actuacin policial orientado a la solucin de problemas es posterior al desarrollo de

community policing (Trojanowicz et al 1998: 6) y surge, al igual que el primero, con el objetivo de
mejorar la eficacia de las actuaciones policiales y de reformar las organizaciones policiales (Greene
2006: 349). Ella nace de la preocupacin por la insuficiente eficacia y falta de legitimidad que
demuestra una polica centrada principalmente en los medios y el cumplimiento de la ley (modelo
tradicional-profesional burocrtico), ms que en los fines y, ms concretamente an, que no hace
gestin de conocimiento sobre en el efecto de sus intervenciones y su relacin con la comunidad.

4.3.-

Policiamiento orientado a la solucin de problemas.

Este modelo enfatiza el empleo de las tcnicas de solucin de problemas como base fundamental
para construir respuestas policiales ms efectivas a problemas de delincuencia y desorden
relacionados y repetitivos.
En su contexto de origen, lo novedoso de este modelo es que promueve una metodologa policial
para actuar contra los delitos, el desorden y el miedo en una comunidad. En este sentido, el modelo
SARA (siglas en ingls de las cuatro etapas que sigue este modelo de solucin de problemas:
scanning, analysis, response y assessment), traducido al espaol con la sigla BASE (Bsqueda, Anlisis,

32

Solucin y Evaluacin)18, promueve una actuacin en la cual la polica identifica los problemas en la
comunidad en un trabajo conjunto con ella, analiza las dinmicas de estos problemas de manera
sistemtica, disea una respuesta adecuada al problema definido y analizado y, de ese modo,
evala el efecto de la respuesta al problema identificado (Trojanowicz et al 1998: 169-179; Roberg et
al 2002: 62).
En general, este policiamiento es abordado como un mtodo o modelo para mejorar la efectividad
policial a travs de anlisis y respuestas para actuar sobre las condiciones (factores de riesgo social,
situacional, oportunidades para el delito, etc.) que facilitan el desarrollo de problemas en las
comunidades, por ejemplo, abordando cmo ciertos lugares se convierten en centros de ocurrencia
de delitos. Las respuestas que se disean ponen nfasis en la prevencin y tienen un alcance mayor
que el recurso del sistema de justicia criminal, ya que se involucra a otras reparticiones pblicas
relacionadas con las comunidades, a los actores de las comunidades afectadas por los problemas,
as como al sector privado.
En trminos simples, tanto en el estudio de las causas como en el desarrollo de las soluciones
especficas para los problemas identificados la colaboracin con la comunidad es relevante y
fundamental. De esta manera, esta modalidad abre una ventana interesante de oportunidades para
los servicios policiales y para la interaccin de las policas con otras instituciones y organismos
involucrados en la coproduccin de seguridad en las comunidades. En esencia, la definicin del
problema y su solucin es el resultado de la interaccin entre la polica y la comunidad. Esto
supone una prdida de autonoma de la polica en la gestin y solucin de los problemas
enfatizando su rol como co-productor de seguridad.
En esta misma lnea, este modelo tiene importantes implicaciones para la actuacin y forma de
reracionamiento de la polica en / con la comunidad: cmo se organiza y supervisa el trabajo
policial? y cmo la agencia policial se estructura en este modelo?
Se ha sealado que, dado que la solucin de problemas se concibe como una actividad que
demanda en el personal policial liderazgo y profesionalismo (competencias, habilidades y
destrezas), tanto el mandato centralizado como los sistemas de control deben dar espacio y
prioridad a la creatividad y a la discrecin policial. En este enfoque la finalidad para la
organizacin policial es facilitar y, en consecuencia, no controlar-restringir las acciones de los
agentes policiales en el terreno (Greene 2006: 366) limitando la iniciativa y la posibilidad de
experimentar.
Fruto de una sinergia entre todos los actores involucrados, la accin concertada crea un espacio de
convergencia y complementariedad, de dilogo y cooperacin, que constituye el camino ms
adecuado a la resolucin de problemas. Esto se materializa en la adopcin de nuevos mtodos, en
particular en el mbito de la sensibilizacin de la ciudadana y las campaas educativas. La accin
concertada tambin pone en evidencia las dificultades y lmites de los mtodos represivos
tradicionales.

El modelo BASE tiene cuatro etapas: 1) Bsqueda: Abordaje del problema utilizando el conocimiento, datos
bsicos y mapas delictuales georeferenciados; 2) Anlisis: Utilizacin de los hallazgos y la tecnologa de
informacin para ahondar en las caractersticas y causas subyacentes de los problemas; 3) Solucin:
Formulacin de una solucin trabajando en conjunto con la comunidad; y, 4) Evaluacin: Medicin de los
resultados para conocer si la solucin es adecuada, est funcionando y qu tipo de lecciones pueden
aprenderse de este proceso.

18

33

El policiamiento orientado a la solucin de problemas representa una promesa importante en el

campo de la relacin polica-comunidad. La medida de xito de la resolucin de problemas es,
precisamente, la ausencia de problemas, o ms bien, impedir que stos se repitan. Por cierto, aqu
conviene ser prudentes. Por un lado, se debe reconocer que ms de algn problema que afecta a
una comunidad no pueden ser resuelto definitivamente, pero su repeticin o consecuencias s
podran reducirse de forma significativa; y por el otro, tambin habrn otros que dada su
naturaleza- simplemente estn fuera de las manos de la polica, aunque interacte con la
comunidad. Con estas acciones, la polica puede medir el alcance del impacto que ha logrado sobre
el problema al que se dirige. Otra preocupacin que crea este enfoque es hasta qu punto la polica
desplaza el crimen, tanto espacial como temporalmente, en atencin a su estrecha vinculacin con
estrategias de prevencin situacional, las cuales tienen a representar un porcentaje no menor de las
tcticas policiales en respuesta los problemas identificados.

4.4.-

Dificultades de aplicacin y resultados.

La evaluacin de esta estrategia se inicia ya durante la dcada de los noventa a la par de su

creciente difusin en el mundo anglosajn, como es el caso de Estados Unidos19 e Inglaterra20.
Las primeras evaluaciones tuvieron lugar en Newport News en el Departamento de Polica de
Virginia a manos del Police Executive Research Forum a mediados de lo ochenta. Desde ese momento
varias policas de Canad, Estados Unidos, Reino Unido, de los pases escandinavos, Australia y
Nueva Zelanda han seguido experimentando y examinando su aplicacin.
Una de las primeras constataciones es que el policiamiento es exitoso cuando la actuacin policial se
concentra y dirige hacia los focos problemas (National Research Council 2004: 5). De esta forma,
la efectividad del modelo radica en la capacidad de identificar, definir y solucionar dichas
situaciones o problemas que se vinculan a la inseguridad objetiva y subjetiva.
A lo anterior se agrega otra constatacin, como es que -si bien se observan ms xitos cuando el
policiamiento es dirigido y focalizado-, frecuentemente esta modalidad se asocia a un enfoque
preventivo situacional ms que a un enfoque basado en una tipologa de delitos, en los potenciales
infractores o perfiles de delincuentes (National Research Council 2004: 247; Roberg 2002: 63).
Sin embargo, este modelo presenta ciertas dificultades respecto del verdadero papel que
desempean los actores.
Primero, algunos autores estn destacando que si bien una organizacin adopta este modelo de
anlisis, a la hora en que se aplican los mtodos de respuesta estos son los tradicionales21. As, por
ejemplo, en algunos casos el patrullaje tctico y dirigido ilustra el estrecho repertorio de
soluciones que algunas fuerzas policiales aplicaran amparndose en este enfoque. Es decir, la falta
de comprensin sobre el modelo se demuestra cuando la respuesta policial a la hora de

Una revisin de casos en Estados Unidos es posible en la pgina internet del Center for Problem Oriented
Policing (http://www.popcenter.org/library.htm).
20 Para el Reino Unido es posible examinar los casos disponibles en la pgina del Home Office
(http://www.homeoffice.gov.uk/rds/probpolice.html).
21 Cabe destacar que una variante de este enfoque ha llevado al uso intensivo de este modelo entre los analistas
en reduccin del delito en diversos campos.
19

34

implementar soluciones se remite a la aplicacin de tcticas policiales tradicionales (Trojanowicz et

al 1998: 7 y Greene 2006: 366).
Segundo, la implementacin y la ejecucin de esta modalidad se asocian a adaptaciones necesarias
en materia de organizacin y administracin: en ambos campos se requieren muchas veces cambios
complejos. Estos plantean la necesidad de:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

definir e identificar indicadores de eficiencia y eficacia no tradicionales (modelo de

policiamiento estndar);
esfuerzo sostenido para superar la resistencia cultural en la organizacin;
compromiso de las estructuras de gestin interna al interior de las policas;
tecnologa amistosa para el uso de informacin relevante;
involucramiento de analistas civiles y especialistas en criminologa; y,
mecanismos adecuados para un trabajo coordinado con otras instituciones.

Tercero, la organizacin se ve forzada a incrementar su inteligencia organizativa y capacidades

para la gestin de conocimiento (transferencia de buenas prcticas), es decir, la comprensin del
funcionamiento de las intervenciones o actuaciones policiales (qu sirve y que no est produciendo
los resultados esperados). Esto requiere que la polica evale las intervenciones con detenimiento,
catalogue el impacto y la efectividad de las intervenciones, y revise su conocimiento sobre las
intervenciones actuales y futuras, ya que la experiencia aumenta con las mismas. De acuerdo a esto,
en el policiamiento orientado a la solucin de problemas el control y el mando deben coexistir y
facilitar el diagnostico y el aprendizaje de su propia tecnologa y experiencia (directrices estrategias
y tcticas) para convertir el esfuerzo policial en resultados para la comunidad (Greene 2006: 366).
Cuarto, hay dificultades para definir los resultados esperados y su evaluacin. Una consideracin
fundamental es que la efectividad de los mtodos de resolucin de conflictos no queda subordinada
o no pueden depender nicamente de las tendencias de la criminalidad. Esto dice relacin con la
formulacin de los descriptores estadsticos e indicadores cualitativos que ayuden o ayudarn a
monitorear los procesos de ejecucin y evaluacin de resultados. En otras palabras, la clave del
xito para este modelo est en la superacin de los obstculos impuestos por la criminalidad y se
abre al empleo de de indicadores subjetivos (sentimiento de inseguridad y satisfaccin de los
miembros de una comunidad) y ello es una variable dependiente de la consulta y de participacin
ciudadana. De esta manera, se impone tanto una evaluacin de procesos como de resultados (esto
ltimo, por cierto, desde la perspectiva ciudadana).

5.-

Medicin y evaluacin de estos modelos.

En general, las publicaciones a favor de estos modelos de orientacin comunitaria son frecuentes.
stos ponen nfasis en:
a) la asociatividad de la polica;
b) el inters por favorecer la cohesin y solidaridad con la comunidad;
c) el incremento del nivel de satisfaccin de la poblacin ante la intervencin policial
(y del sistema penal);
d) la participacin activa de la persona y la comunidad en la produccin de
seguridad; y,
e) la entrega de un servicio de calidad (menos estandarizado) mediante respuestas
ms personalizadas (dado las realidades locales diferentes).

35

Ms all de responder a las necesidades especficas de cada comunidad y territorio, a ambos

modelos se asocia la promesa de disminuir las formas ms preocupantes de delito comn y el
sentimiento de inseguridad (Roberg et al 2002: 57 - 61).
No obstante, se debe reconocer que con la introduccin de este modelo en la mayora de los casos se
busca enfrentar, de manera ambiciosa, profundos desafos internos y externos asociados a la gestin
policial. En la prctica, se asocian a aspectos sustantivos tales como la construccin de estrategias
interactivas entre la polica y la comunidad organizada para enfrentar la prevencin del delito, la
violencia y la inseguridad, y el control democrtico a travs de una revisin civil externa de la
efectividad de las estrategias y organizacin policial (ampliacin del mandato de la polica,
obligacin de rendir cuentas a la ciudadana, descentralizacin y desconcentracin del poder
decisorio, una actitud proactiva y orientada a la solucin de problemas).
De esta forma, la evaluacin de la estrategia de policiamiento orientado a la comunidad depende
ms que nada de las expectativas y motivaciones de origen. Estas pueden ser de distinto orden:
individuales, organizacionales y comunitarias, o bien diferenciarse respecto de procesos asociados
y resultados. As, existen diferentes indicadores y su lectura se relacionar con la definicin de
productividad, la integridad y la competencia de la actuacin policial (Roberg 2002 et al: 18 y 19), es
decir, legalidad, legitimidad y efectividad policial.
De acuerdo a esto, es de suponer que tanto el impacto como el progreso en el desarrollo de la
estrategia debiesen ser objeto de evaluacin y que, en consecuencia, no deberan abordarse slo en
trminos de su incidencia en la reduccin del temor y de la victimizacin, sino que tambin en la
materializacin de cambios significativos al interior de la propia polica, entre otros componentes.
La literatura suele destacar los siguientes campos de observacin:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)

Confianza en la polica
Satisfaccin ciudadana
Desempeo policial
Registro de denuncias
Tipo de criminalidad
Temor e inseguridad
Victimizacin
Disposicin a denunciar
Informacin sobre la actuacin policial
Control externo y civil sobre la policas
Accountability

As, se constata entonces que han primado las evaluaciones que se refieren a la primera esfera
(resultados y efectos externos) y que hay muy poca investigacin cientfica sobre el impacto al
interior de la organizacin.

6.-

Sobre la aplicabilidad de estos modelos en Amrica Latina.

Desde hace algunos aos, en varios pases de Amrica Latina hay un auge en el desarrollo de
estrategias asociadas a community policing y, ms recientemente, problem oriented policing.

36

La mayora de las organizaciones policiales de Amrica Latina han adoptado en ms de alguna

oportunidad, a veces ms explcitamente que otras, el discurso (oficial) institucional de la
orientacin comunitaria.
Sin embargo, su aplicabilidad en la regin y, en especial, en nuestro pas es una materia pendiente.
Para algunos se trata ms bien de discurso y retrica policial que de realidad. Los esfuerzos para su
cabal aplicacin han sido insuficientes, transitorios o no han tenido los logros esperados. Muchas
experiencias que comenzaron con entusiasmo y publicidad han concluido en el silencio por el
escaso respaldo, consecuencia de cambios de orden poltico, la falta de continuidad y la poca
claridad de los resultados.
En Amrica Latina las iniciativas de policiamiento comunitario se enmarcan bajo la denominacin
frecuente de programas de polica comunitaria. De esta forma, se pueden mencionar experiencias
en Brasil (Beato 2004; Mesquita 2004; Kahn 2004; y, Rico y Chinchilla 2006); Colombia (Moreno
2002; Llorente 2004; Rico y Chinchilla 2006); Costa Rica (Rico y Chinchilla 2006); El Salvador (Rico y
Chinchilla 2006); Guatemala (Chinchilla 2004), Mxico (Rowland 2005), entre otros.
A pesar de lo descrito, han faltado estudios sistemticos y evaluaciones de impacto. La literatura es
escasa (Barrientos 2001, Frhling 2003 y 2004; Rico 2006). Al respecto, es dable destacar que los
especialistas no siempre comparten enfoques y parmetros comunes al momento de declarar una
experiencia -muchas veces piloto- como exitosa y digna de imitar.
En rigor, es posible advertir a partir de la revisin de la escasa literatura y las entrevistas a
autoridades y especialistas en Buenos Aires, Bogot, Brasilia, Ciudad de Mxico, Lima, Montevideo,
Managua, Ro de Janeiro y Sao Paulo22, que hay diversas visiones y expectativas sobre la relevancia
y las caractersticas de estos modelos y su incidencia sobre el quehacer de la polica. Este es, quizs,
uno de los ms serios obstculos para su evaluacin. Pues se advierte una cierta confusin sobre los
objetivos policiales, las metas y los indicadores. Por otra parte, pocos son los policas que han
recibido una formacin suficiente en estos nuevos modelos de gestin y numerosos programas han
sido mal concebidos, permanecen inconclusos o, simplemente, no fueron evaluados -pero,
eventualmente, fueron validados interesadamente-.
Por otro lado, a partir de la observacin de pocos casos se sealan algunas dificultades de
implementacin y ejecucin. Los obstculos se refieren en especial a recursos, a la timidez para
realizar transformaciones institucionales ms radicales y a las caractersticas de la subcultura
policial prevaleciente (Frhling 2004: 19-22):
a) Esta estrategia demanda un nmero significativo de personal para cubrir la relacin
con los vecinos. Ese personal muchas veces no est disponible en forma adecuada
(despliegue operativo y nmero de policas debidamente entrenados);
b) Insuficiente gerenciamiento policial para asegurar la estabilidad del polica en el
vecindario donde ste debe actuar;

Estas constataciones ha sido posibles gracias a la realizacin de estudios y diagnsticos de seguridad

ciudadana elaborados por el suscrito entre los aos 2003 y 2007 para el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).

22

37

c) La subcultura institucional de las policas, que se resiste a creer que programas de

esa especie puedan enfrentar adecuadamente el crimen y que en consecuencia, no
aplica en todas sus dimensiones los principios que debieran guiar un programa de
esta naturaleza;
d) Escasa identificacin de los policas de menor graduacin con estos programas, as
como una deficiente formacin para afrontar los desafos que presenta la
resolucin de problemas (problem solving).
e) Dificultades de carcter poltico-administrativo, dada la forma como se organiza el
estado.
Respecto de la innovacin e introduccin de cambios internos en la organizacin policial en funcin
del desarrollo de prcticas de policiamiento comunitario, se debe subrayar que el hecho de que la
polica latinoamericana en la mayora de los casos dependa del gobierno central o regional plantea
importantes diferencias con programas en Norteamrica, donde el acercamiento a la comunidad y a
las agencias del gobierno local se produce en un contexto en que las polticas de seguridad son
locales y plenamente descentralizadas. El marco jurdico y la forma en cmo se organiza la polica,
as como el rol y la visin de los autoridades policiales, son factores decisivos que se agregan a
diferencias socio-polticas y culturales importantes.
En nuestra regin, el marco legal e institucional no siempre ayuda a la implementacin de una
estrategia o modelo de este orden. Tanto por la falta de polticas que faciliten la interaccin y la
gestin descentralizada de la coproduccin de seguridad como por la ausencia de capacidades
suficientes en los gobiernos locales, as como por la ausencia de facultades legales para responder
adecuadamente a un nuevo esquema de interaccin y colaboracin, son todos obstculos
frecuentes.
En resumen, son escasos los procesos exitosos en este sentido, particularmente en organizaciones
policiales de larga trayectoria. Generalmente, se observa un cierto rechazo, rehuyendo el cambio
organizacional necesario y la introduccin de contenidos nuevos vinculados a esa estrategia:
derechos de las personas, deontologa policial, cuentas pblicas, satisfaccin del cliente, dilogos
ciudadanos, diagnsticos compartidos, planificacin y evaluacin del trabajo con la comunidad,
extensin de los objetivos de la polica desde la aplicacin de la ley hacia la prevencin de la
criminalidad y violencia, la reduccin del temor, etc. Igualmente, en la actualidad no existe pleno
consenso sobre el formato (organizacin) que debe adquirir una polica de orientacin comunitaria,
pero s la hay sobre reas que debera desarrollar y principios que debiesen manifestarse en la
organizacin policial.
Respecto del impacto, las pocas evaluaciones en la regin se orientan a los efectos inmediatos sobre
la criminalidad y la inseguridad en las comunidades. Lamentablemente, no hay estudios de largo
plazo. Son pocos los casos monitoreados sistemticamente y el acceso a los reportes de resultados es
difcil.
En general se enfatiza que a partir de la aplicacin de estas estrategias suelen darse algunos
cambios en el panorama de la inseguridad en el territorio y las comunidades:
a) Aumento de confianza en la polica
b) Mayor satisfaccin ciudadana respecto del servicio policial
c) Mayor valoracin del desempeo policial y de las autoridades locales

38

d)
e)
f)
g)
h)
i)

Aumento del registro de denuncias

Aumento de las expectativas ciudadanas respecto de la actuacin policial
Reduccin del temor e inseguridad
Menor victimizacin
Reduccin de la cifra negra
Reduccin de la percepcin del incremento de la criminalidad

Sin embargo, no es posible an determinar o establecer las relaciones de causalidad, por cuanto
estos efectos no se dan en todos los casos, no se han medido o bien no permanecen en el tiempo. En
definitiva, la valoracin de estas iniciativas no se basa en estudios y demostraciones confiables. En
otras palabras, hay mucho de conviccin y poco respaldo emprico.
En el caso del policiamiento orientado a la solucin de problemas, las iniciativas de este tipo son
menos frecuentes en la regin. Esto haba sido ya destacado a fines de los ochenta (Rico y Salas
1988: 172) y tal observacin sigue siendo vlida hoy. La bsqueda de experiencias en pases de
Amrica Latina no es fructfera. Por ejemplo, recin se est comenzado a conocer y discutir esta
modalidad en Carabineros de Chile y en la Polica del Estado de Chihuahua-Mxico, experiencias
en todo caso an muy embrionarias.
En consecuencia, la aceptacin de este modelo en nuestro contexto regional resulta ms de la
atraccin e influencia de las experiencias de policiamiento y de su aplicacin en otros pases
anglosajones y de la influencia de organismos privados tales como el Center for Problem Oriented
Policing, la Ford Foundation, la Washington Office on Latin America, el Vera Institute of Justice, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros.
7.-

Rasgos comunes e implicancias: Conclusiones.

La relacin polica-comunidad hace referencia a una importante faceta de la funcin policial y a

cmo sta se lleva a cabo en una institucin que se dispone y ocupa de la prevencin y del control
de la criminalidad. En esencia, se destaca la capacidad y efectividad para implementar estrategias
que reflejen y recreen adecuadamente su carcter de servicio pblico, eficiente y eficaz en su
actuacin, sustentando su accionar no slo legal sino tambin socialmente en una sociedad
democrtica.
Desde este punto de vista, los paradigmas de gestin que se ocupan de la funcin socio-policial son
relevantes, especialmente en contextos de creciente inseguridad, desarrollo democrtico y
modernizacin del Estado.
En Amrica Latina las reformas y esfuerzos de modernizacin de las instituciones policiales son
reflejo de una necesidad y expresin de una carencia en relacin a la legitimidad social de la
funcin policial. Sin embargo, no puede establecerse una gua comn en cuanto a modelo de
gestin, sino ms bien directrices respecto de atributos que debe reunir una organizacin policial.
Aqu cabe preguntarse si las exigencias pueden ser objeto de una respuesta nica y estndar
(modelo) o bien los modelos ofrecen caractersticas que aproximan la funcin policial a las
expectativas sociopolticas que rodean o envuelven pero no siempre involucran- a una institucin
policial.
Los modelos de polica orientados a la comunidad son fundamentales en la interaccin y en las
motivaciones y directrices que orientan el rol y el desempeo de la polica en la sociedad y

39

enmarcan el dilogo de la comunidad con sus policas ante retos y desafos compartidos, como son
la prevencin de la criminalidad, de la violencia y la reduccin de la inseguridad.
En general, se podra postular que se trata ms de un campo de accin que de un formato nico de
actuacin, y que una de las primeras ventajas de asumir esta postura es que abre la posibilidad de
introducir y modificar los trminos de referencia para la polica y la comunidad, sin con ello
necesariamente predeterminar o configurar una respuesta nica.
La instalacin de trminos de referencia comunes es necesaria para construir consensos en un
espacio donde, por distintas razones, el dilogo sobre el quehacer policial es escaso y necesario. La
demostrada falta de eficacia policial y la escasa legitimidad social en la regin llevan a concebir el
policiamiento (policing) como un mbito a explorar y justifican la necesidad de innovar respecto de
modelos de gestin policial.
Entre las corrientes de cambio que juegan un papel paradigmtico en la regin y que se constituyen
en propuestas de modelos de actuacin policial destacan dos: Uno de orientacin comunitaria,
tambin llamado policiamiento orientado a la comunidad (community oriented policing, COP),
popularizado como polica comunitaria o polica de proximidad, y el policiamiento orientado a
la solucin de problemas (problem oriented policing, POP).
En la regin hay poco sobre estas prcticas policiales y, menos an, sobre la efectividad de ambas.
Muchas actividades no han sido objeto de evaluacin sistemtica. Ms all de la insuficiencia de
recursos y de las competencias profesionales, la complejidad del policiamiento y la ambigedad de
ciertas propuestas y estrategias parecen ser an ms decisivas.
Son ambos modelos excluyentes?. Es posible que ambos tengan el potencial de ser una alternativa
viable y aconsejable para nuestra realidad regional y, especialmente, en Chile?.
Hay rasgos comunes entre ambos modelos, entre stos ciertos requisitos organizacionales que
implicaran superar las restricciones del un modelo profesional-burocrtico, como es escasa
orientacin a resultados y poca preocupacin por la naturaleza y poca amplitud de stos (Leigh
1998: 8; Greene 2006: 366; National Research Council 2004: 9):

a) Ambos destacan la implicacin de la comunidad a la hora de definir los problemas

y discutir las intervenciones;
b) Ambos enfatizan la necesidad de decisiones colectivas y acciones policiales ms
transparentes (accountability) tanto para los ciudadanos como para sus propios
supervisores;
c)

Ambos involucran adaptaciones organizacionales y administrativas complejas y

plantean la necesidad de definir e identificar nuevos indicadores de eficacia
policial; y,

d) En ambos la gama de tcticas y actuaciones policiales es amplia y su verdadero

impacto en la reduccin de la criminalidad no ha sido total y definitivamente
demostrada (inseguridad objetiva). No obstante, existe evidencia relativa a la
incidencia de estas prcticas en materia de reduccin de temor y aumento de los
niveles de legitimidad social y confianza ciudadana (inseguridad subjetiva).

40

Para comprender an mejor la esencia de ambos modelos conviene considerar la experiencia del
National Research Council. De acuerdo a la revisin de varios casos en las ltimas dos dcadas, y
tomando en consideracin la legitimidad social, la innovacin y amplia gama de posibles
respuestas socio-policiales a los problemas de inseguridad, as como la especificidad, la focalizacin
y el impacto, ellos subrayan que el modelo orientado a la solucin de problemas representa la
estrategia opuesta y ms prometedora que un modelo de policiamiento estndar. La respuesta
policial requiere de una diversificacin y una especializacin en funcin de la ampliacin de los
problemas que les toca enfrentar y la naturaleza de la demanda ciudadana.
Si por modelo de policiamiento estndar se est implicando la prestacin o entrega de servicios
(esfuerzos y recursos) policiales normalizados, parejos y similares (por ejemplo, patrullaje
preventivo al azar y rutinario, esfuerzos por reducir los tiempos de respuesta a las llamadas
telefnicas, incremento de la dotacin de policas), una investigacin criminal no selectiva o
actividades intensivas indiferenciadas para prevenir de manera amplia e inespecfica el desorden y
el crimen en un territorio, entonces la experiencia y la evaluacin de casos indica que la efectividad,
la capacidad de controlar el delito y de reducir el temor es baja (National Research Council 2004: 4,
223 y 249).
Por su parte, si el modelo de policiamiento orientado a la comunidad involucra direccionamiento,
focalizacin, consistencia entre especificidad de la problemtica en funcin de estrategias y tcticas
probadas, adecuacin y flexibilidad, interaccin con la comunidad cogestin- y orientacin a la
solucin de problemas, entonces hay evidencia que demuestra que la efectividad y, lo que en este
contexto es ms importante, la legitimidad ante la comunidad es mayor. Hay estudios e indicios
que confirman que el temor y la inseguridad subjetiva en las comunidades disminuyen con
estrategias de policiamiento comunitario y orientados a la solucin de problemas, aumentando la
confianza en la polica (National Research Council 2004: 249-251).
En consecuencia, ambos modelos recrean un relacin ms estrecha con la comunidad y posicionan
la legitimidad social a la par de la legalidad y la bsqueda de efectividad policial.
Finalmente, aqu cabe volver a citar algunos principios que guan ambos enfoques, en atencin a las
implicancias de ellos, destacando su valor como agenda de trabajo en materia de desarrollo policial
y de los paradigmas de gestin en nuestra regin:
1)
2)
3)
4)
5)
6)

Definicin ms amplia del trabajo policial.

Reordenamiento de las prioridades policiales.
Mayor atencin de los problemas de desorden y calidad de vida.
Cambio hacia una toma de decisiones compartida con los ciudadanos.
Menos nfasis en los procesos burocrticos a favor de obtener resultados.
Concentracin en la resolucin de problemas y en la prevencin, en contraste con la
actuacin policial impulsada por incidentes (reaccin).
7) Reconocimiento del rol crtico que tiene la comunidad en la solucin de los
problemas del vecindario o territorio.
8) Reestructuracin y reorganizacin de la polica para alentar y retribuir una serie de
nuevas conductas policiales.

41

Finalmente, corresponde sealar aqu que entendemos que el ethos policial representa un valor
fundamental para una sociedad democrtica y que, entonces, una reforma policial debe hacerse
cargo de estos componentes en el marco de una agenda al amparo de los procesos de
modernizacin del estado emprendidos en cada pas. Ello, sin embargo, supone un esfuerzo
colectivo de transformacin que no debiese ser visto ser visto desde la organizacin policial como
una amenaza o una prdida. Por el contrario, se trata de promover el desarrollo de la organizacin
policial y su modernizacin.

8.-

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